SOU 1994:20

Reformerat pensionssystem

1. Inledning

1.1. Allmänna utgångspunkter

Utbetalningarna från det allmänna pensionssystemet (folkpension, ATP och delpen- sion) uppgick år 1991 till 164 miljarder kronor. För år 1993 beräknas de uppgå till närmare 185 miljarder kronor. Pensionsutgiftema kommer därmed att utgöra nästan 13 % av BNP. Pensionerna svarar för närvarande för 18 % av den offentliga sektorns totala utgifter och ca 49 % av de offentliga transfereringarna.

Pensionerna finansieras i stor utsträckning genom avgifter från arbetsgivare och egenföretagare, som tas ut på löner och egenföretagarinkomster (lönesumman). Uttryckta som andel av lönesumman har pensionsutgifterna under 1990-talet ökat med runt 5 procentenheter. De uppgick till 25,6 % därav år 1991. För år 1993 beräknas de ha stigit till nära 30 % av lönesumman, vilket beror dels på ökande utgifter, dels på minskande lönesumma till följd av lågkonjunkturen.

För framtiden kan förutses att i första hand ATP-utgifterna kommer att fortsätta att öka i betydande män. En orsak härtill är ATP-systemets successiva mognad med allt högre pensioner i genomsnitt till ett allt större antal pensionstagare. Framdeles kommer också försörjningskvoten att stiga på grund av ett växande antal pensions- tagare för varje förvärvsarbetande.

Till följd av en långsammare tillväxt av befolkningen i förvärvsaktiva åldrar kan man under några decennier efter sekelskiftet befara en i förhållande till tidigare decennier lägre ekonomisk tillväxt i samhället. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin kommer, sådant pensionssystemet nu är konstruerat, belastningen på den yrkesverk- samma generationen att försörja den pensionerade generationen att ytterligare öka ett stycke in på 2000—talet och vara fortsatt hög under flera decennier. Med oförän- drade pensionsregler skulle sålunda pensionsutbetalningarna ta en allt större andel av löneutrymmet i anspråk. De höga avgifter som då skulle bli följden skulle in- skränka möjligheterna till reallöneökningar för de yrkesverksamma och t.o.m. kun- na orsaka sänkningar av reallönerna. Om å andra sidan avgifterna skulle hållas oförändrade, skulle krävas nedskärningar av utgående ATP-pensioner med stora belopp eller andra väsentliga inskränkningar i rätten tilll pension.

Under de närmaste årtiondena framöver kommer det allmänna pensionssystemet

sålunda att kunna stå inför betydande problem kostnadsmässigt och i finansierings- hänseende. En bidragande orsak härtill är den bristande följsamhet till den samhällsekono- miska utvecklingen och därmed den instabilitet som präglar pensionssystemet i dess nuvarande utformning. Systemets kostnader och dess belastning på de förvärvsverk- samma är oförutsebara och okontrollerbara.

Pensionssystemet i nuvarande utformning kan vidare medföra negativa effekter på människors arbetsutbud. Det saknas också inslag för att främja sparandet i ekono— min. För närvarande finns betydande skatteinslag och s.k. skattekilar i fråga om finansieringen av pensionerna. Pensionssystemet kan därför verka hämmande på möjligheterna till framtida ekonomisk tillväxt.

Härtill kommer att den utveckling som ägt rum under de mer än 30 år som gått sedan det nuvarande pensionssystemet tillkom har medfört att det uppkommit också andra problem med pensionssystemet i dagens utformning och att systemet nu ger och för framtiden kommer att ge upphov till effekter för enskilda individer som är otillfredsställande. Det finns ett svagt samband mellan förvärvsinkomster och pensioner, och detta leder till osystematiska och i vissa fall icke avsedda omfördel- ningseffekter mellan skilda grupper försäkrade. För pensionärer med begränsade inkomster under den yrkesaktiva delen av livet ger pensionssystemet upphov till mycket kraftiga marginaleffekter. Systemet är också komplicerat, vilket får till följd att det är svårt för enskilda att skaffa sig en ordentlig överblick över sin pensions- situation.

En genomgripande reformering bör därför nu genomföras av den allmänna pensio- neringen i syfte att trygga finansieringen av pensionerna för morgondagens pensio- närer och även i övrigt få till stånd regler för pensionssystemet som uppfattas som rimliga av både pensionärer och förvärvsarbetande.

En huvuduppgift för oss har varit att skapa ett pensionssystem som är robust och ekonomiskt stabilt och följsamt. Viktiga utgångspunkter har varit att de förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet skall leda till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, att de därmed stimulerar till ökat arbete och att de främjar ett långsiktigt högre sparande i samhället. Därmed kan förutsätt- ningarna för ekonomisk tillväxt i Sverige förbättras, så att man uppnår säkerhet om att det finns ekonomiska möjligheter att med en rimlig belastning på senare genera- tioners förvärvsarbetande infria utställda pensionslöften också för framtidens pensio- närer. Strävan har varit att få till stånd ett pensionssystem som kan skapa ekono- misk trygghet för både pensionärer och förvärvsverksamma och som är stabilt oberoende av hur den ekonomiska tillväxten i samhället utvecklas.

En grundläggande princip har varit att förändringarna inte i mer väsentlig grad skall beröra personer som redan är pensionerade när nya regler träder i kraft. Också de som kommer att gå i pension under åren närmast efter det att nya regler trätt i kraft bör i princip även fortsättningsvis omfattas av hittillsvarande regelsystem. Reformeringen bör alltså ta sikte på morgondagens pensionärer och inte på dagens. Även för dem som är i åren närmast därunder bör övergången från hittillsvarande till förändrade regler göras mjuk. Detta innebär att nya regler i pensionssystemet

kan komma att gälla fullt ut först på lång sikt och i sin helhet omfatta enbart dem som i dag tillhör yngre generationer.

I detta betänkande redovisar vi de principer som bör läggas till grund för ett refor- merat allmänt pensionssystem och lämnar förslag till hur ett sådant system bör utformas. Vi lämnar också förslag till hur övergången från det nuvarande pensions- systemet till ett förändrat system skall ordnas.

Inledningsvis i betänkandet ges visst bakgrundsmaterial angående dagens allmänna pensionssystem. Därefter redovisas de krav som enligt vår mening kan ställas på ett bra pensionssystem. Mot bakgrund härav beskriver vi de problem som är förbundna med de nu gällande reglerna, och vi belyser dessa reglers effekter för individer och för samhället. Vi övergår sedan till att diskutera olika vägar som bl.a. i den allmänna debatten uppmärksammats för att reformera pensionssystemet.

På grundval av dessa överväganden redovisar vi de principer som vi anser bör vara vägledande för reformeringen och som ligger till grund för de förslag till utformning i olika hänseenden av ett nytt regelsystem som vi lägger fram. Avslut- ningsvis lämnar vi en redogörelse för det ekonomiska utfallet av ett reformerat pensionssystem för individer respektive för statsfinanserna och samhällsekonomin.

Betänkandet upptar principförslag, som dock konkretiserats i betydande utsträck— ning. Den fortsatta tekniska bearbetningen med upprättande av erforderliga författ— ningsförslag får ske under den fortsatta beredningen av betänkandet.

1.2. Direktiven

Arbetsgruppens direktiv framgår av vad statsrådet Bo Könberg anförde vid rege- ringssammanträde den 28 november 1991 i samband med att han bemyndigades att tillkalla en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen.

I direktiven erinras inledningsvis om att Pensionsberedningen i december 1990 avlämnade sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) och att det betänkan- det har remissbehandlats (se avsnitt 2.2).

Enligt direktiven är syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund av Pen- sionsberedningens betänkande och de inkomna remissvaren utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Därvid bör de utgångspunkter för ett reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner och i regeringens proposition 1991/ 92:38 om inriktningen av den ekonomiska politiken vara vägledan- de för arbetet. Enligt dessa är en utgångspunkt för beslut rörande pensionssystemet att de skall vara långsiktiga och präglas av stabilitet. En annan viktig utgångspunkt inför reformarbetet på pensionsområdet är behovet av ett högre långsiktigt sparande. Förändringarna skall också stimulera till ökat arbete. Därmed ökar den ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna. De förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet bör slutligen bidra till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, så att det faktiska skattetrycket sänks och

arbetsutbudet ökar.

För arbetsgmppen gäller de allmänna tilläggsdirektiven (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven (dir. 1988z43) angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 september 1993 erhöll pensions— arbetsgruppen tilläggsdirekziv (dir. 1993:108). Detta uppdrag innebär att arbets- gruppen skall lämna förslag avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år. Förslaget skall enligt tilläggsdirektiven utformas utifrån en samlad bedömning i anslutning till gruppens överväganden om flexibel pensionsålder. Vidare bör arbetsgruppen med beaktande av vad riksdagen anfört i anslutning till behandlingen av propositionen 1992/93:155 om höjd pensionsålder (bet. 1992/93:SfU 15, rskr. 1992/93:417) ha som riktpunkt för övervägandena att de åsyftade besparingarna i det tidigare förslaget om höjd pensionsålder, som utarbetats enligt överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet, uppnås till den 1 januari 1997.

Utöver de uppdrag som arbetsgruppen erhållit genom direktiven och tilläggs- direktiven har Socialdepartementet vid skilda tillfällen överlämnat framställningar och brev från olika organisationer och privatpersoner i vilka tagits upp frågor om pensionssystemet. Ett betydande antal sådana brev har också kommit arbetsgruppen direkt till handa.

1.3. Utredningsarbetet

Vi började vårt arbete kring årsskiftet 1991—1992. Under tiden därefter har vi hållit mer än 50 sammanträden, varav flera tagit i anspråk två dagar. Ett omfattande bakgrundsmaterial angående det nuvarande pensionssystemets uppbyggnad och finansieringskrav har gåtts igenom som ett underlag för en analys av de för- och nackdelar som är förbundna med nuvarande regelsystem. Huvuddelen av tiden har tagits i anspråk för diskussioner om principer för en reformering av pensionssyste- met, analyser av frågor som aktualiseras vid en sådan reform samt överväganden om alternativa lösningar beträffande ett betydande antal komponenter i ett reforme- rat pensionssystem.

I promemorian Ett reformerat pensionssystem — bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) från augusti 1992 redovisade vi resultatet av det dittillsvarande arbetet. Vi har noga följt och beaktat den allmänna debatt som denna promemoria gett upphov till sådan den avspeglats i massmedia samt i de brev och skrivelser som vi erhållit.

Under arbetets gång har vi vid sammanträden fått del av synpunkter och faktaupp- lysningar från företrädare för myndigheter och organisationer och från personer som i andra sammanhang redovisat förslag till reformer av pensionssystemet. Så— lunda har vi fått synpunkter på pensionssystemet av P-O Edin, LO, Roland Spånt, TCO, Jan Bröms, SACO, Bengt von Bahr, Skandia, Curt Nicolin, som representant för Ägarfrämjandet, samt docent Ann-Charlotte Ståhlberg,.professor Mats Persson,

generaldirektör K.G. Scherman och verkställande direktör Carl Johan Åberg. Redovisningar om det samhälleliga sparandet och dess betydelse för pensionssyste— met har lämnats, förutom av de ovan nämnda, av dåvarande finansrådet Lars Heikensten, docenten Lars Nyberg och dåvarande departementssekreteraren i Finansdepartementet Stefan Ackerby. Vi har också fått information angående avtalspensioneringarna från bl.a. företrädare för Statens arbetsgivarverk, Kommun- och Landstingsförbundens pensionsutredning och Trygg Hansa SPP.

Vid sammanträden har också lämnats information om 1992 års långtidsutredning och om det arbete som KBT—utredningen sedermera redovisade i sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21). Fortlöpande upplysningar har getts även om Socialdepartementets kartläggning av ålderspensionäremas levnadsvillkor.

Parallellt med sammanträdena har vi haft kontakter med myndigheter och olika organisationer samt därvid fått del av upplysningar av betydelse för vårt uppdrag. Bl.a. har vi från LO, TCO och SACO fått information om löner och löneutveckling för typiska arbetstagare på de olika avtalsområdena. Dessa uppgifter ligger till grund för de beräkningar om utfallet för ett antal typindivider som vi redovisar i avsnitt 16.3.

En referensgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter har varit knuten till arbetsgruppen. Denna har vid några tillfällen informerats om det pågående arbetet samt fått tillfälle att lämna synpunkter på olika frågor. Gruppens samman- sättning har växlat och utgjordes hösten 1993 av Jan Bröms, SACO, Jan Herin, SAF, Tore Lidbom, LO, Jan-Erik Nyberg, TCO, Ulf Perbeck, Landstingsförbun- det, Nils Henrik Schager, Statens arbetsgivarverk, och Claes Stråth, Svenska Kommunförbundet.

Till grund för våra förslag i detta betänkande ligger omfattande beräkningar om utfallet av alternativa lösningar dels i samhällsekonomiskt och statsfinansiellt avseende, dels på individnivå. Ett betydande arbete härmed har lagts ned av Riks- försäkringsverkets utredningsenhet, som med utgångspunkt från verkets modell för ATP-prognoser och en nykonstruerad kalkylmodell rörande ett reformerat pensions- system gjort många och ingående beräkningar av stort värde för våra överväganden. Arbetet har bedrivits under ledning av arbetsgruppens expert, enhetschefen Edward Palmer.

Beräkningsarbete på vårt uppdrag har vidare utförts av departementssekreterare Bo Torpare, Socialdepartementet, och bl.a. departementssekreterare Bengt Eklind vid fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet.

Vid utformningen av ett reformerat pensionssystem har vi ägnat stor uppmärksam- het åt betydelsen av dagens pensionssystem för kvinnor och vilka konsekvenser en reform skulle få för kvinnors pensionsskydd. Som ett led i detta arbete har docent Ann—Charlotte Ståhlberg, Institutet för social forskning vid Stockholms universitet, på vår begäran utarbetat en expertrapport till närmare belysning av dessa frågor. Denna rapport, som utgör en bakgrund till våra överväganden, redovisas som bilaga B till detta betänkande.

2. Nuvarande pensionssystem

2.1. Den historiska utvecklingen

Utbyggnaden av det ekonomiska trygghetssystem som utgörs av den allmänna pensioneringen, dvs. folkpensioneringen och ATP, har skett etappvis under en lång följd av år.

I Sverige liksom i övriga Europa lades grunden för socialförsäkringen under de sista årtiondena av 1800-talet. Genom en lag är 1913 infördes här i landet en första allmän pensionsförsäkring, som trädde i kraft den 1 januari 1914. Försäkringen, som var uppbyggd av en ålderdoms- och en invaliditetsförsäkring, var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den var sammansatt av dels en livränte- del med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder på grundval av premiereservtekniken, dels en behovsprövad understödsdel som be— kostades av allmänna medel. Livräntedelen finansierades genom årliga avgifter från de försäkrade. Pensionsbeloppen var mycket låga och betalades ut från det den försäkrade fyllde 67 år eller dessförinnan blev varaktigt arbetsoförmögen.

1913 års lag om allmän pensionsförsäkring ersattes av 1935 års lag om folkpen- sionering. Detta innebar en principiell förändring av pensioneringens uppbyggnad genom att det tidigare premiereservsystemet övergavs. I stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. En nyhet var att den tidigare differentieringen av pensionerna så att kvinnor fick lägre årlig pension på grund av längre genomsnittlig livslängd slopades. Grundpensionerna kombinerades i 1935 års lag med "tilläggspensioner" som utbetalades efter behovsprövning. Fortfarande var pensionsbeloppen blygsam- ma.

Nästa stora pensionsreform blev 1946 års lag om folkpensionering, som trädde i kraft den 1 januari 1948. Älders- och invalidpensionerna höjdes kraftigt och in- komstprövningen av ålderspensionerna togs helt bort. Dessutom tillkom änkepen- sioner och hustrutillägg samt statliga och kommunala bostadstillägg.

Under 1950-talet vidtogs successivt förbättringar av folkpensionen på väsentliga punkter. Bl.a. infördes index- och standardtillägg.

Samtidigt blev frågan om införande av en allmän tilläggspensionering allt mer

aktuell i den politiska debatten. Utredningsarbete bedrevs med syfte att lösa främst frågan om pensionering av arbetstagare i enskild tjänst. Redan år 1947 tillsattes den s.k. första Äkessonska utredningen, som år 1950 avlämnade principbetänkandet Allmän pensionsförsäkring (SOU 1950:33). Sedan detta remissbehandlats tillsattes år 1951 den s.k. andra Äkessonska utredningen. Denna lade år 1955 fram ett slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). För att biträda vid den fortsatta handläggningen tillkallades år 1956 Allmänna pensionsberedningen, som året därpå avgav betänkandet Förbättrad pensionering (SOU l957:7). Beredningen kunde inte enas utan redovisade tre olika förslag till lösning av pensionsfrågan.

Den 13 oktober 1957 anordnades en folkomröstning rörande huvuddragen i de tre förslag som lagts fram i Allmänna pensionsberedningens betänkande. Inget av förslagen erhöll dock absolut majoritet.

Genom propositionen 1958 A:55 förelades riksdagen ett principförslag om förbätt- ringar av folkpensioneringen och införande av en lagfäst tilläggspensionering, som byggde på det förslag som avgetts av majoriteten i Allmänna pensionsberedningen och som vid folkomröstningen erhållit de flesta rösterna. Riksdagen antog med vissa ändringar propositionens förslag såvitt angick folkpensioneringen. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering antogs praktiskt taget oförändrat av första kammaren men avslogs av andra kammaren med ett fåtal rösters övervikt. ] anledning härav upplöste Kungl. Maj:t riksdagen och förordnade om nyval till andra kammaren, vilket ägde rum ijuni 1958.

Mot bakgrund av valresultatet återupptogs arbetet med att utforma ett nytt lag— förslag för en pensionsreform. Med de i 1958 års proposition angivna principerna som utgångspunkt framlades propositionen 1959: 100 med förslag till lag om försäk- ring för allmän tilläggspension. Riksdagen antog denna gång — med endast en rösts övervikt i andra kammaren — förslaget, och 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension trädde i kraft den 1 januari 1960.

Genom denna lag tillkom således den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) med ålders—, förtids- och familjepensioner. Lagen innebar att tidigare principer för statens uppgifter på pensionsområdet övergavs och att inkomstbortfallsprincipen, dvs. ett system där förmånerna storleksmässigt anpassas till pensionärens förvärvsin- komster före pensioneringen, infördes.

Motiven bakom ATP—beslutet var flera. För det första fanns en önskan att åstad- komma en förbättring av de ekonomiska förhållandena för äldre. Ett annat viktigt motiv var att stora grupper, främst privatanställda arbetare, inte omfattades av någon avtalsreglerad tilläggspensionering och att det visat sig föreligga svårigheter att på frivillig väg få till stånd en kompletterande tjänstepensionering för alla arbetstagare. ATP-reformen innebar sålunda en utjämning i pensionshänseende mellan olika grupper förvärvsarbetande. Vidare styrdes utformningen av ATP av att man ville genomföra en höjning av pensionärernas standard snabbare än vad som hade varit möjligt med privata försäkringsbaserade lösningar eller med ett obligato- riskt premiereservsystem, dvs. ett fullfonderat pensionssystem. Detta var ett viktigt skäl till att ATP utformades som ett fördelningssystem där de aktivas inkomster år för år finansierar pensionerna (se avsnitt 2.5).

Genom lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), som trädde i kraft den 1 januari 1962, samordnades folk- och tilläggspensioneringen, samtidigt som samtliga pensionsförmåner anknöts — på viss sikt — till basbeloppet och därmed gjordes värdebeständiga.

Därefter har folk- och tilläggspensioneringen behållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelsema har dock undergått en del, tämligen omfattande ändringar under de år som AFL varit i kraft. I början av 1970-talet mildrades villkoren för att erhålla förtidspension. År 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt förstärktes möjligheterna till rörlig pensionsålder bl.a. till följd av delpensionsförsäkringens tillkomst.

Grundförmånerna inom folkpensioneringen har höjts vid ett par tillfällen. Med verkan från år 1969 kompletterades folkpensionema med pensionstillskott för pensionärer utan ATP-pension eller med låg sådan pension. Dessa pensionstillskott har vid åtskilliga tillfällen därefter höjts. Även de kommunala bostadstilläggen har fortlöpande förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner.

Genom den prioritering som gjorts av grundtryggheten framför standardtryggheten har skillnaderna mellan pensionsnivåerna inom det allmänna pensionssystemet minskat betydligt. Totalt sett kan de åtgärder som vidtagits sägas ha inneburit en viss förändring av pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen kommit att försvagas, inte bara för pensionstagare i låga inkomstlägen utan också för pensionärer i högre inkomstskikt.

På familjepensioneringens område genomfördes med verkan fr.o.m. år 1990 om- fattande förändringar som bl.a. innebär att de tidigare livsvariga änkepensionerna inom ATP på sikt avvecklas. Vidare har successivt under 1970—talet och framöver en rad sociala förmåner, såsom sjukpenning, arbetslöshetsstöd, föräldrapenning— förmåner och vissa utbildningsstöd, gjorts pensionsgrundande. Detta har dock inte inneburit att motsvarande avgifter tagits ut, varför principen om samband mellan avgifter och förmåner inte upprätthållits. Detsamma gäller den förändring som innebär att en förälder fr.o.m. år 1982 kan tillgodoräknas s.k. vårdår som intjänan- detid för ATP.

Också andra förändringar har bidragit till ett försvagat samband mellan förmåner och avgifter inom ålderspensionssystemet. Grunderna för beräkning av tilläggspen- sionsavgifter ändrades år 1981. De tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades och ATP-avgifter beräknas fr.o.m. år 1982 på hela lönen respektive inkomsten utan tak eller avdragsgillt bottenbelopp.

En annan effekt av de gjorda förändringarna är att kretsen förmånsberättigade vidgats och att kostnaderna för pensionssystemet även på grund härav har stigit väsentligt.

Rätt till ATP kunde börja intjänas år 1960. De första tilläggspensionema utbe- talades år 1963. ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet utan befinner sig alltjämt under uppbyggnad. Först år 1979 kunde — på grund av speciella över- gångsregler för personer födda åren 1914—1923 — en ålderspensionär få en pension som inte reducerades på grund av bristande intjänandetid. Och det är först fr.o.m.

år 1990 som det inte krävs att pensionsgrundande inkomster har förvärvats under alla år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då en försäkrad fyller 65 år för att oavkortad ATP-pension skall utbetalas. Fullt utbyggt kan ATP-systemet sägas vara först år 2009, när de som inte hade fyllt 16 år vid systemets införande år 1960, dvs. födda år 1944, går i ålderspension. Denna åldersgrupp har omfattats av systemet under hela den tid varunder rätt till ålderspension kan intjänas. Ett definitivt fullfunktions- stadium inträder dock inte förrän alla som uppbär pension haft denna möjlighet, något som blir fallet först väsentligt längre fram under 2000—talet.

2.2. Pensionsberedningen

I sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) redovisade Pensionsbered- ningen ett omfattande bakgrundsmaterial och resultatet av en genomgång av de problem som det allmänna pensionssystemet står inför kostnadsmässigt och finans- ieringsmässigt under de närmaste decennierna framöver. Beredningen redovisade också alternativa lösningar för att trygga pensionerna i framtiden men lämnade inte några förslag om vilka lösningar som borde väljas.

Frågor som aktualiserades av Pensionsberedningen var möjligheterna till en sam— manslagning av folk- och tilläggspensioneringen, sambandet mellan förmåner och avgifter, 15- och 30—årsreglerna inom ATP, delning av pensionsrätt mellan makar, indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner, ATP—taket samt den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen, inkl. AP-fondens roll och avgiftsunderlagets utformning.

Till betänkandet fogades en bilagedel (SOU 1990:77) och ett antal expertrapporter (SOU 1990:78). De senare behandlar utvecklingen framöver av befolkning och ar— betskraft, den ekonomiska tillväxten i Sverige fram till år 2020, sparande och investeringar i svensk ekonomi, ATP—systemet från fördelningspolitisk synpunkt, perspektiv på AP-fonden och ekonomiska aspekter på avtalspensionerna.

Pensionsberedningens betänkande jämte bilagor har remissbehandlats. Under remissbehandlingen anslöt sig flera remissinstanser till Pensionsbered— ningens uppfattning att de grundläggande principerna i det allmänna pensionssyste— met bör bevaras. Flertalet remissinstanser ansåg emellertid samtidigt att ATP— systemet måste reformeras för att man skall komma till rätta med systemets instabi- litet. De flesta av de instanser som avgett remissvar menade, till skillnad från Pensionsberedningen, att en mer omfattande reformering av pensionssystemet måste göras nu. Vissa remissinstanser hade uppfattningen att detta kan ske genom ändring- ar inom ramen för nuvarande regelsystem, medan andra förespråkade konkret angivna förändringar eller ansåg att reformeringen måste leda till ett helt nytt pensionssystem.

Det övervägande flertalet av remissinstanserna ansåg i likhet med Pensionsbered- ningen det angeläget att sambandet mellan avgifter och förmåner stärks. Vissa av remissinstanserna framförde synpunkter som gick ut på att pensionssystemet i större

eller mindre utsträckning bör konstrueras som ett premiereservsystem, medan andra föredrog ett fortsatt fördelningssystem eller en övergång till ett grundpensions- system.

Vad beträffar uppräkningen av pensionsrättigheter och utbetalade pensioner ansåg de flesta av de remissinstanser som yttrade sig i frågan att det är bra med en index- eringsform som kopplar uppräkningen av pensionerna till den samhällsekonomiska utvecklingen. Några menade att en realindexering bör komma i fråga och andra var för en s.k. följsamhetsindexering. För ett bevarande av nuvarande prisindexering uttalade sig dock några, främst pensionärsorganisationerna.

I fråga om ATP-taket hade Pensionsberedningen inte sett någon anledning att då omedelbart uppjustera detta men framhöll att det, för att i framtiden bibehålla ATP- systemets inkomstrelaterande funktion, blir erforderligt att överväga en höjning av taket. Ställning härtill borde enligt beredningen dock tas först vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomst— nivå som motsvarar ATP-taket. Flertalet av remissinstanserna delade inte bered— ningens uppfattning i denna fråga utan efterlyste ett omedelbart ställningstagande för en uppräkning i takt med löneutvecklingen eller för ett bibehållande av ett fast tak.

2.3. Nuvarande uppbyggnad

Flertalet av dem som i dag pensioneras kan räkna med att erhålla pensionsförmåner från olika håll. Grundläggande för den enskildes pensionsskydd är den allmänna pensioneringen, som innefattar folkpensioneringen och försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Dessa regleras genom lagstiftning och administreras i offent- lig regi.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns olika avtalspensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som nu omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige. Med åren har också allt fler personer valt att på eget initiativ teckna frivilliga pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag och på detta sätt tillförsäkrat sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen. Vidare förekommer sparande i olika andra former som ett medel för att bygga upp ett ekonomiskt skydd inför ålderdomen.

De allmänna pensionerna är — som namnet antyder — obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Huvudförmåner utges inom både folk— och tilläggspensioneringen i form av ålders-, förtids— och efterlevandepension. Vid sidan härav finns de s.k. särskilda folkpensionsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag. Dessutom utbetalas pensionstillskott till pensionärer som saknar eller har låg ATP-pension. Därjämte finns kommunalt bostadstillägg (KBT), som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till folkpensionstagarens bostadskost- nader.

Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen som ger rätt till — ATP-grundande — ersättning för personer som haft en längre tids

anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsar- bete inför övergången till ålderspension.

För beräkningen av pensionsförmåner inom folk- och tilläggspensioneringen är basbeloppet av betydelse. Flertalet folkpensionsförmåner utges med viss andel av basbeloppet. Inom ATP uppräknas såväl de löpande pensionsförmånema som den intjänade pensionsrätten på grundval av basbeloppet. Detta fastställs av regeringen för varje år och grundas på konsumentprisernas förändringar. År 1994 år basbe- loppet 35 200 kr. Till följd av denna anknytning till basbeloppet är pensionsförmå- nema i princip värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Vid beräkningen av bl.a. folk- och tilläggspension minskas emellertid fr.o.m. år 1993 basbeloppet med två procent, vilket innebär att underlaget för beräkning av utgående pensioner år 1994 är 34 496 kr. Även tidigare har riksdagen vid olika tillfällen fattat beslut om justering av basbeloppet i syfte att begränsa uppräkningen av pensionerna, vilket haft till effekt att pensionerna inte fullt ut följt med konsumentprisernas ökning.

Genom folkpensioneringen ges en grundtrygghet vid ålderdom, långvarig sjuk- dom, gravt handikapp m.m. Alders— och förtidspensioner utges här med i princip enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster eller avgiftsbetalning. Däremot är folkpensionema fr.o.m. år 1993 avhängiga av den berättigades försäkringstid i så måtto att det för rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i Sverige under minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder eller minst 30 år med intjänade ATP-poäng. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids förvärvsarbete här i landet reduceras folkpensionen pro- portionellt.

En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut från 65 års ålder motsvarar för en ensam pensionstagare för år räknat 96 % av basbeloppet (33 1 16 kr år 1994). För en gift pensionär, vars make uppbär folkpension i form av hel ålders- eller förtidspension, utgör ålderspensionen 78,5 % av basbeloppet (27 079 kr år 1994). Pensionstillskott utges till ålderspensionärer med maximalt 55,5 % av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed 151,5 % av basbeloppet, dvs. år 1994 motsvarande 52 261 kr per år eller 4 355 kr i månaden. Härtill kommer kommunalt bostadstillägg som täcker den helt domine- rande delen av bostadskostnadema upp till en viss nivå.

Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmånerna i form av särskilt grundavdrag (SGA) vid beskattningen. Dessa innebär att en ålders- pensionär som har enbart folkpension jämte pensionstillskott i praktiken är befriad från inkomstskatt. Vid stigande annan inkomst, t.ex. ATP-pension, avtrappas det särskilda grundavdraget successivt.

ATP-systemet är uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånema i princip bestäms av de inkomster som den försäkra- de haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger basbeloppet för året (35 200 kr år 1994) och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp (264 000 kr år 1994). ATP-pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den

pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt huvudregeln krävs 30 år med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre år med pensionsgrundande inkomst reduceras pensionen proportionellt.

Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan härröra från anställning eller från annat förvärvsarbete, t.ex. aktiv näringsverk- samhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsska- deersättning, arbetslöshetsersättning, vårdbidrag, utbildningsbidrag, vuxenstudiebi- drag och delpension. För att uppfylla 30-årsregeln får dessutom fr.o.m. år 1982 föräldrar räkna år då de vårdat barn som är yngre än tre år. Däremot ger sådana är ingen ökad pensionsgrundande inkomst.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns, som nämnts ovan, olika kollektiv- avtalsreglerade pensionsordningar (tjänstepensionssystem). Dessa har en lång tradition på industritjänstemannaområdet liksom för statligt och kommunalt an- ställda. När ATP-systemet infördes år 1960 kom detta efter hand att delvis överta avtalspensionernas roll att ge en pensionsstandard som är relaterad till inkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Det har med tiden förhandlats fram avtalspensioner även för privatanställda arbetare, och tjänstepensionssystemen för statsanställda, kommunalt anställda och privatanställda tjänstemän har vidareutveck— lats. Dessutom har t.ex. anställda inom den kooperativa sektorn, bankanställda och försäkringsanställda särskilda avtalspensionssystem.

Avtalspensionerna har många drag gemensamma med den allmänna pensionering- en. De är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Intjänade pensionsrättigheter är överförbara från en arbetsgivare till en annan och från ett arbetsmarknadsområde till ett annat, om arbetstagaren skulle byta anställning. Avtalspensionerna finansieras i allt väsentligt genom avgifter av arbetsgivarna, men principerna för finansiering av de faktiska pensionsåtagandena varierar påtagligt. Medan systemen för privatan- ställda är helt eller delvis fonderade, bygger de offentliganställdas avtalspensione- ringar på fördelningsprincipen och här sker i huvudsak inte någon fondering alls.

Avtalspensionerna fullgör i huvudsak tre funktioner. För det första ger de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden med lägre pensionsålder än 65 år eller i form av ett utökat efterlevandeskydd. För det andra utbetalas från avtalspensione— ringarna ofta ett tillägg till de allmänna pensionerna. I genomsnitt kan detta tillägg till den som varit yrkesverksam under en längre tid sägas motsvara 10—15 % av den pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger avtalspensioneringarna — med undantag för STP-systemet som gäller privatanställda arbetare — rätt till pension också för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp.

Enligt en redovisning av Pensionsberedningen beräknades år 1989 totalt 3,3 miljo- ner arbetstagare ha varit försäkrade för någon form av avtalspension. Av dessa var 555 000 statligt anställda, 1 miljon kommunalt anställda (drygt 1/3 hos landstingen och knappt 2/3 hos kommunerna), 600 000 privatanställda tjänstemän, 1 miljon

privatanställda arbetare och 200 000 tillhörande andra tjänstepensionssystem. Enligt uppgifter från Kommun- och Landstingsförbundens pensionsutredning utbetalades år 1990 sammanlagt omkring 21,5 miljarder kronor till knappt 1 ,2 miljoner förmån- stagare inom privat och offentlig sektor. Avtalspensionssystemens kapitaltillgångar uppskattades samtidigt till ca 360 miljarder kronor (inkl. vad som enligt ITP-syste- met för privatanställda tjänstemän avsatts i balansräkningar). Den totala pensions- skulden i alla avtalspensionssystem på privat och offentlig sektor beräknades år 1990 utgöra ca 600 miljarder kronor.

Vid samma tidpunkt beräknades fonderna för privata pensionsförsäkringar uppgå till omkring 200 miljarder kronor. Den samlade kapitalbehållningen för AP—fonden (426 miljarder kronor år 1990), avtalspensioner och individuellt tecknade pensions- försäkringar kan sålunda beräknas ha uppgått till närmare 1 000 miljarder kronor år 1990. Härefter har tillgångarna i fonderna vuxit ytterligare.

2.4. Kompensationsnivåer i dagens pensionssystem

Det allmänna pensionssystemet är konstruerat så att det ger en viss kompensation i förhållande till den försäkrades genomsnittsinkomst under ett begränsat antal är, vilken enligt ATP-reglerna mäts i pensionspoäng.

Alderspensionen från den allmänna pensioneringen för en förvärvsarbetande består av folkpension och ATP-pension. Tilläggspensionen ger kompensation för inkomster över ett basbelopp och upp till ATP—taket 7,5 basbelopp. Med 30 erforderliga intjänandeår motsvarar ATP-pensionen 60 % av den — med prisindex uppräknade — genomsnittliga inkomsten för de 15 bästa inkomståren. För det första basbeloppet av inkomsten ger folkpensionen kompensation för en ensamstående med 96 % och för en gift med 78,5 %.

Eftersom kompensationen från pensionssystemet sålunda är högre för det första basbeloppet av inkomsten kommer den totala kompensationsnivån att variera med pensionärens tidigare genomsnittsinkomst. Vid låga inkomster utgör det första basbeloppet, med sin högre kompensation från folkpensioneringen, en större andel. Den totala kompensationsnivån blir därför högre för låginkomsttagare än för högin- komsttagare.

För att belysa vilken faktisk kompensationsnivå som pensionssystemet innebär är det av intresse att beräkna den också i förhållande till individens slutlön, dvs. lön vid pensioneringstillfället. ATP-systemet är konstruerat så, att denna slutlönekom- pensation för en given pensionspoäng, varierar med hur individens reallön utvecklas under den förvärvsaktiva tiden. I tabell 2.1 visas den allmänna pensionens storlek i förhållande till individens slutlön för tre olika inkomstlägen. Vid beräkningarna har antagits att individen har en löneutveckling under de 15 sista förvärvsåren som följer den allmänna reallöneutvecklingen och att dessa år också är hans 15 bästa förvärvsår. Den ATP-grundande inkomsten (ett genomsnitt baserat på inkomsterna

mellan 50 och 64 års ålder) kommer då att motsvara den inkomst som individen hade vid omkring 57 års ålder. Med oförändrad reallön är således individens slutlön i fasta priser densamma som 57-årslönen, på vilken ATP—pensionen baseras, medan slutlönen däremot är realt högre än 57—årslönen i ett läge med en reallönetillväxt om 2 % per år. Kompensationsnivån uttryckt som pension i förhållande till slutlön blir därför, som framgår av tabell 2.1, lägre vid positiv reallönetillväxt under de sista yrkesverksamma åren.

Tabell 2.1 Kompensationsnivå i förhållande till slutlön inom den allmänna pensio- neringen (folkpension och ATP). ATP-pensionen baseras på 57—ärslönen. Real- lönetillväxt 0 % resp. 2 % per år

57-årslön Nybeviljad ålderspension i procent av slutlön i basbelopp 0 % real tillväxt 2 % real tillväxt 2,5 73 % 63 % 5,0 66 % 57 % 7,5* 64 % 55 %

* Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till ATP-taket.

En tredje aspekt vad gäller den faktiska kompensationsnivån hänför sig till värdesäk- ringen av utgående pensioner. I dagens system är den utgående pensionen inflations- säkrad men inte standardsäkrad, dvs. den skrivs upp med konsumentprisindex men däremot inte med reallöneutvecklingen. Hur en individs kompensationsnivå ut- vecklas i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster beror alltså på de senares fortsatta reallöneutveckling under tiden efter det att han eller hon gått över i ålderspension. Vid nolltillväxt behåller pensionären naturligtvis sin kompensations— nivå i förhållande till de aktivas inkomster. Om reallöneutvecklingen är positiv kommer kompensationsnivån att successivt sjunka relativt sett, medan den vid negativ reallöneutveckling för de aktiva kommer att stiga.

Som exempel kan nämnas att vid 2 % årlig real tillväxt och efter 8—9 år som pensionär — dvs. efter ungefär hälften av den genomsnittliga tiden som ålderspensio- när — har, för en person med 5 basbelopp i 57-årsinkomst, kompensationsnivån sjunkit från 57 % av slutlönen vid nybeviljandetilltället till 48 % av en motsvarande lön för en förvärvsverksam. Efter ytterligare 8—9 år, dvs. vid slutet av pensions— tiden i genomsnitt, har pensionärens kompensation i förhållande till de aktiva sjunkit till 41 %.

2.5. Kostnadsutvecklingen

Antalet pensionstagare har ökat under de decennier som förflutit sedan folk— och tilläggspensioneringen fick sin grundstruktur i början på 1960-talet. Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen har stigit från drygt 0,8 miljoner år 1965 till närmare 1,6 miljoner år I 994 . Ökningen av antalet ålderspensionärer avspeglar främst den ökning av antalet äldre i befolkningen som skett under de senaste årtion- dena. Härtill har också bidragit sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Antalet förtidspensionärer har mer än fördubblats sedan år 1965 och uppgår för närvarande till nästan 400 000. Totalt uppbär ca 2 miljoner personer folkpension i någon form.

En allt större andel pensionärer har också tjänat in rätt till ATP. Omkring 77 % av ålderspensionärerna och 87 % av förtidspensionärerna uppbär pension även från ATP. Totala antalet ATP—pensionärer uppgår till 1,8 miljoner.

Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensionens storlek. En ålderspensionär får i dag i genomsnitt 60 000 kr i ATP—pension. Medelbeloppet i fast penningvärde har fördubblats under den senaste 15-årsperioden.

Dessa förhållanden har naturligtvis haft till följd att kostnaderna för den allmänna pensioneringen har stigit väsentligt. Jämfört med år 1965 var de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspension — inkl. KBT — fem gånger så höga år 1992 i fasta priser räknat. Uttryckta som andel av BNP har pensionskostnaderna ökat från 4,3 % år 1965 till 12,2 % av BNP år 1992.

Folkpensionskostnaderna (inkl. pensionstillskott men exkl. bostadsstöd) har under den angivna perioden stigit från ca 4 miljarder kronor till ca 70 miljarder kronor i löpande priser. Härtill kommer KBT-kostnaderna, som år 1992 uppgick till ca 8 miljarder kronor. För år 1993 beräknas totalkostnaden för folkpension inkl. bostads- stöd utgöra 80 miljarder kronor. Bakom utvecklingen ligger främst den ökning som skett av antalet äldre i befolkningen men härtill har bidragit även förbättrade för— månsnivåer och successiva reformer, som pensionsålderssänkningen och ändrade regler inom förtidspensioneringen, vilka utökat kretsen förmånsberättigade.

Kostnaderna för ATP har stigit ännu mer. Utgifterna uppgick år 1965 till 0,2 miljarder kronor. De låg länge kvar väsentligt under folkpensionsutgifterna. Fr.o.m. år 1988 har emellertid ATP—utbetalningarna överstigit utbetalningarna av folkpen— sionsförmåner. År 1992 uppgick ATP-utbetalningarna till sammanlagt 97 miljarder kronor, medan folkpensionskostnaderna då utgjorde totalt 78 miljarder kronor (inkl. bostadsstöd). År 1993 beräknas ATP—utbetalningarna ha uppgått till 102 miljarder kronor och folkpensionskostnadena, som nämnts. till 80 miljarder kronor. Vidare tillkommer delpensionsutbetalningar om drygt 2 miljarder kronor.

1 tabell 2.2 redovisas en uppställning över kostnaderna för åren 1992 och 1993 för de olika folkpensions— och ATP-förmånerna uttryckta i miljarder kronor.

Tabell 2.2 Kostnader för folkpension och ATP i miljarder kronor. Åren 1992 och 1993

1992 1993 Folkp. ATP Folkp. ATP Alderspension 51,8 67,7 51,8 70,8 Förtidspension 13 ,6 19,0 14,1 20,6 Efterlev.pension 2,0 9,6 1,9 10,0 KBT, SKBT 8,3 9,8 Övriga förmåner' 2,3 2,6 Administration2 0,7 0,8 TOTALT - exkl. KBT 69,7 97,0 70,4 102,2 — inkl. KBT 78,0 80,3

' Vårdbidrag, handikappersättning, hustrutillägg, barntillägg och särskilt pensionstillägg. 3 Avser ATP. Motsvarande kostnader för folkpensionsförmåner finansieras över statsbudget- en och har hittills inte särredovisats.

Genom att ställa de totala pensionsutgifterna i relation till BNP kan man ge en belysning av pensionssystemets relativa tyngd i samhällsekonomin och därmed de krav som finansieringen härav ställer på denna. Ett alternativ för att illustrera detta är att relatera pensionsutgifterna till den sammanlagda lönesumman (eller rättre sagt avgiftsunderlaget, dvs. alla inkomster av anställning och egenföretagares inkomster på vilka tas ut avgifter till pensionssystemet). Detta framstår som naturligt eftersom pensionsutgifterna, som framgår av avsnitt 2.6, i betydande utsträckning finansieras med arbetsgivaravgifter och avgifter av egenföretagare som tas ut på lönesumman i denna bemärkelse. En sådan illustration lämnas i tabell 2.3, som visar de avgifter som skulle ha behövt tas ut om kostnaderna för folkpension och ATP i sin helhet hade betalats med avgifter. [ verkligheten tas emellertid, som framgår av avsnitt 2.6, ut väsentligt lägre avgifter.

Tabell 2.3 Kostnader för folkpension och ATP i procent av lönesumman

1992 1993 Folkp. ATP Folkp. ATP Alderspension 8,1 10,6 8,4 11,5 Förtidspension 2,1 3,0 2,3 3,3 Efterlev.pension 0,3 1,5 0,3 1,6 KBT, SKBT 1,3 1,6 Övrigt 0,4 0,4 Administration 0,1 0,1 TOTALT - exkl. KBT 10,9 15,2 11,4 16,5 — inkl. KBT 12,2 13,0

Totalt uppgick kostnaderna för den allmänna pensioneringen (inkl. delpension) år 1992 till ca 177 miljarder kronor, motsvarande 12,3 % av BNP. För år 1993 beräknas de sammanlagda utbetalningarna av pensionsförmåner utgöra ca 185 mil— jarder kronor, vilket innebär ca 30 % av lönesumman (12,9 % av BNP).

2.6. Finansiering

Både folkpensions— och ATP—systemen är i princip uppbyggda som s.k. fördelnings— system. Detta innebär att ett års löpande pensionsutbetalningar skall finansieras med de löpande pensionsavgifter som under samma år inbetalas till pensionssystemen av den förvärvsarbetande generationen. Enligt dagens regler tas emellertid dessutom såväl skattemedel som andra inkomster i anspråk för att täcka pensionsutgifterna. Sådana inkomster härrör bl.a. från AP-fonden. ATP-systemet är nämligen ett modifierat fördelningssystem; under de första decennierna som systemet var i funk- tion tog man ut högre avgifter än vad som behövdes för att betala de pensioner som då utgavs. Överskottet fonderades i AP—fonden, som ger avkastning i form av bl.a. ränteinkomster.

Folkpensionsförmånerna finansieras dels av de folkpensionsavgifter som erläggs av arbetsgivare på den lönesumma som utbetalas och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har under året, dels av allmänna skatte— medel. KBT finansieras med kommunala och statliga skattemedel. Den andel av folkpensionsutbetalningarna som skattefinansieras varierar från år till år. Den uppgick år 1992 till 39 %. Redovisningsmässigt ingår folkpensioneringen i sin helhet i statsbudgeten, och folkpensionsavgiften är tekniskt sett att betrakta som en skatt.

Folkpensionsavgiften år 1992 utgjorde 7,45 % av lönesumman men sänktes år 1993 till 5,66 % därav. För år 1994 utgör den 5,86 % av lönesumman för arbetsgi- vare och 6,03 % av inkomsten för egenföretagare. År 1993 beräknas folkpensions- avgiften motsvara 43 % av kostnaderna (inkl. KBT), vilket betyder att 57 % av kostnaderna för folkpension (motsvarande 7,3 % av lönesumman) det året måste finansieras med andra skattemedel än folkpensionsavgiften. Denna folkpensionsav- giftens andel av folkpensionskostnaderna är inte konstant utan varierar år från år.

ATP finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP—fonden. ATP-systemet är helt avskilt från statsbudgeten. Avgifter betalas av arbetsgivare och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör för närvarande 13 % av lönesumman respektive inkomsten. År 1990, när avgiften höjdes från tidigare I 1 %, täckte avgiftsinkomsterna i stort sett utbe- talningarna samma år. År 1992 täckte de influtna avgiftsinkomsterna emellertid bara 86 % av ATP—utgifterna det året. Resten (14 %) finansierades med en del av AP- fondens avkastning. För år 1993 beräknas motsvarande andelar vara 79 respektive 21 %. ATP—utgifterna år 1993 beräknas således motsvara ca 16,5 % av lönesum- man och AP-fondens avkastning bidra till finansieringen med ett belopp motsvaran- de en avgift om ca 3,5 % av lönesumman.

Ett syfte med AP-fonden var att den skulle utgöra en buffert mot tillfälliga varia- tioner i avgiftsbetalningarna och/eller pensionerna mellan olika är. På detta sätt kan kostnaderna för ATP-systemet utjämnas över tiden. Ytterligare en orsak till inrättan- det av AP-fonden var att motverka den nedgång av sparandet i den svenska ekono- min som befarades kunna bli en följd av införandet av ATP-systemet (se avsnitt 5 .8).

Vid utgången av år 1992 uppgick fondkapitalet i AP-fonden till marknadsvärde till 512 miljarder kronor. Fondens medel skulle detta år förslå till pensionsutbe- talningar på oförändrad utgiftsnivå under 5,3 år om inga nya medel i form av avgifter eller räntor skulle tillföras fonden. vilket innebär att den s.k. fondstyrkan var 5 ,3. Direktavkastningen under år 1992 på fondkapitalet utgjorde 53 miljarder kronor. Utöver räntor m.m. påverkas fondkapitalet av förändringar i tillgångarnas värde.

Totalt sett uppskattas att utgifterna för folk- och tilläggspensioner (inkl. KBT) år 1993 täcktes till 63 % av de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter som erlades samma år. Resterande delar betalades med avkastningen från AP—fonden och med allmänna skattemedel. [ tabellerna 2.4 och 2.5 ges en sammanfattande bild av kostnaderna och deras finansiering år 1993 angivna i miljarder kronor respektive 1 procent av avgiftsunderlaget.

Tabell 2.4 Finansieringen av folkpension och ATP år 1993. Belopp i miljarder kronor

Kostnad Finansiering soc.avgift skattemedel AP-fonden

Folkpensionering 80,3 34,9 45,4

(inkl. KBT) ATP 102,2 80,6 21,6 TOTALT 182,5 115,5 45,4 21,6

Tabell 2.5 Finansieringen av folkpension och ATP år 1993. Belopp i procent av lönesumman

Kostnad Finansiering soc.avgift skattemedel AP-fonden

Folkpension 13,0 5,66 7,3

(inkl. KBT) ATP 16,5 13,0 3,5 TOTALT 29,5 18,66 7,3 3,5

2.7. Den framtida utvecklingen

ökande rätt till ATP

Antalet pensionärer med rätt till ATP och det genomsnittliga ATP-beloppet beräknas öka lång tid framöver.

Arbetskrajtsdeltagandet bland kvinnor har under de senaste decennierna ökat väsentligt och närmar sig männens. Andelen kvinnor med för året intjänad pensions- poäng har ökat successivt, från 32 % år 1960 till 87 % år 1991, som är det sista år för vilket uppgifter finns tillgängliga. För männen var motsvarande andelar 83 % respektive 90 %. I åldrarna mellan 20 och 50 år tjänade 92 % av kvinnorna och 93 % av männen in pensionspoäng år 1991.

Den för året genomsnittligt intjänade pensionspoängen har också ökat, för såväl män som kvinnor. Under första hälften av 1960-talet var kvinnors pensionspoäng

i genomsnitt hälften så hög som mäns men har under senare år ökat till omkring 70 % av männens genomsnittspoäng. År 1991 var genomsnittspoängen för kvinnor 3,05 och för mån 4,33. Betydligt fler män än kvinnor har tjänat in maximal pen- sionspoäng: 18 % av männen jämfört med 3 % av kvinnorna år 1991.

Vid reallönetillväxt kommer en växande andel personer att ha inkomster som överstiger ATP-taket och därmed kommer successivt allt fler pensionärer att vara berättigade till maximal ATP—pension. Vid 2 % årlig realtillväxt beräknas för år 2025 hälften av männen och en femtedel av kvinnorna ha inkomst överstigande ATP-taket 7,5 basbelopp. Beräkningar om andelen försäkrade med inkomster över ATP-taket framöver redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Andel aktiva med inkomster över 7,5 basbelopp. Prognos till år 2050. Procent

Män Kvinnor Real årlig tillväxt i BNP Real årlig tillväxt i BNP 1 % 2 % 1 % 2 %

1990 15,5 15,5 2,2 2,2 2000 9,6 12,8 1,0 1,6 2010 10,8 24,5 1,3 5,3 2020 13,8 46,1 2,0 16,8 2030 22,1 67,9 4,6 39,2 2040 31,2 76,5 8,0 57,2 2050 44,3 82,6 15,4 70,5

Källa: RFV anser l993:1.

Således kommer framöver allt fler av dem som är 65 år och äldre att ha intjänat rätt till ATP. Vid reallönetillväxt kommer de nyblivna pensionärernas ATP-pensioner att vara allt större även om ökningen på längre sikt begränsas av ATP-taket.

I slutet av år 1992 hade drygt en femtedel av ålderspensionärerna ingen ATP- pension alls, närmare hälften en ATP-pension på högst två basbelopp (69 000 kr år 1994) och drygt en tiondel en tilläggspension på över 3 basbelopp (103 500 kr år 1994). Nämnda uppgifter avser enbart ATP, och inkluderar alltså inte folkpension. Högsta möjliga ATP-pension som kan utges motsvarar 3,9 basbelopp.

Hur stor ATP-pension de som blir ålderspensionärer åren 1995—2015 beräknas ha framgår av tabell 2.7. År 2015 exempelvis beräknas så många som drygt två tredjedelar av de nyblivna ålderspensionärerna ha en ATP-pension över tre basbe- lopp. Tabellen bygger på antagande om 2 % årlig reallönetillväxt.

Tabell 2.7 Alderspensionärer procentuellt fördelade efter ålderspension från ATP

ATP-pensionl Beståndet Nyblivna ålderspensionärer2 i basbelopp ålderspens.

Ar Ar 1992 1995 2000 2005 2015 0 22 6 3 2 2 0,01-2,00 48 40 30 22 9 2,01-3,00 18 27 33 32 21 3,01-3,90 12 27 34 44 68 Summa 100 100 100 100 100

' Härtill kommer folkpension. : RFV:s prognos 1987. 2 % årlig real lönetillväxt. Exkl. personer som uppburit förtids- pension och utomlands bosatta.

Försörj ningskvoten

Av stor betydelse för de yrkesaktivas möjligheter att försörja ålderspensionärerna är förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer som är 65 år eller äldre. Under åren fram till sekelskiftet kan man räkna med att antalet personer i åldern 65 år och äldre förändras endast obetydligt. Efter sekel— skiftet beräknas gruppen 65 år och äldre däremot öka betydligt. Denna grupp beräknas fram till år 2025 öka med ca 1 % per år medan befolkningen som helhet då växer med enbart ca 0,2 % årligen. Totalt beräknas andelen av befolkningen som är i pensionsåldern att stiga från 17 % år 2000 till 20 % år 2025.

Den genomsnittligt: livslängden har sedan år 1950 ökat Väsentligt för i första hand kvinnor men även för män. År 1950 kunde en 65-åring i genomsnitt räkna med att leva ytterligare 14,1 år, medan en 65-äring år 1992 hade en genomsnittlig återståen- de livslängd om 17,5 år. Under mellantiden har pensionsåldern sänkts med två år, från 67 till 65 års ålder. Den genomsnittliga tiden som ålderspensionär har under denna rit/förlängts med 4,7 år eller med drygt 35 %. Enligt antaganden i SCB:s befolkningsprognos från år 1991 kommer den tiden att förlängas med ytterligare knappt ett år fram till år 2010 till följd av att medellivslängden fortsätter att stiga. Genomsnittstiden som ålderspensionär skulle därmed från år 1950 till år 2010 ha stigit med 5,6 år. Den utveckling som sålunda skett och som beräknas komma att ske illustreras i diagram 2.1.

Diagram 2.1 Utvecklingen av genomsnittlig tid som ålderspensionär från år 1950. Prognos till år 2010

50 60 70 80 90 00 10 _ Förväntat antal pensionsår

Källa: SCB, Återstående medellivslängd

Den ökning av antalet äldre som beräknas ske framtill år 2025 beror till ca två tredjedelar på att åldersgrupperna som blir 65 år eller äldre är större och till ca en tredjedel på den längre medellivslängden.

Den beskrivna utvecklingen innebär att antalet ålderspensionärer per 100 i yrkes- aktiv ålder sjunker något under de allra närmaste åren men sedan stiger betydligt, från närmare 30 år 2000 till 41 år 2025 . Detta betyder att den s.k. försörjnings- kvoten kommer att minska från 3,2 personer i åldern 20—64 år på varje ålderspen- sionär år 1993 till 2,4 år 2025.

För att försörjningskvoten skall vara ett relevant mått måste hänsyn tas även till dem i åldern 20—64 år som erhåller förtidspension, eftersom flertalet av dessa är borta från arbetslivet. Om man från befolkningen i åldern 20—64 år exkluderar dem som är förtidspensionerade och sedan relaterar dessa till dem som erhåller ålders- eller förtidspension visar beräkningarna på en sänkning av försörjningskvoten från 2,4 år 1993 till 1,8 år 2025. Det kommer alltså sistnämnda år att finnas 1,8 för- värvsarbetande för varje ålders— eller förtidspensionär eller, uttryckt på annat sätt, 56 pensionärer per 100 förvärvsarbetande. Detta illustreras i diagram 2.2.

Diagram 2.2 Utvecklingen av försörjningskvoten. Prognos till år 2025

3,5

2,5

1_5 .. . . .. 1990 2000 2010 2020

__ antal personer i åldern 20-64 är per ålderspensionär _ antal personer i åldern 20-64 år exkl. förtidspensionärer per ålders- eller förtidspensionär

Tillväxtberoendet

Aktuella beräkningar om utvecklingen av det allmänna pensionssystemets framtida utgifter har på vårt uppdrag gjorts av Riksförsäkringsverket. Resultatet av dessa kalkyler redovisas mer utförligt i bilaga A, varför här skall ges endast en kort sammanfattning. Pensionssystemetstillväxtkänslighetinnebärattpensionsåtagandena utgör en större belastning för den yrkesaktiva delen av befolkningen vid låg real- ekonomisk tillväxt än vid hög tillväxt (se avsnitt 5.5). Vid en årlig realtillväxt om 1 % beräknas sålunda folkpensions- och ATP-utgiftema växa från nuvarande 29,5 % av avgiftsunderlaget till 34,1 % år 2025. Om tillväxten däremot blir högre och uppgår till 2 % per år, beräknas utgifterna år 2025 motsvara 26,6 % av avgifts- underlaget. Vid en årlig realtillväxt om 1,5 % är motsvarande andel 30,0 %. Närmare uppgifter om den beräknade kostnadsutvecklingen i olika tillväxtalternativ, i ett regelsystem med oförändrat ATP-tak, redovisas i tabell 2.8 och diagram 2.3.

Tabell 2.8 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. Fast ATP-tak

År Årlig real lönetillväxt

0 % l % 1,5 % 2 % 3 % 1995 29,7 29,7 29,7 29,7 29,7 2005 33,5 30,3 28,9 27,8 25,1 2015 41,1 34,2 31,2 28,8 23,9 2025 44,2 34,1 30,0 26,6 20,3 2035 45,6 33,2 28,2 24,0 16,7 2050 43,7 29,2 23,3 18,4 10,9

Diagram 2.3 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATPi procent av lönesumman. Fast ATP-tak

50 -— ..............

0%-tillväxt

' l%-tillväxt

' l,5%-tillväxt

_ " _ 2%-tillväxt

_ ' ' ' 3%-tillväxt

O WWW,—ftwt—HWH +H++HH—H

1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

De kostnadsuppgifter som redovisas i tabell 2.8 avser ett system där ATP-taket ligger fast vid 7,5 prisindexerade basbelopp. Som påpekats i det föregående kom- mer, vid reallönetillväxt, en växande andel förvärvsarbetande att ha inkomster som överstiger det nuvarande ATP-taket. ATP-förmånema för en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna kommer således att begränsas av taket.

Tabell 2.9 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. ATP-taket höjs i takt med lönetillväxten

År Årlig real lönetillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2% 3 % 1995 29,7 29,7 29,7 29,7 29,7 2005 33,5 30,5 29,0 27,9 25,3 2015 41,1 34,3 31,4 29,3 25,0 2025 44,2 34,7 30,8 28,1 23,2 2035 45,6 34,5 30,1 27,3 22,4 2050 43,7 32,1 27,7 24,9 20,5

Om ATP-taket skulle löneindexeras, dvs. förändras i takt med lönerna eller exem- pelvis BNP-utvecklingen, kommer detta inte att inträffa. Andelen personer med inkomster över taket kommer då i princip att vara konstant. En löneindexering av ATP-taket skulle naturligtvis på sikt komma att medföra större kostnader för det allmänna pensionssystemet än om det var fortsatt prisindexerat. Flertalet arbetstaga- re får emellertid redan i dag kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp genom avtalspensionerna. En realindexering av ATP-taket skulle därför innebära en överflyttning av framtida kostnader från avtalspensionssystemen till ATP-syste- met. Kvarstär å andra sidan ATP—taket oförändrat, uppkommer för framtiden ökade kostnader för avtalspensionerna. 1 tabell 2.9 och diagram 2.4 visas de beräknade framtida kostnaderna för pensionssystemet om ATP-taket höjs i takt med lönetill— växten.

Diagram 2.4 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. Realindexerat ATP-tak

O%rtillväxt

'— _ ' [Vu-tillväxt

' 1,50/ir-tillväxt

_ ' ' 2%—tillväxt

" ' ' ' 3%—tillväxt

1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

Som nämnts tidigare är ett syfte med AP—fonden att den skall kunna tjäna som en buffert vid finansieringen av ATP-pensionerna. Sedan år 1983 har — med undantag för något år — en del av fondens avkastning använts till att täcka de årliga pensions- kostnaderna. Om ATP-avgiften inte höjs och förmånssidan inte heller förändras, kommer en allt större del av AP—fondens medel att behöva tas i anspråk för att täcka pensionsutbetalningarna. Med en årlig real lönetillväxt under 3 % (och realränta 1,5 % per år) beräknas i sådant fall fondens medel vara förbrukade någon gång mellan åren 2010 och 2015. Med en årlig tillväxttakt på 3 % beräknas fonden vara tömd år 2021.

Genom att använda AP-fonden som en buffert vid finansieringen av pensionerna är det möjligt att fördela avgiftsbehovet mellan åren. Olika strategier för hur detta skulle kunna göras redovisas i Pensionsberedningens betänkande Allmän pension (SOU 1990:76) och i Riksförsäkringsverkets förslag till regeringen om avgiftsuttag till ATP för åren 1995—1999 (RFV Anser 1993zl). Om AP-fondens medel tas i anspråk för finansieringen innebär det naturligtvis samtidigt att fondens bidrag till det samhälleliga sparandet minskar.

3. Den samhällsekonomiska bakgrunden

3.1. Inledning

Det svenska allmänna pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem. Systemet omfördelar samhällets konsumtionsutrymme från den förvärvsarbetande befolkningen till pensionärerna. Bakom denna omfördelning ligger en utfästelse — ett slags kontrakt — mellan flera generationer. Det är detta kontrakt som gör de yrkesverksamma villiga att kollektivt betala de gamlas pensioner. I kontraktet ligger ett outtalat löfte om att de som i dag betalar andras pensioner själva skall få del av den kommande generationens produktionsresultat.

Ett alternativ till fördelningssystemet vore ett system där varje medborgare sparar till sin egen pension och där samhället kollektivt bidrar endast med en grundnivå eller en minimistandardgaranti. Ett premiereservsystem, där sparandet fonderas i försäkringsbolag eller liknande, är ett sådant system. Även ett premiereservsystem omfördelaremellertidkonsumtionsutrymmefrån den förvärvsarbetandebefolkningen till pensionärerna. Det är tekniken som är annorlunda. I premiereservsystemet är den framtida pensionen civilrättsligt skyddad, i fördelningsystemet är den skyddad genom politiska beslut.

Ett pensionssystem, som omfattar hela befolkningen och som skall ge förmåner av en storlek som är i linje med vad det nuvarande systemet ger, måste nästan nödvändigtvis vara ett fördelningssystem. Man har uppskattat att om vårt nuvarande pensionssystem skulle vara uppbyggt med premiereserver, skulle det samlade fondkapitalet behöva uppgå till i storleksordningen 5 000 miljarder kronor eller mer. Detta skulle i stort sett utplåna övrigt enskilt ägande i samhället. Den svenska totala nationalförmögenheten har sålunda för år 1990 beräknats uppgå till 4 700 miljarder kronor.

Oavsett om systemet är ett premiereservsystem eller ett fördelningssystem måste varje års pensioner i princip betalas med det produktionsresultat som de samtidigt förvärvsarbetande åstadkommit. Det kontrakt som reglerar pensionernas storlek bör därför å ena sidan utformas så att pensionärerna får en rimlig del av en gemensam

kaka som eventuellt växer, å andra sidan inte ger en orimlig försörjningsbörda om tillväxten uteblir. [ premiereservsystemet regleras detta mer eller mindre automatiskt genom att fondernas avkastning blir större eller mindre. I fördelningssystemet måste det tydliggöras i det regelsystem som på politisk väg fastställs för pensionerna. Det kan ses som ett särskilt stabilitetsproblem för fördelningssystemet att dess "avkast- ning " kan göras till en förhandlingsfråga. Självklart är risken för en fördelningskon- flikt mellan generationerna större om den ekonomiska tillväxten är liten, eller om den helt uteblir.

Med pensionssystemets löfte i tankarna ordnar människor sitt ekonomiska liv. De bestämmer under olika faser av sin livscykel hur mycket de vill konsumera och spara av sina disponibla inkomster, i vilken utsträckning de vill förvärvsarbeta, etc. Alla sådana beslut fattas bl.a. mot bakgrund av en — kanske mer eller mindre stark — övertygelse om att samhället kommer att tillhandahålla ett visst pensionsskydd vid invaliditet och ålderdom.

Det finns alltså viktiga kopplingar mellan pensionssystemet och människors ekono— miska beteende. Deras sammantagna agerande avgör i sin tur landets ekonomiska utveckling. Nationalinkomstens tillväxt bestäms sålunda bl.a. av hur många timmar vi som nation arbetar och av hur mycket vi sparar och investerar i nya byggnader, anläggningar och maskiner — men också i utbildning och annat s.k. humankapital.

Tabell 3.1 Bruttonationalproduktens utveckling 1870—1990. Procent per år, fasta priser

1870-1890 2,6 1950-1960 3,4 1890-1910 3,1 1960-1970 4,6 1910-1930 3,1 1970-1980 2,0 1930-1950 2,6 1980-1990 2,0

Landets nationalinkomst är lika med det samlade värdet av landets produktion, dvs. bruttonationalprodukten (BNP), med tillägg av nettot av s.k faktorinkomster (löner, kapitalavkastning) och transfereringar (t.ex. u-hjälp) från och till utlandet. Nationa- linkomsten fördelar sig på löner (inkl. socialavgifter, m.m.) och företagsvinster (driftsöverskott). Nationalinkomsten används till konsumtion och investering. En del av nationalinkomsten kan också sparas i utlandet. Detta sker om exporten överstiger importen, dvs. om landet har överskott i bytesbalansen. Om landet har underskott i bytesbalansen är detta liktydigt med att vi i stället lånar från utlandet. Landets sparande består av de inhemska investeringarna plus bytesbalanssaldot.

Principiella nationalräkenskapsbegrepp: BNP (Bruttonationalprodukt) = summan av allt inhemskt produktionsvärde

BNI (Bruttonationalinkomst) = BNP + faktorinkomster och transfereringar från och till utlandet (netto)

BNI = löner + driftsöverskott = konsumtion + investeringar + bytesbalans

Sparande = investeringar + bytesbalans

En betydande del av nationalinkomsten fördelas om mellan medborgarna innan den konsumeras respektive sparas. En av de mest betydande omfördelningsmekanismer- na är pensionssystemet. Den framtida nationalinkomstens storlek bestämmer anting- en hur stora pensioner de framtida förvärvsarbetande kommer att ha råd med, eller hur stora de senares inkomster kommer att vara sedan pensionerna betalats. Här finns alltså en valmöjlighet när det gäller att bestämma systemets utformning.

ATP-systemet inrättades år 1960. Landet hade då bakom sig en tioårsperiod av god ekonomisk tillväxt. BNP ökade under 1950-talet med 3,4 % per år i fasta priser (se tabell 3.1). Även dessförinnan hade BNP vuxit, sett över längre perioder, om än inte i fullt samma höga takt. Det mesta tydde på att tillväxten skulle bli god också framöver. Så blev också fallet under 1960-talet: då steg BNP med hela 4,6 % per år.

Under de senaste 20 åren har tillväxten emellertid halverats i förhållande till 1950- och 1960-talen. Pensionerna har på grund härav blivit en växande börda att bära för den förvärvsarbetande befolkningen. ATP-systemet är nämligen till sin konstruk— tion sådant att pensionerna bestäms av den inkomst och de inkomstökningar som funnits ganska långt tillbaka i tiden. I detta ligger på sätt och vis en trygghet för pensionärerna: de kan i förväg någorlunda väl veta hur stora pensionerna blir. Å andra sidan är systemet inte följsamt till den aktuella samhällsekonomiska utveck- lingen: kostnaderna för pensionerna kan i relation till den disponibla nationalinkom— sten bli opåräknat och orimligt höga om den ekonomiska tillväxten blir svag. De förvärvsarbetande kan då komma att vilja riva upp kontraktet. Tryggheten kan med andra ord vara bedräglig.

3.2. Pensionerna och samhällsekonomin under 1990—talet

Pensionsutbetalningarna från det allmänna systemet steg i fasta priser med 2,5 %, utslaget per år 1990—1993. Denna ökningstakt är inte exceptionellt hög; under exempelvis perioden 1985—1990 steg utgifterna med 3,4 % per år i fasta priser.

Betydligt kraftigare framstår emellertid ökningen om pensionsutgifterna ställs i relation till BNP eller till lönesumman i ekonomin. Den innevarande lågkonjunktu— ren har nämligen medfört att den ekonomiska tillväxten varit negativ. Även med den klara återhämtning av ekonomin som nu beräknas ske år 1994 och år 1995 kommer pensionerna, uttryckta i procent av lönesumman (vilket är den brukliga jämförel- senormen), att ligga kvar på en nivå av ca 30 %. Detta kan jämföras med 24,5 % år 1990. Utvecklingen illustreras i diagram 3.1.

Den dramatiska uppgången förtjänar att analyseras mera i detalj. Först skall nämnas att vissa åtgärder har vidtagits för att begränsa uppgången i pensionsut- gifterna. Basbeloppet, som reglerar ökningen av de utgående pensionerna, skrivs i princip upp i takt med konsumentprisema. För år 1991 avräknades emellertid de effekter på prisnivån som följde av skattereformen. Ett stort antal ATP-pensionärer kunde å andra sidan tillgodogöra sig sänkningar i den direkta inkomstskatten. För år 1993 gjordes en uppräkning av pensionerna som med 2 procentenheter understeg basbeloppets ökning. För år 1994 har de prishöjningar som skett till följd av kron- kursens depreciering under hösten 1992 inte beaktats vid framräkningen av basbe- loppet. Utan dessa åtgärder skulle pensionsutgifterna för åren 1994 och 1995 ha varit ungefär 10 % högre än de nu beräknade. Mätt som procent av lönesumman skulle de därmed ha uppgått till ca 33 % under de nämnda åren.

Diagram 3.1 Utgifter för allmänna pensioner 1985—1995 i procent av lönesumman

31 30 29 28 27 26 25 24

23 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Tabell 3.2 Utgifter för allmänna pensioner 1990—2000 i procent av lönesumman vid olika antaganden om den ekonomiska tillväxten 1995—2000

1990 1995 2000 2,0 procent per år 24,5 30,0 28,5 3,0 procent per år 24,5 30,0 27,5 4,0 procent per år 24,5 30,0 25,7

Pensionärerna i landet är 3 % fler är 1993 än är 1990. Detta är en stor ökning, som inbegriper en relativt kraftig ökning av antalet förtidspensionärer. Vida mer av- görande för "kostnadskrisen" i pensionssystemet är emellertid nedgången i antalet förvärvsarbetande. Till följd av den allt sämre konjunkturen har antalet sysselsatta fallit med 11 % mellan åren 1990 och 1993.

Det sistnämnda förklarar huvuddelen av ökningen i pensionsutgiftemas andel av lönesumman. Av ökningen från 24,5 % år 1990 till 29,5 % år 1993 skulle en ökning till 28,4 % ha ägt rum enbart på grund av relationen mellan antalet pensio- närer och antalet sysselsatta — den höjda s.k. försörjningskvoten. Återstoden av ökningen beror på att de reala genomsnittspensionema inte följt med nedgången i de förvärvsarbetandes genomsnittliga reallön.

Under femårsperioden 1995—2000 kommer utgifterna för de allmänna pensionerna att öka med ca 1 % per år om inga ytterligare besparingsågärder vidtas. Detta gäller i stort sett oavsett vilken ekonomisk tillväxt som uppkommer i samhället i övrigt. Pensionssystemets bristande följsamhet till samhällsekonomin beskrivs närmare i kapitel 5 och innebär i korthet följande. De under perioden 1995—2000 nytillkom- mande pensionärernas pensionsinkomster bestäms av pensionspoäng som i huvudsak fixerats i fasta priser redan före år 1995; pensionsrätterna är oberoende av den eko- nomiska tillväxten under samma period. De redan pensionerades pensioner är till följd av basbeloppets prisindexanknytning också oberoende av den ekonomiska tillväxten.

Detta betyder att om lönesummans reala tillväxt blir större än ca 1 % per år 1995—2000 minskar finansieringsbördan (mått som pensionsutgifter i procent av lönesumman). Blir den reala tillväxten lägre, ökar finansieringsbördan ytterligare.

1 det följande redovisas en bedömning som innebär att den ekonomiska tillväxten 1995—2000 skulle bli i storleksordningen 3 % per år, naturligtvis med en betydande osäkerhetsmarginal. I tabell 3.2 visas vad tre alternativ i intervallet 2—4 % per år skulle betyda för pensionsutgifterna i procent av lönesumman.

Det framgår att finansieringsbördan inte går tillbaka till 1990 års nivå, inte ens med en så hög ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet som 4 % , trots att pensionsutbetalningarna som nämnts beräknas öka bara med 1 % per år.

I ett perspektiv bortom år 2000 är långsiktiga tillväxttakter i stil med dem som nu

emotses för resten av 1990—talet inte sannolika. Fram till år 2000 rör det sig om en återhämtning ur den nu rådande djupa konjunktursvackan. Därefter talar det mesta för en återgång till lägre tillväxttal.

3.3. Kapitlets fortsatta uppläggning

Av betydelse för den långsiktiga ekonomiska tillväxten är befolkningsutvecklingen och utbudet av arbetskraft. Omvänt har pensionssystemets utformning betydelse för arbetskraftsutbudet. Förändringar i befolkningens ålderssammansättning, m.m. påverkar givetvis starkt utgiftsutvecklingen för alla typer av pensionssystem. I det följande avsnitt 3.4 behandlas befolknings- och arbetskraftsutvecklingen i ett långt framtidsperspektiv.

1 avsnitt 3.5 diskuteras tillväxten i samhällsekonomin, både på kortare och längre sikt. Där redovisas de antaganden om den långsiktiga tillväxten som ligger till grund för våra kostnadsberäkningar, räkneexempel, m.m.

Behovet av sparande är enligt våra direktiv en viktig utgångspunkt för reformarbe- tet på pensionsområdet. Sparandet i samhällsekonomin behandlas i avsnitt 3.6.

Vilka effekter våra förslag kan komma att få på bl.a. utbudet av arbetskraft och på sparandet redovisas i kapitel 17.

3 .4 Befolkningsutvecklingen och utbudet av arbetskraft

I ett pensionssystemet som är uppbyggt efter fördelningsprincipen — där pensionerna betalas löpande ur den yrkesaktiva befolkningens inkomster — kan förändringar i demografin eller på arbetsmarknaden spela stor roll för systemets finansiella stabili- tet.

För att få en uppfattning om vilka krav på inkomstomfördelning pensionssystemet ställer, skall pensionsutgifterna relateras till utvecklingen av de förvärvsinkomster ur vilka pensionerna finansieras. 1 tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 redovisades hur kvoten mellan pensioner och förvärvsinkomster beräknas utvecklas under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten med bibehållande av nuvarande pensions- system. Täljaren i denna kvot — pensionssumman — är produkten mellan antalet pensionärer och den genomsnittliga pensionsnivån.

Hur många som uppbär ålderspension beror dels på pensionsåldern, dels på be- folkningens ålderssammansättning. Men även antalet förtidspensionärer påverkas av demografin, eftersom sannolikheten att bli förtidspensionerad är betydligt större i högre åldrar. Här spelar dock regler och praxis i bedömningen av pensionsrätt, liksom läget på arbetsmarknaden, en central roll.

Nämnaren i kvoten — förvärvsinkomsterna — bestäms av demografin, antalet perso—

ner i yrkesverksamma åldrar, av arbetsmarknadsfaktorer — arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och arbetstider samt av produktivitetsutvecklingen som den avspeglas i lönerna.

Det är således en kombination av samhällsekonomiska faktorer, förhållanden på arbetsmarknaden och demografin som, vid sidan av pensionssystemets utformning, bestämmer utvecklingen av pensionerna i förhållande till avgiftsunderlaget.

I ett pensionssystem där förmånerna baseras på förvärvsinkomster råder det sett över en mycket lång period ett samband mellan pensionernas utveckling och de yrkesaktivas inkomster. Ökar förvärvsinkomsterna till följd av högre löner, ökad sysselsättning eller fler yrkesaktiva stiger också intjänade pensionsförmåner och på sikt pensionerna. En lönehöjning slår dock igenom i alla åldersgrupper, även för dem som inte har så långt kvar till pension, och ger därmed snabbare utslag i högre pensioner. Ökad sysselsättning och fler förvärvsaktiva har sannolikt större effekter i yngre åldersgrupper. För pensionssystemets finansiella stabilitet är därför en sysselsättningsbaserad ekonomisk tillväxt mer gynnsam än en snabb produktivitets- tillväxt.

Sverige har en hög andel gamla i befolkningen. År 1950 var drygt en på tio över 65 år, medan andelen nu är ca 18 %. Det gradvisa åldrandet är en följd av att medellivslängden ökat och att födelsetalen reducerades under seklets första hälft. En åldrande befolkning är ett utmärkande drag för de flesta industriländer. Sverige har dock en högre andel äldre i befolkningen än de flesta andra länder.

Diagram 3.2 Andel i befolkningen som är över 65 år. Procent 25 f a i ?

Procent

1950 1970 1990 2010 2030 2050

Den samhällsekonomiska bakgrunden I bilaga A redogörs närmare för den framtida befolkningsutvecklingen enligt den senast tillgängliga befolkningsprognosen från SCB, som legat till grund för de beräkningar som Riksförsäkringsverket utfört på vårt uppdrag. Befolkningspro- gnosen har därvid förlängts till att omfatta även en period efter år 2025 , som är slutåret i SCB:s publicerade prognos.

Det framgår där att antalet personer över 65 år under det närmaste decenniet kommer att vara i stort sett oförändrat. Det närmaste decenniet utgör en för Sverige gynnsam period sett ur demografisk synvinkel även jämfört med andra länder. Andelen äldre stiger betydligt mer i de flesta andra västliga industriländer. Sverige har redan genomgått den åldrandeprocess som många andra länder har framför sig.

Tabell 3.3 Andel personer i åldern 65 år eller äldre. Procent 1990 2010 Förändring Norge 16,4 14,8 —1,6 Sverige I 7,8 1 7,4 —0,4 Storbritannien 15,6 15,8 +0,2 USA 12,5 12,8 +0,3 Danmark 15,5 16,8 + 1,3 Nederländerna 12,6 14,2 + 1,6 Belgien 15,0 16,8 +1,8 Österrike 15,2 17,1 + 1,9 Frankrike 14,0 16,0 +2,0 Finland 13,2 15,8 +2,6 Portugal 13,2 15,8 +2,6 Spanien 13,4 16,5 +3,1 Tyskland 14,4 18,3 +3,9 Italien 14,1 19,0 +4,9 Grekland 13,8 19,2 +5,4 Japan 12,0 20,0 +8,0

Källa: Förenta Nationerna.

Efter år 2005, när de stora kohorterna födda på 1940-talet når upp i åldrarna över 65 år, stiger antalet ålderspensionärer relativt snabbt. Samtidigt stagnerar antalet personer i de yrkesverksamma åldrarna. Till bilden bör också hur antalet barn och ungdomar utvecklas, eftersom även denna grupp kräver en omfördelning av för- värvsinkomsterna om än i andra former än de äldre. Bl.a. det senaste decenniets stigande födelsetal kommer att ge utslag i ett växande antal personer under 20 år.

Även barn och ungdomar bidrar därför till att öka den demografiska försörjnings— bördan.

Tabell 3.4 Antal personer över 64 år respektive under 20 år per 100 personer i åldrarna 20-64 år

Nivå Förändring

1990 1945- 1960- 1975— 1990- 2005— 1960 1975 1990 2005 2020

Under 20 år 43 +5,3 -4,3 -4,6 + 1,8 —2,1 Över 64 år 31 +4,1 +6,5 -4,3 -1,5 +6,6 Summa 74 +9,5 +2,2 -0,3 +0,3 +4,5

Källa: Långtidsutredningen 1992 (SOU 1992:19).

Försörjningsbördan stiger särskilt markant under åren mellan 2005 och 2015. Den fortsätter stiga även därefter, om än i något mindre omfattning. En demografisk "vändpunkt" inträffar i mitten på 2030-talet då andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder återigen börjar stiga. 1 dag finns i genomsnitt 0,4 ålders- eller förtidspensionärer per person i yrkesaktiv ålder (exkl. förtidspensionärer), medan den kvoten i början på 2030-talet enligt RFV:s beräkning ökat till 0,56. Adderas barn och ungdomar stiger försörjningsbördan från 0,87 i dag till 1,05 på 2030- talet. Det innebär att antalet pensionärer och barn och ungdomar då kommer att vara fler än antalet personer i yrkesverksam ålder.

Mätt i relation till sysselsättningen, vilket är ett ekonomiskt sett mer relevant mått, är bilden av försörjningsbördans utveckling annorlunda. I relation till antalet syssel- satta sjönk försörjningsbördan påtagligt under 1970—talet och framför allt under 1980—talet. Den stigande kvinnliga förvärvsfrekvensen innebar att arbetskraften ökade betydligt snabbare än de äldre och yngre som skulle försörjas. Detta motver- kades av den relativt kraftiga förkortning av den genomsnittliga arbetstiden som ägde rum under 1970-talet. I förhållande till antalet arbetade timmar steg likväl försörjningsbördan.

I samband med 1992 års långtidsutredning (SOU 1992:19) gjordes en uppskatt- ning av hur det potentiella arbetsutbudet skulle komma att utvecklas. Enligt denna kalkyl skulle arbetsutbudet under perioden fram till sekelskiftet växa med drygt 0,5 % per år. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning och en effekt av kvinnornas högre arbetskraftsdeltagande ger förutsättningar för en tillväxt i ar- betskraften. Stärkta ekonomiska drivkrafter för förvärvsarbete, bl.a. skattereformen

1991—1992, antogs ta sig uttryck i stigande medelarbetstid. Efter sekelskiftet be- dömdes dock förutsättningarna för en tillväxt i arbetsutbudet vara sämre. Den rent demografiska effekten på arbetsutbudet blir negativ, effekten av ökat arbetskrafts— deltagande klingar ut och det har skett en anpassning till förändrade ekonomiska drivkrafter.

Den djupa lågkonjunkturen har till viss del förändrat bilden i långtidsutredningen. De senaste årens kraftigt ökade arbetslöshet och det till följd av en svagare arbets- marknad sjunkande arbetskraftsdeltagandet har medfört att det nu finns en betydande arbetskraftsreserv. Denna är teoretiskt sett betydligt större än det potentiella arbet- sutbud som långtidsutredningen räknade med. Det är emellertid en öppen fråga i vad mån denna arbetskraftsreserv även kommer att ta sig uttryck i ett reellt arbetsutbud, eller om arbetslösheten i likhet med vad som skett i många andra länder kommer att resultera i ökad utslagning från arbetsmarknaden.

Sett på längre sikt torde dock slutsatsen i 1992 års långtidsutredning hålla. En bit in på nästa sekel är förutsättningarna för en tillväxt i arbetskraften betydligt sämre än vad som varit fallet de senaste decennierna och kan förväntas de närmaste åren. Under en period efter år 2005 kommer därför pensionssystemet att utsättas för påfrestningar både från en växande andel pensionärer och sämre förutsättningar för sysselsättningstillväxt.

3.5. Den framtida ekonomiska tillväxten

Det nuvarande pensionssystemet är, som tidigare framhållits, känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. Ett syfte med vårt arbete är att skapa ett system där denna känslighet undanröjs. De beräkningar rörande pensionssystemets framtid som senare skall visas i betänkandet, och som mer regelbundet görs av Riksförsäkrings- verket, baseras på alternativa, grundläggande antaganden om tillväxten i bruttonatio- nalprodukten (BNP) på kortare och längre sikt.

Det kortare perspektivet

Den svenska bruttonationalprodukten (BNP) har åren 1990—1993 fallit med ca 2 % per år. Sysselsättningen, mått i antal personer, har samtidigt sjunkit med över 3,5 % per år och arbetslösheten stigit från 1,7 % av arbetskraften till drygt 8 %.

En klar återhämtning väntas äga rum under åren 1994 och 1995. BNP beräknas komma att växa igen. Sysselsättningen väntas dock inte öka förrän år 1995 och då bara obetydligt. Den öppna arbetslösheten beräknas bli ungefär oförändrad. Detta visas i diagram 3.3.

BNP kommer med denna bedömning att ännu är 1995 ligga ca 1,5 % under 1990 års nivå. I förhållande till ett tänkt alternativ med 2 % årlig tillväxt sedan år 1990 (vilket användes som ett beräkningstekniskt huvudalternativ av Pensionsberednin gen) innebär detta ett ackumulerat "gap" på ca 12 % år 1995.

Det torde därmed finnas en betydande fysisk potential för ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet. På efterfrågesidan har den depreciering av kronkursen som ägt rum under det senaste året skapat goda möjligheter till en exportledd tillväxt. En tillväxt i BNP på i storleksordningen 3 % per år är mot denna bakgrund inte orimlig. Detta förutsätter dock bl.a. att den privata konsumtionen ökar i någor— lunda hög takt, dvs. att hushållens sparkvot faller från den nuvarande rekordhöga nivån (se närmare nästa avsnitt). Skulle sparkvoten permanentas på nuvarande nivå kan BNP-tillväxten riskera att bli klart lägre under andra hälften av 1990-talet. Även investeringarna skulle i ett sådant scenario bli lägre. Detta skulle troligen innebära att sysselsättningen och arbetslösheten ligger kvar på 1995 års nivåer, eller att arbetsmarknadsläget rentav ytterligare försämras.

Diagram 3.3 BNP, sysselsättning och arbetslöshet 1985—1995

115 Arbetslöshet

=100

1 10 sysselsatta

BNP

_a 0 01

100

Arbetslöshet % av arbetskraften

(D 01

Index för BNP och sysselsättning 1985

-10 085 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Det längre perspektivet

I ett längre perspektiv bortom år 2000 är en ekonomisk tillväxt på 3 % per år troligen inte ett realistiskt alternativ. Tillväxten i den förvärvsarbetande befolk- ningen beräknas bli mycket liten — såvida inte en betydande arbetskraftsinvandring skulle äga rum. Inledningsvis efter sekelskiftet kommer visserligen en teoretisk arbetskraftsreserv att finnas, eftersom det är osannolikt att sysselsättningsökningen under andra hälften av 1990—talet svarar mot det potentiella arbetsutbudet. Det är emellertid mycket osäkert i vad mån det går att i praktiken få människor i arbete

när de varit arbetslösa i många år. Erfarenheterna från andra delar av Europa är i detta avseende inte särskilt uppmuntrande.

På mycket lång sikt kan man fråga sig hur stor bruttonationalprodukt man kan tillgodogöra sig i samhället — åter förutsatt att inte befolkningen växer kraftigt. Med 3 % årlig tillväxt skulle BNP år 2050 vara fem gånger så hög som nu. Man kan ha svårt att föreställa sig en på detta sätt flerfaldigad konsumtionsvolym, i varje fall med ungefär nuvarande sammansättning av olika varor och tjänster.

Ett sannolikt sätt att utnyttja en tillväxtpotential på 3 % torde annars bli arbets— tidsförkortningar, varigenom tillväxten de facto skulle bli lägre.

Det finns emellertid anledning peka på att bl.a. miljökonsekvenserna av de tradio— nella produktionsaktiviteterna måste beaktas i framtiden. En del av BNP måste sättas av till miljöinvesteringar och miljörestaureringar, vilka kan sägas ersätta den förslitning av "miljökapitalet" som den ekonomiska produktionen förorsakar. Detta är ungefär samma sak som att man måste ersätta förslitet och uttjänt realkapital. "Miljöinvesteringarna" får naturligtvis åstadkommas med hjälp av den tillgängliga produktionskapaciteten. Härigenom reduceras lönernas köpkraft i termer av tradi— tionella konsumtionsvaror, dvs. reallönerna stiger långsammare.

Liknande resonemang förs på andra områden: medicinsk ohälsa, psykisk och social utslagning, kriminalitet, etc. Exempelvis räknas i dag vård av personer som blir sjuka eller skadas på grund av arbetet som konsumtion, medan det i stället skulle kunna ses som ersättning av förslitet "humankapital ".

En viktig slutsats för vår del är att det i framtiden kan uppstå en betydande skillnad i real tillväxt mellan nuvarande BNP-begrepp och det reala konsumtionsut- rymme som står till förfogande för fördelning mellan t.ex. förvärvsarbetande och pensionärer. I våra redovisade beräkningar har för enkelhets skull förutsatts samma tillväxt i de båda. Denna förutsättning kan sägas implicera att t.ex. miljökomponen- ten är tänkt som redan fråndragen i BNP-måttet. Häri ligger ett argument för att som huvudalternativ inte välja ett särskilt högt tillväxtantagande för nästa sekel.

Man bör dock inte av dessa överväganden dra slutsatsen att t.ex. ekonomisk nolltillväxt är ett realistiskt alternativ för det närmaste halvseklet. Inte heller den nu rådande dystra konjunktursituationen bör föranleda en sådan slutsats. Den rådande lågkonjunkturen är visserligen unik i sitt slag sedan år 1950, men den totala sam- hälleliga produktionsvolymen är ändå tre gånger så hög är 1993 som år 1950. Och den är faktiskt 40 % högre än är 1970, trots de krisperioder av olika slag som vi upplevt de senaste 20 åren.

Ekonomisk tillväxt är inte heller något som bara hör efterkrigstiden till, vilket inledningsvis framgick av tabell 3.1. Ett annat sätt att formulera innehållet i den tabellen är att säga att BNP år 1990 var 25 gånger större än 1870. Bara en obetydlig del av detta kan förklaras med befolkningstillväxten. Resten är produktivitetsökning, åstadkommen genom omstruktureringar, ökad användning av kapital, bättre utbild- ning, innovationer etc. Framstegen i dessa avseenden torde inte komma att upphöra i framtiden. I ett avseende finns ändå en risk för övertolkning av de historiska tillväxttalen: en större del av produktionen undandrog sig förr i världen registrering i BNP—måttet, jämfört med i dag. Exempelvis skedde en betydande produktion i

hemmen, fördolt för nationalräkenskaperna: matlagning, barntillsyn, klädsömnad, etc. Det är svårt att föreställa sig vilka verksamheter som i framtiden kan komma att flytta in i nationalräkenskapernas sfär, eller vilka som eventuellt kan komma att gå den motsatta vägen.

Ett försiktigt scenario för den ekonomiska tillväxten, i vilket de ovan anförda synpunkterna vägts in, skulle kunna vara följande:

1995-2000 3 ,0 2000-2020 1 ,5 2020—2050 1 ,2

vilket innebär ca 1,5 % per år under hela perioden 1995—2050.

Inflation och realränta

Några förutsättningar om inflationen behövs rent formellt inte för de kalkyler som presenteras i detta betänkande. Alla beräkningar, både kostnadsberäkningar och beräkningar av effekter för individer, görs nämligen i fast penningvärde. Alla resultat blir därigenom oberoende av vilken inflation som kan tänkas råda.

Detta skall inte alls tolkas som att inflationen saknar betydelse för det realekono- miska förloppet. Hög inflation skapar svårigheter att vidmakthålla näringslivets konkurrenskraft på de internationella marknaderna och medför, i förening med skattesystemets konstruktion, snedvridningseffekter som kan motverka en effektiv fördelning av samhällsekonomins resurser. Negativ inflation, dvs. deflation, som varit ett okänt fenomen hittills under efterkrigstiden, har också skadeverkningar: inköp av varaktiga varor skjuts i spekulationssyfte på framtiden etc. Innebörden av det inledningsvis sagda är endast att, givet att en viss real samhällsekonomisk utveckling uppnås, blir följdberäkningarna tekniskt oberoende av inflationen.

Däremot har den reala räntan direkt betydelse för en del av kalkylerna, nämligen vad gäller fonderna i systemet. Realräntan är lika med den nominella räntan minus inflationen (eller noga räknat den förväntade inflationen). Den anger därmed den avkastning som erhållits på ett kapital sedan avdrag gjorts för det "sparande" som måste göras för att hålla kapitalets reala värde intakt. Ordet sparande har satts inom citationstecken för att markera att ett sparande som bara kompenserar för inflatio- nens urholkande effekt på kapitalet inte är något sparande i realekonomisk mening. Detta är viktigt att beakta bl.a för de fondkalkyler som presenteras i kapitel 17.

Enligt en hävdvunnen nationalekonomisk teori är realräntan i ekonomin på lång sikt lika med den reala ekonomiska tillväxten. Nationalprodukten anses härvid utgöra avkastningen på ekonomins samlade realkapital. Skulle denna avkastning vara större än den rådande penningräntan uppkommer en "överefterfrågan" på kapital som pressar upp räntan och ökar sparandet. Jämvikt nås när avkastningen är lika med penningräntan. Under vissa förenklande ytterligare förutsättningar blir då tillväxten i nationalprodukten lika med den reala penningräntan.

Det är svårt att empiriskt verifiera teorin på grund av mätproblem och den långa tidsperiod som krävs för analysen. För många länder, däribland Sverige, tillkommer

dessutom att ränta och kreditvolymer varit reglerade under långa historiska perio- der. Detta stör i hög grad en empirisk analys.

Det finns också teorier för räntebildningen vid fria internationella kapitalrörelser. Vissa hävdar sålunda att med fritt fungerande internationella kapitalmarknader blir realräntan lika 1 alla länder. Om avkastningen är högre 1 ett land än i ett annat, kommer kapital att söka sig till det landet till dess att skillnaden har utjämnats. Är denna hypotes riktig, och kombineras den med den föregående teorin, blir slutsatsen att den långsiktiga ekonomiska tillväxten måste bli lika i alla länder — vilket ju inte är vad man normalt tänker sig.

Resonemanget kompliceras emellertid avsevärt om man beaktar att inflationen, växelkursutvecklingen och förväntningarna om dessa variabler kan vara olika i olika länder. Man kan exempelvis tänka sig att Sverige har jämförelsevis låg inflation och placerar kapital i ett land med hög inflation och hög nominell ränta. Då kan real- räntan på detta kapital från svensk horisont ex ante te sig högre än den realränta som samma placering internt skulle ge i placeringslandet. Emellertid kan skillnaden i inHationstakt förväntas medföra en uppgång i växelkursen, om denna åtminstone på lång sikt är rörlig. Detta skulle — enligt viss ekonomisk teoribildning — ex post eliminera skillnaden' 1 realränta.

Även om tillväxttakt och realränta sammanfaller på lång sikt kan det råda en avvikelse under förhållandevis lång tid. För närvarande tror man bl.a. inom OECD:s (industriländernas organisation för ekonomiskt samarbete och utveckling) sekretariat att realräntan kommer att vara högre än tillväxten. Argumentet är att kapitalavkastningen och tillväxten kommer att vara högre i andra delar av världen, främst Asien och Östeuropa. Med en globalt inriktad kapitalmarknad kommer detta att ge en press uppåt på räntenivån även i Västeuropa. Det kan tolkas som att det kommer att finnas ett globalt "sparandeunderskott".

Avkastningen på en kapitalplacering är också beroende på den risk den är förenad med. Flera undersökningar visar att riskkapital ger en långsiktigt högre avkastning än riskfria placeringar, även inberäknat de totala eller partiella förluster av kapital som är ofrånkomliga på en riskkapitalmarknad. Innebörden är att det finns en aversion mot risken att göra en kapitalförlust, som måste mer än kompenseras med vinster på övriga placeringar, för att placerarna skall föredra riskkapitalmarknaden framför mer riskfria placeringar som t.ex. statsobligationer.

En reglering av pensionsfondernas placeringar i riktning mot på t.ex. den in- hemska obligationsmarknaden kan alltså medföra att fonderna får en lägre avkast— ning. Detta kan motiveras med att pensionsmedel bör placeras med en särskilt hög riskaversion, även om detta inte bör vara så uttalat så länge det bara rör sig om buffertfonder. Ett annat motiv för sådana placeringsregler kan emellertid vara rädslan för ett alltför omfattande institutionellt (eller statligt) ägande av företagens riskkapital.

I tidigare gjorda, långsiktiga pensionsutredningar har man i allmänhet tillämpat regeln att realräntan för AP-fondskapitalet är lika med den ekonomiska tillväxten på lång sikt. Vi har valt att som allmän beräkningsteknisk förutsättning göra på samma sätt.

Våra beräkningstekniska tillväxtalternativ

Pensionsberedningen, vars betänkande överlämnades i slutet av år 1990, arbetade med upp till fem olika alternativ för den ekonomiska tillväxten: 0, 1, 11/2, 2 och 3 %. I sin senaste prognos rörande ATP och dess finansiering gjord i slutet av 1992 (RFV Anser 1993:1) använde Riksförsäkringsverket alternativen O, 1, 2 och 3 %. I bilaga A till detta betänkande har Riksförsäkringsverket åter räknat med samma alternativ som i samband med Pensionsberedningen. Både alternativen O och 3 % kan emellertid bedömas som mindre realistiska på lång sikt.

Alternativen är utformade som en konstant tillväxt från år 1995 och allt framgent med respektive procenttal. Mera realistiska alternativ kunde ha konstruerats, innebä- rande en jämförelsevis hög tillväxt fram till t.ex. år 2000 och därefter successsivt lägre, enligt de resonemang som förts i det föregående. I vissa mer kortsiktiga kalkyler i kapitel 17 har vi gjort på detta sätt. Att vi i övrigt avstått från detta beror på svårigheterna att konkret underbygga siffermässiga scenarier och på den mång- fald av alternativ som skulle vara möjliga.

Realräntorna antas, som nämnts i respektive alternativ, vara lika med den ekono- miska tillväxten.

3 .6 Sparandet

Behovet av ett högre långsiktigt sparande är enligt våra direktiv en viktig utgångs- punkt för reformarbetet på pensionsområdet. Frågan om sparandebehov och sparan— dets utveckling är komplicerad och rymmer också en del begreppsoklarheter som medverkat till att bedömningar och uppfattningar på området divergerat. De allra senaste åren har dessutom mycket starka omkastningar skett i den svenska ekono- mins sparandebild. Förutsättningarna har, bara under den relativt korta tid som vårt arbete pågått, förändrats avsevärt. Det finns mot denna bakgrund skäl att här lämna en relativt utförlig framställning.

3.6.1. Sammanfattning

I den privata sektorn — hushåll och företag — var sparandet lågt under 1980-talets andra hälft. Hushållens sparande befann sig på rekordartat låga, negativa nivåer. Det finansiella sparandet i företagen var däremot högt i ett längre historiskt perspek— tiv. De reala investeringarna — realsparandet — var små, men stadda i kraftig till- växt.

Vad som framför allt kunde inge oro var kanske inte så mycket sparandets låga nivå, som den hastighet med vilken det föll. Från 1983 till 1990 minskade sålunda det finansiella sparandet i den privata sektorn från motsvarande ca 4 % av BNP till ca -7 % av BNP. Omslaget var alltså 11 procentenheter i negativ riktning.

Finansiellt sparande:

Det finansiella sparandet i en sektor av ekonomin definieras som vad som blir kvar av inkomsterna när utgifter för konsumtion och reala investeringar har betalats. Det finan- siella sparandet anger därmed hur mycket sektorn lånar ut till andra sektorer, eller — om det är negativt — hur mycket den lånar från andra sektorer. Summan av de inhemska sektoremas finansiella sparanden är lika med bytesbalansens saldo, sam alltså visar hur mycket landet netto lånar ut till, eller lånar från, utlandet. Bytesbalansen är samtidigt lika med skillnaden mellan export och import.

Omsvängningen skulle ha kunnat resultera i ytterst besvärande underskott i bytes- balansen. Genom att det förutvarande underskottet i den offentliga sektorns finan- siella sparande vändes i ett överskott, begränsades effekten på bytesbalansen, men underskottet upppgick ändå till ca 3 % av BNP år 1990.

Den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft har ändrat sparandebilden ytterst radikalt. Hushållssparandet har ökat till en nivå som saknar motstycke, i varje fall under de senaste 35 åren. Till följd av att näringslivets reala investeringar rasat har även företagssektorns finansiella sparande ökat mycket kraftigt. Lågkon- junkturen har däremot medfört en stark försvagning av statsbudgeten och ett växan- de underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Uppgången i den privata sektorns finansiella sparande har därför ännu inte resulterat i några nämnvärda överskott i bytesbalansen, men åtminstone har de förutvarande underskotten kunnat elimineras.

Ekonomins sparandeproblem har alltså fått en ny karaktär. De båda huvudpro- blemen nu är de låga investeringarna i näringslivet och underskottet i statens finanser. Rent stabiliseringspolitiskt kan man också tala om ett problem med det höga hushållssparandet, nämligen att det utgör ett hinder för en önskad konjunktur- Uppgång.

Man måste emellertid skilja mellan problem på kort sikt och på lång sikt. En huvuduppgift för stabiliseringspolitiken är att åter få ekonomin att växa. I ett längre perspektiv med god tillväxt och ökad optimism om framtiden, kommer antagligen sparandet i hushållen att sjunka något igen. Samtidigt ökar emellertid företagens behov av finansiellt kapital till reala investeringar. Nya tendenser till sparandebrist kan då uppstå — även om i detta positiva scenario den offentliga sektorns lånebehov sjunker, genom att den offentliga sektorns skatteinkomster växer och utgiftsbehoven minskar.

Det finns motiv för att under de närmaste två decennierna inte bara försöka uppnå balans i bytesbalansen utan rentav sträva efter överskott, dvs. att placera "över— skottssparande" i utlandet. De demografiska påfrestningar som väntas från omkring år 2010 kan nämligen behöva mötas med kapitalimport, ett "avsparande". Detta kan också uttryckas så, att den förhållandevis stora generation som nu förvärvsarbetar

bör hjälpa den nästkommande genom att i viss utsträckning spara till sin egen pension — om än i huvudsak inom fördelningssystemets ram.

3.6.2. Hushållssparandets samspel med det offentliga pensionssparandet

När ATP-systemet infördes försåg man det med övergångsregler som gjorde att det dröjde ganska länge innan pensioner av mer betydande storlek började utbetalas. Den vid starten i och för sig blygsamma ATP-avgiften gav därigenom upphov till ett överskott som fonderades i AP-fonden. Sparandet i AP-fonden ökade snabbt, efter hand också som resultat av ränteinkomsterna på det växande kapitalet. Som mest, år 1972, uppgick sparandet till ett belopp motsvarande närmare 5 % av BNP (se diagram 3.4).

När systemet så småningom allt mer närmade sig sitt fullfunktionsstadium — med allt färre nya pensionärer berörda av de övergångsregler som begränsade pensionen — minskade AP—fondssparandets kvantitativa betydelse i samhällsekonomin. Under 1980-talets lopp minskade sålunda sparandet till en nivå motsvarande omkring 2,5 % av BNP. År 1990 ökade det tillfälligt med närmare en procentenhet av BNP. Detta var ett resultat av att ATP-avgiften då höjdes från 11 till 13 % av avgifts- underlaget.

Under den hittills överblickbara delen av 1990-talet har sparandet i AP-fonden åter minskat. Detta beror på ATP—systemets instabilitet i förhållande till samhällets ekonomiska tillväxt, vilken diskuteras i kapitel 5, och som är en del av bakgrunden till vårt uppdrag att reformera systemet. Till följd av den djupa lågkonjunkturen har tillväxten i ekonomins lönesumma och därmed systemets avgiftsinkomster avstannat, medan pensionsbetalningarna vuxit, tämligen opåverkade av den ekonomiska krisen.

Diagram 3.4 Sparandet i AP-fonden 1960—1993. Procent av BNP

5

0 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92

Syftet med fonderingen

I ett pensionssystem som är utformat som ett premiereservsystem sparas de intjäna- de pensionsrätterna i en fond, premiereserven. Denna innehåller därigenom — i princip i varje ögonblick — de medel som behövs för att intjänade pensioner skall kunna betalas ut. Det svenska pensionssystemet är emellertid inte ett premiereserVS- ystem och fonderingen i AP-fonden har gjorts med andra syften. Fondkapitalet är sannolikt mindre än tiondelen så stort som det skulle varit i ett premiereservsystem med motsvarande utfästelser. Det är därför oriktigt att, som ofta görs i den allmän- na debatten, säga att "pensionspengarna håller på att ta slut". ATP-systemet är, liksom folkpensionssystemet, sjukförsäkringen. och barnbidragssystemet, ett fördel- ningssystem, vilket innebär att utbetalningarna finansieras med de avgifter eller skatter som parallellt inbetalas av den förvärvsarbetande generationen.

Syftet med att inom fördelningssystemets ram inrätta AP-fonden var i huvudsak tvåfaldigt. För det första ville man ha en buffert för att kunna möta tillfälliga avgiftsunderskott 1 systemet, t. ex. i samband med lågkonjunkturer som nu under 1990- talets första del Även mer långsiktiga påfrestningar till följd av variationer i den demografiska utvecklingen avsågs i viss mån kunna pareras genom buffert- fonderingen.

Det andra huvudsyftet med AP-fonden var att kompensera för den minskning i

hushållssparandet som man befarade skulle inträffa när ATP-systemet infördes. Det var naturligt att räkna med en sådan effekt: behovet av att spara inför ålderdomen minskade hos den förvärvsarbetande generationen, samtidigt som de redan var pen- sionerade i stor utsträckning levde på tidigare hopsparat kapital (dvs. hade ett negativt sparande). Hushållens sparande minskade också mycket kraftigt under 1960-talets lopp, och under 1970—talet var hushållens finansiella sparande negativt (se diagram 3.5).

Det är något omtvistat om det verkligen var ATP-systemets införande som orsaka- de nedgången i hushållssparandet. Olika vetenskapliga undersökningar har gjorts med något skiftande resultat. Det står emellertid i vart fall klart från diagram 3.5 att AP-fondssparandet i stort sett lyckades uppväga nedgången i hushållens finan- siella sparande.

Hushållsparandets utveckling under senare år

Den mycket kraftiga, men tillfälliga svackan i hushållssparandet 1987-1990 hade knappast något med ATP-systemet att göra. Vid denna tid borde snarast ATP— systemets successiva mognad ha inneburit att hushållssparandet skulle börja återgå till högre nivåer: antalet äldre människor som är hänvisade till att leva på tidigare ackumulerat privat sparande har minskat. I stället finns ett antal andra samverkande förklaringar till att hushållssparandet blev så lågt under l980—talets senare del. En är de dåvarande höga marginalskattesatserna, som i förening med den höga in- flationen gjorde att hushållens reala upplåningskostnad var mycket låg samtidigt som likaledes den reala avkastningen på många finansiella placeringar var mycket låg. Till detta kom den relativt snabbt genomförda avregleringen av kreditmarknaden, som medförde starkt ökad fysisk tillgång på krediter, vidare den starka tillväxten i fastighetsvärden och andra tillgångsvärden, som dels möjliggjorde ökad belåning, dels uppfattades som ett fullvärdigt alternativ till ett sparande ur löpande inkomster. Slutligen kan nämnas den attityd av "prosperity forever", som präglade andra hälften av 1980-talet och som inte minst hos yngre människor frammanade en konsumtionsinriktad livsstil.

Under 1990—talets början har förhållandena i dessa avseenden ändrats ganska radikalt. Skatteeffekterna på låne— och sparräntor har minskat kraftigt som resultat av skattereformen. Inflationen har dämpats betydligt, och fastighetsvärden m.m. har fallit. Lågkonjunkturen och den höga arbetslösheten har ändrat sparattityderna i positiv riktning. Kreditmarknaden är visserligen alltjämt oreglerad, men kredit- förlusterna och hushållens "skuldsaneringsbehov" synes ändå ha föranlett kredit- instituten att göra mer restriktiva kreditprövningar.

Diagram 3.5 Finansiellt sparande i hushållssektorn och AP—fonden 1960—1993. Procent av BNP

AP-fonden

Hushållen

Från år 1988 till år 1993 beräknas sparkvoten (dvs. hushållens totala sparande i procent av deras disponibla inkomster) ha ökat från ca -5 % av den disponibla inkomsten till nästan 10 %, en omsvängning med närmare 15 procentenheter. Den finansiella sparkvoten har gått upp ännu mer eftersom de reala investeringarna har minskat.

Det finansiella sparandet i hushållen har, som framgår av diagram 3.5 , nått en rekordhög nivå. Till den del det ökade sparandet beror på den osäkerhet om framti— den, som innevarande djupa lågkonjunktur innebär, kan man räkna med att hus- hållens sparkvot går tillbaka något när ett konjunkturuppsving kommer. Ett flertal av de faktorer som medverkat till ett positivt sparande torde emellertid vara mer

långsiktigt verkande.

Sparandet på lång sikt

I ett mycket långt perspektiv kommer ytterligare aspekter in. Det sparande som hushållen gör i syfte att utjämna konsumtionsnivåerna under livscykeln tas förr eller senare ut isamband med sjukdom, ålderdom etc. Omvänt amorteras upptagna lån efter hand. På mycket lång sikt är det därför ingen direkt orimlighet att sparkvoten

är nära noll för hushållssektorn som helhet. Det uppkommer också effekter av att generationerna är olika stora. Ar 2010 och

därefter kommer sålunda pensionärsgenerationen att vara mycket stor i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen. Det är naturligt att detta verkar neddragan— de på hushållssektoms totala sparkvot.

Man kan därför anse det rimligt att landet som helhet under åren fram till 2010 söker åstadkomma ett "buffertsparande", dvs. strävar efter överskott i bytesbalan- sen. Så småningom kan detta sparande användas till att finansiera pensionärernas konsumtion.

Betydelsen av systemets utformning

Vi har i vår tidigare offentliggjorda promemoria Ett reformerat pensionssystem (Ds 1992:89) förespråkat att pensionssystemet reformeras så att det blir mer försäkrings- mässigt: sambandet mellan inbetalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner bör stärkas. På detta sätt skulle en mindre del av pensionsavgiften än för närvarande bli att betrakta som skatt och därmed således ytterligare en "skattekil " elimineras.

Att ta bort denna skattekil innebär emellertid, från sparandesynpunkt något annat än att, såsom gjordes vid den senaste stora skattereformen, minska kapitalbeskatt— ningens inverkan på de effektiva spar- och låneräntorna. Införandet av ett mer försäkringsmässigt pensionssystem innebär inte entydigt en positiv stimulans av hushållssparandet ijämförelse med nuläget. I nuvarande pensionssystem fungerar pensionsavgifterna som skatt för en del höginkomsttagare och för personer som arbetar under många år av sitt liv. Dessa personer skulle efter en övergång till ett mer försäkringsmässigt system kunna se pensionsavgifterna som substitut för enskilt sparande. De skulle få ett bättre utfall av de avgifter de betalar in och alltså få motiv att minska sitt enskilda sparande. Ett bibehållet tak för den pensionsgrundande inkomsten skulle dock dämpa denna effekt. Andra människor, t.ex. de med få förvärvsverksamma år och de med stark inkomstkarriär, får med dagens system omvänt mer pension än vad de betalar in i avgifter. För dem skulle effekten kunna bli den motsatta: de skulle få anledning att öka sitt enskilda sparande för ålder- domen. 1 vilken riktning nettoeffekten går är svårt att på förhand avgöra.

Uppgången i AP—fondssparandet år 1990 berodde som nämnts på att ATP-avgiften detta år höjdes från 1 1 till 13 %. Samtidigt sänktes folkpensionsavgiften från 9,45 till 7,45 %. Eftersom folkpensionen betalas via statsbudgeten försämrades härige- nom statens finansiella sparande lika mycket som det finansiella sparandet i AP- fonden förbättrades.

Detta blixtbelyser det godtycke som kan ligga i att se AP—fondssparandet som ett sparande i samhällsekonomiskt perspektiv. Reellt sett betyder det naturligtvis ingenting att inom ramen för ett konstant uttag av arbetsavgifter byta namn på en viss del av avgifterna. Man kunde lika gärna ha beslutat att föra över skattemedel till AP—fonden med motsvarande belopp.

Eftersom folk- och ATP—pensionerna inte definieras i termer av inbetalda avgifter är det egentligen inte meningsfullt att särskilja ett begrepp som det allmänna pen- sionssystemets sparande från begreppet sparande i den totala offentliga sektorn. Den offentliga sektorns nettoskuld består av statsskulden, för närvarande över 1000

miljarder kronor, minskad med tillgångarna i AP-fonden, närmare 600 miljarder kronor. Statsskulden och AP-fonden är i betydande mån kommunicerande kärl: genom riksdagsbelut kan, som visas i fallet med 1990 års avgiftsväxling, deras inbördes storlek godtyckligt varieras inom en given ram utan att några realekono— miska effekter uppkommer.

Rent konkret är det ju också så att en betydande del av AP-fondens tillgångar består av skuldebrev - obligationer — utfärdade av staten. Detta innebär att en betydande del av AP—fondens ränteinkomster direkt betalas av staten i form av statsskuldsräntor, st med allmänna skattemedel.

Med ett pensionssystem där pensionernas storlek på individbasis står i proportion till de pensionsavgifter som betalats in under livet — t.ex. ett premiereservsystem eller ett avgiftsbestämt fördelningssystem — blir förhållandena annorlunda. Här kan inte statsmakterna — som i nuvarande system — ingripa med ändrade avgiftssatser utan att det individ för individ uppstår direkta återverkningar på den framtida pensionens storlek. Pensionssystemet blir en från de övriga offentliga finanserna mer sluten och avgränsad enhet inom vilket sparandet utgörs av inbetalda avgifter och fondavkastning, minus utbetalda pensioner.

I ett sådant system kan man på ett klarare sätt mäta systemets sparande. Detta betyder inte att man har full kontroll över dess verkliga bidrag till det totala sparan- det i samhällsekonomin, varken på lång eller kort sikt. Skulle man exempelvis införa ett obligatoriskt. fullt fonderat premiereservsystem för den nu arbetande generationen, skulle människor antagligen finna att deras hittillsvarande frivilliga sparande i andra sparformer är för högt. De skulle dra ner på detta sparande i den mån de uppfattar det nya pensionssparandet som ett fullvärdigt alternativ till annat sparande. Även med en mer begränsad "butfeitfondering" av avgifter uppkommer en sådan' s'ubstitutionseffekt", förutsatt att det görs troligt att de fonderade avgif- terna verkligen kommer den enskilde till godo i form av pension.

Det fondsparande som skulle uppstå vid en total eller partiell övergång till ett premiereservsystem sker i princip endast under införandefasen, som emellertid sträcker sig över flera decennier. På mycket lång sikt är det däremot troligt att utbetalningarna från systemet blir ungefär lika stora som inbetalningarna, varvid nettosparandet blir av mindre betydelse.

3.6.3. Behovet av sparande i samhällsekonomiskt perspektiv Detta avsnitt inleds med en mer principiellt hållen diskussion av sambanden mellan

sparande, investeringar, ränta, m.m. i samhällsekonomin. Därefter följer en siffer- mässigt konkretiserad analys av sparandet, investeringarna och bytesbalansen.

Allmänt om sparande, investeringar, bytesbalans och ränta

Att sparandet i Sverige är för lågt har under flera år varit en väl etablerad stånd- punkt i den allmänna ekonomiska debatten. Bristen på sparande har angetts som orsak till ett flertal ekonomisk-politiska problem: den låga tillväxten, arbetslösheten, underskottet i bytesbalansen eller de höga räntorna. På senare tid har en viss åsikts- förändring ägt rum bl.a. som resultat av att hushållssparandet plötsligt nått rekordni- våer. Likafullt har begreppet sparande en stark positiv värdeladdning, i motsats till det alternativa användningsområdet för inkomsterna, nämligen konsumtion. Det finns anledning att något utförligare utveckla innebörden av ett påstående att sparan- det är för lågt.

Man bör först slå fast att sparande inte i samhällsekonomisk mening — och knap- past heller i privatekonomisk — kan utgöra ett mål i sig. Syftet med sparande är att möjliggöra konsumtion i framtiden. ] den mån det finns en motsättning mellan sparande och konsumtion, består denna snarast i en motsättning mellan konsumtion i dag och konsumtion i morgon.

För en enskild person eller ett enskilt hushåll är ett grundläggande sparmotiv att man vill ha en buffert att använda vid förutsedda eller oförutsedda utgifter och inkomstbortfall, eller på ålderdomen när man inte längre vill eller kan arbeta. [ ett totalt perspektiv är sådana motiv för sparande mindre betydelsefulla. Sammantaget torde enskilda individers uppbyggnad och förbrukning av buffensparande tendera att ta ut varandra, även om långsiktiga förskjutningar i generationsstorlekar kan motivera ett "buffertsparande" också på denna övergripande nivå.

Sparandets betydelse från samhällsekonomisk synpunkt ligger således åtminstone inte primärt i buffertfunktionen, utan i att möjliggöra investeringar i produktivt kapital, investeringar som gör att den framtida konsumtionspotentialen blir större än den annars skulle blivit. Genom investeringar ökar den kapitalstock som arbets- kraften kan utnyttja, och dessutom blir kapitalstocken effektivare genom de teknolo- giska förbättringar som görs i nya maskiner, m.m. Från de investerande företagens synpunkt ger investeringarna upphov till inkomster som överstiger utgifterna för kapitalföremålen. Det är dessa förväntade framtida vinster som gör företagen villiga att betala ränta till de sparare som tillhandahåller kapital till investeringarna.

Räntan utgör samtidigt incitament för spararna att spara mer än vad som behövs enbart för att den nämnda buffertfunktionen skall vidmakthållas. Ju högre ränta, desto större motiv att avstå från konsumtion i dag till förmån för ökade konsum- tionsmöjligheter i morgon och desto högre utbud av sparande. För företagen gäller emellertid att ju högre, ränta desto mindre lönsamhet för företagens investeringar och desto mindre efterfrågan på kapital. Vid en viss räntenivå. jämviktsräntan, blir utbudet lika med efterfrågan. Vid perfekt fungerande konkurrens på kapitalmarkna— den skulleteoretiskt investeringarna och sparandet bli "optimalt" stora. Produktions— kapaciteten i ekonomin växer just i den takt som, med hänsyn till investerings- kostnaderna, svarar mot medborgarnas värdering av konsumtion i dag kontra konsumtion i morgon. I denna förenklade modellvärld blir ett påstående att sparan— det är för lågt (eller för högt) meningslöst.

I verkligheten är bilden mer komplicerad. Om det t.ex. finns möjlighet att fritt

låna och placera kapital i utlandet till en internationell räntesats — en situation som vi närmat oss under senare år — finns ingen omedelbar garanti för att det inhemska sparandet blir lika med investeringarna. Om sparandet blir lägre än investeringarna (dvs. om den inhemska förbrukningen av varor och tjänster överstiger den inhemska produktionen av varor och tjänster) uppstår underskott i bytesbalansen. Detta leder till minskad efterfrågan på svenska kronor och därför till en press nedåt på växel— kursen, om denna är rörlig. Härigenom blir exporten billigare i utländsk valuta och importvarorna dyrare i svenskt mynt. Åtminstone i teorin anpassar sig då export- och importvolymerna, så att på sikt bytesbalansen förbättras, dvs så att det inhemska sparandets nivå närmar sig investeringarnas.

Vid fast växelkurs — som Sverige tidigare tillämpat — måste i stället den inhemska räntan höjas för att attrahera utländskt kapital till Sverige i tillräcklig mängd för att täcka det löpande bytesbalansunderskottet. Om samtidigt farhågor väcks att kronan kan komma att devalveras kan den erforderliga räntemarginalen i förhållande till utlandet bli tämligen stor. Processen kan då fortsätta med att investeringsefterfrågan minskar och att bytesbalansunderskottet den vägen minskar.

Om det internationella förtroendet för den fasta kronkursen är gott är det i princip möjligt att ha relativt långvariga underskott i bytesbalansen utan nämnvärt högre ränta än i omvärlden. Detta torde emellertid förutsätta att det i utlandet lånade kapi- talet investeras i projekt som trovärdigt ger god avkastning på längre sikt.

Är trovärdigheten inte tillräcklig, men man ändå vill vidmakthålla en viss växel- kurs och samtidigt inte ha en ränta som är väsentligt högre än i omvärlden, tvingas man till ekonomisk—politiska ingrepp som påverkar kapitalmarknaderna. Sådana ingrepp kan vara av mycket skiftande slag. Direkt valuta— och kredit- och räntereg— lering har tidigare under efterkrigstiden genomgående kommit till användning.

Det har under långa tider funnits orsaker till att kapitalmarknaden inte fungerat på det pefekta sätt som den grundläggande ekonomiska teorin förutsätter. En mycket betydelsefull omständighet var länge den starka progressiva beskattningen av personliga ränteinkomster och den parallella avdragsrätten för låneräntor. [ och med skattereformen har från och med år 1991 dessa "imperfektioner" på kapitalmarkna- den till stora delar undanröjts. Detta är en av orsakerna till att hushållssparandet ökat kraftigt.

Som en mer allmän "imperfektion" kan nämnas att marknadens aktörer i den idealiserade modellvärlden har perfekt kunskap om framtiden, ett villkor som naturligtvis aldrig varit eller kommer att bli uppfyllt.

När man säger att sparandet är för lågt kan man antingen åsyfta att investeringarna i samhällsekonomin är för små för att svara mot medborgarnas egentliga preferenser beträffande konsumtion nu och i framtiden (en avvägning som delvis är beroende av den långsiktiga räntenivån), eller att det inhemska sparandet är för lågt för kunna finansiera de investeringar som görs. [ båda fallen måste orsakerna till det för låga sparandet logiskt och definitionsmässigt utgöras av ofullkomligheter i marknadernas sätt att fungera. Man har gjort gällande att båda slagen av sparandebrist förelegat i Sverige under de senaste decennierna, åtminstone periodvis men kanske också mer "strukturellt".

Om problemet är att investeringarna är för låga, torde man kunna räkna med bara begränsade effekter av åtgärder som syftar till att öka sparandet. Med en inter- nationaliserad kapitalmarknad påverkas räntenivån, och därmed företagens upplå- ningskostnader, föga av ett ökat utbud av inhemskt sparande. På kortare sikt kan rentav investeringsviljan hämmas av den konsumtionsminskning som uppstår om sparandet ökar. Å andra sidan kan en mer direkt koppling finnas mellan sparande i hushållssektorn och riskkapitalförsörjningen för små och medelstora företag.

Om det i stället är bytesbalansunderskott som är problemet (dvs. ett otillräckligt inhemskt finansiellt sparande) är det troligen i högre grad befogat med åtgärder som stimulerar just sparandet. En svårighet med selektiva metoder som tvångssparande eller subventioner kan dock vara att sparandet i sektorer eller sparformer, som inte regleras eller subventioneras, påverkas i motsatt riktning. Härigenom blir effekten mindre än den avsedda, eller den kan helt utebli.

Det skall slutligen påpekas att begreppet investeringar i samhällsekonomisk be- märkelse omfattar mer än t.ex. maskiner och lokaler. Som investering måste räknas åtminstone stora delar av samhällets utbildningsinsatser, miljövårdande investering- ar, m.m. l SCB:s nationalräkenskaper bokförs dessa investeringar som konsumtion. Detta är en teknisk nödvändighet i nationalräkenskapssystemet. Inte minst med tanke på den positiva respektive negativa värdeladdning som för närvarande fästs vid sparande respektive konsumtion är denna konvention icke desto mindre beklag- lig. Utbildningsinvesteringar kan exempelvis vara väl så viktiga som maskinin- vesteringar när det gäller att öka nationalförmögenheten, dvs. landets förmåga att för framtiden öka konsumtionspotentialen.

Den samhällsekonomiska sparbalansen

För att konkretisera vad som sagts i föregående avsnitt visas i tabell 3.5 hur den svenska ekonomins s.k. sparbalans sett ut under olika femårsperioder sedan 1965 .

Sparandet i landet har, sett i relation till BNP, fallit kraftigt under de senaste decennierna. Sparandet har inte varit tillräckligt för att täcka bruttoinvesteringarna, trots att även dessa minskat som andel av BNP. Under de senaste 20 åren har landet därmed haft underskott i bytesbalansen, motsvarande ca 1,5 % av BNP.

När det gäller det finansiella sparandets fördelning på sektorer kan man i tabell 3.5, och ännu tydligare i diagram 3.6 se att underskott i den privata sektorn (företags— och hushållssektorerna) tenderar att motsvaras av överskott i den offentliga sektorn och vice versa. Detta är ingen tillfällighet. För det första är summan av den privata och offentliga sektorns finansiella sparande definitionsmässigt lika med bytesbalan- sen. Strävan att hålla bytesbalansen i någorlunda jämvikt har sedan länge varit högt prioriterad inom den ekonomiska politiken —- underskott i den privata sektorn pareras alltså med överskott i den offentliga sektorn. För det andra faller den offentliga sektorns skatteinkomster när detär lågkonjunktur samtidigt som utgiftsbe- hoven växer bl.a. av arbetsmarknadsskäl. Parallellt ökar det finansiella sparandet i den privata sektorn eftersom investeringsefterfrågan sjunker. Samma ekonomisk-

politiska mekanismer bidrar till den samvariation som man finner mellan totalt sparande och totala investeringar, t.ex. i tabell 3.5.

Man kan iaktta att den långsiktiga tillbakagången i det totala sparandet är hän- förbar till den offentliga sektorn (se tabell 3.6). 1 den privata sektorn var både det totala bruttosparandet och det finansiella sparandet högre under l980-talet än under 1960— och 1970-talen, om än med starka konjunkturella variationer. Beräkningar— na för l990-talets första år visar på ett fortsatt högt sparande i den privata sektorn.

Tabell 3.5 Ekonomins sparbalans 1965—1993. Procent av BNP, genomsnitt för femårsperioder

1965- 1970- 1975- 1980— 1985- 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Brutto- sparande 24,6 23,5 19,7 16,1 18,9 18,3 16,5 14,5 14,1 Brutto— investeringar 25,2 22,8 21,2 18,0 19,5 21,3 17,9 16,6 14,1

Finansiellt sparande ="bytesbalans -0,6 0,7 -l,5 -1,9 -0,6 -3,0 -1,4 -2,1 0,0

______________________ Finansiellt sparande i olika sektorer:

Offentliga sektorn 3,9 4,0 1,1 —4,8 1,6 4,2 -1,1 —7,4 -12,3 Företagssektom -5,5 -3,0 -1,9 2,5 -0,9 —6,1 -1,9 0,3 5,6 Hushållssektom 1,1 —0,4 —0,7 0,4 -1,4 -1,1 1,6 5,0 6,7

___—___—

Diagram 3.6 Bytesbalans och finansiellt sparande i offentlig och privat sektor. Procent av BNP

Bytesbalans

Offentliga sektorn

Privat sektor

Orsaken till den nedgång i det totala sparandet som bevittnades på 1980—talet, och som fortsatt under 1990-talets första år, får därför snarast sökas i statsmakternas ambition att genom budgetunderskott vidmakthålla sysselsättning och levnadsstan- dard trots inhemska och internationella lågkonjunkturer. Underskott i bytesbalansen kunde då inte undvikas. Budgetunderskottens inverkan har delvis också gått på indirekt väg genom att kostnadsutvecklingen och därmed konkurrenskraften gent— emot omvärlden, via bl.a. den lägre arbetslösheten, tidvis varit ogynnsam. Det privata sparandets utveckling synes i sig själv däremot snarast ha verkat begränsan- de på underskotten i bytesbalansen.

Den svaga efterfrågeutvecklingen på företagens produkter har gjort att motiven för att investera realt, i byggnader och maskiner, försvagats. Lönsamheten i nya investeringsprojekt har minskat. Det ökade totala privata sparandet har därigenom i ökad utsträckning utgjorts av finansiellt sparande. Åtminstone på en övergipande nivå kan man därför knappast skylla nedgången i realsparandet på kapitalbrist, utan snarare på lönsamhetsförskjutningen från reala till finansiella investeringar.

Tabell 3.6 Sparande i privat och offentlig sektor 1965—1993. Procent av BNP, genomsnitt för femårsperioder

1965-1970-1975-1980- 1985— 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Bruttosparande: Privat sektor 14,1 13,8 14,2 17,1 14,9 11,7 15,1 18,1 21,9 Offentlig sektor 10,5 9,7 5,5 —1,0 3,9 6,6 1,4 -3,6 -7,8

Finansiellt sparande:

Privatsektor -4,5 -3,3 -2,6 2,9 -2,2 -7,2 -O,3 5,3 12,3 Offentligsektor 3,9 4,0 1,1 -4,8 1,6 4,2 -1,1 -7,4 -12,3

De reala investeringarna

Ekonomins reala investeringar, som de definieras i nationalräkenskaperna, består av byggnader och anläggningar (inbegripet bostäder), maskiner samt lagerinveste- ringar. Som framgick av tabell 3.5 har dessa investeringar under senare år motsva- rat knappt 20 % av BNP. En mindre del av investeringarna, 11 % år 1990, görs inom den offentliga sektorn, stat och kommun. Den offentliga sektorns andel har fallit kraftigt under senare år, till stor del beroende på att kommunernas utförsälj- ningar av mark och egendom räknas som "desinvesteringar". De privata inves— teringarna sker företrädesvis i företagssektorn, men till viss del också i hushållssek- torn. Hushållens investeringar utgörs till ungefär hälften av villor och fritidshus — resten är egenföretagares, inte minst lantbrukares, investeringar i produktions- kapital.

lnvesteringskvoten i ekonomin (bruttoinvesteringarna i % av BNP) föll från en rekordhög nivå vid mitten av 1960-talet ned till ungefär 18 % vid 1980-talets första hälft. Under intryck av det starka efterfrågeuppsvinget under 1980-talets andra hälft ökade investeringskvoten och närmade sig tillfälligtvis 1960-talets rekordnivåer. Den innevarande lågkonjunkturen har emellertid medfört ett förnyat fall.

Här har talats om investeringskvoten brutto, dvs. inbegripet investeringar som ersätter uttjänt och förslitet realkapital. l diagram 3.7 visas också en beräkning av utvecklingen av investeringskvoten netto, efter avdrag av sådan kapitalförslitning. Nettoinvesteringarna utgör tillskottet till realkapitalstocken av nytt produktivt kapital.

Tabell 3.7 De totala bruttoinvesteringarnas fördelning på sektorer 1965—1990. Procent-andelar

1965 1970 1975 1980 1985 1990

Privat sektor 78 74 82 79 84 89 därav: företag 59 57 61 56 69 74 hushåll 19 17 21 23 15 15 Offentlig sektor 22 26 18 21 16 11

Totalt 100 100 100 100 100 100

Diagram 3.7 lnvosteringskvoter i ekonomin 1950—1993. Procent av BNP

25. Brutto—

20 mvesEingar Netto—

15 ' investeringar

10

50 55 60 65 70 75 80 85 90

Anm. Som grund för beräkningarna av nettoinvesteringama har använts beräkningar som gjorts av SCB avseende 1980-talet, redovisade i Nationalförmögenheten, bilaga 11 till 1992 års långtidsutredning. För att få rimliga resultat för 1960- och 1970-talen har dessa beräkningar dock fått modifieras så att en kortare livslängd hos kapitalföremålen antagits. Medan kapitalförslitningen i SCB:s beräkningar uppgår till 5 ,5 51 6 % av den befintliga kapitalstocken, har den i föreliggande kalkyl antagits vara 9 %. Nettoinves- teringama under 1980—talet blir härigenom lägre än i SCB:s beräkningar.

Nettoinvesteringarna har som synes fallit till noll under 1990-talets första år. Innebörden är att realkapitalstocken inte ökat. Man måste då minnas att den totala produktionen, BNP, har fallit. Sett i detta perspektiv har kapitalbildningen inte varit påfallande låg. Kapitalstocken i relation till produktionen (den s.k. kapitalkvo- ten i ekonomin) har faktiskt ökat kraftigt under de första åren på 1990-talet.

Fler och större reala investeringar hade för företagen inneburit olönsam använd- ning av det penningkapital som stått till deras förfogande — givet de bedömningar av framtida avsättningsmöjligheter som de sannolikt gjort. Sparandet har i stället placerats i finansiellt kapital, en slutsats som drogs redan i anslutning till bl.a. tabell 3.6 ovan.

Med en bättre tillväxt och lönsamhet hade troligen en större andel av sparandet använts till reala investeringar. Orsaken till den lägre tillväxt som bevittnats är därmed knappast brist på finansiellt kapital, utan får snarare sökas i sådana faktorer

som stark kostnadsökning i den konkurrensutsatta sektorn, svag utveckling av arbetskraftens produktivitet, institutionella och infrastrukturella problem, etc.

Man kan dock fråga sig om de mindre företagens investeringar har begränsats av det låga sparandet i hushållssektorn. Egna företagare kan vara obenägna att investe— ra om de inte har tillgång till en förhållandevis stor mängd eget riskkapital. Denna fråga diskuteras bl.a. i det för en tid sedan offentliggjorda betänkandet Sparar vi för litet? (SOU 199297). Det är svårt att på ett tillfredsställande sätt belysa prob- lemet statistiskt, eftersom uppgifter om de personliga företagarnas investeringar inte direkt kan kopplas till uppgifter om deras sparande.

Även om bristande s"p'arvilja' i den privata sektorn inte annat än marginellt utgjort en hämsko på investeringsutvecklingen kan den offentliga sektorn genom sitt upplåningsbehov utövat en s.k. "crowding-out" (utträngningseffekt) på de privata investeringarna. De statliga budgetunderskottens finansiering kan ha tagit i anspråk så mycket sparande från den privata sektorn att de privata realinvesteringama be— gränsats. Att en ökad andel av den privata sektorns sparande placerats i bl.a. stats- papper kan tyda på en sådan effekt. Den bakomliggande mekanismen skulle då vara att staten genom sin upplåning "bjudit upp" räntenivåerna över avkastningen på de reala investeringsprojekten.

På valutaregleringens tid kunde sannolikt en sådan utträngning uppstå lättare än under de senaste åren. Företagen har nu tillgång till den internationella kapitalmark- naden och kan där anskaffa kapital både till realinvesteringar och eventuella stats— pappersköp. Särskilt när det gäller småföretag kan emellertid utlandsupplåning utgöra en tröskel man inte så gärna tar steget över — här kan alltså en viss utträng- ning ändå föreligga. Troligen ännu viktigare har varit att budgetunderskotten och bytesbalansunderskotten satte de finansiella marknadernas förtroende för den svenska ekonomin och den fasta kronkursen i gungning. Oavsett om detta var ligt över dem i omvärlden.

Tidigare har nämnts att nationalräkenskaperna inte har med vissa typer av investe- ringar i sitt investeringsbegrepp, t.ex. utbildningsinvesteringar. Statistik saknas i stort sett över denna del av nationalförmögenheten. 1 vad mån brist på sådan kapitalbildning bidragit till den låga tillväxten är svårt att avgöra.

Bytesbalansen

Trots att den privata sektorns finansiella sparande sedan 1970-talets slut varit högre än tidigare har nedgången i det offentliga sparandet inneburit att bytesbalansen under de senaste 15 åren visat underskott nästan varje år. Detta innebär en brist på sparande i den meningen att sparandet inom landet varit mindre än de reala investe— ringar som gjorts. Här skall inte någon statistisk analys av bytesbalansens kompo- nenter m.m. lämnas, utan främst redovisas hur synen på bytesbalansen utvecklats under efterkrigstiden. Framställningen baseras till stor del på betänkandet Kapital- avkastningens roll i bytesbalansen (SOU 1990:45).

Till stabiliseringspolitikens främsta mål har under ett antal decennier hört hög och

jämn tillväxt i ekonomin, full sysselsättning och låg inflation. Målsättningen har därutöver omfattat en restriktion om balans i utrikeshandeln. Denna restriktion ut- formades aldrig så strängt att export och import skulle balansera varje år, men väl att de skulle göra det under en konjunkturcykel, dvs 4 ä 5 är.

Sverige var under 1950- och 1960-talen inte ensamt om att tillämpa en sådan re- striktion: nästan alla länders ekonomiska politik präglades av liknande strävanden. Orsaken var att de internationella kapitalrörelserna var hårt reglerade inom bl.a. Bretton Woods—systemets ram. Den primärkälla som stod till buds för att finansiera ett uppkommande underskott var valutareserven. US-dollarn utgjorde härvid den dominerande reservvalutan. Med hjälp av valutareserven kunde man emellertid klara bara mindre och relativt kortvariga bytesbalansunderskott. Uppstod större och långvariga underskott återstod i stort sett bara möjligheten att låna hos interna- tionella valutafonden, lMF, eller genom dess förmedling. Denna kreditgivning för- utsatte emellertid att låntagarlandet förband sig att föra en ekonomisk politik som valutafonden till stor del dikterade. Sådan inblandning kunde uppfattas som både kränkande och skadlig för landets internationella anseende. Det kan nämnas att både Storbritannien och Italien så sent som på 1970-talet fick underkasta sig sär- skilda villkor i samband med finansieringshjälp från IMF. Att bytesbalansen stod i fokus för den ekonomiska politiken både i Sverige och andra länder var således naturligt och rationellt.

Regleringen av de internationella betalningsströmmarna kompletterades med ett system med. fasta växelkurser. Systemet medförde att världsvalutornas inbördes värden blev alltmer orealistiska. Vid 1970-talets början var sålunda US-dollarn kraftigt övervärderad. En akut krissituation uppstod år 1971, vilket ledde till att dollarns utbytbarhet mot guld upphävdes och till att den devalverades kraftigt gentemot övriga valutor. Detta var ett steg mot ett uppbrytande av regleringssystemet, först särskilt vad gällde valutakurserna.

En andra viktig pådrivande faktor bakom den successiva liberaliseringen av det internationella betalningssystemet var OPEC-kartellens Chockhöjning av oljepriser— na i slutet av år 1973. Härigenom framtvingades en situation med stora bytesbalan— söverskott i oljeländerna och motsvarande stora underskott i andra länder. Den världsomfattande omflyttning av kapital som detta medförde blev i mindre grad en angelägenhet för IMF än för snabbt expanderande internationella bankirfirmor. Därmed var isen bruten: på alltmer välfungerande internationella marknader har underskottsländer kunnat låna på kommersiella villkor och överskottsländer göra räntebärande placeringar. lndustriländerna har successivt avskaffat sina valutaregle- ringar och även Sverige har nu i allt väsentligt fritt in- och utflöde av kapital.

Bytesbalansen har genom detta fått en annan roll i det ekonomiska skeendet och föranleder delvis annorlunda ekonomisk-politiska ställningstaganden. Det är nu möjligt att utan risk att skada landets nationella integritet tillåta relativt starka sväng- ningar i bytesbalanssaldot och även ha beständiga underskott under en lång följd av år. Det finns naturligtvis en gräns för utlandsskuldens storlek vid vilken de inter— nationella kreditgivarna börjar ifrågasätta landets kreditvärdighet, eller i varje fall

börjar tillämpa högre låneräntor. Skillnaden är emellertid milsvid jämfört med för- hållandena under Bretton Woods-systemets dagar. Ett land som Sverige torde ha mycket långt till kreditvärdighetsgränsen. Man måste emellertid komma ihåg att varje år med bytesbalansunderskott medför att utlandsskulden ökar och att räntorna på denna skuld utgör en växande belastning på bytesbalansen: landet riskerar hamna i en "räntefälla".

Med perfekt fungerande svenska och internationella marknader för varor och tjänster, kapital och arbetskraft samt med perfekt information om den framtida utvecklingen, kommer enligt ekonomisk teori medborgarnas värderingar att be— stämma priser, kvantiteter etc på marknaderna. Den totala samhälleliga välfärden kommer då att maximeras. 1 ett land som av någon anledning har särskilt hög kapitalavkastning kan investeringsefterfrågan bli högre än det inhemska sparandet. Det är då samhällsekonomiskt lönsamt att landet har ett bytesbalansunderskott (som motsvaras av överskott i andra delar av världen). Som exempel på underskott av denna " goda" typ brukar nämnas de underskott Sverige hade kring sekelskiftet i samband med järnvägsbyggandet.

1 den internationella debatten om "goda" och "dåliga" underskott har hävdats att så länge statsbudgeten är i balans finns ingen anledning att bekymra sig över underskott i bytesbalansen. Eftersom den privata sektorn då själv står för utlands— upplåningen borde man kunna förvänta sig att avkastningen på investeringarna överstiger räntan på utlandslånen. Bytesbalansunderskott som kan föras tillbaka på underskott i de offentliga budgetarna — såsom i Sverige för närvarande — kan däremot anses som åtminstone potentiellt allvarliga. Skälet skulle vara att finans— ieringen av offentliga underskott inte i samma grad som privata utsätts för mark- nadsmässig prövning.

Under senare år har förändringar skett som inneburit att ekonomins funktion — både i Sverige och omvärlden — närmat sig den idealbild med perfekta marknader som de ovan förda resonemangen egentligen förutsätter. Väsentliga "imperfektioner" finns dock kvar, och alla kan inte undanröjas. 1 ett stort antal avseenden vill sam— hället av fördelningspolitiska och andra skäl ingripa i marknadernas sätt att arbeta. Skattesystemets snedvridande effekter på samhällsekonomins resursanvändning kan aldrig helt elimineras. På många områden finns också "naturliga" trögheter som gör att den ideala lösningen inte uppnås — lönebildningen är i detta sammanhang ett viktigt exempel. Vidare är den perfekta kunskapen om framtiden, t ex vad gäller ränteutvecklingen, som analysens strikta tillämpning kräver, inte tillgänglig för alla aktörerna på marknaderna.

Det är därför inte alls säkert att ett bytesbalansunderskott är uttryck för en opti- mal marknadsmässig anpassning. En sammanfattande slutsats blir därför att fortsat- ta långvariga bytesbalansunderskott innebär ett bekymmer, även i det fall det inte skulle erbjuda svårigheter att finansiera dem på den internationella kapitalmark- naden.

Demografiska olikheter mellan länder används ibland som argument för även mycket långvariga under- respektive överskott i bytesbalanserna. Ett land, som under några decennier har en jämförelsevis liten förvärvsarbetande befolkning i

relation till barn och gamla, kan ha anledning att låna av ett annat land som har motsatta demografiska förhållanden. När de demografiska relationerna så små- ningom eventuellt kastas om, kan kapitalflödenas riktning också vändas. Man använder i detta sammanhang uttrycket "intertemporal välfärdsoptimering mellan generationer". Japans nuvarande bytesbalansöverskott kan exempelvis motiveras med att andelen pensionärer i befolkningen kommer att bli mycket stor om ett par årtionden och att landet då kommer att ha underskott.

Andelen pensionärer i den svenska befolkningen kommer sannolikt att falla något fram till år 2000—2005 , men därefter stiga kraftigt (jfr avsnitt 3.4). Redan omkring år 2010 beräknas andelen pensionärer komma att överstiga den som nu råder, och den väntas sedan fortsätta att växa under i varje fall ett par decennier till. Den de- mografiska bilden antyder därför att Sverige åtminstone mot senare delen under 1990-talet borde vinnlägga sig om relativt varaktiga överskott i bytesbalansen, för att sedan in på 2010-talet kunna möta "befolkningspuckeln" med underskott. Ett sätt för landet att praktiskt hantera detta skulle kunna vara att bygga upp buffert- fonder som gör placeringar på den internationella kapitalmarknaden. Något även— tyrlig kan likväl en strategi för så långsiktig "intertemporal optimering" te sig: några garantier för att de internationella marknaderna på 20—30 års sikt fungerar lika väl som i dag finns ju inte.

SKÄLEN FÖR EN REFORM

4. Krav på ett pensionssystem

4.1. Allmänna synpunkter

Dagens folk- och tilläggspensionering har väl fyllt sin socialpolitiska uppgift att ge en tillfredsställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. Under de tre senaste decennierna har pensionärernas ekonomiska standard förbättrats påtagligt. Det är i dag, till skillnad från förhållandena för trettio år sedan, mycket få pensionärer som inte har inkomster som räcker till bostad och konsumtion enligt socialbidragsnor- men.

Enligt vår mening är emellertid dagens pensionssystem behäftat med en rad all- varliga brister. Det finns finansieringsproblem som hotar systemets stabilitet och därmed möjligheterna att infria gjorda utfästelser. Det finns även andra svagheter i systemets utformning som ger otillfredsställande effekter för både individer och samhällsekonomi. I kapitel 5 utvecklar vi vår syn på de problem med nuvarande ordning som motiverar en genomgripande reform av systemet.

Problemen med dagens system måste relateras till de uppgifter ett pensionssystem skall ha och de krav som måste ställas på det. Våra ställningstaganden i dessa avseenden redovisar vi i detta kapitel.

4.2. Pensionssystemets uppgifter

Ett pensionssystem kan ses som ett försäkringsmässigt kontrakt mellan den enskilde individen och det kollektiv som systemet omfattar. 1 det allmänna pensionssystemet utgörs detta kollektiv av alla som är bosatta här i landet (och även svenska med- borgare som bor utomlands) och är 16 år eller äldre. Kontraktet ger rätt till en varaktig inkomst som utgår under vissa allmänt definierade villkor. Rätt till ålders— pension gäller alla som uppnått en viss ålder och rätt till efterlevandepension till dem som mist make/maka eller barn under 18 år som mist en förälder. Rätten till förtidspension innehåller ett större mått av prövning, men är i princip varaktig (även om vissa möjligheter till omprövning finns). Pensionen skiljer sig därmed från

många andra sociala förmåner som prövas mot behov eller som utgår under be- gränsad tid i speciella situationer.

Ekonomisk trygghet

Pensionssystemets grundläggande funktion är att ge ekonomisk trygghet för dem som på grund av ålder eller nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom inte kan få sin försörjning från förvärvsarbete. Denna omfattar både grundtrygghet och in— komsttrygghet.

Grundtrygghet innebär rätt till en viss pension som utgår oberoende av tidigare inkomster eller inbetalda avgifter. Den skall ge ett skydd för den som av olika skäl inte har kunnat förvärva ett tillräckligt högt inkomstbaserat försäkringsskydd. Beroende på grundskyddets nivå kan det sägas fylla olika funktioner. Ett mycket lågt grundskydd, som bara räcker till det nödvändigaste, har karaktären av ett generellt socialbidrag som ger trygghet mot att behöva leva under en skälig levnads— standard. Som utvecklas mer nedan skall grundskyddet enligt vår mening ligga på en högre nivå. Det är rimligt att den försäkring som pensionssystemet innebär garanterar en levnadsstandard som endast i undantagsfall ger pensionären anledning att anlita det yttersta skyddsnät som socialbidraget utgör.

Välfärdsvinsten i ett allmänt pensionssystem som ger grundtrygghet på rimlig nivå ligger i det oberoende det skänker den enskilde. Utan ett sådant system skulle mänga riskera att hamna i beroendeställning till anhöriga eller till arbetsgivare. Ett obligatoriskt system med grundtrygghet kan även motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl (se avsnitt 6.3).

Ekonomisk trygghet innebär för de flesta inte enbart ett grundskydd utan inbe- griper även en viss garanti att kunna bibehålla den invanda levnadsstandarden. Det är inte bara inkomstens nivå utan även dess permanens som är bestämmande för den enskildes välfärd. En viktig funktion i ett pensionssystem är därför att ge inkomst- trygghet, vilket innebär rätt till en pension som står i relation till den inkomst som den försäkrade har haft som yrkesaktiv. Pensionssystemet skall utgöra en försäkring mot att ålderdom eller förlust av arbetsförmågan i yngre år förenas med en alltför drastisk nedskärning av levnadsstandarden.

Som framgick av kapitel 2 har vi i dag ett tredelat pensionssystem, där de olika delarna fyller delvis olika funktioner. Grundtryggheten hör naturligen till det offentliga systemet. Genom ATP-systemet står detta även för en betydande del av inkomsttryggheten, vilket inte är en lika självklar del i ett offentligt system. Våra överväganden vad gäller rollfördelningen mellan det offentliga systemet och de avtalsreglerade eller individuella pensionssystemen redovisas i avsnitt 6.3.

Sparande- och Försäkringsfunktionen

Pensionssystemet skall inte enbart uppfattas som ett trygghetssystem. I synnerhet genom ålderspensionen sker en omfördelning av inkomst och konsumtion över livscykeln. Den fyller därmed samma funktion som sparande. Pensionering sker i

de flesta fall inte av nödtvång för att man inte längre förmår arbeta. Att kunna avstå från arbete på ålderdomen är för de flesta en väsentlig del av välfärden. ] ekonomiska termer kan det formuleras som att arbetsutbudet koncentreras till de skeden i livet då det, såväl ekonomiskt som i andra avseenden, ger störst "avkast- ning", medan värdet av fritid väger över på äldre dagar. En sådan välfärdsmässigt optimal fördelning av förvärvsarbete och konsumtion förutsätter ett stabilt pensions- system som omfördelar inkomster över tiden och ger möjligheter för individen att anpassa pensioneringen till de egna önskemålen samt arbetsförmågan i vid mening.

Det finns i princip två olika sätt att åstadkomma en omfördelning av inkomster över livscykeln. Det ena är spara till sin egen pension, dvs. bygga upp en för- mögenhet som sedan förbrukas under tiden som pensionär. Problemet är att för en enskild individ råder en osäkerhet om hur lång perioden som pensionär kommer att bli. Ett individuellt sparande tenderar därför att bli för omfattande, eftersom den enskilde måste gardera sig för "risken" att bli äldre än genomsnittligt och bygga upp ett kapital med hänsyn till detta.

Det är därför naturligt att individer sluter sig samman i ett kollektiv och organise— rar pensionssparandet som en försäkring. Då utjämnas riskerna och sparandet kan anpassas till den genomsnittliga förväntade pensionsperioden, som går att beräkna med större säkerhetju större kollektivet är. Pensionssystemet ger en inkomstförsäk- ring inför "risken" att bli äldre än genomsnittligt. Försäkringsformen innebär att sparkapitalet för dem som avlider tidigare än genomsnittet tillfaller hela kollekti- vet, medan de som lever länge i gengäld får mer i pension än vad som svarar mot sparandet under de aktiva åren. Detta är principen i ett premiereservsystem. De individuella pensionsförsäkringarna och till viss del även avtalspensionerna har en sådan karaktär. Ett fullständigt premiereservsystem innebär också att varje genera— tion står för sin egen pension.

Det andra sättet att omfördela inkomster över livscykeln är att ingå ett kontrakt med innebörden att yngre generationer åtar sig att svara för de äldres försörjning, mot att få samma förmån från nästkommande generation. Det nuvarande allmänna pensionssystemet är i huvudsak ett sådant fördelningsbaserat system. Dess funktion kan därför sägas vara att reglera ett socialt kontrakt mellan generationerna. I detta kontrakt ligger också den försäkringsfunktion som måste finnas med hänsyn till variationer i livslängd mellan olika individer.

Oavsett om pensionssystemet är förenat med ett faktiskt sparande (fondering) eller är ett renodlat fördelningssystem finansieras utbetalda pensioner ur de inkomster som löpande skapas i ekonomin. Pensionssystemets uppgift är att omfördela dessa inkomster till gruppen pensionärer. I ett fördelningssystem sker detta genom avgifter på de förvärvsarbetandes inkomster av arbete, medan pensionerna i ett helt fonderat system finansieras ur den del av nationalinkomsten som utgör ersättning till kapital.

Vad gäller förtidspension och efterlevandepension är försäkringsfunktionen än mer uttalad. [ dessa delar är pensionssystemet en ren riskförsäkring. Pensionssystemet kan ses som ett avtal med innebörden att alla som tillhör försäkringskollektivet förbinder sig att ansvara för försörjningen av dem som drabbas av förlorad arbets- förmåga eller av en avliden försäkrads efterlämnade anhöriga.

Instrument för fördelningspolitik

Det allmänna pensionssystemet utgör även ett viktigt fördelningspolitiskt instrument. Det omfördelar inkomster inte bara över en individs livscykel utan även mellan individer i tre olika dimensioner:

— Omfördelning mellan generationer: Uppbyggnaden av ATP-systemet innebar att de första generationerna ATP—pensionärer fick pension långt utöver den nivå som motsvarades av de avgifter de betalat in till systemet.

—- Omfördelning mellan inkomstgrupper: Grundtryggheten, liksom att avgifter till systemet tas ut även för inkomster som inte ger grund för pensionsförmåner, innebär en inkomstöverföring till förmån för andra grupper.

— Omfördelning mellan "riskgrupper": Eftersom nivån på avgiften till det allmän- na pensionssystemet är lika för alla och sannolikheten att leva länge eller risken att bli förtidspensionerad varierar på ett systematiskt sätt mellan olika grupper i samhället, medför pensionssystemet en omfördelning till förmån för de grupper som har lång förväntad livslängd eller hög risk att bli förtidspensione- rade. Pensionssystemet innebär därför exempelvis en omfördelning från män till kvinnor.

4.3. Krav på ett pensionssystem

Pensionssystemet är av avgörande betydelse för den enskildes välfärd. Under en betydande del av det vuxna livet — statistiskt sett 35—40 % — svarar pensionen för huvuddelen av försörjningen. Pensionssystemet omfattning — det är en summa motsvarande drygt 10 % av BNP som årligen omfördelas av systemet — medför också att det påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen. Det måste därför ställas mycket höga krav på ett pensionssystem. Kraven kan ses både från den enskildes och från samhällets synvinkel.

För den enskilde medborgaren är det viktigt att villkoren i pensionssystemet är förutsebara — att den framtida pensionen kommer att fastställas enligt i förväg kända regler. Utformningen av pensionssystemet kan påverka många beslut och planer under den yrkesverksamma delen av livet. Det kan gälla beslut om utbildning, arbete och sparande, men också t.ex. arbetsfördelningen inom hushållet. Den som inrättat sitt liv efter gällande regler kan få svårt att anpassa sig om det sker föränd— ringar i dessa. Regeländringar riskerar därför att få i praktiken retroaktivitetsliknan- de effekter, därför att många individuella beslut har fattats med förutsättningen att gällande regler är varaktiga. Den enskilde skall även långt innan pensionering är aktuell veta vilken pensionsrätt han eller hon kan räkna med under olika omständig- heter. Pensionssystemets regler måste därför vara stabila och endast undantagsvis revideras.

Pensionssystemet skall vara överskådligt. Det ställer krav på att reglerna är enkla

och lättbegripliga. Det förutsätter också en fortlöpande information. Den enskilde individen skall alltid veta vilken pensionsförmån han har tjänat in och vilken förmån som han med sannolika förutsättningar kan förvänta sig i framtiden.

Samtidigt skall pensionssystemet vara och även av medborgarna uppfattas som trovärdigt. Den pensionsrätt som utlovas måste också kunna infrias. De försäkrade skall ha förtroende för att systemet inte lovar mer än det kan hålla. Brister det förtroendet påverkas viljan att bidra till dess finansiering negativt, vilket i sin tur ytterligare minskar trovärdigheten.

Stabila regler innebär inte att utfallet av dessa — pensionsnivåerna — behöver vara stabilt i en absolut mening. Tvärtom måste ett trovärdigt system ha en följsamhet mot den samhällsekonomiska utvecklingen. Pensionsförmånerna är relativa snarare än absoluta i förhållande till ekonomins samlade inkomster.

Stabilitet och trovärdighet kräver att den pensionsrätt som tjänats in, som kan uppfattas som en fordran på, eller del i, framtida inkomster, är skyddad och de facto, om än inte formellt, har samma ställning som andra former av finansiella tillgångar.

Pensionssystemet skall präglas av flexibilitet. Reglerna skall vara utformade så att de tar hänsyn till att förutsättningar och önskemål varierar mellan olika individer. Vidare måste det finnas utrymme för en viss valfrihet. Det kan t.ex. gälla vid vilken ålder man väljer att pensioneras helt eller delvis.

Det måste ställas höga krav på en betryggande förvaltning av pensionssystemet. Det gäller bl.a. hög grad av säkerhet i registrering av avgifter, inkomster m.m. som ligger till grund för beräkning av pensionsrätten. Vidare måste fonderade medel placeras på ett sätt som ger betryggande säkerhet.

Pensionssystemets legitimititet kräver att det uppfattas som rättvist och inte i sig bidrar till att skapa fördelningsmässiga konflikter. Ett system som av alla uppfattas som helt rättvist är sannolikt inte möjligt att konstruera. Enligt vår mening finns det dock några grundläggande rättvisekrav som pensionssystemet måste uppfylla.

Det är viktigt att pensionssystemet utformas så att fördelningskonflikter mellan generationer undviks. Systemet måste uppfattas som rimligt av både pensionärer och yrkesaktiva. Det innebär att det måste råda balans mellan nivån på utbetalda pensio- ner och de yrkesaktivas inkomster. Det är rimligt att pensionen från ett obligatoriskt system inte sätts för högt, utan att det finns en marginal gentemot de yrkesaktivas inkomster. Samtidigt skall pensionärerna inte hänvisas till att leva på en helt annan och väsentligt lägre levnadsstandard än befolkningen i övrigt.

Rättvisa mellan generationer gäller inte bara utfallet utan i än högre grad finan- sieringen. För att det kontrakt mellan generationer som pensionssystemet utgör skall fullföljas är det viktigt att den avgift som de yrkesaktiva betalar svarar mot de förmåner som de själva kan räkna med att i framtiden få tillbaka som pensionärer.

Detta gäller inte bara på en kollektiv nivå. Även den enskilde individen måste uppfatta det så att han får tillbaka förmåner som står i relation till vad han betalat in till systemet. Det ligger en enkel och lättbegriplig rättvisa i ett nära samband mellan avgift och förmån.

Ett system som fullt ut låter en individs förväntade förmåner bestämmas av dennes

inbetalda avgifter är i en mening det mest rättvisa, särskilt om det är obligatoriskt. Pensionssystemet i vidsträckt bemärkelse bör dock innehålla element av omfördel- ning mellan individer. En generös grundpension är ett sådant inslag, som innebär en högre kompensation för personer som haft låga eller inga inkomster.

En annan av rättviseskäl motiverad avvikelse från en renodlad försäkringsmässig princip bör vara att varken villkoren i eller avgiften till pensionssystemet differentie— ras mellan olika grupper efter skillnader i försäkringsmässig risk. Det innebär bl.a. att män och kvinnor skall behandlas lika vad gäller årlig pensionsnivå. Den förvän- tade livslängden är för kvinnor betydligt längre än för män. Det skulle emellertid uppfattas som orättvist att låta detta faktum påverka de årliga pensionsnivåerna i det offentliga systemet. De flesta uppfattar det så att det är levnadsstandarden som pensionär, snarare än hur stor den samlade pensionen under hela pensionsperioden är, som är det centrala.

Även i andra avseenden kan finnas skäl att ta fördelningsmässiga hänsyn vid ut- formningen av pensionssystemet. Det gäller bl.a. de som har låga inkomster på grund av att de har små barn. Det är emellertid enligt vår mening viktigt att dessa hänsyn är explicita och så direkta som möjligt. Om reglerna generellt utformas med sådana fördelningshänsyn eller om dessa är ogenomtänkta eller osystematiska, är risken stor att utfallet av systemet uppfattas som godtyckligt.

Samhällsekonomiska krav

De krav på pensionssystemet som kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel berör dels dess effekter på ekonomin vad gäller bl.a. sparande och arbetsutbud, dels systemets anpassning till förändringar i ekonomin.

Pensionssystemets utformning och i ännu högre grad förändringar i detta kan ha stor effekt på sparandet i ekonomin. Oavsett vilken betydelse sparandet har för tillväxten i produktion och sysselsättning, bidrar ett högt sparande till tillväxten i nationalinkomsten, eftersom den senare påverkas även av förändringar i fordringar och skulder mot utlandet. På så sätt påverkar pensionssystemet välfärdsutvecklingen och hur denna fördelas mellan generationer. Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar sparandet i samhällsekonomin.

Även om det för närvarande råder en stor arbetslöshet spelar utbudet av arbets— kraft på sikt en betydelsefull roll för de ekonomiska tillväxtförutsättningarna. Det gäller inte bara arbetsutbud i kvantitativa termer — antal personer eller arbetstimmar — utan även i en kvalitativ mening. Det senare handlar om individens benägenhet att utbilda sig, att välja ett mer ansvarsfullt arbete, att byta till ett mer produktivt arbete etc.

Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar arbetsutbudet i båda dessa dimensioner. Det har betydelse bl.a. för bedömningen av pensionsåldern respektive villkoren och möjligheterna för tidig pensionsavgång. Det förstärker också argumen- tet för ett nära samband mellan avgifter och förmåner i systemet. Varje inkomst bör påverka den framtida pensionen.

Beskattning är förenad med en samhällsekonomisk kostnad, som beror på att

skatter skapar en skillnad mellan samhällsekonomiskt och privatekonomiskt utfall av olika beslut. Mot det skall vägas att de utgifter som skatterna finansierar har ett samhällsekonomiskt värde. Ju högre det allmänna skattetrycket är, desto svårare är det att undvika att skatterna får negativa samhällsekonomiska effekter. På margina- len måste därför ställas allt högre krav på vad som skall finansieras med skatter. Pensionssystemet bör därför så långt det är möjligt— med hänsyn till andra krav som ställs på det— _jinansieras med avgijier som har karaktären av forsakrmgs— premie snarare än skatt. Även 1 ett obligatoriskt system är avgiften att betrakta som en premie i stället för en skatt om den korresponderar mot framtida förmåner, så att varje inbetald krona påverkar förmånens nivå, och om förmånen inte är mer omfattande än vad individen själv skulle valt i ett frivilligt system.

Pensionssystemet måste vara robust mot förändringar i samhällsekonomin. Om det sker snabba förskjutningar i förhållandet mellan vad pensionerna kostar och de inkomster, ur vilka de finansieras kan det utgöra ett hot mot stabiliteten i sam- hällsekonomin och på sikt också mot pensionssystemets förmåner.

Det ställer i sin tur krav på en långsiktigt tryggad finansiering. Avgifterna till systemet måste fastställas så att de sett över en längre period genererar tillräckliga inkomster för att klara framtida pensionsåtaganden. Som skall utvecklas mer i bl.a. kapitel 6 bör avgiftsnivån vara bestämd av försäkringsmässiga överväganden och därmed göras oberoende av samhällsekonomiska svängningar på kort och medellång sikt.

Stabiliteten i pensionssystemet kräver att pensionsförmånerna utformas på ett sådant sätt att det finns en följsamhet gentemot den samhällsekonomiska utveck— lingen. Detta krav gäller både intjänad pensionsrätt och utgående pensioner. Det är önskvärt att anpassningen av förmånerna sker inom ramen för systemet och i så hög utsträckning som möjligt med automatiskt verkande regler.

Det innebär emellertid inte att pensionsförmånerna fullt ut skall följa konjunktur- svängningarna, eftersom pensionärerna i allmänhet har relativt små möjligheter att påverka sin ekonomi. Det måste därför finnas en finansiell soliditet i pensions— systemet i form av fondering som gör att det klarar konjunkturella svängningar i inkomsterna utan att avgiftsuttaget behöver varieras.

Många av de krav som formulerats ovan kan sammanfattas som att pensions- systemet skall präglas av en hög grad av autonomi. Ett system med stabila regler, en fastställd finansiell ram och följsamhet mot samhällsekonomin är ett system som står på egna ben och inte kräver återkommande politiska beslut. ] autonomin ligger även att finansieringen är direkt kopplad till pensionssystemet. Pensionerna skall i sin helhet finansieras med avgifter destinerade till detta ändamål. Fördelnings- mässiga inslag får finansieras med andra medel än de avgifter som erläggs till pensionssystemet eller med särskild avgiftsbetalning från staten. På så sätt skapas även en medvetenhet om kostnaden för pensioneringen. Ett autonomt pensions- system står också fritt i förhållande till stabiliseringspolitiken. Varken avgifter eller förmåner förändras för att styra efterfrågan i ekonomin.

5. Bedömning av dagens pensionssystem

5.1. Nya utgångspunkter

Ett pensionssystem skall vara i kraft under en mycket lång tidsperiod. Det ställer krav på robusthet vad gäller dess finansiering. Det skall klara skiftande ekonomiska förutsättningar utan att kräva politiska ingrepp. Men systemet måste utformas på ett sådant sätt att det är stabilt även mot förändringar av annat slag.

Dagens pensionssystem utformades i sina huvuddrag för 35 år sedan, vid en tid då samhället i väsentliga avseenden såg annorlunda ut än i dag. Det var andra problem som var vägledande för reformeringen än de som i dag uppfattas som centrala. Dåtidens förhållanden satte också restriktioner på hur pensionssystemet kunde utformas.

Det dominerande perspektivet i tidigare reformarbete har varit de äldres välfärd. Pensionssystemet har förändrats i huvudsak för att förbättra pensionsvillkoren, speciellt för grupper med svagt pensionsskydd. Som utvecklas nedan omprövas pensionssystemet nu av delvis andra skäl. Det är närmast dess stabilitet och därmed den ekonomiska hållbarheten i pensionsutfästelserna som står i centrum.

Det är inte bara perspektivet på pensionssystemet som förändrats. Samhällsför- hållandena ser i dag väsentligen annorlunda ut, vilket innebär att omprövningen nu sker med andra utgångspunkter.

Högre välstånd

Det allmänna välståndet är högre. Den samlade inkomsten (BNP) per capita har sedan år 1960 nästan fördubblats och den privata konsumtionen per capita har ökat med 68 %, räknat i fast penningvärde. Denna utveckling förklaras delvis av t.ex. att hemarbete i växande utsträckning övergått till registrerat marknadsarbete etc., varför dessa mått inte helt speglar en motsvarande standardökning. Men de visar ändå att det ekonomiska utrymmet, utöver livets nödtorft, är väsentligt högre. Det har betydelse för pensionssystemets finansiering. Den nivå på vilken avgifter tas ut

i dag — och den inkomstkompensation som systemet ger -— hade knappast varit möjlig i slutet på 1950-talet. Det var just för att man vid den tiden räknade med en hög tillväxt — och därmed utrymme att höja avgifterna — som ATP-systemet kunde förses med en relativt hög inkomstkompensation.

Även om det under senare år funnits tendenser till ökade inkomstskillnader har inkomsterna sett över en längre period blivit jämnare fördelade. Jämfört med 1960- talet hade inkomstspridningen mellan olika hushåll i början på 1990—talet reducerats med ca en tredjedel.

Högre pensioner

En successiv utbyggnad av pensionssystemet har gett pensionärerna en växande andel i denna välståndsökning. Före ATP-reformen hade pensionärskollektivet betydligt lägre inkomster än de yrkesaktiva. Den som var hänvisad enbart till pension från det allmänna pensionssystemet hade år 1955 en inkomst som motsvara— de endast ca en tredjedel av en genomsnittlig industriarbetarlön. Detta avspeglas även i att ålderspensionärer på 1950-talet dominerade bland socialbidragstagarna.

Under de tre senaste decennierna har pensionärernas levnadsstandard ökat på- tagligt. Ett mått på detta är att den s.k. inkomststandarden, som tar hänsyn till alla slags inkomster beräknade efter skatt och justerar för bl.a. försörjningsbörda och kostnaden för grundläggande konsumtion och boende, ökade med nära 80 % mellan år 1967 och år 1990 för personer i åldersgruppen 65-74 år. Motsvarande ökning för hela befolkningen uppgick till ca 45 %. De yngre ålderspensionärernas inkomststan- dard motsvarar i dag ca 85 % av löntagarnas. Bland de äldre pensionärerna (äldre än 75 år), varav många saknar eller har låg ATP, är den genomsnittliga inkomst- standarden dock lägre — ca 70 % av löntagarnas.

Denna relativa standardförbättring för de äldre förklaras i huvudsak av utbyggna- den av det allmänna pensionssystemet i kombination med att en växande andel pensionärer har förvärvsarbetat och därmed tjänat in ATP-poäng. Det är effekter av att nytillkomna pensionärer har högre genomsnittlig pension än de som är pensionerade eller avlider som är den huvudsakliga förklaringen till den förbättrade ekonomiska standarden för pensionärskollektivet. Enskilda pensionärer kan däremot ha upplevt en standardförsämring bl.a. till följd av att basbeloppet inte helt räknats upp i takt med konsumentprisema.

Standardförbättringen är, sedd över en längre period, mest påtaglig för de sämst ställda pensionärerna. Tidigare var det en betydligt högre andel av ålderspensionä- rerna än bland andra grupper som hade en ekonomisk standard som är lägre än vad vi i dag betraktar som skälig levnadsstandard. 1 dag är den andelen lägre för pensio- närer än för yngre personer. Jämfört med förhållandena i andra länder är det en påtagligt liten andel av de svenska pensionärerna som har riktigt låg inkomst.

De socialpolitiska motiven för 35 år sedan har i stort sett uppnåtts, nämligen att förbättra pensionärernas ekonomiska standard. Förhållandena i dag motiverar knappast ytterligare åtgärder för att höja pensionärernas standard i förhållande till de yrkesaktivas.

Ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande

Den i ett pensionsperspektiv mest påtagliga samhällsförändringen är att det kvinnliga förvärvsdeltagandet i dag är väsentligt högre än för trettio år sedan. År 1960 förvärvsarbetade drygt hälften av kvinnorna. Bland kvinnor med barn var andelen bara drygt 30 %. Att beakta den "hemarbetande husmoderns" situation var viktigt vid utformningen av ATP-reglema. I dag tillhör 84 % av kvinnorna (i åldrarna 20—64 år arbetskraften) och andelen är t.o.m. högre bland kvinnor med barn.

En varaktig anknytning till arbetsmarknaden är således det normala. De allra flesta tjänar själva in sin pensionsrätt. Det ger andra förutsättningar än under 1950-talet för en pension baserad på förvärvsinkomst.

En ökad medellivslängd

Medellivslängden har sedan slutet av 1950-talet ökat med 4,3 år för männen och 7 år för kvinnorna. Till stor del beror detta på minskad dödlighet i späda år. För- ändrade kostvanor, bättre arbetsmiljö, utbyggd hälso— och sjukvård, m.m. har emellertid inneburit en minskad dödlighet även bland medelålders och äldre. Ur pensionssystemets synvinkel har detta betydelse på två olika sätt.

För det första är det färre som avlider före ålderspensionering. Enligt 1956—60 års livslängdstabell kunde 78 % av en kohort 16-åriga män beräknas uppnå 65 års ålder. [ dag är den andelen 82 %. Motsvarande andel har för kvinnorna ökat från 85 till 90 %. I kombination med att pensionsåldern år 1976 sänktes med två år har detta medfört att andelen av en kohort 16-åringar som uppnår pensionsåldern ökat med 7,7 procentenheter. Utvecklingen illustreras i diagram 5.1. Det är således färre som lämnar s.k. arvsvinster till pensionssystemet, samtidigt som fler gör anspråk på utbetalningar.

För det andra har den förväntade tiden som ålderspensionär förlängts. År 1960 kunde en 65-årig man i genomsnitt räkna med att leva ytterligare 13,9 år, medan han år 1993 statistiskt sett har 15,5 år som ålderspensionär framför sig. Den återstående medellivslängden för 65-åriga kvinnor har ökat än mer markant, från 15,3 år till 19,3 år mellan år 1960 och år 1993. Sänkningen av pensionsåldern år 1976 adderade ytterligare 1,4 år till den förväntade tiden som ålderspensionär. Sammantaget har den förväntade tiden som ålderspensionär ökat med 3,1 år (25 %) för männen och 5,5 år (40 %) för kvinnorna mellan år 1960 och år 1993. Utveck- lingen av den återstående medellivslängden för kvinnor och män från år 1955 visas i diagram 5.2. Enligt antaganden i SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den tiden att förlängas med ytterligare ca 1 år för både män och kvinnor fram till år 2010 till följd av att medellivslängden fortsätter stiga. Det är således nu och i framtiden en avsevärt längre period av livet än tidigare som pensionssystemet skall svara för större delen av försörjningen.

Diagram 5.1 Andel av en kohort lli-åringar som uppnår pensionsåldern

Procent

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Antalår

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Diagram 5.3 belyser betydelsen av båda de angivna konsekvenserna av den ökade medellivslängden. Den övre kurvan visar hur pensionsåldern i ett tänkt försäkrings- mässigt pensionssystem skulle ha behövt höjas, på grund av den stigande medellivs- längden, för att kunna hålla avgift och kompensationsnivå (pensionen som andel av slutlönen) oförändrade. Den undre kurvan visar den faktiska formella pensionsåldern i pensionssystemet.

Diagram 5.3 Pensionsåldern vid oförändrad avgift och kompensationsnivå

72

71 70

69;

68 .; '

67 ' 66

65 64 ' : * . _

62 61

60

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 2000 2005 2010

Fler förvärvsarbetande och fler förtidspensionärer

Förvärvsmönstret i (ur arbetmarknadssynvinkel) högre åldrar har förändrats. Över- gången från förvärvsarbete till ålderspension ser väsentligen annorlunda ut i dag än för några decennier sedan. Bland männen år det en påtagligt mindre andel som förvärvsarbetar i åldrarna över 55 år. Det gäller både före och efter uppnådd pensionsålder. I början av 1960- talet förvärvsarbetade 85 % av männen i åldrarna 60—64 ar, medan den andelen 1 början på 1990- talet hade sjunkit till drygt 60 %. Å andra sidan förvärvsarbetar en högre andel bland kvinnoma' 1 dessa åldersgrup— per, som en konsekvens av det ökade arbetskraftsdeltagandet 1 yngre åldrar.

Det är sammantaget fler som förvårvsarbetar i åldrarna före pensionering. Men detär samtidigt betydligt fler, bland både män och kvinnor, som förtidspensioneras. År 1993 uppgick andelen förtidspensionärer | befolkningen 1 åldrarna 16—64' ar till

7,3 %, medan motsvarande andel år 1963 i åldersgruppen 16—66 år var 3 %. En ökad förtidspensioneringsfrekvens har påtagligt reducerat den genomsnittliga faktis- ka pensionsåldern, som i dag är under 60 år.

Diagram 5.4 Andelen förtidspensionärer av befolkningen i olika åldrar

40

30

20

Procent

10

0

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-66 Ålder

Förändrade samhällsekonomiska förutsättningar

Vid den tid då pensionssystemet byggdes upp var den ekonomiska tillväxten högre än i dag. Även framtidsutsiktema tedde sig ljusa. Det fanns en tilltro till möjlig— heterna att få till stånd en stabil tillväxt och att med ekonomisk politik undvika kraftiga konjunktursvängningar.

Sedan mitten på 1970-talet har tillväxtförutsåttningarna varit sämre. Den genom- snittliga BNP—tillvåxten, som under 1950— och 1960-talen uppgick till drygt 3,7 % per år, har under perioden efter år 1975 varit mindre än 2 % per år. Samma tendens har noterats i de flesta industriländer, men den har varit särskilt uttalad i Sverige. Konjunktursvängningarna har tenderat att bli kraftigare och synen på möjligheterna att stabilisera ekonomin är mer pessimistisk. Därmed ter sig också kraven på att pensionssystemet skall visa följsamhet gentemot den samhällsekono- miska utvecklingen mer påträngande än då pensionssystemet formades.

Omprövningen av pensionssystemet sker också mot bakgrund av att de samlade offentliga åtagandena är väsentligt mer omfattande än för några decennier sedan.

Detta visar sig i att skattekvoten, dvs. skatternas andel av BNP, stigit från 30 % år 1960 till drygt 50 % i början på 1990-talet. Finansieringen av den växande pen- sionssumman utgör en icke obetydlig del i denna ökning. Det finns en politiskt uttalad vilja att reducera eller i vart fall inte öka skattetrycket. Enligt mångas bedömning försvårar den successivt starkare ekonomiska integrationen med om- världen för Sverige att ha ett skattetryck som ligger påtagligt högre än omvärldens. Begränsning av utrymmet för skattefmansiering utgör nu en starkare restriktion än tidigare på all offentlig verksamhet.

Ett starkare samband mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet, där ett sådant samband framstår som mer förnuftigt än på de flesta andra områden. utgör en unik möjlighet att minska skattekilama i välfärdssystemet utan att därför förlora i social trygghet.

Även i en del andra avseenden har samhällsförhållandena förändrats på ett sätt som har betydelse för pensionssystemet. Familjebanden är t.ex. mindre starka och en större andel av äktenskapen upplöses. Vidare är det en ökad rörlighet över Sveriges gränser och därmed fler som inte är bosatta i landet hela sitt förvärvsaktiva liv.

Mot bakgrund av de krav som kan ställas på ett pensionssystem och med be- aktande av de förändringar som skett efter ATP-systemets tillkomst, skall vi i de närmast följande avsnitten närmare redovisa de problem som enligt vår mening är förknippade med det allmänna pensionssystemet i dagens utformning och att även i övrigt redogöra för de bedömningar som vi gör om detta och dess verkningar i olika avseenden. Som framgått av det föregående gör sig dessa problem gällande både på individplanet och på ett större samhällsekonomiskt plan.

5.2. Fördelningen mellan individer

Den bärande tanken när ATP—systemet infördes var att alla skulle få ett tillskott till folkpensionen som stod i viss proportion till de inkomster de haft under den för— värvsverksamma delen av livet, den s.k. inkomstbortfallsprincipen. De förhållanden som förelåg på 1950-talet ansågs orättvisa, eftersom bl.a. offentlighetsanställda och industritjånstemän hade inkomstrelaterade tjänstepensioner, medan arbetare och andra grupper hade enbart folkpension. De avtalsreglerade pensionerna stod som förebild för ATP-systemet.

Medan folkpensionen ger ett grundskydd lika för alla är ATP uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen på så sätt att pensionens storlek relateras till den standard som individen hade under sina bästa inkomstår under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomst.

ATP-systemet försågs alltså redan vid införandet med regler som i olika avseen- den inskränkte inkomstbortfallsprincipen. Syftet med reglerna var på ett ganska

blandat sätt fördelningspolitiska. Man ville t.ex. beakta att vissa människor hade högre inkomster under en förhållandevis kort del av det yrkesverksamma livet, vilket var ett syfte med regeln om de 15 bästa åren som pensionsbestämmande. På detta sätt speglar pensionen inte individens hela livsinkomst utan bara inkomsten under ett begränsat antal år. På motsvarande sätt innebär 30-årsregeln — i ATP- systemets fullfunktionsstadium — att det, trots att pensionsrätt kan intjänas under 49 år, är tillräckligt med inkomster överstigande ett basbelopp under 30 år för att oreducerad tilläggspension skall utges.

Genom den höjning av grundnivån som skett med pensionstillskottens tillkomst och andra förändringar har grundtrygghetsprincipen förstärkts och inkomsbort- fallsprincipen urholkats. Också det faktum att andelen personer med förvärvsin- komster överstigande ATP-systemets tak, dvs. 7,5 basbelopp, har ökat från ca 3 till ca 11 % innebär att sambandet mellan avgiftsgrundande inkomst och pension successivt har försvagats.

Sambandet mellan förmåner och avgifter inom ATP-systemet är sålunda generellt sett svagt.

I det här avsnittet avser vi att belysa hur 15- och 30—årsreglerna i många fall ger osystematiska relationer mellan förvärvsinkomsterna under den yrkesaktiva tiden och pensionen, vilket i sin tur kan leda till omotiverade fördelningseffekter. 1 avsnitt 5.4 diskuterar vi sedan frågan om vilka grupper som främst gynnas av dagens intjänanderegler. De marginaleffekter som den nuvarande utformningen av grund- skyddet ger upphov till behandlar vi dessförinnan i avsnitt 5.3.

Tillsammans innebär 15- och 30-årsreglerna att personer med mycket olika livsin- komster kan ha rätt till lika stora pensioner och, omvänt, att personer med lika stora livsinkomster kan erhålla pensioner som är väsentligt olika stora.

Med en pensionsålder på 65 år kan pensionsrätt för ATP intjänas under totalt 49 år, fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Eftersom pensionens storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren, är det i pensionshänseende likvärdigt om man förvärvsarbetar de erforderliga 30 åren eller i sammanlagt 49 år. Två personer med samma årsin- komster under livet får samma årliga pension, även om den ene börjar arbeta vid 16 års ålder och den andre först vid fyllda 35 år och trots att den förste under livet betalar in sammanlagt 63 % högre avgifter. Dessa högre avgifter ger sålunda i dag inte något extra utbyte i pensionshänseende.

Man kan dessutom arbeta deltid en stor del av livet utan att pensionen påverkas. En person, som arbetar t.ex. först halvtid i 15 år och sedan heltid i 15 år, får lika stor pension som i det fall han eller hon arbetar heltid i 30 år, trots att personen i det senare fallet betalar in 33 % mer i pensionsavgift.

30-årsregeln innebär också att en person, som efter 30 års förvärvsarbete i Sveri- ge är berättigad till oreducerad ATP, kan arbeta många år i ett annat land och tjäna in ytterligare en tämligen stor pension.

Utfallet av 15- och 30-årsreglerna beror framför allt på hur livsinkomsten fördelas över tiden. Individer som har en ojämn inkomstnivå över tiden och individer som arbetar kort tid får ut relativt sett mer av ATP än de som har en jämn inkomstprö— til och arbetar lång tid. Reglerna för ATP i kombination med ekonomisk tillväxt

gör också att de gynnas som har sina bästa inkomstår i slutet av livet. Det innebär att personer t.ex. i karriäryrken ofta får ett högre utbyte av ATP i förhållande till inbetalda avgifter än personer i yrken med en mera jämn inkomstnivå under livet. Takregeln i ATP—systemet kan emellertid verka i motsatt riktning. Eftersom av- gifter tas ut även på inkomster över 7,5 basbelopp medan dessa inkomster inte är pensionsgrundande, missgynnas höginkomsttagare. Vid ekonomisk tillväxt i sam— hället kommer allt fler individer att få en allt större del av sina inkomster ovanför taket. För dessa personer förlorar ATP alltmer sin roll som inkomstrelaterad pension.

ATP-pensionen är således relaterad till de bästa inkomståren under livet, vilket i många fall innebär de sista förvärvsåren. Pensionen uttryckt i procent av slutlönen varierar därför i de flesta fall inte särskilt mycket mellan olika individer (då slut- lönen ligger under ATP-taket). Om pensionen i stället relateras till livsinkomsten eller inbetald pensionsavgift blir variationerna däremot betydligt större.

Med några räkneexempel i det följande kommer att illustreras det bristande sam— bandet mellan livsinkomst och pension (i fall då årsinkomsten understiger ATP- taket).

I exemplen anges pensionens storlek bl.a. i procent av slutlönen. Som beskrivits i avsnitt 2.4 är kompensationsnivån i förhållande till slutlön beroende av reallöne— ökningarnas storlek under de sista yrkesverksamma åren. I kalkylerna har real- lönetillväxten satts till 2 % per år.

Pensionen anges också i procent av individens genomsnittslön under livet uppräk— nad till slutårets lönenivå (dvs. livsinkomsten, uttryckt i slutårets allmänna löneni— vå, utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren). Pensionen kunde i stället ha satts i relation till de pensionsavgifter som var och en betalat in, uppräknade med den allmänna reallönetillväxten på här förutsatta 2 % per år. Det skulle ha givit andra procenttal, men inte förändrat förhållandet dem emellan.

Figurerna i exemplen visar individens livsinkomstprofrl exkl. den allmänna real— lönetillväxten på 2 % per år. De kan alltså sägas visa tvärsnittsdata: inkomsten i olika åldrar uttryckta i ett visst års löneläge. Med ett undantag (person 2 i exempel 2) har individerna således ingen Iönekarriär mer än vad som följer av en förändring i arbetstidens omfattning.

Exempel ] visar två personer, som båda har minst 30 förvärvsår och samma årsin- komst under de 15 bästa åren. De får alltså lika stora pensioner, motsvarande 56 % av slutlönen.

Person ] i exempel ] börjar arbeta efter skolan och arbetar heltid i 47 år. Han eller hon hinner betala in så mycket som 150 % mer i pensionsavgift än person 2, som förvärvsarbetar i endast 30 år, varav 15 år på kort deltid. Person ! får således mindre pension för varje inbetald avgiftskrona än person 2. Detta framgår också om pensionen sätts i relation till genomsnittslönen under livet, dvs. livsinkomsten utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren mellan 16 och 65 års åder. För person 1 motsvarar pensionen 59 % av genomsnittslönen under livet och för person 2 mot— svarar den 147 %.

Exempel ] OLIKA LIVSINKOMST MEN SAMMA PENSION

Person 2 får ut 150 % mer i pension per inbetald avgiftskrona.

Livsinkomst Person 1 Livsinkomst Person 2 11,6 milj. kronor 4,6 milj. kronor

47 år 15 år 15 år

Pension per månad: 11 600 kronor 11 600 kronor

Pension i procent: 56 % 4—— av slutlön —> 56 % 59 % 4—— av genomsnittslön (under 49 år) ——> 147 %

15—årsregeln kan också medföra att personer som har sina inkomster koncentrerade till en kortare period får större pension än de som tjänar in lika stor eller t.o.m större livsinkomst under en längre förvärvsperiod. En person, som under 30 år tjänar ihop samma livsinkomst som en annan person gör under 49 år, har naturligt- vis högre årlig inkomst än den senare. Med 30 erforderliga intjänandeår och 15— årsregeln för att fastställa pensionen blir pensionsbeloppet större än för den som förvärvsarbetat i 49 år med lägre årsinkomst. l sammanställningen nedan visas pensionens storlek i ett fall med livsinkomsten utspridd under 30, 40 respektive 49 år. I förhållande till slutlön blir kompensationen ungefär densamma i de tre fallen, ca 58 %. Uttryckt i förhållande till genomsnittlig årslön under 49-årsperioden varierar kompensationsgraden från 92 % till 59 %. I alla tre fallen har betalats in lika mycket i pensionsavgift, men de tre pensionsbeloppen är olika stora.

Samma livsinkomst men olika pension ___—a_—

Pension per månad i kronor i procent av

slutlön genomsnittslön (under 49 år)

___—___—

Arbetar: i 30 år 12100 kr 56 % 92 % i40 år 9300 kr 58 % 71 % i 49 år 7 800 kr 59 % 59 %

&

Exempel 2 nedan är ett annat exempel på två personer med samma livsinkomst men olika stora pensioner. Person l arbetar heltid från 18 års ålder fram till pensione- ringen med en jämn lön under livet. Person 2 börjar arbeta vid 25 år på samma lönenivå som person 1, men gör karriär och kommer upp på en högre lönenivå än denne. Totalt tjänar person 2 in samma livslön under 40 år som person 1 gör under 47 år, men får 20 % mer i pension än person 1.

[ Person 2 får ut 20 % mer i pension per inbetald avgiftskrona

Pension i procent: 57 % 4— av slutlön -—> 56 % 60 % 4——— av genomsnittslön (under 49 år) ——> 72 %

Om person 2 förvärvsarbetar i endast 30 år, halvtid de 15 första åren och därefter heltid med samma årsinkomst som i exempel 2, år han eller hon berättigad till lika stor pension, 11 800 kr per månad. Person 2 får således fortfarande 20 % högre pension än person 1, men har i det här senare fallet dessutom 40 % lägre livsin- komst än denne. Person 2 får då ut dubbelt så mycket i pension per inbetald av- giftskrona jämfört med person 1, se exempel 3.

Exempel 3 MINDRE LIVSINKOMST MEN STÖRRE PENSION

Person 2 får ut 105 % mer i pension per inbetald avgiftskrona

Livsinkomst Person 1 Livsinkomst Person 2 9,6 milj. kronor 5,7 milj. kronor

15 år 15 år

%%

Pension per månad: 9 800 kronor 11 800 kronor

Pension i procent: 57 % 4— av slutlön —> 56 % 60 % 4— av genomsnittslön (under 49 år) ——>122 %

ATP-reglerna i kombination med ekonomisk tillväxt gör att de gynnas som har sina bästa inkomstår i slutet av förvärvslivet. Det visas i exempel 4, där en person arbetar deltid de 15 första respektive de 15 sista åren av yrkeslivet. Livslönen, uttryckt i ett visst års standardvärde, är densamma antingen de 15 åren med deltids— arbete ligger först eller sist i den 30-åriga förvärvsperioden. l ATP-systemet är emellertid de intjänade pensionsrättigheterna inte löneindexerade (standardsäkrade) utan enbart prisindexerade. Med 2 % årlig realtillväxt är heltidslönen i fasta priser räknat större då den ligger senare i tiden. Pensionsbeloppet blir alltså större i det fall att åren med heltidsarbete ligger sist. Pensionen motsvarar då 122 % av ge- nomsnittslönen, jämfört med 60 % av genomsnittslönen då åren med heltidsarbete i stället ligger först. Den kraftigt sänkta lönenivån, som deltidsarbetet under de sista åren innebär, förklarar den höga kompensationsnivån i förhållande till slut- lönen i den situationen.

% ii

_ 522— named—esi

Ex.. V. ...se...

5.3. Marginaleffekter

[ avsnitt 4.3 har vi som ett väsentligt krav på ett pensionssystem pekat på vikten av ett nära samband mellan avgifter och förmåner inom pensionssystemet. Som vi också framhållit där kan pensionssystemet emellertid inte utformas så, att de pen- sioner som utges uteslutande bestäms av inbetalda avgifter. Det måste kompletteras med ett grundskydd för personer som inte haft eller haft endast låga tidigare för- värvsinkomster. Ett generöst grundskydd är således ett motiverat avsteg från en renodlad inkomstbortfallsprincip.

Utformningen av det nuvarande grundskyddet med successiv avtrappning av olika grundförmåner mot ATP-pension ger upphov till stora marginaleffekter, som följer med upp i ganska höga inkomstlägen. Med marginaleffekt avser vi då den del av en pensionsökning — till följd av en ökning av förvärvsinkomsten — som inte ger någon höjning av den disponibla pensionsinkomsten.

Med nuvarande regelutformning är det för en ensamstående pensionär utan andra inkomster än den allmänna pensionen först tidigare förvärvsinkomster på uppemot fyra basbelopp, dvs. en månadsinkomst på ca 11 000 kr år 1994, som verkligen leder till en märkbart högre pension.

Grundskyddet inom den allmänna pensioneringen kan sägas bestå av fyra olika delar: folkpensionens grundbelopp, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och särskilt kommunalt bostadstillägg (KBT och SKBT) samt det särskilda grundavdraget för pensionärer vid beskattning. Det sistnämnda är egent— ligen en del av skattesystemet men spelar en stor roll för pensionärernas grund— skydd.

Folkpensionens grundbelopp utgår för ensamstående med 96 % av basbeloppet (2 760 kr per månad är 1994) och för gift pensionär med 78,5 % av basbeloppet (2 257 kr per månad). Folkpensionen utges till alla med samma belopp oberoende av tidigare inkomster och kan för dem som har intjänat rätt till ATP ses som en kompensation för det första basbeloppet av inkomsten, som inte är ATP—grundande.

Till pensionärer med ingen eller endast liten ATP utges också pensionstillskott. Maximalt pensionstillskott till ålderspensionärer motsvarar 55,5 % av basbeloppet eller 1 595 kr i månaden år 1994. Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP—pension. En intjänad ATP-pension som är lägre än pensionstillskottets maxi— mala nivå ger alltså inte någon som helst höjd pension för individen. En ATP— pension på denna nivå, 0,555 basbelopp, motsvarar en medelinkomst under de 15 bästa inkomståren på 1,925 basbelopp eller 67 800 kr per år uttryckt i 1994 års priser. Inkomster under den nivån påverkar således inte den faktiska pensionen på annat sätt än att de kan ha betydelse för att uppfylla 30-årsregeln inom ATP.

Grundpensionen utgörs alltså av folkpension och pensionstillskott på sammanlagt 1,515 basbelopp, 4 355 kr per månad, för ensamstående och 1,34 basbelopp, 3 852 kr i månaden, för gift pensionär. Beloppen är nettobelopp. Det särskilda grundav- draget för pensionärer vid beskattningen är nämligen lika stort som folkpensionen och pensionstillskottet tillsammans, vilket innebär att en pensionär med enbart dessa

inkomster inte betalar någon skatt. Vid högre inkomster i form av ATP-pension eller avtalspension avräknas grundavdraget med 65 % av den överskjutande inkom- sten tills dess det när samma nivå som för löntagare. Det särskilda grundavdraget upphör vid en årlig pensionsinkomst på 105 200 kr för ensamstående och 93 100 kr för gift pensionär.

Ax'trappningen av det särskilda grundavdraget innebär att marginaleffekterna inom de aktuella inkomstintervallen (ca 52 000—105 000 kr för ensamstående respektive ca 46 000—93 000 kr för gifta) är högre för pensionärer än för löntagare och uppgår till 51 % vid en kommunalskatt på 31 %.

Utöver grundpensionen kan utgå KBT. KBT är en inkomstprövad förmån. Reg- lerna för KBT kan variera något mellan kommunerna; en del kommuner har gene- rösare regler än statsbidragsreglerna. Enligt statsbidragsreglerna ersätter KBT 85—90 % av bostadskostnaden mellan 150 och 3 500 kr per månad. Nästan alla kommuner tillämpar en ersättningsgrad på minst 90 %. Vid en månadshyra på 3 500 kr uppgår maximalt KBT således i normalfallet till minst 36 180 kr per år. (Gifta pensionärer erhåller halva KBT-beloppet var.)

En ensamstående pensionär med en månadshyra på lägst 3 500 kr är således genom KBT garanterad en nettopension motsvarande ca 2,56 basbelopp eller 7 400 kr per månad, eftersom KBT inte beskattas. För pensionärer med inkomster över grundpensionsnivån avräknas KBT med 35 % eller 40 % av den överskjutande inkomsten. Det betyder att för en ensamstående pensionär utan andra inkomster än den allmänna pensionen är KBT i det fallet bortreducerat först vid en ATP på ca 3,39 basbelopp, dvs. en total allmän pension — inkl. folkpension — på 150 200 kr per år eller 12 500 kr per månad.

Avräkningen av KBT bidrar således till att ytterligare höja marginaleffekterna för pensionsinkomster upp till 150 000 kr, dvs. behållningen av en pensionshöjning blir mindre i dessa inkomstlägen. Marginaleffekten i KBT är 35 eller 40 % beroende på inkomstnivå.

Sammantaget innebär det således att på pensionsinkomster upp till ca 52 000 kr är marginaleffekterna 100 %.

För ensamstående ålderspensionärers inkomster över 52 000 kr och upp till ca 105 000 kr kan den sammanlagda marginaleffekten av KBT:s och det särskilda grundavdragets avtrappning vara så hög som 86 % (vid 31 % kommunalskatt). Även för pensionsinkomster däröver, upp till den nivå där KBT är helt bortreduce- rat, är marginaleffekterna så höga som runt 70 %.

Gifta pensionärer drabbas av lika stora sammanlagda marginaleffekter som en- samstående pensionärer. Det går emellertid inte att lika entydigt ange marginalef- fekternas storlek inom olika inkomstintervall, eftersom storleken av utgående KBT beror även av makes inkomst.

För att ge en uppfattning om hur många ålderspensionärer som kan beröras av de kraftigaste marginaleffekterna kan nämnas att av ca 1,6 miljoner ålderspensionärer uppbar drygt 450 000 personer KBT i maj är 1993. Av samtliga ålderspensionärer var hälften ensamstående; motsvarande andel för pensionärer med KBT var ca 80 %. 1 maj 1993 fanns ca 330 000 ensamstående ålderspensionärer med en pen-

sion (folkpension och ATP) i det inkomstintervall där de kraftigaste marginaleffek- terna kan uppstå. Drygt hälften av dessa pensionärer uppbar KBT. Omkring 50 000—60 000 av samtliga ensamstående pensionärer med KBT hade en månadshy- ra på 3 500 kr eller mer.

De sammanlagda marginaleffekterna för en ensamstående pensionär (vid 31 % kommunalskatt) framgår av diagram 5.5. Diagrammet redovisar marginaleffekter- nas storlek för olika nivåer på förvärvsinkomsten under de 15 bästa inkomståren (full intjänandetid för ATP förutsätts). Med marginaleffekt menas den del av ATP— pensionen som inte ger någon faktisk ökningen av den disponibla inkomsten till följd av minskat pensionstillskott, minskat KBT och ökad skatt.

Diagram 5.5 Marginaleffekter, dvs. andel av ökad ATP som inte ger ökad netto- pension, vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv

110 | _ 'l ' 100 l T_o—o—c—o s—o H—o— 4— 4 . 4 T— r— 90 L 1 ; l %% 80 l ' j_ - * med KBT ... , l , % 70 l , . + , 4 L. 1 c... , l i l 60 L 1 ' +, —* L »» i» ; utah KBT? 50 i— l ÅnÄma/INÅVX ! ' 1 40 ' ' +

10' *»4— _

0,17 0,83 1,50 2,17 2,83 3,50 4,17 4,83 5,50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under de 15 bästa åren.

Marginaleffekterna inom det nuvarande allmänna pensionssystemet innebär således att en högre pension i många fall ger tämligen litet utbyte i form av höjd disponibel inkomst. Det innebär i sin tur att sambandet mellan förvärvsinkomst inom vissa, tämligen breda, inkomstintervall och pension är svagt. Detta framgår också av diagram 5.6, som visar bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT för olika nivåer på den tidigare förvärvsinkomsten för en ensamstående pensionär. KBT har beräknats efter en hyra på 3 500 kr per månad och med en ersättningsgrad på 90 %. För beräkning av ATP förutsätts full intjänandetid och medelinkomsten för de 15 bästa åren antas motsvara förvärvsinkomsten i diagrammet.

Diagram 5.6 Bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv

180000

160000

140000

120000

Kronor per år % %

60000

40000 —— 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 Genomsnittlig förvärvsinkomst i basbelopp före pensionering under de 15 bästa åren

Av tabell 5.1. framgår den allmänna pensionens storlek före och efter skatt vid olika förvärvsinkomst för en ensamstående pensionär, som är berättigad till maxi- malt KBT. Av tabellen framgår att en person med en tidigare förvärvsinkomst på t.ex. ca 15 000 kr per månad (dvs. ca 5 basbelopp per år) har en nettopension (exkl. eventuell avtalspension) som är ca 900 kr högre per månad än för en pensio- när utan tidigare förvärvsinkomster.

I tabellen anges också pensionen i procent av den pensionsgrundande inkomsten, dvs. förvärvsinkomsten under de 15 bästa åren. För en pensionär med tidigare inkomster upp till 3,5 basbelopp uppgår den allmänna pensionen, inkl. KBT, efter skatt till minst samma belopp som hans tidigare nettolön (hänsyn har inte tagits till eventuellt bostadsbidrag före 65 års ålder). I de högre inkomstlägena utgör netto- pensionen ca 70 % av medellönen efter skatt under de 15 bästa inkomståren.

Av tabell 5.1 kan också utläsas att nettopensionen för en pensionstagare med högsta möjliga pension från det allmänna pensionssystemet inte är mer än 35 % högre än den pension som tillkommer en person som inte förvärvat någon ATP alls. Uttryckt på annat sätt har denne senare person rätt till en sammanlagd allmän pension som utgör ca 75 % av den totala nettopensionen för personen med maximal ATP, dvs. som förvärvsarbetat under minst 30 år och under åtminstone 15 år haft en pensionsgrundande inkomst på eller över ATP-taket. Skillnaden i nettopension de båda personerna emellan uppgår till ca 31 000 kr per år eller 2 600 kr i måna- den.

Tabell 5.1 Förvärvsinkomst1 och allmän pension, inkl. KBT, för en ensamstående pensionär före och efter skatt år 1994. Kommunalskatt 31 %. KBT är beräknat efter en månadshyra på 3 500 kr och ersättningsgrad 90 %

Förvärvsinkomst Bruttopension, kronor Pension i % av brutto folkp. KBT Summa förvärvsinkomst bas— kronor + ATP (brutto)

belopp

0-1,0 0-35 200 52 261 36 180 88 441 251 % (lägst) 1,5 52 800 52 261 36 180 88 441 167 % 2,0 70 400 53 814 35 987 89 801 127 % 2,5 88 000 64 163 32 365 96 528 109 % 3,0 105 600 74 511 28 742 103 253 97 % 3,5 123 200 84 860 25 120 109 980 89 % 4,0 140 800 95 209 21 497 116 706 82 % 4,5 158 400 105 558 17 850 123 408 77 % 5,0 176 000 115 907 13 714 129 621 73 % 5,5 193 600 126 255 9 574 135 829 70 % 6,0 211 200 136 604 5 434 142 038 67 % 6,5 228 800 146 953 1 294 148 247 64 % 7,0 246 400 157 302 — 157 302 63 % 7,5 264 000 167 651 — 167 651 63 %

Förvärvsinkomst netto Nettopension kronor kronor i % av förvärvsininkomst (netto) 0—26 70 88 441 331 % (lägst) 38 715 88 441 228 % 51 031 88 895 174 % 64 470 90 352 140 % 77 592 91745 118 % 89 133 93 202 104 % 100 681 94 627 94 % 112 129 96 121 85 % 123 608 98 831 79 % 135 125 101 536 75 % 144 876 104 211 71 % 153 402 106 886 69 % 161 977 112 407 69 % 170 503 119 222 69 %

* Medelinkomst för de 15 bästa inkomståren.

Sammanfattningsvis innebär sålunda dagens regler för den allmänna pensioneringen att pensionstillskottet och det kommunala bostadstillägget ger ett förstärkt grund- skydd till komplettering av folkpensionens grundbelopp. Tillsammans med det särskilda grundavdraget vid beskattningen åstadkoms en påtaglig utjämningseffekt mellan pensionärer utan eller med låg ATP och pensionstagare med högre pension. Detta är en följd av successiva förändringar av pensionsreglerna som beslutats sedan ATP-systemet tillkom. Införandet och fortlöpande höjningar av pensions- tillskotten, successiva höjningar av även folkpensionens grundbelopp och därav föranledda ökningar av skatteavdragen för pensionärer samt de stegvisa förbättring— arna av KBT har medfört en förändring av pensionssystemets struktur. Resultatet är att grundtrygghetsprincipen har förstärkts och att inkomstbortfallsprincipen har urholkats. Samtidigt har marginaleffekterna blivit alltmer framträdande. För in— dividen har också blivit allt svårare att identifiera de fördelningspolitiska inslagen i systemet.

Det utbyte som en person med inkomst motsvarande en lågavlönad arbetares eller tjänstemans får från det allmänna pensionssystemet skiljer sig endast i liten ut- sträckning från den disponibla pensionsinkomst som tillkommer en annan person som inte tjänat in någon ATP alls. För denna förstnämnda person är det reella ekonomiska utbytet av ATP-rätten mycket litet, och värdet av den intjänade til- läggspensionen måste framstå som relativt begränsat.

För stora grupper förvärvsarbetande i dag betyder således nuvarande regler inom

det allmänna pensionssystemet sammantagna att det finns ett mycket begränsat samband mellan å ena sidan deras förvärvsinkomster och de avgifter som betalas på dessa och å andra sidan den disponibla inkomsten som pensionär. Det ekonomis- ka utbyte i pensionshänseende som förvärvsinkomsterna och avgifterna genererar, utöver den pension som de ändå skulle ha erhållit på grund av grundskyddets olika beståndsdelar, blir synnerligen litet. För förvärvsarbetande med månadsinkomst upp till ca 1 1 000 kr kan således sägas föreligga ett mycket svagt samband mellan förvärvsinkomsten/avgiften och pensionsförmånerna.

5.4 Utfall för kvinnor och män

Under de drygt 30 år som gått sedan ATP infördes har förvärvsfrekvensen bland kvinnor ökat, och därmed har skett en kraftig ökning av andelen kvinnor som tjänat in rätt till ATP. År 1960 hade 32 % av kvinnorna pensionsgrundande inkomst, dvs. förvärvsinkomst överstigande ett basbelopp. Femton år senare, år 1975, var det dubbelt så många, 64 %, som tjänade in ATP-poäng och år 1991 hade andelen stigit till 87 %. Motsvarande andel för männen har ökat från 83 % år 1960 till 89—90 % åren 1975 och 1991.

Andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst har således stigit mycket kraftigt och är nu nästan lika hög som för männen i så gott som samtliga åldersklasser. Det gäller för både kvinnor med och kvinnor utan minderåriga barn. Skillnaden i förvärvsfrekvens är störst bland de äldsta, 55—64-åringarna, där 85 % av kvinnorna jämfört med 94 % av männen hade tjänat in ATP-poäng år 1991. Denna skillnad återspeglar det förhållandet att kvinnor i de äldre generationerna har haft ett helt annat förvärvsmönster än yngre kvinnor. Jämförelser i övriga åldersklasser visar på en skillnad mellan män och kvinnor på högst ett par procentenheter.

Den successivt ökade förvärvsfrekvensen bland kvinnor visar sig också i en växan- de andel ATP-pensionärer bland yngre ålderspensionärer. Av kvinnliga ålderspen- sionärer i 65—69-årsåldern har 83 % pension även från ATP. Bland tio år äldre kvinnor är motsvarande andel endast 61 %. Av männen i motsvarande åldrar uppbär 96—98 % ATP—pension. Statistiken över intjänad ATP-rätt bland de förvärvsarbetan- de pekar mot att andelen kvinnliga ålderspensionärer med ATP kommer att fortsätta att öka och allt mer närma sig männens nivå, dvs. så gott som samtliga ålderspen— sionärer framöver kan förväntas uppbära ATP.

Enligt vår mening finns ingen anledning anta att den hittillsvarande utvecklingen mot en i stort sett lika hög andel förvärvsarbetande kvinnor som män kommer att brytas och ersättas av en nedgång av förvärvsfrekvensen för kvinnor. Inte heller de långsiktiga prognoser som SCB gjort tyder på något sådant. Det förefaller alltså enligt vår bedömning sannolikt att det kommer att ske en fortsatt utjämning mellan män och kvinnor också i de äldre åldersgrupperna, i och med att de kvinnor som nu är i 55—64—års ålder pensioneras och ersätts av dem som nu är yngre. Det finns inget som talar för att dessa yngre kvinnor, som sedan en längre tid har en föran-

kring i arbetslivet, skulle i större utsträckning än män dra sig tillbaka från arbets- marknaden enbart på den grunden att de kommit upp i högre ålder.

Nästan lika många kvinnor som män tjänar således numera in egen ATP, men kvinnornas ATP—rätt är fortfarande betydligt lägre än männens. I början av 1960- talet var kvinnornas årliga ATP-poäng i genomsnitt endast hälften av männens. Successivt har dock skett en utjämning och år 1991 var kvinnornas genomsnittspo— äng ca 70 % av männens.

Utjämningen mellan mäns och kvinnors genomsnittspoäng beror delvis på taket i ATP-systemet. Endast inkomster upp till taket 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994) är pensionsgrundande. Ju fler personer som har inkomster över taket och således maximal ATP—poäng, desto långsammare stiger genomsnittspoängen för kollektivet. I början av 1960-talet hade ca 5 % av männen inkomster över ATP—taket och så- ledes maximal ATP-poäng, medan år 1991 nästan en femtedel av männen tjänade in maximal poäng. Bland kvinnorna är det alltjämt ytterst få som har så höga inkomster: 0,5 % i början av 1960-talet och 3 % år 1991.

Kvinnors lägre årliga ATP—poäng återspeglar det faktum att kvinnor har lägre lön i genomsnitt än män. Lönenivån inom kvinnodominerade yrken är oftast relativt sett lägre än inom typiskt manliga yrkesområden. Därtill arbetar kvinnor deltid i större utsträckning än män. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU) år 1992 har 43 % av kvinnorna på arbetsmarknaden deltidsarbete jämfört med 9 % av männen.

I avsnitt 5.2 har vi konstaterat att 15- och 30-årsreglerna gynnar personer med kort förvärvstid och ojämn inkomstnivå över tiden. Till den kategorin kan, förutom personer i yrken med lång studietid och ett markerat karriärinslag i löneutveck- lingen samt andra som har sina bästa inkomstår sist under den yrkesaktiva delen av livet, höra kvinnor som under en period avstår helt eller delvis från förvärvsarbete på grund av vård av barn och som därefter ökar sin arbetstid fram till pensione- ringen.

Enligt vår uppfattning finns emellertid mycket som tyder på att 15- och 30—års— reglerna inte skulle gynna särskilt kvinnorna som grupp.

30-årsregeln ger kvinnor och män möjlighet att stanna hemma under i stort sett en tredjedel av den förvärvsaktiva tiden för att ta hand om barn eller ägna sig åt hemarbete på heltid — eller syssla med annat som inte ger pensionsrätt — utan att ATP-pensionen reduceras på grund härav. Fr.o.m. år 1982 kan dessutom föräldrar, som vårdat barn under tre års ålder och därför inte intjänat någon pensionspoäng under året, få tillgodoräkna sig detta år som poängår. Denna möjlighet har utnytt— jats i ringa omfattning, vilket kan tolkas som att de flesta kvinnor räknar med att ändå få minst 30 intjänade ATP-år. Den nyss redovisade statistiken över andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst visar också att förvärvsfrekvensen för yngre kvinnor är hög i alla åldrar. Det tyder på att kvinnor med små barn numera i de flesta fall inte lämnar arbetsmarknaden för någon längre period utan fortsätter att förvärvsarbeta, åtminstone på deltid.

Syftet med lS-årsregeln var primärt att ge de försäkrade del av den standardhöj- ning som ägt rum under den tid han eller hon tjänat in sin pensionsrätt, dvs. när-

mast en ersättning för att pensionsrätten gjordes pris- och inte löneindexerad. Någon avsikt att med regeln ge ett särskilt skydd för personer som deltidsarbetar viss del av förvärvslivet och heltidsarbetar under andra perioder fanns inte vid tillkomsten av ATP-systemet. Emellertid är 15-årsregeln så konstruerad att den öppnar möjlig— heter för kvinnor — och män — att arbeta deltid en stor del av livet utan att det påverkar ATP-pensionens storlek.

Som vi visat i avsnitt 5.2 är det främst en utökad arbetstid under de sista för- värvsåren som innebär att pensionen till följd av 15-årsregeln kan öka i icke obe- tydlig mån. 15 år med heltidsinkomster tidigt i förvärvslivet och därefter deltids- arbete lång tid ger — till följd av den prisindexering som gäller för intjänad pen- sionsrätt i nuvarande regelsystem — inte alls samma utbyte.

Frågan är dock i vilken utsträckning deltidsarbetande kvinnor faktiskt utnyttjar den möjlighet som finns med nuvarande regelsystem att öka sin arbetstid under den senare delen av förvärvslivet och därigenom intjäna rätt till högre ATP.

Tvärsnittsdata över andelen deltidsarbetande kvinnor i olika åldrar tyder på att deltidsarbetet inte är begränsat till den tid då barnen är små. I åldrarna 25-54 år har mellan 40 och 45 % av de förvärvsarbetande kvinnorna deltid. I åldrarna däröver är andelen deltidsarbetande högre, 55 %. Många kvinnor fortsätter således att arbeta deltid också sedan barnen vuxit upp. Detta torde framför allt gälla för kvinnor i LO—yrken. En orsak härtill kan naturligtvis vara att det många gånger inte finns heltidsarbeten att få. Emellertid uppger mellan 75 och 80 % av de deltids— arbetande att de inte vill öka sin arbetstid. Även sedan barnen blivit större har kvinnan oftast huvudansvaret för hemarbetet, vilket kan vara en anledning till att hon väljer att fortsätta att deltidsarbeta, om än i vissa fall kanske på längre deltid. I högre åldrar tillkommer hälsoskäl som en anledning till deltidsarbete. Också bland männen är andelen deltidsarbetande större i högre åldrar: ca 5 % av männen mellan 25 och 54 år deltidsarbetar jämfört med 20 % i åldersgruppen 55—64 år.

Det sagda innebär att det finns mycket som tyder på att kvinnor som deltidsarbetar när de är unga och i yngre medelåldern inte i någon större utsträckning faktiskt utnyttjar sig av de möjligheter som ATP-systemet i sin nuvarande konstruktion medger att under de sista åren som förvärvsarbetande öka arbetstiden för att med tillämpning av 15—årsregeln tjäna in minst 15 års pensionsrätt på grundval av heltidsarbete. I vart fall torde så vara fallet för kvinnor som tillhör gruppen arbeta- re och lägre tjänstemän. Sannolikt är det fler tjänstemän på medelnivå och högre nivå som på det sättet varierar sin arbetstid och därigenom får en högre ålderspen- sion, även om detta förvärvsbeteende inte torde vara det vanligaste bland dessa grupper heller; i synnerhet många högre tjänstemän arbetar sannolikt heltid större delen av förvärvslivet med undantag måhända för några år när barnen är riktigt små.

I sammanhanget bör också hållas i minnet vad vi påpekat i det föregående, att det är enbart en utökad arbetstid under den senare delen förvärvslivet som innebär att pensionen till följd av lS-årsregeln kan öka i någon mer betydande mån.

Enligt vår bedömning kan man alltså inte säga att ATP-systemets 15- och 30— årsregler skulle ha kommit att vara till särskild fördel för kvinnor som grupp, även

om detta ibland är fallet för enskilda kvinnor, liksom för enskilda män.

Samma slutsats, dvs. att ATP:s intjänanderegler inte främst gynnar kvinnorna som grupp, har Ann—Charlotte Ståhlberg kommit fram till i sin expertbilaga till detta betänkande, Kvinnors ATP och avtalspensioner. Ståhlberg har studerat pen- sionspoängutvecklingen för män och kvinnor i olika socioekonomiska grupper (indelning i tre grupper för tjänstemän och två grupper för arbetare) och har därvid inte funnit något stöd för uppfattningen att 15-årsregeln särskilt skulle gynna kvin- nor. lS—årsregeln har betydelse för personer med en brant inkomstutveckling (som i sig kan bero på såväl karriär som övergång från deltids- till heltidsarbete) och till den kategorin hör en större andel av männen än av kvinnorna. Tjänstemän på mellannivå och högre tjänstemän, som inte har inkomster över ATP-taket, tillhör de grupper för vilka 15—årsregeln har störst betydelse.

Ståhlberg redovisar i sin rapport en beräkning av relationen mellan förväntade förmåner och avgiftsinbetalningar till pensionssystemet (förmåns/kostnadskvoten) för olika socioekonomiska grupper.

I förmåns/kostnadskvoten sätts således individens livspension, dvs. summa pen- sionsutbetalningar under livet, i relation till summa avgiftsinbetalningar under den yrkesaktiva tiden. Kvinnor lever emellertid i genomsnitt fyra är längre som pensio— närer än män. Inom det allmänna pensionssystemet är en man och en kvinna som gjort lika stora årliga avgiftsinbetalningar (dvs. med likadana livsinkomstprofrler) berättigade till lika stora årliga pensioner, men kvinnan får således (på grund av högre medellivslängd) högre livspension. Det innebär att förmåns/kostnadskvoten beräknas till ett högre värde för henne än för mannen, trots lika stora årsinkomster både som aktiva och som pensionärer. Om förmåns/kostnadskvoten i stället hade beräknats med antagande om att kvinnor lever lika länge som män hade således den beräknade kvoten för olika grupper av kvinnor varit lägre än vad tabellerna 5.2 och 5.3 utvisar.

Kalkylerna avser personer födda åren 1944—1950. Individernas inkomster efter år 1990 (det sista året med faktiska uppgifter) har antagits vara realt oförändrade. Karriäreffekter och eventuellt ändrat förvärvsmönster efter 40—45 års ålder har alltså inte kunnat beaktas.

I tabell 5.2 (som motsvarar tabell 3.4 i expertbilagan) redovisas den av Ståhlberg sålunda beräknade förmåns/kostnadskvoten i ATP. En hög kvot betyder att varje inbetald avgiftskrona har gett mer i ATP-pension än vad fallet är för grupper med en låg förmåns/kostnadskvot, dvs. ju högre kvot, desto mer i utbyte.

Beräkningarna visar att genomsnittligt sett får män och kvinnor ungefär lika stort utbyte av ATP. Störst utbyte får kvinnliga högre tjänstemän, som har en kvot på 1,06. Minst gynnade är kvinnor i gruppen okvalificerade arbetare. För varje krona de betalat i ATP får de igen bara 64 öre.

Tabell 5.2 Förmåns/kostnadskvoten i ATP för årsklasserna 1944—1950

Socioekonomisk grupp Förmåns/kostnadskvoten Män

Högre tjänstemän 0,84 Tjänstemän på mellannivå 0,88 Lägre tjänstemän 0,84 Kvalificerade arbetare 0,82 Okvalificerade arbetare 0,77 Alla mån 0,83 Kvinnor

Högre tjänstemän 1,06 Tjänstemän på mellannivå 0,88 Lägre tjänstemän 0,73 Kvalificerade arbetare 0,79 Okvalifrcerade arbetare 0,64 Alla kvinnor 0,78

Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994z22

Resultatet blir annorlunda då hänsyn tas även till folkpensionen. Kalkylerna visar då att kvinnor får ut mer i pension i förhållande till inbetalda avgifter än män (se tabell 5.3, som motsvarar tabell 3.5 i expertbilagan). Det hänger samman med att folkpensionen utgår med samma belopp till alla oberoende av tidigare inkomster. Kvinnor, som i genomsnitt har lägre inkomster och kortare förvärvstid än män, har således betalat mindre avgifter än män för en lika stor förmån.

Tabell 5.3 Förmåns/kostnadskvoten i ATP och folkpension (inkl. pensionstillskott) för årsklasserna 1944—1950

Socioekonornisk grupp Förmåns/kostnadskvoten Män

Högre tjänstemän 0,73 Tjänstemän på mellannivå 0,79 Lägre tjänstemän 0,78 Kvalificerade arbetare 0,79 Okvalificerade arbetare 0,82 Alla mån 0,77 Kvinnor

Högre tjänstemän 1,06 Tjänstemän på mellannivå 1,03 Lägre tjänstemän 1,01 Kvalificerade arbetare 1,06 Okvalifrcerade arbetare 1,05 Alla kvinnor 1,04

Källa: A—C Ståhlberg. SOU 1994z22

Folkpensionen, med sin högre kompensation för första basbeloppet, har större be— tydelse för låg- än höginkomsttagare. I tabell 2.1 i kapitel 2 har visats att i för- hållande till sina bästa inkomstår får låginkomsttagare förhållandevis högre pension än höginkomsttagare. Med i övrigt lika livsinkomstprofrler (vad avser antal för- värvsår och lönekarriär) får således personer med låga förvärvsinkomster större utbyte av den inbetalda pensionsavgiften än personer med högre inkomster. Ät andra hållet verkar lS—årsregeln inom ATP. 15-årsregeln medför att höginkomstta- gare med sin i allmänhet brantare livsinkomstprofrl får större utbyte av ATP-av- giften än låginkomsttagare som vanligtvis har en flackare inkomstkurva — åtminsto- ne så länge inkomsten inte väsentligt överstiger ATP—taket.

De som enligt tabell 5.3 får minst utbyte av inbetalda avgifter är män i kategorin högre tjänstemän. Till den kategorin hör personer som under en förmodligen stor del av livet har haft inkomster över ATP-taket. En stor del av deras livsinkomst är således avgiftsgrundande men inte pensionsgrundande.

En annan anledning till resultatet att kvinnor får ut mer i sammanlagd pension i förhållande till inbetalda avgifter är, som tidigare påpekats, mäns och kvinnors olika livslängd. Lika stor avgiftsinbetalning ger samma ärliga pensionsrätt för män

och kvinnor, trots att kvinnor lever längre och således uppbär pension under fler är.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att intjänandereglerna inom ATP och då framför allt lS-årsregeln, som från början bl.a. syftade till att åstadkomma en viss standardsäkring av tilläggspensionen, har en konstruktion som kan spela en viss roll för deltidsarbetande föräldrars pensionsskydd. Det är, och har hittills varit, främst kvinnor som arbetar deltid för att ta hand om barn och ägna sig åt hemarbe- te. Enligt vad vi har funnit har emellertid inte kvinnor i allmänhet, framförallt inte de som tillhör grupperna lägre tjänstemän och arbetare, den branta inkomstutveck- ling som övergång från deltids- till heltidsarbete ger och som gynnas av 15-års- regeln. Det är snarare så att kvinnorna många gånger fortsätter att arbeta deltid fram till pensioneringen. 15—årsregeln har således i praktiken inte den betydelse i sammanhanget som den teoretiskt skulle kunna ha.

15-årsregeln är dessutom ett mycket trubbigt instrument för att tillgodose berättiga- de intressen av att låta vård av barn konstituera pensionsrätt. Som visats i avsnitt 5.2 gynnar regeln åtskilliga andra ekonomiska beteenden som det knappast varit meningen att gynna.

Det kan enligt vår mening också starkt ifrågasättas om pensionssystemet skall vara så uppbyggt att det systematiskt subventionerar personer — kvinnor eller män — med en livsinkomstprofil av innebörden att de går från många års deltidsarbete till heltidsarbete under just de 15 sista förvärvsåren. Ett pensionssystem uppbyggt på det sättet innebär att det sker en omfördelning till personer med kortare för- värvstid och Iönekarriär, dvs. höga inkomster i slutet av den förvärvsaktiva tiden, från dem som har förvärvsarbetat många år med en jämn löneutveckling och således totalt sett betalat en högre pensionsavgift.

5.5 Bristande följsamhet mot samhällsekonomin

Oavsett hur pensionssystemet är utformat finansieras de pensioner som betalas ut under t.ex. ett år ytterst ur de inkomster som skapas i ekonomin under samma period. Detta framstår som uppenbart när pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem, eftersom pensionerna då finansieras löpande med avgifter på löne— och egenföretagarinkomsterna. Avgifterna begränsar de yrkesaktivas dis- ponibla inkomster och därmed deras konsumtion eller sparande. Men även i ett fonderat system måste pensionerna finansieras genom en omfördelning av inkomster i ekonomin. Avkastningen på fonderade medel härrör från den del av nationalin- komsten som utgör ersättning till investerat kapital och konkurrerar om samma utrymme som lönerna till de anställda. Om pensionerna finansieras ur kapitalavkast— ningen eller genom att fonderna minskar sin nettobehållning genom att sälja tillgång- ar, är det liktydigt med ett negativt sparande inom pensionssystemet. Detta motsva- ras antingen av ett högre sparande — dvs. mindre konsumtion — någon annanstans

i ekonomin eller av ett totalt sett minskat sparande.

Sett ur realekonomisk synvinkel motsvaras en ökning av pensionärernas konsum- tion av att övriga gruppers konsumtion minskar eller av att investeringarna, och därmed det framtida konsumtionsutrymmet, begränsas i motsvarande grad. Om så inte sker, leder det till en försämring av nettoexporten och upplåning i utlandet som också reducerar framtida konsumtionsutrymme. Intjänade pensionsförmåner utgör en fordran på framtida inkomster. Direkt avgiftsfmansiering respektive fondering är två olika sätt att tillgodose denna fordran. Men det går inte att fondera eller spara ett konsumtionsutrymme över tiden.

Kostnaderna för pensionerna bärs således alltid i en eller annan form av de yrkesaktiva. Hur värdet av pensionsförmånerna utvecklas i förhållande till sysselsätt- ning och löner har därför stor betydelse för pensionssystemets stabilitet. Men det omvända gäller också — hur pensionssystemet anpassas till ändrade ekonomiska förhållanden har effekter på samhällsekonomin och därmed på sysselsättning och löner.

Utvecklingen av pensionssystemets utgifter för ålderspension bestäms dels av en demografisk faktor — antalet personer som uppnått pensionsåldern — dels av att den genomsnittliga pensionen förändras till följd av att nytillkomna pensionärer har en annan medelpension än vad de har som redan är pensionerade respektive de som avlider. Även för förtidspensionsutgifterna spelar demografin viss roll, eftersom det främst är de äldre på arbetsmarknaden som förtidspensioneras. Här har emellertid förändringar i arbetslivet, regler och praxis i prövningen av pensionsrätt samt i viss mån läget på arbetsmarknaden en större betydelse.

Enligt Statistiska centralbyråns senaste befolkningsprognos (Demografiska rappor— ter 1991 : ]) beräknas antalet ålderspensionärer, med antagande om bibehållen pensionsålder på 65 år, vara nästan oförändrat under det närmaste decenniet för att därefter växa när de antalsmässigt stora generationerna födda på 1940-talet pensio- neras. År 2015 väntas antalet ålderspensionärer ha ökat med nära 300 000 eller 18 % jämfört med i år. Efter år 2015 fortsätter antalet ålderspensionärer att växa, men i en långsammare takt. År 2025 beräknas det finnas 25 % fler ålderspensionä- rer än i dag.

Som framgick av avsnitt 3.1 beräknas befolkningen i yrkesarbetande åldrar under samma period växa betydligt långsammare. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det emellertid inte den demografiska försörjningsbördan ensam som avgör vilken "belastning" pensionssystemet kan komma att utgöra. Hur de totala pensionsut- gifterna utvecklas i förhållande till de inkomster som skall finansiera dem påverkas av flera andra faktorer. En mer oförmånlig försörjningsbörda kan delvis kompense- ras av högre produktivitetstillväxt, dvs. högre produktion per arbetstimme. Högre produktivitet slår emellertid igenom i högre löner och därmed på längre sikt i högre pensionsförmåner. Mer gynnsamt ur pensionssystemets synvinkel är det om för- värvsinkomsterna växer därför att sysselsättningen ökar till följd av lägre arbets— löshet eller ökad förvärvsfrekvens och längre arbetstider.

Den demografiska utvecklingen är svårpåverkad och utgör åtminstone på några decenniers sikt snarast ett ofrånkomligt faktum. Det växande antalet äldre i framti-

den är konsekvensen av en minskad dödlighet och av att de kohorter som pensione- ras är större. Den demografiska faktorn utgör emellertid inte det största hotet mot pensionssystemets samhällsekonomiska hållbarhet. Ijämförelse med många andra industriländer har Sverige en relativt gynnsam demografisk utveckling de närmaste decennierna. Den demografiska försörjningsbördan har redan stigit mycket mer än vad den beräknas göra i framtiden. Om den genomsnittliga nivån på ålderspension skulle vara oförändrad växer den reala pensionssumman med ca 0,8 % per år under perioden fram till år 2025. Även med en relativt svag tillväxt i ekonomin skulle inte pensionssystemet med detta antagande skapa större fördelningsproblem än i dag.

Det växande antalet ålderpensionärer är emellertid inte den huvudsakliga förkla— ringen till den framtida tillväxten i pensionsutbetalningarna. Enligt Riksförsäkrings- verkets beräkningar kommer — med dagens regler — utgifterna för ATP—pensioner till ålderspensionärer växa med ca 60 miljarder kr eller 75 % uttryckt i fasta priser under den närmaste tjugoårsperioden och fördubblas fram till år 2025. Tillväxten i BNP har då antagits uppgå till 2 % per år. Utgiftema för folkpension till ålders- pensionärer är betydligt mindre expansiva, eftersom denna förmån utgör ett fast belopp och det dessutom kommer att ske vissa besparingar vad gäller pensions- tillskotten. De samlade utgifterna för ålderpensioneringen kan, vid 2 % årlig tillväxt, under de närmaste två decennierna beräknas öka med ca 2 % per år räknat i fasta priser, därefter något långsammare — ca 1 1/2 % per år.

Detta är betydligt mer än vad som förklaras av demografiska faktorer. Ökningen av ålderspensionerna beror till mer än hälften på en stigande genomsnittlig pension per ålderspensionär.

Att nytillkomna pensionärer under de närmaste decennierna får högre pension än de som redan är pensionärer beror till viss del på ATP-systemets mognad. ATP har, som vi pekat på i kapitel 2, först på 1990-talet nått fullfunktionsstadium. Det är nu som det är möjligt för nypensionerade att uppfylla 30-årsregeln i ATP och därmed bli berättigade till en oavkortad ålderspension utan att ha arbetat alla år sedan ATP:s införande år 1960. Det har dock genom speciella övergångsregler varit möjligt att uppbära oavkortad ATP-pension redan fr.o.m. år 1980. De som gått i ålderspension efter år 1980 utgör i dag ca 80 % av det totala antalet ålderspensionärer. Det är drygt 20 % av ålderspensionärerna som saknar ATP—pension, men den andelen minskar snabbt och beräknas bli halverad under det närmaste decenniet.

Genom att ATP-pensionen är relaterad till inkomsten som yrkesaktiv är de framti- da kostnaderna för ATP—pensionerna beroende av den samhällsekonomiska utveck— lingen. Men det är ett långsiktigt samband. En förändring i inkomstutvecklingen till följd av en högre eller lägre tillväxt i ekonomin får genomslag på de genomsnittliga ATP-pensionerna först långt senare. Det uttrycks ibland som att ATP-systemet har ett "långt minne". Det hänger samman med att värdet av intjänade pensionsförmåner är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Tillväxten i sysselsättning och löner påverkar de pensionsrättigheter som tjänas in under samma period, men dessa rättigheter faller ut som pensioner först långt senare. Nivån på nybeviljade pensioner bestäms av historiska inkomster och utgående pensioner är sedan värde— säkrade under pensionsperioden.

Det medför att tillväxten av pensionssumman under de närmaste decennierna i stort sett är oberoende av utvecklingen av de inkomster som skall finansiera pensio- nerna. Det skapar en instabilitet i fördelningen mellan yrkesaktiva och pensionärer. Värdet av de framtida pensionsförmånerna är förhållandevis stabilt, medan av- giftsunderlaget är beroende av den ekonomiska tillväxten. De tre senaste årens utveckling illustrerar denna instabilitet. Som framgick av kapitel 3 har lågkon- junkturen medfört att de totala pensionsutbetalningarna, trots vissa försämringar av förmånsnivåerna, uttryckt som andel av avgiftsunderlaget stigit kraftigt — från 24,5 % år 1990 till 30 % år 1993.

Sådana kortsiktiga och konjunkturellt betingade variationer i förhållandet mellan avgiftsunderlag och pensionsutgifter utgör emellertid inte något större problem. Tillfälliga underskott mellan influtna avgifter och utbetalda pensioner kan hanteras med AP—fonden. Det var också ett av motiven för dess tillkomst. En viss tröghet i pensionsutgiftemas följsamhet till konjunkturvariationema kan t.o.m. vara en för- del ur stabiliseringspolitisk synvinkel, eftersom det innebär att svängningarna i den totala efterfrågan i ekonomin härigenom begränsas.

Hotet mot pensionssystemets stabilitet är i stället att pensionsförmånerna är oberoende av även relativt långsiktiga förändringar i tillväxttakten. Detta framgår av de känslighetskalkyler som Riksförsäkringsverket gjort med varierande antagan- den om den framtida ekonomiska tillväxten. Som framgår av diagram 5.7 växer de totala ATP-pensionerna under de närmaste två decennierna med i det närmaste samma belopp oavsett om den ekonomiska tillväxten uppgår till 1 % per år eller 3 % per år. På så lång sikt kan lönesumman och därmed det avgiftsunderlag som skall finansiera pensionerna antas växa i samma takt som BNP. Det innebär att år 2015 kan avgiftsunderlaget beräknas vara nästan 50 % större med 3 % årlig tillväxt än om tillväxten begränsas till 1 % per år. Kvoten mellan pensionsutbetalningar och avgiftsunderlaget är således starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Med 1 % tillväxt motsvarar ATP-pensionerna enligt RFV:s beräkning 24 % av lönesumman år 2015 , medan det vid 3 % tillväxt skulle räcka med 15,5 % av lönesumman för att finansiera ATP-pensionerna.

Diagram 5.7 Utbetalning av folkpension och ATP-pension till ålderspensionärer vid olika tillväxtalternativ

350

300

Mdr kr, 1994 års priser

150

100 1995 2015 2035

Diagram 5.8 Folkpension och ATP i form av ålderspension som andel av lönesum- man vid olika tillväxtaltemativ

30

20

Procent

10

Det är först om tidsperspektivet sträcks ut längre fram än två decennier som skillna— der i ekonomisk tillväxt får genomslag på den genomsnittliga nivån på ATP-pensio- nen. Som framgår av diagram 5.8 stabiliseras då också kvoten mellan pensioner och lönesumma, fast på olika nivåer beroende på hur hög tillväxt som antagits.

Hur stor omfördelning av inkomster från yrkesaktiva till pensionärer som pen— sionssystemet ger upphov till är således i hög grad beroende av den ekonomiska tillväxten. Det kan också uttryckas som att den stabilitet i förmånerna som ATP- systemet ger medför en påtaglig instabilitet i förhållande till de yrkesaktivas in— komster.

Motsvarande tillväxtkänslighet finns också vad gäller folkpensionen och KBT. Folkpensionsförmånerna uttrycks i fast penningvärde, varför relationen mellan utgifter och avgiftsunderlag bestäms av den ekonomiska tillväxten. Det samlade pensionssystemets långsiktiga finansiella tillväxtberoende uppvägs dock i någon mån av att stigande ATP—pensioner minskar behovet av pensionstillskott och KBT. Men detta får, genom eftersläpningen i ATP, genomslag först på lång sikt. Som framgick av tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 är utgifterna för hela pensionssystemet i hög grad känsliga för tillväxten även på lång sikt.

Det är således i grunden sättet att värdesäkra intjänade pensionsrätter och utgående pensioner som skapar denna finansiella instabilitet i pensionssystemet. Folkpension och ATP räknas upp med inflationen genom att de uttrycks i basbelopp som i sin tur följer konsumentprisindex. Det gäller såväl intjänade pensionsrätter under tiden som yrkesverksam som utgående pension efter pensioneringen. Det innebär att värdet av pensionsrätten sedan den väl intjänats enbart följer inflationen, medan den samhällsekonomiska utvecklingen inte har någon betydelse.

I en växande ekonomi utgör värdesäkringen i sig ett för pensionärerna oförmånligt inslag i pensionssystemet. Den garanterar visserligen pensionsförmånernas köpkraft, men genom att dessa inte följer med den reala inkomstutvecklingen sjunker deras relativa värde i förhållande till den allmänna standardstegringen. Det kan också uttryckas som att inbetalda pensionsavgifter inte ges någon real "avkastning" eller uppräkning, vilket skulle vara fallet i ett fonderat system.

Inom ATP-systemet uppvägs detta till viss del med lS-årsregeln. Genom att pensionen baseras på inkomsterna under de 15 bästa åren i stället för inkomsten under varje år som förvärvsaktiv ger ATP-systemet ändå en viss uppräkning av inbetalda pensionsavgifter. Hur hög denna effekt är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa åren inträffat. Exempelvis får den som under sin yrkessperiod haft en helt jämn inkomstutveckling på 2 % per år genom 15-årsregeln en real uppräkning på inbetalda avgifter som motsvarar en avkastning på 1,5 % per år.

Den genomsnittliga storleken på nybeviljade pensioner beror således på inkomst— nivån under tidigare år. Hur lång eftersläpningen mellan inkomst och pension är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa inkomståren inträffar. Vid en hög tillväxt i ekonomin torde de i de flesta fall infalla under de år som närmast föregår pensio— neringen. Det är då inkomstläget 7—8 år före pensioneringen som bestämmer pensionsnivån. Nu tyder emellertid empiriska analyser på att de 15 bästa inkomstå— ren för stora grupper snarare infaller i åldrarna mellan 40 och 55 år. Pensionen

bestäms således för många av inkomsten ännu längre tillbaka i tiden.

Ju lägre inkomsttillväxten är under de 15 bästa åren och tiden fram till pension, desto högre andel utgör pensionen av det sista årets inkomst. Antag t.ex. att pen- sionssystemet ger en pension som motsvarar 60 % av genomsnittsinkomsten under de 15 bästa åren, som för enkelhets skull antas vara åren närmast före pensionering. Om den reala inkomsten inte alls ökar under denna period blir pensionen 60 % även av sista årets inkomst. Om inkomsten under de 15 åren i stället ökar med 3 % per år motsvarar pensionen bara 48 % av inkomsten det sista året.

Även om inkomsten för en enskild person under de 15 sista åren som yrkesaktiv inte växer i takt med den allmänna tillväxten, avspeglar dessa tal hur nivån på nybeviljad pension förhåller sig till inkomsten för en samtida yrkesarbetande. Det relativa värdet av den pension som fastställs vid pensioneringstillfället, ijämförelse med de yrkesaktivas inkomster vid samma tillfälle, är beroende av den ekonomiska tillväxten under en 7—8-årsperiod dessförinnan. Ju lägre tillväxt desto högre blir ingångspensionema i förhållande till de yrkesarbetandes inkomster. Effekten blir än mer påtaglig om tillväxttakten avtar. Om inkomsttillväxten helt skulle upphöra efter en tillväxtperiod och de reala inkomsterna därefter ligga helt stilla, skulle det likväl ta 15 år, och i verkligheten ännu längre tid, innan nivån på nybeviljade pensioner slutar stiga.

Pensionsutgiftema stiger inte plötsligt till ett väsentligt högre procenttal av löne— summan. Vad som händer är att systemet successivt fylls på med personer som tjänat in pensionsrättigheter på den tiden då tillväxten var högre. Varje ny årskull kommer med större och större anspråk på pensionssystemet. Först när alla som arbetat under den expansiva perioden hunnit pensioneras stabiliseras pensionsut- giftemas andel av lönesumman och då på en högre nivå.

Denna effekt hade varit mer uttalad om pensionen grundats på inkomsterna under en längre period än 15 år. Å andra sidan hade den gått att undvika om pensionen baserats på inkomstnivån precis före pensionering. Ett sådant pensionssystem hade emellertid varit förenat med ett stort mått av godtycke sett ur den enskildes syn- vinkel. Syftet med ett inkomstbaserat pensionssystem är att pensionen skall spegla inkomst och levnadsstandard under yrkeslivet. Det sista årets inkomst är ofta en dålig mätare. Sambandet mellan mellan inbetalda avgifter och pensionsförmåner skulle också vara mycket svagt.

När pensionen väl är fastställd är den realt värdesäkrad. Det innebär att vid en real tillväxt i ekonomin minskar värdet av pensionen i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Pensionen för en enskild pensionär släpar således efter de yrkesaktivas inkomster. Denna eftersläpning av pensionerna blir mer uttalad ju högre tillväxten är. Om inkomsttillväxten är t.ex. 2 % per år har gapet mellan pensionen och de yrkesarbetandes genomsnittsinkomster vidgats med 35 % efter 15 år som pensionär.

Diagram 5.9 Pensionen som andel av de yrkesverksammas inkomster vid olika tillväxttakt

70

60

50

Andel i procent

30

20

0.24681012141618 Antal år efter pensionering

Med samma antagande som ovan att de 15 bästa åren är de 15 sista åren före pension, kommer en 80-åring att ha en pension som är baserad på inkomster 22 1/2 är tidigare. Vid 3 % årlig tillväxt har då pensionen reducerats till 30 % av motsva- rande inkomst för en samtida yrkesaktiv. I en ekonomi helt utan tillväxt skulle den däremot fortfarande motsvara 60 % av denna inkomst.

I samband med det utredningsarbete som gjordes i början av 1950-talet och som föregick ATP-beslutet övervägdes att låta pensionerna i stället följa tillväxten i lönerna. Detta hade bl.a. medfört att pensionerna skulle ha utvecklats i takt med löntagarnas standard och på köpet skulle systemet i finansiellt avseende blivit följsamt till den ekonomiska utvecklingen.

Det fanns två skäl till att man emellertid valde värdesäkring framför standardsäk- ring av intjänad pensionsrätt. För det första fanns en strävan att sätta ingångspensio— nen relativt högt i förhållande till inkomsten vid pensioneringstillfället. Pensione- ringen skulle inte vara förenad med en alltför kraftig inkomstminskning. För att pensionssystemet inte skulle bli alltför kostsamt kompenserades den höga ingångs- pensionen med att den sedan inte räknades upp vid en real tillväxt. En standardsäk- ring hade, för att rymmas inom den finansiella ram som stod till buds, tvingat fram lägre ingångspension för att systemet skulle kunna ha råd med att ge standardök- ningar under pensionstiden. Man prioriterade således möjligheten att ge en relativt

hygglig pension till nyblivna pensionärer framför att låta pensionärerna ta del i standardtillväxten under pensionsperioden. Detta torde även spegla de preferenser som de flesta pensionärer har. Pensionen blir relativt sett högre vid yngre pensions- år då "konsumtionskapaciteten " är högre, för att senare när krafterna avtar visserli- gen vara realt oförändrad men inte följa med den allmänna standardstegringen i samhället.

För det andra låg ett trygghetsmoment i att pensionernas köpkraft säkrades. En löneindexering hade visserligen gett en sannolik real standardökning över tiden för pensionärerna, men också en risk för att pensionernas köpkraft vissa år minskade. Värdesäkringen kan ses som en försäkring mot att realinkomsten reduceras för en grupp som har svårt att kompensera sig för detta.

Denna kombination av hög ingångspension och en acceptabel nivå på avgiftsuttaget kräver emellertid en tillväxt i ekonomin. I och med att förhållandet mellan värdet på pensionsförmånerna och de yrkesaktivas inkomster är beroende av tillväxten varierar det nödvändiga avgiftsuttaget till pensionssystemet med tillväxttakten. Ett pensionssystem som skall ge en pension på 60 % av inkomsten under de 15 bästa åren kräver utan någon inkomsttillväxt en avgift på 30 % (om man bortser från demografiska variationer). Om tillväxten i stället uppgår till 3 % per år reduceras det nödvändiga avgiftsuttaget med en tredjedel — till 20 %.

Skillnad i nödvändigt avgiftsuttag beroende på tillväxttakt förstärks av det fasta inkomsttaket i ATP-systemet. Vid en hög tillväxt är det på sikt fler som får inkom- ster över taket på 7,5 basbelopp, som inte ligger till grund för pensionsförmåner men väl ingår i avgiftsunderlaget, än vid en låg tillväxt. Vid en hög tillväxt sätter taket en spärr på framtida pensionsutbetalningar från det allmänna systemet, vilket inte i alls samma utsträckning blir fallet vid en låg tillväxt. Därmed förstärks pensionssystemets tillväxtberoende. Det är dock först på lång sikt denna effekt blir märkbar.

Det fasta inkomsttaket i förmånsberäkningen medför också en instabilitet och osäkerhet sett ur den enskilde individens synvinkel. Hur hög pension det offentliga systemet kommer att ge i förhållande till inkomsterna under de yrkesverksamma åren blir beroende av den framtida inkomstutvecklingen. Antag, något förenklat, att pensionssystemet ger en inkomstkompensation (i förhållande till slutlönen) vid pensioneringen på 60 % för inkomster under taket på 7,5 basbelopp. En 35-årig person med en inkomst på 5 basbelopp som har en helt jämn inkomsttillväxt på 1 % per år kommer vid pensioneringen vid 65 års ålder att ha en inkomst på 6,7 basbe- lopp och få en pension på 60 %, dvs. 4 basbelopp. Om inkomsttillväxten i stället uppgår till 3 % per år när han över taket långt före pensioneringen och får en pension på 4,5 basbelopp (60 % av 7,5 basbelopp). Detta motsvarar bara drygt 35 % av slutinkomsten, som i detta fall uppgår till 12,1 basbelopp. Kompensations— graden i det offentliga systemet blir således väsentligt lägre vid den högre tillväxten. Men i båda fallen har vederbörande satt av samma andel av sin inkomst i avgift till pensionssystemet, eftersom denna tas ut på hela inkomsten.

Det råder således en osäkerhet om hur mycket pensionsavgiften till det offentliga systemet är vård i termer av framtida pension eftersom utfallet är beroende på

tillväxten. För att uppnå samma kompensationsgrad måste en högre andel av in— komsten sättas av till pensionsändamål om tillväxten blir hög än om den blir låg.

Om man med hög säkerhet kan säga att den framtida tillväxten blir 2—3 % per år är det möjligt att ha ett pensionssystem som finansieras med motsvarande ca 20 % av bruttolönesumman och utlova en kompensationsgrad på 60 % av de sista 15 årens bruttolön. Detta var mer eller mindre de förutsättningar som rådde när ATP- systemet inrättades år 1960. En ganska hög kompensationsgrad kunde införas eftersom man kunde räkna med att den ekonomiska tillväxten så att säga skulle betala en del av utgifterna.

Vid den tid då ATP utformades — under andra hälften av 1950-talet — var det få ekonomiska experter med inflytande som tänkte sig annat än att den ekonomiska tillväxten på lång sikt skulle bli åtminstone i storleksordningen 2—3 % per år - och sannolikt mer. Under 1970-talet inleddes dock en period med långsammare tillväxt både i världen och i Sverige. Utlösande för perioden med långsam tillväxt var bl.a. oljeprishöjningarna som innebar en kraftig köpkraftsindragning från de icke—oljepro- ducerande länderna. Samtidigt anlades en ny syn på den ekonomiska politiken som blev mer inriktad på prisstabilitet än tidigare. Det tycks också ha funnits långsiktiga strukturella faktorer som har samband med den tekniska utvecklingen och ekono- miernas funktionsförmåga som från mitten av 1970-talet medförde att tillväxtförut- sättningama försämrades.

De relativt långvariga perioder med låg ekonomisk tillväxt som förekommit sedan 1970-talets mitt har uppenbarat pensionssystemets dåliga följsamhet till den långsik- tiga ekonomiska tillväxten. Det har medfört en finansiell ansträngning för systemet, som tillfälligtvis kan mötas med AP-fonden. Men på sikt reser det krav på avgifts- höjning. Sålunda bedömer Riksförsäkringsverket att en avgiftshöjning från 13 % till 17 % under 1990-talet är nödvändig för att klara ATP-systemets långsiktiga finan- sieringsbehov.

Dagens offentliga pensionssystem är i grunden ett fördelningssystem. Utbetalda pensioner skall finansieras löpande med de lagstadgade socialavgifterna på lönein- komster och andra förvärvsinkomster. På lång sikt bärs socialavgifterna av löntagar— na. På kort sikt kan en höjd avgift reducera vinstandelen, men i ett längre perspek- tiv bestäms vinstnivån av internationellt givna avkastningskrav. Detta innebär att pensionerna finansieras ur nationalinkomstens löneandel. Om pensionerna växer snabbare än lönesumman, måste avgiften förr eller senare höjas och följaktligen begränsa utrymmet för lönehöjningar.

5.6 Fördelningen mellan pensionärer och yrkesverksamma

Instabiliteten i pensionssystemet innebär att vid en låg ekonomisk tillväxt finns en risk att systemet skapar både fördelningspolitiska och stabiliseringspolitiska pro- blem. En rimlig rättviseprincip i ett fullt utbyggt fördelningssystem är att varje

generation betalar till systemet i förhållande till vad den kan förväntas få tillbaka efter pensioneringen.

Detta var inte fallet under ATP-systemets uppbyggnad, då de första generationerna ATP-pensionärer blev kraftigt gynnade genom att få ut betydligt mer i pension än vad som motsvarade de avgifter som de betalat. Detta var dock en medveten effekt och skall ses mot bakgrund av att det hos beslutsfattarna vid 1950-talets slut fanns en strävan att snabbt höja pensionärernas levnadsstandard.

Nu när ATP—systemet är i det närmaste fullt utbyggt finns inte längre behov av några sådana generationsomfördelande inslag. Den finansiella instabiliteten i dagens system medför emellertid att rättvisan mellan generationer riskerar att inte kunna upprätthållas. En svag ekonomisk tillväxt innebär att en generation får betala en större andel av sina inkomster som yrkesaktiva till pensionssystemet än vad som svarar mot vad de kan förväntas få ut som pensionärer. Det avgiftsuttag som med dagens regler skulle bli nödvändigt vid en svag tillväxt i avgiftsunderlaget skulle i ett försäkringsmässigt uppbyggt system ge betydligt högre pensionsförmåner än vad den betalande generationen kan räkna med.

En höjd pensionsavgift tar i anspråk en stor del av det löneutrymme som tillväxten skapar. Den höjning av avgiftsintäkterna som enligt RFV:s prognos blir nödvändig för att svara mot pensionsutbetalningarna under den närmaste tjugoårsperioden motsvarar vid 1 % årlig BNP—tillväxt ca 40 % av den sammanlagda ökningen i lönesumman (om lönerna antas utgöra en konstant andel av BNP). Denna summa måste således omfördelas från löntagarna till pensionärskollektivet, vilket som framgick ovan kräver ett höjt avgiftsuttag. Skulle tillväxten helt utebli ställer det krav på att de yrkesaktivas inkomster genom höjda avgifter reduceras med i genom- snitt 10 % för att klara pensionerna. Vid en årlig tillväxt på 3 % under samma period är det endast en tiondel av lönesummans tillväxt som behöver avsättas till pensioner. Eftersom detta är mindre än vad pensionerna motsvarar i utgångsläget kan avgiftsuttaget då sänkas.

Vid en svag tillväxt skapas dessutom påfrestningar på lönebildningen eftersom en stor del av löneutrymmet måste gå till höjda sociala avgifter. Det finns risk att anpassningen tar formen av en ökad inflationstakt som gröper ur konkurrenskraften. Empiriska studier visar att en höjning av avgiftsuttaget på kort sikt leder till en kombination av prishöjningar och reducerade löner och vinster, jämfört med om avgifterna varit oförändrade. Detta påverkar i sin tur indirekt den reala ekonomin genom negativa effekter på hushållens konsumtionsefterfrågan och företagens investeringar. Avgiftshöjningar kan också skapa inflationsförväntningar som driver på den framtida pris- och löneutvecklingen. Även på lång sikt reducerar en höjd avgift BNP och därmed den materiella välfärden. Därtill bidrar högre pensionsav— gifter till att höja den s.k. skattekilen. vilket i sin tur är förenat med en samhälls- ekonomisk kostnad i form av en minskad effektivitet i resursanvändningen.

Alternativet till att höja avgifterna är att i stället reducera förmånerna. Den minsk- ning av pensionen som i så fall skulle bli aktuell vid en svag ekonomisk tillväxt kan omfatta både folkpension och ATP. Det går dock knappast att sänka det grund— läggande pensionsskyddet särskilt mycket, utan att det resulterar i att det blir

nödvändigt med selektiva insatser till utsatta pensionärsgrupper. Det blir därför i huvudsak ATP—förmånerna som måste anpassas vid en svag inkomsttillväxt.

I tabell 5 .4 redovisas en uppskattning av hur mycket ATP-systemets kompensa— tionsnivå skulle behöva sänkas vid en tillväxt framöver på 0 eller 1 % per år för att ATP-pensionerna skulle kunna finansieras inom en kostnadsram på drygt 17 % av avgiftsunderlaget, vilket är den kostnadsram som beräknas för år 1995. Som framgår av tabellen blir det fråga om kraftiga reduktioner. I t.ex. alternativet med 1 % tillväxt skulle på sikt ATP-pensionema behöva reduceras med drygt 30 %.

Tabell 5.4 Beräknad erforderlig reduktion av ATP i ett fördelningssystem med oförändrat avgiftsuttag.

Är ATP reduceras med Kompensationsfaktor (nuv. faktor=60 %)

Årlig real BNP—tillväxt

O % 1 % 0 % 1 % 2000 -11 % —6 % 53 % 56 % 2010 -33 % -23 % 40 % 46 % 2025 -46 % -33 % 32 % 40 %

Ett fördelningsproblem av annat slag uppkommer om tillväxten blir hög. En växan- de andel av de förvärvsaktiva kommer då att få inkomster som överstiger taket för pensionsförmåner, men likväl är belagda med avgifter. Denna grupp kommer att betala avgifter till ett system som inte ger förmåner i motsvarande grad. Att det totala avgiftsuttaget kan hållas nere vid en hög tillväxt beror i detta fall till viss del på att taket antas fortsätta som ett förmånstak men inte ett avgiftstak.

Den omfördelning från höginkomsttagare till grupper med lägre inkomster som avgiftsuttaget på inkomster över taket innebär skulle av några kunna uppfattas som önskvärd. Men det ligger ett mått av godtycke i att omfattningen på denna om— fördelning är starkt beroende av tillväxttakten i inkomsterna. När avgiftsunderlaget år 1982 breddades till att omfatta även inkomster över taket var motivet främst att åstadkomma en administrativ förenkling och sågs inte som ett inslag i fördelnings- politiken.

Nuvarande pensionssystem bygger på principen att utgående pensioner baseras på historiska inkomster, medan avgiften till systemet anpassas till hur pensionssumman utvecklas i förhållande till avgiftsunderlaget. Det är således förmånerna som ligger

fast medan avgiften anpassas. Om däremot uppräkningen av pensionsförmånerna i stället skulle kopplas till den reala tillväxten kan den motsatta principen gälla — avgiften ligger fast medan förmånerna anpassas till den samhällsekonomiska ut- vecklingen.

Detta skulle ge bättre förutsättningar för inte bara en finansiell utan även en politisk stabilitet i systemet. Dagens system förutsätter, med den tillväxt vi haft under de senaste decennierna, att det med jämna mellanrum fattas beslut om avgifts- höjningar eller reducerade förmåner. Att förändra pensionsförmånernas värde uppfattas som stora ingrepp eftersom den enskilde har svårt att anpassa sig till sådana förändringar. De beslut i den riktningen som tagits, t.ex. att inte räkna upp basbeloppet med KPI-förändringen i samband med skattereformen och kronans depreciering har väckt kraftigt motstånd. I ett avgiftsbaserat system skulle inte krävas några beslut om avgiftsförändringar och anpassningen av förmånerna skulle ske med automatik.

5.7 Skattekilar och effekter på arbetsutbudet

Det allmänna pensionssystemet utgör en betydande del av den offentliga sektorns åtagande. Utgifterna för pensioner (inkl. delpension och KBT), som beräknas ha uppgått till 185 miljarder kr under år 1993, svarar för drygt en femtedel av de totala offentliga utgifterna (exkl. räntebetalningar). Något mer än hälften av de offentliga transfereringama till hushållen utgörs av ålders- eller förtidspensioner. Främst till följd av ATP-systemets mognad och ett snabbt växande antal förtidspensionerade har pensionsutgifterna under de senaste decennierna ökat snabbare än de offentliga utgifterna generellt.

Mätt som andel av BNP har de offentliga utgifterna för pensionsändamål ökat med sex procentenheter och svarar därmed för nära en tredjedel av uppgången i den offentliga utgiftskvoten från 42 % till 60 % som ägt rum under de två senaste decennierna. (Det bör dock påpekas att utgiftskvoten som den normalt anges är en bruttosiffra. Genom att i vårt land flertalet transfereringar är beskattade kommer en del av utgifterna omedelbart tillbaka till stat och kommun.)

Den offentliga sektorns konsumtion och transfereringar innebär att resurser i ekonomin omfördelas mellan individer och mellan olika användningsområden. Denna omfördelning påverkar i sig den samhällsekonomiska utvecklingen och välfärden. Den offentliga sektorns verksamhet är förenad med både samhällsekono— miska kostnader och intäkter.

Kostnaderna är främst knutna till skattefinansieringen. De offentliga utgifterna finansieras till 85—90 % med skatter eller sociala avgifter som i stor utsträckning har karaktären av skatt. Resterande del utgörs bl.a. av avkastningen på AP-fonden, som i sin tur i grunden är uppbyggd med skattemedel. För närvarande är dock en stor del av de offentliga utgifterna lånefinansierade, vilket ger upphov till framtida

räntebetalningar som måste finansieras med skatter.

En i samhällsekonomisk mening effektiv resursanvändning förutsätter att de enskilda individernas preferenser för olika varor och tjänster respektive kostnaden för att producera dessa avspeglas i priser och löner. Skattefinansiering kan ofta vara förenad med en samhällsekonomisk kostnad till följd av att skatter "stör" den marknadsmässiga prisbildningen, vilket medför att resurserna i ekonomin används på ett mindre effektivt sätt än om de fördelats mellan olika ändamål direkt på marknaden. Det är tre effekter av skatter som kan leda till samhällsekonomiska effektivitets- förluster. För det första kan skatter, till skillnad från marknadsmässiga priser, medföra att kostnaden för de nyttigheter som finansieras med skatt inte blir synliga för den enskilde. Resursförbrukningen kan därför inte vägas mot nyttan av att använda resurserna till andra ändamål. För det andra innebär skatter även att relativa priser och löner påverkas, vilket kan styra resurserna till en användning där de inte är mest produktiva. För det tredje skapar skatter en skillnad mellan å ena sidan det ekonomiska utfallet för den enskilde individen av ett ekonomiskt beslut och å andra sidan de samhällsekonomiska konsekvenserna av beslutet. En skatt innebär att kostnaden för köparen av en vara eller tjänst, t.ex. en extra arbetstimme, skiljer sig från den inkomst säljaren får. Det är detta som är den s.k. skattekilen. Effekten av detta kan bli att byten av varor och tjänster som utan skatt hade varit förmånliga för både säljare och köpare inte blir av. På arbetsmarknaden kan det innebära att värdet av den produktion som ytterligare en timmes arbete ger, kan överstiga löntagarnas värdering av ytterligare en timmes fritid, men skatten döljer detta. Denna kostnad för beskattningen är större ju högre skattekilen i skattesystemet är.

Skatter medför därför både att resurser inte kommer till användning och att de används på ett ineffektivt sätt. Skatter i sig, dvs. bortsett från vad de finansierar, reducerar därmed den samlade inkomsten i ekonomin. En krona som dras in i skatt har en kostnad för samhället vilket innebär att den verksamhet eller omfördelning som kronan finansierar måste värderas till mer än en krona.

De samlade skatterna, som de traditionellt brukar mätas, beräknas i år uppgå till en summa motsvarande knappt 50 % av BNP. De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa effekterna av skatter är emellertid inte i första hand knutna till omfatt— ningen på skatteintäkterna. Hur skatterna påverkar ekonomiska beslut bestäms av den förändring i skatteuttag som blir följden av beslutet. Storleken på de indirekta samhällsekonomiska effekterna av skattesystemet är därför i första hand avhängiga marginaleffekterna i systemet snarare än det genomsnittliga skatteuttaget.

Skattekilen är ett mått på den förändring i skattebelastning som en viss förändring av inkomsten ger upphov till. Hur hög denna är bestäms av nivån på de enskilda skattesatserna, vilka i sin tur kan vara förenade med olika nivå på skattekvoten. Det främsta syftet med 1991—1992 års skattereform var att inom ramen för ett oföränd- rat skattetryck minska marginaleffekterna genom att bredda skattebasema och reducera skattesatserna.

Storleken på skattekilen definierad som den samlade marginaleffekten av inkomst-

skatt, sociala avgifter, mervärdeskatt m.m. för arbetsinkomster sänktes genom skattereformen från drygt 70 % till ca 60 %. Det innebär att om t.ex. en arbetstim- me för arbetsgivaren kostar 250 kr får den enskilde arbetstagaren bara ut 100 kr. Det samhällsekonomiska värdet av arbetstimmen — tillskottet till produktionen — är minst 2,5 gånger större än för den enskilde löntagaren.

Men även på utgiftssidan har den offentliga sektorn liknande indirekta ekonomiska kostnader. De olika transfereringssystemen, inkl. pensionssystemet, innehåller ofta marginaleffekter genom att arbetsinkomster minskar förmåner. Dessa har samma betydelse för vilka ekonomiska drivkrafter enskilda individer möter i olika situatio- ner, och därmed deras beslutsfattande, som skattesystemets marginaleffekter. Ofta kan det föreligga ett val mellan marginaleffekter i skattesystemet och på utgiftssidan. Inkomstprövade bidrag ger lägre totala utgifter och utrymme för lägre skattesatser, men innebär ofta i gengäld högre marginaleffekter i bidragssystemen. Den samhälls- ekonomiska kostnaden är beroende av den totala marginaleffekten av både skatter och bidrag. Nu kan dock olika grupper i sitt ekonomiska beslutsfattande vara olika känsliga för marginaleffekter i skatte- respektive bidragssystemen varför de ekono- miska konsekvenserna kan skilja sig åt.

Mot kostnaderna främst för finansieringen av den offentliga sektorns åtaganden skall vägas intäkter av dessa i form av positiva effekter på den samhällsekonomiska utvecklingen. Investeringari infrastruktur, utbildning m.m. kan ge en samhällseko- nomisk avkastning som överstiger vad den enskilde ser. Utan skattefinansierade subventioner av dessa investeringar skulle de få för liten omfattning. En offentligt finansierad vård och omsorg kan, förutom humanitära och fördelningspolitiska fördelar, bidra till ett högre arbetsutbud genom att underlätta deltagande 1 arbetsli— vet. Det innebär att en krona 1 offentliga utgifter genom sådana indirekta effekter mätt i samhällsekonomiska termer blir värd mer än en krona.

Men större delen av det offentliga åtagandet är inte motiverat av effektivitetsskäl, utan av fördelningspolitiska överväganden. Den offentliga sektorn åstadkommer en betydande omfördelning av resurser mellan olika grupper i samhället. Denna omfördelning skall i ett övergripande välfärdsperspektiv tillmätas ett värde som kan kompensera den effektivitetsförlust som finansieringen kan innebära.

Det allmänna pensionssystemet har fyra olika finansieringskällor. Under år 1993 finansierades 21 % av utbetalda pensioner (exkl. KBT) med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Intäkter från folkpensionsavgiften på 5,66 %, räknat som påläggsprocent pä lönesumman exkl. sociala avgifter, svarade för 20 %. ATP— avgiften på 13 % av lönesumman finansierade 47 % av pensionerna. Resterande del — 13 % — finansierades med avkastningen på AP— fonden.

Även om således fyra femtedelar av pensionsutgifterna finansierades med avgifter och fondavkastning som är knutna till pensionssystemet och därför 1 en bokförings- mässig mening inte kallas skatter, är det allmänna pensionssystemet sett ur ekono- misk synvinkel i huvudsak skattefinansierat.

Allmänt sett kan en skatt definieras som en obligatorisk avgift eller inbetalning som inte är knuten till individuella förmåner som motsvarar avgiftens storlek. På kollektiv nivå finns det naturligtvis ett samband mellan t.ex. inkomstskatter och

förmåner i form av försvar, utbildning, vård etc. Men det som gör den till en skatt är att det saknas en individuell koppling. I ett enskilt fall kan man tänka sig att någon konsumerar t.ex. vård i en omfattning som precis motsvarar vad vederböran- de betalat i skatt till landstinget. Men det finns inget samband — den enskildes skatt är oberoende av hans eller hennes förbrukning. Därför är landstingsskatten en skatt, medan t.ex. patientavgiften inte skall betraktas som skatt.

Att en avgift formellt är kopplad till en förmån reducerar inte dess karaktär av skatt. De avgifter som finansierar de offentliga välfärdssystemen är till stor del knutna till de olika förmåner de finansierar. De som betalar pensionsavgift har i de flesta fall också rätt till pension. Men denna koppling gäller bara på kollektiv nivå, inte för den enskilde individen. Avgiften blir för individen en skatt.

Att en avgift är obligatorisk och samordnad med skatteuppbörden innebär å andra sidan inte i sig att den behöver utgöra en skatt. Om det finns en direkt individuell koppling, så att avgiften finansierar en förmån vars tilldelning är beroende av hur mycket som betalats in är den inte en skatt. Detta gäller i viss utsträckning för socialförsäkringen där transfereringar till stor del är inkomstrelaterade. Även om anslutningen till en försäkring är obligatorisk utgör avgiften en försäkringspremie och inte en skatt om förmånerna är beräknade på försäkringsmässiga grunder. Försäkringsmässigheten innebär bl.a. att värdet av den förväntade förmånen, t.ex. pensionen, då direkt motsvarar de avgifter som betalats in.

Även om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån kan en obligato- risk avgift bli en skatt om förmånen ligger på en nivå som överstiger vad den enskilde själv skulle välja. Han eller hon kan föredra högre konsumtion av något annat än försäkringsskydd. Ett pensionssystem kan betraktas som en omfördelning av inkomster över livscykeln. Ett obligatoriskt system innebär att man tvingas omfördela inkomster i en viss omfattning och i en viss riktning. Om denna om- fördelning blir alltför omfattande blir avgiften/premien en skatt. Några kan ju då föredra att behålla en större del av inkomsten vid unga år därför att de värderar andra tjänster eller varor högre än det offentliga pensionsskyddet. Då skulle det finnas ett skatteelement även i ett renodlat försäkringssystem. (Som diskuteras i avsnitt 6.3 finns det dock effektivitetsargument för skattefinansiering av pensioner som hänger samman med att den enskilde inte har tillräcklig information för att bedöma behovet av pension.)

Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det är uppenbart vad gäller den del som finansieras med budgetmedel och därmed med skatter som helt saknar samband med pensionssystemet. Men även folkpensionsavgiften är en skatt. Folkpension utgår till alla pensionärer oavsett hur mycket som arbetsgivaren eller de själva betalat in i folkpensionsavgift. Några kommer att få ut mer i folkpension än vad som motsvaras av deras inbetalningar av folkpensionavgifter, andra får ut mindre. Men det väsent- liga i skattesammanhang är emellertid effekterna på marginalen. En inkomstökning, och därmed ökade folkpensionsavgifter, leder inte till högre folkpension. Tvärtom är folkpensionen genom det inkomstprövade pensionstillskottet negativt relaterad till tidigare förvärvsinkomster. Därför är hela folkpensionsavgiften att betrakta som en skatt.

Vad gäller ATP-avgiften är det mer komplicerat. ATP-förmånema är beroende av förvärvsinkomsten. Därmed finns en individuell koppling mellan hur mycket som betalats i ATP-avgift och storleken på ATP-pensionen. Problemet är att sambandet mellan avgift och förmån är svagt. Även ATP-avgiften måste därför till stor del betraktas som skatt.

För det första tas ATP-avgift ut även på årliga inkomster som understiger ett basbelopp, trots att dessa inte ger några ATP—poäng. ATP-avgift på inkomster under ett basbelopp är således skatt. På marginalen är det dock i första hand de som har så låga årliga förvärvsinkomster som berörs. Det kan t.ex gälla ungdomar som feriearbetar och som arbetsgivaren utan ATP-avgift således (teoretiskt) hade kunnat betala mer.

Vidare ger låga inkomster ingen reell ATP—pension, eftersom pensionstillskottet avräknas fullt ut mot ATP-pensionen. För en ensamstående pensionär innebär det att tidigare förvärvsinkomster upp till 1,92 basbelopp (vilket motsvarar 67 800 kr år 1994) saknar betydelse för storleken på folkpension och ATP sammantaget. För den som förvärvsarbetar färre än 30 år kan dock ytterligare år med låga inkomster ha betydelse.

En del av ATP—avgiften används till att betala förtids—och efterlevandepensioner och är således en ren riskförsäkring. Till den delen är ATP-avgiftens skatteinnehåll varierande beroende på hur stor risken är att avlida i förtid eller bli förtidspensione- rad.

Förutsatt att pensionsgrundande inkomster över ett basbelopp tjänats in under 30 år, är det vid beräkning av ATP-pensionen bara inkomsterna under 15 år av för- värvslivet som har betydelse. Om man räknar med drygt 40 år som en normal yrkesperiod är det således bara under drygt en tredjedel av denna tid som inkomst och inbetalda ATP-avgifter påverkar pensionsförmånen.

Utbytet av en inkomstökning under de 15 bästa åren är i gengäld mycket hög. En man som höjer sin genomsnittliga inkomst med ett basbelopp betalar under dessa år en ATP-avgift på inkomstökningen som uppgår till sammanlagt 15*0,13 basbe- lopp = 1,95 basbelopp. Förutsatt att inkomsten inte överstiger 7,5 basbelopp leder inkomstökningen till att den årliga ATP-pensionen höjs med 0,6 basbelopp, vilket under hela den förväntade perioden som pensionär — 16 år — ger en höjning av pensionsinkomsten med drygt 9 basbelopp, dvs. fyra och halv gånger mer än vad som betalats in i avgifter. Man skulle därför kunna se det som att en inkomst- och avgiftsökning under de 15 bästa åren ger mer i förmåner än vad som betalas in i avgift, dvs. en subvention i stället för skatt.

Nu kan man dock invända att den enskilde i förhand inte kan veta vilka inkomstår som blir de 15 bästa. Det finns alltid en viss osäkerhet om den framtida inkomst- utvecklingen. Även om det i efterhand visar sig att årets inkomst inte får någon betydelse för ATP-pensionen, kan den enskilde ha agerat som om den skulle ha det. Under året har ATP—avgiften då inte uppfattats som en skatt och inte heller haft de ur ekonomisk synvinkel negativa effekterna på t.ex. arbetsutbudet. Men det om- vända gäller naturligtvis också — inkomstår som den enskilde inte räknat med skulle påverka pensionsnivån visar sig göra det, därför att möjligheterna att tjäna in hög

pensionsrätt senare visar sig vara mer begränsade än planerat.

ATP-avgift tas ut på hela inkomsten trots att inkomstdelar över 7,5 basbelopp (på årsbasis) inte ger pensionsrätt i ATP. För den som har förvärvsinkomster över 7,5 basbelopp ger därför en inkomstökning — t.ex. på grund av ökad arbetstid — inte någon ökning alls i ATP-förmånerna. Däremot ökar den inbetalda avgiften. För dessa inkomsttagare — ca 15 % av männen och 2,5 % av kvinnorna — är därför ATP-avgiften över förmånstaket helt och hållet att betrakta som en skatt på margina- len. En inkomstökning på 100 kronor innebär 13 kronor i ökade avgiftsinbetalningar men inga förmåner. De angivna andelarna av inkomsttagarna som har så höga inkomster avser genomsnittet av alla förvärvsarbetande under ett givet år. Den andel som under sina 15 bästa inkomstår räknat över hela förvärvslivet har inkomster över 7,5 basbelopp bör rimligen vara väsentligt högre. Med en tillväxt i ekonomin kommer också andelen med inkomster över taket att öka. Av dagens 30-åringar kan, vid 2 % årlig tillväxt, ca en tredjedel av männen och en tiondel av kvinnorna räkna med att under sina 15 bästa år ha inkomster över taket. Skattedelen i ATP-avgiften kommer således att växa över tiden.

Det finns ingen vedertagen beräkning av exakt hur stor del av ATP-avgiften som skall anses utgöra skatt. Den i skattelagstiftningen fastställda s.k. särskilda löne- skatten är en social avgift som belastar icke förmånsgrundande inkomster, t.ex. arbetsinkomster för en pensionär. Denna särskilda löneskatt avser att motsvara Skattedelen i de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den inbegriper hela folkpensionsavgiften och halva ATP-avgiften. Den schablonen används även vid beräkning av skattekilens storlek.

Nationalekonomen Mats Persson har uppskattat Skattedelen i ATP—avgiften till 3/4, dvs. av den totala avgiften på 13 % skulle närmare 10 procentenheter vara att betrakta som skatt. Den uppskattningen bygger på ett schablonmässigt antagande att inkomsten under 15 av totalt 45 inkomstår har betydelse för ATP-pensionen och att ca 25 % av inkomsttagarna under dessa år har inkomster över taket. Det torde dock vara en viss överskattning av både antalet förvärsvår och andelen med höga inkomster.

Bilden kompliceras av att avgiften under de 15 bästa åren innehåller en subvention och att avgiften till förtidspension till viss del utgör en premie, vilket delvis kom- penserar Skattedelen. l motsatt riktning talar att man vid beräkningar av genomsnitt- liga marginaleffekter brukar vikta olika individers marginaleffekt med vederböran- des timlön. Tanken är att det samhällsekonomiska värdet av en arbetsinsats och därför den samhällsekonomiska kostnaden av en utebliven arbetstimme är större för en person med hög timlön. I så fall får de som berörs av takeffekten större vikt, vilket höjer den genomsnittliga Skattedelen i ATP-avgiften.

En grov uppskattning är att för ett genomsnitt av yrkesarbetande är ca 8 pro— centenheter av ATP-avgiftens 13 % att betrakta som skatt. Samma andel bör då gälla för AP-fondens avkastning, eftersom fonden är uppbyggd med ATP-avgifter. Det allmänna pensionssystemet finansieras därmed till fyra femtedelar med skatter. Pensionssystemets bidrag till den samlade marginaleffekten på 60 % kan uppskattas till 5—6 procentenheter.

Till den del ATP-avgiften inte är att betrakta som skatt är den att jämställa med en försäkringspremie. Om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån, så att den enskilde individen som pensionär får tillbaka ett belopp som helt motsva- rar vad som betalats in under yrkesperioden, kan den likställas med en löneinkomst. Om avgiften till ett försäkringsmässigt ålderpensionssystem skulle uppgå till 18 % blir en inkomstökning (före skatt) på 1 000 kr värd 1 180 kr, därför att den enskilde då gottskrivs pensionsförmåner på 180 kr, som så småningom betalas ut i pension. Bara om den enskilde inte själv vill föra över så mycket till sitt pensionsskydd, som ger en ålderspension som motsvarar i storleksordningen 60 % av inkomsten under de aktiva åren, utan hade föredragit en högre lön vid löneutbetalningen nu, utgör avgiften en skatt.

De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa konsekvenserna av höga marginal— effekter i skattesystemet har främst knutits till dessa effekters påverkan på arbetsut- budet. Det är då inte enbart effekter på arbetsutbudet i traditionell mening — valet mellan heltid- och deltidsarbete, benägenhet att arbeta övertid etc. — utan effekter i vidare mening, innefattande även kompetensutveckling, utbildning m.m., som höjer produktivitet och framtida inkomster.

En omvandling av pensionsavgiften från skatt till försäkringspremie skulle inte påverka den disponibla inkomsten. Samma avgift skall betalas; det är i stället kopplingen till förmånerna som ändras. Teoretiskt skall en på så sätt reducerad skattekil, som inte påverkar inkomsten, ha entydigt positiva effekter på arbetsut- budet. I samband med skattereformen gjordes flera försök att empiriskt uppskatta vilken betydelse en reduktion av marginaleffekterna i skattesystemet skulle ha på arbetsutbudet. Några av dessa studier tydde på att en lägre skattekil på lång sikt skulle kunna få betydande positiva effekter på arbetsutbudet. Andra studier in- dikerade att effekterna inte är så stora. Det är därför svårt att dra några entydiga slutsatser.

Inom pensionssystemet kompenseras dessutom de negativa effekterna på arbetsut- budet till följd av dess bidrag till skattekilen av andra inslag. Genom att 15- och 30- årsreglerna är relativt förmånliga för dem som arbetar en kort tid stimulerar pen- sionssystemet ett deltagande i arbetslivet. Det ger en hög utdelning att arbeta åtminstone på deltid för att uppfylla 30-årsregeln, vilket skulle kunna ha till effekt att främst kvinnor med barn väljer att deltidsarbeta framför att helt avstå från förvärvsarbete.

Den höga avkastningen på inkomster under de 15 bästa åren stimulerar till Ökat arbetsutbud under de åren. Speciellt mot slutet av den yrkesverksamma perioden och för personer för vilka den aktuella årsinkomsten med stor säkerhet kommer att räknas in bland de 15 bästa åren, borde ATP-systemet ha en stimulerande effekt på arbetsutbudet. ATP—reglerna kan således i viss mån ha effekten att arbetsutbudet omfördelas över livscykeln än att enbart minska det totala arbetsutbudet.

Pensionssystemet påverkar arbetsutbudet också genom att styra pensionsåldern. Den normala pensionsåldern är beslutad på kollektiv nivå, trots att den individuella arbetsförmågan och arbetsviljan kan vara mycket skiftande. Det finns i dag möjlig- heter att skjuta upp pensionen och i gengäld få en högre årlig pension som betalas

ut under en (statistiskt sett) kortare period. Inkomster intjänade efter 64 års ålder är dock inte pensionsgrundande, varför det ekonomiska utbytet av att arbeta vid högre åldrar än den formella pensionsåldern inte blir så stort. Detta förstärks av marginaleffektemai inkomstskatteskalan - pensionärer med hög pension riskerar att hamna över brytpunkten i skatteskalan. Pensionärer med lägre inkomst drabbas av marginaleffekter i KBT och det särskilda grundavdraget.

Pensionsinkomster är lägre beskattade än motsvarande inkomst för yrkesaktiva. Även detta bidrar till att stimulera tidig pensionering. Den inkomst man avstår från som yrkesaktiv för att finansiera pensionen beskattas hårdare än om den i stället tas ut som pension. Detta gäller både för det offentliga systemet och kompletterande privata eller avtalsreglerade pensioner. Ålderpensionssystemet har således, främst genom den höga skattekilen i finansieringen, negativa effekter på arbetsutbudet.

Den kanske kraftigaste effekten på arbetsutbudet har dock förtidspensioneringen. Det växande antalet förtidspensionärer har lett till att den genomsnittliga faktiska pensionsåldern i dag är väsentligt lägre än 65 år. År 1992 beräknas den ha legat på 59,0 år medan den år 1985 utgjorde 60,7 år. Bakom denna utveckling ligger både kompensationsnivå och regler och praxis i prövningen av pensionsrätt, men även växande svårigheter för personer med låg produktivitet att hålla sig kvar på arbets- marknaden.

Skattekilen på arbetsinkomster påverkar inte bara utbudet av arbetskraft, utan har även betydelse för omfattningen på den informella "svarta" sektorn, där ersättningen för arbete undanhålls beskattning och inga arbetsgivarvgifter betalas. Utformningen av pensionssystemet har här två effekter. För det första bidrar pensionernas finans- iering till att höja den skattekil, som gör "svart" arbete lönsamt. För det andra ökar lönsamheten av "svart" arbete genom att pensionsförmånerna baseras bara på delar av inkomsterna under yrkeslivet. Det är bara sådana inkomster som ligger till grund för beskattning som ger pensionsrätt. Men i dagens system går det att undanhålla inkomster från beskattning utan att det behöver få konsekvenser för pensionsförmå- nerna, eftersom dessa kan tjänas in vid ett annat tillfälle. 1 ett pensionssystem där alla inkomster har betydelse är det förenat med en förlust av framtida pension att inte redovisa alla inkomster vid beskattningen.

Motiven för att skattefinansiera konsumtion eller transfereringar är endera att det kan bidra till en ökad samhällsekonomisk effektivitet eller att det har en omfördelan- de effekt. Det finns vissa rena effektivitetsskäl för ett obligatoriskt pensionssystem. Men det ger inte argument för ett system finansierat med skatter. Som har framgått av tidigare avsnitt i detta kapitel har det samlade pensionssystemet relativt svaga omfördelande effekter. ATP—systemet är regressivt, dvs. höginkomsttagare tenderar att gynnas genom att få högre förmåner i förhållande till den avgift de betalat in i jämförelse med grupper med lägre inkomster. I gengäld har folkpensionssystemet fördelningseffekter som går i motsatt riktning. För en genomsnittsindivid gäller att både avgifter och pensionsförmåner står i proportion till inkomsten. Så skulle det vara även i ett helt försäkringsmässigt uppbyggt system, utan skattemässiga avgifter. Men skillnaden är att då skulle sambandet mellan inkomst och pension gälla på individnivå. För den enskilde individen är detta samband däremot svagt i dagens

system. Dess omfördelande effekter är osystematiska. Ur fördelningspolitiskt synvinkel är det därmed ett ineffektivt system och det år inte motiverat med en så hög andel skattefinansiering.

5.8 Pensionssystemet och sparandet

Pensionssystemets utformning har potentiellt stor betydelse för sparandet i ekono- min. Utan ett offentligt organiserat pensionsssystem skulle pensionen för de flesta vara det viktigaste sparmotivet. Det är en relativt stor andel av inkomsten som under den yrkesaktiva perioden måste sättas av för att uppnå en tillfredsställande levnadsstandard på ålderdomen. För att under tiden som ålderspensionär (för närvarande i genomsnitt 16 år) kunna uppbära en pension som vid pensioneringen motsvarar ca 60 % av genomsnittsinkomsten för en heltidsarbetande yrkesaktiv (en pension på drygt 9 000 kr per månad), krävs — om realräntan antas vara 1,5 % — ett hopsparat kapital på drygt 1,3 miljoner kr. För att bygga upp detta kapital under en 40—årig yrkesperiod måste pensionssparandet varje år uppgå till 21 % av inkom- sten. Det har då antagits att kapitaluppbyggnden sker i form av ett renodlat sparan- de. Om det i stället sker i form av ett försäkringssparande — med en riskutjämning mellan individer — räcker en avgift på 18—19 %.

Genom att det offentliga pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem där pensionerna finansieras löpande med avgiftsintäkter, behövs ingen sådan in- dividuell fonduppbyggnad. Dagens aktiva får i stället förlita sig på att nästa genera— tion uppfyller det sociala kontrakt som pensionssystemet utgör. Det offentliga systemet ger också pension på en nivå som innebär att motiven att spara till kom— pletterande pension är relativt begränsade.

Trots detta har pensionssystemet svarat för en betydande del av sparandet i den svenska ekonomin. Under ATP-systemets uppbyggnadsskede på 1960- och 1970- talen var avgiftsuttaget högre än vad som krävdes för att ge inkomster som motsva— rade utbetalningarna av ATP—pensioner. Detta överskott fonderades i AP-fonden. Tillsammans med den successivt växande avkastningen på fonden stod ATP-syste- met därmed för ett betydande sparande. I början på 1970-talet uppgick AP-fondsspa- randet, dvs. AP-fondens årliga tillväxt till följd av avgiftsöverskott samt räntor och utdelningar på fondens tillgångar, till motsvarande 4—5 % av BNP. Det skall jäm- föras med att den totala nettosparkvoten vid den tiden uppgick till 13—14 %.

Därefter har AP—fondens sparande minskat i omfattning och motsvarade under de första åren på 1990-talet 2—3 % av BNP. Men eftersom samtidigt det totala sparan- det i ekonomin också minskat är AP—fondssparandets relativa betydelse lika stor i dag som för två decennier sedan. Även inom ramen för avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar har det successivt skett en betydande fonduppbyggnad och sparandet i dessa system uppgick mot slutet av 1980-talet till 3 % av BNP.

I den allmänna debatten har sparandet framhållits som ett viktigt motiv för en pensionsreform. Många har sett ett ökat samhälleligt sparande som en förutsättning

för att Sverige skall få den ekonomiska tillväxt som krävs för att bl.a. pensions- systemet skall vara hållbart. Denna sparandeökning, menar man, kan i sin tur inte komma till stånd utan en reformering av pensionssystemet.

Även i våra direktiv anges att behovet av ett högre långsiktigt sparande med syfte att stimulera tillväxten skall vara en utgångspunkt för reformeringen av pensions- systemet. Under de senaste åren, även sedan direktiven skrevs, har dock skett stora omkastningar i sparandebilden i den svenska ekonomin som förändrat i vart fall de kortsiktiga förutsättningarna för sparandet. Detta har betydelse för bedömningen av vilken roll en reformering av pensionssystemet kan ha ur sparandesynvinkel.

En nations sparande är den del av de samlade inkomsterna som inte används till offentlig eller privat konsumtion utan sätts av till antingen investeringar i maskiner, byggnader m.m. (realt sparande) eller till nettoutlåning till utlandet (finansiellt sparande). Det finansiella sparandet är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo. Ett underskott i bytesbalansen — ett negativt finansiellt sparande — innebär en skuldökning gentemot utlandet, vilken i sin tur genererar framtida räntebetalningar.

Sparandet syftar ytterst till att öka de framtida konsumtionsmöjligheterna och innebär en omfördelning över tiden av inkomster och konsumtionsutrymme. Genom att aVStå från konsumtion nu och bygga ut kapitalstocken eller förbättra den finans- iella nettoställningen mot utlandet ökar det framtida konsumtionsutrymmet.

I kapitel 3 har tecknats den samhällsekonomiska bakgrunden till våra övervägan— den. Som framgått där har det totala sparandet i den svenska ekonomin trendmässigt minskat under efterkrigstiden. Det är en utveckling Sverige delar med de flesta andra industriländer, men nedgången har varit mer uttalad i vårt land. Det är mot den bakgrunden det sedan länge framställts som ett centralt mål för den ekonomiska politiken att öka sparandet.

Den djupa lågkonjunkturen i början på 1990-talet har medfört att den totala sparkvoten i ekonomin under år ”1993 hamnade på den lägsta nivån hittills under efterkrigstiden. Nedgången i sparandet motsvarades av en ännu större nedgång i investeringarna, medan bytesbalansen — det finansiella sparandet — förbättrats. Samtidigt har det ägt rum en kraftig förskjutning från offentligt till privat sparande. Hushållens sparande har ökat snabbt och ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. I gengäld har sparandet i den offentliga sektorn försämrats kraftigt.

Det låga sparandet kan dock inte i sig anses utgöra något primärt problem för den svenska ekonomin. Avgörande för en återhämtning är, förutom en ökad inhemsk och utländsk efterfrågan, dels att investeringarna ökar och därmed i förlängningen tillväxt och sysselsättning, dels att de offentliga finanserna saneras för att förhindra att statsskuldsutvecklingen blir ohanterlig.

Bestämmande för investeringsutvecklingen är främst efterfrågeutvecklingen i Sverige och på exportmarknaderna samt förväntade vinstnivåer och ränteläget. Däremot har omfattningen på det inhemska sparandet, med den internationellt integrerade kapitalmarknad som i dag råder, knappast någon direkt betydelse för investeringsaktiviteten.

Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för den realekonomiska utveck- lingen på längre sikt. Det är nivån på investeringarna i vid mening, inkluderande

investeringar i humankapital, som tillsammans med hur effektivt ekonomin förmår ta till vara produktiva resurser som bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet är inte en väg att öka tillväxten, utan då är förbättrade incita— ment för investeringar mer betydelsefulla.

Ett argument som har anförts för ett högre sparande är att mindre företag, som har sämre tillgång till den internationella kapitalmarknaden, kan vara beroende av det inhemska sparandet. Men det torde främst vara en fråga om sparandets in- riktning och fördelning på olika sparformer snarare än nivån på det totala sparandet.

Motivet för ett ökat sparande på samhällelig nivå hänger i stället samman med hur den konsumtionsökning som investeringar och tillväxt ger upphov till skall fördelas över tiden. Även om sparandet saknar betydelse för den realekonomiska utveck— lingen, dvs. för tillväxten i BNP, bestäms inkomstutvecklingen av sparandet. Om investeringarna ökar utan att sparandet förstärks kommer det att manifesteras i ett underskott i bytesbalansen, dvs. det ökade reala sparandet motsvaras av minskat finansiellt sparande och en upplåning utomlands. Denna skuldsättning leder till framtida räntebetalningar till utlandet som begränsar nationalinkomsten och konsum- tionsutrymmet. Investeringarna finansieras antingen av dagens yrkesaktiva genom ett högre sparande eller skjuts upp till morgondagens aktiva genom en upplåning utomlands.

Det är naturligt att en temporär investeringsuppgång finansieras med upplåning utomlands. Avkastningen på investeringarna kommer att betala räntorna på upplå- ningen. Om däremot nivån på sparandet tenderar att även långsiktigt vara lägre än den nivå på investeringarna som krävs för att uppnå en tillfredsställande tillväxt kan man tala om ett strukturellt sparandeunderskott. Detta förefaller ha varit fallet under 1970- och 1980—talen då bytesbalansen — dvs. skillnaden mellan sparande och in- vesteringar — visade underskott i stort sett varje år trots att investeringarna var otill— räckliga. En tänkbar förklaring till detta är att institutionella förhållanden — skatter, socialförsäkringssystemets utformning och svårigheter att upprätthålla ett tillräckligt offentligt sparande — medförde att den långsiktiga sparkvoten i ekonomin blev för låg.

Avgörande för en bedömning av behovet av framtida sparande och eventuella åtgärder för att höja detta är därför vilka krav på investeringar som långsiktigt kommer att ställas för att uppnå en tillfredsställande ekonomisk tillväxt. Det är uppenbart att det förutsätter en högre investeringsnivå än i dag. De fiesta prognoser förutspår också en investeringsuppgång under de närmaste åren på 1990-talet. Dessa prognoser visar emellertid även att förstärkningen av bytesbalansen trots investe— ringsökningen kommer att fortsätta. Det innebär att sparandet beräknas öka och åtminstone under 1990-talet kommer att vara mer än tillräckligt för att erbjuda en inhemsk finansiering av investeringarna.

Den demografiska utvecklingen en bit in på nästa sekel, med fler äldre per person i yrkesaktiv ålder, anförs ofta som ett skäl för att öka sparandet nu, i synnerhet som demografin är relativt gynnsam under det närmaste decenniet. Tanken är att på sikt utjämna konsumtionsutrymmet. Den ökade försörjningsbördan efter år 2005 kommer att begränsa konsumtionen för de som då är yrkesaktiva. Detta kommer

att manifesteras bl.a. i ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för vård och omsorg. Genom att redan nu höja avgifter och skatter till dessa system för dagens aktiva till nivåer som överstiger dagens utgifter, alternativt reducera förmånsnivåer- na, och på det sättet bygga upp fonder, skulle det vara möjligt att i framtiden undvika avgiftshöjningar. Det skulle också innebära en omfördelning mellan genera- tioner. Dagens aktiva får betala en del av sina anspråk på framtida konsumtion. Det innebär att man höjer sparandet nu för att kunna reducera det i framtiden.

Detta kan belysas med ett enkelt räkneexempel som illustreras grafiskt i diagram 5.10. Antag att pensioner m.m. till de äldre är 1995 uppgår till 200 miljarder kronor och att lönesumman, som skall finansiera dessa inkomstöverföringar, är 700 miljarder kronor. Det sker då en omfördelning motsvarande 28,5 % av lönesum- man. Antag vidare att de äldres inkomster och konsumtion växer i samma takt som de yrkesaktivas inkomster — 1,5 % per år. Varje förändring i relationen mellan pensioner, omsorg m.m. och lönesumman beror då på demografiska faktorer. Med en demografisk utveckling enligt SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den nödvändiga omfördelningen att reduceras något fram till år 2005 för att därefter, när försörjningsbördan ökar, stiga och år 2025 uppgå till 35,5 %. Avgifter och skatter skulle således behöva höjas i motsvarande grad.

En generationsutjämnande fondering, t.ex. inom ramen för pensionssystemet, skulle kunna utformas så att avgiften i räkneexemplet sätts högre än 28,5 % redan år 1995 och på en nivå som möjliggör att den sedan kan hållas konstant. Inlednings- vis kommer då intäkterna att överstiga utgifterna och det byggs successivt upp en fond, (lVS. ett positivt sparande. Vid en viss tidpunkt, som är beroende på hur hög avgiften sätts, vänder utvecklingen och utgifterna täcks inte längre av avgiftsintäkter utan fonden tas i anspråk, vilket ger ett negativt sparande. [ detta speciella räkneex— empel skulle t.ex en avgift på 31,5 % innebära att en fond byggs upp fram till år 2010, som därefter successivt minskar och är helt tömd år 2025. Fondens avkast— ning har då antagits vara lika med tillväxten.

ng eri

ämnande fond

tionsutj

10. Räkneexempel på genera

Diagram 5.

Euooä

»»

t......

2000 2005 2010 2015 2020 2025

1 995

2005 2010 2015 2020 2025

2

1995

Sparandet skulle uppgå till drygt 20 miljarder kronor år 1995 och öka till 30 miljarder kronor år 2005, vilket skulle motsvara l—1,5 % av BNP. Det är således en relativt blygsam sparandeökning som krävs för att åstadkomma den eftersträvade generationsutjämningen. Detta exempel förutsätter emellertid att annat sparande i ekonomin inte påverkas negativt. Om t.ex. budgetunderskottet blir i motsvarande grad högre kommer en fondering bara att svara mot en större statsskuld som också skall betalas av framtida generationer. Effekten blir i princip densamma, om än med en annan fördelning, om i stället hushållens sparande och förmögenhetsbildning reduceras. Framtida generationer kommer då att ärva en mindre nettoförmögenhet. Därför måste den generationsutjämnande fonderingen svara mot en ökning av det totala sparandet i samhället, dvs. en förstärkning av bytesbalansen.

Saneringen av de offentliga finanserna gäller mer sparandets fördelning än dess nivå. Den offentliga sektorns finansiella sparande har under de senaste åren försäm- rats kraftigt. I år beräknas det finansiella sparandeunderskottet i den konsoliderade offentliga sektorn (dvs. stat, kommun och socialförsäkring sammantagna) uppgå till 165 miljarder kronor, vilket är mer än exempelvis de samlade utgifterna för ålder- spension. Till större delen är underskottet en följd av lågkonjunkturen. Men en icke obetydlig del kan betraktas som strukturellt, dvs. ett underskott som skulle kvarstå även vid ett normalt konjunkturläge. En sanering av de offentliga finanserna är en nödvändig förutsättning för en återhämtning i ekonomin. Ett bristande förtroende för förmågan att åtminstone på sikt bromsa den snabba ökningen av den offentliga nettoskulden riskerar att leda till förväntningar om framtida hög inflation och därmed höga räntor, som i sin tur kan hejda den uppgång i produktion och investe- ringar som inletts.

Det jämfört med andra länder låga sparandet i Sverige har varit särskilt markant vad gäller hushållens sparande. Under senare delen av 1980-talet var hushållens sparkvot under några är tom. negativ, dvs. konsumtionsutgiftema översteg inkom— sterna. Sedan dess har emellertid hushållssparandet stigit med över 15 procenten- heter av hushållens disponibla inkomster. Detta har bidragit till att fördjupa lågkon— junkturen. Den relativt höga tillväxt under senare delen av 1990-talet (som bl.a. regeringens prognoser innebär) förutsätter att hushållens sparande reduceras från dagens extremt höga nivå.

Det finns delade meningar om hur sparandet i ekonomin lämpligen fördelas mellan olika samhällssektorer. Det torde dock råda enighet om att hushållens sparande långsiktigt bör vara väsentligt högre än under 1980-talet. Saneringen av de offent— liga finanserna bör därför ske utan att det leder till en alltför kraftig minskning av hushållssparandet.

Slutsatsen är att det finns två mål för sparandet. Det ena är att det totala sparandet skall ligga på en nivå som kan finansiera investeringarna och under det närmaste decenniet vara något högre än så för att utjämna konsumtionsutrymmet mellan generationer. Det målet tycks, med en hygglig ekonomisk utveckling, kunna upp- fyllas under 1990—talet. Utvecklingen efter sekelskiftet är mer svårbedömd, men med en långsammare tillväxt finns det, om det inte vidtas några åtgärder, en risk för att det totala sparandet återigen försvagas.

Det andra målet är att reducera det finansiella underskottet och på sikt uppnå en ekonomisk balans i den offentliga sektorn. En viktig del i den offentliga sektorns sparande är det sparande som sker inom ATP-systemet genom att avgiftsintäkter och avkastning på AP—fonden sammantaget överstiger utbetalda ATP—pensioner. Det är emellertid ett sparande som med nuvarande nivå på avgiftsuttaget framgent kommer att reduceras.

Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att pensionsutgifterna under de närmaste decennierna växer i en takt på nära 2 % per år i reala termer och i stor utsträckning oberoende av hur hög tillväxten i avgiftsunderlaget blir. Det innebär att sparandet i det offentliga pensionssystemet i hög grad bestäms av vilken tillväxttakt som kommer att råda. Prognoser visar att vid låg tillväxt blir sparandet, med oförändrat avgiftsuttag, snart negativt — AP-fonden minskar och töms så småningom.

En sådan utveckling skulle sannolikt bidra till att minska det totala sparandet i samhället. Till viss del skulle det kompenseras av att trovärdigheten i dagens pensionssystemet minskar vid en låg tillväxt, vilket i sin tur stimulerar ett privat sparande.

Även med en god ekonomisk tillväxt kommer dock det offentliga pensionssyste- mets sparande att minska. Med den relativt höga tillväxt som förutsattes i regeringen långtidsbedömning i samband med kompletteringspropositionen år 1993, beräknas ändå AP-fondssparandet bli halverat under 1990-talet. Det finns således skäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom det offentliga pensionssystemet.

En viktig fråga är då hur pensionssystemets sparande skall ses i relation till den offentliga sektorns övriga sparande. Det övergripande samhällsekonomiska pro- blemet är den konsoliderade offentliga sektorns sparande. Det är det relevanta måttet på den offentliga sektorns inverkan på samhällsekonomin. Det är också den totala offentliga sektorns nettoskuld som anger vilken omfördelning som sker mellan generationer. Då måste emellertid också beaktas de åtaganden som den offentliga sektorn har i form av intjänade pensionsfordringar, som formellt inte är bokförda som skulder. Om ett ökat pensionssparande sker till priset av att reduktionen av budgetunderskottet minskar i motsvarande grad innebär det ingen total förbättring av det offentliga sparandet. Ett ökat pensionssparande måste således bidra till att förbättra det samlade offentliga sparandet.

Nu kan dock statens budgetunderskott i sig ha effekter på bl.a. förväntningar om framtida inflation och därmed ränteutveckling. Aktörer på de finansiella marknader- na ser budgetsaldot som en indikator på utvecklingen snarare än den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande som är ett mer relevant mått. I viss be— märkelse kan därför ett höjt pensionssparande inte kompensera ett budgetunderskott. Det kan därför finnas skäl för att budgetsaneringen bör ha företräde framför en förstärkning av pensionssparandet.

Hur påverkar pensionssystemet sparandet

För att förstå hur utformningen av pensionssystemet påverkar sparandet måste man skilja mellan pensionssparandet i ett fullt utvecklat system och effekterna av att

införa ett pensionssystem eller att förändra detta.

Sparande inom pensionssystemet uppstår om de avgifter som betalas in till syste- met, jämte avkastningen på fonderade medel knutna till detta, överstiger värdet av utbetalda pensioner. Detta kan även uttryckas som att sparandet är lika med föränd— ringen i pensionssystemets nettoförrnögenhet. Det är således inte storleken på en eventuell pensionsfond som anger sparandet utan dess förändring. För att kunna bedöma effekterna på sparandet måste även beaktas att ett Ökat eller minskat pen- sionssparande kan påverka annat sparande i ekonomin.

I ett renodlat fördelningssystem uppstår inget sparande alls inom systemet. De pensioner som betalas ut under en period finansieras med avgiftsinbetalningar under samma period. Därmed uppkommer inget sparande.

I ett helt och hållet fonderat system — som ett premiereservsystem — sparar i princip varje individ själv till sin pension. Det finns dock ett försäkringselement som gör att han eller hon kan bortse från osäkerheten om pensionsperiodens längd. Det innebär att den pension som betalas ut till en individ under tiden som pensionär motsvarar det kapital som byggts upp under den yrkesaktiva perioden och avkast- ningen på detta kapital. Sett över en hel livscykel uppkommer därför inget sparande. I en helt stationär ekonomi där alla kohorter är lika stora skulle därför inte heller ett fonderat system ge upphov till något sparande. Pensionärernas uttag från pen- sionsfonderna skulle alltid vara lika stort som de yrkesaktivas uppbyggnad av fonder. Det som kan åstadkomma ett sparande är en tillväxt i ekonomin. Om en konstant andel av inkomsten sätts av till pensionssystemet kommer även fonderna i detta att växa i takt med tillväxten, vilket innebär ett visst sparande. Likaså kan sparande uppkomma om de yrkesaktiva kohorterna är till antalet större än de kohorter som är pensionärer.

Däremot kan det uppstå stora effekter på sparandet av att införa eller förändra ett pensionssystem. De generationer som är yrkesaktiva när ett fördelningssystem införs mister ett starkt sparmotiv. Eftersom de inte längre själva behöver spara till pensionen minskar de sitt sparande. Det kapital som byggts upp för framtida pension kan successivt avvecklas. Denna effekt förstärks om införandet av fördel- ningssystemet leder till att utbytet för den yrkesaktiva generationen är större än för framtida generationer. I den mån de under yrkesperioden betalar mindre i avgifter än vad som motsvarar värdet av den pension de kan förväntas få ut är det liktydigt med förmögenhetsökning som påverkar sparandet negativt.

Det behöver dock inte innebära att sparandet reduceras lika mycket som svarar mot fördelningssystemets pensioner. Det kan fortfarande finnas skäl att spara till ålderdomen. Ett löfte om framtida pension kanske inte uppfattas som helt likvärdigt med ett eget sparande, som kan disponeras friare. Det kan även finnas en tendens att man vill ha högre pension eller pensionera sig tidigare än vad som hade varit fallet utan fördelningssystemet. Då måste man spara för detta ändamål.

ATP-systemet är i huvudsak ett fördelningssystem och det innebar en påtaglig överkompensation för de första generationerna som hade möjlighet att få ATP- pension. Man kan notera att under 1960-talet då ATP-systemet introducerades minskade också hushållens sparande. Det fanns andra faktorer som kan ha bidragit

till denna utveckling. Empiriska studier tyder dock på att ATP-systemet i sig ledde till ett lägre hushållssparande än vad som annars hade varit fallet, även om det är omtvistat i vilken omfattning. Hushållens finansiella sparande minskade dock inte mer än att sparandet i AP-fonden helt kompenserade nedgången.

AP-fondens sparande kan dock ha haft negativa effekter på andra sektorers sparan— de. Dess överskott kan t.ex. ha medfört att budgetunderskott lättare har tolererats, med hänvisning till att den konsoliderade offentliga sektorn ju visat ett bättre sparande. Problemet är att om AP-fondens sparande skall betraktas som en ersätt- ning för bortfall av privat sparande måste den offentliga sektorn uppvisa ett i motsvarande grad positivt sparande.

Nedgången i hushållens sparande måste ses som en anpassning till ATP-systemet. Denna anpassning skedde under 1960—talet och möjligen början på 1970-talet, men ATP-systemet kan knappast förklara det fortsatt låga hushållssparandet därefter.

Införandet av ett fonderat system har mer gynnsamma effekter på sparandet. Om det i utgångsläget inte finns något offentligt pensionssystem och man beslutar att införa ett fonderat system är detta i sämsta fall neutralt ur sparandesynpunkt. Man kan tänka sig att den fondering som sker i pensionssystemet bara ersätter sparande som tidigare hushållen själva stått för.

Inte heller om det i utgångsläget finns ett fördelningssystem och detta ersätts med ett helt eller delvis fonderat system är den positiva sparandeeffekten helt entydig. Fonderingen i det nya pensionssystemet ersätter visserligen inte något existerande sparande. Ur hushållens synvinkel är det likvärdigt med en förmögenhet i form av faktiskt existerande fonder eller i form av löften om framtida pensioner, i vart fall om dessa löften är helt trovärdiga. Hushållen uppfattar det som att deras nettoför— mögenhet är densamma. Det faktiska sparande som då äger rum i pensionssystemet borde därmed inte påverka annat sparande. Problemet är att en ökad fondering kräver att avgifterna höjs. Därmed reduceras de disponibla inkomsterna efter det att avgifterna är betalda och följaktligen de inkomster ur vilka annat sparande finansieras.

Ett alternativ är att reducera förmånerna i det offentliga systemet, t.ex. i form av sänkt kompensationsgrad inom ATP-systemet. Det skulle sannolikt vara det mest effektiva sättet att höja det samlade pensionssparandet. Det innebär både lägre utgifter och därmed högre sparande i det offentliga systemet samtidigt som det skulle stimulera hushållens eget kompletterande pensionssparande. Ett högre sparan— de är emellertid bara ett av flera mål vid en reformering av pensionssystemet. Förmånsnivåerna måste prövas mot andra krav som bör ställas på pensionssystemet än dess bidrag till sparandet.

Av det som tidigare sagts framgår att ett pensionssystem bör präglas av ett nära samband mellan avgifter och förmåner. Samtidigt är sparandet definitionsmässigt skillnaden mellan avgift och förmån. Om avgiften eller förmånerna skall bestämmas med utgångspunkt från krav på att uppnå ett visst sparande kan ett sådant samband inte upprätthållas. Det kan vara rimligt att kraven på sparande vägs in vid en prövning av avgiftsuttag och pensionsrätter i nuvarande system, eftersom sambandet är svagt. I ett reformerat pensionssystem bör däremot, som kommer att framgå av

våra överväganden i det följande, principen om nära samband mellan avgift och förmån väga över. Därmed kan sparandet inte bli någon målvariabel i ett reformerat

pensionssystem.

6. Inriktningen av en reform

6.1. Sammanfattande skäl för en reform

I avsnitt 4.3 formulerade vi de krav som enligt vår mening bör ställas på ett pen- sionssystem för att det skall kunna fylla sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Dagens ATP-system har fyllt en viktig samhällsfunktion, främst genom att garantera alla en inkomstbaserad tilläggspension och höja pensionärskollektivets levnadsstan— dard. ATP—pensionen ger de flesta en inkomsttrygghet för ålderdomen. Redovis- ningen i föregående avsnitt visade emellertid att dagens system på väsentliga punkter inte uppfyller de uppställda kraven och att svaghetema i nuvarande ordning efter hand kommit att bli alltmer framträdande.

Det beror delvis på att samhällsförhållandena förändrats sedan systemet utfor- mades. I sin nuvarande utformning är det dåligt rustat att möta de påfrestningar som det kommer att utsättas för i framtiden. Det innebär att pensionssystemets möjlig- heter att infria gjorda åtaganden är hotade.

Svagheterna med nuvarande ordning kan sammanfattas i följande punkter.

— Förmånerna i pensionssystemet har en alltför svag koppling till den samhälls- ekonomiska utvecklingen. Det innebär att förhållandet mellan pensionsutbetalningar- na och de inkomster som skall finansiera dem är instabilt och starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Vid låg tillväxt kommer de yrkesaktivas avgifter till systemet att behöva höjas så kraftigt att systemet blir ohållbart både ur fördelningsmässig och samhällsekonomisk synvinkel. Det skapar otrygghet för både pensionärer och yrkesaktiva.

' — Även vid hög tillväxt av realinkomsterna skapar nuvarande regler en osäkerhet, genom att inkomsttaket för beräkning av pensionsförmåner — till skillnad från avgiftsunderlaget — är fastställt i prisbasbelopp. Det medför att utbytet av ATP- systemet blir beroende av tillväxten. Vid hög tillväxt kommer stora grupper så småningom att få inkomster över taket och därmed ett mindre utbyte av sina pen- sionsavgifter. I och med detta blir skattekilen successivt allt högre.

— Finansieringen av pensionerna sker i onödigt hög utsträckning med skatter. Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det svaga samband som med dagens regler finns mellan förvärvsinkomster och ATP-pension, gör att även ATP-avgiften till

största delen är att betrakta som skatt. Av årets avgift på sammanlagt 18,86 % är ca 14 procentenheter skatt. I kombination med avräkningsregler för KBT och reglerna i inkomstbeskattningen är dagens system förenat med stora marginaleffek- ter. En ökad inkomst under förvärvslivet ger i breda inkomstskikt ett litet utbyte i form av framtida disponibel pensionsinkomst.

Vare sig effektivitetsskäl eller fördelningsskäl motiverar en så hög andel skattefi- nansiering. Ålderspensionen är ett område där de samhällsekonomiska effektivitets- argumenten för skattefinansiering är svagare än inom andra delar av socialförsäk- ringen eller vad avser offentliga åtaganden som sjukvård, utbildning m.m. Som framgick av avsnitt 5.2 och 5 .3 ger också utfallet av ATP-systemet omfördelande effekter mellan t.ex. olika socio-ekonomiska grupper eller mellan könen som ibland går i motsatt riktning till vad som normalt eftersträvas.

Starka skäl — både politiska och samhällsekonomiska — talar för att det samlade skatteuttaget måste begränsas. Det sätter snäva restriktioner på utrymmet för skattefinansiering. Detta måste reserveras för områden där andra finansieringsfor- mer skulle leda till oacceptabla konsekvenser. Pensionerna hotar att tränga undan andra och fördelningsmässigt lika angelägna utgiftsområden från det tillgängliga skattefinansieringsutrymmet.

— Utformningen av pensionssystemet, bl.a. 15- och 30-årsreglerna och de stora marginaleffekterna kan ha hämmande effekter på arbetsutbudet. Det har därmed negativa konsekvenser för utvecklingen av de inkomster som skall finansiera pensio— nema.

— Pensionssystemet kommer framgent att ge ett alltför litet bidrag till sparandet i ekonomin. Sparandet bör allmänt sett, med hänsyn till den demografiska utveck- lingen, under de närmaste årtiondena ligga på en högre nivå än vad som varit fallet under de senaste två decennierna. Det finns skäl för att en del av detta sparande bör ske inom ramen för pensionssystemet. Det är naturligt att knyta sparandet till pensionsändamål. Inte minst finns det fördelningsmässiga skäl för detta. Eftersom fordringarna på pensionssystemet har en betydligt jämnare fördelning mellan individer än andra tillgångsslag, finns förutsättningar för att sparande i pensions- systemet leder till jämnare förmögenhetsfördelning än om sparandet sker i andra former.

— I sin nuvarande utformning är pensionssystemet komplicerat och svåröverskåd— ligt. Det leder till osystematiska och icke avsedda omfördelningseffekter mellan enskilda individer. Brister i systemet gör att det blir föremål för ständiga föränd- ringar, vilket stärker osäkerheten och reducerar trovärdigheten.

Det finns därför — enligt vår mening — starka skäl för en reformering av pensions— systemet, med inriktning på att göra det mer följsamt mot samhällsekonomin, stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt öka sparandet.

En reform med den inriktningen kan utformas på olika sätt beroende på vilka mål som i övrigt sätts upp för pensionssystemet. Det har i de senaste årens allmänna debatt framförts en rad förslag till reformer av nuvarande system. Dessa förslag representerar ett brett spektrum alltifrån att vidta smärre förändringar till att i det närmaste helt avveckla det offentliga engagemanget på pensionsområdet.

I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden och slutsatser vad gäller den huvud- sakliga inriktningen av en reform av nuvarande pensionssystem. I del III av be- tänkandet presenteras vårt förslag till ett reformerat system mer i detalj, liksom hur övergången till detta skall utformas.

6.2. Ett modemiserat pensionssystem

Vår bedömning: En reformering av pensionssystemet bör ta sikte på att utforma ett modemiserat system. Smärre förändringar eller successiva reformer skulle riskera att förvärra svaghetema som följer av nuvarande regler. Overgången till ett reformerat system måste ske under en lång pe- riod, men det är viktigt att reformen beslutas och träder i kraft redan nu.

Vi har ovan pekat på att ett pensionssystem måste präglas av stabilitet och långsik- tighet. Dess utformning har stor betydelse för den enskildes beslut om arbete, sparande m.m. under hela förvärvslivet. Han eller hon måste ha överblick över och kunna lita på de villkor som gäller även långt innan pensionering är aktuell. Villko— ren för pensionering måste därför vara förutsebara och trovärdiga.

Dessa krav på pensionssystemet sätter också restriktioner för vilka förändringar av det gällande systemet som är möjliga eller lämpliga. Allmänt sett bör villkoren vara så stabila som möjligt och reglerna inte förändras annat än om det finns starka skäl därtill. Pensionärer och yrkesaktiva har anpassat bl.a. sitt sparande till de regler som gäller. Dessa kan inte förändras utan att det får effekter som kan upp- fattas som retroaktivt verkande. Den som är pensionär eller har få år kvar till pension har små reella möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och kom- pensera förändringar i pensionsförmånerna. De retroaktiva effekterna av förändrade pensionsregler är naturligtvis mest uttalade för äldre personer, men gäller även för yngre.

Såväl rättvise- som rättsäkerhetsskäl talar för att så långt möjligt undvika retroak- tiva effekter. Även ekonomiska effektivitetsskäl kan anföras för detta. Inom den ekonomiska forskningen har under senare är allt starkare betonats vikten av stabila spelregler för en väl fungerande ekonomi. Regeländringar som har retroaktiva effekter kan få långsiktiga samhällsekonomiska kostnader till följd av en allmänt minskad tilltro till gällande regler.

En reformering av pensionssystemet förutsätter därför att de pensionsåtaganden som gjorts inom ramen för dagens system i huvudsak infrias. En reformering får inte leda till att värdet av de pensionsförmåner som har tjänats in av dagens yrkes- aktiva påtagligt förändras. Ett problem härvidlag är att det med dagens regler inte är självklart hur intjänade pensionsförmåner skall värderas.

För att undvika retroaktiva effekter räcker det dock inte med att överföra intjäna- de pensionsförmåner till ett reformerat system. Viss hänsyn måste även tas till dem som planerat framtida förvärvsarbete m.m. med utgångspunkt från gällande regler. Konsekvenserna av ändrade regler för den som planerat att under de framförliggan- de åren på visst sätt tjäna in pensionsrätt kan bli betydande.

Dessa restriktioner talar för en försiktig hållning gentemot varje form av föränd- ring av_ pensionssystemet, såvitt dessa inte syftar till generellt förbättrade förmåner. Det finns argument för att de långsiktiga åtaganden som statsmakterna gjort så långt möjligt bör hållas, även om de formulerats under förutsättningar som inte längre gäller.

Enligt vår bedömning är de problem med dagens pensionssystem som vi redogjort för ovan så allvarliga att en omfattande reformering av systemet är påkallad. I sin nuvarande utformning är systemet inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska och demografiska påfrestningar. Åtagandena i dagens system saknar därför den trovärdighet som krävs. Den enskilde kan inte helt förlita sig på att pensionsåtagan- dena kommer att kunna infrias. För att skapa trovärdighet i pensionssystemet krävs en reform som undanröjer osäkerheten med dagens ordning. De retroaktiva effekter en reform oundvikligen för med sig skall vägas mot de problem och den kostnad som det skulle innebära att försöka bibehålla nuvarande system. Ett bibehållande av dagens ordning riskerar att längre fram tvinga fram drastiska förändringar, med större retroaktiva effekter som följd. Om beslut om ett reformerat system fattas nu, finns ett större handlingsutrymme vad gäller övergångsregler som kan motverka retroaktiva effekter.

Detta reser frågan vilken omfattning en reform skall ha. Det ligger nära till hands att utifrån kravet på stabilitet i pensionsvillkoren dra slutsatsen att nuvarande regler så långt möjligt bör bibehållas i sin grundläggande utformning. Inom ramen för detta kan smärre förändringar genomföras med syfte att komma till rätta med de största svaghetema.

Förslag med den innebörden har också framförts. Pensionsberedningen pekade i sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) på möjligheten att öka följsam- heten gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen genom att låta den ekonomis— ka tillväxten påverka uppräkningen av basbeloppet. I betänkandet diskuterades även att förändra intjänandereglerna så att dagens 15- och 30-årsregler ersattes med en 20- respektive en 40-årsregel för att på så sätt öka sambandet mellan inkomst och pension.

En tänkbar strategi är också att genomföra en successiv reformering av systemet. Problemen med den bristande samhällsekonomiska följsamheten blir påtagliga först vid en låg ekonomisk tillväxt. Det råder stor osäkerhet om den framtida tillväxten, likaså vad avser andra förhållanden, t.ex. situationen på arbetsmarknaden. Refor- mer skulle kunna utformas och genomföras allt eftersom de blir påkallade av den samhällsekonomiska utvecklingen eller av att förutsättningarna förändras i andra avseenden.

Ett annat sätt att undvika retroaktiva effekter vore att låta nya regler gälla enbart för nytillkommande försäkrade. Det skulle innebära att ett reformerat system

tillämpas endast för dem som vid reformtillfället är 16 år och därefter successivt för yngre generationer. En sådan lösning skulle innebära att de första "nya" pensio- nerna skulle utbetalas någon gång vid 2040-talets mitt.

Enligt vår mening talar starka skäl för att nu genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett nytt, modemiserat pensionssystem. Att begränsa reformen till smärre förändringar innebär att en stor del av de problem som vi pekat på ovan skulle finnas kvar. Vi bedömer också att risken för retroaktiva effekter inte talar emot att en reform tar sikte på ett nytt modemiserat pensions- system. Det är inte givet att stora förändringar behöver ha större effekter av det slaget än smärre förändringar. Även tekniskt sett små förändringar kan ha betydan- de effekter, som kan uppfattas som retroaktiva. Med en följsamhetsindexering kan det reella värdet av pensionsförmånerna få en helt annan utveckling än med enbart ett skydd för prisförändringar. Konsekvenserna för en enskild individ om pensionen baseras på de 20 bästa inkomståren i stället för 15 år kan vara betydande.

Pensionssystemet kan inte ses isolerat. Det faktiska värdet av pensionen beror på framtida beskattning. Men även graden av avgiftsfinansiering inom vård och om— sorg kan spela stor roll för det reella värdet av pensionen. För att helt undvika vad som kan uppfattas som retroaktivitet borde även beskattning och avgiftsuttag vara oförändrade i flera decennier.

Att förändringar kan innebära retroaktivt verkande effekter gäller inte enbart pensionssystemet. Även reformer inom andra delar av socialförsäkringen har motsvarande effekter. Den enskildes sparandebeslut m.m. påverkas också av ersättningsnivåer i t.ex. arbetslöshets- eller sjukförsäkringen, även om det i dessa fall är lättare att kompensera sig för förändringar än vad gäller pensionen. På dessa områden har sådana effekter accepterats. Om kraven på att undvika allt som kan uppfattas som retroaktivitet drivs för långt leder det till att det bara är möjligt att göra begränsade förändringar i de offentliga systemen. Men att inte vidta åtgärder kan på sikt leda till effekter som är mycket allvarligare.

Att låta farhågor för retroaktiva effekter förhindra en reformering och ge långt- gående garantier för pensionerna innebär en risk att dessa på sikt tränger undan och tvingar fram förändringar i andra utgiftssystem, där de oönskade effekterna kan vara betydligt större än vad förändringar inom pensionssystemet kan komma att medföra.

Successiva förändringar skulle innebära en fortsatt osäkerhet om framtida pen- sionsvillkor. Robustheten i systemet blir svagare. Det skulle riskera att bli föremål för ständigt återkommande förändringar. Den ekonomiska osäkerhet som vidlåder dagens system skulle ersättas med en politisk osäkerhet om hur anpassningen till förändrade förutsättningar senare kommer att utformas.

Enligt vår mening leder därför kraven på långsiktighet och stabilitet till slutsatsen att en reformering av pensionssystemet bör vara så genomgripande som krävs för att ett nytt system etableras som kan vara i funktion under lång tid framöver. En reform bör syfta till att skapa ett självständigt (autonomt) system, som inte kräver återkommande beslut.

De generationer som är unga i dag skall få besked om hur villkoren för deras

pensionering kommer att gestalta sig. Reformen kan inte begränsas till de första stegen i en förändringsprocess, utan måste innefatta även slutresultatet genom att det preciseras hur det reformerade pensionssystemet skall se ut i fullfunktions- stadiet. Det finns även stabiliseringspolitiska skäl för detta. En pensionsreform skulle kunna bidra till att skingra den osäkerhet som i dag råder kring hållbarheten i pensionssystemet, vilket sannolikt är en viktig orsak till den kraftiga ökning i hushållens sparande som ägt rum under de tre-fyra senaste åren. De regler som nu ; slås fast skall kunna bestå oförändrade under mycket lång tid framöver och til- lämpas under skiftande ekonomiska förhållanden. Kravet på stabilitet i pensionsvillkoren kräver dock att övergången till ett pen- ; sionssystem som till stora delar bygger på andra principer än det nuvarande sker * under en lång period. Utformningen av det reformerade pensionssystemet tar i första hand sikte på yngre generationer som tillbringat sitt yrkesverksammma liv med de förvärvs- och familjemönster som råder i dag. De som redan är pensionera- de eller har få år kvar till pension skall inte beröras av reformen vad avser nya principer för intjänande och värdering av pensionsrätt.

Med tanke på att de problem som föranleder en reform är aktuella nu är det an- geläget att reformen beslutas och börjar få effekt rnom de närmaste åren. Även om utgående pensioner inte berörs på flera ar får en reformering av intjänandereglerna omedelbara effekter vad gäller t.ex. skattetrycket. Det närmaste decenniets relativt gynnsamma demografiska utveckling talar också starkt för att en reform inte bör vänta. Vi bedömer det därför uteslutet att låta det reformerade systemets regler gälla först dem som i dag går i grundskolan, vilket skulle medföra att reformen får reella effekter först efter mycket lång tid.

6.3. Ett obligatoriskt offentligt pensionssystem

Vår bedömning: Grunden i pensionssystemet skall även fortsättningsvis vara ett obligatoriskt offentligt system.

En grundläggande fråga som aktualiseras vid en reformering av pensionssystem är vilken roll staten på sikt skall spela på pensionsområdet.

De effektivitetsargument som traditionellt brukar anföras för offentliga ingrepp är knappast tillämpliga på detta område. Det går inte att jämföra med tjänster av kollektiv natur (t.ex. försvaret och rättsväsendet) eller där det förekommer s.k. externa effekter, dvs. där den samhälleliga nyttan är större än vad den är för den

enskilde (t.ex. utbildning).

På några försäkringsområden, det gäller t.ex. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, finns det problem med kontroll och riskbedömning som försvårar att det växer fram privata försäkringslösningar. På dessa områden finns därför argument för offentliga ingrepp. Den typen av problem karaktäriserar inte pensioneringen, i vart fall inte ålderspensioneringen. Frivilliga privata och kollektiva pensionsförsäkringar är sedan länge väl etablerade.

I dag är dock större delen av pensionsskyddet en offentlig angelägenhet. Alla som är över 16 år och bosatta i Sverige är obligatoriskt anslutna till det offentliga systemet. Arbetsgivare är skyldiga att betala folkpensions- och ATP-avgifter för sina anställda och egna företagare att betala egenavgift. Någon möjlighet att frivil- ligt ställa sig utanför det allmänna pensionssystemet finns inte. Villkoren i pen- sionsförsäkringen är reglerad i lagen (19622381) om allmän försäkring. Finan— sieringen sker över offentliga budgetar och den praktiska administrationen handhas av en statlig myndighet.

På senare tid har i olika sammanhang uppmärksammats att offentliga ingrepp ofta kan fylla sitt syfte utan att omfatta alla dessa funktioner. Obligatorisk anslutning förutsätter inte ett statligt system utan skulle kunna, som är fallet med trafikförsäk- ringen för den som äger en bil, innebära krav på att alla skall ha en pensionsförsäk- ring. Fördelningsmässiga krav skulle kunna hanteras med subventioner. Villkoren i försäkringen kan till en viss gräns regleras utan att den behöver övergå i statlig administration. I den allmänna debatten har också framförts förslag med innebörden att statens roll på pensionsområdet på sikt begränsas.

Ett huvudargument som brukar anföras för att anslutning till ett pensionssystem skall vara obligatoriskt är det s.k. "fripassagerarproblemet". Om anslutningen är frivillig kan några — av oförstånd eller medvetet — helt avstå från eller välja ett alltför litet pensionsskydd. Dessa kan ändå räkna med att få någon form av försörj- ning på ålderdomen eller vidvvaraktig sjukdom, eftersom ingen lämnas helt utan försörjning. Problemet ligger i att denna försörjningsgaranti utgår även till den som haft de ekonomiska möjligheterna att teckna och därmed finansiellt bidra till en pensionsförsäkring. Det finns därför skäl att göra försäkringen obligatorisk. Detta argument är dock bara tillämpligt för en pensionsförsäkring som ger en grund- läggande försörjning på en nivå som är tillräcklig för att man som pensionär inte skall behöva anlita socialtjänsten.

Argumenten för en reglering av villkoren i pensionsförsäkringen är främst fördel- ningspolitiska. Om villkoren skall avvika från de som skulle uppkomma på en försäkringsmarknad måste det ske en reglering. På en helt oreglerad försäkrings- marknad kommer avgifter och förmåner att differentieras mellan försäkringstagare efter skillnader i risk. Vi har ovan pekat på att fördelningspolitiska skäl talar för att sådan differentiering inte bör ske. Det gäller t.ex. att kvinnors längre förväntade livslängd inte skall slå igenom i lägre årliga förmåner eller högre avgifter än vad som gäller för män.

Det är tveksamt om den typen av regleringar går att förena med att konkurrerande privata försäkringsbolag administrerar pensionen. En ogynnsam sammansättning på

försäkringstagarna, och därmed kopplingen mellan avgifter och utbetalda förmåner, kan göra det svårt för ett enskilt bolag att fullgöra sina förpliktelser. Däremot kan avtalsreglerade pensionsförsäkringar lättare hantera fördelningshänsyn eftersom den enskilde där inte fritt kan välja mellan olika försäkringsgivare. Om avtalspensioner- na skulle ta över även det grundläggande pensionsskyddet, finns det dock risk för att det fördelningsmässiga utfallet på ett mindre acceptabelt sätt skulle kunna skilja sig mellan olika avtalsområden.

Alla fördelningsmässiga hänsyn behöver dock inte innebära reglering av försäk- ringskontraktet. Grundtryggheten i form av en garantipension skulle teoretiskt kunna tillgodoses med statliga bidrag till ett privat eller avtalsreglerat pensions- system.

Ett pensionssystem som finansieras enligt fördelningsprincipen, dvs. att utgående pensioner finansieras med löpande avgiftsintäkter, förutsätter en tvingande anslut- ning. Ett sådant system är ett kontrakt mellan generationer och det kräver att det tillkommer nya försäkringstagare i tillräcklig omfattning. Det kan därför svårligen hanteras på en försäkringsmarknad där enskilda individer väljer bland konkurreran- de bolag. Då skulle pensionsnivån bli beroende av vilken relation mellan yrkesakti- va och därmed premiebetalande respektive pensionärer som varje bolag hade. Ett bolag med stor marknadsandel bland yngre skulle kunna erbjuda högre pensioner och ytterligare öka sin marknadsandel tills dess att monopol uppstod. Fördelnings- principen förutsätter ett system som omfattar ett tillräckligt stort kollektiv och att det inte finns någon konkurrens mellan försäkringsgivare inom detta kollektiv. Med monopol och krav på obligatorisk anslutning faller det sig naturligt att staten svarar för administrationen av systemet.

Ytterligare ett skäl för att pensionssystemet organiseras i offentlig regi hänger samman med metoden för uppräkning av pensionsförmåner. I dagens system är förmånerna värdesäkrade genom kopplingen till basbeloppet, som i sin tur följer den allmänna prisutvecklingen. Som vi senare skall utveckla finns starka skäl att i stället knyta pensionsförmånernas uppräkning till den reala tillväxten i ekonomin. Det är emellertid svårt för ett enskilt försäkringsbolag, vars intäkter inte med automatik följer tillväxten, att värde- eller standardsäkra pensionsförmånerna. I stället måste, i vart fall på sikt, uppräkningen knytas till avkastningen på fonderade medel. Ett pensionssystem, där förmånerna skall följa den allmänna inkomsttillväx- ten och inte till stor del vara beroende av räntenivå och kapitalavkastning, måste rimligen organiseras som ett obligatoriskt och kollektivt system.

Effektivitetsskäl kan också tala för en statlig administration. Med konkurrerande försäkringsbolag skulle systemet belastas med kostnader för marknadsföring, försäljning m.m., som kan undvaras i ett offentligt system. Ett till villkoren regle- rat grundläggande pensionsskydd är också en förhållandevis homogen tjänst, där dessa kostnader inte vägs upp av större mångfald i utbudet av pensionslösningar. Ett offentligt system kan också utnyttja administrativa stordriftsfördelar som ger en mer kostnadseffektiv hantering av systemet.

Det finns därför starka skäl för att det grundläggande pensionsskyddet skall vara obligatoriskt och förbli en offentlig angelägenhet som staten även administrativt

hanterar.

Ett obligatoriskt system med offentlig administration innebär att även finans- ieringen formellt är offentlig. Det bör emellertid understrykas att detta inte behöver innebära att pensionssystemet är skattefinansierat. Även om avgiften är obligatorisk och betalas till en statlig myndighet kan den utformas som en försäkringspremie snarare än skatt.

6.4. Ett pensionssystem med grundskydd och ersättning för inkomstbortfall

Vår bedömning: Det reformerade offentliga pensionssystemet skall omfatta både ett skydd för dem som haft låga förvärvsinkomster och förmåner som baseras på hur stora förvärvsinkomsterna varit under den yrkesaktiva perio- den. Systemet skall således innehålla både grundskydd och standardskydd.

En fråga som kommit i fokus i den allmänna debatten om socialförsäkringens framtid är om principen för denna skall vara att ge ett grundskydd som är lika för alla eller, som fallet är i dag, ge förmåner i relation till inkomstbortfall. Vad gäller socialförsäkringens allmänna inriktning finns därvidlag olika ståndpunkter företräd- da i arbetsgruppen. Såvitt avser pensionssystemet är vi dock eniga om att förmåner- na i ett reformerat pensionssystem skall baseras på inkomstbortfallsprincipen samtidigt som alla garanteras ett grundskydd.

Den sparandefunktion som ett pensionssystem skall fylla, dvs. att omfördela inkomster över livscykeln, innebär att de flesta som pensionärer vill ha förmåner som står i relation till inkomsterna under den förvärvsaktiva perioden. Frågan är emellertid om detta skall vara en uppgift för det allmänna och obligatoriska pen- sionssystemet eller om det kan överlåtas till den enskilde att i ett frivilligt system komplettera en obligatorisk grundpension.

Ett viktigt skäl för att det obligatoriska systemet även framgent skall utsträckas till att omfatta en del som baseras på inkomstbortfall är att dagens system är av den karaktären och att en övergång till ett system med enbart grundskydd skulle vara förenat med höga avgifter för den enskilde.

Om det offentliga pensionssystemet begränsas till att i framtiden ge enbart grund- skydd måste den som önskar en inkomstbaserad pension utöver grundskyddet betala avgifter även till ett kompletterande system. Samtidigt måste de pensionsförmåner som finns intjänade i ATP—systemet infrias. Finansieringen av dessa måste i huvud- sak ske med löpande avgiftsintäkter. Dessa belastar även yngre generationer, som har låg intjänad ATP-rätt. Den samlade avgiftsbelastningen för den som utöver grundpensionen från det offentliga systemet vill ha en inkomstrelaterad pension

skulle därför komma att bli mycket hög.

Att ålderrnässigt differentiera pensionsavgiften, så att ATP—avgiften framdeles betalades i förhållande till intjänad ATP-rätt är inte någon framkomlig väg. Föru- tom det olämpliga att ha olika nivåer på obligatoriska avgifter från olika grupper, skulle det medföra en stigande avgift som så småningom blir orimligt hög. Fördel- ningsprincipen förutsätter att kommande generationer bidrar till finansieringen av intjänad pensionsrätt. I ett sammanhållet obligatoriskt system som omfattar både grundskydd och inkomstbaserad pension kan de avgifter som finansierar "gamla" förmåner ligga till grund också för inkomstbaserad framtida pension. Detta är inte möjligt om systemen separeras i ett obligatoriskt grundpensionssystem och frivilliga inkomstbaserade system.

Det finns mer principiella skäl för att även ett reformerat pensionssystem skall innefatta förmåner baserade på tidigare inkomster. Enligt vår mening bör de fördel- ningsmässiga krav som kan ställas på pensionssystemet inte begränsas till att avse enbart grundskyddet, utan även omfatta en betydande del av pensionsskyddet därutöver. Det gäller främst att differentiering av förmåner mellan män och kvin- nor med avseende på skillnader i livslängd inte heller bör ske vad beträffar den inkomstbaserade pensionen.

Ett annat fördelningspolitiskt motiverat argument för ett sammanhållet system är att ett sådant ger bättre garantier för ett generöst grundskydd. Legitimiteten i ett pensionssystem stärks om alla oavsett inkomst får en betydande del av sin pension från det. Att separera grundskydd och inkomstbortfall i olika system riskerar att leda till en press på att hålla nere nivån på grundskyddet.

Det är mest uppenbart om pensionssystemet skulle bestå enbart av ett grundskydd som hade karaktären av en minimipension, som utgick som utfyllnad endast till den som inte på annat sätt uppnått ett tillräckligt pensionsskydd. Då kommer stora grupper att betala avgift till ett system som inte ger dem några förmåner alls.

Men även ett offentligt system med grundskydd av folkpensionskaraktär innebär en skärpning av fördelningsprofilen. Ett sådant system finansieras med avgifter som är beroende av förvärvsinkomster, men ger samma nivå på pensionsförmånen till alla. Nettoutbytet sjunker ju högre inkomsten är, vilket kan leda till en tendens för grupper med goda inkomster att vilja hålla nere nivån på grundskyddet och lägga en större del av pensionsskyddet i ett frivilligt och inkomstbaserat system. En sådan tendens kan finnas även i ett sammanhållet system, eftersom samma omfördelande effekt finns även där. Men den blir mer påtaglig och uppenbar, och därmed mer känslig för politiska förändringar, om det offentliga systemet omfattar enbart grundskydd.

Ett argument som ibland anförs som skäl för ett obligatoriskt pensionssystem är att den enskilde individen präglas av en viss "närsynthet", dvs. inte har en till- räckligt lång planeringshorisont och därför tenderar att underskatta behovet av pensionsskydd. Det är en mycket stor andel av inkomsten som under i princip hela den yrkesverksamma perioden måste avsättas för att uppnå en tillfredsställande pension. Speciellt i unga år kan det vara många som, vid ett frivilligt system, frestas att avstå från pensionssparande.

Det kan vidare finnas en tendens att underskatta att den allmänna standardsteg- ringen i samhället också innebär att kraven på levnadsstandard som pensionär stiger. En obligatorisk inkomstrelaterad pensionsförsäkring fyller funktionen att förhindra att den enskilde, därför att han eller hon inte har någon ordentlig över— blick, gör en välfärdsförlust genom att få en inoptimal fördelning av inkomsten över livscykeln.

Ett argument för obligatorisk statlig tjänstepension som tillmättes stor vikt när ATP infördes och som fortfarande anges, är det s.k. "portabilitetsproblemet". Tanken är att utan ett offentligt inkomstrelaterat systern kommer en stor del av pensionsskyddet att bygga på avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Sådana avtal riskerar att hämma rörligheten på arbetsmarknaden om intjänade förmåner inte obehindrat kan föras över mellan arbetsgivare eller mellan avtalsområden. Från arbetsgivarsidan kan finnas ett aktivt intresse att skapa sådana bindningar för attraktiv personal. Den typen av problem skulle möjligen effektivt kunna motverkas genom regleringar. Principen att fritt kunna föra med sig pensionsrätt vid byte av arbetsgivare är i dag starkt etablerad i det svenska samhället.

6.5. Ett offentligt pensionssystem med oforändrad omfattning och roll

Vår bedömning: Pensionsförmånerna skall i det reformerade pensions- systemet vid dagens medellivslängd allmänt sett ligga på ungefär samma nivå som i dagens system. Taket för pensionsgrundande inkomster skall räknas upp i takt med den allmänna standardökningen.

Vid en reformering av pensionssystemet aktualiseras frågan på vilka nivåer förmå- nerna skall ligga i det reformerade systemet. Det gäller dels hur högt grundskyddet skall vara, dels kompensationsgraden för den inkomstrelaterade pensionen. Med det senare avses på vilken nivå pensionsförmånerna ligger i förhållande till den pen- sionsgrundande inkomsten. Vidare väcks frågan om det s.k. taket — dvs. hur höga inkomster som skall ge pensionsrätt i det obligatoriska systemet.

Många har sett dagens och framtidens finansiella påfrestningarna på det allmänna pensionssystemet som ett uttryck för att förmånsnivåema är för höga och att en reform måste innebära att dessa reduceras, speciellt den i en internationell jämförel- se förhållandevis höga kompensationsgraden. Det handlar också om vilken roll det offentliga systemet skall spela i förhållande till avtalsreglerade och privata pensions- system. En sänkt kompensationsgrad har setts som en väg att öka utrymmet för dessa pensionssystem.

Ett bibehållet eller t.o.m. sänkt tak skulle tjäna samma syfte. Med ett tak för den pensionsgrundande inkomsten i det allmänna systemet skulle de kompletterande pensionssystemen på sikt öka i relativ betydelse i takt med att allt större del av inkomsterna hamnar över taket till följd av den allmänna Standardförbättringen. På mycket lång sikt skulle det offentliga systemet för de allra flesta omvandlas till ett grundpensionssystem, medan den inkomstrelaterade pensionen ligger utanför. De skäl som anförts för en sådan rollförskjutning är bl.a. att sparandet i dessa system är högre och att det skulle ge större frihet och ansvar för den enskilde att själv utforma sitt pensionsskydd.

Vi skall i del III mer i detalj redovisa våra överväganden vad avser pensions- förmånernas utforming respektive taket för pensionsgrundande inkomster. Det finns emellertid anledning att här beröra våra principiella ställningstaganden i dessa frågor.

Enligt vår mening är grunden för de långsiktiga problemen i dagens pensions- system inte att pensionsförmånerna generellt sett är för höga, utan den hänger samman med systemets finansiering och dess brist på koppling till samhällsekono- min. Vi ser därför få skäl att allmänt försämra förmånerna i det offentliga syste- met. Det är en helt annan sak att ett system med större följsamhet till samhällseko— nomin leder till sämre förmåner om den ekonomiska tillväxten blir svag.

Vi finner också den rollfördelning som i dag råder mellan å ena sidan det allmän- na och å andra sidan de avtalsreglerade och individuella pensionssystemen väl avvägd. Det offentliga systemets uppgift skall vara att svara för grundskyddet och större delen av inkomstskyddet. Grundskyddet skall enligt vår mening vara på en nivå som ligger märkbart över vad som krävs för en "skälig levnadsstandard" enligt socialtjänstlagens mening. Vi avvisar därmed sådana förslag till reformer som vill begränsa pensionen för dem som haft små eller inga inkomster alls under förvärvs- livet till ett absolut minimum.

Vi ser heller inte skäl att sänka kompensationsgraden, utan ett riktmärke för reformen är att det nya pensionssystemet vid en normal samhällsekonomisk ut— veckling skall ge samma ersättning för förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både grundskydd och pension baserad på inkomstbortfall. En reducerad kompensa— tionsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle dominera i det offent— liga systemet och inkomstbortfallsprincipen sakna betydelse.

Avgiften till ett obligatoriskt system, som ger förmåner som överstiger vad den enskilde själv skulle välja i ett frivilligt system, får karaktären av skatt. För att undvika detta bör avgifterna och kompensationsnivån sättas med utgångspunkt från att de flesta kompletterar den offentliga pensionen med avtalspension och eventuellt även privata pensionsförsäkringar.

Av delvis samma skäl finns det även anledning att bibehålla ett tak för de pen- sionsgrundande inkomsterna. Det är heller inte rimligt att i ett obligatoriskt system ge pensionsrätt för hur höga inkomster som helst.

Det offentliga systemet skall därmed inte stå för hela pensionsskyddet, speciellt inte för grupper med höga inkomster. Det finns fördelar med att en icke oväsentlig

del av det samlade pensionsskyddet hanteras av parterna på arbetsmarknaden och därmed avvägs mot utrymmet för andra löneförmåner. Avtalspensionerna är obliga- toriska gentemot den enskilde individen. Av samma skäl som för det offentliga systemet finns därför skäl att dessa inte blir för omfattande. Det är rimligt att det samlade pensionsskyddet innefattar en tredje och helt frivillig del vars omfattning och utformning den enskilde själv kan styra. Även hänsyn till det samhälleliga sparandet talar för att de till viss del fonderade avtalspensionerna och sparande i individuella pensionsförsäkringar ges ett utrymme. Men det privata pensionssparan- det skall ha karaktären av extra tillskott. Det offentliga systemet och den komplette- ring som avtalspensionerna ger skall tillgodose ett fullt tillfredsställande pensions- skydd.

Enligt vår mening bör den rollfördelning som i dag råder mellan det samlade pensionssystemets tre delar bestå även i framtiden. De fördelningspolitiska inslag som påverkar utformningen av det allmänna systemet bör inte minska i betydelse vid en allmän standardstegring. Taket för pensionsgrundande inkomster i det offentliga systemet skall därför räknas upp i takt med den ekonomiska tillväxten.

6.6. Pensionen bestämd av hela inkomsten

Vår bedömning: I det reformerade pensionssystemet skall pensionsförmå- nerna baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Alla inkomster, som ligger under taket för pensionrätt, skall väga lika tungt oavsett när under

förvärvslivet de tjänats in. Grundskyddet skall utformas som en rätt till utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå.

Ett problem med nuvarande pensionssystem är, som nämnts, det svaga samband mellan förvärvsinkomsterna under yrkeslivet och pensionförmånerna som dagens regler ger upphov till. Det är detta som orsakar de problem med hög skattefinansie- ringsgrad och negativa effekter på arbetsutbudet som vi pekat på.

Ett grundläggande syfte med en reformering av systemet är därför att stärka sam- bandet mellan förvärvsinkomst och pension. Grundprincipen i det reformerade pensionssystemet skall vara att inkomsten under hela förvärvslivet skall påverka pensionen, inte bara inkomsten under vissa år. Vidare skall varje förmånsgrundan- de inkomst ha lika stor betydelse oavsett när under förvärvsperioden den tjänats in. Utbytet i form av ökad pensionsrätt av en inkomstökning under förvärvsåren skall vara högre än i dagens system.

Många har av främst jämställdhetspolitiska skäl argumenterat för ett bibehållande av dagens ordning där endast förvärvsinkomster (som understiger inkomsttaket) under en begränsad period av yrkeslivet har betydelse för pensionsförmånerna. På

det sättet, har det hävdats, ges kvinnor som avstått från förvärvsarbete eller arbetat deltid bättre möjlighet att tjäna in pensionsrätt. Som framgick av avsnitt 5 .4 tyder emellertid mycket på att dagens regler inte ger ett för kvinnorna så gynnsamt utfall som debatten i denna fråga ibland ger intryck av. Enligt vår mening kan ambitio- nerna om ett bra utfall för både män och kvinnor bättre tas tillvara genom att det inkomstbaserade systemet kompletteras med särskilda regler för pensionsrätt för den som har små barn. Vår grundläggande inställning är också att det inte är en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet.

Löneskillnadema mellan kvinnor och män har under senare tid stått i fokus i debatten. Ett viktigt bidrag i den debatten utgörs av Löneskillnadsutredningens betänkande Löneskillnader och lönediskriminering — Om kvinnor och män på arbetsmarknaden (SOU 1993r7). Utredningen visar bl.a. att fram till mitten av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män för stora grupper på arbetsmarknaden. Därefter avstannade minskningen och i vissa grupper ökade till och med skillnaderna. De i utredningsmaterialet senast tillgängliga uppgifterna, för år 1991 , visar dock att denna ökning av skillnaderna förefaller ha upphört. Intryck- et kvarstår dock att den minskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män som utmärkte en period av omkring 20 år fram till mitten av 1980-talet har stagne- rat. Senare siffror bekräftar den bilden.

Den löneskillnad som finns mellan kvinnor och män kan enligt utredningen till stor del förklaras med kvinnors och mäns olika fördelning efter bl.a. yrke eller befattning, arbetets svårighetsgrad eller kvalifikationsnivå. Dessa generella (struktu- rella) löneskillnader, ger för stora grupper heltidsanställda på arbetsmarknaden en löneskillnad på mellan 25 och 10 % till kvinnornas nackdel. Många kvinnor med familj har lägre inkomst till följd dels av att de inte förvärvsarbetar på heltid, dels att de arbeten de kan välja för att kunna förena förvärvsarbetet med hemarbetet ofta är lågavlönade. I förlängningen blir arbetsmarknaden könsuppdelad.

Utredningen har emellertid också i sitt material tagit hänsyn till dessa faktorer eller — för vissa grupper — en del av dem. Det visar sig då, även om vissa be- gränsningar finns i statistikunderlaget, att mellan 1 och 8 % av löneskillnaderna inte går att förklara. Utredningen gör bedömningen att dessa senare löneskillnader, som finns trots att "allt annat är lika" kan betraktas som osakliga och därmed också som ett uttryck för könsdiskriminering.

Som vi tidigare konstaterat anser vi inte att det är en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet. Löneskillnadsutredningen visar emellertid tydligt det angelägna i att arbeta för att den könsuppdelade arbetsmarknaden bryts och att löneskillnader mellan kvinnor och män som beror på kön upphör. En konstruktion av pensions— systemet som grundar sig på hela livsinkomsten kan i sig påskynda den utveck— lingen. Vi ser positivt på de förslag som utredningen lämnat om att arbetsgivare med tio eller fler anställda skall vara skyldiga att årligen kartlägga löneskillnaderna mellan kvinnor och män och om vikten av ett intensivt utvecklingsarbete om löne— bildning m.fl. frågor som har betydelse för kvinnors och mäns löner. Enligt en av

regeringen nyligen presenterad lagrådsremiss om vissa ändringar i jämställdhetsla- gen kommer förslag i den riktningen att läggas fram inom kort.

Principen att alla förvärvsinkomster skall ge samma pensionsrätt innebär att den värdesäkring av intjänade pensionsförmåner som dagens systern innebär bör ersättas med en ordning där pensionsrättighetemas värdeutveckling i stället kopplas till den reala standardutvecklingen i landet. Den form av värdesäkring av intjänad pensions- rätt som finns i dagens system medför, vid en reallönetillväxt, att inkomster förvär- vade tidigt i livet får långt mindre betydelse för pensionen än inkomster som förvärvas närmare pensionstidpunkten. Med en uppräkning av pensionsförmånerna som följer t.ex. reallönetillväxten får varje intjänad krona i princip samma vikt vid beräkning av den inkomstrelaterade delen av pensionen.

Grundskyddet utgör en nödvändig komplettering till den pensionrätt som baseras på förvärvsinkomster. Grundskyddets nivå och utformning påverkar också hur sambandet mellan förvärvsinkomst och pensionsförmåner ser ut. Det råder en ofrånkomlig motsättning mellan inkomstbortfallsprincipen och grundskyddets nivå. Givet den genomsnittliga nivån på pensionsförmånerna blir sambandet mellan pensionsrätt och förvärvsinkomst svagare ju högre grundskyddet är. Grundskyddets utformning spelar roll på så sätt att om även små inkomster under förvärvslivet skall påverka pensionsrätten måste i gengäld sambandet mellan inkomst och pension försvagas vid högre inkomster.

Basen i dagens grundskydd utgörs av folkpensionen som utgår med samma belopp till alla oavsett pensionsinkomst. Med syfte att förstärka sambandet mellan för- värvsinkomst och pension bör grundskyddet framgent i stället utformas som en garanterad pensionsnivå, upp till vilken det utgår ett tillskott till den som inte har tillräcklig inkomstbaserad pension. Det innebär bl.a. att den som har en förhållan- devis hög inkomst under yrkeslivet får hela sin pension från den inkomstrelaterade delen. Därigenom stärks "utbytet" mellan en inkomstökning under förvärvslivet och framtida pension, jämfört med om en inkomstoberoende pension också hade utgått.

6.7. Ett avgiftsbestämt och separat ålderspensionssystem

Vår bedömning: Det reformerade pensionssystemet skall vara ett avgiftsbe- stämt system, till skillnad från dagens förmånsbestämda. Alderspensionen särskiljs som en egen försäkringsgren och finansieras i sin helhet med en specialdestinerad avgift som tas ut på alla inkomster som ger pensionsrätt. Fördelningsmässiga inslag görs tydliga och finansieras över statsbudgeten.

En principiellt viktig fråga vid utformningen av ett nytt pensionssystem år om det är förmånerna som skall bestämma avgiftsuttaget eller om tvärtom avgiften skall ligga fast och förmånerna anpassas till avgiftsintäkterna.

Dagens pensionssystem är i huvudsak ett förmånsbestämt system. Nivån på förmånerna, både intjänade och utgående, är beloppsmässigt definierade och värde- säkrade mot prisstegn'ngar. Förrnånema ligger fast oavsett samhällsekonomisk utveckling eller förändringar i demografin. Det är i stället nivån på avgiften som anpassas så att intäkterna till systemet blir tillräckliga. Detta manifesteras bl.a. i det åliggande Riksförsäkringsverket har att vart femte år lämna förslag till avgiftsuttag för ATP-systemet.

Styrkan i ett förmånsbaserat system ligger i att värdet av pensionsförmånen av den enskilde kan uppfattas som garanterad. Den kan betraktas som en fordran på en given inkomst. Men, som vi utvecklat ovan, medför detta samtidigt en instabili— tet i förhållande till de inkomster som finansierar systemet. Denna instabilitet riskerar vid en svag samhällsekonomisk utveckling att bli så betydande att förmå- nerna likväl inte kan garanteras.

Enligt vår mening bör därför ett reformerat pensionssystem vara avgiftsbaserat. Det innebär att förmånerna anpassas på ett sådant sätt att avgiftens nivå kan ligga fast. Detta kräver dels att förmånsnivån för den enskilde bestäms av inbetalda avgifter, dels att förmånerna löpande anpassas till förändringar i samhällsekonomin och befolkningens medellivslängd.

Att systemet görs avgiftsbestämt har betydelse både för den enskilde och för sam- hället. För den enskilde innebär det att förmånerna får betraktas som relativa, dvs. som en fordran på en andel av de samlade inkomsterna i ekonomin i stället för som i dag en fordran [ absoluta termer. På samhällsnivån ligger betydelsen främst i att ett avgiftsbestämt system är robust. I princip skall den avgift som fastställs aldrig behöva ändras. Vid en låg ekonomisk tillväxt sker en finansiell anpassning i syste- met i stället på förmånssidan. En förändring av genomsnittlig förväntad återstående livslängd slår igenom på den pensionsnivå som fastställs vid pensionstillfället i stället för att föranleda högre avgifter.

En fråga som har viss anknytning till avgiftsbestämning respektive förmånsbe— stämning gäller vilka relationer ålderspensioneringen skall ha till övriga delar av socialförsäkringen. Det har i debatten framförts förslag om att på förmånssidan närmare integrera olika delar av socialförsäkringen, som också skulle finansieras med en gemensam avgift. Det skulle bl.a. innebära en mer generell fordran på socialförsäkringssystemet som skall täcka inkomstbortfall av olika orsaker, vare sig det är sjukdom, vård av barn eller ålderdom. Enligt vår mening finns det så stora skillnader mellan socialförsäkringens olika delar, inte minst vad gäller vilka fördel— ningsmässiga hänsyn som bör tas, att en reformering i den riktningen är mindre lämplig. Det skulle bl.a. leda till att pensionsförmånen, för två personer med lika stor förvärvsinkomst, kan bli olika beroende på skillnader i sjukfrånvaro, vård av barn etc. under yrkeslivet.

Enligt vår uppfattning finns det snarare skäl som talar för att gå i motsatt riktning och på ett tydligare sätt än i dag särskilja ålderspension från andra pensionsförmå-

ner. Den försäkringsmässiga risk som är aktuell inom ålderspensioneringen — nämligen att leva lång tid efter pensionering — är av en helt annan och närmast motsatt art än vad gäller förtidspensionering I det senare fallet är det också ett betydligt större mått av prövning och kontroll an vad som behövs inom ålderspen- sioneringen. Även de fördelningspolitiska krav som bör ställas skiljer sig åt. Ål- derspensioneringen är i det perspektivet lättare att organisera enligt försäkrings— mässiga principer än förtidspensioneringen.

Ett särskiljande av ålderspensioneringen får betydelse bl.a. vad gäller finans- ieringen. I ett avgiftsbestämt system måste ålderspensionen i sin helhet finansieras med en avgift på de inkomster som ligger till grund för pensionsförmånerna. Vidare måste alla inkomster som ger pensionsrätt för ålderspension också avgiftsbe- läggas. För att tydliggöra sådana inslag som inte är försäkringsmässiga utan fördel- ningspolitiskt motiverade, bör dessa finansieras i särskild ordning över statsbud- geten.

6.8. Ett fördelningssystem med inslag av individuella premiereserver

Vår bedömning: Det offentliga pensionssystemet skall till huvuddelen vara uppbyggt enligt fördelningsprincipen. Det skall dock kompletteras med inslag av individuella premiereserver.

Dagens pensionssystem är uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. utgående pensionsförmåner finansieras i princip löpande med avgiftsintäkter under samma period. Fonderingen — AP-fonden — byggdes upp bland annat med syftet att kom- pensera det bortfall av privat sparande som introduktionen av ATP-systemet med- förde. Det kunde ske därför att avgiftsuttaget under uppbyggnadsperioden medvetet sattes högre än vad som krävdes för att klara då utgående ATP-pensioner. AP- fonden fyller även funktionen att utgöra en buffert mot konjunkturella och demo- grafiska svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningarna. AP-fonden är emellertid inte någon integrerad del av ATP-systemet, i den meningen att förmå— nerna påverkas av fondens värdetillväxt.

I den allmänna debatten har några sett fördelningsprincipen som den avgörande svagheten i nuvarande system. Det främsta argumentet har därvid varit att upp- byggnaden av ATP reducerade det privata sparandet och förmögenhetsbildningen i ekonomin. Men även andra argument har anförts mot fördelningsprincipen, t.ex. att systemet i alltför hög grad är beroende av politiska beslut. Det sociala kontrakt

mellan generationer som fördelningsprincipen innebär har setts som mindre stabilt än om pensionsförmånerna varit förankrade i ett individuellt sparande. Fördelnings- systemet har karaktäriserats som ett "kedjebrevssystem ", som bygger på den, som man menar, osäkra förutsättningen att kommande generationer är beredda att bidra till systemet.

Mot den bakgrunden har framförts förslag med innebörden att dagens pensions- system successivt skall omvandlas till ett system som är helt baserat på individuella premiereserver. Ett premiereservsystem bygger på att de avgifter som betalas in, i stället för att finansiera löpande pensionsutgifter, fonderas och gottskrivs ett individuellt konto — premiereserven. Utgående pensioner finansieras med de medel som under yrkesperioden successivt fonderats inkl. avkastningen på dessa. Av detta följer att det tar mycket lång tid — i princip en generations hela yrkesverksamma period — att bygga upp ett fullgånget premiereservsystem. Detta är också en förkla- ring till att nästan alla industriländer har valt fördelningsprincipen i de offentliga pensionssystemen, eftersom detta möjliggör en snabbare höjning av pensionärernas standard.

Det främsta argumentet som brukar anföras för en övergång till ett premiereserv— system är att det skulle innebära ett högre sparande under en lång uppbyggnadspe- riod. Det har också setts som en fördel att det är ett privat och individuellt sparan- de som bidrar till att stärka det personliga ägandet. En omvandling av pensions- systemet i den riktningen har också kopplats samman med näringslivets behov av riskkapital. Ett premiereservsystem skulle i högre grad än dagens system kunna svara för utbudet av riskkapital. Ett ökat sparande och bidrag till riskkapitalförsörj- ningen kan också ske inom nuvarande system, men då i form av kollektiv kapital- bildning. Detta har ansetts mindre lämpligt med hänsyn till den maktkoncentration det skulle medföra om kollektiva fonder stod för en stor del av ägandet i närings- livet.

Ett annat argument som anförts för premiereservsystem är att det innebär att varje generation sparar till sin egen pension. Därmed undviks den politiska osäkerheten i att pensionen baseras på ett socialt kontrakt. Pensionsförmånerna motsvaras genom premiereserverna av individuella förmögenheter som är civilrättsligt skydda- de. Ett premiereservsystem är också ett ekonomiskt stabilt system. Den uppräkning som sker av förmånerna svarar alltid mot en faktisk förmögenhetstillväxt i premie— reserverna. Det kommer alltid att finnas pengar till pensionerna utan att avgifterna behöver regleras.

Det finns emellertid betydande svagheter i ett pensionssystem som är helt upp- byggt med premiereserver. I ett sådant system måste värdeutvecklingen på pen— sionsförmånerna vara avhängig avkastningen på det kapital som finns fonderat i premiereserven. Erfarenhetsmässigt varierar avkastningen på kapital mer än den ekonomiska tillväxten. Det skulle således kunna innebära kraftiga svängningar i förmånernas värde. Under långa perioder, t.ex. under 1970-talet, har kapitalavkast— ningen varit förhållandevis låg. Under sådana perioder skulle många få se real- värdet av sina pensionstillgångar och därmed framtida pension sjunka, vilket kan skapa fördelningspolitiska spänningar i systemet.

I varje pensionssystem är värdesäkringen av intjänade pensionsrätter beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Allmänt sett kan det därför inte hävdas att ett fonderat system i sig självt långsiktigt ger bättre garantier för pensionsförmåner- na än ett fördelningssystem. Utformningen av pensionssystemet kan däremot ha stor betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket i sin tur avgör hur stabila intjänade pensionsrätter är.

Med synsättet att pensionen skall betraktas som en uppskjuten arbetsinkomst före- faller det också naturligt att pensionförmånemas värdeutveckling åtminstone till sin huvuddel knyts till inkomsttillväxten i samhället snarare än till kapitalavkastningen.

Det kan vidare sättas i fråga om den mycket omfattande fondering som ett full- gånget premiereservsystem leder till är önskvärd. Kalkyler som gjorts på vårt uppdrag visar att omfattningen på de fonder som skulle krävas för att svara mot värdet av dagens ATP-förmåner och intjänade pensionsrättigheter uppgår till en summa på ca 3 OOO-5 000 miljarder kr (beroende på vilket realränteantagande som görs). Det skall jämföras med att t.ex. BNP i år beräknas uppgå till ca 1 500 miljarder kr. Det är således mycket stora fonder som byggs upp i ett premiere- servsystem. De institutioner som förvaltar premiereserverna skulle komma att bli mycket stora kapitalförvaltare.

En samhällsekonomiskt effektiv allokering av kapital förutsätter att det finns många slags ägare med olika riskprofil, som gör olika bedömningar, har olika placeringsstrategier och olika ambitioner i aktivt eller passivt ägande. Det har uttryckts farhågor att ägandet med så stora pensionsfonder skulle komma att domi- neras av stora institutionella placerare som inte är beredda att ta ett aktivt ägaran- svar. I takt med att kapitalmarknaden internationaliserats har dessa argument emot premiereservsystem dock försvagats. Fondernas medel behöver inte placeras i Sverige. Det går att införa begränsningsregler för pensionsinstitutionemas ägarandel i enskilda företag, m.m.

Enligt vår mening är det avgörande skälet emot en successiv omvandling av dagens system till ett fullgånget premiereservsystem det stora avgiftsuttag en sådan övergång skulle kräva. De förmåner som redan finns intjänade i dagens system måste finansieras med avgifter. Samtidigt skulle avgifterna till det nya premiere- servsystemet komma att fonderas och inte vara tillgängliga för att finansiera gamla förmåner. Det skulle således krävas två avgifter — en som finansierar förmåner i det gamla systemet och en som bygger upp fonder som först i framtiden skall finansiera nya förmåner. Det samlade avgiftsuttaget skulle därför under en lång övergångsperiod kunna komma att bli mycket stort.

Många har pekat på att AP-fondens behållning skulle kunna användas vid en över- gång för att avlasta finansieringen av gamla förmåner. AP-fondens tillgångar är dock väsentligt mindre än värdet av intjänade förmåner. Under en lång övergångs- period skulle höga avgifter behöva tas ut för att bestrida fordringarna i dagens system.

En övergång till ett premiereservsystem skulle också innebära att sparandet i pensionssystemet skulle bli mycket omfattande under denna övergångsperiod. Det är en konsekvens av höga avgifter och oförändrade utbetalningar. Det totala privata

.mamg-w ?).—x_f

sparandet skulle sannolikt inte komma att öka i samma omfattning. Hushållen skulle rimligen åtminstone till en del komma att betrakta premiereserverna som en ersätt- ning för annat sparande. Det skulle innebära en omfördelning av det totala sparan- det till förmån för pensionssparande. Det finns en risk att ett alltför stort pensions- sparande reducerar det sparande som sker direkt i riskkapital, och att detta i stället sker indirekt via pensionsfonder.

Det är även tveksamt om det allmänna pensionssystemet, med de krav på långsik- tighet och säkerhet i placeringarna som måste ställas i ett sådant, är en lämplig institutionell ram för att utgöra näringslivets huvudsakliga källa för riskkapital. Problem med riskkapitalförsörjningen förefaller främst beröra de mindre företagen, där riskbedömningen kan vara särskilt svår. De institutioner som förvaltar premie— reserver som skulle täcka hela det grundläggande pensionsskyddet kan knappast bidra till att lösa deras problem.

Vi bedömer det därför vare sig rimligt eller önskvärt med en fullständig övergång till ett pensionssystem baserat på premiereserver. Det finns dock fördelar med premiereserver som enligt vår mening bör tas till vara i ett reformerat pensions- system. Detta kan dock ske genom att det inom ramen för det allmänna fördel- ningssystemet skapas ett inslag av premiereserver. Avgiften till dessa premiereser- ver kan finansieras ur den obligatoriska pensionsavgiften, men i övrigt vara helt oberoende av fördelningssystemet.

Ett premiereservinslag gör det möjligt att den sparandeökning som under de när- maste decennierna bör ske inom pensionssystemet tar formen av ett mer individuellt sparande i stället för att leda till att den nuvarande AP-fonden växer ytterligare.

Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Premiereservema skall vara knutna till den enskilde individen, som också skall ha stort inflytande över medlens förvaltning genom att denne inom vissa ramar skall kunna välja mellan olika förvaltare med olika inriktning på placeringar- na. Villkoren för den del av förmånerna som är kopplade till premiereservdelen kan också vara mer flexibelt utformade, t.ex. vad gäller när pensionen tas ut och efterlevandeskyddet.

En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom ramen för fördelnings- systemet är att det innebär en viss "riskutjämning", i den meningen att pensions- förmånerna kommer att vara avhängiga både standardutveckling och kapitalavkast- ning i samhället.

6.9. Försäkringmässiga avgifter och ökat sparande

Vår bedömning: En reformering av pensionssystemet skall syfta till att åstadkomma en generationsutjämnande fondering. Avgiften till ålderspen- sionsystemet bör redan i samband med reformtillfållet fastställas på försäk- ringsmässiga grunder med utgångspunkt från det reformerade pensions— systemets regler. AP-fonden omvandlas på sikt till en renodlad buffertfond inom fördelningssystemet. Den fonduppbyggnad som genereras av sparandet sker i huvudsak inom ramen för premiereservdelen i pensionssystemet.

Ett mål för reformeringen av pensionssystemet är, som vi angav ovan, att det i högre grad än vad som blir fallet med dagens regler skall bidra till sparandet i samhällsekonomin. Ett motiv för detta är att kommande demografiska påfrestningar inom pensionssystemet inte helt skall övervältras på framtida generationer. De stora grupper som kommer att pensioneras en bit in på 2000-talet bör i högre grad bidra till att klara de ökade pensionsutbetalningar som de då kommer att ge upphov till, genom ett högre sparande under mellantiden fram tills dess.

Sparandet i pensionssystemet skall dock inte vara högre än vad som krävs för att klara systemets åtaganden. Ett ökat sparande inom pensionssystemet har motiverats även med hänsyn till de demografiska påfrestningar som längre fram uppkommer inom andra offentliga åtaganden, t.ex. vård och omsorg. De närmaste decenniernas fondering inom pensionssystemet skulle vara så omfattande att det blir möjligt att sänka pensionsavgiften längre fram. På så sätt kan den samlade belastningen på de yrkesaktiva hållas nere när den demografiska belastningen gör sig gällande, genom att pensionsavgifter växlas mot skatter eller avgifter till vård och omsorg. Enligt vår mening står detta emellertid i strid med grundprincipen att pensionssystemet skall vara autonomt.

Som vi pekat på i avsnitt 5.8 kan inte sparandet i pensionssystemet bedömas isole— rat, utan det är effekten på det totala sparandet — och i viss utsträckning den offent- liga sektorns sparande — som spelar roll i det sammanhanget. Ett ökat pensions- sparande får negativa effekter på annat sparande. Det är en konsekvens bl. a. av att hushållens disponibla inkomster blir mindre ju högre pensionsavgiften år. Även möjligheterna att förstärka statens sparande i statsbudgeten kan försvåras av ett stort pensionssparande. Sannolikt blir denna effekt större ju högre sparandet är inom pensionssystemet.

Ett högre sparande inom pensionssystemet innebär definitionsmässigt antingen ökade avgiftsintäkter eller reducerade förmåner. Vi är som framgick ovan inte beredda att tillstyrka en allmän sänkning av förmänsnivåerna i förhållande till vad

som gäller i dag. Det bör dock påpekas att vid en svag ekonomisk utveckling kommer reformen, på grund av att förmånerna får en bättre följsamhet till den ekonomiska utvecklingen, att leda till ett väsentligt högre sparande än med oförän- drade regler.

Vi har ovan sagt att det reformerade pensionssystemet skall vara avgiftsbestämt. Det innebär att systemet är försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmå- nerna bestäms av hur stora avgifter som betalas in. Nivån på avgiften fastställs med utgångspunkt från den kompensationsnivå i förhållande till förvärvsinkomster som systemet skall ha, antaganden om den ekonomiska tillväxten och kapitalavkast- ningen samt den försäkringsmässiga risken, som i sin tur är beroende av bl.a. dödligheten. Till den del avgiftsuttaget sätts högre än vad som är motiverat på försäkringsmässiga grunder är det att betrakta som en skatt.

Det reformerade pensionssystemets intjänanderegler börjar gälla från det att refor- men träder i kraft. Enligt vår mening bör därför pensionsavgiften så snart som möjligt fastställas på en försäkringsmässig grund med utgångspunkt från de regler som skall gälla i det reformerade pensionssystemet. I annat fall uppnås inte den korrespondens mellan avgifter och förmåner som skall vara en grundprincip i det reformerade systemet. Om kravet på sparande sätts högre än vad som genereras av ett försäkringsmässigt avgiftsuttag, måste därför en extra avgift tas ut utöver pen- sionsavgiften. Denna extra avgift är att betrakta som en ren skatt. Flera av de förslag till refomer av pensionssystemet som förekommit i den allmänna debatten bygger på att det under en övergångsperiod tas ut en sådan extra avgift. Det ökar sparandet och underlättar därmed övergång till mer premiereservliknande system. Rent allmänt måste en avvägning således göras mellan å ena sidan försäkrings- mässighet och lågt skattetryck i pensionssystemet och å andra sidan krav på högre sparande.

Som vi skall återkomma till längre fram är en försäkringsmässigt fastställd avgift till ett reformerat ålderpensionssystem, med förmåner på samma nivå som dagens folkpension och ATP, högre än de avgifter som i dag bidrar till ålderspensionens finansiering. Det innebär att med en försäkringsmässigt bestämd avgift förstärks inkomsterna till pensionssystemet och sparandet blir följaktligen högre. (Det förut- sätter dock att den finansiering av det samlade pensionssystemet, inkl. förtids- pension m.m. , som sker över statsbudgeten är oförändrat.)

Enligt vår mening bör det inte tas ut någon, av sparandeskäl motiverad, avgift som ligger utöver den försäkringsmässigt beräknade pensionsavgiften. Det av- giftsuttag som bestäms vid reformtillfället skall, med de ändringar som kan komma att visa sig vara betingade av försäkringsmässiga överväganden, gälla även på lång sikt. Vi bedömer att det pensionssparande som genereras inom ramen för en försäk- ringsmässig avgift som tillräckligt för att uppfylla krav på generationsutjämnande fondering. Det bör understrykas att den avgiftsnivå som fastställs vid reformtillfället således inte skall behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar in på nästa sekel.

I det reformerade pensionssystemet kommer det att finnas fondering både i form av den nuvarande AP-fonden och i form av de premiereserver som successivt

byggs upp. AP-fonden är i dag betydligt större än vad som är motiverat för en buffertfond i ett renodlat fördelningssystem (kanske 10 gånger större). Den nödvän- diga storleken på en buffertfond minskar också om förmånernas följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen förbättras.

Det framtida sparandet och fonderingen inom pensionssystemet kan därför i första hand ske i form av uppbyggnaden av premiereserver. På lång sikt anpassas storle— ken på AP-fonden så att den får en fondstyrka som svarar mot funktionen som buffertfond inom fördelningssystemet. Störst kommer AP-fonden (liksom premiere- servfonderna i full funktion) då att vara när en antalsmässigt stor generation (jäm- fört med omkringliggande generationer) befinner sig i aktiv ålder och intjänar pensionsrätter. En sådan variation i buffertfonderingen stämmer väl överens med de samhällsekonomiska behoven.

FÖRSLAG TILL REFORMERAT PENSIONSSYSTEM

7. Principer för ett reformerat pensionssystem

7.1. Inledning

I de föregående kapitlen har vi från olika synvinklar belyst de problem som är förknippade med det nuvarande allmänna pensionssystemet och satt dessa i relation till de krav i skilda hänseenden som enligt vår uppfattning kan ställas på ett väl fungerande pensionssystem. Diskussionen har mynnat ut i slutsatsen att det är påkallat att nu genomföra en grundläggande reform på pensionsområdet. I kapitel 6 har vi redovisat överväganden om olika vägar som kan beträdas för reformarbe— tet, och vi har där ställt oss avvisande till en del lösningar som förts fram i andra sammanhang och som varit föremål för diskussion i den allmänna debatten. I an- slutning till dessa övervägandena har vi kommit fram till vissa utgångspunkter som enligt vår mening bör ställas upp för arbetet med att reformera pensionssystemet. Syftet med reformarbetet bör vara att åstadkomma ett modemiserat pensionssystem som kan bestå i huvudsak oförändrat under lång tid framöver.

Vid reformeringen bör, som framgått, ett flertal förhållanden tas i beaktande. Det är viktigt att pensionssystemet får en utformning som gör att det kan uppfattas som rimligt av både pensionärer och förvärvsarbetande samt att sambandet mellan för— värvsinkomster och intjänad pensionsrätt stärks väsentligt. Vidare är det av vikt att följsamheten i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen blir bättre än med dagens regelsystem, att pensionssystemet bidrar till ett ökat arbetsutbud, att skatteandelen av pensionsavgifterna reduceras och att pensionssystemet medverkar till en ökning av det totala sparandet i ekonomin under de närmaste decennierna.

En reformering av pensionssystemet innefattar ställningstaganden på två prin- cipiellt skilda plan. Först gäller det att utforma ett förändrat regelsystem, som låter sig tillämpa under lång tid framöver. När detta är gjort måste prövas hur detta regelsystem skall kunna fasas in från det nu gällande, dvs. hur övergången skall ske från det hittillsvarande till det reformerade pensionssystemet. Det måste alltså utformas särskilda övergångsregler. Vid bestämmandet av den närmare innebörden av dessa gör sig två delvis motstridiga önskemål gällande. Å ena sidan är det från

! samhällsekonomiska — och kan så vara även från individers — synpunkter angeläget att det ändrade pensionssystemet får genomslag så snart som möjligt. Å andra sidan är det väsentligt ur de försäkrades synvinkel att man så långt som möjligt tillgodo- l ser önskemålet att redan intjänade pensionsrättigheter ligger fast och att förutsätt- ; ningarna för enskilda människor inte rubbas i avgörande hänseenden, såtillvida att ! pensionsutfallet blir avsevärt sämre än den försäkrade haft anledning räkna med i efter ett längre förvärvsliv och han ställs i en situation där han inte kan av egen : kraft påverka detta.

I det följande kommer vi att mer utförligt redovisa de principer som vi anser bör vara grundläggande för utformningen av ett reformerat pensionssystem. Därefter anger vi i kapitel 8 de av oss föreslagna principerna för övergångslösningama. I kapitel 9—15 presenterar vi sedan den närmare innebörden av det föreslagna regel- systemet och de förslag till regelutformning på olika områden som vi lägger fram.

7.2. Allmänna principer

Den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av den svenska trygg— hetspolitiken. Den berör nästan alla människor med anknytning till Sverige när det gäller såväl de förmåner som tjänas in och utbetalas som de avgifter som tas ut för finansieringen. De förmåner som betalas ut från den allmänna pensioneringen har avgörande betydelse för pensionstagama och svarar för en mycket stor del av deras disponibla inkomster. Pensionsutbetalningarna betyder också mycket från stats- finansiell synpunkt och innefattar i dag nästan hälften av de offentliga transferering- ama. Samtidigt har pensionssystemet mycket stor betydelse för samhällsekonomins allmänna utveckling. Pensionssystemets utformning kan sålunda återverka på bl.a. arbetsutbudet, sparandet och tillväxten i ekonomin.

Som vi utvecklat i kapitel 6 kan inte komma i fråga annat än att pensionssystemet också i fortsättningen byggs upp som ett obligatoriskt system. Det är väsentligt att pensionssystemet är allmänt och att det tillförsäkrar ett ekonomiskt skydd åt hela befolkningen.

En huvudprincip för det allmänna pensionssystemet bör, som vi redovisat i kapitel 6, fortfarande vara att pensionerna relateras till inkomsterna under den förvärvsak- tiva tiden och inte utges enbart på en viss enhetsnivå till tryggande av en grund- läggande försörjning. Samtidigt är det angeläget att grundtrygghetsprincipen upp- rätthålls och att det sålunda också fortsättningsvis ges en god grundtrygghet för personer som av olika skäl inte har förvärvsarbetat och därigenom inte har förvär— vat rätt till någon inkomstrelaterad pension eller som haft avlönat arbete i endast mindre utsträckning eller till mycket låg lön och därför intjänat rätt till bara en begränsad inkomstrelaterad pension.

Den principiella uppbyggnaden av grundtryggheten i pensionssystemet enligt vårt förslag redovisar vi avsnitt 7.10. Som vi framhåller där har vi funnit det vara viktigt att få till stånd en mildring av de marginaleffekter som i det nuvarande

regelsystemet uppkommer för pensionstagare med begränsade tidigare inkomster och måttliga ATP-pensioner, till följd av avräkningen av pensionstillskott och det särskilda grundavdraget vid beskattningen samt på grund av inkomstprövningen av bostadstilläggen. Vid avgörandet av vilken utformning grundskyddet bör ges måste ske en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om en god grundtrygghet inom rimliga ekonomiska ramar och å andra sidan önskemålet att ge alla pensionärer något reellt ekonomiskt utbyte av den inkomstrelaterade pension de tjänat in.

Den allmänna pensioneringen består i dag i huvudsak av ålders-, förtids- och q'ierlevandepensioner. Pensionssystemet fyller alltså i dag tre olika funktioner. För det första avser det att tillförsäkra alla en viss inkomststandard och grundtrygghet inför ålderdomen. I detta ligger dels en individuell inkomstöverföring från de förvärvsaktiva åren till ålderdomen, dels en riskförsäkring för personer som lever längre än genomsnittet av befolkningen. För det andra syftar den allmänna pensio- neringen till att ge en försäkring mot varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Detta syfte tillgodoses genom förtidspensioneringen. Denna har större likheter med sjuk- försäkringen än med ålderspensioneringen, eftersom det avgörande för rätten till förmån är att arbetsförmågan är nedsatt. Rätten till förtidspension bygger således huvudsakligen på medicinska kriterier. För det tredje innehåller det allmänna pensionssystemet regler som under vissa förutsättningar ger efterlevande till en avliden försäkrad rätt till en viss inkomstgaranti och en grundläggande ekonomisk trygghet. I detta fall fungerar pensioneringen som en ren riskförsäkring.

Någon anledning att nu inskränka eller utvidga dessa pensionssystemets bestånds- delar finns inte. Också i fortsättningen bör alltså enligt vår mening utges pension såväl vid ålderdom som vid långvarig sjukdom och handikapp samt till efterlevan- de.

Däremot har vi kommit till slutsatsen att ålderspensioneringen bör renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Det innebär att förtids— och efterlevan— depensioneringama bör finansieras avskilda från ålderspensionssystemet.

En väsentlig utgångspunkt för ett reformerat ålderspensionssystem och en ledstjär- na vid våra överväganden har, som vi utvecklat i avsnitt 6.6, varit en strävan att inom den allmänna pensioneringen få till stånd ett starkare direkt samband mellan de inkomster som personer har under livet, vilka också ligger till grund för de avgifter som tas ut till systemet, och de pensioner som utges. Detta betyder att i princip alla förvärvsinkomster som en försäkrad har under hela livet och alla avgifter som betalas av eller för honom till den allmänna pensioneringen bör grunda pensionsrätt och också innebära ett direkt genomslag på den kommande ålderspen- sionen. Varje kronas inkomst respektive avgift bör därvid — oberoende av när den tjänats in och betalats — principiellt vara lika mycket vård och medföra samma ökade pensionsrätt för alla.

Detta är av vikt inte minst för att bidra till att det upprättas ett bättre samband än för närvarande mellan vad som är privatekonomiskt fördelaktigt och vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Pensionssystemet bör alltså ha en utformning som medverkar till att människor fattar beslut och agerar på ett sätt som ligger i linje med vad som är förenligt med det samhällsekonomiskt eftersträvansvärda.

Liksom i dag bör pensionsrätt intjänas på grundval av förvärvsinkomster. På dessa skall tas ut avgifter. De inbetalda avgifterna ger upphov till pensionsrätt i direkt relation till avgiftemas storlek. Detta innebär att varje kronas avgift är i huvudsak lika mycket vård i pensionshänseende och att all pensionsrätt som intjänas skall grundas på avgifter.

Denna princip om pensionrätt på grundval av avgifter pä förvärvsinkomster måste emellertid kompletteras i olika hänseenden. Det innebär att prinipen om ett direkt samband mellan inkomster och pensionsförmåner inte kan upprätthållas fullt; undantag måste göras av fördelningsskäl. Principen måste dock ses som grund- läggande och alla avsteg måste prövas noga och framstå som otvetydigt påkallade.

Också beträffande de avsteg som görs år det dock väsentligt att principen om ett strikt samband mellan pensionsrätt och avgiftsbetalning upprätthålls. Det betyder att sådana inslag i systemet för inkomstrelaterad pension som innebär att pensionsrätt av fördelningsskäl intjänas för annat än förvärvsinkomster måste finansieras särskilt, genom avgiftsbetalningar från staten till ålderspensionssystemet.

I det föregående har vi vidare erinrat om angelägenheten av en god grundtrygghet i pensioneringen. Även denna måste finansieras 1 särskild ordning, dvs. på annat sätt än med användning av de pensionsavgifter som tas ut på förvärvsinkomster.

Ytterligare en allmän utgångspunkt för övervägandena har varit att pensionssyste- met och därtill anknytande regler skall präglas av ett betydande mått av flexibilitet när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. [ detta hänseende bör de försäkrade medges stor valfrihet. Det bör alltså finnas utrymme för den enskilde att inom systemets ram välja mellan olika pensionslösningar och utnyttja den som passar bäst. Samtidigt är det angeläget att den som så önskar ges reella möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i ären än vad som i prakti- ken medges i dag.

I finansieringshänseende är ATP-systemet uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. ett års pensionsutbetalningar finansieras med användning av de pensionsav— gifter som samma år erläggs av och för de samtida förvärvsarbetande. Dessutom sker viss fondbildning i AP-fonden, vars avkastning bidrar till pensionsutbetal- ningarna. Också folkpensioneringen har formen av ett fördelningssystem.

Som vi utvecklat i kapitel 6 kan av olika skäl inte komma i fråga att utforma ett reformerat allmänt pensionssystem på annat sätt än som i huvudsak ett fortsatt fördelningssystem. Att helt övergå till ett fullfonderat pensionssystem, dvs. ett system som fullt ut är uppbyggt på premiereservteknikens grund, är inte praktiskt genomförbart. Däremot har vi kommit till slutsatsen att det finns fördelar förknip- pade med en ordning som innebär att det allmänna ålderspensionssystemet för framtiden förses med inslag av premiereserver.

Detta betyder att den reformerade ålderspensioneringen enligt vår mening bör byggas upp som ett blandat system finansieringsmässigt. Den bör alltså i sina huvuddrag ha formen av ett fördelningssystem, men en viss del av den bör utfor- mas som ett fonderat pensionssparande i försäkringsmässiga former, dvs. som ett premiereservsystem. Våra närmare bedömningar härom och om omfattningen av respektive del i det framtida pensionssystemet redovisar vi senare i detta kapitel.

Ett allmänt lagreglerat ålderspensionssystem måste kunna bestå under mycket lång tid utan att det behöver ändras i väsentliga hänseenden tid efter annan. Det betyder att systemet bör byggas upp flexibelt och vara så utformat att det innehåller meka- nismer som gör att det näst intill automatiskt låter sig anpassas till kommande tiders krav och problem. Pensionssystemet bör sålunda ha en uppbyggnad som innebär att det kan tillämpas i huvudsak oförändrat även vid sådana förutsebara förändringar som att människors livsinkomster ökar, att deras genomsnittliga livslängd stiger, att förvärvs- och yrkesmönstren kan bli betydligt rörligare och att människors priorite- ringar förändras i större utsträckning än vad som tidigare varit fallet.

En viktig princip för våra överväganden är att finansieringskraven på och det reella ekonomiska utfallet för individer från det allmänna pensionssystemet bör anpassas bättre till den ekonomiska tillväxten i samhället än i dag. Det beroende av en hög årlig tillväxt av lönerna och av avgiftsinkomstema som finns inbyggt i dagens regelsystem bör i möjligaste mån elimineras. En bättre följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen är nödvändig, så att systemet kan tillämpas utan ändringar också vid varierande samhällsekonomisk tillväxt.

Med en utformning av den allmänna pensioneringen enligt de utgångspunkter som vi här i korthet har angett uppkommer enligt vår mening förutsättningar för ett robust och stabilt pensionssystem, som kan kvarstå oförändrat under en längre period framöver. Pensionssystemet kommer vidare att stå väl rustat att möta de utmaningar som det kommer att ställas inför under den demografiskt ogynnsamma perioden ett stycke in på 2000-talet. Härigenom uppkommer förutsättningar att det allmänna pensionssystemet framöver kan uppfattas som rimligt och rättvist över generationsgränserna och att det sociala kontrakt mellan generationerna som det kan sägas innebära vidmakthålls. Samtidigt förbättras möjligheterna att trygga pensions— utbetalningarna till den nuvarande och den närmast kommande pensionärsgenera- tionen.

Vårt arbete har emellertid inte syjiat till att åstadkomma några generella sänk— ningar — eller höjningar — av de genomsnittliga förmånsnivåerna inom den allmän- na pensioneringen. De förslag som vi redovisar i betänkandet innebär inte heller några sådana effekter. De förmåner som i genomsnitt utlovas enligt nuvarande regler kan alltså i en viss bemärkelse utlovas även för framtiden. Det är viktigt att pensionslöftet sätts i relation till de förvärvsarbetandes standard, så att för pensio- närerna inte ställs i utsikt ålderspensioner som utvecklas i annan takt eller annan riktning än de disponibla inkomsterna för de förvärvsverksamma. Häri ligger att vi anser det vara väsentligt att pensionssystemet är så utformat att man kan undvika risken för kraftigt höjda pensionsavgifter — och därmed motsvarande nedgång av de förvärvsarbetandes standard -— och den alternativa risken för momentant betydligt minskade pensioner. Dessa risker, om några åtgärder nu inte vidtas, skulle kunna förverkligas om något eller några decennier framöver vid en långsammare sam- hällsekonomisk tillväxt, höjd allmän medellivslängd och en oförmånlig försörjnings- kvot.

7.3. Hela livsinkomsten avgör pensionen

7.3.1. Livsinkomstprincipen

I det reformerade pensionssystemet relateras pensionerna storleksmässigt till inkomster av förvärvsarbete under hela livet genom tillämpning av den s.k. livsinkomstprincipen. Pensionsrätt intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år, och varje kronas inkomst blir i huvudsak lika mycket vård i pensionshänseende. Någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt finns inte. Systemet blir avgifts- och inte förmånsdefinierat. Alla försäkrade ges årlig information om intjänad pensionsrätt och förväntat pensionsutfall.

Liksom hittills bör pensionsrätt intjänas inom och avgifter tas ut till den allmänna pensioneringen på grundval av inkomster av förvärvsarbete i form av anställning — varmed jämställs uppdrag — eller aktiv näringsverksamhet.

Enligt nuvarande regler beräknas pensionsrätt för ATP per kalenderår och pen- sionsgrundande är enbart inkomster som överstiger vad som motsvarar ett basbe- lopp (35 200 kr år 1994) men som inte överstiger ATP-taket om 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994). För rätt till oavkortad tilläggspension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomster, och avgörande för pensionens storlek är inkomsterna under bara de bästa 15 åren.

Som vi framhållit i det föregående avsnittet har en grundläggande utgångspunkt för oss varit att åstadkomma en ökad direkt koppling mellan å ena sidan förvärvsin- komsterna under livet och de avgifter som erläggs härpå och å andra sidan pen— sionsförmånerna. Sambandet mellan de pensioner som betalas ut från det allmänna pensionssystemet och de avgifter som betalas till systemet, liksom de inkomster som ligger till grund för avgiftsuttaget, bör alltså enligt vår mening stärkas väsent— ligt.

Pension är i princip detsamma som uppskjuten lön. I ett reformerat pensions— system bör detta förhållande få ett betydligt större genomslag än vad som är fallet i nuvarande regelsystem, sådant det kommit att gestalta sig. En grundprincip bör därför vara att pensionerna storleksmässigt skall avspegla inkomsterna under livet. Detta bör gälla på i huvudsak samma villkor oberoende av hur höga — de årliga eller de sammanlagda —- inkomsterna och avgifterna varit och oavsett om det rört sig om en lång eller kort tid i förvärvsarbete här i landet.

Grundläggande för intjänandereglerna bör sålunda enligt vår mening vara att varje kronas inkomst eller avgift är i princip lika mycket vård i pensionshänseende oberoende av vem som tjänat in den eller när i tiden detta skett. Med en sådan utgångspunkt får man ett ålderspensionssystem där det uppkommer ett utfall som är rättvist olika individer emellan när man ser till de inkomster de haft under livet

och de avgifter som tagits ut på dessa. Utbytet i förhållande till inkomsterna och de erlagda avgifterna blir detsamma för personer som börjat arbeta tidigt och fortsatt med förvärvsarbete lång tid men till en måttlig årlig inkomst som för personer som börjat arbeta senare och haft en kortare tid i förvärvslivet men som haft inkomster som stigit i takt med karriärens utveckling.

En ordning enligt vad vi nu förespråkat ligger också i linje med en annan av de generella utgångspunkter som vi ställt upp för övervägandena: pensionssystemet kan inte syfta till att komma till rätta med olika förhållanden som enskilda kan uppleva som orättvisa under den förvärvsaktiva delen av livet. Detta kan inte vara en gene— rell uppgift för ett allmänt inkomstrelaterat pensionssystem. Tvärtom torde finnas en risk för att åtgärder i det syftet skulle kunna dölja de verkliga problemen, som oftast gör sig gällande på arbetsmarknaden, och därmed motverka eller fördröja förändringar på de områden där sådana bör komma till stånd, t.ex. beträffande arbetsvärdering och lönesättning. Detta hindrar naturligtvis inte att pensionssyste— met kan innehålla fördelningsmässiga inslag men det betyder att dessa, i den ut— sträckning de framstår som motiverade, bör göras tydliga och utformas så att de inte bryter mot systemets grundläggande struktur eller påtvingar detta en annan, från andra synpunkter icke önskvärd grundutformning.

Med de angivna utgångspunkterna finns i princip inte utrymme för att i ett refor- merat pensionssystem ha några begränsningar i fråga om intjänande av pensionsrätt motsvarande de som finns i dagens regelsystem. Detta framstår som motiverat inte minst mot bakgrund av den kritik som enligt vad vi utvecklat i avsnitt 5.2 kan riktas mot de nuvarande 15- och 30-årsreglerna. Ett reformerat regelsystem bör utformas så, att man kan komma till rätta med de svagheter som dessa innebär och som bl.a. har slumpmässiga och osystematiska fördelningseffekter till följd. De fördelningsmässiga inslag som är motiverade i pensionssystemet bör i stället ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning. Några begränsningar på det inkomstrelaterade pensionssystemets intjänandesida som motsvarar dagens ATP- systems 15- och 30—årsregler bör alltså enligt vår uppfattning inte finnas inom det reformerade pensionssystemet.

Inte heller finns med de beskrivna utgångspunkterna något egentligt utrymme för att i ett reformerat pensionssystem ha någon motsvarighet till den begränsning som finns i dag och som innebär att bara inkomster som överstiger ett basbelopp grun- dar rätt till inkomstrelaterad pension. Enligt vår mening bör denna begränsning i huvudsak tas bort och pensionsrätt sålunda kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år. Av administrativa skäl behövs dock en viss minimigräns för hur höga inkomsterna måste vara under ett år för att bli pensionsgrundande. Detta belopp kan dock sättas betydligt lägre än vid ett basbelopp.

Det sagda betyder att grundtryggheten i ett reformerat pensionssystem bör utfor- mas på annat sätt än dagens folkpensionering. Eftersom pensionsrätt i det inkomst- relaterade systemet kommer att kunna intjänas också på inkomster under ett basbe- lopp finns inte något behov av att genom en folkpension ge ett pensionskydd för sådana inkomster.

En annan konsekvens av de utgångspunkter som ställts upp är att det i princip inte

l 1 i l

bör finnas några åldersgränser såvitt gäller intjänande av pensionsrätt. Det bör alltså fortsättningsvis inte finnas någon motsvarighet till dagens övre åldersgräns, 65 år. Även personer som är över 65 år skall således kunna tjäna in ytterligare pensionsrättigheter och därigenom bättra på sin pension. Av bl.a. administrativa skäl bör dock nuvarande nedre åldersgräns, 16 år, kvarstå.

Som har framgått bör i ett reformerat pensionssystem upprätthållas ett strikt sam- band mellan å ena sidan inkomster och avgifter och å andra sidan pensionsför- måner. Detta samband skall gälla oavsett när i tiden inkomsterna har uppburits och oberoende av för hur många år pensionsrätt tidigare har tillgodoräknats. Med detta synsätt, att varje kronas inkomst skall vara lika mycket vård i pensionshänseende, krävs att intjänade pensionsrättigheter "förräntas " år från år genom att de räknas upp successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen eller, såvitt avser premie- reservsystemet, tillgodoförs avkastning på annat sätt. Den under livet samlade pensionsgrundande inkomsten, uppräknad till pensionsårets allmänna lönenivå, blir därmed avgörande för pensionsutfallet.

Vi föreslår sålunda att pensionerna i ett reformerat pensionssystem storleksmässigt skall relateras till hela den samlade livsinkomsten och inte till inkomsterna under enbart ett begränsat antal år. För att åstadkomma detta kan eller bör några löften inte utställas om en viss pensionsnivå i relation till slutlönen eller till inkomsterna under vissa år. I stället bör pensionen storleksmässigt i huvudsak vara beroende av de avgifter som inbetalats under hela den förvärvsverksamma tiden.

En effekt av detta vårt förslag är att varje kronas inkomst kommer att påverka den framtida pensionens storlek. Inkomster tidigt under livet kommer att tillmätas relativt sett större vikt för den framtida pensionen än vad som är fallet med dagens regler. Samma livsinkomst kommer alltså att ge upphov till samma pension oavsett när och under hur lång tid den tjänats in.

Förslaget innebär att det allmänna pensionssystemet blir inte som nu förmåns- definierat utan i stället avgiftsdefinierat. Ålderspensionens nivå bestäms alltså inte i förväg utan blir beroende av det "pensionskapital" som bokförts för varje individ på grundval av de erlagda avgifterna under livet och på den "förräntning" som uppräkningen medför.

Vårt förslag betyder vidare att pensionsrätt och pensioner inom det allmänna pensionssystemet kommer att bokföras och beräknas enligt i huvudsak samma principer som i ett premiereservsystem, dvs. en fullfonderad avgiftsbestämd pensio— nering. Emellertid har vi, som framgått av avsnitt 6.8, uppfattningen att pensions- systemet också fortsättningsvis till största delen skall finansieras på fördelningsprin— cipens grund. Någon fondering som motsvarar de avgifter som tillgodoräknas på enskilda individers personliga pensionskonton skall alltså inte äga rum. En viss buffertfondering är dock nödvändig.

Ytterligare en följd av vårt förslag är att den s.k. skatteandelen av pensionsav- gifterna på sikt går ned väsentligt. Härigenom uppstår sannolikt positiva effekter på utbudet av arbetskraft.

Det förefaller också sannolikt att ett pensionssystem som är baserat på livsin- komstprincipen kommer att medföra ökade incitament att ta fram inkomster från

den "svarta" sektorn av ekonomin till beskattning så att de därmed ger pensionsrätt. Den pensionsgrundande inkomsten bör nämligen bestämmas på grundval av taxe- ringen till inkomstskatt. Varje inkomst som fortsättningsvis inte tas upp till be- skattning kommer således att innebära en i motsvarande mån lägre framtida pen- sion. Härigenom kan pensionssystemet medverka till att skattebasen rent allmänt kommer att utvidgas.

Den för det reformerade pensionssystemet grundläggande livsinkomstprincipen har stora likheter med vad som brukar betecknas försäkringsprincipen. I ett avseen- de skiljer sig emellertid av naturliga skäl dessa principer från varandra. Enligt vår uppfattning är det självklart att det i ett allmänt pensionssystem görs ett avsteg från en renodlad försäkringsprincip, sådan som den tillämpas i dag beträffande privata pensionsförsäkringar. I det allmänna pensionssystemet skall också i fortsättningen pensionsrätt intjänas på samma villkor för kvinnor och man och samma intjänade pensionsrätt ge upphov till samma årliga pension oberoende av kön.

Detta betyder att pensionssystemet måste innehålla ett betydande inslag av syste- matisk omfördelning från män som grupp till kvinnor som grupp. Kvinnor har genomsnittligt sett en avsevärt längre livslängd än män: skillnaden är för närvaran- de ca 6 år räknat från födelsen och ca 4 år räknat från 65 års ålder. Effekten härav är att en kvinna i genomsnitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som är ca 25 % högre än vad en man får i genomsnitt på grundval av identiskt lika stora avgifter under livet. Om pensionssystemet i stället hade utformats helt försäk- ringsmässigt (aktuariellt) med beaktande av könens olika genomsnittliga livslängd skulle till kvinnor betalas ut en årlig pension som var runt 20 % lägre än männens för exakt lika stora avgifter under livet.

Den utjämning som sålunda enligt vår bestämda uppfattning måste äga rum mel- lan män och kvinnor bör liksom hittills ske genom en omfördelning inom pensions— systemets ram.

I ett pensionssystem som bygger på livsinkomstprincipen kommer de ålderspen- sioner som utges att vara relaterade till just livsinkomsten eller, uttryckt på annat sätt, individens medelinkomst under de år under vilka pensionsrätt kan intjänas. Däremot ger pensionssystemet inte automatiskt en pension som står i en viss be— stämd relation till den inkomststandard som den enskilde hade just i anslutning till pensioneringstillfället. Det är därför enligt vår mening viktigt att det finns möjlig- heter för individer att hålla sig underrättade om den kommande ålderspensionsnivån och att planera pensionsskyddet. Alla försäkrade måste ges årlig information så att de kan hålla sig kontinuerligt informerade om den pensionsrätt som de förvärvar år från år och om storleken på den ålderspension som avsatta avgifter genererar. Under dessa förutsättningar kan var och en i förekommande fall frivilligt komplet- tera försäkringsskyddet upp till en högre ålderspensionsnivå.

Ett mer försäkringsmässigt uppbyggt pensionssystem med god fortlöpande infor- mation torde inte vara mindre förutsebart och överskådligt än vad som är fallet med nuvarande regelsystem. Tvärtom torde ett reformerat pensionssystem med årlig information bättre uppfylla sådana krav på överblick över den framtida pensions- standarden.

7 .3.2 Indexuppräkning

Värdet av intjänade pensionsrättigheter räknas årligen upp i relation till den allmänna löneutvecklingen och följer därmed i princip tillväxten i samhälls- ekonomin.

Med ett pensionssystem som är uppbyggt på grundval av livsinkomstprincipen och där alla inkomster under alla år blir av betydelse för ålderspensionen är det knap— past möjligt att bibehålla dagens ordning med indexering av intjänad pensionsrätt på grundval av prisindex. Vid stigande reallöner skulle i sådant fall avgifter som erlagts tidigt i livet kunna minska i värde relativt sett i betydande mån. Inkomster under åren närmast före pensioneringen skulle då kunna väga mer än dubbelt så tungt som inkomster under början av yrkeslivet. En ordning med prisindexering skulle på det sättet stå i strid med en utgångspunkt för reformen: att ge ett rimligt utbyte i pensionshänseende åt personer som börjar förvärvsarbeta tidigt och att låta alla inkomster väga lika tungt vid pensionsberäkningen. Härtill kommer att en bidragande orsak till den nuvarande instabiliteten i pensionssystemet och till den dåliga föl jsamheten till samhällsekonomins utveckling är just det förhållandet att in— tjänade pensionsråttigheter prisindexeras i stället för att följa utvecklingen av lönerna, som utgör basen för avgiftsuttaget.

För att i ett reformerat pensionssystem ge en rimligt god anpassning, förräntning, med hänsyn till den allmänna standardutveckling som med all sannolikhet kommer att äga rum, bör därför väljas ett annat mått för indexuppräkning. Som vi framhållit i avsnitt 6.6 bör intjänade pensionsrättigheter (dvs. de pensionsavgifter som avsätts för de försäkrade) kopplas till den reala standardutvecklingen. Det innebär att de skall räknas upp enligt ett index som följer utvecklingen av lönerna — och därmed det underlag på vilket avgifter till pensionssystemet tas ut — eller den samhällseko— nomiska tillväxten. På lång sikt bör dessa mått utvecklas i stort sett parallellt.

Det är väsentligt att välja ett rättvisande mått som avspeglar de förvärvsverk- sammas inkomster och betalningsförmåga. Detta mått måste också kunna avläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid och vara någorlunda oomtvistat.

Vi har i detta hänseende stannat för att föreslå att intjänade pensionsrättigheter

: skall räknas upp årligen med ett index som baseras på den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Våra närmare överväganden och förslag i frågan om indexering av intjänad pensionsrätt redovisar vi i avsnitt 9.7.

Vad som nu sagts om indexuppräkning av pensionsrätt avser enbart de rättigheter som intjänas inom den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kommer pensionskapitalet att växa med den faktiska avkastningen och därigenom räknas upp i en takt som på lång sikt bör stå någorlunda i paritet med uppräkningen inom fördelningssystemet.

;. 11

I avsnitt 7.7 återkommer vi till frågorna om uppräkning av intjänade pensions- rättigheter.

7.3.3. Taket på förmånssidan

Taket på förmånssidan skrivs successivt upp i takt med den allmänna löne- utvecklingen, dvs. löneindexeras.

Med de utgångspunkter som vi ställt upp för pensionsreformen — att hela livsin- komsten skall grunda pensionsrätt och att det skall finnas ett starkt direkt samband mellan inkomster och förmåner — skulle den begränsning som i dagens pensions- system finns uppåt för hur höga inkomster som är pensionsgrundande, dvs. ATP- taket vid 7,5 basbelopp, kunna framstå som oegentlig. Emellertid finns det, som vi framhållit i avsnitt 6.5 , också i det reformerade allmänna pensionssystemet skäl att ha en övre gräns — ett tak — för vilka inkomster som tas i beaktande som pensions— grundande.

Enligt vår mening är det inte rimligt att det allmänna pensionssystemet, som är och skall vara obligatoriskt, svarar för ett pensionsskydd för hur höga inkomster som helst. Som vi utvecklat i avsnitt 6.5 bör det i stället i den utsträckning så bedöms påkallat ankomma på avtalspensioneringarna att även fortsättningsvis ansvara för pensionsrätt för de allra högsta inkomsterna.

Det tak på förmånssidan som sålunda bör finnas inom den allmänna pensionering— en bör som i dag bestämmas till vad som motsvarar 7,5 basbelopp. För framtiden bör taket emellertid inte, som enligt de nu gällande reglerna, räknas upp enbart i den takt som följer av basbeloppets förändring, dvs. vara prisindexerat.

Ett bibehållande av nuvarande ordning, där taket skrivs upp endast med pris- utvecklingen, skulle medföra att det på sikt skulle bli relativt liten skillnad olika pensionstagare emellan såvitt gäller utfallet från det allmänna pensionssystemet. Vid en långsiktig tillväxt i reallönerna skulle dessutom i princip alla förvärvsarbetande komma att så småningom att få ett pensionsskydd för bara en liten del av sina årliga inkomster.

För att undvika dessa konsekvenser finns skäl att inom det reformerade pensions— systemet skriva upp taket inte bara med inflationen utan med ett mått som avspeglar löneutvecklingen i samhället. Med denna lösning blir resultatet att en person som vid en viss tidpunkt inkomstmässigt befinner sig på ett visst avstånd från taket och som därefter har en löneutveckling som överenstämmer med den genomsnittliga hela tiden kommer att befinna sig på samma avstånd från taket och således intjäna pensionsrätt på hela inkomsten också framöver. Lösningen betyder även att sprid- ningen vad gäller pensionernas storlek vidmakthålls och att livsinkomstprincipens genomslag inte minskar över tiden. Det är enligt vår mening väsentligt att det

allmänna pensionssystemet för framtiden ger ett pensionsskydd för ungefär lika stora delar av inkomsterna i samhället som i dag.

Vi föreslår med hänsyn härtill att taket skall skrivas upp successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen, dvs. löneindexeras. Härvid skall användas samma löneindex som för uppräkningen av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet.

Våra närmare förslag om uppräkningen av taket på förmånssidan redovisar vi i avsnitt 9.7.

Till frågan om det också på avgiftssidan skall finnas ett motsvarande tak återkom- mer vi i avsnitt 7.12.

7.3.4. Fördelningsmässiga inslag

Pensionsrätt tillgodoräknas enligt särskilda regler också personer som är sjuka, arbetslösa, m.m. En förälder som har små barn i sin vård garanteras pensionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå under denna tid. Även vid studier och värnpliktstjänstgöring intjänas pensionsrätt.

Grundtryggheten i pensionssystemet upprätthålls men utformas på annat sätt än dagens folkpensionering och finansieras vid sidan av det inkomstrela- terade pensionssystemet.

Som framgått av det föregående anser vi att livsinkomstprincipen bör vara grund- läggande för uppbyggnaden av det reformerade pensionssystemet. Vi har emellertid uppfattningen att denna princip inte ensam kan bestämma utformningen av pen- sionssystemet. Av bl.a. fördelningsmässiga skäl är det angeläget och påkallat att pensionssystemet kompletteras med inslag som innebär att pensionsrätt kan tillgodo- räknas inte bara på grundval av förvärvsinkomster. Personer som av olika skäl är förhindrade att förvärvsarbeta i full utsträckning bör inte ställas utanför pensions— skyddet utan pensionsrätt bör kunna tillgodoräknas också för vissa andra verksam- heter än förvärvsarbete. Detta betyder att pensionssystemet bör inrymma element som innebär särskilda fördelar för speciella grupper försäkrade.

Även för sådana inslag 1 pensionssystemet är det dock enligt vår uppfattning av stor vikt att man håller fast vid den generella utgångspunkten om direkt samband mellan avgifter och pensioner i det inkomstrelaterade pensionssystemet. De fördel- ningsmässiga inslagen bör därför friläggas och kostnadsmässigt särredovisas. Den pensionsrätt som inom det inkomstrelaterade pensionssystemet förvärvas på grund av annan verksamhet än förvärvsarbete måste finansieras på samma grunder och enligt samma principer som den pensionsrätt som intjänas på förvärvsinkomster. Det betyder att det till pensionssystemet måste erläggas avgifter härför på samma nivå som gäller för förvärvsinkomster. Till skillnad från avgifter på förvärvsin- komster bör dock dessa avgifter betalas till pensionssystemet av någon socialförsäk-

ringsgren eller av staten och finansieras genom allmänna skattemedel.

Ett viktigt fördelningsmässigt inslag är att ett tillfredsställande pensionsskydd måste kunna upprätthållas vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. Pensionsrätt bör alltså tillgodoräknas i situationer av detta slag. I enlighet med det nyss sagda skall härför erläggas avgifter. Även vid studier utanför den normala ungdomsskolan bör ges pensionsrätt som bekostas med avgifter.

Ett annat viktigt fördelningsmässigt inslag som enligt vår bedömning är klart motiverat är att pensionssystemet bör inrymma särregler till förmån för personer som avstår från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta vård om små barn. Detta bör ske på så sätt att de under ett antal år medan barnen är små garanteras pen- sionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå. För denna till— kommande pensionsrätt för småbarnsföräldrar skall betalas avgifter enligt de all— männa principerna härför, dock inte av föräldern själv utan av staten.

En motsvarighet härtill med gottskrivning av pensionsrätt, och med avgifter som betalas med statliga medel, bör enligt vår mening införas också till förmån för värnpliktiga under grundutbildning.

Under vårt arbete har vi diskuterat ytterligare några punkter på vilka fördelnings- mässiga inslag till komplettering av livsinkomstprincipen skulle kunna komma i fråga. Dessa avser bl.a. frågan om pensionsrätt vid anhörigvård.

I avsnitt 7.4 och 7.5 utvecklar vi våra principiella överväganden och förslag i de nu redovisade hänseendena.

Även om vi, som framgått, lägger stor vikt vid livsinkomstprincipen och vid ett strikt samband mellan avgifter och förmåner måste i ett avseende göras ett klart undantag härifrån. Utrymme måste ges åt grundtrygghetsprincipen. Det är, som vi framhållit i avsnitt 7.2, väsentligt att pensionssystemet också fortsättningsvis inne- håller inslag som garanterar alla en god grundtrygghet på ålderdomen.

I det reformerade pensionssystemet måste sålunda finnas en motsvarighet till nuvarande folkpensionering, med en garanterad pensionsnivå för alla som bott en längre tid här i landet. Grundtryggheten bör finansieras särskilt med allmänna skattemedel.

Grundtryggheten bör för framtiden renodlas till att i huvudsak svara för pensions- skyddet för personer som kunnat tjäna in endast låg eller ingen inkomstrelaterad pension. Dessutom bör grundtrygghetssystemet ha till syfte att ge en relativt sett högre kompensation för personer med begränsad inkomstrelaterad pension, så att alla garanteras ett reellt ekonomiskt utbyte av den pensionen.

I avsnitt 7.10 redovisar vi våra principiella förslag till utformning av grundtrygg- heten.

7.3.5. Delning av pensionsrätt mellan makar

I det reformerade pensionssystemet införs regler som gör det möjligt för makar att komma överens om att dela pensionsrätt lika sig emellan. Syste- met utformas så att det blir självfinansierande.

Alltsedan ATP-systemet infördes har frågan om delning av pensionsrätt mellan makar aktualiserats och prövats i olika sammanhang. En sådan ordning skulle innebära att det inom det allmänna pensionssystemets ram skulle införas regler som skulle möjliggöra att de pensionsrättigheter som intjänas av makar delas lika mellan dem, antingen kontinuerligt eller i samband med en skilsmässa eller dödsfall. Syftet härmed skulle vara att åstadkomma regler till skydd främst för kvinnor som kan drabbas hårt ekonomiskt efter upplösning av ett långvarigt äktenskap på grund av skilsmässa (eller dödsfall).

Senast behandlades frågan om likadelning av pensionsrätt av Pensionsberedningen i betänkandet Allmän pension (SOU 1990:76). Beredningen konstaterade emellertid att det inte inom ramen för det nuvarande ålderspensionssystemet finns möjligheter att åstadkomma en fungerande ordning för delning av pensionsrätt.

Med ett reformerat pensionssystem, uppbyggt enligt de principer som vi redovisar i detta kapitel, finns enligt vår bedömning inte längre några avgörande tekniska hinder mot ett delningssystem. Däremot skulle ett sådant system kunna anses bryta mot den för reformen grundläggande livsinkomstprincipen. Med delning kommer pensionen inte att beräknas på individens livsinkomst utan på denna inkomst med 1 det tillägg eller avdrag som delningen ger upphov till. Även i övrigt kan anföras ! argument mot delning av pensionsrätt men också beaktansvärda skäl för en sådan ordning.

Vi har vid en samlad bedömning vägt in olika argument för och emot ett del—

' ningssystem. Arbetsgruppens enskilda ledamöter har vid denna bedömning lagt , olika tonvikt vid olika argument, men vi har slutligen stannat för att föreslå att det : skall införas ett — på visst sätt utformat — system för delning av pensionsrätt i det % reformerade pensionssystemet. % Vi är således beredda att föreslå det avsteg från livsinkomstprincipen som ett j delningssystem innebär. Förutsättningen har emellertid varit att kostnaderna för ett i sådant system inte skall påverka andra än dem som utnyttjar sig av det. Systemet & bör alltså vara självfinansierande, dvs. inte medföra några ökade kostnader för l kollektivet av försäkrade eller för skattebetalarna.

Den huvudsakliga innebörden av vårt förslag om delning av pensionsrätt är att det skall införas en rätt för makar att dela de pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet, som de framöver tjänar in under tiden för äktenskapets bestånd. Delningen kommer att innebära att dessa pensionsrättigheter delas i princip lika mellan makarna. I avsnitt 9.8 kommer vi att närmare utveckla våra principiella

synpunkter på frågan om delning av pensionsrätt och presentera förslaget mer ingående.

Som kommer att framgå där innebär förslaget att anslutningen till systemet skall vara frivillig. Enligt vår bedömning kan delningssystemet, på grund av de tekniska problem som annars skulle uppstå i samspelet med de övergångsregler vi föreslår på ålderspensionsområdet, omfatta enbart makar som båda är födda år 1954 eller senare. Förslaget berör endast pensionsrättigheter som intjänas efter ikratträdandet av reglerna för delning.

Enligt vad vi föreslår kommer delning i förekommande fall att ske kontinuerligt. Den kommer alltså att år för år avspegla sig på vardera makens pensionskonton. Som en följd härav kommer delningen så småningom att påverka pensionsutfallet, oavsett om makarnas äktenskap vid pensioneringen består eller är upplöst. Det kommer heller inte att göra någon skillnad om upplösningen av ett äktenskap har orsakats av skilsmässa eller dödsfall.

Pensionsrättigheter inom det nuvarande ATP-systemet och inom avtalspensione- ringarna kommer inte fortsättningsvis att kunna bli föremål för en renodlad delning och värdet av dem kan med dagens regler inte heller på annat sätt överföras från en make till en annan. Emellertid gör sig ungefärligen samma principiella syn- punkter gällande såvitt avser dessa pensionsrättigheter och det är naturligtvis önsk- värt att över hela linjen försöka åstadkomma en utjämning makar emellan i pen- sionsrättshänseende.

Med hänsyn bl.a. härtill har vi funnit det angeläget att som ett komplement till delningssystemet lägga fram förslag om ändringar i äktenskapsbalkens bodelnings- regler, som gör det möjligt att i skyddsvärda situationer ta hänsyn till värdet av alla former av pensionsrättigheter vid den bodelning som vanligen görs efter en äkten— skapsskillnad. Detta föreslås ske i form av utökade möjligheter till jämkning. I detta sammanhang kan det inte bli tal om en överföring av pensionsrättigheterna som sådana, utan konsekvensen av ändringarna skulle bli att det skapas utrymme att kompensera en i pensionshänseende förfördelad make med ekonomiska tillgång- ar av annat slag.

Vidare föreslår vi beträffande frivilliga, individuella pensionsförsäkringar m.m. ändringar i de nu gällande bodelningsreglerna av innebörd att de fortsättningsvis regelmässigt skall ingå i bodelning efter en äktenskapsskillnad. I detta avseende lägger vi således fram förslag som i princip betyder en återgång till de regler som gällde innan äktenskapsbalken trädde i kraft år 1988.

Vi återvänder till förslaget om ändringar i äktenskapsbalkens bodelningsregler i avsnitt 9.9.6.

7.4. Pensionsrätt vid sjukdom, arbetslöshet, m.m.

De sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet, arbets- marknadsutbildning, m.m. som i dag grundar ATP-rätt skall vara pensions- grundande också i det reformerade pensionssystemet, med avgiftsbetalning av staten. För personer som uppbär dagpenning från arbetslöshetskassa eller sjukpenning ges pensionsrätt på grundval av den bakomliggande inkomsten och inte enbart för den faktiska ersätttningen.

Enligt vår bestämda uppfattning är det nödvändigt att det i det reformerade pen- sionssystemet finns regler inbyggda som garanterar ett fortlöpande och i huvudsak oförändrat skydd när det gäller intjänande av inkomstrelaterad pension för personer som drabbas av sjukdom eller arbetslöshet eller som av andra därmed jämförliga skäl måste avstå från förvärvsinkomster under en tid. Annars skulle effekterna av ett livsinkomstbaserat pensionssystem bli helt oacceptabla.

1 ett hänseende uppkommer pensionsrätt automatiskt till följd av den allmänna principen att förvärvsinkomster skall vara pensionsgrundande. Det gäller vid sjukdom och avser sjukdomsperioder som uppgår till högst 14 dagar och under vilka arbetsgivaren är skyldig att betala sjuklön till sina anställda. Denna är pen— sionsgrundande på samma sätt som annan lön.

Emellertid är detta långt ifrån tillräckligt. Rätt till pension måste kunna intjänas även vid längre tids sjukdom liksom vid arbetslöshet, föräldraledighet, arbetsmark- nadsutbildning, m.m. Vi föreslår därför att med förvärvsinkomster skall vid till— godoräknandet av pensionsrätt likställas sådana sociala ersättningar som träder i stället för inkomster av förvärvsarbete.

Sociala ersättningar av nu nämnt slag, som i dag är pensionsgrundande för ATP, bör grunda rätt till pension också i det reformerade pensionssystemet. Vi har dock under vårt arbete funnit anledning att diskutera om pensionsrätt i framtiden bör tillgodoräknas för samtliga de sociala ersättningar m.m. som i dag ger upphov till pensionsrätt i ATP eller om det finns skäl att överväga inskränkningar eller utvid- gningar (se avsnitt 9.3).

Ett grundvillkor som måste upprätthållas också i det nu aktuella hänseendet är att i den mån en ersättning av här berört slag skall grunda pensionsrätt det också skall betalas avgift till pensionssystemet för denna rätt. Detta är en ofrånkomlig följd av livsinkomstprincipen och en annan ordning skulle utgöra ett kraftigt avsteg från principen om strikt samband mellan förmåner och avgifter. Vi föreslår därför att det, till skillnad mot vad som är fallet nu, framdeles skall tas ut avgifter till ålderspensionssystemet för den pensionsrätt som genereras på dessa ersättningar.

Dessa avgifter på ersättningarna bör erläggas till hälften i form av egenavgifter och till hälften med statliga medel. Skyldig att erlägga den statliga delen av avgiften bör vara den försäkringsgren e.d. som utger ersättningen. I avsnitt 14.4 utvecklar vi förslaget om avgiftsbetalning.

De avgifter som staten sålunda skall betala bör, på samma sätt som är fallet be- träffande avgifter på förvärvsinkomster, betalas i anslutning till pensionsintjänandet. Vi föreslår att staten skall betala den exakta avgift som belöper på pensionsrätten för varje enskild individ. Beloppet härför kan fastställas med något års fördröjning, vid taxeringens avslutande, och storleken av de sammanlagda inbetalningar som skall göras från olika anslag kan då bestämmas.

Pensionsrätt för sociala ersättningar av nu diskuterat slag intjänas för närvarande på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande ersättningen. Detsam- ma bör gälla som huvudregel i det reformerade pensionssystemet.

Emellertid innebär här livsinkomstprincipen att alla års inkomster och ersättningar som träder i stället för inkomster får ett helt annat genomslag än enligt dagens 15— och 30-årsregler. Det blir därför med det reformerade systemet på ett annat sätt tydligt att den som t.ex. är sjuk eller arbetslös tjänar in en lägre pensionsrätt än vad som hade förvärvats om han i stället hade kunnat förvärvsarbeta. Detta talar för att det vid beräkningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning i stället för ersättningen som sådan är den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Detta gäller i vart fall med avseende på vissa av de ersättningar som skall grunda pen- sionsrätt. Särskilt påtagligt gör sig behovet härav gällande beträffande sjukpenning för tiden efter 14 dagars sjukdom, dvs. efter sjuklöneperioden, och arbetslöshetser- sättning som är beräknad på grundval av den föregående inkomsten. Vad gäller övriga ersättningsformer är behovet av en ordning av detta slag däremot inte lika framträdande.

Vi föreslår med hänsyn till det sagda att personer som uppbär sjukpenning (efter 14 dagars sjukdom) eller dagpenning från arbetslöshetskassa skall under denna tid tillgodoräknas pensionsrätt för den bakomliggande inkomsten. Detsamma bör gälla beträffande rehabiliteringspenning. Tillgodoräknande på denna nivå bör dock inte göras för hur lång tid som helst utan vissa begränsningar framstår som påkallade.

[ avsnitt 9.3 redovisar vi våra närmare ställningstaganden beträffande vilka sociala ersättningar som skall vara pensionsgrundande och våra förslag till hur reglerna på området bör vara utformade.

&

7.5. Pensionsrätt för vård av barn, för studier, m.m.

Föräldrar som tar vård om små barn skall ges kompletterande pensionsrätt under ett visst antal år, s.k. barnårsrätt. Härigenom ges en garanti för att förekomsten av små barn inte systematiskt leder till en minskning av livsin- komsten. En motsvarande ordning med kompletterande pensionsrätt införs

till förmån för värnpliktiga under grundutbildning. Vidare skall pensionsrätt kunna tillgodoräknas enligt särskilda regler vid studier, som omfattas av studiemedelssystemet. Däremot är vi inte beredda att föreslå någon motsva- rande särbehandling i pensionshänseende av andra grupper.

Som framgått av det föregående skall livsinkomstprincipen vara grundläggande för intjänande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. I den livsin- komst som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt ingår, som utvecklats i avsnitt 7.4, inte bara lön och andra pensionsgrundande förvärvsinkomster utan också sådana socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvs— inkomst.

Detta betyder att pensionsrättigheter i vissa fall kommer att intjänas under tid då den försäkrade inte utför något förvärvsarbete, exempelvis för att han är sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Härigenom kommer ur pensionssystemets synvinkel befogad frånvaro från arbetsmarknaden alltså i vissa fall att kompenseras i pen- sionshänseende.

Dagens ATP-system, med 15- och 30-årsreglerna, fåri en mer allmän bemärkelse anses vara tämligen förlåtande gentemot frånvaro från arbetsmarknaden. Därför finns det i dag få regler som särskilt kompenserar grupper som av olika skäl helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete utan att rätt till pensionsgrundande ersättning föreligger. Med undantag för den pensionsrätt som ges för s.k. vårdår och för det särskilda pensionstillägget för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn finns i dagens system inte några regler som innebär att pensionsrätt tillgodo— räknas i situationer och för tid då pensionsgrundande socialförsäkringsersättning inte utbetalas till den försäkrade.

Med ett livsinkomstbaserat pensionssystem uppstår ett påtagligt behov av särskild kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbetsmarknaden som inte rimligen bör slå igenom som minskad pensionsrätt till följd av lägre livsin- komst. Varje särreglering i detta avseende kan emellertid sägas utgöra ett avsteg från livsinkomstprincipen, som utgör basen i det föreslagna ålderspensionssystemet. Med alltför många avsteg skulle livsinkomstprincipen förlora i innehåll. Som vi framhållit i det föregående måste alla kompletteringar till livsinkomstprincipen

finansieras särskilt — med avgifter från staten, andra försäkringssystem eller med allmänna skattemedel — och sådana får alltså omfördelningar mellan olika grupper i samhället till följd.

Vi menar dessutom att man inte kan genom särbestämmelser i pensionssystemet försöka att komma till rätta med alla de orättvisor som kan upplevas under den förvärvsaktiva delen av livet. En positiv särreglering inom pensionssystemet kan skyla över de verkliga problemen och därmed motverka önskvärda förändringar i samhället. Det bör därför noga övervägas i vad mån skattefinansierade komplette- ringar till livsinkomstprincipen bör göras och vilka grupper som i så fall bör kunna komma i fråga för särskild kompensation.

Under vårt arbete har vi funnit att det för några grupper bör diskuteras om regler med sådan innebörd skall införlivas med ett reformerat pensionssystem. Dessa grupper är föräldrar till små barn, anhörigvårdare i vid bemärkelse, värnpliktiga och studerande. I det följande kommer vi att redovisa våra ställningstaganden i dessa avseenden.

Föräldrar med små barn avstår ofta helt eller delvis från förvärvsarbete. För- äldrapenningförmånerna — som är och även fortsättningsvis skall vara pensions- grundande — täcker inte alltid inkomstförlusten fullt ut, framför allt inte om föräl- dern väljer eller tvingas att avstå från förvärvsarbete eller minska sin arbetstid under längre tid än ett år. Föräldrar som får vidkännas inkomstförluster när de tar hand om sina barn bör inte generellt sett drabbas härav i pensionsavseende.

I dagens samhälle existerar strukturella skillnader i arbetstid kvinnor och män emellan på grund av förekomsten av barn. Vi anser det vara av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt missgynnas av ett livsinkomstbaserat pensionssystem, till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem. Det är alltså av vikt att reglerna för det refor- merade pensionssystemet utformas på ett sätt som innebär att pensionsutfallet inte regelmässigt blir sämre än det som de nuvarande reglerna skulle ge upphov till för denna grupp.

I dagens ATP-system innebär 15- och 30-årsreglerna att visst utrymme finns för en minskning av arbetstiden en period utan att detta påverkar den slutliga pensio- nens storlek. Som vi har utvecklat i avsnitt 5.2 medför emellertid dessa regler osystematiska och icke avsedda eller önskvärda omfördelningar från vissa grupper till andra. De fördelningsmässiga inslag som år motiverade i pensionssystemet bör, som vi betonat i avsnitt 7.3.1, ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning så att man kan vara förvissad om att de riktas till den eller de grupper som man vill stödja med regelsystemet.

Mot bakgrund härav har vi uppfattningen att det inom det reformerade pensions- systemets ram bör införas regler som innebär att föräldrar till små barn tillgodo- räknas kompletterande pensionsrätt under ett visst antal år, s.k. barnårsrätt. Denna bör syfta till att föräldern alltid garanteras pensionsrätt på en tillfredsställande nivå och att dessutom föräldrar som fortsätter med förvärvsarbete får utbyte i pensions— hänseende på grund av förekomsten av barn.

Vi föreslår sålunda att pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas för s.k. bamår.

Detta skall ske enligt särskilda regler och kostnaderna härför skall finansieras genom att staten med användning av allmänna skattemedel erlägger avgifter. I avsnitt 9.5 redovisar vi våra förslag till utformning av bamårssystemet och ut— vecklar motiven härför.

Anhöriga svarar för en stor del av den hjälp som äldre, handikappade och sjuka behöver för att klara sin livsföring. Vissa anhörigvårdare får pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete via socialförsäkringssystemen. Detta gäller för för- äldrar till sjuka och handikappade barn, som under vissa förutsättningar kan få vårdbidrag. Vidare kan närståendepenning utgå till den som under en kortare tid vårdar en svårt sjuk person i eller utanför hemmet.

Socialförsäkringsersättningama täcker emellertid enbart rätt speciella anhörig- vårdssituationer. Den stora gruppen anhörigvårdare har att söka en eventuell ersätt- ning på annat håll. Sedan den s.k. ädelreforrnen trädde i kraft är det i huvudsak kommunerna som svarar för ersättning till anhörigvårdarna. Det är varje kommuns ensak att inom ramen för reglerna om biståndsprövning i socialtjänstlagen bestäm- ma vilka riktlinjer som skall gälla för det ekonomiska stödet till anhörigvårdare. Villkoren för ersättning och ersättningens storlek varierar därför från kommun till kommun. Den kommunala anhörigersättningen är i allmänhet pensionsgrundande, eftersom den utgör inkomst av förvärvsarbete. Det förekommer emellertid att anhörigersättningen utgörs av bidrag som inte är pensionsgrundande eller att ersätt- ningen betalas direkt inte till vårdaren utan till den vårdbehövande.

Det är ett faktum att många anhörigvårdare får en relativt låg pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete — om alls någon — och att denna ersättning i flertalet fall inte fullt ut kompenserar det bortfall av förvärvsinkomster som vårdarbetet orsakar. Detta betyder i sin tur att pensionsutfallet för anhörigvårdarna, särskilt med ett livsinkomstbaserat pensionssystem, kan påverkas negativt. Att pensionsut- fallet för anhörigvårdarna kan bli otillfredsställande ser vi emellertid inte i första hand som ett problem för pensionssystemet. Även om man genom särregler inom pensionssystemet skulle kunna lösa en del av anhörigvårdarnas ekonomiska pro- blem, de som kan uppstå efter pensioneringen, skulle de ekonomiska problemen under vårdtiden ändå kvarstå.

Det primära ansvaret för att äldre, sjuka och handikappade får en god service och vård får anses ligga på samhället. I den mån samhället engagerar anhöriga i vårdar- betet bör de anhöriga få en adekvat ersättning för sitt arbete. Vi anser det vara angeläget att de anhöriga får en rimlig ekonomisk situation under vårdtiden och därmed ett bättre pensionsutfall.

Vi är emellertid inte beredda att föreslå att anhörigvårdare skall särbehandlas inom pensionssystemet i den bemärkelsen att de tillgodoräknas pensionsrätt utöver vad som följer av de allmänna reglerna om beräkning av pensionsgrundande in— komst på grundval av förvärvsinkomster och sociala ersättningar. Någon motsvarig- het till sådan kompletterande pensionsrätt som vi föreslår skall ges för barnår, med avgiftsbetalning från staten, lägger vi alltså inte fram förslag till när det gäller personer som vårdar anhöriga. Detta vårt ställningstagande gäller också den spe— ciella grupp anhörigvårdare som utgörs av föräldrar som uppbär vårdbidrag.

Liksom hittills bör dock vårdbidraget grunda pensionsrätt (se avsnitt 9.3).

En annan grupp som kan komma att få ett förändrat pensionsutfall med det refor- merade pensionssystemet är personer som genomgått utbildning efter 16 års ålder. Detta gäller dock inte alla som studerat och utbildat sig vidare. De studerandes villkor är högst olika. En del studerar och vidareutbildar sig på betald arbetstid eller på kvällstid medan de upprätthåller sitt normala förvärvsarbete. Studiestöd finns i många olika former för den som så behöver. Generellt kan sägas att ung- domsstudier i dag inte ger pensionsgrundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund av att viss pensionsgrundande ersättning, exempelvis särskilt vuxenstudiestöd, utgår.

Vi har under vårt arbete diskuterat i vad mån det kan vara påkallat att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier. En sådan skulle kunna utformas i parallellitet med den som vi föreslår för bamårsrätt. En annan möjlighet är att söka lösningar inom ramen för dagens studiefinansieringssystem av innebörd att utbildningsstöd görs pensionsgrundande i större utsträckning än för närvarande och därigenom grundar pensionsrätt enligt samma principer som olika socialför- säkringsersättningar. Denna vår diskussion har gällt såväl studier på grundskole- och gymnasienivå som högre studier liksom studier i en vidare bemärkelse, inbe- gripet vidareutbildning på arbetsmarknaden m.m.

Ur samhällsekonomiskt perspektiv är det nödvändigt att kompetensutvecklingen och utbildningsnivån såväl på arbetsmarknaden som i samhället i stort ökar. Att betrakta pensionssystemet som ett huvudinstrument för att uppmuntra studier och vidareutbildning förefaller oss dock något bakvänt. Det rimliga är i stället att utbildning i större utsträckning betalar sig genom genom bättre löner och därmed en högre livsinkomst.

Individens investering i utbildning torde redan i dag i de flesta fall vara lönsam, under förutsättning att utbildningen leder till ett mer kvalificerat arbete och i än högre grad om man väger in andra faktorer än de rent ekonomiska. Den utveckling som Sverige har framför sig kommer att innebära en intemationalisering av arbets- marknaden och kan också komma att förändra lönebilden för utbildad arbetskraft. Även det reformerade pensionssystemet i sig - med det större utslag på pensionerna som bortfall av inkomster under studietiden kan medföra - kan få en effekt på lönebildningen och därigenom på ett indirekt sätt medverka till högre individekono- misk lönsamhet av studier och utbildning.

En generell särbehandling inom pensionssystemet av studier och vidareutbildning är enligt vår uppfattning inte rätt väg att åstadkomma en ur samhällsekonomisk synvinkel önskvärd kompetensutveckling. Vi är inte heller övertygade om att incitament från pensionssystemet skulle kunna påverka viljan till utbildning i någon mer påtaglig omfattning. Den risk som en studieinvestering alltid innebär bör principiellt sett bäras huvudsakligen av individen själv. Det bör också hållas i minnet att en särreglering, som skulle ha innebörden att exempelvis akademiker skulle få större utbyte av varje inbetald avgiftskrona än andra, skulle få finansieras av kollektivet av skattebetalare, dvs. även av personer som inte studerat vidare efter den grundläggande utbildningen.

Mot bakgrund av det sagda har vi kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier, som ligger i linje med den lösning som vi har valt för bamårsrätt och som skulle omfatta alla former av studier. Bl.a. ställer vi oss allmänt sett avvisande till tanken att införa särregler om pensionsrätt vid studier på grundskole— och gymnasienivå under ungdomsåren. Däremot är det enligt vår mening motiverat att utöka möjligheterna för tillgodoräk- nande av pensionsrätt vid studier på högskolenivå och liknande.

Vid vissa former av vuxenstudier liksom vid arbetsmarknadsutbildning utges i dag ersättningar som är skattepliktiga och därmed pensionsgrundande. Som vi föreslagit i avsnitt 7.4 skall dessa ersättningar grunda pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet. Någon motsvarande ersättning utges inte för studier som bedrivs med ekonomiskt stöd från studiemedelssystemet.

Den nu gällande ordningen innebär alltså att ungdomsstudier inte ger pensions- grundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund av att viss pensionsgrundande ersättning, exempelvis vuxenstudiebidrag, utgår. Ett bibehållande av denna dagens ordning skulle betyda att vuxenstudier skulle favori- seras framför studier i yngre ålder. Detta framstår för oss som godtyckligt och vi menar att regelsystemet måste utformas på ett sätt som medför att utfallet i pen- sionshänseende blir mer likartat för olika kategorier studerande. Det finns enligt vår mening skäl att inom pensionssystemet behandla ungdomsstudier och vuxenstu- dier på ungefärligen samma sätt. .

För att åstadkomma detta krävs förändringar i förhållande till vad som nu gäller. Vi har kommit till slutsatsen att lösningen bör sökas inom ramen för studiemedels- systemet. För finansiering av studier på högskolenivå och för vissa andra former av utbildning kan erhållas studiemedel. Dessa består av dels en studiebidragsdel, dels en lånedel.

Vi föreslår att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet för framtiden skall göras skattepliktig och därmed bli pensionsgrundande för inkomstrelaterad pension. Pensionsavgifter på bidraget skall betalas av staten och i form av egenavgift. Genom denna lösning, att pensionsgrundande är studier för vilka rätt föreligger till studiemedel, erhålls en lämplig avgränsning av vilka studier som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i nu behandlat hänseende.

För att tillförsäkra att mottagarna av studiebidrag inte får sänkt disponibel inkomst måste studiebidraget höjas samtidigt som det görs skattepliktigt. Vid höjningen måste beaktas också att egenavgift skall tas ut på bidraget samt att inkomstskatt automatiskt kommer att tas ut på förvärvsinkomster vid sidan om studierna i och med att studiebidraget blir skattepliktigt. Omläggningen bör genomföras på ett sätt som innebär att det genomsnittligt sett inte uppkommer vare sig ökade eller minska- de skatteintäkter på dessa sidoinkomster.

Värnpliktstjänstgöring får när det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt anses ha en särställning i så måtto att den inte inrymmer någon valfrihet. Den som tas ut till grundutbildning fråntas, utan att själv kunna påverka situationen, möjligheten att förvärvsarbeta under den tid utbildningen pågår. Pensionsgrundande ersättning utges inte under grundutbildningen. En relativt stor andel av en årskull blir av olika

skäl inte uttagna till grundutbildning. Detta kan ha medicinska orsaker eller bero på att de är utländska medborgare eller att de placeras i utbildningsreserven. De flesta av dem som inte tas ut till grundutbildning är fullt arbetsföra och kan, medan deras jämnåriga gör sin värnplikt, skaffa sig pensionsgrundande inkomster.

Med ett pensionssystem grundat på livsinkomstprincipen anser vi det vara befogat att de som genomgår grundutbildning kompenseras i pensionshänseende för in- komstbortfallet. Detta bör ske genom att de enligt en särskild ordning — utformad principiellt på samma sätt som när det gäller pensionsrätt för bamår — skall kunna tillgodoräknas pensionsrätt under tiden för vämpliktstjänstgöringen, med avgiftsbe- talning till pensionssystemet från staten. Denna ordning bör avse inte bara grund— läggande värnpliktstjänstgöring i egentlig mening utan också grundutbildning i form av vapenfri tjänst. Av praktiska skäl bör pensionsrätt tillgodoräknas på samma villkor för både vanliga värnpliktiga och de värnpliktiga som senare blir yrkesmili- tärer. Även kvinnor som genomgår militär grundutbildning skall på samma villkor som män kunna tillgodoräknas pensionsrätt, trots att den militära grundutbildningen för kvinnor är frivillig och syftar till den militära yrkeskarriären.

Våra förslag om pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring redovisar vi närmare i avsnitt 9.6.

Det finns i dag personer som lämnar sitt arbete före 65 års ålder och erhåller pension från ett avtalspensionssystem eller arbetsgivaren. Det rör sig om ett be- gränsat antal arbetstagare som på grund av bestämmelser i kollektivavtal har tidig avgångsskyldighet. De erhåller i regel avtalspension fram till dess de fyller 65 år. Det finns också arbetstagare som av andra skäl, t.ex. arbetsbrist, tvingas att lämna sitt arbete med pension från arbetsgivaren eller något avtalspensionssystem före 65 års ålder. Dessa grupper skulle möjligen kunna framställa anspråk på en särbe- handling inom det allmänna pensionssystemet till följd av att de på detta sätt kan bli av med ett antal möjliga förvärvsår.

Vår uppfattning är att det framöver skall skapas större möjligheter för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet och att i princip alla arbetstagare skall ha lagstadgad rätt att kvarstå i anställningen till åtminstone fyllda 67 år, om än med förändrade arbetsuppgifter om säkerhetsskäl eller liknande orsaker ger anledning till det (se avsnitt 10.4).

För arbetstagare som framöver tvingas att avgå i förtid och som erhåller avtals- pension eller pension från arbetsgivaren bör det ankomma på avtalspensionssyste- men eller arbetsgivaren att svara för det kompletterande ålderspensionsskydd som kan framstå som påkallat. Vi är alltså när det gäller denna grupp inte beredda att föreslå en särreglering inom det allmänna pensionssystemets ram.

Medföljare till personer med tjänstgöring utomlands är en grupp som kan hamna utanför de inkomstrelaterade ålderspensionssystemen både här och utomlands. Om de vill följa sin familj, kan de inte arbeta i Sverige och tjäna in pensionsrätt här. De har ofta inte praktiska möjligheter eller kan inte få tillstånd att arbeta i det land de uppehåller sig i och kan därför inte få utländsk inkomstrelaterad pension. Detta kan gälla medföljare till UD-anställda, medföljare till anställda inom internationella företag, m.fl. Vi är uppmärksamma på problemen för medföljama, men vi har inte

sett det som en uppgift för det allmänna pensionssystemet att se till att medföljama får en rimlig ekonomisk situation vid ålderspensioneringen. Det får i stället an- komma på arbetsmarknadspartema eller på familjen som sådan att tillgodose detta behov. I den mån staten står som arbetsgivare i en situation som denna får det alltså anses åligga staten och de fackliga organisationerna att vidta de åtgärder som bedöms vara motiverade. På grund av våra förslag kommer vissa medföljares pensionsutfall emellertid att kunna förbättras genom den möjlighet som vi föreslår skall införas för makar att sig emellan frivilligt dela pensionsrätt, intjänad i det allmänna pensionssystemet (se avsnitt 9.9).

7.6. Ett blandat pensionssystem

7.6.1. FördelningssystemIpremiereservsystem

Det allmänna ålderspensionssystemet byggs upp som ett blandat system. Det ges huvudsakligen formen av ett fortsatt fördelningssystem men en del av det utformas som ett renodlat premiereservsystem.

Ålderspensioneringen i det reformerade pensionssystemet skall, enligt vad vi redogjort för tidigare, vara avgiftsbestämd och baseras på de ålderspensionsavgifter som inbetalas till systemet samt bokförs på de försäkrades pensionskonton och på så sätt grundar pensionsrätt där. Det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall utgöra en separat försäkringsgren, som finansieras helt med avgifter samt de medel som finns fonderade inom systemets ram och avkastningen på dessa. Avgifter skall, som vi kommer att utveckla i avsnitt 7.12, inbetalas av och för de försäkrade för samtliga slag av pensionsgrundande inkomster, dvs. för faktiska förvärvsinkomster och olika socialförsäkringsersättningar m.m. Dessutom skall avgifter tas ut till pensionssystemet för tillgodoräknade fiktiva inkomster, t.ex. för bamårsrätt och pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring. Att inbetalda avgifter bokförs på för varje försäkrad individuella pensionskonton leder tanken till att det reformerade ålderspensionssystemet skulle utgöras av ett , helt fonderat system, dvs. ett premiereservsystem där varje individs avgiftsinbe- talningar fonderades individuellt för honom eller henne.

Ett sålunda uppbyggt pensionssystem, som i sin helhet är fonderat, är emellertid inte vad vi avser med våra förslag. Som vi tidigare har framhållit har vi kommit till slutsatsen att ålderspensioneringen också fortsättningsvis huvudsakligen skall utfor- mas och finansieras som ett fördelningssystem, dvs. de under ett år influtna av— giftsinkomsterna fonderas inte utan används till att finansiera samma års pensionsut-

betalningar till den då pensionerade generationen. Däremot byggs systemet upp mer försäkringsmässigt än för närvarande.

De överväganden som lett oss fram till detta ställningstagande har vi redovisat i avsnitt 6.8. Som framgår av det där sagda skulle ett renodlat premiereservsystem för den allmänna pensioneringen visserligen under uppbyggnadsskedet bidra till en ökning av det samhälleliga sparandet. Emellertid kan enligt vår mening ifrågasättas det lämpliga och önskvärda i att en så stor del av det totala sparandet i samhället som det skulle röra sig om sker i form av pensionssparande inom ramen för det allmänna pensionssystemet.

Ett fullfonderat allmänt pensionssystem skulle vidare leda till en mycket om- fattande fondering av kapital. Det skulle därmed — oberoende av hur kapitalet skulle förvaltas — uppkomma en risk för en alltför stor maktkoncentration och för ett alltför institutionaliserat ägande.

Ytterligare har vi i avsnitt 6.8 framhållit att ett allmänt pensionssystem som i sin helhet är uppbyggt som ett premiereservsystem möjligen skulle kunna ses som civilrättsligt bindande och därigenom måhända skulle kunna uppfattas som mer stabilt av enskilda försäkrade än det sociala kontrakt som fördelningssystemet bygger på. Detta kan dock inte ses som något avgörande argument eftersom ett premiereservsystem i ekonomisk bemärkelse på lång sikt knappast innebär några bättre garantier för att pensionerna inte kan komma att urholkas i förhållande till pris— och standardutvecklingen. Såväl ett premiereserv- som ett fördelningssystem är i sista hand i viss mening alltid beroende av den samhällsekonomiska utveck- lingen och den produktion som skapas av de samtida förvärvsverksamma; det är den generationen som finansierar pensionerna och som i viss bemärkelse avgör hur de resurser som skapas och är tillgängliga för konsumtion skall fördelas mellan olika grupper.

Ett avgörande argument för att vi ställer oss avvisande till en övergång till ett i sin helhet fonderat allmänt pensionssystem är emellertid att det i princip är omöjligt att med rimliga krav på de närmaste generationernas yrkesverksamma gå över från det nuvarande fördelningssystemet till ett renodlat premiereservsystem. En sådan övergång skulle nämligen medföra en mycket tung börda för övergångsgeneratio- nerna som skulle tvingas att betala i princip dubbla pensionsavgifter: till både de samtida pensionärernas pensioner och till sin egen framtida pension. Samtidigt som de skulle få avsätta avgifter för att bygga upp ett pensionskapital inför sin egen pensionering, skulle de få betala pensionsavgifter för att finansiera redan gjorda pensionsåtaganden inom dagens pensionssystem, dvs. för att betala ATP-pension åt alla som före övergången intjänat rätt till sådan pension.

Emellertid har vi i avsnitt 6.8 kommit till slutsatsen att ett pensionssystem med inslag av premiereserver har vissa fördelar. Härigenom kan det samhälleliga spa- randet öka. Om det allmänna pensionssystemet ges formen av ett blandat system, dvs. utgör en kombination av ett fördelnings- och ett premiereservsystem, upp- kommer också den fördelen att det blir en viss riskutjämning. De framtida pensio- närernas inkomster kommer att härröra från två källor, vilkas avkastning genereras på olika sätt. I fördelningssystemet är avkastningen beroende av den allmänna

löneutvecklingen, medan den i premiereservsystemet är avhängig avkastningen på kapital.

Samtidigt kanske man skulle kunna göra gällande att ett blandat system innebär vissa nackdelar. Det kan uppfattas som mer svåröverskådligt för enskilda individer. Det kan vidare ge upphov till större skillnader i ekonomiskt utbyte mellan olika pensionstagare, eftersom avkastningen på pensionskapitalet kommer att variera olika förvaltare emellan. Avkastningen har dessutom vanligen större variationer över tiden än löneutvecklingen. Ett blandat system kräver också övergångsvis något högre sammanlagda avgifter till ålderspensioneringen än vad som erfordras med ett renodlat fördelningssystem; de medel som under uppbyggnadsskedet avsätts i premiereserven kan inte användas till utbetalningar av pensioner åt dem som då är ålderspensionärer utan måste sparas till dess de avgiftsbetalande själva är pensione- rade.

Enligt vår bedömning överväger emellertid fördelarna med ett blandat system. Vad vi ovan framhållit rörande sparandet och riskspridningen väger tungt. Av väsentlig betydelse är här också de möjligheter till mer flexibel användning av de fonderade medlen efter individens eget val som öppnar sig med en premiereservdel inom ramen för den allmänna pensioneringen.

Vi föreslår således att ålderspensioneringen i det reformerade allmänna pensions- systemet skall byggas upp som ett blandat system. Enligt förslaget skall ålderspen- sioneringen huvudsakligen vara ett fördelningsystem samtidigt som en del av den skall ges formen av ett renodlat premiereservsystem.

Denna vår ståndpunkt avser enbart ålderspensioneringen i det reformerade pen— sionssystemet. Förtidspensioneringen och de särskilda folkpensionsförmånerna m.m. bör ligga vid sidan om och finansieras på annat sätt (se avsnitt 7.12). Det- samma gäller i huvudsak efterlevandepensioneringen, även om — som vi föreslår nedan — enskilda bör ha möjlighet att utnyttja sina medel i premiereservdelen till bl.a. ett förstärkt efterlevandeskydd.

7.6.2. Omfattningen av premiereservdelen

Vi föreslår att drygt 10 % av den totala ålderspensionsavgiften avsätts till ett premiereservsystem och ger pensionsrätt där.

En viktig fråga som uppkommer är vilken omfattning som premiereservsystemet inom den allmänna ålderspensioneringen skall ges, dvs. avvägningen mellan fördel- nings- och premiereservsystemen. Denna fråga hänger samman med spörsmålet om ålderspensionssystemets totala omfattning och fördelningssystemets finansierings- behov.

Den totala ålderspensionsavgiften bör enligt vår mening bestämmas till en så hög nivå att den reformerade ålderspensioneringen sammantaget i genomsnitt ger samma kompensation som ålderspensioneringen enligt nuvarande regelsystem. Vid fastställande av avgiftsnivån måste hänsyn också tas till vilken avgift som krävs för att övergångsvis finansiera pensionsutbetalningarna till dem som nu är pensione— rade och till dem som också fortsättningsvis kommer att uppbära pension enligt dagens regler.

Om den avgift som fastställs för att ge en önskad kompensationsnivå är högre än vad som krävs för den löpande finansieringen, kommer den överskjutande delen av avgiften att fonderas och skulle då — i den mån den inte behövs för buffertfondering inom fördelningssystemet — kunna tillföras ett premiereservsystem. Om däremot en större andel av den totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättas till en premie- reserv, skulle återstoden inte komma att räcka till för att täcka de löpande utbe- talningarna från fördelningssystemet; avgiften till fördelningssystemet blir således för låg. De medel som avsatts till premiereservdelen kan nämligen inte tas 1 an- språk för pensionsutbetalningar till samtidens pensionärer utan kan användas för utbetalningar först i takt med att de som betalat avgifter till premiereservdelen uppbär pension. Effekten i det sistnämnda fallet blir att det övergångsvis skulle krävas en särskild utjämningsavgift eller tillskott av allmänna skattemedel för att de löpande ålderspensionskostnaderna skulle kunna täckas. Ju större del av den pen- sionsgrundande avgiften som avsätts till premiereserven, desto större utjämningsav- gift skulle krävas.

Enligt vår mening skall de avgifter som inbetalas till ålderspensionssystemet också grunda pensionsrätt där. Den pensionsgrundande avgiften till fördelningssystemet måste avpassas så att avgiftsinkomsterna, tillsammans med buffertfonden inom systemet, täcker framtida pensionsutbetalningar. Den del av avgiften som avsätts till premiereservdelen bör därför storleksmässigt bestämmas så att den ryms inom det totala uttaget av pensionsgrundande avgifter.

Med de sålunda angivna övervägandena som utgångspunkt och mot bakgrund av omfattande beräkningar rörande ett reformerat pensionssystems framtida utveckling i olika alternativ har vi kommit fram till slutsatsen att drygt 10 % av det reformera- de pensionssystemet framöver bör byggas upp som ett premiereservsystem, medan resterande del, knappt 90 %, skall utgöra ett fördelningssystem. [ avsnitt 7.9 redovisar vi våra närmare förslag till procentsatser för avgiftsuttag.

7.6.3. Intjänande av pensionsrätti premiereservsystemet

Pensionsrätt inom premiereservsystemet skall intjänas på samma sätt som inom fördelningssystemet. Avgifter tas ut till båda systemen enligt samma

regler.

Älderspensioner skall inom såväl fördelnings- som premiereservsystemet baseras på de avgifter som betalats in till respektive system för och av individen (se avsnitt 7.12). Vi anser att samma inkomster, ersättningar och verksamheter som ger pensionsrätt inom fördelningssystemet skall vara pensionsgrundande också inom premiereservsystemet. Avgifter till premiereservsystemet bör således tas ut på samma sätt som avgifter till fördelningssystemet.

Avgiftsinbetalningama till premiereservsystemet bokförs på ett för varje försäkrad individuellt premiereservkonto. Avgifterna bör tillföras den kapitalförvaltare — privat eller statlig — som individen själv väljer. Om individen avstår från att välja, placeras de avsatta medlen hos någon statlig kapitalförvaltare. Det kan vara natur- ligt att denna förvaltning bedrivs inom ramen för AP-fonden. Som vi återkommer till i avsnitt 7.12 och utvecklar närmare i kapitel 14 bör det nämligen finnas möjlig- heter för individen att själv välja kapitalförvaltare och placeringsform inom vissa ramar.

7.6.4. Frivilliga inbetalningar?

Möjlighet till frivilliga tilläggsinbetalningar till det allmänna pensionssyste-

met skall inte finnas.

En fråga som vi har övervägt är om möjligheter bör öppnas för enskilda att till det reformerade pensionssystemet frivilligt betala in avgifter för att på så sätt förbättra ålderspensionsskyddet.

Det reformerade pensionssystemet skall enligt våra förslag vara så utformat att det föreligger ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och utbetalda förmåner. Därmed torde finnas tekniska möjligheter — som inte finns inom det nuvarande ATP-systemet — att medge frivilliga inbetalningar såväl till premiereservsystemet som till fördelningssystemet. Emellertid anser vi av olika skäl att, om en ordning med frivilliga tilläggsinbetalningar skulle medges, den skulle kunna avse enbart premiereservsystemet.

Om möjligheter skulle öppnas till frivilliga inbetalningar till premiereservdelen måste dessa rimligen hanteras på samma sätt som de obligatoriska avgifterna, vad gäller både förvaltning och pensionsberäkning.

Enligt vårt förslag skall inom det allmänna pensionssystemets premiereservdel kvinnor och män ges rätt till förmåner på samma villkor, till skillnad från vad som för närvarande är fallet inom privat pensionsförsäkring. En konsekvens kan därför bli att framför allt kvinnor skulle välja att försäkra sig frivilligt i det allmänna systemets premiereservdel, eftersom detta skulle bli förmånligare för dem än att teckna en vanlig privat pensionsförsäkring; i det senare alternativet skulle nämligen den utgående årliga pensionen påverkas av kvinnors genomsnittligt längre återståen—

de livslängd. För män skulle i stället motsatsen gälla, dvs. för dem skulle en privat försäkring vara ett förmånligare alternativ. Detta skulle leda till särskilda konkur- rensproblem i förhållande till den privata försäkringsmarknaden.

För den allmänna pensioneringens premiereservdel skulle samtidigt uppkomma problem därigenom att försäkringskollektivets sammansättning skulle förskjutas på så sätt att en större andel av förmånsutbetalningama skulle komma att avse kvinnor och den genomsnittliga pensioneringstiden (återstående medellivslängd) hos kollek- tivet därmed skulle öka. Det skulle i sin tur medföra att försäkringsvillkoren för den allmänna premiereservdelen måste justeras på ett sätt som innebär en försäm- ring för försäkringskollektivet.

Ett alternativ för att undvika nämnda problem skulle vara att behandla frivilliga avgifter på annat sätt än obligatoriska i så måtto att det för frivilliga avgifter skulle tillämpas olika normer för män och kvinnor. Det kan dock enligt vår mening diskuteras det lämpliga i att inom ramen för ett allmänt pensionssystem göra en sådan könsåtskillnad, ens om det är fråga om frivilliga avgiftsbetalningar.

Ett allmänt premiereservssystem med möjlighet till frivilliga inbetalningar kan beskrivas som en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Fram till år 1981 fanns det möjlighet att teckna en sådan hos Riksförsäkringsverket. Frågan om att återuppliva denna pensionsförsäkring prövades av Pensionsberedningen i betänkan- det Allmän pension (SOU 1990176). Eftersom något påtagligt behov av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi då inte ansågs föreligga, avvisade emellertid beredningen tanken på att då återinföra en sådan. Sedan Pensionsberedningen prövade frågan har de alternativ till frivilligt pensionssparande i olika former som erbjuds på marknaden ytterligare utökats.

Enligt vår uppfattning föreligger inte något direkt behov av att nu öppna möjlig- heter till frivilligt pensionssparande inom ett premiereservsystem i offentlig regi. Med hänsyn till de konkurrensproblem som därvid skulle kunna uppstå och de negativa konsekvenser det skulle kunna medföra för försäkringen som sådan, anser vi att enskilda inte skall beredas möjlighet att göra frivilliga inbetalningar till pensionssystemet.

Vi är alltså inte beredda att öppna möjligheter till frivilliga tilläggsinbetalningar till den allmänna pensioneringen, varken till fördelningssystemet eller till premie- reservsystemet.

7.7. Uppräkning av intjänad pensionsrätt

7.7.1. Fördelningssystemet

lntjänad pensionsrätt i fördelningssystemet räknas upp årligen med ett löne- index, som mäter förändringen i pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst.

Frågan om uppräkning av intjänade pensionsrättigheter, dvs. av de pensionsavgifter som avsätts av och för de försäkrade, inom den allmänna pensioneringens för- delningssystem har vi behandlat i avsnitt 7.3.2 ovan.

Enligt vad vi föreslagit där skall pensionsrättigheter i fördelningssystemet skrivas upp årligen med ett index som baseras på den procentuella Ökningen i den pen- sionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Denna uppskrivning görs fram till dess den försäkrade uppnår viss ålder, varefter löneindexeringen ersätts av en pris- och följsamhetsindexering.

[ avsnitt 9.7 redovisar vi våra förslag om hur detta löneindex skall fastställas och om övre åldersgräns för löneindexering av intjänad pensionsrätt, liksom om tillgo- doräkningen av arvsvinster.

7.7.2. Premiereservsystemet

Värdeökningen av individens pensionskapital inom premiereservsystemet bestäms år från är av den faktiska avkastningen på de avsatta medlen.

lnom fördelningssystemet skall, som vi nyss framhållit, uppräkningen av intjänade pensionsrätter ske genom att de kopplas till ett löneindex. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kan av naturliga skäl inte tillämpas någon motsvarande ordning för uppskrivning med ett index. Den uppräkning som här sker blir beroende av avkastningen och värdeförändringen på de fonderade medlen. Avgörande är alltså den faktiska avkastningen hos den kapitalförvaltare som in- dividen valt att placera sina medel hos.

Uppräkningen av det pensionskapital som avsatts inom premiereservsystemet bestäms således av kapitalavkastningen. Den kan därmed utfalla olika för olika individer beroende på var och hur den enskilde valt att placera sitt pensionskapital. På mycket lång sikt bör man kunna förvänta sig att den genomsnittliga kapital-

avkastningen sammanfaller med den samhällsekonomiska tillväxten, enligt den s.k. gyllene regeln inom nationalekonomin. På kortare sikt kan de däremot, som varit fallet under de senaste årtiondena, skilja sig åt väsentligt eftersom realräntan ibland är betydligt högre än den reala BNP-tillväxten och det under andra perioder för- håller sig tvärtom.

Pensionsrättighetema i premiereservsystemet kommer att stiga i värde också till följd av att de försäkrade tillgodoräknas s.k. arvsvinster. Också inom fördelnings— systemet uppkommer pä motsvarande sätt arvsvinster, och bidrar till att höja ålderspensionerna där (se avsnitt 10.2).

För medelsförvaltningen av premiereservmedlen bör, som vi kommer att utveckla i avsnitt 7.12 och 14.6, gälla särskilda regler som tillgodoser de krav som kan ställas på säkerhet och god avkastning på placerade medel. Den som förvaltar medlen skall lämna en viss garanterad minsta avkastning varje år, så att stora variationer är från år i avkastningen kan undvikas. Några statliga garantier rörande premiereservmedlen bör däremot inte utställas; ett sådant åtagande från statens sida gentemot medel som förvaltas i privat regi framstår som opåkallat och svårt att förena med affärsmässighet hos kapitalförvaltama.

Som vi föreslagit i avsnitt 7.6 skall det inom premiereservsystemet finnas såväl privata som statliga kapitalförvaltare. Dessutom bör det finnas särskilda statliga kapitalförvaltare som förvaltar premiereservmedel för personer som avstår från att aktivt välja viss kapitalförvaltare. Beträffande dessa statliga kapitalförvaltare bör avkastningsutjämning tillämpas.

7.8. Flexibel pensionsålder

Det reformerade pensionssystemet skall inrymma stor flexibilitet när det gäller uttag av ålderspension och medge betydande valfrihet för individerna. Någon allmän pensionsålder kommer inte att finnas. Ålderspension skall efter ansökan kunna tas ut — som hel eller partiell pension — tidigast från 61 års ålder. Vid senare uttag räknas pensionen upp enligt försäkringsmässiga grunder, utan övre åldersgräns. Ytterligare möjligheter till flexibilitet be— träffande pensionsuttag medges genom reglerna för användning av medlen i premiereservsystemet. Den nuvarande delpensionsförsäkringen avvecklas på viss sikt.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 är en viktig utgångspunkt för våra överväganden att det reformerade pensionssystemet och därtill anslutande regler skall präglas av stor flexibilitet när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. De enskilda individerna bör ha betydande frihet att själva välja den för dem lämpliga tidpunkten för pensionering och att även på annat sätt träffa val mellan olika pen- sionslösningar och utnyttja den som bäst passar den enskilde själv.

Ett pensionssystem som är uppbyggt på grundval av livsinkomstprincipen och där ålderspensionerna beräknas enligt försäkringsmässiga grunder ger större möjligheter till valfrihet och flexibilitet än det nuvarande pensionssystemet. I ett sådant pen- sionssystem kommer alla inkomster under alla år att grunda pensionsrätt.

Genom ätt varje ytterligare arbetsinsats och varje ytterligare förvärvsinkomst ger upphov till större pensionsrätt, uppkommer goda möjligheter för människor att anpassa pensioneringstidpunkten och pensioneringsgraden med beaktande av den pensionsrätt som de hunnit tjäna in och med hänsyn till den pensionsstandard som de finner önskvärd.

Den som börjat förvärvsarbeta tidigt i livet kan, om han så vill, pensioneras tidigt — och i vissa fall tidigare än vad som är ekonomiskt möjligt med dagens regelsys- tem utan att det medför en orimligt stor standardsänkning — medan den som börjat förvärvsarbeta senare kan finna det påkallat att vänta längre med pensioneringen för att på så sätt få högre årlig pension.

En annan anledning till att det reformerade pensionssystemet kommer att erbjuda betydande flexibilitet är att den årliga ålderspensionen skall beräknas på försäk- ringsmässiga grunder (se avsnitt 7.9) Ju senare pensionen börjar tas ut, desto högre blir den årliga pensionen, och vice versa. Detta betyder att ålderspensionen — livsvarigt — skall räknas upp efter rent försäkringsmatematiska grunder för varje månad som pension inte tas ut.

Det reformerade pensionssystemet kommer således att medge stor flexibilitet och medföra betydande frihet i valet mellan uttag av ålderspension och fortsatt för- värvsarbete. Utrymme kommer att finnas för individerna att prioritera mellan å ena sidan högre pensionsålder och högre pension och å andra sidan lägre pension vid lägre pensionsålder. Någon allmän pensionsålder som i dagens pensionssystem behöver med hänsyn till de nämnda omständigheterna inte läggas fast från det inkomstrelaterade pensionssystemets synpunkt. Möjligheter kan ges de försäkrade att inom vida gränser själva välja tidpunkt för pensionering helt eller delvis.

] princip skulle man med ett livsinkomstbaserat pensionssystem kunna låta in- dividerna själva helt fritt välja tidpunkt för pensionsuttag utan någon som helst nedre åldersgräns. Ett val av tidig pensionsålder skulle då ge låg pension, vilket emellertid kunde antas återspegla individens egen värdering av arbete och fritid. Emellertid torde det också i ett livsinkomstrelaterat pensionssystem vara ofrånkom— ligt med vissa restriktioner, när det gäller tidigast möjliga tidpunkt för pensionsut— tag. Från arbetsutbudssynpunkt och således även från allmänna samhällsekonomiska utgångspunkter framstår sådana begränsningar som påkallade. Inskränkningar av denna innebörd är behövliga också för att undvika spekulation och för att hindra att alltför låga pensioner betalas ut, så att försäkrade genom tidigt uttag av inkomstre—

laterad pension gör sig beroende av stöd från samhället senare i livet.

Mot bakgrund härav föreslår vi att det för uttag av ålderspension också fortsätt- ningsvis skall finnas en nedre åldersgräns. Vi föreslår att den skall fastställas till 61 år. Före 61 års ålder skall alltså ålderspension aldrig kunna börja uppbäras. Det innebär en höjning med ett år i förhållande till vad som gäller i dagens folk— och tilläggspensionering. Som kommer att framgå senare föreslår vi dock att den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension skall höjas till 61 år även inom det nuva- rande pensionssystemet.

Någon motsvarighet till nuvarande övre gräns, för upp till vilken ålder det längst sker en uppräkning av ålderspensioner som inte tas ut, anser vi inte vara motiverad i det reformerade pensionssystemet. För en person som skjuter upp pensionsuttaget helt eller delvis skall alltså den outtagna delen av pensionen räknas upp försäkrings- mässigt månad för månad ända fram till dess den tas ut, oberoende av hur sent detta sker och således också efter den nuvarande övre åldersgränsen vid 70 år.

Den uppräkning som livsvarigt görs av ålderspensioner som inte tas ut bör ske enligt försäkringsmatematiska principer. Dessa bör ha till utgångspunkt att den för hela pensionärstiden sammanlagda ålderspensionen — för en person med genom- snittlig livslängd — skall vara densamma oberoende av när pensionen börjar upp— bäras.

Några särskilda regler som innebär att beräkningen vid tidiga pensionsuttag inte skulle göras enligt rent försäkringsmässiga principer och som således skulle innebä- ra en subvention av dem som tar ut pensionen tidigt anser vi alltså inte vara moti- verade; alla sådana incitament till tidigt pensionsuttag ställer vi oss avvisande till. På samma sätt avvisar vi motsvarande subventionering för personer som skjuter upp pensionsuttaget. Inte heller anser vi det vara motiverat att gå den motsatta vägen och föreslå regler som skulle missgynna tidiga uttag av ålderspension i förhållande till vad som är den försäkringsmässigt korrekta beräkningen. I alla avseenden bör alltså reglerna vara helt neutrala och anpassade till vad som är försäkringsmatematiskt riktigt.

Den närmare innebörden av våra förslag om beräkning av ålderspensionens stor— lek vid olika tidpunkter för pensionsuttag redovisar vi i kapitel 10, där vi även lämnar vissa exempel för att belysa de faktorer med vilka pensionen räknas upp eller ned vid uttag vid olika åldrar i jämförelse med pensionsuttag vid fyllda 65 år.

Av våra förslag här framgår att ålderspensionens storlek kommer att direkt påverkas av den tidpunkt från vilken den börjar uppbäras. Vi föreslår också, som vi framhållit i det föregående, att fortsatt pensionsrätt skall kunna intjänas utan övre åldersgräns vid fortsatt förvärvsarbete. Även den som förvärvsarbetar efter t.ex. fyllda 65 år skall alltså tillgodoräknas pensionsrätt för ålderspension på grundval av dessa förvärvsinkomster. Detta gäller hur länge som helst, dvs. oavsett den försäk- rades ålder uppåt. På motsvarande sätt bör avgifter tas ut till pensionssystemet på förvärvsinkomster utan övre åldersgräns.

Med denna utformning av pensionssystemet framstår det som starkt motiverat att de äldre försäkrade som vill och orkar arbeta också har reella möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i åren än vad som är praktiskt möjligt med

dagens regler. För egenföretagare och uppdragstagare torde i regel redan nu finnas goda förutsättningar härför, medan motsvarande möjligheter endast undantagsvis står arbetstagare till buds. Det finns därför anledning att pröva de bestämmelser som nu ställer sig hindrande i detta hänseende och som finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och — främst — i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Resultatet av våra överväganden är att vi föreslår en ändring i LAS av innebörd att arbetstagare ges en i princip ovillkorlig rätt att stanna kvar i sin an- ställning till dess de fyller 67 år. Den närmare utformningen av vårt förslag härom redogör vi för i avsnitt 10.4.

Liksom i dag bör pensionssystemet ge utrymme inte bara till uttag av hel pension utan även till uttag av partiell ålderspension. Den som så önskar bör alltså kunna välja att t.ex. ta ut en partiell ålderspension och samtidigt fortsätta förvärvsarbeta på heltid eller på deltid, utan särskild prövning och utan krav på nedsatt arbets- förmåga. Denna möjlighet bör, efter fyllda 61 år, stå till buds oberoende av den försäkrades ålder, dvs. såväl före som efter t.ex. 65 år.

Ytterligare utrymme för flexibla pensionslösningar kommer att öppnas inom ramen för den av oss föreslagna premiereservdelen i det allmänna pensionssyste- met. Som vi kommer att redovisa i bl.a. avsnitt 7.9.5 år avsikten att den pensions- rätt som förvärvats där skall kunna användas mer fritt än vad som avses gälla för pensionsrätten inom fördelningssystemets ram. T.ex. skall premiereservmedlen i princip kunna tas i anspråk under ett begränsat antal år, och den som så önskar skall kunna utnyttja dern exempelvis för en temporär förhöjning av ålderspensionen eller som utfyllnad vid minskad arbetstid under de sista yrkesverksamma åren.

Med en flexibel pensionsålder i enlighet med våra förslag finns inte behov av en allmän pensionsålder. I stället kommer tidpunkten för uttag av ålderspension att vara varje individs eget val, och det ankommer på den enskilde — och inte på sam- hället eller t.ex. arbetsmarknadsparterna — att besluta om denna.

Detta betyder att det inte, som i viss utsträckning gäller i dag, kan utges ålders- pension utan ansökan av den försäkrade själv. Som en allmän regel bör alltså gälla att ålderspension börjar utbetalas först efter det att ansökan därom gjorts. Hel ålderspension bör dock utges automatiskt utan ansökan fr.o.m. den tidpunkt då den försäkrade fyller 70 år, om han eller hon inte angett annat önskemål inom viss tid efter det besked härom lämnats.

För närvarande inrymmer den allmänna pensioneringen den särskilda delpensions- försäkringen. Det reformerade pensionssystemet kommer, som vi utvecklat i det föregående, att innefatta ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller pensionsuttag och medge individuella lösningar i en helt annan utsträckning än dagens regler. Möjlig- heter kommer att finnas att fortsätta att intjäna pensionsrätt vid fortsatt förvärvsar- bete, t.ex. på deltid, också efter fyllda 65 år. Den som önskar trappa ned sin för— värvsverksamhet kan alltså välja att ta ut en partiell ålderspension exempelvis från 63 års ålder och fortsätta att arbeta på deltid till något eller några år efter fyllda 65 år. Därigenom kan han eller hon förvärva rätt till en livsvarig hel ålderspension efter avslutad förvärvsverksamhet som inte blir mindre än om hel ålderspension hade tagits ut från 65 års ålder. För dem som på grund av sjukdom e.d. inte orkar

att fortsätta med förvärvsarbete kommer liksom hittills förtidspension att stå till buds.

Med hänsyn till det sagda har vi kommit fram till att behov av en särskild delpen- sionsförsäkring inte kan anses föreligga för framtiden när det allmänna pensions- systemet utformas enligt de principer som vi här redovisar. Vi föreslår därför att delpensioneringen — på viss sikt — skall avvecklas. 1 avsnitt 15 .8 återkommer vi till våra förslag på området.

Som vi framhållit i det föregående erfordras med ett pensionssystem sådant som det av oss föreslagna inte någon allmän pensionsålder. Emellertid behövs från vissa utgångspunkter att det bestäms vad som kan betecknas som en garantipensions— ålder. En sådan åldersgräns får betydelse i fråga om bl.a. den tidpunkt från vilken de försäkrade kan börja få del av ålderspension från grundtrygghetssystemet (utan reduktion, se kapitel 11), vid vilken högsta ålder förtidspension kan nybeviljas samt tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension. Även inom efter- levandepensioneringen behövs en fortsatt övre åldersgräns. Vi föreslår att 65 år (dvs. samma ålder som den allmänna pensionsåldern i det nuvarande pensions- systemet) skall vara garantipensionsålder i det reformerade pensionssystemet och sålunda vara avgörande i de nämnda avseendena. Från informationssynpunkt kan det vara lämpligt att garantipensionsåldern också tas som en av utgångspunkterna i de årliga pensionsbesked som skall tillställas alla försäkrade och som lämpligen bör ange bl. a. årspensionsbeloppet vid uttag av ålderspension från vissa bestämda åldrar (se avsnitt 10. 5). Åldersgränsen 65 år är även den som vi i olika avseenden refererar till vid de beräkningar som redovisas 1 bl.a. kapitel 16 om utfallet av det reformerade pensionssystemet. En anledning härtill är önskemålet att underlätta jämförelser med utfallet enligt nuvarande regelsystem.

Samma ålder, 65 är, bör vidare också fortsättningsvis gälla som övre gräns för rätten till olika andra sociala förmåner än pension, tex. arbetslöshetsstöd och rehabiliteringsersättning. Även inom bl. a. sjukpenningförsäkringen och arbets- skadeförsäkringen fordras också framöver en övre gräns i vissa hänseenden. Denna bör även där bestämmas till 65 år. Detta utvecklar vi närmare i avsnitt 10.4.

En reform av det allmänna pensionssystemet enligt de av oss angivna riktlinjerna innebär att pensionssystemet för framtiden kommer att kännetecknas av stor flexibi- litet såvitt gäller tidpunkten för ålderspensionering och upphörande med förvärvs— arbete. Detta ger sannolikt upphov till dynamiska effekter genom att människors arbetsutbud påverkas positivt. Detta torde bli fallet även för personer som uppnått 65 års ålder. Med ett pensionssystem som har en rörlig pensionsålder från 61 års ålder och där möjligheter finns att fortsätta att tjäna in pensionsrätt också efter fyllda 65 år kan vinnas den psykologiska fördelen att människor i allmänhet inte längre ser uppnådda 65 år som en tidpunkt då alla måste lämna arbetslivet, dvs. att det sker en "avdramatisering" av den tidpunkten. Vi tror alltså att det reformerade pensionssystemet kommer att bidra till en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern och därigenom ge upphov till dynamiska ekonomiska effekter.

Samtidigt är det från både allmänmänskliga och samhällsekonomiska synpunkter mycket viktigt att kampen mot ohälsan fortsätts och man får till stånd en väsentlig

minskning av långtidssjukskrivningarna och förtidspensioneringama, så att den genomsnittliga faktiska pensionsåldern går upp även av detta skäl.

7.9. Beräkning av pensioner

Det allmänna pensionssystemet kommer enligt vårt förslag att bestå av två olika beståndsdelar: ett fördelningssystem och ett premiereservsystem. Fördelningssyste- met kommer att svara för knappt 90 % av individens ålderspension och premiere- servsystemet för resten. Ålderspension kommer alltså att utbetalas från båda dessa system. Reglerna för beräkning av pensioner m.m. kommer dock att vara olika utformade inom de två systemen.

I avsnitt 7.9.1 redovisas vissa generella principer för de båda systemen. I avsnitt 7.9.2—7.9.4 kommer vi sedan att i huvudsak uppehålla oss vid de principer som vi föreslår skall gälla för beräkning av ålderspensioner inom fördelningssystemet. Motsvarande frågor inom premiereservsystemets ram behandlar vi i avsnitt 7.9.5.

7 .9.1 Pensionskonton

För varje försäkrad bokförs inbetalda avgifter och deras tillväxt på två pensionskonton: ett fördelningskonto och ett premiereservkonto.

En grundläggande princip för det reformerade pensionssystem som vi föreslår är att storleken av ålderspensionerna — från såväl fördelningssystemet som premiere- servsystemet — skall bestämmas av individens samlade livsinkomst och inte som i dagens allmänna pensionering av bara de bästa inkomståren under livet. Som vi framhållit tidigare i detta kapitel skall emellertid inte enbart inkomster av förvärvs- arbete — och sociala ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst — ge upphov till pensionsrätt, utan pensionsrätt skall också tillgodoräknas för s.k. bar- når, vid studier och vid värnpliktstjänstgöring.

För alla slag av inkomster, ersättningar och verksamheter som grundar pensions- rätt skall också erläggas pensionsavgifter. Ålderspensionens storlek skall kopplas direkt till de avgifter som har betalats in till pensionssystemet för individens räk- ning.

Den pensionsrätt som intjänas ett visst är motsvaras alltså av den det året inbe— talda ålderspensionsavgiften. Avgiften skall fördelas mellan fördelnings- och pre- miereservsystemen. Enligt vad vi föreslår skall de till respektive system avsatta avgifterna bokföras på för varje individ upprättade pensionskonton: ett fördelnings- konto och ett premierreservkonto.

Inom fördelningssystemet uppräknas beloppet på pensionskontot med löneindex,

vilket kan sägas utgöra en form av ränta på kontot. De avgifter som för individen avsätts år för år jämte "räntan" på dessa kommer att utgöra ett — fiktivt — pensions— kapital, som vid varje enskilt tillfälle utvisar det sammanlagda värdet av individens intjänade pensionsrätt. Kapitalet är fiktivt såtillvida att det inom fördelningssystemet inte motsvaras av någon faktisk fondering; de till fördelningssystemet influtna avgifterna används i första hand till att finansiera samma års pensionsutbetalningar.

Inom premiereservsystemet växer medlen på pensionskontot med den faktiska avkastningen. Behållningen på kontot motsvaras vid varje tillfälle av faktiska tillgångar hos den kapitalförvaltare som handhar medlen.

Pensionskapitalets storlek — individens totala livspension — beror således på individens samlade förvärvsinkomster, avgiftsprocenten för ålderspension och lönetillväxten respektive avkastningen under den tid varunder pensionsrätt intjänats. Den sammanlagda livspensionens storlek beror också på pensionskapitalets "för- räntning" efter det att ålderspension börjat uppbäras.

7.9.2. Delningstal

Inom fördelningssystemet bestäms det årliga ålderspensionsbeloppet genom att pensionskapitalet divideras med ett s.k. delningstal. Detta fastställs på grundval av olika faktorer. En av dessa är den vid pensioneringstidpunkten återstående medellivslängden för män och kvinnor sammantaget.

Inom fördelningssystemet utgör de under förvärvstiden intjänade pensionsrättig- heterna, uppräknade med löneindex, en form av pensionskapital. Storleken av detta avspeglas i behållningen på individens fördelningskonto. Detta — fiktiva — pensions- kapital skall räcka till ålderspension under en genomsnittlig pensionärstid. Pen- sionskapitalet måste därför delas upp på ett antal årliga pensionsutbetalningar.

För att bestämma den försäkrades årliga ålderspension måste alltså pensions- kapitalet delas med ett visst tal. Detta tal, som sålunda har en central betydelse för pensionsberäkningen, benämner vi delningstal. I det följande kommer vi att i korthet beskriva principerna för bestämmande av detta delningstal och översiktligt ange vilka faktorer som skall tas i beaktande när det fastställs. 1 avsnitt 10.2 redo- gör vi sedan mer utförligt för hur delningstalet skall fastställas.

Behållningen på fördelningskontot skall, som framgått, räcka till ålderspension under en viss tidsperiod. Denna period skall motsvara det antal år som är erforder- ligt för att pensionskapitalet skall räcka till pensionsutbetalningar under alla åren som pensionär för en person som lever lika länge som genomsnittet av befolk— ningen. Delningstalets storlek beror således till större delen på den återstående medellivslängden i genomsnitt. Härvid räknas, i enlighet med vad vi slagit fast i avsnitt 7.3, med den genomsnittliga livslängden hos män och kvinnor sammantaget.

Vid genomsnittsberäkningen skall, enligt vårt förslag, dessutom tas hänsyn till inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Män, som i dag har kortare medellivs- längd, har högre inkomster och pensioner än kvinnor. De högre pensionsbeloppen till män utbetalas således i genomsnitt under kortare tid än de lägre beloppen till kvinnor. Delningstalet kan på grund härav sättas lägre — och alltså ge upphov till högre pensioner — än om hänsyn inte tas till inkomstskillnadema.

Vid bestämmandet av delningstalet skall också beaktas att en viss andel av de förvärvsverksamma avlider före pensioneringen och efterlämnar s.k. arvsvinster.

Ytterligare en faktor att beakta vid fastställandet av delningstalet är pensions- kapitalets tillväxt under pensionärstiden. Den uppräkning med löneindex av intjänad pensionsrätt som görs under den förvärvsaktiva delen av livet utgör en form av förräntning på det fiktiva pensionskapitalet. En motsvarande förräntning är påkallad också för tiden efter det att ålderspension börjat utbetalas. För bestämmande av delningstalet blir det därför av betydelse hur pensionskapitalet skall fördelas över tiden, dvs. på hur den första årliga pensionen storleksmässigt skall förhålla sig till de därpå följande realt sett. Detta avgörs av vilken metod som väljs för uppräkning (indexering) av utgående pensionsförmåner. För att kunna bestämma delningstalet måste därför ställning tas till den frågan.

7.9.3. Indexering av utgående pensioner

Utgående pensioner inom fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras med en norm om 1,5 % reallönetillväxt per år. Härigenom kan första årliga

ålderspensionen bli betydligt högre än om en ren löneindexering hade till- lämpats.

Ett av de krav som vi ställer på ett reformerat pensionssystem är att det skall vara följsamt gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen (se avsnitt 4.3). Vårt förslag att övergå från prisindexering till löneindexering av intjänade pensionsrätter bidrar i betydande utsträckning till att pensionssystemet görs mer samhällsekono- miskt följsamt. Den metod som väljs för indexering av de utgående förmånerna är också av betydelse i det avseendet.

Valet av indexeringsmetod när det gäller utgående pensioner påverkar också det årliga pensionsutfallet för enskilda individer. Genom löneindexeringen av intjänade pensionsrätter får pensionären del av den lönetillväxt som ägt rum under tiden från intjänandet fram till pensioneringen. Vi anser det rimligt att pensionärerna även efter pensioneringstidpunkten får del av den allmänna standardhöjning som kan för- väntas. Detta kan åstadkommas på olika sätt.

Om man skulle välja att låta även utgående pensioner vara löneindexerade skulle

pensionärernas standardutveckling följa löntagarnas. Pensionerna skulle därigenom förändras för varje år i takt med den allmänna lönenivån. Vid positiv reallönetill- växt skulle pensionerna således öka i fasta priser år för år, dvs. deras köpkraft skulle stiga. Omvänt skulle under perioder med sjunkande reallöner även pensions- beloppet sjunka i fasta priser.

Från stabilitetssynpunkt är en ordning med löneindexering av löpande pensions- förmåner av stor betydelse. Om såväl utgående pensioner som intjänade pensions- rättigheter räknas upp i relation till löneutvecklingen, får man totalt sett en god anpassning till den samhällsekonomiska tillväxten och därmed till avgiftsinbetal- ningarna.

Perioder med låg eller sjunkande tillväxt följs erfarenhetsmässigt av perioder med högre tillväxt och tvärtom. Enligt vår uppfattning är ett rimligt antagande att den genomsnittliga årliga realtillväxten långsiktigt kommer att ligga runt 1,5 % (se kapitel 3). Med en löneindexering av utgående pensioner skulle pensionärens standardnivå därmed på sikt stiga och bli högre ju äldre han eller hon blir. Be- gynnelsepensionen skulle dock bli tämligen låg.

Frågan är emellertid om det är så som pensionärer i allmänhet önskar ha sin totala livspension fördelad: en lägre begynnelsepension som på sikt ökar ju äldre de blir. Många kanske hellre skulle se att steget mellan lön och pension blev så litet som möjligt och att de alltså fick en relativt sett hög begynnelsepension. I sådant fall skulle pensionen fortsättningsvis inte samtidigt kunna räknas upp i takt med de förvärvsaktivas löneutveckling. Uppräkningen av den framöver löpande pensionen kunde i stället göras med t.ex. prisindex. För att tillfredsställa önskemål av nämnda slag skulle livspensionen sålunda fördelas om i tiden, så att begynnelsepensionen blev högre och pensionen på äldre dagar lägre än vad en löneindexerad pension skulle ge till resultat.

Med en fördelning av livspensionen på detta sätt skulle begynnelsepensionens nivå fastställas med utgångspunkt från den förväntade framtida realtillväxten. Denna kan som vi nyss framhållit antas långsiktigt uppgå till 1,5 % per år. De fortsatta årliga pensionerna skulle sedan skrivas upp med enbart prisindex.

[ diagram 7.1 visas det årliga pensionsbeloppets utveckling över tiden i de två nu diskuterade alternativen.

'&4'g—e—1vt ——v—..—:.

,... 1.

Diagram 7.1 Ålderspensionens årsbelopp i fasta priser vid pris- resp. löneindexe- rad pension, som ger samma totala livspension. Reallönetillväxt 1,5 % per år

1 ,2 löneindexerad pension 1 , 1 prisindexerad & . E' 1 pens1on 0 en 0,9 0,8 ' O 5 10 15 Pensionsår

Ett system där de utgående pensionerna är prisindexerade är avsevärt känsligare för variationer i samhällsekonomin än ett alltigenom löneindexerat system. 1 det fall som exemplifieras i diagram 7.1 har den prisindexerade pensionen bestämts som en annuitet med en årlig realränta på 1,5 % som bas. Om den framtida realtillväxten ligger runt 1,5 % per år blir den totala livspensionen för en genomsnittsindivid och systemets sammanlagda kostnad sett över en längre period lika stor i de två altema— tiven. Om däremot den årliga realtillväxten långsiktigt skulle ligga över eller under nivån 1,5 % skulle över- respektive underskott uppstå inom det delvis prisindexera- de systemet jämfört med ett helt löneindexerat alternativ.

Ett sätt att minska det delvis prisindexerade systemets tillväxtkänslighet är att införa en följsamhetsindexering av de utgående pensionerna med 1,5 % reallönetill- växt som norm. Med följsamhetsindexeringjusteras prisuppräkningen av pensioner- na efter hand med hänsyn till den faktiska samhällsekonomiska utvecklingen. Vid 1,5 % realtillväxt räknas pensionerna upp i paritet med prisförändringama. Om tillväxten är högre, får pensionärerna — utöver prisuppräkningen — ett extra påslag på pensionen. Om å andra sidan tillväxten är lägre än 1,5 %, utges inte full kom— pensation för prisökningarna.

Om prisindexeringen av utgående pensioner kompletteras med en sådan följsam- hetsindexering uppnås följsamhet till samhällsekonomin på samma sätt som med en ren löneindexering. Prisindexering med följsamhetsindexering är nämligen en form

av löneindexering. Uttryckt på annat sätt kan ett system med löneindexering av utgående pensioner sägas vara detsamma som en prisindexering kompletterad med följsamhetsindexering med normen O %. Genom att välja en högre norm, 1,5 %, får man emellertid för individen den fördelen att begynnelsepensionen blir högre än i ett system med ren löneindexering.

Valet mellan att ha en ordning med pris- och följsamhetsindexerade pensioner och ett system med rent löneindexerade pensioner är således enbart ett val hur det sammanlagda pensionskapitalet skall fördelas över tiden. En pris- och följsam- hetsindexerad pension är förhållandevis högre i början av pensionärstiden. Skillna- den mellan förvärvsinkomst och pensionsinkomst blir inte lika stor. Å andra sidan kommer den standardnivå som pensionären uppnått inte att i samma utsträckning som vid en ren löneindexering att höjas med tiden. Med en rent löneindexerad pension blir standardsänkningen för den nyblivne pensionären större men ju äldre pensionären blir, desto högre blir också hans standardnivå (vid allmän standardhöj- ning i samhället).

Enligt vår uppfattning är den skillnad i standardnivå som övergången från för- värvsarbete till pension i allmänhet innebär mer kännbar för den enskilde än det förhållandet att han under senare delen av sin tid som pensionär har en lägre inkomststandard än vad en löneindexerad pension skulle ha gett. Vi förordar därför alternativet med pris- och följsamhetsindexering.

Vi föreslår således att begynnelsepensionens belopp skall fastställas med utgångs- punkt i en framtida reallönetillväxt på 1,5 % per år, att den därefter utgående ålderspensionen skall pris- och följsamhetsindexeras och att det för följsamhetsin— dexeringen skall tillämpas normen 1,5 % per år i reallönetillväxt.

7 .9.4 Avgiftsprocent

Till ålderspensionssystemet skall tas ut en avgift om 18,5 % av pensions- grundande inkomster m.m. Pensionsrätt kommer alltså att intjänas varje år med ett belopp som motsvarar denna avgift. Med denna avgiftsnivå kommer en person med drygt 40 intjänandeår att med dagens medellivslängd få runt 60 % av medelinkomsten i årlig pension. Av den totala avgiften om 18,5 % grundar 16,5 procentenheter pensionsrätt i fördelningssystemet och 2 pro- centenheter pensionsrätt i premiereservsystemet.

Det reformerade ålderspensionssystemet skall enligt vårt förslag vara avgiftsbestämt i stället för, som nuvarande ATP, förmånsbestämt. Det betyder att storleken av den pensionsavgift som tas ut kommer att bestämma storleken av den pensionsrätt som tjänas in och därmed av ålderspensionen. Pensionsavgifter erläggs med en viss procent av förvärvsinkomsten m.m. Ju högre denna procentsats är, desto större pensionsrätt tillgodoräknas de avgiftsbetalande och desto högre blir pensionerna.

Storleken av den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensions- systemet är således en faktor som har stor betydelse för kompensationsnivån i systemet, dvs. för hur begynnelsepensionen storleksmässigt skall förhålla sig till medelinkomsten över livet. För att bestämma nivån på den avgift som skall tas ut till ålderspensionssystemet måste ställning därför tas till vilken kompensation som rimligen bör ges i det reformerade pensionssystemet.

I nuvarande pensionssystem får en förvärvsarbetande vid pensioneringen en kompensationsnivå (ålderspension i procent av slutlönen) på mellan ca 55 % och 65 % av slutlönen (vid 2 % årlig realtillväxt och under vissa förutsättningar i övrigt, se avsnitt 2.4).

I det reformerade ålderspensionssystemet skall kompensationen inte vara på detta sätt som i dag kopplad till individens slutlönenivå utan, genom livsinkomstprin- cipen, till individens alla inkomster eller, uttryckt på annat sätt, till hans eller hennes medelinkomst under livet. För personer med jämn löneutveckling under livet är det inte någon skillnad mellan slutlön och medellön. För personer med ojämnt fördelad livsinkomst kan däremot genomsnittsnivån och slutnivån vara väsentligt olika. Med det reformerade pensionssystemet kan man således inte generellt säga vad en viss avgiftsprocent ger för kompensationsnivå i betydelsen pension i procent av slutlön, utan endast ge exempel på vad det kan innebära genomsnittligt sett eller för olika "typindivider".

l tabell 7.1 visas vilken avgiftssats som krävs för att en person med en jämn inkomst under livet skall erhålla en reformerad ålderspension som motsvarar 50, 55, 60 respektive 65 % av slutlönen. Personen antas börja förvärvsarbeta vid 24 års ålder och sedan arbeta tills han eller hon går i pension vid fyllda 65 år. ln— komsten förutsätts öka varje år i takt med den allmänna reallöneökningen i sam- hället. Den person som tabellen illustrerar intjänar alltså pensionsrätt på en realt oförändrad nivå under 41 års tid. Detta kan, som angetts, ske genom förvärvsarbete hela tiden, men motsvarande pensionsrätt kan också förvärvas på annat sätt, t.ex. genom att bamårsrätt eller pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring tillgodoräknas. Alternativt kan personen börja arbeta tidigare men avstå från förvärvsarbete eller annan pensionsgrundande verksamhet under några år senare i livet. I tabell 7.1 redovisas erforderlig avgiftssats då pensionen är pris- och följsamhetsindexerad. Reallönetillväxten förutsätts vara 1,5 % per år. Som en jämförelse visas i tabellen också den avgiftssats som skulle ha krävts i fall att utgående ålderspension hade varit rent löneindexerad.

Tabell 7.1 Erforderlig avgiftsats för en utgående reformerad ålderspension på olika kompensationsnivåer för en individ som förvärvsarbetat 41 år med jämn inkomstutveckling. Reallönetillväxt 1,5 % per år. Dagens medellivslängd

Ålderspension Avgiftsats om pensionen är följsamhets- löne- indexerad indexerad

50 % av slutlön 15,7 % 18,3 % 55 % av slutlön 17,3 % 20,1 % 60 % av slutlön 18,9 % 22,0 % 65 % av slutlön 20,5 % 23,8 %

Med en avgiftssats på bortemot 19 % uppgår den nybeviljade, pris- och följsam- hetsindexerade pensionen i det här exemplet till 60 % av individens slutlön. En avgiftssats på 16 % ger en begynnelsepension om drygt 50 % och med en avgift på 21 % blir den första ålderspensionen 66—67 % av slutinkomsten.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 har vårt arbete inte syftat till att åstadkomma några generella förändringar av de genomsnittliga förrnånsnivåer som i dag ges inom den allmänna pensioneringen. Procentsatsen för den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensionssystemet bör alltså sättas så högt att försäkrade i allmänhet inte får lägre pensioner än de som utges enligt nuvarande regelsystem. Samtidigt finns inte utrymme för att ta ut så höga avgifter till ålderspensionssystemet att gene- rella höjningar av förmånsnivåerna uppkommer.

Vid valet av avgiftsnivå måste hänsyn också tas till vilken pensionsavgift som faktiskt krävs för att finansiera de pensionsförmåner som under en övergångstid kommer att fortsätta att utges med tillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas så att avgiftsinkomsterna tillsammans med buffert- fonden inom systemet förslår till att täcka nuvarande och framtida åtaganden enligt dagens folkpensions- och ATP-system.

Det reformerade ålderspensionssystemet skall delvis utformas som ett premiere- servsystem. Som vi har utvecklat i avsnitt 7.6.2 skall sålunda en del av den pen- sionsgrundande ålderspensionsavgiften, drygt 10 %, avsättas till en premiereserv, medan huvudelen av avgiften tillförs fördelningssystemet. Den avgift som tas ut till pensionssystemets premiereservdel kan inte, på samma sätt som avgiften till för- delningssystemet, användas till löpande finansiering av de övergångsvisa pensions- utbetalningarna enligt hittillsvarande regelsystem. Vid bestämmandet av det totala avgiftsuttaget till det reformerade ålderspensionssystemet måste hänsyn tas härtill.

Mot bakgrund av det sagda och på grundval av beräkningar över totala kostnader för pensionssystemet och över utfall för enskilda individer i ett reformerat ålders- pensionssystem som vi har låtit utföra, föreslår vi att den totala pensionsavgiften

till det reformerade inkomstrelaterade systemet skall utgöra 18,5 % av pensions- grundande förvärvsinkomster och annat som grundar pensionsrätt. De försäkrade kommer alltså varje år att intjäna pensionsrätt som motsvarar 18,5 % av förvärvs- inkomsten m.m.

Vi föreslår vidare — i överenstämmelse med vad vi tidigare anfört om omfatt- ningen av fördelningssystemet respektive premiereservsystemet — att av denna totala avgift om 18,5 % skall 16,5 procentenheter tillföras fördelningssystemet och resterande 2 procentenheter avsättas till premiereservsystemet.

Det bör här påpekas att det underlag på vilket avgift beräknas och pensionsrätt intjänas inom det reformerade systemet inte är detsamma som underlaget för dagens folk- och tilläggspensionsavgifter. Till skillnad från nuvarande ordning skall med det reformerade systemet avgift erläggas för pensionsgrundande ersättningar (sjuk- penning m.m.) och för pensionsrätt grundad på bamår och värnpliktstjänstgöring. En annan förändring är att avgifter till ålderspensionssystemet kommer att tas ut endast på lönedelar upp till taket. I avsnitt 7.12 återkommer vi till frågan om avgiftsunderlaget.

Den avgift om 18,5 % som sålunda tas ut avser enbart det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Därutöver föreligger ett behov att finansiera grundskyddet inom ålderspensioneringen, förtids- och efterlevandepensioner samt övriga pen- sionsförmåner. Finansieringen av pensionssystemets skilda delar behandlar vi i olika kapitel framöver.

Med den föreslagna avgiftssatsen till ålderspensionssystemet blir resultatet att en person som har drygt 40 intjänandeår kommer att med dagens medellivslängd få en årlig ålderspension som motsvarar runt 60 % av medelinkomsten för dessa år.

För att ytterligare belysa vilken kompensationsnivå en pensionsavgift på 18,5 % ger redovisas i tabell 7.2 utfallet av vissa beräkningar. Där antas att hela det årliga pensionsbeloppet beräknas enligt fördelningssystemets princip. Kompensationsnivån beror som tidigare nämnts bl.a. på delningstalet. Med nuvarande befolkningsdödlig- het (åren 1988—1992) beräknas delningstalet till 12,9 vid pensionsuttag från 65 års ålder. Enligt SCB:s prognos kommer medellivslängden att fortsätta att öka fram- över och för år 2010 och framåt skulle delningstalet därför komma att höjas till 14,0. Med en fix avgiftssats blir det årliga pensionsbeloppet således lägre då medellivslängden ökar. Den sammanlagda livspensionen blir lika stor men skall då fördelas över ett större antal år.

1 tabell 7.2 visas, för tre olika delningstal, hur stor del av varje års inkomst som läggs till det framtida årliga pensionsbeloppet. Pensionens storlek beror sedan på antalet år som individen förvärvsarbetar eller tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst på grund av bamår m.m. Om delningstalet är 12,9 läggs 1,43 % av varje års inkomst till pensionen. Individen har i sådant fall efter 30 intjänandeår förvärvat rätt till en årspension motsvarande 43 % av sin medelinkomst under dessa 30 år (uppräknad till slutårets standardnivå). Med 45 intjänandeår blir pensionen 65 % av medelinkomsten.

Om medellivslängden ökar enligt SCB:s prognos, kommer efter år 2010 delnings- talet att uppgå till 14,0 vid 65 års ålder. Då läggs i stället 1,32 % av varje årsin-

komst till årspensionen. Med 45 intjänandeår kommer pensionen vid 65 års ålder då att motsvara 59 % av (den uppräknade) medelinkomsten under livet.

För en person som har en jämn inkomst under livet och har samma löneutveck- ling som den generella i samhället är medelinkomsten, uppräknad med löneindex, och slutlönen lika stora. Med en sådan livslönekurva kan således i det reformerade systemet enkelt beräknas en kompensationsnivå i förhållande till slutlönen (se tabell 7.2). För personer med begränsade inkomster under livet eller som intjänat pen- sionsrätt under bara ett begränsat antal år kommer kompensationsnivån i förhållan- de till slutlönen att höjas till följd av att de kommer att få ett tillskott till sin ålders- pension genom det garantipensionssystem som vi redovisar förslag till i avsnitt 7.10.

Tabell 7.2 Kompensationsnivå vid 65 års ålder inom det reformerade ålderspen- sionssystemet vid olika delningle och antal intjänandeår med pensionsavgift 18,5 %

Befolknings- Återstående Delnings- Procent av in- Pension i procent av dödlighet medellivs- tal komsten som slutlön vid jämn livs- år längd läggs till års— inkomst för olika an- pensionen tal intjänandeår 1988—1992 17,2 år 12,9 1,43 % 30 intj.år 43 %

40 intj.år 57 % 45 intj.år 65 %

1996-2000 17,9 år 13,5 1,37 % 30 intj.år 41 % 40 intj.år 55 % 45 intj.år 62 %

2010— 18,4 år 14,0 1,32 % 30 intj.år 40 % 40 intj.år 53 % 45 intj.år 59 %

Enligt vårt förslag skall avgiftsprocenten till det inkomstrelaterade ålderspensions- systemet således uppgå till 18,5 % sammanlagt. Av den inbetalda avgiften förs knappt 90 % till fördelningssystemet och drygt 10 % till premiereserven. Premie- reservsystemet kommer att" byggas upp successivt från det nya regelsystemets införande (se kapitel 8). Det innebär att det kommer att dröja länge innan det faktiskt utgående pensionsbeloppet från de två systemen uppnår motsvarande andelar, dvs. att pensionären får ca 90 % av sin pension från fördelningssystemet och ca 10 % från premiereservsystemet. Inte heller i ett fullfunktionsstadium är det emellertid säkert att så blir fallet. Det beror bl.a. på att räntan (uppräkningen av intjänade pensionsrätter) kan vara väsentligt olika i de två systemen. Inom för-

delningssystemet räknas den intjänade pensionsrätten upp i takt med den allmänna löneökningen. Inom det fonderade systemet bestäms uppräkningen i stället av den faktiska avkastningen på det förvaltade kapitalet. Den mer schablonmässiga pen- sionsberäkningen i fördelningssystemet kan också skilja sig från en strikt försäk- ringsmässig kalkyl, som tillämpas inom premiereservsystemet.

7.9.5. Premiereservpensionen

Älderspensioner inom premiereservsystemet beräknas på försäkringsmässi ga grunder enligt de principer som gäller för frivilliga, individuella pensions— försäkringar. Förmånema inom premiereservsystemet skall dock bestämmas

på lika villkor för kvinnor och män. Individen bör ges möjlighet att inom vissa ramar själv bestämma hur premiereservmedlen skall disponeras.

Storleken av ålderspension från premiereservsystemet skall beräknas utifrån pen- sionskapitalets storlek och individens ålder vid pensioneringstillfället i enlighet med principerna för de försäkringsmässiga metoder som tillämpas inom frivilliga, individuella pensionsförsäkringar.

Emellertid anser vi att principen om likabehandling av kvinnor och män i pen— sionshänseende, som tillämpas inom fördelningssystemet, också skall gälla inom det allmänna premiereservsystemet. Enligt vår mening skall sålunda årspensionen inom det offentliga premiereservsystemet, till skillnad från vad som för närvarande allmänt gäller inom privat pensionsförsäkring, beräknas på lika villkor för kvinnor och män. Lika stora förvärvsinkomster m.m. (som alltså innebär lika stora av- giftsinbetalningar) skall ge samma årspension till kvinnor och män. Detta betyder att kvinnor grund av sin längre medellivslängd (för närvarande ca 4 år räknat från 65 års ålder), på basis av lika stora intjänade pensionsrätter under livet, i genom- snitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som är ca 25 % högre än vad mån får i genomsnitt.

Eftersom det är en del av ålderspensionsavgiften som avsätts till premiereserven är dessa medel i första hand avsedda att användas för ålderspension. Samma regler som inom fördelningssystemet bör gälla vad avser tidigaste ålder för uttag av pension. I övrigt bör de försäkrade i viss utsträckning kunna få välja själva hur de vill disponera sin premiereservpension.

Inom premiereservssystemet bör alltså finnas en större flexibilitet och individuell valfrihet än vad som blir fallet inom fördelningssystemet. Det kan dock finnas skäl att något begränsa valmöjligheterna för att undvika onödigt höga administrativa kostnader.

Möjligheter bör exempelvis finnas för individen att begränsa pensionsutbetal- ningarna från premiereservsystemet till ett visst antal år i stället för att ta ut pensio— nen livsvarigt. Premiereservpensionen kan därvid ges karaktär antingen av delpen—

sion (om endast pensionen från premiereservsystemet tas ut) eller av en högre sammanlagd pension under de första pensionärsåren vid omställningen från för- värvsarbete till ålderspension (om pensionen från fördelnings— och premiereserv- systemet börjar tas ut samtidigt).

Den försäkrade bör också kunna få välja att avsätta en del av premien till ett förstärkt efterlevandeskydd, samtidigt som rätten till egen ålderspension begränsas i motsvarande mån.

7.10. Grundtryggheten

Behovet av en grundtrygghet inom ålderspensioneringen skall tillgodoses genom en grundpension. Denna utformas tekniskt som en garantipension, som ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen m.m. Garantipen- sionen görs beskattad och nivån bestäms så att nettoutfallet blir något högre än vad som blir fallet med nuvarande regelsystem. Alla pensionärer ges en garanti om en viss lägsta sammanlagd ålderspension. Genom särskilt utfor- made avtrappningsregler åstadkoms att nästan alla pensionärer får ett reellt ekonomiskt utbyte av sin intjänade inkomstrelaterade pension och att pen- sionstagare med begränsad inkomstrelaterad pension erhåller ett visst tillskott från garantipensionssystemet. Garantipensionen räknas upp med prisindex. För rätt till oavkortad garantipension skall krävas minst 40 års bosättning i Sverige.

7.10.1. Allmänna synpunkter

Grundskyddet i dagens pensionssystem utgörs av folkpensioneringen och består av folkpension, pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg (KBT). Dessa bestånds- delar av grundskyddet ger — tillsammans med verkningarna av det särskilda grund- avdraget för pensionärer — en nettopension som ligger väl över socialbidragsnivån och därutöver ett bostadstillägg som täcker större delen av bostadskostnaden. Grundskyddet kompletteras av särskilt kommunalt bostadstillägg (SKBT), som i princip garanterar att ingen pensionär får lägre disponibel inkomst — när hela bostadskostnaden är betald — än vad som motsvarar socialbidragsnivån.

I det nuvarande regelsystemet utgör folkpensionen pensionsskyddet för inkomster som understiger ett basbelopp medan ATP-pensionen ger ett pensionsskydd för inkomster däröver. Pensionstillskott utgår endast till pensionärer som saknar ATP-

pension eller som har låg sådan pension. Pensionstillskottet avräknas till 100 % mot ATP-pensionen.

Som vi tidigare har framhållit är det angeläget att grundtrygghetsprincipen upp- rätthålls även framöver och att det sålunda även fortsättningsvis ges ett grundskydd för personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara en begränsad inkomstrelaterad pension. Även i fortsättningen bör alltså finnas en motsvarighet till folkpensioneringen för att tillgodose behovet av en garanterad lägsta pensionsnivå, som är oberoende av förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Systemet för inkomstrela- terad pension i det reformerade pensionssystemet måste därför kompletteras med regler som garanterar alla en rimlig pensionsnivå.

I det reformerade systemet kommer inkomstrelaterad pension att tjänas in från i princip första kronans inkomst. Innebörden härav kan i en viss mening sägas vara att dagens folk- och ATP-pensionering med det reformerade systemet slås ihop. På grund härav kan folkpensioneringen i nuvarande utformning inte följa med in i det reformerade pensionssystemet för att där utgöra ett grundskydd för dem som får sin pension beräknad helt eller delvis enligt reformerade regler. Det reformerade systemet för inkomstrelaterad pension får därför till följd att också folkpensio- neringen måste förändras.

Vid våra diskussioner om ett reformerat grundskydd har vi emellertid funnit det lämpligt att pröva lösningar som inte endast innebör en nödvändig anpassning av grundskyddet till den föreslagna pensionsreformen i övrigt.

En utgångspunkt har därvid varit önskemålet om en fortsatt god grundtrygghet på åtminstone samma nivå som i dag.

En annan strävan har varit att alla pensionärer skall få i vart fall något reellt utbyte av den inkomstrelaterade pensionen. Det har samtidigt funnits en ambition att få till stånd en begränsning av det antal personer som berörs av de marginalef— fekter som ett grundskydd obönhörligen ger upphov till. De marginaleffekter som följer av folkpensioneringen har ingående beskrivits i avsnitt 5.3. Även om margi- naleffekter av denna typ för framtiden inte helt kan undvikas, har vi sett det som en viktig uppgift att försöka begränsa dessa.

Ytterligare en utgångspunkt har varit att pensionärer fortsättningsvis inte bör särbehandlas i skattehänseende. Vi anser alltså att pensionärer framöver skall beskattas enligt samma regler som förvärvsaktiva och att därmed det särskilda grundavdraget för pensionärer bör avskaffas.

Givetvis är det också nödvändigt att kostnaderna för grundskyddet kan hållas inom samhällsekonomiskt rimliga ramar. '

7.10.2. Utformning av grundtryggheten

Med ett reformerat pensionssystem — där inkomstrelaterad pension tjänas in från i princip första kronan av varje års inkomst — bör, som vi tidigare har framhållit, grundskyddet inte utformas med en folkpension i botten som ger i princip alla ett fullt pensionsskydd för inkomster under en viss nivå. En sådan konstruktion skulle få till följd att dessa inkomster skulle kompenseras dubbelt i pensionshänseende och

är därför av kostnadsskäl utesluten.

Vid utformningen av grundskyddet inom det reformerade systemet måste därför en annan väg väljas. För att samspelet mellan grundskyddet och systemet för inkomstrelaterad pension skall få rimliga konsekvenser, menar vi att grundskyddet framöver bör konstrueras så att det ger en utfyllnad över den inkomstrelaterade pensionen till en viss garanterad nivå, dvs. att grundskyddet bör ge mer ju lägre inkomster i övrigt som en person har. Grundskyddet skulle därmed i viss mån utformas enligt principerna för dagens pensionstillskott.

Vi menar alltså att grundtryggheten bör utgöras av en grundpension, tekniskt unformad som en garantipension, som ger en utfyllnad till de pensionärer som har låga inkomster i övrigt. Denna grundpension i form av en garanterad pensionsnivå skall således trappas av mot vissa andra pensionsinkomster.

Garantipensionen bör inte läggas på en sådan nivå att även — genomsnittliga — bostadskostnader därmed täcks. Det är vår uppfattning att det också under över- skådlig tid framöver kommer att finnas behov av ett särskilt till pensionärer riktat bostadsstöd. Garantipensionen bör därför i princip främst syfta till att trygga ekono- min vid sidan av boendekostnaden.

En fråga som inställer sig är vilka inkomster som skall medföra en avräkning av garantipensionen. Teoretiskt finns möjlighet att ta hänsyn till alla pensionärens egna inkomster av skiftande slag och kanske också till makes inkomster. En sådan lösning är emellertid inte rimlig. Den skulle visserligen ekonomiskt tillåta att grundskyddet läggs på en förhållandevis högre nivå — eftersom kostnaderna ändå skulle kunna hållas inom godtagbara gränser — men samtidigt skulle administratio- nen och kontrollapparaten växa.

Makes inkomster bör enligt vår uppfattning inte påverka utfallet av garantipensio- nen. När det gäller egna inkomster innebär de regler som nu gäller för avräkning av pensionstillskott och för reduktionen av särskilt grundavdrag vid beskattningen att förvärvsinkomster och kapitalinkomster (eller förmögenhetsinnehav) inte tas i beaktande. Inte heller tas hänsyn till pensioner som härrör från frivilliga, indivi- duella pensionsförsäkringar eller från pensionssparande enligt lagen (1993z931) om individuellt pensionssparande. Dessa nuvarande regler har tillkommit under de allra senaste åren och har grundat sig på särskilda överväganden beträffande bl.a. effek- ter på arbetsutbudet och snedvridningseffekter till följd av omdisponering av kapi- tal.

Vi har inte ansett det vara vår uppgift att i fråga om garantipensionen inom det reformerade pensionssystemet föreslå några ändrade principer för vilka former av inkomster som skall tas i beaktande vid avräkningen på garantipensionens nivå i förhållande till vad som sålunda nu gäller avseende bl.a. det särskilda grundavdra- get. Vi föreslår därför att utfallet av garantipensionen inte skall påverkas av för- värvsinkomster, kapitalinkomster eller pensioner från frivilliga, individuella pen- sionsförsäkringar.

Däremot är det naturligtvis självklart att garantipensionen skall avräknas mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen. Även med hänsyn till inkomstrelaterad efterlevandepension i form av övergångsvis utgiven änkepension

från ATP bör avräkning göras. Garantipensionen bör också trappas av mot av- talspensioner (i form av egenpension och efterlevandepension), som enligt hittills- varande regler minskar det särskilda grundavdraget för pensionärer. Utländska pen- sioner medför i dag en avtrappning av såväl det särskilda grundavdraget som av pensionstillskottet och det är därför naturligt att också de framöver får påverka garantipensionen.

Garantipensionen bör således trappas av mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen, mot avtalspensioner och mot utländska pensioner men inte mot inkomster i övrigt och inte heller i förhållande till förmögenhetsinnehav.

I det reformerade pensionssystemet finns ingen övre åldersgräns som anger att pensionsrättigheter inte därefter kan intjänas. Den som tjänat in pensionsrätt efter pensioneringen och därmed får högre inkomstrelaterad pension får därmed sin eventuella garantipension minskad.

Folkpensionen fullgör i dag inte bara funktionen att ge alla ett pensionsskydd för det första basbeloppets inkomster. Den ger också en högre kompensation för dessa inkomster än den som ges för inkomster däröver inom ATP-systemet. Sålunda ger folkpensionen för inkomster understigande ett basbelopp kompensation med 96 % av basbeloppet för ensamstående och med 78,5 % av basbeloppet för en gift pen- sionär. Kompensationsgraden inom ATP-systemet är lägre och uppgår till 60 %. Detta betyder, som vi har redovisat i avsnitt 2.3, att personer med lägre inkomster under livet får en högre total faktisk kompensationsgrad i pensionshänseende än personer i högre inkomstlägen.

Enligt vår mening bör inom ramen för det reformerade pensionssystemet tillska— pas en motsvarighet härtill. Ett viktigt skäl för detta är att vi velat undvika att den reformerade pensioneringen för personer med lägre inkomster systematiskt ger andra fördelningseffekter än den nuvarande.

En sådan ordning för högre kompensation för lägre inkomster bör enligt vår mening åstadkommas genom att reglerna för grundtryggheten och dess samspel med den inkomstrelaterade pensionen utformas så att de önskvärda effekterna härigenom uppnås. En lösning med denna innebörd ställer sig mindre kostnads- krävande än andra möjliga alternativ, genom att den på ett träffsäkert sätt kan riktas enbart till dem med förhållandevis låga inkomster under livet.

Det hittills sagda ger sammanfattningsvis vid handen att garantipensionen — som alltså bör trappas av mot de flesta pensionsinkomster i övrigt men inte mot andra inkomster — bör ge en utfyllnad till en nivå som netto överstiger dagens grund- skyddsnivå, att det särskilda grundavdraget bör avskaffas, att alla bör få något reellt ekonomiskt utbyte av intjänade pensionsrättigheter och att den därutöver bör lösa av vissa av folkpensionens effekter med högre faktisk kompensation för pen- sionärer med lägre tidigare inkomster.

7.10.3. Garantipensionens nivå

Vi har låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete såvitt avser garantipensionen. Därvid har vi försökt finna en nivå för garantipensionen och en modell för garanti-

pensionens avtrappning som tillsammans ger ett resultat som tillgodoser de ovan uppställda önskemålen och som ger ett bättre genomsnittligt utfall än dagens grund- skyddsregler. Avtrappningen av garantipensionen kan med våra utgångspunkter inte ske med 100 % utan lägre, mer generösa procentsatser måste tillämpas. Av kost- nadsskäl är det emellertid samtidigt nödvändigt att väga önskemålet om en hög garantipensionsnivå mot generositeten i avtrappningsreglema.

Folkpensionen är i dag högre för en ensamstående pensionär än för en pensionär som är gift med annan pensionär. Den princip att alla i pensionssammanhang bör betraktas som självständiga individer, som till en del ligger bakom vårt ställnings— tagande att inte låta makes inkomster påverka utfallet av en garantipension, talar för att det för framtiden bestäms en garantinivå som är oberoende av civilstånd och samlevnadsförhållanden. Emellertid har vi ansett det vara rimligt att till mer an- gelägna ändamål inom grundskyddet använda de betydande medel som skulle behöva tillföras systemet om nivåerna för gifta skulle höjas till nivån för ensamstå- ende och som frigörs om man behåller dagens ordning med olika nivåer för ensam— stående och gifta.

En garantipensions yttersta syfte är att ge en rimlig försörjningsnivå och gifta pensionärers sammanlagda behov av ett inkomstskydd ligger normalt på en lägre nivå än om de hade varit ensamstående. Vi har således menat att den skillnad nivåerna emellan som i dag föreligger får anses vara rimlig och att sålunda garanti- pensionens nivå även framgent bör ligga något lägre för gifta än för ensamstående.

Med hänsyn till det anförda föreslår vi att den framtida garantipensionen skall utformas så att alla pensionärer ges en lägstagaranti för en sammanlagd ålderspen— sion om för år räknat åtminstone 2,1 basbelopp för en ensamstående och 1,87 basbelopp för en gift pensionär. I övrigt föreslår vi att garantipensionen tekniskt skall utformas på så sätt att det fastställs en basnivå om 2 basbelopp för en ensam- stående och 1,77 för en gift pensionär och att denna basnivå trappas av mot andra pensionsinkomster enligt särskilda regler. Garantipensionen skall, som vi förut har framhållit, bli föremål för beskattning enligt samma regler som gäller för förvärvs- aktiva.

De angivna lägstagarantinivåerna motsvarar brutto ca 74 000 kr respektive 65 800 kr kronor om året eller ca 6 170 respektive 5 480 kr i månaden år 1994 och inne- bär en viss höjning av grundskyddsnivån om man jämför med utfallet från det nuvarande grundskyddet. En ensamstående pensionär utan pensionsinkomster i övrigt kommer enligt förslaget (vid en kommunalskattesats om 31 %) att ha en garanterad årlig pensionsnivå som netto ligger ca 2 000 kr högre än med dagens regler.

Vidare föreslår vi att avtrappm'ngsreglerna i det reformerade grundskyddssyste— met utformas på så sätt att en pensionär garanteras att utöver garantipensionens basnivå få behålla minst 25 % av sina andra pensionsinkomster i intervallet upp till 2 respektive 1,77 basbelopp och 50 % av pensionsinkomstema i intervallet däröver upp till 3 respektive 2,655 basbelopp. Tekniskt utformas reglerna så att det görs en avtrappning av den fastställda basnivån, 2 respektive 1,77 basbelopp, i två steg: med 75 % mot pensionsinkomster upp till 2 respektive 1,77 basbelopp och med 50

% mot pensionsinkomster däröver upp till 3,0 respektive 2,655 basbelopp, varefter garantipensionen är helt bortreducerad.

Med dessa regler blir resultatet att de flesta pensionärer kommer att få ett extra tillskott till sin sammanlagda pension genom den pensionsrätt de intjänat inom det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Lågapensionsgrundandeinkomsterunder livet eller en låg livsinkomst som har sin grund i ett begränsat antal intjänandeår kommer alltid att berättiga till högre faktisk pension än om rätt till de inkomstrela- terade pensionsinkomstema inte hade förvärvats. Detta blir en följd av förslaget att avtrappning mot övriga pensionsinkomster skall göras med en procentsats som är lägre än 100 %. Totalpensionen höjs med minst 25 % av den inkomstrelaterade pensionen. Emellertid uppkommer inte denna effekt beträffande de allra lägsta pensionsrättigheterna inom den allmänna pensioneringen. Till följd av den lägstaga- ranti som vi föreslår kommer inkomstrelaterad pension som understiger 0,4 basbe- lopp per år inte att ge något reellt ekonomiskt utfall. Som nämnts ovan innebär garantipensionssystemet inte heller något tillskott för pensionärer med pensions— inkomster över 3 respektive 2,655 basbelopp.

De angivna nivåerna för garantipensionen och avtrappningsintervallen är angivna i basbelopp. Härvid har använts prisbasbeloppet som sådant (35 200 kr år 1994) och inte det som annars tillämpas vid beräkning av pensioner, dvs. basbeloppet reducerat med 2 % (34 496 kr år 1994). Om lägstagarantinivåerna om 2,1 respekti- ve 1,87 basbelopp hade uttryckts i det reducerade basbeloppet skulle de utgöra ca 2,14 respektive 1,91 basbelopp.

Effekterna av grundskyddet kommer med den föreslagna utformningen inte att till någon del beröra personer med pensionsinkomster som överstiger 3 respektive 2,655 basbelopp medan alla med lägre pensionsinkomster kommer att få något tillskott, större eller mindre. 1 sin tur har detta till följd att effekterna av garanti- pensionen kommer att följa med ganska högt upp i inkomstskikten, något som är oundvikligt om man vill uppnå de syften i övrigt som vi i det föregående har redovisat.

Att såväl garantipensionens nivå som nivåerna för intervallen inom avtrappningen enligt förslaget bestäms i basbelopp medför att grundskyddet även framöver kom- mer att räknas upp med prisindex. Garantipensionens huvudsakliga syfte är att garantera en rimlig levnadsnivå och vi anser därför inte att den automatiskt skall följa standardutvecklingen. Genom prisindexering uppnår man att de lägsta pensio- nerna garanteras en oförändrad köpkraft även i tider med negativ reallöneutveck- ling. De krav på höjning av nivåerna som efter en följd av år med tillväxt i sam- hällsekonomin kan komma att resas, bör enligt vår uppfattning även fortsättningsvis hanteras genom prövning och ställningstagande i den politiska processen.

För garantipensionen bör gälla särskilda regler om intjänande av rätt till sådan pension som i huvudsak motsvarar de regler som fr.o.m. år 1993 gäller för folk— ' pension. För att få rätt till oavkortad garantipension bör krävas en lång tids an- knytning till Sverige. Vi föreslår att rätt till garantipension skall intjänas på grund- val av bosättningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder, att det för oavkortad garantipension skall fordras minst 40 bosättningsår här och att garantipensionen vid

kortare bosättningstid skall reduceras proportionellt. Garantipension i olika former skall enligt vårt förslag kunna utbetalas enbart till personer som är bosatta i Sveri- ge. Till den närmare utformningen av reglerna på detta område återkommer vi i avsnitt 9.1.

Garantipension bör enligt huvudregeln kunna börja utbetalas först från 65 års ålder men under vissa förutsättningar bör finnas möjlighet att få del av pension från garantipensionssystemet redan dessförinnan, dock tidigast vid 61 års ålder. Vi kommer att närmare beskriva bl.a. de särskilda reglerna för uttag av garantipension i samband med att förslaget på grundtrygghetsområdet utvecklas mer ingående i kapitel 1].

Inom förtidspensioneringen och ejierlevandepensioneringen bör framöver liksom i dag finnas ett grundskydd. Våra överväganden i dessa avseenden kommer vi att redovisa i avsnitt 12.9 och 15.5.

Det bör anmärkas att avtrappningen av garantipensionen med olika procentsatser i olika intervall inte har konstruerats enbart med hänsyn till hur grundskyddet enligt vår uppfattning bör vara konstruerat i det reformerade pensionssystemet. Det har också funnits en strävan att undvika markanta tröskeleffekter i övergången mellan det nuvarande och det reformerade grundskyddssystemet. Vårt förslag till över- gångsregler på detta område kommer vi att redovisa i kapitel 11. Det innebär i korthet att personer födda år 1935 eller senare och som pensioneras år 2000 eller därefter kommer att helt omfattas av det ovan redovisade garantipensionssystemet och att grundskyddet även för alla andra vid ingången av år 2000 kommer att omvandlas till en beskattad garantipension enligt särskilda regler härför.

7.11. Förtids— och efterlevande— pensioneringen

Förtids- och efterlevandepensioner utges också fortsättningsvis men finan- sieras vid sidan om ålderspensionssystemet. Principerna för beräkning av dessa former av pension anpassas till det reformerade ålderspensionssys- temet.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 fordras också för framtiden ett riskskydd i form av förtids— och efterlevandepensionering. Ett inkomstskydd bör alltså beredas personer som under den yrkesaktiva delen av livet är förhindrade att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp. Dessutom bör förtidspensioneringen på samma sätt som ålderspensioneringen tillförsäkra pensionstagama ett tillfredsställande grund- skydd. Förtidspensionärer med inkomstrelaterad pension bör också ges möjligheter

att tjäna in rätt till en ålderspension som motsvarar den som de skulle ha fått om de hade fortsatt att förvärvsarbetai samma utsträckning som före pensionsfallet. Även ett visst mått av efterlevandeskydd framstår som motiverat i det reformerade pen- sionssystemet.

Den för ålderspensioneringen föreslagna livsinkomstprincipen och de regler som där skall gälla för beräkning av pension får automatiskt återverkningar på förtids— och efterlevandepensioneringarna. Principerna för beräkning av sådana pensioner måste därför anpassas i olika avseenden.

En väsentlig utgångspunkt för oss har varit att ålderspensioneringen för framtiden skall renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Förtidspensionering- en bör därför förvaltningsmässigt och i finansieringshänseende föras bort från ålderspensionssystemet. Den kan sammanföras med sjukförsäkringen, utformas som en självständig försäkringsgren eller byggas upp på annat sätt. Också efterlevande- pensioneringen bör finansieringsmässigt hanteras vid sidan av ålderspensioneringen. Den bör dock även fortsättningsvis administreras av försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket.

I kapitel 12 respektive 13 redovisar vi våra överväganden och förslag på dessa områden.

7.12. Finansiering och avgiftsuttag 7.12.1 Avgiftsuttag och avgiftsunderlag

Den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % tas ut på anställningsinkomst— er, till hälften genom en arbetsgivaravgift och till hälften genom en egen— avgift. Den växling som detta innebär från arbetsgivaravgifter till egenav- gifter bygger på att de anställdas bruttolöner höjs i motsvarande mån. Egen- företagare betalar hela avgiften själva. Endast inkomstdelar under förmåns— taket är avgiftsgrundande. För inkomster över taket betalas dock arbets- givaravgift i form av en skatt, vars intäkter tillgodoräknas statskassan. Avgifter betalas, till skillnad från i dag, även för försäkrade som är 65 år och äldre. Avgiftsunderlaget utvidgas också på grund av att ålderspensions— avgifter skall betalas — i form av egenavgift och en avgift från staten — på pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. Vidare vidgas av- giftsunderlaget till följd av att staten skall betala avgifter för bamårsrätt o.d.

Vårt förslag innebär att den reformerade ålderspensioneringen skall utformas som ett blandat system och att knappt 90 % ges formen av ett fortsatt fördelningssystem och drygt 10 % byggs upp som ett premiereservsystem.

Inom fördelningssystemet finansieras de pensioner som utbetalas med de avgifter som samtidigt erläggs av eller för de försäkrade. Dessutom används härför avkast- ningen och kapitalbeloppen från en viss fondering som görs för att täcka demog- rafiska förändringar och för att ge en buffert mot förändringar i avgiftsinkomster- nas utveckling i förhållande till pensionsutbetalningarna.

Inom premiereservsystemet betalas utgående ålderspensioner med användning av de där faktiskt fonderade medlen och avkastningen på dessa.

Som vi föreslagit i det föregående skall ålderspensionsavgift erläggas med totalt 18,5 % av det avgiftsunderlag som skall gälla i det reformerade pensionssystemet (se nedan). Av denna avgift tillförs 16,5 procentenheter fördelningssystemet och 2 procentenheter premiereservsystemet. Av skäl som vi kommer att utveckla i kapitel 14 föreslår vi att avgifter tas ut i form av både arbetsgivar- och egenavgifter. Av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % skall hälften, dvs. 9,25 % , tas ut som en egenavgift och resterande del, likaledes 9,25 %, betalas som en fortsatt arbets- givaravgift. Egenavgiften erläggs av den anställde själv medan arbetsgivaravgiften naturligtvis erläggs av arbetsgivaren. Försäkrade som har inkomst av annat för- värvsarbete än anställning betalar hela avgiften om 18,5 % själv.

Både egenavgiften och arbetsgivaravgiften betalas i sin helhet till ålderspensions— systemet. Av de medel som sålunda sammantaget inflyter dit förs vad som motsva- rar 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften till premiereservsystemet. Detta innebär att den ena eller andra avgiften inte specialdestineras till ett visst system och att man inte kan säga att det är egen- eller arbetsgivaravgiften som sådan som avsätts dit. Det sagda betyder vidare att avgifter kommer att tas ut på identiskt samma underlag till såväl fördelnings- som premiereservsystemet, liksom att pen- sionsrätt intjänas inom båda dessa system på grundval av samma inkomstunderlag och samma andra pensionsgrundande verksamheter.

Denna ålderspensionsavgift skall enligt vad vi föreslår ersätta de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter som i dag tas ut enligt lagen (1981:691) om socialav- gifter. Förändringen föreslås dock inte bli genomförd vid ett och samma tillfälle utan får ske successivt under en tid.

I kapitel 14 redovisar vi våra närmare förslag om växlingen mellan arbetsgivarav— gifter och egenavgifter och om övergången även i övrigt från dagens folkpensions- och tilläggspensionsavgifter till de nya ålderspensionsavgifterna.

Den avgiftsväxling som vi föreslår förutsätter — förutom för den första procenten— heten egenavgift — att de anställdas bruttolön höjs med ett belopp som motsvarar växlingen till egenavgift samtidigt som arbetsgivaravgiften sänks i motsvarande mån. Detta kommer, om särskilda åtgärder inte vidtas, att få effekter inte bara på avgiftssidan utan också beträffande intjänandet av pensionsrätt inom det reformera- de pensionssystemet. När vi i de närmast följande kapitlen redovisar våra närmare förslag till utformning av det reformerade ålderspensionssystemet kommer vi inte att behandla dessa konsekvenser på intjänandesidan. [ stället tar vi upp dessa frågor

samlat i kapitel 14. Växlingen får dessutom återverkningar på andra socialförsäk— ringssystem m.m. Även detta berör vi i kapitel 14.

När det gäller underlaget för uttag av ålderspensionsavgifter föreslår vi att av- gifter liksom i dag skall erläggas på inkomster av anställning i form av kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete respektive på inkomster av annat förvärvsar— bete, i huvudsak från aktiv näringsverksamhet. Arbetsgivaravgiftema bör i likhet med vad som nu gäller betalas på lönesumman hos arbetsgivaren och debiteras kollektivt. Egenavgiftema bör samordnas med uppbörden av inkomstskatt och underlaget för dem fastställas i samband med inkomsttaxeringen.

Liksom i dag bör arbetsgivaravgifter till ålderspensioneringen således kunna be- räknas på grundval av summan av avgiftsgrundande lönebelopp. Någon individuell redovisning för varje enskild arbetstagare krävs alltså inte. Även nuvarande ordning för beräkning av pensionsgrundande inkomst för de försäkrade bör kunna kvarstå i huvudsak oförändrad. Till grund härför ligger taxeringen för inkomstskatt och alltså uppgifter i varje enskild försäkrads självdeklaration. Inte heller framöver bör sålunda finnas ett samband mellan bestämmandet av pensionsgrundande inkomst av anställning för individer och betalningen av arbetsgivaravgifter. T.ex. skall pen- sionsrätt tillgodoräknas oberoende av om arbetsgivaren faktiskt betalar arbetsgivar- avgift för inkomsten eller inte. Likaså skall det inte vara något krav för beräkning av pensionsgrundande inkomst av anställning att fastställd egenavgift faktiskt erläggs, eftersom uppbörden av denna skall ske genom arbetsgivaren på samma sätt som för uppbörd av preliminär skatt. Däremot bör, i likhet med vad som nu gäller, pensionsgrundande inkomst beräknas för egenföretagare bara under förutsättning att pensionsavgift faktiskt betalas.

För närvarande betalas arbetsgivaravgifter på hela lönesumman utan någon be- gränsning uppåt av förmånstaket. För att upprätthålla principen om ett strikt sam- band mellan ålderspensionsförmåner och avgifter föreslår vi att sådana avgifter fort— sättningsvis inte skall tas ut på inkomstdelar som överstiger det — för framtiden löneindexerade — förmånstaket om 7,5 basbelopp. Detta förslag avser såväl arbets- givaravgifterna som egenavgifterna. Härigenom uppkommer således parallellitet mellan de inkomster som grundar ålderspensionsrätt och de inkomster som ligger till grund för uttaget av ålderspensionsavgifter.

Samtidigt föreslår vi dock att arbetsgivaravgifter skall tas ut på inkomster också över taket. Det rör sig emellertid i detta hänseende inte om pensionsavgifter utan om ett uttag av skatt på höga inkomster. Någon motsvarighet härtill skall inte finnas såvitt avser egenavgifterna utan underlaget för uttag av dessa skall begränsas av förmånstaket. Också i nu nämnda hänseende utvecklar vi våra närmare övervä- ganden i kapitel 14.

Nuvarande regler för uttag av folk- och tilläggspensionsavgifter innebär vidare den begränsningen att avgifter betalas enbart t.o.m. det år då den försäkrade fyller 64 år. Någon motsvarande begränsning avseende avgifterna till det reformerade ålderspensionssystemet kan inte upprätthållas, eftersom vårt förslag innebär att ålderspensionsrätt skall kunna intjänas utan någon övre åldersgräns. Vi föreslår därför att avgifter skall betalas oavsett den försäkrades ålder. Särskilda övergångs-

regler är dock påkallade i detta hänseende. Till dessa återkommer vi senare.

Som framgått av det föregående innebär våra förslag att inte bara förvärvsinkom- ster skall vara pensionsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet utan också vissa andra verksamheter samt socialförsäkringsersättningar m.m. I principen om strikt samband mellan förmåner och avgifter ligger att allt intjänande av pen- sionsrätt inom pensionssystemet förutsätter att avgifter härför faktiskt inbetalas till ålderspensioneringen. Till skillnad från vad som gäller i dagens regelsystem måste med hänsyn härtill betalas avgifter även för sådan pensionsrätt som inte har sin grund i förvärvsinkomster.

När det gäller de ersättningar från olika socialförsäkringssystem och andra sociala förmåner, som enligt vad vi föreslagit i avsnitt 7.4 skall grunda pensionsrätt, skall således erläggas avgifter till ålderspensionssystemet. I enlighet med vad vi föreslår beträffande förvärvsinkomster bör dessa avgifter till hälften, dvs. med 9,25 % av ersättningen, alltid betalas av den försäkrade själv i form av egenavgifter. Utrymme härför kommer att finnas till följd av att den inkomst för den berättigade som ligger till grund för beräkning av ersättningen förutsätts ha blivit höjd i paritet med egenavgiftens nivå till den del den växlats från arbetsgivaravgifter, och att därmed även ersättningen som sådan höjts i motsvarande mån. Resterande del, likaledes 9,25 %, kan inte uttas som en arbetsgivaravgift, eftersom här inte finns någon arbetsgivare. Denna del får därför i stället betalas av de försäkringssystem som utger ersättningen. Sålunda blir sjukförsäkringen avgiftsskyldig till pensionssyste- met för sjukpenningen, föräldraförsäkringen för föräldrapenningen, arbetslöshets- försäkringen för arbetslöshetsersättningenxetc.

I fråga om de övriga sociala förmåner — exempelvis vårdbidrag och kontant arbetsmarknadsstöd — som skall grunda pensionsrätt, dvs. sådana som ligger utan- förolikasocialförsäkringsgrenar, får"arbetsgivardelen" av ålderspensionsavgifterna betalas av staten över respektive departements anslag med användning av allmänna skattemedel. Även på dessa sociala förmåner föreslår vi att egenavgifter skall tas ut med den generella procentsatsen. För att åstadkomma ett oförändrat nettoutfall för den enskilde behöver därför beloppen för förmånerna i fråga höjas. Vad nu sagts i fråga om uttag av egenavgifter och betalning av "arbetsgivardelen" med statsmedel bör tillämpas också beträffande avgiftsuttag på studiebidragsdelen inom studiemedelssystemet. Vid avvägningen av nivån för de framöver skattepliktiga och pensionsgrundande studiebidragen måste således tas hänsyn också till att egenav— gifter skall betalas på bidragsdelen.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning föreslår vi att pensionsrätt (under viss tid) skall grundas inte bara på den faktiskt utgivna ersättningen utan på den bakomliggande inkomst som ersättningen beräknas efter. På detta tillägg mellan den verkliga ersättningen upp till nivån för den bakomliggande inkomsten, som alltså skall grunda pensionsrätt, får sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäk- ringen betala hela ålderspensionsavgiften om 18,5 %.

Också vad avser sådan pensionsrätt som tillgodoräknas för barnår och vid väm— pliktstjänstgöring föreslår vi att staten skall betala hela ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Detsamma föreslår vi skall gälla beträffande den pensionsrätt för ålders-

pension som förtidspensionärer (enligt vårt förslag i kapitel 12) intjänar på grund- val av s.k. antagandeinkomster.

De avgifter som olika socialförsäkringssystem och staten sålunda skall betala till ålderspensionssystemet bör beräknas i princip individuellt för varje person och erläggas i anslutning till att pensionsrätten intjänas. I praktiken kan detta göras i samband med att taxeringen för inkomstskatt, och därmed beräkningen av pensions- grundande inkomst för ett visst är, blir klar ett stycke in på året därefter.

Dessa våra förslag om betalning av avgifter till pensionssystemet för olika social- försäkringsersättningar, bamår m.m. innebär att underlaget för uttag av avgifter till pensionssystemet vidgas i förhållande till det nuvarande. Samtidigt ökar utgifterna för dessa andra socialförsäkringsgrenar och följden blir att de avgifter som tas ut för finansiering av dessa får höjas. Även utgifterna på statsbudgeten kommer att påverkas. I motsvarande mån som belastningen på andra sociala system och på statsbudgeten ökar kan emellertid pensionsavgiftema hållas nere; om avgifter till ålderspensioneringen inte hade tagits ut på detta vidgade avgiftsunderlag hade pro— centsatsen för avgiftsuttag till ålderspensioneringen fått sättas högre än 18,5 % och man hade inte kunnat upprätthålla principen om samband mellan förmåner och avgifter inom pensionssystemet. Närmare beräkningar om den större belastning som uppkommer genom ökade kostnader på andra håll utanför pensionssystemet redovisar vi i kapitel 14, där vi också redogör för de överväganden och förslag som detta föranleder.

Vi vill dock redan nu framhålla att utgångspunkter för våra förslag i dessa hänse- enden har varit att företagens bruttolönekostnader inte skall öka genom ålderspen- sionsreformen och att reformen inte heller får i nämnvärd mån påverka statens budgetsaldo negativt.

7 .12.2 AP-fonden

Uppgiften att svara för ålderspensionssystemets buffertfondering skall åvila AP-fonden. På sikt kan AP-fonden förutsättas minska realt. Vi föreslår inga ändringar i AP—fondens organisation eller av placeringsreglema för fonden.

Som vi framhållit i det föregående krävs också fortsättningsvis att det sker en viss buffertfondering inom ramen för ålderspensioneringens fördelningssystem. En sådan buffertfond behövs för att utjämna tillfälliga variationer i avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Dessutom fordrar ålderspensionssystemet en fondbild- ning för att klara av variationer i inkomster och utgifter som har sin grund i de— mografiska förhållanden, dvs. förskjutningar i relationerna mellan andelen avgifts- betalare och andelen ålderspensionärer.

Denna uppgift att svara för pensionssystemets buffertfondering skall enligt vårt förslag ligga kvar hos AP-fonden. Emellertid bör — som kommer att framgå i det följande — fonden fortsättningsvis ha ett ansvar enbart för den inkomstrelaterade ålderspensioneringen och inte svara för finansiering av andra pensionsförmåner. AP-fondens funktion förändras alltså till att utgöra en buffertfond för bara ålders- pensionssystemet, vilket innebär att de medel som nu finns i AP-fonden i sin helhet tillförs den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Under en över- gångsperiod bör dessa medel dock tas i anspråk för utbetalningar av också andra former av pension än inkomstrelaterad ålderspension.

Vi föreslår för vår del nu inte några förändringar beträffande AP-fondens organi- sation eller av de placeringsregler som gäller för fonden.

Med de uppgifter som sålunda i framtiden skall ankomma på AP-fonden behöver denna inte ha samma höga fondstyrka, dvs. inte vara av samma omfattning i rela- tion till pensionsutbetalningarna ett visst är, som den har i dag. Den uppgift att tillgodose behovet av samhälleligt sparande som hittills ålegat AP—fonden kommer framöver, i takt med att fonder byggs upp inom ramen för det nu föreslagna pre— miereservsystemet, inte att vara lika framträdande.

Våra närmare förslag och beräkningar om AP-fondens utveckling framöver redovisar vi i kapitel 14 och 17.

7.12.3. Förvaltning av medel inom premiereservsystemet

I ålderspensioneringens premiereservsystem görs åtskillnad mellan försäk- ringsfunktionen och förvaltningsfunktionen. Försäkringsfunktionen handhas av Riksförsäkringsverket. Förvaltningen av premiereservmedlen skall kunna ske i varierande former. Förutsättningar skapas för konkurrens mellan olika offentliga och privata kapitalförvaltare. Särskilda statliga kapitalförvaltare inrättas för förvaltningen av medel från försäkrade som inte aktivt valt kapitalförvaltare.

Som framgått skall den allmänna pensioneringen framöver utformas som ett blandat system, dvs. den skall utgöra en kombination av ett fördelningssystem och ett premiereservsystem. De huvudsakliga skälen för att en del av den allmänna pensio— neringen utformas som ett premiereservsystem är att det möjliggör ett ökat sparan- de och att det innebär en viss riskutjämning för pensionstagama.

I det föregående har vi föreslagit att drygt 10 % av den totala ålderspensions- avgiften (2 procentenheter) skall avsättas till premiereservsystemet, och vi har också framhållit att Värdeökningen sker genom avkastningen på de förvaltade medlen. Vidare har vi där slagit fast att förmånerna inom premiereservsystemet skall bestämmas på lika villkor för män och kvinnor.

Ett viktigt motiv för att inrätta en premiereservdel i det allmänna pensionssyste- met är att den enskildes valfrihet och delaktighet i förvaltningen av pensionsmedlen därigenom ökas. Den enskilde individen bör i ett sådant system ges möjlighet att aktivt delta i förvaltningen. Eftersom det bland försåkringstagama med all sannolik- het kommer att finnas skilda prefenser beträffande placeringarna av medel inom premiereservsystemet bör ett pluralistiskt synsätt läggas till grund för utformningen av denna förvaltning. Detta innebär bl.a. att det bör eftersträvas en ordning där många olika förvaltare konkurrerar om förvaltningsuppdragen. Härigenom upp- kommer goda förutsättningar för att medlen inom premiereservsystemet förvaltas på ett effektivt sätt.

Premiereservsystemet kommer att vara förenat med försäkringselement som har stora likheter med de försäkringssystem som i dag handhas av livförsäkringsbola- gen. Det skulle därför kanske kunna tyckas att det vore mest praktiskt att premiere- servsystemet fick hanteras inom livförsäkringsbolagens ram. Emellertid skall premiereservsystemet vara en del i ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem. Med hänsyn bl.a. härtill anser vi att övervägande skäl talar för att göra en åtskill- nad mellan försäkringsfunktionen och kapitalförvaltningsfunktionen. Försäkrings- funktionen bör inte decentraliseras utan handhas centralt, av Riksförsäkringsverket. Däremot bör skapas förutsättningar för att kapitalförvaltningsfunktionen kan spridas ut på många olika händer och ge utrymme för ett stort mått av valfrihet och kon- kurrens.

Vad som kommer att handhas utanför den allmänna försäkringens administration kommer således att bli en ren kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Omfatt- ningen av den krets som kommer att kunna anförtros denna förvaltning beror bl.a. på om premiereservsystemet skall ges en utformning som innebär att kapitalförval- taren måste garantera en viss minsta avkastning, något som ställer särskilt höga krav på förvaltaren. På den privata marknaden finns i dag pensionssparande såväl med garanterad avkastning som utan sådan avkastning. Det finns således redan möjlighet att tillgodose individers skilda synsätt på risktagande vad gäller pensions- sparande. Mot bakgrund av bl.a. detta och då premiereservsystemet skall vara en del av ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem, anser vi att pensionssparandet inom detta system skall omfattas av en viss garanterad avkastning.

Kapitalförvaltningen bör få bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av Fi- nansinspektionen. Den närmare avgränsningen av den krets som kan komma i fråga som kapitalförvaltare och riktlinjer för tillståndsgivningen får bestämmas under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Vårt förslag om garanterad avkastning kommer att innebära att mångfalden av kapitalförvaltare i viss mån begränsas. Enligt vår mening är det dock viktigt att pensionsmedlen i premiereservsystemet inte äventyras, även om den garanterade avkastningen i andra avseenden visar sig vara mindre fördelaktig för försäkrings- tagaren. Således kan det inte bli fråga om att bestämma placeringsregler för förvalt- ningen av premiereservmedlen med bortseende från den garanterade avkastningen.

För att öka valfriheten och stärka konkurrensen bör funktionen att svara för för- valtningen av premiereservmedlen inte begränsas till privata intressenter. Den som

så önskar bör ges möjlighet att välja en offentlig kapitalförvaltare.

De medel som avsätts inom premiereservsystemet kommer alltså att kunna förval- tas av den kapitalförvaltare och på det sätt som den enskilde försäkrade själv väljer. Emellertid måste det finnas en lösning att tillgripa beträffande premiereservmedel som avsätts för personer som inte själva vill göra ett sådant aktivt val. Förvalt- ningen av sådana medel bör ske i statlig regi av flera olika statliga kapitalförvalta- re. Det kan vara naturligt att denna förvaltning bedrivs inom ramen för AP-fondens verksamhet. Med avseende på medel som förvaltas hos dessa statliga kapitalförval- tare bör — till skillnad från vad som blir fallet beträffande medel som förvaltas efter individuellt val — tillämpas avkastningsutjämning.

För upprätthållande av konkurrensneutralitet måste eftersträvas att privata och offentliga kapitalförvaltare ges samma villkor och förutsättningar för sitt agerande.

Våra närmare överväganden och förslag angående förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet och om försäkringsfunktionen i detta system kommer vi att redovisa i avsnitt 14.5. Som kommer att framgå där finns det flera frågor som vi berör bara översiktligt och som huvudsakligen måste överlämnas till fortsatta överväganden under den vidare beredningen.

7.12.4. Finansieringen av andra pensionsområden

Förtids- och efterlevandepensioneringama finansieras vid sidan om ålders- pensionssystemet. Vi tar inte ställning till den framtida finansieringen av förtidspensionema. Efterlevandepensioneringen finansieras med allmänna skattemedel. Även grundskyddet inom ålderspensionssystemet finansieras med allmänna skattemedel.

I enlighet med den principiella inställning som vi har redovisat i det föregående skall ålderspensioneringen för framtiden renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Detta betyder att övriga pensionsformer måste finansieras vid sidan av ålderspensioneringen.

I avsnitt 7.1 1 har vi föreslagit att förtidspensioneringen framöver skall föras bort från ålderspensionssystemet och antingen sammanföras med sjukförsäkringen eller också utformas som en självständig försäkringsgren. Vilken lösning som härvidlag bör väljas får, som vi kommer att utveckla i kapitel 12, avgöras senare. I anslut- ning därtill får också tas ställning till hur förtidspensioneringen skall finansieras: med specialdestinerade försäkringsavgifter, över statsbudgeten eller genom en kombination av avgifter och allmänna skattemedel. Vi tar således inte nu ställning till dessa frågor. I kapitel 14 redovisar vi dock förslag om finansieringen av förtids- pensioneringen under de närmaste åren efter ikraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet.

Administrativt bör — i vart fall tills vidare (se avsnitt 12.3) — förtidspensionering- en liksom i dag ligga kvar inom ramen för försäkringskassoma och Riksförsäk- ringsverket.

Också efterlevandepensioneringen bör i finansieringshänseende föras bort från ålderspensionssystemet. Vi föreslår att efterlevandepensioner till barn och vuxna framöver skall finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel. Detta gäller såväl inkomstrelaterad efterlevandepension som sådan pension på grundtrygg— hetsnivå. Även på efterlevandepensioneringens område föreslår vi dock vissa finansieringsmässiga särlösningar i kapitel 14.

1 avsnitt 7.10 har vi redovisat våra principiella förslag om grundtryggheten i det reformerade ålderspensionssystemet. Som vi framhållit där föreslår vi att nuvarande folkpensionering skall avvecklas och ersättas av grundpension, som tekniskt utfor- mas som en garantipension till utfyllnad av inkomstrelaterad ålderspension. Från detta garantipensionssystem skall kunna ges dels ett grundskydd till personer utan intjänad ålderspensionsrätt, dels ett större eller mindre tilläggsbelopp till inkomst- relaterad pension för pensionärer med begränsad sådan pension.

Båda dessa beståndsdelar av garantipensionen skall finansieras med utnyttjande av allmänna skattemedel, och sålunda inte genom någon omfördelning inom det in- komstrelaterade ålderspensionssystemet. Däremot föreslår vi att garantipensions- systemet skall administreras i samma ordning som de inkomstrelaterade ålderspen- sionerna och att de belopp som utges i form av garantipension skall utbetalas tillsammans med eventuell annan allmän ålderspension. Detta innebär att det person för person får räknas ut hur stort tillskott som ges genom garantipensionssystemet. Staten får sedan till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet betala ett belopp som motsvarar de sålunda sammanräknade kostnaderna för garantipensionerna. Denna avräkning mellan staten och ålderspensionssystemet kan ske t.ex. en gång per år.

För närvarande omfattar den allmänna pensioneringen också vissa s.k. särskilda folkpensionsförmåner. Till följd av våra förslag på grundtrygghetens område kommer pensionstillskotten att avvecklas. Det kommer vidare för framtiden inte att finnas behov av någon motsvarighet till dagens särskilda pensionstillägg till folk- pension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn. Genom att pensions— åldern i det reformerade ålderspensionssystemet görs flexibel från 61 års ålder kan delpensioneringen, som vi har föreslagit i avsnitt 7.8, avvecklas på viss sikt. På grund av tidigare fattade beslut skall även hustrutillägg och barntillägg avvecklas. När det sedan gäller handikappersättning och vårdbidrag föreslår vi att dessa skall föras bort från pensionssystemet och lagstiftningsmässigt tas upp i särskilda författ- ningar vid sidan om lagen (1962:381) om allmän försäkring. De bör finansieras över särskilda anslag i socialdepartementets budget.

Som vi framhållit i avsnitt 7.10 förutsätter vi att det under översiktlig tid fram— över kommer att kvarstå ett behov av ett till pensionärer särskilt riktat bostadsstöd. Vi lägger nu inte fram några förslag beträffande de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT och SKBT) eller om finansieringen av dessa.

Kostnaderna för administration av det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet

får täckas med de pensionsavgifter som erläggs. Den administration som föranleds av garantipensionssystemet och efterlevandepensioneringen samt — i förekommande fall -— av förtidspensioneringen får bekostas av statsmedel.

7.13. Autonoma och beständiga system

Inom såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet uppkommer en tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrätt. Den följsamhet till samhälls- ekonomin som kommer att föreligga med det reformerade pensionssystemet får till följd att kontinuerliga ingrepp i regelsystemet från lagstiftarens sida inte erfordras. Härigenom skapas autonoma och beständiga system och den reella rättssäkerheten inom ålderspensioneringen ökar.

Som vi beskrivit i det föregående innebär våra förslag att den reformerade allmänna pensioneringen skall byggas upp som ett blandat system, med en del uppbyggd enligt fördelningsprincipen och en mindre del konstruerad som ett renodlat premie- reservsystem. Inom båda dessa delar av pensionssystemet skall intjänas rätt till och utbetalas ålderspensioner. Vid sidan härav skall ligga förtids- och efterlevandepen- sioneringama m.m., som finansieras i särskild ordning.

De avgifter som för de försäkrade betalas till ålderspensioneringens premiere— servsystem skall avsättas till den framtida pensioneringen hos olika kapitalförvaltare i princip enligt de försäkrades egna val. Vårt förslag betyder alltså att den försäk- rade själv inom vissa ramar skall kunna välja förvaltare av premiereservmedlen. Dessa skall — som vi har angett i det föregående — kunna vara både privata och statliga kapitalförvaltare.

De pensionsrättigheter som enskilda försäkrade förvärvar inom premiereservsyste- met, genom de pensionavgifter som avsätts dit och som räknas upp år från år med avkastningen på de avsatta medlen, kommer alltså att motsvaras av faktiska till- gångar för den försäkrade i form av ett slags tillgodohavande hos medelsförvalta- ren. Den enskildes pensionsmedel kommer hela tiden att bestå av den faktiska behållningen på premiereservkontot som motsvarar värdet av hans tillgodohavande hos kapitalförvaltaren. Avsikten är inte att staten skall lämna några garantier gent- emot förluster på de förvaltade medlen eller på annat sätt lämna säkerhet avseende dessa.

Däremot föreslår vi att det i lagstiftningen skall läggas fast särskilda regler om vilka förvaltare som kan godtas, om hur och var premiereservmedlen får placeras, om tillsyn av Finansinspektionen, m.m. för att på det sättet tillgodose kravet på trygghet för de försäkrade. I kapitel 14 kommer vi att utveckla vilka grundläggande krav som bör kunna ställas på samtliga kapitalförvaltare.

De medel som avsätts i premiereserverna kommer i civilrättsligt hänseende att utgöra ett slags tillgodohavande för den försäkrade, som alltså har en form av rätt till dessa medel. De representerar för den enskilde en förmögenhetstillgång, vars värde kan bestämmas vid varje enskild tidpunkt på samma sätt som kapitalvärdet av en frivillig, privat pensionsförsäkring.

Några möjligheter att ta ifrån den enskilde detta hans anspråk på en framtida pension eller att på annat sätt förändra de grundläggande förutsättningarna kommer inte att finnas för kapitalförvaltaren och i princip inte heller för lagstiftaren, även om en garanti naturligtvis inte kan ges om framtida skatteregler. Det kommer inte att vara möjligt att framöver ändra grundprinciperna för redan intjänade premiere- servrättigheter och exempelvis bestämma att de medel som avsatts i premiereserv- fonderna skall tas i anspråk för annat än pensionsändamål åt den försäkrade själv. Däremot kommer det naturligtvis att stå lagstiftaren fritt att ändra villkoren med avseende på avgiftsbetalning framöver till premiereservsystemet, som att höja eller sänka pensionsavgiften till det systemet eller, om så skulle framstå som motiverat, att besluta att vidare avsättningar inte skall ske till systemet. Det väsentliga är emellertid att de rättigheter som dessförinnan byggts upp är oantastliga.

Det nu sagda gäller den formella tryggheten rörande premiereservfordringarna. Att det garanteras en sådan formell säkerhet utgör emellertid inte någon absolut materiell ekonomisk trygghet. Kapitalförvaltaren kan av olika skäl bli urståndsatt att fullgöra sina ekonomiska förpliktelser, t.ex. till följd av att de förvaltade medlen undergår en kraftig värdeförsämring. En risk kan också uppstå att avkastningen på de avsatta medlen blir mycket låg och att värdet på fondmedlen därigenom succes- sivt gröps ur av inflationen. Som vi betonat i avsnitt 7.6.1 är i detta avseende ett premiereservsystem inte ekonomiskt säkrare än ett fördelningssystem, eftersom det till sist ändå är de samtida förvärvsverksamma som svarar för pensionsrättigheter- nas reella värde genom den produktion som de skapar. Samtidigt bör emellertid understrykas att placeringsreglema m.m. för kapitalförvaltarna syftar till att tillgo- dose kraven på ekonomisk trygghet så att risker av nu berört slag inte skall behöva materialiseras.

De pensionsavgifter som tas ut till ålderspensioneringensfördelningssystem kom- mer inte på sätt som sker i premiereservsystemet att faktiskt sättas av i en fond. De bokförs emellertid på ett för varje försäkrad individuellt fördelningskonto och utgör grundval för den ålderspension som beräknas inom fördelningssystemet enligt de i det föregående föreslagna reglerna. Det regelsystem som vi föreslår för för- delningssystemet innebär att de avgifter som inbetalas till detta, tillsammans med buffertfondens medel och dennas avkastning, skall räcka till pensionsutbetalningar- na. Några ingripanden frän lagstiftarens sida kommer således i princip inte att erfordras framöver, till skillnad från vad som är fallet med nuvarande ATP—system.

De regler som enligt vårt förslag skall gälla för fördelningssystemet avser att tillskapa ett stabilt system med en i princip fullständig följsamhet till samhällseko- nomins utveckling samt en anpassning till demografiska förändringar beträffande medellivslängden och variationer i försörjningskvoten. Systemet blir härigenom kostnadsmässigt i huvudsak helt oavhängigt dessa faktorer och kan därför klara sig

utan kontinuerliga ingripanden lagstiftningsvägen.

Ålderspensioneringen blir sålunda också såvitt avser fördelningssystemet vad som skulle kunna betecknas som ett autonomt system.

De pensionsfordringar som de försäkrade bygger upp i fördelningssystemet kommer att manifestera sig på individernas pensionskonton där. Det är dock enligt vår mening inte möjligt eller lämpligt att till fördelningssystemet försöka överföra vanliga försäkringsrättsliga regler om oantastlig rätt till pensionsfordringar, m.m.

Emellertid kommer den rätt som intjänas till ålderspension inom fördelningssyste- met att vara förenad med ett väsentligt större mått av trygghet mot förändringar för de försäkrade än vad som är fallet med nuvarande utformning av den allmänna pensioneringen. Genom att pensionssystemet blir uppbyggt på grundval av livsin- komstprincipen med ett direkt samband mellan avgifter och förmåner samt innehål- ler en ordning med individuella pensionskonton på vilka bokförs en behållning som vid varje tillfälle direkt svarar mot den pensionsrätt som individen fram till dess har intjänat, uppkommer en lika tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrätt som i premiereservsystemet.

Detta innebär att, även om denna möjlighet formellt sett kommer att stå öppen, det inte bör komma i fråga att statsmakterna för framtiden fattar beslut om ändring— ar av pensionssystemets regler som innebär att den rätt som de försäkrade dess- förinnan intjänat enligt gällande bestämmelser på ett eller annat sätt förändras till det sämre. Även om intjänad pensionsrätt i fördelningssystemet formellt inte kom- mer att vara oantastlig, anser vi att den reellt sett bör vara det. För den allmänna tilltron till fördelningssystemet är det av vikt att de försäkrade kan vara förvissade om att utställda löften hålls och att gjorda åtaganden uppfylls. På detta sätt kommer enligt vår mening den reella rättssäkerheten i fördelningssystemet att vara i det närmaste lika stor som i premiereservsystemet.

Däremot är naturligtvis förändringar framöver inte uteslutna. Procentsatsen för de pensionsavgifter som tas ut till fördelningssystemet kan givetvis höjas eller sänkas i framtiden, men då under förutsättning att den ändrade procentsatsen berör endast pensionsrätt som intjänas under tiden efter ändringens ikraftträdande. Det kan därvid inträffa att relationen mellan de olika delarna av ålderspensioneringen, fördelningssystemet och premiereservsystemet förändras för tid därefter. Likaså kan inte föreligga nägra hinder mot framtida ändringar avseende t.ex. tidigaste tidpunkt för uttag av ålderspension eller andra regler inom ramen för den flexibla pensions- åldern. Inte heller kan utfärdas några garantier för att villkoren för tillgodoräknan- de av bamårsrätt, förutsättningarna för pensionsrätt på olika sociala förmåner och andra bestämmelser av liknande slag kommer att kvarstå oförändrade för all fram- tid. Om så skulle komma att framstå som befogat, kan självfallet beslut fattas framöver om ändringar av regler av detta slag med avseende på pensionsrätt som intjänas efter ändringens ikraftträdande.

Vad som har sagts i detta avsnitt har avsett enbart ålderspensionerna inom ramen för det reformerade pensionssystemet. När det gäller garantipensionerna, som finansieras med allmänna skattemedel, kommer det att stå statsmakterna fritt att

från tid till annan ta ställning till utformningen och nivåerna härför med beaktande av syftet med denna beståndsdel i det samlade pensionssystemet. Likaså skall naturligtvis villkoren för rätt till och nivåerna för förtids- och efterlevandepensioner kunna förändras med hänsyn till vad samhällsutvecklingen m.m. kräver. Det rör sig i dessa sistnämnda hänseenden om renodlade riskförsäkringar, och det kan inte med fog göras gällande att någon inrättar sitt liv efter de vid en viss tidpunkt gällande förutsättningarna för rätten till förtids- eller efterlevandepension. Ingen kan med säkerhet hävda att han t.ex. utgått från att han fr.o.m. en viss tidpunkt framöver kommer att börja uppbära förtidspension.

8. Principer för övergångslösningar

8.1. Övergången på förmånssidan 8.1.1 Inledning

Vi har i föregående kapitel redovisat de principer som enligt vår mening bör ligga till grund för en reform av det allmänna pensionssystemet. Reformen kommer i första hand att innebära en omläggning av ålderspensioneringen. Emellertid måste den föreslagna reformen på ålderspensionsområdet få till följd att också förtids— pensionsreglerna ändras i åtminstone sådan män att en anpassning mellan regelver- ken kommer till stånd. Även beträffande efterlevandepensioneringen måste ske en anpassning till de förändrade reglerna för ålderspension.

De principer för en reform som hittills har redovisats har avsett pensionssystemets uppbyggnad i fullfunktionsstadiet. Nästa fråga som uppkommer är hur övergången mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet skall ske. Denna fråga kräver ytterligare och väl så ingående principiella överväganden.

Behovet av särskilda övergångslösningar avser i första hand den inkomstrelaterade ålderspensioneringen. Också på förtidspensions- och efter]evandepensioneringarnas område uppkommer behov av särskilda övergångsregler. Därtill kommer att Över- gången frän de nuvarande reglerna för grundskyddet inom pensionssystemet till de reformerade grundtrygghetsreglerna kräver särskilda ställningstaganden.

I det följande kommer vi att redovisa våra överväganden i dessa avseenden och de principiella ståndpunkter som vi har intagit. Vi kommer vidare att översiktligt beskriva våra förslag till övergångsreglering. En mer detaljerad redogörelse för de föreslagna övergångsreglema kommer vi att lämna i kapitel 15 och, såvitt avser grundtryggheten, i kapitel 11.

8.1.2. Inkomstrelaterad ålderspension

Det reformerade ålderspensionssystemet föreslås träda i kraft år 1995. Det skall ta sikte främst på kommande generationers förvärvsverksamma och de nya reglerna börjar tillämpas successivt. Personer som vid ikraftträdandet redan uppbär ålderspension och alla andra som är födda år 1934 eller tidiga- re står kvar i nuvarande regelsystem. Personer som är födda år 1954 och senare omfattas fullt ut av den reformerade ålderspensioneringen. För mel- langruppen, dvs. personer som är födda åren 1935—1953, sker en mjuk övergång i form av en metod med 20-delsinfasning. De kommer att få en del av sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler och resterande del beräknad enligt nuvarande regler, varvid andelen beräknad enligt det nya regelsystemet är större ju yngre den försäkrade är.

De principer för pensionsreformen som vi har redogjort för i de föregående kapit- len innebär en betydande förändring av den allmänna ålderspensioneringen. Det kan emellertid vara på sin plats att här erinra om att det reformerade pensionssystemet inte systematiskt kommer att för alla ge ett försämrat eller förbättrat pensionsutfall i jämförelse med vad som skulle ha blivit fallet med dagens regler. Individuella variationer kommer att uppkomma. Pensionsutfallet påverkas av bl.a. förvärvs— mönster och inkomstprofil samt av den samhällsekonomiska tillväxten. En del personer kommer att få en lägre pension än de skulle ha fått med dagens pensions- system, åtminstone under förutsättning att där utställda pensionslöften skulle ha kunnat infrias. För andra kommer pensionsutfallet att bli tämligen oförändrat. Ytterligare andra kommer med det reformerade pensionssystemet att få ett bättre pensionsutfall än de skulle ha fått med de hittillsvarande reglerna. I kapitel 16 lämnar vi en ingående redovisning av pensionsutfallet från det reformerade syste- met för olika grupper och typindivider.

Reformens syfte är bl.a. att pensionssystemet skall bli mer följsamt i förhållande till samhällsekonomins utveckling och därmed bli mer pålitligt och trovärdigt för dem som befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Med en allmän pensionering som i huvudsak är ett fördelningssystem är det av synnerlig vikt att de förvärvsaktiva har förtroende för pensionssystemet och att de bär med sig en förvissning om att de själva när de blir äldre kommer att få pensionsförmåner ungefärligen motsvarande dem de finansierar genom avgiftsbetalning under sin aktiva tid, för dem som då är pensionärer.

Som vi har framhållit i det föregående finns med dagens pensionssystem en be— tydande osäkerhet inför framtiden. Den demografiska utvecklingen och den förvän- tade — i förhållande till tidigare något lägre — tillväxten i samhällsekonomin skulle framöver kunna innebära att pensionsförmånerna från ett bibehållet ATP-system skulle få sänkas i betydande män eller att de förvärvsaktiva skulle få vidkännas en

stagnerad eller t.o.m. sänkt standard.

Den reform som vi föreslår kommer att innebära att framtidens pensionärer under sin förvärvsaktiva tid i större utsträckning än i dag kommer att kunna vara säkra på att de pensionslöften som ställs ut också kan infrias fullt ut. För att så snart som möjligt minska den osäkerhet inför framtiden som dagens pensionssystem medför bör pensionsreformen genomföras omedelbart och träda i kraft vid tidigast möjliga tidpunkt. Vi föreslår därför att det reformerade regelsystemet skall träda i kraft redan vid ingången av år 1995.

Den genomgripande reform som vi föreslår och en så tidig ikraftträdandetidpunkt som den föreslagna kräver en orryfattande övergångsreglering. Att ålderspensions- systemet måste upplevas som trovärdigt och pålitligt medför nämligen också att reformen på pensionsområdet inte kan genomföras fullt ut från den ena dagen till den andra. De som i dag är pensionärer eller som har större delen av sitt förvärvs- aktiva liv bakom sig har rätt att ställa lika stora krav på pensionssystemets pålitlig- het som de som är yngre. De pensionslöften som har ställts ut inom det nuvarande pensionssystemet måste därför i möjligaste mån uppfyllas.

Motstridiga intressen gör sig alltså gällande. Å ena sidan är det från samhällsekonomiska synpunkter angeläget att det för- ändrade pensionssystemet får genomslag så snart som möjligt. För detta talar också hänsynen till kommande generationer och till de personer som i dag är förhållande- vis unga. Vi anser det också vara viktigt att relativt snabbt minska skatteinslaget i pensionssystemet.

Å andra sidan är det väsentligt för dem som redan är pensionärer att pensions- reglerna ligger fast eller att en pensionsreform i vart fall inte medför drastiskt försämrade pensionsvillkor. Samma intressen kan föreligga hos dem som vid ikraftträdandet redan har en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig. De som i dag är ålderspensionärer och de som har bara några få förvärvsaktiva är framför sig har inga eller mycket små möjligheter att påverka pensionsutfallet genom ett förändrat förvärvsbeteende. För personer i dessa kategorier är det viktigt att de inte berörs av några genomgripande förändringar i pensionshänseende.

En allmän utgångspunkt för våra ställningstaganden har varit att dessa motstridi- ga intressen vart och ett för sig har stor tyngd och att båda därför bör tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt. En avvägning de olika intressena emellan måste därför göras och resultatet härav måste totalt sett framstå som rimligt.

Enligt vår mening bör lösningar sökas med utgångspunkt från att det reformerade pensionssystemet främst skall ta sikte på kommande generationers förvärvsverk— samma. Samtidigt går det emellertid inte, av samhällsekonomiska skäl och om man vill motverka generationsmotsättningar framöver, att låta alla dagens förvärvs- verksamma förbli oberörda av reformen. Som tidigare har framhållits kommer dessutom många av dagens förvärvsaktiva att få ett bättre pensionsutfall med det reformerade pensionssystemet än med det nuvarande, vilket medför att det ligger i dessa individers intresse att de framdeles får sin pension från det reformerade systemet.

En självklar förutsättning för oss är att de som i dag är ålderspensionärer även

fortsättningsvis skall få sin pension huvudsakligen enligt de nu gällande reglerna.

Vi anser också att de som vid ikraftträdandet av det reformerade regelsystemet år 1995 bara har några få år kvar till dess de uppnår pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet skall omfattas enbart av det regelsystem som de under ett långt arbetsliv kan ha inrättat sig efter. De som vid ingången av år 1995 har bill! 60 år bör därmed inte beröras av det reformerade pensionssystemets intjänanderegler. För de här aktuella åldersgrupperna, omfattande personer födda år 1934 eller tidigare, bör således det generella intresset av att utställda pensionslöften ligger fast få väga över.

Det sagda innebär emellertid inte att några garantier kan utställas om totalt oför- ändrade regler framöver för denna grupp. Tvärtom har vi kommit till slutsatsen att det bl.a. av stabilitetsskäl krävs åtminstone vissa förändringar av nuvarande pen— sionsregler, som tar sikte även på dagens och den närmaste framtidens pensionärer (se avsnitt 8.1.5). De förändringar som här avses kommer enligt förslaget att träda i kraft först år 2000. Utgående pensioner enligt hittillsvarande regler kommer att påverkas först fr.o.m. den 1 januari 2001. Med hänsyn härtill kan det inte uteslutas att en negativ ekonomisk utveckling dessförinnan kan komma att innebära att stabiliserings- och ekonomiskpolitiska skäl kan kräva särskilda ingrepp och beslut.

Behovet av skydd mot genomgripande förändringar försvagas med avtagande ålder, för att över huvud taget inte föreligga för dem som vid ikraftträdandet inte har uppnått den nedre åldersgränsen, 16 år, för intjänande av pensionsrätt. Att låta bara dem som vid ikraftträdandet är under 16 år omfattas av det reformerade systemet kan dock inte komma i fråga. En sådan lösning skulle skjuta genomslaget av reformen så långt på framtiden att den inte skulle kunna möta de demografiska förhållanden som kommer att råda en bit in på 2000-talet. (De första pensionerna från det reformerade systemet skulle då betalas ut först i mitten av 2040- talet. ) Vidare skulle 1 sådant fall de nödvändiga, samhällsekonomiskt stabiliserande effek— terna av reformen inte inträda tidigt nog. Även om gränsen drogs något högre upp i åldrarna och det reformerade regelsystemet fick omfatta dem som i regel ännu inte kommit in i arbetslivet, dvs. personer som fyllt exempelvis 19 eller 20 år vid ikraftträdandet, skulle fördröjningen av reformens genomslag bli alltför stor.

Det är således enligt vår mening oundvikligt att personer som vid ikraftträdandet redan kan ha tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler berörs av det reformera- de pensionssystemet. Samtidigt måste dessa personer garanteras att de kan tillgodo- räknas denna före ikraftträdandet intjänade pensionsrätt, vilket betyder att det uppstår ett behov av övergångsregler som gör det möjligt att i pensionshänseende ta hänsyn till inkomster före år 1995.

Idealiskt vore om det gick att finna ett sätt att föra över den pensionsrätt som tjänats in inom det hittillsvarande pensionssystemet till det reformerade eller om de nu aktuella personerna kunde få pension enligt de hittillsvarande reglerna för inkomster intjänade före år 1995 och enligt de reformerade reglerna för inkomster under tid därefter. Detta är emellertid av olika skäl inte möjligt.

Det största problemet härvid är att det inte går att översätta pensionsrättigheter inom det nuvarande ålderspensionssystemet, med dess 15- och 30-årsregler, till ett

visst ekonomiskt värde vid en viss tidpunkt för att på den vägen få fram ett värde av de ditintills intjänade pensionsrättigheterna inom dagens ATP-system.

Om detta hade varit möjligt skulle värdet av pensionsrättigheterna för varje individ inom det nuvarande pensionssystemet ha kunnat beräknas per ikraftträdan- dedagen, medan för fortsättningen pensionsrättigheter skulle intjänas enligt de reformerade reglerna. Älderpensionen skulle sedan kunna utgöras av summan av pensionen per ikraftträdandedagen enligt de nuvarande reglerna, uppräknad med ett index, samt av den pension som blir resultatet av de pensionsrättigheter som tjänas in inom det reformerade systemet mellan ikraftträdandedagen och ålderspensio- neringen.

Enligt ett annat alternativ skulle, om en beräkning sådan som den antydda hade varit möjlig att göra, pensionsrättigheterna inom det nuvarande systemet ha kunnat översättas till pensionsrättigheter inom det reformerade systemet per ikraftträdande- tidpunkten och därefter föras in på det individuella pensionskontot för att där utgöra bas för det fortsatta intjänandet enligt reformerade regler.

Värdet av intjänade pensionsrättigheter enligt dagens ATP-system kan emellertid inte fastställas förrän vid pensioneringstillfället. Då först vet man vilka 15 år som är individens bästa inkomstår. lS-årsregeln gör alltså en beräkning vid en viss tidpunkt före ålderspensionstillfället omöjlig. Även 30-årsregeln vållar problem i sammanhanget såvitt avser de personer som vid den aktuella tidpunkten ännu inte har 30 förvärvsår bakom sig.

Att i en eller annan form försöka att bestämma ett värde av intjänad ATP-rätt per ikraftträdandetidpunkten och låta detta värde utgöra en del av beräkningsunderlaget för den framtida ålderspensionen är alltså inte möjligt, om man vill undvika slump— mässiga och mindre rättvisande resultat. Även med en prognosformel, som skulle innebära att vid översättningen vissa antaganden skulle göras angående framtida inkomster, skulle en påtaglig risk för över- eller underkompensation i det enskilda fallet föreligga.

Denna metod för övergången, som annars skulle vara den naturliga och den som skulle ligga närmast till hands, utgör alltså varken tekniskt eller principiellt sett någon framkomlig väg. En annan övergångslösning måste alltså sökas. Oavsett vilken annan lösning som väljs måste först bestämmas vilka åldersgrupper som helt skall omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Det måste alltså läggas fast en åldersgräns som har till innebörd att de som vid ikraftträdandet är yngre än vad åldersgränsen anger fullt ut skall omfattas av det reformerade systemet. Ut— gångspunkten är fortfarande att de som vid ikraftträdandet är 60 år eller äldre inte bör beröras av de reformerade reglerna.

I det föregående har framgått att vi anser att åldersgränsen inte kan sättas så lågt som till 16 eller 20 år. Åldersgränsen bör alltså sättas högre. Vid vilken ålder gränsen skall dras är inte givet utan även i detta avseende får göras en bedömning utifrån de motstridiga intressen som vi tidigare har redogjort för. Enligt vår be- dömning utgör en åldersgräns vid 40 år en rimlig avvägning. När det gäller perso— ner som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre bör således intresset av ett snabbt genomslag få större tyngd än intresset av ett oförändrat regelsystem. Vid 40 års

ålder har individen fortfarande typiskt sett större delen av sitt förvärvsliv framför sig och har alltså fortfarande möjlighet att anpassa sitt arbetsutbud m.m. efter de nya reglerna inom pensionssystemet.

Personer som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre bör alltså enligt vår mening helt omfattas av det reformerade pensionssystemet. Därmed kommer personer som är födda år 1954 eller senare att falla helt inom ramen för det reformerade pen- sionssystemet.

Vi har ägnat en betydande uppmärksamhet åt frågan om och hur det reformera- de regelsystemet skall påverka pensionsutfallet för personer som vid ikraftträdan- det är mellan 41 och 60 år, dvs. för dem som är födda åren 1953—1935.

Ett alternativ för övergångslösning för dessa åldersgrupper, som vid första på— seendet skulle kunna förefalla tilltalande, är att individen själv får göra ett val mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet. Reglerna kunde då utformas så att valrätt skulle föreligga antingen i anslutning till ikraftträdandet eller också först vid ålderspensioneringstillfället.

En ordning som skulle innebära att det skulle krävas ett val av individen vid ikraftträdandet ser vi emellertid inte som rimlig. Ett sådant val skulle kunna få relativt stor betydelse för det framtida pensionsutfallet samtidigt som det vid den tidpunkt då valet görs inte kan förutsägas vilket av de båda systemen som skulle ge det förmånligaste utfallet för individen, i vart fall inte för de yngre åldersgrupper- na.

Om reglerna däremot utformades så att enskilda individer skulle få göra ett val först vid ålderspensioneringen, skulle det innebära att full information om pensions- utfallet från respektive pensionssystem förelåg vid valtillfället. En valrätt vid en tidpunkt då facit sålunda föreligger skulle emellertid ställa sig mycket kostnadskrä- vande för pensionssystemet, eftersom varje individ i så fall naturligtvis skulle välja det alternativ som de facto ger det bästa utfallet. Dessutom skulle staten förlora kontrollen över hur snabbt pensionsreformen får genomslag. För det fall utveck- lingen framöver skulle bli sådan att det reformerade pensionssystemet visar sig förmånligt för de flesta, skulle genomslaget komma förhållandevis snabbt. Skulle utvecklingen emellertid bli sådan att de flesta i de aktuella åldersgrupperna skulle välja att få sin pension beräknad enligt det hittillsvarande regelsystemet, skulle genomslaget av reformen låta vänta på sig länge.

Det är enligt vår uppfattning, ur samhällsekonomiska aspekter och med hänsyn till efterkommande generationer, nödvändigt att de stora årskullama som föddes på 1940-talet får - i vart fall i någon utsträckning — omfattas av de reformerade pen— sionsreglerna. Vi är därför inte beredda att föreslå att valrätt ges mellangrupperna. De som är födda på 1940-talet och de något äldre kommer emellertid i regel att ha en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig vid ikraftträdandet av det reformera- de pensionssystemet. Önskemålet om ett omedelbart ikraftträdandet för denna grupp måste därför vägas mot det självklara kravet att pensionsutfallet genom reformen inte påverkas alltför mycket. Vi har därför också avvisat tanken på att låta det reformerade pensionssystemet få genomslag fullt ut för de årskullar som här avses.

Allmänt sett anser vi det inte godtagbart med kraftiga tröskeleffekter, dvs. över-

gångslösningar som exempelvis medför att en årskull omfattas helt av det hittills- varande systemet medan de som är födda året efter omfattas helt av det reformera- de systemet. Detta gäller alltså enligt vår uppfattning principiellt och oavsett var gränsen läggs. Vid våra överväganden har vi därför funnit att övergången bör ske enligt regler som ger ett mjukare utfall. Detta kan göras på flera — tekniskt sett mer eller mindre svårtillämpade — sätt.

Ett alternativ är att alla som vid ikraftträdandet är i åldern 41—59 år även fort- sättningsvis i princip omfattas av det nuvarande systemet men att det samtidigt konstrueras särskilda regler inom dagens pensionssystem som skulle utgöra ett slags mellanting mellan de nuvarande och de reformerade reglerna. Ett sådant tillväga- gångssätt skulle innebära att tre olika pensionssystem skulle vara i funktion under övergångstiden vid sidan av varandra. Lämpligheten av en sådan lösning kan enligt vår mening ifrågasättas, inte minst av administrativa skäl. Dessutom skulle det innebära uppenbara svårigheter att bygga upp regelsystemet för mellangrupperna så att det blir rimligt avvägt i förhållande både till vad som gäller för dem som är äldre och till vad som gäller för dem som är yngre. Vi avvisar därför en lösning enligt detta alternativ.

Det alternativ som vi slutligen har stannat för — och som enligt vår mening ger det mest tillfredsställande resultatet totalt sett — är en metod som innefattar succes- siv infasning enligt ett system som kan benämnas ZO-delsinfasning. Denna metod innebär att personer som vid ikraftträdandet år 1995 är i åldern 41—59 år får vissa delar av sin pension beräknade enligt det reformerade systemet och resterande delar beräknade enligt det reformerade systemet. Dessa respektive kvotdelar utgör de som framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Förslag till övergångsregler för personer födda åren 1935—1953. An- delen pension beräknad enligt reformerat rospektive nuvarande pensionssystem

Personer Ålder Kvotdelar födda år 1995 Reformerat Nuvarande pensionssystem

1935 59 är 1/20 19/20 1936 58 är 2/20 18/20 1937 57 är 3/20 17/20 1938 56 är 4/20 16/20 1939 55 är 5/20 15/20 1940 54 är 6/20 14/20 1941 53 är 7/20 13/20 1942 52 är 8/20 12/20 1943 51 är 9/20 11/20 1944 50 år 10/20 10/20 1945 49 år 11/20 9/20 1946 48 år 12/20 8/20 1947 47 år 13/20 7/20 1948 46 år 14/20 6/20 1949 45 år 15/20 5/20 1950 44 år 16/20 4/20 1951 43 år 17/20 3/20 1952 42 år 18/20 2/20 1953 41 år 19/20 1/20

Den sålunda föreslagna metoden med 20-delsinfasning innebär att det för försäkra— de som omfattas av denna kommer att beräknas dels en pension enligt nuvarande regelsystem, dels en pension enligt de reformerade reglerna. Vid beräkningarna av dessa pensioner enligt äldre respektive nya regler måste tas i beaktande inkom- ster m.m. såväl i tiden före som i tiden efter det nya regelsystemets ikraftträdan- de.

Också i fråga om personer som helt och hållet kommer att omfattas av det refor— merade pensionssystemet, dvs. de som är födda år 1954 eller senare, krävs att hänsyn tas till inkomster m.m. före år 1995. Dessa bör grunda pensionsrätt för reformerad ålderspension, och tillgodoräknandet av pensionsrätt enligt det reforme- rade regelsystemet på inkomster m.m. i förfluten tid bör ske på samma sätt för dessa åldersgrupper som för de grupper som omfattas av 20-delsinfasningen. Dessa principer beskriver vi översiktligt i det följande.

Det förslag till 20—delsinfasning som vi lägger fram innebär alltså att det för de åldersgrupper som omfattas härav, dvs. de som är födda åren 1935—1953, måste

beräknas två ålderspensioner: en enligt äldre och en enligt nya regler. Detta förut- sätter att det parallellt fr.o.m. år 1995 fram till pensioneringstidpunkten registreras dels ATP-poäng enligt hittillsvarande regelsystem, dels pensionsrättigheter inom det reformerade regelsystemet. ATP-poängen beräknas enligt de hittills gällande regler— na härför, medan pensionsrätt i det reformerade systemet beräknas med tillämpning fullt ut av de nya reglerna. Aven för förfluten tid behövs en parallell registerföring. Att ta fram ATP-poäng för förfluten tid innebär inga problem. De finns registrerade i Riksförsäkringsver- kets register. Inkomster för förfluten tid måste emellertid också föras in i registret för det reformerade pensionsystemet och bokföras på de försäkrades individuella pensionskonton. Detta kan ske genom att ATP-poängen för respektive år, med tillägg av en poäng för att kompensera för det basbeloppsavdrag som gjorts, räknas tillbaka till de inkomster som har varit deras upphov. Dessa inkomster bör därefter från respektive år räknas upp med löneindex.

När det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid i det reformerade systemet måste tas hänsyn inte bara till förvärvsinkomster. Också pensionsgrundan- de socialförsäkringsersättningar m.m. , utgivna i förfluten tid, måste ge upphov till pensionsrätt inom det reformerade systemet. Detta krav tillgodoses automatiskt genom förslaget att den registrerade ATP-poängen skall översättas till pensionsrätt inom det reformerade systemet. Även bamårsrätt bör kunna tillgodoräknas för tid före ikraftträdandet, så att även personer som dessförinnan tagit hand om små barn ges utbyte härför vid beräkningen av pension från det reformerade systemet. Däre- mot har vi inte funnit det möjligt att föreslå något motsvarande tillgodoräknande för förfluten tid på grundval av värnpliktstjänstgöring eller studier.

Särskilda regler behövs i vissa avseenden för beräkning av pensionsrätt inom det reformerade systemet för förfluten tid liksom för indexuppräkningen av denna. Dessa regler avser hänsynstagandet till ATP-taket men också mer tekniska spörs- mål. Vid den retroaktiva beräkningen av pensionsrätt uppkommer även mer prak— tiskt betingade svårigheter. Exempelvis finns inte möjligheter att beakta inkomster under 1950-talet och inkomster därefter som uppgått till mindre än ett basbelopp under ett år. Våra förslag i dessa avseenden kommer att redovisas närmare i kapitel 15.

Med tillämpning av dessa regler skall alltså vid pensioneringstidpunkten beräknas pensionsrättigheter inom dels det nuvarande, dels det reformerade pensionssyste— met. När dessa sålunda har beräknats blir nästa steg att beräkna den årliga pensio- nens storlek från båda dessa system enligt de för respektive system gällande regler- na. Den årspension som räknas fram från respektive system skall därvid utgöra hela den pension som skulle ha utgått om endast det systemet hade varit tillämpligt. I detta skede har alltså kvotdelsberäkningen ännu inte kommit in i bilden.

Inom det nuvarande pensionssystemet beräknas ATP-pensionen på inkomster över ett basbelopp medan folkpensionen utgör kompensationen för det första basbe- loppets inkomster. För personer med förvärvsinkomster utgör sålunda folkpensio- nen en del av den inkomstrelaterade pensionen. För att de inkomstrelaterade års- pensionema från de respektive systemen skall vara jämförbara, måste därför för

det hittillsvarande systemets del summan av folkpensionen och den årliga ATP- pensionen vara den relevanta uppgiften.

När årspensionen från respektive system sålunda är fastställd skall som faktisk pension utges summan av vissa 20-delar av årspensionen från det nuvarande syste— met och av resterande 20-delar av årspensionen från det reformerade pensions- systemet. Kvotdelama utgör de som angetts i tabell 8.1.

Fördelarna med en övergångsreglering som den föreslagna är enligt vår upp— fattning många. För individen anpassas genomslaget av pensionsreformen till åldern och därmed till den tid i förvärvsarbete som han eller hon har framför sig. Den som har förhållandevis kort tid kvar till pensionsåldern i det hittillsvarande systemet kommer att påverkas mycket litet av det reformerade systemet, medan de som är unga eller medelålders kommer att helt eller i betydande utsträckning omfattas av det reformerade systemet. Detta stämmer inte bara med vår inställning att redan ut- ställda pensionslöften i möjligaste mån bör lämnas oförändrade. Det ligger också i linje med tanken att övergången bör vara mjuk, att tröskeleffekter bör undvikas och att det således inte bör dras en skarp gräns i pensionshänseende mellan två personer med likvärdiga inkomstförhållanden som är födda åren intill varandra. Samtidigt kan man med den valda övergångslösningen åstadkomma ett ur samhälls— ekonomisk synvinkel rimligt snabbt genomslag. Exempelvis kommer personer födda år 1944 att få hälften av sin pension från det nuvarande systemet och den andra hälften från det reformerade systemet. Detta betyder, i generell bemärkelse, att personer som är födda på 1940-talet genomsnittligt sett kommer att få sin pension till mer än hälften från det reformerade pensionssystemet.

Sammanfattningsvis innebär den av oss valda övergångsmodellen såvitt gäller intjänandereglerna att endast de som år 1995 är 59 år eller yngre kommer att omfattas av det reformerade pensionssystemet, att de som då är mellan 41 och 59 år kommer att beröras enligt en glidande skala i förhållande till födelseåret och att endast de som är 40 år eller yngre kommer att helt och hållet omfattas av det reformerade pensionssystemet. Vad som hittills har sagts i detta avsnitt har primärt tagit sikte på det reformerade systemets fördelningssystem. Med avseende på premiereservsystemet gör sig sär— skilda hänsyn gällande och det krävs till följd härav kompletterande övergångregler, utöver de generella som vi ovan har lämnat förslag om.

Premiereservsystemet skall vara ett faktiskt fonderat system och inbetalning av avgifter till premiereserven kan ske först fr.o.m. den tidpunkt då reglerna härför träder i kraft. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan således påbörjas först fr.o.m. ikraftträdandetidpunkten och pensionsrättigheter inom det systemet kan därmed enligt vår mening baseras enbart på avgiftsinbetalningar som därefter görs.

Vi anser således att det inte kan komma i fråga att vid ikraftträdandet fondera avgifter för förfluten tid som om premiereservsystemet hade funnits hela tiden. Någon fondering i individuella premiereserver av medel motsvarande pensionsrätt intjänad före ikraftträdandet skall inte ske. Några medel att ta i anspråk för detta ändamål finns inte. Det kan inte gärna åläggas t.ex. staten eller AP-fonden att överföra medel till premiereservsystemet i sådan omfattning som det skulle röra sig

om, för det fall att avgifter skulle betalas för alla berörda som intjänat pensionsrätt i förfluten tid.

Fondering av avgifter bör enligt vår mening inte heller framöver ske för personer som vid ikraftträdandet redan har större delen av sitt förvärvsliv bakom sig. De avgifter som för dessa personers räkning skulle hinna fonderas fram till pensione- ringstidpunkten skulle nämligen typiskt sett ge bara ett tämligen litet utbyte i pen- sionshänseende. Vi föreslår därför att det skall dras en gräns vid dem som är äldre än 50 år vid ikraftträdandet så att avgifter till premiereservsystemet tas ut enbart för personer som är yngre, dvs. personer som är födda år 1944 eller senare. För personer som vid ikraftträdandet är i åldern 41—50 år, dvs. är födda åren 1953— 1944 föreslår vi dock särregler om avsättning av avgifter till premiereservsystemet.

För personer som är födda år 1954 och senare skall däremot avsättas hela den avgift som är avsedd för premiereservsystemet, 2 procentenheter av ålderspen- sionsavgiften om 18,5 %, till just detta system. Eftersom avsättningar görs först fr.o.m. år 1995 kommer många i denna kategori inte att hinna bygga upp en pensionsrätt inom premiereservsystemet som motsvarar den som intjänas av perso- ner som först efter ikraftträdandet påbörjar sin yrkeskarriär.

Dagens förvärvsaktiva kommer på grund av dessa våra förslag att få ingen eller en relativt sett mindre andel av sin pension från premiereservsystemet än de som vid ikraftträdandet ännu inte har intjänat några pensionsrättigheter. För att den totala årliga ålderspensionen för dessa övergångsgenerationer inte systematiskt skall bli lägre än den pension som under motsvarande förhållanden kommer att utgå till kommande generationer i fullfunktionsstadiet, måste till övergångsgenerationerna ges kompensation i form av en högre pension från fördelningssystemet. Fram till dess att premiereservsystemet nått fullfunktionsstadiet måste alltså fördelnings- systemet åläggas ett större åtagande och svara för att enskilda individer i över— gångsgenerationerna får en total ålderspension på ungefärligen den nivå som mot- svarar vad de skulle ha fått om premiereservsystemet skulle ha funnits under hela deras förvärvsliv. Våra närmare förslag till utformning av särskilda övergångs- regler med anknytning till premiereservsystemet redovisar vi i kapitel 15.

Konsekvenserna av de förslag som vi lägger fram om en successiv uppbyggnad av premiereservsystemet är att de förmånsbelopp som kommer att utbetalas till en början kommer att vara små, eftersom de äldsta födelseårgångarna som omfattas av detta fonderade system inte hinner bygga upp något större pensionskapital. Med tiden kommer pensionen från premiereservsystemet att få större betydelse för individen, men det kommer att dröja bortemot 50 år innan systemet har nått ett fullfunktionsstadium och pensioner utbetalas i full utsträckning därifrån.

___..— A— . _q- »1

Vf,—

_-1'4*a_." m m_ -*.—=-

8.1.3. Rätt till hittills intjänad pension

Personer födda åren 1935—1953, dvs. de som i större eller mindre utsträck- ning men inte helt omfattas av det reformerade pensionssystemet, skall genom en särskild garantiregel tillförsäkras minst den folk- och tilläggspen- sion som de skulle ha erhållit om pensionen hade beräknats helt enligt nuvarande regler per ingången av år 1995 .

Med de principer för en övergångslösning som redovisats ovan kan i ett fåtal fall inträffa att personer i övergångskohortema vid ålderspensioneringen får en lägre pension än den som skulle ha utgått om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och då hade gått i pension enligt nuvarande regler. Detta gäller främst de något äldre som har dragit maximal nytta av 15- och 30-årsreglerna i det nuvarande systemet men som har ett förvärvsmönster som inte ger motsvarande pensionsutfall från det reformerade systemet.

Det är enligt vår mening inte en acceptabel konsekvens av övergångsregleringen att personer med en längre tids förvärvsarbete bakom sig kan förlora pensionsrättig— heter som redan kan anses intjänade i det nuvarande pensionssystemet. Det framstår därför som motiverat med kompletterande övergångsregler som ger en garanti mot sådana förluster. Personer som omfattas av 20-delsinfasningen, dvs. är över 40 år vid ikraftträdandet, bör garanteras fortsatt rätt till minst den pension som skulle ha utgått om pensionen beräknats enligt nuvarande regler per ingången av år 1995 på de pensionsrättigheter som dessförinnan intjänats och som om personen i fråga då varit 65 år. Vi föreslår därför att en särskild garantiregel av denna innebörd införs övergångsvis.

Ålderspensionen bör således, enligt vad vi närmare utvecklar i avsnitt 15.3.5, beräknas med tillämpning av denna särskilda garantiregel för det fall att summan av folkpension och den årliga ATP-pensionen per ingången av år 1995, uppräknad med nu gällande prisindex till pensioneringstidpunkten, blir större än den årliga pension som blir följden av 20-delsinfasningen.

Det skulle naturligtvis kunna diskuteras att låta denna särskilda garantiregel ta sikte också på personer som helt och hållet omfattas av det reformerade pensions- systemet. Emellertid blir behovet av en sådan regel naturligtvis mindre ju yngre personen i fråga är. Vi har därför inte funnit det påkallat att utsträcka tillämpningen av den särskilda garantiregeln till dessa yngre åldersgrupper. Regelns tillämpnings— område skall således enligt vårt förslag begränsas till de egentliga övergångskohor— terna, till personer som vid ikraftträdandet är i 41—59 års ålder.

8.1.4. Andra pensionsformer

Också inom förtids- och efterlevandepensioneringen krävs övergångsregle- ringar. - Det nya garantipensionssystemet på grundtrygghetens område bör börja gälla fullt ut fr.o.m. år 2000 för personer som är födda 1935 eller senare.

De principförslag till övergångslösningar som redovisats i det föregående har, som framgått, avsett det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Reformen av ålders— pensioneringen får emellertid återverkningar även på förtids- och efterlevandepen- sioneringama, som måste anpassas till det nya regelsystemet för ålderspension. Detta betyder att anpassningar krävs också i övergångshänseende för dessa pen- sionsformer. I kapitel 15 redovisar vi vissa riktlinjer för övergångsregleringen på dessa områden.

Det reformerade ålderspensionssystemet innefattar förutom inkomstrelaterad pen- sion även grundtrygghet i form av en garantipension. I avsnitt 7.10 har vi beskrivit våra principiella förslag till hur denna garantipension bör byggas upp. Också på grundtrygghetens område måste tas ställning till hur övergången skall ske från nuvarande grundskydd till den nya garantipensionen.

Såvitt avser garantipensionssystemet inom ålderspensioneringen ärinte påkallat att ha någon motsvarande successiv övergång som den vi föreslår för inkomstrelaterad ålderspension. Det nya systemet för grundtrygghet bör i stället träda i kraft och börja tillämpas fullt ut vid en viss bestämd tidpunkt. Detta bör ske fr.o.m. år 2000. På så sätt kommer tidpunkten för garantipensionssystemets ikraftträdande att sam- manfalla med den tidpunkt då ålderspensioner som till någon del beräknas enligt reformerade regler först börjar utbetalas. Detta betyder att omfattade av det nya regelsystemet på grundtrygghetens område kommer att vara personer som är födda år 1935 eller senare, dvs. som fyller 65 år är 2000. I kapitel 11 redovisar vi våra förslag i detta hänseende.

8.1.5. Ändringar inom ramen för det nuvarande pensionssystemet

Fr.o.m. år 2000 ersätts dagens folkpensionering m.m. av ett system med en särskild beskattad garantipension för personer som är födda år 1934 eller tidigare. Vid nämnda tidpunkt räknas då utgående pensioner om med hänsyn till de nya reglerna.

Med tillämpning fr.o.m. årsskiftet 2000—2001 införs vidare en ordning med pris- och följsamhetsindexering av alla pensionsförmåner (utom garanti- pensionen) och således även av dem som börjat utbetalas redan dessförinnan.

Vi lägger inte fram förslag om höjning av den allmänna pensionsåldern från 65 till 66 år.

Som vi nyss har föreslagit kommer ett helt nytt system för grundtryggheten att gälla för personer som går i ålderspension fr.o.m. år 2000 och som är födda år 1935 eller senare. En beståndsdel i detta nya system är, som framgått av avsnitt 7.10, att pensionsinkomster fortsättningsvis skall beskattas fullt ut enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster.

Pensioner som utges med tillämpning av dagens regler i form av folkpension och pensionstillskott, liksom ATP upp till pensionstillskottsnivå, är för närvarande i praktiken befriade från inkomstskatt. Enligt vår mening är det angeläget att det också för grupper som inte i och för sig omfattas av det nya garantipensionssyste- met inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att gälla samma skatteregler som för andra inkomsttagare. De grupper som det här rör sig om är dels de som redan i dag uppbär folkpension, dels de som kommer att nybeviljas sådan pension före år 2000.

För att få till stånd en sådan likabehandling i beskattningshänseende krävs att det också för de nu angivna grupperna införs nya regler på grundskyddets område och att alltså förändringar görs av dagens regler. Nuvarande bestämmelser om folk- pension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag för pensionärer bör därför ersättas av andra regler av innebörd att grundskyddet görs beskattat samtidigt som den enskilde of nonären garanteras minst samma nettoutfall som hittills från det allmänna pensionssystemet. Denna överföring från obeskattad till beskattad pension bör ske på så sätt att det också för beståndet pensionärer införs en form av garanti- pension, som emellertid beträffande de här aktuella grupperna byggs upp på ett delvis annorlunda sätt. Även dessa våra förslag redovisar vi i kapitel 11.

Under vårt arbete har vi funnit det motiverat att i ytterligare ett hänseende lägga fram förslag om förändringar som kommer att beröra inte bara personer som i större eller mindre omfattning omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. födda år 1935 eller senare. Det är här alltså fråga om ett förslag som tar sikte

på alla som fortsättningsvis kommer att omfattas helt eller delvis av det hittillsva— rande systemet, dvs. som kommer att beröra också personer som är 60 år eller äldre är 1995 och som alltså avser även dem som redan uppbär ålderspension eller andra pensionsförmåner.

Detta förslag rör indexeringen av utgående pensioner. Att få till stånd en stabilitet och en följsamhet av pensionsutbetalningarna till samhällsekonomins utveckling har varit en av de grundläggande utgångspunkterna för våra reformförslag. Samtidigt föreslår vi dock, av skäl som tidigare redovisats, att infasningen av det nya regel- systemet skall ske successivt under en lång övergångstid. Det är enligt vår upp- fattning inte möjligt att under hela denna långa övergångsperiod hålla fast vid det inslag i det hittillsvarande pensionssystemet som utgör en av huvudorsakema till den nuvarande instabiliteten och bristande följsamheten, nämligen prisindexeringen av löpande pensioner. På detta område fordras stabiliserande åtgärder också på kortare sikt.

Med hänsyn härtill föreslår vi — i parallellitet med vad som föreslås gälla för pen- sioner som skall utges i enlighet med reformerade regler — att det för pensioner som utbetalas enligt dagens regler skall införas en ordning med pris- och följsam— hetsindexering kring normen 1,5 % realtillväxt. Härigenom uppnår man inte bara den stora fördelen att pensionssystemet stabiliseras även på kortare sikt utan också att det vid vikande samhällsekonomisk tillväxt inte blir nödvändigt med ingrepp från lagstiftarens sida i syfte att begränsa pensionsutgifterna. Ytterligare en positiv effekt är att man på detta sätt åstadkommer ett system där också dagens och den närmaste framtidens pensionärer garanteras att automatiskt få del av standardök- ningen om den realekonomiska tillväxten blir positiv och överstiger 1,5 %.

Denna ordning med pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner före- slås gälla inte bara ålderspensioner utan även förtids- och efterlevandepensioner (enligt såväl äldre som nya regler) liksom delpensioner och — i den mån de kommer att finnas kvar — de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg, barntillägg och särskilt pensionstillägg. Däremot skall den del av pensionen som härrör från garan- tipensionssystemet räknas upp med ett rent prisindex.

I avsnitt 15.7 redovisar vi den närmare innebörden av våra förslag angående in— dexering fr.o.m. årsskiftet 2000—2001 av pensioner som utges enligt dagens regler.

Också när det gäller en del andra inslag i dagens ålderspensionssystem innebär våra förslag till ett reformerat pensionssystem att det krävs följdändringar, i syfte att få till stånd parallellitet och underlätta administrationen. Dessa ändringar kom- mer alltså att beröra den del av övergångsgenerationemas pension som kommer att beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Däremot omfattas pensioner som utges till dem som redan nu är pensionärer inte av dessa förslag. Våra förslag i nu aktuella hänseenden, som vi kommer att redovisa i olika sammanhang i det följan— de, avser bl.a. uppräkningen framöver av ATP—taket och den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension.

En annat spörsmål som aktualiserats är det som anförtrotts oss genom särskilda tilläggsdirektiv, nämligen frågan om en successiv höjning under den närmaste tiden framöver av den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem från 65 till

66 år. Av skäl som vi kommer att närmare redovisa i avsnitt 15. 10 har vi emeller— tid stannat vid att inte föreslå någon sådan höjning.

8.2. Overgången på finansieringssidan

På avgiftssidan bör de nya reglerna börja gälla i princip fullt ut fr.o.m. år 1995. Då skall börja betalas avgifter på det utvidgade avgiftsunderlaget, dvs. på socialförsäkringsersättningar m.m., för bamår o.d. På inkomster som uppbärs av personer som är 65 år eller äldre betalas dock avgifter bara i relation till den rätt till reformerad ålderspension som grundas på inkomster- na.

När det gäller den procentsats med vilken den nya ålderspensionsavgiften skall tas ut och såvitt avser fördelningen mellan arbetsgivar- och egenav- gifter sker dock en successiv infasning. — Under en övergångstid får ålders- pensionssystemet finansiellt svara för utbetalningar av också vissa andra pensionsförmåner än inkomstrelaterad ålderspension. — Till premiereservsys- temet avsätts avgifter fr.o.m. år 1995 , och uppbyggnaden av detta kommer därmed att ske successivt framöver.

När det gäller beräkningen av ålderspensionsförmåner föreslår vi, som framgått, en omfattande och tämligen långtgående övergångsreglering. Någon motsvarighet härtill är enligt vår inte påkallad på finansieringssidan, dvs. när det gäller uttaget av ålderspensionsavgifter och det nya underlaget för beräkningen av sådana av— gifter. De principer för avgiftsuttag och avgiftsberäkning i det reformerade pen- sionssystemet som vi har redovisat i avsnitt 7.12 bör alltså tillämpas i huvudsak fullt ut direkt fr.o.m. ikraftträdandet år 1995.

Detta innebär att avgifter på förvärvsinkomster erläggs fullt ut i samma utsträck- ning oberoende av om arbetstagaren eller egenföretagaren omfattas helt, bara delvis eller inte alls av det reformerade ålderspensionssystemet. Någon metod för kvot- delsinfasning eller liknande på avgiftssidan, dvs. med differentiering av avgiften efter födelseår, kan inte gärna komma i fråga. I den mån en försäkrad inte tillgodo- räknas pensionsrätt i det reformerade systemet får han i stället del av motsvarande pensionsrätt med tillämpning av dagens regelsystem. Avgifter erläggs redan till dagens pensionssystem, och avsikten är att dessa nuvarande avgifter skall ersättas av den nya ålderspensionsavgiften.

Vidare betyder förslaget att det fr.o.m. år 1995 bör gälla som huvudregel att ålderspensionsavgift tas ut på det utvidgade avgiftsunderlag vi föreslår skall gälla inom den reformerade ålderspensioneringen. Detta innebär bl.a. att avgifter fr.o.m. då bör betalas till det reformerade ålderspensionssystemet på socialförsäkrings-

ersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster, liksom för bamårsrätt m.m.

I ett hänseende bör på finansieringssidan finnas särskilda övergångsregler. Det gäller uttaget av avgifter på förvärvsinkomster som tillkommer personer som är 65 år eller äldre. Försäkrade som är födda år 1953 eller tidigare kommer antingen inte att få någon ålderspension alls enligt reformerade regler eller kommer att få sin framtida ålderspension beräknad enligt dessa regler till bara en viss kvotdel. Om pensionsavgifter skulle tas ut i full utsträckning efter 65 års ålder för personer i denna grupp betyder det att avgiften inte alls eller till bara en del verkligen skulle grunda rätt till reformerad pension, samtidigt som motsvarande pensionsrätt inte kan intjänas på grundval av dagens ATP-system. Med hänsyn härtill bör på av- giftssidan införas regler som innebär en successiv infasning av avgiftsuttaget för personer över 64 års ålder och som utgör en parallell till vad som skall gälla på förmånssidan.

Som vi har utvecklat i det föregående kommer pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet att intjänas inte bara fr.o.m. år 1995 , utan vid beräkningen av reformerade ålderspensioner skall tas hänsyn även till inkomster dessförinnan. Också socialförsäkringsersättningar m.m. och bamår för tid före år 1995 skall grunda pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Några häremot svarande avgifter för förfluten tid skall dock inte tas ut.

När det sedan gäller den procentsats med vilken den nya ålderspensionsavgijten tas ut och såvitt avser fördelningen mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter bör ske en successiv infasning. Det rör sig här om en omfattande omläggning som berör dels en överföring av nuvarande folk- och tilläggspensionsavgifter till den nya ålderspensionsavgiften, dels arbetsgivarnas avgiftsbelastning, dels införandet av egenavgifter på pensionsområdet, dels en växling mellan sänkta arbetsgivaravgifter och höjda löner. En sådan omläggning kan inte genomföras vid ett och samma tillfälle och kan inte heller komma till stånd så snart i tiden som till den 1 januari 1995. Bl.a. måste tillräckligt utrymme lämnas för den anpassning på lönesidan som måste ske genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Effekterna för statsbudgeten måste också tas i beaktande.

Vi föreslår därför att omläggningen från dagens folk- och tilläggspensionsavgifter till den nya ålderspensionsavgiften liksom denna sistnämnda avgifts fördelning mellan arbetsgivar- och egenavgifter skall ske stegvis och äga rum under en sexårs- period, vilket innebär att omläggningen är helt genomförd vid ingången av år 2000.

Ett led i våra förslag är att arbetstagare och egenföretagare fr.o.m. år 1995 skall betala en egenavgift om 1 % av inkomsten som ligger utöver den omfördelning som skall ske i övrigt. Det rör sig här alltså om en avgiftshöjning totalt sett som syftar till att stärka pensionssystemets ekonomi. Denna del av — den successivt upptrappade — egenavgiften är sålunda inte avsedd att då eller senare komma att växlas av mot en i motsvarande mån höjd lön och sänkt arbetsgivaravgift.

Oavsett att vi, som antytts, föreslår en stegvis upptrappning av den nya ålderspen- sionsavgiften under en övergångstid tar detta förslag naturligtvis sikte på enbart finansieringssidan. Den pensionsrätt som enskilda individer intjänar och som

bokförs på deras respektive pensionskonton påverkas inte härav, utan denna grun- das redan fr.o.m. år 1995 på en avgift om 18,5 %.

Vidare innebär vårt förslag till successiv infasning i finansieringshänseende att denna skall beröra enbart ålderspensioneringens fördelningssystem. Till premiere- servsystemet skall fullt ut redan fr.o.m. år 1995 faktiskt sättas av medel som motsvarar 2 % av de försäkrades inkomster (respektive den mindre andel härav som enligt särskilda regler för olika kohorter, se nedan, grundar pensionsrätt i detta system).

Den del av avgifterna som förs till fördelningssystem: — under infasningsperioden och därefter — används till att betala inkomstrelaterad ålderspension. Avgiften tas i anspråk inte bara för betalning av ålderspensioner i det reformerade systemet utan används också till att betala ATP-pensioner som — till följd av de ovan föreslagna övergångsreglerna på förmånssidan — kommer att fortsätta att utges på grund av nuvarande regelsystem. Successivt framöver kommer ATP-pensionema att minska i betydelse. Samtidigt kommer utbetalningarna av ålderspensioner från det reforme- rade systemet att växa i omfattning.

Om hela ålderspensionsavgiften till fördelningssystemet — 16,5 procentenheter — skulle utnyttjas uteslutande för finansiering av inkomstrelaterad ålderspension enligt reformerade och hittillsvarande regler, skulle resultatet bli att det under en tämligen lång övergångstid sker en omfattande fondbildning hos AP-fonden, som går vida utöver den som krävs för buffertändamål. Samtidigt skulle konsekvenserna bli stora underskott i statsbudgeten.

Att sådana effekter uppkommer är bl.a. en följd av de förslag som vi lämnar om omfördelningar rörande finansieringsansvaret avseende olika former av pension och av förslagen till utvidgning av avgiftsunderlaget. De härrör också från förslaget att nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter på viss sikt skall förvandlas till en ren ålderspensionsavgift och att denna avgift om 18,5 % av avgiftsunderlaget i sin helhet tillförs ålderspensioneringen.

Med hänsyn till de beskrivna konsekvenserna krävs åtgärder under en övergångs- tid. Vi föreslår att de avgifter som tas ut till ålderspensionssystemet fr.o.m. år 1995 övergångsvis skall tas i anspråk för finansiering av också en del andra pensions— förmåner än inkomstrelaterad ålderspension. Härför bör användas även delar av AP-fondens medel och avkastningen på dessa. De andra pensionsförmåner som vi föreslår skall finansieras över AP-fonden under en infasningsperiod är folkpensio- ner åt pensionstagare med ATP-pension, änkepensioner enligt äldre regler på efterlevandepensioneringens område samt förtidspensioner åt vissa äldre sådana pensionärer. Våra närmare förslag härom redovisar vi i avsnitt 14.7.

De totala effekterna av dessa våra övergångslösningar på finansieringssidan i kombination med att den totala ålderspensionsavgiften föreslås höjd med en pro- centenhet ijämförelse med de avgifter som tas ut nu innebär en viss förstärkning av den samlade — konsoliderade — offentliga sektorn.

De här redovisade förslagen avser, som framhållits ovan, naturligtvis enbart finansieringssidan. Varken den successiva infasningen av avgifterna eller det över- gångsvisa ianspråktagandet av AP-fonden för annat än ålderspensionsutbetalningar

berör givetvis förmånssidan. Pensionsrätt kommer i full utsträckning fr.o.m. år 1995 att intjänas inom fördelningssystemet på grundval av en avgiftssats som motsvarar 16,5 procentenheter.

Vad sedan avser premiereservsystemet kommer uppbyggnaden av detta att ske successivt. De medel som avsätts dit reserveras för framtida ålderspensioner från det systemet och förvaltas av olika kapitalförvaltare i enlighet med de principer som vi har angett i avsnitt 7.12.3.

Inom premiereservsystemet kommer ålderspensioner framöver att betalas med användning av de medel som faktiskt har avsatts till det systemet och avkastningen härpå. Någon pensionsrätt i det systemet kan alltså, som framgått av avsnitt 8.1, inte grundas på inkomster som ligger i tiden före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan sålunda påbörjas först med avgiftsinbetalningar baserade på inkomster m.m. som tillgodoräknats individen fr.o.m. ikraftträdandetidpunkten.

Det kommer således att ta lång tid innan fonderna inom premiereservsystemet har vuxit till full storlek. Det aktualiserar frågan om det inbördes förhållandet avseende fondstorlek, sparandefunktion, m.m. mellan AP-fonden och fonderna inom premie- reservsystemet under den långa uppbyggnadstiden. Dessa frågor behandlar vi i kapitel 14 och 17.

Avgifter till premiereservssystemet kommer att avsättas bara för personer som är födda år 1944 och senare och fullt ut enbart för försäkrade som är födda år 1954 och senare. Innebörden av detta förslag har vi redovisat i avsnitt 8.1 ovan. I finans- ieringshänseende betyder förslaget att hela den pensionsavgift om 18,5 % som tas ut för personer som är födda 1943 och tidigare förs till fördelningssystemet. Det innebär vidare att det för personer födda åren 1944—1953 blir en större andel av den totala avgiften än 16,5 procentenheter som kommer att tillföras fördelnings- systemet. Enbart för personer som är födda år 1954 och senare förs den ograverade "premiereservavgiften" om 2 procentenheter till premiereservsystemet. Samtidigt får fördelningssystemet för personer som är födda före år 1954 ett större åtagande när det gäller ålderspension än vad som blir fallet beträffande yngre personer. Eftersom avgifterna betalas innan dessa åtaganden behöver infrias blir effekten emellertid att fördelningssystemet övergångsvis kommer att få en tillfällig inkomst- förstärkning.

9. Intjänande av pensionsrätt m.m.

9.1. Försäkringsbegreppet m.m.

Vi föreslår: Nuvarande definition av vilka som är försäkrade och har möj- lighet att tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension kvarstår tills vidare oförändrad. Försäkringsbegreppet bör dock utredas vidare i annat lämpligt

sammanhang. Inkomstrelaterad pension skall kunna utbetalas oberoende av i vilket land den berättigade bor eller vistas, medan garantipension enligt den svenska

lagstiftningen skall kunna utges enbart till personer som är bosatta i Sverige och har tjänat in rätt till sådan pension genom tidigare bosättning här i landet. Garantipensionen 40-delsberäknas enligt samma regler som nu gäller för

folkpension.

Enligt nuvarande regleri lagen (1962z38l) om allmän försäkring (AFL) gäller att försäkrade för folkpension och ATP är dels svenska medborgare, oberoende av var de bor, dels utländska medborgare som är bosatta i Sverige. För att bosättning skall föreligga krävs i princip att vistelsen i Sverige är stadigvarande eller avser för- värvsarbete eller studier och är ämnad att vara mer än ett år. Den som lämnar Sverige för kortare tid än ett år anses alltjämt vara bosatt här i landet. Statligt anställda som sänds till annat land för arbete där anses vara bosatta i Sverige under hela utsändningstiden. Detta gäller också deras familjemedlemmar. Såvitt gäller ATP är dessutom försäkrade utländska sjömän på svenska handelsfartyg, även om de inte bor i Sverige. Därjämte är alla som tjänat in ATP-poäng försäkrade i försäkringen för tilläggspension.

I fråga om folkpensioneringen gäller vidare att rätt härtill intjänas på grundval av antingen tid för förvärvsarbete i Sverige eller tid för bosättning här i landet. I första fallet krävs 30 år med ATP—poäng i Sverige för oavkortad folkpension. I andra fallet fordras för oavkortad sådan pension 40 års bosättningstid i Sverige fr.o. m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Vid beräkningen av bosättningstid gäller särskilda regler till förmån för bl.a. vissa flyktingar.

Folkpension som grundar sig på bosättningstid utbetalas enligt AFL enbart till personer som bor i Sverige. Till följd av EES-avtalet och därav tillkommen lagstift- ning i Sverige (lagen 1992:1776 om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES) måste sådan folkpension — relaterad till längden av bosättningstiden i Sverige — emellertid utbetalas också till svenska medborgare och till medborgare i annat EES-land som bor i ett land inom EES.

Folkpension som grundas på ATP-tid utbetalas till svenska medborgare oavsett var i världen de är bosatta. Utländska medborgare har enligt AFL rätt till sådan folkpension bara vid bosättning i Sverige. Med stöd av EES-avtalet har dock med- borgare i annat EES-land rätt till export av också 30-delsberäknad folkpension till andra länder inom EES. Sådan rätt finns också för medborgare i en del andra länder till följd av socialförsäkringskonventioner. ATP intjänas på grundval av inkomster av förvärvsarbete. Som huvudregel gäller att arbetet måste utföras i Sverige för att grunda pensionsrätt. I vissa särskilda fall kan även inkomster som förvärvas i anställning utomlands ge upphov till pensions- rätt för ATP. Detta är också enligt konventioner fallet beträffande anställda i privat tjänst som utsänds för arbete i annat land för längre tid än ett år. När det gäller egenföretagare är det enbart inkomst av aktiv näringsverksamhet som bedrivs här i landet som grundar pensionsrätt för ATP.

Till följd av EES-avtalet gäller vissa förändringar i förhållande till reglerna i AFL såvitt gäller medborgare i EES-länderna och arbete inom EES. Enligt det från EG övertagna regelsystemet skall en förvärvsarbetande omfattas av socialförsäkringen i bara ett land, nämligen som huvudregel det land som enligt särskilda bestämmel- ser är att anse som sysselsättningslandet. Dessa bestämmelser har till följd bl.a. att vissa sidoinkomster av arbete i Sverige som tidigare varit pensions- och avgifts- grundande för ATP i Sverige inte längre är det. Vidare grundar i en del situationer inkomster från ett annat EES-land rätt till ATP och avgiftsskyldighet i Sverige. Ytterligare en konsekvens är att personer som år medborgare i annat EES—land och som kommer till Sverige och arbetar här för kortare tid än ett år kan intjäna pen- sionsrätt för ATP här på grundval av arbetsinkomsterna.

Intjänad ATP-pension utbetalas till svenska och utländska medborgare oberoende av var i världen de är bosatta.

När det gäller försäkringsbegreppet i ett reformerat pensionssystem, dvs. den personkrets som skall kunna tjäna in pensionsrätt, vill vi framhålla att nuvarande regler om försäkringsbegreppet i AFL torde vara i behov av en generell översyn. T.ex. kan ifrågasättas om svenska medborgare rent principiellt alltid bör vara försäkrade i den svenska socialförsäkringen oavsett var de är bosatta. Det kan också

diskuteras om inte de utvidgningar och inskränkningar som är följden av EES- avtalet såvitt gäller tillhörigheten till svensk socialförsäkring respektive till annat EES-lands socialförsäkring för personer som arbetar i Sverige respektive i annat EES—land för kortare tid än ett år borde i större eller mindre mån utsträckas till att gälla generellt redan genom den svenska lagstiftningen och därigenom göras til- lämpliga även i förhållande till länder utanför EES och medborgare i sådana länder. Det bör här övervägas bl.a. om det finns skäl att vid kortare tids arbete i Sverige öppna samma möjligheter till svenskt socialförsäkringsskydd också för personer som är medborgare i länder utanför EES, inte minst därför att avgifter erläggs i dessa fall och det allmänt sett är önskvärt med ett bättre samband mellan avgifter och förmåner.

Dessa frågor berör emellertid inte bara det allmänna pensionssystemet utan också bl.a. sjuk- och föräldraförsäkringama. Härvid aktualiseras även systemet med inskrivning i försäkringskassa och frågan om detta system bör bibehållas som ett försäkringsvillkor. Vi inskränker oss därför till att enbart notera behovet av en översyn och förutsätter att en sådan kommer till stånd i annat sammanhang.

När det gäller inkomstrelaterad allmän pension — och garantipension — föreslår vi därför att nuvarande regler om vilka persongrupper som skall anses vara försäkra- de i Sverige och i vilka fall inkomster i annat land skall vara pensionsgrundande tills vidare behålls i princip oförändrade. Dessa regler kommer att gälla både fördelnings- och premiereservdelen i det reformerade pensionssystemet.

En grundläggande förutsättning för att en inkomst skall bli pensionsgrundande skall enligt vårt förslag dock vara att avgifter erläggs till det svenska pensionssyste- mets ålderspensionering. Detta skall gälla inte bara avseende förvärvsinkomster utan också beträffande de olika socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt samt vad avser bamårsrätt och pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring liksom för förtidspensionärers antagandeinkomster (se kapitel 12). För pensionsrätt som grundas på annat än förvärvsinkomster är vårt förslag att andra socialförsäk- ringssystem respektive staten skall betala ålderspensionsavgifter.

Vi föreslår, liksom är fallet beträffande nuvarande ATP, att inkomstrelaterad allmän pension — från fördelnings- och premiereservsystemen — skall kunna utbe— talas oberoende av var i världen den berättigade är bosatt eller vistas. Liksom i dag är fallet med tilläggspensionen kommer den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet alltså att kunna exporteras helt fritt. Svenska och utländska medborgare kommer således att kunna få inkomstrelaterad ålderspension i förhållande till de pensionsrättigheter de tjänat in genom förvärvsverksamhet i Sverige oavsett om de vid tidpunkten för ålderpensioneringen eller därefter är bosatta här eller i utlandet.

I fråga om garantipensionen föreslår vi att det skall gälla delvis samma regler om intjänande av pensionsrätt för sådan pension som de för folkpensioneringen nyligen införda. Rätt till garantipension skall alltså enligt vårt förslag kunna intjänas på grundval av bosättningstid i Sverige fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder, dvs. den skall 40—delsberäknas. För rätt till oavkortad garantipension — dvs. det större eller mindre tillägg som enligt de särskilda reglerna härför utges från garantipensionssystemet

— krävs alltså minst 40 års bosättning här. Vid kortare bosättningstid reduceras garantipensionen proportionellt. Vårt förslag innebär vidare att det liksom för närvarande skall krävas att bosättningstid har tillgodoräknats i Sverige för minst tre år för att rätt skall föreligga till någon garantipension.

Men detta skall utgöra den enda metoden för förvärv av rätt till garantipension. Någon motsvarighet till nuvarande 30-delsberäkning i relation till år med ATP- poäng föreslår vi inte skall finnas inom ramen för det reformerade pensionssyste- met, eftersom inkomstrelaterad pension skall kunna intjänas från första kronans inkomst varje år och pensionsrätten inte på samma sätt som dagens ATP blir knuten till vissa bestämda år.

Vi föreslår att 40-delsberäknad garantipension enligt den svenska lagstiftningen skall kunna utbetalas enbart till personer som är bosatta i Sverige. Inom EES måste den dock exporteras, på grund av EES-avtalets regler. Rätt till export av garanti- pension bör också kunna Öppnas genom socialförsäkringskonventioner mellan Sverige och andra länder.

9.2. Pensionsgrundande inkomster

Vi föreslår: Liksom i dag skall gälla en nedre åldersgräns vid 16 år för intjänande av pensionsrätt. Någon övre åldersgräns skall inte finnas. Pen— sionsrätt intjänas på grundval av inkomster av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet) enligt samma principer som i dag. Pensionsrätt tillgodoräknas från den första kronan av inkomsten varje år, men den sammanlagda inkomsten måste uppgå till minst 25 % av bas- beloppet (8 800 kr) för att vara pensionsgrundande. Endast inkomster upp till pensionssystemets tak är pensionsgrundande.

För att pensionsrätt, som tillgodoräknats för barnår eller vid värnplikts- tjänstgöring och för vilka staten betalat ålderspensionsavgift, skall resultera i en ålderspension över huvud taget fordras att avgifter före eller efter erlagts ,på förvärvsinkomster under viss tid och av viss storlek.

Med avseende på tid före ikraftträdandet av det nya regelsystemet tillämpas särskilda regler för fastställande av pensionsgrundande inkomst i det refor- merade regelsystemet.

Enligt nuvarande regler i AFL kan ATP intjänas fr.o.m. fyllda 16 år t.o.m. fyllda 64 år. För år då någon erhållit hel ålderspension hela året kan pensionsrätt inte intjänas. För förtidspensionärers förvärv av ålderspensionsrätt gäller särskilda regler.

Pensionsgrundande är inkomster av förvärvsarbete i form av anställning, varmed likställs uppdrag, och annat förvärvsarbete, varmed i huvudsak förstås inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet. Till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomst läggs den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt. För inkomster som är pensionsgrund- ande men inte beskattas i Sverige skall särskild uppgift lämnas av arbetsgivaren.

Pensionsgrundande som anställningsinkomst är lön, annan ersättning i pengar och nettovärdet av andra utgivna skattepliktiga förmåner (t.ex. fri kost, bostadsförmån eller bilförmån) till en arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Som anställningsin- komst räknas också ersättning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner för arbete som en försäkrad utfört för annans räkning utan att vara anställd, s.k. uppdragsinkomst. Ersättningar understigande ett halvt basbelopp som idrottsutövare får från ideell idrottsförening är dock inte pensions— eller avgiftsgrundande.

Lön från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare som inte uppgått till 1 000 kr under året är inte pensionsgrundande som anställningsinkomst. På samma sätt är inkomst av aktiv näringsverksamhet understigande 1 000 kr per år inte pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. De socialförsäkrings— ersättningar m.m. som är pensionsgrundande (se avsnitt 9.3) tas däremot i be- aktande även om de understiger ] 000 kr under året.

För inkomster av anställning och uppdrag betalas socialavgifter av arbetsgivaren (uppdragsgivaren), medan den försäkrade själv erlägger avgifter på inkomst av annat förvärvsarbete.

Arbetsgivaravgifter erläggs inte på lön eller annan ersättning till en och samma arbetstagare om den under året inte uppgått till minst 1 000 kr. På motsvarande sätt betalas inte egenavgifter om avgiftsunderlaget understiger 1 000 kr ett år.

Pensionsgrundande för ATP är i dag enbart inkomster av anställning och annat förvärvsarbete i den mån summan därav överstiger ett basbelopp (35 200 kr år 1994). Inkomster över 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994) är inte pensionsgrundan- de för ATP.

Vi föreslår att det i det reformerade pensionssystemet liksom i dag skall finnas en nedre åldersgräns vid 16 år. Före denna ålder skall alltså inte kunna intjänas pensionsrätt.

En grundtanke bakom våra överväganden är, som vi utvecklat i avsnitt 7.8, att pensionssystemet skall präglas av ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller tidpunk- ten för ålderspensionering. En väsentlig beståndsdel för att åstadkomma detta är att det inte skall finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet, för vare sig fördelnings- eller premiereservdelen. Detta skall gälla inte bara på förmånssidan utan också med avseende på uttaget av avgifter till ålderspensioneringen. Pensionsrätt skall alltså också efter fyllda 65 år kunna förvärvas vid fortsatt förvärvsarbete, och avgifter betalas härför. Detta gäller

oavsett hur gammal personen är. Någon motsvarighet till nuvarande regel att pensionsrätt inte kan intjänas för år då någon hela året fått hel ålderspension är enligt vår mening inte påkallad inom ramen för det reformerade regelsystemet. Hur sådan efter pensioneringen intjänad tillkommande pensionsrätt skall manifestera sig i utbetald pension är en fråga som vi behandlar i avsnitt 10.3.

När det gäller möjligheterna för förtidspensionärer att intjäna pensionsrätt för ålderspension i det reformerade pensionssystemet föreslår vi regler som delvis avviker från de principer som bär upp dagens bestämmelser i detta hänseende. Vi redovisar våra förslag härom i avsnitt 12.7.

Nuvarande bestämmelse att beräkning av pensionsgrundande inkomst inte skall göras för det år då någon avlidit bör kvarstå oförändrad. Den är naturligtvis av betydelse bara för beräkningen av efterlevandepension, och administrativa skäl talar för ett bibehållande av den.

Pensionsgrundande inkomster bör i det reformerade pensionssystemet, liksom för närvarande, utgöras av inkomster i form av lön och uppdragsersättning (anställ- ningsinkomster) samt inkomster av aktiv näringsverksamhet m.m. (inkomst av annat förvärvsarbete). Även skattepliktiga förmåner som fri kost, bostadsförmån, bilförmån, m.m. bör grunda pensionsrätt — och avgiftsskyldighet — på samma sätt som i dag.

Avgifter till pensionssystemet på anställningsinkomster skall även fortsättningsvis erläggas av arbetsgivaren (uppdragsgivaren) och på inkomst av annat förvärvsarbete av den försäkrade själv. En del av ålderspensionsavgiften skall emellertid betalas i form av egenavgifter också på anställnings- och uppdragsinkomster. De närmare regler som vi föreslår för avgiftsuttag utvecklar vi i kapitel 14.

Också i det reformerade pensionssystemet bör som utgångspunkt gälla nuvarande regel att beräkningen av pensionsgrundande inkomst görs på grundval av taxering- en till statlig inkomstskatt, dvs. till grund för pensionsrätt inom både fördelnings- och premiereservsystemet skall läggas de inkomstuppgifter som anges i självdekla- rationerna sådana de bestäms slutligt vid skattetaxeringen.

Pensionsgrundande skall också i det reformerade pensionssystemet vara enbart inkomster upp till taket. Som vi föreslagit i avsnitt 7.3.3 skall taket vid ikraftträd- andet bestämmas att motsvara dagens ATP—tak om 7,5 basbelopp, men det skall för framtiden räknas upp inte med prisindex utan med ett löneindex. Detta löneindex skall avspegla den allmänna löneutvecklingen, mått som ökningen av den genom— snittliga pensionsgrundande inkomsten per person med pensionsgrundande inkomst, och beräknas på grundval av ett rullande genomsnitt för den senaste treårsperioden.

Som vi framhållit i kapitel 7 är en väsentlig princip för det reformerade pensions— systemet att pensionsrätt skall kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år och att det inte skall finnas någon motsvarighet till nuvarande basbeloppsavdrag vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst. (Inkomster om ett basbelopp och därunder kompenseras genom dagens folkpensionering, som inte finns kvar i nuvarande utformning i det reformerade regelsystemet.) Av admini- strativa skäl är det emellertid ofrånkomligt att det också i det reformerade systemet finns en viss beloppsgräns som inkomsten måste överstiga för att den skall grunda

pensionsrätt. Det behövs alltså en nedre gräns för intjänande av pensionsrätt.

Som beskrivits i det föregående finns i dag — utöver inskränkningen att enbart inkomster överstigande ett basbelopp är pensionsgrundande för ATP — den begräns- ningen att inkomster under 1 000 kr från en arbetsgivare inte anses som anställ- ningsinkomst och att inkomster av aktiv näringsverksamhet måste uppgå till minst det beloppet för att vara pensionsgrundande. Detta undantag har samband med regeln att kontrolluppgift inte behöver lämnas av en fysisk person om den ersätt- ning som han utgett till annan för tillfälligt arbete understiger 1 000 kr.

En regel i ett reformerat pensionssystem som möjliggör att pensionsrätt kan intjänas redan på inkomster som under ett år uppgår till enbart någon eller några kronor torde vara närmast omöjlig att hantera administrativt. En sådan regel skulle leda till ett mycket omfattande uppgiftslämnande och kräva mycket i fråga om taxering och uppbörd av avgifter, eftersom det rimligen bör föreligga parallellitet mellan inkomster som är pensionsgrundande och inkomster som är avgiftsgrundan— de. Det är därför enligt vår uppfattning rimligt att det införs en nedre gräns för beräkning av pensionsgrundande (och avgiftsgrundande) inkomst som i vart fall anknyter till skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Denna gräns går, som nämnts ovan, i dag vid 1 000 kr såvitt gäller ersättningar utgivna av en fysisk person under ett år. I övriga fall går gränsen vid 100 kr under ett år. Att ha olika gränser för pensionsrätt beroende på om den som utgett ersättningen är fysisk eller juridisk person är dock inte lämpligt.

Vår slutsats är därför att det i det reformerade pensionssystemet bör finnas en motsvarighet till nuvarande regel att pensionsgrundande och avgiftsgrundande är inkomster från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare enbart under förutsättning att de för hela året uppgått till totalt minst 1 000 kr. I parallellitet härmed bör också krävas att inkomster som egenföretagare har uppgår till minst 1 000 kr under året för att de skall grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet. Dessa regler bör gälla bara för förvärvsinkomster. För de socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 skall grunda pensionsrätt bör inte finnas några motsvarande begränsningar på förmåns- eller avgiftssidan.

Med den sålunda föreslagna gränsen vid 1 000 kr blir emellertid långt ifrån alla administrativa problem lösta. Vad man åstadkommer därmed är överensstämmelse mellan å ena sidan skyldigheten att lämna kontrolluppgift och att betala pensionsav- gifter och å andra sidan intjänande av pensionsrätt. Man får däremot inte auto— matiskt något administrativt system som hänför kontrolluppgiften och avgiften till en viss person. Detta har att göra med att den pensionsgrundande inkomsten beräk— nas på grundval av den försäkrades taxerade inkomst, alltså med utgångspunkt från dennes självdeklaration. Och skyldighet att avge självdeklaration föreligger först om den försäkrade haft väsentligt högre inkomster än 1 000 kr. För fysiska personer gäller fr.o.m. inkomståret 1994 att självdeklaration skall lämnas när bruttoinkomst— erna av tjänst och/eller aktiv näringsverksamhet uppgått till sammanlagt minst 25 % av basbeloppet (8 800 kr för år 1994). Om det inom pensionssystemet inte införs en motsvarande inkomstgräns, skulle krävas att deklarationsskyldigheten utvidgas eller att det inrättas ett särskilt taxeringsförfarande för att på grundval av

kontrolluppgifter kunna fastställa pensionsgrundande inkomst såvitt gäller sådana begränsade inkomster. Detta skulle medföra stora tekniska svårigheter och kräva betydande administrativa insatser.

När det gäller pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet finns således enligt vår mening tungt vägande administrativa skäl för att ha en nedre gräns Vid inkom- ster motsvarande 25 % av basbeloppet, som alltså sammanfaller med skyldigheten att avge självdeklaration, och att pensionsrätt därmed kan tillgodoräknas först om den sammanlagda årsinkomsten överstiger det beloppet.

Vi är medvetna om att denna lösning innebär ett visst avsteg från principen om samband mellan förmåner och avgifter, eftersom den medför att pensionsrätt inte intjänas på årsinkomster understigande 25 % av basbeloppet, trots att pensionsav- gifter — vad avser den del som betalas av arbetsgivaren — kommer att erläggas på inkomsten i den mån den överstiger 1 000 kr. Vi har därför övervägt möjligheterna att införa en motsvarande beloppsgräns också för uttag av sådana pensionsavgifter för att få till stånd fortsatt överensstämmelse. En sådan lösning skulle emellertid vara svår att genomföra administrativt med hänsyn till att arbetsgivaravgiftema beräknas inte individuellt utan kollektivt på hela lönesumman hos arbetsgivaren. Vi har därför avstått från förslag med denna inriktning. Några egenavgifter bör inte tas ut på inkomster understigande grundavdragets nivå (8 800 kr år 1994).

Vårt förslag betyder emellertid inte att inkomster understigande 25 % av basbe- loppet aldrig kan bli pensionsgrundande. Vad det innebär är en tröskel som måste passeras, men om och när detta väl sker tillgodoräknas pensionsrätt för hela in- komsten från första kronan. Begränsningen kommer därför att få praktisk verkan i enbart begränsad omfattning och den kommer inte alls att beröra det stora flertalet försäkrade.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså följande. Pensionsrätt intjänas på alla pen- sionsgrundande inkomster under ett år från i princip första kronan. För att pen- sionsrätt skall tillgodoräknas krävs dock att de sammanlagda pensionsgrundande inkomsterna under året uppgått till minst 25 % av (pris)basbeloppet. Om detta är fallet är hela inkomsten från botten pensionsgrundande. Uppgår däremot inkomster- na inte till det nämnda beloppet, tillgodoräknas inte någon pensionsrätt för det året. Arbetsgivarvgifter tas däremot ut, med den ovan föreslagna ] OOO—kronorsgränsen som enda inskränkning, på alla inkomster.

Om gränsen för deklarationsskyldighet framgent kommer att sänkas (eller höjas), bör motsvarande justering göras beträffande det här föreslagna gränsbeloppet i pensionssystemet.

Med detta vårt förslag blir en konsekvens att det kommer att i viss — mindre — ut- sträckning inbetalas avgifter till ålderspensioneringen som inte kommer att mot— svaras av någon registrerad pensionsrätt för en individ. Dessa tillkommande medel bör i sin helhet tillföras fördelningssystemet och där utnyttjas som ett tillskott till buffertfonderingen. Detta bör alltså göras även beträffande den andel av dessa medel som eljest skulle ha tillförts premiereservsystemet.

Det föreslagna gränsbeloppet om 25 % av basbeloppet bör avse summan av pen- sionsgrundande förvärvsinkomster och sådana skattepliktiga socialförsäkringser-

sättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 och 9.4 skall grunda pensions- rätt. Det är alltså totalbeloppet för inkomster av förvärvsarbete och pensionsgrun- dande socialförsäkringsförmåner i form av sjukpenning, arbetslöshetsstöd m.m. som måste överstiga 25 % av basbeloppet för att pensionsrätt skall tillgodoräknas för året. Däremot tas vid bestämmandet av om kravet på förvärvsinkomster och socialförsäkringsförmåner m.m. till minst nämnda belopp under ett år är uppfyllt inte hänsyn till pensionsrätt som tillgodoräknas för bamår, värnpliktstjänstgöring eller förtidspensionärers antagandeinkomster. Å andra sidan gottskrivs alltid pen- sionsrätt för verksamheter av detta slag oberoende av det värde som den pensions- rätten representerar, dvs. utan någon nedre beloppsgräns.

En fördel med den föreslagna lösningen om en nedre gräns för pensionsrätt på skattepliktiga inkomster och socialförsäkringsersättningar m.m. , utöver att den inte kräver en omfattande omläggning av deklarations- eller taxeringsförfarandet, är att pensionsrätt inte behöver registreras och pension utbetalas till personer som haft bara mycket små inkomster i Sverige och som kanske vistats här bara högst tillfäl- ligt.

Några ytterligare regler för att begränsa utbetalningen av små pensionsbelopp föreslår vi i princip inte. För att pensionsrätt som intjänats på förvärvsinkomster skall resultera i en ålderspension skall det alltså vara tillräckligt att pensionsrätt tillgodoräknats under ett enda är.

Detta föreslås gälla för både fördelnings- och premiereservsystemet. Om emellertid den sammanlagda behållningen på respektive fördelnings- och premiereservkontot vid pensioneringen understiger ett visst fastställt belopp och därför skulle ge upphov till bara en mycket liten månatlig pension, bör finnas möjlighet att betala ut hela pensionsbeloppet på respektive konto vid ett enda tillfälle i form av ett engångsbelopp. Denna prövning bör ske vid exempelvis 61 års ålder eller senast när den försäkrade fyller t.ex. 65 eller 70 år, om han dessförin- nan inte ansökt om pension. Några närmare förslag i detta hänseende eller om vilken beloppsgräns som bör gälla inom fördelnings- eller premiereservsystemet redovisar vi inte.

För sådan pensionsrätt som tillgodoräknas med finansiering av statliga medel för barnår och vid värnpliktstjänstgöring bör uppställas särskilda villkor för att den skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. I detta avseende föreslås gälla att pensionsrätt av nu aktuellt slag skall kunna ge upphov till en ålderspension från fördelningssystemet först och enbart om vissa krav på intjänad pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster har uppfyllts. Enligt vår mening framstår det näm— ligen inte som rimligt att en person som bor i Sverige och här tar vård om barn skall kunna få och dra nytta av pensionsrätt som betalas av staten för kanske täm- ligen många år, även om denna person aldrig eller i bara mycket liten omfattning förvärvsarbetar här i landet.

I de nu behandlade hänseendena talar alltså enligt vår bedömning goda skäl för regler som begränsar möjligheterna till utbetalning av pension. Vi föreslår att det skall införas sådana regler och att dessa utformas enligt följande. För att bamårsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring de facto skall ge upphov till utbetalning

av ålderspension skall krävas att avgifter för förvärvsinkomster motsvarande lägst ett lönebasbelopp varje år har erlagts under åtminstone tre år. Dessutom måste de avgifter som betalats sammanlagt uppgå till ett värde som motsvarar minst ett lönebasbelopp. För uppfyllande av detta villkor tas i beaktande bara avgifter på förvärvsinkomster, på socialförsäkringsersättningar m.m. och på förtidspensionä— rers antagandeinkomster (se avsnitt 12.7) men däremot inte t.ex. sådan pensions- rätt som förvärvats genom delning mellan makar. Pensionsrätt som tillgodoräknas och finansieras med statliga medel för vård av barn och för värnpliktstjänstgöring ger utbyte i pensionshänseende bara under förutsättning att personen i fråga upp- fyller det angivna villkoret om förvärvsinkomster och avgiftsbetalning under viss minsta tid och omfattning före eller efter den tid för vilken den av staten betalda

pensionsrätten har tillgodoräknats. Det förslag som vi nu lämnat om villkor för att av staten finansierad pensionsrätt

för bamår m.m. skall resultera i utbetalning av inkomstrelaterad pension tar sikte enbart på fördelningssystemet. Inom premiereservsystemet bör inte gälla några motsvarande regler. Även om sådana regler av samma skäl framstår som väl påkallade även där, är det enligt vår mening mindre lämpligt att ha bestämmelser av den karaktären i ett premiereservsystem som kan förvaltas i privat regi och som i princip är uppbyggt som ett civilrättsligt bindande försäkringsavtal. Några krav att pensionsrätt på förvärvsinkomster måste ha intjänats under minst viss tid och av viss minsta storlek för att tillgodoräknad bamårsrätt m.m. skall resultera i en ålderspension föreslår vi således inte skall finnas i premiereservsystemet.

Däremot bör pension utges först under förutsättning att de till premiereservsyste— met avsatta avgifterna överstiger administrationskostnaderna, och det bör dessutom, som tidigare föreslagits, finnas möjligheter att under vissa villkor utbetala mycket små belopp i premiereserverna i form av engångsbelopp i stället för som en perio- diskt utgående förmån.

De nya regler om intjänande av pensionsrätt som vi här föreslår kommer att börja tillämpas vid ikraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet. De gäller för beräkning av pensionsrätt i det reformerade systemet för tiden därefter. Med de övergångslösningar som vi, enligt vad vi utvecklat i kapitel 8, föreslår måste dock beträffande inkomster efter ikraftträdandet samtidigt tillämpas nuvarande regler för ATP, såvitt gäller beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng för personer som helt eller till viss 20-del också fortsättningsvis kommer att få sin pension beräknad enligt hittillsvarande regelsystem.

Vid den parallella beräkning av pensionsrättigheter i respektive system som sålunda skall göras skulle — om särskilda åtgärder inte vidtas — uppkomma vissa olikheter bl.a. såvitt gäller den inkomst som är pensionsgrundande för ATP enligt äldre regler och den som grundar pensionsrätt för reformerad allmän pension. Med hänsyn härtill lägger vi avsnitt 15.9 fram förslag till vissa ändringar inom ramen för nuvarande ATP-system. Ett sådant förslag är att ATP-taket skall realindexeras, dvs. fr.o.m. år 1996 räknas upp med löneindex, för att på det sättet undvika att taket för pensionsintjänande kommer att skilja sig åt inom de två systemen.

Vissa skillnader kommer dock att kvarstå. T.ex. kommer pensionsrätt att kunna

intjänas (och avgifter att tas ut) efter 64 års ålder i det reformerade systemet men inte enligt hittillsvarande ATP-system. I detta nuvarande system intjänas inte heller pensionsrätt för bamår (annat än enligt den nuvarande regeln om vårdår i 11 kap. 6 a & AFL) eller vid värnpliktstjänstgöring. Även förtidspensionärers intjänande av ålderspensionsrätt kommer att ske enligt skilda regelsystem.

I fråga om inkomster före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet kvarstår den pensionsrätt som intjänats enligt ATP-systemets hittillsvarande regler naturligtvis oförändrad också framöver när det gäller beräkning av ATP-pension som skall utges helt eller med viss 20-del enligt hittillsvarande regler.

Den förordade övergångslösningen, med ZO-delsberäkning, förutsätter dock att pensionsrätt tillgodoräknas också inom ramen för det reformerade systemets fördel- ningsdel — men inte premiereservdel — på grundval av inkomster före ikraftträdan- det. Tekniskt bör detta enligt vår mening ske på det sättet att den pensionspoäng som registrerats för ATP med tillägg av en poäng, för att motsvara folkpensions- avdraget, omvandlas till pensionsrätt i det reformerade systemets fördelningsdel med hjälp av summan av de bestämda procentsatserna för avgiftsuttag till fördel— nings- och premiereservsystemen (18,5 %) och att det värde som uppkommer för olika är i förfluten tid uppräknas med löneindex från året för ATP-poängens intjä- nande. Några retroaktiva justeringar såvitt gäller vilka inkomster och ersättningar som skall vara pensionsgrundande kan därvid inte komma i fråga. Däremot skall pensionsrätt för bamår gottskrivas för förfluten tid.

En konsekvens av den valda lösningen är att personer som ett år haft förvärvsin- komster som inte uppgått till ett basbelopp inte tillgodoräknas pensionsrätt i det reformerade systemet för dessa inkomster. För att detta skulle ha kunnat ske, skulle ha krävts en genomgång av gammalt taxeringsmaterial eller ett system där den enskilde själv fick anmäla och styrka sådana inkomster. Ytterligare blir resultatet att enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp är pensionsgrundande såvitt gäller är före ikraftträdandet och att det därmed, som vi utvecklar i avsnitt 9.7, upp- kommer vissa skillnader mellan inkomster före ikraftträdandet och inkomster därefter. En annan följd är att inkomster på 1950-talet inte kan tas i beaktande. Den närmare innebörden av våra förslag i dessa hänseenden och motiven för dem redovisar vi i kapitel 15.

9.3. Pensions grundande

"

socialforsäkringsersättningar m.m.

Vi föreslår: De socialförsäkringsersättningar m.m. som i dag är pensions- grundande är pensionsgrundande också i det reformerade systemet, inom både fördelnings-och premiereservsystemen. Avgifter på dessa förmåner betalas — fr.o.m. ikraftträdandet — dels av den enskilde i form av egenav- gifter, dels av det andra socialförsäkringssystemet eller av staten. För för— fluten tid tillgodoräknas pensionsrätt enbart i fördelningssystemet och bara för tid då respektive förmån faktiskt har funnits och utgetts, och den är pensionsgrundande till sitt faktiska belopp. Även för framtiden är förmåner- na pensionsgrundande till sina faktiska belopp. Såvitt gäller dagpenning från arbetslöshetskassa, sjukpenning och rehabiliteringspenning efter två veckor skall emellertid pensionsrätt intjänas inte för ersättningsbeloppet utan på grundval av den bakomliggande inkomsten. Sådant tillgodoräknande av tilläggsbelopp upp till den bakomliggande inkomsten kan göras under högst två år under en femårsperiod.

Enligt nuvarande regler i 11 kap. 2 & AFL behandlas som inkomst av anställning för ATP en mängd olika socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster eller som av annat skäl gjorts pensionsgrundande. Dessa ersätt- ningar ger upphov till pensionsrätt med belopp som storleksmässigt motsvarar den ersättning som utbetalas. Några mot pensionsrätten svarande avgifter betalas — på något undantag när — inte av vare sig den berättigade eller av det berörda socialför- säkringssystemet eller staten. Inte heller finansieras detta pensionsintjänande särskilt i någon annan form.

De ersättningar som på detta sätt grundar pensionsrätt i dag är bl.a. sjukpenning, arbetslöshetsstöd, utbildningsbidrag och vissa andra studieersättningar (se nedan).

Som vi utvecklat i avsnitt 7.4 har vi uppfattningen att det naturligtvis måste finnas en motsvarighet till de nu beskrivna reglerna också i det reformerade pensions- systemet. Sådana socialförsäkringsförmåner som utges som ersättning för förvärvs- inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. skall alltså vara pensionsgrundande även enligt det nya regelsystemet, liksom de är det i dagens ATP—system. 1 den reformerade pensioneringen bör de grunda pensionsrätt i såväl fördelnings- som premiereservsystemet.

Vi har gjort en genomgång och prövning av de olika socialförsäkringsförmåner m.m. som i dag grundar pensionsrätt för ATP enligt 11 kap. 2 och 3 åå AFL och har därvid övervägt i vad mån det skulle kunna vara motiverat med inskränkningar eller utvidgningar beträffande pensionsrätt för dessa förmåner i det reformerade

pensionssystemet. Vår slutsats av denna genomgång är att — på något undantag när, se nedan — några sådana förändringar för närvarande inte framstår som påkallade. ] det reformerade pensionssystemet bör alltså i vart fall tills vidare pensionsgrund- ande vara samma socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt dagens ATP-sys- tem. Några begränsningar i förhållande till vad som nu gäller föreslår vi därför inte. Inte heller lägger vi — med det nämnda undantaget — fram förslag om några utvidgningar. T.ex. kan enligt vår mening inte komma i fråga att grunda pensions- rätt — och kräva avgiftsbetalning — på utgivna socialbidrag, bl.a. eftersom sådana bidrag inte utgör en direkt ersättning för förlorad förvärvsinkomst. Bidragen är inte heller skattepliktiga, vilket bör vara en generell förutsättning för att frågan om pensionsrätt skall kunna aktualiseras beträffande en viss social förmån.

Till skillnad från vad som är fallet i dag skall enligt vad vi föreslår avgifter er- läggas till ålderspensioneringen för den pensionsrätt som de pensionsgrundande socialförsäkringsersättningama m.m. ger upphov till. Avgifter skall enligt vårt förslag erläggas av det berörda socialförsäkringssystemet eller när det gäller pen- sionsgrundande förmåner vid sidan socialförsäkringen av staten över respektive departements anslag. Pensionsavgifterna skall betalas i anslutning till att pensions- rätt på grundval av den socialförsäkringsförmånen e.d. tillgodoräknas, dvs. vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomsten i samband med taxeringen till inkomstskatt året efter det då ersättningen uppburits.

Det hänseende i vilket vi föreslår en utvidgning i förhållande till nuläget när det gäller förmåner som skall vara pensions- och avgiftsgrundande är studiebidrag inom studiemedelssystemet. Som vi kommer att utveckla i avsnitt 9.4 föreslår vi att dessa skall göras skattepliktiga och till följd därav höjas, samtidigt som de görs pensions- och avgiftsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet.

I detta sammanhang vill vi också beröra den ersättning som utges enligt lönega- rantilagen (1992z497). Om en arbetsgivare försatts i konkurs, kan betalning enligt den statliga lönegarantin lämnas för arbetstagares fordran på lön och annan ersätt- ning. Garantibeloppet utbetalas av länsstyrelsen. Det är skattepliktigt, och det grundar pensionsrätt för ATP såsom anställningsinkomst. Däremot torde enligt uppgift i praktiken för närvarande inte alltid erläggas socialavgifter på garantibelop- pet.

Även i det reformerade pensionssystemet kommer lönegarantibelopp att grunda pensionsrätt, på samma sätt som andra förvärvsinkomster. I enlighet härmed skall avgifter — i form av egenavgifter och arbetsgivaravgifter — betalas på belopp som utges. Vi redovisar inte några förslag till ändrad lagstiftning utan förutsätter att det under den vidare beredningen av detta betänkande vidtas åtgärder för att få till stånd en ordning som medger att avgifter faktiskt kommer att erläggas på lönega- rantibeloppen.

Med de övergångslösningar som vi föreslår skall gälla för reformeringen av pen- sionssystemet kommer också inkomster som intjänats före ikraftträdandet av de nya reglerna att — beroende på födelseår — i större eller mindre utsträckning bli av betydelse för beräkningen av pensioner enligt det reformerade pensionssystemet. Det är därför av vikt att också socialförsäkringsersättningar mm. som uppburits

under förfluten tid grundar pensionsrätt i det reformerade systemet. Vi föreslår således att pensionsrätt på olika sådana ersättningar skall tillgodoräknas inte bara för framtiden utan också för tiden före ikraftträdandet av det nya regelsystemet.

Någon annan lösning torde för övrigt inte kunna komma i fråga, eftersom de socialförsäkringsförmåner m.m. som det här gäller är skattepliktiga och utgör del av den skattepliktiga och därmed pensionsgrundande inkomst som för olika är i förfluten tid manifesterat sig i ATP—poäng för de försäkrade. Endast med stora svårigheter skulle det vara möjligt att nu i efterhand särskilja vissa delar av den pensionsgrundande inkomsten från andra för att begränsa tillgodoräknandet av pensionsrätt för förfluten tid.

Av i huvudsak liknande tekniska och administrativa skäl kan här inte komma i fråga annat än att pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för förfluten tid tillgodoräknas för de olika förmånerna enbart för tid fr.o.m. den tidpunkt då respektive socialförsäkringsersättning m.m. gjordes pensionsgrundande för ATP. Denna tidpunkt är i huvudsak densamma som den tidpunkt då förmånen tillskapades eller då en tidigare obeskattad förmån fick annan utformning och gjordes skatteplik- tig.

Avgifter på de socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt bör emellertid betalas bara för tid fr.o.m. ikraftträdandet och alltså inte dessutom retroaktivt.

Den pensionsrätt som tillgodoräknas för de olika socialförsäkringsförmåner m.m. som skall vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet skall som huvudregel beräknas på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande förmånen. Detta innebär att socialförsäkringsersättningar m . m. grundar pensionsrätt på samma sätt som förvärvsinkomster och att några särskilda administrativa be- stämmelser inte behövs, eftersom förmånerna i regel är skattepliktiga och tas upp som inkomst i deklarationerna. Något generellt behov av att på intjänandesidan särskilja de socialförsäkringsförmåner o.d. som grundar pensionsrätt från förvärvs- inkomster finns alltså inte. Detta krävs dock för debiteringen av pensionsavgifter. Som vi kommer att ut- veckla i kapitel 14 skall på socialförsäkringsersättningar m.m. erläggas dels egenav- gifter av den försäkrade själv, dels "arbetsgivaravgifter" av det andra socialförsäk— ringssystemet eller staten. Egenavgiftema beräknas individuellt vid taxeringen till inkomstskatt, medan beräkningen av "arbetsgivaravgifter" kan göras efter i viss mån mer schablonmässiga metoder än som är försvarbara när det gäller bokföring- en av intjänad pensionsrätt.

Som vi angett i avsnitt 7.4 föreslår vi en i viss mån annan ordning för tillgodo— räknande av pensionsrätt — och avgiftsuttag — beträffande sjukpenning och rehabili- teringspenning, för tiden efter två veckors sjukdom, samt dagpenning från arbets- löshetskassa. Beträffande dessa förmåner innebär vårt förslag att det vid beräk- ningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning inte skall vara förmånsbeloppet som sådant utan den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Det betyder alltså att pensionsrätt för personer med dessa ersättningar alltid tillgodoräk- nas för 100 % av den inkomst som ligger till grund för beräkningen av sjukpen-

ning, rehabiliteringspenning eller arbetslöshetsersättning, trots att kompensations- gradema för dessa ersättningar är lägre och kan variera över tiden. En konsekvens av vårt förslag är att arbetslösa kommer att tillgodoräknas pensionsrätt enbart upp till arbetslöshetsförsäkringens tak och att bakomliggande inkomst för personer med sjuk- och rehabiliteringspenning beräknas upp till sjukförsäkringens förmånstak.

Pensionsrätt upp till den bakomliggande inkomsten bör enligt vår mening inte kunna tillgodoräknas under en längre tid i en följd utan begränsningar. Vi föreslår därför att sådan pensionsrätt skall ges under längst en tid av två år inom en fem- årsperiod. Denna femårsperiod bör räknas löpande fem år tillbaka i tiden från den dag då fråga uppkommer om tillgodoräknande av pensionsrätt upp till den bak- omliggande inkomsten.

Administrativt krävs särregler för dessa fall då det är den bakomliggande inkoms— ten som skall grunda pensionsrätt. För fall av detta slag får införas en ordning som innebär att det från ADB-registret för sjukförsäkringen, dvs. från den försäkrings- kassa som betalar ut sjuk- eller rehabiliteringspenningen, respektive från den berörda arbetslöshetskassan får lämnas en särskild uppgift till pensionsregistret hos Riksförsäkringsverket — för registrering på vederbörande försäkrads pensionskon— ton inom fördelnings- och premiereservsystemen — om den tillkommande pensions- rätt som skall tillgodoräknas för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska nivån för sjukpenningen respektive arbetslöshetsersätt— ningen. För själva sjukpenningen eller arbetslöshetsersättningen kommer pensions- rätt att tillgodoräknas redan därigenom att den utgör en del av den skattepliktiga och pensionsgrundande inkomsten och sålunda registreras i samband med taxering— en till inkomstskatt.

Dock bör hela mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och sjuk- penningen respektive arbetslöshetsersättningen inte i alla fall grunda pensionsrätt. Om pensionsgrundande kompletterande utfyllnad lämnats av arbetsgivaren eller en avtalsförsäkring, bör avdrag göras med det beloppet.

På den extra pensionsrätten — utöver den som ges för sjukpenningen m.m. eller arbetslöshetsersättningen som sådan — bör inte tas ut egenavgifter, eftersom pen- sionsrätten här inte motsvaras av någon utbetald faktisk kontantersättning. På detta tilläggsbelopp för pensionsrätt skall i stället sjukförsäkringen respektive arbetslös— hetsförsäkringen betala hela den ograverade ålderspensionsavgiften om 18,5 %.

Vad vi nu föreslagit om beräkning av pensionsrätt vid sjukdom och arbetslöshet på grundval av den bakomliggande inkomsten bör gälla enbart fr.o.m. det reforme- rade pensionssystemets ikraftträdande. Såvitt gäller tiden före ikraftträdandet bör också för sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetskassa pensionsrätt tillgodo- räknas på grundval av den faktiska ersättning som utgetts. Att införa regler som skulle kräva att det gjordes stora ansträngningar och lades ned mycket arbete på att för många år långt tillbaka i tiden försöka finna vilka personer som uppburit dessa ersättningar och under vilken tidsperiod ersättningen utgetts samt att sedan försöka beräkna den bakomliggande inkomsten, är att gå längre än vad som framstår som administrativt rimligt eller motiverat med hänsyn till vad som skulle uppnås där- med.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning är ytterligare att bemärka att dessa ersättningar blev pensionsgrundande för ATP först fr.o.m. år 1974. Dess- förinnan fanns vissa — enligt övergångsbestämmelser alltjämt gällande — särregler för personer födda år 1927 eller tidigare om beräkningen av ATP—pension i fall då en försäkrad under minst 90 respektive 60 dagar av ett år erhållit sådan ersättning, som då inte var beskattad. Detta innebär att det inte finns några taxeringsuppgifter om sjukpenning och arbetslöshetsersättning som utgetts före år 1974. Med hänsyn bl.a. härtill och då någon annan godtagbar lösning som låter sig hanteras administ- rativt med rimliga personalinsatser är svår att konstruera, har vi funnit att också sjukpenning och arbetslöshetsersättning bör följa den av oss förordade allmänna principen att pensionsrätt för förfluten tid på socialtörsäkringsersättningar m.m. tillgodoräknas endast under den tid då respektive förmån varit pensionsgrundande för ATP, dvs. för sjukpenning och arbetslöshetsersättning fr.o.m. år 1974 och framöver.

Mot bakgrund av dessa mer allmänna överväganden och förslag övergår vi nu till att närmare redovisa de socialförsäkringsersättningar m.m. som kommer att vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet och konsekvenserna av våra förslag beträffande de olika förmånerna.

Beträffande samtliga de förmåner som anges i det följande innebär våra förslag att det på förmånerna skall betalas en egenavgift till ålderspensionssystemet om - efter viss övergångstid — 9,25 %. I beskrivningen nedan anges inte uttryckligt att denna skall utges för ersättningen utan där behandlar vi enbart den "arbetsgivarav- gift" som skall betalas av olika socialförsäkringsgrenar m.m.

De förmåner som grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet är:

1. Sjukpenning enligt AFL eller lagen (l976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av rege- ringens förordnande, i den mån ersättningen träder i stället för en försäkrads inkomster såsom arbetstagare eller egenföretagare, t.ex. smittbärarpenning. För tiden efter 14 dagar från det sjukdomsfallet inträffade tillgodoräknas pensionsrätt dessutom med ett tillägg upp till den ersättningen bakomliggande inkomsten. Av- gifter erläggs av den som utbetalar ersättningen, dvs. i huvudsak sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Dessa ersättningar är — till sina faktiska belopp — pen- sionsgrundande också för tid före ikraftträdandet, fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP enligt hittillsvarande regler.

2. Rehabiliteringspenning enligt AFL. För tiden efter 14 dagar från det sjukdoms- fallet inträffade ges dessutom pensionsrätt med ett tillägg upp till den bakomliggan- de inkomsten. För pensionsrätt på denna förmån, som utges vid arbetslivsinriktad rehabilitering till arbetstagare och egenföretagare, betalas avgifter av sjukförsäk- ringen. Rehabiliteringspenningen är pensionsgrundande för reformerad allmän pension fr.o.m. år 1992, då den tillkom.

3. Föräldrapenningförmåner. Både föräldrapenning med anledning av barns födelse och tillfällig föräldrapenning grundar pensionsrätt i det reformerade pen— sionssystemet. Avgifter erläggs av sjukförsäkringen. Föräldrapenning är pensions— grundande inom ATP fr.o.m. år 1974, varför den grundar pensionsrätt också inom

det reformerade pensionssystemet först fr.o.m. det året. Pensionsrätt för vård av barn tillgodoräknas dock utan denna begränsning (se avsnitt 9.5).

4. Vårdbidrag enligt AFL. För pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet på detta bidrag betalas avgifter med skattemedel. Vårdbidraget är pensionsgrundan- de för ATP fr.o.m. år 1974, dock att det senare uppdelades i en skattefri del med ersättning för merkostnader och en skattepliktig tillsynsdel. Vårdbidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade regelsystemet fr.o.m. år 1974. Enbart den del av bidraget som tagits upp till beskattning ger upphov till pensionsrätt, för framti- den och för förfluten tid.

5. Dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa. Fr.o.m. den femtonde dagen efter arbetslöshetens inträde tillgodoräknas dessutom pensionsrätt för ett tillägg motsvar- ande skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och dagpenningen. Avgifter till pensionssystemet betalas från arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsersättning är pensionsgrundande för ATP fr.o.m. år 1974, varför pensionsrätt för denna ersättning också i det reformerade pensionssystemet tillgodoräknas först från denna tidpunkt. För förfluten tillgodoräknas pensionsrätt dock enbart på grundval av den faktiskt utbetalda ersättningen.

6. Kontant arbetsmarknadstöd (KAS). För pensionsrätt i det reformerade pen— sionssystemet betalas avgifter av staten. KAS grundar pensionsrätt för ATP fr.o.m. år 1974, då det infördes som en skattepliktig förmån, och detsamma kommer att gälla inom det reformerade pensionssystemet.

7. Utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilite- ring i form av dagpenning. Pensionsgrundande är enbart bidragsdelen men inte lånedelen. Avgifter betalas av staten. Utbildningsbidragen grundar pensionsrätt fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP.

8. Korttidsstudiestöd, vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode enligt studiestöds— lagen (1973z349). Korttidsstudiestöd kan beviljas personer med kort tidigare utbild- ning som förlorar inkomst till följd av studier i viss studiecirkel eller inom en kort kurs vid en folkhögskola. Ersättning utges med visst fast belopp per timme under som längst 240 timmar ett år. Vuxenstudiebidrag beviljas i huvudsak personer med kort tidigare utbildning för studier på grundskole— och gymnasieskolenivå. Det är storleksmässigt relaterat till tidigare inkomster. Utbildningsarvode utges vid vidare- utbildning till lärare inom yrkesundervisningsområdet m.m. Det utges med ett enhetligt belopp oberoende av tidigare inkomster. — Avgifter till pensionssystemet för den pensionsrätt som grundas på dessa ersättningar erläggs av staten. — Kort- tidsstudiestöd, vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode har tillkommit vid skilda tidpunkter år 1975 och senare och då gjorts pensionsgrundande för ATP. De ersätter delvis andra förmåner som funnits tidigare och då varit pensionsgrundande. l övergångshänseende blir därför även dessa äldre, nu avskaffade förmånsformer pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet.

9. Utbildningsbidrag för doktorander. Detta bidrag grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet med avgiftsbetalning av staten. Även för förfluten tid tillgodoräknas pensionsrätt från utbildningsbidragens tillkomst kring mitten av 1970-talet.

10. Timersättning vid kommunal vuxenutbildning (komvux), vid vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och vid svenskundervisning för invandrare (sti). Dessa ersättningar grundar pensionsrätt med avgiftsbetalning av staten. Även för förfluten tid är ersättningarna pensionsgrundande alltsedan deras tillkomst. 11. Lagstadgad delpension. Delpension grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet fram till ett stycke in på 2000-talet, då den enligt det förslag som vi redovisat i avsnitt 7.8 skall vara helt avvecklad. Avgifter erläggs av delpensions- försäkringen. l övergångshänseende uppkommer inga särskilda effekter, eftersom alla som uppburit delpension före ikraftträdandet av det reformerade pensions- systemet kommer att också fortsättningsvis vara omfattade helt av hittillsvarande regler. 12. Dagpenning till värnpliktiga och vapenfria tjänstepliktiga under repetitionsut- bildning, frivilliga som genomgår utbildning under krigsförbandsövning eller särskild övning inom värnpliktsutbildningen, läkare under försvarsmedicinsk tjänst- göring samt civilförsvarspliktiga. Avgifter för den pensionsrätt som grundas på dessa ersättningar erläggs av staten. Pensionsrätt för ersättningarna tillgodoräknas avseende den tid varunder de varit pensionsgrundande för ATP, sedan mitten av 1970-talet. 13. Egenlivränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvar- ande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen. Dessa grundar pensions- rätt för både framtiden och förfluten tid i det reformerade pensionssystemet. Av- gifter till pensionssystemet erläggs för framtida utbetalningar av egenlivräntor av arbetsskadeförsäkringen respektive av staten. 14. Vissa bidrag till konstnärer m.fl. De bidrag som i dag är pensionsgrundande för ATP enligt förordnande av regeringen är konstnärsbidrag och långtidsstipen- dier från Konstnärsnämnden som lämnas under en tid av minst tre år, från Sveriges bildkonstnärsfond utgående ersättning som lämnas under en tid av minst tre år och inte är av pensionskaraktär samt femåriga arbetsstipendier från Sveriges författar- fond. Dessa bidrag är pensionsgrundande för ATP sedan början av 1980-talet. På bidragen erläggs tilläggspensionsavgift av den som utbetalar dem. — Dessa bidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid fr.o.m. det år då de blev pensionsgrundande för ATP. Pensionsav- gifter på bidragen och stipendierna erläggs av den som utbetalar dem. 15. Statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörjning när de startar egen rörelse. Dessa bidrag utbetalas av Arbetsmarknadsverket. De är pensions— grundande för ATP sedan några år tillbaka. De grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid under de år de varit pensionsgrundande för ATP. Avgifter på bidragen erläggs framöver till pensionssystemet av staten. 16. Ersättning enligt lagen (1988: 1465) om ersättning och ledighet för närstående— vård. Denna ersättning grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för både framtiden och förfluten tid, fr.o.m. tillkomsten av ersättningen år 1989, med avgiftsbetalning framöver av sjukförsäkringen. 17. Tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs självständigt.

Härmed avses vissa inkomster som skattemässigt redovisas som inkomst av tjänst, bl.a. priser från fiske- eller kunskapstävlingar, vinster från deltagande i reklamtäv— lingar och olika inkomster av hobbyverksamhet. För att de skall vara pensions- grundande som inkomst av anställning fordras att de kan härledas ur ett anställ- nings- eller uppdragsförhållande. Rör det sig om tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet är de pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. För inkomster av detta slag betalas i dag avgifter till pensions- systemet. — Någon anledning att ändra vad som sålunda gäller för närvarande föreligger inte enligt vår mening. Inkomster av nu berört slag skall alltså grunda pensionsrätt och avgiftsplikt även i det reformerade pensionssystemet.

18. Ersättning som en försäkringskassa utger enligt 20 5 lagen (1991:1047) om sjuklön. Denna ersättning i form av sjukpenning vid tvist med arbetsgivaren om arbetstagares rätt till sjuklön grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssyste- met och avgiftsskyldighet framöver för sjukförsäkringen. 19. Enligt 11 kap. 3 & AFL är i dag pensionsgrundande för ATP som inkomst av annat förvärvsarbete bl.a. också ersättning för arbete för någon annans räkning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner. [ huvudsak tar denna regel sikte på inkomster av arbete utomlands för en arbetsgivare eller uppdragsgivare som är bosatt utomlands eller är utländsk juridisk person. På inkomster av detta slag erlägger den försäkrade själv socialavgifter. Huruvida inkomster av detta slag bör vara pensionsgrundande i Sverige har samband med den i avsnitt 9.1 upptagna frågan om försäkringsbegreppet. I avvaktan på en allmän översyn härav anser vi att det inte finns skäl att i det reformerade pensionssystemet ha en annan ordning beträffande dessa inkomster än vad som nu gäller. Dessutom kommer som vi tidigare framhållit att pensionsgrundande för framtiden vara studiebidrag inom studiemedelssystemet, i enlighet med det förslag som vi nu övergår till att presentera.

9.4. Pensionsrätt för studier

Vi föreslår: Studiebidraget inom studiemedelssystemet görs pensionsgrun- dande. För att åstadkomma detta görs studiebidraget skattepliktigt. Nivån för studiebidraget skall höjas och bör avpassas bl.a. så att den studerandes disponibla inkomst inte sänks på grund av den beskattning och det uttag av

ålderpensionsavgift som skall ske. Ålderspensionsavgift erläggs till hälften i form av egenavgift och till hälften i form av avgiftsbetalning av staten. Studiebidrag inom studiemedelssystemet som utgetts före år 1995 kommer inte att grunda pensionsrätt.

De socialförsäkringsersättningar och förmåner av andra slag som är pensionsgrund- ande i det nuvarande ålderspensionssystemet skall, i enlighet med våra förslag i det föregående avsnittet, framdeles vara pensionsgrundande även i det reformerade systemet. På grund av den teknik som används för att fastställa pensionsrättigheter inom den reformerade ålderspensioneringen för förfluten tid kommer också — vilket är avsikten — sådana vid varje enskilt tillfälle pensionsgrundande förmåner och ersättningar som utgetts före ikraftträdandet av de nya reglerna att grunda pensions- rätt där.

I avsnitt 7.5 har vi angett och motiverat vår principiella inställning till pensions- rätt för studier. Vi har där betonat det angelägna i att utbildning och kompetens- utveckling inte generellt sett missgynnas med det reformerade pensionssystemet och att det inom detta system bör införas särskilda regler till viss kompensation för det bortfall i pensionsrätt som studier emellanåt ger upphov till.

Emellertid har vi avvisat tanken på att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier som ligger i linje med den lösning som vi valt för bamårs— rätt och gottskrivning av pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring. En sådan generell lösning omfattande i princip alla studieformer har vi inte funnit ändamålsenlig.

Vi har i stället stannat för ett förslag som främst tar sikte på studier på högskole- nivå som berättigar till studiemedel. Vårt förslag innebär att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet görs skattepliktig och därmed pensionsgrundande för inkomst- relaterad pension. Härmed uppnås inte bara det direkta syftet, nämligen att åstad— komma en ordning för pensionsrätt för högskolestudier och andra studier som berättigar till studiemedel, utan också att sådana studier i pensionshänseende blir mer likställda med olika former av vuxenstudier som i dag grundar pensionsrätt genom att skilda slag av pensionsgrundande ersättningar utgår under studietiden.

Inte bara högskolestudier och därmed jämställda utbildningsvägar kan ge rätt till studiemedel utan i vissa fall också vuxenstudier på grundskole— och gymnasienivå. Vi anser inte att dessa senare — eller andra — studieformer bör skiljas ut och be- handlas på annat sätt än studiemedelsberättigade studier i övrigt. Alla studieformer

som ger rätt till studiemedel bör alltså ge pensionsrätt på samma grunder. Även såvitt avser vuxenstudier av olika slag kommer därmed en större inbördes likställig— het att uppnås.

Studiemedel kan inte utges till personer under 20 års ålder. Det finns också en övre gräns för hur högt upp i åldrarna som studiemedel kan beviljas. En studeran- de som fyllt 46 år kan sålunda få studiemedel endast om särskilda skäl kan anföras, och i princip kan studiemedel inte utges till studerande som fyllt 50 år. Högskole- studier och därmed likställda studier grundar i normalfallet rätt till studiemedel under högst sex år. För vuxenstudier på grundskole- eller gymnasienivå kan studie— medel utgå i princip bara under 3 år. Antalet år med studiemedel är också på visst sätt avhängigt studieresultaten.

Villkoren för rätt till studiemedel — som ovan har beskrivits mycket översiktligt — ger enligt vår mening en lämplig avgränsning av vilka studier och vilka studeran- de som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i pensionshänseende, samtidigt som en administrativt hanterbar lösning åstadkommes. Detta är också några av skälen till att vi valt den föreslagna ordningen för pensionsrätt för studier.

För heltidsstuderande med normalt läsår omfattande 9 månaders studier utgår — utöver lånedelen inom studiemedelssystemet — studiebidrag för var och en av dessa månader med drygt 1 900 kr, dvs. för kalenderår ca 17 200 kr (år 1994). För en heltidsstuderande som har förvärvsinkomster överstigande ca 50 000 kr om året (är 1994) reduceras studiebidraget och lånedelen med 50 % av den överskjutande delen av inkomsten. En heltidsstuderande med en årsinkomst om drygt 160 000 kr (år 1994) är inte berättigad till någon del av studiemedelsbeloppen. Vid deltidsstudier ändras de här angivna beloppen på visst sätt.

Det kan naturligtvis inte komma i fråga att sänka de studerandes standard till följd av att studiebidragen görs skattepliktiga. Studiebidraget måste alltså höjas samtidigt som det görs skattepliktigt. Denna höjning bör genomföras så att de studerande inte kommer att göra en ekonomisk förlust. Vid höjningen bör även tas hänsyn till att förvärvsinkomster vid sidan av studierna kommer att bli skattepliktiga i större utsträckning än i dag på grund av det framtida skattepliktiga studiebidragets sam— spel med det allmänna grundavdraget vid taxeringen. Omläggningen skall enligt vår mening inte innebära att det uppkommer totalt sett ökade — eller minskade — skat- teintäkter på dessa sidoinkomster.

Enligt de av oss föreslagna allmänna principerna för tillgodoräknande av pen- sionsrätt skall avgifter erläggas för alla former av pensionsgrundande verksamhet. Även såvitt avser studiebidraget skall alltså ålderspensionsavgift erläggas av och för den studerande. I likhet med vad som enligt våra förslag gäller bl.a. för socialför- säkringsersättningar m.m. skall den studerande erlägga hälften av ålderspensionsav- giften som egenavgift och den som betalar ut ersättningen resterande del. "Arbets- givardelen" av ålderspensionsavgiften på studiebidraget skall alltså erläggas av staten.

Vid bestämmandet av nivån för det skattepliktiga studiebidraget måste hänsyn tas även till att egenavgifter sålunda kommer att tas ut. Var nivån skall läggas i be- aktande härav och med hänsyn till vad som ovan anförts får övervägas närmare

fw”,- ”__-':.wv—— ___—..- ___—WWW

under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Studiebidrag från studiemedelssystemet kommer alltså framöver att vara pensions- grundande på motsvarande sätt som socialförsäkringsersättningar m.m. Förslaget skall alltså egentligen ses som en komplettering av den uppräkning av pensions- grundande ersättningar av skilda slag som redovisats i det föregående avsnittet. I pensionshänseende skall de pensionsrättigheter som studiebidragen ger upphov till behandlas på samma sätt som pensionsrättigheter på grundval av dessa andra ersättningar.

I analogi med vad som i det föregående avsnittet anförts om tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid kommer studiemedelsberättigade studier som ägt rum före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet inte att grunda pensions— rätt. Skälet härtill är att studiebidraget inom studiemedelssystemet inte tidigare har varit pensionsgrundande — eller skattepliktigt — utan får denna status först fr.o.m. ikraftträdandet.

Vi har övervägt att i annan ordning kompensera för studiemedelsberättigade studier i förfluten tid men av bl.a. adminstrativa skäl funnit detta vara ogenom- förbart. Här aktuella studier som har ägt rum före år 1995 kommer alltså inte att grunda pensionsrätt.

9.5. Pensionsrätt för vård av barn 9.5.1 Allmänt

Vi föreslår: Pensionsrätt för vård av barn, bamårsrätt, skall tillgodoräknas enligt en särskild ordning. Härigenom kan en förälder med i princip bibe- hållna pensionsförmåner under en tid helt eller delvis avstå från förvärvsar- bete för att ta hand om små barn eller få utbyte i pensionshänseende av vård av barn även vid fortsatt förvärvsarbete med oförändrad arbetstid. Barnårs- rätten uppkommer genom att staten betalar ålderspensionsavgift på en på visst sätt beräknad fiktiv inkomst. Avgiftsbetalningarna finansieras med allmänna skattemedel.

En förälder som under några år avstår från förvärvsarbete i större eller mindre ut- sträckning för att ta vård om sina barn kan med dagens ATP-system i de flesta fall se fram emot en ålderspension, som inte har påverkats nämnvärt av den inkomst— förlust som frånvaron från arbetsmarknaden har gett upphov till. Den främsta förklaringen till detta är att det krävs endast 30 förvärvsår med en inkomst om minst ett basbelopp för rätt till oavkortad ålderspension och att ålderspensionens

storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren. Detta innebär att exempelvis den som kommer in på arbetsmarknaden sent i livet och sedan arbetar kort deltid under ett antal år för att därefter arbeta heltid fram till pensioneringstillfället får en oavkortad pension baserad på heltidslönen. Ytterligare en, men mindre framträdande, förkla- ring till varför frånvaro från arbetsmarknaden på grund av vård av barn med dagens pensionssystem ger ett förhållandevis litet utslag på den framtida pensionen är att föräldrapenningsförmånema är pensionsgrundande.

Även med det reformerade pensionssystemet kommer föräldrapenningförmånema att utgöra pensionsgrundande inkomst. Ett livsinkomstbaserat ålderspensionssystem kommer emellertid att innebära att varje bortfall av förvärvsinkomst — som inte kompenseras av föräldrapenningförmåner eller annan pensionsgrundande socialför- säkringsersättning —— kommer att påverka pensionsutfallet något.

Som har framgått av avsnitt 7.5 är det emellertid inte vår avsikt att en förälder — i praktiken oftast en kvinna — som avstår från förvärvsarbete för att ta hand om sina barn skall behöva vidkännas varje sådant inkomstbortfall i pensionsavseende. Det är av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt kommer att missgynnas av ett livsinkomstbaserat pensionssystem till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem.

Även framöver bör alltså en förälder med 1 princip bibehållna pensionsförmåner under en på visst sätt avgränsad tid kunna avstå från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta hand om sina barn. Vi föreslår alltså, vilket har framgått av avsnitt 7.5, att vård av barn skall ge pensionsrätt, bamårsrätt, enligt en särskild ordning.

Det kan inte gärna ställas som villkor för bamårsrätt att värden av ett barn har viss "kvalitet" eller omfattning. Inte heller anser vi att bara den förälder som rent faktiskt i någon mån har avstått från förvärvsarbete för att ta hand om sitt barn skall kunna tillgodogöra sig barnårsrått. Barnårsrätten bör i stället grundas på det faktum att föräldern under mer stadigvarande förhållanden bor tillsammans med barnet. Vi anser således att också en förälder som exempelvis arbetar heltid när barnen är små bör kunna få ett tillskott till pensionsrättigheterna. Den av oss valda modellen för tillgodoräknande av bamårsrätt, som kommer att presenteras närmare i det följande, kommer dock i princip att ge mer till den som helt eller delvis avstår från förvärvsinkomster under vårdåren än till den som inte får vidkännas något inkomstbortfall.

Endast en av föräldrarna, eller egentligen endast en person, bör för en given tid vara berättigad till gottskrivning av pensionsrätt för vård av barn.

Trots att kvinnor i allmänhet numera förvärvsarbetar i en omfattning som kanske föreföll mindre sannolik för bara några decennier sedan är det fortfarande, generellt sett, kvinnorna som tar det huvudsakliga ansvaret för barn och hem. Ganska få män tar ut föräldrapenning mer än under en kortare tid i samband med ett barns födelse. Dessutom är det rent faktiskt vanligen kvinnor som avstår från förvärvsarbete eller arbetar deltid efter barnets första levnadsår, efter den egentliga föräldrapenning- perioden, för att på så sätt få mer tid för vården av barnen. Detta mönster kommer med all säkerhet att dröja sig kvar ännu en tid, om än en utjämning är önskvärd och med all sannolikhet också kommer att ske successivt framöver.

Ett system med pensionsrätt för vård av barn kommer på grund av dessa skillna- der mellan mäns och kvinnors förvärvsmönster i praktiken huvudsakligen att kompensera kvinnor för det inkomstbortfall och den extra arbetsinsats som bamå— ren ger upphov till, även om också män kommer att omfattas av bamårssystemet. Bamårsrättens funktion kan också egentligen sägas vara just att utgöra en utjäm- nande faktor, att minska den del av den strukturella skillnaden mellan kvinnors och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sätt lägger ned mer tid och större ansträngning på att ta hand om barnen.

Det har inte varit vår ambition att åstadkomma en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för bamår, som ger föräldrarna ett utfall som helt liknar det som kan bli resultatet av dagens 15— och 30-årsregler. Varken ur samhällsekonomisk synvinkel eller från jämställdhetssynpunkt är det lämpligt eller önskvärt att genom regler i pensionssystemet stödja ett kvinnligt förvärvsbeteende som till stor del tillhör det förflutna. Kostnadsaspekter gör sig också gällande. Bamårsrätten medför kostnader för pensionssystemet som måste finansieras.

Bamårsrätten skall enligt vad vi har föreslagit i kapitel 7 finansieras av kollekti— vet av skattebetalare. Det kan alltså inte komma i fråga att t.ex. ta ut avgifter av den som tillgodoräknas rätten eller av dennes make/maka. För att skattebetalarna skall vara villiga att finansiera bamårsrätten, måste bamårsreglema i en mer allmän bemärkelse uppfattas som rimliga. Bamårsrätten bör därför ta sikte på att kompen— sera för vård och fostran av barn och inte konstrueras så att hemarbete i allmänhet premieras. Barnårsrätt bör som en följd härav kunna gottskrivas under den tid då barnen är små men inte för tid därefter.

Bamårsrätten skall alltså finansieras med allmänna skattemedel. Detta bör ske på så sätt att staten varje år betalar ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomst som enligt barnrättsreglema bestäms för den som skall tillgodoräknas bamårsrätt. Härvid skall erläggas avgift med 18,5 %, eftersom någon egenavgift på de fiktiva inkomsterna av naturliga skäl inte kan tas ut.

De pensionsavgifter som betalas för bamårsrätten skall, när det gäller intjänandet av pensionsrätt, behandlas på samma sätt som andra pensionsavgifter. Detta betyder bl.a. att pensionsrätt på grund av bamår tillgodoräknas den berättigades fördel- nings— och premiereservkonton enligt de regler som gäller för avgifter på förvärvs- inkomster och att avgifterna på fördelningskontot räknas upp år från år med lönein- dex enligt de generella reglerna härför.

De förslag vi lämnar i det följande får ses som riktlinjer — om än i många stycken rätt preciserade — för det fortsatta arbetet med den närmare utformningen av regel- systemet. Det är vår uttalade mening att regelsystemet i möjligaste mån bör utfor— mas så att det blir möjligt att med ett stort mått av automatik tillgodoräkna bamårs- rätt år för år på grundval av i förekommande register tillgängliga uppgifter. Bl.a. detta bör vara vägledande vid det fortsatta arbetet.

9.5.2. Vem är berättigad till bamårsrätt?

Vi föreslår: Bamårsrätt för ett visst kalenderår tillgodoräknas enligt huvud- regeln den som under större delen av året har varit vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbott med barnet. Sammanlevande för- äldrar ges frihet att välja vem av dem som skall tillgodoräknas bamårsrätten. Aven styvföräldrar skall under vissa förutsättningar kunna tillgodoräknas bamårsrätt.

Den första förutsättningen för att en person skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt bör vara att personen i fråga såvitt avser ett aktuellt bamår uppfyller kraven för att vara försäkrad för inkomstrelaterad pension. Dessutom bör krävas att han eller hon för bamåret är att anse som bosatt i Sverige i folkbokföringslagens mening. Ytterli- gare bör krävas att även barnet på motsvarande sätt är bosatt i Sverige för att omvårdnaden skall ge pensionsrätt. I avsnitt 9.1 har vi redovisat reglerna om försäkringsbegreppet i AFL mer ingående. Vi har där föreslagit att dessa regler blir föremål för en översyn i särskild ordning.

Ett krav på bosättning i Sverige kommer med all sannolikhet inte att kunna upprätthållas fullt ut vid bosättning inom EES men väl vid bosättning i andra länder. Här kan nämnas att s.k. vårdår enligt nuvarande 11 kap. 6a & AFL under vissa förutsättningar kan tillgodoräknas en i Sverige bosatt förälder som har vårdat ett här bosatt barn. Enligt en bestämmelse i EES-avtalet skall sådana vårdår kunna tillgodoräknas även om föräldern och barnet är bosatta i annan EES-stat. Detta gäller dock endast i de fall föråldem är föräldraledig enligt beståmmelsema i lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. Innebörden av regeln är att föräldern måste ha en aktuell anställning i Sverige — eller utomlands under sådana förhållanden att han anses försäkrad i Sverige — och att anställningen varat antingen sex månader eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren före ledighetens början. Den som aldrig har tillhört den svenska arbetsmarknaden eller som har lämnat den helt kan således inte tillgodoräknas vårdår vid bosättning utomlands. En framtida bestämmelse i EES-avtalet rörande ett bosättningskrav för tillgodoräknande av pensionsrätt för bamår bör komma att utformas på ett ungefär- ligen motsvarande sätt. Konsekvenserna inom EES—området av ett bosättningskrav för bamårsrätt bör dock utredas närmare, t.ex. inom ramen för den föreslagna översynen av försäkringsbegreppet.

Ett annat villkor av mer generell art för att bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas är att den eljest berättigade inte har uppnått garantipensionsåldern, 65 år. Den som uppnått denna ålder har inte rätt att uppbära olika former av socialförsäkringsersätt- ningar och bör rent principiellt inte heller kunna komma i åtnjutande av bamårsrätt. Villkoret får i praktiken ingen reell betydelse, utom för det fåtal män som får barn i hög ålder. Förtidspensionärer bör emellertid kunna tillgodoräknas bamårsrätt och

i möjligaste män på samma villkor som förvärvsaktiva.

I enlighet med vad som gäller för intjänande av pensionsrätt på grund av för- värvsinkomster m.m. bör bamårsrätt inte kunna tillgodoräknas för år före det år då föräldern fyller 16 år.

Pensionsrätt för vård av barn bör, som tidigare har angetts, för ett visst kalender- år kunna tillgodoräknas endast en person. Huvudregeln bör vara att den skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt som under större delen av ett aktuellt kalenderår är vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbor med barnet. Med vårdnadshavare avses den som har vårdnaden om ett barn i rättslig bemärkelse.

Vårdnadskravet innebär att de berättigades krets inskränks till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar samt särskilt förordnade förmyndare. I det följande avses med begreppet föräldrar alla som ingår i denna angivna krets. I enlighet med vad som gäller inom andra lagstiftningsområden bör med föräldrar likställas personer som med socialnämndens tillstånd har tagit emot ett utländskt barn för vård och fostran i syfte att adoptera det.

Med den föreslagna huvudregeln kommer fosterföräldrar inte i fråga för bamårs— rätt, eftersom de inte har vårdnaden i rättslig bemärkelse om sitt fosterbarn. Vi är inte beredda att föreslå någon särreglering till förmån för fosterföräldrar. Som kommer att framgå anser vi det däremot rimligt att styvföräldrar under vissa förut— sättningar skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt.

Kravet på sammanboende med barnet får inte tolkas alltför snävt. En förälder bör anses sammanbo med barnet även om barnet under kortare eller längre perioder vistas på sjukhus eller på vårdinrättning av liknande slag. Ett barns tillfälliga vistelser hos släktingar eller i andra enskilda hem bör heller inte påverka bedöm- ningen av om kravet på sammanboende är uppfyllt. Ett barn bör däremot inte anses sammanbo med en förälder under tid då det är placerat exempelvis i fosterhem eller har omhändertagits av sociala myndigheter för vård och fostran.

Med den angivna huvudregeln uppstår i normalfallet inga problem att avgöra vem som är berättigad till bamårsrätt i de fall då ett barn stadigvarande bor tillsammans med bara en av sina föräldrar och denna förälder är ensam vårdnadshavare. I normalfallet uppstår inte heller några avgränsningsproblem när båda föräldrarna är vårdnadshavare men barnet stadigvarande bor hos bara en av dem.

Vårdnaden kan emellertid under ett kalenderår flyttas över från en förälder till den andra föräldern. Likaså kan en gemensam vårdnad övergå till ensam vårdnad och en ensam vårdnad till en gemensam. Barnet kan också flytta mellan sina för- äldrar. Så länge en av föräldrarna och endast en av dem — trots de förändringar som kan ha inträffat under året — uppfyller kraven för bamårsrätt, kan den före- slagna huvudregeln fortfarande avgöra vem av föräldrarna som skall ges barnårs- rätten.

Det kan emellertid inträffa att ingen av föräldrarna kan tillgodoräknas bamårsrätt enligt den föreslagna huvudregeln trots att båda, gemensamt eller var och en för sig, under året har varit vårdnadshavare och båda under viss tid haft barnet boende hos sig. I skeden av förändring är det inte säkert att den formella vårdnaden hinner följa den faktiska vårdnaden. Den som haft barnet boende hos sig under större

delen av året har kanske inte haft den formella vårdnaden under så lång tid att vårdnadsvillkoret är uppfyllt. Vi anser det vara rimligt att en av föräldrarna alltid skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt, åtminstone i de fall barnet under hela året bott hos någon av sina föräldrar och någon av föräldrarna under hela året varit vårdnadshavare. Huvudregeln bör därför förses med en kompletterande regel för att en acceptabel lösning skall kunna tillhandahållas för dessa sistnämnda fall.

Den föreslagna huvudregeln kan ändå i de flesta sammanhang ge svar på frågan vem av två särlevande föräldrar som kan vara berättigad till bamårsrätt. När föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet och båda är vårdnads- havare uppstår emellertid spörsmålet vilka kriterier som skall avgöra vem av de båda i och för sig berättigade som skall tillgodoräknas bamårsrätt för ett givet år. Frågeställningen blir densamma antingen föräldrarna är gifta eller sambor och samma regler bör gälla i båda fallen.

Eftersom vi anser att det för bamårsrätt inte skall ställas krav på avstående från förvärvsarbete eller att tillsynen av barnet haft viss "kvalitet" eller tagit viss tid i anspråk, bör vägledning inte hämtas från antalet timmar i förvärvsarbete eller liknande förhållanden. Inte heller bör löneförhållandena inom familjen få fälla avgörandet. I sammanhanget irrelevanta faktorer, såsom att en förälder saknar pen- sionsgrundande inkomst på grund av studier eller utlandsarbete, skulle då få en icke avsedd betydelse.

Det naturliga är i stället att sammanlevande föräldrar får en valfrihet i detta avseende och att en anmälan som lämnas in senast före utgången av det aktuella året, exempelvis till Riksförsäkringsverket eller en försäkringskassa, får bestämma vem av dem som skall tillgodoräknas bamårsrätt. Valfriheten innebär i praktiken att föräldrarna kommer att få den förmånen att de mot slutet av året kan bestämma att bamårsrätten skall ges till den förälder för vilken den ger det bästa utfallet.

Av administrativa skäl bör det stå klart vem som är berättigad till bamårsrätt även för det fall att en anmälan inte görs, en situation som kan antas bli tämligen vanlig, eller att båda föräldrarna lämnar in en anmälan. En underliggande regel måste därför konstrueras.

Vi föreslår en lösning som motsvarar den som används när det gäller utbetalning av barnbidrag, nämligen att bamårsrätten tilldelas modern i fall då båda föräldrarna är vårdnadshavare och sammanbor med barnet, om annat inte anmäls eller tvist föreligger mellan föräldrarna.

En sådan lösning är inte helt invändningsfri men den har klara administrativa fördelar. Den är förhållandevis lätthanterlig och den kommer onekligen mestadels att ge det resultat som bäst överenstämmer med barnårsrättens syfte. Vi anser att man bör kunna utforma reglerna så att modern, i alla de situationer där båda föräldrarna uppfyller kraven för att pensionsrätt för bamår skall kunna gottskrivas, får företrädesrätt till bamårsrätten och att fadern kan tillgodoräknas bamårsrätt först om modern genom en anmälan beslutat att överföra förmånen till honom.

Det ankommer alltså på modern att träffa det avgörande valet, och om föräldrarna inte skulle kunna komma överens sinsemellan skulle modern ensam ha bestämman- derätten. Intresset av att regelsystemet klart och entydigt på ett mer schematiskt sätt

anger en av föräldrarna som berättigad väger enligt vår uppfattning så tungt att en sådan ordning får anses vara rimlig.

Moderns företrädesrätt till bamårsrätten och hennes möjlighet att genom en an- mälan föra över rätten till barnets far bör gälla också i situationen där föräldrar, som gemensamt har vårdnaden om ett barn, lever skilda år men barnet ändå kan anses vara stadigvarande bosatt hos båda föräldrarna. En sådan situation kan uppstå när föräldrarna har barnet boende hos sig varannan vecka eller varannan månad. Eftersom det i denna situation finns stora likheter med ett familjeförhållande där föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet, anser vi att dessa båda fall bör behandlas på samma sätt.

Den föreslagna huvudregeln utestänger styvföräldrar från bamrättssystemet, efter— som de inte är vårdnadshavare i rättslig bemärkelse för sitt styvbarn. Detta finner vi, som tidigare har antytts, inte tillfredsställande. Även inom en styvfamilj bör det finnas en viss valfrihet när det gäller utläggandet av bamårsrätten. En Styvförälder bör emellertid inte kunna konkurrera med de biologiska föräldrarna om barnårs- rätten. Inte heller bör en förhållandevis tillfällig styvföräldrarelation kunna ligga till grund för bamårskompensation.

Vårt förslag blir därför att en förälder som enligt den ovan angivna huvudregeln är den som för ett givet kalenderår är berättigad till bamårsrätt genom en anmälan skall kunna lämna över sin rätt till styvföräldem, under förutsättning att han eller hon är gift med eller har eller har haft ett annat barn med styvföräldern.

9.5.3. Period för tillgodoräknande av bamårsrätt, m.m.

Vi föreslår: Bamårsrätt skall i princip kunna tillgodoräknas under barnets första fyra levnadsår eller — om det samtidigt finns ytterligare barn under fyra års ålder — till dess yngsta barnet fyller fyra år.

En av grundtankama med det reformerade pensionssystemet är att varje individ år för år skall kunna få information om de pensionsrättigheter som dittills har registre— rats på pensionskontona och därmed kunna göra en översiktlig bedömning av det framtida ålderspensionsutfallet. Att först vid ålderspensioneringstidpunkten räkna fram ett bamårstillägg är därför enligt vår mening inte en lämplig ordning. Barn- årsrätten bör i stället vara en integrerad del av systemet för intjänande av inkomst- relaterad pension.

En möjlighet som vi haft uppe till diskussion — främst av förenklingsskäl — är att bamårsrätt skulle tilldelas genom att individens pensionskonton tillgodoräknades ett tämligen stort engångsbelopp, exempelvis vid barnets födelse eller då barnet upp- nått en viss ålder. En sådan ordning skulle emellertid inte ge tillfredsställande

resultat. Bortsett från att den inte skulle ge tillräckligt utrymme för önskvärda fördelningspolitiska effekter, skulle den medföra svårigheter att i förekommande fall fördela bamårsrätten mellan modern och fadern och innebära orättvisor mellan å ena sidan föräldrar som utvandrar eller invandrar under tid då barnen är små och å andra sidan föräldrar som bor här i landet under hela den tiden. Avsikten med bamårsrätten är att den skall ge pensionsrätt för vård av barn som sker i Sverige.

Vi har vid våra överväganden sålunda funnit att bamårsrätten bör periodiseras över den tid vården pågår.

Ett bamårssystem som är inriktat på att kompensera för vård och fostran av barn men inte för hemarbete i allmänhet bör, som vi utvecklat i det föregående, anknyta till barnets ålder.

Bamårsrätt skulle med en sådan inriktning kunna tillgodoräknas under ett visst be- gränsat antal år, dock aldrig för år efter det att barnet har börjat skolan. Föräldem skulle då själv kunna bestämma när under barnets första sex eller sju levnadsår bamårsrätt skulle tillgodoräknas. Ett sådant system skulle i positivt avseende innebära en valrätt för föräldern. Å andra sidan skulle valfriheten medföra en hel del problem, inte minst av teknisk art, och barnrättssystemet skulle bli tekniskt komplicerat. Det reformerade pensionssystemet bygger på tanken att varje försäk— rad år för år skall kunna informeras om den totala summan av sina intjänade pensionsrättigheter. Även andra skäl talar emot en valfrihet i detta avseende. Exempelvis skulle risken för missbruk av barnrättssystemet kunna öka, vilket på sikt skulle kunna påkalla icke önskvärda regelförändringar och kontrollfunktioner. Typiskt sett torde dessutom behovet av bamårsrätt vara störst under småbarnsåren. Enligt vår uppfattning bör bamårsrätt därför kunna tillgodoräknas en förälder till dess ett barn nått en viss bestämd ålder och då under alla år fram till dess.

Vi har vid våra överväganden stannat för att föreslå att bamårsrätt i princip skall kunna tillgodoräknas under barnets bra första levnadsår.

Hur många bamår som skall kunna tillgodoräknas för ett barn kan det råda delade meningar om. Kostnadsaspekter gör sig gällande i sammanhanget, vilket medför att fler barnår skulle innebära att förmånsnivåerna fick justeras nedåt. Färre bamår, exempelvis två år, skulle å andra sidan kunna ge bättre årliga förmåner men samti— digt skulle en sådan ordning vara till nackdel för dem som avstår från förvärvsarbe- te helt eller delvis under längre tid än två år. Vi är av den uppfattningen att fyra bamår utgör en lämplig avvägning mellan olika intressen och att de fyra bamåren med den beräkningsmodell vi har valt bör ge ett tillfredsställande tillskott till förälderns pension. Det bör också finnas förutsättningar att vinna förståelse hos skattebetalarna, de som skall betala för bamårsrätten, för en sådan tidrymd.

Bamårsrätt bör av naturliga skäl inte kunna tillgodoräknas dubbelt eller tredubbelt för den som samtidigt har två eller tre barn under fyra års ålder. I sådana fall bör bamårsrätt i princip tillgodoräknas till dess det yngsta barnet fyller fyra år.

Vi har övervägt att sätta en gräns för det högsta antal bamår som kan grunda pen— sionsrätt för en och samma förälder. En sådan regel skulle t.ex. kunna innebära att barnår kunde tillgodoräknas för högst 10 eller 12 år. Efter att ha vägt de admi- nistrativa insatser som en sådan gräns skulle kräva mot de effekter som därmed

skulle kunna nås, har vi emellertid funnit lämpligt att avstå från att lägga fram förslag om en sådan maximigräns.

Förslaget om ett system för tillgodoräknande av bamårsrätt under ett barns fyra första levnadsår har inte föranlett oss att överväga ett förslag om förlängning av tiden för rätt till ledighet för vård av barn. Rätten till ledighet för vård av barn, med eller utan föräldrapenning, har enligt vår mening inte något samband med frågan om hur ålderspensionssystemet kompenserar föräldrar för ledighet som de rent faktiskt har.

9.5.4. Modell för tillgodoräknande av bamårsrätt

Vi föreslår: Bamårsrätt uppkommer genom att en fiktiv inkomst beräknas enligt det av tre alternativa beräkningssätt som i det enskilda fallet ger det mest förmånliga utfallet och att staten erlägger ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomsten. De tre alternativen utgörs av

1. en utfyllnad till 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade (drygt 120 000 kr år 1994) 2. en utfyllnad till den för den enskilde berättigade aktuella inkomstnivån 3. en fast fiktiv inkomst (en s.k. kork) om ett — löneindexerat —— basbelopp (35 200 kr år 1994).

Pensionsrätt för vård av barn skall tillgodoräknas på grund av att det för den berättigade räknas fram en fiktiv inkomst som blir underlag för statens betalning av ålderspensionsavgift. Den fiktiva inkomsten kan räknas fram enligt olika modeller.

En möjlighet är att en fiktiv inkomst tillgodoräknas alla berättigade med ett fast— ställt årligt belopp. Beloppet är i detta fall detsamma för alla berättigade, oberoende av inkomster i övrigt. Den fiktiva inkomsten "flyter ovanpå" en eventuell förvärvs- inkomst och vi har därför benämnt den modellen korkmodellen. Korkmodellen kan sägas hålla sig neutral till förvärvsförhållandena före och under bamåren. Eftersom en sådan modell inte rimligen skulle kunna innebära tillgodoräknande av ett särskilt stort årligt belopp, skulle dock de som inte förvärvsarbetar alls eller som arbetar kort deltid under bamåren och som alltså tjänar in ingen eller bara begränsad pensionsrätt vid sidan om bamårsrätten få ett stort avbräck i pensionshänseende på grund av omvårdnaden om barnen. En annan möjlighet är att tillgodoräkna en fiktiv inkomst som utfyllnad upp till en viss garanterad nivå. Skillnaden gentemot korkmodellen är att det är den garantera- de nivån som är på förhand bestämd, inte tilläggsbeloppets storlek. Tilläggsbeloppet varierar alltså med den eventuella förvärvsinkomsten m.m. men summan av för— värvsinkomsten och den fiktiva inkomsten får inte överstiga den fastställda nivån. Denna modell har vi benämnt utfyllnadsmodellen. Den är definitionsmässigt inte

neutral till förvärvsförhållandena under bamåren och den ger förhållandevis mest till dem som då arbetar minst.

Nivån för en utfyllnad kan fastställas på olika grunder och vi har också haft många möjligheter uppe till diskussion. Tänkbara alternativ är att relatera en utfyllnadsnivå exempelvis till den berättigades egen genomsnittliga årsinkomst under förvärvslivet eller till den egna genomsnittliga årsinkomsten för förvärvsåren efter bamåren. Nackdelen med ett sådan ordning är bl.a. att dess utfall kan beräk- nas först vid ålderspensioneringen. Enligt vår mening är den nackdelen så avgöran- de att vi ställer oss avvisande till lösningar med denna inriktning. Också andra alternativ, som att t.ex. relatera utfyllnadsnivån till ett genomsnittligt inkomstläge inom den berättigades yrkesområde, har fått falla eftersom de skulle bli praktiskt mycket svårhanterliga. Vi har också avvisat tanken på att bestämma en utfyllnads- nivå till att motsvara en viss andel av inkomsten för en viss yrkeskategori i sam- hället.

Under våra diskussioner har vi kommit fram till att det främst är två alternativ för fastställande av en utfyllnadsnivå som bör komma i fråga. Enligt ett alternativ knyts nivån till genomsnittsinkomsten för alla försäkrade eller exempelvis för alla kvinnor och bestäms till en viss andel av denna. Den blir i så fall neutral i förhållande till individens förvärvsförhållanden före bamåren. Det andra alternativet är att ut- fyllnadsnivån anknyts till den berättigades egen aktuella inkomstnivå och bestäms att i princip motsvara den förvärvsinkomst som den berättigade skulle ha haft under bamåren om han eller hon fortsatt med förvärvsarbete i oförminskad omfattning. En sålunda bestämd utfyllnadsnivå premierar dem som haft förvärvsinkomster före bamåren.

Vid våra diskussioner om utformningen av modellen för beräkning av bamårsrätt har vår inriktning varit dels att bamårsrätten skall ge ett acceptabelt tillskott till dem som har låg eller ingen pensionsgrundande inkomst under bamåren, dels att modellen även skall innehålla arbetsfrämjande element. Vi har därför inte kunnat stanna vid att välja antingen korkmodellen eller utfyllnadsmodellen. Endast en kombination av dessa modeller kan ge de samlade effekter som vi vill uppnå. Även när det gäller frågan om fastställande av utfyllnadsnivån i utfyllnadsmodellen har vi kommit fram till att två alternativa utfyllnadsnivåer bör erbjudas: en som skall tillgodose behovet av bamårsrätt för dem som haft ingen eller låg pensionsgrundan- de inkomst före bamåren och en som tar hänsyn till den berättigades inkomster närmast före bamåren och därmed de tänkta inkomsterna under bamåren.

Efter att ha låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete har vi — med hänsyn till det nyss sagda —— enats om följande förslag.

Bamårsrätt tillgodoräknas enligt en kombinationsmodell bestående av tre alterna- tiva beräkningssätt, varvid det av de tre beräkningssätten som i det enskilda fallet ger det bästa utfallet, det största tillskottet till pensionsrättigheterna, för ett givet år skall tillämpas.

Två av beräkningssätten ger en utfyllnad: det ena (utfyllnadsnivå I) till 75 % av den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade (ca 124 000 kr år 1994) och det andra (utfyllnadsnivå II) till en nivå som ungefärligen skall motsvara nivån för den

berättigades inkomster under bamåren, sådana de — mot bakgrund av inkomst— förhållandena närmast före bamåren -— skulle kunna tänkas bli med oförändrad förvärvsinsats under bamåren.

Det tredje beräkningssättet, som i huvudsak är avsett att ge ett tillskott till dem som inte ändrar sitt förvärvsbeteende på grund av förekomsten av barn och som under bamåren tjänar minst vad som motsvarar genomsnittsinkomsten för alla försäkrade eller strax därunder, bygger på korkmodellen. Det innebär att det ges ett årligt tillskott till pensionsrättigheterna om ett basbelopp (35 200 kr år 1994). Korken bör för tid efter år 1995 räknas upp med löneindex.

Eftersom det kan förväntas att det i stor utsträckning kommer att vara kvinnor som utnyttjar rätten till tillgodoräknande av pensionsrätt för vård av barn, kunde övervägas att anknyta utfyllnadsnivå I till den genomsnittliga inkomsten för kvinnor i stället för till den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade. Vi har emellertid ansett det vara rimligt att ge kvinnorna förmånen av den något högre nivå som den valda utgångspunkten medför. Dessutom innebär den valda utgångspunkten att nivån bättre anpassas till de män, framöver sannolikt ökande i antal, som kommer att tillgodoräknas bamårsrätt.

Utfyllnadsnivå 1 kommer att kunna hänföra sig till genomsnittsinkomsten för just det det aktuella bamåret. Uppgift om genomsnittsinkomsten kommer att finnas tillgänglig vid fastställande av bamårsrätten, eftersom fastställande av bamårsrätten och pensionsrättigheter i övrigt kommer att ske med nästan ett års eftersläpning, i samband med taxeringen för det avsedda inkomståret.

Vid valet av det underlag som skall bestämma utfyllnadsnivå 11 finns flera alterna- tiva möjligheter. En av dessa är att låta den inkomst, som vid ingången av ett barnår skulle utgöra underlag för föräldrapenningberäkningen, utgöra underlag även för beräkningen av den individuella utfyllnadsnivån. Den lösningen har fördelen att underlaget blir förhållandevis färskt. En stor nackdel är emellertid den admini- stration och de rutiner för uppgiftslämnande som skulle krävas. Vi föreslår därför

inte den lösningen. I stället har vi stannat för att låta den pensionsgrundande inkomsten året före barnets födelse bestämma utfyllnadsnivå II. Nivån bör därefter för vart och ett av de följande bamåren räknas upp med prisindex.

Om ytterligare ett barn föds efter det att bamårsrätt för det första barnet har tillgodoräknats för fyra år, bestäms utfyllnadsnivå 11 för det andra barnet på nytt enligt de angivna principerna. Detta bör i princip också gälla för det fall att det andra barnet föds under bamåren för det första barnet. Föräldern skall emellertid i sistnämnda fall under de sammanfallande bamåren få bamårsrätten beräknad på basis av antingen den pensionsgrundande inkomsten året före första barnets födelse eller — om det är bättre — på grundval av den pensionsgrundande inkomsten året före andra barnets födelse. När fyra bamår för det första barnet har tillgodoräknats kan dock utfyllnadsnivå 11, för de därpå följande bamåren för det andra barnet, endast beräknas efter den pensionsgrundande inkomsten året före det barnets födelse.

En konsekvens av att föräldrapenningen i sig är pensionsgrundande är att främst

utfyllnadsnivå II i normalfallet kommer att ge ett i praktiken förhållandevis litet utbyte under det första bamåret.

De pensionsrättigheter, som sammantaget tillgodoräknas den berättigades pen- sionskonton under ett bamår och som fördelas på fördelnings- respektive premie- reservkontot enligt de allmänna reglerna härför, uppgår sålunda till 18,5 % av sum- man av eventuella förvärvsinkomster m.m. under året och av den fiktiva inkomsten enligt det bästa av de tre föreslagna beräkningssätten för bamårsrätt. Den berättiga- des pensionskonton tillförs därmed samma belopp som hade tillförts om han eller hon under den aktuella tiden skulle ha haft förvärvsinkomster motsvarande summan av eventuella förvärvsinkomster och den fiktiva inkomsten.

För att illustrera effekterna av den föreslagna bamårsberäkningen redovisas ett förenklat exempel. A har arbetat heltid närmast före bamåren och har då haft en pensionsgrundande inkomst om 160 000 kr. Under bamåren arbetar hon halvtid och tjänar 80 000 kr. Utfyllnadsnivå 1 ger en fiktiv inkomst om ca 44 000 kr, utfyll- nadsnivå 11 en fiktiv inkomst om 80 000 kr och korken en fiktiv inkomst om 35 200 kr (år 1994). Enligt principen om bästa utfall tillförs hon bamårsrätt enligt utfyllnadsnivå II, 18,5 % av 80 000 kr.

I kapitel 16 samt i bilaga A redovisar vi ett material som belyser utfallet av bamårsrätten för olika grupper och för individer.

I en del fall kan inträffa att bamårsrätten senare inte ger upphov till någon in- komstrelaterad pension. Tillgodoräknade pensionsrättigheter för vård av barn kommer, enligt vad som framgår av avsnitt 9.2, nämligen inte att medföra reell pensionsrätt om inte den försäkrade vid ålderspensionstillfället uppfyller kravet att före eller efter bamåren ha haft förvärvsinkomst eller t.ex. pensionsgrundande socialförsäkringsersättning (eller såvitt avser förtidspensionärer antagandeinkomst) om minst ett lönebasbelopp under tre år och att ålderspensionsavgifter till ett sammanlagt belopp om minst ett lönebasbelopp har erlagts på sådana inkomster.

Allmänt gäller att pensionsrätt inte kan intjänas för inkomster överstigande taket på förmånssidan. Även när det gäller summan av pensionsgrundande inkomster och den fiktiva inkomsten bör denna grundprincip upprätthållas. Genom bamårsrätten skall alltså en försäkrad inte kunna få en sammanlagd pensionsgrundande inkomst under ett år som överstiger förmånstaket. I den mån summan av bamårsrätt och annan intjänad pensionsrätt överstiger taket, ger bamårsrätten ingen utdelning.

En utfyllnad till en viss nivå förutsätter att bamårsrätt alltid tillgodoräknas för helt kalenderår. Att beräkna utfyllnad per månad eller annan kortare period än ett kalenderår skulle vara tekniskt sett i princip omöjligt eller i vart fall mycket kom— plicerat i administrativt hänseende. Detta är förklaringen till att bamårsrätt bör kunna tillgodoräknas endast för helt kalenderår. 1 sin tur innebär kalenderårsbe- räkningen att bamårsrätt inte bör kunna kombineras med pensionsrätt för värn— pliktstjänstgöring (se avsnitt 9.6).

För föräldrar till ett barn som är fött tidigt på året ger barnärsrätt under barnets första levnadsår ett i regel adekvat utfall. För föräldrar till barn födda sent på året torde emellertid behovet av bamårsrätt under barnets första levnadsår vara för- hållandevis litet. För att i någon mån begränsa dessa effekter föreslår vi att barn—

mig,-”__,

årsrätt för barn som är födda under januari — juni tillgodoräknas under barnets födelseår och under ytterligare tre år. För barn som är födda under juli — december tillgodoräknas bamårsrätt däremot inte under barnets födelseår utan under de fyra därpå följande åren.

Som vi tidigare har framhållit bör förtidspensionärer kunna tillgodoräknas barn- årsrätt enligt huvudsakligen samma principer som förvärvsaktiva. Vissa modifika— tioner av beräkningsmodellen kan emellertid inte undvikas. Som närmare beskrivs i kapitel 12 föreslår vi att ålderspensionsrätt för förtidspensionärer i vissa fall skall beräknas på s.k. antagandeinkomster. I de fall då förtidspensionären uppbär partiell pension beräknas ålderspensionsrätt på en motsvarande andel av den oavkortade antagandeinkomsten och på de i sig pensiongrundande inkomster som förtidspensio- nären kan ha av förvärvsarbete. Såvitt gäller förtidspensionärer skall utfyllnadsnivå Il sålunda räknas fram på grundval av summan av eventuella pensionsgrundande inkomster under det relevanta året och den ålderspensionsgrundande antagandein- komsten under samma år. På samma sätt bör vid prövningen mot en utfyllnadsnivå, oavsett vilken av de två utfyllnadnivåema detär fråga om, som förvärvsinkomst för förtidspensionären beaktas summan av den på grundval av förvärvsarbete m.m. pensionsgrundande inkomsten och den ålderspensionsgrundande antagandeinkom- sten.

9.5.5. Bamårsrätt för förfluten tid

Vi föreslår: Bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas också för tid före ikraft- trädandet av det reformerade pensionssystemet år 1995 enligt i huvudsak samma regler som föreslås gälla framöver.

Det hittills sagda har avsett perioder av vård av barn, som inträffar efter ikraftträd- andet av det reformerade pensionssystemet. Barnår under vid ikraftträdandet för- fluten tid kommer på grund av övergångsregleringens konstruktion (se kapitel 8 och 15) att få åtminstone viss betydelse för utfallet av den inkomstrelaterade pensionen från det föreslagna pensionssystemet för alla som vid denna tidpunkt inte har fyllt 60 år. För dem som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre kommer barnår i förfluten tid att få fullt utslag på pensionsutfallet, medan genomslaget för dem som vid ikraftträdandet är i åldern 41—59 år blir mindre ju äldre de är. Det senare beror på den 20—delsinfasning som vi föreslår.

Vi anser det vara viktigt att alla som i någon mån omfattas av det föreslagna pen- sionssystemet kan tillgodoräknas pensionsrätt inom det reformerade pensionssyste- met för dessa tidigare barnår. För förfluten tid är det om möjligt än mer framträd- ande att bamårsrätten blir en särskild kompensation till kvinnor. De kvinnor som

under den tid de vårdat barn har förlitat sig på det nuvarande pensionssystemet måste inom ramen för det reformerade pensionssystemet kunna tillgodoräknas bamårsrätt för förfluten tid, så att de kan få ett rimligt pensionsutfall. Bamårsrätt för förfluten tid är sålunda enligt vår mening en väsentlig beståndsdel av det refor— merade pensionssystemet.

I enlighet med vad vi föreslagit när det gäller pensionsrätt för förvärvsinkomster m.m. under förfluten tid (se avsnitt 15.3) bör bamår före år 1960 inte grunda pensionsrätt. Denna begränsning kommer i praktiken inte att innebära något större genomslag på pensionsutfallet, eftersom de flesta kvinnor som vårdade barn på 1950-talet kommer att få nästan hela sin ålderspension enligt hittillsvarande regler.

De grundläggande villkoren som gäller för tillgodoräknande av bamårsrätt fram- över skall tillämpas också för förfluten tid. Sålunda krävs för att en förälder skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt retroaktivt bl.a. att han eller hon för det aktuella året var att anse som försäkrad i Sverige och att han eller hon då var bosatt här.

Det är ofrånkomligt att bamårsrätt för förfluten tid tillgodoräknas enligt en täm- ligen schematisk metod. Exempelvis blir det nog oundvikligt att sådan pensionsrätt tillgodoräknas modern till ett barn, utom i fall där fadern har varit ensam vårdnads- havare. Den beräkningsmodell, som vi har föreslagit för framtiden och som vi har presenterat i det föregående, bör i sina huvudlinjer gälla även för beräkningen av bamårsrätt för förfluten tid, med de modifikationer som kan krävas. Hur tillgodo— räknandet av pensionsrätt för vård av barn som ägt rum i förfluten tid skall ske, får i sina tekniska detaljer utredas vidare under arbetet med den fortsatta beredningen av detta betänkande. Då får också avgöras huruvida sådant tillgodoräknande skall kräva ansökan av föräldern eller om det finns möjligheter att få till stånd någon form av automatik.

I enlighet med de principer som vi föreslår beträffande pensionsrätt för förvärvs- arbete m.m. i förfluten tid skall för sådan tid pensionsrätt för barnår inte tillgodo- räknas inom ramen för den föreslagna premiereservdelen inom den allmänna pen- sioneringen. I stället ges den berättigade, enligt den allmänna regel härför som vi föreslår, för förfluten tid pensionsrätt inom fördelningssystemet grundad på hela den odelade ålderspensionsavgiften, 18,5 %.

9.5.6. Administration

Vi föreslår: Registreringen av bamårsrätt görs av Riksförsäkringsverket, som också fattar beslut i frågor om tillgodoräknande av sådan rätt.

Som framgått innebär våra förslag att Riksförsäkringsverket, på grundval av den av skattemyndigheten vid taxeringen för inkomstskatt fastställda pensionsgrundande inkomsten, för varje år skall registrera de pensionsrättigheter som intjänats på grund av förvärvsinkomster m.m. på varje individs pensionskonto. Vi föreslår att Riksförsäkringsverket också rent tekniskt skall handha till godoräknandet av barnårs- rätt och uträkningen av de avgiftsbelopp härför som staten skall betala till pensions-

systemet. En fråga som uppkommer är emellertid om det också skall ankomma på Riksför-

säkringsverket att fatta beslut i fråga om bamårsrätten, t.ex. om vem som skall anses vara berättigad till bamårsrätt och till vilket belopp tillgodoräknande skall ske. Eftersom bamårsrätten har betydelse endast för pensionssystemet finner vi det vara en lämplig lösning att Riksförsäkringsverket, med bistånd från försäkrings- kassoma, får fatta de för bamårsrätten nödvändiga besluten och vi föreslår därför detta.

Riksförsäkringsverkets beslut om bamårsrätt bör i möjligaste mån fattas med ett stort mått av automatik. Detta förutsätter att verket får tillgång till de uppgifter som behövs för beslutsfattandet. De uppgifter som specifikt skulle avse bamårsrätten och som verket inte redan av andra skäl kommer att ha tillgång till i sina register är bl.a. uppgifter om vårdnadshavare för ett barn och uppgifter om huruvida den i och för sig berättigade sammanbor med barnet liksom — i styvförälderfallen — vem som är gift med eller har barn med vem. Uppgifter om vem som är vårdnads- havare är föremål för registrering och i det fallet föreligger endast behov av rutiner för uppgiftslämnande till Riksförsäkringsverket från vårdnadsregistret. När det gäller uppgifter om vem som sammanbor med ett barn finns sådana i dag inte registrerade. Däremot finns uppgifter om alla personers, barns och vuxnas, folk- bokföringsadress. Det är möjligt att folkbokföringsadressen kan utgöra ett godtag- bart underlag för beslut i barnrättsfrågan. Under det fortsatta beredningsarbetet får utredas vilka uppgifter som bör ligga till grund för Riksförsäkringsverkets besluts- fattande och vilka rutiner för uppgiftslämnande som kan behöva upprättas. Det är emellertid, som vi redan har påtalat, vår uttalade mening att bamårsrätten i så stor utsträckning som möjligt bör läggas ut automatiskt på grundval av uppgif— ter som förs in i Riksförsäkringsverkets register. Det kan dock inträffa att det, åtminstone för vissa fall, visar sig ofrånkomligt att införa ett krav på ansöknings— förfarande för att pensionsrätt för barnår skall kunna tillgodoräknas.

Riksförsäkringsverket kommer att ansvara för att bamårsrätt gottskrivs de be— rättigade till ett korrekt värde. Det förefaller därför lämpligast att Riksförsäkrings- verket —— som vid fastställandet av bamårsrätten kommer att ha all erforderlig information tillgänglig — årligen debiterar de ålderspensionsavgifter som staten skall betala för bamårsrätten. Avgifterna kan med denna metod bli exakt beräknade och en schablonisering skulle därmed inte bli nödvändig.

Trots att en av utgångspunkterna för våra diskussioner om utformningen av syste- met för barnårsrätt har varit att försöka skapa ett system som ger upphov till så få konflikter som möjligt mellan personer som var och en för sig anser sig vara berättigade till bamårsrätt för samma tid, kommer sådana ändå sannolikt att uppstå.

Riksförsäkringsverkets beslut om tillgodoräknande av bamårsrätt bör därför kunna omprövas enligt vanliga regler härför. Det bör också finnas möjlighet att till för- valtningsdomstolarna överklaga Riksförsäkringsverkets beslut om bamårsrätt.

9.6. Pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring

Vårt förslag: Pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring införs enligt en särskild ordning. Denna gäller värnpliktig och vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor. För varje månad då någon fullgör vämplikts- tjänstgöring tillgodoräknas pensionsrätt på basis av en fiktiv årsinkomst motsvarande 50 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade (ca 83 000 kr år 1994), under förutsättning att utbildningen pågått under minst fyra månader. Värnpliktsrätt ges inte för förfluten tid.

Som framgått av avsnitt 7.5 föreslår vi att de som genomgår värnpliktig grundut— bildning, inkluderande vapenfri grundutbildning, skall kompenseras i pensionshän- seende under utbildningstiden enligt en särskild ordning. I det nämnda avsnittet har vi redovisat motiven för detta vårt ställningstagande. På grund av den tvångsmässi- ga uttagningen till den värnpliktiga grundutbildningen och med hänsyn till det faktum att numera en relativt stor andel av männen i en årskull av olika skäl inte genomgår sådan grundutbildning, menar vi att rättviseaspekter gör sig starkt gällan- de i detta sammanhang.

Pensionsrätt skall alltså enligt särskilda regler kunna tillgodoräknas värnpliktiga under grundutbildningen liksom vid vapenfri tjänstgöring. Det skulle med fog kunna ifrågasättas om undantag bör göras för den som senare drar nytta av grund— utbildningen i en militär eller civil karriär eller som reservofficer. Vi har emellertid kommit fram till att det inte torde finnas möjligheter att välja ut dem som i så fall skulle bli föremål för undantag och menar därför av praktiska skäl att alla som genomgår värnpliktig eller vapenfri grundutbildning bör tillgodoräknas pensions- rätt härför.

Därmed måste rimligen också kvinnor som genomgår militär grundutbildning få denna förmån, även om den utbildningen är frivillig och enbart syftar till den militära karriären. ] annat fall skulle dessa kvinnor missgynnas i förhållande till sina manliga kollegor.

Vi föreslår alltså att pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring, m.m. tillgodoräknas alla som genomgått värnpliktig grundutbildning, vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor under förutsättning, vilket framgår i det följan- de, att utbildningen pågått under viss minsta tid.

Tillgodoräknandet bör ske enligt en för alla gemensam modell och innebära att en

fiktiv inkomst bestäms på vilken ålderspensionsavgifter betalas enligt vanliga regler härför. Dessa avgifter bör erläggas av staten. I likhet med vad som gäller för bamårsrätten kan det inte komma i fråga att ta ut egenavgifter på den fiktiva in- komsten. På samma sätt som när det gäller pensionsrätt för bamår skulle pensionsrätt för vämpliktstjänstgöringens grundutbildning, m.m. kunna tillgodoräknas enligt en korkmodell, en utfyllnadsmodell eller en kombination av dessa modeller. Eftersom tjänstgöring av det slag som nu är aktuell bara undantagsvis tillåter att den be— rättigade har inkomster vid sidan av, ter sig en utfyllnad till viss fastlagd nivå onödigt komplicerad. De berättigade är tämligen unga, är därför mer sällan fast etablerade i arbetslivet och har ofta relativt låga löner. Att fylla ut till den inkomst som förelåg före tjänstgöringens början förefaller därför inte heller särskilt me- ningsfullt, under förutsättning att tillgodoräknandet ändå sker till en godtagbar nivå.

Mot denna bakgrund har vi stannat för att föreslå att pensionsrätt skall tillgodo- räknas enligt en ren korkmodell. En sådan torde vara betydligt enklare att hantera än en ren utfyllnadsmodell eller en kombinationsmodell.

Detta vårt förslag att ge pensionsrätt för värnpliktig grundutbildning, m.m. bör omprövas för det fall att skattepliktig ersättning i framtiden skulle komma att utgå under grundutbildningstiden. I sådant fall bör den skattepliktiga ersättningen bli pensions- och avgiftsgrundande och behovet av en särskild ordning för gottskriv- ning av pensionsrätt skulle därmed inte längre vara lika stort.

Grundutbildningen är olika lång för olika individer och inte få avbryter utbild- ningen i förtid. Som vi ser det är det därför lämpligast att pensionsrätt i princip tillgodoräknas inte för kalenderår utan för varje fullgjord månad. Även detta utgör ett skäl för att, som vi gjort, välja en korkmodell. Att enligt någon metod beräkna utfyllnad för månad skulle betyda ett så administrativt komplicerat system att det inte kan anses vara försvarligt.

Eftersom korta tjänstgöringstider inte medför något i pensionshänseende betydan- de inkomstbortfall och bl.a. administrativa skäl talar för att pensionrätt inte bör till— godoräknas om tjänstgöringen inte omfattat viss minsta tid, föreslår vi att endast de som har genomgått grundutbildning under minst fyra månader tillgodoräknas pensionsrätt men då för hela den fullgjorda tiden.

Beräkningen av den fiktiva inkomsten bör ha som principiell utgångspunkt den ge- nomsnittliga inkomsten för alla försäkrade. Fördelen med en sådan ordning är bl.a. att storleken av den tillgodoräknade pensionsrätten utan särskilda beslut följer lö— neutvecklingen på arbetsmarknaden.

Vi föreslår att nivån på korken för år räknat bestäms till 50 % av genomsnittsin- komsten för alla försäkrade, vilket år 1994 motsvarar ca 83 000 kr. Varje månads tjänstgöring skulle därmed under dagens förhållanden ge pensionsrättigheter mot- svarande en månadsinkomst om ca 7 000 kr om villkoren i övrigt är uppfyllda, dvs. om tjänstgöringen pågått under minst fyra månader. Den av oss valda nivån torde relativt väl motsvara genomsnittsinkomsten för försäkrade i de åldersgrupper som det här handlar om.

Den ålderspensionsavgift om 18,5 % som betalas på den fiktiva inkomsten förde-

las på fördelnings— och premiereservkontona enligt de allmänna reglerna härför. På den berättigades pensionskonton kommer därmed att registreras det belopp som hade tillförts om han eller hon under de aktuella månaderna hade haft förvärvsin- komster som för år räknat motsvarar 50 % av genomsnittsinkomsten för alla för- säkrade.

Ålderspensionsavgiften bör, i enlighet med de allmänna principerna för finan- sieringen av det föreslagna ålderspensionssystemet, betalas in efter hand som pen- sionsrättigheterna uppstår. [ praktiken kommer dock en viss eftersläpning inte att kunna undvikas, bl.a. med hänsyn till att uppgifter om den genomsnittliga inkom— sten för alla försäkrade för ett visst är — som enligt vårt förslag utgör grunden för beräkningen av avgiftemas storlek — inte kan föreligga förrän tidigast under året därefter.

Riksförsäkringsverket kommer att ansvara för att pensionsrättigheter gottskrivs de individer som genomgått värnpliktig grundutbildning, m.m. till ett korrekt värde. Till detta ändamål krävs att Riksförsäkringsverket får uppgifter om vem som under ett visst är har genomgått grundutbildning och hur länge denna utbildning har pågått. Särskilda rutiner för uppgiftslämnade till Riksförsäkringsverket kommer alltså att behöva upprättas. Det förefaller därför lämpligast att Riksförsäkrings— verket — som på detta sätt med viss eftersläpning kommer att ha all erforderlig information tillgänglig — med jämna mellanrum debiterar de ålderspensionsavgifter som skall betalas för tillgodoräknade pensionsrättigheter. Detta kan ske t.ex. kalen— derårsvis i efterskott. Avgifterna kan med denna debiteringsmetod bli exakt beräk- nade och en schablonisering skulle därmed inte bli nödvändig.

I några få fall kan förekomma att de inbetalda ålderspensionsavgifterna senare inte ger upphov till en högre pension, exempelvis i fall då den värnpliktige efter grund- utbildningen emigrerar och därefter stannar kvar utomlands. Gottskrivna pensions— rättigheter kommer, enligt vad som framgår av avsnitt 9.2 och i likhet med vad som gäller för bamårsrätt, nämligen inte att medföra reell pensionsrätt om inte den försäkrade vid ålderspensionstillfället uppfyller de minimikrav om förvärvsinkom- ster under viss tid och av viss omfattning som ställs för att sådan av staten finans- ierad pensionsrätt skall resultera i en inkomstrelaterad pension.

Vårt förslag om värnpliktsrätt gäller grundutbildning som påbörjas efter ikraft- trädandet av de reformerade pensionsreglerna. Något förslag om tillgodoräknande av sådan pensionsrätt för tid före ikraftträdandet lägger vi inte fram. De administ- rativa insatser som en sådan ordning skulle kräva skulle inte stå i rimlig proportion till de effekter som den skulle innebära, i synnerhet i belysning av de generella övergångsregler som vi föreslår för pensionsreformen.

9.7. Uppräkning av intjänad pensionsrätt

En grundläggande princip för det reformerade pensionssystemet är att individens livsinkomst skall vara avgörande för pensionens storlek. En bestämd del av livsin-

komsten, utslagen på den förväntade återstående medellivslängden, utgör pensio- nen. I detta avsnitt skall behandlas det problem vid livsinkomstprincipens tillämp— ning som hänger samman med att en individs livsinkomst tjänats in under en lång följd av år. En i ATP-systemet väl etablerad princip är att intjänade pensionsrätter räknas om till den aktuella prisnivån när pensionen utbetalas. En intjänad pen- sionspoäng i systemet ger rätt till en viss pension uttryckt i basbelopp, och basbe- loppet räknas i sin tur successivt upp med konsumentprisindex.

Avsnittet berör enbart ålderspensioneringens fördelningssystem. [ fråga om premiereservsystemet bestäms uppräkningen av den faktiska avkastningen på de avsatta medlen.

9.7.1. Indexering till samhällets inkomstutveckling

Vi föreslår: Inom fördelningssystemet intjänade pensionsrättigheter skrivs årligen upp med ett index som baseras på den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten (PGI) per person med sådan inkomst. Ett och samma index skall gälla för samtliga försäkrade. Vid beräkningen av indexet skall även inkomster ovanför pensionssystemets förmånstak inräknas. Vid inkomsttaxeringen avdragsgilla egenavgifter till pensionssystemet skall inte ingå i PGI och tas därför inte i beaktande vid beräkning av indexet. Index- et åsätts värdet 100 för året för ikraftträdandet. Uppskrivning sker sedan den 1 januari varje år med hänsyn till ett treårs glidande genomsnitt av de årliga procentuella ökningarna i PGI per person.

Allmänna motiv

Det nuvarande pensionssystemets indexering till infiationen är, som visats i kapitel 5, en av orsakerna till dess instabilitet i förhållande till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Redan detta ger oss ett motiv till att föreslå en förändring. Ett annat argument hänför sig till pensionsutfallen för enskilda individer när hela livsinkomsten skall räknas. Av två personer i samma ålder kan den ena ha haft sina högsta förvärvsinkomster tidigt i livet och den andra sent. Under mellantiden har inte bara den allmänna prisnivån ökat (något som alltså beaktas redan i nuvarande system). Även potentialen att producera och därmed att intjäna lön har ökat till följd av tekniska framsteg etc. Den allmänna reallönenivån har vuxit, utan att detta annat än i minimal utsträckning är en enskild individs förtjänst. Det är därför rim- ligt att i pensionshänseende värdera de båda personernas arbetsinsats lika, oavsett

att den förres tidsmässigt hänför sig till ett lägre allmänt löneläge än den andres. Med bibehållen prisindexering av pensionsrätterna skulle inkomster under åren närmast före pensioneringen kunna väga mer än dubbelt så tungt vid pensionsbe- räkningen som inkomster under början av yrkeslivet. Detta skulle strida mot en av utgångspunkterna för reformen: att låta alla års inkomster väga lika tungt.

För att ge en rimligt god anpassning, förräntning, med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen, i förening med en rimlig stabilitet för den enskilde, bör som grundprincip gälla att pensionsrätterna i det reformerade pensionssystemet (eller de försäkrades inbetalda avgifter) räknas upp med ett index som följer den ekonomiska tillväxten eller löneutvecklingen och därmed också det underlag på vilket avgifter- na tas ut. Den procentuella tillväxten fyller samma funktion som avkastningen gör i ett premiereservsystem, eller räntan för vanligt banksparande.

Den bästa samhällsekonomiska följsamheten — i den bemärkelsen att pensionsut- giftemas andel av avgiftsunderlaget är så konstant som möjligt — kan härvid förvän- tas nås om indexet för uppräkningen följer ekonomins lönesumma. Det är emeller— tid också viktigt att indexet beskriver en genomsnittsindivids inkomstutveckling, eftersom syftet är att standardsäkra pensionsrätterna. Detta skulle närmast tala för att som indexmått välja lön per sysselsatt eller möjligen lön per timme.

Används lön per timme, kommer pensionsrättemas uppräkning inte att påverkas av om löntagarna skulle välja att minska sin arbetstid, förutsatt att lönen per timme inte går upp som direkt följd av arbetstidsminskningen. Däremot skulle lönesum- man minska och således pensionernas samhällsekonomiska följsamhet bli jämförel- sevis svag. Visserligen reduceras på mycket lång sikt kraven på pensionsbetal- ningar, till följd av den lägre intjänandenivån, men under en lång övergångstid blir pensionssystemets belastning på lönesumman högre. Om arbetstidsminskningen resulterar i en ökad produktivitet (produktion per arbetad timme), stiger antagligen lönen per timme. Då begränsas visserligen den negativa effekten på lönesumman, men pensionsrätterna skulle få en extra uppräkning. Bristen på samhällsekonomisk följsamhet skulle bli densamma.

Också fördelningsmässiga skäl talar emot att använda lön per timme. På individ- nivå skulle, vid en arbetstidsförkortning, en omfördelning ske som innebär lägre inkomster under de förvärvsverksamma åren men högre pensioner. Ett framtida val att minska arbetstiden skulle nog inte ha detta som bisyfte. Ett vägande praktiskt skäl mot att lägga lön per timme till grund för indexeringen är slutligen att rimligt väletablerad statistik saknas på den övergripande nivå det här måste vara fråga om.

Ett index för genomsnittslön per sysselsatt beskriver den genomsnittlige förvärvs— arbetandes materiella standard och är därför tilltalande när det gäller att likställa inkomster som intjänats vid olika tidpunkter och att relatera pensionen till den historiska inkomstnivån. Även detta index kan dock ge upphov till en viss instabi— litet i förhållande till samhällsekonomin. En nedgång i förvärvsfrekvensen skulle lämna indexet opåverkat men reducera den lönesumma ur vilken pensionerna skall betalas. En nedgång i medelarbetstiden skulle däremot påverka detta index nedåt. Ett timlöneindex skulle bli opåverkat både av sänkt förvärvsfrekvens och sänkt medelarbetstid. Ett index för lön per sysselsatt kan därför förväntas ge bättre

samhällsekonomisk följsamhet än ett timlöneindex. (Ett undantag skulle vara om det t.ex. skedde en sänkning i förvärvsfrekvensen parallellt med en motsvarande höjning av medelarbetstiden. Lönesumman skulle bli oförändrad; lönen per syssel- satt skulle emellertid öka till följd av den höjda medelarbetstiden.)

Vi har efter en avvägning funnit att de intjänade pensionsrätterna bör räknas upp med ett index av typen genomsnittslön per sysselsatt.

Det finns skäl att påpeka att det här inte är fråga om någon individuell beräkning av inkomstutvecklingen, utan om konstruktion av ett allmänt index som skall tillämpas enhetligt för samtliga försäkrade.

Statistiska underlag

När det gäller det faktiska valet av index är det väsentligt att måttet kan avläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid och att det är någorlunda oomtvistat. Dessa villkor utesluter användning av SCB:s nationalräkenskaper. Där redovisas visserligen uppgifter om lönesumman i ekonomin och om antalet sysselsatta, vilket gör det möjligt att genom division framställa det sökta indexet. Denna operation är dock inte officiellt sanktionerad och utförs inte av SCB själv. Ett särskilt problem är att nationalräkenskaperna regelbundet revideras retroaktivt för fiera år tillbaka i tiden. Sådana revideringar är oacceptabla för pensionssystemets del, eftersom de skulle föranleda retroaktiva ändringar av utgående pensioner. En möjlighet vore visserli- gen att vid fastställandet av indexet inte ta hänsyn till revideringar efter en viss tidpunkt, men sannolikt skulle ändå tvistigheter uppkomma när reviderad infor— mation presenteras av SCB.

Ett bättre alternativ från sistnämnda synpunkt vore att utnyttja den s.k. kartperia— diska lönestatistiken från SCB. Här är de retroaktiva revideringarna mycket mindre omfattande. En klar fördel med denna statistik är också att helårsuppgifter finns tillgängliga kort efter årets utgång. Denna statistikgren befinner sig dock bara i en uppbyggnadsfas. Bl.a. offentliggörs ännu inga uppgifter om kommun— och lands- tingsanställda. Inte heller görs sammanvägningar av arbetare och tjänstemän inom den privata sektorn (För arbetare insamlas timlöneuppgifter och för tjänstemän månadslöner.) Dessa förhållanden gör att det för närvarande ter sig omöjligt att erhålla sammanvägningar till ett officiellt löneindex, som är användbart i pensions— systemet.

En tredje möjlighet — och den som vi stannat för — är att använda den statistik över pensionsgrundande inkomst (PGI) som finns inom Riksförsäkringsverket. Denna statistik har visserligen nackdelen att den är tillgänglig först ca 10 månader efter respektive års utgång, men detta uppvägs av de väsentliga fördelarna att den är heltäckande för den relevanta populationen och att den inte annat än undantagsvis revideras i efterhand. En betydande fördel är också att statistiken produceras inom pensionssystemet självt, och att den alltså inte påverkas av förändringar och om- läggningar som i framtiden kan komma att göras på andra områden.

Vårt principiella förslag är således — i enlighet med ovan gjorda överväganden — att som löneindex i systemet använda PGI per person som uppburit sådan in—

komst.

Lön eller total PGI?

Detta val aktualiserar emellertid ytterligare ett par frågeställningar. PGI omfattar inte bara löneinkomster utan även ett antal andra ersättningar, sjukpenning, arbets- löshetsersättning, m.m. som nu är pensionsgrundande och som även för framtiden föreslås vara det (se avsnitt 9.3). Löneinkomsterna särskiljs för närvarande inte, men detta är naturligtvis möjligt att göra i framtiden. Indexet skulle alltså kunna grundas på begreppet lön per person (som uppbär lön).

Vi har, trots denna principiella möjlighet, stannat för att använda totala PGI per person som haft sådan inkomst. Ett sådant index anknyter för det första bättre till den genomsnittliga standardutvecklingen för de personer som skall beröras av det inkomstrelaterade systemet, vilket är ett av syftena med indexeringen. Det valda indexet kommer, för det andra, att Öka långsammare än ett rent löneindex om andelen arbetslösa, sjuka etc. skulle öka, eftersom ersättningsnivån för de sistnämn- da är lägre än genomsnittslönen. Således speglar det valda indexet också på ett bättre sätt ekonomins betalningsförmåga.

Ett i det sistnämnda avseendet ännu mer följsamt index skulle erhållas om man utgick från löner enbart, men dividerade med totala antalet personer som haft pensionsgrundande inkomst under året. Ett sådant index skulle emellertid inte på ett klart sätt anknyta vare sig till den genomsnittliga standardutvecklingen för dem som har pensionsgrundande inkomst eller till löneutvecklingen för dem som är i arbete.

Vissa skillnader mellan de nu diskuterade varianterna uppkommer också om ersättningsnivåema i de sociala trygghetssystemen ändras i förhållande till de genomsnittliga lönerna.

Det bör påpekas att valet av alternativ — inom rimliga gränser för ändringar i ersättningsnivåernas höjd, liksom för variationer i sjukskrivningsfrekvens och arbetslöshetstal m.m. — har relativt begränsad betydelse för indexuppräkningens storlek på längre sikt.

Behandlingen av taket för PGI vid indexkonstruktionen

I avsnitt 9.7.2 nedan diskuteras taket för den pensionsgrundande inkomsten. Vi föreslår att ett sådant tak även fortsättningsvis skall finnas. Frågan är då om inkom- ster ovanför taket skall tas med eller ej vid beräkningen av indexet för uppräkning av pensionsrätterna. Vi föreslår att inkomster ovanför taket skall beaktas, med de motiv som anges i avsnitt 9.7.2.

Behandlingen av egenavgifter

I kapitel 14 lägger vi fram förslag om att ålderspensionsavgiften framöver i viss utsträckning skall betalas i form av egenavgifter. [ framtiden kan också avgifter till andra trygghetssystem allt mer komma att tas ut i form av egenavgifter i stället för

som nu i huvudsak som arbetsgivaravgifter. Med egenavgifter kommer en individs formella bruttolön att inkludera även egenavgifterna. Frågan uppkommer då om egenavgifterna skall vara pensionsgrundande och om de skall ingå i det ovan föreslagna uppräkningsindexet, PGI per person med sådan inkomst.

När det till att börja med gäller egenavgifter (för pensionsändamål eller andra ändamål), som inrättas genom en växling mot motsvarande arbetsgivaravgift, är det uppenbart att den bruttolönehöjning som förutsätts uppkomma inte skall föranle- da en uppräkning av intjänade pensionsrätter. Löntagarens reala standard påverkas inte av växlingen, bara den formella bruttolönen. Inte heller påverkas på något direkt sätt ekonomins reella pensionsbetalningsförmåga eller några välfärdsmått av typen BNP per capita.

Även om egenavgiften inte tas ut genom en växling mot arbetsgivaravgift, och således reducerar löntagarens disponibla inkomst, blir slutsatsen densamma. Efter- som den disponibla löneinkomsten reduceras, bör pensionsuppräkningen också göra det. Vi förutsätter här, om egenavgiften inte i sig själv är en pensionsavgift, att den sociala förmån som egenavgiften finansierar är pensionsgrundande och belagd med pensionsavgift (jfr avsnitt 9.3).

Möjligen skulle här kunna ställas frågan om inte på samma grund eventuella höjningar av den vanliga inkomstskatten borde frånräknas vid indexets konstruk- tion. Även här reduceras ju löntagarens disponibla inkomst. Skillnaden ar emeller- tid att även pensionen drabbas av inkomstskattehöjningen. För att ge neutralitet i detta fall mellan disponibel pension och disponibel lön, måste pensionsrättens uppräkning ske med lön före inkomstskatt.

Skulle det, vilket förefaller mindre sannolikt, bli fråga om att med egenavgift finansiera något som kommer löntagarna till del, men inte utgör pensionsgrundande inkomst, blir svaret ett annat. Då bör egenavgiften som sådan beläggas med pen- sionsavgift och också ingå i PGI—indexet.

Vi föreslår alltså att PGI reduceras med alla egenavgifter av nu förekommande slag innan uppräkningsindexet bestäms.

I kapitel 14 redovisar vi våra förslag om införande av egenavgifter inom pen— sionssystemet.

Konj unkturutjämning

Lönerna och andra komponenter i PGI kan variera ganska kraftigt år från år be- roende på samhällsekonomins växlingar mellan hög- och lågkonjunktur. Detta innebär anpassningskrav för de förvärvsarbetande, när det t.ex. gäller den kraftiga reallönesänkning som förekommit under de senaste åren. För de förvärvsarbetande tenderar dock låg- och högkonjunkturerna på litet längre sikt att ta ut varandra. Genom det förslag om följsamhetsindexering av utgående pesnioner som vi lägger fram (se avsnitt 9.8) skulle även pensionerna kunna drabbas av sådana tvära kast i inkomsterna. PGI-indexet skall nämligen ligga till grund även för följsamhetsin— dexeringen. Pensionärer har svårare än yngre människor att anpassa sig till kraftigt ändrade ekonomiska förhållanden, i synnerhet som själva nivån på inkomsten i

regel är lägre.

Vi föreslår därför att en utjämning av PGI-indexet skall göras över de tre senast kända åren. Indexet skall närmare bestämt höjas i början av varje år (T) med ett treårs glidande genomsnitt av de procentuella ökningarna från föregående år i PGI per person under kalenderåren T—2, T-3 och T-4.

En allmän tidseftersläpning uppkommer vid uppräkningen. Denna eftersläpning beror på att den senaste statistik över PGI som finns tillgänglig vid uppräknings- tillfället är den som avser det andra året före uppräkningsåret. Det bör observeras att — i motsats till vad som gäller de allmänna konsumentpriserna — endast helårs- statistik existerar.

Vi föreslår att ett och samma utjämnade PGI-index skall användas för pensions- rätternas uppräkning, för följsamhetsindexeringen samt för uppskrivningen av förmånstaket (se nedan).

9.7.2. Taket för den pensionsgrundande inkomsten

Vi föreslår: Taket för pensionsgrundande inkomster skall utgöra 7,5 basbe- lopp för år 1995. För därefter följande år skrivs det upp med samma lönein- dex som används för att skriva upp de intjänade pensionsrätterna. Endast sammanlagda årsinkomster och pensionsgrundande ersättningar som under- stiger taket för den pensionsgrundande inkomsten grundar pensionsrätt. Även tillräknade inkomster för bamår och antagandeinkomst för förtids- pensionärer ingår i den sammanlagda inkomst som måste understiga taket för att vara pensionsgrundande.

Taket för den pensionsgrundande inkomsten utgör i det nuvarande pensionssystemet ett betydelsfullt undantag från inkomstbortfallsprincipen. Årsinkomster som översti— ger 7,5 basbelopp ger ingen pensionsrätt. Sambandet mellan livsinkomstens storlek och pensionens nivå försvagas härigenom. Detta kommer i framtiden att gälla allt fler, förutsatt att det blir en real tillväxt i förvärvsinkomsterna framöver och att taket även fortsättningsvis räknas upp endast med prisindex. Eftersom det nuvaran- de pensionssystemet också har ett "golv" i form av folkpensioneringen och regeln att endast inkomster som överstiger ett basbelopp är pensionsgrundande, är den faktiska variationsbredden i pensionernas storlek väsentligt mindre än den i de totala livsinkomsternas.

Eftersom såväl folkpensions- som ATP—avgift tas ut på hela förvärvsinkomsten innebär förekomsten av ett förmånstak också ett avsteg från en med inkomstbort- fallsprincipen besläktad princip: principen om samband mellan förmånsnivå och inbetalda avgifter. Pensionsavgifterna liknar, annorlunda uttryckt, mer en skatt än

en försäkringspremie. Även denna egenskap kommer i framtiden att bli mer uttalad i det nuvarande systemet, vid real tillväxt och oförändrade regler.

Om reglerna för uppräkningen av taket för den pensionsgrundande inkomsten inte ändras, kommer inkomstbortfallsprincipen att på lång sikt urholkas och systemet alltmer få karaktären av ett grundpensionssystem. I sådant fall finns givetvis möj- lighet att ändå stärka sambandet mellan avgifter och förmåner genom att ta bort avgiften på inkomstdelar över taket. Frågan om avgifter över taket behandlar vi inte här, utan i kapitel 14.

Motiven för att det allmänna pensionssystemet även fortsättningsvis bör ha ett tak har utvecklats i kapitel 7. Det framstår inte som rimligt att personer med mycket höga inkomster kan få ut häremot svarande pensioner från ett allmänt obligatoriskt system. En person i höga inkomstlägen bör själv bestämma om användningen av de högre inkomstdelarna. Det s.k. fripassagerarproblemet, som utgör ett allmänt motiv för obligatorium gäller inte i denna del.

Skulle taket inte höjas realt och en fortgående reallönetillväxt sker, kommer allt fler människor, och i det långa loppet alla, att ha inkomster som överstiger taket. I det reformerade pensionssystemet skulle i princip det enda som påverkar pensio- nerna bli variationer i antalet förvärvsår.

För att för flertalet människor bibehålla ett samband mellan nivån på löneinkoms- tema och den framtida pensionen bör därför taket höjas. Vårt förslag innebär att taket årligen höjs i takt med det löneindex (PGI per person) som används för att räkna upp de intjänade pensionsrätterna (se avsnitt 9.7.1). Taket kommer med andra ord att realt öka i takt med reallönerna. Om lönespridningen i samhället framgent blir ungefär densamma som nu kommer en ungefär oförändrad andel av de förvärvsarbetande att ha inkomster som överstiger taket och en ungefär oföränd- rad andel av den samlade lönesumman att likaledes ligga ovanför taket. Detta betyder att spridningen vad gäller pensionsutbetalningarnas storlek vidmakthålls och att livsinkomstprincipens genomslag inte minskar över tiden.

Med vårt förslag om ett tak som successivt skrivs upp även realt blir frågan om huruvida inkomster över taket skall beaktas i PGI-indexet relativt ointressant. Den andel av inkomstmassan som ligger ovanför taket blir då sannolikt relativt stabil över tiden. Det saknas således väsentliga motiv för att exkludera denna del vid indexberäkningen (se avsnitt 9.7.1 ovan).

Vi har nyss förslagit att den pensionsrätt som intjänas (de avgifter som bokförs) skall skrivas upp med den allmänna lönetillväxten (i form av PGI per person). En fråga, som skulle uppkomma om taket inte skrevs upp med lönetillväxten, gäller uppskrivningen av den pensionsrätt som intjänats (de avgifter som betalats) av dem som haft inkomster vid eller ovanför taket. Rimligtvis borde i sådant fall systemet utformas så, att även dessa avgifter skrevs upp med lönetillväxten, trots att det innebär att beloppen i fråga ett senare år kan överstiga det då aktuella taket för avgiftsbetalningen. Denna fråga mister i princip sin aktualitet om taket självt skrivs upp med löneutvecklingen, såsom vi föreslår. Den har emellertid betydelse vid beräkningarna av pensionsrätter för förfluten tid i samband med övergångsregle- ringen, vilket närmare tas upp i det följande avsnittet.

Inte bara förvärvsinkomster kommer att begränsas av taket när det gäller tillgodo- räknandet av pensionsrätt. Även tillräknade inkomster för barnår m.m. eller an- tagandeinkomst för förtidspensionärer, som inte är faktiskt erhållna inkomster, skall inte tillsammans med andra inkomster kunna ge en pensionsgrundande inkomst som överstiger taket. Vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomsten ett år beaktas summan av alla förvärvsinkomster (av anställning eller annat förvärvsarbe- te), pensionsgrundande socialförsäkringsersättning m.m. samt pensionsrätt för barnår o.d.

9.7.3. Beräkningar för förfluten tid

Vi föreslår: I beräkningarna av pensionsrätt för inkomster och av PGI— indexet för förfluten tid justeras beräkningarna så, att inkomst motsvarande det första basbeloppet (som inte grundar rätt till ATP) läggs till den pen- sionsgrundande inkomsten. Inkomstdelar ovanför taket beaktas inte. Inte heller används treårs glidande genomsnitt vid PGI-indexets beräkning.

För förfluten tid är taket för den pensionsgrundande inkomsten 7,5 pris- basbelopp. Någon nedräkning bakåt i tiden görs alltså inte. Detta innebär att tillräknade pensionsavgifter för ett visst är i förfluten tid kan komma att skrivas upp ovanför det vid en senare tidpunkt gällande taket för avgiftsinbe-

talningen.

I kapitel 15 presenterar vi våra närmare förslag till regler för övergången till det reformerade pensionssystemet. Övergångsreglerna förutsätter att en realindexering av tillräknade pensionsrätter för förfluten tid kan åstadkommas bakåt 1 tiden till ar 1960. Detta är förhållandevis enkelt att åstadkomma om man, som vi föreslår, som index använder totala PGI per person. Att för en historisk period separera löner ur PGI är däremot inte möjligt. Skulle ett rent löneindex ha valts för pensionsrätternas uppräkning skulle, för förfluten tid, antingen någon annan statistisk lösning än PGI— lösningen ha fått tillämpas, eller totala PGI per person ha fått accepteras som app- roximation.

Sedan år 1960 har stora förändringar skett när det gäller kvinnorna på arbetsmar- knaden. Andelen kvinnor av den totala arbetskraften har ökat mycket starkt, särskilt under den första delen av perioden. Eftersom kvinnor hade — och har — lägre ge— nomsnittsinkomst än män, ökade den genomsnittliga PGI för samtliga något lång- sammare än den genomsnittliga PGI för män. Detta var alltså en effekt av att kvinnornas vikt i genomsnittsberäkningen steg.

Under den senare delen av perioden har sammansättningen av män och kvinnor i PGI—kollektivt inte förskjutits så mycket. Då ökade i stället den genomsnittliga PGI för samtliga något snabbare än den genomsnittliga PGI för män. Detta är,

åtminstone till stor del, beroende på att fler kvinnor än tidigare arbetar heltid.

Det kan te sig omotiverat att dessa strukturella faktorer påverkar uppräkningen av pensionsrätter för förfluten tid. Genom att använda genomsnittlig PGI för män, skulle man få en approximation till inkomstutvecklingen för personer som heltids- arbetar. Som framgår av tabell 9.2 är emellertid skillnaderna så små, i synnerhet sett över hela perioden 1960-1990, att vi ansett det opåkallat att för förfluten tid föreslå någon avvikelse från huvudförslaget, dvs. att indexet skall baseras på PGI för samtliga med sådan inkomst.

För förfluten tid är det inte möjligt att beakta de inkomstdelar som legat ovanför taket, eftersom dessa uppgifter inte finns med i Riksförsäkringsverkets poängregis- ter. Detta har dock begränsad betydelse med hänsyn till att andelen sådana inkom- ster av den totala inkomstmassan är ganska liten bakåt i tiden.

Det är heller inte möjligt att beakta inkomster för personer som haft totala årsin- komster under golvet på ett basbelopp och som därför inte fått någon pensionsgrun— dande inkomst i ATP-systemet.

För dem som haft inkomster ovanför golvet på ett basbelopp har detta dragits av i det existerande registret. Vid den retroaktiva beräkningen av pensionsgrundande inkomst inom det reformerade systemet och av PGI-indexet återläggs detta basbe— lopp.

Även om man, som vi föreslagit, i framtiden räknar upp taket för den pensions- grundande inkomsten med löneutvecklingen är det för historisk tid mest näraliggan- de att basera beräkningarna på det tak som faktiskt gällt, också när det rör sig om pensionsrättigheter i det reformerade systemet. Det kunde möjligen tett sig rimligt att bakåt räkna ned taket med den historiska löneutvecklingen till startåret år 1960. De som var höginkomsttagare år 1960, kan det hävdas, får annars en orimligt hög pensionsrätt jämfört med dem som i dag vid motsvarande ålder befinner sig i samma relativa inkomstskikt.

Ett praktiskt problem som uppstår vid en nedskrivning bakåt är att reallöneutveck- lingen varit negativ under vissa delar av perioden sedan år 1960. De senaste åren har reallönerna sålunda tenderat att falla. Det skulle då i princip bli fråga om att skriva upp taket bakåt, inte ned. Problemet är då att underlag för att beräkna intjänad pensionsrätt inte finns i Riksförsäkringsverkets register. Detta omfattar som nämnts bara inkomster upp till 7,5 basbelopp.

Vårt förslag är att taket inte skall skall indexeras med löneutvecklingen bakåt i tiden, bara framåt. Detta aktualiserar en annan fråga, nämligen den om uppskriv- ning av tillräknade avgifter för dem som i förfluten tid haft inkomster vid eller nära taket (jfr avsnitt 9.7.2 ovan). Vi föreslår att dessa avgifter skrivs upp med PGI— indexet, trots att det kan innebära att pensionsrätten på grundval av avgiften ett viss år ett senare år kan motsvara avgiften för en inkomst som överstiger det då gällan- de taket.

Det reformerade pensionssystemet föreslås träda i kraft år 1995 och de första pen- sionsrätterna tjänas in detta år. Det innebär att den första uppräkningen skall ske den 1 januari 1996. Beslut om uppräkningens storlek måste fattas före detta datum. Information finns i god tid under hösten 1995 tillgänglig om PGI för år 1994. De

procentuella ökningarna i PGI per person 1991—1992, 1992—1993 och 1993—1994 bildar det glidande medeltal med vilket uppräkningen för år 1996 skall ske. Vi förutsätter att Riksförsäkringsverket anpassar rutinerna så att uppgift om inkomster ovanför taket och inkomster som är mindre än ett basbelopp kan insamlas för år 1994. Eventuellt finns emellertid inte dessa uppgifter för år 1993. Länken 1993— 1994 får då baseras på uppgifter, som för båda åren exkluderar dessa inkomster ovanför taket. Detsamma gäller givetvis länkarna 1992—1993 och 1991—1992.

Inför uppräkningen den 1 januari 1997 kommer de ovannämnda inkomsterna att beaktas för länken 1994—1995 , men (sannolikt) inte för länkarna 1993—1994 och 1992—1993.

För uppräkningen längre bakåt i tiden anser vi det vara överflödigt med särskilda regler för konjunkturutjämning av indexet, bl.a. eftersom någon följsamhetsindexe- ring inte kommer i fråga. För uppräkningen för historiska år sker en utjämning automatiskt genom att uppräkningen sker över alla de år som förflutit mellan intjänandet och pensionsdagen. För år 1996 föreslår vi som nyss nämnts att ett utjämnat index används.

Att använda ett utjämnat index för hela den historiska perioden skulle dessutom skapa problem vid periodens början, eftersom uppgifter för en rätt stor del av 1950-talet skulle erfordras. Det finns trots detta anledning att upprätthålla principen om tidsförskjutning av de PGI-uppgifter som indexet grundas på, trots att problem med den statistiska tillgängligheten inte finns. ] skarven mellan beräkningar för förfluten tid och för nutid skulle annars omfattande dubbelräkning av vissa års inkomstförändringar göras i indexet.

Vi föreslår därför att uppräkningen av historiska pensionsrätter den 1 januari 1995 baseras på ökningen i PGI per person åren 1992—1993, att uppräkningen den 1 januari 1994 baseras på ökningen åren 1991—1992, etc. bakåt i tiden. En viss ökad tyngd kommer med detta förfarande att likväl ges åt länkarna 1991-1992 och 1992- 1993, eftersom dessa ingår också i det treårsmedeltal som bestämmer uppräkningen den 1 januari 1996 och vad beträffar länken 1992—1993 även den 1 januari 1997.

För de retroaktiva uppräkningarna per den 1 januari 1961 och 1 januari 1962 krävs, vid en strikt tillämpning, uppgifter för länkarna 1958—1959 och 1959—1960 vilka saknas i statistiken över PGI. Här föreslås att länken 1960—1961 tillämpas vid båda dessa tillfällen, således sammanlagt tre gånger, inkl. den "ordinarie" den 1 januari 1963. Vi har kunnat konstatera att ökningen 1960—1961 inte framstår som avvikande i storlek jämfört med övriga länkar under det tidiga 1960—talet.

En historisk statistisk belysning

I tabell 9.1 jämförs bruttonationalprodukten (BNP) och ekonomins lönesumma, båda utslagna per sysselsatt, samt PGI per person (som uppbär PGI) för båda könen sammantagna.

BNP per sysselsatt ökade under åren 1960—1990 ca 1 procentenhet långsammare än totala BNP. Detta innebär att antalet sysselsatta ökade med ungefär 1 procent per ar.

Mellan BNP per sysselsatt och PGI per person finns en ytterligare skillnad, näm- ligen den att BNP per sysselsatt ökade ungefär 1 procentenhet snabbare. Denna diskrepans är en nettoeffekt av flera faktorer.

Den viktigaste enskilda orsaken är den höjning av socialförsäkringsavgifter och andra s.k. kollektiva avgifter som ägde rum framför allt under 1960- och 1970- talen. Detta framgår tydligt av tabellen om löner inkl. och exkl. kollektiva avgifter jämförs. Mellan BNP per sysselsatt och löner inkl. kollektiva avgifter per sysselsatt finns en skillnad som sett över hela perioden går i motsatt riktning: BNP per sysselsatt har ökat något mindre än de totala lönekostnaderna per sysselsatt. Denna skillnad beror på att företagsvinstemas andel av BNP föll under 1960-talet och i viss mån också under 1970-talet. (En ytterligare källa till diskrepans är de föränd— ringar i indirekt beskattning, t.ex. moms och tull, samt i varuanknutna subventio— ner, t.ex. livsmedelsubventioner — som ägt rum.)

Den skillnad, slutligen, som i tabellen finns mellan utvecklingen av PGI per person och löner exkl. kollektiva avgifter per sysselsatt beror dels på att PGI-måttet innefattar andra ersättningar än löner, dels på att det statistiska källmaterialet inte är detsamma. Löneuppgiftema kommer från nationalräkenskapema, där ett antal korrigeringar görs bl.a. i syfte att få den totala nationalbokföringen att gå ihop. Särskilt markant är skillnaden för 1960-talet. Sannolikt finns här en ovanligt be- tydande osäkerhet i nationalräkenskapernas beräkningar, bl.a. beroende på att en stor omläggning av systemet genomfördes år 1963 och att brott i tidsserierna då uppkom. För 1970— och 1980-talen är överensstämmelsen däremot mycket god.

Tabell 9.1 Olika inkomstmåtts utveckling sedan år 1960. Procent per år, löpande

priser 1960—70 1970—80 1980-90 1960-90

BNP 9,1 12,1 9,9 10,2 BNP per sysselsatt 8,1 11,2 9,1 9,3 Löner inkl. kollektiva av- gifter per sysselsatt 9,3 11,7 8,6 9,7 Löner exkl. kollektiva av- gifter per sysselsatt 8,5 9,7 8,5 8,9 Justerad PGI per person 6,6 9,7 8,7 8,3

I nationalräkenskapsmaterialet, med vilket PGI per person ovan jämförts, ingår givetvis löner för både kvinnor och män. Därför har också använts PGI för kvin- nor och män sammantagna. I tabell 9.2 jämförs PGI-utvecklingen för män med PGI-utvecklingen för summan av kvinnor och män.

I tabell 9.2 anges att det är fråga om en justerad PGI. Justeringen består i att 1 basbelopp lagts till de registrerade inkomsterna. Som pensionsgrundande inkomst för ATP räknas endast den del av inkomsten som överstiger 1 basbelopp (och understiger 7,5). För att erhålla ett korrekt löneindex måste även bottendelen av inkomsten tas med.

Orsakerna till olikheterna har redan berörts i det föregående, i samband med att argumenten för att inte använda PGI för män i de retroaktiva beräkningarna ut- vecklades. Skillnaderna mellan utvecklingstalen kan, som vi framhållit där, be- traktas som ganska små.

Tabell 9.2 Utvecklingen av PGI för män och PGI för samtliga sedan år 1960. Procent per år, löpande priser

1960-70 1970-80 1980-90 1960—90

Justerad PGI för samt- liga, per person 6,6 9,7 8,7 8,3

Justerad PGI för män, per person 7,1 9,7 8,5 8,4

I tabell 9.3 återges de procentuella uppräkningstal som förslås komma till använd- ning vid beräkning av intjänad pensionsrätt för förfluten tid.

Tabell 9.3 Procentuella ökningstal i PGI per person samt de tal som förslås an- vändas vid uppräkningen av pensionsrätt för förfluten tid

Faktisk Använd Faktisk Använd ökning ökning ökning ökning 1960-61 6,0 6,0 1980-81 10,1 8,7 1961-62 7,6 6,0 1981—82 7,4 9,6 1962—63 6,7 6,0 1982-83 7,9 10,] [963-64 7,0 7,6 1983—84 8,2 7,4 1964-65 7,1 6,7 1984—85 7,9 7,9 1965-66 8,6 7,0 1985—86 8,9 8,2 1966-67 6,3 7,1 1986—87 7,3 7,9 1967-68 4,5 8,6 1987-88 8,5 8,9 1968-69 4,9 6,3 1988—89 9,8 7,3 1969—70 6,9 4,5 1989-90 10,6 8,5 1970-71 7,7 4,9 1990-91 7,1 9,8 1971-72 8,5 6,9 1991-92 — 10,6 1972-73 5,4 7,7 1992—93 — 7,1 1973-74 13,1 8,5 1974-75 14,5 5,4 1975-76 11,0 13,1 1976-77 9,8 14,5 1977-78 8,8 11,0 1978-79 8,7 9,8 1979-80 9 ,6 8,8

Anm. Denna tabell är preliminärt beräknad. [ samband med den fortsatta beredningen får definitiva beräkningar tas fram.

9.8. Indexering av utgående pensioner

Vi föreslår: Utgående ålderspensioner inom fördelningssystemet räknas upp årligen med ett kombinerat pris- och följsamhetsindex. Indexeringsmetoden innebär i princip att ålderspensionen räknas upp med inflationen men med avdrag eller påslag med så många procentenheter som den allmänna årliga reallönetillväxten avviker från 1,5 %. Normen 1,5 % förklaras av att nivån på den reformerade ålderspensionen beräknas med avseende på en framtida årlig realtillväxt om 1,5 %. Inflationen mäts genom förändringen är för år av komsumentprisindex. Med reallönetillväxten avses här ett treårs rullan- de genomsnitt av de procentuella reala ökningarna i pensionsgrundande inkomst (utan tak) per person. Pris- och följsamhetsindexering tillämpas första gången vid pensionsuppräkningen årsskiftet 2000—2001.

I föregående avsnitt har vi redogjort för vårt förslag till uppräkning av intjänade pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemets fördelningsdel. Enligt förslaget skall dessa räknas upp år för år med ett löneindex. Löneindexet beräknas som ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella förändringarna i pensions- grundande inkomst (dock utan hänsyn till taket inom systemet) per person räknat bakåt i tiden från det andra året före uppräkningsåret. Tidseftersläpningen beror på statistikuppgiftemas tillgänglighet. Löneindexeringen innebär att värdet av indivi- dens pensionsrätt följer den allmänna standardutvecklingen i samhället och att pensionssystemets kostnadsutveckling i stort anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna.

I avsnitt 7.9.3 har vi behandlat frågan om indexeringen av utgående pensioner och, av skäl som vi där redogjort för, föreslagit att för utgående pensioner skall tillämpas en pris- och följsamhetsindexering med normen 1,5 % årlig reallönetill- växt. Att 1,5 % valts som norm förklaras av att delningstalet och därmed begynnel- senivån på ålderspension i det reformerade pensionssystemet beräknas med avseen- de på en framtida realtillväxt om just 1,5 % per år.

Pris- och följsamhetsindexeringen innebär att ålderspensionen skrivs upp med in— flationen. Emellertid görs vid uppräkningen avdrag eller påslag med så många pro- centenheter som den allmänna reallönetillväxten avviker från normen 1,5 %. T. ex. med 3 % inflation och en allmän reallöneökning som uppgår till normen 1,5 % skrivs pensionerna upp med inflationen, dvs. 3 %. Är den allmänna reallöneök- ningen i stället 2 % (dvs. överstiger normen med 0 ,5 procentenheter) skrivs pensio- nerna upp med 3,5 %. Med 1 % reallöneökning (dvs. 0,5 procentenheter lägre än normen) sker uppskrivning med 2,5 %.

Inflationen mäts med förändringen i konsumentprisindex för en tolvmånaders- period (t.ex. oktober—oktober) som avslutas året närmast före det som uppräknings-

faktorn avser. I detta hänseende används alltså motsvarande regler som gäller för bestämmande av förändringar i det allmänna prisläget vid fastställande av det nuvarande prisbasbeloppet inom den allmänna försäkringen.

Som mått på den allmänna reallöneökningen används samma bas som för lönein- dex för intjänade pensionsrätter. Med den allmänna reallöneökningen avses således ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella reala förändringarna i pensions- grundande inkomst (utan tak) per person med sådan inkomst, med samma tids— eftersläpning som för löneindexet.

Detta betyder exempelvis att för uppräkning av pensionerna vid ingången av år 2001 tas som utgångspunkt förändringen i pensionsgrundande inkomst per person mellan åren 1996—1997, 1997—1998 och 1998—1999. För beräkning av den reala förändringen dras härifrån förändringen i konsumentprisindex årsgenomsnitt mot— svarande år. Den genomsnittliga reala förändringen under dessa tre perioder jäm- förs med normen 1,5 %, för att avgöra i vad mån de utgående pensionerna år 2001 skall räknas upp eller ned i förhållande till den inflationsuppräkning som görs på grundval av konsumentprisindex förändring mellan oktober 1999 och oktober 2000.

Det som här sagts om indexering av utgående pensioner avser endast ålderspen- sioner inom fördelningssystemet och pensioner beräknade enligt reformerade regler. Reformerad ålderspension kommer att börja utbetalas först fr.o.m. år 2000 då den äldsta övergångsgenerationen fyller 65 år. Vi föreslår därför att pris- och följsamhetsindexering tillämpas första gången vid pensionsuppräkningen årsskiftet 2000—2001.

Inom premiereservsystemet styrs pensionsuppräkningen av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka medlen är placerade.

I avsnitt 15.7 tar vi upp frågan om en följsamhetsindexering bör införas även för ålderspensioner beräknade enligt dagens regelsystem. Indexuppräkning av förtids- pensioner i det reformerade regelsystemet behandlar vi avsnitt 12.8.

9.9. Delning av pensionsrätt mellan makar, m.m.

9.9.1. Inledning

Frågan om införande av en ordning för delning av pensionsrätt mellan makar i det nuvarande ålderspensionssystemet har alltsedan de första åren efter införandet av ATP-systemet aktualiserats och prövats i olika sammanhang. Till grund för den diskussion som förts har främst legat en önskan att försöka åstadkomma regler till skydd för kvinnor som vid pensioneringen kan drabbas svårt i ekonomiskt avseende om ett tidigare äktenskap då är upplöst.

De nuvarande reglerna inom det allmänna pensionssystemet tillåter inte att in- tjänade pensionsrättigheter överförs från en make till den andra. Inte heller be- träffande pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna finns sådan möjlighet.

Dessa typer av pensionsrättigheter betraktas därutöver inte som en tillgång i makar- nas gemensamma bo enligt äktenskapsbalkens bodelningsregler, vilket medför att det också saknas förutsättningar att beakta värdet av dem vid den bodelning som vanligtvis äger rum vid upplösningen av ett äktenskap.

Detsamma gäller numera enligt huvudregeln beträffande frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Någon överföring av den pensionsrätt som de representerar eller värdet av den kan alltså i princip inte göras. Det finns emellertid ett undantag. Detta undantag gäller — förutom de nämnda pensionsförsäkringarna — medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande och innebär att dessa former av pensionsrättigheter på grund av jämkningsregeln i 10 kap. 3 & äktenskapsbalken helt eller delvis kan ingå i en bodelning om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning. Sådana pensionsrättigheter kan också ingå i bodelningen om makarna är överens härom.

Pensionsrättigheter inom den allmänna pensioneringen och inom avtalspensions- systemen kan således i dag inte ge upphov till ålderspension för någon annan än den som har tjänat in pensionsrättigheterna och de hålls även i övrigt utanför den ekonomiska uppgörelse som i allmänhet sker makarna emellan vid upplösningen av ett äktenskap.

Bakgrunden till de diskussioner om delning av pensionsrätt som har förts under de gångna decennierna är i huvudsak följande. Den traditionella fördelningen av arbetsuppgifterna inom familjen — som sannolikt kommer att gälla även viss tid framöver om än i successivt allt mindre utsträckning — innebär att kvinnan oftast är den som tar det huvudsakliga ansvaret för barnen och hemmet. Hon avstår kanske därför från förvärvsarbete helt eller delvis under en ibland rätt lång tid. I sin tur kan detta medföra att hon även senare i livet får lägre inkomster än om hon från början satsat på en egen yrkeskarriär. Kvinnan tjänar härigenom inte in pen- sionsrättigheter i sådan omfattning att hennes ålderspension motsvarar mannens. Att kvinnan avstår från inkomster under vissa tider för att ta hand om barn och hem förutsätter ju i allmänhet att mannen samtidigt förvärvsarbetar i full utsträckning.

Under den förvärvsaktiva tiden fungerar familjeekonomin, trots att kvinnan avstår från inkomster, genom att mannen bär en förhållandevis större del av försörjnings- bördan. Dessutom utgår säkerligen de flesta kvinnor och män i denna situation — om de alls funderar över det framtida pensionsutfallet — från att makarna även efter ålderspensioneringen skall leva på samma standard och dela på de ekonomiska resurser som finns. Om makarna sedan skiljer sig — kanske efter ett långvarigt äktenskap — har kvinnan generellt sett relativt små möjligheter att bättra på sitt eget pensionsskydd. Detsamma gäller för det fall att mannen avlider före kvinnan. Att de nuvarande reglerna inte tillåter att pensionrättigheter kan föras över från den ena maken till den andra ens om de är överens om det innebär alltså att kvinnan vid en äktenskapsskillnad eller ett dödsfall går miste om den ekonomiska trygghet på ålderdomen som hon kan ha sett fram mot.

Pensionsberedningen redovisade i sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU

1990:76) ingående överväganden i frågan om delning av pensionsrätt mellan makar. I betänkandet (s. 326—342) finns en redogörelse över frågans tidigare behandling i svenska lagstiftningsärenden samt därutöver en översiktligt beskrivning av de regler om delning av pensionsrätt som finns i Kanada och Tyskland och de förslag på området som har lagts fram i några andra länder. Vi hänvisar i dessa delar till detta betänkande.

Pensionsberedningen ansåg att det — främst vid skilsmässa — fanns beaktansvärda och tungt vägande skäl för ett system för likadelning mellan makar av den ATP- rätt de tjänat in under äktenskapet. Beredningen fann emellertid att det fanns såväl principiella skäl som betydande tekniska svårigheter som starkt talade mot en ordning för delning av pensionsrätt inom dagens ATP-system. Även kostnads- mässiga skäl anfördes som argument mot en sådan ordning. Något förslag om delning lades därför inte fram.

I stället menade beredningen att lösningar skulle kunna sökas genom att pensions- rätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringama på samma villkor som frivilliga, individuella pensionsförsäkringar helt eller delvis fick ingå i en bodelning efter äktenskapsskillnad. Beredningens rekommendation har dock därefter inte lett till några vidare åtgärder.

Med ett reformerat pensionssystem, som är uppbyggt enligt de principer som vi här lägger fram förslag till, får vissa av de argument som av Pensionsberedningen anfördes mot en ordning för delning av pensionsrätt en mindre framträdande plats. Exempelvis skulle en hel del av de tekniska problem som beredningen pekade på i princip inte uppkomma med det reformerade pensionssystemet.

Mot denna bakgrund har vi ansett att frågan om delning av pensionsrätt på nytt bör prövas av oss; denna gång med det reformerade pensionssystemet som utgångs-

punkt.

9.9.2. Principiella synpunkter och huvudinriktningen av våra förslag

Vi föreslår: Makar som båda är födda 1954 eller tidigare skall kunna dela pensionsrättigheter, som under äktenskapet framöver tjänas in inom det reformerade pensionssystemet, i princip lika mellan sig. Delning är frivillig och sker fortlöpande, år för år, genom s.k. löpande delning. Den kostnads- ökning som ett system för delning av pensionsrätt skulle ge upphov till och som skulle påverka andra än dem som använder sig av systemet undviks genom särskilda regler för beräkning av värdet av den pensionsrätt som överförs.

Ett system för delning av pensionsrätt inom det allmänna pensionssystemet skulle principiellt och tekniskt kunna utformas på skilda sätt. Att dela pensionsrätt skulle kunna innebära att delning görs fortlöpande år för år genom att vardera maken till- godoräknas hälften av årets sammanlagda pensionsrättigheter (löpande delning) eller att de pensionsrättigheter som makarna tillsammans har tjänat in under äktenskapet delas lika vid en äktenskapsskillnad och kanske också vid ena makens död (momen- tan delning). Löpande delning kännetecknas alltså av att den kontinuerligt påverkar uppbyggnaden av vardera makens pensionsrättigheter. Med momentan delning träder delningsreglerna däremot i funktion först när exempelvis en skilsmässa inträffar.

Eftersom kvinnor genomsnittligt sett har lägre förvärvsinkomster än sina män, skulle en likadelning av deras pensionsrättigheter medföra att kvinnornas genom- snittliga pensioner skulle öka medan männens skulle minska. I det enskilda fallet kan det dock inträffa att kvinnan har högre förvärvsinkomster än mannen och att en delning skulle få till följd att kvinnan förlorar pensionsrättigheter. Även om det primära syftet med en ordning för delning av pensionsrätt skulle vara att förbättra pensionsskyddet för kvinnor, ser vi det naturligtvis inte som en nackdel — utan tvärtom som naturligt och önskvärt — att också män skulle kunna dra fördel av en eventuell sådan ordning.

De tekniska svårigheter som Pensionsberedningen pekade på och som i princip gör det tekniskt omöjligt att införa ett fungerande och kostnadsmässigt rimligt system för delning av pensionsrätt i det nuvarande allmänna pensionssystemet har sin huvudsakliga orsak i 15- och 30-årsreglerna. Dessa regler medför att det inte går att fastställa värdet av de under ett eller några år intjänade pensionsrättigheterna förrän vid pensioneringen. Gemensamt för de två huvudalternativ för delning av pensionsrätt som Pensionsberedningen diskuterade, löpande och momentan delning, och som också är de som har legat närmast till hands under vårt arbete är att de förutsätter att värdet av intjänade pensionsrättigheter kan fastställas vid olika rele- vanta tidpunkter som ligger före pensioneringen. En ordning för delning av pen- sionsrätt mellan makar kan nämligen knappast omfatta andra pensionsrättigheter än sådana som intjänas under den tid makarna är gifta med varandra.

Med det avgiftsbaserade reformerade pensionssystemet skulle emellertid i princip inte uppstå några svårigheter att efter hand bestämma värdet av pensionsrättig- heterna. Ur teknisk synvinkel skulle därför inte längre finnas några avgörande hinder mot ett system för delning av pensionsrätt.

Härmed är det emellertid inte sagt att en ordning för delning av pensionsrätt själv- klart skall utgöra en del av det reformerade pensionssystemet. Därutöver måste behovet av ett sådant system liksom principiellt sett önskvärdheten av att genom åtgärder inom pensionssystemet åstadkomma en utjämning mellan makar i pen- sionshänseende analyseras utifrån rådande förhållanden.

Om en ordning för delning av pensionsrätt skulle införas i det reformerade pen- sionssystemet bör det inte komma i fråga att dela pensionsrättigheter intjänade före ikraftträdandet. Detta gäller helt klart om delningen görs obligatorisk. Och med ett fritt val för förfluten tid skulle öppnas möjligheter för oönskad spekulation med

kostnadsökningar som följd. Endast för tid efter ikraftträdandet av reglerna för delning skulle alltså delning kunna äga rum.

Som nyss har konstaterats är det tekniskt omöjligt att dela pensionsrätt inom det nuvarande pensionssystemet och som vi kommer att utveckla i avsnitt 9.9.5 anser vi det för närvarande inte vara möjligt att makar som omfattas av 20-delsinfas- ningen (se kapitel 8) skall kunna dela pensionsrätt. Mot denna bakgrund står det klart att kvinnor som i dag är medelålders eller äldre och som typiskt sett skulle ha störst nytta av ett system för delning av pensionsrätt skulle utestängas från tillämp— ningen av eventuella delningsregler.

Samtidigt är kvinnors förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet i dag förhållandevis hög och närmar sig männens. På sikt kan man sannolikt förvänta sig att kvinnors förvärvsmönster mer och mer kommer att likna mäns. De kvinnor som ett del- ningssystem skulle rikta sig till skulle således själva tjäna in pensionsrättigheter i en sådan utsträckning att systemet i ett generellt perspektiv skulle kunna ses som ganska onödigt. Därtill kommer att bamårsrätten inom det reformerade pensions— systemet i viss mån kommer att tillgodose behovet av kompensation i pensionshän- seende för de kvinnor — och män — som avstår från förvärvsarbete för att själva ta hand om sina barn medan de är små.

Behovet av en ordning för delning av pensionsrätt, som endast skulle få betydelse för framtiden och för makar som båda är födda år 1954 eller senare, kan således ifrågasättas och har också ifrågasatts. Vår övertygelse är emellertid att det även framöver kommer att finnas många familjer, som under långa tider vill organisera tillvaron så att en av makarna blir huvudförsörjare medan den andre maken ägnar större eller mindre del av sin tid åt oavlönat hemarbete. Även om behovet av ett system för delning av pensionsrätt sannolikt kommer att vara tämligen litet vid en genomsnittlig betraktelse, skulle ett sådant system ändå kunna vara av stor be- tydelse i pensionshänseende för den enskilda kvinna — eller man — som av familje- skäl väljer att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete.

Det föreligger alltså enligt vår mening på det individuella planet ett uttalat behov av en möjlighet för omfördelning av pensionsrättigheter makar emellan. Också principiella skäl talar för införande av ett delningssystem. Att ge en make en viss rätt till den andre makens pensionsrättigheter skulle kunna ses som en vidareutveck- ling av principen om att makarna under äktenskapet skall leva på samma ekonomis- ka standard. Dessutom bör uppbyggnaden av pensionsrättigheter inom det allmänna pensionssystemet ses som ett sparande inför ålderdomen. Om detta sparande i stället hade skett genom att medel motsvarande avgiften till den allmänna ålderspen- sioneringen hade placerats exempelvis på ett inlåningskonto i bank, hade medlen omfattats av den likadelning av egendom mellan makarna som vanligen äger rum vid en bodelning efter upplösningen av ett äktenskap. Ett ytterligare skäl som talar för ett delningssystem är att makarnas valfrihet att fördela arbetsuppgifterna under sin aktiva tid ökar, om de ges denna möjlighet att i viss mån disponera över var- dera makens pensionsutfall och åstadkomma att de kan få en ungefärligen lika stor egenpension och detta oberoende av förvärvsfrekvens, arbetstid och inkomstnivå.

Det finns naturligtvis också argument som skulle kunna anses tala emot ett del-

ningssystem. Främst har anförts att delning av pensionsrätt skulle kunna ge negati- va incitament när det gäller kvinnors arbetsutbud och att jämställdhetsarbetet därigenom skulle försvåras.

Vid en första anblick förefaller det som om ett system för delning av pensionsrätt inte skulle föranleda ökade totala kostnader utan att ökade kostnader för den ena makens större inkomstrelaterade pension skulle kompenseras av minskade kostnader för den andre makens lägre inkomstrelaterade pension. I själva verket förhåller det sig emellertid så att ett delningssystem kan medföra betydande kostnadsökningar, också inom ramen för ett försäkringsmässigt uppbyggt pensionssystem som har livsinkomstprincipen som grund.

Kvinnor har på grund av den längre genomsnittliga livslängden längre pensionärs- tid än män. Pensionrättigheter som överförs från en man till en kvinna ger således, genomsnittligt sett, upphov till en högre livspension än om pensionsrättigheterna hade stannat kvar hos mannen. Och eftersom män genomsnittligt sett har högre förvärvsinkomster än kvinnor, kommer huvuddelen av överföringarna att gå från män till kvinnor. Den ökade kostnaden vid överföring av pensionsrättigheter från män till kvinnor skulle alltså inte till mer än en liten del motsvaras av den kost- nadsminskning som en överföring av pensionsrättigheter från kvinnor till män skulle ge upphov till.

Med ett system för delning av pensionsrätt skulle — om åtgärder för att eliminera kostnaderna inte vidtas - kollektivet av försäkrade eller skattebetalarna få finansiera denna kostnadsökning, som under antagande bl.a. att alla gifta par skulle använda sig av delningssystemet grovt kan uppskattas till några miljarder kronor år 2050. På grund av de antaganden som ligger bakom uppskattningarna (se bilaga A) illustrerar det angivna beloppet den maximala kostnadsökning som skulle kunna uppstå med ett delningssystem.

En förutsättning för vår diskussion har varit att kostnaderna för ett system för delning av pensionsrätt inte skall påverka andra än dem som använder sig av systemet. Som framgår av det följande avsnittet anser vi emellertid att det går att tekniskt konstruera en acceptabel lösning av denna finansieringsfråga.

Vi har vid en samlad bedömning vägt in de olika argument för och emot ett del- ningssystem som här har redovisats och även i övrigt tagit hänsyn till vad som har framförts i ämnet i den allmänna debatten. Arbetsgruppens enskilda ledamöter har därvid lagt olika tonvikt vid de olika argumenten men vi har slutligen stannat för att föreslå att det skall införas ett system för delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. Vi föreslår således att pensionsrättigheter som under äktenskapets bestånd tjänas in inom det reformerade pensionssystemet framöver skall kunna delas lika makar emellan.

Även om förekomsten av ett efterlevandepensionssystem skulle kunna utgöra skäl att begränsa effekterna av delning av pensionsrätt till skilsmässosituationer, har vi inte ansett att den begränsningen bör göras. Delningssystemet bör alltså omfatta såväl skilsmässofall som dödsfall.

Ett system för delning av pensionsrätt kan inte bara i sina detaljer utan även i sina huvudlinjer utformas på olika sätt. När det gäller frågan om grundkonstruktionen

är det, som vi tidigare har nämnt, främst två metoder som framstår som realistiska alternativ, nämligen löpande respektive momentan delning. Löpande delning skulle innebära att pensionsrättigheterna delas lika makarna emellan är för år och att vardera makens pensionskonton kontinuerligt skulle avspegla effekterna av del— ningen. Vid momentan delning däremot skulle på makarnas pensionskonton regist- reras de pensionsrättigheter vardera maken själv är för år tjänar in och delningen av de under äktenskapet intjänade pensionsrättigheterna skulle ske först när skils— mässa eller dödsfall inträffar.

Det alternativ som ligger i linje med tekniken för tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet i stort är löpande delning. Med denna metod blir de årliga effekterna av delningen tydliga och det framtida pensionsut- fallet därmed mer förutsägbart. Detta alternativ har också den fördelen att utrym- met för oönskad spekulation inskränks. Momentan delning är den enda av de två metoderna som skulle kunna begränsa effekterna av delning till fall av skilsmässa. Eftersom vi emellertid anser att delning bör få konsekvenser oavsett av vilken orsak äktenskapet upplöses, saknas avgörande skäl för att välja den lösningen. Momentan delning får därutöver en del materiella och kostnadsmässiga effekter som vi vill undvika. Vi föreslår därför en metod med löpande delning.

Det skulle enligt vår mening föra för långt att tvångsmässigt ansluta alla gifta par till delningssystemet. På samma sätt som äktenskapsförordet skapar en möjlighet att frivilligt avstå helt eller delvis från giftorättsgemenskapen i ett äktenskap, måste det finnas en möjlighet att också avstå från delning av pensionsrätt. Graden av frivillig- het inom delningssystemet kan emellertid diskuteras. Högsta graden av frivillighet skulle uppnås om det för anslutning till delningssystemet krävdes anmälan från båda makarna och om det för anslutningens upphörande enbart fordrades att en av makarna gjorde anmälan härom. En grad av frivillighet som närmar sig ett obliga- torium skulle erhållas för det fall att alla gifta par automatiskt anslöts till delnings- systemet och om det för utträde skulle krävas en gemensam anmälan (eller en skilsmässa). Den senare frivillighetsgraden motsvarar vad som enligt äktenskaps- balkens regler gäller för att genom äktenskapsförord ändra egendomsordningen i äktenskapet.

På graden av frivillighet kan anläggas skilda synsätt. Ett stort mått av frivillighet medför ett mindre uttalat skydd för den svagare parten i äktenskapet. Ett stort mått av obligatorium medför å andra sidan att valfriheten minskar och att delning kan komma att tillämpas i situationer då sådan inte kan anses vara motiverad. Dessutom kan en mer eller mindre obligatorisk anslutning till delningssystemet inte godtas såvitt avser makar som ingått sitt äktenskap före ikraftträdandet av det reformerade systemet och det skulle med en sådan utformning krävas särskilda övergångsregler för dessa fall.

Vid en avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande har vi kommit fram till att frivilligheten inte bör begränsas. För att delning skall ske bör alltså krävas att makarna tillsammans anmäler sitt önskemål härom medan det för att delning skall upphöra bör krävas endast att den ena maken anmäler detta. Det bör anmärkas att delning som vid ett utträde redan har ägt rum och som under an-

slutningstiden har registrerats på respektive makes pensionskonton inte skall på- verkas av att anslutningen till delningsinstitutet upphör. Upphörandet kan endast innebära att delning inte skall ske fortsättningsvis.

Frivilligheten och det faktum att delning av tekniska skäl inte kan eller bör kom- mai fråga i fall då en eller båda makarna är född år 1953 eller tidigare leder till att alla inte kommer att kunna få del av den ekonomiska trygghet på ålderdomen som är delningsinstitutets ändamål. Därutöver bör delningsreglerna beröra endast pen- sionsrättigheter inom den reformerade allmänna pensioneringen. Detta är skälet till att vi föreslår att reglerna om delning av pensionsrätt bör kompletteras med vissa ändringar av äktenskapsbalkens bodelningsregler. Vi återkommer till frågan om förändrade bodelningsregler i avsnitt 9.9.6.

En fråga som har aktualiserats under våra diskussioner är om även sambor, alla eller enbart de med gemensamma barn, skall kunna omfattas av delningsinstitutet. Med en så stor frivillighet inom delningssystemet som den vi föreslår skulle kunna hävdas att det inte finns tillräckligt starka skäl att ställa sambor utanför delnings- systemet. Vi menar emellertid att delning av pensionsrätt har ett mycket starkt samband med äktenskapsbalkens regler om likadelning av makars egendom vid äktenskapets upplösning. Den totala egendomsgemenskap som på grund härav normalt kan sägas föreligga i ett äktenskap föreligger normalt inte i ett samboför- hållande, eftersom bodelning mellan sambor endast berör en mycket begränsad del av egendomen i det gemensamma boet. Att möjliggöra delning sambor emellan skulle därför inte stå i samklang med den familjerättsliga lagstiftningens intentioner. Förutsättningarna för delning av pensionsrätt sambor emellan brister enligt vår mening därmed Även administrativa skäl talar emot att sambor får omfattas av delningssystemet.

Möjligheten att dela pensionsrätt bör alltså förbehållas makar. Den bör stå öppen för alla gifta par utan några tillkommande villkor. Således bör exempelvis inte ställas krav att de skall ha varit gifta viss minsta tid eller att de har barn tillsam- mans.

Däremot bör krävas att båda makarna år försäkrade för inkomstrelaterad pension i Sverige, dvs. i princip att båda är bosatta här, det eller de år delningen avser.

Partnerskapskommittén har i sitt betänkande Partnerskap (SOU 1993:98), som lades fram i november 1993, föreslagit att personer av samma kön skall kunna ingå partnerskap och att partnerskapet i huvudsak skall ha samma rättsverkningar som äktenskapet. Om partnerskapskommitténs förslag genomförs, kommer därigenom partner att likställas med makar bl.a. såvitt avser möjligheten att dela pensionsrätt.

Vi har vid våra diskussioner inte sett det som vår uppgift att överväga en renod- lad delning av andra pensionsrättigheter än de som tjänas in inom den allmänna pensioneringen. Varken pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna, frivilliga individuella pensionsförsäkringar eller medel på pensionssparkonto enligt lagen om individuellt pensionssparande skulle således omfattas av ett delningssystem. Det skulle kunna ses som otillfredsställande att de skilda pensionsformerna därmed skulle behandlas olika.

Avtalspensioneringarna bygger emellertid på kollektivavtal mellan arbetsmark-

nadsparterna. Förutsättningarna för dessa regelsystem bör inte annat än undantags— vis ändras lagstiftningsvägen och det bör därför överlämnas till arbetsmarknadspar- terna att överväga om pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna framöver skall kunna delas makar emellan. Emellertid föreslår vi, som kommer att framgå av avsnitt 9.9.6, att bl.a. pensionsrättigheter inom avtalspensioneringarna till följd av ändrade regler i äktenskapsbalken framöver skall kunna beaktas jämkningsvis vid bodelning mellan makarna. Även beträffande frivilliga, individuella pensions- försäkringar m.m. lämnar vi vissa förslag i det nämnda avsnittet.

Frågan om den närmare tekniska utformningen av en ordning för delning av pen- sionsrätt får övervägas under den fortsatta beredningen av detta betänkande liksom utformningen av de följdregler inom pensionssystemet i övrigt som blir nödvändi- ga. I följande avsnitt kommer vi dock att lämna våra synpunkter på hur ett del- ningssystem bör byggas upp i huvudsak och ange riktlinjerna för de kommande tekniska lösningarna.

9.9.3. Utformningen av ett system för delning

Vi föreslår: Delning innebär att den ålderspensionsrätt som makar intjänat i det reformerade pensionssystemet ett år läggs samman och delas på så sätt att vardera maken som pensionsrätt för året tillgodoförs i princip hälften. Det värde som överförs från en man till en kvinna räknas ned med uppemot 20 % med hänsyn till kvinnors längre medellivslängd, och pensionsrätt

överförd från en kvinna till en man räknas upp i motsvarande mån. — An- mälan om anslutning till delningssystemet görs gemensamt av makarna och får till följd att delning börjar äga rum fr.o.m. året därefter. Anmälan om utträde kan göras ensidigt av en make med verkan fr.o.m. året därefter.

Som har framgått av det föregående avsnittet föreslår vi att en ordning för löpande — delning av pensionsrätt skall införas i det reformerade pensionssystemet och att det skall förbehållas makar. Enligt förslaget kommer denna ordning att kunna gälla endast äktenskap där både mannen och kvinnan är födda år 1954 eller senare och delning kommer att kunna ske endast såvitt avser pensionsrättigheter intjänade fr.o.m. ikraftträdandet av delningssystemet.

Den löpande delningen kommer för anslutna makar i princip att innebära att ålderspensionsavgifter som för det aktuella året skall bokföras på vardera makens konton inom fördelnings- och premiereservsystemen läggs samman och delas, i princip på hälften. Kontona inom fördelningssystemet och inom premiereservsyste- _ met behandlas därvid separat. Därefter registreras resultatet av delningen på respek— tive makes pensionskonton. Förenklat uttryckt kommer exempelvis med detta tillvägagångssätt en man som ett visst är har en inkomst på 200 000 kr och en kvinna som samma år har en inkomst på 100 000 kr att vardera tilldelas pensions-

rättigheter inom fördelnings- och premiereservsystemen som om var och en av dem hade haft en inkomst om 150 000 kr. Kvinnan i exemplet erhåller alltså pensions- rätt för sin egen inkomst och får tillkommande pensionsrätt för 50 000 kr medan mannen tillgodoräknas pensionsrätt motsvarande en inkomst om bara 150 000 kr. Som kommer att utvecklas i det följande bör emellertid värdet av överförda pen- sionsrättigheter av finansieringsskäl modifieras något.

Alla pensionsrättigheter inom det allmänna ålderspensionssystemet som vardera maken tjänat in under det aktuella året bör omfattas av delningen. Sålunda kommer inte bara ålderspensionsavgifter på förvärvsinkomster och sociala förmåner att omfattas av delningen utan också andra ålderspensionsavgifter. Effekten härav blir att t.ex. avgifter på förtidspensionärers antagandeinkomster kommer att ingå del- ningen. Även exempelvis bamärsrätt kommer att omfattas av delningen. Detta innebär att bamårsrätt i förekommande fall skall tillgodoräknas före det att del- ningen verkställs. Detsamma bör gälla för pensionsrätt på grund av vämpliktstjänst- göring.

Att låta delningen omfatta bara viss andel av vardera makens inkomster eller att låta den omfatta enbart pensionsrättigheter som härrör från en viss verksamhet men inte från en annan skulle enligt vår mening inte fylla något egentligt syfte. Inte heller bör det komma i fråga att t.ex. dela pensionsrättigheter inom fördelnings- systemet men inte inom premiereservssystemet. Partiell delning bör alltså inte tillåtas i någon form.

Pensionsavgifter på antagandeinkomster bör alltså kunna ligga till grund för del- ning. En förtidspensionär som har fått sin förtidspension beräknad med antagan- deinkomster, eller inom det hittillsvarande systemet med antagandepoäng, kommer således att kunna omfattas av delningssystemet. Detsamma bör gälla andra förtids— pensionärer och även ålderspensionärer. För dessa två senare grupper gäller att de inte kommer att kunna bidra med pensionsrättigheter till delningen — utom för det fall att de under det aktuella året har haft förvärvsinkomster eller av annat skäl har tillgodoräknats pensionsrättigheter — eftersom pensioner inte är pensionsgrundande. Vanligen kommer alltså dessa pensionärer, om de är anslutna till delningssystemet, endast att kunna stå som mottagare av pensionsrättigheter. Detta är emellertid med en helt frivillig delning inte skäl för att ställa dem utanför möjligheten till delning.

Delningen kommer inte att medföra att förtidspensionen för en förtidspensionär successivt räknas om, bara att han förvärvar en större ålderspensionsrätt. För en ålderspensionär kommer emellertid de genom delningen tillkommande pensions- rättigheterna i enlighet med vad som gäller för pensionsrättigheter på grund av förvärvsinkomster m.m. under pensionärstiden att kunna resultera i en högre pension redan året efter genomförandet av delningen, vid den omräkning av ålders- pensionen som då skall göras.

Delningen kan naturligtvis omfatta bara pensionsrättigheter inom det den allmänna pensioneringen här i landet. Det kan emellertid inträffa att båda makarna är att betrakta som försäkrade för inkomstrelaterad pension här — vilket enligt vårt förslag är en förutsättning för att delning skall kunna ske — trots att en eller båda har an— ställning utomlands och inte tjänar in pensionsrättigheter här. Detta kan i princip bli

fallet bara om anställningslandet ligger utanför EES. Delning av pensionsrätt skulle i en del sådana situationer kunna få effekter, som kanske inte är avsedda. Exempel- vis skulle delning kunna medföra att en kvinna med förvärvsarbete i Sverige får lämna ifrån sig hälften av sina under ett aktuellt år intjänade pensionsrättigheter till mannen, som samma år inte tillgodoräknas pensionsrättigheter här men som har ett arbete utomlands med en hög — i annat land pensionsgrundande — inkomst. Efter- som sådan fall torde bli ovanliga och då delning är helt frivillig för makarna, behöver detta dock inte utgöra något problem annat än i informationshänseende.

Av föregående avsnitt har framgått att vi har ansett det nödvändigt att låta de makar som använder sig av delningsinstitutet stå för den kostnadsökning som uppstår med ett delningssystem, huvudsakligen på grund av att kvinnor genomsnitt- ligt sett är pensionärer under en längre tid än män. Detta kan sägas stå i strid mot den grundläggande principen inom den allmänna pensioneringen i övrigt om likabe- handling av kvinnor och män såvitt avser pensionsavgiftens och den årliga pensio- nens storlek. Denna likabehandlingsprincip medför att den genomsnittliga kvinnan för samma pensionsavgift får en högre livspension än den genomsnittliga mannen och att kollektivet av män till en del betalar pensioner till kollektivet av kvinnor. Inom det obligatoriska ålderspensionssystemet finns det inget utrymme för ett annat förhållningssätt.

Det förhåller sig emellertid annorlunda med det frivilliga delningssystemet. Rim- ligtvis bör inte kollektivet av försäkringstagare eller skattebetalare drabbas av de kostnader som uppstår på grund av att en del makar vill ordna sina privata, ekono- miska förhållanden på ett visst sätt. För att detta skall kunna undvikas krävs regler som gör att pensionsrättigheter som överförs från en make till den andra hos mottagaren ger upphov till samma livspension, genomsnittligt sett, som de hade gett om de hade stannat kvar hos den ursprunglige innehavaren.

Detta innebär att pensionsrättigheter som genom delning överförs från en man till en kvinna bör reduceras innan de registreras på kvinnans pensionskonton. För att eliminera effekterna av kvinnors längre medellivslängd och längre pensionärstid skulle i dag krävas att sådana pensionsrättigheter skrivs ned med uppemot 20 %. På motsvarande sätt bör dock pensionsrättigheter som går från kvinnan till mannen räknas upp. Dessa ned- respektive uppräkningsfaktorer bör bestämmas på i princip försäkringsmässiga grunder och kontinuerligt anpassas till framtida förändringar i skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga livslängd. Om skillnaden i medellivslängd framöver skulle bli mindre än i dag, skulle alltså ned- och uppräk- ningsfaktorerna bli lägre.

Ned- respektive uppskrivning av pensionsrättigheter bör ske såväl inom fördel- ningssystemet som inom premiereservsystemet.

De ned— eller uppskrivna pensionsrättigheter som har sitt ursprung i delning be— handlas efter registreringen i princip på samma sätt som övriga pensionsrättigheter på respektive konto. Sålunda kommer de inom fördelningssystemet framöver att räknas upp med löneindex och så småningom ligga till grund för beräkningen av vardera makens ålderspension.

I avsnitt 9.2 har vi föreslagit ett villkor för att avgifter för bamårsrätt och pen-

sionsrätt för värnpliktstjänstgöring skall ge upphov till ett faktiskt pensionsutfall, nämligen att avgifter betalts under minst tre år på en minsta inkomst om ett löne— basbelopp varje år och att de sammanlagda pensionsavgiftema över livet uppgår till minst ett lönebasbelopp. Delade pensionsrättigheter bör inte inverka på bedöm- ningen i detta hänseende. Av kapitel 12 kommer att framgå att vi också ställer oss avvisande till tanken att delade pensionsrättigheter skall grunda rätt till beräkning av förtidspensionen på antagandeinkomster och att vi inte heller anser att eventuella antagandeinkomsters storlek bör kunna påverkas av delade pensionsrättigheter. Vid den fortsatta beredningen av ett förslag till reformerad efterlevandepensionering bör också övervägas om delning av pensionsrätt bör kunna påverka efterlevandepensio- ner till barn och vuxna.

Det förhållandet att delade pensionsrättigheter inte i alla avseenden likställs med pensionsrättigheter i övrigt medför att de måste särredovisas i pensionsregistret. Detta torde emellertid inte medföra några speciella tekniska problem, eftersom även andra pensionsrättigheter — exempelvis sådana som härrör från bamårsrätt — måste redovisas särskilt.

Anslutningen till delningssystemet bör, som vi tidigare flera gånger har fram- hållit, vara frivillig och bygga på en gemensam anmälan av makarna och anslut- ningen bör kunna bringas till upphörande genom en anmälan av en av dem. Efter en anmälan om utträde bör makarna genom en ny anmälan åter kunna ansluta sig till delningssystemet. Anmälan om anslutning och utträde bör inges till försäkrings— kassan.

En anmälan om anslutning bör kunna ske när som helst under äktenskapets bestånd. Av bl.a. administrativa skäl bör delning kunna ske först fr.o.m. året efter anmälan om anslutning. En sådan anmälan bör också kunna ske före ingåendet av ett äktenskap men bör då kunna få delning till följd först året efter giftermålet. An- slutningen kommer alltså aldrig att kunna innebära att delning kan ske för tid före anmälan om inträde i systemet.

Vid skilsmässa och dödsfall bör delningen upphöra automatiskt per utgången av året före skilsmässan eller dödsfallet. En anmälan om utträde bör innebära att delning sker under det år anmälan inges men inte för år därefter, om inte en ny anmälan om anslutning — som i så fall får effekt först fr. o. m. året efter den nya anslutningsanmälan — ges in. Att delningen upphör innebär inte att pensionsrättig- heter som därvid redan har överförts mellan makarna går tillbaka. En anmälan om utträde får alltså betydelse endast för framtiden och medför inte att några ändringar görs såvitt avser de pensionsrättigheter som då finns registrerade på vardera ma- kens pensionskonton.

En genomförd delning för ett år är alltid oåterkallelig och kan aldrig bringas att återgå om makarna eller en av dem senare skulle ångra sig eller förutsättningarna på annat sätt ändras.

En anmälan om anslutning till eller utträde ur delningssystemet bör ses fristående från den egendomsordning som i övrigt gäller inom äktenskapet och för en sådan anmälan bör inte krävas äktenskapsförordets form. En anmälan bör dock vara

skriftlig. En make som inte själv har biträtt en anmälan om utträde bör underrättas om att delning inte längre kommer att äga rum.

9.9.4. Effekterna av delning

När ålderspension för respektive make så småningom skall beräknas kommer detta _ att ske enligt vanliga regler härför. Ålderspensionen beräknas alltså på de pensions— rättigheter som finns registrerade på respektive pensionskonton vid pensionstillfället och detta oavsett om makarnas äktenskap då fortfarande består eller inte. För en efterlevande eller frånskild make innebär detta att ålderspensionen blir lägre eller högre än den skulle ha blivit om delning inte hade skett, vilket ju också är det direkta syftet med delningsinstitutet. Med löpande delning — till skillnad från vad som hade varit fallet vid momentan delning — medför delningen att pensionsutfallet för respektive make påverkas också om båda makarna efter ålderspensioneringen fortfarande är i livet och är gifta med varandra. Att delningen manifesterar sig i en utjämning av pensionerna makarna emellan också då äktenskapet består anser vi, sett i ett större perspektiv, inte vara en nackdel.

Under tid då båda makarna är ålderspensionärer och de fortfarande är gifta med varandra kommer delningen inte få annan betydelse för storleken av makarnas sammanlagda bruttopension än den som uppkommer på grund av att de pensions— rättigheter som har överförts från mannen till kvinnan har reducerats och gett upphov till en lägre årlig pension (dock ej genomsnittligt sett till lägre livspension) för kvinnan än vad som hade varit fallet om pensionsrättigheterna hade stannat kvar hos mannen. I motsatt fall — om pensionsrättigheter har förts över från kvinnan till mannen — kommer makarnas sammanlagda årliga bruttopension att bli högre än delningen förutan. Storleken av makarnas årliga sammanlagda nettopension kan också komma att påverkas i positiv riktning av omfördelningen av pensionsbe- loppen mellan makarna, om marginalskatteeffekterna därmed förändras.

Den löpande delningen kan också, typiskt sett, få vissa konsekvenser för familje- ekonomin i de fall makarnas äktenskap består när en av dem går i ålderspension men den andre ännu inte är ålderspensionär. Om den make som har varit mottagare av delad pensionsrätt går i pension först kan familjen — under åren fram till dess även den andre maken går i pension — få disponera över dels en högre pensionsin- komst än den som hade utgått om makarna inte hade delat pensionsrätt, dels den andre makens kanske relativt sett höga förvärvsinkomster. Å andra sidan kan i andra fall den delning som tidigare har skett medföra att familjen kommer att få lägre sammanlagda inkomster, nämligen om den make som har haft högst förvärvs- inkomster över livet — vanligen mannen — går i pension först. Vid hans pensione- ring ersätts hans relativt sett höga förvärvsinkomst av en pension som genom delningen är lägre än den skulle ha varit delningen förutan medan kvinnans inkomst kanske är fortsatt låg. I viss mån liknande effekter kan uppstå om en av makarna går i förtidspension under tid då den andra maken ännu inte är pensionär. Dessa eventuella konsekvenser av delningen upphör när även den andra maken går ] pens1on.

Under en övergångstid när bara en av makarna är pensionär kan således upp- komma antingen ett inkomstbortfall eller en inkomstförstärkning i familjeekonomin, som inte hade inträtt om delningen inte hade skett. Bl.a. beroende på åldersskillna- den mellan makarna kan denna övergångstid bli längre eller kortare. Att utfallet blir positivt för familjeekonomin torde i praktiken inte bli så vanligt med hänsyn till att kvinnan, som generellt sett får bäst utbyte av delning, oftast är den yngre av makarna. De negativa konsekvenserna kommer sannolikt i stället att väga över eftersom mannen, den av makarna som generellt sett har lämnat ifrån sig pensions- rättigheter, vanligen går i pension först. Vid hans pensionering bortfaller en för- värvsinkomst, som på grund av delningen kompenseras dåligt av den lägre pension som utbetalas till honom.

Vi är alltså medvetna om att delningen under tiden mellan makarnas respektive pensioneringstillfällen i vissa situationer sålunda kan få effekter som inte är direkt åsyftade. Emellertid har vi inte funnit det möjligt eller lämpligt att genom särregler garantera att pensionsutfallet under denna mellantid inte skulle bli lägre än del- ningen förutan. En sådan garantiregel skulle inte bara ställa sig kostnadskrävande för kollektivet försäkrade eller för skattebetalarna utan också bli mycket svår att hantera administrativt. Inte heller anser vi att de beskrivna effekter är skäl nog att välja momentan delning i stället för löpande, särskilt eftersom den momentana delningen i andra situationer skulle få en del andra inte eftersträvade effekter. I sammanhanget vill vi erinra om möjligheten till tidsbegränsat uttag av ålderspen- sionens premiereservdel. Denna del av ålderspensionen kommer enligt vårt förslag att kunna tas ut i sin helhet under en begränsad tidsperiod och kan därigenom användas för att i vart fall till en del överbrygga den nedgång i familjeinkomstema som kan uppkomma under tiden mellan makarnas respektive pensioneringstillfällen.

Effekterna av delning av pensionsrätt inom den inkomstrelaterade ålderspensione- ringen samspelar i olika hänseenden med andra delar av det allmänna pensions- systemet. Delningen kan t.ex. innebära att pensionsrättigheter som överförts från den ena maken till den andra och registrerats på dennes pensionskonto inte ger upphov till en motsvarande högre livspension hos mottagaren; detta på grund av att mottagaren trots delningen kommer att få del av grundskyddet inom ålderspen- sionssystemet i form av den av oss föreslagna garantipensionen.

Såvitt avser den inkomstrelaterade förtidspensioneringen kan delningen komma att påverka förtidspensionens storlek genom att den kan påverka en del av basen för beräkningen av den inkomstrelaterade förtidspensionen.

Även inom efterlevandepensioneringen skulle sådana effekter kunna uppkomma, eftersom avsikten är att inkomstrelaterade efterlevandepensioner även framöver skall beräknas på grundval av den avlidnes egenpension. Om exempelvis mannen avlider när kvinnan är i aktiv ålder och mannen är den som har lämnat ifrån sig pensionsrättigheter genom delning, kommer delningen att medföra att kvinnan får lägre omställningspension än hon skulle ha fått delningen förutan. Å andra sidan medför delningen att hon kommer att få högre ålderspension någon gång i framti- den. Under den tid då hon anses vara i behov av extra ekonomiskt stöd skulle emellertid delningen påverka det ekonomiska utfallet för henne i negativ riktning.

Skulle i stället kvinnan i exemplet avlida tidigt, skulle förhållandena för mannen bli de motsatta. Under det fortsatta arbetet med utformningen av efterlevandepen- sioneringen får övervägas om särskilda åtgärder är påkallade med anledning härav. Därvid bör även övervägas om de nuvarande reglerna för samordning av änkepen- sion och ålderspension för yngre kvinnor bör ändras på grund av möjligheten att dela pensionsrätt.

Ett särskilt problem rör samordningen mellan å ena sidan den allmänna pensione- ringen med ett system för delning av pensionsrätt och å andra sidan kommunala tjänstepensioner. Den för dessa pensioner nu gällande bruttosamordningen medför att den vinst en make kan göra genom delning av pensionsrättigheter inom det allmänna pensionssystemet inte kommer att motsvaras av en förlust för den andra maken utan för avtalspensioneringen. Det torde dock vara möjligt att komma till rätta med effekter av detta slag genom att arbetsmarknadspartema på det kommuna- la området träffar avtal om ändringar.

Motsvarande problem kan uppkomma vid samordningen mellan ålderspension från den allmänna pensioneringen och arbetsskadelivränta och andra livränteformer. Under det fortsatta arbetet med beredningen av detta betänkande fordras särskilda överväganden även i detta avseende.

9.9.5. Särskilt om delning för makar födda före år 1954

Vi föreslår: Möjlighet att ansluta sig till delningssystemet skall stå öppen endast för makar som båda är födda år 1954 eller senare. Någon motsvarig-

het härtill i fall då en eller båda makarna är födda före år 1954 är inte genomförbar.

Vårt förslag innebär, som har framgått i det föregående, att endast makar som båda är födda år 1954 eller senare skall omfattas av delningssystemet. Detta beror dels på att det hittillsvarande ålderspensionssystemets utformning inte tillåter delning av pensionsrättigheter, dels på utformningen av övergångsregleringen inom ålderspen— sioneringen.

Den av oss valda övergångsmodellen på ålderspensionsområdet (se kapitel 8) medför sammanfattningsvis att personer som är födda år 1934 eller tidigare inte alls kommer att beröras av det reformerade systemet, att personer som är födda åren 1935—1953 genom den s.k. 20—delsinfasningen kommer att beröras av de reforme- rade reglerna enligt en glidande skala i förhållande till födelseåret och att endast de som är födda år 1954 eller senare kommer att få sin pension beräknad helt enligt reformerade regler.

Delning kan komma i fråga bara beträffande pensionsrätt som har intjänats inom det reformerade pensionssystemet. Pensionsrätt inom det nuvarande ATP-systemet skulle alltså — även om pension börjar utbetalas först efter ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet — aldrig kunna göras till föremål för delning. Efter- som delning inte kan ske inom det hittillsvarande regelsystemet, kan delning omöj- ligen ske i fall där en av makarna är född år 1934 eller tidigare och detta oavsett den andra makens ålder. Redan härigenom måste alltså många gifta par ställas utan- för möjligheten att dela pensionsrätt.

Också om en make — eller båda — omfattas av 20-delsinfasningen uppstår, såvida särskilda regler för dessa situationer inte införs, komplikationer på det sättet att vad en make vinner på delningen inte skulle motsvaras av vad den andra maken förlo- rar. Detta kan illustreras med några exempel.

I exemplen antas att mannen är född år 1945 och kvinnan år 1951. Mannen kom- mer att få 11/20 och kvinnan 17/20 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, och de kommer att få resterande 20-delar av sina respektive pensioner beräknade enligt nuvarande regler. Om pensionsrättigheter inom det reformerade systemet i detta fall överförs från mannen till kvinnan kommer detta att betyda att mannen får kännas vid förlusten av pensionsrättigheter till 11/20, dvs. till den del hans pension beräknas enligt reformerade regler, medan kvinnan skulle få del av 17/ 20 av de överförda pensionsrättigheterna. Ett så fördelaktigt utfall av delningen skulle bli kostsamt för pensionssystemet. Om för samma makar delningen i stället skulle utfalla så att pensionsrättigheter överförs från kvinnan till mannen skulle resultatet på motsvarande sätt bli ofördelaktigt för makarna. Kvinnan, som får 17/20 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, skulle förlora mer än mannen, som endast får 11/20 av pensionen beräknad enligt reformerade regler, skulle vinna. Ett resultat som det senare kan naturligtvis inte accepteras.

Vi har diskuterat olika vägar att komma till rätta med de problem som sålunda skulle uppstå om delningssystemet skulle omfatta makar som berörs av 20-delsin- fasningen. Vad vi därvid har försökt att finna är en lösning som medför att det som den ena maken förlorar motsvaras av vad den andre maken vinner. Detta torde inte vara tekniskt omöjligt men kräver sannolikt en metod som även med en massiv informationsinsats skulle vara svår att förstå och som därför skulle kunna få kon- sekvenser för individen som inte kan förutses i det enskilda fallet.

Denna metod skulle innebära att endast så många 20-delar av respektive makes pensionsrättigheter som motsvarar det antal 20—delar av ålderspensionen som för den äldste maken kommer att härröra från det reformerade systemet fick ingå i delningen och att överförda rättigheter därvid räknades om så att vinsten för den ena maken motsvarades av förlusten för den andra. Detta tillvägagångssätt skulle få till följd att det verkliga utfallet av delningen skulle vara beroende av den äldsta makens ålder, vilket ger ganska slumpmässiga effekter. Dessutom skulle i de fall en eller båda makarna tillhör de äldre övergångskohortema endast en mycket liten del av de sammanlagda pensionsrättigheterna kunna delas och detta dessutom i realiteten bara under några få år.

De beräkningar över det genomsnittliga utfallet av delning i övergångskohortema

som vi har låtit utföra har bekräftat att ett system för delning enligt den beskrivna metoden inte skulle få särskilt stor ekonomisk betydelse för de berörda makarna. Mot denna bakgrund och med hänsyn till svårigheterna för den enskilde att genom- skåda och förstå effekterna av en delning i enlighet med denna metod har vi kom- mit till slutsatsen att vi inte kan förorda en lösning som innebär att makar födda före år 1954 skall omfattas av delningssystemet.

9.9.6. Kompletterande förslag om utjämning av makars pensionsrättigheter

Vi föreslår: Rätt till pension på grund av frivillig, individuell pensionsför- säkring skall regelmässigt ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad, i huvud- sak enligt de regler som gällde före år 1988. Detsamma skall gälla medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. Övriga former av pensionsrättigheter, exempelvis inom avtalspensioneringar— na och såvitt gäller ATP enligt nuvarande regler, skall jämkningsvis kunna beaktas vid en bodelning efter äktenskapsskillnad om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är oskäligt att undanta dem från bodelningen.

Enligt vårt förslag är det enbart pensionsrättigheter inom det allmänna reformerade pensionsystemet som kan bli föremål för en renodlad delning. Som inledningsvis har framgått föreligger i dag, utom i undantagsfall såvitt avser frivilliga, individuel- la pensionsförsäkringar och medel på pensionssparkonto enligt lagen om individu- ellt pensionssparande, inte heller möjligheter att på annat sätt ta hänsyn till pen- sionsrättigheter i övrigt vid den ekonomiska uppgörelse makarna emellan som normalt sker vid upplösningen av ett äktenskap.

Vi anser emellertid att de principiella synpunkter som ligger bakom vårt förslag om delning av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet delvis kan överföras på dessa andra former av pensionsrättigheter, och vi har därför övervägt lämpligheten att utvidga möjligheterna att ta hänsyn till sådana pensionsrättigheter vid bodelning.

Dessutom föreligger det enligt vår mening ett behov av att komplettera delnings- systemet med regler som möjliggör att pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet i vissa fall får påverka utfallet av bodelningen. Det system för delning av pensionsrätt som vi föreslår är avsett att vara frivilligt. Enbart pensions- rättigheter intjänade efter ikraftträdandet av delningsreglerna kommer att kunna delas. Och delningssystemet bör -— som har framgått — inte omfatta makar som omfattas av 20-delsinfasningen. Makar som är födda före år 1954 skulle alltså därmed ställas utanför möjligheten att dela pensionsrätt.

Något konkret förslag till ändringar i bodelningsreglerna lägger vi emellertid inte fram. Ett sådant förslag kräver ingående överväganden och ett utredningsarbete som inte bör ligga inom ramen för vårt uppdrag. 1 det följande redovisar vi alltså endast förslag som enligt vår mening bör utgöra riktlinjer för det fortsatta utred- ningsarbete som bör ske i anslutning till den vidare beredningen av detta betänkan- de.

Frivilliga, individuella pensionsförsäkringar ingår i princip inte i en bodelning efter den ändring som vidtogs i samband med införandet av äktenskapsbalken år 1988. Emellertid kan sådana försäkringar, liksom individuellt pensionssparande, redan enligt dagens bodelningsregler ingå i bodelning under förutsättning att makar- na är överens om det eller det på grund av omständigheterna i det enskilda fallet skulle vara oskäligt att undanta försäkringen eller det individuella pensionssparandet från bodelningen.

Ett väsentligt syfte med den ändring som gjordes i bodelningsreglerna vid till- komsten av äktenskapsbalken var att åstadkomma likformighet med andra former av pension, folk- och tilläggspension samt avtalspension. När nu reglerna för den allmänna pensioneringen kommer att ändras och delning kommer att medges av pensionsrätt intjänad inom det reformerade ålderspensionsssystemet, föreligger inte längre detta skäl att hålla frivilliga, individuella pensionsförsäkringar utanför bodelningen. Tvärtom finns anledning att ompröva det tidigare riksdagsbeslutet om pensionsförsäkringars behandling vid bodelning för att åstadkomma en fortsatt parallellitet olika pensionsformer emellan. Samma synsätt bör anläggas på det individuella pensionssparandet.

Vi föreslår därför att frivilliga, individuella pensionsförsäkringar och medel på pensionssparkonto enligt lagen om indiviuellt pensionssparande fortsättningvis regelmässigt skall ingå i bodelningen efter äktenskapsskillnad , i huvudsak enligt de regler för pensionsförsäkringar som gällde före år 1988.

Vi har diskuterat men inte uppnått enighet om att lämna ett förslag om avdragsrätt för en make för premier avseende den andra makens frivilliga, individuella pen- sionsförsäkring och för avsättningar till makes individuella pensionssparande. Vi är emellertid medvetna om att frågan kan väckas på grund av våra förslag i övrigt och menar att den i sådant fall bör prövas i särskild ordning.

När det gäller övriga former av pensionsrättigheter föreslår vi att de framöver skall kunna tas i beaktande vid en bodelning — inte regelmässigt men i speciella situationer — nämligen om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda fallet är oskäligt att undanta dem från bodelningen. Detta skulle alltså gälla pen- sionsrättigheter inom det hittillsvarande allmänna pensionssystemet, inom avtalspen— sioneringarna och även inom det reformerade pensionssystemet (för situationer där makarna inte har omfattats av delningssystemet).

Vilka närmare villkor som bör ställas upp för att de olika formerna av pensions- rättigheter skall kunna ingå i bodelningen bör prövas noga. Utgångspunkten bör härvid vara att pensionsrättigheter endast i undantagsfall skall kunna ingå i bodel- ning mot den försäkrades vilja och detta skall kunna ske bara när fördelningen av makarnas respektive pensionsskydd sammantaget framstår som uppenbart orimlig,

bl.a. i relation till makarnas förhållanden under äktenskapet och de framtida möjlig- heterna att påverka pensionsskyddet.

Även frågan om hur pensionsrättigheterna skall kunna påverka bodelningen bör penetreras närmare. Närmast till hands ligger — om villkoren i övrigt är uppfyllda — att värdet eller ett schabloniserat värde av pensionsrättigheterna beaktas vid fast- ställandet av behållningen i det gemensamma boet. Detta torde vara den enda möjligheten som står till buds såvitt avser pensionsrättigheter inom det nuvarande allmänna pensionssystemet och inom de nuvarande avtalspensioneringarna. [ huvud— sak bör pensionsrättigheterna inverka endast på fördelningen av annan egendom i stort och pensionsrättigheterna som sådana bör alltså inte föras över från en make till en annan. En regel som den som föreslogs av Pensionsberedningen i betänkan- det Allmän pension (1990:76, sid 368 f.), en utvidning av tillämpningsområdet för jämkningsregeln i 10 kap. 3 & äktenskapsbalken, bör därför införas. Såvitt avser pensionsrättigheter inom det reformerade allmänna pensionssystemet bör emellertid också prövas möjligheten att inom ramen för en jämkningsregel vid bodelningen föra över sådana från den ena maken till den andra så att de skall kunna grunda rätt till pensionsutbetalningar för den mottagande maken.

De ändringar i bodelningsreglerna som sålunda kan komma att införas kan natur- ligtvis få effekt bara när äktenskapet upplöses genom äktenskapsskillnad, eftersom det efter den försäkrade makens död inte kvarstår någon rätt till ålderspension.

10 Ålderspension

10.1. Regler för ålderspension

Vi föreslår: Ålderspension inom den reformerade pensioneringens fördel— ningssystem skall kunna tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärde— dels pension tidigast från 61 års ålder. Vid uttag därefter växer pensionen efter försäkringsmässiga principer för varje månad som den lämnas outta- gen. Någon övre gräns för uppräkningen finns inte. Ett uttag av ålderspen- sion kan återkallas helt eller delvis när den berättigade så önskar, och han kan sedan när han så vill på nytt börja uppbära hela eller del av pensionen.

[ fråga om ålderspension inom premiereservsystemet skall gälla i huvudsak samma regler för pensionsuttag. Dessutom skall de försäkrade kunna välja att ta ut sådan pension inte enbart livsvarigt utan också under ett begränsat antal år, under fem eller tio år.

[ avsnitt 7.8 har vi redovisat den principiella innebörden av våra förslag såvitt gäller uttag av ålderspension. Som vi utvecklat där föreslår vi att reglerna för ålderspension skall präglas av stor flexibilitet och medge ett väsentligt mått av valfrihet för de försäkrade att själva välja tidpunkt för övergång från förvärvsarbete till ålderspension.

Liksom i dag bör det inte gälla några krav på att den försäkrade avstår från för- värvsarbete för att rätt skall föreligga till ålderspension. Inte heller i övrigt bör ske någon prövning mot t.ex. den försäkrades inkomster vid beviljandet av inkomstrela— terad ålderspension. Den inkomstrelaterade ålderspension som enskilda individer intjänar rätt till inom det allmänna pensionssystemet kommer att bestå av två olika beståndsdelar: pension

från fördelningssystemet och pension från premiereservsystemet. 1 stor utsträck- ning skall enligt vårt förslag samma regler gälla för uttag av ålderspension inom båda dessa system. I viss mån föreslår vi dock speciella bestämmelser avseende rätten att utnyttja premiereservdelen, i syfte att ytterligare öka valmöjligheterna för de enskilda individerna.

En förutsättning för att rätt till inkomstrelaterad ålderspension inom fördelnings— systemet skall finnas är naturligtvis att den försäkrade har intjänat rätt till sådan pension. Om den intjänade pensionsrätten understiger en viss fastställd nivå, skall ålderspensionen inte utges som en periodisk förmån utan med ett engångsbelopp. Detta har vi utvecklat i avsnitt 9.2.

I övrigt bör som enda villkor för ålderspensionsuttag gälla att den försäkrade har uppnått en viss bestämd nedre åldersgräns. Denna gräns föreslår vi skall bestämmas till 61 år. Rätt till ålderspension skall alltså föreligga tidigast fr.o.m. den månad varunder den försäkrade fyller 61 år. Som vi beskrivit i avsnitt 7.8 behövs inom det reformerade pensionssystemet inte någon allmän pensionsålder som i dag. Av olika skäl är det dock påkallat att för andra delar av regelsystemet än de som avser uttaget och beräkningen av inkom— strelaterad ålderspension bestämma vad vi har benämnt en garantipensionsålder, som vi angett till 65 år. Denna ålder tar vi i detta betänkande också till utgångs- punkt för den beskrivning som vi i en del hänseenden lämnar av innebörden och effekterna av de av oss föreslagna reglerna. När det gäller bestämmelserna inom det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skulle man dock kunna klara sig utan en sådan garantipensionsålder och detta skulle nog vara att betrakta som en fördel psykologiskt sett. Vi har dock av pedagogiska skål valt att trots detta ibland anknyta till denna garantipensionsålder.

Garantipensionsåldern tar i första hand sikte på tidpunkten för utbetalning av garantipension. Den blir dock dessutom av betydelse såtillvida att det i fråga om personer med inkomstrelaterad pension av sådan storlek att de berörs av garanti- pensionssystemet erfordras vissa inskränkningar såvitt gäller uttag före fyllda 65 år av också inkomstrelaterad pension från fördelningssystemet, och premiereservsys- temet. Dessa förslag redovisar vi i kapitel 11.

Vid uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet fr.o.m. 61 års ålder bestäms den årliga pensionen, som i princip blir densamma år för år livsvarigt, till ett belopp som beräknas på grundval av det då aktuella beloppet på fördelningskontot och ett visst delningstal. Tas pensionen ut senare blir delnings- talet enligt försäkringsmässiga grunder lägre och den årliga ålderspensionen där- med livsvarigt högre. Dessa beräkningsgrunder syftar till att den sammanlagda ålderspensionen under livet skall för en person som lever lika länge som genom— snittet av befolkningen bli densamma oavsett när pensionen börjar uppbäras. Någon övre gräns för hur långt upp i åldrarna pensionen räknas upp försäkringsmässigt skall inte finnas. Det blir alltså möjligt att under lång tid vänta med uttaget av pension och på det sättet få en avsevärt förhöjd årlig ålderspension. I avsnitt 10.2 och 10.3 utvecklar vi närmare våra förslag om hur delningstalet skall fastställas och om hur uppräkningen vid senare pensionsuttag skall göras.

Personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 61 års ålder kommer dessutom —— oberoende av om de tar ut ålderspension eller inte — att få en högre livsinkomst och därmed tjäna in ytterligare pensionsrätt, som ger upphov till en högre livspension och således också till en större årlig pension. För dem som fortsätter att förvärvsar- beta efter det att de börjat uppbära ålderspension helt eller delvis och som därige- nom tjänar in ytterligare pensionsrätt får årligen göras en omräkning av den ut- gående ålderspensionen med hänsyn till de nytillkomna pensionsrättigheterna.

Den årliga ålderspension som bestäms enligt dessa regler kommer för åren efter nybeviljandet att räknas upp år för år med index som beaktar såväl den allmänna prisutvecklingen som realöneförändringama i samhället. Denna metod för uppräk— ning i form av s.k. pris- och följsamhetsindexering har vi beskrivit i avsnitt 9.8.

Vi föreslår vidare att ålderspension, liksom enligt dagens regler, skall kunna tas ut inte bara som hel pension utan också som partiell pension. I detta hänseende bör ett val kunna göras mellan en fjärdedels, halv och tre fjärdedels ålderspension. I den mån hel pension inte uppbärs, kommer den del av pensionen som lämnas outtagen att räknas upp enligt försäkringsmässiga grunder.

Detta val mellan hel och partiell pension skall i princip kunna göras månad för månad, dvs. ett uttag av hel pension kan återkallas helt eller delvis till nästa månad och den som tagit ut partiell pension en månad skall en kommande månad kunna välja att i stället uppbära hel pension eller annan andel av en partiell pension. Några begränsningar i dessa valmöjligheter bör inte finnas.

Inte heller i fråga om ålderspension inom premiereservsystemet fordras enligt vår mening att det uppställs några särskilda villkor om att pensionsrätt av viss minsta storlek har intjänats för att ålderspension skall utges. Oberoende av hur liten pen— sionsrätt som den försäkrade förvärvat i premiereservsystemet skall han alltså ha rätt till den när han går i ålderspension. På samma sätt som i fördelningssystemet bör dock ett mycket litet pensionskapital i premiereservsystemet kunna utbetalas som ett engångsbelopp i stället för periodiskt.

Liksom inom fördelningssystemet föreslår vi att ålderspension inom premiere- servsystemet skall kunna tas ut tidigast fr.o.m. fyllda 61 år.

Storleken av den årliga ålderspensionen inom premiereservsystemet skall enligt vårt förslag beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. Någon skillnad skall dock inte göras mellan kvinnor och män vid beräkningen av årlig pension. Det kapitalbelopp som de till premiereservsystemet avsatta avgifterna gett upphov till jämte den faktiska avkastningen på dessa medel skall alltså fördelas över det — för hela be- folkningen genomsnittliga — antal år under vilka pensionen kan beräknas komma att utbetalas.

Någon pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner från premiereserv- systemet, på motsvarande sätt som inom fördelningssystemet, kommer inte att äga rum. Inte heller kommer dessa pensioner att indexeras på annat sätt enligt några fastställda regler. Den uppräkning som kan ske under pensionärstiden kommer i stället att vara beroende av den faktiska avkastningen.

Ålderspensioner från premiereservsystemet bör kunna tas ut inte bara som hel

pension utan även som partiell pension. Några villkor som i fördelningssystemet att pensionen får tas ut bara som viss bestämd andel (tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel) torde inte erfordras. Uttag av partiell pension bör kunna ske helt fritt enligt den försäkrades val och med de konsekvenser som detta medför försäkrings— mässigt i fråga om den del som lämnas outtagen. Däremot kan av försäkrings— tekniska skäl behövas vissa begränsningar såvitt gäller möjligheterna att variera den andel av pensionen som tas ut månad för månad.

Detta betyder att det inte är nödvändigt att det samtidigt tas ut ålderspension från både fördelnings- och premiereservsystemet eller att den andel med vilken en pension tas ut är densamma för pensionen från de båda systemen.

Som vi har redovisat i kapitel 7 bör ålderspensioner inom premiereservsystemet kunna tas ut inte bara livsvarigt. Vi föreslår att de alternativt skall kunna utgå under enbart ett i förväg bestämt begränsat antal år. Enligt vårt förslag skall pensionen från premiereservsystemet kunna tas ut — som tidsbegränsad pension — under en period om fem år eller under en period om tio år. Valet mellan livsvarig och tids- begränsad — för fem eller tio år — ålderspension bör den försäkrade kunna göra vid den tidpunkt då han önskar börja uppbära pensionen från premiereservsystemet. Det val som då görs bör emellertid vara definitivt och den försäkrade skall således inte senare kunna välja en annan lösning, t.ex. att få en tidsbegränsad pension förvandlad till en livsvarig eller tvärtom.

Inte heller torde inom premiereservsystemet böra öppnas möjligheter att avbryta ett uttag av ålderspension eller en viss del därav som en gång börjat utbetalas, på samma sätt som enligt förslaget skall kunna göras beträffande ålderspension från

fördelningssystemet. Liksom inom fördelningssystemet skall den som fortsätter att förvärvsarbeta efter

61 års ålder fortsätta att intjäna pensionsrätt också inom premiereservsystemet. De avgifter som avsätts härför kommer således att ge upphov till en förhöjd ålderspen- sion inom även premiereservsystemet och för den som redan börjat uppbära ålders— pension därifrån resultera i en årlig förhöjning av denna löpande pension.

Med en flexibel ålderspensionering, som inte upptar någon av lagstiftaren bestämd allmän pensionsålder utan där tidpunkten för övergång i ålderspension bestäms av den enskilde själv, krävs en ansökan av den försäkrade för att ålderspension skall börja utbetalas. I ansökningen bör anges om uttaget avser pension från bara fördel- nings— eller enbart premiereservsystemet eller om det skall gälla båda systemen. Viss tid innan han eller hon uppnår 70 års ålder bör dock den försäkrade tillställas en underrättelse av innebörd att ålderspension börjar utbetalas automatiskt vid fyllda 70 år, om annat inte anmäls.

I likhet med vad som gäller enligt nuvarande regler för ATP föreslår vi att in— komstrelaterad ålderspension från såväl fördelnings— som premiereservsystemet skall kunna utbetalas oavsett var den berättigade är bosatt. Det skall alltså finnas en helt fri exporträtt över hela världen av sådan pension. När det däremot gäller utfyllnad från garantipensionssystemet föreslår vi andra regler (se avsnitt 9.1).

10.2. Delningstal

Vi föreslår: Vid fastställandet av den årliga ålderspensionen från fördel- ningssystemet divideras pensionskapitalet på den försäkrades pensionskonto med ett visst ta], det s.k. delningstalet. Vid bestämmandet av detta delnings- tal beaktas återstående medellivslängd vid pensioneringstillfället, befolk- ningsdödligheten under förvärvsåren, inkomstskillnader mellan män och kvinnor och en viss diskonteringsränta.

Ett delningstal fastställs för varje födelseårgång vid ingången av det år då personerna i fråga fyller 61 år. Delningstalet baseras på livslängdsstatistik för den då senast kända femårsperioden och kan således skilja mellan årsk- lasser.

I det reformerade pensionssystemet skall ålderspensionen från fördelningssystemet — liksom från premiereservsystemet — bestämmas så att sambandet mellan inbetalda avgifter och den utgående förmånen stärks. Ett enkelt sätt att uttrycka ett sådant samband är att de pensionsavgifter som betalats in till fördelningssystemet för eller av individen bokförs på ett konto och den årliga pensionen bestäms som en viss andel av behållningen på kontot, dvs. kontots summa divideras med ett tal, det s.k. delningstalet. I avsnitt 7.9.2 har vi angett vissa principiella synpunkter på hur detta delningstal skall bestämmas. I det följande kommer vi att redovisa våra mer precisa förslag i detta hänseende.

Vad som sägs i detta avsnitt avser enbart beräkningen av ålderspension i fördel- ningssystemet. I avsnitt 10.3 kommer vi att beröra motsvarande frågor med avseen- de på premiereservsystemet.

10.2.1. Hur delningstalet bestäms

Vid bestämmande av delningstalet jämförs pensionssystemet med ett premiereserv- system. I ett premiereservsystem fonderas individernas avgiftsinbetalningar. Den pension som den försäkrade kommer att uppbära står i proportion till individens hopsamlade pensionskapital. Pensionskapitalet ökar inte bara med avgiftsinbetal- ningar och ränta, utan också genom att kapitalet för dem som avlider successivt fördelas på de kvarlevande.

Det allmänna pensionssystemet (i den del som behandlas här) är ett fördelnings- system där intjänade pensionsrättigheter skrivs upp i takt med genomsnittsinkom- sten för de förvärvsarbetande. Inbetalda avgifter fonderas inte utan används för utbetalningar av ålderspension till de samtida pensionärerna. Med ett stabilt för— hållande mellan antalet förvärvsarbetande och pensionärer skulle emellertid för- delningssystemet kunna liknas vid ett fonderat system, där "räntan" i systemet

motsvaras av löneindexeringen av pensionsrättigheterna. Delningstalet kan då bestämmas så att systemet försörjningsmässigt går i princip jämnt ut under dessa förhållanden. Vid andra demografiska förhållanden, dvs. med förhållandevis få eller många förvärvsarbetande, kan däremot under- eller överskott uppstå inom systemet under en period. Detta är också rimligt, eftersom exempelvis ett ökande antal förvärvsarbetande innebär ett större antal pensionärer i framtiden och därmed behövs en större fond inom systemet om en önskvärd fondstyrka skall kunna vidmakthållas.

Det finns flera faktorer som kan påverka delningstalets storlek. Dessa behandlas i det följande.

Delningstalet skall först och främst bestämmas med hänsyn till återstående me- dellivslängd vid pensionstillfållet. Det innebär att individens fiktiva pensionskapital skall fördelas på det genomsnittliga antalet är som han eller hon kan förväntas uppbära pension, vilket motsvarar fördelningen av de avlidnas kapital på de kvarle— vande inom premiereservsystemet. Enligt statistik för perioden 1988-1992 är den återstående medellivslängden vid 65 år för män och kvinnor sammantaget 17,2 år. En del pensionärer lever längre, andra kortare tid, men i genomsnitt uppbär pensio- närerna pension i drygt 17 år. Delningstalet skall vidare påverkas av dödligheten under förvärvsåren. Inom ett premiereservsystem fördelas kapitalet för dem som avlider före pensionsåldern på de kvarlevande inom systemet. I den fortsatta framställningen används begreppet arvsvinst för just den kapitalöverföringen; från avlidna aktiva till kvarlevande. Inom fördelningssystemet uppstår på motsvarande sätt arvsvinster efter dem som dör i aktiv ålder. De bidrar till finansieringen av systemet men kommer inte att uppbära några härmot svarande förmåner. Det ger en gynnsammare försörjnings— kvot: förhållandevis fler aktiva per pensionär. Det finns således utrymme för en fördelning av arvsvinster även inom fördelningssystemet eller, uttryckt på annat sätt, delningstalet kan vara ett mindre tal än återstående medellivslängd vid pen- sionstillfället.

Genomsnittligt sett lever kvinnor längre än män. 1 unga år är skillnaden i återstå- ende medellivslängd mellan 5 och 5,5 år. Vid uppnådd garantipensionsålder 65 år är skillnaden 3,5—4 år. Emellertid är en utgångspunkt för våra förslag att lika stora avgiftsinbetalningar till fördelningssystemet skall ge samma årliga pensionsbelopp oberoende av kön. Det betyder att delningstalet skall bestämmas till samma tal för kvinnor och män. De kalkyler över delningstalets storlek som presenteras i det följande utgår från en genomsnittlig dödlighet för män och kvinnor. I genomsnitts— beräkningen har tagits hänsyn till antalet mån respektive kvinnor i befolkningen. Eftersom kvinnors förvärvsfrekvens har ökat och närmar sig männens nivå, ger befolkningsgenomsnittet enligt vår bedömning ett tillräckligt bra mått på det an— talsmässiga förhållandet i arbetskraften.

I genomsnittsberäkningen har också tagits hänsyn till inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor. Genomsnittligt sett har män högre lön och därmed högre pension än kvinnor. Samtidigt har de kortare medellivslängd och uppbär således pension färre antal år än kvinnor. De höga pensionsbeloppen utbetalas därmed i genomsnitt

under kortare tid än de låga beloppen. Det årliga medelpensionsbeloppet för en kohort sjunker således ju äldre kohorten blir. Delningstalet beräknas på grund härav till ett lägre tal, då hänsyn tas till inkomstskillnadema mellan män och kvinnor. Enligt aktuell inkomststatistik blir delningstalet 0,3 enheter lägre än vad det annars skulle ha blivit.

Beräkningen av ett försäkringsmässigt delningstal påverkas av vid vilken ålder individen börjar förvärvsarbeta och hans inkomstprofil; ju längre någon tillhör systemet, desto mer arvsvinst hinner han tilldelas och tilldelningen sker i förhållan— de till de kvarlevandes pensionskapital. Det delningstal som används för att be- stämma pensionsbeloppet inom fördelningssystemets ram beräknas schablonmässigt; kalkylen baseras på en individ som antas börja förvärvsarbeta vid 16 års ålder och har en jämn inkomstutveckling fram till pensioneringstidpunkten. Delningstalet är således detsamma för alla, oberoende av kön och individuellt förvärvsmönster.

Som behandlats i kapitel 2 och 5 har medellivslängden i befolkningen ökat succes- sivt. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos (år 1991) kommer befolkningens medellivslängd att fortsätta att öka åtminstone fram till år 2010. Likaså har skett och kommer kanske även fortsättningsvis att ske en utjämning mellan mäns och kvinnors livsinkomster, dels beroende på minskade löneskillnader men också på ett ändrat förvärvsmönster för kvinnor. Förändringar i dessa faktorer påverkar del- ningstalet. Delningstalets beräkning beror således också på vilken tidsperiod kalky— lerna utgår från.

Vi menar att beräkningarna bör baseras på kända förhållanden och inte på en prognos över framtida förändringar. Enligt vått förslag, som vi utvecklar nedan, skall delningstalet för en viss kohort fastställas utifrån senast kända livslängds- statistik — avseende en femårsperiod — vid ingången av det år då personerna i fråga fyller 61 år och således har rätt att ta ut ålderspension. Förslaget innebär att t.ex. för dem som är födda år 1940 och således uppnår garantipensionsåldern år 2005 baseras delningstalet på livslängdsstatistik för perioden 1995-1999. Då beräkningar- na baseras på historiska uppgifter erhålls ett lägre delningstal än om aktuella prog- nosticerade uppgifter hade tagits som utgångspunkt.

Skillnaden mellan mäns och kvinnors pensionsgrundande inkomster kan mätas som skillnaden i reformerad ålderspension från fördelningssystemet för nyblivna 65-åriga manliga respektive kvinnliga ålderspensionärer. Den reformerade pensio— nen är ju direkt relaterad till individens livsinkomst, inkl. bamårsrätt m.m. Detta gäller dock först för kohort 1944; för äldre kohorter finns inte hela livsinkomsten från 16 års ålder registrerad.

Delningstalet beror också av vilken tillväxttakt vi förväntar oss framöver. In- dividens avgiftsinbetalningar, som bokförs på hans eller hennes fördelningskonto, skrivs upp i takt med den allmänna löneutvecklingen. Den utgående ålderspensio- nen är däremot i princip prisindexerad, dvs. årsbeloppet är — som i dagens system — ett fixt belopp uttryckt i prisbasbelopp (om reallönetillväxten ligger på en viss nivå). Beräkningen av pensionsbeloppet utgår emellertid från att det kommer att bli en viss real tillväxt framöver och att den skall komma pensionären tillgodo. Behåll-

. ningen av den framtida tillväxten fördelas om i tiden så att de årliga pensionsbe- .*3 loppen blir lika stora i fasta priser. Man kan säga att en del av den framtida real- tillväxten tas ut i förskott. ( Årsbeloppet bestäms således som en annuitet, där diskonteringsräntan är lika med " en förväntad framtida reallönetillväxt. Det prisindexerade pensionsbeloppet, beräk- nat med en viss diskonteringsränta, ger då i medeltal samma totala livspension som en löneindexerad pension skulle ha gjort, om den framtida reallöneutvecklingen . överensstämmer med diskonteringsräntan. %” Vi gör den bedömningen att den framtida realtillväxten i ett längre perspektiv kan " förväntas ligga runt 1,5 % per år i genomsnitt (se kapitel 3). Vid bestämmandet av ' delningstalet skall enligt vårt förslag beräkningarna göras med utgångspunkt i en reallönetillväxt framöver om 1,5 % per år, dvs. diskonteringsräntan skall bestäm- mas till denna nivå.

Delningstalet fastställs alltså schablonmässigt utifrån en viss medellivslängd i be- folkningen och ett visst förvärvsmönster. Principen för delningstalets beräkning utgår från ett stabilt förhållande mellan förvärvsarbetande och pensionärer. Över tiden sker, av olika orsaker, större eller mindre förändringar i försörjningskvoten (dvs. förskjutningar i avgiftsunderlagets utveckling i förhållande till pensionsut- gifterna), vilket innebär att det fastställda delningstalet kan sägas mer eller mindre väl avspegla de aktuella förhållandena. En försämrad försörjningskvot kan t.ex. bero på att antalet förvärvsarbetande minskar av rent demografiska skäl eller att färre personer i aktiv ålder förvärvsarbetar eller att den genomsnittliga arbetstiden blivit kortare.

Det vore naturligtvis önskvärt att kunna fastställa ett delningstal som gav en stabil finansieringssituation i ett "normalläge" eller i vart fall i utgångsläget. Emellertid kommer det att dröja länge innan det reformerade pensionssystemet är i full funk- tion. Den första årskull som får pension helt efter reformerade regler pensioneras runt år 2020. Därefter dröjer det ytterligare någradecennier innan utbetalningarna av pensionsförmåner beviljade enligt äldre regler har upphört. Det är således under lång tid som pensionsförmåner enligt både nuvarande och reformerade regler skall finansieras och under de närmaste decennierna dominerar förmåner enligt nuvaran- de regler. Syftet med delningstalet är att fastställa en nivå för sambandet mellan avgifter och förmåner som långsiktigt kan finansieras inom pensionssystemets ramar.

10.2.2. Kohortvisa delningstal

Inom det reformerade fördelningssystemet bestäms således individens pensionsbe- lopp som pensionskontots summa delad med delningstalet.

Vi föreslår att delningstalet skall fastställas vid ingången av det år då individen fyller 61 år och således har möjlighet att börja uppbära inkomstrelaterad ålderspen- sion. Delningstalets beräkning skall baseras på faktiska uppgifter avseende bl.a. livslängd (livslängdsstatistik för den senast kända femårsperioden) och inkomst— förhållanden mellan män och kvinnor.

Förändringar i medellivslängden i befolkningen medför att det beräknade del- ningstalet ändras. Delningstalet kan därför skilja mellan olika kohorter. En ökad medellivslängd bland äldre innebär ju att antalet pensionärsår ökar. Det fiktiva pen- sionskapitalet skall då genomsnittligt sett räcka i fler är än vad som är fallet för pensionärer i äldre åldersklasser. Med ett högre delningstal blir det årliga pensions- beloppet lägre för nytillkommande pensionärer. De kommer däremot att uppbära pension under längre tid i genomsnitt och får därför ändå samma genomsnittliga totala livspension som äldre pensionärskohorter.

Delningstalet fastställs med en viss eftersläpning; delningstalet för en viss kohort är relaterat till genomsnittlig pensionstid för äldre kohorter. Emellertid anser vi inte att delningstalet skall ändras för dem som redan uppbär pension, eftersom de inte kan kompensera sig för en sådan förändring. Vi ställer oss alltså avvisande till tanken på en löpande anpassning av delningstalet också för beståndet pensions- tagare. Nytillkommande pensionärsgenerationer har möjlighet att kompensera en höjning av delningstalet med att börja ta ut pension vid en något senare tidpunkt eller att under en tid kombinera partiell pension med deltidsarbete.

Delningstalet kan förändras med tiden också på grund av att inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor förändras. Framtida förändringar i inkomstskillnader kan emellertid förväntas ha mindre effekt på delningstalet än framtida förändringar i medellivslängden. Effekten på delningstalet av att hänsyn över huvud taget tas till inkomstskillnaderna beräknas till ca 0,3 enheter både i dag och för den närmaste framtiden.

Om medellivslängden i befolkningen ökar framöver kommer också fler personer att uppnå garantipensionsåldern och de kommer att leva därefter under fler är i genomsnitt. Under i övrigt oförändrade förhållanden kommer således pensionärerna att bli förhållandevis fler till antalet, dvs. försörjningskvoten försämras. Genom att delningstalet höjs för nytillkommande pensionärer sker automatiskt en viss an- passning av pensionsutgifterna till den förändrade försörjningssituationen.

10.2.3. Delningstalets storlek

Enligt vårt förslag skall, som tidigare framhållits, delningstalet för varje kohort bestämmas vid 61 års ålder. Som nyss har utvecklats kommer delningstalet att variera mellan olika kohorter, främst med hänsyn till förändringar i återstående medellivslängd. För personer som tar ut ålderspension senare än vid fyllda 61 år kommer det faktiska delningstalet att enligt försäkringsmässiga principer minska för varje månad som pensioneringen skjuts upp.

I tabell 10.1 redovisas delningstalets storlek vid 65 års ålder beräknat med dagens medellivslängd och aktuell statistik över inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor samt en prognos för framtida delningstal. Av tabellen framgår också återstående medellivslängd för män och kvinnor vid 65 års ålder, dvs. genom- snittlig tid som pensionär fr.o.m. nuvarande allmänna pensionsålder.

Tabell 10.1 Delningstal och återstående medellivslängd vid 65 års ålder

Livslängdsstatistik Delningstal Återst. medellivslängd avseende åren vid 65 år vid 65 år

1988-1992 12,9 17,2 år 1996-20002 13,5 17,9 år 2010-'. 14,0 18,4 år

* SCB:s prognos.

Enligt uppgifterna för den tidsperiod som redovisas i tabell 10.1 motsvaras en ökning av medellivslängden från 65 års ålder av en i princip lika stor ökning av delningstalet. En höjning av delningstalet resulterar i lägre årlig pension för nytill— kommande pensionärer vid given pensionsålder. Höjningen av delningstalet kan kompenseras genom att pensionsuttaget skjuts upp en tid. Vid högre pensionsålder är delningstalet lägre eftersom pensionstiden då blir kortare. Fortsatt förvärvsarbete ger dessutom ytterligare pensionsrätt.

Hur mycket längre en person måste arbeta för att kompensera för en höjning av delningstalet (dvs. för att få ut en årlig pension av samma storlek som han eller hon hade fått om delningstalet hade varit oförändrat) beror på personens livsinkomstpro- fil. För en person med omkring 40 års intjänandetid och jämn inkomstutveckling kan emellertid beräknas att en ökning av delningstalet med 0,1 kompenseras genom någon månads extra arbete.

I tabell 10.2 redovisas delningstal för olika pensionsålder beräknat med utgångs- punkt från dagens medellivslängd. Delningstalet vid 65 år blir som framgår 12,9. Om ålderspensionen börjar lyftas före 65 års ålder kommer den sammanlagda pen— sionstiden att bli längre och delningstalet blir därför högre än om uttaget sker vid 65 år. Behållningen på individens fördelningskonto, det fiktiva pensionskapitalet, skall då räcka i fler är. På motsvarande sätt minskar delningstalet vid pensionering efter 65 års ålder och det årliga pensionsbeloppet blir då högre.

Av den sista kolumnen i tabell 10.2 framgår för olika pensionsåldrar pensionens storlek jämfört med pensionsbeloppet vid pensionsålder 65 år i det fall att ingen pensionsrätt intjänas efter 60 års ålder. Beräkningarna i tabell 10.2 utgår från att pensionskapitalet är löneindexerat fram till pensionsuttaget. Fr.o.m. 61 år växer pensionskapitalet endast på grund av löneindexeringen.

Av tabellen kan utläsas att, om ålderspensionen tas ut från t.ex. 66 år, årsbeloppet är 7 % större än om pensionen hade tagits ut från 65 år. Vid pensionsålder 66 år har pensionskapitalet skrivits upp med löneindex (i det här fallet uppskrivning med 1,5 %) ytterligare ett år och pensionen beräknas med delningstalet 12,2 i stället för 12,9. På motsvarande sätt stiger det årliga pensionsbeloppet ytterligare vid ännu

senare pensionsuttag. Om pensionen börjar tas ut från 70 års ålder är den 45 % högre än vid pensionsuttag från 65 års ålder och delningstalet har reducerats till

9,6.

Tabell 10.2 Delningstal och återstående medellivslängd vid olika pensionsålder. Pension i procent av 65-årspension (inget förvärvsarbete efter 60 års ålder, 1,5 % realtillväxt). 1988-1992 års livslängdsstatistik

Pensions- Delningstal Återstående Pension i procent av ålder medellivslängd 65-årspensionen 61 år 15,6 20,4 år 78 % 62 år 14,9 19,6 år 83 % 63 år 14,3 18,8 år 88 % 64 år 13,6 18,0 år 94 %

65 år 12,9 17,2 år

66 år 12,2 16,5 år 107 % 67 år 11,5 15,7 år 115 % 68 år 10,9 15,0 år 124 % 69 år 10,2 14,3 år 134 % 70 år 9,6 13,6 år 145 %

Normalt sett förvärvsarbetar individen fram till dess han tar ut sin pension. Den nybeviljade pensionens storlek vid olika åldrar skiljer sig då inte enbart på grund av pensionskapitalets indexering och den försäkringsmässi ga justeringen, utan också därför att ytterligare pensionsrätt har tjänats in fram till den senare tidpunkten för pensionering. I tabell 10.3 visas en sådan jämförelse. Där har pensionens storlek beräknats vid olika pensioneringstidpunkter för en individ med jämn löneutveck— ling, som förvärvsarbetar fram till pensioneringen. Såväl individens reallöneökning som den allmänna reallöneökningen har satts till 1,5 % per år. De intjänade pen- sionsrättigheterna är löneindexerade fram till pensionsuttaget. Det finns ingen övre åldersgräns för rätt att intjäna pension. Varje förvärvsår ger således utbyte i pen- sionshänseende.

Som framgår av tabell 10.3 har individen i det här exemplet vid 61 års ålder tjänat in en pension på 8 200 kronor per månad. Det är, i fasta priser räknat, ett 30 % lägre belopp än den ålderspension per månad som han har rätt till om han fortsätter att arbeta fram till garantipensionsåldern 65 år. Om han fortsätter arbeta även därefter fram till 70 års ålder blir hans pension drygt 60 % högre än vid 65 års ålder.

Tabell 10.3 Pensionens storlek i fasta priser vid olika pensionsålder för en individ med jämn löneutveckling som arbetar fram till pensioneringen. 1,5 % reallönetill- vaxt

Pensions- Pension per månad ålder i kronor i procent av 65-årspensionen 61 år 8 200 70 % 62 år 9 000 77 % 63 år 9 800 83 % 64 år 10 700 91 % 65 år 11 700

66 år 12 900 110 % 67 år 14 200 121 % 68 år 15 600 133 % 69 år 17 300 147 % 70 år 19 100 162 %

De delningstal vid olika pensioneringstidpunkter som redovisas i detta avsnitt skall inte ses som några förslag från vår sida till absoluta nivåer att användas vid til- lämpningen av regelsystemet. Syftet är enbart att illustrera effekten av de förslag som vi redovisar om hur delningstal skall fastställas och vilka faktorer som därvid skall beaktas. De delningstal som skall användas vid den faktiska pensionsberäk- ningen framöver får fastställas av t.ex. Riksförsäkringsverket år för år på grundval av regler som läggs fast lagstiftningsvägen.

10.3. Pensionsberäkning

Vi föreslår: Den inkomstrelaterade ålderspensionen bestäms på grundval av de ålderspensionsavgifter som tillgodoräknats individen. Inom fördelnings— systemet motsvarar den årliga pensionen en viss andel av de samlade av- giftsinbetalningarna, uppräknade med löneindex. Den utgående ålderspen- sionen är prisindexerad med följsamhetsindexering runt 1,5 % reallöne- tillväxt. Inom premiereservsystemet bestäms Värdeökningen av intjänad pensionsrätt och utgående pensionsförmån av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka inbetalda avgifter placerats. Pensionen beräknas enligt försäkringsmässiga principer på lika villkor för män och kvinnor.

I detta avsnitt redogör vi för våra förslag till hur den inkomstrelaterade ålderspen- sionen — från fördelnings- och premiereservsystemen —- skall beräknas med tillämp- ning av det reformerade regelsystemet. Detta regelsystem kommer att påverka inte bara dem som vid ikraftträdandet är under 16 år, och således ännu inte har tjänat in någon pensionsrätt över huvud taget, utan även dem som är äldre och kan ha tjänat in ATP-poäng enligt dagens regelsystem före ikraftträdandet. I kapitel 8 har vi redovisat principerna för hur det reformerade regelsystemet bör successivt införas. Som framgår där kommer de som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre att få pension helt efter reformerade regler, medan de som är i åldrarna 41—59 år kommer att få en del (ett visst antal 20—delar) av sin pension enligt nuvarande regler och resterande de] enligt det reformerade regelsystemet (s.k. 20-delsinfas- ning). Personer som har fyllt 60 år vid ikraftträdandet berörs inte av de nya intjän— andereglerna.

I det här avsnittet behandlas i första hand pensionsberäkningen för personer som helt omfattas av det reformerade regelsystemet (dvs. är 40 år eller yngre vid ikraftträdandet). I de situationer där särskilda regler föreslås gälla övergångsvis ges en översiktlig beskrivning av dessa. I kapitel 15 beskriver vi mer utförligt vårt förslag till övergångsregler.

Ålderspension kan utges också i form av garantipension. Våra förslag till utform— ning av regler för garantipensionen och för samordning av den med inkomstrelate- rad pension redovisar vi i kapitel 11.

Intjänad pensionsrätt

I kapitel 9 har vi redogjort för vårt förslag om intjänande av pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet. Enligt vad vi där föreslår kan pensionsrätt intjänas från 16 års ålder utan någon övre åldersgräns. Individens intjänade pen— sionsrätt för ett år motsvarar 18,5 % av den pensionsgrundande inkomst m.m. som

tillgodoräknats honom. Pensionsgrundande är —— upp till taket — förvärvsinkomster, socialförsäkringsersättningar m.m. eller bakomliggande inkomst för vissa sådana ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst samt tillgodoräknad inkomst för bamår eller vämplikttjänstgöring. För förtidspensionärer tillgodoräknas för ålderspension pensionsgrundande inkomster enligt särskilda regler som vi redovisar förslag till i kapitel 12.

Den tillgodoräknade pensionsrätten om 18,5 % av den pensionsgrundande in— komsten motsvarar den pensionsavgift som inbetalas till ålderspensionssystemet av och för individen. Av den sammanlagda avgiften på 18,5 % tillförs 16,5 procenten- heter fördelningssystemet och tillgodoräknas således individen som pensionsrätt där. Resterande 2 procentenheter tillförs premiereservsystemet och ger pensionsrätt inom det systemets ram.

Inom fördelningssystemet bokförs den inbetalda avgiften, pensionsrätten, på in- dividens fördelningskonto. Summan på detta konto skulle kunna sägas utgöra indi- videns "pensionskapital". Den intjänade pensionsrätten räknas årligen upp med löneindex (se avsnitt 9.7). Uppräkningen med förändring i medellön kan betecknas som en motsvarighet till ränta på det bokförda fiktiva kapitalet.

Inom premiereservsystemet utgörs individens pensionsrätt av de faktiskt fonderade avgiftsinbetalningarna. Det framtida värdet av individens inbetalningar till systemet bestäms av värdetillväxt och avkastning hos de fonder i vilka inbetalda avgifter placerats. I fråga om såväl fördelnings- som premiereservsystemet gäller att ålderspension skall kunna utges i form av ett engångsbelopp i stället för genom periodiska utbe- talningar i fall då den intjänade pensionsrätten är mycket liten och behållningen på pensionskontot alltså understiger visst fastställt belopp (se avsnitt 9.2). I sådana fall utges således hela pensionskapitalet vid ett och samma tillfälle, förslagsvis när den försäkrade fyller 61 eller 65 år.

I kapitel 8 har beskrivits hur övergången till det reformerade systemet skall ske med det vi där benämner 20—delsinfasning.

Pensionskontot inom fördelningssystemet anpassas inte från början till 20-delsin— fasningen utan denna görs först vid ålderspensioneringen.

Pensionskontot inom premiereservsystemet bör däremot redan från början an— passas till 20-delsinfasningen, eftersom det inte kan komma i fråga att kvotdels— beräkna utgående pensioner inom premiereservsystemet; det pensionskapital där som tillkommer en individ måste denne kunna få ut ograverat. Det innebär att för övergångsgenerationerna (dock endast de yngre, se nedan) avsätts en mindre avgift än 2 % (ett visst antal 20-delar av 2 %) till premiereserven, samtidigt som de till- godoräknas pensionsrätt inom fördelningssystemet motsvarande 16,5 % av den pensionsgrundande inkomsten. Den sammanlagda pensionsrätt som tillgodoräknas personer i dessa åldrar inom fördelningssystemet och premiereservsystemet är emellertid fortfarande —— för kohorten relevant 20-del av — 18,5 % av den pensions-

grundande inkomsten. Premiereservsystemet införs och byggs upp successivt från det att de reformerade reglerna träder i kraft. För personer som då är äldre än 50 år, dvs. födda år 1943

eller tidigare, görs dock framöver enligt vårt förslag inga avsättningar till premiere— serven. Dessa personer tillgodoräknas i stället en pensionsrätt motsvarande den totala avgiftssatsen 18,5 % av den pensionsgrundande inkomsten inom fördelnings- systemet.

För dem som vid ikraftträdandet är under 60 år skall pensionsrätt idet reformera- de systemet tillgodoräknas retroaktivt fr. o. m. år 1960. Hela denna pensionsrätt för åren 1960—1994 tillgodoräknas inom fördelningssystemet. Beräkningen av pensions- rätt för den tiden baseras på Riksförsäkringsverkets uppgifter över intjänade pen- sionspoäng i ATP. Pensionspoängen ökas med 1 för att kompensera basbeloppsav- draget och omräknas till en inkomst för respektive år. För förfluten tid kommer därmed samma slag av inkomster och ersättningar att vara pensionsgrundande för den reformerade pensionen som för nuvarande ATP. För att tillgodoräknas pen- sionsrätt för ett år i förfluten tid krävs således att inkomsten det året överstigit det basbelopp som gällde vid årets ingång. Den tillgodoräknade pensionsrätten för reformerad pension utgör 18,5 % av inkomsten upp till ATP-taket. Även för bamår i förfluten tid ges pensionsrätt (se avsnitt 9.5).

Hur det årliga pensionsbeloppet fastställs inom fördelningssystemet

Inom fördelningssystemet beräknas det årliga pensionsbeloppet genom att individens pensionskapital delas med ett visst tal, delningstalet. I avsnitt 10.2 har vi redogjort för vårt förslag till hur detta delningstal skall fastställas. Delningstalet fastställs kohortvis och kan komma att variera olika kohorter emellan, beroende på bl.a. utvecklingen av medellivslängden för befolkningen. Om medellivslängden för- ändras, kommer således delningstalet att förändras.

Beräkningen av ålderspensionen skall således ske på grundval av bl.a. ett del— ningstal. Delningstalet skall vara detsamma för alla som är födda samma år och gälla oförändrat livet ut för dem. Delningstalets storlek varierar emellertid på försäkringsmässiga grunder med åldern för pensionsuttaget.

Vid uppskjutet uttag i nuvarande regelsystem ökas pensionen med 0,7 % för varje månad som pensionen skjuts upp, oberoende av vid vilken ålder uttaget sker. Vid förtida uttag reduceras pensionen med 0,5 % per månad.

En i huvudsak motsvarande teknik kan tillämpas inom det reformerade systemet. Ett delningstal fastställs för pensionsuttag vid 61 år och då pensionen börjar lyftas vid annan tidpunkt än 61 år korrigeras årsbeloppet med tillämpning av månatliga korrigeringsfaktorer. Vi anser att de korrigeringsfaktorer som skall tillämpas inom det reformerade systemet bör fastställas mer exakt enligt försäkringsmässiga grun- der än vad som är fallet med nuvarande regler för förtida och uppskjutet uttag och således bli helt och enbart beroende av hur länge uttaget skjuts upp efter 61 års ålder. Den månatliga försäkringsmässigt beräknade korrigeringen av pensions— beloppet blir förhållandevis större ju högre pensionsålder som individen väljer.

För dem som vid det reformerade systemets ikraftträdande fyllt 40 men inte 60 år gäller särskilda övergångsregler. För dessa åldersgrupper beräknas inkomstre— laterad ålderspension enligt både det nuvarande och det reformerade regelsystemet.

Med inkomstrelaterad ålderspension enligt nuvarande regler menas ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp, eftersom det första basbeloppet av inkomsten inte är pensionsgrundande för nuvarande ATP. Den utgående inkomstrelaterade ålder- spensionen motsvarar ett visst antal 20-de1ar av vardera: för dem som är 59 år vid ikraftträdandet består pensionen till 1/20 av reformerad pension och till 19/20 av nuvarande pension, för 58—åringarna 2/20 av reformerad pension och 18/20 av nuvarande pension, osv.

Pensionsrätt intjänad efter pensionsuttag i fördelningssystemet

Inom det reformerade systemet finns ingen övre åldersgräns för rätt till intjänande av pension.

Om individen tjänar in ytterligare pensionsrätt efter det att hel ålderspension har börjat lyftas, kan göras en årlig omräkning av den utgående ålderspensionen med hänsyn till de nytillkomna pensionsrättigheterna. Alternativt kan, om individen så begär, de nya pensionsberättighetema förvandlas till en årlig ålderspension först från en viss senare tidpunkt. Tillskottet till ålderspensionen beräknas på grundval av individens ålder då tillskottet börjar utges, dvs. försäkringsmässigt justerat med hänsyn till det senare uttaget av denna del av ålderspensionen.

Om individen uppbär partiell ålderspension, läggs de nytillkomna pensionsrätterna till den outtagna delen av pensionskapitalet, såvida den försäkrade inte ansöker om annat.

Indexering av pensionsrätt efter pensionsuttag i fördelningssystemet

Enligt vad vi har föreslagit och närmare redogjort för i avsnitt 9.8 skall den ut- gående ålderspensionen i det reformerade systemet vara pris- och följsamhetsindex- erad med en norm på 1,5 % årlig reallönetillväxt. Det innebär att pensionen räknas upp med inflationen då reallönetillväxten är 1,5 %. Vid högre reallönetillväxt, t.ex 2 %, görs ett ytterligare påslag på pensionen motsvarande skillnaden mellan den faktiska reallönetillväxten och normen, dvs. i det här fallet 0,5 %. På motsvarande sätt minskas uppräkningen av pensionerna om reallönetillväxten varit lägre än 1,5 %.

Vid uttag av partiell pension är det utgående pensionsbeloppet pris— och följsam- hetsindexerat, medan resterande andel av pensionskapitalet, som motsvarar den outtagna delen av ålderspensionen, även fortsättningsvis i princip skrivs fram med löneindex.

Alternativt kan ett årligt pensionsbelopp fastställas vid ingången av det år då individen fyller 61 år. Pensionskapitalet på fördelningskontot omvandlas då till en annuitet, som därefter räknas upp med pris— och följsamhetsindex.

Premiereservsystemet

Vi föreslår att inom premiereservsystemet skall pensionsförmånens storlek beräknas enligt försäkringsmässiga principer på samma villkor för män och kvinnor.

Individens pensionsrättigheter motsvaras i det här fallet av faktiskt fonderade medel. De fonderade medlen utgörs av de avgifter som år för år inbetalas av och för individen fr.o.m. det reformerade systemets ikraftträdande, dvs. 2 % av tillgo- doräknad inkomst m.m. för personer som vid ikraftträdandet är högst 40 år och en mindre andel av inkomsten för personer som då är i åldrarna 41—50 år.

Individens pensionskapital i premiereservsystemet växer successivt med de inbe- talningar som görs till systemet. Såväl före som efter pensioneringstidpunkten tillgodoräknas individen också avkastningen på kapitalet och fördelningen av arvs— vinster (dvs. den fortlöpande fördelningen av de avlidnas kapital på de kvarlevande inom systemet).

Det utgående pensionsbeloppets storlek beror bl.a. av åldern vid pensionsuttaget och om pensionen skall tas ut livsvarigt eller under en begränsad period. Som vi föreslagit i avsnitt 10.1 kan pensionen tas ut tidigast fr.o.m. 61 års ålder som hel eller partiell pension. Individen kan välja att ta ut pensionen från premiereservsys— temet tidsbegränsat under fem eller tio år med ett högre årligt belopp eller livsva— rigt med ett lägre årsbelopp.

I den mån den försäkrade frivilligt valt ett kompletterande efterlevandeskydd inom premiereservsystemet (se avsnitt 13.7), tas en viss del av de dit avsatta ålderspen- sionsavgifterna i anspråk för detta. Följden blir att den ålderspensionsrätt som tillkommer individen blir lägre än om han eller hon inte valt ett kompletterande efterlevandeskydd. I fall då efterlevandeskydd valts beräknas således ålderspen- sionen med hänsyn till detta.

Om individen fortsätter att förvärvsarbeta samtidigt som han eller hon uppbär ålderspension från premiereservsystemet görs löpande inbetalningar till premie— reservsystemet. För den som uppbär hel, livsvarig ålderspension från premiereserv- systemet kan, liksom inom fördelningssystemet, ske en automatisk årlig omräkning av pensionen med avseende på den tillkommande pensionsrätten eller, om individen så väljer, denna nya pensionsrätt resultera i ålderspension först från viss senare tidpunkt. I annat fall, vid partiell eller tidsbegränsad pension, läggs de efter pen- sionstillfället inbetalda avgifterna till kapitalet och de tillkommande pensionsrätterna omvandlas till pension först efter en ny ålderspensionsansökan. Detta är i enlighet med den av oss föreslagna huvudregeln att utbetalning av ålderspension från den allmänna pensioneringen skall kräva ansökan av den berättigade.

10.4. Rätt att kvarstå i arbete efter 65 år

Vi föreslår: Genom tvingande lagstiftning införs lagstadgad rätt för arbetsta- gare att kvarstå i arbete till 66 års ålder fr.o.m. år 1997 och till 67 års ålder fr.o.m. år 1998. Möjligheter öppnas dock för undantag under vissa förutsätt— ningar.

Den flexibla pensionsåldern i det föreslagna ålderspensionssystemet innebär att en försäkrad efter fyllda 61 är själv kan välja när han eller hon vill gå i pension. Ålderspensionens storlek kommer dock direkt att påverkas av tidpunkten för pen- sionsuttag: ju senare pensioneringstidpunkt, desto högre pension. Som beskrivits i avsnitt 10.3 har detta främst två orsaker, nämligen dels att pensionskapitalet fort— sätter att öka med varje månads eller års fortsatt förvärvsarbete, dels att pensions- kapitalet vid en senare pensioneringstidpunkt slås ut på kortare tidsperiod och delningstalet därmed minskar enligt försäkringsmässiga grunder. I tabell 10.3 har redovisats hur mycket pensionen påverkas av pensioneringstidpunkten under förut- sättning att den försäkrade förvärvsarbetar fram till ålderspensioneringen och under vissa antaganden i övrigt.

Med ett pensionssystem där pensionsåldern är flexibel och där pensionen beräknas på huvudsakligen försäkringsmässiga grunder finns starka skäl för att de försäkrade ges reella möjligheter att fortsätta med förvärvsverksamhet längre upp i åren än dagens bestämmelser i praktiken tillåter. Enligt vår mening skulle det principiellt sett inte vara orimligt att de försäkrade fick stanna kvar i arbete så länge de själva vill och orkar. I vart fall bör möjligheterna bli större än vad som är fallet enligt den i dag gällande ordningen.

Lagen (l982z80) om anställningsskydd (LAS) innehåller en bestämmelse, varav framgår att en arbetstagare har rätt att stanna kvar i sin anställning till fyllda 67 år med bibehållet skydd mot uppsägning utan saklig grund. Enligt LAS inträder avgångsskyldighet alltså först vid 67 års ålder. Bestämmelsen är emellertid dis- positiv, dvs. den gäller endast om inget annat är avtalat mellan parterna på arbets- marknaden, och det står alltså arbetsmarknadsparterna fritt att träffa kollektivavtal om avgångskyldighet vid en tidigare eller en senare tidpunkt. Individuella avtal om fortsatt arbete efter den genom kollektivavtal eller lag bestämda tidpunkten för avgångsskyldighetens inträde kan naturligtvis ingås.

Nästan alla arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden — den offentliga såväl som den privata —— är i dag på grund av bestämmelser i kollektivavtal avgångs- skyldiga före 67 års ålder, i regel vid 65 år. Senare avgångsskyldighet förekommer i princip inte. Däremot finns en del yrkeskategorier som är avgångsskyldiga tidiga— re än vid 65 års ålder. Bland dessa kan nämnas flygledare och vissa piloter, viss privatanställd kabinpersonal, militär personal, brandmän, gruvarbetare under vissa

förutsättningar och innehavare av en del konstnärliga tjänster. Totalt torde översikt— ligt räknat ca 40 000 personer i dag vara avgångsskyldiga före 65 års ålder. Tid- punkten för avgångsskyldighetens inträde varierar för dessa personer från grupp till grupp. Många av dem är avgångsskyldiga vid 60 år. Detta gäller exempelvis flygledare, militär personal och brandmän. Ännu tidigare avgångsskyldighet har exempelvis sångsolister (55 år) och dansare (44 år). Härtill kommer att ett rätt stort antal arbetstagare har rätt, men inte skyldighet, att avgå med ålderspension tidigare än vid fyllda 65 år, men dessa regler är av mindre intresse i det nu aktuella sam- manhanget.

De avtalspensioner av olika konstruktion som utges från tidpunkten för avgångs- skyldighetens inträde till dess arbetstagaren uppnår den allmänna pensionsåldern räknas inte som pensionsgrundande inkomst inom det nuvarande allmänna pensions- systemet. Inte heller inom det reformerade pensionssystemet kommer avtalspensio- ner att utgöra pensionsgrundande inkomst. Av avsnitt 7.5 framgår att vi har avvisat också tanken på en särbehandling i annan ordning av personer med tidig avgångs- skyldighet. Motivet till resonemanget i avsnitt 7.5 bygger på vår inställning att arbetstagare i allmänhet framöver bör få stanna kvar i anställningen längre upp i åldrarna än i dag.

Även om vår principiella inställning är den som nyss redovisades, nämligen att arbetstagare bör ha rätt att stanna kvar i arbete och ha möjlighet att förvärva fort- satta pensionsgrundande inkomster så länge han eller hon vill och orkar, inser vi att gränser som anger när arbetstagarens ålder medför avgångsskyldighet kommer att vara nödvändiga också framöver. Var gränserna skall läggas är en avvägnings- fråga, som hittills har hanterats av arbetsmarknadsparterna. Generellt sett kan sägas att arbetsmarknadsparterna tycks ha funnit det lämpligt att låta gränsen för av- gångsskyldigheten överensstämma med den allmänna pensionsåldern i det nuvaran- de pensionssystemet, trots att hälsotillståndet bland 65-åringar i dag torde vara i genomsnitt bättre än för några decennier sedan och trots att inte få — även med dagens pensionssystem — torde vara intresserade av att fortsätta sin yrkesverksam- het, i vart fall i någon omfattning, efter fyllda 65 år.

En fråga vi har ställt oss är om arbetsmarknadsparterna även fortsättningsvis och med det reformerade pensionssystemet helt fritt bör få råda över tidpunkten för avgångsskyldigheten. Frågan är med andra ord om man utan lagstiftningsåtgärder kan förvänta sig att arbetsmarknadsparterna kommer att höja den mer eller mindre allmänna gränsen för avgångsskyldigheten, som i dag ligger vid 65 år. Utan tvivel torde det reformerade pensionssystemet komma att frammana krav av sådan inne- börd från i vart fall enskilda arbetstagare. Hur kraven kommer att bemötas från arbetsgivarsidan —- och vilken inställning de fackliga organisationerna på arbetsta- garsidan kommer att inta — är svårt att säga något om, särskilt på relativt kort sikt, och resultatet kan tänkas komma att avgöras av styrkeförhållandena i övrigt på arbetsmarknaden liksom sannolikt av efterfrågan på arbetskraft generellt sett eller inom vissa yrkesområden.

Den ovan redovisade dispositiva åldersgränsen i LAS för avgångsskyldighet, 67 år, höjdes relativt nyligen från 65 år genom en lagändring som trädde i kraft den

1 april 1991 (prop. 1990/91 :25 , bilaga 6, och arbetsmarknadsutskottets betänkande 1990/91:15). lagändringen hade sin grund i ett förslag från Pensionsberedningen i betänkandet Förtidspension och rörlig pensionsålder (SOU 1989:101). Under sitt arbete diskuterade beredningen en tvingande reglering av rätten att stanna kvar i arbete men fann övervägande skäl tala för en fortsatt dispositiv reglering. Bered— ningen konstaterade dock att det — för att den föreslagna höjningen av åldersgrän- sen skulle få genomslag — fordrades att kollektivavtalen ändrades i enlighet härmed samt anförde vidare:

Vi vill därför understryka det angelägna i att avtalen så långt det är möjligt ändras så att de ansluter till den föreslagna lagändringen. Detta är en utgångspunkt och en förutsättning för vårt ställningstagande att inte förorda tvingande lagstiftning. Skulle det senare visa sig att denna förutsättning brister och att förslaget inte blir förverkligat i praktiken, bör prövas ytterligare åtgärder, däribland även tvingande lagstiftning trots de invändingar som kan riktas däremot.

Någon anpassning av kollektivavtalen i anledning av den genomförda lagändringen har inte ägt rum. Detta kan dock delvis ha sin förklaring i den rådande lågkon— junkturen och den därav orsakade höga arbetslösheten.

Det är, som vi framhållit i det föregående, enligt vår uppfattning av största vikt att arbetstagare i allmänhet ges möjlighet att stanna kvar i sin anställning längre än till 65 år. Detta gäller såväl allmänt sett som i perspektiv av det reformerade pensionssystemet. Vi är därför inte beredda att låta frågan om gränsen för avgångs- skyldigheten bero med en vädjan till arbetsmarknadsparterna att genom förhand— lingar, med oviss utgång, försöka åstadkomma en höjning av gränserna för av- gångsskyldigheten.

Vi föreslår därför att det i LAS införs en i princip tvingande regel av innebörd att avgångsskyldighet inte inträder förrän vid en ålder högre än 65 år.

På sikt bör enligt vår uppfattning den allmänna åldersgränsen för avgångsskyldig- heten ligga vid 70 år. Vi anser emellertid inte att det föreligger tillräckliga skäl att nu föreslå en så hög åldersgräns inom ramen för tvingande lagstiftning. I detta skede finner vi i stället lämpligt att ansluta till den i dag gällande dispositiva regeln. Den föreslagna tvingande regeln bör därför ges innebörden att arbetstagare ges rätt att kvarstanna i arbete fram till fyllda 67 år, dvs. att avgångsskyldighet inträder först vid 67 års ålder. Denna åldersgräns skall alltså inte genom kollektivavtal kunna förskjutas nedåt i åldrarna. Däremot skall det naturligtvis finnas utrymme att genom kollektivavtal bestämma en högre åldersgräns för avgångsskyldigheten.

Det måste anses rimligt att arbetsmarknadsparterna får ett visst anstånd med de behövliga anpassningama till en tvingande regel av denna innebörd, särskilt mot bakgrund av att effekterna av den nuvarande ordningen inte kommer att bli märk- bara i pensionshänseende förrän ålderspensioner från det reformerade systemet kommer att börja betalas ut år 2000. Den föreslagna tvingande regeln bör därför inte träda i kraft förrän på viss sikt. För att inte momentant göra ett alltför stort ingrepp i arbetsmarknadens funktionssätt menar vi dessutom att den föreslagna förändringen bör ske stegvis.

Vi föreslår sålunda att åldersgränsen för avgångsskyldigheten enligt den föreslag- na tvingande regeln skall bestämmas till 66 år fr. 0. m. år ] 997för att först fr. 0. m. är 1998 överenstämma med den ålder som gäller enligt dagens dispositiva lagregel, 67 år.

Ytterligare successiva höjningar av åldersgränsen för avgångsskyldigheten till 70 är bör övervägas vid en senare tidpunkt då resultatet av arbetsmarknadspartemas förhandlingar i frågan kan föreligga.

Det är emellertid ofrånkomligt att möjligheter öppnas att under vissa förutsätt— ningar medge undantag från den föreslagna tvingande lagregeln. Det finns yrkes— områden inom vilka det inte rimligen kan begäras av arbetsgivaren att den anställde långt upp i åren får fortsätta i sin tidigare sysselsättning. Detta har i regel sin grund i säkerhetshänsyn men också andra faktorer kan någon gång föranleda att en tidiga— re avgångsskyldighet bör anses vara motiverad. En del exempel på yrkeskategorier som skulle kunna komma i fråga för undantag finns bland dem som i dag genom kollektivavtal är avgångsskyldiga före 65 års ålder.

Eftersom det inte kan anses lämpligt att i lag exakt ange vilka yrkeskategorier som skulle kunna undantas från den föreslagna tvingande regeln får en annan väg väljas. När det gäller dessa undantag är det dessutom av betydelse att det sker en kontinuerlig anpassning efter varje enskild yrkesgrupps arbetsuppgifter och de eventuella säkerhetskrav m.m. som bör ställas beträffande dessa.

Vi menar därför att det bör Överlämnas till regeringen eller till myndighet som regeringen bestämmer att genom föreskrifter — som löpande kan utarbetas i samråd med arbetsmarknadsparterna — lägga fast vilka yrkeskategorier som kan bli föremål för undantag och under vilka förutsättningar detta bör få ske. En lagregel som anger vilka omständigheter, exempelvis säkerhetsaspekter, som skall utgöra grund för undantagsbedömningen bör dock införas. Den bör ges en tämligen strikt ut- formning för att i möjligaste mån begränsa antalet undantag men å andra sidan tillåta de undantag som av olika skäl bör anses påkallade. Utformningen av denna regel bör övervägas mer noggrant under det fortsatta arbetet med beredningen av detta betänkande.

Även om alltså undantag för vissa yrkeskategorier i princip skall kunna förekom- ma, anser vi emellertid inte att en person som omfattas av ett sådant under alla förhållanden skall få ställas utanför anställningstryggheten, kanske vid ganska unga år. Det är av stor betydelse både för den enskilde och för samhället i stort att arbetsmarknaden på bästa sätt tar till vara den kompetens och den arbetslivserfaren- het som finns. Den arbetsgivare som lämpligen kan erbjuda en arbetstagare - som enligt en undantagsbestämmelse i och för sig skulle vara avgångsskyldig exempelvis vid 60 år - arbetsuppgifter som inte omfattas av de säkerhetskrav eller liknande som motiverat undantaget, bör inte kunna frånhända sig ansvaret för arbetstagarens fortsatta anställningstrygghet och möjlighet att under ytterligare några år tjäna in pensionsrättigheter.

Avgångsskyldighet i enlighet med ett undantag från den tvingande huvudregel som vi föreslår bör därför inte vara absolut utan den bör vägas mot de möjligheter som den enskilde arbetsgivaren har att erbjuda fortsatt anställning med förändrade

arbetsuppgifter. Även detta bör framgå av regleringen i LAS.

Enligt nuvarande dispositiva regler i LAS gäller att arbetstagare fram till 65 års ålder har rätt till viss — längre — uppsägningstid och till företrädesrätt när turord— ning skall bestämmas i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist och till återanställning. På bl.a. socialförsäkringsområdet finns regler som anger att social- försäkringsersättningar m.m kan utgå längst till 65 års ålder. Sålunda utges exem- pelvis arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) och rehabilite- ringspenning inte till personer som är över 65 år. Inte heller kan en person över 65 år bli anvisad beredskapsarbete. Även såvitt avser t.ex. rätt till sjukpenning, handi- kappersättning och arbetsskadeersättning föreligger vissa begränsningar som an— knyter till en åldersgräns vid 65 år.

Vi har vid våra diskussioner övervägt att — till följd av den föreslagna tvingande regeln i LAS om rätt att kvarstå i arbete till 67 års ålder — föreslå följdändringar såvitt avser alla de nu nämnda reglerna eller i vart fall några av dem. I förläng- ningen skulle ett sådant ställningstagande kunna betyda att åldersgränserna i de olika socialförsäkringssystemen m.m. skulle höjas i fas med eventuella framtida successiva höjningar av åldersgränsen för den allmänna avgångsskyldigheten till 70 år.

Vår åsikt är emellertid att en arbetstagare som uppnått 65 års ålder och därmed den s.k. garantipensionsåldern inte bör anses ha sådant behov av ett långtgående anställningsskydd eller t.ex. av ekonomiskt stöd genom socialförsäkringsersätt- ningar, arbetslöshetsersättningar m.m. att det kan anses motiverat att höja de här aktuella åldersgränserna.

Den som uppnått garantipensionsåldern har i generell bemärkelse haft möjlighet att tjäna in pensionsrätt under så många år att en pensionering vid denna ålder skall ge en rimlig ålderspension. Den som har sin försörjning tryggad genom möjlig- heten att gå i ålderspension bör alltså inte i situationer av nu behandlat slag ges företräde till arbete framför personer som inte har samma inkomsttrygghet. Vi har inte heller, mot denna bakgrund och med hänsyn till kostnadsaspekterna, funnit tillräckliga skäl för att exempelvis arbetslöshetsersättning skall kunna utgå efter fyllda 65 år. Mot det sistnämnda talar också de spekulationsmöjligheter som skulle öppnas för personer som egentligen inte har för avsikt att stanna kvar i arbete efter 65 år men som genom t.ex. arbetslöshetsersättning skulle få ytterligare något eller några år med pensionsgrundande inkomst, samtidigt som deras senare ålderspension skulle höjas genom en försäkringsmässig uppräkning till följd av att uttaget av ålderspensionen skjuts upp.

Vi föreslår följaktligen inte att den tvingande regeln i LAS om rätt att stanna kvar i arbete till 67 år skall ge upphov till några följdändringar, vare sig i LAS eller på andra områden. Detta betyder bl.a. att arbetstagare över 65 års ålder — i likhet med vad som gäller i dag inte framöver kommer att ha längre uppsägningstid än en månad och att anställningsskyddet inte heller i övrigt under tiden mellan 65 och 67 år kommer att motsvara vad som gäller för yngre arbetstagare. Av ovan redovisade skäl är vi emellertid beredda att godta den konsekvensen.

10.5. Årlig information

Vi föreslår: Alla som tillgodoräknats pensionsrätt under året får information om hittills intjänad pension och om beräknad framtida pension. Inom vissa åldersklasser tillställs även personer, som inte tjänat in pensionsrätt under året, information om sin framtida allmänna pension.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 bör de som tjänat in pensionsrätt inom det allmänna pensionssystemet ges årlig information om sin intjänade pensionsrätt och om hur stor den framtida ålderspensionen kan förväntas bli. Upplysningar bör i dessa informationsbesked lämnas om såväl fördelnings- som premiereservpensionen. Genom att sådan information lämnas årligen och även till dem i yngre åldrar kan den enskilde få en överblick över sin förväntade ekonomiska situation efter pensio— neringen, och han ges möjlighet att själv avgöra om han på frivillig väg vill bygga upp ett kompletterande pensionsskydd.

Vi föreslår således att till samtliga som förvärvat pensionsrätt under året och därmed är berättigade till inkomstrelaterad ålderspension skall utsändas information härom. Ett årligt pensionsbesked skall sålunda tillställas i första hand dem som tillgodoräknats pensionsrätt under året. På samma sätt som Riksförsäkringsverket redan i dag sänder ut information om ålderspensionen till alla i vissa åldrar, bör dessutom också framöver alla inom vissa åldersklasser få besked om sin framtida beräknade ålderspension, även om de under just det året inte har tjänat in någon pensionsrätt alls. För personer i dessa åldersklasser bör ett årligt pensionsbesked lämnas även åt personer som aldrig förvärvat rätt till inkomstrelaterad pension i Sverige och som sålunda kommer att bli berättigade enbart till garantipension.

I figur 10.1 visas ett exempel på hur informationsbeskedet skulle kunna utformas för de födelseårgångar som kommer att få hela sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler. Av beskedet framgår den hittills intjänade pensionens samman- lagda storlek vid uttag från garantipensionsåldern 65 år, ruta C på beskedet. I ruta A framgår pensionens storlek från fördelningssystemet och hur stort tillskott till pensionsbeloppet det senaste årets tillgodoräknade pensionsgrundande inkomst har gett. Informationsbeskedet kan naturligtsvis göras utförligare och innehålla uppgift om inbetald pensionsavgift med uppdelning på t.ex. förvärvsinkomst m.m., bar— nårsrätt och effekten av delad pensionsrätt. I ruta B lämnas uppgifter om inbetald avgift och pension inom premiereservsystemet.

För att den enskilde lättare skall kunna bilda sig en uppfattning om den framtida pensionens storlek bör beskedet innehålla en beräkning om det årliga pensionsbe- loppet, vid några alternativa pensionsåldrar, under antagande att individen fram- deles kommer att ha ungefär samma inkomster som under det senaste året.

Beskedet bör också innehålla uppgift om garantipension.

Uppgiften om det framtida pensionsbeloppet kan uttryckas på olika sätt. Pensions— beloppet kan uttryckas i löpande priser, dvs. intjänad pensionsrätt inom fördelnings- systemet räknas för framtiden upp med en antagen nominell löneutveckling och inom premiereservsystemet görs uppräkning med den garanterade avkastningen. Alternativt kan pensionen uttryckas i fasta priser, dvs. intjänad pensionsrätt räknas i det fallet upp med en realränta på t.ex. 1,5 eller 2 % per år. I båda dessa altema- tiv skulle emellertid den framtida pensionen kunna uppfattas som mycket hög jämförd med individens lön vid det tillfälle då han eller hon får del av pensionsbe- skedet. Tag som exempel en 45—åring som beräknas få en pension motsvarande 60 % av slutlönen om 20 år. Om kalkylen av det framtida pensionsbeloppet inklu— derar en årlig lönetillväxt och ränta på 2 % motsvarar det angivna pensionsbeloppet ca 90 % av 45-åringens lön.

Sett ur den synvinkeln torde ett tredje alternativ, nämligen att inte göra någon ränteuppräkning alls, vara det som är lättast att förstå innebörden av. Beloppet för beräknad framtida pension i förhållande till individens lön i dag är då detsamma som i förhållande till hans beräknade slutlön. Å andra sidan kommer den beräknade framtida allmänna pensionen då att framstå som låg jämförd med alternativa räkne— exempel där man kalkylerar med en viss framtida ränta.

Enligt vår bedömning är det dock detta tredje alternativ som, trots dessa invänd— ningar, är det som synes ligga närmast till hands att tillämpa.

Figur 10.2 visar hur motsvarande pensionsbesked skulle kunna utformas för över— gångsgenerationema.

Figur 10.1 BESKED OM DIN PENSION

Från den 1 januari 1995 gäller nya regler för den allmänna pensioneringen. I den folder som Du får tillsammans med dethär beskedet kan Du läsa om de nya regler som gäller.

INTJÄNAD PENSION T.O.M. ÅR 2001

Tidigare in— Intjänad pension Hittills in- tjänad pension under år 2001 tiänad pension

' kram!/månad . Reformerad pension + :

vid uttag från 65 år

Premiereserv

Försäkringskapital 31/12 år 2000 ............... Inbetald premie under år 2001 .....................

Hittills intjänad Ränta för år 2001 ........................................ pension

kronor/månad Försäkringskapital 31/12 år 2001

vid uttag från 65 år

kronor månad otal pension (A+B) Hittills intjänad pension

Vid uttag lrän 65 år

BERÄKNAD FRAMTIDA PENSION

Pensionens storlek beror bland annat på när Du tar ut Din pension. Du kan ta ut pensionen tidigast från 61 år. Ju senare Du börjar ta ut pen- sionen, desto högre årlig pension får Du. Om du fortsätter att arbeta i Sverige till dess Du tar ut din pension och under varje år fram till pensionen har en likvärdig inkomst som den Du haft under år 2001, blir Din totala pension i dagens penningvärde:

Pensionen börjar betalas ut vid

Pension per månad

Till beloppen kommer ett tillägg från systemet med garantipension. Om Din pension vid 65 år blir enligt ovan får Du dessutom ett sådant tillägg

som uppgår till .................... kronor per månad. , (Denna text skrivs endast utom garantipension blir aktuell).

ATT OBSERVERA

Observera att ' alla belopp är preliminära.

' lägsta pension vid 65 år (garantipension) är normalt .................. kronor per månad (för den som bott minst

40 år i Sverige). ' nästan alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden

har utöver den allmänna pensionen rätt till avtalspension genom sitt arbete.

Figur 10.2 BESKED om DIN PENSION

Från den 1 januari 1995 gäller nya regler för den allmänna pensioneringen. Folkpension och ATP kommer på sikt att ersättas med ett reformerat pensionssystem. Under övergångstiden kommer både gamla och nya regler att gälla. I den folder som Du får tillsammans med det här beskedet kan Du läsa om de reformerade reglerna och vad som gäller för Din åldersgrupp.

INTJÄNAD PENSION T.O.M. AR 2001

Hittills in- tjänad pension

, kronor/månad , Allmän pension-totalt enligt nya och äldre regler

(Hur detta belopp iordelar sig på nya och äldre regler framgår av baksidan.) vid uttag från 65 år

BERÄKNAD FRAMTIDA PENSION

Pensionens storlek beror bland annat på när Du tar ut Din pension. Du kan ta ut pensionen tidigast från 61 år. Ju senare Du börjar ta ut pensionen, desto högre årlig pension får Du. Om du fortsätter att arbeta i Sverige till dess Du tar ut din pension och under varje år fram till pensionen har en likvärdig inkomst som den Du haft under år 2001, blir Din totala pension i dagens penningvärde:

Pensionen börjar betalas ut vid 65 år 69 år

Pens'on Permånad __-

Till beloppen kommer ett tillägg från systemet med garantipension. Om Din pension vid 65 år blir enligt ovan får Du dessutom ett sådant tillägg som uppgår till .................... kronor per månad. (Denna text skrivs endast utom garantipension blir aktuell). Till följd av en särskild garantiregel kan Din pension aldrig bli lägre än den folk— och tilläggspension som du tjänat in fram till utgången av år 1994. För Din del innebär det att din pension vid 65 år aldrig kan vara lägre än .................... kronor per månad. i

ATT OBSERVERA

Observera att ' alla belopp är preliminära.

' lägsta pension vid 65 år (garantipension) är normalt .................... kronor per månad (för den som bott minst 40 år i Sverige). ' nästan alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden har utöver den allmänna pensionen rätt till avtalspension genom sitt arbete.

Kontakta Försäkringskassan om Du vill veta mer om Din framtida pension!

forts. figur 10.2

De övergångsregler som gäller för det reformerade pensionssystemet innebär att personer som är födda samma år som Du — 1945 —får 11/20 av en pension beräknad enligt nya regler och 9/20 av en pension beräknad enligt äldre regler. I det belopp som angetts på framsidan under A ingår pension enligt såväl nya som äldre regler. Hur detta fördelar sig på nya och äldre regler framgår nedan.

INTJÄNAD ALLMÄN PENSION T.o.M. ÅR 2001

Tidigare in— Intjänad pension Hittills in- tjänad pension under år 2001 tjänad pension

Reformerad kronor/månad pension + :

vid uttag från 65 år

Hittills in- tjänad pension nemi/mensa Pension enligt äldre regler (folkpension och ATP)

vid uttag från 65 år

PENSIONSGFIUNDANDE INKOMST FOR ÅR 2001

för reformerad pension

för ATP enligt äldre regler C

11. Grundtryggheten m.m.

11.1. Inledning

Det nuvarande pensionssystemet består, som vi redovisat i avsnitt 2.3, i sina grund— läggande delar av folkpension, pensionstillskott och allmän tilläggspension. Folk— pensionen utges med ett belopp som är lika för alla vid samma antal bosättningsår respektive lika antal år med ATP—poäng. Dock utges ett lägre belopp då båda makarna har pension. Pensionstillskott erhåller de pensionärer som inte har ATP eller har endast låg ATP-pension. Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP men inte mot andra inkomster.

Pensionärer med låg pension betalar antingen ingen inkomstskatt alls eller en inkomstskatt som är lägre än den skatt en löntagare får betala vid lika stor taxerad inkomst. Detta åstadkoms med ett s.k. särskilt grundavdrag på pensionsinkomsten. Det särskilda grundavdraget (SGA) är lika stort som pensionen i det fall att denna enbart utgörs av folkpension och pensionstillskott. SGA reduceras successivt i takt med stigande ATP för att vara helt bortreducerat vid en pension på ca 105 000 kr för ensamstående och ca 93 000 kr för en gift pensionär vars make också har pension (år 1994). SGA avtrappas med 65 % av den del av pensionen som översti- ger det SGA som en pensionär utan ATP skulle få. Pensionärer med så stora pen- sionsinkomster att SGA är helt avtrappat får i stället göra samma grundavdrag som förvärvsaktiva.

Utgångspunkten för våra förslag vad gäller den grundtrygghet som bör finnas inom ramen för det reformerade pensionssystemet är att den inkomstrelaterade pensionen skall beräknas utifrån hela livsinkomsten, till skillnad från nuvarande ATP som utgår som ett tillägg ovanför folkpensionen. För att säkerställa en till- fredsställande ålderspension även för dem som under de förvärvsaktiva åren an- tingen inte tjänat in rätt till någon eller tjänat in rätt till bara en begränsad inkomst— relaterad pension, skall i det reformerade pensionssystemet inrymmas ett system med en grundpension som tekniskt utformas som en garantipension. Genom denna ges en utfyllnad till den inkomstrelaterade pension som pensionstagaren tjänat in rätt till. Samtidigt som denna garantipension införs kommer det nuvarande grund- skyddet i form av folkpension, pensionstillskott och särskilda skatteregler att av-

vecklas.

I avsnitt 7.10 har vi redovisat våra principiella överväganden och förslag om grundtryggheten i det reformerade pensionssystemet. Våra närmare ställnings— taganden och förslag vad gäller garantipensionssystemet presenterar vi i detta kapitel.

Vi har tidigare i kapitel 8 redogjort för vår uppfattning att det reformerade pen— sionssystemet bör införas med en öVergångstid om 25 år och på så sätt att personer som är födda åren 1935—1953 stegvis fasas in i det reformerade systemet vad gäller inkomstrelaterad pension. Vad beträffar grundskyddet anser vi att en motsvarande successiv infasning inte är motiverad. I stället menar vi att det här bör ske en omläggning till ett reformerat grundtrygghetssystem vid i princip ett och samma tillfälle såväl för personer i övergångsgenerationerna som för yngre. Med denna lösning krävs särskilda regler för hur pension som — till viss 20-del — beräknas en- ligt dagens regler i form av folkpension och ATP skall beaktas vid avräkning på garantipensionsnivån. I avsnitt 11.4 redogör vi för våra förslag i detta avseende.

Vi har vidare funnit skäl för att det även för personer som inte i någon mån kommer att beröras av övergångsreglerna till pensionsreformen, dvs. personer födda före år 1935, skall göras en omläggning från dagens folkpensionering m.m. till ett garantipensionssystem. Vårt principiella förslag härom har vi redovisat i avsnitt 8.1.5 . Detta innebär att det vid ingången av år 2000 skall göras en om- räkning av utgående ålderspensioner till en särskild övergångsvis garantipension. En konsekvens härav år att skattereglerna för pensionärer och andra likställs fr.o.m. denna tidpunkt. Denna omläggning kommer huvudsakligen att beröra dem som vid tidpunkten för övergången till det reformerade systemet redan uppbär ålderspension. I avsnitt 11.5 redogör vi närmare för våra ställningstaganden i denna fråga.

I avsnitt 11.6 berörs finansieringen av garantipensionssystemet och i avsnitt 11.7 tar vi upp konsekvenserna av pensionsreformen för olika andra folkpensionsförmå— ner m.m. Slutligen redovisar vi i avsnitt 11.8—l l_.10 utfall, marginaleffekter och vissa beräkningar om kostnader med anledning av de föreslagna reglerna.

I detta kapitel behandlar vi enbart grundtryggheten inom ramen för ålderspensio- neringen. Ett grundskydd behövs emellertid också fortsättningsvis inom även förtids-och efterlevandepensioneringarna. Våra överväganden och förslag om grundtryggheten i förtidspensionssystemet redovisar vi i avsnitt 12.9, och i kapitel 13 lämnar vi några synpunkter om grundskyddet framöver på efterlevandepensione- ringens område.

11.2. Grundskyddet i det reformerade systemet

Vi föreslår: I det reformerade pensionssystemet skall finnas ett grundskydd i form av en garantipension. Denna ersätter nuvarande folkpension, pen- sionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer vid be- skattning. Garantipensionen är skattepliktig på samma sätt som förvärvsin- komster och den inkomstrelaterade pensionen. — Garantipensionen är kon- struerad som en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen för att garan- tera en viss lägsta nivå och för att dessutom tillförsäkra pensionstagare med begränsad inkomstrelaterad pension ett reellt tillskott till pensionen. — För den som har tjänat in rätt till en viss inkomstrelaterad pension, beräknas utgående pension utifrån en viss basnivå som fylls på med hänsyn till den in— komstrelaterade pensionen så att den totala pensionen ökar ju högre inkomst- relaterad pension som pensionären har. Utfyllnaden upphör när den inkomst- relaterade pensionen överstiger en viss angiven högsta nivå. — För den som inte har rätt till någon inkomstrelaterad pension alls, utges garantipension som en fast lägstagaranti på en nivå som något överstiger den basnivå som garantipensionens utfyllnad utgår från.

En konsekvens av den livsinkomstprincip som ligger till grund för vårt förslag till ett reformerat pensionssystem är att inkomstrelaterad pension skall tjänas in från i princip den första kronans inkomst. Av detta följer att den nuvarande folkpensionen som svarar för pensionsskyddet avseende det första basbeloppets inkomster skall avvecklas. Detta innebär samtidigt att det grundskydd som den nuvarande konstruk- tionen med folkpension och pensionstillskott utgör behöver ersättas med nya reg- ler.

I avsnitt 7.10 har vi slagit fast att det inom ramen för det reformerade pensions- systemet bör inrymmas ett grundskydd för personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara en begränsad inkomstrelaterad pension. På samma sätt som folkpensioneringen i nuvarande system tillgodoser behovet av en lägsta pension som är oberoende av förvärvsarbete skall reglerna för inkomstrelaterad pension kompletteras med regler som garanterar alla en rimlig pensionsnivå, som inte understiger den som tillförsäkras enligt dagens folkpensionering.

Vi har i avsnitt 7.10 konstaterat att ett grundskydd inom det reformerade pen- sionssystemet inte kan utformas som inom dagens system med dess folkpensione- ring. I stället bör systemet med grundskydd konstrueras på så sätt att det ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen, inkl. den pension som härrör från premiereservsystemet, till en viss garanterad nivå. På så sätt får man till stånd den

av oss eftersträvade ordningen att alla pensionärer får något reellt ekonomiskt utbyte av den inkomstrelaterade pension som de tjänat in rätt till och att de margi- naleffekter som dagens regelsystem ger upphov till reduceras för framtiden.

Grundtryggheten inom det reformerade pensionssystemet skall enligt vårt förslag ges formen av en grundpension som tekniskt utformas som en garantipension. Denna garantipension skall vara skattepliktig enligt samma regler som för förvärvs- inkomster, liksom inkomstrelaterad pension.

Garantipensionen ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskil- da grundavdraget för folkpensionärer vid beskattningen.

Tekniskt sett skall garantipensionen, enligt vad vi utvecklat i avsnitt 7.10, kon— strueras så att den ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pension som pensions- tagaren har tjänat in rätt till. Avtrappning av garantipensionen mot inkomstrelaterad pension görs emellertid inte krona för krona utan med lägre procenttal, för att på den vägen garantera att den totala pensionen alltid blir högre ju högre inkomstrela- terad pension som pensionstagaren förvärvat rätt till. Detta kan också uttryckas på så sätt att pensionären alltid får ett visst tillägg till garantipensionens basnivå på grund av den inkomstrelaterade pensionen.

Utfyllnad skall dock inte ges till hur höga inkomstrelaterade pensioner som helst utan skall upphöra i fall då den inkomstrelaterade pensionen överstiger en viss nivå.

För personer som inte förvärvat rätt till någon inkomstrelaterad pension alls skall pension från garantipensionssystemet utges på en fast lägstagarantinivå som är något högre än den basnivå som garantipensionen i andra fall beräknas med ut- gångspunkt från.

Vid beräkningen av storleken av utfyllnadsbelopp, eller snarare minskningen av garantipensionens basnivå, tas i beaktande inte bara inkomstrelaterad pension från det reformerade pensionssystemet utan — i förekommande fall — även folkpension och ATP som beräknas enligt hittillsvarande regler. Dessutom beaktas efterlevande- pension, avtalspensioner, m.m. Till den närmare innebörden av dessa avräknings- regler återkommer vi i avsnitt ll.4.

11.3. Garantipensionsnivåer och avtrappningsregler

Vi föreslår: En pensionär som saknar inkomstrelaterad pension är berättigad till ett grundskydd på en Iägstagarantinivå om för år räknat 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. Detsamma gäller för en pensionär som har så låg inkomstrelaterad pension att den tillsam- mans med garantipensionen understiger angivna belopp. — Den utfyllnad till inkomstrelaterad pension som garantipensionen innebär beräknas i övrigt med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp för en ensamstående pensionär. Denna basnivå reduceras med 75 % av inkomstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkomstrelaterad pen- sion därutöver och upp till 3,0 basbelopp görs en reduktion med 50 %. — För en gift pensionär utgör basnivån 1,77 basbelopp. På motsvarande sätt som för ensamstående görs en reduktion från basnivån med 75 % av in— komstrelaterad pension som inte överstiger 1,77 basbelopp och med 50 % av inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 2,655 basbelopp.

En viktig faktor vid bestämmande av garantipensionens nivå är om den även i viss omfattning skall täcka en tänkt genomsnittlig bostadskostnad. Det skulle kunna anföras skäl för att konstruera garantipensionen på ett sådant sätt. Kostnadsbe- sparingar genom minskad administration och enhetliga och enkla regler är några av de fördelar som kan vinnas om man låter garantipensionen bestämmas med ut— gångspunkt från att den skall ge kompensation också för en genomsnittlig bostads- kostnad.

Kommunalt bostadstillägg enligt lagen (19622392) om hustrutillägg och kommu- nalt bostadstillägg till folkpension (KBT) är en inkomstprövad förmån som kan utges till den som uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustrutillägg. KBT kan endast lämnas till pensionär som är folkbokförd i kommunen. Storleken av det kommunala bostadstillägg som kan betalas ut bestäms av kommunen. Tilläggen varierar därför storleksmässigt kommunerna emellan. Inkomstprövningen sker dock enligt regler som är fastställda i lag och är lika över hela landet. Vidare krävs att KBT utges med lägst det belopp som uppfyller kriterierna för statsbidrag.

I förordningen (19791830) om statsbidrag till kommunalt bostadstillägg till folk- pension föreskrivs att statsbidrag utges under förutsättning att KBT, före inkomst— prövning och oberoende av bostadens storlek, täcker minst 85 % av den del av den månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 150 och 3 500 kronor per månad. Kommunen erhåller statsbidrag med 70 % av sina kostnader för KBT inom de

nämnda kostnadsgränserna. Samtidigt gäller att statsbidrag lämnas endast för KBT som täcker högst 90 % av bostadskostnaden. Kommunerna har möjlighet att låta KBT utges även för bostadskostnader som ligger utanför statsbidragsförordningens gränser och för kostnader som inte är knutna till bostadskostnaden. Merkostnaderna för detta måste dock i sin helhet bekostas av kommunen.

Den 1 januari 1991 trädde lagen (1991 : 162) om särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension (SKBT) som komplement till KBT i kraft. SKBT kompenserar de pensionärer som har låg inkomst och hög boendekostnad. SKBT fyller ut skillnaden mellan å ena sidan den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster enligt reglerna för beräkning av årsinkomst vid prövning av KBT och å andra sidan socialbidragsnormen i den pensionsberättigades kommun. SKBT utges av kommu- nen med statsbidrag för 100 % av kostnaderna.

KBT—reglema har ofta varit föremål för kritik främst vad gäller de varierande KBT-nivåerna mellan kommunerna. Trots att reglerna för statsbidrag har påverkat kommunernas KBT-regler har stora skillnader uppstått. Skillnaderna har varit så stora att det kunnat skilja ett par tusen kronor i månaden i utgående KBT mellan två kommuner.

Våren 1991 tillsattes en kommitté med uppgift att se över hela systemet med kommunala bostadstillägg (dir. 1991125). Kommittén antog namnet KBT-utred- ningen.

KBT-utredningen avlämnade i april 1992 sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992221), där ett nytt system för bostadsstöd föreslogs. Det nya bostadstillägget till pensionärer borde enligt utredningen vara helt statligt. Betän- kandet har remissbehandlats. Regeringen gjorde hösten 1992 bedömningen att ett förstatligande av bostadsstödet inte kunde genomföras förrän den 1 januari 1995. För att underlätta ett förstatligande med helt enhetliga regler fr.o.m. år 1995 har i två steg — den 1 mars 1993 och den 1 januari 1994 —— beslutats förändringar i förordningen (1979z830) om statsbidrag till kommunala bostadstillägg till folk— pension. Förändringarna har inneburit att skillnaderna mellan kommunernas KBT— regler nu är mindre än tidigare. Åtskilliga kommuner har dock inte fullt ut anpassat sina KBT-regler efter de ersättningsnivåer som anges i statsbidragsförordningen

Som grund för sina förslag hade KBT-utredningen tillgång till bl.a. statistiskt material som redovisar antalet pensionärer med KBT fördelade efter bruttobostads— kostnad. Av materialet kan utläsas att det förekommer stora variationer i bostads- kostnad. Det statistiska materialet visar att bostadskostnaden bland pensionärer med KBT varierar med flera tusen kronor i månaden från lägsta till högsta bostadskost- nad.

För det fall garantipensionen skulle täcka även en skälig bostadskostnad måste storleken på denna uppskattas på något sätt. Enligt vår mening skulle det med en garantipension som täcker också bostadskostnader uppstå icke godtagbara konsek- venser oavsett vilken nivå som skälig bostadskostnad bestäms till. Utifrån målsätt— ningen att inte försämra förutsättningarna för pensionärerna att få behålla dagens bostadsstandard samtidigt som statens kostnader för bostadsstödet inte får öka, har vi, som vi framhållit i avsnitt 7.10, funnit att det inte är möjligt att konstruera ga-

rantipensionen på sådant sätt att även bostadskostnader omfattas av grundskyddet.

I det nuvarande pensionssystemet har personer med lägre inkomster en högre kompensationsgrad än personer med högre inkomster (se avsnitt 2.3). Vi har i avsnitt 7.10 avvisat tanken på att det inom det inkomstrelaterade pensionsystemet skall införas någon motsvarighet härtill. I stället bör detta ske inom ramen för reglerna om garantipensionen i det reformerade pensionssystemet.

I det nämnda avsnittet har vi vidare redovisat våra principiella överväganden och förslag rörande nivåerna för garantipensionssystemets lägstagarantipensioner och de baspensioner utifrån vilka tillägg skall ges i form av ökad total pension (eller från teknisk synpunkt på vilka sker avräkning med hänsyn till inkomstrelaterad pension).

Som vi har föreslagit i avsnitt 7.10 skall garantipensionssystemet innefatta en lägstagarantinivå om för år räknat 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbe— lopp för gifta pensionärer. Dessa nivåer gäller för de personer som inte har någon eller har bara mycket låg inkomstrelaterad ålderspension.

För personer som har högre inkomstrelaterad pension skall garantipensionen beräknas med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp för ensamstående och 1,77 basbelopp för gift pensionär. Denna basnivå avräknas mot den inkomstre- laterade pensionen enligt regler som innebär att alla pensionärer med inkomstrela- terad pension upptill 3,0 basbelopp för ensamstående och 2,655 basbelopp för gifta garanteras ett visst tillskott till följd av den inkomstrelaterade pensionen och således alltid får visst ekonomiskt utbyte från garantipensionssystemet. Reduktionen av basnivån görs med olika procentsatser i två olika intervall. För personer med inkomstrelaterad pension överstigande de nämnda basnivåerna kommer den totala pensionen att bestå av enbart den inkomstrelaterade ålderspensionen.

Från garantipensionens basnivå skall alltså göras en reduktion med hänsyn till den inkomstrelaterade pensionen. Det sker dock inte reduktion med 100 %. I stället skall för en ensamstående pensionstagare reduktion göras av basnivån med 75 % av intjänad inkomstrelaterad ålderspension till den del som den inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 3,0 basbelopp sker en reduktion av basnivån med 50 %.

Det sagda kan uttryckas också på ett annat sätt, som måhända underlättar förståel- sen. På detta sätt kan sägas att alla ensamstående pensionstagare erhåller minst 2,0 basbelopp i garantipension. De får sedan ett tillägg till denna garantipensionens nivå som är högre ju högre den inkomstrelaterade pensionen är. Garantipensionen ökar med 25 % av inkomstrelaterad pension upp till 2,0 basbelopp. I den mån den inkomstrelaterade pensionen överstiger 2,0 men inte 3,0 basbelopp ökar garantipen- sionen med 50 % av den inkomstrelaterade pensionen i detta intervall. För ensam- stående pensionärer med inkomstrelaterad pension över 3,0 basbelopp sker ingen ökning.

I tabell ll.l illustreras nivåerna och avtrappningsintervallen för det föreslagna garantipensionssystemet.

Tabell 11.1 Föreslagna nivåer och avtrappningsintervall för garantipension

Garanti- l:a l:a 2:a 2:a Lägsta pension marginal— marginal— marginal- marginal- garanti börjar med ersättn % ersättn ersättn % ersättn BB BB slutar vid slutar vid ' ref .pension ref.pension BB BB

Ensamst ålders- pensionär

Make ål— derspen- sionär

Förslagen innebär exempelvis att för en pensionär som har tjänat in en inkomstrela- terad ålderspension om 1,0 basbelopp kommer basnivån för garantipensionen att reduceras med 75 % av 1,0 basbelopp, dvs. med 0,75 basbelopp (vilket innebär ett tillägg till garantipensionen med 0,25 basbelopp). Eftersom basnivån för garanti- pensionen är 2,0 basbelopp blir den utgående garantipensionen 2,0 basbelopp minus 0,75 basbelopp, dvs. 1,25 basbelopp. Den totala pensionen blir för denna pensionär alltså 2,25 basbelopp, som utgörs av den inkomstrelaterade ålderspensionen i botten med 1,0 basbelopp och ett tillskott genom garantipensionssystemet med 1,25 basbe- lopp.

En annan pensionär som har tjänat in inkomstrelaterad ålderspension med 2,5 basbelopp får en reduktion av basnivån med 75 % av den inkomstrelaterade pensio- nen upptill 2,0 basbelopp, dvs. med 1,5 basbelopp (eller, uttryckt på annat sätt, ett tillägg till garantipensionen med 0,5 basbelopp). Härutöver sker en reduktion av basnivån med 50 % av den del av den inkomstrelaterade pensionen som överstiger 2,0 basbelopp. Reduktionen av basnivån för denna del av den inkomstrelaterade pensionen blir således 50 % av 0,5 (2,5 — 2) basbelopp, dvs. 0,25 basbelopp (eller ett tillägg till garantipensionen om 0,25 basbelopp). Basnivåns 2,0 basbelopp skall således totalt reduceras med 1,75 basbelopp (1 ,5 + 0,25 basbelopp) vilket ger en utgående garantipension om 0,25 basbelopp. Alternativt kan sägas att det ges ett tillskott till basnivån 2,0 basbelopp om 0,5 + 0,25 basbelopp. För denna pensionär blir den totala pensionen 2,75 basbelopp, som utgörs av den inkomstrelaterade ålderspensionen i botten med 2,5 basbelopp och ett tillskott från garantipensions- systemet med 0,25 basbelopp.

De ovanstående beskrivningarna och exemplen har utgått från beloppen för en ensamstående pensionär. För gifta pensionärer skall gälla samma principer för be— räkning av garantipension. Emellertid är basnivån för dessa, som ovan nämnts, 1,77 basbelopp. För gifta pensionärer skall göras reduktion av basnivån med 75 % av inkomstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 1,77 basbelopp. För

inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 2,655 basbelopp sker en reduktion med 50 %. Uttryckt på annat sätt får gifta alltid ett tillskott till basnivån 1,77 basbelopp med 25 % av inkomstrelaterad pension upp till 1,77 basbelopp och med 50 % av sådan pension däröver upp till 2,655 basbelopp.

För personer som helt saknar intjänad pensionsrätt inom den inkomstrelaterade ålderspensioneringen kan garantipensionen enligt det nu redovisade systemet inte bli högre än 2,0 basbelopp för ensamstående och inte högre än 1,77 basbelopp för gifta pensionärer. Som framgått av det föregående föreslår vi emellertid att det för personer i denna kategori skall finnas en lägstagaranti som utges på en nivå om 2,1 respektive 1,87 basbelopp. Detta grundskydd skulle kunna ses som en förstärkt garantipension. I detta fall blir den utfyllnad som reglerna om garantipension syftar till lika med hela pensionen.

För att personer som har inkomstrelaterad ålderspension som understiger 0,4 basbelopp inte skall få ett lägre grundskydd än de som helt saknar sådan pensions— rätt skall även för dessa gälla samma lägstagaranti på 2,1 basbelopp för ensam- stående och 1,87 basbelopp för gifta pensionärer. För dessa utgörs grundskyddet av en mycket låg inkomstrelaterad ålderspension i botten och en utfyllnad enligt reglerna för garantipension upp till de angivna nivåerna.

Grundskyddets lägsta belopp som uppgår till 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär motsvarar i 1994 års prisläge 74 000 kr respekti- ve 65 800 kr. I det reformerade pensionsystemet kommer en pensionär således att alltid få minst detta belopp i årspension, som beskattas som vanlig förvärvsinkomst.

Alla de nivåer och avtrappningsintervall som angetts i detta avsnitt är uttryckta i basbeloppet som sådant (35 200 kr år 1994) och således inte i det med 2 % ned- justerade basbelopp som används vid beräkning av pensioner. Om lägstagarantini- våerna, 2,1 respektive 1,87 basbelopp, hade uttryckts i detta justerade basbelopp hade de utgjort ca 2,14 respektive 1,91 basbelopp.

11.4. Närmare om garantipensionen

Vi föreslår: Garantipensionens basnivå avtrappas med hänsyn till inkomstre- laterad ålderspension från det reformerade pensionssystemet. För personer födda åren 1935—1953 beaktas vid avräkningen personens sammanlagda ålderspension, vilken består av en viss andel pension enligt det reformerade systemet och resterande andel beräknad enligt dagens folkpensions- och ATP-regler. Beträffande pensionärer i dessa åldersgrupper behandlas alltså också folkpensionsdelen enligt hittillsvarande regler som inkomstrelaterad pension. Avräkning på basnivån i garantipensionssystemet görs även med hänsyn till inkomstrelaterad efterlevandepension i form av övergångsvis utgiven änkepension från ATP samt med beaktande av avtalspension, liksom inkomstrelaterad utländsk pension. — Garantipensionsnivåema är prisindexe- rade. Varje år görs en prövning av rätten till och storleken av utfyllnad från garantipensionssystemet. — Uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet får inte göras före 65 års ålder om den inkomstrela— terade ålderspensionen inte överstiger grundskyddets lägsta nivå. Inte heller får uttag dessförinnan göras om konsekvensen blir att summan av inkomstre- laterad pension och garantipension kommer att understiga denna nivå. Om denna summa däremot är högre, skall pension från garantipensionssystemet kunna erhållas före fyllda 65 år.

Som framgått av det föregående avsnittet skall garantipensionens basnivå avtrappas med hänsyn till inkomstrelaterad pension. 1 avsnitt 7.10 har vi redovisat våra principiella förslag till vilka former av inkomster och pensioner som skall föranleda reducering av basnivån.

I enlighet med förslaget där skall garantipensionens basnivå minskas med hänsyn till inkomstrelaterad pension från det reformerade ålderspensionssystemet. Detta gäller pension såväl från fördelningssystemet som premiereservsystemet.

Omfattade av det nya garantipensionssystemet skall vara inte bara personer som får sin ålderspension beräknad helt enligt de reformerade reglerna. Även över— gångsgenerationen, dvs. de som är födda åren 1935—1953, skall kunna få en ut— fyllnad till sin ålderspension genom detta nya garantipensionssystem. För personer i dessa årsklasser beräknas den inkomstrelaterade ålderspensionen i vissa 20-delar enligt reformerade regler och i resterande 20-delar enligt hittillsvarande folkpen— sions— och ATP-regler. Vid prövningen mot garantipensionssystemet skall för dessa personer beaktas summan av den sålunda beräknade ålderspensionen, dvs. den sammanlagda inkomstrelaterade ålderspension som de har rätt till enligt reformera- de och nuvarande regler. I fråga om pensionärerna i övergångsgenerationen be— handlas alltså också folkpensionsdelen (men däremot inte pensionstillskott) som

inkomstrelaterad pension vid avräkningen.

I den mån en pensionär i övergångsgenerationen får sin inkomstrelaterade pension höjd till följd av den särskilda garantiregel som vi lämnat förslag till i avsnitt 8.1.3 (och vilket förslag utvecklas i avsnitt 15.3.5) tas även det tillägg som ges till följd härav i beaktande som likställt med annan inkomstrelaterad pension.

I enlighet med vad vi vidare föreslagit i avsnitt 7.10 skall garantipensionen avräk- nas på grundval av också änkepension från ATP som tillkommer en pensionstagare som omfattas av det nya garantipensionssystemet.

Som vi redogjort för i avsnitt 2.2 finns det olika kollektivavtalsreglerade pen- sionsordningar. Avtalspensioneringarna har många gemensamma drag med den nuvarande allmänna pensioneringen. De är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella verk- samhetsområdet. Det belopp som den enskilde arbetstagaren uppbär i avtalspension skall, som vi föreslagit i avsnitt 7.10, på i princip samma sätt som föreslås för inkomstrelaterad ålderspension medföra en reduktion av garantipensionens basnivå.

Detsamma skall enligt vad vi föreslår gälla för inkomstrelaterade pensioner som utbetalas enligt utländsk lagstiftning, vilka reducerar folkpensionsförmånerna och pensionstillskott i det nuvarande pensionssystemet.

Garantipensionen kommer således storleksmässigt att vara beroende av storleken på den inkomstrelaterade pensionen från den allmänna pensioneringen (enligt refor- merade och nuvarande regelsystem), avtalspensioner och pensioner enligt utländsk lagstiftning.

Däremot kommer pensionsanordningar som den enskilde själv frivilligt ordnat genom exempelvis en individuell privat pensionsförsäkring inte att påverka garanti- pensionens storlek. Inte heller skall garantipensionen påverkas av förvärvsinkomster eller kapitalinkomster.

Garantipensionen skall inte heller påverkas av makes pensioner eller andra inkom- ster. De regler som vi föreslår innebär dock, som framgått, att garantipensions- systemets lägstanivå och basnivå bestäms till ett lägre belopp för gifta än för en- samstående pensionärer.

För att vara berättigad till oavkortad garantipension skall krävas 40 års bosätt- ningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder. Våra närmare förslag i detta hänseen- de har vi redovisat i avsnitt 7.10 och 9.1.

Grundskyddet syftar bl.a. till att garantera alla en lägsta standard, som innebär att alla pensionärer även efter införandet av det reformerade pensionssystemet skall ha en rimlig levnadsnivå. Det finns därför, som vi angett i avsnitt 7.10, inte skäl att räkna upp garantipensionsnivåerna eller de föreslagna avtrappningsintervallen med ett index som mäter standardutvecklingen eller utgör ett följsamhetsindex på det sätt som föreslås skall gälla för de inkomstrelaterade pensionerna från fördelnings- systemet inom det reformerade pensionssystemet. I stället föreslår vi att garantipen— sionsnivåerna och avtrappningsintervallen räknas upp år från år med prisindex.

Detta kommer att innebära att den inkomstrelaterade pensionen och garantipensio- nen kommer att utvecklas på olika sätt och att det därför varje år måste göras en prövning av om och i vad mån en pensionär som beviljats pension från garantipen-

sionssystemet fortfarande äger rätt härtill och i så fall med vilket belopp garanti- pensionen skall utges för det aktuella året. En konsekvens av att uppräkningen av de olika pensionsförmånerna sker på skilda sätt kan vid positiv tillväxt bli att det ett år utges ett visst tillskott från garantipensionssystemet men att detta året efter faller bort därför att den inkomstrelaterade pensionen blivit större och överstiger den nivå där tillskott i form av garantipension kan utges. Även den omvända situationen kan naturligtvis inträffa. Med hänsyn till syftet bakom garantipensionen anser vi dessa konsekvenser av att olika beståndsdelar av pensionssystemet indexeras enligt skilda principer som fullt acceptabla.

När det gäller den inkomstrelaterade ålderspensionen har vi i avsnitt 10.1 redo- gjort för hur sådan pension från fördelningssystemet skall beräknas ifall då den börjar tas ut vid annan tidpunkt än vid garantipensionsåldern 65 år. Vid uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet fr.o.m. 61 års ålder be- stäms den årliga pensionen, som i princip blir densamma under hela pensionering- en, till ett belopp som beräknas på grundval av det då aktuella beloppet på pen— sionskontot dividerat med ett viss delningstal. Detta delningstal bestäms på så sätt att det blir högre ju tidigare en person börjar ta ut sin ålderspensionen och består sedan under hela pensioneringsperioden. Eftersom det totala pensionsbeloppet är lägre än om personen fortsatt att ha inkomst och därigenom tjänat in ytterligare pensionsrättigheter och delningstalet är större än om pensionen börjat uppbäras senare, kommer den årliga pensionen att bli lägre vid uttag från 61 års ålder än vid uttag från garantipensionsåldern 65 är (liksom den årliga pensionen blir högre vid senare uttag).

För det fall att storleken på den faktiska inkomstrelaterade ålderspensionen vid den tidpunkt då den tas ut före 65 års ålder skulle vara avgörande för beräkning av garantipensionen, innebär detta att sådant uttag i vissa fall skulle subventioneras genom garantipensionen. Vi kan inte godta en sådan ordning.

I stället föreslår vi att det vid beräkningen av pension från garantipensionssyste— met alltid skall, i fall då uttag gjorts av hel eller del av inkomstrelaterad ålderspen- sion före fyllda 65 år, som utgångspunkt tas en inkomstrelaterad pension av den storlek som den skulle ha haft om den hade börjat tas ut först vid 65 års ålder. I avsnitt 10.1 har vi föreslagit att det vid uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet skall finnas en stor valfrihet både vad avser hur stor del av pensionen som får tas ut och hur ofta detta kan ändras. När det skall göras en bedömning av om och i vad mån en person är berättigad till garantipension skall samtliga uttag av ålderspension före 65 års ålder i princip behandlas som om de inte hade ägt rum och som om behållningen på pensionskontona alltså hade kvar- stått orörda.

För det fall att den inkomstrelaterade ålderspensionen från fördelningssystemet vid uttag före 65 års ålder inte överstiger den lägsta nivån för grundskyddet — 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gifta pensionärer — föreslår vi av samma skäl som de nyss anförda att sådant uttag inte skall få göras dessförin- nan. Detta betyder alltså att inkomstrelaterad ålderspension aldrig får tas ut före fyllda 65 år om den inkomstrelaterade pensionen vid det aktuella tillfället inte

överstiger grundskyddets lägsta nivå.

Om däremot den inkomstrelaterade pensionen vid tidpunkten för pensioneringen är högre än 2,1 respektive 1,87 basbelopp, skall den naturligtvis kunna tas ut före fyllda 65 år. Den skall således inte kunna börja uppbäras så lång tid före 65 års ålder att den till följd av det tidiga uttaget kommer att understiga de angivna nivåer- na.

Vid beräkning i fall av sistnämnda slag tas dock hänsyn i förekommande fall också till utfyllnad enligt garantipensionssystemet. Detta betyder att det först görs en beräkning av den totala pensionen i form av inkomstrelaterad pension och tillägg från garantipensionssystemet. Denna beräkning görs med utgångspunkt från hur stora dessa pensioner skulle ha blivit vid uttag från 65 års ålder. Därefter görs den försäkringsmässiga reduktion som blir följden av att uttag sker före fyllda 65 år. Det sålunda framräknade totalbeloppet utbetalas som ålderspension från den tid— punkt då den försäkrade önskar börja uppbära ålderspension, under förutsättning att detta totalbelopp inte blir lägre än grundskyddets lägstanivåer 2,1 respektive 1,87 basbelopp. Skulle detta bli fallet får den försäkrade vänta med att ta ut ålderspen- sion till dess pensionen uppgår till den nivån.

I fall då den försäkrade vill ta ut partiell pension före 65 års ålder får göras en beräkning av hel pension i enlighet med vad som nu beskrivits och tillägg från garantipensionssystemet uträknas på grundval av den hela pensionen. Därefter utbetalas relevant andel som partiell ålderspension. Även prövningen av om pension kan få tas ut före 65 års ålder och från vilken ålder detta i så fall kan ske får göras med utgångspunkt från storleken av den beräknade hela ålderspensionen.

Utöver de ovan redovisade pensionerna som samtliga skall tas i beaktande vid beräkning av garantipensionen bör även den inkomstrelaterade ålderspensionenfrån premiereservsystemet beaktas vid beräkning av garantipensionen. För det fall att pensionen från premiereservsystemet tagits ut före 65 års ålder, skall den pension som enligt försäkringsmässiga grunder skulle ha utgått om premiereservpensionen hade tagits ut som livsvarig pension från 65 års ålder beaktas vid beräkning av garantipensionen.

Inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet som tas ut före 65 års ålder skall alltså alltid vid beräkning av garantipension områknas som om pensio- nen hade börjat att uppbäras vid 65 års ålder. Vid uttag av inkomstrelaterad pen- sion från premiereservsystemet före 65 års ålder eller vid uttag av sådan pension under en begränsad tid skall på motsvarande sätt den inkomstrelaterade pensionen räknas om till livsvarig pension som tas ut från 65 års ålder.

För den person som väntar med att ta ut sin inkomstrelaterade ålderspension från fördelningssystemet till efter 65 års ålder skall emellertid, enligt vad vi föreslår, den faktiska pensionen ligga till grund för beräkningen av garantipensionen. Be- räkning av garantipension för någon som tagit ut sin inkomstrelaterade pension efter 65 års ålder skall alltså göras med utgångspunkt från den faktiska pensionen.

När det gäller det efterlevandeskydd från premiereservsystemet som vi föreslår skall kunna väljas med make eller barn som förmånstagare bör det inte påverka garantipensionen till den efterlevandes ålderspension. Ett skäl till detta är att en

frivillig efterlevandepension genom förmånstagarförordnande har stora likheter med förmåner från en privat pensionsförsäkring, vilka enligt vad vi föreslagit ovan inte skall reducera garantipensionen. Ett annat bärande skäl till att inte låta en sådan efterlevandepension påverka beräkningen av garantipensionen är att en sådan ordning skulle kunna styra pensionstagaren att sätta in sina barn som förmånstagare i stället för sin make.

11.5. Den övergångsvisa garantipensionen

Vi föreslår: Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pen- sionstillskott ersätts vid ingången av år 2000 för dem som då är 65 år eller äldre, dvs. för alla som är födda år 1934 eller tidigare, med en övergångsvis gällande garantipension samtidigt som de särskilda skattereglerna för pensio- närer helt avvecklas. Alla utgående ålderspensioner områknas då till sådan beskattad garantipension. Denna övergångsvisa garantipension konstrueras på ett sådant sätt att ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvaran- de regler. Pensionen utformas med utgångspunkt i att summan av utgående folkpension och ATP-pension definieras som en s.k. intjänad pensionsrätt. Pensionärer med en sålunda definierad intjänad pensionsrätt upp till 3,0 basbelopp erhåller en övergångsvis garantipension med utgångspunkt i en basnivå som är 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär samt med tillägg av varierande storlek i tre olika intervall be— roende på den intjänade pensionsrättens nivå.

I avsnitt 8.1.5 har vi redovisat förslag som innebär att dagens grundskydd i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionä- rer vid beskattningen skall omvandlas till en särskild övergångsvis garantipension. Denna omvandling skall enligt förslaget äga rum vid ingången av år 2000. De som berörs av den övergångsvisa garantipensionen är personer som inte alls omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. de som är födda år 1934 eller tidiga- re. Förslaget innebär sålunda att det vid årskiftet 1999—2000 i princip får göras en omräkning av alla utgående ålderspensioner och att denna i huvudsak avser be— ståndet av ålderspensionärer då. Huvudsyftet med förslaget är, som angetts i avsnitt 8.1.5, att få till stånd en

likabehandling i full utsträckning fr.o.m. år 2000 av alla pensionärer med löntagare i beskattningshänseende. Detta betyder att alla pensionärer efter omläggningen skall betala skatt i samma utsträckning som förvärvsarbetande och att den övergångsvisa garantipensionen alltså är beskattad.

Med hänsyn härtill måste denna bestämmas till en väsentligt högre nivå än dagens folkpension och pensionstillskott, så att garantier ges att ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än vad han eller hon hade före omläggningen.

Under vårt arbete har vi övervägt möjligheten att år 2000 även de som fyllt 65 år dessförinnan, dvs. de nu aktuella åldersgrupperna, ges rätt till en garantipension på samma nivå som den som avses ingå i det reformerade ålderspensionssystemet. Detta skulle emellertid innebära en merkostnad på ca 4 miljarder kronor jämfört med dagens pensionssystem. För att undvika en så stor kostnadsökning, måste år 2000 omläggningen till den övergångsvisa garantipensionen för denna grupp ge— nomföras enligt regler som närmare ansluter till utfallet enligt hittillsvarande pen- sionssystem.

Detta övergångsvisa garantipensionssystem måste dock utformas på ett sätt som innebär att också pensionärer i högskattekommuner ges en garanti om minst ett oförändrat netto efter skatt. Under år 1994 behöver en ensamstående ålderspensio- när utan några andra inkomster än folkpension och pensionstillskott inte betala inkomstskatt oavsett storleken på kommunalskatteuttaget. I och med att de särskilda skattereglerna för pensionärer slopas, kommer pensionärerna på samma sätt som andra inkomsttagare att få olika stor kommunalskatt beroende på i vilken kommun de bor. För att undvika ett försämrat nettoutfall också för pensionärer som bor i kommuner med så hög kommunalskattesats som 34 % behöver garantipensionen vara avpassad till denna skattesituation. Eftersom det inte är möjligt att göra grund- skyddets storlek beroende av kommunalskatteuttaget måste nivån på den allmänna pensionen således över hela landet anpassas för att klara ca 34 % kommunalskatt.

Det framtida garantipensionssystemet skall baseras bl.a. på den inkomstrelaterade pension som tjänats in. De personer som redan är pensionärer har dock pension beräknad efter dagens regler med folkpension, pensionstillskott och allmän till- läggspension. Pension enligt dessa regler behöver därför omvandlas till att gälla inkomstrelaterad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen år 2000. Omvandlingen av pension beräknad enligt nuvarande regler sker lämpligen genom att folkpensio- nens grundbelopp plus ATP—pension sätts lika med inkomstrelaterad pension enligt de nya principerna. Som intjänad pensionsrätt vid denna översättning räknas däre— mot inte pensionstillskottet.

Denna från folkpension och ATP översatta pensionsrätt får ligga till grund för beräkning av den övergångsvisa garantipensionen. Översättningen har sin största praktiska betydelse i det intervall där garantipension utges. När den intjänade pensionsrätten överstiger 3,0 basbelopp för ensamstående ålderspensionär blir folkpension plus ATP-pension definitionsmässigt lika stor som hela den pension som utges enligt de nya principerna.

För personer som inte har någon ATP alls — dvs. bara folkpension och pensions- tillskott — beräknas dock den översatta pensionsrätten som lika med noll.

Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få en basnivå för en ensamstående ålderspensionär om 2,1 basbelopp vid hel pension. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,235 basbelopp läggs 5 % av denna ovanpå garantibeloppet 2,1 basbelopp, vilket tekniskt sett innebär att basnivån reduceras med 95 % i detta intervall. Vid intjänad pensionsrätt mellan 1,235 och 1,725 basbelopp ökar den totala pensionen med 15 % av den del som överstiger 1,235 basbelopp, dvs. det görs en reduktion av basnivån med 85 %. För den som har en intjänad pensionsrätt över 1 ,725 basbe- lopp, ökar den totala pensionen med 60 % av den pensionsrätt som överstiger denna nivå, vilket i tekniskt hänseende innebär att basnivån avräknas med 40 %. Vid högre inkomstrelaterad pension än 3,0 basbelopp blir den övergångsvisa garan- tipensionen lika stor som denna, och något tillskott ges alltså inte från garantipen— sionssystemet.

Vad gäller övergångsvis garantipension till en pensionär vars make också har pension föreslås den få en basnivå om 1,87 basbelopp. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,0 basbelopp ökar den totala pensionen med 5 % av denna. I intervallet mellan 1,0 och 1,55 basbelopp ökar den totala pensionen med 15 % av den pen- sionsrätt som överstiger 1,0 basbelopp. För pensionsrätt som överstiger 1,55 men inte 2,68] basbelopp ökar den totala pensionen med 60 % av den del som över- stiger l,55 basbelopp. Tekniskt betyder detta att basnivån i de nämnda intervallen reduceras med 95, 85 respektive 40 %. Vid större intjänad pensionsrätt än 2,681 basbelopp sammanfaller garantipensionen med den inkomstrelaterade pensionen, och något tillägg ges inte från garantipensionssystemet.

De föreslagna nivåerna och de procenttal med vilka den övergångsvisa garantipen- sionens basnivå ökar, dvs. den totala pensionen stiger, i olika intervall framgår av tabell 11.2.

Tabell 11.2 Föreslagna nivåer och intervall för den övergångsvisa garantipensionen

Garanli— : : : 2:a 3ze 3:c pension marginal- marginal- marginal- marginal— marginal— margi- börjar ersätm % ersäun ersättn % ersättn ersättn % nal- med BB slutar vid slutar vid ersätln pensions— pensions» slutar rän rätt vid BB BB pensions —rätt BB

Ensam— stående ålders- pensio- när

Make ålders- pensio- när

Med de föreslagna basnivåema och avtrappningsintervallen för den övergångsvisa garantipensionen blir resultatet att ingen pensionär får lägre nettoutfall än med dagens folkpensionering. Resultatet blir i stället att många pensionstagare kommer att få ett ekonomiskt tillskott. Detta belyses i avsnitt 11.8. Detta medför i sin tur, om nuvarande regler för KBT skulle kvarstå oförändrade, att bostadstillägget för en del pensionärer skulla kunna minska något, dock inte så mycket som grundpensionen höjs. Vi redovisar här inte några förslag på bostads- stödets område och tar därför inte heller ställning till om detta föranleder behov av ändringar i nuvarande KBT-regler.

På motsvarande sätt som för garantipensionen inom ramen för den reformerade ålderspensioneringen skall den övergångsvisa garantipensionen reduceras med hänsyn till inte bara ATP-pension och — för dem med någon tilläggspension — folk— pension. Avräkning skall också göras med beaktande av änkepension enligt äldre regler, avtalspensioner och utländska inkomstrelaterade pensioner. Däremot reduce- ras garantipensionens basnivå inte på grund av andra inkomster eller pensioner.

11.6. Finansiering

Vi föreslår: Garantipensionen i dess olika beståndsdelar finansieras helt med allmänna skattemedel. Den ökning av pensionsutbetalningarna som upp— kommer till följd av att grundskyddet blir beskattat bekostas primärt av staten, medan de ökade skatteintäkterna tillfaller främst kommunerna. För att få till stånd neutralitet och oförändrade relationer mellan staten och kommunerna måste särskilda åtgärder vidtas. Vilka lösningar som skall väljas härför får övervägas senare.

Grundskyddet i det reformerade pensionssystemet kommer, som vi redogjort för ovan, att bestå av antingen bara garantipension eller av inkomstrelaterad pension med utfyllnad från garantipensionssystemet till ett belopp motsvarande högst 3,0 basbelopp. För det grundskydd som utges i form av garantipension skall gälla att detta till fullo finansieras av staten över statsbudgeten. För den person som får en del av sitt grundskydd genom den inkomstrelaterade pensionen och resten som garantipension skall gälla att endast garantipensionens utfyllnadsdel skall finansieras av staten över statsbudgeten. Den inkomstrelaterade pensionen finansieras naturligt- vis med avgifter inom ålderspensionssystemet. Den löpande utbetalningen av garantipensionen kommer att ske från ålderspensionssystemet, som i efterhand tillförs allmänna budgetmedel för att täcka kostnaderna för garantipensionen i dess

olika beståndsdelar. Också den övergångsvisa garantipensionen finansieras i sin helhet med allmänna skattemedel. Omläggningen år 2000 från dagens folkpensionering till en beskattad övergångsvis garantipension, liksom det framtida garantipensionssystemet, innebär att bruttonivån på grundskyddet höjs väsentligt samtidigt som inkomstskatt kommer att tas ut på pensionerna i samma utsträckning som på förvärvsinkomster. Den ökning av grundskyddets pensionsnivåer som blir följden skall, som nämnts, finansieras över statsbudgeten. De ökade skatteintäkterna kommer däremot att huvudsakligen tillfalla kommunerna.

Någon avsikt att på detta sätt förändra relationerna mellan statens och kommuner— nas skatteintäkter ligger inte bakom våra förslag. De förändringar i detta hänseende som uppkommer måste därför balanseras genom andra åtgärder som innebär att neutralitet uppkommer. Detta kräver särskilda överväganden, som får göras senare. Vi redovisar därför inga förslag till vilka lösningar som bör väljas.

11.7. Andra pensionsförmåner

Vi föreslår: I det reformerade pensionssystemet skall inte ingå några pen— sionsförmåner av det slag som finns inom det nuvarande systemet och som utgår som självständiga förmåner eller som tillägg till folkpension i form av ålders—, förtids- eller efterlevandepension. Dessa förmåner skall läggas utanför det reformerade pensionssystemet och bekostas helt av allmänna budgetmedel utan samband med finansieringen av det reformerade pensions-

systemet.

Den allmänna pensioneringen omfattar för närvarande vissa särskilda folkpensions- förmåner. De olika förmåner som avses med detta begrepp är främst pensions- tillskott, kommunala bostadstillägg (KBT och SKBT), hustrutillägg, barntillägg, särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, vård- bidrag och handikappersättning. De flesta av dem utges som ett tillägg till folk- pension i form av ålders-, förtids- eller efterlevandepension. Vårdbidrag och handi- kappersättning är dock i princip självständiga förmåner.

Några av förmånerna är redan under avveckling eller kommer med det reformera- de pensionssystemet att försvinna.

Med den utformning av grundtryggheten som vi föreslår finns inte längre ut- rymme för pensionstillskottet. Det kommer att definitivt försvinna vid ingången av

år 2000. Inte heller kommer det med en grundtrygghet i form av en garantipension att finnas något utrymme för det särskilda pensionstillägget. Dessa förmåner kan sägas komma att upphöra att existera i och med införandet av den övergångsvisa garantipensionen. Frågan om det särskilda pensionstillägget emellertid skall finnas kvar under en viss övergångstid får lösas under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Ett särskilt till pensionärer riktat bostadsstöd kommer dock enligt vår mening och som vi har framhållit i avsnitt 7.10 att vara i princip oundgängligt under överskåd- lig tid framöver. De kommunala bostadstilläggen bör därför tills vidare kvarstå i princip oförändrade. Den beskattade garantipension som kommer att säkra grund- tryggheten för alla pensionärer fr.o.m. år 2000 kommer emellertid att innebära att nivåer m.m. för de kommunala bostadstilläggen måste anpassas till reglerna för garantipension. Detta får emellertid, som vi framhållit i det föregående avsnittet, övervägas i särskild ordning. I dag finansieras de kommunala bostadstilläggen av staten och kommunerna. Framöver bör de finansieringsmässigt vara åtskilda från det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. De bör emellertid även fortsättnings- vis administrativt hanteras på samma sätt som för närvarande, dvs. av försäkrings- kassoma och Riksförsäkringsverket.

Barntillägg utges numera bara till försäkrade som år 1989 hade rätt till denna förmån. De kommer således automatiskt att upphöra som förmån inom en inte alltför lång tid framöver. Barntillägget föranleder därför inte några särskilda över- väganden inför den av oss föreslagna reformen. Även beträffande hustrutillägg har beslut fattats om successiv avveckling. Hustrutillägget kommer att i det närmaste ha försvunnit ar 2000. Beräkningsbasen för hustrutillägget år folkpensionen. Över- gången till en garantipension inom grundskyddet innebär att reglerna för beräkning av hustrutilläggets storlek måste anpassas härtill. Något förslag härom lägger vi inte fram utan de överväganden som kan anses påkallade får göras inom ramen för den fortsatta beredningen av detta betänkande. I övrigt saknas anledning att föreslå ändringar i de nu gällande reglerna för hustrutillägg. De får framöver finansieras med allmänna skattemedel.

Vårdbidrag och handikappersättning har en särställning bland de här aktuella förmånerna på grund av att de är i princip fristående från pensionssystemet i övrigt. Vi lägger inte fram några förslag till ändringar i reglerna för dessa förmåner. Däremot föreslår vi att de lagstiftningsmässigt och administrativt bör brytas ut ur den allmänna pensioneringen. Vårdbidraget finansieras i dag med allmänna skatte- medel och är i detta hänseende redan avskilt från pensionssystemet. Det bör även lagstiftningsmässigt föras till familjepolitikens område. Handikappersättning kan utges dels som tilläggsförmån till folkpension, dels som en självständig förmån. Handikappersättningen bör i båda dessa former ses som en del i stödet till de handikappade och inte som en del av pensionssystemet. Den bör finansieras med allmänna skattemedel och även i lagstiftningshänseende föras bort från den allmän- na pensioneringen.

Beträffande delpensioneringen hänvisas till avsnitt 15.8.

11.8. Utfall

Vi har tidigare i detta kapitel redogjort för vårt förslag till utformning av grund- skyddet i det reformerade pensionssystemet. Av denna redogörelse framgår att samtliga pensionärer skall vara garanterade en lägstanivå på sin pension oavsett om den enskilde pensionären intjänat rätt till någon inkomstrelaterad pension under de förvärvsaktiva åren eller ej. Denna lägstanivå som vi har föreslagit skall vara högre för ensamstående än för gifta pensionärer.

Vidare föreslår vi att den enskilde i princip alltid skall tillförsäkras ett reellt ekonomiskt utbyte av sin intjänade inkomstrelaterade pension. För de pensionärer som har låg inkomstrelaterad pension kommer därför garantipension att utges som utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen enligt de förslag som vi redogjort för i avsnitt 11.2—11.5.

I diagram 1 1.1 visas hur garantipensionen för en ensamstående pensionär trappas av mot den inkomstrelaterade pensionen för att helt upphöra vid en inkomstrelate— rad pension om 3,0 basbelopp. I samma diagram redovisas också hur den totala pensionen (den inkomstrelaterade pensionen plus garantipensionen) ökar upp till en nivå för den inkomstrelaterade pensionen om 3,0 basbelopp. I diagram 11.2 visar vi motsvarande för gift pensionär.

Diagram 11.1 Framtida garantipension för ensamstående ålderspensionär

Basbelopp U A

N

o 1,0388 1,7248 2,4108 3,0968 3,7828 4,4688 Inkomstrelaterad pension

_.— Garantipensionen _.— Garantipension + inkomstrelaterad pension

Diagram 11.2 Framtida garantipension för gift ålderspensionär

Basbelopp

|»)

O 0,8673 1,5533 2,2393 2,92-53 3,6113 4,2973 Inkomstrelaterad pensxon

+ Garantipensionen _._ Garantipension + inkomstrelaterad pension

Som vi har föreslagit i avsnitt 11.5 kommer det övergångsvis att gälla särskilda regler för dem som vid ingången av år 2000 är 65 år eller äldre. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott ersätts då med en över- gångsvis gällande garantipension. Den lägsta garanterade nivån blir densamma som i fullfunktionsstadiet medan reduktion av garantipensionen sker efter andra regler, vilket vi närmare har utvecklat i avsnitt 11.5 .

På samma sätt som vi i diagram 11.1 och 1 1.2 visat avtrappningen av garantipen- sionen och ökningen av den totala pensionen (inkomstrelaterad pension tillsammans med garantipension) i fullfunktionsstadiet visar vi i diagram 11.3 och 11.4 motsva— rande för de övergångsvisa garantipensionerna.

Diagram 11.3 Övergångsvis garantipension för ensamstående ålderspensionär

Basbelopp

0 1,0388 1,7248 2,4108 3,0968 3,7828 4,4688

"Inkomstrelaterad pension" = FP + ATP + Garantipensionen _._ Garantipension + inkomstrelaterad pension

Diagram 11.4 Övergångsvis garantipension för gift pensionär

(»

Basbelopp N

0 0,8673 1,5533 2,2393 2,9253 3,6l13 4,2973 "Inkomstrelaterad pension" = FP + ATP

_,_ Garantipensionen _._ Garantipension + inkomstrelaterad pension

Grundskyddet i det reformerade pensionssystemet skiljer sig väsentligt från det nuvarande med folkpension, pensionstillskott, m.m. Vad detta innebär för enskilda pensionärer i olika inkomstlägen beskrivs i det följande med hjälp av diagram 11.5—11.8. Dessa bygger på en förutsättning om en kommunalskatt på 31 %.

I diagram 11.5 redovisas hur den totala pensionen (inkl. garantipension) efter skatt från det reformerade systemet för ensamstående ålderspensionärer i fullfunk- tionsstadiet avviker från vad pensionärer får enligt det nuvarande pensionssystemet.

Pensionen efter skatt blir för pensionärer utan eller med begränsad inkomstrelate- rad pension förmånligare i det reformerade systemet än i det nuvarande pensions- systemet. Alla som har en inkomstrelaterad pension understigande 3,0 basbelopp får ett bättre nettoutfall än vad som skulle ha blivit fallet med nuvarande regler. Detta gäller särskilt vid en inkomstrelaterad pension som understiger ca 1,7 basbe— lopp om året. Den största avvikelsen mellan de båda systemen uppkommer vid en årlig inkomstrelaterad pension som uppgår till mellan 1,4 och 1,5 basbelopp. Nettopensionen i det reformerade systemet kan i detta inkomstskikt bli upp till ca 9 000 kr högre om året än i det nuvarande systemet.

Diagram 11.5 Skillnad efter skatt mellan framtida och nuvarande pension för ensamstående ålderspensionär

Kronor per år

0,9408 1,3328 1,7248 2,1168 2,5088 2,9008 3,292.8 3.6848 4,0768 4,4688 Inkomstrelaterad pens1on

För gifta pensionärer är skillnaderna i utfall mellan de båda pensionssystemen i princip desamma som för ensamstående pensionärer. Emellertid är skillnaden mellan de båda systemen för gifta pensionärer särskilt markant vid inkomstrelatera- de pensioner som understiger ett årsbelopp motsvarande 1,6 basbelopp. Den största avvikelsen mellan de båda systemen sker vid en inkomstrelaterad pension som uppgår till mellan 1,2 och 1,3 basbelopp, vid vilken den totala pensionen från det

reformerade systemet kan bli närmare 8 000 kr högre om året än i det nuvarande systemet. Detta visas i diagram 11.6.

Diagram 11.6 Skillnad efter skatt mellan framtida och nuvarande pension för gift ålderspensionär

%

Kronor per år &

2000

0,7693 1,1613 1,5533 1,9453 2,3373 2,7293 3,1213 3,5133 3,9053 4,2973 Inkomstrelaterad pensmn

De jämförelser som upptagits i diagram 1 1.5 och 11.6 har gällt när det reformerade pensionssystemet nått sitt fullfunktionsstadium. Som vi har redogjort för ovan kommer det emellertid, enligt vårt förslag, övergångsvis från år 2000 att gälla särskilda regler för garantipension för personer som då är 65 år eller äldre. Vad detta kommer att innebära för enskilda pensionärer med pension av olika storlek beskrivs med hjälp av diagram 11.7 och 11.8.

För den enskilde pensionären — ensamstående eller gift — innebär den övergångs- visa garantipensionen en högre årlig pension än inom det nuvarande systemet. Eftersom avtrappningen av garantipensionen mot den inkomstrelaterade pensionen, vilken för dessa pensionärer är folkpension och ATP, sker på annat sätt än avtrapp— ningen i fullfunktionsstadiet blir utfallet ett annat med den Övergångsvisa garanti- pensionen än med fullfunktionsstadiets garantipension. Den största avvikelsen mellan totalpension efter skatt med den övergångsvisa garantipensionen respektive med det nuvarande grundskyddet uppkommer vid en inkomstrelaterad pension (folkpension och ATP-pension) om runt 1,4 basbelopp, där nettoutfallet blir en förbättring om ca 4 500 kr per år för ensamstående pensionär och något lägre för en gift pensionär. Alla ensamstående ålderspensionärer (som är bosatta i en kom— mun med en kommunalskatt om 31 % eller lägre) får ökad nettopension så länge som den definierade inkomstrelaterade pensionen understiger 3,0 basbelopp. För

gifta pensionärer uppkommer förbättringar vid inkomstrelaterad pension upp till ca 2,7 basbelopp. Detta framgår av diagram 11.7 och 11.8.

Diagram 11.7 Skillnad efter skatt mellan reformerad pension inkl. övergångsvis garantipension och pension enligt nuvarande regler för ensamstående pensionär

5000

4000

"”” .. .n

0 0,9408 1,3328 1,7248 2,1168 2,5088 2,9008 3,2928 3,6848 4,0768 4,4688

"Inkomstrelaterad pension" = FP + ATP

%

Kronor per år N

Diagram 11.8 Skillnad efter skatt mellan reformerad pension inkl. övergångsvis garantipension och pension enligt nuvarande regler för gift pensionär

Kronor per år

0,7693 1,1613 1,5533 1,9453 2,3373 2,7293 3,1213 3,5133 3,9053 4,2973 "Inkomstrelaterad pension" = FP + ATP

11.9. Marginaleffekter och kompensationsgrad

Marginaleffekten av ett pensionssystem kan bl.a. definieras som den andel av en ökning av inkomsten från den förvärvsaktiva tiden som inte resulterar i någon höjning av den kommande utbetalade pensionen. När en person väl är pensionär finns en annan marginaleffekt, nämligen den som uppstår om en ökning av en viss pensionsförmån inte leder till en lika stor ökning av det utbetalade pensionsbe- loppet.

Som exempel på den första typen av marginaleffekt kan tas det nuvarande ATP- systemets kompensationsgrad på 60 % av medelinkomsten under de 15 förvärvså- ren med högst inkomst. Bortfallet är här de 40 % av inkomsten som inte ersätts i form av ATP. Den andra typen av marginaleffekt kan uppstå t.ex. vid samordning- en mellan pensionstillskott och en mycket låg ATP eller på grund av sänkt kommu- nalt bostadstillägg (KBT) vid en pensionshöjning. T ill båda typerna av de nämnda marginaleffekterna adderar sig skattesystemets marginaleffekter.

Vi har i avsnitt 5.3 utförligt redogjort för de kraftiga marginaleffekter som finns inbyggda i det nuvarande pensionssystemet. Som vi har angett där har marginalef- fekterna flera olika orsaker. Bl.a. ger utformningen av det nuvarande grundskyddet med successiv avtrappning av olika tilläggsförmåner —— pensionstillskott och KBT — mot bl.a. ATP-pension stora marginaleffekter. Vidare ger det särskilda grundav- draget för pensionärer vid beskattning upphov till icke obetydliga marginaleffekter. För en närmare redogörelse för marginaleffekterna hänvisas till avsnitt 5.3.

I diagram 1 1.9 beskrivs olika marginaleffekter i det nuvarande pensionssystemet. Marginaleffekten definieras där som den andel av en höjd ATP-pension som inte ger någon höjd nettopension efter skatt för olika nivåer på den inkomst som pensio- nären hade som förvärvsaktiv under de 15 bästa inkomståren. För en ensamstående pensionär med ATP och en kommunalskatt på 31 % redovisas hur många procent av en ATP-höjning som inte ger upphov till en ökning av den disponibla pensions- inkomsten (den undre kurvan i diagrammet). Den övre kurvan visar marginaleffek- terna under samma förutsättningar som i den undre kurvan i det fall att pensionären även har KBT som påverkas av den höjda inkomsten. Pensionären antas ha en hyra om 3 500 kr i månaden och det förutsätts att kommunen ger ersättning med 90 % av bostadskostnaden mellan 150 och 3 500 kr i månaden. Som framgår av diagram- met är marginaleffekten i det nuvarande pensionssystemet 100 % upp till den pension som pensionstagaren skulle få om medelinkomsten de 15 bästa åren upp- gick till ett belopp som motsvarade närmare två basbelopp.

Diagram 11.9 Marginaleffekter i 1994 års pensionssystem

110

100

90

80

70

Procent

60

50

40

30

0,17 0,83 1,50 2,17 2,83 3,50 4,17 4,83 5,50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under de 15 bästa åren.

I det föregående har vi framhållit att det är viktigt att få till stånd en mildring av de marginaleffekter som finns i det nuvarande pensionssystemet. Den utformning av garantipensionen som vi föreslår i detta kapitel har också den inriktningen att den inkomstrelaterade pensionen inom fördelningssystemet i princip alltid — utom vid pensioner som understiger 0,4 basbelopp om året — skall ge ett reellt ekonomiskt utbyte. Emellertid uppstår i det system med garantipension som vi föreslår margi- naleffekter, eftersom garantipensionen skall trappas av mot den inkomstrelaterade pensionen på det sätt som vi har redogjort för tidigare i detta kapitel.

I diagram 11.10 visas marginaleffekten i det reformerade systemet genom en redovisning av hur stor andel av en pensionsökning som inte ger upphov till en reell ökning av den totala pensionen.

Diagram 11.10 Marginaleffekter i det reformerade pensionssystemet

Wi L

110

100

90

80

70

Procent

60

50

40

: """"""" 77 L ' ö . axx/+ Q—ouA-e HM—Y 30 _— | * 4

0.17 0.83 1,50 2.17 2.83 3.50 4,17 4,83 5,50 6,17 6.83 _7.50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under alla förvärvsaktiva är

Den utformning av grundskyddet som vi föreslår innebär att den pensionär som får garantipension fullt ut får en högre kompensationsgrad än i det nuvarande systemet. Hur stor kompensationsgraden efter skatt blir i det reformerade systemet för garan- tipension tillsammans med inkomstrelaterad pension visas i diagram 11.11, medan diagram 11.12 visar skillnaden i kompensationsgrad efter skatt mellan å ena sidan garantipension plus inkomstrelaterad pension och å andra sidan nuvarande folk- och

ATP-pension .

Diagram 1 1.11 Kompensationsgrad efter skatt för garantipension plus inkomstrela- terad pension (exkl. KBT)

1000 r—T F 900

800 _

700

600 .

500 _j F

400 10%. x... . 4 J 100 ! 305—wah

Procent

_ . ' | ""”—?"” _H—Q—G—H-o—u-H—Q—o—a—s—qwn-H 1140 aff—vå

| _.__ ___—___.--n _- .. . J

0 ...nu 07 0.83 1.50 217 2.83 351) 417 4.83 550 6.17 6.83 7,50

Genomsnittlig tötvärvsinkomst 1 antal basbelopp per år, under alla förvärvsaktiva år

Diagram 11.12 Skillnad i kompensationsgrad efter skatt mellan å ena sidan garan- tipension plus inkomstrelaterad pension och å andra sidan nuvarande pension

40

35—

b.) 0 I,

N ur 1

Procentenheter »— N U- 0 T I

O 1

1...

U! "T

O 1. .1 A.. .*n A,,4_._.... .... . . . .:)._____1___ _1_______1____ .1 ____4__f.1

0,17 0,33 050 0.67 083 1.00 1.17 1.33 1.50 1,67 1.83 2.00 217 2.33 2 .50 Genomsnittlig förvärvsinkomst 1 antal basbelopp per år för alla år resp. 15 bästa åren

Om en förvärvsverksam person har en genomsnittlig inkomst på drygt 2 basbelopp per är (ca 71 000 kr år 1994) kommer han, som framgår av diagram 11.1 1, att få i stort sett lika mycket i pension (exkl. KBT) efter skatt som han hade i lön efter skatt. Kompensationsgraden är alltså 100 % netto. Vid genomsnittlig inkomst på ca 1 basbelopp per år blir kompensationsgraden 200 %, dvs. pensionären får dubbelt så stor inkomst efter skatt i form av pension (exkl. KBT) som förvärvsinkomst. Vid högre inkomster sjunker kompensationsgraden successivt.

1 1 . 10 Kostnadsberäkningar

Fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet har gjort beräkningar av kost- nader för ålderspensioneringen i det nuvarande pensionssystemet i förhållande till motsvarande kostnader för det reformerade pensionssystemet. Beräkningarna har utförts i en särskild modell på grundval av HINK 91 hos SCB och Riksförsäkrings- verkets kalkyler avseende det reformerade pensionssystemet. De har gjorts med bl.a. den förutsättningen att den reala tillväxten i den svenska ekonomin blir 1,5 % om året från år 1995 och framåt.

Beträffande avtalspensionerna har dessa i den använda modellen schablonmässigt antagits utgöra en viss andel av den inkomstrelaterade ålderspensionen från fördel— ningssystemet. Änkepension har inte tagits med i beräkningarna.

Beräkningarna avser de jämförda pensionssystemens kostnader i 1994 års priser är 2000 och år 2025 . Avseende det nuvarande pensionssystemet beräknas kost- naderna utifrån förutsättningen att systemet framgent hade kvarstått oförändrat som i dag, dock att ATP-taket räknats upp med den allmänna löneutvecklingen.

Kostnadsberäkningarna avser enbart ålderspensioner. Det reformerade pensionssystemets bruttokostnader för garantipensionen beräknas uppgå till 14,2 miljarder kronor år 2000. Skatteintäkterna på pensioner ökar samti- digt med närmare 11 miljarder kronor. Totalt sett kan beräknas att nettokostnaden stiger med knappt en miljard kronor. Det kan alltså beräknas att nettopensionerna i det reformerade pensionssystemet efter skatt kommer att överstiga nettopensioner- na efter skatt i det nuvarande pensionssystemet i oförändrat skick med knappt 1 miljard kronor år 2000.

För år 2025 beräknas kostnaderna för enbart garantipensionsdelen uppgå till 12,5 miljarder kronor, dvs. en minskning i fasta priser i förhållande till år 2000. När det gäller de totala kostnaderna för det reformerade och det nuvarande pensionssyste— met, beräknade som nettopensioner efter skatt, kan kostnaderna för det reformerade pensionssystemet uppskattas understiga kostnaderna för det nuvarande pensions- systemet med drygt 18 miljarder kronor. Brutto, dvs. före skatt, skiljer sig total- kostnaderna för de båda pensionssystemen med ca 23 miljarder kronor. Dessa uppgifter avser alltså summan av inkomstrelaterad pension och grundskyddet.

I tabell 11.3 redovisas en sammanställning över kostnadsberäkningama för år 2000 och år 2025.

Tabell 11.3 Beräknade kostnader för garantipension år 2000 och år 2025

År 2000

Garantipensionsdelen enbart Brutto totalkostnad Skatt Nettopension efter skatt

År 2025

Garantipensionsdelen enbart Brutto totalkostnad Skatt Nettopension efter skatt

Reformerat pensionssystem

14,2 mdr kr 147,1 mdr kr 48,1 mdr kr 99,1 mdr kr

12,5 mdr kr 222,5 mdr kr 75,6 mdr kr 146,8 mdr kr

Nuvarande pensionssystem

135,4 mdr kr 37,4 mdr kr 98,0 mdr kr

245,6 mdr kr 80,5 mdr kr 165,1 mdr kr

12. Förtidspension

12.1. Inledning

Tidigare i detta betänkande har vi i huvudsak uppehållit oss vid enbart ålderspensio- neringen och redovisat principer för och förslag till ett reformerat allmänt ålders— pensionssystem uppbyggt på mer försäkringsmässiga grunder än det nuvarande. För närvarande inrymmer den allmänna pensioneringen emellertid också bl.a. förtids— pensioneringen, och det aktualiseras därför frågor om hur denna bör utformas framöver samt finansieras och förvaltas. De principer som enligt vårt förslag skall ligga till grund för intjänande av pensionsrätt och för beräkning av pensioner inom ålderspensioneringen låter sig nämligen inte utan vidare tillämpas på förtidspen- sionsområdet. På detta område uppkommer ett flertal särskilda frågor till vilka ställning måste tas. Det reformerade ålderspensionssystemet får direkta återverk- ningar för förtidspensioneringen som kräver att denna anpassas i en mängd avseen— den. Särskilda spörsmål aktualiseras också såvitt avser bl.a. reglerna för beräkning av förtidspensioner mer allmänt sett.

I det följande kommer vi att redovisa de ståndpunkter som vi i dessa hänseenden kommit fram till vid våra överväganden. Dessförinnan kommer vi dock som en bakgrund till de föreslagna förändringarna att lämna en kort översikt över de nu gällande bestämmelserna om förtidspension inom folk— och tilläggspensioneringen.

12.2. Nuvarande regelsystem

Enligt de nu gällande reglerna i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) utges förtidspension — inom både folk- och tilläggspensioneringen — till en försäkrad som har fyllt 16 men inte 65 år och vars arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bestå avsevärd tid. har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till viss tid men i övrigt gäller för den samma regler

som för förtidspension.

Förtidspensionen graderas efter nedsättningen av den försäkrades arbetsförmåga så, att en försäkrad vars arbetsförmåga är helt nedsatt erhåller hel förtidspension. Är arbetsförmågan inte helt nedsatt men är den nedsatt med minst tre fjärdedelar, utges tre fjärdedels förtidspension. Om arbetsförmågan är nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utgår halv förtidspension. I övriga fall erhåller den försäkrade en fjärdedels förtidspension. '

Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt AFL beaktas den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Med inkomst av arbete likställs i skälig om— fattning värdet av hushållsarbete i hemmet.

I fråga om personer som har fyllt 60 år skall bedömningen främst avse deras förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som de tidigare har utfört eller genom annat för dem tillgängligt lämpligt arbete. Detta betyder att det i fråga om denna grupp försäkrade ställs lägre medicinska krav än för andra och att det inte kan fordras att försäkrade i denna kategori genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Vid invaliditetsbe— dömningen tas hänsyn till rena åldersförändringar på ett annat sätt än enligt huvud- regeln, och rent arbetsmarknadspolitiska synpunkter väger generellt sett tyngre.

Tidigare kunde försäkrade som var 60 år eller äldre också beviljas förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl om de hade uttömt sin rätt till arbetslöshetsstöd. Denna möjlighet har emellertid avskaffats genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 1991.

En beviljad förtidspension (eller ett sjukbidrag) utbetalas längst fram till 65 års ålder eller till den tidigare tidpunkt då ålderspension börjar utges.

Inom folkpensioneringen utbetalas hel förtidspension med samma belopp som en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder, dvs. med för år 96 % av det justerade basbeloppet till ensamstående och 78,5 % därav till gift (år 1994 motsvarande 33 116 respektive 27 079 kr). Förtidspensionärer som saknar eller har låg ATP— pension får pensionstillskott med upp till 105,5 % av basbeloppet (år 1994 motsva- rande 36 393 kr), dvs. med ett närmare dubbelt så högt belopp som ålderspensio— närer. Detta betyder att en förtidspensionär i dag är garanterad ett minsta pensions- belopp brutto om 69 509 kr per år eller 5 792 kr per månad som ensamstående och 63 472 kr per år eller 5 289 kr per månad som gift med en annan pensionär. Härtill kommer kommunalt bostadstillägg som bidrag till bostadskostnadema. På en förtids- pension med pensionstillskott uttas viss — begränsad — inkomstskatt.

När en förtidspension byts ut mot ålderspension utges även därefter folkpensione- ringens grundbelopp på oförändrad nivå. Däremot utbetalas inte längre pensions— tillskott med förhöjt belopp. För en förtidspensionär utan eller med låg ATP-pension sjunker pensionstillskottet sålunda från 105,5 till 55 ,5 % av basbeloppet, dvs. den totala pensionen sänks med för närvarande brutto 17 248 kr per år eller 1 437 kr per månad. Samtidigt kommer dock inte längre att tas ut någon inkomstskatt på

pensionen. Netto minskar pensionen alltså med ett lägre belopp än den minskning som sker brutto.

Som en grundläggande förutsättning för rätt till förtidspension från tilläggspensio- neringen gäller att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng inom ATP för tid före det år då pensionsfallet inträffade.

Storleken av en hel förtidspension från ATP skall i princip motsvara den ålders— pension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. den månad då han fyller 65 år. För att uppnå detta syfte finns särskilda regler om hänsynstagande vid pensionsberäkningen — under vissa förutsätt- ningar — också till tänkta förvärvsinkomster under tiden mellan pensionsfallet och 65 års ålder. Dessa kan sägas bygga på tanken att den försäkrade, om pensionsfallet inte hade inträffat, skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrade inkomster fram till ålderspensioneringen.

Reglerna innebär att, så snart vissa villkor är uppfyllda, förtidspensionen från ATP skall beräknas under antagande att den försäkrade för varje år fr.o.m. det år då pensionsfallet inträffar har tillgodoräknats viss pensionspoäng, en s.k. antagande- poäng. För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en sjukpen- ninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två av de fyra åren närmast före året för pensions- fallet.

Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att antagandepo— ängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärven under samtliga är t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen.

Sedan antagandepoängen sålunda beräknats med tillämpning av de beskrivna reglerna tillgodoräknas den försäkrade denna antagandepoäng för varje år fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. det år då han fyller 64 år. Förtidspensionen beräknas sedan enligt samma regler som för ålderspension med tillämpning av 15— och 30- årsreglerna under hänsynstagande till både de faktiska och de antagna poängtalen för tid före respektive efter pensionsfallet.

Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtids- pension med antagandepoängberäkning, beräknas förtidspensionen från ATP med tillämpning av 15- och 30-årsreglerna på grundval av enbart de faktiska pensions- poäng som den försäkrade intjänat för tiden före pensionsfallet.

Ålderspension från ATP till personer som uppburit förtidspension beräknas enligt samma regler som för andra ålderspensionärer. Därvid tas hänsyn till de antagande- poäng som för åren mellan förtidspensionsfallet och 65 års ålder lagts ut vid be- räkningen av förtidspensionen på så sätt att dessa successivt för varje år i takt med

att den försäkrade blir äldre och äldre omvandlas till en pensionspoäng inom ålderspensioneringen. Resultatet blir att ålderspensionen från ATP blir lika stor som tilläggspensionen i form av förtidspension. Om emellertid förtidspensionären haft bara partiell pension och haft inkomster av förvärvsarbete vid sidan av förtids— pensionen, kan han eller hon på grundval härav enligt särskilda regler i 11 kap. 6 & AFL ha intjänat en totalt sett högre pensionspoäng för ett eller flera av åren efter förtidspensionsfallet och till följd därav få rätt till en ålderspension som är högre än förtidspensionen.

12.3. Förtidspensioneringens ställning framöver

Vi föreslår: Förtidspensioneringen förs framöver administrativt och finan- sieringsmässigt bort från ålderspensioneringen och sammanförs med sjukför- säkringen eller får utgöra en särskild försäkringsgren. Detta utreds i särskild ordning.

Förtidspensioner skall också för framtiden utges som inkomstrelaterade förmåner samt kompletteras med en grundtrygghet i form av garantipensio- ner. Beräkningen av inkomstrelaterade förtidspensioner görs på grundval av den pensionsrätt som registrerats inom ålderspensioneringens fördelnings— system och under antagande att också avgifterna till premiereservsystemet hänförts dit. Från premiereservsystemet utges inga förtidspensioner.

De förslag till anpassningar m.m. som vi nu redovisar på förtidspensione- ringens område kan få omprövas i anslutning till senare reformarbete på det området.

Att det också för framtiden med ett reformerat pensionssystem är påkallat med ett riskskydd för personer som under den yrkesaktiva delen av livet är eller blir för- hindrade helt eller delvis att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp är enligt vår mening uppenbart. Även fortsättningsvis erfordras således en förtids— pensionering.

Ställning måste emellertid tas till om förtidspensioneringen också framöver skall ligga inom ramen för den allmänna ålderspensioneringen eller om den administra— tivt och/eller finansieringsmässigt bör läggas utanför och sammanföras med sjukför— säkringen och eventuellt även med arbetsskadeförsäkringen eller hänföras till någon nyinrättad försäkringsgren.

För ett bibehållande av förtidspensioneringen inom den allmänna pensioneringen

kan tala det förhållandet att beräkningen av förtidspensioner också framöver rim— ligen bör ske enligt principer som har likheter med de som kommer att gälla för beräkningen av ålderspension och att det sannolikt måste vara de inkomstuppgifter som inhämtas för ålderspensioneringen som läggs till grund också för beräkningen av förtidspension. Att, som är fallet med sjukpenning och arbetsskadelivränta, grunda beräkningen av förtidspension uteslutande på den vid pensionsfallet aktuella inkomsten synes knappast kunna vara ett alternativ som kan komma i fråga.

Å andra sidan väger enligt vår mening skälen över för en lösning som innebär att förtidspensioneringen sammanförs med sjukförsäkringen eller utgör en särskild försäkringsgren. Allmänt sett är det önskvärt att kostnaderna för förtidspensione- ring tydligt särskiljs från kostnaderna för ålderspensionering. Med den utformning av ålderspensioneringen som vi föreslår med ett starkt samband mellan avgifter och förmåner är det också nödvändigt att ålderspensionerna finansieras fristående och att finansieringen av förtidspensioneringen sker vid sidan härav. För sjukförsäk- ringslösningen kan tala att förtidspensioner har likheter med sjukpenning såtillvida att avgörande för rätten till förmån är i båda fallen att arbetsförmågan är nedsatt på medicinska kriterier. Möjligen skulle en lösning med denna innebörd också kunna verka rehabiliteringsfrämjande. Härtill kommer att en ordning med sjukförsäkring och förtidspensionering i samma försäkringssystem innebär att man undviker gräns- dragningsproblem och risken för övervältring av kostnader från en försäkringsgren till en annan.

Av betydelse för det slutliga ställningstagandet i frågan om vart förtidspensione- ringen bör flyttas blir resultatet av det arbete som nyligen påbörjats av Beredningen (S 1993107) för en ny ordning för sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna. Denna be- redning har till uppgift att utreda en ny ordning för lagfästa försäkringsersättningar vid sjukdom och arbetsskada som innebär att försäkringsutgifterna inte ingår i statsbudgeten. Ett alternativ härför är enligt direktiven att försäkringarna förs över till arbetsmarknadens parter. Andra alternativ är dels en vidareutveckling av nuva- rande försäkringssystem, dels ett system där sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna tecknas som obligatoriska försäkringar hos konkurrerande försäkringsgivare. För- säkringen skall dock liksom hittills vara generell och de grundläggande villkoren skall garanteras i lag. Inom ramen för beredningens uppgifter faller att överväga om förtidspensioneringen bör ingå i den nya ordningen eller bibehållas enligt nuvarande regler.

Med hänsyn till den beredningens pågående arbete avstår vi från att lämna ett heltäckande förslag om förtidspensioneringens förvaltning och finansiering fram- över. Vi inskränker oss till att föreslå att förtidspensioneringen skall separeras från ålderspensionssystemet men avstår från att ta ställning till om den framdeles bör sammanföras med sjukförsäkringen eller administrativt och finansiellt hanteras på annat sätt.

Vi förutsätter dock i det följande att villkoren för rätt till förtidspension också framöver kommer att regleras genom lagstiftning och att det lagstiftningsvägen även ges bestämmelser om bl.a. beräkningen av sådan pension.

Frågor om finansieringen av förtidspensioner framöver, när det reformerade

ålderspensionssystemet nått full funktion och under övergångstiden, kommer vi att korthet beröra nedan men avser vi att behandla mer utförligt senare, i bl.a. kapitel 14 och 17.

Det sagda innebär inte att vi därmed kan lämna förtidspensionsområdet å sido. Även om förtidspensionerna läggs åtskilda från ålderspensioneringen måste de anpassas till det reformerade ålderspensionssystemet. Bl.a. måste avgöras hur förtidspensioner skall beräknas och på vilka nivåer förmånerna skall utges. Efter- som dessa frågor är en direkt följd av våra förslag på ålderspensioneringens om- råde, om intjänande och beräkning av ålderspensioner, har vi ansett det vara en uppgift för oss att ta ställning till dem.

En grundläggande utgångspunkt för oss är att förtidspensioner för framtiden skall liksom i dagens ATP-system utges som inkomstrelaterade förmåner, dvs. vara storleksmässigt beroende av den försäkrades tidigare inkomster. Dessutom bör, såsom vi föreslår för ålderspensioner, finnas en motsvarighet till dagens folkpen- sionering också på förtidspensionsområdet, dvs. en grundtrygghet bör finnas som en komponent också på detta område. Grundtryggheten skulle kunna utformas i principiell överensstämmelse med den för ålderspensioneringen föreslagna garanti- pensionen. Liksom är fallet i dag skulle emellertid den för förtidspensionärer garanterade pensionsnivån kunna vara något högre än för ålderspensionärer.

Som vi kommer att beröra i avsnitt 12.9 nedan lämnar vi i detta betänkande inte några konkreta förslag rörande utformningen av eller storleken för grundtryggheten för förtidspensionärer som beviljas förtidspension efter viss fastställd tidpunkt några år framöver. Dessa frågor anser vi bör prövas först sedan Sjuk- och arbetsskade— beredningen avslutat sitt arbete och en samlad bedömning kan göras av hela förtids— pensioneringens framtida regelsystem.

Över huvud taget kan i anslutning till den fortsatta prövningen av Sjuk- och arbets- skadeberedningens förslag m.m. behöva på nytt övervägas också reglerna för beräkning av inkomstrelaterad förtidspension. Olika följdändringar m.m. till de förslag på detta område som vi nu redovisar kan då visa sig vara motiverade. Vi vill därför lämna en allmän reservation för att vi är medvetna om att det regelsys- tem som vi lämnar förslag till i det följande kan behöva bli föremål för omprövning i anslutning till senare reformarbete på förtidspensioneringens område.

Med denna allmänna reservation övergår vi nu till att redovisa våra ståndpunkter och förslag rörande de tekniska anpassningar m.m. som krävs inom förtidspensio- neringen med hänsyn till reformen på ålderspensioneringens område.

Inkomstrelaterad förtidspension bör för framtiden, som vi framhållit i det föregå- ende, beräknas på grundval av de uppgifter om inkomster och avgifter m.m. som insamlas för beräkningen av ålderspensioner. De pensionskonton som förs inom ålderspensionssystemet och som avspeglar de avgiftsbetalningar som gjorts av och för de försäkrade och de inkomster dessa haft under livet bör alltså ligga till grund för beräkningen av också förtidspensioner.

Några förtidspensioner skall inte utbetalas från det av oss föreslagna premiere— servsystemet för ålderspension. Detta innebär att avgörande för beräkningen av förtidspensioner bör vara de pensionsrättigheter som tillgodoräknats i ålderspensio-

neringens fördelningssystem. För att förtidspensionerna inte skall bli orimligt låga måste de emellertid beräknas med utgångspunkt från, inte den inom ålderspensione- ringens fördelningssystem faktiskt tillgodoräknade avgiftssatsen 16,5 % utan från den till fördelnings- och premiereservsystemen sammanlagda avgiftssatsen 18,5 %. All sådan pensionsrätt som tillgodoräknats i fördelningssystemet skall tas i be- aktande vid beräkningen av förtidspension, dvs. inte enbart pensionsrätt till följd av förvärvsinkomster utan också sådana rättigheter som har sin grund i pensionsgrun- dande socialförsäkringsersättningar m.m., bamårsrätt och pensionsrätt för väm- pliktstjänstgöring. Även framöver bör finnas en motsvarighet till dagens ordning med antagandepoäng, dvs. en möjlighet att få förtidspensionen beräknad utifrån även tänkta inkomster och avgifter för tiden efter pensionsfallet. I avsnitt 12.6 redovisar vi våra närmare förslag till regler för beräkningen av förtidspensioner.

12.4. Villkor för pensionsrätt

Vi lägger inte fram förslag till några ändringar beträffande villkoren för rätt till förtidspension, eftersom dessa frågor utreds i annan ordning.

Som beskrivits i avsnitt 12.2 krävs i dag för att rätt skall föreligga till förtidspen- sion att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel och att nedsättningen har sin grund i medicinska kriterier. En fråga som vi under vårt arbete diskuterat i viss utsträckning är om dessa villkor bör kvarstå oförändrade eller om det kan finnas skäl att skärpa villkoren för att förtidspension skall kunna beviljas.

Med hänsyn till att olika frågor rörande förtidspensioneringen nu utreds av be— redningen för en ny ordning för sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna (se avsnitt 12.3) och av tidsskäl har vi emellertid beslutat att avstå från att lägga några förslag som angår de grundläggande villkoren för rätt till förtidspension.

Detta innebär att det, i vart fall tills vidare, skall liksom i dag för rätt till förtids- pension krävas att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel och att nedsättningen har sin grund i medicinska kriterier. Vidare kommer under åtminstone den närmaste tiden framöver att finnas kvar också nuvarande särregler till förmån för personer som är 60 år eller äldre. Liksom för närvarande skall sjukbidrag kunna utges i stället för förtidspension i fall då nedsättningen av arbets— förmågan inte är varaktig men kan antas bestå för avsevärd tid. Inte heller i frågan om graderingen av förtidspension föreslår vi här några förändringar.

Även om vi sålunda inte redovisar några förslag till ändringar i dessa hänseenden har vi, som nämnts, diskuterat också dessa frågor under vårt arbete, och vi vill framhålla det angelägna i att reglerna ses över med inriktning på att få till stånd en

minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner framöver till följd av bl.a. rehabi- literingsinsatser och andra åtgärder för att hindra utslagningen från arbetslivet.

Inte minst av kostnadsskäl kan det vara påkallat med vissa begränsningar i rätten till förtidspension. Sådana framstår som motiverade av hänsyn också till de försäk- rade själva. En förbättrad rehabilitering och Ökade insatser på det arbetsmarknads- politiska fältet är för enskilde bättre lösningar än förtidspensionering; tillhörighet till arbetslivet är således också av hUmanitära skäl att föredra framför förtidspensio— nering.

Skärpningar av nuvarande regelsystem för rätt till förtidspension skulle kunna avse att det ställs större krav på den medicinska grunden och att arbetsmarknads- mässiga skäl tillmäts mindre betydelse. Också kraven på vilka rehabiliteringsinsat- ser som måste göras innan förtidspensionering får tillgripas skulle kunna öka. Ett annat sådant spörsmål för fortsatt utredning är om det också fortsättningsvis bör finnas särregler till förmån för personer som är 60 år eller äldre med mildare bestämmelser för invaliditetsbedömningen och med frångående från villkoren om föregående rehabilitering osv. Även samspelet mellan sjukbidrag och sjukpenning kan det finnas skäl att närmare pröva. Det skulle kunna övervägas att närmare utreda om inte även förtidspensioner bör obligatoriskt omprövas med jämna mellan- rum, t.ex. minst vart femte år.

Också den nedre åldersgränsen för förtidspension — 16 år — bör diskuteras. Det kan ifrågasättas om personer i så låg ålder bör förtidspensioneras eller om gränsen bör höjas och det ekonomiska stödet till denna kategori i stället ges i form av rehabliteringsstöd, studieersättning eller i liknande form.

Enligt vår mening bör i det fortsatta utredningsarbetet på förtidspensionsområdet också övervägas möjligheterna att s.k. vilande förtidspension, som i dag regleras genom en regeringsförordning, lagfästs och att andra åtgärder vidtas för att få till stånd ett bättre genomslag i praktiken av detta institut.

12.5. Övergång till ålderspension

Vi föreslår: Nuvarande övre åldersgränser för förtidspension kvarstår i det reformerade pensionssystemet. Det betyder att förtidspension skall kunna nybeviljas fram till 65 års ålder och att en löpande förtidspension skall avlösas av ålderspension vid fyllda 65 år.

En fråga som måste avgöras är vid vilken tidpunkt en förtidspension skall avlösas av ålderspension. Nära sammanhängande härmed är spörsmålet om den övre ål- dersgränsen för nybeviljande av förtidspension, liksom frågan om när en pension för grundtrygghet inom förtidspensioneringen skall avlösas av garantipension för ålderspension, eftersom det kan ligga nära till hands att ha samma åldersgräns i alla dessa hänseenden.

Ju högre åldersgräns som bestäms för övergången mellan de båda pensionsfor- merna, desto större blir kostnaderna för förtidspension. Med det reformerade ålderspensionssystemet kommer den sammanlagda ålderspensionen under livet att i genomsnitt bli densamma oberoende av från vilken ålder ålderspension börjar utbetalas. För varje ytterligare antal år som förtidspension kan uppbäras före övergången till ålderspension blir kostnaderna för förtidspension allt större, medan ålderspensionskostnaderna förblir konstanta. En senare övergång innebär dessutom för varje är större kostnader av det skälet att kretsen berättigade till förtidspension ökar med stigande ålder.

Detta skulle kunna tala för att åldersgränsen för övergång från förtidspension till ålderspension sätts tämligen lågt, t.ex. vid 60 års ålder. Emellertid skulle konse- kvensen bli att förtidspensionärer regelmässigt fick en mycket låg inkomstrelaterad ålderspension, eftersom den skulle beräknas med hänsyn till den försäkringsmässiga reduktion som görs vid tidigt pensionsuttag. Ytterligare skulle det knappast vara möjligt att ha en åldersgräns vid 60 år, om övergångsreglerna utformas i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 15. De förutsätter att övergången från förtidspension till ålderspension inom det reformerade systemet överensstämmer med motsvarande gräns i dagens regelsystem.

När det gäller den övre åldersgränsen för nybeviljande av förtidspension behöver denna inte nödvändigtvis sammanfalla med tidpunkten för övergång från förtids- pension till ålderspension. Även om sistnämnda åldersgräns bestäms till 65' ar, kan den övre åldersgränsen för nybeviljande sättas lägre och fastställas till exempelvis fyllda 60 år. Konsekvensen skulle bli att den som efter 60 års ålder uppfyller villkoren för förtidspension skulle få ta i anspråk ålderspension med försäkrings- mässigt beräknad minskning i förhållande till uttag från 65 år. Denna kategori skulle därmed riskera att livsvarigt få ålderspension på en låg nivå utan att ha möjlighet till något val. Med olika åldersgränser torde därför kunna uppkomma ett betydande tryck på förtidspensioneringen från personer i åldersgrupperna närmast under 60 år, eftersom det ekonomiska utfallet som ålderspensionär skulle bli högst varierande beroende på om förtidspension beviljas eller inte. Detta talar för en enhetlig åldersgräns.

Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att en förtidspension skall avlösas av ålderspension när den berättigade fyller 65 år och att detta skall vara också den övre åldersgränsen för nybeviljande av förtidspension.

12.6. Beräkning av inkomstrelaterad förtidspension

Vi föreslår: Förtidspensioner beräknas enligt samma principer som ålders- pensioner och kommer alltså att bli avgiftsbestämda. Storleken av pensio- nen blir beroende dels av de ålderspensionsavgifter som betalats av eller för den försäkrade fram till förtidspensionsfallet, dels — under särskilda förut- sättningar — av tillgodoräknade avgifter på en tänkt förvärvsinkomst (an— tagandeinkomst) för tiden fr.o.m. året för pensionsfallet fram t.o.m. det år då den försäkrade uppnår 60 års ålder. Förutsättningar för att få förtids- pension med antagandeinkomst är att den försäkrade tillgodoräknats pen- sionsrätt under minst tre av de fyra åren närmast före pensionsfallet. An— tagandeinkomsten motsvarar genomsnittet av de fyra storleksmässigt mellers- ta inkomsterna under de sex åren närmast före pensionsfallet eller, om det är förmånligare, genomsnittsinkomsten för de bästa fyra femtedelama av alla års inkomster fr.o.m. 16 års ålder t.o.m. året före pensionsfallet. Förtids- pensioner beräknas med samma delningstal som gäller för uttag av ålders- pension fr.o.m. fyllda 65 år.

Vårt förslag i fråga om ålderspensioneringen innebär att väsentliga förändringar kommer att göras i nuvarande regler om intjänande av pensionsrätt och om beräk- ning av ålderspensioner. Till grund för beräkningen av ålderspensioner kommer att ligga inkomsterna m.m. — och härpå erlagda avgifter — under hela den förvärvs- aktiva tiden, och den intjänade pensionsrätten räknas upp år från år med ett lönein- dex. Pensionsförmånerna blir avgiftsbestämda, och ålderspensionen beräknas på grundval av ett s.k. delningstal.

Liksom i dag bör enligt vår mening, som framgått av det tidigare sagda, inkomst- relaterade förtidspensioner också framöver beräknas enligt i huvudsak samma prin- ciper som ålderspension och på grundval av de uppgifter om inkomster och avgifter som finns registrerade inom ålderspensionssystemet. Detta betyder att livsinkomst— principen kommer att vara avgörande även för förtidspensioneringen, att också denna blir avgiftsbestämd och att storleken av pensionen blir beroende av de av- gifter som betalats för eller av den försäkrade fram till förtidspensionsfallet och som räknats upp fram till dess med löneindex. Beräkningen av förtidspension skall göras med ledning av den pensionsrätt som sålunda intjänats av den försäkrade och med användning av metoden med delningstal.

Det sagda innebär att vi ställer oss avvisande till tanken på att gå över till en annan beräkningsmetod för förtidspensioner, t.ex. att dessa bestäms utifrån den försäkrades aktuella inkomst just vid pensionsfallet eller under åren närmast dess-

förinnan eller att den fastställs på grundval av enbart en tänkt framtida inkomst- utveckling.

Vi föreslår sålunda att förtidspensionerna storleksmässigt skall i princip motsvara den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr.o.m. en viss tidpunkt. Vilken tidpunkt som härvidlag bör vara avgörande återkommer vi till nedan. Beräkningen av förtidspensioner görs alltså i första hand på grundval av de med löneindex uppräknade ålderspensions- avgifter som av och för den försäkrade har betalats under tiden fram till pensions— fallet. Här tas i beaktande inte bara avgifter på förvärvsinkomster och på pensions- grundande socialförsäkringsersättningar m.m. (liksom det tillägg som kan ges upp till den inkomst som ligger bakom sjukpenning eller arbetslöshetsersättning) utan även pensionsrätt för barnår och vid värnpliktstjänstgöring, på samma sätt som vid beräkningen av ålderspension. Även sådan pensionsrätt som inom ålderspensione- ringen överförts från en make till den andra genom delning läggs till grund för beräkningen av förtidspensionen.

Eftersom förtidspensionsfall regelmässigt inträffar medan den försäkrade fort— farande är i yrkesaktiv ålder och oftast innan han hunnit tjäna in hela den ålders- pensionsrätt som han skulle ha kunnat förvärva om arbetsförmågan inte blivit nedsatt, skulle en förtidspension som beräknas på grundval av enbart avgifter som erlagts före förtidspensionsfallet i många fall bli otillfredsställande låg. Med hänsyn härtill måste det inom det reformerade regelsystemet finnas en motsvarighet till nuvarande ordning för ATP om tillgodoräknande av s.k. antagandepoäng. En per- son som förtidspensioneras medan han har anknytning till förvärvslivet måste således vid beräkningen av förtidspensionen kunna gottskrivas avgifter på en viss tänkt inkomst under tiden mellan pensionsfallet och uppnådd viss högre ålder.

Vi föreslår därför att till grund för förtidspensionsberäkningen skall under sär— skilda förutsättningar kunna läggas också fiktiva avgifter på en viss antagen inkomst för tiden från pensionsfallet och fram till en senare tidpunkt. Frågor som här aktualiseras är dels vilka villkor som bör uppställas för att en sådan antagen in- komst skall kunna tillgodoräknas och fram till vilken ålder sådant tillgodoräknande skall äga rum, dels hur denna antagna inkomst skall beräknas i fall då förutsätt- ningarna för tillgodoräknande härav är uppfyllda.

När det först gällerförutsättningarna för att få antagandeinkomst tillgodoräknad bör utgångspunkten vara att sådan inkomst gottskrivs enbart i fall då den försäkrade vid pensionsfallet hade en stadigvarande och dessutom något så när aktuell an- knytning till arbetsmarknaden här i landet och att man alltså med fog kan utgå från att han sjukdomen eller skadan förutan skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta i Sverige framöver. Dessutom bör reglerna ge ett visst efterskydd för personer som tillfälligt avbrutit sin förvärvsverksamhet eller som flyttat till annat land för att arbeta där en begränsad tid (med hänsyn till att det kan gå viss tid innan ett motsvarande skydd erhålls från det andra landets socialförsäkring).

Mot bakgrund härav föreslår vi att det som villkor för tillgodoräknande av an— tagandeinkomster skall gälla att den försäkrade har tjänat in pensionsrätt under åtminstone tre av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet. Någon motsva—

righet till dagens alternativa "ingångsvillkor" om sjukpenninggrundande inkomst vid tidpunkten för pensionsfallet bör alltså enligt vår mening inte finnas inom det reformerade pensionssystemet.

Med detta förslag kommer antagandeinkomster att kunna tillgodoräknas personer som när pensionsfallet inträffade var i arbete och sedan åtminstone tre år tillbaka har förvärvsarbetat i Sverige. Samma möjlighet härtill kommer att finnas för dem som under den relevanta tidsperioden varit frånvarande från arbetslivet på grund av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet och som uppbar sjukpenning eller arbetslöshetsstöd, eftersom dessa förmåner är pensionsgrundande och därmed tas i beaktande vid prövningen av om villkoren för att få antagandeinkomster är uppfyllda. Likaså kommer antagandeinkomster på samma villkor att kunna gottskrivas exempelvis personer som vid eller före pensionsfallet var lediga från ett arbete för vård av barn och som för den tiden tillgodoräknats bamårsrätt enligt de särskilda reglerna här— för, eftersom också pensionsrätt för bamår (och för värnpliktstjänstgöring) likställs med pensionsrätt för förvärvsinkomster i nu aktuellt hänseende. Däremot bör sådant likställande inte ske beträffande pensionsrätt som överförts till en make från den andra genom delning.

Ytterligare en effekt av förslaget är att det ges ett efterskydd under ett år för personer som har arbetat här inte alltför kort tid men som avbrutit sitt förvärvsar- bete här i landet för att tillfälligt ägna sig åt en verksamhet som inte grundar pensionsrätt eller som begett sig till ett annat land för att arbeta eller studera där. En annan konsekvens är att något förtidspensionsskydd med antagandeinkomster inte ges för personer som vid pensionsfallet visserligen var i förvärvsarbete men som inte tillgodoräknats pensionsrätt här sedan minst tre år tillbaka.

Emellertid kommer alla som uppfyller villkoren för tillgodoräknande av antagan- deinkomster inte alltid i praktiken att kunna tillgodoräknas sådana inkomster, eller kommer de att få en mycket låg antagandeinkomst gottskriven. Detta har att göra med att de regler som nedan föreslås för beräkning av antagandeinkomstens storlek till sin konstruktion är sådana att de, för att antagandeinkomstberäkningen skall ge något reellt utbyte, ,.kräver att pensionsrätt intjänats under viss längre tid före

pensionsfallet.

I denna fråga om beräkningen av antagandeinkomstens storlek är det enligt vår mening rimligt att antagandeinkomsten ges ett värde som schablonmässigt kan sägas motsvara den inkomst som den förtidspensionerade skulle ha fått om han hade fortsatt att förvärvsarbeta. Med hänsyn härtill och då det inte är möjligt att ha ett system som bygger på förutsägelser om hur den försäkrades inkomster skulle ha utvecklats framöver, bör som utgångspunkt för beräkningen tas de inkomster som den försäkrade haft under tiden närmast före pensionsfallet. Det är emellertid inte lämpligt att ta ett enda års inkomst, t.ex. inkomsten för året före pensionsfallet, till utgångspunkt, eftersom denna inkomst kan avspegla en tillfällig ökning eller minsk- ning av arbetsinsatsen och därför inte vara rättvisande. I stället bör antagandein— komsten beräknas på grundval av de genomsnittliga pensionsrättigheter som intjä- nats under några år i anslutning till pensionsfallet.

Vi föreslår därför att antagandeinkomsten skall motsvara genomsnittet av de pen-

sionsrättigheter som intjänats för de fyra storleksmässigt mellersta pensionsgrundan- de inkomsterna m.m. under de sex åren närmast före pensionsfallet. Det innebär att den högsta och den lägsta av dessa års inkomster, eller rättare sagt den avgift för ålderspension som tagits ut på dem, lämnas utan beaktande och att antagandein- komsten sedan får motsvara medeltalet för de återstående fyra åren. Vid beräk— ningen räknas pensionsrätterna för de relevanta sex åren upp med löneindex till nivån för pensionsfallsåret.

När antagandeinkomstens storlek beräknas tas hänsyn till all pensionsrätt som intjänats inom ålderspensioneringen, dvs. förutom för förvärvsinkomster och pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. (liksom den bakomliggande inkomsten i förekommande fall) även sådan som getts för bl.a. bamår. Däremot beaktas här inte sådan pensionsrätt som genom delning överförts från en make till en annan. Parallellt härmed bör antagandeinkomst för den make som genom del- ning avstått från pensionsrätt beräknas på grundval av ålderspensionsavgiften före delning.

I den mån den försäkrade inte intjänat pensionsrätt här under alla de sex år som är relevanta åsätts åren utan sådan rätt ett värde av 0 och antagandeinkomsten beräknas enligt huvudregeln. För personer som haft förvärvsinkomster e.d. i Sverige under bara tre eller fyra år blir antagandeinkomsten därför "utspädd". Eftersom året med högst pensionsrätt skall frånräknas, kommer nämligen i dessa fall alltid minst ett O-år att påverka medelinkomstberäkningen. För personer som intjänat pensionsrätt under enbart två år eller kortare tid beräknas ingen antagan- deinkomst, eftersom förutsättningarna enligt ovan för tillgodoräknande av sådan inkomst inte är uppfyllda (det saknas pensionsrätt för minst tre av de senaste fyra åren).

För att undvika att antagandeinkomsten kan bli mycket låg för personer som på grund av hälsoproblem börjat reducera sin arbetstid eller som fått byta till ett sämre avlönat arbete under åren närmast före förtidspensioneringen, föreslår vi en alterna- tiv beräkningsgrund för antagandeinkomstens storlek. Denna tillämpas i den mån den blir förmånligare för den försäkrade. Alternativet innebär att hänsyn tas till de intjänade pensionsrättigheterna under alla år från 16 års ålder t.o.m. året före pensionsfallet, att den femtedel av åren då den försäkrade saknat inkomst e.d. eller haft lägst pensionsrätt lämnas utan beaktande och att ett medeltal beräknas på åter— stående fyra femtedelar av åren (även om vissa av dessa skulle vara är utan pen— sionsrätt). Detta medeltal utgör antagandeinkomsten.

Den sålunda — enligt den förmånligaste av de två alternativa metoderna — beräk- nade antagandeinkomsten antas vid beräkningen av förtidspensionen vara den inkomst som den försäkrade har varje år fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. visst senare år. Antagandeinkomsten blir alltså lika stor för alla år mellan pensionsfallet och uppnådd viss ålder. Det betyder att den — liksom de ålderspensionsavgifter som erlagts före pensionsfallet —— beaktas till det värde den har för pensionsfallsåret och att den vid förtidspensionsberäkningen sålunda inte indexeras till någon tänkt ut— veckling. Den uppräkning som är påkallad sker i stället inom ramen för indexe- ringen av utgående förtidspensioner (se avsnitt 12.8).

Förtidspensionen beräknas sedan på grundval av de fiktiva avgifterna för dessa års antagandeinkomster och på de pensionsrättigheter som den försäkrade faktiskt tjänat in före pensionsfallet. Beroende på hur tidigt eller sent i livet som pensions- fallet inträffar kommer därmed antagandeinkomstema att väga mer eller mindre tungt vid beräkningen av förtidspensionen. Antagandeinkomstema blir också av be- tydelse för den försäkrades ålderspension, eftersom dessa inkomster utgör grund för avgiftsbetalning till ålderspensioneringen (se avsnitt 12.7).

Antagandeinkomster tillgodoräknas alltid fr.o.m. året för pensionsfallet och för hela det året. I den mån den försäkrade för det året tillgodoräknats pensionsrätt på grund av förvärvsarbete eller någon annan pensionsgrundande verksamhet, utgör antagandeinkomsten under det året enbart det belopp varmed den överstiger den sålunda faktiskt intjänade pensionsrätten. Detta gäller även i fråga om intjänande av ålderspensionsrätt för pensionsfallsåret enligt de regler som redovisar förslag till i avsnitt 12.7.

Det förslag som vi lägger fram om beräkning av antagandeinkomster innebär en viss skärpning i förhållande till vad som gäller i dag om beräkning av antagande- poäng för ATP. Även det ovan föreslagna kvalifikationskravet för att få antagan— deinkomster innebär en skärpning. Ett syfte härmed är att få till stånd en anpass- ning av dessa regler till ett ålderspensionssystem som bygger på livsinkomstprin- cipen och där intjänad pensionsrätt växer i takt med löneutvecklingen. Ett annat syfte är att minska drivkraften för en individ att under ett par år av mycket hårt arbete skaffa sig ett stort utbyte av en förtidspension, som kanske är större än vad som hade varit möjligt att långsiktigt uppnå genom en normal arbetsinsats. I enskil- da fall kan detta, som vi framhållit ovan, innebära att antagandeinkomster inte tillgodoräknas eller att de blir noll eller mycket utspädda. Här kommer emellertid systemets grundtrygghet att finnas som ett skyddsnät (se avsnitt 12.9).

En tredje fråga som avser beräkningen av förtidspension är, som angetts ovan, till vilken ålder antagandeinkomster skall tillgodoräknas. Denna fråga har berörings- punkter med de spörsmål som vi tar upp i det följande om indexeringen av förtids- pensioner och om tillgodoräknande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer. Utgångspunkter för våra överväganden i alla dessa hänseenden har varit att förtids- pensionen bör uppgå till en rimlig nivå i förhållande till den tidigare inkomsten, att ålderspensionen till en tidigare förtidspensionär inte bör bli högre än vad han hade fått om han hade fortsatt att förvärvsarbeta och att ålderspensionen inte bör bli högre än förtidspensionen närmast före ålderspensioneringen. På grundval av dessa utgångspunkter har vi låtit utföra beräkningar om utfallet vid olika alternativa lösningar för individer i skilda situationer.

Med beaktande av resultatet härav föreslår vi att antagandeinkomster skall tillgo- doräknas t.o.m. det år då den förtidspensionerade fyller 60 år. Denna åldersgräns skall gälla inte bara vid beräkningen av förtidspension utan också för intjänandet av rätt till ålderspension på grundval av antagandeinkomster (se avsnitt 12.7).

Sammanfattningsvis innebär våra förslag att förtaispensioner beräknas på grundval av faktiska avgifter på inkomster m.m. för åren före förtidspensionsåret och i förekommande fall på tänkta avgifter för åren med antagandeinkomst, dvs. under

det antal år som utgörs av året fr.o.m. pensionsfallsåret t.o.m. det år då förtids- pensionären fyller 60 år. Detta innebär att den inkomst som tillgodoräknas för olika är fr.o.m. pensionsfallet t.o.m. året för fyllda 60 år multipliceras med det procent— tal som gäller för uttag av avgift till ålderspensioneringen och att denna produkt tillgodoräknas den försäkrades pensionskonto för vart och ett av åren framöver. Härvid beaktas summan av avgifterna till fördelningssystemet och premiereservsys— temet, dvs. 18,5 %. Därefter görs en summering av de avgifter som faktiskt erlagts före pensionsfallet och de som sålunda gottskrivs för åren därefter, och förtids— pensionen beräknas med tillämpning av den formel som gäller för ålderspension, dvs. med användning av det delningstal som är tillämpligt.

Eftersom det reformerade pensionssystemet inte upptar någon allmän pensions- ålder som det nuvarande måste bestämmas vilket delningstal som sålunda skall vara tillämpligt och läggas till grund för beräkningen av förtidspension, dvs. vilken tidpunkt som skall vara avgörande vid fastställandet av förtidspensionsbeloppet. I detta hänseende föreslår vi att förtidspensioner storleksmässigt bör motsvara en ålderspension som tas ut vid 65 års ålder, dvs. den generella åldersgränsen för övergång från förtidspension till ålderspension och den övre åldersgränsen för nybeviljande av förtidspension. Vid förtidspensionsberäkningen bör alltså användas samma delningstal som för beräkning av ålderspension åt den kohort som samma år som pensionsfallet inträffar uppnår 65 års ålder, trots att det därmed inte blir någon försäkringsmässig uträkning och oaktat skål med hänsyn till den föreslagna metoden för indexering av löpande förtidspensioner kunde tala för att delningstalet i detta fall skulle beräknas utan diskonteringsränta.

Detta delningstal ligger fast under hela den tid som förtidspension utges, fram till 61 års ålder då en omräkning görs av pensionen enligt förslag i avsnitt 12.8 nedan. Någon anpassning av löpande förtidspensioner med hänsyn till förändringar i medellivslängen föreslår vi alltså inte skall göras.

Om förutsättningarna för tillgodoräknande av antagandeinkomster inte är upp- fyllda, beräknas förtidspensionen på grundval uteslutande av de avgifter för ålders- pension som erlagts t.o.m. pensionsfallet. I sådant fall erlägger staten inte heller några avgifter till ålderspensioneringen för tiden efter pensionsfallet i enlighet med vad vi i avsnitt 12.7 föreslår skall gälla i andra fall. För personer i denna kategori liksom för dem som över huvud taget inte intjänat någon pensionsrätt inom ålders- pensioneringen eller förvärvat bara en mycket liten sådan rätt kommer den grund- trygghet som skall inrymmas inom förtidspensioneringen (se avsnitt 12.9) att kunna vara av stort värde som ett ekonomiskt skydd under förtidspensionstiden.

I fall då den förtidspensionerade beviljas partiell pension beräknas först en hel förtidspension enligt de ovan beskrivna reglerna. Den partiella pensionen beräknas sedan som relevant del av den hela förtidspensionen.

Den pensionsrätt som en person med partiell förtidspension intjänar på förvärvsin- komster vid sidan av pensionen eller som en förtidspensionär med hel eller partiell pension tillgodoräknas för exempelvis bamår kan inte användas för att höja en löpande förtidspension utan blir av betydelse bara vid beräkning av den senare ålderspensionen, en eventuell ny förtidspension efter tillfrisknande och senare nytt

förtidspensionsfall och för efterlevandepension efter den försäkrade.

Fr.o.m. 61 års ålder skall för alla förtidspensionärer — utom för dem med enbart grundskydd — göras en omräkning av den utgående förtidspensionen. Vårt förslag härtill, som också har betydelse för förtidspensioner som nybeviljas efter fyllda 60 år, redovisas i avsnitt 12.8.

Vid beräkningen av förtidspensionen skall, som tidigare framhållits, tas i be- aktande inte bara avgifter på förvärvsinkomster utan också för bl.a. bamårsrätt. En allmän förutsättning för att tillgodoräknade avgifter för bamår skall kunna resultera i en faktisk ålderspension skall, enligt förslag i avsnitt 9.2, vara att den försäkrade också — före eller efter det att bamårsrätten tillgodoräknats — intjänat pensionsrätt för förvärvsinkomster överstigande ett lönebasbelopp under minst tre år och att de erlagda avgifterna härpå sammanlagt utgör minst ett lönebasbelopp. För att få en förtidspension beräknad på grundval av avgifter för bamårsrätt bör inte gälla något motsvarande krav; det torde nämligen kunna förutsättas att en person, som tillgodo- räknats barnårsrätt men inte förvärvsarbetat dessförinnan, i regel skulle ha gått in i förvärvslivet och haft förvärvsinkomster senare i livet om förtidspensionsfallet inte hade inträffat. På samma sätt bör bamårsrätt tas i beaktande, utan villkor om också förvärvsinkomster, fullt ut vid prövningen av om villkoren för tillgodoräk- nande av antagandeinkomster är uppfyllda och vid beräkningen av antagandein— komstens storlek.

12.7 Intjänande av ålderspension

Vi föreslår: Förtidspensionärer intjänar pensionsrätt för ålderspension på grundval av den i förekommande fall beräknade antagandeinkomsten, som i detta sammanhang räknas upp år från år med prisindex. Avgifter på denna inkomst betalas, i anslutning till intjänandet, av förtidspensionssystemet. Avgift tas ut med samma procentsats som på förvärvsinkomster och fördelas enligt den generella regeln mellan fördelnings- och premiereservsystemen. De avgifter som inom fördelningssystemet bokförs på förtidspensionärens ålderspensionskonto räknas — liksom tidigare avgifter på förvärvsinkomster m.m. — upp med löneindex fram t.o.m. det år då förtidspensionären fyller 61 år.

Som vi föreslagit i det föregående skall en utgående förtidspension avlösas av ålderspension när den berättigade uppnår 65 års ålder. Den inkomstrelaterade ålderspension som en förtidspensionär därefter erhåller kan i alla fall inte gärna beräknas på grundval av enbart de ålderspensionsavgifter som betalats före förtids— pensionsfallet. Detta skulle i många fall ge orimligt låga inkomstrelaterade ålders- pensioner till före detta förtidspensionärer, och det skulle innebära att dessa skulle drabbas otillbörligt hårt. Det krävs därför att det inom det reformerade pensions- systemet finns en ordning motsvarande den inom ATP nu gällande att förtidspensio- närer med antagandepoäng år för är tillgodoräknas pensionspoäng för den framtida ålderspensionen.

Detta skall enligt vad vi föreslår ske på så sätt att förtidspensionärer i det refor- merade systemet tillgodoräknas ålderspensionsrätt enligt särskilda regler under förutsättning att de gottskrivits antagandeinkomster vid förtidspensionsberäkningen. Den rätt till ålderspension som de förvärvar bör storleksmässigt anknyta till an- tagandeinkomsten. Denna bör alltså utgöra underlaget för tillgodoräknandet av ålderspensionsrätt. På så sätt kommer en förtidspensionär att år för år tjäna in rätt till ålderspension på grundval av den för ålderspension successivt år för är gott- skrivna antagandeinkomsten.

För förtidspensionärer utan antagandeinkomster beräknas ålderspension på basis av de faktiska avgifter som erlagts före förtidspensionsfallet och i förekommande fall därefter på förvärvsinkomster m.m. För många i denna kategori kan antas att garantipensionen inom ålderspensionssystemet kan bli av värde på motsvarande sätt som behovet av grundskydd under förtidspensionstiden kan ha täckts genom förtids- pensioneringens grundtrygghetssystem. I det närmast följande kommer vi i huvud- sak inte att uppehålla oss vid dessa grupper, utan vi kommer i främsta rummet att redogöra för de förslag som vi lägger fram när det gäller intjänande av ålderspen- sionsrätt för förtidspensionärer med antagandeinkomster.

En grundläggande utgångspunkt för det reformerade ålderspensionssystemet är att det skall finnas ett strikt samband mellan de ålderspensioner som utges och de avgifter som betalas till pensionssystemet. Detta betyder inte bara att alla avgiftsbe- talningar under livet skall resultera i en ökad ålderspension utan också att det för all pensionsrätt som tillgodoräknas skall ske en häremot svarande avgiftsbetalning. Detta är ett skäl till våra förslag att den pensionsrätt som ges för pensionsgrundan— de socialförsäkringsersättningar m.m. (liksom tillägg upp till den bakomliggande inkomsten i vissa fall), för bamår och vid värnpliktstjänstgöring skall betalas med avgifter från staten eller andra socialförsäkringssystem. I parallellitet härmed bör det även för den ålderspensionsrätt som förtidspensionärer intjänar erläggas av- gifter. För dessa bör förtidspensionssystemet svara, tills vidare med staten som betalningsansvarig eftersom vi föreslår att förtidspensioneringen i vart fall tills en eventuell annan lösning genomförs skall ligga inom ramen för statsbudgeten. Dessa avgifter bör, liksom i andra fall, betalas i anslutning till registreringen av den intjänade pensionsrätten, dvs. i regel under året efter det som de avser.

De avgifter till ålderspensionssystemet som staten (eller något försäkringssystem) sålunda skall erlägga på förtidspensionärers antagandeinkomster skall enligt vårt

förslag tas ut med samma procenttal som avgifter på förvärvsinkomster, dvs. med 18,5 %. Sådana avgifter förs dels till fördelningssystemet (16,5 procentenheter), dels till premiereservsystemet (2 procentenheter). För förtidspensionärer som inte tillgodoräknats någon antagandeinkomst och som därför inte intjänar ytterligare ålderspensionsrätt erläggs naturligtvis inga avgifter.

Enligt vårt förslag i avsnitt 12.6 skall antagandeinkomster tillgodoräknas för åren fr.o.m. pensionsfallet t.o.m. det år då förtidspensionären fyller 60 år. Det innebär att det också är för dessa är som förtidspensionären intjänar pensionsrätt för ålder- spension och avgifter erläggs till ålderspensionssystemet.

Den antagandeinkomst som utgör underlag för avgifterna till ålderspensioneringen skall skrivas upp med prisindex år för år efter pensionsfallsåret t.o.m. det år då förtidspensionären fyller 60 år. Med detta förslag tillförsäkras förtidspensionären för ålderspensionsändamål en i fast penningvärde oförändrad antagandeinkomst för förtidspensionstiden. Vi har övervägt att föreslå att antagandeinkomsten i detta sammanhang i stället skulle räknas upp i takt med löneutvecklingen men har avstått härifrån. En sådan ordning skulle nämligen ställa sig mer kostnadskrävande och skulle dessutom lätt kunna ge mindre rimliga utfall, t.ex. att ålderspensionen blir högre än om personen fortsatt att förvärvsarbeta till ålderspensioneringen, eftersom det i högre åldrar är vanligt att reallöneutvecklingen stagnerar eller sjunker. Med det förslag som vi lägger fram kommer däremot förtidspensionärerna inte att gynnas i förhållande till yrkesverksamma, och man undviker den risk för en ökad press på förtidspensionssystemet som annars skulle kunna uppkomma.

För personer som har hel förtidspension läggs hela den — prisindexerade — an- tagandeinkomsten till grund för avgiftsbetalningen till ålderspensionssystemet. Om förtidspensionären däremot har partiell pension — en fjärdedels, halv eller tre fjärdedels — utgör underlaget för avgiftsbetalning motsvarande andel av antagan- deinkomsten. Någon garanti, motsvarande den som gäller inom dagens ATP—sys- tem, om att förtidspensionären för varje är alltid skall tillgodoräknas minst en ålderspensionsavgift som motsvarar vad som skulle ha utgetts på hela antagandein— komsten, lägger vi inte fram förslag till.

Även för förtidspensionärer som får del av grundtryggheten inom förtidspensione- ringen betalas avgifter till ålderspensioneringen enligt samma regler som för andra, dvs. på grundval av den antagandeinkomst som kan ha gottskrivits pensionstagaren.

För förvärvsinkomster som förtidspensionärer har vid sidan av förtidspensionen intjänas pensionsrätt och betalas avgifter på samma sätt som för andra försäkrade. Likaså tillgodoräknas förtidspensionärer pensionsrätt för bamår och på pensions- grundande socialförsäkringsersättningar m.m. enligt samma regler som andra.

De avgifter som betalas till ålderspensionssystemet på förtidspensionärers antagan- deinkomster och som bokförs på den berättigades fördelningskonto räknas i enlighet med huvudregeln för avgifter på förvärvsinkomster m.m. upp år från år med löneutvecklingen. På samma sätt fortsätter de på kontot registrerade avgifter som erlagts före förtidspensionsfallet att räknas upp med löneindex. Detsamma gäller beträffande sådana avgifter som därefter tillgodoräknas förtidspensionären på grundval av förvärvsinkomster, socialförsäkringsersättningar, bamår, m.m. vid

sidan av förtidspensionen, liksom pensionsrätt förvärvad genom delning. Denna löneindexuppräkning görs dock i fråga om alla dessa former av avgifter bara fram t.o.m. — ingången av — det år då förtidspensionären fyller 61 år, eftersom förtids— pensionen fr.o.m. detta år skall områknas till att motsvara en ålderspension beräk— nad i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.

De ålderspensionsavgifter för förtidspensionärer som avsätts till premiereservsys— temet växer med den faktiska avkastningen på samma sätt som avgifter på förvärvs- inkomster m.m.

12.8 Indexering och omräkning av utgående förtidspensioner

Vi föreslår: Utgående inkomstrelaterade förtidspensioner räknas årligen upp med löneindex fram t.o.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder görs en omräkning av förtidspensionen. Den bestäms då — på samma sätt som vid beräkning av ålderspension — på grundval av pensionstagarens samlade ålderspensionsav- gifter, uppräknade med löneindex, och på basis av ett delningstal som om han då varit 65 år. Fr.o.m. det år då förtidspensionären uppnår 62 års ålder till övergången till ålderspension vid fyllda 65 år räknas den utgående för- tidspensionen upp med prisindex inkl. följsamhetsindexering enligt samma metod som för ålderspensioner.

Beträffande utgående ålderspensioner föreslår vi att dessa skall räknas upp årligen med prisindex i kombination med följsamhetsindexering (se avsnitt 9.8). För löpande förtidspensioner bör emellertid väljas en annan lösning, av både principiel- la och tekniska skäl. Vi föreslår att dessa skall skrivas upp år från år i takt med den allmänna löneutvecklingen, dvs. med löneindex.

I nuvarande system skrivs förtidspensioner upp bara med prisutvecklingen. dvs. räknas upp i takt med konsumentprisindex. Ett skäl till den föreslagna förändringen är att förtidspensioner ofta utges under väsentligt längre tid än ålderspensioner och utbetalas under en period då förtidspensionärens jämnåriga är i förvärvsarbete och på grundval därav i regel får del av den allmänna standardtillväxt som förekommer i samhället. För att på motsvarande sätt tillförsäkra förtidspensionärer del i den allmänna standardökningen, bör de inkomstrelaterade förtidspensionerna vara löneindexerade.

Detta är ett särskilt angeläget önskemål för dem som förtidspensioneras relativt tidigt i livet; för det flertal som pensioneras i åldrar över 50 år har det naturligtvis mindre betydelse. Härtill kommer att det skulle uppkomma mindre tillfredsställande

konsekvenser i en situation där den pensionsrätt som förtidspensionärer intjänar och fortsätter att intjäna för ålderspension löneindexeras men utgående förtidspensioner prisindexeras. I så fall skulle förtidspensionären få del av standardtillväxten i samhället när han går i ålderspension men inte dessförinnan, och resultatet skulle — vid postiv reallöneutveckling — närmast regelmässigt bli att ålderspensionen blev större än förtidspensionen, i stället för tvärtom. En sådan ordning ter sig mindre tilltalande mot bakgrund av att andra personer i regel får gå ned i standard i sam- band med ålderspensionering och är därför inte lämplig att införa. Med hänsyn härtill är det av tekniska skäl närmast ofrånkomligt att det tillämpas samma in- dexeringsmetod för å ena sidan utgående förtidspensioner oöh å andra sidan pen— sionsrätt för ålderspension som intjänats av förtidspensionären före pensionsfallet och sådan rätt som därefter förvärvas på grundval av antagandeinkomster eller för förvärvsinkomster m.m. Och eftersom intjänad pensionsrätt skall löneindexeras bör således också utgående förtidspensioner löneindexeras.

Det framstår emellertid som mindre rimligt att förtidspensionerna skrivs upp med löneindex ända fram till övergången till ålderspension vid 65 års ålder. Jämförbara förvärvsarbetande har, som framhållits i föregående avsnitt, under de sista yrkes- verksamma åren i åldrarna efter 60 är ofta en stagnerande eller t.o.m. fallande reallöneutveckling och får därmed inte del av den allmänna standardökningen i samhället. Om förtidspensioner skulle löneindexeras ända fram till ålderspensione- ringen, skulle det innebära att den som har förtidspension skulle gynnas i förhållan- de till andra personer inom samma yrkesområde som fortsätter att förvärvsarbeta.

Mot bakgrund härav föreslår vi att förtidspensioner skall löneindexeras bara fram t.o.m. det år då den berättigade fyller 60 år. Det framstår som motiverat också med beaktande av förslaget att det i det reformerade ålderspensionssystemet skall vara möjligt att göra ett tidigt uttag av den pris- och följsamhetsindexerade ålders- pensionen från 61 års ålder och att det vid denna tidpunkt i princip skulle kunna ske en övergång från löneindexering till pris- och följsamhetsindexering av den pensionsrätt som intjänats fram till dess, en åtgärd som alltså gäller alla förvärvs- arbetande (se avsnitt 10.3).

Det löneindex som används för uppskrivningen av utgående förtidspensioner före— slås vara detsamma som används för uppräkningen av intjänad pensionsrätt och vid följsamhetsindexeringen av ålderspensioner m.m. I avsnitt 9.7 har vi beskrivit den tekniska konstruktionen av detta index.

Av samma skäl som ligger till grund för förslaget att utgående förtidspensioner skall löneindexeras bara fram t.o.m. ingången av det år då den förtidspensionerade fyller 60 år föreslår vi att det vid ingången av det är då den försäkrade uppnår 61 års ålder skall göras en omräkning av den utgående förtidspensionen. Vid denna tidpunkt skall förtidspensionen räknas om så att den kommer att beloppsmässigt i princip överensstämma med vad som vid 65 års ålder kommer att bli individens ålderspension. Denna beräkning skall göras på i princip samma sätt som i ålder- spensionssystemet.

Ålderspension till en person som uppburit förtidspension beräknas på grundval av dels de avgifter som betalats för förvärvsinkomster och annan pensionsrätt före och

efter pensionsfallet, dels de avgifter som kan ha erlagts på antagandeinkomster för tiden fr.o.m. pensionsfallet t.o.m. 60-årsåret. Dessa samlade avgifter har successivt skrivits upp löneindex och utgör behållningen på individens pensionkonton inom fördelnings- och premiereservsystemen.

Vid 61 års ålder beräknas således en förtidspension som i huvudsak motsvarar den pension som då skulle ha utgetts från ålderspensioneringens fördelningssystem. Till grund läggs inte bara de avgifter som betalats till fördelningssystemet utan en pensionsrätt som beräknas på en tänkt högre avgiftssats, nämligen 18,5 %, dvs. inkluderande också den avgift som i verkligheten gått till premiereservsystemet. Vid beräkningen tas inte i beaktande effekterna av en eventuell delning av pensions- rätt med maken. Hänsyn härtill tas först vid beräkningen av ålderspension från 65 års ålder.

Förslagen betyder sammantagna att efter årsskiftet det år då förtidspensionären fyller 61 är först görs en uppräkning med löneindex av den sammanlagda intjänade pensionsrätten fram till dess. Därefter beräknas den fortsatta förtidspensionen, enligt vad vi nu beskrivit, som en ålderspension på grundval av den samlade pen- sionsrätten.

Ålderspension från premiereservsystemet kan en förtidspensionär börja uppbära först efter övergången till ålderspension vid fyllda 65 år, och den kan då tas ut enligt de generella reglerna härför som en livsvarig eller temporär pension.

Vid beräkningen av den förtidspension som skall utbetalas fr.o.m. 61 års ålder används inte det delningstal som gäller för uttag av ålderspension från 61 års ålder utan det delningstal som gäller för den kohort som samma år uppnår 65 års ålder. Det kommer alltså att bli ett mer förmånligt delningstal som används än det som tillämpas för en icke förtidspensionerad person som samma är gör ett uttag av ålderspension vid 61 års ålder. Någon försäkringsmässig reduktion med hänsyn till längre pensionstid görs inte.

Den sålunda beräknade förtidspensionen fr.o.m. 61-årsåret pris- och följsam— hetsindexeras för åren därefter kring en norm om 1,5 % real lönetillväxt på samma sätt som löpande ålderspensioner (se avsnitt 9.8).

En konsekvens av de föreslagna reglerna är att förtidspensionen fr.o.m. 61 -årsåret — och den kommande ålderspensionen från 65 års ålder — regelmässigt kommer att bli lägre än den förtidspension som utgick vid 60 års ålder. Härtill kommer den effekt som kan uppstå om medellivslängden ökar och delningstalet därigenom blir högre än det som användes vid nybeviljandet av förtidspensionen. Förtidspensions- beloppet vid 60 års ålder kommer å andra sidan i flertalet fall att bli högre än vad som hade blivit effekten vid ett bibehållande av hittillsvarande regelsystem, tack vare den löneindexering som enligt förslaget skall tillämpas för uppräkningen av förtidspensionen mellan pensionsfallet och 60 års ålder.

Vid 65 års ålder övergår förtidspensionen i ålderspension. Därefter kommer den sammanlagda årliga ålderspensionen i princip att motsvara den förtidspension som utgick omedelbart dessförinnan. Emellertid inträffar den förändringen att en upp— delning görs mellan fördelnings— och premiereservsystemen inom ålderspensione- ringen. Medan förtidspensionen beräknats på basis av en fiktiv avgiftssats om

18,5 % beräknas ålderspensionen i fördelningssystemet på grundval av den faktiska avgiften inom fördelningssystemet, 16,5 %, och ålderspensionen inom premiere- servsystemet på de avgifter som i verkligheten betalats dit med 2 % av förvärvsin- komster, antagandeinkomster och annan pensionsrätt. Vidare kommer i förekom- mande fall effekterna av en delning av pensionsrätt mellan makar att slå igenom vid fastställandet av ålderspensionen från 65 års ålder. Med hänsyn till dessa omstän- digheter — särskilt att premiereservpensionen kan tas ut som annat än livsvarig pension och att den vuxit inte med löneindex utan med den faktiska avkastningen på de avsatta medlen — kan förutsättas att ålderspensionen vid 65 års ålder kommer att storleksmässigt avvika från den förtidspension som utbetalades närmast dess— förinnan.

I kapitel 16 kommer vi att redovisa en del beräkningar om utfallet av de föreslag- na reglerna. Ijämförelse med nuvarande regler innebär de föreslagna generellt sett för en typisk individ att den nybeviljade förtidspensionen kommer att bli något lägre. Till följd av att förtidspensionen därefter löneindexeras kan den däremot — med positiv tillväxt — vid 60 ars ålder bli högre än enligt det hittillsvarande syste- met. Ålderspensionen blir av någorlunda jämförbar storlek 1 det reformerade och det hittillsvarande systemet; i vissa fall kan den dock bli något lägre. För den som förtidspensioneras tidigt i livet kan den emellertid i en del fall bli högre med det föreslagna systemet än enligt nuvarande regler.

12.9 Grundtryggheten 12.9.1 Grundtryggheten för framtiden

Vi föreslår: Liksom hittills skall för framtiden finnas ett system för grund- trygghet åt förtidspensionärer utan eller med låg inkomstrelaterad förtids- pension. Vi redovisar inte några förslag till hur detta grundtrygghetssystem skall utformas eller till vilka pensionsnivåer som skall garanteras förtids— pensionärer.

I kapitel 11 har vi behandlat grundtryggheten inom det reformerade ålderspensions- systemet och vi har där redovisat förslag om hur nuvarande folkpensionering med tilläggsförmåner i form av bl.a. pensionstillskott samt de särskilda skattereglerna för pensionärer skall ersättas av ett system med en garantipension. Av naturliga skäl behövs ett motsvarande grundskydd också inom förtidspensioneringen till avlösning av nuvarande folkpensionering.

En grundtrygghet inom förtidspensioneringen kan antas bli av störst betydelse för personer som fått sin arbetsförmåga nedsatt innan de fyllt 16 år eller viss tid där-

efter men före det att de hunnit komma in i arbetslivet. Grundtryggheten kommer att vara av vikt även för en del äldre personer som haft begränsad anknytning till förvärvslivet och därför kunnat tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension i bara be- gränsad omfattning. En annan grupp för vilken grundtryggheten kan spela en roll är personer som visserligen har förvärvsarbetat mer eller mindre frekvent under livet men som just i anslutning till pensionsfallet saknade tillräcklig anknytning till förvärvslivet och som med hänsyn härtill inte kan få sin förtidspension beräknad med antagandeinkomster.

Som vi redovisat i bl.a. avsnitt 12.3 utreds för närvarande frågan om förtids- pensioneringens ställning framöver av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. På grund— val av resultatet av detta arbete kommer inom de närmaste åren framöver att ske ett samlat ställningstagande till förtidspensioneringens utformning och finansiering, liksom till huvudmannaskapet för denna pensionsform.

Vid denna prövning bör övervägas också frågan om avvägningen mellan inkomst- trygghet och grundtrygghet framdeles på förtidspensionsområdet. Dessa övervägan- den bör äga rum helt fritt och utan några föregående ställningstaganden eller rikt- linjer från vår sida. Vi har därför inte ansett det meningsfullt eller lämpligt att nu redovisa några förslag till hur grundtryggheten inom förtidspensioneringen skall utformas i framtiden eller till vilka nivåer som den skall uppgå. Detta får ske i annan ordning senare. Då bör också avgöras relationen mellan nivåerna för förtids— pensioneringens grundskydd och nivåerna för den av oss föreslagna garantipensio- nen inom ramen för ålderspensionssystemet. Även spörsmålet om det skall vara olika höga nivåer för gifta och ogifta får prövas i det sammanhanget, liksom sam- spelet mellan grundskyddet och inkomstrelaterad förtidspension och frågan om indexuppräkning av grundtrygghetsnivåema.

Vi vill dock framhålla att en utgångspunkt för de framtida övervägandena måste vara att de pensioner som utges inom ramen för förtidspensioneringens grundskydd görs beskattade och att det alltså — i likhet med vad vi föreslår på ålderspensions- området — skall ske full likabehandling av förtidspensionärer med förvärvsarbetande i fråga om inkomstbeskattningen.

Som vi utvecklat i avsnitt 9.1 skall garantipensionen inom ålderspensioneringen beräknas i relation till längden av den berättigades bosättningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder. För oavkortad garantipension krävs 40 års bosättning, och pensionen reduceras proportionellt vid kortare tids bosättning. För grundtryggheten inom förtidspensioneringen bör finnas någon form av motsvarighet härtill. När det gäller denna måste dock vid beräkningen under vissa förutsättningar tas hänsyn till framtida antagen bosättningstid under tiden mellan pensionsfallet och uppnådda 65 ar.

Vid uppnådda 65 års ålder ersätts grundskyddet inom förtidspensioneringen av garantipension inom ålderspensionssystemet eller i förekommande fall av enbart inkomstrelaterad ålderspension.

12.9.2 En övergångsvis garantipension

Vi föreslår: Det nuvarande grundskyddet för förtidspensionärer i form av folkpension och pensionstillskott ersätts fr.o.m. år 2000 för dem som då har rätt till förtidspension av en övergångsvis gällande garantipension. Samtidigt avvecklas de särskilda skattereglerna för pensionärer, och garantipensioner beskattas enligt samma regler som förvärvsinkomster. Denna övergångsvisa garantipension konstrueras med utgångspunkt i att summan av folkpension och ATP-pension definieras som inkomstberoende pension. Förtidspensionä- rer med en sålunda definierad inkomstberoende pension upp till 3,07 basbe— lopp erhåller en garantipension med utgångspunkt i ett garantibelopp om 2,34 basbelopp för ensamstående och 2,12 basbelopp för gift pensionär samt med tillägg av varierande storlek i två olika intervall beroende på den in- komstberoende pensionens nivå.

I avsnitt 11.5 har vi redovisat förslag om att alla ålderspensionärer, som är födda år 1934 eller tidigare, fr.o.m. år 2000 skall ges rätt till en särskild övergångsvis garantipension och att denna från den tidpunkten skall ersätta dagens folkpension och pensionstillskott. En beståndsdel i och ett väsentligt skäl för denna omvandling är att den övergångsvisa garantipensionen skall beskattas enligt samma regler som pensionsinkomster och att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) skall avskaffas fr.o.m. år 2000.

Denna omläggning år 2000 på ålderspensionssidan berör alltså alla som är födda år 1934 eller tidigare och som då uppbär ålderspension. dvs. även beståndet ålders- pensionärer då.

För att få till stånd den avsedda effekten, att samma skatteregler gäller för pen- sionärer som för andra, är det nödvändigt att den omläggning som görs år 2000 omfattar inte bara ålderspensionärer utan också andra pensionstagare. För förtids— pensionärer (och personer med änkepension, omställningspension och särskild efterlevandepension) måste därför ske en motsvarande omläggning vid samma tillfälle.

Denna övergång från nuvarande system med folkpension och pensionstillskott skall alltså avse alla personer som vid ingången av år 2000 har rätt till förtids— pension från folkpensioneringen, oberoende av för hur lång tid de uppburit sådan pension och oavsett när de är födda.

Liksom på ålderspensionssidan måste den övergångsvisa garantipensionen på förtidspensionsområdet utformas så, att alla förtidspensionärer ges en garanti för att netto efter skatt få minst ett oförändrat pensionsutfall. Denna garanti skall avse även dem som bor i högskattekommuner. Garantipensionen måste alltså vara så avpassad att den inte ger ett sämre utbyte än dagens regler även för personer som bori kommuner med en kommunalskatt upp till 34 %. I övrigt bör den övergångs—

visa garantipensionen konstrueras på ett sätt som innebär att nettoutfallet av den nära ansluter till utfallet enligt hittillsvarande regelsystem.

Beräkningen av storleken av den övergångsvisa garantipensionen skall baseras på den inkomstrelaterade pension som förtidspensionären har rätt till. Pensionen för dem som i dag är pensionärer utgörs av eventuell ATP-pension samt folkpension (och i förekommande fall pensionstillskott). För att kunna göra en prövning mot den övergångsvisa garantipensionen måste denna pension enligt dagens regler översättas till vad vi här benämner en inkomstberoende pension. Som sådan definie- ras summan av folkpension och ATP-pension (men däremot inte pensionstillskott). För förtidspensionär som helt saknar ATP-pension beaktas inte folkpensionen, utan den inkomstberoende pensionen fastställs till noll kr.

Denna definierade inkomstberoende pension skall alltså ligga till grund för be- räkningen av den övergångsvisa garantipensionen. I den mån den översatta in- komstberoende pensionen överstiger 3,07 basbelopp, utges inget tillägg från garan- tipensionssystemet. I dessa fall är summan av folkpension och tilläggspension defi- nitionsmässigt lika stor som eller större än den garantipension som skall utges över- gångsvis. På pensioner i denna storleksordning betalas redan i dag inkomstskatt i full utsträckning. Personer med så hög pension kommer alltså inte att beröras av omläggningen, utan de fortsätter att uppbära samma förtidspension som dessför- innan.

Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få en lägsta årlig nivå för ensamstå- ende förtidspensionärer på 2,34 basbelopp (82 400 kr år 1994) vid hel förtids- pension. Vid en inkomstberoende pension under 2,02 basbelopp läggs 5 % av denna ovanpå garantibeloppet 2,34 basbelopp (eller rättare sagt avtrappas garantibe- loppet med 95 % av den inkomstberoende pensionen upp till denna nivå). Vid inkomstberoende pension som är högre än 2,02 basbelopp men inte överstiger 3,07 basbelopp ökar pensionen med 60 % av den del därav som överstiger 2,02 basbe- lopp (avtrappning på garantibeloppet görs med 60 %).

För en förtidspensionär — med hel pension — vars make också har pension föreslås garantipensionen få en lägsta årlig nivå om 2,12 basbelopp (74 600 kr år 1994). Vid en inkomstberoende pension under 1,85 basbelopp ökar pensionen med 5 % av denna (garantibeloppet avtrappas med 95 %). Vid inkomstberoende pension om högre belopp upp till 2,76 basbelopp ökar pensionen med 60 % (avtrappning med 40 %) av den del av den inkomstberoende pensionen som överstiger 1,85 men inte 2,76 basbelopp. Vid inkomstberoende pension som är större än 2,76 basbelopp sammanfaller garantipensionen med den inkomstberoende pensionen, och i högre intervall är den inkomstberoende pensionen alltid större än garantipensionen.

De nämnda nivåerna och avtrappningsintervallen är angivna i basbelopp och avser basbeloppet före den reducering med 2 % som görs vid beräkning av pensioner.

] det föregående anfördes att inkomstberoende pension definieras som summan av folkpension och ATP—pension. Emellertid skall enligt vårt förslag som sådan pen- sion beaktas även avtalspensioner och inkomstrelaterad pension från ett utländskt socialförsäkringssystem. Också änkepension, omställningspension och särskild efterlevandepension från ATP behandlas som inkomstberoende pension. I viss ut—

sträckning kan dock i de nu nämnda hänseendena krävas särregler för att undvika att någon får sämre nettoutfall än vad som blir följden med dagens regler. Detta får prövas vidare i den fortsatta beredningen av detta betänkande.

I det sammanhanget får också fastställas nivåerna och den närmare regelutform- ningen för övergångsvis garantipension åt förtidspensionärer med partiell pension.

12.10 Finansiering

Vi föreslår: Förtidspensioneringen skall tills vidare finansieras med allmän- na skattemedel, och kostnaderna för sådan pension skall alltså belasta stats- budgeten. Avgifter som för ålderspensionsändamål tas ut på förtidspensionä- rers antagandeinkomster skall betalas från förtidspensionssystemet. Under en övergångstid skall dock finansieringen av förtidspensioner ske på i viss mån annat sätt.

Som framgått av avsnitt 12.3 föreslår vi att förtidspensioneringen skall administra- tivt och såvitt gäller finansieringen föras bort från ålderspensioneringen. Däremot lämnar vi inga förslag om till vilken försäkringsgren förtidspensioneringen skall hänföras eller om hur den skall finansieras i ett längre perspektiv. En orsak härtill är att frågan om förtidspensioneringens ställning framöver utreds inom ramen för det arbete som bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen.

Emellertid kan inte förväntas att den beredningens arbete kommer att hinna resultera i ett definitivt ställningstagande från statsmakternas sida innan det refor- merade pensionssystemet träder i kraft. Det måste därför avgöras hur förtidspensio- neringen skall finansieras under tiden fram till dess ett sådant ställningstagande tas och nya regler kan träda i kraft.

I detta hänseende föreslår vi att förtidspensioneringen tills vidare i princip skall finansieras med allmänna skattemedel. Det betyder att förtidspensionskostnaderna totalt sett skall belasta statsbudgeten. Såvitt gäller de första åren efter ikraftträdan- det föreslår vi dock en i viss mån annan lösning, som vi redovisar i kapitel 14.

Kostnaderna för den rätt till inkomstrelaterad ålderspension som intjänas av perso- ner som uppbär förtidspension skall enligt vårt förslag finansieras av förtidspen- sionssystemet. Detta betyder att finansieringen i vart fall till en början får ske med allmänna skattemedel över anslaget i statsbudgeten för förtidspensioneringen. Kostnaderna består i betalning av avgifter till ålderspensioneringen för personer som erhåller förtidspension med antagandeinkomster. Avgifterna erläggs år från år i takt med att förtidspensionären intjänar ålderspensionsrätt.

Älderspensionsavgift tas ut med samma procentsats för förtidspensionärer som för förvärvsarbetande. Influtna avgifter fördelas på ålderspensioneringens fördelnings-

system och premiereservsystem enligt de allmänna principerna härför.

I detta sammanhang vill ta upp ett par frågor som det enligt vår mening finns anledning att pröva vidare i ett senare sammanhang, t.ex. inom ramen för arbetet i Sjuk- och arbetsskadeberedningen.

Den första avser att det enligt vår uppfattning finns skäl att pröva om fördelar står att vinna med ett återinförande i viss utsträckning av regressrätt, dvs. återkrav, för förtidspensioneringen beträffande kostnaderna för sådana förtidspensionsfall för vilka annan i princip är ersättningsskyldig. Detta kunde gälla t.ex. arbetsskadeför- säkringen för skador i arbetslivet och trafikförsäkringama för trafikolycksfall.

Den andra frågan avser att det bör övervägas att beträffande samordningen mellan arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen återgå till vad som tidigare gällde, nämligen att arbetsskadeförsäkringen har det primära betalningsansvaret och förtidspension utges bara i den mån den överstiger beloppet för arbetsskadelivrän- tan. I vart fall om arbetsskadeförsäkringens premier differentieras olika arbetsgiva- re emellan, synes tanken på omvänd samordning kunna vara en lösning som är värd att pröva.

12. 11 Övergången

De här föreslagna reglerna för förtidspension avses, som kommer att framgå av kapitel 15 , träda i kraft om något är, senast år 2000. Vi föreslår att för förtids- pensioneringen skall tillämpas i huvudsak samma övergångsregler som för ålders— pensioneringen. Det innebär — med den modell för övergångslösning som redovi- sats i avsnitt 8.1 — att de som förtidspensioneras före det reformerade förtidspen- sionssystemets ikraftträdande också fortsättningsvis följer nuvarande regler. Perso- ner som är födda år 1954 eller senare får vid förtidspensionsfall som inträffar efter de nya reglernas ikraftträdande förtidspensionen beräknad helt enligt de nya regler- na, varvid ATP-poäng för åren före ikraftträdandet "förvandlas" till avgifter i ett reformerat pensionssystem. För personer som är födda åren 1935—1953 och som beviljas förtidspension sedan de nya reglerna trätt i kraft görs två parallella be- räkningar av förtidspension: enligt det hittillsvarande ATP- och folkpensionssyste- met och enligt det reformerade systemet. Förtidspension utges sedan med ett i relation till födelseåret bestämt antal 20-delar från det nuvarande pensionssystemet och till resterande delar från det reformerade pensionssystemet.

När det gäller övergången till det nya grundskyddet inom förtidspensioneringen kommer det på detta område framtida regelsystemet att gälla dem som beviljas förtidspension efter det att detta trätt i kraft. För dem som fått förtidspension tidigare görs år 2000 en omläggning till en övergångsvis garantipension i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 12.9.

I kapitel 15 redovisar vi våra närmare förslag till övergångsbestämmelser för förtidspensioneringen såvitt avser förmånssidan.

När det gäller de ålderspensionsavgifter som skall betalas — i vart fall till en

början med statsmedel — för förtidspensionärer föreslår vi att sådana skall erläggas för alla förtidspensionärer som uppbär sådan pension efter ikraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet år 1995. Detta föreslås alltså gälla oavsett vilken ålder förtidspensionären har och oavsett om han uppbär förtidspension enligt hittillsvarande eller nya regler liksom oberoende av vilken kategori han tillhör övergångsmässigt såvitt gäller ålderspensioneringen. Också för dem som vid ikraft- trädandet är 60 år eller äldre och som har förtidspension med tillämpning av dagens regler bör alltså betalas avgifter, eftersom de tillgodoräknas antagandepoäng för ATP fram t.o.m. 64 års ålder. Med hänsyn till att avsikten är att avgifterna inom det reformerade systemet skall erläggas på antagandeinkomsten, måste man finna ett system för att beräkna de avgifter som skall tas ut på förtidspensioner enligt nu- varande regler. Lämpligen bör dessa senare beräknas på grundval av antagandepo- ängen inom ATP med tillägg av en poäng för att kompensera basbeloppsavdraget, och avgifter således inte erläggas för förtidspensionärer utan antagandepoäng. Över huvud taget föreslås som en huvudprincip att det reformerade pensionssyste- met skall träda i kraft fullt ut på finansieringssidan direkt vid den tidpunkt då de nya reglerna börjar gälla, dvs. år 1995. Emellertid har vi funnit vissa särskilda övergångslösningar vara motiverade. Dessa beskriver vi i kapitel 14.

13. Efterlevandepension

Vi föreslår: Efterlevandepensioneringen bör i huvudsak kvarstå oförändrad enligt nuvarande principer. Reglerna om beräkning av efterlevandepensioner till barn och vuxna måste dock anpassas till de nya bestämmelserna för beräkning av ålders- och förtidspensioner i det reformerade inkomstrelatera- de pensionssystemet och till omvandlingen av folkpensioneringen till ett garantipensionssystem. Den tekniska utformningen bör bli föremål för fortsatt utredningsarbete. — Efterlevandepensioneringen finansieras för framtiden med allmänna skattemedel men administreras samlat med den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. — Inom ålderspensio- neringens premiereservsystem skall finnas möjlighet att frivilligt välja ett förstärkt efterlevandeskydd.

13.1. Inledning

Den reformering av den allmänna pensioneringen enligt de riktlinjer som vi dragit upp i detta betänkande tar i första hand sikte på ålderspensionerna. Som framgått av kapitel 12 berör den i förhållandevis stor utsträckning också förtidspensionerna. Hur reformerade pensionsregler på dessa områden bör utformas har vi redovisat förslag respektive vissa riktlinjer till i det föregående.

Att det också framgent krävs ett riskskydd i form av efterlevandepensionering till förmån för efterlämnade barn och vuxna efter en avliden försäkrad har vi slagit fast i bl.a. avsnitt 7.1 1. En grundläggande reform av regelsystemet för den allmän— na pensioneringen fär emellertid återverkningar också på reglerna för efterlevande- pension till barn och vuxna, inom både folk- och tilläggspensioneringen. I dessa hänseenden aktualiseras frågor om hur efterlevandepensioneringen skall kunna

anpassas till de reformerade reglerna bl.a. om intjänande av pensionsrätt och beräkning av ålders- och förtidspensioner samt till de nya metoder för finansiering och förvaltning av den allmänna pensioneringen som vi redovisar förslag till i detta betänkande. Ett annat spörsmål som kräver ställningstagande gäller övergången från de nuvarande reglerna för efterlevandepension till ett reformerat pensionssystem, dvs. vad som skall gälla för beräkning av efterlevandepensioner under övergångs— tiden fram till dess det reformerade regelsystemet nått sitt fullfunktionsstadium (se kapitel 8).

I detta kapitel kommer vi att ange en del synpunkter beträffande de anpassningar som krävs av efterlevandepensioneringen till den reformerade ålderspensioneringen på ett fullfunktionsstadium. I avsnitt 15.5 berör vi sedan övergångstiden och de särskilda spörsmål som måste lösas i det hänseendet. Som kommer att framgå får de frågor som aktualiseras i båda dessa avseenden i huvudsak överlämnas till fortsatt utredningsarbete.

13.2. Nuvarande efterlevandepensionering

Den allmänna försäkringens efterlevandeförmåner har nyligen förändrats i grunden — med långtgående övergångsbestämmelser — i och med att nya regler trädde i kraft den 1 januari 1990. Huvudsyftet med den reformen var att anpassa stödet till efterlevande inom den allmänna pensioneringen till de förändringar som hade inträffat under senare årtionden i fråga om kvinnors förvärvsarbete samt familje- mönster och samhällsförhållanden i övrigt. En grundläggande utgångspunkt var att få till stånd lika regler för män och kvinnor. Av betydelse för reformen var även de kraftigt ökade kostnader som skulle ha uppkommit med oförändrade regler.

Efterlevandepensionsreformen innebar att tyngdpunkten har lagts på barnpensio- nerna. I fråga om dessa genomfördes de fr.o.m. år 1990 nya reglerna utan mer omfattande övergångsreglering. Med avseende på efterlevandeförmåner till män, som inte hade funnits dessförinnan, gäller de nya bestämmelserna enbart män vars hustru avlidit efter år 1989. Beträffande efterlevande kvinnor försågs 1990 års reform däremot med omfattande övergångsregler, vilka innebär att änkepension enligt tidigare regler kan utges och även nybeviljas lång tid framöver. Dessa över- gångsregler är dessutom olika för olika kategorier kvinnor.

De nu gällande reglerna innebär att efterlevandepension utges till både barn och vuxna från såväl folk- som tilläggspensioneringen. Inom folkpensioneringen utges förmånerna med enhetliga belopp medan de inom ATP är relaterade till den pen- sionsrätt som intjänats av den avlidne.

Rätt till efterlevandepension från ATP efter en avliden försäkrad föreligger om den försäkrade vid sin död uppbar tilläggspension i form av förtids- eller ålderspen- sion eller om den försäkrade skulle ha varit berättigad till förtidspension. Efter— levandepensionen beräknas i förhållande till den avlidnes egen ålders- eller förtids- pension, om sådan pension utgavs till honom då han avled. I annat fall beräknas

efterlevandepensionen i relation till den förtidspension som den avlidne skulle ha fått om rätt till hel sådan pension hade inträtt vid tidpunkten för dödsfallet.

Barnpension utges till barn under 18 år eller, om barnet därefter bedriver studier på grund- eller gymnasieskolenivå, längst t.o.m. juni månad det år då barnet fyller 20 år. Inom folkpensioneringen utgår barnpension efter en avliden förälder på en grundnivå som för år räknat utgör 25 % av basbeloppet. Bampensionen skall dock alltid utges med sådant belopp att den, tillsammans med tilläggspension, utgör minst 40 % av basbeloppet. Inom tilläggspensioneringen utgör barnpensionen för ett barn 30 % av den avlidnes egenpension. Finns fler barn än ett, ökar detta procenttal med 20 för varje barn utöver det första, och det sammanlagda barnpen- sionsbeloppet fördelas lika mellan barnen.

Till vuxna efterlevande utges efterlevandepension i form av omställningspension och särskild efterlevandepension. Pensionsrätt föreligger på särskilda villkor för makar och vissa sambor, under förutsättning att de inte har fyllt 65 år. Omställ- ningspension utges för en tid av ett år från dödsfallet. Pensionen kan utbetalas för längre tid, om den efterlevande har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn under tolv år. För tid efter det att rätt till omställningspension upphört kan utges särskild efterlevandepension. Rätt till sådan pension har en efterlevande, om dennes möjligheter att bereda sig inkomst genom ett för honom eller henne lämpligt arbete är nedsatt med minst en fjärdedel alltsedan makens död och ned- sättningen beror på arbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller annan därmed jämförlig omständighet. Särskild efterlevandepension kan utges som hel eller partiell förmån.

Omställningspension och hel särskild efterlevandepension utgår inom folkpensio- neringen med samma belopp som hel ålderspension, dvs. med 96 % av det korrige- rade basbeloppet. Inom ATP utgör dessa förmåner 20 % av den avlidnes egenpen- sion, om det efter den avlidne finns barn som har rätt till barnpension, och annars 40 % av egenpensionen. Enligt särskilda regler reduceras särskild efterlevandepen- sion från både folk- och tilläggspensioneringen med hänsyn till andra sociala förmå- ner som den efterlevande har rätt till, bl.a. förtidspension och arbetslöshetsstöd. I förekommande fall kan jämte omställningspension och särskild efterlevandepension utgå pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg.

Enligt de regler som gällde fram t.o.m. år 1989 kunde efterlevandepension inte utges till män utan rätt härtill hade endast kvinnor i form av änkepension. Sådan utgick från både folk- och tilläggspensioneringen men enligt skilda regelsystem. Änkepension kunde mom folkpensioneringen utbetalas längst till dess änkan fyllde 65 år medan änkepension inom ATP var livsvarig. Rätten till änkepension från tilläggspensioneringen påverkades inte av att änkan samtidigt var berättigad till förtidspension eller ålderspension. I sådant fall kunde alltså två pensioner utgå samtidigt.

Dessa äldre regler om änkepension har, som nämnts, fortsatt giltighet helt eller delvis också efter reformen på efterlevandepensioneringens område till följd av övergångsbestämmelser. Detta betyder att reglerna för änkepension sådana de var utformade fram t.o.m. år 1989 i stor utsträckning tillämpas också i dag och för

framtiden beträffande vissa grupper kvinnor och att änkepension enligt det äldre regelsystemet även kan nybeviljas lång tid framöver.

Övergångsbestämmelserna innebär att de nya reglerna för efterlevandepension tillämpas som huvudregel vid dödsfall som inträffar år 1990 eller senare. Det äldre regelsystemet gäller dock i större eller mindre utsträckning också fortsättningsvis inom både folk- och tilläggspensioneringen. Schematiskt kan efterlevande kvinnor delas in i åtminstone fem olika grupper för vilka tillämpas mer eller mindre skilda regelsystem.

Allmänt sett gäller att kvinnor vars make avlidit före ikraftträdandet — oberoende av ålder — följer de tidigare bestämmelserna om änkepension. En annan allmän princip är att kvinnor som vid utgången av år 1989 inte var gifta eller därmed likställda omfattas — oberoende av ålder — av det nya regelsystemet. För övriga kvinnor, alltså de vars make avlider efter år 1989 och som var gifta med den avlidne den 31 december 1989, gäller skilda regler beroende på när kvinnan är född.

Kvinnor som är födda är 1929 eller tidigare följer de äldre reglerna om änkepen- sion fullt ut.

Också för kvinnor som är födda åren 1930—1944 kan änkepension nybeviljas, även vid dödsfall år 1990 eller senare. För tid före det en sådan kvinna fyller 65 år utbetalas änkepensionen med tillämpning fullt ut av äldre regler. Därefter redu- ceras ATP i form av änkepension med hänsyn till den tilläggspension i form av ålderspension som kvinnan erhåller, samtidigt som folkpensionsdelen avlöses av egen ålderspension. Änkepensionen från ATP utbetalas efter 65 års ålder bara i den mån den överstiger kvinnans egen ålderspension. Det finns emellertid en garantire- gel som innebär att kvinnan alltid har rätt till en sammanlagd pension som motsva- rar viss andel av summan av kvinnans egen och mannens beräknade ålderspension. Änkepensionen reduceras alltså enbart ned till denna garantinivå. Denna garantera— de nivå utgör 60—52 % för kvinnor födda åren 1930—1934 och 50 % för kvinnor som är födda åren 1935—1944. Kvinnor i den nu berörda kategorin omfattas enbart av äldre regler och inte alls av det reformerade systemet för efterlevandepension.

Kvinnor som är födda år 1945 eller senare kan även framdeles nybeviljas en änkepension som kan sägas motsvara den folk- och tilläggspension som intjänats före år 1990. Änkepensionen beräknas i dessa fall på grundval av enbart de pen— sionspoäng som den avlidne mannen tillgodoräknats fram t.o.m. år 1989. Fr.o.m. den månad då kvinnan fyller 65 år reduceras sådan tilläggspension fullt ut med beloppet för kvinnans egen tilläggspension i form av ålderspension; i detta fall gäller alltså ingen garantiregel. Kvinnor som är födda år 1945 eller senare omfattas dessutom av det nya regelsystemet och kan beviljas omställningspension och sär- skild efterlevandepension från folk- och tilläggspensioneringen. För tid då kvinnan kan ha rätt till både en sådan förmån och änkepension enligt äldre regler utbetalas dock i princip bara den högsta förmånen.

13.3. Principiella överväganden

Vi har under vårt arbete ställt oss frågan om våra överväganden och förslag nu bör syfta enbart till att få till stånd eller i vart fall ange riktlinjer för en anpassning av de nya reglerna för efterlevandepension och de därtill knutna övergångsbestämmel- sema till ett reformerat ålderspensionssystem — vilket är en nog så komplicerad uppgift — eller om det finns anledning att ge övervägandena ett mer vittgående syfte och låta dem avse även frågor om den principiella uppbyggnaden av efterlevande- pensioneringen i sig. I det senare fallet skulle kunna tas upp till prövning spörsmål som vilka syften denna bör tillgodose och i vilka situationer efterlevandepensioner bör utges, dvs. även i hänseenden där reformen av ålderspensioneringen i sig inte nödvändiggör anpassningar.

Under arbetets gång har vi fört vissa diskussioner rörande dessa frågeställningar. Emellertid har vi kommit till slutsatsen att inte föreslå en omprövning av den nyligen genomförda reformen på efterlevandepensioneringens område. Vi har där- för avstått från att överväga några förändringar avseende t.ex. i vilka situationer, för hur lång tid, till vilken ålder, m.m. efterlevandepensioner skall utges till barn och vuxna.

Några skäl att nu ompröva de grundläggande villkoren för rätt till barnpension anser vi således inte finnas. Här bör alltså också framöver kvarstå oförändrade nuvarande regler om vilka kategorier barn som är berättigade till pension, till vilken högsta ålder sådan pension kan utges, etc.

Också villkoren för rätt till efterlevandepension till vuxna bör enligt vår mening kvarstå i huvudsak oförändrade framöver, trots att ålderspensioneringen reforme- ras. De grundläggande villkoren för rätt till omställningspension och särskild efterlevandepension behöver sålunda inte prövas på nytt nu. Detsamma gäller exempelvis sådana frågor som vilka efterlevande som skall ha rätt till omställnings— pension och för hur lång tid sådan pension utges liksom den närmare avgränsningen av gruppen berättigade till särskild efterlevandepension och prövningen av sådan pension mot andra sociala förmåner.

Vi har inte heller funnit skäl till någon omprövning av de principer som ligger till grund för de ovan beskrivna övergångsbestämmelserna till efterlevandepensions- reformen, dvs. de villkor som gäller för fortsatt rätt till änkepension enligt äldre regler.

Däremot krävs för både barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna an- passningar betingade av att reglerna för beräkning av ålders- och förtidspensioner, dvs. underlaget för beräkning av efterlevandepensioner, ändras. Även de särskilda övergångsreglerna till efterlevandepensionsreformen behöver justeras bl.a. med hänsyn härtill.

En ytterligare anledning till anpassningar på efterlevandepensioneringens område är våra förslag i avsnitt 9.9 att det reformerade ålderspensionssystemet skall in- rymma en ordning för delning av pensionsrätt mellan makar och att denna ordning i viss utsträckning kommer att omfatta också andra än dem som i dag är mycket

unga. Särskilda överväganden fordras därför om bl.a. samspelet mellan dessa regler och de övergångsbestämmelser som gäller beträffande fortsatt rätt till änkepension enligt äldre regler, eftersom båda dessa regelsystem i viss män kan avse samma grupper kvinnor.

Av betydelse för efterlevandepensioneringen i framtiden är också de förslag som vi redovisat i kapitel 11 om utformningen av grundtryggheten inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet. Även dessa förslag nödvändiggör särskilda lösningar på efterlevandepensioneringens område så att pensionerna där anpassas till det nya systemet för grundskydd och — inte minst — till avvecklingen av dagens folkpensionering.

Eftersom vi, som nyss framhållits, ställer oss avvisande till tanken på en generell översyn nu av de grundläggande principerna för dagens efterlevandepensionering, kommer de frågor som måste lösas på detta område primärt att avse hur reglerna för beräkning av efterlevandepensioner skall kunna anpassas till motsvarande bestämmelser inom den reformerade ålderspensioneringen och förtidspensionering- en. Frågorna uppkommer beträffande såväl efterlevandepensioner på ett fullfunk- tionsstadium som sådana pensioner som nybeviljas under den långa övergångstiden dessförinnan då — enligt förslag som vi redovisar i kapitel 8 och 15 - ålderspensio- ner och förtidspensioner skall kunna utges från både det nuvarande och det refor- merade regelsystemet. Hur dessa frågor skall lösas mer exakt kommer vi i detta betänkande inte att lämna några fullständiga eller ens mer konkreta förslag till. En anledning härtill är att den tid som stått till vårt förfogande för att genomföra arbetet med reformering— en av ålderspensionssystemet inte medgett en mer omfattande prövning av efter- levandepensioneringens anpassning. Ett annat skäl är att det rör sig om i hög grad tekniska spörsmål som med fördel kan övervägas i annat sammanhang. Vi avstår därför från att i fråga om efterlevandepensioneringen lägga fram några mer specifi- cerade förslag utan hänvisar till fortsatt utredningsarbete som får göras i anslutning till den vidare beredningen av detta betänkande.

I det följande kommer vi dock att översiktligt peka på en del av de problemställ- ningar som aktualiseras och ange vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med att anpassa regelsystemet för efterlevandepensioneringen till det reformerade pensions- systemet.

13.4. Riktlinjer för fortsatt arbete

Enligt vår mening bör liksom i dag inkomstrelaterade efterlevandepensioner i framtiden beräknas på grundval av den ålderspension som den avlidne faktiskt uppbar vid dödsfallet (i förekommande fall justerad till beloppet för uttag vid 65 års ålder) eller, om den avlidne vid dödsfallet inte hade sådan pension, den hela för- tidspension som han eller hon skulle fått rätt till om förtidspension hade beviljats vid tidpunkten för dödsfallet.

Ett reformerat ålderspensionssystem i enlighet med de förslag som vi redovisar i detta betänkande innebär att reglerna för intjänande och beräkning av ålders- och förtidspensioner ändras rätt väsentligt. Med hänsyn till att det även fortsättningsvis bör vara den avlidnes utgående eller beräknade inkomstrelaterade pension från ålders- eller förtidspensioneringen som skall ligga till grund för beräkningen av den inkomstrelaterade efterlevandepensionen, medför dessa förändringar återverkningar på efterlevandepensionema. Med anledning härav måste också reglerna för be- räkning av barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna ses över och ges en annan teknisk utformning än för närvarande.

Detta torde inte behöva innebära några oöverkomliga problem i ett fullfunktions— stadium. I detta hänseende bör som utgångspunkt gälla att efterlevandepensionema skall utgå med en viss andel av den avlidnes ålderspension eller beräknade förtids- pension (utråknad i förekommande fall med tillämpning av reglerna för antagan- deinkomster) enligt i huvudsak samma principer som i dag. I princip kan också samma procenttal som för närvarande användas för beräkningen av barnpension och efterlevandepension till vuxna i olika situationer, för att undvika en allmän höjning eller sänkning av förmånsnivåerna. Däremot kan naturligtvis i enskilda fall en övergång betyda ökade eller minskade förmåner jämfört med i dag, men då som en konsekvens av att den avlidnes ålders- eller förtidspension skulle ha varit högre eller lägre ålderspensionsreformen förutan. Särskilt i fall då den avlidne var i yrkesaktiv ålder vid frånfället kan konsekvensen bli att efterlevandepensionen storleksmässigt avviker från dagens, bl.a. eftersom förutsättningar och regler för beräkning av antagandeinkomster inom förtidspensioneringen skärps i enlighet med vad vi föreslår i kapitel 12.

Även om vi alltså inte anser att det finns skäl att ompröva kompensationsgrader— na inom efterlevandepensioneringen till följd av reformeringen av pensionssystemet i övrigt, kan det likväl finnas anledning att överväga vissa justeringar.

En väsentlig skillnad mellan det nuvarande och det reformerade pensionssystemet är att dagens pensionssystem innefattar en folkpensionering i botten och en kom- pletterande tilläggspension, medan i det reformerade regelsystemet i princip alla inkomster från första kronan skall grunda pensionsrätt för inkomstrelaterad pen— sion. Detta medför för efterlevandepensioneringen att medan det för närvarande utges efterlevandepension i form av folkpension och i form av tilläggspension på inkomstdelar över ett basbelopp kommer efterlevandepensionema i ett reformerat regelsystem — om andra ändringar inte görs — att beräknas på den avlidnes tidigare inkomster från första kronan och några folkpensioner inte att utges. Samtidigt skall den nuvarande folkpensioneringen ersättas av en ordning med en garantipension på ålderspensionssidan. Detta ger upphov till särskilda frågor till vilka ställning måste tas vid anpassningen av reglerna för beräkning av efterlevandepensioner i det reformerade pensionssystemet. Det innebär också att frågan om de framtida kom- pensationsgraderna för efterlevandepension, dvs. med vilka procentandelar av den avlidnes egenpension som efterlevandepension skall utges i olika situationer, måste hållas öppen och att slutligt beslut härom kan tas först efter ytterligare utrednings- arbete. Som vi framhållit ovan bör inriktningen dock vara att efterlevandepensio—

nerna i möjligaste mån skall ge samma ekonomiska utbyte för efterlevande som i dag.

De angivna effekterna av folkpensioneringens omvandling blir påtagliga när det gäller både barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna. ] båda dessa avse- enden måste även avgöras hur grundtryggheten inom efterlevandepensioneringen skall utformas framöver.

Beträffande bampensioneringen kan flera olika lösningar komma i fråga. Den som enligt vår uppfattning synes ligga närmast till hands är att barnpensioner primärt utbetalas från det inkomstrelaterade pensionssystemet men att den pension som utbetalas därifrån kompletteras med barnpension från ett särskilt garantipensions- system till ersättning av dagens folkpensionering.

För omställningspension och särskild efterlevandepension får det förhållandet att den reformerade ålders- och förtidspensioneringen inte skall inrymma en folk- pensionering i dagens mening motsvarande konsekvenser. Liksom beträffande bampensioneringen finns här olika lösningar som kan övervägas. Det alternativ som synes vara det mest närliggande är att det för efterlevandepension införs en garantipension som avräknas mot inkomstrelaterad pension enligt samma principer som de vi föreslår för ålderspension. Särskilda överväganden krävs dock beträffan- de efterlevandepensioneringen, eftersom utrymmet för en sådan garantipension på detta område är begränsat till följd av att kompensationsgraderna för inkomstrela— terad efterlevandepension är väsentligt lägre än för ålders— och förtidspension. Detta betyder att frågan om en garantipension såvitt gäller efterlevandepension åt vuxna måste prövas i samspel med spörsmålet om kompensationsgraderna för sådan pension i det inkomstrelaterade pensionssystemet. Dessa frågor kräver noggranna överväganden och ett omfattande beräkningsarbete.

Beträffande både barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna bör alltså övervägas särskilda system med garantipensioner. Vid utformningen av dessa garantipensionssystem bör eftersträvas att finna en teknik som innebär att det materiella innehållet i nuvarande folkpensionering, enligt samma principer som för garantipensioner inom ålderspensioneringen, översätts till det nya systemet och att anpassningar även sker med beaktande av att garantipensionen skall vara skatteplik- tig och att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer försvinner.

En annan allmän fråga som uppkommer, särskilt under övergångstiden men i viss mån även på fullfunktionsstadiet, gäller beräkningen av sådan änkepension som framöver kommer att nybeviljas och utges enligt äldre regler med stöd av över- gångsbestämmelserna till reformen på efterlevandepensioneringens område. Skall sådan änkepension beräknas enligt hittillsvarande regler för ålders- och förtids- pension eller skall den i vissa fall —— i enlighet med den i kapitel 8 föreslagna över— gångsregleringen till de reformerade ålders- och förtidspensionssystemen — kunna beräknas på grundval av pensionsrätt som den avlidne intjänat inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet? Frågan är alltså i vad mån det krävs särregler beträffande beräkningen av sådan änkepension som nybeviljas efter ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet. Enligt vår mening krävs sannolikt sådana särregler, varför också änkepensioner som framöver nybeviljas med tillämpning av

äldre regler även fortsättningsvis bör beräknas på grundval av det hittillsvarande regelsystemet för ålders- och förtidspension inom folk- och tilläggspensioneringen. Något slutligt förslag redovisar vi emellertid inte heller i detta hänseende utan vi hänvisar också den frågan till fortsatt utredning.

Även med avseende på infasningen av efterlevandepensioneringen 1 det reformera— de pensionssystemet, dvs. i övergångshänseende, uppkommer frågor som måste lösas. Bl.a. uppstår spörsmålet om förfarandet i fall då den efterlevande är en kvinna som omfattas av övergångsbestämmelsema till reformen på efterlevandepen- sioneringens område och alltså har rätt till änkepension enligt äldre regler eller har rätt till både sådan änkepension och omställningspension enligt nya regler. Frågor som här måste lösas gäller bl.a. samordningen efter fyllda 65 år mellan änkepen- sion enligt äldre regler och ålderspension som utges helt eller delvis enligt det reformerade ålderspensionssystemet. Det är således möjligt att det uppkommer behov av kompletteringar till övergångsreglerna till den nyligen genomförda efter- levandepensionsreformen. Generellt sett måste tas ställning till om det är möjligt att i alla hänseenden stå fast vid den reformen eller om man inte måste 1 vissa avseen— den justera de regler som då beslutades i fråga om beräkningen av änkepension enligt äldre regler framöver. Det kan här bli aktuellt att omarbeta dessa övergångs- regler så att de anpassas till ett reformerat pensionssystem, samtidigt som de fortsatt ger berörda kvinnor ett i huvudsak motsvarande efterlevandeskydd.

Några mer ingående överväganden och förslag i dessa hänseenden kommer vi inte att redovisa utan även dessa spörsmål får prövas vidare under den fortsatta be- redningen av detta betänkande. ] avsnitt 15.5 kommer vi dock att redovisa vissa principiella synpunkter på vilken inriktning som bör ges de lösningar som väljs.

13.5. Indexering av utgående efterlevandepensioner

Ett spörsmål som pensionsreformen aktualiserar är hur utgående efterlevandepen- sioner till barn och vuxna skall indexeras framöver. Enligt vad vi föreslår skall löpande förtidspensioner löneindexeras för framtiden. Med hänsyn härtill skulle kunna övervägas samma ordning framöver för utgående efterlevandepensioner. Enligt vår bedömning skulle detta emellertid leda för långt och ställa sig alltför kostnadskrävande.

Vi föreslår därför att utgående efterlevandepensioner till barn och vuxna skall pris— och följsamhetsindexeras enligt samma regler som för ålderspensioner (se avsnitt 9. 8). Detta bör gälla såväl 1 ett fullfunktionsstadium som under övergångsti- den och fr.o.m. en viss tidpunkt framöver avse alla efterlevandepensioner oavsett om de beräknas enligt nya eller hittillsvarande regler (se avsnitt 15.7).

13.6. Finansiering och administration

När det gäller frågan om den framtida finansieringen och förvaltningen av efter— levandepensioneringen har vi, som vi framhållit i avsnitt 7.12, kommit till slutsat— sen att ålderspensioneringen bör utformas som ett avskilt system som finansieras och förvaltas separat. Detta har lett oss till förslaget att förtidspensioneringen för framtiden bör föras bort från ålderspensioneringen och sammanföras med sjukför— säkringen eller ges forrnen av en egen försäkringsgren (se kapitel 12).

Beträffande efterlevandepensioneringen föreslår vi att efterlevandepensioner till både barn och vuxna framöver skall finansieras med allmänna skattemedel över statsbudgeten och att de där skall tas upp som särskilda utgiftsanslag. För över- gångstiden fram till dess det reformerade pensionssystemet fått mer omfattande genomslag föreslår vi dock vissa särlösningar avseende finansieringen av en del former av efterlevandepension (se avsnitt 14.7).

Däremot anser vi att efterlevandepensioneringen administrativt bör fortsatt ligga kvar tillsammans med ålderspensioneringen såvitt gäller både de inkomstrelaterade förmånerna och förmåner inom ramen för grundtryggheten. Alla efterlevandepen— sioner till barn och vuxna bör således förvaltas och utbetalas inom ramen för ålderspensionssystemet, dvs. av försäkringskassoma och Riksförsäkringsverket. Samtidigt bör emellertid — som framgått — staten årligen ersätta ålderspensionssyste- met kostnaderna härför med anslag över statsbudgeten.

Våra närmare överväganden och förslag rörande finansieringen redovisar vi i kapitel 14.

13.7. Premiereservsystemet

Våra överväganden i detta kapitel har hittills tagit sikte på enbart fördelningssyste- met i den reformerade pensioneringen. Enligt vår uppfattning bör efterlevandepen— sioner beräknas på grundval av pensionsrätt inom bara den delen av ålderspensions- systemet. Någon motsvarande uppdelning som för ålderspension mellan fördelnings- och premiereservsystemet avser vi alltså inte skall göras. Det betyder att hela efterlevandepensionen beräknas inom och utbetalas i samspel med fördelnings- systemet. Där bör den — på motsvarande sätt som vi föreslår skall gälla för förtids- pensioner — beräknas på grundval av en pensionsrätt för den avlidne som utgör summan av avgifterna till fördelnings- och premiereservsystemet, dvs. 18,5 %, och således inte enbart på den del av ålderspensionsavgiften som faktiskt avsatts till fördelningssystemet.

Som vi har angett bl.a. i avsnitt 7.9.5 skall den försäkrade kunna välja att få ålderspension från premiereservsystemet utbetald under en begränsad tid (5 eller 10 år) eller på livstid.

En allmän strävan under utredningsarbetet har varit att premiereservsystemet så långt det är möjligt skall präglas av valfrihet för den enskilde försäkringstagaren.

Vi anser därför, som framhållits i det föregående, att det bör finnas en möjlighet för den enskilde försäkringstagaren att också välja efterlevandeskydd inom premie- reservsystemet.

I 31 & kommunalskattelagen (19282370) finns kvalitativa regler för vad som in— komstskattemåssigt avses med efterlevandepension. Där anges att efterlevandepen- sion är en pension som kan utgå efter den försäkrades död till vissa närstående personer som förmånstagare. Inom det traditionella pensionssparande som förvaltas av livförsäkringsbolagen är det vanligt att denna typ av efterlevandepension kom- bineras med ålderspension som skall utgå för en bestämd tid - minst fem år — eller för livstid.

Den krets som kan komma i fråga för efterlevandepension är make, sambo, barn och barn till make eller sambo. Efterlevandepension kan enligt huvudregeln utgå endast så länge den efterlevande är i livet och får inte utgå med fallande belopp under den första femårsperioden. Efterlevandepension får även utgå under begrän- sad tid, dock lägst fem år, och får upphöra när den efterlevande maken ingår nytt äktenskap. Efterlevandepension till barn skall enligt huvudregeln upphöra senast när barnet fyller 20 år.

Enligt vår mening bör dessa regler utgöra förebild för hur efterlevandeskyddet utformas för det fall den försäkrade väljer en lösning med förstärkt efterlevandes- kydd inom ramen för premiereservsystemet. Under den fortsatta beredningen av detta betänkande får den närmare utformningen av denna beståndsdel inom premie- reservsystemet bedömas mer exakt.

Om en försäkrad på detta sätt väljer ett förstärkt efterlevandeskydd inom premie- reservsystemet, blir följden att den ålderspensionsrätt som byggs upp inom det systemet begränsas i motsvarande mån.

De efterlevandeförmåner som till följd av frivilligt tillval kan komma att utbetalas inom premiereservsystemets ram kommer att hanteras helt separat och skall inte på något sätt inverka på de efterlevandeförmåner som kan utbetalas från fördelnings- systemets efterlevandepensionering.

14. Finansiering och förvaltning

14.1. Allmänt om finansieringen

Vi föreslår: Den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade pen- sionssystemet finansieras i sin helhet med en ålderspensionsavgift på 18,5 % av avgiftsunderlaget. Älderspensionsavgiften tas till hälften, dvs. med 9,25 %, ut som en arbetsgivaravgift och till hälften som en egenavgift. Nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter tas bort.

Avgiftsunderlaget utgörs av samtliga inkomster som ligger till grund för pensionsrätt i ålderspensionssystemet. Sociala förmåner i form av sjukpen- ning, föräldrapenning m.m. som ger pensionsrätt skall, till skillnad från i dag, vara avgiftspliktiga. Inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama skall den bakomliggande inkomsten ligga till grund för beräkning av ålderspen— sionsavgift i den utsträckning denna inkomst legat till grund för pensionsrätt. Likaså skall de fiktiva inkomster på vilka pensionsrätt för bamår, vämplikt- stjänstgöring och förtidspension beräknas i ålderspensionssystemet ingå i avgiftsunderlaget.

Älderpensionsavgift betalas inte på den del av inkomsterna som överstiger förmånstaket.

En arbetsgivaravgift av samma storlek som arbetsgivardelen i ålderspen- sionsavgiften — 9,25 % —— tas ut på inkomstdelar över förmånstaket. Denna utgör en skatt och skall redovisas som en sådan. Intäkterna av denna avgift tillgodoräknas statskassan.

Intäkter från ålderspensionsavgiften används enbart till att finansiera in- komstrelaterad ålderspension. Av avgiften används 16,5 procentenheter i fördelningssystemet till att finansiera utgående pensioner under samma period. Eventuella överskott fonderas i AP-fonden, som även täcker eventu- ella underskott. Ett belopp motsvarande 2 % av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premiereserv, som förvaltas av den kapitalförvaltare den

enskilde försäkringstagaren utser eller, för den som avstår från att utse särskild förvaltare, av en statlig kapitalförvaltare.

Övriga pensionsförmåner, bl.a. förtidspensioneroch efterlevandepensioner, finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel eller inom ramen för respektive försäkring. Detsamma gäller den garantipension som utgör grundtryggheten i det reformerade pensionssystemet.

I finansieringshänseende och även lagtekniskt görs i dagens pensionssystem en åtskillnad mellan å ena sidan folkpensionsförmåner, som finansieras över statsbud- geten, och å andra sidan förmåner inom den allmänna tilläggspensioneringen som finansieras med ATP-avgiften och AP-fondens avkastning. Inom båda dessa försäk- ringsgrenar utbetalas bl.a. ålders-, förtids- och efterlevandepensioner.

För att allmänheten skall känna förtroende för det reformerade systemet är det viktigt att den kan följa utvecklingen av ålderspensioneringens inkomster och utgifter och inte minst ha kontroll över vad de inbetalda avgifterna används till. Som framgått av våra tidigare överväganden föreslår vi därför att det reformerade ålderspensionssystemet administrativt och finansiellt skall vara ett avskilt system. Uppdelningen blir därmed en annan än med dagens ordning. Ålderspensioneringen skall utgöra en egen sammanhållen försäkringsgren som hålls isär från förtids- pensioneringen, efterlevandepensioneringen och andra förmåner. Ålderspensionerna skall i sin helhet finansieras med en härför avsedd särskild avgift. De medel som tillförs systemet skall helt användas till att finansiera ålderspensioner.

Vi föreslår att ålderspensioneringen skall finansieras med en ålderspensionsavgift, som skall uppgå till 18,5 % av avgiftsunderlaget. Nivån på avgiftsuttaget är, som vi redovisat i kapitel 7, baserat på överväganden om att det reformerade systemet i fullfunktionsstadiet skall ge en viss kompensationsnivå. Det reformerade pensions- systemet är ett avgiftsbestämt system där värdet av pensionsförmånerna anpassas till ekonomiska och demografiska förändringar. Den av oss föreslagna avgiftsnivån skall därför ligga fast och inte behöva ändras till följd av förändringar utanför pensionssystemets ram. Ålderpensionssystemet skall inte heller behöva tillföras medel i någon annan form än genom ålderpensionsavgiften.

Vi föreslår vidare att ålderspensionsavgiften skall delas upp i en arbetsgivaravgift och en egenavgift som vardera uppgår till 9,25 % av avgiftsunderlaget. Arbets- givaravgiften utgår vid anställning och betalas av arbetsgivaren på samma sätt som övriga arbetsgivaravgifter. Egenavgiften betalas av den enskilde inkomsttagaren och uppbörden samordnas med inkomstbeskattningen. Innebörden i denna tudelning av ålderspensionsavgiften redovisas närmare i avsnitt 14.3. Folkpensions— och ATP— avgifterna avskaffas. Övergången sker successivt under perioden 1995—2000 enligt det förslag som redovisas i avsnitt 14.7.

Delpensionsavgiften på 0,2 % förutsätts tills vidare finnas kvar. Eftersom den särskilda delpensionsförmånen försvinner fr.o.m. år 2000 finns skäl att överväga om dess utrymme skall växlas in mot någon annan arbetsgivaravgift eller möjligen

avskaffas.

Huvuddelen av avgiftsintäktema från ålderspensionsavgiften — 16,5 % av avgifts- underlaget - används till att betala utgående ålderspensioner under samma period. Om det uppkommer överskott i fördelningssystemet fonderas detta i AP-fonden. På motsvarande sätt skall underskott finansieras ur AP-fonden. AP-fondens roll i det reformerade systemet behandlas i avsnitt 14.5.

Av de medel som betalas in i ålderspensionsavgift skall en summa motsvarande 2 % av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premiereserv. Dessa medel utgör ett faktiskt sparande. Förvaltningen av premiereservens medel skall överlåtas till den förvaltare den enskilde försäkringstagaren själv utser. För den som avstår från att välja särskild förvaltare sköts förvaltningen av premiereservmedlen i statlig regi. Avkastningen från premiereserven skall läggas till kapitalet och tillfaller den enskil- de försäkrade i form av ålderspension. Våra överväganden och förslag vad gäller förvaltningen av medel i premiereservsystemet redovisas i avsnitt 14.6.

De pensionsförmåner som tjänats in enligt nuvarande regler av de generationer som är födda före år 1954 skall finansieras av ålderspensionsavgiften till de delar som motsvarar den framtida inkomstrelaterade ålderspensionen. Detta gäller oavsett i vad mån den beräknas enligt reformerade eller nuvarande regler. Andra pensions- förmåner än ålderspension — förtidspension, efterlevandepension samt de särskilda folkpensionsförmåner som utgår enligt 9 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk- ring— finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel. Statsbudgeten tar således över finansieringen av ATP- delen av andra pensionsförmåner än ålderspen- sion. Övergångsvis bör dock ålderspensionssystemet svara för finansieringen av vissa förmåner 1 dagens pensionssystem. Våra överväganden vad avser fördelningen av det finansiella ansvaret mellan pensionssystemet och statsbudgeten redovisas i avsnitt 14.7.

Den utfyllnad till inkomstrelaterad pension från garantipensionssystemet som skall utgå enligt vårt förslag i kapitel 11 finansieras löpande över statsbudgeten. Ålder— spensionsavgiften är således beräknad för att finansiera enbart den inkomstrelatera- de ålderspensionen.

Avgiftsunderlaget för folkpensions- och ATP—avgifterna i nuvarande system regle— ras i lagen (1981:691) om socialavgifter. Vid anställning tas avgifterna ut som arbetsgivaravgifter och avgiftsunderlaget utgörs av summan av den ersättning som betalats för utfört arbete vare sig denna utgått i form av kontant lön eller i annan form. Undantagna är bl.a. ersättningar till en och samma arbetstagare som under året understiger ] 000 kr. Vidare betalas inga avgifter på ersättning som utbetalats till en anställd som vid årets ingång uppnått 65 års ålder. För den som uppbär inkomster av annat förvärvsarbete, vilket i regel innebär inkomster från aktiv näringsverksamhet, utgår pensionsavgiftema som egenavgifter och för vilka av- giftsunderlaget avgränsas på motsvarande sätt som för arbetsgivaravgiften.

De inkomster som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner är emeller- tid mer omfattande än underlaget för avgifter. En rad sociala förmåner är enligt lagen om allmän försäkring pensionsgrundande, men ärinte avgiftspliktiga eftersom de i huvudsak betalas av staten. Det gäller bl.a. sjukpenning, föräldrapenning och

dagpenning från arbetslöshetskassa jämte en rad andra ersättningar från socialför- säkringen (se avsnitt 9.3). Det innebär att pensionssystemet med dagens regler kan sägas delvis finansiera kostnader som hänför sig till andra förmåns- eller bidrags- system. Värdet av t.ex. sjukpenningen utgörs inte bara av den kontanta ersättning som vid sjukdom betalas ut som ersättning för inkomstbortfall utan även ett belopp motsvarande värdet av den pensionsrätt som sjukpenningen är förenad med. Åt- minstone vad gäller sjukpenning som betalats ut under något av de 15 bästa inkom— ståren finns en direkt koppling till pensionsförmånerna. Annars gäller här som för förvärvsinkomster att sambandet är svagt mellan underlag för pensionsförmån och faktisk pension.

I det reformerade pensionssystemet kommer sambandet mellan inkomster och pensionsförmåner att vara tydligt. Varje inkomst som är pensionsgrundande skall påverka den inkomstrelaterade pensionen. Om ålderspensionssystemet skall vara avskilt från andra allmänna socialförsäkringssystem bör det enligt vår mening inte bära kostnader som hör till andra förmånssystem. Kostnader för den pensionsrätt som baseras på t.ex. sjukpenning bör betalas av sjukförsäkringen.

Älderspensionsavgift bör därför betalas på samtliga inkomster som ger pensions- rätt. Därmed upprätthålls också principen om ett nära samband mellan avgift och förmån. I likhet med i dag kommer det i det reformerade systemet att vara in- komster som ger pensionsrätt. I praktiken kommer dock den pensionsrätt som tillgodoräknas att överensstämma med de avgifter som betalas in till följd av in- komsterna.

Avgiftsunderlaget bör således breddas till att omfatta alla typer av inkomst som ger pensionsrätt. Det innebär att ålderspensionsavgift tas ut på samtliga de förmåner som finns uppräknade i avsnitt 9.3. Denna avgift utgår både som egenavgift och en motsvarighet till arbetsgivaravgift, varav den senare betalas inom ramen för respek- tive förmånssystem. Konsekvenserna av breddningen av av giftsunderlaget behandlas i avsnitt 14.4. _

Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen föreslår vi att pensionsrätten för viss tid skall beräknas på den bakomliggande inkomsten i stället för den ersätt- ning som betalas ut. Pensionsrätt för bamår och värnpliktstjänstgöring respektive ålderspensionsrätt för förtidspensionärer beräknas enligt vårt förslag på en fiktiv inkomst. I dessa hänseenden kommer således att tjänas in pensionsförmåner som inte har någon motsvarighet i faktiska inkomster för den försäkrade. Däremot kommer de att öka pensionsutgifterna när de personer som tillgodoräknats sådan pensionsrätt tar ut sin pension. För att pensionssystemet helt och hållet skall kunna vara avgiftsbestämt och finansieras med enbart ålderpensionsavgiften måste även dessa fiktiva inkomster ingå i avgiftsunderlaget, och avgifter måste betalas in till ålderpensionssystemet. Dessa avgifter betalas över statsbudgeten.

Folkpensions- och ATP-avgifterna tas ut på hela den summa som en arbetsgivare betalat ut som ersättning för utfört arbete utan någon begränsning med hänsyn till hur mycket som betalats till varje enskild arbetstagare. Den enskildes pensions- förmåner beräknas dock enbart på de inkomstdelar som understiger förmånstaket på 7,5 basbelopp. Dagens ordning innebär, som vi tidigare påpekat, att finansie—

ringen av pensionerna till följd av detta är förenad med en hög grad av beskattning. Avgiftsuttaget på den del av inkomsten som överstiger taket utgör en skatt, som även om den uttas som en arbetsgivaravgift på sikt bärs av löntagarna. Enligt vårt förslag skall även det reformerade systemet ha ett förmånstak för intjänandet av pensionsrätt. Skillnaden mot i dag är att taket föreslås bli uppräknat med ett lönein- dex i stället för prisindex.

Grundprincipen om ett nära samband mellan avgifter och förmåner innebär, som tidigare framgått, att alla inkomster som är förenade med pensionsrätt skall vara avgiftsbelagda. Å andra sidan skall sådana inkomster som inte ger pensionsrätt vara befriade från pensionsavgift. Vi föreslår därför att ålderspensionsavgiften inte skall tas ut på inkomstdelar över taket för pensionsgrundande inkomster.

Vårt förslag innebär således både en breddning av avgiftsunderlaget vad avser vilka inkomstslag som räknas in och en begränsning genom att inkomstdelar över taket inte inkluderas. Breddningen kan beräknas öka avgiftsunderlaget med i stor- leksordningen 25—30 %. Avgiftsbefrielsen för inkomster över taket reducerar underlaget med ca 5 %. Nettoeffekten blir således att avgiftsunderlaget i det refo- merade systemet blir ca 20—25 % större (se tabell 14.1).

Tabell 14. 1 Beräknat avgiftsunderlag för det reformerade pensionssystemet räknat på 1995 års förhållanden. Mdr kr

Avgiftsunderlag enligt nuvarande regler 669

Breddning av underlaget:

Sjukförsäkring m.m. 27 Föräldraförsäkring 21 Arbetslöshetsförsäkring 41 Kontant arbetsmarknadsstöd 4 Iltbildningsbidrag 13 Ovrigt 5 Summa 1 I 1 Antagandeinkomst för förtidspensionärer 34 Tillräknad bamårsinkomst 19 Avgår:

Inkomster över taket -46 DiskrepansI - 9 Avgiftsunderlag i det reformerade pensionssystemet 778

' Nuvarande ATP-avg ift tas ut på löneunderlaget för arbetsgivaravgifter, medan den föreslagna ålderspensigonsavgiften skall tillgodoräknas på redovisade pensionsgrundande inkomster. Mellan dessa avgiftsunderlag finns vad gäller lönerna en positiv diskrepans. Denna hänsför sig till bl.a. korttidsarbetande som inte får _någon pensionsgrundande inkomst, men väl betalar nuvarande arbetsgivaravgifter. Alderspensionsavgiften på diskrepansen förs som en inkomst till ålderspensionssystemet.

En begränsning av uttaget av arbetsgivaravgift till att avse enbart delar av inkom- sten är förenat med vissa administrativa problem. Takbegränsningen gäller den enskildes inkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras arbetsgivaren på löner och andra ersättningar till alla anställda utan någon uppdelning på enskilda. I synnerhet uppstår problem då någon har flera arbetsgivare. Dessa kan var för sig ha betalat ut löner som understiger taket, medan inkomsten sammantaget under året överstiger taket. Då måste det ske någon form av preliminär debitering av arbetsgivaren och en återbetalning när varje anställds slutliga lön fastställts. Även om förenklingar är tänkbara innebär en sådan lösning att det tillkommer ett adminstrativt problem i

uppbörden av sociala avgifter.

Med egenavgifter uppkommer inte detta problem. Betalningen sker samordnat med inkomstskatten. Arbetsgivaren betalar in preliminär avgift i samband med preliminärskatten. Eftersom denna debiteras för varje individ kan preliminärinbe- talningen anpassas till den förväntade årsinkomsten. Det kan också finnas möjlighet till jämkning av avgiftsinbetalningar. Vid inkomsttaxeringen fastställs en slutlig avgift. Om de preliminära avgifterna överstiger den slutliga sker en återbetalning. Vid det motsatta förhållandet debiteras en restförd avgift. En begränsning av avgiftsuttaget till inkomster under taket underlättas därför om den tas ut som en egenavgift.

De arbetsgivaravgifter som betalas för inkomstdelar över taket är en ren skatt och utgör ett avsteg från försäkringsmässigheten. De fyller en omfördelande funktion genom att bidra till finansieringen av pensionssystemet likväl som av andra social- försäkringar och statliga åtaganden, men ger inte upphov till några förmåner. Bidraget från avgifter på inkomster över taket möjliggör en lägre avgift på inkom- ster under taket. Det kan också uttryckas som att inkomstskyddet för inkomstdelar över taket måste betalas av den enskilde, i form av avtalsreglerade eller individuella försäkringar, men belastas ändå med avgifter till den obligatoriska försäkringen.

Strävan att åstadkomma ett nära samband mellan avgifter och förmåner talar för att det inte tas ut avgifter över inkomsttaket. Men samtidigt innebär detta att ett omfördelande inslag i socialförsäkringens finansiering försvinner. Det totala av- giftsuttaget för grupper med inkomster över taket reduceras, medan det ökar något för övriga. Fördelningspolitiska skäl kan därför tala för att bibehålla ett visst avgiftsuttag på inkomstdelar över taket. Detta kan ske genom att arbetsgivaravgiften på 9,25 % tas ut på hela inkomsten. Därmed uppkommer inte de administrativa problem som aktualiseras om uttaget begränsades till taket.

Det bör emellertid understrykas att den delen av avgiften som tas ut på inkomster över förmånstaket är av en annan karaktär än avgiftsdelen under taket. Enligt vår mening bör därför redovisningsmässigt göras en tydlig åtskillnad mellan arbets- givaravgifter som utgår på inkomstdelar över respektive under taket. De förra skall redovisas som en särskild arbetsgivaravgift som utgör en skatt och antingen bok- föras som en inkomstpost på statsbudgeten eller avräknas mot statens inbetalningar till pensionssystemet. Det är endast den del av arbetsgivaravgiften som tas ut på inkomstdelar under taket som räknas till ålderspensionsavgiften och ger intäkter till pensionssystemet. Det torde inte vara förenat med några större problem att utifrån inkomststatistiken fördela avgiftsintäktema mellan statsbudget och pensionssyste- met. Det bör noteras att nivån på ålderspensionsavgiften, 18,5 %, är beräknad med utgångspunkt från att den tas ut enbart på inkomster som ger pensionsrätt.

14.2. Avgiftsuttag för inkomster efter 64 års ålder

Vi föreslår: Älderspensionsavgift tas ut även för inkomster intjänade efter 64 års ålder för dem som fullt ut omfattas av det reformerade pensions- systemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatten reduceras med den del som motsvarar nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter. För dem som är födda år 1934 eller tidigare utgår ingen ålderspensionsavgift på sådana inkomster. För mellanliggande generationer — som berörs av 20-delsinfas- ningen — utgår ålderspensionsavgift på inkomster intjänade efter 64 års ålder med motsvarande kvotdel som dessa omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatten reduceras i motsvarande grad.

[ dagens system tas ingen folkpensions- eller ATP-avgift ut, vare sig i form av arbetsgivar- eller egenavgift, på förvärvsinkomster som uppbärs av personer som vid årets ingång uppnått 65 års ålder. Detta är en naturlig ordning mot bakgrund av att det inte går att tjäna in pensionsrätt i ATP efter 64 års ålder. Även om inkomsten vid 65 års ålder skulle vara den högsta under yrkesperioden påverkar den inte ATP-pensionen. För äldre förvärvsaktiva personer utgår dock i stället för pensionsavgifter en s.k. särskild löneskatt. Vid anställning utgörs den av en arbetsgivaravgift som tas ut på ersättningar som betalats till arbetstagare som är 65 år eller äldre. Det utgår även en motsvarande egenavgift. Den särskilda löneskatten avser att motsvara Skattedelen av de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den inkluderar hela folkpensionsav- giften och halva ATP-avgiften. Inkomsterna från den särskilda löneskatten tillgodo- räknas inte folkpensioneringen eller ATP-systemet.

I det reformerade pensionssystemet tas den övre åldersgränsen bort för intjänande av pensionsrätt. Förvärvsinkomster (under taket) ger rätt till pension oavsett vid vilken ålder de intjänas. I konsekvens härmed bör i det reformerade systemet ålderspensionsavgift tas ut även på pensionsgrundande inkomster som tjänas in efter 64 års ålder. Vi föreslår därför att åldersgränsen för beräkningen av avgiftsunderla- get enligt Iagen om socialavgifter inte skall avse ålderspensionsavgiften.

Generationerna födda år 1934 eller tidigare berörs inte av det reformerade syste- mets intjänanderegler. Dessa kan således inte tjäna in någon pensionsrätt efter uppnådda 64 år. De som är födda under åren fr.o.m. 1935 t.o.m. 1953 berörs till ett visst antal 20—delar av det reformerade systemets intjänanderegler. Följaktligen kan de tjäna in pensionsrätt efter 64 års ålder endast till motsvarande antal 20- delar. Exempelvis om en person född år 1944 pensioneras vid 68 års ålder på- verkar de fyra sista årens inkomster pensionsförmånen endast till hälften.

Enligt vår mening bör därför ålderspensionsavgiften tas ut med motsvarande antal 20-delar som inkomsterna ger pensionsrätt. För en person född år 1944 utgår således halv ålderspensionsavgift — i sin tur uppdelad på egenavgift och arbets— givaravgift av samma storlek — om denne tjänar in pensionsgrundnade inkomster efter 64 års ålder.

Denna lösning är förenad med vissa administrativa problem, eftersom olika nivå på ålderspensionsavgiften måste gälla för varje kohort i övergångsgenerationerna. I dagens system räcker det med en uppdelning mellan dem som är över respektive under 65 år. Det skall dock vägas mot de tröskeleffekter som skulle bli följden om ålderspensionsavgiften i sin helhet togs ut även av dem som är födda 1935—1953 alternativt togs ut endast av dem som helt ingår i det nya systemet. Med endera av dessa lösningar skulle ett års åldersskillnad vara förenad med stor skillnad i av- giftsuttag. Exempelvis skulle för den som är född år 1935 full ålderspensionsavgift utgå på pensionsgrundande inkomster intjänade efter 64 års ålder trots att endast en 20-del av dessa inkomster ger pensionsrätt.

Med ålderspensionsavgiften bortfaller skälen för att ta ut den särskilda löneskatten vad avser den del som skall motsvara Skattedelen i pensionsavgiften. Den särskilda löneskatten på 17,69 % bör därför — för dem som betalar full ålderspensionsavgift — reduceras med vad som motsvarar folkpensionsavgiften (5 ,86 %) och halva ATP- avgiften (6,5 %), dvs. 12,36 procentenheter. För kohorter födda före år 1935 utgår däremot den särskilda löneskatten enligt dagens regler även fortsättningvis. För dem som är födda mellan åren 1935 och 1953 reduceras denna del av den särskilda löneskatten med lika många 20-delar som pensionen omfattas av det reformerade pensionssystemet regler, dvs. i samma mån som inkomster intjänade efter 64 års ålder kan ge utdelning i form av ålderspension.

14.3. Finansiering med egenavgift och arbetsgivaravgift

Vi föreslår: Alderspensionsavgiften utgår till hälften som en egenavgift på 9,25 %. Den betalas av den enskilde försäkrade och uppbörden samordnas med inkomstbeskattningen. Egenavgiften införs gradvis, varav 8,25 pro- centenheter genom en växling mot sänkta arbetsgivaravgifter. Vi förutsätter att bruttolönen för varje anställd höjs med ett belopp motsvarande den del av egenavgiften som växlats och som motsvaras av sänkta arbetsgivarav— gifter.

En procentenhet av egenavgiften utgör en höjning av avgiftsuttaget som betalas av den enskilde och reducerar dennes disponibla inkomster.

Den förmånsgrundande inkomsten i ålderspensionssystemet skall utgöras av förvärvsinkomster frånräknat erlagd egenavgift och till den del de under- stiger förmånstaket. Denna inkomst skall även vara underlag vid beräkning av egenavgiften. Egenavgiften är avdragsgill vid fastställande av den taxera- de förvärvsinkomsten.

Arbets givardelen i ålderspensionsavgiften tas, tillsammans med den särskil- da arbetsgivaravgiften på inkomstdelar över taket, ut på samma underlag som övriga arbetsgivaravgifter. Den del som avser inkomster över taket förs till statsbudgeten. För att kostnadsmässigt neutralisera att arbetsgivardelen av ålderspensionsavgiften under taket tas ut på en högre inkomst än den som ligger till grund för pensionsrätt, reduceras sjukförsäkringsavgiften med 0,8 procentenheter. Motsvarande belopp överförs från ålderspensionssystemet till sjukförsäkringen.

Inkomsttaket för förmåner i ålderspensionssystemet skall utgöra 7,5 löne- basbelopp. Beräkningen av löneindexets utveckling görs på grundval av utvecklingen av de pensionsgrundande inkomsterna efter avdrag för egenav— gift. Det motsvaras av ett inkomsttak på 8,19 lönebasbelopp räknat på bruttoinkomsten.

Folkpensions- och ATP-avgifterna i dagens pensionssystem betalas enligt bestäm- melser i lagen (I98lz69l) om socialavgifter av arbetsgivaren i form av arbets- givaravgifter när den avgiftsgrundande ersättningen är att hänföra till inkomst av anställning. Avgifterna utgår som egenavgifter, dvs. betalas av den enskilde, för inkomster av annat förvärvsarbete, i regel från aktiv näringsverksamhet. Arbets- givaravgifter tas ut på den summa som arbetsgivaren betalar som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Uppbörden sker månatligen och avgiftsunderlaget utgörs av summan av alla ersättningar för utfört arbete som arbetsgivaren betalat föregående månad. Det görs ingen uppdelning av avgiftsunderlag eller avgifter på enskilda anställda, som fallet är vid betalning av preliminär inkomstskatt. Det görs i princip inte heller någon distinktion mellan preliminära och slutliga avgifter.

För de allra flesta ligger således för närvarande betalningsskyldigheten för pen- sionsavgiftema hos arbetsgivaren. Till grund för beräkning av förmånerna i pen- sionssystemet ligger däremot den enskilde individens inkomster, som de fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Det finns således inget formellt eller administra- tivt samband mellan fastställandet av underlaget för pensionsavgiftema och faststäl- landet av de pensionsgrundande inkomsterna.

Sedan den 1 januari 1993 tas ut en egenavgift även för anställda. Det sker i form av den s.k. allmänna sjukförsäkringsavgiften på 0,95 % som skall betalas av den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete. Här är det således den enskilde som för alla typer av inkomster har betalningsskyldigheten. Admini— strativt är den särskilda sjukförsäkringsavgiften samordnad med uppbörden av inkomstskatt och avgiftsunderlaget fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Den

allmänna sjukförsäkringsavgiften utgår enbart på inkomstdelar som understiger 7,5 basbelopp och är avdragsgill vid beskattningen. Sedan den 1 januari 1994 utgår samma typ av egenavgift även inom arbetslöshetsförsäkringen.

I arbetsgruppen har skilda meningar funnits om värdet av att ta ut pensionsav- giften som egenavgift respektive som arbetsgivaravgift.

Enligt det ena synsättet som varit företrätt i arbetsgruppen innebär den reforme- ring av pensionssystemet som vi föreslår att detta i framtiden i betydligt högre grad än vad fallet är i dag kommer att ha en försäkringsmässig karaktär. Älderspensions- avgiften kan, till skillnad från folkpensions- och ATP-avgiftema, till stor del betraktas som en försäkringspremie i stället för en skatt. Detta bör manifesteras i att den enskilde själv 1 högre grad ansvarar för finansieringen av pensionssystemet. Därför bör en väsentlig del av finansieringen ske med en egenavgift. Övergången från arbetsgivaravgift till egenavgift måste dock göras neutral ur finansiell synpunkt för löntagare och arbetsgivare.

Det främsta motivet enligt detta synsätt för att införa en egenavgift även inom pensionssystemet är en strävan att på så sätt för de försäkrade synliggöra kost- naderna för det inkomstskydd för ålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger. I dag är kostnaderna för pensioner — i likhet med det övriga försäkringsskydd som socialförsäkringen ger — i hög grad dolda för den enskilde genom att de finansieras med arbetsgivaravgifter. Förmånerna är i grunden individuella, men de är inte förenade med någon avgift som individen betalar utan finansieringen är en kostnad för arbetsgivaren. Sambandet mellan avgift och förmån är svagt inte bara i ekonomisk mening utan även formellt.

Även om arbetsgivaren är betalningsskyldig för arbetsgivaravgiftema bärs den egentliga kostnaden för dessa ytterst av de anställda. Sett över en längre period bestäms fördelningen mellan löner och kapitalersättning av grundläggande samhälls- ekonomiska faktorer som har samband med kapitalmarknadens krav på kapitalav— kastning, utbudet av arbetskraft, den tekniska utvecklingens inverkan på produktio- nens behov av arbetskraft respektive kapital m.m. Arbetsgivaravgiftema finansieras ur det tillgängliga löneutrymmet. Men den direkta och formella kopplingen mellan förmånssystemen och avgiften på lönesumman saknas. Sett ur den enskilde in— dividens perspektiv betalas socialförsäkringen av arbetsgivaren.

Det försvårar för den enskilde att göra en avvägning mellan å ena sidan värdet av det skydd som socialförsäkringen ger och å andra sidan värdet av en högre brutto- lön. Det är något lättare att exempelvis väga värdet av den kommunala servicen mot kommunalskatten, eftersom inkomstskatten är mer synlig för den enskilde. Att avgifterna och därmed den totala arbetskraftskostnaden synliggörs kan även på sikt ha fördelar vad gäller förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning.

Den ökade grad av försäkringsmässighet i pensionssystemet, där avgiften ger upphov till en bestämd förmån, som blir följden av den av oss föreslagna reformen förstärker motiven att på ett bättre sätt än i dag synliggöra de avgifter som finan- sierar det. Med en egenavgift inkluderas förmånsrelaterade avgifter i bruttolönen och individen blir bättre medveten om de inkomster han faktiskt har och hur myck- et han betalar för olika ändamål. Det är bruttolönen som regleras i anställnings-

avtalet och är den ersättning och kostnad den enskilde ser. Medan arbetsgivarav- giften tillkommer ovanpå och betalas av arbetsgivaren, dras en egenavgift från den enskildes bruttolön. Därigenom torde en egenavgift bli betydligt mer synlig än motsvarande arbetsgivaravgift.

Enligt det andra synsättet i arbetsgruppen ligger det inget egenvärde i att göra pensionsavgiftema synliga för den enskilde genom att göra om arbetsgivaravgifter till egenavgifter. Tvärtom kan själva omvandlingen förutsättas leda till osäkerhet om neutralitet verkligen råder mellan belastningen på arbetsgivare respektive löntagare. Enighet har dock förelegat i arbetsgruppen om att administrativa problem uppstår om uttaget av arbetsgivaravgifter skall begränsas till att avse bara lönedelar för arbetstagare som sammantagna understiger förmånstaket.

Eftersom vi föreslår att avgifter motsvarande hälften av ålderspensionsavgiften skall tas ut över taket föreslår vi också att betalningsansvaret för pensionsavgiften på inkomster under taket vid anställning fördelas lika mellan den anställde och arbetsgivaren. Vi föreslår därför att det införs en egenavgift inom ålderspensions- systemet som har samma karaktär som den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Det är ett administrativt relativt enkelt system, som inte fordrar något ytterligare upp- giftslämnande, utan kan samordnas med skatteuppbörden. Med hänsyn till de problem som är förknippade med en övergång till egenavgift bör denna införas successivt.

Som kommer att framgå av avsnitt 14.7 föreslår vi att det samlade avgiftsuttaget till pensionssystemet år 1995 höjs med I procentenhet och år 2000 med ytterligare 0,2 procentenheter. Höjningen skall ses mot bakgrund av behovet att förstärka den offentliga sektorns finanser. Det finns skäl att låta höjningen år 1995 i huvudsak ta formen av en egenavgift. Den bärs då direkt av löntagarna, medan en höjd arbets- givaravgift först på sikt vältras över på lönerna. Med en egenavgift minskar risken att den nödvändiga avgiftshöjningen driver upp arbetskraftskostnaderna och bidrar till höjda priser och försämrad konkurrenskraft.

Därefter höjs egenavgiften successivt och växlas då mot en reduktion av arbets- givaravgiften inom ålderspensionssystemet. Avgiftsväxlingen genomförs under en sexårsperiod åren 1995—2000. När växlingen, vid ingången av år 2000, är fullt genomförd skall halva avgiften, dvs. 9,25 % av den totala avgiften på 18,5 %, erläggas som arbetsgivaravgift medan den andra hälften betalas som egenavgift. Våra närmare överväganden beträffande avgiftsuttag under övergångstiden redovi- sas i avsnitt 14.7.

Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift — på sammantaget 8,25 procenten- heter — innebär vid en oförändrad bruttolön att arbetsgivarens arbetskraftskostnader minskar. Samtidigt reduceras löntagarens nettoinkomst med egenavgiften. Väx- lingen i sig innebär således en inkomstomfördelning från löntagarna till arbetsgiva- ren. Det kostnadsutrymme som den sänkta arbetsgivaravgiften skapar kan användas till höjda bruttolöner som kompenserar löntagarna för egenavgiften. Men det kan teoretiskt även utnyttjas för ökade vinster eller lägre priser på företagens produkter. Det kan hävdas att detta ändå på sikt skulle komma löntagarna till del genom tryggare anställning eller lägre priser. Den av oss föreslagna omläggningen från

arbetsgivaravgift till egenavgift har emellertid inte något sådant stabiliseringspoli- tiskt syfte. Det är en strukturell åtgärd inom ramen för socialförsäkringen med syftet att skapa en mer effektiv finansiering av pensionerna.

En utgångspunkt — som redan påpekats — måste därför vara att avgiftsväxlingen blir neutral vad avser kostnader för arbetsgivaren och nettolönen för den enskilde. Den summa som skall betalas är densamma; det är betalningsansvaret som har skiftats.

Neutralitet förutsätter att bruttolönen för varje anställd höjs med ett belopp mot- svarande egenavgiften. Det utrymme som den reducerade arbetsgivaravgiften skapar måste utnyttjas till att höja bruttolönen. Enligt vår bedömning går det endast att på politisk väg rekommendera, inte föreskriva för, arbetsmarknadens parter att säker- ställa en neutral växling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Det finns principiella och även juridiska hinder mot att t.ex. lagstifta om löneökningar. Men även om dessa hinder går att övervinna, skulle det inte innebära någon faktisk garanti. Den nödvändiga höjningen av bruttolönen sker samtidigt med andra lönere— videringar. Även om alla formellt får kompensation för egenavgiften, finns det ingen kontroll av att övriga löneförändringar inte har anpassats med hänsyn till detta.

Vi vill emellertid starkt understryka att reformeringen av pensionssystemet vad avser finansieringen i sig inte har till syfte att sänka arbetskraftskostnaderna. Om kompensation i form av höjda bruttolöner uteblir, blir det svårt att vinna förståelse och acceptans för en reform som bl.a. medför lägre skattekilar och ökad effektivitet i ekonomin. Det är av samma skäl viktigt att kompensation utgår för var och en och inte sett som genomsnitt för ett kollektiv.

Det ankommer därför på arbetsmarknadens parter att i löneförhandlingarna se till att det sker en individuell kompensation. Enligt vår bedömning bör det finnas goda förutsättningar för att så sker. Kollektiva löneavtal täcker i stort sett hela den svenska arbetsmarknaden och sluts mellan förhållandevis starka parter. Den reduce- rade arbetsgivaravgiften utgör ingen medveten kostnadssänkning utan är en del i en reform som länge efterlysts från arbetsgivarhåll. Vi förutsätter därför att det kom- mer att finnas ett starkt stöd från arbetsgivarnas representanter för att företagen inte utnyttjar denna omläggning för andra syften.

På sikt bör det dock under alla omständigheter ske en kompenserande genomsnitt- lig lönehöjning. På motsvarande sätt som en höjd arbetsgivavgift övervältras på löntagarna genom lägre löner kommer en sänkt arbetsgivaravgift att, allt annat lika, höja bruttolönema inom ramen för en långsiktigt bestämd löneandel. Det är emel- lertid inte något övertygande argument i detta sammanhang. Om en avgiftsväxling av den omfattning vi föreslår skall vara möjlig är det viktigt att kompensation utgår vid samma tillfälle som växlingen sker och att den onyfattar alla anställda.

Den föreslagna avgiftsväxlingen har inte bara effekter på fördelningen mellan arbetsgivare och löntagare utan också vad gäller de relativa lönerna. Arbetsgivarav- giften tas ut med samma andel oavsett inkomstnivå medan uttaget av egenavgiften begränsas till inkomstdelar under taket. För den som har inkomster överstigande taket kommer egenavgiften efter växlingen att utgöra en mindre andel av bruttoin-

komsten än för den vars inkomster är lägre än taket.

Neutralitet mellan löntagarna kräver därför att den kompenserande höjningen av bruttolönen procentuellt sett blir något större för dem som har inkomster under taket än för dem som har inkomster över taket. Den kostnadsbesparing som arbets- givaren initialt gör då arbetsgivaravgiften sänks måste fördelas med hänsyn tagen enbart till inkomster under taket. Även i detta avseende faller ansvaret på arbets- marknadens parter att utforma kompensationen på ett sådant sätt att relativlönema inte förändras till följd av reformeringen av pensionssystemet. Enligt vår bedöm- ning borde det också ligga i arbetsgivarens intresse att kompensera för att utfallet av avgiftsväxlingen blir olika, i den mån relativlönen för olika personalgrupper uppfattas som någorlunda korrekta i utgångsläget.

Den kompenserande bruttolönehöjning som får antas äga rum till följd av väx- lingen från arbetsgivaravgift till egenavgift medför med dagens ordning att också den inkomst som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner höjs. Detta sker trots att den egentliga inkomsten inte stigit; enbart betalningsansvaret för pensionsskyddet har växlats. Det är emellertid inte vår avsikt att avgiftsväxlingen i sig skall leda till högre pensionsförmåner. Effekten av den kompenserande brutto- lönehöjningen bör därför neutraliseras vad avser så väl förmåner som pensionsav- gifter. Avgiftsväxlingen skall inte ge högre pensionsförmåner och inte heller leda till högre egenavgifter eller högre arbetskraftskostnader.

Vi föreslår därför att den i ålderspensionssystemet pensionsgrundande inkomsten skall utgöras av bruttoinkomsten efter avdrag för erlagda egenavgifter. Med en sådan ordning påverkar en växling från arbetsgivaravgift till egenavgift, som kompenseras med en höjd bruttolön, inte den intjänade pensionsrätten. Dock inne- bär det att den del av egenavgiften som inte växlas utan utgör höjning av avgiftsut- taget kommer att något reducera pensionsrätten. Detta är en rimlig konsekvens med hänsyn till att denna del av egenavgiften utgör ett höjt avgiftsuttag och en reduktion av inkomsten. Om samma höjning i stället tagits ut som en ökad arbetsgivaravgift hade effekten blivit densamma, eftersom bruttolönema förr eller senare hade anpassats till den högre arbetsgivaravgiften. Det kan dock noteras att om inte det inte skulle utgå full kompensation för växlingen från arbetsgivar- till egenavgift reduceras intjänade pensionsförmåner. Detta stärker således ytterligare argumenten för att alla fullt kompenseras för avgiftsväxlingen.

Eftersom avgift och förmån skall beräknas på samma inkomst, bör även egenav— giften beräknas på inkomsten exkl. denna avgift. Tekniskt innebär det att egenavgift tas ut på bruttoinkomsten med en lägre procentsats, nämligen 8,47 % (0,0925/ 1 ,0925 ) av förvärvsinkomsten före avdrag för egenavgiften. Detta är helt ekvivalent med att ta ut en avgift på 9,25 % på inkomsten efter avdrag för egenavgift.

Det kan klargöras med ett enkelt räkneexempel. Antag att inkomsten före införan- det av egenavgifter uppgår till 100. Den oväxlade delen av egenavgiften, l pro- centenhet, skall den enskilde själv bära. Resterande del skall kompenseras med högre bruttolön. Efter det att egenavgiften har erlagts skall inkomsten således uppgå till 99 (100-1). Det är denna inkomst som är pensionsgrundande och skall vara avgiftsgrundande. Egenavgiften skall således utgöra 9,25 % av 99 = 9,16.

Bruttolönen efter kompensation för växlingen måste då höjas till 108,2 (99 + 9,16). Egenavgiften utgör 8,47 % av 108,2.

Av detta exempel framgår att den nödvändiga höjningen av bruttolönen för att kompensera egenavgiften, för den som enbart har inkomster under taket, uppgår till 8,2 %. För den som, i utgångsläget, har inkomster över taket är den nödvändiga bruttolönehöjningen procentuellt sett lägre och utgör en fast summa på 0,62 basbe— lopp (8,2 % av 7,5 basbelopp).

Taket för förmåner och avgifter i ålderspensionssystemet skall enligt vårt förslag uttryckas i lönebasbelopp, dvs. realindexeras genom att räknas upp med löneindex. Den bruttolönehöjning som blir följden av avgiftsväxlingen skall emellertid inte påverka detta löneindex. Det får beräknas på grundval av inkomsterna efter egenav- gift. Detta blir automatiskt följden av vårt förslag att de pensionsgrundande inkom- sterna skall ligga till grund för beräkning av indexet. Frånsett den löneökning som kan komma därutöver skall således den maximala pensionsgrundande inkomsten uppgå till 7,5 prisbasbelopp. Detta tak skall rimligen appliceras på inkomsten efter avdrag för egenavgiften, eftersom det är detta inkomstbegrepp som i det reformera- de systemet är pensionsgrundande. En pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp motsvaras av en nivå på bruttoinkomsten på 8,19 basbelopp. Vårt förslag medför således en höjning av inkomsttaket med 0,69 (9,25 % av 7,5) basbelopp. Detta är mer än effekten på bruttolönema av avgiftsväxlingen. Ingen kommer således att hamna över taket till följd av avgiftsväxlingen.

Arbetsgivaravgifter tas ut på hela inkomsten medan egenavgift skall tas ut på inkomstdelar under taket. En växling där ] procentenhet lägre arbetsgivaravgift svarar mot 1 procentenhet högre egenavgift innebär således ett reducerat totalt avgiftsuttag. Statskassan förlorar avgiftsintäkter på inkomster över taket som motsvarar storleken på avgiftsväxlingen. I gengäld minskar arbetskraftskostnaderna för arbetsgivarna i förhållande till andelen anställda med inkomster över taket. För att avgiftsintäkterna inte skall minska till följd av avgiftsväxlingen, krävs därför att sänkningen (i procenttal) av arbetsgivaravgiftema totalt sett blir något mindre än höjningen av egenavgiften. Ett problem i det sammanhanget är att växlingen inte kan bli helt neutral mellan olika arbetsgivare med olika andel låg- respektive högavlönade. Ett företag som enbart har anställda med inkomster som är lägre än taket skulle behöva en reduktion av nivån på arbetgivaravgifterna som är lika stor som höjningen av egenavgiften för att, inom oförändrad kostnadsram, kunna kompensera alla anställda fullt ut med högre bruttolöner. Företag med stor andel anställda med inkomster över taket klarar detta med en mindre reduktion av arbets- givaravgiften. Att skapa utrymme för samtliga arbetsgivare att fullt ut kompensera de anställda för egenavgiften utan att det leder till högre kostnader skulle å andra sidan vara förenat med ett inkomstbortfall för staten och en motsvarande vinstök- ning för företag med många högavlönade.

Enligt vår mening är en sådan lösning utesluten, inte minst av statsfinansiella skäl. En viss bristande kostnadsmässig neutralitet mellan olika arbetsgivare är därför en oundviklig konsekvens. Problemet skall dock inte överdrivas. Inkomst- delama över taket beräknas uppgå till knappt 7 % av den totala lönesumman och

den maximala kostnadsökningen för en arbetsgivare uppgår till i storleksordningen 0 ,5 % av bruttolönema.

Underlaget för arbetsgivaravgiften till ålderspensionssystemet höjs till följd av avgiftsväxlingen. Även här bör således ske motsvarande reduktion av avgiftsunder- laget som för egenavgiften. Det går dock inte av praktiska skäl att debitera arbets— givaravgift, som är en kollektiv avgift, på inkomster efter avdrag för egenavgift, som är en individuell avgift. Att ta ut en reducerad arbetsgivaravgift är inte heller en framkomlig väg, eftersom bruttolönehöjning och egenavgifter inte berör inkom- ster över taket. Det skulle leda till att arbetsgivaravgiften till ålderspensionssyste- met, som tas ut på inkomster under taket, skulle bli lägre än den särskilda arbets- givaravgift som tas ut på inkomster över taket. Därmed skulle de administrativa problem vi påtalade ovan åter bli aktuella.

Vi föreslår därför att arbetsgivardelen i ålderspensionsavgiften, tillsammans med den lika stora särskilda arbetsgivaravgiften på inkomster över taket, tas ut på bruttolönen, dvs. på samma underlag som andra arbetsgivaravgifter. Uppbörden från arbetsgivarna kan således ske på samma sätt som i dag. Intäkter vad avser avgiften på inkomster över taket förs till statsbudgeten eller tillgodoräknas staten på annat sätt, i enlighet med vad vi tidigare sagt. Avgiftsuttaget på inkomster under taket blir med denna lösning för högt, eftersom pensionsförmånerna beräknas på inkomster efter avdrag för egenavgiften, medan arbetsgivaravgiften utgår på brutto- lönen före detta avdrag.

För att uppnå neutralitet vad avser arbetsgivarens kostnader och pensionssyste- mets intäkter föreslår vi att en annan arbetsgivaravgift, förslagsvis sjukförsäkrings- avgiften, reduceras och att detta försäkringssystem tillförs motsvarande medel från ålderspensionssystemet. Ett avgiftsuttag på 9,25 % på förmånsgrundande inkom- ster, dvs. med avdrag för egenavgifter, motsvarar som framgick ovan ett avgiftsut- tag på bruttoinkomsten före sådant avdrag på 8,47 %. "Överuttaget" av arbets- givaravgift till ålderspensionssystemet uppgår därför till 9,25 - 8,47 = 0,78 % räknat på inkomster under taket. Sjukförsäkringsavgiften bör således reduceras med detta överuttag, för att undvika att det totala avgiftsuttaget stiger. Eftersom sjukför- säkringsavgiften tas ut på ett bredare underlag, nämligen bruttoinkomsten utan takbegränsning, blir den nödvändiga reduktionen för att uppnå kostnadsneutralitet något mindre, uppskattningsvis 0,73 procentenheter. En summa motsvarande 0,73 % av avgiftsunderlaget inom sjukförsäkringen skall således överföras från ålder- spensionssystemet till sjukförsäkringen.

Arbetsgivaravgiftema är en obeskattad del av den samlade arbetskraftskostnaden. Neutralitet vid växlingen till egenavgift kräver att denna blir avdragsgill vid in— komstbeskattningen. Annars skulle växlingen medföra en höjning av inkomstskatten till följd av höjda bruttolöner. Därtill skulle utfallet för den enskilde bli beroende av dennes marginalskatt. En person med 51 % marginalskatt skulle få relativt sett mindre utrymme kvar av en bruttolönehöjning att betala egenavgiften med än den som har 31 % marginalskatt.

I skattemässigt hänseende bör egenavgiften beräknas på inkomsten före eventuella avdrag. Ett problem med detta är att egenavgiften då beräknas på en inkomst som

överstiger den inkomst som i skattehänseende är avsedd att bättre spegla den enskildes faktiska inkomster, nämligen efter avdrag för utgifter för inkomsternas förvärvande. I de flesta fall är avdrag från inkomst av tjänst relativt små, men i vissa fall kan det vara en betydande skillnad mellan bruttoinkomst och taxerad inkomst. Det kan då uppfattas som oskäligt att den högre inkomsten skall träffas av egenavgiften. Detta skulle kunna hanteras genom att hälften av pensionsförmånen i stället beräknades på inkomstbegreppet efter reseavdrag m.m. och att även egen— avgiften baserades på denna inkomst. Vi har emellertid funnit att detta vore en mindre lämplig lösning. Den skulle bl.a. innebära att den pensionsgrundande inkomsten inte är entydig, utan ett genomsnitt av inkomst före och efter avdrag. Härvid har vi även beaktat att med det reformerade pensionssystemets intjänande- regler utgör egenavgiften till ringa grad en skatt. Enligt vår mening bör därför egenavgiften beräknas på bruttoinkomsten (reducerad med egenavgiften) före skattemässiga avdrag. Detta framstår också som rimligt eftersom det är denna inkomst före avdrag som är pensionsgrundande och det därför upprätthålls ett samband mellan förmån och avgift.

Storleken på det grundavdrag som görs vid skatteberäkningen är, upp till en viss nivå, beroende av hur hög den taxerade förvärvsinkomsten är. Grundavdraget höjs vid låga inkomster och trappas sedan av vid stigande inkomster. Den kompenseran- de bruttolönehöjningen till följd av avgiftsväxlingen innebär med dagens regler att även den taxerade förvärvsinkomsten höjs, eftersom egenavgifterna dras av från den taxerade inkomsten. Detta medför i sin tur att avgiftsväxlingen från arbets- givar- till egenavgift som kompenseras med höjd bruttolön därför inte blir helt neutral ur skattesynpunkt. Grundavdraget kommer påverkas av den bruttolönen.

Enligt vår mening bör därför egenavgiften till ålderspensioneringen vara avdrags- gill från förvärvsinkomsten före fastställande av taxerad inkomst. En bruttolönehöj- ning som helt kompenserar den höjda egenavgiften lämnar då den taxerade för- värvsinkomsten oförändrad, och följaktligen även grundavdragets storlek.

14.4. Finansieringen av pensionsrätt för

socialforsäkringsersättningar, bamår, m.m.

Vi föreslår: Älderspensionsavgift i form av egenavgift och en motsvarighet till arbetsgivaravgift utgår även på sådana ersättningar i form av sjukpen- ning, föräldrapenning, m.m. som enligt vårt förslag skall vara pensions- grundande. Avgiftsunderlaget utgörs därvid av ersättningen frånräknad egenavgiften. Detsamma gäller avgifter på studiebidrag från studiemedels- systemet. Pensionsavgift för skillnaden mellan bakomliggande inkomst och ersättning till den enskilde inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna be- talas helt inom ramen för dessa försäkringar. Vid fastställande av avgifts-

underlag reduceras därvid den bakomliggande inkomsten med en fiktiv egenavgift.

För att kompensera de ökade utgifterna inom andra socialförsäkringssystem m.m. när dessa förmåner beläggs med ålderspensionsavgift höjs övriga sociala avgifter. Höjningen begränsas dock av att avgiftsväxlingen inorn ålderspensionssystemet medför ett högre underlag för dessa avgifter. Netto- effekten beräknas bli ett behov att höja övriga sociala avgifter med 2,2 procentenheter. Denna höjning kompenseras helt av att folkpensionsavgiften avvecklas.

Förmånstaket inom inom andra socialförsäkringssystem justeras generellt upp med 8,2 %.

Redan utgående socialförsäkringsförmåner justeras vid avgiftsväxlingen upp med ett belopp motsvarande höjningen av egenavgiften. Detsamma gäller de förmåner som inte utgör ersättning för förlorad arbetsinkomst.

Pensionsavgifter vad avser pensionsrätt baserad på bamår och värnplikt- stjänstgöring betalas över statsbudgeten. Avgiftsunderlaget utgörs av den fiktiva inkomsten beräknad på visst sätt, reducerad med en fiktiv egenavgift. Pensionsavgifter på den antagandeinkomst som ligger till grund för pen- sionsrätt vid förtidspension betalas i sin helhet av staten.

Som tidigare framgått föreslår vi att en rad sociala förmåner som sjukpenning, ersättning från arbetslöshetskassa, föräldrapenning m.m. skall vara pensionsgrun- dande och i konsekvens därmed beläggas med ålderspensionsavgift. Enligt vår mening bör samma grundprincip gälla här som för förvärvsinkomster, dvs. att betalningsansvaret delas mellan den enskilde och — i arbetsgivarens ställe — det förmånssystem som betalar förmånen. Det bör således utgå en egenavgift på samt- liga de sociala förmåner som ger pensionsrätt (se avsnitt 9.3). Vidare bör en motsvarighet till arbetsgivaravgift debiteras dessa system.

Vi föreslår att samma principer skall gälla för uttag av avgifter till ålderspensions— systemet på den pensionsrätt som enligt vårt förslag i avsnitt 9.4 skall ges på studiebidrag inom studiemedelssystemet. Dessa bidrag bör därför anpassas med hänsyn till att egenavgift skall betalas på dem.

Enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 skall den pensionsrätt som tillgodoräknas på ersättningar från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen under viss tid baseras på den bakomliggande inkomsten. Det kommer således att uppkomma en differens mellan den inkomst den enskilde uppbär och den inkomst som ger pen- sionsrätt. Pensionsavgift skall utgå på den inkomst som ligger till grund för pen- sion. Det vore emellertid orimligt att den enskilde skulle betala egenavgift på en inkomst som är högre än den han eller hon faktiskt uppbär. Därför bör avgiften vad avser skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska ersättningen från dessa försäkringar betalas av respektive försäkringssystem.

Vidare skall, enligt vad vi tidigare föreslagit, pensionsrätt i vissa fall tillgodoräk-

nas utan att den är baserad på någon faktiskt inkomst. Det gäller pensionsrätt för bamår och vid värnpliktstjänstgöring. Även 1 dessa fall skall en ålderspensionsav- gift betalas. Eftersom det inte finns någon faktisk inkomst måste avgiften 1 dessa fall helt betalas över statsbudgeten.

Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift och den bruttolönehöjning som detta förutsätts medföra innebär att de socialförsäkringsersättningar m.m. som baseras på inkomstbortfall också stiger. Exempelvis kommer den sjukpenninggrun- dande inkomsten att räknas upp till följd av avgiftsväxlingen och följaktligen också den sjukpenning som betalas ut vid sjukdom eller den föräldrapenning som utges vid föräldraledighet. I likhet med vad vi tidigare sagt om förvärvsinkomsten skall inte heller höjda socialförsäkringsersättningar till följd av avgiftsväxlingen leda till ökad pensionrätt. Vid fastställande av underlaget för beräkning av pensionsrätt baserad på sådana ersättningar, skall därför mottagna förmåner reduceras med egenavgiften. Inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna beräknas egenavgiften på erhållen ersättning frånräknat egenavgift, dvs. egenavgift tas ut med den lägre procentsatsen 8,47 %. Vid fastställandet av underlaget för den avgift som försäkringssystemet betalar, som utgörs av motsvarigheten till arbetsgivavgift på utbetald ersättning respektive av full ålderspensionsavgift på skillnaden mellan bakomliggande inkomst och utbetald ersättning, reduceras detta som om egenavgift erlagts på den bakomliggande inkom- sten.

För den som uppbär förtidspension skall, enligt vårt förslag i kapitel 12, pen- sionsrätten inorn ålderpensionssystemet baseras bl.a. på s.k. antagandeinkomster. Uttaget av pensionsavgift till ålderspensionssystemet skall i analogi därmed baseras på denna antagandeinkomst. Den inkomst som betalas ut i form av förtidspension är således inte grund för beräkningen av ålderspensionsrätt, utan denna baseras på den fiktiva inkomst som antagandeinkomsten utgör. Av detta skäl och med hänsyn till administrativ enkelhet föreslår vi att ålderspensionsavgiften inom förtidspen- sionssystemet, som framgått av kapitel 12, i vart fall tills vidare skall betalas av staten under anslaget till förtidspension. Den som uppbär förtidspension debiteras följaktligen inte egenavgift för denna inkomst.

Förmånstaket i ålderspensionssystemet förelås bli löneindexerat, medan inkomst- taket i sjukförsäkringen är prisindexerat genom att vara fastlagt på 7,5 prisbasbe— lopp. Vid en real tillväxt i ekonomin kommer således inkomsttaket inom ålderspen- sionssystemet att bli högre än i sjukförsäkringen. Inom arbetslöshetsförsäkringen gäller ett inkomsttak på 5,5 basbelopp vid beräkning av arbetslöshetsersättningen. Inom de olika försäkringsgrenarna kommer således att gälla olika regler för hur höga inkomster som försäkringen ersätter.

Enligt vår mening bör det vara den inkomst som ligger till grund för ersättning inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna som ger pensionsrätt. Eftersom dessa försäkringssystem inte ger någon kompensation för inkomster över 7,5 respektive 5,5 basbelopp bör inkomstdelar däröver inte inräknas i den bakomliggande inkom- sten vid fastställande av pensionsrätt.

Breddningen av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäkringsersättningar

innebär att utgifterna för dessa förmåner ökar. Som vi tidigare påpekat är detta konsekvensen av en mer rättvisande kostnadsbild. Om en viss förmån är förenad med pensionsrätt och följaktligen ger upphov till pensionsutgifter bärs kostnaden för detta av det försäkrings- eller förmånssystem som reglerar förmånen. Det medför. sett över en längre period, inte ökade offentliga utgifter utan att utgifter förs över från ålderspensionssystemet till övriga offentliga system. Följaktligen kan också ålderspensionsavgiften med det bredare avgiftsunderlaget sättas lägre än vad som hade varit nödvändigt om dagens ordning — där vissa inkomster ger pensionsrätt men inte belastas med avgifter — hade bibehållits.

Det finns enligt vår mening inte anledning att till följd av reformeringen av pen- sionssystemet reducera det belopp som den enskilde förmånstagaren får i form av från de olika sociala förmåner som ger pensionsrätt. Undantag bör dock göras för den första procentenheten av egenavgiften. Vad gäller förvärvsinkomster är denna del av egenavgiften avsedd att bäras av löntagarna i form av reducerad nettoin— komst. Samma reduktion bör då också drabba den som uppbär någon form av pensionsgrundande social förmån. Resterande del av kostnaden för ålderpensionsav- giften bör bäras av staten, även om den delvis betalas som egenavgift. Förmånerna får alltså höjas för att kompensera egenavgiften till den del den överstiger 1 pro- centenhet. Det innebär att utgifterna för dessa förmåner ökar. För att klara denna utgiftsökning måste det ske en finansiell förstärkning av de försäkringssystem ur vilka dessa betalas.

Till viss del sker detta med automatik till följd av avgiftsväxlingen. Denna medför att underlaget för andra arbetsgivaravgifter och egenavgifter än ålderspensionsav- gifterna höjs till följd av att bruttolönema stiger. För dessa avgifter gäller även i framtiden samma avgiftsunderlag som i dag, dvs. bruttoinkomsten utan någon takbegränsning. Statens intäkter Ökar därför med ett belopp motsvarande avgifts— växlingens effekt på bruttolönema. Denna uppgår till 7,9 % på inkomster under taket och räknat på hela lönesumman till ca 7,4 %. Med automatik kompenseras därför den del av de ökade utgifterna för sociala förmåner som beror på att nivåer- na måste höjas för att rymma egenavgiften till ålderspensionssystemet. Nivåskiftet i avgiftsunderlag är dock inte tillräckligt för att kompensera den del av ålderspen- sionsavgiften som utgår som en motsvarighet till arbetsgivaravgift på pensions— grundande sociala förmåner. Statens nettoutgifter för de sociala förmånerna, utom ålderspensionerna, stiger. Det är därför motiverat med en höjning av avgiftsuttaget. Vi bedömer det nödvändigt med en höjning som sammantaget uppgår till 2,2 procentenheter. De totala utgifterna för sociala förmåner och pensioner sammanta- get stiger dock inte. Höjningen av övriga sociala avgifter ryms därför inom den avgiftsram som frigörs när folkpensionsavgiften avvecklas.

För dem som har inkomster som ligger strax under förmånstaket inom andra försäkringsgrenar kommer en bruttolönehöjning till följd av avgiftsväxlingen i ålderpensionssystemet, inte att ge motsvarande höjning av den förmån som utgår. I exempelvis arbetslöshetsförsäkringen är inkomsttaket för beräkning av dagpen- ningen 5,5 basbelopp. Den som har en inkomst på 5,3 basbelopp kommer efter kompensationen för växlingen till egenavgift att få en inkomst på 5 ,7 basbelopp,

dvs. 8,2 % högre. Men den dagpenning som kommer att utgå vid arbetslöshet stiger bara med drygt 3,5 % eftersom inkomster över 5,5 basbelopp inte påverkar dagpenningen. Det bör därför ske en korrigering inom arbetslöshetsförsäkringen som neutraliserar denna effekt, genom att inkomsttaket höjs med 8,2 %. Motsva- rande effekt uppstår även i andra inkomstbaserade förmånssystem, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringarna. De takbegränsingar som finns för inkomstbaserade social— försäkringsersättningar bör därför generellt höjas med 8,2 %.

En rad av de förmåner som enligt förslag i avsnitt 9.3 skall ge pensionsrätt är inte baserade på en förmånsgrundande inkomst, utan utgår med enhetliga belopp. I dessa fall sker därför ingen automatisk höjning av förmånsnivån som kan kompen- sera att det införs en egenavgift till ålderspensionssystemet. Nivån på dessa förmå- ner måste därför justeras upp med ett belopp motsvarande egenavgiften frånräknat den procentenhet som den enskilde själv skall svara för. Inom vissa bidragssystem, t.ex. bostadsbidrag, prövas bidragsnivån mot bruttoin- komsten. Lönekompensationen för den del av egenavgiften som växlats från arbets- givaravgift skulle således leda till reducerade förmåner. För att undvika sådana effekter bör därför prövning i dessa system ske mot inkomst efter avdrag för egenavgiften.

De som när avgiftsväxlingen äger rum redan uppbär en inkomstbaserad förmån har fått denna beräknad på den inkomstnivå som gällde före växlingen. Även i dessa fall måste ske en höjning av förmånsnivåerna, dvs. utgående sjukpenning, dagpenning från arbetslöshetskassa, föräldrapenning m.m. måste räknas upp med 8,2 %.

Antagandeinkomsten inom förtidspensioneringen är baserad på den enskilde förtidspensionärens egen inkomst före pensioneringen. För den som efter avgifts- växlingen blir förtidspensionerad bör därför antagandeinkomsten utgöras av samma inkomstbegrepp som ligger till grund för förmåner och avgifter i ålderpensions- systemet, dvs. bruttoinkomsten nedjusterad för effekten av avgiftsväxlingen. Denna effekt uppkommer i princip automatiskt eftersom antagandeinkomsterna skall beräknas på grundval av den försäkrades pensionsgrundande inkomst under åren före förtidspensionsfallet och denna inkomst utgörs av bruttoinkomsten efter avdrag för egenavgift.

14.5. AP-fondens roll och organisation i fördelningssystemet

Vi föreslår för vår del inte någon förändring av AP-fondens organisation för förvaltning av pensionsmedel inom fördelningssystemet.

AP-fonden bildades i samband med att lagstiftningen om ATP genomfördes år 1960 och har till uppgift att förvalta de avgifter som erläggs för att finansiera ATP. Förvaltningen av fondens medel uppdrogs till en början åt tre fondstyrelser, be- nämnda första, andra och tredje fondstyrelsen. En fjärde fondstyrelse inrättades i samband med att AP-fonden år 1974 fick rätt att placera medel i aktier. Den 1 juli 1988 inrättades en femte fondstyrelse med samma inriktning och uppgifter som den

fjärde fondstyrelsen.

Som vi har nämnt i avsnitt 2.6 fanns det två huvudsakliga syften med AP-fonden; nämligen att dels utgöra en buffert för att förhindra snabba svängningar i avgiftsut- taget och/eller pensionsutbetalningama, dels hålla uppe sparandet i samhället.

I samtliga fondstyrelser ingår till övervägande del ledamöter som representerar arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer eller andra intressenter såsom kommunerna och konsumentkooperationen. Dessa ledamöter utses av regeringen, efter förslag från den organisation ledamoten representerar, på en mandatperiod om tre år. Principen för sammansättningen av fondstyrelsema är att försåkringstagama och avgiftsbetalarna skall ha lika många företrädare bland de ledamöter som utses efter förslag. Ordföranden för respektive fondstyrelse utses dock av regeringen utan förslag från någon organisation. För första-tredje fondstyrelsema finns ett gemen- samt kansli medan fjärde och femte fondstyrelsema har var sitt kansli. Varje kansli leds av en verkställande direktör.

De penningmedel (tilläggspensionsavgiften) som enligt 4 kap. 3 5 lagen (1981 :691) om socialavgifter skall föras till AP-fonden skall förvaltas av fondstyrel- serna. Fördelningen av medlen mellan första—tredje fondstyrelsema sker enligt bestämmelser i lagen (1983: 1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden och innebär i princip att fördelningen sker utifrån vem som erlägger tilläggspen- sionsavgiften. För fördelningen svarar Riksförsäkringsverket.

Till fjärde och femte fondstyrelsemas förvaltning överförs de medel som styrel- serna rekvirerar. Dessa medel, vilka på visst sätt avräknas på medel som belöper på första—tredje fondstyrelsema, får uppgå till högst en procent av det sammanlag- da anskaffningsvärdet på de medel som första—tredje fondstyrelsema förvaltar. Till samtliga fondstyrelser hänförs också avkastningen på de medel som respektive styrelse förvaltar. Hänsyn skall därvid tas till att fjärde och femte fondstyrelsema årligen till första—tredje fondstyrelsema skall överföra en avkastning beräknad till tre procent av det inflationskorrigerade värdet av tillförda medel.

Fondstyrelserna skall förvalta AP—fondens medel på sådant sätt att de blir till största nytta för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlen skall placeras så att de ger hög avkastning på lång sikt och att krav på tillfredsställande riskspridning tillgodoses. För första—tredje fondstyrelsema gäller dessutom att medlen skall placeras så att krav på tillfredsställande betalningsberedskap och betryggande säkerhet tillgodoses. För första—tredje fondstyrelsema gäller att de förvaltade medlen i huvudsak skall placeras i skuldförbindelser med låg kreditrisk. De placeringar som kommer i fråga är i första hand publikt emitterade skuldförbindelser på obligations— respektive penningmarknaden samt placeringar i s.k. direktlån. Sker placeringar i skuldförbin-

delser som är utställda i utländsk valuta får dessa uppgå till ett belopp som motsva- rar högst tio procent av det totala marknadsvärdet av de tillgångar som fondstyrel- sen förvaltar. Visst utrymme finns även för placering av förvaltade medel i fast egendom.

Fjärde och femte fondstyrelsema skall placera sina förvaltade medel i tillgångar på riskkapitalmarknaden. Placeringar får göras i bl.a. aktier i svenska aktiebolag och i standardiserade köp- och Säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag. Placeringar får även göras i utländska tillgångar på riskkapitalmarknaden med vissa begränsningar vad avser tillgångsslag. Vidare gäller att placeringar i utländska tillgångar inte får överstiga tio procent av värdet av de tillgångar som fondstyrelsen förvaltar.

I avsnitt 2.5 har vi angett att ATP-pensionema finansieras i sin helhet av influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP-fonden. Inom AP-fonden fördelas dessa medel på så sätt att var och en av första—tredje fondstyrelsema tillskjuter medel i förhållande till de avgifter som under det närmast föregående året har överförts till dess förvaltning. Detta innebär även att ett avgiftsunderskott som uppkommer för ett verksamhetsår kommer att fördelas på samma sätt.

För verksamhetsåret 1992 som innebar ett avgiftsunderskott (inkl. vissa andra poster såsom fjärde och femte fondstyrelsemas rekvisition av medel) om ca 13,7 miljarder kronor fördelades underskottet på första fondstyrelsen med ca 4,3 miljar- der kronor, på andra fondstyrelsen med ca 6 miljarder kronor och på tredje fond- styrelsen med ca 3,4 miljarder kronor.

Enligt vad vi har angett i avsnitt 6.9 kommer efter reformeringen av den allmänna pensioneringen den fonduppbyggnad som genereras av sparandet att ske i huvudsak inom ramen för premiereservsystemet. Det finns emellertid skäl att behålla AP- fonden som en buffertfond inom ålderspensioneringens fördelningssystem, även om sparandet i huvudsak kommer att ske inom premiereservsystemet. För det första kan fördelningssystemet på grund av svängningar i konjunkturen komma att utsättas för snabba och oväntade påfrestningar. De kan gälla såväl minskade betalningar in i systemet som betalningar ut ur systemet. För det andra finns det av demografiska skäl behov av fonderade medel att använda som en buffert med hänsyn till att växlingar i antalet pensionärer i förhållande till antalet yrkesverksamma kan före- komma.

På lång sikt kommer således storleken på AP-fonden att anpassas så att den får en fondstyrka som svarar mot funktionen som ren buffertfond inom fördelningssyste- met. Hur denna anpassning kommer att ske utvecklar vi i kapitel 17.

AP-fonden kommer således att finnas kvar också fortsättningsvis. Inom AP- fonden finns en lång erfarenhet av professionell kapitalförvaltning. Resultatet av förvaltningen av AP-fondens medel redovisas varje år genom en skrivelse från regeringen till riksdagen. I denna redovisning har under åren 1984—1993 ingått en utvärdering av fjärde och femte fondstyrelsemas (t.o.m. år 1991 ingick även löntagarfonderna i utvärderingen) förvaltning som gjorts av Riksförsäkringsverket och Riksrevisionsverket. Denna har visat att fjärde och femte fondstyrelsema stått sig väl vid en jämförelse med andra kapitalförvaltare på marknaden. AP-fondens

organisation och förvaltning har under dess drygt 30-åriga verksamhet fungerat väl. Även om förvaltningen i ett längre perspektiv kommer att omfatta ett mindre kapital än för närvarande finns det enligt vår mening inte skäl att ändra i en väl fungerande organisation. Vi föreslår därför för vår del inte någon förändring av AP-fondens organisation för förvaltning av pensionsmedel inom fördelningssystemet.

Inte heller föreslår vi några ändrade placeringsregler för AP—fonden. AP-fondens betydelse för fördelningssystemet kommer således att på lång sikt minska i takt med avtappningen av kapital från AP-fonden. I stället kan AP-fonden komma att få en ny roll som kapitalförvaltare inom ramen för den statliga förvalt- ningen av premiereservmedlen — vilken skall vara helt avskild från förvaltningen av medlen i fördelningssystemet — på sätt som vi närmare utvecklar i nästa avsnitt. Som vi anger i samma avsnitt får den närmare utformningen av denna kapitalför- valtning ske under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

14.6. Förvaltning av medel inom premiereservsystemet

Vi föreslår: De medel som avsätts inom premiereservsystemet skall förval- tas av kapitalförvaltare som utses av försäkringstagaren eller, om denne avstår från att välja särskild förvaltare, av statliga kapitalförvaltare. Förval- tarens uppdrag omfattar enbart kapitalförvaltning. Försäkringsfunktionen handhas centralt av Riksförsäkringsverket, som även ansvarar för premiein- betalningar till kapitalförvaltaren, beräkning av pensionsbelopp och utbe- talning av pension.

Höga krav skall ställas på kapitalförvaltaren. Denne bör bedriva rörelse här i Sverige. Förvaltning av pensionsmedel får bedrivas endast efter till- stånd som meddelas av Finansinspektionen. Samtliga kapitalförvaltare skall stå under löpande tillsyn av inspektionen.

Kapitalförvaltarna åtar sig att ge försåkringstagama en viss garanterad avkastning. För kapitalförvaltningen bör placeringsreglema utformas på sådant sätt att riskerna för att de medel som motsvarar garantiåtagandena minimeras. För övriga medel bör gälla friare placeringsregler.

En eller flera statliga kapitalförvaltare inrättas. För dessa skall fullt ut gälla samma placeringsregler som för privata kapitalförvaltare. De statliga kapital— förvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.

För dem som inte själva väljer någon kapitalförvaltare skall det finnas flera andra statliga kapitalförvaltare. Mellan dessa kapitalförvaltare skall en utjämning av skillnader i avkastning göras. Dessa statliga kapitalförvaltare skall få äga aktier endast indirekt via aktiefonder.

Kapitalförvaltaren skall årligen fastställa behållningen och avkastningen på respektive försäkringstagares pensionskonto samt underrätta Riksförsäkrings- verket om detta.

Förvaltade medel skall oberoende av om medlen förvaltas i privat eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende.

Som har framgått av bl.a. avsnitt 7.9.4 skall enligt vårt förslag 2 procentenheter av den totala avgiften i det reformerade ålderspensionssystemet avsättas till ett individuellt pensionskonto inom premiereservsystemet. Denna del av avgiftsinbe- talningarna används således inte till att finansiera pensionsutbetalningar under samma period. Det innebär i stället att det sker ett faktiskt sparande som är knutet till den enskilda individen och som är civilrättsligt skyddat. Medlen på detta pen- sionskonto skall finansiera en del av hans eller hennes framtida pension. Premie- reservdelen i pensionssystemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggd. Det innebär bl.a. att vid dödsfall tillfaller kapitalet kollektivet av försäkringstagare. Inom premiereservsystemet skall det också finnas en möjlighet att välja ett utökat efter- levandeskydd genom förmånstagarförordnande. Den som väljer ett sådant efter- levandeskydd får den ålderspensionsförmån som finansieras ur premiereservsyste- met reducerad på försäkringsmässiga grunder.

Avsättningar görs för dem som vid reformtillfället är 50 år eller yngre, varvid avsättningen för personer i åldrarna 41-50 år görs med motsvarande kvotdel som gäller för dessa åldersgrupper enligt de regler för övergångslösningar på förmånssi- dan som angetts i avsnitt 8.1.

Avgiftsunderlaget är detsamma som gäller för avgiften till fördelningssystemet. Uppbörden av avgiften inom premiereservsystemet skall ske i samordning med övriga avgiftsdelar och betalas in till Riksförsäkringsverket.

Avgifter som betalas in till Riksförsäkringsverket skall sättas in på ett pensions- konto som försäkringstagaren öppnat hos någon kapitalförvaltare eller som verket — för det fall försäkringstagaren inte själv valt kapitalförvaltare — för dennes räk- ning öppnat hos någon av de statliga kapitalförvaltarna (se nedan). För det fall en arbetsgivares inbetalning av avgift för någon försäkringstagare inte kommer in till Riksförsäkringsverket bör denne inte bli lidande av det. Riksförsäkringsverket bör därför i sådana fall av andra medel göra insättning på försäkringstagarens pensions- konto. Bokföring av behållningen i premiereservsystemet sker dessutom alltid hos Riksförsäkringsverket på ett särskilt premiereservkonto (se avsnitt 7.9.1).

Ett viktigt motiv för att inrätta en premiereservdel i det allmänna pensionssyste- met är att på det sättet öka den enskildes valfrihet och delaktighet vad beträffar pensionsmedlens förvaltning. Genom att medlen inom premiereservsystemet utgör

ett kapital knutet till den enskilde individen skapas också möjlighet för denne att aktivt påverka förvaltningen. Olika individer kan göra skilda bedömningar av hur effektivt olika kapitalförvaltare arbetar. Det kan finnas olika uppfattningar om hur medlen bör placeras och vilket risktagande placeringarna skall vara förenade med. Reglerna för förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet bör därför utfor- mas på ett sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering av en mångfald av kapitalförvaltare med olika inriktning. Förutom att kapitalförvaltare kan ha olika riskprofil beträffande medlens placering kan det även ske en differentiering efter placeringarnas inriktning. Det kan t.ex. finnas kapitalförvaltare som i sin förvalt- ning är inriktade på placering i tillgångar som gynnar mindre företag.

Utifrån nyss angivna principiella utgångspunkter för ett premiereservsystem skulle det vara tänkbart att detta system konstrueras på så sätt att avgiften avsätts inom ett av de nu befintliga privata systemen för pensionssparande. På den privata markna- den finns bl.a. det traditionella pensionssparandet i pensionsförsäkring som förval- tas av försäkringsbolagen. Där finns också fondförsäkringar, som även de handhas av försäkringsbolagen men där kapitalförvaltning — över vilken den enskilde försäk— ringstagaren har stort inflytande — sköts av särskilda fondförvaltare. Sedan den' I januari 1994 finns det vidare möjlighet att inom det individuella pensionssparandet pensionsspara utan försäkringsinslag. Detta sparande förvaltas av särskilda pen- sionssparinstitut efter tillstånd av Finansinspektionen. Möjlighet att verka som pensionssparinstitut är förbehållen värdepappersinstitut enligt lagen (19911981) om värdepappersrörelse. Inom denna grupp ryms banker och värdepappersbolag. Däremot förhindrar den gällande lagstiftningen livförsäkringsbolagen att själva delta i det individuella pensionssparandet.

Vilket av de nuvarande systemen på den privata sidan som skulle kunna övervä— gas är beroende av om premiereservsystemet utformas som ett pensionssparande med eller utan försäkringsinslag. Som har framgått av avsnitten 10.1 och 13.7 föreslås sparandet inom premiereservsystemet bli förenat med ett försäkringsele- ment, som avser både möjligheten att pensionsperioden varar längre än genomsnitt— ligt (livsfallsförsäkring) och — efter individens eget val — efterlevandeskydd vid dödsfall (dödsfallsförsäkring). Vi har således tagit ställning för ett premiereservsys- tem med försäkringsinslag som på den privata marknaden har de största likheterna med pensionssparande som förvaltas av försäkringsbolagen.

Det pensionssparande som i dag förvaltas av försäkringsbolagen är frivilligt och har för de allra flesta sparare den funktionen att det utgör ett komplement till den allmänna och obligatoriska pensionen. Som har angetts i kapitel 7 skall prerniere- servsystemet till skillnad från det frivilliga pensionssparandet vara en del av det allmänna pensionssystemet med möjlighet för individer att själva välja förvaltare av pensionsmedlen. Försäkringskollektivet i ett allmänt pensionssystem bör, även vad gäller premiereservdelen, utgöras av alla försäkrade. Mot bakgrund härav föreslår vi att Riksförsäkringsverket i central regi skall handha försäkringshmktionen inom premiereservsystemet.

Förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet kommer således att bestå av enbart kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Eftersom försäkringsfunktionen

kommer att handhas centralt av Riksförsäkringsverket och inte av livförsäkrings- bolagen är försäkringsrörelselagens (1982z7l3) bestämmelser inte tillämpliga på förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. I stället blir det nödvändigt att införa särskild lagstiftning som reglerar premiereservsystemet och dess förvaltning; detta oavsett hur frågan om kapitalförvaltningen kommer att lösas. Försäkrings- rörelselagens bestämmelser utgör i sig inte hinder för att det i en särskild lag om förvaltning av medel inom premiereservsystemet förs in livförsäkringsbolagen som förvaltare.

En fråga som är av betydelse för vilka som kan komma i fråga som kapitalförval- tare och vilka krav som skall ställas på dessa är om det skall finnas någon garante- rad avkastning på de sparade medlen inom premiereservsystemet.

I pensionssparande inom livförsäkringsrörelsen ikläder sig livförsäkringsbolagen åtaganden som utgör bindande utfästelser om avkastningen på det förvaltade kapita- let. Några sådana utfästelser görs inte inom det individuella pensionssparandet. Denna skillnad mellan pensionssparformerna visar sig bl.a. i att placeringsreglema utformats på olika sätt. Allmänt kan sägas att försäkringsbolagens möjligheter att placera pensionsspararnas medel i mycket högre grad än vad som gäller för pen- sionssparinstituten inom det individuella pensionssparandet är omgärdade av be— stämmelser om att medlen skall placeras i säkra tillgångar. Placeringsreglerna för livförsäkringsbolagen innebär att huvuddelen (80 %) av de medel som svarar mot bindande utfästelser - försäkringstekniska skulder — skall placeras i tillgångar som ansetts särskilt säkra.

I departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds 1993: 57) föreslås att försäkringsbolagens placeringsregler ändras från den I januari 1995. Ändringarna' är föranledda av att Sverige genom sin anslutning till EES är skyldigt att implementera EG:s tredje skadeförsäkringsdirektiv (92/49/EEG) och tredje direktiv för livförsäkring (92/96/EEG). [ promemorian görs en genomgång av de nuvarande placeringsreglema. Därvid konstateras att dessa inte möjliggör för livförsäkringsbolagen att bedriva kapitalförvaltning på ett sätt som är förenligt med de krav som försäkringstagarna kan förväntas ställa på bolagen. Att en effektiv förvaltning till viss del ändå varit möjlig, beror på att livbolagen kunnat kringgå lagstiftarens mening och skapat större utrymme för de s.k. fria medlen för vilka restriktionerna om placering i särskilt säkra tillgångar inte gäller. Därigenom har livbolagen lyckats skapa väldiversifierade riskbärande portföljer.

[ departementspromemorian anges att en utgångspunkt vid utformningen av de nya placeringsreglema för försäkringsbolagen är att reglerna skall avse endast skyddsvärda medel, dvs. medel som på ett eller annat sätt förespeglats försäkrings- tagarna. Övriga medel bör lämnas fria från formella placeringsrestriktioner. Försla- gen i promemorian bygger på principerna om riskspridning och matchning av tillgångarna i förhållande till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna. Genom de föreslagna reglerna kommer skuldtäckning att kunna ske i flera tillgångsslag än för närvarande. Vad avser det individuella pensionssparandet får pensionssparmed- len placeras i värdepappersfonder, aktier eller på bankkonto.

På den privata marknaden finns således redan i dag stora möjligheter att välja

pensionssparande som innebär stora skillnader i risktagande. Den som önskar kan därför inom dagens privata system välja att placera sina pensionssparmedel i till- gångar som inte innebär någon garanterad avkastning utan i stället ett mer eller mindre stort mått av risktagande.

Mot bakgrund härav och då premiereservsystemet föreslås bli en del av ett all— mänt pensionssystem inom vilket det inte kan accepteras att det finns risk för att alltför stora skillnader i pensionsnivåer uppstår beroende på vilken kapitalförvaltare den enskilde försäkringstagaren väljer, anser vi att detta pensionssparande skall omfattas av en viss garanterad avkastning. I den fortsatta beredningen av detta betänkande får utformningen av den garanterade avkastningen bestämmas närmare.

Vårt förslag om en viss garanterad avkastning kan komma i konflikt med vad som inledningsvis i detta avsnitt sagts om att reglerna för premiereservsystemet bör utformas på ett sådant sätt att det ger utrymme för etablering av en mångfald kapitalförvaltare. Enligt vår uppfattning får i en sådan konflikt intresset av en mångfald i kapitalförvaltningen ge vika för intresset av säkerhet. Detsamma gäller möjligheten för försäkringstagaren att aktivt delta i förvaltningen av pensionsmed— len. På samma sätt får önskemålet om att reglerna bör utformas på sådant sätt att de ger förutsättningar för skilda riskprofiler bland förvaltarna underordnas säker- hetsintresset liksom även differentieringen av placeringarnas inriktning. Enligt vår mening är det dock angeläget att det införs en garanterad avkastning för att inte i onödan äventyra försäkringstagarnas medel inom premiereservsystemet, även om det innebär nackdelar av nu nämnt slag.

Inledningsvis i detta avsnitt har slagits fast vikten av att reglerna för förvaltningen av medel inom premiereservsystemet — med de begränsningar som kan följa av att denna omfattas av en viss garanterad avkastning — utformas på ett sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering av ett flertal kapitalförvaltare med olika in- riktning. Genom att det finns ett flertal kapitalförvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen främjas effektiviteten i förvaltningen vilket är till fördel för försåkringstagama.

Den enskilde försäkringstagaren bör därför ha stor frihet att själv välja förvaltare av medlen inom premiereservsystemet. Det måste dock ställas höga krav på de institut som anförtros förvaltningen av dessa medel. Det är därför motiverat att kapitalförvaltningen får bedrivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen, så att förvaltningen uppfyller grundläggande kvalitets- och sundhetskrav. Detta skall även gälla under den löpande tillsyn som inspektionen skall utföra. Eftersom pensions- sparande inom premiereservsystemet skall omfattas av regler om en viss garanterad avkastning, gör sig starka konsumentskyddsintressen gällande både vad gäller krav på kapitalförvaltare och på utformning av placeringsregler.

Ett av de grundläggande kraven som måste ställas på kapitalförvaltarna är att de kan hantera de risker som kommer att vara förenade med förvaltningen. De risker som försäkringsbolag utsätts för i sin livförsäkringsverksamhet är försäkrings- mässiga risker och finansiella risker. Eftersom vi föreslår att försäkringsfunktionen skall hanteras centralt av Riksförsäkringsverket, kommer förvaltare av premiere— servmedel inte att utsättas för försäkringsmässiga risker utan enbart för finansiella

risker. Dessa kan indelas i bl.a. ränte-, valuta-, likviditets-, inflations- och kredit- risker. De finansiella riskerna kommer förmodligen på samma sätt som i dag gäller för försäkringsbolagen att bli svåra att hantera, bl.a. beroende på den avkastnings- garanti som måste lämnas på de förvaltade medlen. Eftersom det i många fall rör sig om mycket lång tid mellan avsättning och utbetalning av förvaltade medel innebär detta att kapitalförvaltaren under lång tid måste förränta de inbetalda medlen till minst den garanterade räntan. Det innebär bl.a. att hela avkastningen på de förvaltade medlen inte kan gottskrivas försäkringstagarnas pensionskonton. Kapitalförvaltaren måste ha en buffert mot att avkastningen enstaka år kan under- stiga garantinivån. Vi avvisar dock tanken att staten skall stå som yttersta garant för pensionen inom premiereservsystemet.

Kapitalförvaltningen är också förenad med ett betydande informationsansvar. Kapitalförvaltarna måste därför kunna svara för att det ges en allsidig och fullstän- dig information om förvaltningens villkor. Det måste vidare ställas särskilda ad- ministrativa krav på kapitalförvaltarna.

Utöver vad som nu angetts måste flera faktorer beaktas när det gäller vilka slag av institut som kan komma i fråga som förvaltare av medel inom premiereservsys- temet. Den närmare utformningen av vilka krav som bör gälla för att få tillstånd till kapitalförvaltning får ske i den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Enligt vår mening bör livförsäkringsbolagen med tanke på den verksamhet som där bedrivs och den kompetens som finns i bolagen vara väl lämpade att förvalta medel inom premiereservsystemet. Försäkringsbolagen har vana vid att hantera frågor om kapitalbuffert och bokföringsmässiga reserveringar som måste göras för de garanterade åtagandena. Beträffande andra förvaltare finns banker och värdepap- persbolag med erfarenhet från det individuella pensionssparandet. Utanför aktörerna på de finansiella marknaderna bör företag, kommuner och organisationer i någon form kunna delta i förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet utan att direkt sköta själva förvaltningen. Vilka som kan komma i fråga som kapitalförvalta- re och förvaltningens närmare utformning får bestämmas under den fortsatta be— redningen av betänkandet. För att det skall finnas ekonomiska incitament att etablera sig som kapitalförvalta- re måste också en del av avkastningen tillfalla förvaltaren. Storleken på denna "av- kastningsmarginal", som inte gottskrivs försäkringstagarna, bestäms på marknads- mässiga grunder genom en effektiv konkurrens mellan olika kapitalförvaltare. För att en effektiv konkurrens skall etableras bör ställas krav på en öppen redovisning av den avkastning som uppnåtts och hur stora administrationskostnader förvalt- ningen förenats med.

Enligt vår mening bör det, med syfte att stärka valfriheten och öka konkurrensen, även inrättas en eller flera statliga kapitalförvaltare som den enskilde kan välja. Dessa skall verka på marknadsmässiga villkor och i konkurrens med privata kapi- talförvaltare. De statliga kapitalförvaltarna skall på samma sätt som gäller för privata kapitalförvaltare utan subventioner svara för alla sina egna kostnader såsom administrationskostnader m.m. Till skillnad mot vad som, enligt vad som angetts ovan, kommer att gälla för de privata kapitalförvaltarna bör hela avkastningen från

de statliga kapitalförvaltarna tillfalla försäkringstagaren och inte staten såsom ägare. Det skall dock ställas krav på att de statliga kapitalförvaltamas egna kapital ger en marknadsmässig avkastning och att denna tillförs staten såsom ägare. I kombination med möjligheten att fritt byta kapitalförvaltare ger vad som nu sagts en garanti för att vinsterna i förvaltningen inte blir alltför stora.

För den som avstår från att välja förvaltare av premiereservmedlen skall förvalt- ningen ske genom statliga kapitalförvaltare med i princip samma placeringsregler som övriga kapitalförvaltare. Dock bör dessa kapitalförvaltare inte få äga aktier på annat sätt än som delägare i aktiefonder. Därigenom kommer dessa kapitalförvalta- re att få tillgång till aktiemarknaden utan att ha ett direkt ägarinflytande. Detta innebär även att de som inte själva väljer förvaltare får del av aktiemarknadens avkastning.

Det är enligt vår mening angeläget att den enskildes behållning på pensionskontot, i just dessa fall där det ju inte skett något aktivt val av kapitalförvaltare, inte på- verkas av vilken av de statliga kapitalförvaltarna som blivit anförtrodda förvalt- ningsuppdraget. Eventuella skillnader i avkastning på medel förvaltade av dessa statliga kapitalförvaltare bör därför utjämnas.

Enligt vad som har redogjorts för i föregående avsnitt (14.5) finns en betydande kompetens och erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning inom AP-fondens organisation. Det är viktigt att dessa resurser tas till vara vid utformningen av den statliga kapitalförvaltningen. Emellertid är det fråga om att inrätta inte en eller några få stora statliga kapitalförvaltare utan ett flertal mindre sådana förvaltare. Dessa skall i sin förvaltning vara fristående från varandra och helt oberoende av statsmakterna. Det kan vara naturligt att särskilt den förvaltning som sker hos de statliga kapitalförvaltare som inte väljs bedrivs inom AP-fondens ram. Den närmare utformningen av hur denna förvaltning skall organiseras får ske i den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Det bör finnas möjligheter för den enskilde försäkringstagaren att, mot en skälig avgift, byta kapitalförvaltare och därvid flytta behållningen på sitt premiereservkon- to. Inom vissa ramar bör det även finnas möjlighet att välja flera kapitalförvaltare. Detta är dock frågor som nu inte kan bli föremål för slutligt ställningstagande, utan de måste utredas vidare.

Medlen inom premiereservsystemet bör inte utsättas för alltför stort risktagande. Det innebär begränsningar för hur stora andelar av medlen som skall placeras i säkra tillgångar som statsobligationer och hur mycket som maximalt får placeras i mer riskfyllda tillgångar, t.ex. aktier eller i utländsk valuta. Placeringar eller utlåning får inte avvika från marknadsmässiga villkor, utan det måste ske en sed— vanlig kreditprövning. Det ligger utanför ramen för vårt arbete att närmare utforma vilka placeringsregler som bör gälla för förvaltningen av premiereservmedlen. Enligt vår mening bör dock en riktlinje kunna vara livförsäkringsbolagens place- ringsregler. Som angetts ovan finns förslag på stora förändringar av dessa place— ringsregler. För det fall att förslagen i den ovan nämnda departementspromemorian blir gällande lag, bör dessa regler utgöra förebild för utformningen av placerings- reglema. För tillgångar som inte svarar mot bindande utfästelser bör det däremot

finnas större utrymme för placeringar i tillgångar som innebär större risktagande. Den närmare utformningen av placeringsreglema får ske under den fortsatta be— redningen av betänkandet.

Med hänsyn till omfattningen på det kapital som medlen inom premiereservsyste- met sammantaget så småningom kommer att omfatta, kan det finnas skäl att övervä- ga starkare restriktioner på placeringar i utländsk valuta, i den mån detta är fören— ligt med EES-avtalets regler. Utgångspunkten bör vara AP-fondens regler för utlandsplaceringar. Motiven för en sådan starkare begränsning av utlandsplacering- ar är dels att undvika ett valutautflöde, dels att vi ser det som en uppgift för pre- miereserverna att tillföra kapital till den svenska kapitalmarknaden.

Den fonduppbyggnad som beräknas ske inom premiereservsystemet är, som fram- går av avsnitt 17.2, relativt omfattande. I fullfunktionsstadiet motsvarar fondernas behållning 50 % av BNP. Det finns därmed risk för att premiereservsystemet ger upphov till alltför stora institutionella placerare. Det därför angeläget att undvika att enskilda kapitalförvaltare blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande i enskilda företag.

Det förhållandet att alla försäkringstagare skall behandlas som ett försäkrings- kollektiv innebär att det kan bli nödvändigt med en omfördelning mellan kapitalför- valtarna. För det fall en arvsvinst uppkommer när någon avlider skall resterande kapital på den avlidnes pensionskonto tillfalla hela kollektivet och således fördelas på alla kapitalförvaltare. Omfördelning och utjämning av försäkringsmässiga risker bör handhas av Riksförsäkringsverket.

Det ankommer på varje kapitalförvaltare att varje år fastställa tillgodohavande och avkastning på respektive försäkringstagares pensionskonto. En underrättelse härom inlämnas till Riksförsäkringsverket som bokför uppgifterna på det där förda premie- reservkontot och dessutom för in dessa uppgifter på det årliga pensionsbeskedet. Vidare bör kapitalförvaltaren underrätta den enskilde försäkringstagaren om hur insatta medel är placerade.

Utbetalning av pension från premiereservsystemet kan börja ske tidigaste vid 61 års ålder, antingen livsvarigt eller under en fem- eller tioårsperiod. Pensionsutbe- talningarna bör ske samordnat med övriga pensionsförmåner i det allmänna pen- sionssystemet. Det ankommer således på Riksförsäkringsverket att ansvara för utbetalning av pensioner även från premiereservsystemet och reglera detta med respektive kapitalförvaltare.

De förvaltade medlen skall oberoende av om de förvaltas i privat eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende.

Enligt vår mening är det inte realistiskt att räkna med att ett system för förvalt- ning av medlen inom premiereservsystemet enligt de nu lämnade förslagen skall hinna utarbetas i alla delar till den I januari 1995. Vi föreslår därför att reglerna för förvaltning av medel inom premiereservsystemet skall träda i kraft tidigast den 1 januari 1996. De medel som avsätts under år 1995 måste därför förvaltas i särskild ordning, och vi föreslår att detta skall ske inom ramen för AP-fondens förvaltning. De placeringsregler som därvid skall gälla får bestämmas under den fortsatta beredningen av detta betänkande. Avkastningen under den tid som medlen

inom premiereservsystemet förvaltas på det nu föreslagna sättet skall påföras försäkringstagarnas pensionskonton. När reglerna för förvaltning av premiereserv- medlen fått sina slutliga utformning skall behållningen på kontot överföras till den kapitalförvaltare som respektive försäkringstagare utsett.

14.7. Finansieringen under övergångstiden

Vi föreslår: Till dess det reformerade pensionssystemet är i full funktion betalar AP-fonden, utöver den inkomstrelaterade ålderspensionen, vissa slag av pensioner som på lång sikt hör hemma i statsbudgeten eller andra försäk- ringssystem.

Den föreslagna pensionsavgiften till det reformerade ålderspensionssyste- met införs stegvis fram till år 2000.

Den föreslagna egenavgiftens växling mot arbetsgivarav gifter sker likaledes stegvis fram till år 2000.

Tidigare i kapitlet har vi redovisat förslaget till långsiktig finansieringsmodell för pensionssystemet. Härvid har vi inbegripit fördelningen av ansvaret mellan olika institutioner för pensionsutbetalningar av olika slag. Men denna modell skulle, om den började tillämpas omedelbart, leda till helt oacceptabla negativa effekter på statsbudgeten. Den viktigaste orsaken är att förtidspensionerna, som på kort sikt får betalas över statsbudgeten, inte getts någon finansiering i form av avgift på löner-

na. Utan reformering av pensionssystemet kan man beräkna att pensionsutgifterna på

statsbudgeten, dvs. folkpension, pensionsstillskott och bostadsstöd, samt delpensio- ner kommer att uppgå till 86 miljarder kronor år 1995. Efter avdrag av inkomster genom de befintliga folkpensions- och delpensionsavgiftema återstår 45 miljarder kronor som skulle behöva finansieras med skattemedel år 1995. En omedelbar tillämpning av den långsiktiga finansieringsmodellen skulle ge upphov till dessa effekter på statsbudgeten (miljarder kronor):

Höjda sjukförsäkrings- m.fl. avgifter för

att finansiera vissa inbetalningar av ålderspensionsavgifter + 15 ATP—avgifter över taket + 5 Bortfall av folkpensionsavgifter -4l Inbetalningar av ålderspensionsavgifter till

ålderspensionssystemet -32 Nettoökning av pensionsutbetalningar genom

omfördelning av betalningsansvar - 2 Total effekt på budgeten —55

En sådan ytterligare försvagning av statsbudgeten kan vi inte föreslå. Det skall visserligen påpekas att någon försvagning av den konsoliderade offentliga sektorn inte skulle äga rum: det totala pensionssystemet förstärks i stället med 6-7 miljarder kronor genom att de sammantagna pensionsavgiftema höjs. Med andra ord skulle parallellt med statsbudgetens försämring ett mycket stort överskott uppkomma i ålderspensionssystemet, dvs. i AP—fonden.

Ytterligare pensionsutbetalningar från AP-fonden

Redan i den ovanstående beräkningen har förutsatts att ATP-pension till ålderspen- sionärer enligt nuvarande regler betalas av AP-fonden, liksom folkpension och pensionstillskott till de ålderspensionärer som har ATP-pension. Detta kan anses som den i strikt mening inkomstrelaterade ålderspensionen i det nuvarande syste-

met. Vi föreslår att AP-fonden härutöver betalar även följande pensioner:

— folkpension och pensionstillskott till alla ålderspensionärer födda före år 1935, även till dem utan ATP-pension, — änkepension i form av folkpension, pensionstillskott och ATP enligt äldre regler, — ATP-pension till befintliga och tillkommande förtidspensionärer som är 58 år och äldre under vart och ett av åren 1995—2000 samt därefter fram till dess förtidspensionerna för de vid början av år 2001 befintliga förtidspensionärerna i denna ålder övergår i ålderspension.

Änkepensioneringen enligt äldre regler kan visserligen ses som ett fördelnings- politiskt inslag i det nuvarande pensionssystemet, men har till sin ATP-del klara drag av inkomstrelaterad ålderspension — låt vara som ett efterlevandeskydd. Det kan därför vara motiverat att dessa pensioner, som efter hand försvinner, betalas av AP-fonden.

Älderspensionärer födda före år 1935 skall enligt förslaget inte omfattas av det reformerade systemet. Folkpensionerna till de nu nämnda åldersgrupperna utan ATP är av fördelningspolitisk karaktär. Trots detta föreslår vi att betalningarna

skall ske över AP-fonden. Detta kan motiveras med att de nu nämnda pensionerna utgår delvis till pensionärer som haft inkomster som legat under ATP-systemets "golv" på ett basbelopp, och som i det reformerade systemet faktiskt skulle ha erhållit en viss inkomstrelaterad pension härför.

I kapitel 11 har vi redovisat vårt förslag till utformning av grundtryggheten i det reformerade pensionssystemet. Vi föreslår dels att denna skall ges formen av en garantipension som blir beskattad, dels att nivån på grundtryggheten höjs år 2000 jämfört med nuvarande folkpension och pensionstillskott. När det gäller AP-fon- dens betalningar av äldre folkpensioner förslår vi att även standardökningen från år 2000 beräknas på dessa pensioner. Vi har däremot i våra beräkningar förutsatt att den höjning av bruttonivån, som måste ske till följd av att beskattning införs, inte belastar AP-fonden.

Förtidspensioneringen har som framgått av kapitel 12 fyllt ganska vitt skilda syften. Genom förtidspensioneringen har sålunda från födseln eller genom olycks- fall handikappade människor fått sin huvudsakliga materiella försörjning. Förtids- pensionering har emellertid vidare använts av arbetsmarknadsskäl när det gällt svårplacerad äldre arbetskraft. I viss utsträckning torde förtidspensionering också kunnat utnyttjas som ett mer förmånligt alternativ till förtida uttag av ålderspension. Utgifterna för förtidspensioneringen har vuxit mycket snabbt och utan att någon särskild finansiering genom avgifter på lönesumman eller produktionen funnits anordnad. Utan utgiftsbegränsande reformer och/eller avgiftsfinansiering kommer nettoutgifterna för förtidspensioner på statsbudgeten att öka mycket starkt. Vi före- slår i kapitel 12 vissa ändringar i metoderna att beräkna förtidspensionerna, men menar i övrigt att den nu arbetande Beredningen (S 1993:07) för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama fortsätter utredningen av villkoren inom för- tidspensioneringen, dess finansiering, m.m.

I avvaktan på att den utredningens förslag kan börja tillämpas, är det motiverat att AP-fonden under en relativt kort övergångstid betalar ATP-delen av de pensio- ner som utgår till de äldre förtidspensionärerna. AP-fonden har även i nuläget ansvaret för dessa betalningar. Statsbudgeten besparas härigenom i betydande mån utgifter i detta kortare perspektiv. Den nuvarande AP—fonden amorterar i praktiken en viss del av ett åtagande gentemot förtidspensioneringen.

Sammantaget innebär förslaget att ålderspensionssystemet (nuvarande AP-fonden) tar hand om betalningar på ca 45 miljarder kronor för år 1995, utöver vad som mer renodlat är att betrakta som inkomstrelaterad ålderspension.

Stegvis införande av ålderspensionsavgiften Vidare förslår vi att den nya ålderspensionsavgiften införs stegvis. Härigenom blir det möjligt att övergångsvis behålla en del av folkpensionsavgiften som inkomst- källa i statsbudgeten utan att pensionssystemets samlade avgiftstryck på lönesum- man höjs allt för mycket. Det stegvisa införandet föreslås gälla även statens inbe- talningar av avgifter till ålderspensionssystemet samt de höjningar av sjukförsäk- ringsavgiften, arbetsmarknadsavgiften, m.fl. avgifter, varmed dessa inbetalningar

delvis skall finansieras. Vi föreslår följande schema för ålderspensionsavgiftens införande:

År 1995 14,25 procent 1996 15,25 procent 1997 16,25 procent 1998 17,00 procent 1999 17,75 procent 2000 18,50 procent

Detta förfarande med successiv infasning av den nya ålderspensionsavgiften innebär ett avsteg från en av huvudprincipema bakom förslaget till reformerat pensions- system: att den inkomstberoende ålderspensionen skall bestämmas av de avgifter som inbetalats, uppräknade med lönetillväxten i samhället. Avsikten är att pension i det reformerade systemet omedelbart skall intjänas som om avgiften vore 18,5 %. Den successiva infasningen har bedömts nödvändig med hänsyn till den särskilt komplicerade finansiella bilden vid reformens ikraftträdande. Det är angeläget att beslut om ålderspensionsavgiftens exakta infasning fattas i ett enda sammanhang och inte är för är, detta för att undanröja eventuell tveksamhet hos medborgarna om reformens egentliga natur. Inbetalningama av ålderspensionsavgifterna under den förvärvsverksamma delen av livet skall bestämma de framtida pensionsförrnå- nernas storlek inom det inkomstrelaterade systemet och därmed dess kompensa— tionsgrad för den enskilde. Det enda undantag som kan göras från denna princip gäller införandefasen, under vilken alltså inkomsttagarna tillgodoräknas en högre pensionsavgift än den som faktiskt inbetalats. Detta möjliggörs genom att systemet är ett fördelningssystem. När avgifterna till systemet höjs påverkas utgifterna först på sikt av höjningen. I början uppstår överskott som möjliggör den successiva infasningen av avgifterna.

Infasningen föreslås inte beröra premiereservdelen av systemet; det är inte möjligt att ur en individuell premiereserv betala ut större belopp än som motsvarar vad som inbetalats. Vad gäller premiereserverna skall, här mer parentetiskt, nämnas ett annat — mer långsiktigt - övergångsproblem som beror på att ett antal övergångsko- horter föreslås få vissa andelar av pensionen från det reformerade systemet och vissa andelar från det nuvarande. Detta nödvändiggör, för dessa personer, anpass- ningar av storleken på de belopp som inbetalas till premiereservsystemet (se kapitel 15).

Infasningen av ålderspensionsavgiften möjliggör som nämnts att en viss del av den nuvarande folkpensionsavgiften år 1995 kan ligga kvar som en inkomst på statsbud- geten utan att pensionssystemets samlade avgiftstryck på lönesumman höjs. I fråga om möjligheten att från pensionssystemets sida faktiskt höja avgiftstrycket har vi stannat för att begränsa höjningen till en procentenhet, räknat på totala lönesum- man. Vi har då beaktat att konjunkturläget ännu vid ingången av år 1995 sannolikt är relativt svagt, vilket motiverar försiktighet. Utrymmet för kvarliggande folk- pensionsavgift skulle därmed stanna vid 4,25 % på totala lönesumman för år 1995. Vid ett oförändrat avgiftstryck för det totala pensionssystemet, när ålderspensions-

avgiften stegvis höjs, motsvaras detta av en successiv sänkning av folkpensionsav- giften som då är helt avskaffad år 2000 (se tabell 14.2).

Vi kan dock endast ange vilka krav ålderspensionssystemet ställer på avgifter och avgiftsutveckling som redovisas i tabell 14.2. Avgiftstryckets totala höjd, inkl. folkpensionsavgiften måste alltid vara avhängigt av olika finanspolitiska avväg- ningar och i sista hand beroende av kommande regeringars prioriteringar och den förda utgifts-, skatte- och avgiftspolitiken.

Vi föreslår som framgått tidigare i kapitlet att den del av ålderspensionsavgiften som tas ut även ovanför taket förs som en särskild skatt till pensionssystemet och tillförs staten. Denna del av avgiften är, liksom den nuvarande folkpensionsav- giften, principiellt sett fristående från ålderspensionssystemets övriga konstruktion.

Egenavgiftens införande

En del av ålderspensionsavgiften skall enligt vårt förslag tas ut som egenavgift (se avsnitt 14.3). Denna omläggning kan ske omedelbart eller stegvis.

Själva införandet av egenavgift reser vissa frågor i anslutning till lönebildningen. Om man inför en egenavgift utan att samtidigt ändra företagens arbetsgivaravgifter innebär detta ett höjt samlat avgiftstryck. Det sannolika utfallet är att löntagarens bruttolön lämnas opåverkad och att hans disponibla inkomst reduceras med av- giften. Det är inte troligt att löntagaren i denna situation kan kompensera avgiften genom höjd lön. Arbetsgivarens lönekostnad har ju inte sjunkit. Att med egenav- giften som motiv erhålla löneförhöjning är rimligtvis inte lättare än med hänvisning till andra privata kostnadsökningar. Dock kan naturligtvis olika arbetstagares relativa förhandlingsstyrka påverka denna slutsats.

Vid en växling från arbetsgivaravgift till egenavgift förutsätts att arbetstagarens lön stiger så mycket att den räcker för att betala egenavgiften, i princip en enkel matematik. I vårt fall tillkommer en komplikation eftersom det gäller att växla från en arbetsgivaravgift som tas ut på hela lönesumman till en egenavgift som tas ut enbart under taket. Vi utgår från att arbetsmarknadsparterna ser till att växlingen sker så att nettoutfallet blir neutralt för olika grupper.

Med tanke på att något slag av omfördelning sannolikt uppstår som resultat av växlingsprocessen förordar vi att omläggningen sker gradvis, så att lönebildningen i lugn takt kan anpassa sig.

Vi föreslår att egenavgiften blir 1,25 % år 1995 och att den därefter höjs enligt detta schema:

1995 1,25 procent 1996 2,25 procent 1997 3,25 procent 1998 5,25 procent 1999 7,25 procent 2000 9,25 procent

Det första årets höjning är i stort sett inom ramen för det avgiftsstryck inom det totala pensionssystemet som vi förespråkat. De därpå följande höjningarna sker genom växlingar mot sänkta arbetsgivaravgifter, givet ambitionen att inte ytterligare höja avgiftstrycket. Vi föreslår härvid att den nuvarande l3-procentiga ATP-av- giften, som tas ut på hela lönesumman bibehålls för år 1995 och därefter sänks på följande sätt:

1 995 I 996 1 997 1 998 1 999 2000

13,00 procent 12,50 procent 12,00 procent 1 1,50 procent 1 1,00 procent 9,25 procent

Sänkningarna är mindre än de höjningar som föreslås för egenavgiften. Vid oförän- drat avgiftstryck från år 1996 och framåt innebär detta att en växling av egenav- giften måste ske även mot sänkt folkpensionsavgift, särskilt i beaktande av att de förslagna höjningarna av sjukförsäkrings-, arbetsmarknads-, m.fl. avgifter samtidigt successivt äger rum.

Tabell 14.2 Infasningen av avgifterna till pensionssystemet. Procent

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 etc.

Egenavgift på avgifts— underlag under taket — 1,25 2,25 3,25 5,25 7,25 9,25

Arbetsgivaravgifter på hela underlaget:

ATP-/ålderspensions- avgift 13,00 13,00 13,00 13,00 11,75 10,50 9,25 Höjda Övriga

socialavgifter — 1,69 1,81 1,93 2,02 2,11 2,20 Folkpensionsavgift 5,86 4,01 2,96 1,90 1,20 0,50 — Delpensionsavgiftl 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20

Totala arbetsgivar- avgifter 19,06 18,90 17,97 17,03 15,17 13,31 11,65

Egenavgift, utslagen på hela lönesumman för ett genomsnittsföretag — 1,16 2,09 3,03 4,89 6,75 8,61

Total avgift, utslagen på hela lönesumman för ett genomsnittsföretag 19,06 20,06 20,06 20,06 20,06 20,06 20,26

* Delpensioneringen föreslås avskaffas och utgifterna för densamma upphör successivt efter år 2000. Avgiften kan då avskaffas eller växlas mot någon annan avgift.

Avgiftssatserna är beräknade på lön efter avdrag av egenavgifter. Syftet med detta är att visa avgiftstrycket på ett sätt som är jämförbart med den nuvarande ord- ningen. Vill man beräkna avgiftssatsen på lön före avdrag av egenavgifter beräknar man lOO*[p/(e+100)], där e är egenavgiften i % och p den avgiftssats man vill räkna om. Exempel: den slutliga egenavgiften i procent av lön före avdrag av egen- avgift blir 100*|9,25/(9,25+100)] = 8,47.

Andelen av lönesumman som härrör från inkomster över taket har skattats till 6,9 %.

Den del av arbetsgivaravgiften som tas ut ovanför taket är som nämnts i princip en skatt. Vi föreslår därför att denna avgift/skatt skall benämnas skatt. Den kan alternativt redovisas på statsbudgeten eller i pensionssystemet som en specialdesti- nerad skatt. I arbetsgruppen har förts ingående diskussioner om "avgiftsuttaget" ovanför taket och som fastställts till 9,25 % av löneunderlaget över taket. Uttaget utgör ett avsteg från den försäkringsmässiga principen, där avgifter inom försäkringssystemet alltid skall ge upphov till pensionsrättigheter. Mot detta har i arbetsgruppen hävdats att ett övergivande av avgiftsuttaget över taket skulle skapa löneutrymmen, som skulle kunna bli svåra att hantera för arbetsmarknadens parter. Det har också framhållits att "avgiftsskatten över taket" kan behövas för att täcka vissa fördelningspolitiska inslag i pensionssystemet.

Å andra sidan kan hävdas att livsinkomstprincipen medför förändringar för perso- ner med lång utbildning och relativt snabb löneutveckling. För dessa grupper kan i framtiden behövas större kompletterande pensioner. Det kan i detta sammanhang noteras att avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar också beskattas med särskild löneskatt och avkastningsskatt.

Som framgår är det svåra avvägningar som måste göras både vad gäller fördel— ningspolitiska principer, skattefrågor och principer vad gäller pensionssystemets utformning inkl. principer för redovisningen. Vi har kommit fram till en avvägning — en kompromiss i en målkonflikt — av innebörd att halva avgiften, dvs. 9,25 %, tas ut över taket efter infasningsperioden och redovisas som en skatt. Sannolikt är det enklast att redovisningen sker i pensionssystemet, men att det klart framgår att det är fråga om en skatt som redovisas på statsbudgeten eller som används för avräkning mot statens kostnader för de fördelningspolitiska moment inom pensions— systemet som staten skall svara för.

15. Övergångsreglering på förmånssidan

15 .1 Inledning

I kapitel 8 har vi redovisat bl.a. de principer som vi föreslär skall läggas till grund för hur övergången på förmånssidan bör ske från det hittillsvarande till det reforme— rade allmänna ålderspensionssystemet. Vi har där också angett den huvudsakliga innebörden av de förslag i dessa hänseenden som vi lägger fram. Efter att i avsnitt 15 .2 i föreliggande kapitel ha angett våra förslag till ikraftträdandetidpunkter för de olika delarna av det reformerade regelsystemet kommer vi i avsnitt 15 .3 att konkre- tisera dessa principförslag på ålderspensionsområdet samt att dessutom ange hur vi anser att vissa mer tekniskt betonade frågor bör lösas.

Våra förslag till övergångsreglering berör huvudsakligen infasningen av det refor- merade ålderspensionssystemet och det successiva genomförandet av detta samtidigt som det hittillsvarande regelsystemet avvecklas. De förslag och riktlinjer till be- hövliga anpassningar inom förtids- och efterlevandepensioneringarna som vi har presenterat i kapitel 12 och 13 kräver också övergångslösningar. Dessa kommer översiktligt att beröras i avsnitt 15.4 och 15.5.

Övergångslösningarna såvitt avser den av oss föreslagna reformen på grundtrygg- hetsområdet avseende ålderspension har vi presenterat i kapitel 11. Beträffande övergångsreglerna i detta avseende återfinns därför i avsnitt 15.6 huvudsakligen en hänvisning till detta kapitel.

Vi lägger därutöver, vilket har framgått av avsnitt 8.1.5, fram vissa övergångsvisa förslag till ändringar inom ramen för den nuvarande ålderspensioneringen, i syfte bl.a. att också på kort sikt få till stånd bättre stabilitet och följsamhet i fråga om pensionsutbetalningarna. Dessa våra förslag redovisas mer ingående i avsnitt 15.7— 15.9.

1 avsnitt 15 .10 behandlar vi den fråga som överlämnats till oss genom särskilda tilläggsdirektiv, nämligen spörsmålet om en höjning under den närmaste tiden av den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem från 65 till 66 år.

Slutligen tar vi i avsnitt 15.11 upp spörsmålet om den fortsatta beredningen av

detta betänkande m.m.

Våra förslag till övergångslösningar på finansieringssidan har vi redogjort för i avsnitt 8.2 och 14.7.

Inför den närmare presentationen av våra förslag till övergångsreglering på ålders- pensionsområdet vill vi än en gång framhålla att det reformerade pensionssystemet inte kommer att innebära en generell höjning eller sänkning av förmånerna från den allmänna pensioneringen. De reformerade reglerna kommer inte systematiskt att ge ett förbättrat eller försämrat pensionsutfall för individerna. Hur utfallet kommer att bli i jämförelse med utfallet från det hittillsvarande systemet beror bl.a. på in- dividens förvärvsmönster och inkomstprofil samt på den samhällsekonomiska tillväxten. Med det reformerade systemet kommer utfallet för en del personer att bli tämligen oförändrat medan utfallet för andra kommer att bli något sämre eller något bättre. Vid en jämförelse som denna måste man också hålla i minnet att för- månerna från det nuvarande ATP-systemet inte under alla tänkbara framtidsscenarier kommer att kunna kvarstå på dagens nivå. Vid en låg tillväxt i samhällsekonomin framöver kommer att ställas krav att dessa förmåner begränsas genom sänkta förmånsnivåer, skärpta villkor för rätt till förmåner eller liknande.

Det behov av övergångsreglering som gör sig gällande vid en reform på ålderspen— sionsområdet har således inte primärt sin grund i önskemålet att undvika plötsliga försämringar av pensionsutfallet. Detta kommer, som nyss poängterats, för många personer att bli lika bra eller bättre med det reformerade systemet. I kapitel 16 kommer vi att tämligen ingående belysa utfallet från det reformerade ålderspen- sionssystemet och att därvid i viss utsträckning också redovisa jämförelser med utfallet enligt hittillsvarande regelsystem.

15.2. Ikraftträdandetidpunkter

Vi föreslår: Det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft den 1 januari 1995 och de nya reglerna för grundtryggheten den I januari år 2000. Nya förtids- och efterlevandepensionsregler bör träda i kraft så snart som möjligt och senast vid ingången av år 2000.

Som vi flera gånger tidigare har anfört föreligger med dagens ålderspensionssys- tem en betydande och i vissa hänseenden befogad osäkerhet inför framtiden. Många förvärvsaktiva betvivlar att de i sinom tid kommer att få ålderspensioner av motsva- rande storlek som de pensioner som de själva finansierar för dem som i dag är pensionärer. De upplever kanske också en fara att deras inkomststandard kan komma att sänkas på grund av att framöver en förhållandevis större del av värdet

av den samlade produktionen kommer att användas för utbetalningar av pensioner. Därtill kommer att de som redan är pensionärer hyser farhågor om att pensionsför- månerna under deras livstid kan komma att sänkas drastiskt. Denna osäkerhet inför framtiden utgör i sig en påfrestning, inte bara för individen utan för samhället i stort.

Till skillnad mot vad som gäller beträffande det hittillsvarande pensionssystemet innebär de av oss föreslagna reformerade reglerna att utställda pensionslöften kommer att kunna uppfyllas utan att pensionsavgiftema kommer att behöva höjas och detta i princip oavsett hur samhällsekonomin och de demografiska förhållande- na utvecklas framöver. Detta är följden av att pensionssystemet görs följsamt gent- emot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.

Den osäkerhet inför framtiden som dagens pensionärer och förvärvsaktiva kan uppleva med det hittillsvarande pensionssystemet bör alltså med det reformerade systemet kunna försvinna eller i vart fall minska. Det är enligt vår uppfattning av största betydelse att förtroendet för pensionssystemet så snart som möjligt kan återupprättas och att de regler som kommer att bestämma pensionsutfallet framöver läggs fast utan onödigt dröjsmål.

Det finns alltså starka skäl som talar för att de reformerade pensionsreglerna får träda i kraft i den nära framtiden. Vi föreslår därför, vilket har framgått av kapitel 8, att det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft redan vid ingången av år 1995.

Det nya systemet för grundtrygghet inom ålderspensioneringen bör, som vi också framhållit i kapitel 8, träda i kraft först vid ingången av år 2000.

Även när det gäller de av oss föreslagna förändringarna på förtidspensionsom- rådet anser vi att ett snabbt genomförande är önskvärt. De nya förtidspensions- reglerna bör därför träda i kraft snarast möjligt, dvs. så snart beslut kunnat fattas om förtidspensioneringens utformning och ställning framöver på grundval av bl.a. kommande förslag av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. De förändringar som vi lägger fram förslag till innebär, huvudsakligen, en anpassning av förtidspensions- systemet till den reformerade ålderspensioneringen. Ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna på förtidspensionsområdet bör därför inte dröja längre än till den tidpunkt vid vilken ålderspensionsreformen — enligt de övergångsregler som vi föreslår — kommer att ge resultat i form av de första kvotdelsberäknade pensionsut— betalningarna. De nya förtidspensionsreglerna bör alltså träda i kraft under de närmaste åren framöver, dock senast vid ingången av år 2000.

På efterlevandepensionsområdet lämnar vi inte några mer konkreta ändringsför- slag utan föreslår i stort att de närmare reglerna för den behövliga anpassningen av efterlevandepensioneringen till det reformerade pensionssystemet arbetas fram under den fortsatta beredningen av detta betänkande. När ikraftträdandet av de ändrade reglerna på efterlevandepensionsområdet bör ske, är därför också en fråga som bör övervägas i särskild ordning. Även när det gäller efterlevandepensione- ringen bör dock de ändringar som krävs få träda i kraft tämligen snart och senast vid ingången av år 2000.

De av oss föreslagna ändringarna inom ramen för det nuvarande regelsystemet

inom den allmänna pensioneringen — avseende omläggning av grundskyddet till ett övergångsvis garantipensionssystem, följsamhetsindexering av utgående pensioner, m.m. — bör också samordnas med tidpunkten för de första pensionsutbetalningarna från det reformerade ålderspensionssystemet och bör alltså träda ikraft vid ingång- en av år 2000.

15.3. Förslag till övergångsreglering för ålderspensioneringen

15.3.1. Allmänt

Vi föreslår: Det nya ålderspensionssystemet skall fullt ut omfatta personer som är födda år 1954 och senare. Personer som är födda åren 1935 — 1953 omfattas av de reformerade reglerna i varierande utsträckning enligt en metod för ZO-delsinfasning. Denna innebär att en del av ålderspensionen — som är större ju yngre personen i fråga är vid ikraftträdandet — beräknas enligt det reformerade regelsystemet medan resterande del av pensionen beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Personer som är födda år 1934 och tidigare får också fortsättningsvis ålderspension beräknad enligt hittills- varande regelsystem. Såvitt gäller premiereservsystemet skall gälla särskilda övergångsregler.

En ålderspensionsreform av den karaktär som vi föreslår kan med en så tidig ikraftträdandetidpunkt som år 1995 omöjligen genomföras fullt ut från den ena dagen till den andra och det uppstår därför behov av en omfattande övergångs- reglering. För att trovärdigheten av den allmänna pensioneringen skall kunna upprätthållas krävs nämligen inte bara en snabb reform som så snart som möjligt undanröjer eller i vart fall minskar den osäkerhet inför framtiden som dagens system kan framkalla. Tillbörlig hänsyn måste också tas till dem som vid ikraftträdandet av de reformerade ålderspensionsreglema har hela eller en stor del av sitt förvärvs— aktiva liv bakom sig och som kan ha ett intresse av att det regelsystem, som de kan ha inrättat sitt förvärvsliv efter, ligger fast.

Som vi har konstaterat i kapitel 8 gör sig motstridiga intressen gällande med avse— ende på utformningen av övergångsregleringen inom ålderspensioneringen. Å ena sidan är det från samhällsekonomiska synpunkter samt med hänsyn till kommande generationer och de personer som i dag är förhållandevis unga angeläget inte bara att det reformerade regelsystemet träder i kraft så snart som möjligt utan också att

dess effekter blir märkbara inom den närmaste framtiden. En övergångsreglering som skjuter det faktiska genomslaget av ålderspensionsreformen alltför långt på framtiden är således inte godtagbar. Å andra sidan kan det vara väsentligt för dem som redan är ålderspensionärer och för dem som har ett långt förvärvsliv bakom sig att de åtaganden som har gjorts inom det hittillsvarande systemet uppfylls i så stor utsträckning som möjligt. Med den sistnämnda utgångspunkten kan det alltså vara motiverat att genomslaget fördröjs, åtminstone något.

Vi har ansett att dessa motstridiga intressen, vart och ett för sig, har stor tyngd och har därför velat skapa en övergångsreglering inom ålderspensioneringen som så långt möjligt tillgodoser båda. Ett annat önskemål från vår sida har varit att undvika alltför stora tröskeleffekter. Vi har därmed menat att det inte skall kunna vara av avgörande betydelse för pensionsutfallet om ålderspensioneringen sker ett visst är eller året därefter. Sammantaget har vi alltså haft ambitionen att konstruera övergångsregler inom ålderspensioneringen som trots ett tidigt ikraftträdande och ett tämligen snabbt genomslag innebär en lång och mjuk övergångsperiod.

Vi har i kapitel 8 redogjort för våra överväganden när det gäller övergångsregler— na på ålderspensioneringens område och för de olika alternativa metoder som vi har diskuterat under vårt arbete. Vi har där också översiktligt beskrivit den övergångs- modell, 20-delsinfasningen, som vi slutligen har stannat för.

Den reformerade ålderspensioneringen kommer enligt vårt förslag att bestå av två komponenter. Huvuddelen av ålderspensionssystemet (knappt 90 %) kommer även framöver att vara uppbyggt som ett fördelningssystem där de förvärvsaktiva med sina avgifter betalar pensionerna för de samtida pensionärerna, medan resterande de] (drygt 10 %) kommer att utgöras av ett fonderat system, ett premiereservsys- tem, där individen efter hand bygger upp ett eget pensionskapital. Den modell för övergångslösning som vi har valt, 20-delsinfasningen, kommer att gälla både för fördelningssystemet och för premiereservsystemet, även om detaljerna i utform— ningen av övergångsreglerna skiljer sig något de olika systemen emellan.

Övergripande gäller emellertid, enligt vad vi beskrivit 1 kapitel 8, att det reforme- rade systemet inte berör dem som vid ikraftträdandet av det reformerade ålderspen- sionssystemet år 1995 är 60 år eller äldre. Personer som redan i dag är ålderspen- sionärer och andra som är födda år 1934 eller tidigare kommer alltså även framgent att få sina pensioner beräknade helt enligt det hittillsvarande systemet. Vidare kommer de som vid samma tidpunkt är 40 år eller yngre, dvs. de som är födda år 1954 eller senare, att omfattas helt av de reformerade reglerna. Mellangeneratio- nen däremot, de som är födda åren 1935—1953, kommer enligt metoden för 20- delsinfasning att omfattas av både hittillsvarande och reformerade regler.

ZO-delsinfasningen innebär att personer födda åren 1935—1953, dvs. personer som vid ikraftträdandet är i åldern 41—59 år, kommer att få vissa 20—delar av sin pen- sion — i glidande skala — beräknad enligt det reformerade systemet och resterande ZO—delar beräknad enligt det hittillsvarande systemet. Hur många 120-delar från respektive system som skall utgå är beroende av individens födelseår. De yngsta i mellangenerationen — personer som är födda år 1953 —— kommer sålunda att få l9/20 av sin pension beräknad enligt det reformerade regelsystemet och 1/20 av

pensionen beräknad med tillämpning av hittillsvarande regler för folkpension och ATP medan en person som är född året dessförinnan, år 1952, kommer att få 18/20 av pensionen beräknad enligt reformerade regler och 2/20 beräknad enligt hittillsva- rande regler, osv. De äldsta i mellangenerationen kommer därmed att få en mycket liten del av sin pension beräknad enligt det reformerade systemet, nämligen enbart 1/20. I tabell 8.1 i kapitel 8 har vi redovisat det antal 20-delar från respektive system som kommer att utgöra den sammanlagda pensionen för de olika årskullarna i mellangenerationen.

Med denna övergångslösning måste för mellangenerationen, de egentliga över— gångskohortema, pensionsrättigheter fastställas enligt både det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet och detta såväl för vid ikraftträdandet förfluten tid som för framtiden. Parallella pensionsregister måste alltså föras.

Härvid innebär det inga särskilda problem att beräkna pensionsrättigheterna inom det hittillsvarande systemet, ATP-poängen. Riksförsäkringsverket har sedan år 1960 fört ett register över intjänade ATP-poäng och kommer även fortsättningsvis att göra så för alla som är födda år 1953 eller tidigare.

Inte heller kommer det att innebära några särskilda problem allmänt sett att re- gistrera pensionsrättigheter som intjänas inom det reformerade pensionssystemet för framtiden för de nu aktuella övergångskohortema, eller för dem som är yngre. Det reformerade systemet kommer under alla förhållanden att kräva ett nytt, från ATP-registret avskilt register, där pensionsrättigheter — för alla som till någon del omfattas av det reformerade pensionssystemet —— förs in kontinuerligt. ] detta nya register måste — separat — bokföras pensionsrättigheter inom såväl fördelningssyste- met som premiereservsystemet.

På premiereservsområdet krävs, som vi beskrivit i avsnitt 8.1.2, särskilda över- gångsvis gällande bestämmelser när det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt framöver inom det reformerade pensionssystemet. Premiereservsandelen inom ålderspensioneringen är ett faktiskt fonderat system, vilket innebär att individens pensionskapital inom premiereserven inte är fiktivt som inom fördelningssystemet utan reellt och verkligt. Det kan därför inte komma i fråga att sätta av hela avgiften till premiereservsystemet, 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften om totalt 18,5 %, för dem som endast delvis omfattas av det reformerade pensionssystemet och som alltså kommer att få bara vissa kvotdelar av sin pension från detta system. En sådan ordning — som skulle innebära att en del av det faktiskt fonderade pension- skapitalet inte skulle ge upphov till pensionsutbetalningar, vilket alltså i princip skulle innebära en konfiskation av vissa kvotdelar av det fonderade pensionskapita- let — kan inte accepteras. I stället måste för de personer som omfattas av ZO—delsin— fasningen redan avgiften till premiereserven bestämmas på sådant sätt att det kom- mande utfallet från premiereserven automatiskt anpassas till 20-delsinfasningen. Avgiften till premiereservsystemet och därmed pensionsrättigheterna inom detta system bör alltså från början bestämmas så att utfallet senare kommer att motsvara det antal ZO—delar som individen i fråga kommer att uppbära i pension från det reformerade systemet. För exempelvis en person som är född år 1948 och som kommer att få 14/20 av sin pension beräknad enligt det reformerade ålderspen—

sionssystemet kommer detta att innebära att avgiften till premiereserven och pen- sionsrättigheterna inom premiereservdelen bestäms till 14/20 av 2 procentenheter.

l ytterligare ett avseende har vi ansett särskilda övergångsregler motiverade såvitt avser framtida pensionsrättigheter inom premiereservsystemet. Personer som vid ikraftträdandet tillhör de äldre i mellangenerationen skulle under sitt återstående förvärvsliv typiskt sett inte hinna bygga upp något större pensionskapital i premie- reserven med resultat att pensionsutfallet därifrån skulle bli tämligen litet. Vi anser därför att administrativa skäl talar för att personer som vid ikraftträdandet är över 50 år, dvs. personer födda år 1943 eller tidigare, inte alls skall omfattas av premie- reservsystemet. För dessa kommer pensionsrätt inom den reformerade ålderspensio— neringen därför att tillgodoräknas endast inom fördelningssystemet och hela ålders- pensionsavgiften, 18,5 %, kommer alltså att grunda pensionsrätt där. Den ovan beskrivna kvotdelsberäkningen av avgiften till premiereservsystemet kommer därmed att ske endast för personer som är födda åren 1944—1953.

20-delsinfasningen medför ett behov av övergångsvisa särregler också beträffande avgifter på inkomster intjänande framöver efter det att den försäkrade fyllt 65 år. Denna fråga har vi såvitt gäller avgiftssidan berört i avsnitt 14.2 och vi återkommer till den med aVSeende på förmånssidan i avsnitt 15.3.4.

Till registret över reformerade pensionsrättigheter måste också föras uppgifter om pensionsgrundande inkomster för tid före ikraftträdandet av det reformerade pen- sionssystemet. Detta gäller för alla som är födda år 1935 eller senare. Allmänt sett kan detta ske utan problem genom att ATP-poängen för respektive år i förfluten tid, med tillägg för en poäng för att kompensera för det basbeloppsavdrag som gjorts, räknas tillbaka till de inkomster som har varit deras upphov. På detta sätt kan den pensionsgrundande inkomsten för respektive år i förfluten tid fastställas. I vissa avseenden kommer emellertid förfarandet för fastställande av pensions- grundande inkomst för förfluten tid inom det reformerade pensionssystemet av praktiska skäl att avvika från vad som kommer att gälla för framtiden och i andra avseenden krävs särregler. De situationer som i detta sammanhang påkallar särskil- da överväganden och våra förslag till särregler i dessa hänseenden redovisar vi i det närmast följande avsnittet.

15.3.2. Fastställande av pensionsgrundande inkomst för förfluten tid

Vi föreslår: I det reformerade ålderspensionssystemet tillgodoräknas pen- sionsgrundande inkomst för tid före ikraftträdandet på grundval av den pensionspoäng för ATP — med tillägg för en poäng — som registrerats i ATP—poängregistret. Inkomster som under ett år i förfluten tid understigit ett basbelopp liksom inkomster under 1950—talet grundar inte pensionsrätt i det nya regelsystemet. Socialförsäkringsersättningar m.m. som utgetts i förfluten tid grundar rätt till pension i det reformerade systemet i den mån de varit pensionsgrundande för ATP. Bamårsrätt tillgodoräknas för förfluten tid enligt i huvudsak samma regelsystem som skall tillämpas i framtiden. Pen— sionsrätt retroaktivt beräknas i anslutning till det nya regelsystemets ikraft-

trädande.

Premiereservdelen inom ålderspensioneringen, som ger upphov till en del särregler såvitt avser tillgodoräknande av pensionsrätt för framtiden, kommer att få betydelse endast för framtida pensionsrättigheter. Det kan nämligen inte komma i fråga att faktiskt fondera pensionsmedel för förfluten tid, som om premiereservsystemet hela tiden hade funnits. Detta betyder att pensionsrätt för förfluten tid kommer att tillgodoräknas endast inom ramen för fördelningssystemet och där till hela den för förfluten tid tänkta ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Givetvis föreligger då inte något behov av särregler för retroaktivt tillgodoräknande av pensionsrätt inom premiereservsystemet. I detta avsnitt behandlas på grund härav fortsättningsvis bara de speciella regler som enligt vår uppfattning blir nödvändiga för tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid inom fördelningssystemet.

Som nyss konstaterats kommer det allmänt sett inte att innebära några särskilda svårigheter att översätta uppgifterna om intjänad ATP—poäng till pensionsrättigheter för förfluten tid inom det reformerade pensionssystemet. Den registrerade ATP- poängen för ett visst är, med tillägg för en poäng för att kompensera för det basbe- loppsavdrag som har gjorts, kan på ett enkelt sätt räknas tillbaka till de inkomster som de ursprungligen grundar sig på och som i sin tur kommer att utgöra den pensionsgrundande inkomsten inom det reformerade pensionssystemet. Detta betyder att pensionsgrundande i det reformerade systemet blir inte bara förvärvsin— komster för förfluten tid utan också, i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3, olika socialförsäkringsersättningar m.m. som sjukpenning och arbetslöshetser— sättning i den män och för den tid de varit pensionsgrundande för ATP enligt den hittillsvarande ordningen. Förslaget innebär vidare — vilket vi anser vara motiverat (se avsnitt 9.7.3) — att inkomster för förfluten tid överstigande taket i det hittillsva- rande systemet, 7,5 basbelopp, inte heller kommer att grunda pensionsrätt i det

reformerade systemet. Vi återkommer i avsnitt 15.3.3 till hur taket i det reformera- de systemet bör hanteras för förfluten tid och till hur den retroaktiva löneindexe— ringen av pensionsrättigheter i det reformerade pensionssystemet bör ske.

Ur Riksförsäkringsverkets register över intjänad ATP-poäng kan emellertid inte hämtas uppgifter om årsinkomster om ett basbelopp eller lägre. Detta är följden av att det första basbeloppet av en årsinkomst inte är pensionsgrundande inom det nuvarande ATP—systemet. Om sådana mycket låga årsinkomster i förfluten tid skulle kunna grunda pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet, skulle alltså krävas att uppgifter härom införskaffades från andra register eller från den berörda individen. Önskvärt skulle ha varit att Riksskatteverket eller någon annan myndighet kunde hämta in de aktuella uppgifterna utan att individen behövde engageras. Detta skulle emellertid vara praktiskt ogenomförbart.

I skattelängdema finns uppgifter om inkomster för alla personer som har åsatts taxering. I princip skulle alltså nödvändiga kompletteringar såvitt avser det första basbeloppets inkomster kunna ske via skattelängdema. Skattelängderna har dock, om de skall användas för detta ändamål, många brister. I skattelängdema redovisas de olika inkomstslagen efter avdrag för inkomstens förvärvande, vilket alltså innebär att där i de flesta fall redovisas en lägre förvärvsinkomst än den som är pensionsgrundande. En uppgift om förvärvsinkomst efter avdrag för inkomstens förvärvande skulle dock kunna anses bättre än ingen uppgift alls. Ytterligare ett skäl mot att använda Skattelängderna till komplettering av uppgifterna från ATP— registret är emellertid att de inte är databearbetade för hela den tid som här är aktuell. Uppgifterna från skattelängdema skulle alltså i stor utsträckning kunna tas fram endast på manuell väg. Skattelängderna är upprättade för kommun och för— samling och man måste för att få fram individuppgifter känna till var individen var mantalsskriven det aktuella taxeringsåret. Att på myndighetsnivå ta fram de be- hövliga uppgifterna år för år och individ för individ skulle därmed ställa sig så arbetskrävande att vi inte kan förorda en sådan lösning. Inte heller finns de be— hövliga uppgifterna i andra, mer lättillgängliga register.

Vi har alltså inte kunnat finna någon väg att på myndighetsnivå ta fram uppgifter om inkomster under ett år som inte överstiger ett basbelopp. Alternativet skulle vara att individen genom företeende av självdeklarationer eller andra handlingar fick föra bevisning om dessa låga inkomster och begära att pensionsrätt tillgodo— räknades för dem. En sådan ordning skulle emellertid få ett tämligen slumpartat resultat. Inte alla har sparat den typen av handlingar, framför allt inte för en så lång tid tillbaka som det här rör sig om. Skatteförvaltningen bevarar inte dit ingivna självdeklarationer under mer än ett visst antal år och det finns således inte möjlig- heter för individen att begära att få ut kopior av de dit lngivna deklarationerna, utom såvitt avser de senaste åren. Även administrativa skäl talar starkt emot att individen bereds tillfälle att begära pensionsrätt för inkomster inte överstigande ett basbelopp för år i förfluten tid. Vi avvisar sålunda även denna lösning.

Det förda resonemanget leder fram till slutsatsen att det inte finns någon rimlig möjlighet att beakta inkomster ej överstigande ett basbelopp för förfluten tid som pensionsgrundande inom det reformerade pensionssystemet. Vi är således inte

beredda att föreslå någon särreglering i det avseendet. Enligt vår uppfattning behöver emellertid detta inte ha någon egentlig betydelse för individens reella pensionsutfall, vilket naturligtvis utgör ett väsentligt motiv för vårt ställningstagan— de i denna fråga. De allra flesta med inkomster under ett visst är har haft högre inkomster än ett basbelopp. ZO-delsinfasningen för de egentliga övergångskohorter— na medför också att det reformerade pensionssystemet får ett begränsat genomslag för deras del. Sannolikt är det också mycket få som har så låga inkomster som de nu aktuella under mer än enstaka år och de som haft det kommer i de flesta fall ändå att få sin försörjning på ålderdomen tryggad genom garantipensionen.

Ett annat problem avser inkomster intjänade under 1950-talet. Riksförsäkrings- verkets register över intjänad ATP-poäng började föras först år 1960, då ATP— systemet infördes. Personer med inkomster dessförinnan kompenserades på annat sätt inom ATP-systemet än genom retroaktiv beräkning av pensionsrätt.

Pensionsgrundande inkomst för åren under 1950-talet kan alltså inte föras in i det reformerade pensionssystemet genom en omräkning av registrerade ATP—poäng. Betydelsen av dessa inkomster för pensionsutfallet från det reformerade systemet är emellertid begränsad. Eftersom pensionsrätt inte kan intjänas före 16 års ålder, kan det endast för personer födda år 1943 eller tidigare vara i och för sig möjligt att få något utbyte i pensionshänseende av sådana inkomster. Av dessa är det bara de som är födda år 1935 eller senare som över huvud taget berörs av de reformera- de reglerna. Inkomster under 1950—talet har således ingen betydelse för pensionsut— fallet för andra än dem som är födda under åren 1935—1943. 20-delsinfasningen innebär för dessa kohorter att deras pension till stor del kommer att beräknas enligt de hittillsvarande reglerna, där avsaknaden om uppgifter om l950-talsinkomsterna inte spelar någon roll. Exempelvis kommer en person som är född år 1935 och som alltså i princip har kunnat ha pensionsgrundande inkomster under hela 1950-talet att få 19/20 av sin pension beräknad enligt de hittillsvarande reglerna och bara 1/20 beräknad enligt de reformerade reglerna. Ett annat exempel kan utgöras av en person född år 1943. Han eller hon kommer visserligen att få en betydande del av sin pension från det reformerade pensionssystemet, 9/20, men har å andra sidan haft teoretisk möjlighet att tjäna in pensionsrätt endast under ett år på 1950-talet, nämligen år 1959. Därtill kommer att alla de nu aktuella personerna var tämligen unga på 1950-talet och att de, i den mån de förvärvsarbetade, med all sannolikhet hade förhållandevis låga inkomster

Betydelsen av inkomsterna under l950— talet för pensionsutfallet från det reforme- rade pensionssystemet får därför inte överdrivas. Ändå skulle det av principiella skäl vara att föredra om det gick att finna någon godtagbar lösning för att inom ramen för det nya regelsystemet ta hänsyn till dessa inkomster. Problemen är emellertid i detta avseende desamma som när det gäller inkomster ej överstigande ett basbelopp för förfluten tid. Några databearbetade register med de behövliga uppgifterna finns inte, och det kan därför inte med rimliga administrativa ansträng- ningar hämtas in uppgifter på myndighetsnivå. Även en ordning där individen skulle beredas möjlighet att begära tillgodoräknande av pensionsrätt för 1950- talsinkomster och styrka sina därvid lämnade uppgifter möter administrativt motive-

rade invändningar och skulle därutöver få ganska slumpartade effekter. Detsamma kan invändas mot en ordning med mer schablonmässig beräkning av pensionsrätt under 1950—talet för berörda årsklasser.

Vi har alltså inte funnit någon rimlig lösning som kan möjliggöra tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för inkomster under 1950- talet. I avsnitt 9.5 har vi utvecklat motiven för vårt förslag att bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas för förfluten tid. I överenstämmelse med vad vi föreslår beträffande förvärvsinkomster m.m. anser vi emellertid att bamårsrätt inte skall kunna till- godoräknas för tid före år 1960.

Det är i vissa avseenden ofrånkomligt att bamårsrätt för förfluten tid tillgodoräk— nas enligt en litet mer schematisk metod än för framtiden. Exempelvis blir det nog oundvikligt att sådan pensionsrätt tillgodoräknas modern till ett barn, utom i fall där fadern har varit ensam vårdnadshavare. Den beräkningsmodell för bamårsrätten, som vi har föreslagit för framtiden och som vi har presenterat i avsnitt 9.5, bör i sina huvudlinjer kunna gälla även beräkningen av bamårsrätt för förfluten tid. Sålunda bör utfyllnad kunna ske enligt det bästa av de tre alternativa beräknings- sätten: utfyllnad till 75 % av den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade (ut- fyllnadsnivå I), utfyllnad till nivån för individens pensionsgrundande inkomst för året före barnets födelse (utfyllnadsnivå 11) eller tillgodoräknande av en kork om ett basbelopp. Utfyllnadsnivå I bör därvid på samma sätt som för framtiden bestämmas av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade för respektive år. Även utfyllnadsnivå II bör för förfluten tid bestämmas på samma sätt som för framtiden, varvid ATP- poängen för de aktuella inkomståren kan användas för att räkna fram den relevanta inkomstnivån. Korken bör för varje år i förfluten tid motsvara det då gällande prisbasbeloppet.

Reglerna för tillgodoräknande av bamårsrätt bör allmänt sett och alltså även såvitt avser förfluten tid utformas så att det blir möjligt att tillgodoräknandet kan ske med ett stort mått av automatik. Med hänsyn härtill menar vi att frågan om hur till— godoräknandet av bamårsrätt för förfluten tid skall ske i sina tekniska detaljer får prövas vidare under arbetet med den fortsatta beredningen av detta betänkande (se även avsnitt 9.5.5).

De flesta socialförsäkringsersättningar och liknande förmåner, som inte utgör egentlig förvärvsinkomst, kommer i enlighet med vad som hittills har gällt även framöver att vara pensionsgrundande inom det reformerade systemet till sina faktiska belopp. Sjukpenning som utgår under något längre sjukskrivningsperioder och arbetslöshetsersättning efter viss tid kommer emellertid enligt vårt förslag att grunda pensionsrätt till den bakomliggande inkomst som bestämmer sjukpenningen respektive arbetslöshetsersättningen (se avsnitt 9.3).

I det befintliga ATP-registret förekommer inte något uppgift om vilken typ av inkomster eller ersättning som har legat till grund för den där registrerade ATP- poängen. Det går alltså inte att där urskilja sjukpenning och arbetslöshetsersättning för att sedan på något sätt räkna upp den pensionsgrundande inkomsten för förflu- ten tid inom det reformerade systemet till en bakomliggande inkomst. Någon annan

praktiskt hanterbar möjlighet att ta hänsyn till den bakomliggande inkomsten såvitt avser dessa former av ersättning utgivna under förfluten tid har vi, som vi fram- hållit i avsnitt 9.3, inte kunnat finna. Sjukpenning och arbetslöshetsersättning som har utgått för förfluten tid kan därför inte bli pensionsgrundande till mer än sitt faktiska belopp.

De socialförsäkringsersättningar, m.m. som i dag är pensionsgrundande har — i den mån de över huvud taget har existerat — inte alla grundat pensionsrätt ända sedan år 1960 utan regler härför har införts successivt under årens lopp. Sålunda blev exempelvis sjukpenning, arbetslöshetsersättning och många andra ersättnings- former pensionsgrundande först vid mitten av 1970-talet. Andra ersättningsformer har tillkommit eller har blivit pensionsgrundande vid senare tidpunkter. Något administrativt sett fungerande förfarande för att i efterhand ge pensionsrätt till det faktiska beloppet för en ersättning som inte var pensionsgrundande när den utgavs under ett aktuellt år i förfluten tid föreligger inte. Vi anser därför, som vi anfört i avsnitt 9.3, att för socialförsäkringsersättningar m.m. kan pensionsrätt avseende förfluten tid tillgodoräknas enbart i den utsträckning som ersättningen i realiteten varit pensionsgrundande för ATP.

Som har framgått av avsnitt 9.6 föreslår vi att värnpliktstjänstgöring, m.m som ägt rum i förfluten tid inte skall grunda pensionsrätt. Inte heller skall pensionsrätt för studier tillgodoräknas för förfluten tid enligt några särskilda regler (se avsnitt 9.4).

Beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bör göras i anslutning till ikraftträdandet och resultatet av beräkningen i möjli- gaste mån meddelas de berörda. [ fall då dessa har uppfattningen att något fel be- gåtts, vilket främst torde kunna inträffa när det gäller bamårsrätten, bör de inom en begränsad tid efter ikraftträdandet kunna få frågan prövad enligt de vanliga reglerna för överprövning av beslut enligt lagen om allmän försäkring. Därefter bör dock ändring inte kunna ske.

1 det föregående har vi beskrivit hur vi anser att den pensionsgrundande inkomst- en inklusive barnårsrätten för varje år före ikraftträdandet bör fastställas. När denna har fastställts för vart är för sig, skall pensionskontot inom fördelnings- systemet tillföras ett belopp som motsvarar ålderspensionsavgiften, 18,5 % , av den pensionsgrundande inkomsten. Den där bokförda avgiften utgör värdet av pensions- rättigheterna för det aktuella året. Även för förfluten tid måste pensionsrättigheterna därefter räknas upp med ett index och hänsyn tas till taket inom pensionssystemet. Hur detta bör ske utvecklar vi i det nu följande avsnittet.

15.3.3. Indexering av pensionsrättigheter och hänsynstagandet till taket för förfluten tid

Vi föreslår: Pensionsrätt som i det reformerade pensionssystemet tillgodo- räknas för år i förfluten tid räknas upp med löneindex fr.o.m. det året. Detta löneindex för förfluten tid beräknas på i viss mån annat sätt än motsvarande index för framtiden.

För tid före ikraftträdandet tillgodoräknas pensionsrätt under olika är högst med ett belopp som motsvarar ATP-taket för respektive år. Någon övre gräns för de intjänade pensionsrättighetemas tillväxt genom löneindexeringen finns inte.

Enligt vad som har framgått av avsnitt 7.7 och 9.7 föreslår vi att pensionsrättig- heterna inom den allmänna ålderspensioneringens fördelningssystem skall lönein— dexeras. Löneindexeringen innebär i princip att pensionsrättigheterna årligen skrivs upp med ett index som baseras på ett treårigt genomsnitt av den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Skälet till att vi föreslår ett treårigt genomsnitt som bas, ett utjämnat index, är att det föreligger ett behov av konjunkturutjämning av indexserien.

Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter skall enligt förslaget avse inte endast pensionsrättigheter intjänade efter ikraftträdandet av det reformerade pen- sionssystemet utan också de pensionsrättigheter som här behandlas, nämligen de som intjänats före ikraftträdandet. Som har framgått av avsnitt 9.7 har vi övervägt att för förfluten tid använda ett index baserat på den pensionsgrundande inkomsten för män för att undvika att vissa strukturella faktorer — den ökning av andelen kvinnor i arbetskraften och av kvinnors genomsnittliga arbetstid som ägt rum under de gångna decennierna — påverkar uppräkningen för förfluten tid. Vi har emellertid stannat för att föreslå att indexet skall bestämmas av förändringarna i den pensions— grundande inkomsten för alla, såväl för framtiden som för förfluten tid. Ett skäl till detta är att skillnaden mellan de olika indexserierna visat sig vara förhållandevis liten (se avsnitt 9.7.3).

Löneindex för förfluten tid kommer emellertid i en del andra avseenden att skilja sig från vad som kommer att gälla för framtiden, vilket också framgår av avsnitt 9.7. För förfluten tid finns inte möjligheten att låta inkomstdelar ovanför taket påverka index. Inte heller finns möjligheten att vid fastställande av index för förflu- ten tid ta hänsyn till inkomster om högst ett basbelopp under ett år. Förklaringen härtill är att ATP-registret, som måste utgöra grund för den retroaktiva indexering- en, inte innehåller uppgift om annat än pensionsgrundande inkomster och intjänade ATP-poäng. I ytterligare ett avseende kommer index för förfluten tid att baseras på andra regler än index för framtiden. Det finns för förfluten tid inget behov av

särskilda regler för konjunkturutjämning av index. Index för förfluten tid behöver därför inte jämnas ut, dvs. baseras på ett treårigt genomsnitt av förändringarna i löneutvecklingen. I avsnitt 9.7 har vi presenterat ett underlag för beräkningen av de uppräkningstal som bör komma till användning för respektive år i förfluten tid.

Som vi har utvecklat i avsnitt 9.7, kommer pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet framöver inte att kunna intjänas för inkomster över pensions- systemets tak, som inledningvis föreslås överenstämma med taket i det hittillsvaran- de pensionssystemet och alltså per ingången av år 1995 fastställas till 7,5 prisbasbe- lopp. Nivån för taket i det reformerade pensionssystemet kommer därefter att räknas upp med ett löneindex och bestämmas i lönebasbelopp. Det löneindex som här bör komma till användning är detsamma som det som används för uppräkning av intjänade pensionsrättigheter. Detta innebär att en för en viss individ fastställd pensionsgrundande inkomst för ett aktuellt är alltid framöver kommer att ligga fast i relation till det löneindexerade taket. Exempelvis kommer en pensionsgrundande inkomst för ett visst är som intjänandeåret utgjorde 75 % av 7,5 lönebasbelopp fortfarande några år senare att i pensionshänseende ha kvar sitt relativa värde, genom att pensionsrätten för inkomsten år för år räknas upp i paritet med takets uppräkning. Den pensionsrätt som härrör från den nämnda inkomsten kommer alltså för all framtid att motsvara 75 % av 7,5 lönebasbelopp.

Som vi tidigare har utvecklat kommer emellertid taket på intjänandesidan att inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bestämmas i prisbasbelopp. Med en löneindexering av intjänade pensionsrättigheter och med de uppräkningstal för förfluten tid som visats i avsnitt 9.7 kommer alltså värdet av före ikraftträdandet intjänade pensionsrättigheter att växa år för år i förhållande till taket och till och med att kunna växa över taket. Detta innebär också att pensionsrätt för höga in- komster under exempelvis 1960- och 1970-talen kommer att få större betydelse för pensionsutfallet än pensionsrätt för inkomster under 1980-talet, eftersom pensions- rätten för de tidigare inkomsterna räknas upp med ganska höga uppräkningstal under en mycket lång tid och därigenom kommer att växa väsentligt och motsvara en pensionsrätt på 1980-talet som legat betydligt över taket då.

Dessa konsekvenser av att taket på intjänandesidan i det reformerade systemet bestäms i prisbasbelopp för förfluten tid måste dock enligt vår mening godtas. De alternativa lösningar som skulle kunna vara möjliga — löneindexering av taket på intjänandesidan även för förfluten tid respektive införande av ett tak för uppräk— ningen av pensionsrättigheter intjänade före ikraftträdandet — får båda anses vara förknippade med större nackdelar.

15.3.4. Kvotdelsberäkningen

Vi föreslår: För personer som omfattas av 20-delsinfasningen, dvs. födda åren 1935—1953, beräknas en hel ålderspension enligt de reformerade regler- na och en hel sådan pension enligt det hittillsvarande regelsystemet. Därefter beräknas relevant antal ZO-delar enligt respektive regelsystem, och summan av dessa ZO-delar utgör den utgående ålderspensionen. Denna räknas för år därefter upp med pris— och följsamhetsindex. Den del som härrör från nuvarande regelsystem räknas i förekommande fall om vid civilståndsänd- ring. Den del som emanerar från det reformerade systemet kan komma att höjas till följd av tillkommande pensionsrätt intjänad efter uttaget av ålders— pens1on.

I de föregående avsnitten har lämnats en redogörelse bl.a. för våra förslag om hur pensionsgrundande inkomst för förfluten tid skall fastställas inom det reformerade pensionssystemet och om hur pensionsrättigheterna som härrör från sådana inkom— ster skall räknas upp med löneindex. Denna del av redogörelsen för övergångs— regleringen avser alla personer födda år 1935 eller senare som har haft pensions- grundande inkomster före kraftträdandet av det reformerade ålderspensionssyste— met.

För de personer som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre, dvs. för personer som är födda år 1954 eller senare, kommer efter ikraftträdandet intjänade pensions- rättigheter att bokföras endast inom den reformerade pensioneringen (inom fördel— ningssystemet respektive premiereservsystemet) och ålderspensionen kommer för dessa personer så småningom att beräknas helt enligt de reformerade reglerna. De berörs alltså inte av själva 20-delsinfasningen.

20-delsinfasningen omfattar, som tidigare har framgått, bara personer födda åren 1935—1953 och innebär att den första årliga pensionen vid ålderspensioneringen (begynnelsepensionen) för dessa personer måste beräknas dels enligt de hittillsva- rande reglerna på de pensionsrättigheter som finns registrerade i ATP—registret. dels enligt de reformerade reglerna på de pensionsrättigheter som finns registrerade inom det reformerade systemet. Såvitt avser det reformerade systemet beräknas i detta skede endast den pension som kommer att utfalla från fördelningssystemet.

Den begynnelsepension som räknas fram för respektive system skall därvid utgöra hela den pension som skulle ha utgått om endast det systemet hade varit tillämpligt. Det betyder bl.a. att pensionen i respektive system beräknas enligt de regler som där gäller för exempelvis förtida eller uppskjutet uttag.

Den inkomstrelaterade begynnelsepensionen från det reformerade pensionssyste- met grundar sig på pensionsrätt som intjänats på i princip alla ditintills förvärvade inkomster. Inom det hittillsvarande systemet baseras däremot den inkomstrelaterade pensionen (ATP—pensionen) bara på ditintills intjänade inkomster över ett basbelopp

medan folkpensionen utgör kompensationen för det första basbeloppets inkonster. För att de inkomstrelaterade begynnelsepensionerna från respektive system skall vara jämförbara måste därför, för det hittillsvarande systemets del, sumrran av folkpensionen och den årliga ATP-pensionen vara den relevanta uppgiften.

Folkpensionen utgår med högre belopp till ensamstående än till gifta (96 % av basbeloppet till ensamstående och 78,5 % av basbeloppet till gifta sammanlevande). Vid beräkningen av begynnelsepensionen från det hittillsvarande systerret får därmed civilstånd och sammanlevnad en viss betydelse.

När begynnelsepensionen från respektive system sålunda är fastställd utgårtill de personer som här avses, de som är födda åren 1935—1953, som faktisk ptnsion summan av vissa kvotdelar av årspensionen från det hittillsvarande systemet )ch av vissa kvotdelar av årspensionen från det reformerade pensionssystemet. Kvodelar- na utgör de som angetts i tabell 8.1 i kapitel 8.

Som tidigare har framgått tillkommer för dem som är födda åren 1944—1953 en mindre pension från premiereserven inom det reformerade pensionssysteme'. Den pension som utfaller därifrån kommer inte att kvotdelas. Avsättningen till preniere- serven har i stället redan från början anpassats till 20—delsinfasningen och haravsett endast den för respektive årsklass relevanta kvotdelen av den avgift som avsitts dit för dem som helt omfattas av det reformerade pensionssystemet.

Att de yngre övergångskohortema får pension från premiereservsystemet letyder inte att de har tillgodoräknats högre pensionsrätt för samma inkomst än dt äldre övergångskohortema. De äldre övergångskohortema får, som vi tidigare harfram- hållit, en kompensation för bortfallet av premiereservspensionen genom att de tillgodoräknas motsvarande högre pensionsrätt inom fördelningssystemet.

Att pensionen för dem som omfattas av 20-delsinfasningen kommer att lärröra både från det hittillsvarande och från det reformerade pensionssystemet letyder naturligtvis inte att de två pensionsdelarna kan ses som separerade enheter Den som exempelvis vill göra helt förtida eller uppskjutet uttag måste således gira det såvitt avser den totala pension som kvotdelsberäkningen ger upphov till Olh den som enbart vill ta ut partiell pension måste på samma sätt ta ut en andel av htla den kvotdelsberäknade pensionen.

Den ovan lämnade redogörelsen har avsett att beskriva hur begynnelsepenionen räknas fram för dem som omfattas av 20—delsinfasningen. Denna begynnekepen— sion kommer sedan att räknas upp med index för vart år framöver. Härvid kammer såväl de kvotdelar som faller ut från det reformerade pensionssystemets ördel— * ningssystem som de som utges enligt den hittillsvarande ålderspensionerin;en att pris- och följsamhetsindexeras (se avsnitt 15 .7.1 nedan). 7

Under åren efter det att ålderspensionen har börjat utges kan inträffa föräntringar ** iden pensionsberättigades civilstånd och samlevnadsförhållanden. Som framgått har i dessa förhållanden betydelse för den del av pensionen som härrör från det hitillsva- il rande systemet och som utgör folkpensionsdelen därav. Med hänsyn härtillmåste i förekommande fall göras en omräkning framöver av en utgående kvotdelseräk- nad pension.

En omräkning kan också behöva göras av pensioner som utges —- helt ellerdelvis

— från det reformerade pensionssystemet i enlighet med de generella regler som föreslås gälla där för beaktande av tillkommande pensionsrättigheter som har intjänats efter tidpunkten för uttag av ålderspension. [ sammanhanget kan finnas anledning att uppmärksamma de särskilda problem som 20-delsinfasningen medför såvitt avser pensionsrättigheter intjänade efter 65 års ålder för personer födda åren 1935—1953 och som har legat till grund för vårt förslag i avsnitt 8.2 och 14.2 att hel ålderspensionsavgift inte skall tas ut på inkomster intjänade efter denna ålder för dem som omfattas av 20-delsinfasningen och inte heller för dem som är äldre. Här föreligger nämligen en diskrepans mellan det hittillsvarande systemet och det reformerade i så måtto att inkomster efter 65 års ålder grundar pensionsrätt inom det senare men inte inom det förra. För personer som omfattas av ZO-delsinfas— ningen skulle detta, om särregler inte införs, innebära att de för inkomster efter 65 års ålder skulle tillgodoräknas full pensionsrätt inom det reformerade systemet — och betala avgift härför — men att denna pensionsrätt skulle resultera endast i pensionsutbetalning till viss kvotdel. Samtidigt skulle ingen ytterligare pensionsrätt genereras i det hittillsvarande systemet. Konsekvensen härav skulle bli att pensions- avgiften inte fullt ut skulle grunda pensionsrätt, vilket skulle innebära ett avsteg från den av oss hävdade grundprincipen om samband mellan avgifter och förmå- ner.

Denna konsekvens har vi inte velat acceptera utan vi har, som nyss antytts, föreslagit att ålderspensionsavgiften på inkomster efter 65 års ålder för personer födda åren 1935—1953 skall anpassas till 20-delsinfasningen på det sättet att endast så många kvotdelar av avgiften tas ut som motsvarar det antal kvotdelar reformerad pension som kommer att falla ut för respektive persons vidkommande. Förslaget betyder alltså att för en person som är född t.ex. är 1945 kommer att behöva betalas bara 1 1/20 av den bestämda totala pensionsavgiften om 18,5 % såvitt avser inkomster som vederbörande har efter fyllda 65 år.

Eftersom även de pensionsrättigheter inom det reformerade systemet som intjänats efter 65 års ålder kommer att kvotdelas bör emellertid på pensionskontona tillgodo- räknas pensionsrätt motsvarande hela den ordinarie avgiften. Detta innebär, mot bakgrund av de särskilda övergångsvisa regler som enligt vårt förslag skall gälla såvitt avser premiereservsandelen (se ovan) att också för inkomster efter fyllda 65 är hela pensionsavgiften, 18,5 %, skall bokföras som pensionsrätt inom fördel- ningssystemet för personer födda år 1943 eller tidigare medan för personer födda åren 1944—1953 16,5 % bokförs som intjänad pensionsrätt på kontot inom fördel- ningssystemet och den resterande kvoterade avgiften till premiereservsystemet förs till det sistnämnda systemet.

15.3.5. Rätt till vid ikraftträdandet intjänad pension

Vi föreslår: Personer som omfattas av ZO-delsinfasningen, dvs. födda åren 1935—1953, tillförsäkras genom en särskild garantiregel rätt att alltid få en inkomstrelaterad pension som storleksmässigt motsvarar den folk— och tilläggspension som de skulle ha erhållit om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och pensionen hade beräknats helt enligt nuvarande regel- system och på grundval av de pensionsrättigheter som intjänats fram t.o.m.

år 1994. Den enligt denna särskilda garantiregel beräknade ålderspensionen räknas upp med prisindex till 65 års ålder. Då görs en jämförelse mellan pensionen enligt denna garantiregel och den pension som blir följden av 20- delsinfasningen. Om den sistnämnda pensionen är lägre än ålderspensionen enligt den särskilda garantiregeln utges ett tillägg upp till den sistnämnda n1van.

Som vi har framhållit i avsnitt 8.1.3 kan med den föreslagna övergångsregleringen i en del fall inträffa att personer i övergångskohortema vid ålderspensioneringen får en lägre inkomstrelaterad pension än den som hade utgått om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och då hade gått i pension enligt de hittillsvarande reglerna och fått pensionen beräknad på de fram till dess intjänade pensionsrättigheterna inom dagens ATP—system. Detta skulle främst kunna gälla de äldre som har dragit full nytta av 15- och 30-årsreglerna i det hittillsvarande systemet men som har ett förvärvsmönster som inte ger motsvarande pensionsutfall inom det reformerade systemet.

Som också har framgått av avsnitt 8.1.3 har vi inte ansett detta vara en acceptabel konsekvens av övergångsregleringen och vi har därför föreslagit en ytterligare särskild övergångsregel av innebörd att personer som är födda åren 1935—1953 alltid skall garanteras minst den ålderspension som skulle ha utgått om pensionen hade beräknats enligt nuvarande regler vid ingången av år 1995 och på de pensions- rättigheter som intjänats fram till dess.

Förslaget innebär alltså att det per utgången av år 1994 räknas fram en ATP-pen— sion enligt de hittillsvarande reglerna för beräkning av ålderspension inom ATP- systemet, som om den försäkrade då var 65 år gammal. I enlighet med vad som gäller allmänt för ATP krävs för tillämpning av regeln att ATP-poäng tillgodorik- nats för minst tre år fram t.o.m. 1994. Vid tillämpning av 30-årsregeln tas hänsyn enbart till det antal år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats t.o.m. år 1994, och ATP-pensionen reduceras således vid felande antal år. På motsvarande sätt beaktas vid tillämpning av lS-årsregeln enbart pensionspoängen fram t.o.m. år 1994, och det är medeltalet av de 15 bästa poängåren dessförinnan som är avgörande.

Dessutom innebär den föreslagna särskilda garantiregeln att det också får berik- nas en ålderspension från folkpensioneringen, som motsvarar den folkpension S)m

skulle kunna sägas vara intjänad fram t.o.m. år 1994. Syftet härmed är enbart att komplettera ATP-beräkningen för att ge en motsvarande garanti för inkomstdelar under ett basbelopp olika är och således inte att ge någon garanti om ett visst grundskydd i egentlig bemärkelse, eftersom detta skydd tillgodoses genom andra regler såväl i det reformerade pensionssystemet som under övergångstiden. Med hänsyn härtill föreslår vi att rätt skall föreligga till en lika stor andel av en oavkor— tad folkpension — varmed avses enbart den egentliga grundpensionen och inte t.ex. pensionstillskott — som motsvarar det antal år för vilka den försäkrade tillgodoräk- nats ATP-poäng. Om denne har intjänat ATP-poäng under minst 30 år utges såle- des oavkortad folkpension enligt den särskilda garantiregeln medan den i annat fall reduceras med det antal 30-delar som felar.

Den årliga ålderspension som blir resultatet av denna beräkning uttrycks som en basbeloppsfaktor och kommer alltså att framöver vara oförändrad i förhållande till det allmänna penningvärdets förändringar.

Ålderspension skall således utges enligt denna särskilda garantiregel för det fall att summan av den årliga folkpensionen och ATP—pensionen per ingången av år 1995, uppräknad med prisindex till 65 års ålder och såvitt avser folkpensionsdelen justerad med hänsyn till civilstånd och sammanlevnad vid denna tidpunkt, blir större än den årliga inkomstrelaterade pension som blir följden av de föreslagna huvudreglerna för övergångsbestämmelserna, dvs. 20-delsinfasningen. Garantire- gelspensionen måste alltså beräknas för varje individ i de aktuella åldrarna och jämföras med den pension som 20-delsinfasningen ger upphov till.

Vid jämförelsen beaktas enbart ålderspension från den inkomstrelaterade ålders- pensioneringen och tas här inte hänsyn till eventuellt tillägg från garantipensions- systemet. Huruvida sådant tillägg kan komma ifråga bedöms först efter det att jämförelsen gjorts och en inkomstrelaterad pension sålunda fastställts enligt prin- cipen om bästa utfall.

Pension enligt den särskilda garantiregeln skall enligt vårt förslag, i linje med vad som föreslås gälla som huvudregel för garantipensionen (se kapitel 1 1), inte i något fall betalas ut före 65 års ålder. Det är alltså först vid 65 års ålder som den be- skrivna jämförelsen skall göras och pension enligt den särskilda garantiregeln — i förekommande fall — kan betalas ut. Detta kommer för den som går i ålderspension före 65 års ålder att betyda att den jämförelse som senare skall äga rum kommer att göras mellan å ena sidan utfallet av den särskilda garantiregeln och å andra sidan den pension som hade blivit resultatet av 20-delsinfasningen om personen i fråga hade tagit ut ålderspension först vid 65 års ålder.

För tillämpning av den särskilda garantiregeln skall alltså på detta sätt alltid göras en beräkning vid fyllda 65 år. Vid denna tidpunkt beräknas utfallet enligt denna regel och utfallet enligt 20-delsinfasningen. I den mån den särskilda garantiregeln ger ett mer förmånligt resultat har den försäkrade rätt till ett tillägg till sin inkomst- relaterade ålderspension. Detta anses i sin helhet vara att hänföra till pension enligt hittillsvarande regelsystem. Tillägget ligger för framtiden fast och räknas inte om exempelvis vid förändring av civilstånd. Beloppet behandlas framöver fullt ut som en del av ålderspensionen enligt hittillsvarande regler och räknas på samma sätt

som denna upp framgent med pris- och följsamhetsindex (se avsnitt 15.7)

Enligt de regler som gäller för beräkning av pension från det hittillsvarande syste- met vid uppskjutet uttag, dvs. vid uttag av pension efter 65 års ålder, ökas pensio— nen för varje månads fördröjning genom att den skrivs upp med en särskild uppräk- ningsfaktor. Dessa regler för uppräkning vid uppskjutet uttag kommer följaktligen också att bli tillämpliga för den del av pensionen enligt hittillsvarande regler som utgörs av ett tillägg till följd av den särskilda garantiregeln.

15.4. Övergångsregler inom förtidspensioneringen

Vi föreslår: De förändringar som vi föreslår på förtidspensionsområdet skall inte beröra personer som vid ikraftträdandet av de nya reglerna redan upp— bär förtidspension. För personer som beviljas förtidspension efter ikraftträ— dandet beräknas förtidspensionen — beroende på födelseår — antingen i kvotdelar från det hittillsvarande och från det reformerade pensionssystemet eller också helt enligt de reformerade reglerna. Avgörande är de förtids- pensionerades födelseår på det sätt som gäller för övergångsregleringen inom ålderspensioneringen. — Ålderspension ät tidigare förtidspensionärer beräknas alltid med tillämpning av de övergångsregler som gäller på ålders— pensionssidan.

I kapitel 12 har vi redovisat de principer som enligt vår mening bör ligga till grund för en anpassning av det nuvarande förtidspensionssystemet till det reformerade ålderspensionssystemet. De förändringar som vi föreslår när det gäller systemet för inkomstrelaterad förtidspension är av tämligen omfattande natur. Behovet av en övergångsreglering gör sig därför gällande även på detta område.

Tidigare i detta kapitel och i avsnitt 8.1 har redovisats de motstridiga intressen som kräver särskilda hänsyn när det gäller en övergång från hittillsvarande till reformerade regler inom ålderspensioneringen och som har legat bakom vårt förslag till en i princip 25-årig övergångstid med en konstruktion som innebär en mjuk infasning. Motstridiga intressen föreligger inte på samma sätt när det gäller att genomföra en reform på förtidspensionsområdet.

Beträffande övergången inom förtidspensioneringen gör sig dock delvis samma intressen gällande. Trygghetsskäl kan åberopas som motiv för att de som vid ikraft- trädandet av reformerade förtidspensionsregler redan är förtidspensionärer inte skall beröras av dessa.

Med hänsyn härtill förslår vi att ändringarna på förtidspensionsområdet inte skall beröra personer som vid ikraftträdandet redan uppbär förtidspension.

Knappast någon torde planera sitt förvärvsliv i det långsiktiga perspektivet utifrån de gällande förtidspensionsreglema. Det föreligger därför inget direkt hinder ur trygghetssynpunkt mot att genomföra en reform på detta område som får genom- slag vid nybeviljandet av förtidspension från ena dagen till den andra utan en lång och mjuk övergångsperiod.

Dessutom är intresset ur samhällsekonomisk synvinkel av ett snabbt genomslag väl så starkt när det gäller förtidspensioneringen som när det gäller ålderspensione— ringen.

Vi har därför övervägt att låta det reformerade regelsystemet gälla fullt ut vid nybeviljandet av förtidspension fr.o.m. ett visst är i den nära framtiden.

Även om argumenteringen när det gäller övergången på förtidspensionssidan sålunda delvis avviker från de överväganden som ligger till grund för vårt förslag till övergång på ålderspensionsområdet och tanken på en omedelbar övergång därför blir mer realistisk, har vi ändå avvisat en sådan lösning.

Detta beror främst på att en omedelbar övergång skulle förorsaka påtagliga brister i parallelliteten mellan förtidspensions— och ålderspensionssystemen men det har också sin grund i att en sådan ordning skulle åstadkomma något som vi har velat undvika inom ålderspensioneringen, nämligen rätt stora tröskeleffekter. Ett omedel- bart genomförande fullt ut inom den nära framtiden skulle betyda att den som förtidspensioneras ett visst år får sin förtidspension beräknad enligt hittillsvarande regler medan den som förtidspensioneras året därpå helt omfattas av de reformera- de reglerna. Detta skulle i sin tur innebära bl.a. att förtidspensionen för en person som förtidspensioneras året före ikraftträdandet skulle vara prisindexerad medan den för en annan person som förtidspensioneras året därpå skulle vara löneindexe- rad. Särskilt för personer som förtidspensioneras i unga år skulle detta kunna medföra stor skillnad på sikt såvitt gäller standardutvecklingen framöver.

Nackdelarna med en omedelbar övergång är således betydande och blir särskilt framträdande vid en ikraftträdandetidpunkt inom den närmaste framtiden i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 15.2 ovan. Vi har där redovisat vårt förslag att förändringarna på förtidspensionsområdet bör träda i kraft tämligen snart och senast vid ingången av år 2000.

Vi avvisar därför alternativet med en omedelbar övergång fullt ut vid denna tid- punkt. I stället föreslår vi att övergångsregleringen inom förtidspensioneringen [ möjligaste mån skall följa den lösning som vi valt för ålderspensioneringens del. En fördel härmed är att en viss systemteknisk överensstämmelse kan åstadkommas mellan de båda övergångssystemen och att överblickbarheten därmed kan bli bättre samt att övergången kan mjukas upp så att tröskeleffekterna inte blir lika fram- trädande som med en omedelbar övergång. Dessutom kan med denna metod det reformerade pensionssystemet tillåtas få ett visst genomslag ganska snart och utan att de övriga nackdelarna med en omedelbar övergång uppstår. Det reformerade förtidspensionssystemet kan alltså i detta fall, vilket vi föreslår, träda i kraft om några år framöver men förses med en övergångsreglering som fasar in det nya

förtidspensionssystemet i det nuvarande.

För dem som förtidspensioneras efter de nya reglernas ikraftträdande föreslår vi sålunda att de beroende på ålder får sin förtidspension beräknad helt eller — genom en motsvarande tillämpning av modellen för 20-delsinfasning inom ålderspensione- ringen — delvis enligt det reformerade regelsystemet.

Detta betyder att förtidspension till dem som är födda år 1954 eller senare kom— mer att utgå helt enligt de reformerade reglerna. På grund av övergångsregleringen inom ålderspensionssystemet kommer dessa personer, när de uppnår 65 års ålder, att få också hela sin ålderspension från det reformerade pensionssystemet.

För dem som är födda något av åren 1935—1953 och som senare kommer att få sin ålderspension beräknad enligt reglerna för ZO—delsinfasningen kommer även förtidspensionen att beräknas så att de får lika många kvotdelar reformerad förtids— pension som de kommer att få reformerad ålderspension medan det nuvarande förtidspensionssystemet kommer att ge den resterande förtidspensionen.

Beträffande alla som förtidspensioneras efter det nya regelsystemets ikraftträdande kommer på detta sätt att kunna upprätthållas en parallellitet mellan förtidspensions- och ålderspensionssystemen, vilket medför att de osystematiska effekter som annars skulle kunna uppstå i växlingen mellan dem kan undvikas. Därutöver får man till stånd en mjuk övergång för dem som är något äldre så att det allmänt sett inte får någon avgörande betydelse när förtidspensionsfallet inträffar.

Vid beräkningen av förtidspension enligt de reformerade reglerna får, på samma sätt som när det gäller vårt förslag för ålderspensioneringen, hänsyn tas till inkom- ster före ikraftträdandet och vid denna tidpunkt intjänade ATP-poäng får översättas till pensionsrätt inom det reformerade förtidspensionssystemet (se avsnitt 12.11). Även vid beräkningen av eventuella antagandeinkomster inom det reformerade förtidspensionssystemet och i en del andra hänseenden kommer dessa uppgifter att utgöra underlag.

Såvitt avser dem som förtidspensioneras efter de nya reglernas ikraftträdande och som är födda något av åren 1935—1953 fordras, på grund av den kvotdelsberäkning som skall ske för dessa åldersklasser, att förtidspensionen vid nybeviljandet beräk— nas enligt både hittillsvarande och reformerade regler. Sedan detta skett utgår som förtidspension summan av de kvotdelar av pension från respektive system som framgår av tabell 8.1 i kapitel 8.

För dem som beviljats förtidspension före de nya reglernas ikraftträdande skall, som vi tidigare har föreslagit, förtidspensionen även framdeles utges fullt ut med tillämpning av hittillsvarande reglerna. Fortfarande kan emellertid tänkas olika lös- ningar för hur övergången till ålderspension skall ske. För upprätthållande av parallelliteten mellan förtids- och ålderspensionssystemen kunde för alla i denna grupp även ålderspensionen beräknas enligt de hittillsvarande reglerna. Den lös- ningen har emellertid inte bara fördelar. Den skulle bl.a. innebära att förtidspensio- närer särbehandlades i ålderspensionshänseende i förhållande till icke pensionärer och att det hittillsvarande ålderspensionssystemet skulle leva kvar mycket längre än vad som annars är nödvändigt. En person som förtidspensioneras vid 16 års ålder före de nya reglernas ikraftträdande skulle i sådant fall när han eller hon går i

ålderspension bortemot år 2050 få en ålderspension enligt de hittillsvarande regler- na som vid den tidpunkten inte längre är i tillämpning, inte ens enligt reglerna för 20-delsinfasningen. I adminstrativt avseende skulle detta inte vara en bra lösning. Sannolikt skulle den inte heller vara till fördel för den enskilde pensionären. På grund härav ställer vi oss avvisande till denna lösning.

En annan lösning — som enligt vår mening är bättre och som även ligger i linje med de allmänna principerna för övergången på ålderspensionssidan — är att låta denna grupp förtidspensionärer få sin ålderspension beräknad enligt samma regler som gäller för icke förtidspensionärer, födda samma år. Detta innebär att även de här aktuella förtidspensionärerna — trots att förtidspension till dem utgår helt enligt de hittillsvarande reglerna — beroende på ålder får antingen reformerad ålderspen- sion eller ålderspension i kvotdelar från det nuvarande respektive det reformerade pensionssystemet. Lösningen kommer visserligen att medföra en viss brist på parallellitet mellan förtids- och ålderspensionssystemen. Vi anser emellertid att olägenheten härav får anses vara mindre än de olägenheter som skulle uppstå med den nyss avvisade lösningen.

Vi föreslår alltså att också personer som beviljas förtidspension före de nya reglernas ikraftträdande vid ålderspensioneringen får följa samma övergångsregler som gäller för förvärvsarbetande i samma åldersklass.

Sammanfattningsvis föreslår vi att det reformerade förtidspensionssystemet skall träda i kraft om några år framöver, senast år 2000, att de som redan vid denna tidpunkt är förtidspensionärer även fortsättningsvis får sin pension beräknad enligt de hittillsvarande reglerna härför samt att de som förtidspensioneras efter ikraftträ- dandet beroende på ålder får sin förtidspension beräknad antingen i kvotdelar från det hittillsvarande respektive det reformerade pensionssystemet eller helt enligt reformerade regler.

I anslutning till den fortsatta prövningen av förtidspensioneringens ställning m.m., bl.a. i anslutning till Sjuk— och arbetsskadeberedningens arbete kan, i enlighet med vad vi framhållit i kapitel 12 på nytt behöva övervägas de förslag till anpassningar till ett reformerat ålderspensionssystem som vi nu lägger fram. I samband härmed kan på nytt få övervägas också den närmare utformningen av övergångsregleringen på förtidspensionsområdet. Vi vill alltså även i detta sammanhang lämna en allmän reservation för att de förslag som vi har redovisat i föreliggande avsnitt kan behöva bli föremål för omprövning under det senare reformarbetet på förtidspensionering- ens område.

15.5. Övergångsregler inom efterlevandepensioneringen

Vi föreslår: Vi lämnar inga förslag till de övergångsregler som behövs på efterlevandepensioneringens område till följd av det reformerade ålderspen- sionssystemet. Dessa regler får utarbetas senare på grundval av bl.a. vissa riktlinjer som vi anger.

Vid ingången av år 2000 skall göras en omläggning av innebörd att det nuvarande grundskyddet för pensionstagare med omställningspension och särskild efterlevandepension och änkepension enligt äldre regler i form av

folkpension och pensionstillskott ersätts av en övergångsvis gällande garanti- pension. Denna omläggning görs enligt samma principer som den motsva- rande övergång som skall ske på ålderspensionsområdet. Samtidigt avvecklas de särskilda skattereglerna för också dessa pensionstagare. Arbetet med att översätta dagens grundskydd till en beskattad garantipension får göras

senare.

Som har framgått av kapitel 13 redovisar vi i detta betänkande inte några mer konkreta förslag till hur dagens efterlevandepensionering och änkepensioner enligt äldre regler, som nybeviljas framöver, skall anpassas till det reformerade pensions— system som vi föreslår. I det nämnda kapitlet har vi dock angett vissa riktlinjer härför. Arbetet med att mer i detalj utarbeta de regler som erfordras för anpass- ningen bör enligt vår mening kunna anstå till den fortsatta beredningen av detta betänkande. Detta betyder att vi här inte heller kan lämna några närmare förslag till hur regler bör utformas för övergången från det nuvarande till det reformerade pensions— systemet såvitt gäller efterlevandepensioneringens område. Inte heller har vi under vårt arbete ägnat den frågan någon större uppmärksamhet. Emellertid framstår det som klart att det i nu berörda hänseende aktualiseras en hel del särskilda problem och att de tekniska svårigheterna att finna tillfredsställande lösningar kan bli be- tydande. Den främsta anledningen härtill är att det inom efterlevandepensioneringen redan i dag finns en omfattande övergångsreglering som trädde i kraft år 1990 när reformeringen av efterlevandepensioneringen genomfördes. Dessa övergångsregler till efterlevandepensionsreformen måste samordnas med de som vi nu föreslår för utformningen av pensionssystemet i stort. I kapitel 13 har vi pekat på några av de frågor som uppkommer i detta avseende och som påkallar lösningar.

Dessa frågor bör alltså enligt vår mening göras till föremål för närmare över— väganden i annan ordning. I det följande skall vi emellertid ange vissa riktlinjer för inriktningen av detta fortsatta arbete och lämna några synpunkter på vilka principer

övergångsregleringen bör byggas upp på grundval av.

Allmänt sett bör naturligtvis gälla att alla efterlevandepensioner som grundas på dödsfall som inträffat före ikraftträdandet av den nu föreslagna ålderspensions- reformen också fortsättningsvis utbetalas med tillämpning av hittillsvarande regler inom folk— och tilläggspensioneringen.

När det gäller efterlevandepensioner som kommer att nybeviljas efter ålderspen- sionsreformens ikraftträdande och som har sin grund i dödsfall som inträffar där- efter skulle det måhända kunna ses som önskvärt att de förändringar inom efter- levandepensioneringen som blir följden av reformen på ålderspensionsområdet i möjligaste män skulle genomföras enligt samma principer som de vi föreslår skall tillämpas där. Av olika skäl som vi redovisar i det följande skulle detta emellertid enligt vår uppfattning leda till mindre tillfredsställande konsekvenser, och vi har därför funnit att det på efterlevandepensioneringens område bör övervägas särlös- ningari övergångshänseende. För övergångsregleringen inom efterlevandepensione- ringen kan man välja mellan några olika alternativ.

En i och för sig tänkbar möjlighet är således att för efterlevandepension till barn och vuxna ha samma system med ZO-delsberäkning som för ålderspension och att härvid låta den avlidnes ålder vid ikraftträdandet av ålderspensionsreformen vara bestämmande. Med denna lösning skulle alltså beräknas en ålders- eller förtids— pension för den avlidne enligt de särskilda övergångsbestämmelser till det reforme- rade pensionssystemet som gäller för honom eller henne. Därefter skulle utbetalas viss andel av denna den avlidnes beräknade egenpension såsom efterlevandepen- sion. I den mån den avlidne omfattas av ZO-delsinfasningen skulle alltså en viss andel av efterlevandepensionen beräknas enligt det reformerade regelsystemet och resterande 20-delar efterlevandepension beräknas enligt reglerna för hittillsvarande folk- och tilläggspensionering. Att gå till väga på detta sätt torde vara tekniskt genomförbart, även om det inte synes vara helt oproblematiskt.

Vi ställer oss dock avvisande till den lösningen, bl.a. eftersom det inom en efter- levandepensionering inte krävs samma långa övergångstider och hänsynstaganden till förvärvade rättigheter som inom ålderspensionssystemet. Efterlevandepensione- ringen är en riskförsäkring, och det kan inte göras gällande att man tjänat in rätt tll en viss efterlevandeförmån innan risken materialiserats. Det bör alltså vara möjligt att inom efterlevandepensioneringen ha en väsentligt kortare övergångsperiod in inom ålderspensionssystemet, i all synnerhet som de förändringar som genomförs nu inte kommer att beröra villkoren för rätt till förmåner utan enbart reglerna fir beräkning av förmånerna. Härtill kommer att det inom efterlevandepensioneringen inte heller behövs tas några motsvarande hänsyn som på förtidspensionsområdet beroende på att förtidspensionen skall avlösas av en senare ålderspension.

Ett annat alternativ i övergångshänseende skulle kunna vara att ha en princip om 20-delsberäkning men lägga den efterlevandes — och alltså inte den avlidnes — ålder till grund för kvotdelsberäkningen. Detta framstår dock enligt vår bedömning son inkonsekvent och är dessutom en lösning som torde kunna leda till tekniska pro- blem. Som framgått av det nyss sagda anser vi inte heller att det föreligger någit behov av en lång övergångstid och vi avvisar därför även detta alternativ.

Ytterligare en lösning är att ha skilda principer för övergångsregleringen beträf- fande å ena sidan barnpension och omställningspension/ särskild efterlevandepension och å andra sidan änkepension enligt äldre regler. Även om detta kan synas vara mindre tilltalande och riskerar att medföra administrativt merarbete, har vi kommit till slutsatsen att övergångsregleringen på efterlevandepensioneringens område sannolikt måste byggas upp på grundval av detta alternativ. Orsaken härtill är att den år 1990 ikraftträdda efterlevandepensionsreformen innefattar övergångsregler som garanterar fortsatt rätt till änkepension enligt äldre regler och som kräver särskilda hänsynstaganden vid de ändringar som nu görs. I fråga om reformerad efterlevandepension finns dock inga motsvarande hinder mot ett snabbt ikraftträdan- de.

Vi anser därför att som huvudprincip bör övervägas att all änkepension som fram- över nybeviljas enligt äldre regler skall beräknas med tillämpning av enbart nuva- rande regler för folk- och tilläggspension, medan nybeviljade barnpensioner samt omställningspensioner och särskilda efterlevandepensioner i princip skall beräknas med tillämpning fullt ut av det reformerade regelsystemet. I sistnämnda hänseende krävs dock vissa ytterligare övergångsregler som tar i beaktande den avlidnes ålder.

Beträffande barnpensioner, omställningspensioner och särskilda efterlevandepen- sioner innebär den lösning som, enligt vad vi funnit, kan ligga närmast till hands att det bestäms en fix gräns beroende på den avlidnes ålder för gränsdragningen mellan sådana efterlevandepensioner som beräknas enligt hittillsvarande regler och sådana som beräknas enligt det reformerade regelsystemet. Denna gräns skulle kunna sättas vid dem som är födda år 1935 eller senare. Det skulle betyda att efter- levandepension — såväl barnpension som omställningspension och särskild efter- levandepension — efter alla som var födda år 1934 eller tidigare (60 år eller äldre är 1995) också fortsättningsvis skulle beräknas enligt hittillsvarande regler i dagens folk— och tilläggspensionssystem medan sådana pensioner efter yngre, dvs. avlidna som var födda år 1935 eller senare, beräknas helt enligt reglerna för det reforrnera- de pensionssystemet. Detta skulle gälla vid alla dödsfall som inträffar efter ikraft- trädandet av det reformerade regelsystemet för efterlevandepension. Av lagstift- ningstekniska skäl skulle denna tidpunkt för ikraftträdande av nya regler för be- räkning av efterlevandepensioner få bestämmas till en viss tidpunkt först något eller några år efter ikraftträdandet år 1995 av det reformerade ålderspensionssystemet.

Beträffande änkepensioner enligt äldre regler skulle det principförslag som vi här redovisar innebära att — i fall då den efterlevande är en kvinna som omfattas av övergångsbestämmelserna till reformen på efterlevandepensionerin gens område och alltså framöver kan nybeviljas änkepension enligt äldre regler — änkepensionen skall beräknas enligt dagens regler inom folk- och tilläggspensioneringen. Inom ATP beräknas den alltså på grundval av den ålders- och förtidspensionsrätt som den avlidne mannen tillgodoräknats med tillämpning av nuvarande ATP-regler.

Ett skäl för en sådan lösning är att änkepensioner enligt äldre regler utbetalas inom tilläggspensioneringen också efter det att änkan fyllt 65 år medan folkpension i form av änkepension avlöses av ålderspension vid fyllda 65 år. Om en änkepen— sion skulle kunna beräknas med tillämpning av det reformerade regelsystemet,

skulle det innebära att änkan också efter fyllda 65 år skulle få kompensation även för det första basbeloppets inkomster, eftersom någon begränsning motsvarande dagens inte skall finnas i det reformerade pensionssystemet. Änkan skulle härige- nom kunna få en högre pension efter 65 års ålder än vad hon kan erhålla enligt dagens regler. Ett annat skäl till den nu diskuterade lösningen är de särskilda övergångsregler som gäller för vissa kvinnor födda år 1945 och senare och som innebär att de framöver kan nybeviljas en änkepension som kan sägas motsvara den som mannen intjänat rätt till fram t.o.m. år 1989 (se avsnitt 13.2). Eftersom denna garanti sålunda avser vad som intjänats enligt hittillsvarande regler för folkpension och ATP, skulle en ordning som innebär att änkepensionen i sådana fall inte också fortsättningsvis skulle beräknas enligt nuvarande regelsystem betyda att förutsätt- ningarna för och innebörden av denna övergångsregel till efterlevandepensions- reformen skulle förändras väsentligt.

Den lösning som här diskuteras medför emellertid vissa tekniska problem och kräver en del förändringar av övergångsbestämmelserna till reformen på efterlevan- depensioneringens område. T.ex. måste nog reglerna för samordning mellan änke— pension enligt äldre regler och änkans egen ålderspension omarbetas, för att man skall kunna få till stånd tillfredsställande konsekvenser i fall då änkan har sin ålderspension beräknad helt eller delvis enligt det reformerade regelsystemet. I sådana fall beräknas ålderspensionen i relation till inkomsterna från första kronan och denna ålderspension skall samordnas med en änkepension beräknad enligt nuvarande regler inom ATP, vilket innebär att den utges i relation till den avlidnes inkomster över ett basbelopp. Vissa ändringar måste på motsvarande grunder troligen göras även i bestämmelserna om samordning mellan änkepension enligt äldre regler och samtidigt utgående omställningspension till vissa kvinnor som är födda år 1945 eller senare.

Vad vi angett ovan i detta avsnitt skall inte ses som några definitiva förslag utan enbart som riktlinjer för fortsatt utredningsarbete. Under detta får definitivt avgöras vilka tekniska lösningar som skall väljas.

I ytterligare ett hänseende fordras särskilda övergångslösningar. Det gäller grund— trygghetens område. I kapitel 11 har vi redovisat förslag till en omläggning vid ingången av år 2000 från nuvarande folkpensionering till ett system med en över- gångsvis garantipension. Denna omläggning är avsedd att gälla alla som är födda år 1934 eller tidigare, dvs. i princip hela beståndet ålderspensionärer vid ingången av år 2000. I avsnitt 12.9.2 har vi redovisat förslag till regler för en motsvarande övergång vid samma tidpunkt beträffande också då utgående förtidspensioner. Huvudsyftet med dessa våra förslag är att få till stånd ett avskaffande av de särskil- da skattereglerna för folkpensionärer så att alla pensioner därefter beskattas enligt samma regler som förvärvsinkomster.

Också med avseende på efterlevandepensioner till vuxna efterlevande — såväl om- ställningspensioner och särskilda efterlevandepensioner som änkepensionen enligt äldre regler — gäller för närvarande särskilda skatteregler, dvs. bestämmelser om särskilt grundavdrag vid beskattningen. För att få till stånd det eftersträvade bortta- gandet av dessa bestämmelser krävs att i fråga om pensionstagare med sådan

pension görs en motsvarande omläggning till en särskild övergångsvis — beskattad — garantipension som beträffande ålders- och förtidspensioner.

Vi föreslår att det vid ingången av år 2000 skall genomföras en sådan omlägg- ning. Några konkreta förslag till nivåer eller avtrappningsregler för denna över- gångsvisa garantipension redovisar vi inte. Sådana regler får utarbetas under den fortsatta beredningen. En utgångspunkt är dock att den övergångsvisa garantipen- sionen på efterlevandepensioneringens område skall utformas enligt samma prin- ciper som motsvarande pensionsform på ålderspensionsområdet (se kapitel 11). En annan utgångspunkt är att alla berörda skall tillförsäkras minst samma nettoutfall ekonomiskt sett som de garanteras enligt nuvarande regler.

Barnpensioner skall inte beröras av den nu föreslagna övergången år 2000.

15.6. Övergång till ett nytt system för grundtrygghet

I kapitel 11 har vi lagt fram förslag till ett nytt garantipensionssystem, som skall avlösa nuvarande folkpensionering. I det kapitlet har vi också redovisat de över- gångsregler som vi föreslår skall gälla för införandet av den nya garantipensionen. Dessa innebär i huvudsak att garantipension från det nya grundtrygghetssystemet skall utges i full utsträckning för personer som är födda år 1935 eller senare och att någon metod för successiv infasning inte skall finnas. De nya reglerna skall gälla för ålderspensioner som utbetalas till personer i de angivna födelseårgångarna fr.o.m. år 2000.

Vi har i kapitel 11 vidare lämnat förslag till en övergångsvis garantipension. Denna kommer fr.o.m. år 2000 att utges till pensionärer som är födda år 1934 eller tidigare. Då kommer alltså att ske en övergång från nuvarande folkpensionering till denna övergångsvisa garantipension.

Även såvitt gäller grundtryggheten inom förtidspensioneringen har vi lämnat förslag till förändringar. Dessa förslag har vi redovisat i avsnitt 12.9. Med avseen- de på grundtryggheten för framtida förtidspensionärer menar vi att frågan härom får övervägas vidare i ett senare sammanhang. För beståndet förtidspensionärer ge- nomförs vid ingången av år 2000 en omläggning från nuvarande folkpensionering till en övergångsvis garantipension.

I avsnitt 15.5 har vi redovisat våra överväganden rörande den motsvarande övergång som får göras är 2000 beträffande efterlevandepensioner enligt nuvarande regler.

15.7. Följsamhetsindexering av pensioner enligt nuvarande regler

Vi föreslår: En följsamhetsindexering med norm 1,5 % reallönetillväxt införs för ålders-, förtids- och efterlevandepensioner beräknade enligt nuva- rande regler, för de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg, barntill— Iägg och särskilt pensionstillägg samt för delpensioner. Följsamhetsindexe- ringen tillämpas första gången för pensionsuppräkningen vid årsskiftet 2000—2001.

15.7.1. Våra överväganden och förslag

Ett problem med dagens pensionssystem är, som vi utvecklat i kapitel 5, dess brist på följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen. Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för systemets finansiella stabilitet. Vid låg tillväxt i samhällseko— nomin blir finansieringen av pensionerna en större belastning för de aktiva än om tillväxten är hög.

Att pensionerna blir förhållandevis kostsammare vid låg realekonomisk tillväxt hänger samman med nuvarande ordning för pensionernas värdesäkring. Såväl intjänade pensionsrättigheter som utgående pensioner följer basbeloppet, dvs. de skrivs i princip upp i takt med prisutvecklingen och inte med löneutvecklingen. Vid fortgående allmän reallönetillväxt blir pensionerna således allt lägre i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Detta har i systemet kompenserats genom förmånliga beräkningsregler i övrigt: lS-och 30—årsreglerna och en hög kompensa- tionsfaktor.

Nuvarande ATP ger således en hög begynnelsepension, som sedan är oförändrad i fasta priser räknat. Om reallönetillväxten är låg eller helt uteblir (nolltillväxt), växer pensioner och löner i huvudsakligen samma takt. Pensionerna behåller då sitt relativa värde i förhållande till de aktivas löner. I ett kortare perspektiv är pen- sionsutbetalningarnas storlek oberoende av tillväxttakten medan lönesumman, underlaget för pensionernas finansiering, är mindre i fallet med nolltillväxt än om det förekommit en viss reallönetillväxt, förutsatt att antalet förvärvsarbetande är oförändrat. Vid låg eller ingen tillväxt i samhällsekonomin måste således pensions- avgiften höjas om avgiftsinkomsterna skall täcka utbetalningarna. Om tillväxten uteblir en längre tid tvingar den krympande finansiella basen fram regeländringar som försämrar de utgående förmånerna.

Enligt vad vi föreslår skall i det reformerade pensionssystemet den inkomstrelate— rade ålderspensionen utgöra en egen försäkringsgren och finansieras med en fast avgift, som också grundar pensionsrätt inom systemet. Detta kräver att pensions-

systemet utformas så att det är följsamt i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen. Inom det reformerade regelsystemet uppfylls detta krav genom vårt förslag att uppräkningen såväl av intjänade pensionsrätter som av de utgående förmånerna skall kopplas till löneutvecklingen. Som vi föreslagit i avsnitt 9.7 skall de intjänade pensionsrätterna räknas upp med ett löneindex: ett treårs rullande medelvärde av den procentuella förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst. De utgående ålderspensionerna skall, i enlighet med vårt förslag i avsnitt 9.8, knytas till motsvarande mått på den reala löneförändringen genom följsam— hetsindexering.

De övergångsregler som vi föreslår skall gälla på förmånssidan innebär att de reformerade reglerna får genomslag successivt under en 20—årsperiod. Personer födda år 1935 och som alltså är 2000 fyller 65 år är den första åldersklass som kommer att få en del av sin pension beräknad enligt reformerade regler. Ålderspen- sioner beräknade enligt nuvarande regler dominerar därför ännu under lång tid framöver. Det tillväxtberoende som finns inbyggti nuvarande regelsystem kommer således att påverka pensionssystemets samhällsekonomiska stabilitet under ännu många år.

Principen att de framtida ålderspensionsutbetalningarna skall finansieras med en fast avgift fordrar emellertid ett ekonomiskt stabilt system. Det finns med hänsyn härtill skäl att införa en följsamhetsindexering även för ålderspensioner beräknade enligt nuvarande regler.

Vi föreslår därför att utgående ålderspensioner beräknade helt eller delvis enligt nuvarande regelsystem skall följsamhetsindexeras på samma sätt som den reforme— rade ålderspensionen. Detta förslag avser alla ålderspensioner, dvs. såväl sådana som kvotdelsberäknas enligt de i det föregående föreslagna systemet med 20—delsin- fasning som sådana som är beräknande helt med tillämpning av nuvarande regel- system.

För de kvotdelsberäknade pensionerna innebär förslaget således att den årliga uppräkningen av pensionen kommer att ske enligt samma metod för pensionsbe- loppet som helhet; den del av pensionsbeloppet som är beräknad enligt nuvarande regler och den del som är beräknad enligt reformerade regler skrivs fram på sam- ma sätt.

Följsamhetsindexeringen betyder att ålderspensionen skrivs upp med inflationen med avdrag för eller påslag med så många procentenheter som den allmänna reallönetillväxten avviker från normen 1,5 %. Inflationen mäts med förändringen i konsumentprisindex för en tolvmånadersperiod (t.ex. oktober-oktober) som avslu- tas året närmast före det som uppräkningen avser. Med den allmänna reallönetill— växten menas ett treårs rullande genomsnitt av de procentuella reala förändringarna i pensionsgrundande inkomst (utan tak) per person med sådan inkomst. Löneför- ändringarna mäts bakåt i tiden från det andra året före uppräkningsåret. Tidsefter— släpningen beror på statistikuppgiftemas tillgänglighet. Principen för ett system med följsamhetsindexering har beskrivit också i avsnitt 9.8.

Älderspensioner som till någon del utges enligt det reformerade pensionssystemet kommer att börja utbetalas först fr.o.m. år 2000, och det är alltså inte förrän efter

denna tidpunkt som systemet med följsamhetsindexering kommer i tillämpning inom den reformerade ålderspensioneringen. Motsvarande tidpunkt bör enligt vår mening väljas för tillämpningen av följsamhetsindexeringen av pensioner som beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Vårt förslag innebär således att samtliga ålderspensioner skall pris- och följsamhetsindexerasfr. a.m. pensionsuppräkningen vid årsskiftet 2000—2001 och att samma indexeringsmetod skall användas i det hittillsvarande och det reformerade systemet. Fram t.o.m. årsskiftet 1999—2000 prisindexeras ålderspensionerna enligt nuvarande regler.

De pensioner beräknade enligt nuvarande regler som skall följsamhetsindexeras på detta sätt är ålderspension från ATP inkl. folkpensionens grundbelopp till dem som uppbär ATP, dvs. de förmåner inom dagens regelsystem som motsvarar (ersätts av) den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade systemet.

Enligt vårt förslag i kapitel 1 1 skall nya regler för grundtryggheten gälla samtliga ålderspensionärer fr.o.m. ingången av år 2000 (se också avsnitt 15.6). Dagens folkpension (till dem som inte uppbär ATP) och pensionstillskott kommer då att ersättas av garantipension. Enligt vad vi där föreslagit skall den reformerade garantipensionen vara prisindexerad.

För att uppnå större ekonomisk stabilitet också inom de icke-avgiftsfinansierade delarna av pensionssystemet föreslår vi att följsamhetsindexering införs med verkan ji". a.m. ingången av år 2001 även för övriga pensionsförmåner som utges enligt nuvarande regler.

Den reformerade förtidspensionen skall enligt vårt förslag vara löneindexerad fram t.o.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder räknas den reformerade förtidspensio- nen om och år därefter pris- och följsamhetsindexerad på samma sätt som ålders- pensioner. Enligt vad vi föreslagit i avsnitt 15.4 skall på förtidspensioneringens område fr.o.m. en viss tidpunkt framöver, senast år 2000, gälla särskilda över- gångsregler enligt samma princip med 20—delsberäkning som för den reformerade ålderspensioneringen.

Vårt förslag till följsamhetsindexering innebär att det med verkan fr.o.m. ingång- en av år 2001 skall införas följsamhetsindexering för samtliga förtidspensioner beräknade helt enligt nuvarande regler. För de kvotdelsberäknade förtidspensioner- na pris- och följsamhetsindexeras den del som är beräknad enligt nuvarande regler, medan den del som är beräknad enligt reformerade regler indexeras enligt de regler som gäller inom det reformerade systemet, dvs. löneindexeras fram t.o.m. 60 års ålder och pris— och följsamhetsindexeras därefter (se avsnitt 12.8).

En pris- och följsamhetsindexering bör införas också för efterlevandepensioner, såväl barnpensioner och efterlevandepensioner till vuxna som änkepensioner enligt äldre regler.

De särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg och barntillägg är under avveckling och vad gäller förmånen särskilt pensionstillägg föreslår vi att även denna förmån i princip avvecklas i och med införandet av det reformerade grund- skyddet, se kapitel 1 I. I den mån de fortfarande utges efter år 2000 föreslår vi att också de därefter pris- och följsamhetsindexeras. I kapitel 11 har vi vidare föreslagit att vårdbidraget och handikappersättningen

skall föras bort från pensionssystemet. Vi lägger därför inget förslag om indexe— ringen av dessa förmåner utan detta får avgöras i annat sammanhang. Även delpensioner, som utges efter är 2000, bör därefter följsamhetsindexeras.

15.7.2. Effekter på pensionens utveckling om en följsamhetsindexering hade funnits för förfluten tid

För att ge en uppfattning om vilka effekter en pris- och följsamhetsindexering kan ha på den utgående pensionens storlek har gjorts beräkningar för förfluten tid, som jämför den utveckling som skulle ha skett av pensionen vid en pris— och följsam- hetsindexering med den faktiska utvecklingen (dvs. med basbeloppets utveckling).

Basbeloppet har inte helt följt prisutvecklingen under 1980-talet. Under åren 1981—1984 gjordes avdrag för vissa prisökningar vid basbeloppsberäkningen, där- ibland för de importprisökningar som följde av devalveringen år 1982 av den svenska kronan. Senare, åren 1988 och 1989, kompenserades för de avräkningar som gjordes till följd av 1982 års devalvering genom extra höjningar av basbe— loppsnivån. 1991 och 1992 års basbelopp reducerades med hänsyn till effekterna av skattereformen. Fr.o.m. år 1993 skall nivån för basbeloppet för utgående förmåner minskas med 2 %. År 1994 reducerades basbeloppet till följd av kronans deprecie- r1ng.

Reduktionen av basbeloppet med hänsyn till skattereformens effekter är inte helt jämförbar med övriga avvikelser från en ren prisindexering. Skattereformen mne— bär att inkomstskatten sänkts och att i stället de indirekta skatterna höjts. Skulle de högre indirekta skatterna beaktats vid basbeloppsberäkningen, skulle pensionärerna inte ha påverkats av dessa, samtidigt som den lägre inkomstskatten kommer även pensionärerna tillgodo — i den mån den enskilde pensionären inte är helt eller delvis befriad från inkomstskatt till följd av det särskilda grundavdraget vid beskattningen.

Ett rent KPI—baserat basbelopp (där basbeloppet sedan år 1975 framräknas med hänsyn enbart till den genomsnittliga utvecklingen av konsumentprisindex året före) skulle ha varit större än det faktiska basbeloppet är (se tabell 15.1). Man kan alltså säga att det i praktiken har genomförts en typ av följsamhetsanpassning av pensio- nerna genom ändrade regler för basbeloppet.

Före år 1982 räknades basbeloppet om så snart det allmänna prisläget ändrades med minst 3 %. l tabell 15.l anges ett genomsnittsbasbelopp för dessa år. Fr.o.m. år 1982 fastställs basbeloppet en gång per år. Åren 1982—1990 beräknades basbe- loppet med hänsyn till prisutvecklingen november—november. Fr.o.m. år 1991 beräknas det på grundval av prisutvecklingen oktober—oktober. KPI-basbeloppets utveckling följer förändringen i KPI årsmedeltal.

I tabell 15.1 jämförs utvecklingen av det faktiska basbeloppet för utgående pen- sionsförmåner med KPI-basbeloppet. Inom parentes redovisas det faktiska basbe- loppet utan reduktion för skattereformens effekter.

Tabell 15.1 Det faktiska basbeloppet och KPI-basbeloppet. Uppgifterna inom parentes avser faktiskt basbelopp utan reduktion för skattereformens effekter

År Faktiskt KPI- Faktiskt basbel. i % basbelopp basbelopp av KPI-basbelopp

1975 9 280 9 280 100 % 1980 15 140 14 760 103 % 1985 21 800 24 030 91 % 1990 29 700 31 560 94 % 1991 32 200 (33 000) 34 830 92 % (95 %) 1992 33 700 (35 600) 38 100 88 % (93 %) 1993 33 712* (35 672*) 38 950 87 % (92 %) 1994 34 496* (36 554*) 40 750 85 % (90 %)

' reducerat med 2 %

Av tabellen framgår att år 1985 utgjorde pensionerna 91 % och år 1990 94 % av de pensioner som skulle ha utgetts om det s.k. KPI-basbeloppet hade tillämpats. De senaste åren, då basbeloppet reducerats bl.a. med hänsyn till skattereformens effekter, har det faktiska basbeloppet minskat i förhållande till KPI-basbeloppet och utgör 85 % av detta år 1994. Utan reduktion med hänsyn till skattereformen skulle det faktiska basbeloppet ha utgjort 90 % av KPI-basbeloppet år 1994. Som redan nämnts är det tveksamt om man vid en jämförelse med ett KPI-basbelopp skall beakta reduktionen till följd av skattereformen. En sådan förändring är inte av den arten att den skulle kunna åtgärdas med den typ av index som diskuteras här.

Följsamhetsindexeringen innebär att prisindexeringen av pensionerna justeras om den reala förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst (utan tak), beräknad för en treårsperiod, har avvikit från normen 1,5 %. I de beräkningar för förfluten tid som redovisas här avses med pensionsgrundande inkomst inkomsten upp till taket 7,5 basbelopp för män med lägst ett basbelopp i årsinkomst.

Den sålunda definierade genomsnittliga årliga reallönetillväxten var 1,3 % under perioden 1960-1992. Som framgår av tabell 15 .2 var tillväxten hög under 1960- talet. Under första hälften av 1970-talet låg tillväxten omväxlande under och över normen 1,5 %. Den årliga tillväxten för den därpå följande tioårsperioden (fram till år 1985) låg mestadels under normen 1,5 % och i många fall också under 0 %. De sista åren under 1980-talet var tillväxten åter högre än 1,5 %.

Tabell 15.2 Årlig real förändring i medelinkomst för män. Med inkomst avses här inkomstdelar upp till 7,5 basbelopp för dem med lägst ett basbelopp i inkomst

År Real för- År Real för- Är Real för- ändring, % ändring, % ändring, % 1961 4,2 1971 0,0 1981 -1,4 1962 3,4 1972 2,5 1982 -1,1 1963 3,9 1973 -l,l 1983 -1,0 1964 4,0 1974 3,1 1984 0,0 1965 2,7 1975 4,3 1985 0,6 1966 2,1 1976 1,0 1986 3,8 1967 1,7 1977 -1,9 1987 2,5 1968 2,6 1978 -1,0 1988 2,6 1969 2,4 1979 1,5 1989 3,0 1970 0,7 1980 -4,3 1990 -0,4 1991 -l,6 1992 1,8*

* skattning

I tabell 15 .3 redovisas den utveckling som skulle ha blivit följden om pensionen hade följsamhetsindexerats för en person som gick i pension år 1965, och följsam- hetsindexering således hade tillämpats första gången vid årsskiftet 1965-1966. Motsvarande uppgifter ges för en person som gick i pension tio år senare, år 1975, och följsamhetsindexering alltså skulle ha tillämpats fr.o.m. år 1976. Båda två har förutsatts ha en nybeviljad pension på ett KPI-basbelopp.

Den person som pensionerats år 1965 skulle fått del av 1960-talets höga real— tillväxt och därför erhållit en hög uppräkning av pensionen under de första pensio— närsåren. Hans pension skulle till viss del ha blivit standarduppräknad under de första åren. Den tio år yngre pensionären skulle emellertid inte ha fått någon standarduppräkning av sin pension. Efter några år som pensionär skulle han, liksom den äldre pensionären, ha fått ett avdrag från den rena prisuppräkningen under en följd av år med låg realtillväxt.

Även i verkligheten har gjorts avdrag från den rena prisuppräkningen av pensio- nerna under den här perioden. Tabellens kolumn "faktisk utveckling" visar den faktiska, basbeloppsanknutna pensionens utveckling i förhållande till en rent prisin- dexerad pension som den definieras här. Inom parentes anges faktisk utveckling utan avdrag med hänsyn till skattereformens effekter.

För 1965 års pensionär (som under de första åren skulle ha fått en viss standard- uppräkning av pensionen) skulle den följsamhetsindexerade pensionen ha legat ganska nära den faktiska under 1980-talet medan den för 1975 års pensionär hade

varit lägre. Därefter har den faktiska pensionens uppskrivning, till skillnad från den följsamhetsindexerade pensionens, reducerats med avseende på bl.a. skatterefor- mens effekter. Med undantag för de första åren på 1990-talet ligger pensionen för 1965 års pensionär i nivå med den faktiska utvecklingen utan avdrag för skatte-

reformen .

Tabell 15.3 Pensionens storlek i KPI-basbelopp vid ren prisindexering, i verklighe- ten och med följsamhetsindexering för en person som nybeviljats en pension på 1,00 basbelopp år 1965 resp. år 1975. Uppgifter inom parentes avser faktisk utveckling utan reduktion för skattereformens effekter

År Ren pris- Faktisk Följ samhetsindexering index. utveckl. nybeviljandeår 1965 1975 1970 1,00 1,00 1,07 1975 1,00 1,00 1,06 1980 1,00 1,03 1,06 0,99 1985 1,00 0,91 0,92 0,86 1990 1,00 0,94 0,90 0,85 1991 1.00 0,92 (0,95) 0,91 0,86 1992 1,00 0,88 (0,93) 0,92 0,86 1993 1,00 0,87 (0,92) 0,90 0,85 1994 1,00 0,85 (0,90) 0,89 0,84

15 . 8 Delpensionsforsäkringen

Vi föreslår: Delpensionsförsäkringen avvecklas med början fr.o.m. år 2000. Efter ingången av detta år kan inte nybeviljas delpension. De som då redan uppbär sådan pension har dock fortsatt rätt till delpension fram till dess de fyller 65 år eller rätten dessförinnan upphör.

En beståndsdel i den allmänna pensioneringen för närvarande är delpensionsförsäk- ringen. Enligt denna kan delpension utgå till förvärvsarbetande i åldern 60—65 år som minskar sin arbetstid.

På skäl som vi angett i avsnitt 7.8 föreslår vi att delpensioneringen skall avveck-

las på viss sikt. Det främsta motivet härför är att det reformerade ålderspensions- systemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en särskild delpensionsförsäkring inte längre kan anses vara tillräckligt framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer framgent att ge stort utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter 65 års ålder.

Vårt förslag innebär att avvecklingen påbörjas år 2000, dvs. samma år som de första ålderspensionerna enligt det reformerade pensionssystemet kommer att kunna börja utbetalas. Fr.o.m. detta år skall delpension inte längre kunna nybeviljas, något som dock skall kunna ske fram till dess.

Personer som vid ingången av år 2000 redan uppbär delpension skall emellertid också därefter kunna fortsätta att erhålla denna pension enligt gällande regler. Till dessa kommer alltså delpension att kunna fortsätta att utbetalas fram till dess de fyller 65 år eller rätten till pension dessförinnan upphör.

15.9. Andra ändringar inom ramen för dagens regelsystem

Vi föreslår: Också i nuvarande regelsystem bestäms den nedre åldersgrän— sen för tidigaste uttag av ålderspension till 61 år, fr.o.m. år 2000. Förmåns- taket i nuvarande ATP-system räknas fr.o.m. år 1996 upp med löneindex. Vissa ytterligare ändringar i dagens regelsystem kan visa sig påkallade, t.ex. såvitt avser reglerna för beräkning av antagandepoäng inom ATP.

De av oss föreslagna övergångsregleringarna innebär i princip att alla de som i dag är pensionärer och de som blir ålderspensionärer inom de närmaste åren även fortsättningsvis kommer att få pensionerna beräknade enligt de hittillsvarande reglerna. Dessutom medför 20-delsinfasningen på ålderspensions— och förtidspen- sionsområdena att det under lång tid framöver kommer att beräknas pension enligt det hittillsvarande regelsystemet parallellt med den beräkning som sker enligt reformerade regler.

Följden av övergångsregleringarnas utformning är alltså att det nuvarande och det reformerade systemet under en övergångstid kommer att tillämpas vid sidan av varandra. Det är vår avsikt att de nuvarande reglerna för framtiden huvudsakligen skall behållas intakta.

I de föregående avsnitten har vi emellertid redovisat förslag som i två avseenden innebär förändringar i de nu gällande reglerna för den allmänna pensioneringen. Dessa förslag rör indexeringen av utgående pensioner och delpensionsförsäkringen.

Såvitt avser indexeringen av utgående pensioner har vi sålunda föreslagit en över- gång från en ren prisindexering till en pris— och följsamhetsindexering. Och be- träffande delpensionsförsäkringen har vi föreslagit att denna på viss sikt skall avvecklas.

På grundskyddsområdet anser vi att förslaget till reformerad grundtrygghet i form av en beskattad garantipension bör föranleda att det även för de personer som vid ingången av år 2000 redan är pensionärer bör gälla samma skatteregler som för förvärvsverksamma. Detta medför i sin tur att de då utgående pensionerna måste räknas om så att nettoutfallet för individen inte påverkas. Även dessa våra förslag, som redovisats i kapitel 11 och 12, kan sägas innebära en förändring av de regler som i dag gäller inom den allmänna pensioneringen.

De nu berörda förändringarna i nuvarande regelsystem kan i viss mån betraktas som följdändringar av våra förslag i övrigt. De utgör ett led i en strävan att i möjligaste mån undvika att reglerna i det hittillsvarande och i det reformerade systemet avviker från varandra på punkter där koordinationsproblem annars skulle uppkomma under övergångstiden.

I det följande kommer vi att redovisa förslag till följdändringar av detta slag på ytterligare några punkter. Dessa följdändringar har vi funnit nödvändiga eller lämpliga främst av administrativa och tekniska hänsyn.

Vi är införstådda med att det under den fortsatta beredningen av detta betänkande kan uppkomma behov av att koordinera de nu gällande reglerna inom den allmänna pensioneringen med det reformerade regelsystemet också i andra avseenden. Sådana justeringar som då kan komma i fråga måste emellertid ske med stor varsamhet och endast om väsentliga administrativa eller tekniska skäl talar härför. Dessutom måste justeringarna genomföras så att de i minsta möjliga utsträckning påverkar pensions- utfallet för den enskilde och för kollektivet av försäkrade.

Inom det reformerade ålderspensionssystemet har individen möjlighet att ta ut inkomstrelaterad pension tidigast från 61 års ålder. Enligt dagens regler är den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension bestämd till 60 år. För personer i övergångsgenerationerna, födda åren 1935—1953, som på grund av 20- delsinfasningen kommer få delar av sin pension från det nuvarande respektive det reformerade systemet skulle denna diskrepans, om den fick kvarstå, ge upphov till mindre tillfredsställande effekter. Äldersgränserna bör alltså i detta hänseende överensstämma de båda systemen emellan.

Vi föreslår således den förändringen av det nuvarande regelsystemet att den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension fr. o. m. är 2000 bestäms till 61 år.

På ännu en i detta sammanhang beaktansvärd punkt skiljer sig hittillsvarande och reformerade regler. Inom båda regelverken kommer taket på förmånssidan att år 1995 ligga vid 7,5 prisbasbelopp. Om det nuvarande regelverket skulle lämnas oförändrat i detta hänseende, skulle detta tak även för tid därefter bestämmas i prisbasbelopp och alltså räknas upp med prisindex. Inom det reformerade ålders- pensionssystemet skall emellertid enligt vårt förslag taket på förmånssidan lönein- dexeras fr.o.m. ingången av år 1996. Detta innebär att taken i de båda systemen kommer att utvecklas olika framöver. De olika uppräkningsmetoderna skulle, om

någon åtgärd inte vidtas, medföra att för personer som omfattas av 20-delsinfas- ningen vissa inkomstdelar skulle bli pensionsgrundande i det ena systemet men inte i det andra. Denna konsekvens vill vi inte godta. Också på grund av att ålderspen— sionsavgift framöver — i princip direkt från ikraftträdandet år 1995 — skall tas ut för och av alla försäkrade oavsett ålder endast på inkomstdelar under förmåns-/av- giftstaket, skulle ett bibehållande av denna skillnad mellan systemen vålla admini- strativa problem och kunna ge upphov till effekter som inte bör accepteras.

Vi föreslår därför att taket på förmånssidan också i det nuvarande ålderspensions- systemet fr. o. m. årsskiftet 1995—1996 skall räknas upp med samma index som skall gälla inom det reformerade systemet. Förmånstaket inom det nuvarande systemet skall alltså framöver vara löneindexerat.

Hittills har i detta avsnitt huvudsakligen berörts ändringar av dagens ålderspen- sionsregler. Även på förtidspensionsområdet bör emellertid av koordinationsskäl justeringar av det nuvarande regelsystemet övervägas.

Som exempel kan nämnas att de föreslagna reformerade reglerna om förutsätt- ningarna för att få förtidspensionen beräknad på antagandeinkomster och om vilka års inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av dessa eventuella an- tagandeinkomster enligt vårt förslag avviker från vad som i dag gäller för antagan- depoängberäkning inom ATP i dessa avseenden. Detta kan få till följd att en person som tillhör de årsklasser som på grund av den föreslagna övergångsregleringen på området kommer att få sin förtidspension beräknad i 20-delar från respektive system kan få ett utfall från de respektive systemen som skiljer sig mycket kraftigt åt. Han skulle alltså exempelvis kunna få ATP-delen av sin förtidspension beräknad på antagandepoäng medan den del av förtidspensionen som härrör från det reforme- rade systemet skulle kunna bli beräknad utan hänsynstagande till antagandeinkomst- er.

Vi lägger inte fram förslag om ändringar i nuvarande regler för förtidspension — eller efterlevandepension — som framöver kommer att tillämpas övergångsvis. Emellertid vill vi med det anförda peka på den diskrepans på förtidpensionsområdet som under övergångstiden kommer att föreligga mellan nuvarande och reformerade regler. De överväganden som kan vara påkallade med anledning härav bör emeller— tid ske inom ramen för Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete.

15.10. Höjd pensionsålder i nuvarande pensionssystem?

Vi föreslår: Den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem skall också i fortsättningen vara 65 år.

Regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet träffade den 20 september 1992 en överenskommelse om ett antal ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att stabilisera den svenska ekonomin. Överenskommelsen innehöll bl.a. att pensionsåldern succes- sivt skulle höjas till 66 år. På grundval av denna överenskommelse föreslog rege- ringen i proposition 1992/93:155 om höjd pensionsålder en sådan höjning av pensionsåldern.

Regeringens förslag innebar att ålderspension skulle börja utbetalas den första månaden i kvartalet efter det att den försäkrade uppnått pensionsåldern. Denna tidpunkt benämndes den allmänna pensioneringstidpunkten. Regeringen föreslog vidare att det nya systemet skulle inträda fr.o.m. den 1 oktober 1993, och förslaget innebar att de som under tiden den I oktober — den 31 december 1993 uppnådde 65 års ålder skulle få en första pensionsutbetalning i januari 1994. Enligt förslaget skulle pensionsåldern fr.o.m. den 1 januari 1994 höjas till 65 år och 3 månader och därefter höjas ytterligare åren 1995 och 1996 till 65 år och 6 månader respekti- ve 65 år och 9 månader för att fr.o.m. år 1997 utgöra 66 år.

De ändringar som regeringen föreslog var ett led i arbetet med att minska kost— naderna för staten och långsiktigt förbättra stabiliteten i pensionssystemet.

I betänkandet 1992/93:SfU 15 Höjd pensionsålder m.m. uttalade socialförsäk- ringsutskottet med anledning av regeringens förslag att det är en principiellt riktig åtgärd att höja pensionsåldern. Socialförsäkringsutskottet ansåg emellertid, efter att ha inhämtat yttrande från arbetsmarknadsutskottet, att det inte var fråga om be- sparingar i en sådan storleksordning att det gjorde det motiverat att redan den 1 oktober 1993 påbörja en ändring av pensioneringstidpunkten. Tvärtom fanns det enligt utskottet en risk att de besparingar som beräknades uppkomma inom pen- sionssystemet helt skulle utebli till följd av ökade kostnader för arbetslöshetsförsäk- ringarna. Även merparten av övriga förväntade statsfinansiella effekter skulle enligt utskottet utebli, om 65-åringar som blir kvar 1 arbetslivet hindrar arbetslösa att få arbete i den omfattning som Arbetsmarknadsstyrelsen förutsatt i ett yttrande till arbetsmarknadsutskottet.

Mot bakgrund av bl.a. vad som framkom under beredningen av ärendet i social- försäkringsutskottet om att en höjning av pensionsåldern på kort sikt kunde förvär- ra den höga arbetslösheten föreslog utskottet att vi skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder, för att frågan skulle få en samlad be—

dömning i samband med våra överväganden om en flexibel pensionsålder. Som framgår av avsnitt 1.2 fick vi genom beslut av regeringen den 9 september 1993 tilläggsdirektiv om att lämna förslag avseende en successiv höjning av pensions- åldern till 66 år.

Dagen pensionssystem har en bestämd pensionsålder vid 65 år. Möjlighet för den enskilde att själv bestämma en annan pensionsålder finns i huvudsak genom regler- na om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension och genom delpensionsförsäk— ringen. Förtida uttag av ålderspension kan göras tidigast fr.o.m den månad då den försäkrade fyller 60 år och pensionsuttaget kan — med uppräkning — uppskjutas längst till fyllda 70 år. Delpension kan utgå till försäkrad som är i åldern 60-64 år och som minskar sin arbetstid.

Huvudsyftet med dessa regler är att man därigenom skall få en rörlig pensions— ålder. En sådan har dock av flera skäl inte åstadkommits i den omfattning som hade varit önskvärt och det nuvarande pensionssystemet saknar därför nödvändig flexibi- litet. Som vi har angett i avsnitt 7.8 och utvecklat i kapitel 10 kommer det nu föreslagna reformerade pensionssystemet att medge stor flexibilitet och medföra betydande frihet i valet mellan fortsatt förvärvsarbete och uttag av ålderspension. Detta garanteras av att det såväl inom fördelningssystemet som inom premiereserv- systemet finns vida möjligheter till variationer i uttag av ålderspension. Något behov av en allmän pensionsålder finns därför inte i det reformerade pensions- systemet. I stället föreslår vi att det införs vad som kan benämnas en garantipen— sionsålder, 65 år, som får betydelse bl.a. för bestämmande av tidpunkten vid vilken garantipension får uppbäras och som skall utgöra den tidpunkt vid vilken förtids- pension avlöses av ålderspension.

Det kan tyckas naturligt att pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet sam- manfaller med garantipensionsåldern i det reformerade pensionssystemet. Som framgår av vad vi ovan redovisat är betydelsen av garantipensionsåldern dock en helt annan än den betydelse som den allmänna pensionsåldern har i det nuvarande pensionssystemet. Att lägga fast en viss pensionsålder i det reformerade systemet skulle strida mot en av de grundläggande principerna för detta: att en förändring av pensionsåldern skall komma till stånd efter ett frivilligt val av den enskilde och inte genom av statsmakterna meddelade regler om en bestämd pensionsålder.

Vi har i enlighet med tilläggsdirektiven övervägt om det — trots den reform som föreslås av ålderspensioneringen och trots att betydelsen av en allmän pensionsålder på sikt kommer att försvinna i och med att reformen får genomslag — finns skäl att, som ett led i att minska kostnaderna för staten, höja pensionsåldern i det nuvarande systemet.

I denna fråga finns det delade meningar inom arbetsgruppen, och vi kommer att redogöra för de skilda synsätt som anlagts i denna del.

Enligt det ena synsättet finns det farhågor för att en höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet i rådande arbetsmarknadsläge innebär en ökning av arbetslöshetstalen. Vidare innebär ökade kostnader inom arbetslöshetsförsäkringen att den besparing, som skulle åstadkommas genom att pensioner inte behöver betalas ut, uteblir. Under den tid som gått sedan socialförsäkringsutskottet a/gav

sitt ovan nämnda betänkande har situationen på den svenska arbetsmarknaden inte ändrats nämnvärt utan förblivit besvärlig med för svenska förhållanden höga arbets- löshetstal. De förutsättningar som gällde under våren 1993 — när socialförsäkrings- utskottet föreslog att vi skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan om en höjd pensionsålder för att den skulle få en samlad bedömning i anslutning till våra överväganden om ett utvecklat system för en flexibel pensionsålder — har således inte förändrats på något avgörande sätt. I en sådan situation talar såväl samhällseko- nomiska som sociala skäl för att inte höja pensionsåldern till 66 år.

Enligt det andra synsättet har lagts tonvikt vid att ändringar i reglerna om den allmänna pensionsåldern och en allt högre medellivslängd medfört att antalet pen- sionärer har ökat. Detta i kombination med bl.a. att förmånsnivåerna inom pen- sionssystemet successivt höjts har inneburit en ökad ekonomisk belastning för de yrkesverksamma som finansierar pensionssystemet. Denna belastning kommer att bestå också tills det reformerade pensionssystemet får genomslag ett stycke in på 2000-talet. Det är därför nödvändigt att kostnaderna för det nuvarande pensions- systemet minskas utan att det leder till orimliga konsekvenser för den enskilde. Genom det förslag om höjd pensionsålder som lades fram av regeringen och som redogjorts för ovan finns en lösning som tillgodoser detta. När det gäller situatio- nen på arbetsmarknaden är den för närvarande bekymmersam. Emellertid finns det enligt årets finansplan goda förutsättningar för att på lite längre sikt minska arbets- lösheten rejält (prop. 1993/94:100, bilaga 1). I och med att förbättringar kan skönjas på arbetsmarknaden talar det mesta för att en höjning av pensionsåldern inte kommer att få de negativa följder som befarades i socialförsäkringsutskottets betänkande. Det finns således skäl att successivt höja pensionsåldern i det nuvaran— de pensionssystemet.

Efter det att vi enats om att på detta sätt redogöra för de skilda synsätt som finns företrädda inom arbetsgruppen har vi stannat för att inte föreslå någon höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Denna bör alltså också fortsätt- ningsvis — under övergångstiden fram till dess det reformerade pensionssystemet genomförts fullt ut — vara 65 år.

När det reformerade systemet får genomslag kommer drivkrafterna att stanna kvar längre i arbete för att därmed höja pensionen sannolikt att vara starka nog för att på frivillighetens väg höja den genomsnittliga pensionsåldern. Detta är samhällseko- nomiskt önskvärt med tanke på den allt längre genomsnittliga livslängden, även om det reformerade pensionssystemet inte kostnadsmässigt kommer att påverkas av det individuella valet av pensionsålder.

15.11. Den fortsatta beredningen av detta betänkande, m.m.

Vi föreslår: Under den fortsatta beredningen av detta betänkande får utarbe- tas erforderliga författningsförslag och även utredas en del mer tekniskt be- tingade frågor. Även olika adminstrativa rutiner m. m. får då byggas upp. — Personer 1 övergångsgenerationerna som före ar 2000 gör förtida uttag av

ålderspension får denna pension beräknad helt enligt hittillsvarande regler fram till nämnda år. Då görs en omräkning enligt huvudprincipema för

övergångsregleringen.

Som framgått redovisar vi i detta betänkande inte några konkreta författningsförslag och vi hänskjuter också frågor om utformningen av mer detaljerade förslag i vissa hänseenden till fortsatt utredning. Detta innebär att det kommer att krävas ett betydande ytterligare arbete innan lagregler för det reformerade pensionssystemet och för övergångsregleringen kan antas av riksdagen och träda i kraft. Vi förutsät- ter att detta arbete i huvudsak kommer att bedrivas under den fortsatta beredningen inom regeringskansliet av detta betänkande.

Samtidigt krävs ett omfattande administrativt arbete med att lägga upp register, handläggningsrutiner, m.m. innan det nya regelsystemet kan komma i praktisk tillämpning. Även för bl.a. Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma samt skattemyndigheterna kommer därmed att behövas viss förberedelsetid.

Vårt förslag att förändringarna inom förtidspensioneringen skall träda i kraft först ett antal år framåt i tiden medför att utrymme fram till dess kommer att ges för den mer detaljerade utformningen av de regler som därefter kommer att gälla och för arbetet med att ta fram nya administrativa rutiner och ADB-rutiner, bl.a. hos Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma.

För ålderspensioneringens del föreslår vi, som har framgått, att de reformerade reglerna skall träda i kraft redan vid ingången av år 1995. I princip bör alltså de därefter gällande lagreglerna vara utformade och antagna av riksdagen senast vid denna tidpunkt. Pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet kan dock fastställas först efter taxeringen av 1995 års inkomster, dvs. tidigast under hösten 1996, och det reformerade systemet kommer inte — på grund av den före- slagna utformningen av övergångsregleringen — att ge upphov till några pensions- utbetalningar förrän under år 2000. Detta gör att en viss fördröjning av det fortsat- ta arbetet med utformningen av regelsystemet för beräkning och utbetalning av pensioner och med upprättandet av de nödvändiga administrativa rutinerna skulle kunna godtas. Det torde nämligen, under förutsättning att reglerna för intjänande av pensionsrätt och betalning av ålderspensionsavgift läggs fast och nödvändiga

uppgifter för tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade systemet kontinuerligt samlas in, gå att i efterhand komma till rätta med de olägenheter som en fördröjning skulle förorsaka.

I en situation skulle dock en fördröjning av det faktiska genomförandet av den reformerade ålderspensioneringen medföra problem. Det gäller reglerna för be- räkning och utbetalning av pension i fall då personer som omfattas av 20-delsin- fasningen vill gå i pension tidigt, dvs. innan den första kohorten i övergångsgenera- tionen, dvs. födda år 1935, fyller 65 år är 2000.

En grundtanke bakom våra förslag är, som framgått tidigare i detta betänkande, att ålderspensioner som till någon del beräknas enligt det reformerade systemet skall börja utbetalas först fr.o.m. år 2000. För att förverkliga denna princip före- slår vi att pensionen för personer som dessförinnan gör ett uttag av ålderspension skall beräknas helt enligt reglerna för det nuvarande pensionssystemet. För fall av detta slag får ålderspensionen vid pensioneringstidpunkten alltså beräknas som om personen i fråga skulle omfattas av det hittillsvarande systemet.

Fr.o.m. år 2000 skall för personer som sålunda tagit ut ålderspension dessförin- nan pensionen därefter beräknas enligt de regler som övergångsvis gäller för respektive åldersklass. Det får alltså då göras en omräkning och ålderspensionen fortsättningsvis bestämmas till relevant antal 20-delar enligt hittillsvarande och reformerade regler. Härvid får beaktas effekterna av det tidiga pensionsuttaget och hänsyn får tas härtill för såväl den del av pensionen som beräknas enligt hittillsva- rande regler som den del som beräknas enligt reformerade regler.

IV

KONSEKVENSER

16. Effekter för individer

I detta kapitel redovisas material till belysning av effekterna av våra förslag. Dessa avser i huvudsak reformeringen av ålderspensionssystemet. Detta tas upp i avsnitten 16.1—16.4. I avsnitt 16.5 behandlas effekterna av förslagen avseende förtidspensio-

neringen.

16.1. Principiella aspekter

Vårt förslag till reformerat pensionssystem bygger på livsinkomstprincipen: ålders— pensionerna skall vara direkt relaterade till individernas inkomster under livet i form av lön eller socialförsäkringsersättningar m.m. som utges i stället för lön (sjukpenning, arbetslöshetsstöd, m.m.). Dessutom kan pensionsrätt intjänas för s.k. bamår och vid värnpliktstjänstgöring; pensionsrätten grundas då på en fiktiv in- komst. Pensionssystemet garanterar en minsta pension till alla, oberoende av tidigare förvärvsinkomster. Garantipensionen uppgår för år till lägst 2,10 basbelopp för ensamstående pensionär och 1,87 basbelopp för gift pensionär, vilket motsvarar ca 6 200 respektive 5 500 kr per månad i 1994 års basbelopp. Då sjukpenning och arbetslöshetsersättning utges grundas pensionsrätten på den bakomliggande inkom- sten i stället för på den faktiska ersättningen (dock i högst två är per femårsperiod). Förtidspensionärer tillgodoräknas ålderspensionsrätt på grundval av avgifter på en bestämd antagandeinkomst och inte på t.ex. den utgående förtidspensionen.

Det reformerade pensionssystemet kan i en del fall komma att ge en pension som i inte obetydlig mån skiljer sig från den som skulle ha utgetts med nuvarande regelsystem, till det bättre eller till det sämre. I andra fall kan pensionerna beräkna- de enligt de två regelsystemen vara i stort sett lika stora. Utfallet beror helt på hur individens livsinkomstprofil ser ut.

I det här avsnittet skall vi beskriva de allmänna effekterna för individer av de ändringar som vi föreslår i nuvarande regelsystem. I ett senare avsnitt jämförs pensionernas storlek i de två systemen för ett antal individer med olika tänkta livsinkomstprofiler. De samhällsekonomiska effekterna av förslagen behandlas i

kapitel 17.

Pension i förhållande till inbetalda pensionsavgifter

Livsinkomstprincipen innebär att varje avgiftsinbetalning till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet påverkar den slutliga pensionens storlek. Pensionsavgiften har således, till skillnad från nuvarande ATP-avgift, betydelsen av en avgift för individen.

Nuvarande ATP—avgift är till stor del att betrakta som en ren skatt (se avsnitt 5.7). På grund av bl.a. 15- och 30-årsreglerna ger i många fall en mycket stor del av avgiften inte något utbyte i pensionshänseende. För exempelvis en individ som har förvärvsarbetat i 30 år och har sina 15 bästa inkomstår bakom sig ger ytterligare avgiftsinbetalningar inte upphov till en högre pension. Inom det reformerade syste- met däremot bidrar varje avgiftsinbetalning till att höja den framtida ålderspensio- nens årsbelopp. Den som förvärvsarbetat i t.ex. 45 år har betalat in sammanlagt 50 % mer i avgift till systemet än en person med 30 års förvärvstid, om avgiftsinbe- talningarna är lika stora varje år. I dagens system får de två personerna lika stora pensioner, medan i det reformerade systemet pensionen för den förstnämnde blir 50 % högre. På motsvarande sätt har en person som arbetat heltid i 30 år betalat in 33 % mer i avgift och får därmed också 33 % högre pension i det reformerade systemet än i det fall han eller hon först arbetat halvtid i 15 år och därefter heltid de sista 15 åren. Med nuvarande regelsystem skulle pensionerna, på grund av 15- årsregeln, ha blivit lika stora i de två fallen. Varje inbetalning till det reformerade systemet ger således utbyte i pensionshänseende och har därmed betydelsen av en avgift för individen.

Kompensationsnivå

I avsnitt 2.4 har visats vilken kompensationsnivå — pension i procent av slutlön — som nuvarande pensionssystem för närvarande ger under olika förhållanden. Kom- pensationsnivån varierar med inkomstens storlek; folkpensionen med sin högre kompensation för första basbeloppet av inkomsten gör att den totala kompensations- nivån är högre för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Kompensationsnivån påverkas också av individens reallöneutveckling under de sista förvärvsåren: ju högre individuell reallönetillväxt under de åren, desto lägre blir kompensationen i procent av slutlönen.

Rent allmänt kan sägas att kompensationsnivån i betydelsen pension i procent av slutlön kommer att variera betydligt mer i det reformerade systemet än den gör i nuvarande system. Det är en följd av att alla års inkomster beaktas i pensions- hänseende och inte bara de bästa årens, vilka oftast är inkomståren under senare delen av förvärvslivet. Det reformerade systemet är i stället konstruerat för att ge en viss kompensation i förhållande till medelinkomsten under hela livet. För en person som inte haft någon direkt Iönekarriär och som inte heller har varierat sin arbetstid mellan deltid och heltid, dvs. för en person med en (uttryckt i ett visst års löneläge) flack inkomstkurva, är det inte så stor skillnad på slutlön och medellön under livet. Det skulle för personer med sådan inkomstprofil och tillräckligt många förvärvsår inte innebära någon större skillnad om pensionen beräknas med tillämp-

ning av dagens 15— och 30-årsregler eller om alla inkomstår beaktas vid pensionsbe- räkningen. Det reformerade regelsystemet kan i många fall snarare vara till fördel för individer med en sådan livsinkomstprofil om de har förvärvsarbetat under ett betydande antal år. Personer med brant livslönekurva, dvs. som har betydligt högre lön under de sista förvärvsåren än under den tidigare delen av förvärvslivet, får däremot en lägre pension om den avgörs av medellönen under livet än om enbart slutårens lönenivå får avgöra pensionens storlek.

Den reformerade ålderspensionen beräknas med hjälp av ett delningstal. Som redovisats i avsnitt 10.2 beräknas delningstalet vid 65 års ålder, med livslängds- statistik för perioden 1988—1992, till 12,9. Med en avgift på 18,5 % och ett del- ningstal på 12,9 skulle 1,43 % av varje års inkomst ge upphov till en årlig ålders— pension. Om med medellön under livet avses individens livsinkomst utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder skulle således den årliga pensionen motsvara 70 % (49x1,43) av individens medellön under livet uppräknad till slutårets allmänna lönenivå. Med det reformerade pensionssystemet går det emellertid inte att i generella termer säga något om kompensationen i förhållande till slutlönen.

Förändringar i medellivslängden hos befolkningen medför att det beräknade delningstalet ändras. Enligt SCB:s befolkningsprognos från år 1991 kommer den genomsnittliga tiden som ålderspensionär att förlängas från 17,2 år för närvarande till 18,4 är år 2010 för dem som går i pension vid 65 års ålder. Individens samman- lagda avgiftsinbetalningar (18,5 % av varje års pensionsgrundande inkomst) skall då räcka till ytterligare drygt ett års pensionsutbetalningar. Det innebär att delnings- talet vid 65 år då skulle utgöra 14,0 (i stället för 12,9). Med avgiften 18,5 % skulle därmed 1,32 % av varje års inkomst ge upphov till en årlig ålderspension. Genom att skjuta upp pensionsuttaget och arbeta något längre kan individen emellertid kompensera för en höjning av delningstalet och därmed få en lika stor årspension som i det fall delningstalet inte hade höjts. Med en högre medellivslängd kan det vara rimligt att inte enbart tiden som pensionär förlängs utan även tiden som förvärvsaktiv. Hur mycket längre en person måste arbeta för att kompensera för en sådan höjning av delningstalet beror på personens livsinkomstprofil. En person med omkring 40 års förvärvstid och jämn löneutveckling kan kompensera sig genom att skjuta upp pensionsuttaget ett knappt är.

Som vi utvecklat i avsnitt 5.6 skulle, med oförändrad kostnadsram och vid låg tillväxt i samhällsekonomin, kompensationsnivåerna även inom nuvarande system komma att reduceras framöver. Med en årlig real tillväxt på 1 % kan beräknas att ATP-pensionema år 2010 skulle behöva reduceras till att motsvara 46 %, i stället för 60 %, av medelinkomsten för de 15 bästa inkomståren.

I de exempel som redovisas i detta avsnitt (16.1) har, om inte annat anges, den reformerade ålderspensionen beräknats med avgiften 18,5 % och delningstalet 12,9 vid uttag från 65 års ålder. Det har — schablonmässigt — antagits att hela ålderspen- sionsavgiften har förts till fördelningssystemet och att uppdelning — som skall ske i verkligheten — inte gjorts på fördelnings- och premiereservsystemen.

De beräknade pensionsbelopp som anges i tabeller och i texten i detta kapitel avser

(om inte annat anges) enbart den inkomstrelaterade pensionen. Eventuell tillkom- mande garantipension har alltså inte medräknats. Garantipensionens avtrappning mot den inkomstrelaterade pensionen (se kapitel 11) innebär att kompensationsnivån, i bemärkelsen pension i procent av slutlön, blir högre för pensionärer med låga inkomster än för dem med högre inkomster. Som tidigare nämnts gäller motsvaran- de inom nuvarande regelsystem: folkpensionens högre kompensation för första basbeloppet medför att kompensationsnivån är högre för låginkomsttagare.

De uppgifter som redovisas avser enbart den allmänna pensionen. Avtalspensio- ner har således inte medräknats. För flertalet förvärvsarbetande kompletteras, som översiktligt beskrivits i avsnitt 2.3, den allmänna pensionen med en avtalspension motsvarande 10—15 % av slutlönen. Dessutom ger avtalspensioneringarna kompen- sation för inkomster över den allmänna pensioneringens förmånstak.

Löneindexeringen av intjänade pensionsrätter

Inom nuvarande ATP-system år de intjänade pensionsrättigheterna prisindexerade, dvs. de skrivs upp i takt med den allmänna prisutvecklingen. Man kan alltså säga att "räntan" i dagens system på de pensionsrätter som tillgodoräknats individen är lika med inflationen. Pensionsrätterna är oförändrade i fasta priser.

Däremot sker ingen uppräkning till följd av den allmänna reallönetillväxt som kan ha skett under tiden från det individen tjänade in sin pensionsrätt fram tills dess den skall betalas ut i form av årlig pension. I stället har lS-årsregeln bl.a. till syfte att åstadkomma en viss standardsäkring av tilläggspensionen. Genom att låta de 15 bästa inkomståren avgöra pensionsnivån beaktas de reallöneökningar som individen kan ha haft under livet och individen får som pensionär en pension kopplad till den standardnivå som han hade under sina bästa år som yrkesaktiv.

I det reformerade systemet har lS-årsregelns funktion i det här avseendet ersatts av en ändrad indexering: de intjänade pensionsrättigheterna är löneindexerade i stället för prisindexerade. "Räntan" i systemet motsvarar således utvecklingen av en genomsnittslön (se avsnitt 9.7). Löneindexeringen innebär att den intjänade pensionsrätten på varje års inkomst m.m. , oberoende av när i tiden den har förvär- vats, har samma betydelse vid beräkning av den reformerade ålderspensionen. Genom att de intjänade pensionsrätterna följer den allmänna löneutvecklingen behåller de sitt relativa värde, sitt standardvärde, över tiden. Sålunda motsvarar t.ex. för en person, som i 40-årsåldern hade en inkomst på samma nivå som genom- snittslönen, den då intjänade pensionsrätten fortfarande vid pensioneringstidpunkten ca 25 år senare en pensionsrätt beräknad på en genomsnittslön.

En effekt av löneindexeringen av intjänad pensionsrätt är sålunda att inkomster tidigt i livet kommer att behålla sitt reala värde i pensionshänseende och därmed få större betydelse för den slutliga ålderspensionens storlek än vad som är fallet enligt nuvarande regelsystem.

Genom löneindexeringen av intjänade pensionsrätter i det reformerade systemet har den allmänna reallönetillväxten betydelse för storleken av individens pension i förhållande till slutlönen. Realräntan inom det reformerade systemet motsvarar den

allmänna reallönetillväxten. Ju högre räntan är, desto mer växer individens fiktiva pensionskapital. För en given individuell reallöneutveckling ger det reformerade systemet därför högre kompensationsnivå ju högre den allmänna reallönetillväxten är. I nuvarande system påverkas kompensationsnivån inte alls av den allmänna reallönetillväxten (men naturligtvis av individens egen reallöneutveckling). Detta framgår av redovisningen i tabell 16.1.

Tabell 16.1 visar, för en individ som haft en jämn löneutveckling år för år, pensionens storlek i procent av slutlönen i olika tillväxtalternativ. Individens be- gynnelselön antas vara densamma i de olika alternativen (112 000 kr vid 24 års ålder). Lönen växer realt med 1 % per år respektive 2 % per år. I sistnämnda fall uppgår således slutlönen till ett högre belopp (247 000 kr jämfört med 167 000 kr vid 1 % årlig tillväxt).

I det reformerade systemet är kompensationsnivån, i bemärkelsen pensionens storlek i procent av slutlönen, oberoende av reallönetillväxten i det fall att indivi- dens reallöneutveckling sammanfaller med den generella. Individens egen lön och tidigare intjänade pensionsrätter växer då i samma takt år för år. Med 41 års förvärvsarbete och pensionering vid 65 års ålder motsvarar årspension 59 % av slutlönen (se tabell 16.1). Om individens reallön ökar med 1 % per år och den allmänna realtillväxten, dvs. räntan i det reformerade systemet, också är 1 % per år blir således den reformera— de inkomstrelaterade pensionen 59 % av slutlönen. Om den allmänna reallönetill- växten är högre, 2 % per år, har de intjänade pensionsrätterna vuxit till ett högre belopp och individen får därför en högre pension och en högre kompensationsnivå. Den motsvarar i det fallet 72 % av slutlönen. (I fallet med 1 % individuell och allmän reallönetillväxt är den inkomstrelaterade ålderspensionen mindre än 3 basbelopp. Det betyder att individen även är berättigad till viss garantipension. Den totala pensionen, inkomstrelaterad pension plus garantipension, utgör 61 %, i stället för 59 %, av slutlönen.)

Tabell 16.1 Pensionens storlek i olika tillväxtalternativ i reformerat och nuvarande regelsystem för en person med jämn löneutveckling och en begynnelselön på 112 000 kr vid 24 års ålder

Reallöneutveckling Reform. pensionl Nuv. pension

individ. allmän kronor % av slutlön kronor % av slutlön 1 % 1 % 98 100 59 % 103 700 62 % 1 % 2 % 120 200 72 % 103 700 62 % 2 % l % 120200 49 % 139 200 56 % 2 % 2 % 145 400 59 % 139 200 56 %

' Eventuell garantipension har inte medräknats.

[ nuvarande system påverkas ålderspensionen inte av den allmänna tillväxten utan endast av den individuella reallönetillväxten. Individens kompensationsnivå är sex procentenheter högre (62 % jämfört med 56 %) vid den lägre individuella real- löneutvecklingen, vilket har två orsaker. Eftersom folkpensionen ger en högre kompensation för första basbeloppets inkomst och detta väger tyngre vid låga inkomster, får låginkomsttagare högre kompensation än höginkomststagare. Detta förklarar ett par procentenheter av differensen i kompensationsnivå i tabell 16.1. Resten förklaras av individens långsammare lönetillväxt under de sista åren fram till pensionen i 1 %-alternativet. Prisindexeringen av intjänade pensionsrätter i kombination med lS-årsregeln betyder att ATP-pensionen baseras på lönen 7—8 år före pensioneringen. Vid låg reallönetillväxt har årslönen inte hunnit stiga lika mycket från denna tidpunkt fram till pensioneringen — pensionen utgör då en förhållandevis större del av slutlönen än om tillväxten varit högre.

Genomsnittligt sett är individens reallönetillväxt och den allmänna reallönetillväx- ten lika stora. Således motsvarar pensionerna enligt nuvarande regelsystem en större andel av de samtida förvärvsarbetandes löner vid låg tillväxt än vid hög tillväxt. I det reformerade regelsystemet däremot utgör de nybeviljade inkomstrela- terade pensionerna en fast andel av de samtida förvärvsarbetandes inkomster (som skall finansiera pensionsutbetalningarna), oberoende av realtillväxtens storlek. Det reformerade pensionssystemet är således mer följsamt till den samhällsekonomiska utvecklingen än nuvarande system. För en given individuell löneutveckling blir också individens pension högre 1 goda tider än under perioder med låg tillväxt, då finansieringsförutsättningarna är sämre.

Taket

Den pensionsgrundande inkomsten begränsas uppåt av ett tak, som i nuvarande regelsystem motsvarar 7,5 prisbasbelopp. Enligt vårt förslag ( se avsnitt 9.7) skall taket fr.o.m. år 1996 höjas årligen i takt med de allmänna löneökningarna och kommer således att vid positiv reallöneutveckling räknas upp snabbare än vad som blivit fallet om nuvarande regler hade bibehållits. På motsvarande sätt blir uppräk- ningen av taket långsammare under perioder med fallande reallöner. Vårt förslag om takuppräkning inbegriper även pensionsrätt som framöver kommer att intjänas inom det nuvarande ATP-systemet. Samma tak skall således gälla för den pensions- grundande inkomsten i såväl det reformerade pensionssystemet som i det nuvarande ATP-systemet.

30-årsregeln

I nuvarande ATP-system ger förvärvsåren utöver de 30 erforderliga åren för oavkortad pension inte upphov till någon högre pension för individen. 1 det fall att lönenivån under de 15 bästa inkomståren (vilka ofta sammanfaller med de sista förvärvsåren) inte påverkas av i vilken utsträckning individen har arbetat tidigare under den yrkesaktiva tiden, blir således den slutliga pensionen densamma antingen

personen börjar förvärvsarbeta omedelbart efter avslutad skolgång eller först några år därefter eller gör ett uppehåll med förvärvsarbete under en period.

I det reformerade systemet finns ingen motsvarighet till dagens 30-årsregel. Varje års inkomst bidrar till att höja den slutliga pensionen. Omvänt innebär varje års uppehåll med förvärvsarbete — som inte grundar pensionsrätt på annat sätt, t.ex. bamårsrätt — att den slutliga pensionen blir lägre än vad den annars skulle ha varit.

För en person med en årsinkomst som utvecklas i takt med den allmänna real- löneutvecklingen förändras den reformerade pensionen proportionellt med förvärvs- tidens längd. Detta gäller således en individ som inte har någon karriäreffekt; uttryckt i det allmänna löneläget ett visst är är årsinkomsten i unga är densamma som vid högre ålder. Om personen arbetar kortare tid blir pensionen lägre. För pensionsutfallet spelar det ingen roll om personen förkortar förvärvslivet genom att börja arbeta senare eller genom att ta en arbetsfri period mitt i livet. I tabell 16.2 visas hur stor den inkomstrelaterade ålderspensionen blir i det reformerade syste- met med mellan 30 och 45 års förvärvstid och pensionering vid garantipensions- åldern 65 år.

Tabell 16.2 Pensionens storlek vid olika antal intjänandeår i reformerat och nuva- rande regelsystem för en person med jämn löneutveckling och en slutlön på 239 000 kr. 1,5 % reallönetillväxt

Antal Reformerad pension' Nuvarande pension förvärvsår kronor % av slutlön kronor % av slutlön 45 år 154 500 65 % 139 300 58 % 40 år 137 400 57 % 139 300 58 % 35 år 120 200 50 % 139 300 58 % 30 år 103 000 43 % 139 300 58 %

'Eventuell garantipension har inte medräknats.

Förutsatt att individen har minst 30 förvärvsår blir kompensationsnivån i nuvarande system, med avseende på summan av folkpension och ATP, 58 %.

Det reformerade systemet blir relativt sett förmånligare jämfört med dagens regel- system ju längre den förvärvsverksamma tiden är. Detta är en konsekvens av att sambandet mellan avgifter och förmåner stärkts i det reformerade systemet. In- dividen får således större möjligheter att själv påverka den slutliga pensionens storlek. Varje utökad arbetsinsats under ett är, t.ex. heltids- i stället för deltids- arbete, bidrar till att höja pensionen. Enligt dagens regler är så fallet endast om förvärvsåret i fråga ingår bland de 15 bästa inkomståren. Likaså ger varje extra förvärvsår högre pension. I nuvarande system ger förvärvsår utöver de behövliga

30 åren inget ytterligare påslag på pensionen (om de inte ingår bland de 15 bästa inkomståren).

Pensionering vid annan ålder än garantipensionsåldern

En person som börjar förvärvsarbeta sent kanske gärna stannar kvar några är extra i arbetslivet. Om personen går i pension efter garantipensionsåldern, dvs. år äldre än 65 år vid pensioneringen, blir det årliga pensionsbeloppet högre enligt både det nuvarande och det reformerade regelsystemet. Tiden som pensionär blir ju då kortare; med samma beräknade livspension men färre år blir därför årsbeloppet högre. 1 det reformerade regelsystemet är det dessutom möjligt att tjäna in nya pensionsrättigheter efter garantipensionsåldern. I nuvarande ATP-system är inkom- ster intjänade efter den lagstadgade pensionsåldern inte pensionsgrundande.

För en individ som går i pension före 65 år blir den årliga pensionen på motsva- rande sätt lägre eftersom pensionen då skall utbetalas i fler är. Den reformerade pensionen blir lägre också av den anledningen att individen har mindre intjänad pensionsrätt. Om medelpensionspoängen för nuvarande ATP påverkas beror på om individen redan har sina 15 bästa inkomstår bakom sig eller inte.

I tabell 16.3 har beräknats pensionens storlek i det reformerade respektive det nuvarande systemet vid olika pensionsålder för en person som börjar arbeta vid 24 års ålder med en årsinkomst som utvecklas i takt med den allmänna reallöneutveck- lingen. Vid uttag före garantipensionsåldern 65 år påverkas den intjänade pensions- rätten (dvs. det fiktiva pensionskapitalet respektive medelpensionspoängen) i det här exemplet både i det reformerade och i det nuvarande systemet. Vid pensionering mellan 61 och 65 års ålder är den inkomstrelaterade ålderspensionen ungefär lika stor i de två systemen. Fortsatt förvärvsarbete efter 65 år ger ytterligare pensions- rätter endast i det reformerade systemet.

Tabell 16.3 Pensionens storlek vid olika pensionsålder i reformerat och nuvarande regelsystem för en person som börjar arbeta vid 24 års ålder med jämn löneut- veckling och en begynnelselön på 132 000 kr. 1,5 % reallönetillväxt

Pensions- Reformerad pension' Nuvarande pension ålder kronor % av slutlön kronor % av slutlön 61 år 99 000 44 % 100 300 44 % 62 år 108 000 47 % 109 600 48 % 63 är 117300 50 % 119300 51 % 64 år 128 400 54 % 129 100 55 % 65 år 140 800 59 % 139 300 58 % 66 år 154 800 64 % 151000 62 % 67 år 170 600 69 % 162 700 66 % 68 år 187 000 75 % 174 400 70 % 69 år 207 400 82 % 186 100 73 % 70 år 228 700 89 % 197 700 77 %

' Eventuell garantipension har inte medräknats.

Som framgått av det tidigare sagda kan personer med många förvärvsår ofta bli be- rättigade till en högre pension enligt det reformerade regelsystemet än med nuva- rande regler. Det gäller särskilt för personer som har haft sina relativt sett bästa inkomster tidigt i livet. Löneindexeringen inom det reformerade systemet innebär att tidigt intjänade rättigheter behåller sitt relativa värde över tiden, dvs. de skrivs fram med den allmänna löneutvecklingen. I nuvarande system sker framskrivning med prisutvecklingen. En individ med sådan livsinkomstprofil (dvs. som börjar arbeta tidigt i livet och har relativt sett lägre inkomster på äldre dagar) kan ha tjänat in en reformerad pension som motsvarar beloppet för ATP och folkpension vid garantipensionsåldern redan något eller några år dessförinnan. Han eller hon kan alltså välja att gå i pension tidigare än med dagens regler och ändå få en lika stor årlig ålderspension.

Ett exempel är en person som börjar arbeta efter avslutad skolgång vid 19 års ålder. Lönen utvecklas helt i takt med den allmänna löneutvecklingen, i exemplet med 1,5 % reallöneökning per år. Vid 50 års ålder sänks lönenivån med 25 % på grund av att personen börjar arbeta deltid eller får ett sämre betalt arbete. Vid garantipensionsåldern 65 år uppgår pensionen enligt nuvarande regler till ett belopp motsvarande 63 % av slutlönen eller 113 800 kr. Inom det reformerade pensions- systemet är individen redan från 62 års ålder berättigad till ett lika stort årligt pensionsbelopp som enligt nuvarande regler skulle utbetalas förstfr. a.m. 65 års ålder. Skulle personen vid samma tidpunkt (dvs. vid 62 år) börja lyfta ATP och folkpension, skulle pensionsbeloppet uppgå till 93 300 kr.

15-årsregeln

lS—årsregeln innebär att nivån på nuvarande ATP bestäms av individens genom- snittslön, i fasta priser, under de 15 bästa inkomståren. I det reformerade systemet baseras pensionen i stället på individens genomsnittslön under hela förvärvslivet, uppräknad till pensioneringsårets allmänna lönenivå (standardnivå). Någon motsva- righet till lS—årsregeln finns således inte i det reformerade systemet. Borttagandet av lS-årsregeln har, som redan påpekats, störst effekt för personer med ojämnt fördelad livslön.

För att belysa detta med ett exempel kan antas att den individ med 45 års för- värvstid, som enligt den tidigare redovisade tabell 16.2 får en reformerad pension på 154 500 kr, arbetar deltid på 75 % under de 25 första förvärvsåren. Från 45 års ålder och fram till pensionen arbetar individen heltid, vilket medför att deltidsarbetet inte påverkar nuvarande ATP. Pensionen enligt nuvarande regler är således oför— ändrad, 139 300 kr. Den reformerade pensionen blir däremot lägre och uppgår till 133 100 kr jämfört med 154 500 kr vid heltidsarbete hela livet.

I det reformerade systemet har det ingen betydelse när i tiden åren med heltids- arbete infaller. Om individen i exemplet börjar med heltidsarbete i 20 år och därefter övergår till deltid behåller de tidiga bästa inkomståren sitt standardVärde på grund av löneindexeringen av intjänade pensionsrätter. Den reformerade pensio- nen blir även i det fallet 133 100 kr.

I nuvarande prisindexerade system har det däremot betydelse när de bästa åren infaller. Om de ligger i början av den förvärvsaktiva tiden beräknas indiv dens pension till 107 500 kr i stället för till 139 300 kr då de ligger sist i karriären. Den reala tillväxt (i det här fallet 1,5 % per år) som ägt rum under tiden från intjänan- det har inte tillgodoräknats pensionsrätterna.

Garantipension

Inom det reformerade systemet skall garanteras en lägsta pension på 2,1 basbcltmp för en ensamstående pensionstagare (vilket motsvarar 6 200 kr per månad med 1994 års basbelopp).

För en individ som förvärvsarbetat och kanske även på annat sätt tjänat in pen- sionsrätt, t.ex. för bamår, och därigenom har en viss inkomstrelaterad pe1sion ; minskas garantipensionsbeloppet. Garantipensionen räknas av mot den inkomsrela- '- terade ålderspensionen, avtalspension och utländsk pension, dock inte krom för krona som enligt nuvarande regler sker med pensionstillskottet i förhålland: till ATP. Hur avräkningen görs inom det reformerade systemet har beskrivits i kapitel 11. Resultatet blir att en ensamstående pensionär, utöver en garantipension p1 2,0 basbelopp, får behålla 25 % av den inkomstrelaterade pensionen upp till 2 bisbe- lopp och 50 % av den inkomstrelaterade pensionen mellan 2 och 3 basbelopj. En individ som har en inkomstrelaterad pension på 3 basbelopp eller däröver ä:- inte berättigad till något tillskott från garantipensionssystemet.

l tabell l6.4 har beräknats hur stort tillskott från garantipensionssystemet som inkomstrelaterad pension på olika nivå berättigar till. Beloppen är uttryckta i 1994 års priser.

Tabell 16.4 Garantipensionsbelopp vid olika nivåer på den inkomstrelaterade pensionen inom det reformerade pensionssystemet för en ensamstående ålderspen- sionär. 1994 års basbelopp

Inkomstrel. pension Garantipension Total pension

0 kr 73 920 kr 73 920 kr

17 600 kr 57 200 kr 74 800 kr 35 200 kr 44 000 kr 79 200 kr 52 800 kr 30 800 kr 83 600 kr 70 400 kr 17 600 kr 88 000 kr 88 000 kr 8 800 kr 96 800 kr 105 600 kr 0 kr 105 600 kr

Att garantipensionen inte avräknas krona för krona mot den inkomstrelaterade pensionen innebär således att en person som genom förvärvsarbete och annan verksamhet har tjänat in pensionsrätt för inkomstrelaterad ålderspension i princip alltid får högre pension än den som inte förvärvsarbetat alls. Det innebär också att kompensationen (pension i förhållande till förvärvsinkomster m.m.) inom det reformerade systemet, liksom är fallet med nuvarande folk— och tilläggspensione- ring, blir högre för personer med låg liVsinkomst (på grund av låg årsinkomst eller få förvärvsår) än för personer med hög sammanlagd inkomst.

Inom det nuvarande pensionssystemet har personer med ingen eller låg ATP rätt till pensionstillskott. Personer med låg allmän pension och avtalspension har dess- utom rätt till särskilt grundavdrag vid beskattning. Enligt vad vi föreslår skall emellertid grundskyddet även inom nuvarande regelsystem förändras fr.o.m. år 2000 och dagens folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag vid be- skattningen ersättas med en särskild övergångsvis garantipension som räknas av mot den inkomstrelaterade pensionen. Denna övergångsvisa garantipension beskattas på samma sätt som garantipensionen i det reformerade pensionssystemet och som förvärvsinkomster. I avsnitt ll.5 har vi redogjort för innebörden av detta vårt förslag.

Overgångsregler

Det reformerade regelsystemet kommer att införas successivt. Enligt vårt förslag till övergångsregler. som redovisas i kapitel 15, skall för övergångsgenerationerna

— vilka omfattar dem som är födda något av åren 1935—1953 — ålderspensionen beräknas enligt både nya och gamla regler. Vid beräkning av reformerad pension beaktas inkomster m.m. intjänade fr.o.m. år 1960. Med ålderspension enligt gamla regler avses här folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension. Individens inkom— strelaterade pensionsbelopp utgörs av ett visst antal 20-delar av vardera nya och gamla pensionen. Den första generation som kommer att få någon del av sin ålder- spension enligt de reformerade reglerna är 1935 års födda. De får 1/20 av den reformerade pensionen och 19/ 20 av pensionen beräknade enligt nuvarande regler. 1936 års födda får 2/20 av reformerad pension och 18/20 av nuvarande pension, osv. Om det sålunda beräknade beloppet är mindre än 3,0 basbelopp för ensamstå- ende respektive 2,655 basbelopp för gift pensionstagare har pensionären även rätt till viss garantipension.

Det reformerade regelsystemet får således successivt allt större effekt på indivi- dens pension. Om en individ född t.ex. är 1944 har en sådan livsinkomstprofil att de reformerade reglerna i ett fullfunktionsstadium skulle innebära att den inkom— strelaterade pensionen beräknas till ett 10 % högre eller lägre belopp än pensionen beräknad med nuvarande regler kommer den faktiskt utgående inkomstrelaterade pensionen att påverkas, uppåt eller nedåt, med 5 %, eftersom 1944 års födda får hälften av pensionen från vardera systemet.

För övergångsgenerationerna finns också en särskild garantiregel med innebörden att pensionen aldrig kan bli lägre än den folk— och tilläggspension som individen tjänat in fram till dess de nya reglerna träder i kraft, dvs. t.o.m. år 1994. Den särskilda garantiregeln torde få betydelse främst för dem som vid ikraftträdandetid— punkten har sina bästa inkomstår bakom sig och då redan har tjänat in 30 ATP-år.

Livsinkomst, pensionskapital och värdet av bamår

I det följande redovisas en sammanställning med syfte att ge en uppfattning om storlekarna av livsinkomst, pensionskapital och värdet av bamår i det reformerade pensionssystemet. Där framgår den sammanlagda livsinkomsten för en person med 40 förvärvsår och låg lön, en person med 45 förvärvsår och en inkomst som ungefar motsvarar en genomsnittsinkomst för kvinnor, en person som börjar arbeta efter skolan och hela tiden har en lön i nivå med genomsnittsinkomsten för män och en person som efter avslutade studier arbetar 40 år med en inkomst motsvarande ATP-taket. Pensionskapitalet utgör 18,5 % av livsinkomsten. Sammanställningen visar att för en person med genomsnittlig inkomst uppgår det hopsamlade pensions- kapitalet till 1—1,5 milj. kr på pensionsdagen, uttryckt i 1994 års priser.

Arbetar i Årsinkomst Livsinkomst Pensionskapital 40 år 100 000 kr 4 000 000 kr 740 000 kr 45 år 140 000 kr 6 300 000 kr 1 166 000 kr 47 år 190 000 kr 8 930 000 kr 1 652 000 kr 40 år 264 000 kr 10 560 000 kr 1 954 000 kr

Bamårsrätten innebär att en person kan avstå helt från förvärvsarbete eller minska sin arbetstid under ett antal år när barnen är små utan att det har någon effekt på pensionskapitalets storlek. Under bamåren tillgodoräknas individen oförändrad pensionsgrundande inkomst under ledigheten eller — om den är större — 75 % av genomsnittsinkomsten i samhället. För den som fortsätter att förvärvsarbeta i oförändrad omfattning under bamåren, innebär den s.k. korken att han eller hon tillgodoräknas en högre pensionsgrundande inkomst under dessa är, högst 35 200 kr extra i 1994 års priser. En person med t.ex. 3 barn, som uppburit föräldrapen- ning men i övrigt förvärvsarbetat i oförändrad omfattning, kan ha rätt till ett påslag på den pensionsgrundande inkomsten med totalt tolv basbelopp, dvs. sammanlagt 422 400 kr, vilket innebär att pensionskapitalet höjs med 78 100 kr. För de tre personerna med inkomst under taket motsvarar det en höjning av pensionen med ca

11, 7 respektive 5 %.

16.2. Utfall för olika grupper

I bilaga A till detta betänkande redovisas beräkningar av Riksförsäkringsverket av ålderspensionens storlek i det reformerade systemet jämfört med nuvarande regel- system för män och kvinnor med olika antal intjänandeår. Vi vill för upplysningar härom hänvisa till bilagan och kommer här inte att ge någon redovisning av eller översikt över det material som intagits där.

16.3. Utfall för ett antal typindivider

I det följande redovisas en del beräkningar som gjorts i syfte att ge en jämförande beskrivning av det ekonomiska utfallet enligt det reformerade pensionssystemet och det nuvarande regelsystemet för ett antal individer med olika typer av livsinkomst- profrler. Resultatet av beräkningarna sammanfattas i tabell 16.6 och 16.7 nedan.

Livsinkomstprofrlerna baseras på lönestatistik från LO, TCO och SACO. De utgår från tvärsnittsdata ett visst år: medellön i olika åldrar för en viss yrkeskatego— ri. Individerna antas vara 16 år i utgångsläget och de åldersspecifrka inkomsterna skrivs upp i takt med den allmänna reallöneutvecklingen. Mot en beräkning som sålunda utgår från tvärsnittsdata skulle naturligtvis kunna riktas kritik. Tvärsnitts- data avseende ett visst är kan knappast på ett rättvisande sätt avspegla den faktiska inkomstkarriär som individen gör under livet. Någon annan lösning har emellertid inte stått till buds, eftersom det inte finns longitudinella data för olika "typindivi— der", dvs. inkomstuppgifter som visar löneutvecklingen över tiden.

Den reformerade ålderspensionen beräknas med avgiften 18,5 % och ett delnings- tal på l4,0 vid ålderspensionering vid 65 år. Detta innebär att pensionen inom det reformerade systemet beräknas med ett delningstal som är väsentligt högre än det som skulle ha tillämpats om systemet hade varit i kraft och ålderspensionen hade

beräknats i dag. I sådant fall hade beräkning gjorts med användning av delnings- talet l2,9. Emellertid utvisar befolkningsprognoser att delningstalet kan behöva höjas under tiden framöver för att strax efter år 2010 behöva utgöra det av oss i räkneexemplen använda 14,0. Vi anser därför att en beräkning med detta högre delningstal ger ett mer rättvisande resultat med hänsyn till att systemet är avsett att börja tillämpas i större utsträckning först ett stycke in på 2000-talet.

Vid beräkningarna i detta avsnitt har bamårsrätt tillgodoräknats enligt de modeller som finns beskrivna i avsnitt 9. 5 och 16. 4. ATP—taket och inbetalda avgifter räknas upp i takt med den allmänna reallöneutvecklingen.

Även vid beräkning av pension enligt nuvarande regler har ATP-taket löneindexe— rats, dvs. taket höjs i takt med reallöneutvecklingen. Med en positiv reallöneut- veckling framöver kommer så gott som samtliga att på sikt ha en inkomst som överstiger det fasta ATP-taket. Takets effekt på pensionens storlek i relation till individens slutlön kommer att variera beroende på inkomstnivån. Syftet med be- räkningarna är emellertid inte främst att belysa takets effekt utan effekten av de förändrade intjänandereglerna (livsinkomstprincipen jämförd med dagens 15- och 30-årsregler). En sådan jämförelse blir enklare att göra om taket höjs även i be- räkningarna av pensionen i nuvarande system.

Folkpension enligt dagens pensionssystem utges med olika belopp för gifta och ogifta. I räkneexemplen har folkpensionen satts till 87 % av basbeloppet, vilket motsvarar ett medelbelopp för dagens pensionärskollektiv. De utgående förmåner- na har beräknats med basbeloppet reducerat med 2 %.

Jämförelsen mellan utfallet av det reformerade systemet och av dagens regler görs med antagandet att reallöneutvecklingen uppgår till 2 % per år. Det är den tillväxt som nuvarande system kräver för att vara finansiellt hållbart. Vid lägre tillväxttakt skulle, som vi pekade på i avsnitt 5.6, förmånsnivåerna i dagens system behöva reduceras för att pensionerna inte skall öka i förhållande till avgiftsunderlaget.

Som vi redovisat tidigare påverkas pensionärernas kompensationsnivå vid nybe- viljandetillfället (dvs. pension i förhållande till slutlön) i det reformerade systemet generellt sett inte av tillväxttakten. Inom nuvarande system däremot blir kompensa- tionsnivån högre vid låg än vid hög tillväxt. Med en tillväxttakt på 2 % ligger den genomsnittliga kompensationsnivån inom nuvarande system på samma nivå som inom det reformerade systemet, dvs. de nybeviljade pensionerna blir lika stora som andel av lönesumman.

Om en lägre tillväxttakt än 2 % tillämpas i beräkningarna blir således kompensa— tionsnivåerna i det nuvarande systemet högre än vad beräkningarna i de redovisade exemplen utvisar. För att en jämförelse mellan systemen då skall vara meningsfull, skulle krävas att pensionerna i dagens regelsystem räknades ned med en viss pro— centsats.

Med 2 % årlig reallönetillväxt under så lång tid som 48 år (från 16 till 64 års ålder) har typindividemas slutlöner hunnit växa till mer än 2,5 gånger dagens nivå. ATP-taket har höjts i samma takt. Om beräkningarna som redovisas i tabellerna 16.6 och 16.7 hade gjorts helt enligt dagens regelsystem, dvs. med fast tak, skulle utfallet enligt nuvarande regelsystem (nuvarande pension i procent av slutlön) i

många fall ha blivit väsentligt lägre än vad som anges i tabellerna. För att belysa detta redovisas i tabell 16.5 några enkla beräkningar om hur kompensationsnivån (pension i procent av slutlön) inom nuvarande pensionssystem skulle komma att sjunka framöver för en individ med maximal medelpoäng 6,5.

Personerna i det exempel som redovisas i tabell 16.5 antas ha en reallöneökning på 2 % per år. De 15 bästa inkomståren är således de 15 sista förvärvsåren. För att erhålla en medelpoäng om 6.5 måste årsinkomsten fr.o.m 50 års ålder uppgå till lägst 7,5 basbelopp, dvs. 264 000 kr med 1994 års basbelopp. Person A i exemplet uppfyller detta krav. Lönen vid 50 års ålder motsvarar 264 000 kr och person A är således vid pensioneringen vid 65 års ålder berättigad till maximal pension. Med 2 % reallöneökning per år uppgår slutlönen vid 64 års ålder på 348 300 kr. Person A:s kompensationsnivå blir 47 %.

Med 2 % årlig reallönetillväxt framöver kommer en person med motsvarande yrkeskarriär som person A att uppnå lönenivån 264 000 kr redan vid en tidigare ålder. Pensionsbeloppet (i fasta priser) blir i det fallet detsamma som för person A. Däremot blir kompensationsnivån lägre eftersom också lönen vid pensionstidpunk- ten då är högre än för den tidigare person A. Slutlönen överstiger således det fasta ATP—taket med ett högre belopp. Detta innebär att kompensationsnivån i dagens pensionssystem successivt sjunker till följd av taket. Medan den för person A i exemplet beräknats utgöra 47 % av slutlönen minskar den till 39 % tio år senare och till 32 % efter ytterligare tio år. Denna fortlöpande sänkning fortgår sedan — vid reallönetillväxt — också framöver i samma takt.

Tabell 16.5 Pension (folkpension och ATP) i procent av slutlön för personer med medelpoäng 6,5 och med inkomst Överstigande det fasta ATP-taket fr.o.m. viss ålder. 2 % reallönetillväxt per år

Lön över taket Slutlön Pension i % av (264 000 kr) (vid 64 år) slutlön fr.o.m. ålder

Person A 50 år 348 300 kr 47 % Person B 40 år 424 600 kr 39 % Person C 30 år 517 600 kr 32 %

I en situation med 2 % årlig reallönetillväxt framöver kommer, vid den tidpunkt då typindividerna som redovisas i tabellerna 16.6 och 16.7 går i pension, ålderspensio— nen enligt nuvarande regelsystem (och med löneindexerat tak) i större utsträckning än i dag att bestämmas av ATP, medan folkpensionen har förhållandevis mindre betydelse. För en individ med en genomsnittsinkomst och minst 30 förvärvsår kommer ålderspensionen (ATP och folkpension) då att motsvara ca 53 % av in-

dividens slutlön jämfört med ca 56 % i dag.

För att erhålla en inkomstrelaterad ålderspension av motsvarande storlek i det reformerade systemet, 53 % av slutlönen, fordras — för en individ med en jämn löneutveckling under livet — 40 intjänandeår.

Som redan nämnts varierar kompensationsnivån i nuvarande system inte bara med inkomstnivån utan också med reallöneutvecklingen. Detta medför att de kompensa- tionsnivåer som beräkningarna här ger till resultat kan framstå som låga ijämförelse med de som blir fallet för personer som i dag ålderspensioneras. De senaste årens låga reallönetillväxt innebär att de som nu går i pension får en förhållandevis hög kompensationsnivå från det allmänna systemet. För en person med en månadslön på 15 000—16 000 kr kan folkpension och ATP beräknas utgöra över 60 % av slut— lönen. lnberäknat en avtalspension på 10—15 % skulle den totala pensionen således motsvara ca 75 % av slutlönen för en nybliven ålderspensionär. En fortsatt låg tillväxt i samhällsekonomin skulle emellertid kräva en sänkning av kompensations— nivåerna eller medföra en kraftigt höjd finansieringsbörda för de aktiva.

Individerna i de räkneexempel som redovisas i det följande har samtliga förvärvs— arbetat större delen av sitt aktiva liv eller under viss tid på annat sätt — t.ex. på grund av pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar, bamår e.d. — tjänat in pensionsrätt av motsvarande storlek. Med en genomsnittlig reallönetillväxt på 2 % per år framöver kommer de inte att vara berättigade till garantipension, varken med avseende på reformerad ATP eller nuvarande ATP och folkpension, eftersom garantipensionsbeloppet enligt förslaget skall räknas upp med enbart prisindex. Jämförelserna i tabellerna 16.6 och 16.7 avser således individernas inkomstrelatera— de pensioner och inkluderar inte någon garantipension alls.

Effekten av ett system med delning av pensionsrätt mellan makar har inte beaktats i de här räkneexemplen. Delning av pensionsrätt skulle vara särskilt gynnsam för de gifta kvinnor som under längre perioder avstår helt eller delvis från förvärvsar- bete, samtidigt som de med dem gifta männen skulle få lägre pension i det reforme- rade systemet.

l tabell 16.6 har beräknats pensionens storlek (exkl. avtalspension) i det reforme- rade respektive det nuvarande regelsystemet för nio personer, som förvärvsarbetar hela livet fram till pensioneringen vid 65 års ålder. I tabellen anges också indivi- dens slutlön i 1994 års löneläge. Som redan nämnts kommer individens slutlön att i verkligheten uppgå till ett betydligt högre belopp vid den framtida tidpunkt då han går i pension.

Tabell 16.6 Ålderspensioni procent av slutlön för ett antal typindivider. Förhållan- det mellan reformerat och nuvarande pensionssystem'. 2 % realtillväxt per år. I tabellen anges individens slutlön (kr/månad) i 1994 års allmänna löneläge

Pension i % av slutlön Kvot Slutlön reformerad nuvarande ref.pens./ i 1994 års nuv.pens. löneläge Person Förv.arb. fr.o.m. ] 16 år 72 % 61 % 1,18 10 600 kr 2 18 år 64 % 55 % 1,17 13 000 kr 3 18 år 58 % 54 % 1,08 20 600 kr 4 20 år 47 % 46 % 1,00 25 300 kr 5 22 år 57 % 54 % 1,05 16 700 kr 6 22 år 53 % 53 % 0,99 21 800 kr 7 25 år 47 % 52 % 0,91 19 200 kr 7 18 år 49 % 52 % 0,95 8 26 år 33 % 36 % 0,91 32 600 kr 8 18 år 34 % 36 % 0,95 9 26 år 30 % 32 % 0,96 37 200 kr

' Löneindexerat ATP-tak. Eventuell garantipension har inte medräknats.

Personernas livsinkomstprofiler ser ut på följande sätt.

Person 1 förvärvsarbetar från 16 års ålder med en tämligen jämn löneutveckling på en relativt låg nivå. Förvärvsinkomsten sjunker något de sista åren på grund av deltidsarbete, vilket gör att pensionen uttryckt i procent av slutlönen är förhållande— vis hög. Pensionen i det reformerade systemet blir 18 % högre än i nuvarande regelsystem: kompensationen i förhållande till slutlön stiger från 61 till 72 %.

Person 2 har en löneprofil som kan jämföras med en "genomsnittlig" industriar- betares. Person 2 börjar arbeta vid 18 års ålder och har en jämn löneutveckling under livet. Även i detta fall blir pensionen betydligt högre i det reformerade systemet (64 % jämfört med 55 % av slutlönen).

Person 3 börjar förvärvsarbeta vid 18 års ålder med något lägre lön men med snabbare löneutveckling än person 2. Person 3 har således en viss karriäreffekt under den första delen av yrkeslivet och därefter en ganska jämn löneutveckling;

löneprofilen kan jämföras med en "genomsnittlig" tjänstemans. Såväl i det reforme- rade som i det nuvarande systemet tjänar person 3 in en högre pension i kronor räknat än person 2. Person 3 får 8 % högre pension i det reformerade än i det nuvarande systemet (58 respektive 54 % av slutlönen).

Person 4, som också tillhör tjänstemannasektorn, börjar arbeta vid 20 års ålder med en lön motsvarande medianlönen i yrket, gör karriär i 35-40-årsåldern och har därefter en lön som är något högre än ATP-taket. Slutlönen är således högre än den pensionsgrundande inkomsten, vilket förklarar varför pensionen uttryckt i procent av slutlön (46-47 %) är lägre än för de tidigare personerna. Pensionen för person 4 blir densamma i de två systemen.

Person 5 börjar arbeta som tjänsteman vid 22 års ålder och har motsvarande medianlönen i yrket under hela förvärvstiden. Pensionen blir 5 % högre med de reformerade reglerna (57 % i stället för 54 % av slutlönen).

Person 6 börjar arbeta i samma yrke som person 5, men gör karriär och har högre inkomster från 35 års ålder och tjänar därmed in en högre pension än person 5. Kompensationsnivån blir i det här fallet densamma i de två systemen.

Person 7, som tillhör SACO-kollektivet, börjar förvärvsarbeta först efter avsluta- de studier vid 25 års ålder och har en snabbare löneutveckling än den allmänna, men inkomsten ligger hela tiden under taket. För person 7 blir den reformerade pensionen 9 % lägre än nuvarande ATP plus folkpension. Om person 7 har tillfälli- ga förvärvsinkomster under studietiden och t.ex. studiebidrag, som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt, bidrar det till att höja pensionen i det reformerade systemet. I det här exemplet blir den reformerade pensionen då 5 % lägre än pensionen i nuvarande system.

Person 8 har också lång studietid och börjar därefter förvärvsarbeta i ett akade- mikeryrke med samma begynnelselön som person 7 men har en löneutveckling sådan att årsinkomsten överstiger det realindexerade ATP-taket från 38 års ålder. Både den reformerade och den nuvarande pensionen blir således låga i förhållande till slutlönen. I en alternativ beräkning (förvärvsarbete från 18 år) antas person 8 ha tillfälliga inkomster av samma slag som person 7. Skillnaden mellan den refor- merade och den nuvarande pensionen blir densamma som för person 7.

Person 9, som också är akademiker, börjar förvärvsarbeta vid 26 års ålder i ett karriäryrke. Redan från 31 års ålder intjänar person 9 maximal pensionsgrundande inkomst varje år. Sett ur pensionssynpunkt har individen således en jämn löneut- veckling under större delen av livet. Det medför att skillnaden mellan de två syste- men blir mindre än för person 7. Person 9 får en kompensationsnivå på 30 % i det reformerade systemet jämfört med 32 % i nuvarande system.

Att person 8 och 9 får så låg kompensationsnivå både i nuvarande och det refor- merade systemet beror på takeffekten. Om beräkningarna hade gjorts med ett fast ATP-tak skulle kompensationen ha varit ännu lägre. Utöver den allmänna pensionen tillkommer avtalspensionen, som har stor betydelse för dessa personers sammanlag- da inkomst som pensionärer.

Nuvarande ATP bestäms av inkomsterna under de bästa — vid positiv tillväxt oftast de sista — inkomståren. I det reformerade systemet bestäms pensionen av hela

livsinkomsten. Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter betyder att varje års inkomst räknas upp till slutårets lönenivå. Höga inkomster tidigt i livet är därför lika värdefulla i pensionshänseende som senare års inkomster.

ldiagram 16.1 visas livsinkomstprofilerna, uppräknade till 1994 års löneläge, för personerna 2 och 7. För person 2, den "genomsnittlige" industriarbetaren, ligger medellönen under livet och genomsnittslönen under de sista förvärvsåren på i princip samma nivå. Det gör således ingen större skillnad om pensionen relateras till medellön eller till slutlönenivå. Då person 2 har många förvärvsår är de refor- merade reglerna till fördel för honom eller henne: pensionen blir 17 % högre i det reformerade systemet. Person 7 har en viss Iönekarriär och slutlönen är således högre än medellönen under livet. Den reformerade pensionen blir därför lägre än pensionen beräknad enligt nuvarande regler.

Diagram 16.1 Livsinkomstprofrl i 1994 års löneläge för person 2 och person 7

250

5

150

årsinkomst i 1000 kronor 8

Ut o

ålder

_ person 2 -. person 7

I tabell 16.7 redovisas beräkningar för ytterligare åtta individer. De antas samtliga ha vårdat små barn under någon period och har således tillgodoräknats bamårsrätt enligt de regler som vi föreslagit i avsnitt 9.5. Ingen av personerna 10-17 har inkomst överstigande det löneindexerade ATP-taket.

Om de kompensationsnivåer som anges i tabellen appliceras på slutlönen i 1994 års löneläge skulle (även efter ett schablonmässigt påslag för den avtalspension som individen kan vara berättigad till) personerna 11 och 12 vara berättigade till ett tillskott från garantipensionssystemet (se avsnitt 16.1). Deras kompensationsnivå i det reformerade systemet skulle därmed bli högre. Emellertid är det i det fallet svårt att jämföra de två systemen, eftersom den pensionsnivå som då erhålls i nuvarande system inte är fullt ut beskattad till följd av reglerna för särskilt grund- avdrag. Jämförelsen skulle då avse ett fullt ut beskattat och ett endast delvis be— skattat belopp.

Tabell 16.7 Ålderspension i procent av slutlön för ett antal typindivider. För- hållandet mellan reformerat och nuvarande pensionssystem'. 2 % realtillväxt per år. Samtliga personer har tillgodoräknats pensionsrätt för bamår. I tabellen anges individens slutlön (kr/månad) i 1994 års allmänna löneläge

Pension i % av slutlön Kvot Slutlön i reformerad nuvarande ref. pens./ 1994 års nuv. pens. löneläge Person 10 Förtidspensionerad 0,85 11 61 % 57 % 1,06 10 100 kr 12 56 % 55 % 1,02 8 000 kr 13 46 % 51 % 0,90 19 500 kr 14 53 % 53 % 0,99 17 100 kr 15 51 % 53 % 0,96 15 900 kr 16 56 % 54 % 1,05 14 000 kr 17 47 % 53 % 0,89 16 900 kr

lLöneindexerat ATP-tak. Eventuell garantipension har inte medräknats.

Person 10 börjar förvärvsarbeta i ett yrke inom LO-området vid 19 år, gör några års uppehåll och har sammanlagt sju förvärvsår fram till 30 års ålder. Vid 30 år får hon två barn tätt efter varandra och har rätt till fem bamår. Hon arbetar deltid (75 %) fram till 38 år och återgår därefter till heltidsarbete. Vid 59 år får hon förtidspension. Förtidspensioneringen innebär att ålderspensionen i det reformerade systemet blir lägre än vid fortsatt förvärvsarbete, medan ålderspensionen i nuvaran- de system endast påverkas marginellt (se även avsnitt 16.5). För person 10 blir

därmed den reformerade ålderspensionen 15 % lägre än ålderspensionen enligt nuvarande regler. Person 11 , som också tillhör LO-kollektivet, har en de1 tillfälliga arbeten i 16—17- årsåldern. Mellan 18 och 24 års ålder arbetar hon heltid. Under denna tid föder hon barn och har rätt till fyra bamår. Därefter blir hon arbetslös och går på utbildning ett par år. Efter utbildningstiden får hon ytterligare ett par barn och är hemma några år på heltid. Vid 31 års ålder börjar hon arbeta halvtid. Vid 41 år går hon upp i arbetstid, först till 75 % och efter några år till 100 %. Person 11 får 6 % högre pension i det reformerade än i det nuvarande systemet.

Livsinkomstprofrlen för person 11, uttryckt i ett visst års löneläge, återges i dia- gram 16.2. Uppräknat till slutårets lönenivå har person 11 sina bästa inkomstår i åldern 18-24 år. I det reformerade regelsystemet är således dessa år de bästa åren i pensionshänseende. I nuvarande prisindexerade system infaller de bästa åren i stället i slutet av förvärvslivet (vid 2 % årlig reallönetillväxt). Bamårsrätten har stor betydelse för person 11. Den innebär att den reformerade pensionen höjs med omkring 13 % och att den totalt sett blir 6 % högre än vad ålderspensionen hade blivit med nuvarande regelsystem (61 % respektive 57 % av slutlönen).

Person 12, som tillhör LO:s yrkesområde, börjar arbeta inom sjukvården vid 20 års ålder. Efter några år med deltidsarbete, fem bamår och ett par år helt utan pensionsgrundande inkomster har hon en jämn inkomstutveckling från 34 års ålder. Kompensationsnivån för person 12 ligger på samma nivå i de två systemen.

Person 13 börjar också förvärvsarbeta inom sjukvården vid 20 års ålder och har rätt till sammanlagt fem bamår i 25—30-årsåldem. Person 13 har en Iönekarriär som sträcker sig långt upp i åren och en pension bestämd av slutlönenivån är därför det förmånligaste alternativet. Person 13 får således lägre pension (lO % lägre) i det reformerade systemet, där pensionen bestäms av medellönen under livet.

Person 14 börjar arbeta heltid inom sjukvården vid 20 års ålder. Hon vidarut— bildar sig under två år till en högre befattning och arbetar sedan åter heltid några år innan hon får barn — och rätt till fyra bamår. Efter sju års deltidsarbete (75 %) arbetar hon heltid från 36 års ålder med en jämn löneutveckling fram till pensione- ringen. Person 14 får lika stor pension i de två systemen.

Person 15 har en liknande yrkeskarriär och löneutveckling som person 14. Hon får två barn och därmed några fler bamår, men arbetar också deltid under längre tid än person 14. Hon vidarutbildar sig under ett år och arbetar heltid från 43 års ålder med en jämn löneutveckling fram till pensioneringen. För person 15 blir den reformerade pensionen 4 % lägre än pensionen enligt nuvarande regler (51 % i stället för 53 % av slutlönen). Person 16 börjar förvärvsarbeta inom TCO-kollektivet vid 18 års ålder. Hon föder barn vid 22 och 26 år och arbetar därefter halvtid tills yngsta barnet är åtta år och sedan ytterligare några år deltid på 75 %. Hennes lön motsvarar medianlö- nen i yrket. För person 16 blir den reformerade pensionen 5 % högre än nuvarande

pension. Person 17, som också tillhör TCO-kollektivet, förvärvsarbetar från 20 års ålder.

Hon får ett barn vid 25 år och arbetar därefter deltid tillls barnet vuxit upp och fyllt

20 år — först halvtid i åtta år och därefter 75 %. Från 45 års ålder arbetar hon heltid med en jämn löneutveckling. Under de sista 20 åren av förvärvslivet har person 17 en årsinkomst som ligger på samma nivå som inkomsten för person 14. I nuvarande regelsystem får person 17 således lika stor pension som person 14. Den långa perioden med deltidsarbete påverkar inte nuvarande ATP, men däremot påverkas den reformerade pensionen. Person 17 får därför ] l % lägre pension i det reformerade systemet än i nuvarande system (47 % jämfört med 53 % av slutlönen). —— Livsinkomstprofrlen för person 17 återges i diagram 16.3.

Nuvarande ATP påverkas i allmänhet inte av ett ändrat förvärvsmönster (t.ex. deltids— i stället för heltidsarbete) på grund av vård av små barn, eftersom vårdåren oftast infaller under den första delen av den yrkesaktiva tiden. I det reformerade systemet kan en försäkrad helt avstå från förvärvsarbete tills barnet är fyra år utan att någon pensionsrätt i princip går förlorad. Alternativt kan den försäkrade arbeta deltid under en något längre period utan att den framtida pensionen påverkas. Barnår ger som lägst en extra pensionsrätt för en inkomst motsvarande ett lönebas- belopp, vilket betyder att bamåren kan vara de i pensionshänseende bästa förvärvs- åren — löneindexeringen av intjänade pensionsrätter inom det reformerade systemet innebär att alla års pensionsrätter räknas fram till slutårets löneläge.

Enligt tabell 16.7 är person 11 den som får jämförelsevis bäst utbyte i ett refor- merat system i förhållande till dagens regelsystem och, av dem som förvärvsarbetar fram till 65 år, person 17 den som får relativt sett sämst utbyte. Deras livsinkomst- profiler, uppräknade till 1994 års löneläge, redovisas i diagrammen 16.2 och 16.3. De heldragna kurvorna visar tillgodoräknad pensionsgrundande inkomst, inkl. barn— årsrätt, och de streckade kurvorna visar faktisk inkomst av förvärvsarbete och socialförsäkringsersättningar som föräldrapenning m.m. Person 17 har sina bästa år i slutet av yrkeslivet och gynnas därför av dagens system där pensionens storlek bestäms efter slutlönenivå i stället för efter medellönen. För person 1 1 är skillnaden mellan medellönen under livet och slutlönen mindre. Därtill har person 11 många inkomstår.

Diagram 16.2 Livsinkomstprofil i 1994 års löneläge för person 11

200

%

årsinkomst i 1 000 kronor 8 8

15 25 35 45 55 65 ålder

_ pensionsunderlag person 11 årsinkomst person 11

Diagram 16.3 Livsinkomstprofil i 1994 års löneläge för person 17

250

%

150

årsinkomst i 1 000 kronor 8

Ut O

15 25 35 45 55 65 ålder

_ pensionsunderlag person 17 .- årsinkomst person 17

De exempel som redovisas i tabellerna 16.6 och 16.7 avser personer som helt omfattas av det reformerade regelsystemet, dvs. som är högst 40 år vid ikraftträ- dandet. Som exempel på utfallet för övergångsgenerationerna visas i tabell 16.8 pensionens storlek för personerna 7 och 11, under antagande att de är 55 respektive 45 år vid ikraftträdandet. För 55-åringen motsvarar ålderspensionen 5/20 av pen— sionen beräknad enligt reformerade regler och 15/20 av pensionen beräknad enligt nuvarande regler. För 45-åringen blir fördelningen den omvända: 15/ 20 enligt det reformerade och 5/20 enligt det nuvarande regelsystemet. Pensionsberäkningen i tabell 16.8 baseras på de pensionsbelopp som har beräknats i tabellerna 16.6 och 16.7. Det innebär att för beräkning av den reformerade pensionen har delningstalet 14,0 använts i båda fallen och eventuell garantipensionen har inte beaktats. Kom- pensationsnivån i nuvarande regelssystem är beräknad med en framtida (högre) slutinkomst.

Tabell 16.8 Ålderspension i procent av slutlön i nuvarande och reformerat system respektive under övergångstiden till ett reformerat system. 2 % realtillväxt per år.

Person 7 Person 11 Nuvarande system 52 % 57 % Reformerat systern 47 % 61 % Övergångsregler Ålder vid ikraftträdande 55 år 51 % 58 % 45 år 48 % 60 %

16.4. Kvinnor och pensionssystemet

I avsnitt 5.2 har vi i några schematiska exempel visat hur personer med helt olika förvärvsmönster på grund av 15- och 30—årsreg1erna i nuvarande ATP-system trots detta får ut lika stora pensioner. En sådan omfördelning från individer med lång yrkesaktiv tid till dem som arbetat i mindre omfattning kan vara motiverad i vissa situationer, men inte generellt. Det reformerade systemet har som utgångspunkt att ålderspensionen skall relateras till samtliga tidigare förvärvsinkomster och att regelsystemet i stället skall kompletteras med avseende på de situationer där undan- tag från livsinkomstprincipen framstår som klart motiverade. Ett sådant undantag, som berör framför allt kvinnor, är bamårsrätten.

De av oss föreslagna reglerna för bamår har beskrivits i detalj i avsnitt 9.5. Barnåren ger en förälder möjlighet att gå ned i arbetstid för vård av barn under en period utan att detta i princip påverkar den framtida pensionen. Pensionsrätt i form av bamår skall enligt vårt förslag utges t.o.m. det kalenderår då barnet fyller fyra är (tre år för barn som är födda första halvåret), dvs. under högst fyra år för varje barn. Pensionsrätten för året beräknas enligt den högsta av tre alternativa beräk- ningsmetoder: ( 1) individens faktiska pensionsgrundande inkomst (förvärvsinkomst, föräldrapenning, etc.) plus kork, dvs. med ett påslag på ett lönebasbelopp, (2) den pensionsgrundande inkomsten (exkl. eventuell kork) året före första bamåret och (3) 75 % av genomsnittsinkomsten för alla förvärvsarbetande.

Det första alternativet torde generellt vara det förmånligaste om föräldern upp- burit föräldrapenning under större delen av året eller förvärvsarbetat i ungefär samma omfattning som före barnets födelse. Korken innebär att den pensionsrätt som föräldern tillgodoräknas det året förmodligen är högre än för tidigare år och också högre än för åren därefter, åtminstone närmast efter bamåren. Man kan se

korken som en extra bamårsrätt utgiven i förskott. Den ger föräldern möjlighet att i viss mån minska arbetstiden även efter bamåren, utan att den slutliga pensionen därför blir lägre än vad den annars skulle ha blivit.

Alternativ två ger föräldern möjlighet att vara hemma på heltid under de fyra bamåren utan att pensionsrätten påverkas — den årliga pensionsrätten beräknas efter den inkomst föräldern hade året före det första bamåret. Om föräldern inte för— värvsarbetat dessförinnan, ger bamåren en garanterad pensionsrätt motsvarande 75 % av genomsnittsinkomsten för alla förvärvsarbetande.

Bamårsrätten inom det reformerade systemet ger således föräldern möjlighet att avstå helt från förvärvsarbete under de fyra bamåren eller att minska omfattningen av förvärvsarbetet under en något längre period utan att den framtida pensionen påverkas nämnvärt därav. De nuvarande 15- och 30-årsreglerna ger försäkrade möjlighet att under betydligt längre perioder avstå helt eller delvis från förvärvsar— bete utan att den framtida pensionen därför blir lägre. Bamårsrätten inom det reformerade systemet skulle naturligtvis kunna utvidgas och garantera föräldern en tillgodoräknad pensionsrätt på oförändrad nivå under ytterligare ett antal år. Det har emellertid inte varit vår avsikt att ge den en sådan omfattning att bamårsrätten skulle i alla hänseenden vara en motsvarighet till 15- och 30-årsreglerna och däri- genom ge pensionsrätt för exempelvis hemarbete i vidare bemärkelse. Enligt vår mening bör pensionsrätt ges för vård av barnen när de är små och vi har därvid — som vi utvecklat närmare i avsnitt 9.5 — stannat för att föreslå att bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas fram till dess det yngsta barnet fyller fyra år.

Den nuvarande 15-årsrege1n gynnar främst personer med en brant stigande livsin- komstkurva. Bland dem finns bl.a. kvinnor och män med karriäreffekt i liVsin— komstprofilen eller som arbetar deltid under lång tid för att under den senare delen av förvärvslivet gå upp till heltid.

Enligt vår uppfattning — som också får stöd i de studier av livsinkomstprofiler för individer födda åren 1944—1950 som Ann-Charlotte Ståhlberg gjort på vårt uppdrag och som vi redovisar i bilaga B till detta betänkande — är det emellertid inte främst kvinnor som grupp som gynnas av dagens 15-årsregel. Fler män än kvinnor har en sådan livsinkomstprofil att de har fördel av 15-årsregeln. Statistik över andelen deltidsarbetande män och kvinnor i olika åldersgrupper, som vi redovisat i avsnitt 5.4, ger också stöd för vår uppfattning att många kvinnor snarare fortsätter att arbeta deltid även under den senare delen av sin yrkesaktiva tid.

Deltidsarbete i sig gynnas inte av dagens 15-årsregel och missgynnas inte heller i ett livsinkomstbaserat system. Att deltidsarbetande, dvs. låginkomsttagare, får lägre pension än heltidsarbetande blir dock alltid resultatet, vare sig pensionen baseras på de sista årens inkomst eller på alla inkomstår. Detta visas i ett räkneex— empel i tabell 16.9.

I tabell 16.9 har beräknats ålderspensionens storlek i reformerat och nuvarande regelsystem för en person som börjar förvärvsarbeta vid 24 års ålder och arbetar heltid respektive 75 % deltid fram till pensioneringen vid 65 år. Individens årslön ökar i samma takt som den allmänna löneutvecklingen, dvs. realt med 1,5 % per ar.

I båda systemen är den deltidsarbetandes årliga pensionsbelopp 20—25 % lägre än den heltidsarbetandes.

I det reformerade systemet blir kompensationsnivån med avseende på den inkomst- relaterade pensionen densamma för den heltids- och den deltidsarbetande. Varken den heltids- eller den deltidsarbetande hari det här fallet rätt till garantipension. En person som arbetat något kortare deltid skulle emellertid ha varit berättigad till viss garantipension och således fått en högre kompensationsnivå än den heltidsarbetan- de.

I nuvarande system blir kompensationsnivån något högre för den deltidsarbetande eftersom han eller hon har lägre lön och folkpensionen således utgör en större del av den totala pensionen än vad fallet är för den heltidsarbetande.

Tabell 16.9 Ålderspensionens storlek för en heltids- respektive deltidsarbetande i reformerat och nuvarande regelssystem. Begynnelselön 132 000 kr respektive 99 000 kr vid 24 års ålder. 1,5 % reallönetillväxt per år

Reformerad pension Nuvarande pension kronor % av slutlön kronor % av slutlön Heltid 140 800 59 % 139 300 58 % Deltid 105 600 59 % 107 500 60 %

Kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män och har bl.a. därför en lägre intjänad pensionsrätt än män (se avsnitt 5.4). Inom det reformerade systemet kommer att finnas möjlighet till delning av pensionsrätt mellan makar som är födda år 1954 eller senare, dvs. som båda kommer att få hela sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler (se avsnitt 9.9). Delningen innebär att mannens och kvinnans intjänade pensionsrätter för året slås samman och delas lika dem emellan. Om t.ex. mannen har högst intjänad pensionsrätt för året överförs således hälften av det överskjutande beloppet (omräknat på visst sätt, se nedan) till kvinnan. Kvinnor lever genomsnittligt sett längre än män och uppbär således pension under fler år. En delning som innebär att mannen och kvinnan blir berättigade till lika stora årliga pensionsbelopp skulle således medföra ökad-e pensionsutgifter, om det är så att delningen i allmänhet gynnar kvinnan. Vårt förslag till delning av pen- sionsrätt avser emellertid inte det årliga pensionsbeloppets storlek utan livspensio- nens storlek. Delningen syftar till att makarna totalt under livet skall få lika stora pensioner (i det fall de skulle ha valt delning av pensionsrätt för varje intjänande- år). Det betyder att den pensionsrätt som den ena maken avstår från sitt pensions— konto omräknas innan den bokförs på den andra makens konto. Det belopp som mannen avstår reduceras med en viss procent (reduktion med uppemot 20 %) innan det bokförs på kvinnans konto. Den överförda pensionsrätten motsvarar således en

lägre årlig pensionsutbetalning för kvinnan än vad den skulle ha utgjort för man— nen. Men eftersom kvinnan (i genomsnitt) uppbär pension under fier år motsvarar den överförda pensionsrätten en lika stor pensionsutbetalning totalt under livet för henne som för mannen. Om det i stället är kvinnan som har tjänat in högst pen- sionsrätt ett visst är uppräknas på motsvarande sätt det belopp som hon avstår innan det bokförs på mannens konto. Om mannen är den av makarna som har haft högst inkomster under livet innebär delningen således att makarna som pensionärer kommer att ha en lägre sammanlagd inkomst än vad de skulle ha haft utan delning. Däremot kommer kvinnan, som frånskild eller änka, att ha högre pensionsinkomst än vad hon annars skulle ha haft. På motsvarande sätt kommer makarna som pensionärer att ha en högre sammanlagd inkomst om delningen av pensionsrätt inneburit att kvinnan överfört pensionsrätt på mannen.

I bilaga A redovisas Riksförsäkringsverkets beräkningar av det reformerade syste- mets effekter för kvinnor och män.

16.5. Utfall för förtidspensionärer

I kapitel 12 har vi redogjort för vårt förslag till anpassning av förtidspensioneringen till det reformerade ålderspensionssystemet. Som vi framfört där kan dessa förslag emellertid behöva bli föremål för omprövning i anslutning till senare reformarbete inom förtidspensioneringen. Vårt förslag utgår från att den reformerade inkomstrelaterade förtidspensionen skall beräknas enligt samma principer som ålderspension. Till grund för pensions— beräkningen ligger således de ålderspensionsavgifter som tillgodoräknats individen. Vid beräkning av förtidspensionen delas individens pensionskapital med det del- ningstal som gäller för pensionsuttag vid 65 års ålder. Också inom nuvarande system beräknas förtidspensionen enligt samma princip som ålderspension. Individen tillgodoräknas därvid en viss antagandepoäng för framtiden. På motsvarande sätt tillgodoräknas individen en antagandeinkomst inom det reformerade systemet. Sådan tillgodoräknas t.o.m. det år då han fyller 60 år. j Antagandeinkomsten räknas upp med prisindex. l Som framgår av redogörelsen i kapitel 12 har reglerna för fastställande av an- j tagandeinkomst skärpts jämfört med nuvarande regler för antagandepoäng. För en individ som har förvärvsarbetat (eller tillgodoräknats pensionsrätt på annat sätt) med en tämligen jämn inkomstutveckling ger de två beräkningssätten i stort sett samma resultat. 1 andra fall, t.ex. om individen för vissa år inte har tillgodoräknats någon pensionsrätt alls, kan regeländringen ha betydligt större effekt (se avsnitt 12.6). Vid förtidspensionsberäkningen tas hänsyn till dessa framtida antagandeinkomster: till individens pensionskapital läggs de tänkta framtida avgiftsinbetalningarna på grundval av antagandeinkomsterna. Individens pensionskapital motsvarar sålunda de fram till förtidspensionsfallet tillgodoräknade avgifterna uppräknade med lönein-

dex och avgiften på den årliga antagandeinkomsten multiplicerad med antalet är för vilka antagandeinkomst tillgodoräknats. Pensionskapitalet delas med delningstalet för 65—åringar. Det sålunda beräknade förtidspensionsbeloppet skrivs därefter fram med löneindex t.o.m. det år förtidspensionären fyller 60 år och är således standards- äkrat.

Vid 61 års ålder räknas förtidspensionen om. Vid denna tidpunkt uppgår indivi- dens pensionskapital till ett större belopp eftersom de avgiftsinbetalningar till ålderspensionssystemet som gjorts på grundval av antagandeinkomsterna successivt räknats upp med löneindex (på samma sätt som övriga tillgodoräknade pensions- rättigheter). Förtidspensionsbeloppet beräknas med individens delningstal för 65 års pensionsålder. Den utgående förtidspensionen skrivs därefter fram med pris— och följsamhetsindex på samma sätt som ålderspension.

Eftersom förtidspension inte utges från premiereservsystemet utan endast från fördelningssystemet tillgodoräknas individen den sammanlagda avgiftsinbetalningen motsvarande 18,5 % av inkomsten vid beräkning av förtidspension. Om individen skulle få hela sin ålderspension (baserad på avgiften 18,5 %) från fördelnings- systemet skulle någon omräkning av pensionen inte behöva göras vid övergång till ålderspension vid 65 år, eftersom förtidspensionärens pensionskapital i ålderspen- sionhänseende enligt vårt förslag är pris- och följsamhetsindexerat efter 61 års ålder. Förtidspensionen vid 61 år skulle då motsvara individens ålderspension.

1 tabell 16.10 a jämförs den inkomstrelaterade förtidspensionens storlek i det reformerade systemet med förtidspension beräknad enligt nuvarande regler för fyra personer som samtliga börjar förvärvsarbeta vid 24 års ålder och har en inkomst som ökar i takt med den allmänna reallöneutvecklingen. Det ålderspensionsbelopp som personerna skulle vara berättigade till om de hade förvärvsarbetat fram till 65 års ålder ligger på samma nivå i de två regelsystemen.

Förtidspensioneringen antas ske vid 40, 50, 55 respektive 61 års ålder. Jämförel- sen görs vid tre tidpunkter: vid nybeviljandet, vid 60 års ålder och vid 61 års ålder. Den nuvarande förtidspensionen, som är prisindexerad, uppgår till samma belopp i fasta priser vid de tre tillfällena. Den reformerade förtidspensionen skrivs upp med löneindex, som antas stiga med 1,5 % per år, fram t.o.m. 60 års ålder. Vid 61 års ålder räknas beloppet om. Den reformerade förtidspensionen har beräknats med delningstalet 12,9. Eventuell garantipension har inte medräknats.

För den person som förtidspensioneras vid 40 års ålder utgör den reformerade inkomstrelaterade förtidspensionen för pensionsfallsåret 80 % av pensionen enligt nuvarande regler. Den reformerade pensionen höjs därefter med 1,5 % per år, medan nuvarande pension är oförändrad i fasta priser. Vid 60 års ålder är den reformerade pensionen 8 % högre än den nuvarande. Vid omräkningen vid 61 år sänks individens reformerade pension och ligger därefter på samma nivå som förtidspensionen i nuvarande system.

Förtidspensionen vid 61 års ålder beräknas således till ett lägre belopp än 60- årspensionen. De framtida avgiftsinbetalningarna på grundval av individens an- tagandeinkomster har inråknats i förtidspensionsbeloppet vid nybeviljandetidpunkten och samtliga dessa avgifter räknas således upp med 1,5 % per år fram t.o.m. 60

års ålder. Pensionskapitalet, på vilket förtidspensionsberäkningen vid 61 år baseras, ökar däremot successivt år för år med motsvarande årliga avgift; dvs. endast den första avgiften har uppräknats med löneindex 1,5 % för hela perioden från nybevi- ljandetillfallet fram till omräkningen av pensionen. Trots att samma årliga pro- centuella uppräkning har gjorts av pensionskapitalet och förtidspensionen, har förtidspensionen sålunda vuxit till ett förhållandevis större belopp. Skillnaden mellan 60- och 61-årspensionen är därför större för den som förtidspensioneras i unga år än för den som förtidspensioneras i högre ålder.

Den som varit förtidspensionär länge och under långt tid levt på en viss standard- nivå i förhållande till en genomsnittlig förvärvsarbetande får således en större inkomstsänkning vid 61 års ålder än den som varit förtidspensionär under kortare tid dessförinnan. Å andra sidan är skillnaden mellan förtidspensionen vid 61 års ålder i det reformerade och det nuvarande systemet mindre för den som varit förtidspensionär länge än för den som pensionerades i högre ålder.

Tabell 16.10 a Nybeviljad förtidspension och förtidspension vid 60 respektive 61 års ålder i det reformerade systemet i procent av förtidspension enligt nuvarande regelsystem för personer som börjar arbeta vid 24 års ålder med jämn löneutveck- ling. 1,5 % reallönetillväxt

Ålder vid för- Reformerad förtidsp. i % av nuvarande förtidsp. tidspensionering vid nybeviljandet vid 60 år vid 61 år

40 år 80 % 108 % 101 % 50 år 82 % 95 % 95% 55 år 84 % 90 % 91 % 61 år 88 % 88 %

Av tabell 16.10 a framgår att vid nybeviljandetidpunkten är skillnaden mellan förtidspensionen i de två systemen större ju yngre förtidspensionären år. Då har emellertid inte hänsyn tagits till eventuell garantipension. I många fall kan unga förtidspensionärer förmodligen komma att vara berättigade till viss garantipension, i vart fall under den första tiden som pensionär. Skillnaden mellan den reformerade och den nuvarande pensionen är då inte lika stor som tabellen utvisar. I det refor- merade systemet höjs därefter den utgående inkomstrelaterade pensionen i takt med den allmänna löneutvecklingen. Vid positiv reallöneutveckling kommer den refor- merade pensionen att successivt närma sig, och efter en längre period ligga över, nivån för pensionen enligt nuvarande regler.

Vid omräkningstidpunkten vid 61 år är i stället skillnaden mellan reformerad och nuvarande pension större för den som förtidspensioneras i högre ålder. Enligt tabellen är då den reformerade pensionen ca 10 % lägre än pensionen i nuvarande

system för en person som förtidspensioneras i 55—60—årsåldern.

I nuvarande regelsystem ligger den pension som beviljas en individ i dessa åldrar strax under eller på samma nivå som den ålderspension individen skulle vara berättigad till om han eller hon förvärvsarbetat fram till 65 års ålder (se tabell 16.10 b). I vår utformning av den reformerade pensionen ger, även i fråga om förtidspensioneringen, ett extra förvärvsår alltid en högre pension.

I tabell 16. 10 b görs en sådan jämförelse av förtidspensionärens och den förvärvs— arbetandes ålderspensioner inom det reformerade respektive det nuvarande syste-

met. I beräkningen avseende det reformerade systemet har antagits att hela ålderspen-

sionsavgiften på 18,5 % tillförs fördelningssystemet. Förtidspensionärens ålders- pension uppgår i sådant fall till samma belopp som den förtidspension som beräk- nats vid 61 år. Också i nuvarande system är förtidspensionärens pension oförändrad vid övergång till ålderspension.

Förtidspensionärens ålderspension jämförs med ålderspensionen för en person som fortsätter att arbeta fram till 65 års ålder med realt oförändrad årsinkomst mellan 60 och 65 år. Ett motiv för att övergå från löne- till pris- och följsamhetsin- dexering vid 61 års ålder inom förtidspensioneringen är just, som vi framhållit i kapitel 12, att äldre förvärvsarbetande ofta har en avtagande reallöneutveckling under de sista yrkesverksamma åren. Detta framgår också av redovisningen i bilaga A.

Tabell 16.10 b Förtidspensionärens ålderspension i procent av den ålderspension individen skulle ha fått om han hade arbetat fram till 65 års ålder. Det reforme- rade systemet respektive nuvarande system

Ålder vid för- Reformerat Nuvarande tidspensionering system system 40 år 77 % 79 % 50 år 83 % 90 % 55 år 85 % 95 % 61 år 86 % 100 %

I det reformerade systemet får således den som förvärvsarbetar fram till 65 års ålder högre ålderspension än en individ som förtidspensioneras vid t.ex. 61 års ålder. Den som slutar arbeta och börjar lyfta ålderspension vid 61 år får däremot lägre pension än förtidspensionären.

17. Statsfinansiella och samhällsekonomiska effekter

I detta kapitel redovisas först pensionssystemets finansiella utveckling, däribland pensionsutgiftemas och fondernas utveckling samt finansiella konsekvenser för statsbudgeten. Redovisningen sker av praktiska skäl uppdelat på den mer kortsikti— ga respektive den långsiktiga utvecklingen. Mer detaljerade uppgifter om den långsiktiga utvecklingen finns i Riksförsäkringsverkets bilaga till betänkandet. Sedan diskuteras i tur och ordning tänkbara effekter på sparandet, på det effektiva skatte- trycket och på utbudet av arbetskraft.

I text och tabeller talas ofta om överskott och underskott, varmed menas avgiftsin— komster minus pensionsutgifter. Ordet underskott har en negativ värdeladdning som för tankarna till ett misslyckande med finansieringen. I flera fall är emellertid avsikten att vissa utgifter skall finansieras med skattemedel, vilket med vår tekniska terminologi innebär ett underskott. Ordet har således inte samma innebörd som statligt budgetunderskott eller bytesbalansunderskott, vilka är företeelser som definitionsmässigt lånefinansieras.

17.1. Pensionssystemets finansiella utveckling

När det reformerade pensionssystemet är i full funktion på 2030-talet kommer pensionssystemets känslighet för tillväxten (jfr kapitel 5) att i stort sett upphöra. Detta beror främst på den löneindexerade uppräkningen av pensionsrätter, i förening med följsamhetsindexeringen av de utgående pensionerna. Den inkomstrelaterade pensionen kommer att utgöra samma procentandel av lönesumman, oavsett vilka antaganden om den ekonomiska tillväxten som används. Vi föreslår att följsam— hetsindexering skall tillämpas även för de pensioner som under den långa över— gångstiden betalas enligt de nu gällande folkpensions- och ATP-reglerna. Härigenom uppnår vi även på kortare sikt en betydande stabilitet i förhållande till den ekono— miska tillväxten.

Garantipensionernas storlek i relation till lönesumman kommer däremot att kunna

variera något. Ju lägre tillväxten är, desto fler personer kommer att få del av det tillskott som garantipensionen innebär.

I detta avsnitt kommer att redovisas dels beräkningar på mycket lång sikt, fram till år 2050, dels på kortare sikt. I de långsiktiga beräkningarna antar vi som huvudalternativ en ekonomisk tillväxt på 1,5 % per år (jfr kapitel 3). Med de stabilitetsegenskaper som vi förslår skall bli inbyggda i systemet kommer, som nämnts, pensionernas andel av lönesumman att på lång sikt bli i stort sett oberoende av den ekonomiska tillväxten. Strängt taget vore det motiverat att göra alternativa antaganden om framtida demografiska förhållanden, kanske främst medellivslängden. Om pensionärernas medellivslängd stiger utöver vad som antagits (se kapitel 3) blir utgifterna för de pensioner, som beräknas enligt nuvarande folkpensions- och ATP-regler högre. 1 det reformerade systemet föreslår vi emellertid en följsamhet även till medellivslängdensförändring- ar (se kapitel 10). På lång sikt stabiliseras alltså pensionssystemet även i detta avseende.

Antagandet om 1,5 % tillväxt på lång sikt inrymmer naturligtvis den högst sanno- lika möjligheten av att tillväxten periodvis blir lägre och periodvis högre. 1 ett kortare perspektiv, åren fram till år 2000, är det som nämnts i kapitel 3 troligen i underkant att räkna med 1,5 % tillväxt. De mer kortsiktiga beräkningarna bygger därför på antagandet om 3 % tillväxt åren 1995-2000 och sedan 1,5 % per år under det närmast följande decenniet.

17.1.1. Den finansiella utvecklingen i kortare perspektiv

Fram till år 2000 är pensionsutgiftemas utveckling helt bestämd av de nuvarande pensionsreglerna. De första reformerade pensionerna kommer att börja betalas ut först år 2000, och då med mycket små belopp (jfr förslaget till övergångsregler i kapitel 15).

Följsamhetsindexeringen av pensioner enligt både nuvarande och reformerade regler förslås vidare börja tillämpas först efter sekelskiftet.

Den första tillämpningen av följsamhetsindexeringen, vid uppräkningen av pensio- ner från år 2000 till år 2001, sker på grundval av löneutvecklingen 1997—1999 (se kapitel 9 beträffande indexeringens konstruktion). Givet antagandet om en relativt god tillväxt under andra hälften av 1990-talet — 3 % per år i genomsnitt — är det därför mycket möjligt att följsamhetsindexeringen resulterar i högre uppräkningar av pensionerna under de första åren på 2000—talet än vad som skulle ha blivit fallet med enbart ianationsuppräkning. Den antagna tillväxten under 2000-talets första decennium — 1,5 % per år i genomsnitt — kan i gengäld förmodas inrymma åt- minstone en, kanske två, lågkonjunkturer med en tillväxt understigande 1,5 % per år. Då blir pensionsuppräkningen lägre än med enbart inflationsuppräkning. Skulle å andra sidan en period med hög tillväxt infalla mot decenniets slut sker uppjuste- ringen först bortom år 2010. Vi har valt att i kalkylerna fram till år 2010 inte alls beakta dessa tänkbara tidsförskjutningseffekter inom följsamhetsindexeringen, vilka mycket väl kan komma att ta ut varandra.

Efter en reform kan det allmänna pensionssystemet uppdelas i tre delsystem:

— ålderspensioneringens fördelningssystemdel med dess buffertfond (den nuvaran-

de AP-fonden),

— ålderspensioneringens premiereservdel, — övriga pensioner.

Den sistnämnda delen omfattar dels förtidspensioneringen, vilken vi anser i framti- den skall anknytas till sjukförsäkringen eller utgöra en särskild försäkringsgren; dels efterlevandepensionen, garantipensionen och vissa andra fördelningsmässiga inslag i pensionssystemet, vilka vi förutsätter kommer att finansieras med allmänna skatte- medel på statsbudgeten. I nu föreliggande sammanhang räknar vi emellertid med att alla dessa övriga pensioner betalas över statsbudgeten.

Tabell 17 .] Avgiftsöverskott och -underskott i det allmänna pensionssystemet med fördelning på sektorer. (Till pensionssystemet relaterade avgifter och löneskatter, minus utgifter). Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt 3 % per år 1995—2000, 1,5 % därefter

Efter reform:

Alderspensioneringens fördelningssystem Alderspensioneringens premiereservdel Statsbudgeten och andra trygghetssystem

Totala pensionssystemet

Utan reform:

Alderspensioneringens fördelningssystem Alderspensioneringens premiereservdel Statsbudgeten och andra trygghetssystem

Totala pensionssystemet

Reformens effekt:

Alderspensioneringens fördelningssystem Alderspensioneringens premiereservdel Statsbudgeten och andra trygghetssystem

Totala pensionssystemet

1995 2000 2005 2010

—25 +11 +21

+7

-21 14 -45

+8 +14 -12

+10

-15 16 -56

+26 + 16 -28

+14

-19 19 -66

+41 +19 -41

+19

I kapitel 14 presenterades vårt förslag till hur pensionerna skall betalas och finan— sieras under de närmaste åren. I sina huvuddrag innebär förslaget att ålderspensio ns— systemet (dvs. nuvarande AP-fonden) övergångsvis betalar vissa pensioner som principiellt sett andra försäkringssystem eller staten borde svara för, vidare att den nya ålderspensionsavgiften (inkl. egenavgifter) införs etappvis. Det sistnämnda möjliggör att folkpensionsavgiften åtminstone temporärt kan ligga kvar som in- komstkälla på statsbudgeten, vilket gör att omedelbara negativa effekter på stats- hnansema undviks, innan förtidspensioneringens villkor och finansiering hunnit omprövas.

I tabell 17.1 sammanfattas finansiella effekter på de tre delsystemen i perspektivet fram till år 2010. Vad som visas är avgiftsinkomster minus utgifter inom respektive system, dvs. vad som finansieras på annat sätt än med avgifter. I sina huvuddrag kan effekterna beskrivas på följande sätt:

( 1) Alderspensioneringens fördelningssystem får till följd av förslagen vidkännas förstorade avgiftsunderskott de närmaste åren. Från sekelskiftet och framåt medför emellertid den höjda ålderspensionsavgiften och det successiva bortfallet av de till- fälligt övertagna pensionsutbetalningarna, att underskottet blir mindre än om någon reform inte genomförs. Härigenom undviks att buffertfonden töms under 2010-talet.

(2) Premiereservdelen får ett växande'överskott. Pensionsutbetalningar av någon betydelse påbörjas först omkring år 2015 .

(3) Statsbudgeten förbättras kraftigt de första åren. Som en återspegling av de positiva effekterna på ålderspensioneringens fördelningssystem och av premie- reservernas tillväxt påverkas emellertid statsbudgeten (inkl. den i kalkylen ofinansie- rade förtidspensioneringen) kraftigt negativt från och med sekelskiftet.

Totalt sett medför reformen att en ökad andel av pensionsutgifterna kommer att täckas av avgifter, egen- och arbetsgivaravgifter som tas ut på lönerna. Som fram- går av tabell 17.2 lämnas ändå en betydande del av pensionssystemet utan sådan avgiftsfinansiering. Från och med år 2000 förs nästan alla pensionsavgifter till ålderspensionssystemet.

Tabell 17.2 Samtliga allmänna pensionsutgifter och pensionsavgifter i procent av totala lönesumman 1995—2010. Antaganden: BNP-tillväxt 3 % per år 1995—2000, 1,5 % därefter

1995 2000 2005 2010

Med reform:

Pensionsutgifter 30,0 27 , 1 26, 8 27,6 Avgiftsinkomster 20, 1 20,3 20,3 20,3 Annan finansiering än avgift 9,9 6,8 6,5 7,3 Utan reform:

Pensionsutgifter 30,0 27,1 27,4 28,6 Avgiftsinkomster 19,1 19,1 19,1 19,1 Annan finansiering än avgift 10,9 8,0 8,3 9,5

Detta innebär att det i första hand är förtidspensioneringen som i vårt förslag måste finansieras på annat sätt, dvs. med allmänna skattemedel eller nya avgifter.

Som framgår av tabell 17.2 blir pensionsutgifterna år 2000 samma i det reformera- de systemet som i ett oreformerat, trots att garantipensionsförslaget innebär en viss fördyring. Besparingar görs emellertid dels genom att ny delpension inte beviljas från år 2000, dels genom att nybeviljade förtidspensioner räknas ut på ett något mindre förmånligt sätt.

Som nämnts i kapitel 12 och 15 anser vi att förtidspensioneringens villkor bör ses över av beredningen (8 1993107) för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäk- ringama. Utan ytterligare åtgärder på främst förtidspensionsområdet kommer vårt förslag, som redan framhållits, att medföra en betydande tillkommande belastning på statsfinanserna. Detta visas mer i detalj i tabell 17.3. I tabell 17.4 visas på motsvarande sätt gjorda beräkningar av ålderspensionssystemets (fördelningssyste- mets och nuvarande AP-fondens) finansiella utveckling i perspektivet fram till år 2010.

Tabell 17.3 Den finansiella utvecklingen för den del av pensionssystemet som ligger utanför ålderspensionssystemet (inledningsvis helt på statsbudgeten). Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt: 3 % per år 1995—2000, 1,5 % därefter

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 2010 Pensionavgifter över taket 6 6 6 6 5 5 5 6 Folkpensions— och delpensionsavgifter 28 22 15 10 5 2 2 2 Höjda socialavgifter att finansiera inbetal- ningar av pensions- avgifter 11 12 14 15 16 17 18 20 ./. Avgifter till ålderspensionssystemet —23 -24 -26 -27 -28 -28 -29 -32 ./. Pensioner' -45 -45 -45 -44 -42 -41 -52 -62 Över/underskott & -29 -36 -40 -44 -45 -56 -66 Över/underskott, utan reform -44 -43 -41 -38 -36 -33 -28 -25 Reformens effekt på statsbudgeten +21 +14 +5 -2 -8 -12 -28 -41

' Från och med år 2000 beräknade efter tillkommande skatt på den höjda garantipen- sionsnivån.

Tabell 17.4 Den finansiella utvecklingen för ålderspensioneringens fördelnings- system 1995—2010. Miljarder kronor 1995 års priser. Antaganden: BNP-tillväxt: 3 % per år 1995—2000, 1,5 % därefter; realränta 3 % 1995, 1,5 % från 2000 med nedtrappning däremellan; inflation 3 % hela tiden

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 2010 ATP-avgifter inkl. från staten 102 113 123 130 140 148 157 168 ./. Pensioner -156 -158 -160 -163 —166 -169 -172 —l87 Över/underskott före räntor —54 —45 -37 -33 -26 -21 -15 -19 Räntor, nominella' 34 31 29 27 24 22 13 12 Över/underskott efter nominella räntor -20 -14 -8 -6 -2 l -2 -7 Över/underskott utan reform, före räntor -29 -28 —28 -27 -28 -29 -41 -60 Reformens effekt på över/underskottet, före räntor —25 —17 -9 -6 +2 + 8 +26 +41 Fond 31/12 565 535 510 490 470 455 425 375 Fond 31/12 utan reform 590 570 550 535 515 500 330 95 Reformens effekt på fondkapitalet -25 -35 -40 -45 —45 -45 +95 +280 ' därav reala 17 15 13 10 8 6 6 5

17.12. Pensionsutgiftema i det långa perspektivet

Omkring år 2030 kommer flertalet pensionärer att uppbära ålderspension helt enligt det reformerade systemets regler. Endast de äldsta pensionärerna (de över 75 år) kommer enligt de föreslagna övergångsreglerna att ha vissa 20-delar av sin pension

enligt nuvarande regler. Pensionssystemet är då samhällsekonomiskt följsamt i den bemärkelsen att dess kostnader, som andel av lönesumman, kommer att stabiliseras oavsett den reala tillväxten i lönerna och oavsett pensionärernas genomsnittliga livs- längd.

Den del av ålderspensionsavgiften som är pensionsgrundande är 18,5 % av det ut- vidgade avgiftsunderlaget (se kapitel 14) upp till taket för den pensionsgrundande inkomsten. Utslaget på ekonomins totala lönesumma (alltså exklusive pensions- grundande verkliga och tillräknade ersättningar andra än löner, men inklusive löner över taket) motsvarar detta totalt ungefär 21 %. Det exakta procenttalet bestäms bl.a. av den framtida relationen mellan löner och andra pensionsgrundande inkomst- er. Genom systemets konstruktion är detta också ålderspensionsutgifternas mälsatta andel av ekonomins lönesumma.

Avvikelser härifrån kan på kortare sikt uppkomma genom den tidsförskjutning som finns i systemet vad gäller anpassningen till den reala tillväxten och anpass- ningen till pensionärernas medellivslängd. Det finns emellertid en faktor som ger upphov till mer långsiktiga avvikelser, nämligen storleken på den förvärvsarbetande befolkningen — i sin tur bestämd av den historiska nativiteten samt in- och utvand— ringen. I detta avseende finns ingen följsamhet inbyggd i systemet.

Som framgår av tabell 17.5 beräknas utgifterna för ålderspensioneringen sjunka till under 21 % av ekonomins lönesumma framemot mitten av nästa sekel. Förkla- ringen är att antalet pensionärer då väntas bli litet i förhållande till antalet förvärvs— arbetande. (Huvuddragen i den framtida väntade befolkningsutvecklingen beskrivs i kapitel 3.)

Framemot mitten av seklet är också premiereservsystemet i full funktion i den be- märkelsen att även de äldsta pensionärerna då har pension från premiereserverna utan reduktion till följd av övergångsreglerna.

Bortom år 2050 har inga kalkyler gjorts med tanke på att precisionen i beräkningar av detta slag blir ytterst låg — det behöver knappast framhållas att den är högst be— tydande redan i ett avsevärt kortare perspektiv. Mycket talar emellertid för att den demografiska utvecklingen blir sådan att pensionsutgifterna som andel av lönesum- man återgår till eller något överstiger 21 %.

Tabell 17.5 Pensionsutbetalningari procent av lönesumman 1995—2050. Antagande: BNP-tillväxt 1,5 % per år

1995

2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Ålderspension (exkl. garanti- pension)

Fördelnings— systemet

17,6

Det kortare perspektivet, se avsnitt 17.1.1

21,4 21,1 20,3 19,8 19,4 18,6 17,7 17,1

Premiereserv- systemet

0,0

0,3 0,5 0,9 1,3 1,6 1,8 2,0 2,1

Summa

17,6

21,7 21,6 21,2 21,1 21,0 20,4 19,7 19,2

Övrig pension

12,4

8,3 7,4 6,8 6,4 5,8 5,5 5,4 5,2

(alt

30,0

30,0 29,0 28,0 27,5 26,8 25,9 25,1 24,4

Väsentlig information om det reformerade systemets egenskaper ges i tabell 17.6. Vid 1 ,5 % ekonomisk tillväxt — vårt huvudalternativ — blir på lång sikt det reforme- rade systemets utgifter, mätta i procent av lönesumman tydligt lägre än om ingen reform genomförs.

Skulle tillväxten i samhällsekomomin bli hög innebär den föreslagna följsamhetsin- dexeringen att pensionsutbetalningarna i procent av lönesumman blir högre än om ingen reform görs. Vid en hypotetisk 3-procentig tillväxt ter sig det nuvarande systemet successivt allt billigare, medan vårt föreslagna system ju kompenserar pensionärerna för löntagarnas snabba standardökning.

I 2-procentsfallet ger beräkningarna däremot vid handen att utgifterna blir något lägre i det reformerade systemet än med ett oreformerat.

Tabell 17.6 Totala pensionsutbetalningar i procent av lönesumman med och utan reform Med reform Utan reforml Reformens effekt2 BNP-tillväxt, % BNP—tillväxt, % BNP—tillväxt, % 1,5 1,0 1,5 2,0 3,0 1,0 1,5 2,0 3,0 1995 30,0 30.0 30,0 30,0 30,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Det kortare perspektivet, se avsnitt 17.1.1 2015 30,0 34,6 31,7 29,6 25,3 -4,0 -1,7 —0,3 +2,7 2020 29,0 34,8 31,5 29,1 24,5 -5,2 -2,5 -O,7 +2,5 2025 28,0 35,0 31,1 28,4 23,5 —6,6 -3,1 -1,0 +2,7 2030 27,5 34,9 30,8 28,0 23,1 -7,0 -3,3 -1,1 +2,8 2035 26,8 34,8 30,4 27,6 22,7 —7,4 —3,6 -1,5 +2,9 2040 25,9 34,0 29.6 26,8 22,0 -7,7 —3,7 —1,5 +2,9 2045 25,1 33,2 28,8 26,0 21,4 -7,7 —3,7 -1,4 +2,9 2050 24,4 32,4 28,0 25,2 20,8 -7,6 -3,6 -1,2 +2,9

' Dock har taket höjts i takt med löneutvecklingen på samma sätt som vi föreslår. På mycket lång sikt skulle med bibehållet tak ett starkt ökat antal människor få inkomster ovanför taket. En jämförelse med det reformerade systemet skulle komma att domine- ras av skillnaden i behandling av taket och därigenom bli tämligen ointressant för en bedömning av övriga systemskillnader. Det är också i längden politiskt osannolikt att ATP-avgiften skulle tas ut ovanför taket om de flesta hade inkomster ovanför taket. Detta vore annars den strikta tolkningen av begreppet "utan reform". Det kan nämnas att utan höjning av taket blir procenttalen för år 2050 i det oreformerade systemet ca 24 % i 1,5-procentsaltemativet och så litet som ca 11 % i 3—procentsalternativet. Vida— re ingår delpension i beräkningarna. l reformens effekt ingår därför ca 0,3 procenten- heters kostnadsminskning till följd av delpensionens avskaffande. Någon motsvarande ökning av t.ex. förtidspension har inte inberäknats.

2 Vid effektberäkningen har beaktats effekter av följsamhetsindexeringen. Se vidare bilaga A.

17.2. Fondbildningen på lång sikt

Redan i avsnitt 17.1 beskrevs hur fördelningssystemets buffertfond (den nuvarande AP-fonden) minskar kraftigt under de närmaste åren till följd av de förslagna åtgärderna som syftar att i möjligaste mån balansera de olika systemdelarnas finan— ser. I ett längre perspektiv bortom år 2010 medför emellertid vårt förslag att

fondens nedgång bromsas. Detta står i skarp kontrast till vad som skulle ske om ATP-systemet lämnades utan restaurerande åtgärder.

Vid en ekonomisk tillväxt på 1,5 % per år (och en realränta av samma höjd från år 2000) beräknas AP-fonden ta slut är 2012. Med det reformerade systemet når fonden en bottenpunkt omkring år 2030. Fonden uppgår då visserligen bara till 50 % av de årliga pensionsutbetalningarna — fondstyrka 0,5 . Därefter ökar den emellertid, givet de prognoser om en mer gynnsam försörjningskvot som nu görs. [ bilaga A redovisas ytterligare detaljer om fondutvecklingen.

Det måste med skärpa framhållas att våra analyser — gjorda i samarbete med Riksförsäkringsverket — visar på en utomordentligt stor känslighet för ändringar i fondkalkylernas förutsättningar. Det är inte möjligt att nu kalibrera pensionssyste- met så att fondstyrkan t.ex. är 2030 kan preciseras med en säkerhet som Överstiger plus/minus 1,0. Det är alltså nödvändigt att fortlöpande följa fondutvecklingen och vid behov vidta korrigerande åtgärder.

Premiereservfonderna ökar inledningsvis snabbt eftersom inga pensioner av någon omfattning betalas ut före år 2015 (se tabell 17.7). Fondkapitalet är då närmare 400 miljarder kronor i 1995 års priser, eller över 40 % av ekonomins lönesumma. Även rörande premiereservfondema återges mer uppgifter i bilaga A.

Tabell 17.7 Premiereservsystemets utveckling i procent av lönesumman 1995—2000. BNP-tillväxt och realränta 1,5 procent

___—___—

Avgifter Pensioner F ondkapital 3 1 / 12 ___—___— 1995 1 ,6 0,0 1 ,6

Det kortare perspektivet, se avsnitt 17.1.1

2015 2,3 0,3 42,2 2025 2,3 0,9 59,4 2035 2,3 1,6 69,7 2050) 2,3 2,1 75,7

&

17.3. Det samhälleliga sparandet

En god ekonomisk tillväxt i förening med överskottssparande av det slag som angavs som önskvärt i kapitel 3 är inte så lätt att åstadkomma. En förutsättning är god internationell konkurrenskraft hos näringslivet, så att den inhemska efterfrågan kan hållas tillbaka utan att tillväxten åter pressas ned och arbetslösheten perma- nentas. För pensionssystemet innebär detta att det måste finansieras på ett sätt som inte driver upp företagens kostnadsutveckling. Vårt förslag om en ålderspensions- avgift som ger pension enligt i huvudsak försäkringsmässiga principer avser att bl.a. möjliggöra detta. En avgift som av den enskilde uppfattas som ett eget spa— rande betraktas också som en del av den egna lönen. Denna effekt förstärks ytterli— gare genom det föreslagna inslaget av egenavgift och genom att en del av avgiften även rent formellt föreslås avsättas till en individuell premiereserv.

En annan förutsättning för den önskade samhällsekonomiska utvecklingen är att sparandet i ekonomin kan kanaliseras till investeringsprojekten på ett effektivt sätt. Vårt förslag om flexibilitet och decentralisering i förvaltningen av till pensions— systemet hörande fonder avser att bidra härtill. Begränsningar i dessa avseenden, i form av t.ex. regler för riskfyllda utlandsplaceringar och auktorisation och tillsyn av kapitalförvaltare, måste emellertid finnas för att vidmakthålla en god stabilitet och en förutsebarhet i de pensioner som skall utbetalas.

De positiva effekter på samhällsekonomin som nu talats om är till sin natur sådana som det inte ens i efterhand går att kvantifiera betydelsen av. Självfallet är det väl så svårt att uppskatta dem på förhand. Det rör sig om förbättringar i ekono- mins signalsystem i olika avseenden, att "olja det samhällsekonomiska maskineri- et". Effekterna kan vara mycket betydelsefulla, men är inte minst genom sin lång— siktighet svåra att isolera från andra faktorer som inverkar på ekonomin.

Andra effekter är av jämförelsevis mer handfast och kalkylerbar natur. ] tabell 17.6 visades hur de samlade reformförslagen vid 1,5 % tillväxt i ekono— min kan beräknas ge upphov till ett sparande i form av minskade pensionsbetal- ningar i framtiden. Till dessa tal skall läggas höjningen av det totala avgiftstrycket med 1,2 % på lönesumman. Till följd av den föreslagna följsamhetsindexeringen blir pensionsutgifterna ungefär lika stora i procent av lönesumman (eller BNP) även i andra alternativ för den ekonomiska tillväxten. Detta innebär att pensions— systemets totala sparande i t.ex. det hypotetiska 3-procentsalternativet blir lägre (i relation till lönesumman eller BNP) än om ingen reform görs, trots den föreslagna avgiftshöjningen.

1 vad mån spareffekten i de lägre och mer realistiska tillväxtalternativen kommer att fortplanta sig till det totala ekonomiska systemet och ytterst ta formen av för— bättrad bytesbalans är emellertid osäkert. En avgörande fråga är hur det enskilda sparandet, i pensionärshushållen respektive de yrkesverksammas hushåll, reagerar.

Det torde i dag vara vanligt att även pensionärer sparar i betydande utsträckning. De lämnar ifrån sig arv till nästa generation. Om de pensionärer som i det refor- merade systemet får lägre pensioner reagerar på detta genom att minska sparandet

i samma mån, lämnas det totala sparandet i ekonomin opåverkat. Pensionärerna skulle alltså konsumera lika mycket, oavsett vilket pensionssystem som finns. En sådan fullständig neutralisering av det ökade offentliga pensionssparandet är väl knappast sannolik. 1 en kalkyl skulle man schablonmässigt kunna räkna med att en neutralisering sker till hälften.

De yrkesverksammas reaktion är än mer komplicerad att förutse. Om de ser ett lågtillväxtalternativ framför sig och de har klart för sig att det reformerade pen- sionssystemet kan ge lägre pension än det nuvarande skulle ha gett, kanske de ökar sitt enskilda pensionssparande.

Tabell 17.8 Uppskattade effekter på sparandet i pensionssystemet och hushållen sammantaget av en övergång från det nuvarande till det reformerade systemet.

Procent av BNP ___—___

1995 2015 2035 ___—___ l % Pensionssystemet 0,5 2,4 3,9

Pensionärer 0,0 -O,9 —1,7 Yrkesverksamma 1 ,0 l ,5 1 ,5 Summa 1,5 3,0 3,7 l'/z % Pensionssystemet 0,5 1,3 2,2 Pensionärer 0,0 -0.4 —O,8 Yrkesverksamma 0,5 0, 8 0,8 Summa 1,0 1,7 2,2 2 % Pensionssystemet 0,5 0,7 1,2 Pensionärer 0,0 -0,1 -0, 4 Yrkesverksamma 0,0 0,0 0, 0 Summa 0,5 0,6 0,8

M

I samma riktning skulle verka att de har mindre arv att påräkna från de pensio- nerade föräldrarna. Å andra sidan, med det stabilare reformerade systemet, kan risken för genomgripande förändringar" över en natt" framstå som mindre över— hängande, vilket skulle kunna minska de enskilda sparbehoven.

Det skall observeras att de yrkesverksammas sparandereaktioner kommer långt tidigare än effekterna på själva pensionsutbetalningarna. Om storleken på reaktio— nernia kan man nästan bara gissa. De beror bl. a. på hur korrekt hushållen l gemen förutser den långsiktiga ekonomiska utvecklingen och vilken grad av osäkerhet de

känner. Kanske kan man anta att nettoeffekten är noll i 2-procentsaltemativet och positiv i de lägre alternativen. I tabell 17.8 skissas en möjlig kalkyl där också det ovannämnda antagandet om pensionärernas reaktion lagts in.

Observera att vi inte räknat med att de yrkesverksamma minskar sitt privata sparande som följd av avgiftshöjningen. Hela avgiftshöjningen antas alltså utgöra ett sparande även i samhällsekonomin. En konsumtionsminskning har således förutsatts ske som resultat av avgiftshöjningen.

Det har å andra sidan ovan påpekats att det reformerade systemet kan komma att få olika effektivitetshöjande återverkningar på ekonomin. I avsnitt 17.5 skall vidare diskuteras tänkbara positiva effekter på arbetskraftsutbudet. Det skulle därmed vara möjligt att genom t.ex. ökad export ersätta det efterfrågebortfall som den lägre konsumtionen innebär.

17.4. Det effektiva skattetrycket

Under senare år har ordet "skattekil" blivit vanligt i den ekonomiska debatten. En skattekil föreligger när den enskildes utbyte av en ekonomisk aktivitet skiljer sig från det samhällsekonomiska (kollektiva) utbytet, på grund av något inslag i be- skattnings- och bidragssystemen. Den vanliga inkomstbeskattningen exempelvis utgör en skattekil. Värdet av en löntagares arbetsinsats är större för kollektivet än det värde han själv får behålla efter skatt. Han kan därför komma att bjuda ut en mindre mängd arbetskraft än vad som från samhällsekonomisk synpunkt vore önskvärt. Skatten "skjuter in en kil" mellan den privatekonomiska och den sam- hällsekonomiska lönsamheten. Man bortser från att han naturligtvis kan ha stor nytta av skattefinansierad verksamhet. Poängen är att han får del av dessa, obero- ende av om just han bidrar till det eller inte. Skulle emellertid alla minska sina arbetstid, funnes självklart mindre skattemedel att tillgå för de offentliga projekten. Det är således viktigt att försöka undanröja skattekilarnas s.k. snedvridningseffek- ter så långt som möjligt. Detta var ett huvudmotiv bakom den senaste skatterefor- men. Marginalskatten på extra arbetsinsatser sänktes då väsentligt.

Inom pensionssystemet är pensionsavgiften att betrakta som skatt om den utfallan- de pensionen inte stär i samband med den summa avgifter som betalas in under den förvärvsaktiva delen av livet. Folkpensionsavgiften är således skatt: folkpensions- förmånerna utbetalas till alla på helt andra grunder än hur stora folkpensionsav- gifter som mottagaren betalat in.

Även ATP-avgiften är till mycket stor del skatt. Detta gäller alla avgifter som betalas på inkomster understigande ett basbelopp. Avräkningen av pensionstillskott, m.m. mot ATP—inkomst, liksom avtrappningen av det särskilda grundavdraget för pensionärer, medför att det inte blir något reellt ekonomiskt utbyte av de ATP— avgifter som betalats på de lägre inkomstskikten, även ovanför ett basbelopp. Vida- re ger inkomster ovanför taket för den pensionsgrundande inkomsten ingen ytterli- gare ökning av pensionsutfallet trots att dessa inkomstdelar beläggs med avgift.

Slutligen, när en arbetstagare tjänat in för honom eller henne maximal ATP-poäng under 15 år och han eller hon kvalificerat sig för oreducerad ATP—pension enligt 30-årsregeln, kommer alla ytterligare avgiftsinbetalningar att utgöra skatt.

Det är svårt att mer exakt bestämma hur stor del av ATP-avgiften som skall anses utgöra skatt. För olika individer varierar detta starkt. På totalnivå har upp— skattningar gjorts som innebär att mellan 50 och 75 % av avgiften är skatt (se kapitel 5). Eftersom ATP-avgiften är 13 % på lönesumman, är således högst 6—7 procentenheter att betrakta som förmånsgrundande avgift eller som ett sparande. Det är angeläget att genom starkare samband mellan avgifter och förmåner reduce- ra det effektiva skattetrycket i systemet.

Vårt förslag till reformerat pensionssystem innebär att en ålderspensionsavgift på 18,5 % skall betalas på löner och andra pensionsgrundande inkomster, m.m. Av— gifterna skall efter uppräkning med ett index som mäter den allmänna löneutveck- lingen grunda rätt till inkomstrelaterad ålderspension. Detta betyder att en väsent- ligt större del av pensionernas finansiering kommer att ske i form av vad som är att uppfatta som premier och följaktligen en väsentligt mindre del som skatt.

En svår fråga är emellertid hur man skall se på garantipensionen i systemet. Med en garantinivå på drygt 2 basbelopp kan man anse att pensionsavgiften är skatt ända fram till den punkt där den renderar en inkomstrelaterad pension som översti- ger denna garantinivå. Detta synsätt skulle innebära att pensionsavgifter som tas ut på årsinkomster upp till ca 4 basbelopp (dvs. ca 140 000 kronor) är skatt. Denna slutsats mildras något om man beaktar våra förslag till avtrappningsregler för garantipensionen. Med detta synsätt skulle en mycket stor del av även den nya pensionsavgiften utgöra skatt. På lång sikt, om ekonomin växer realt och garanti- nivån får allt mindre betydelse, sjunker i och för sig denna skatteandel.

Man skulle också kunna säga att alla pensionsavgifter är skatt ända till dess den försäkrade har arbetat så många år att den ackumulerade avgiftssumman ger en inkomstrelaterad pension som överstiger garantinivån. För ungdomar skulle pen- sio nsavgiften alltså vara skatt, för äldre ett sparande för egen del. För lågavlönade skulle pensionsavgiften dessutom vara skatt under ett större antal år än för högav- lönade. Att yngre människor i högre grad uppfattar pensionsavgiften som skatt är för övrigt tänkbart redan av det skälet att pensioneringen ligger så långt fram i tiden.

Ett helt annorlunda perspektiv på garantipensionen är följande. Man skulle kunna jämföra den med den socialbidragsnorm som gäller för t.ex. löntagare. Denna norm kan ses som en garantinivå för lönen. Den del av löneinkomsterna som efter vanlig beskattning understiger normen skulle i så fall helt och hållet vara skatt i effektiv mening. Detta är inte det vanliga betraktelsesättet, till stor del beroende på att socialbidraget inte automatiskt kommer hem i brevlådan när lönen är otillräck- lig, utan kräver ansökan och prövning. Man ser inte lönen som skatt bara för att socialbidragsnormen existerar i bakgrunden. Anläggs ett motsvarande synsätt på pensionssystemet skulle hela pensionsavgiften på 18,5 % kunna ses som en för- månsgrundande avgift, inte som skatt.

Grunden för detta välvilliga sätt att se på det reformerade systemet är då att vår

föreslagna garantipension är en utfyllnad som betalas om den inkomstrelaterade pensionen inte når en viss nivå, medan den nuvarande folkpensionen är en "botten- platta" som alla får och som ATP-pensionen läggs ovanpå.

Med detta synsätt skulle alltså en betydande ökning av "premieandelen" ske med det reformerade systemet jämfört med det nuvarande. I motsvarande grad sänks det effektiva skattetrycket i ekonomin. Andelen förmånsgrundande avgift i det nuva- rande systemets finansiering är som nämnts 6—7 % av lönesumman — högt räknat. På BNP—nivån motsvarar detta ca 3 %. Det reformerade systemets 18,5 % på det utvidgade avgiftsunderlaget motsvarar drygt 9 % av BNP. Andelen förmånsgrun- dande avgift skulle alltså öka med drygt 6 % av BNP och det effektiva skattetryck- et minska lika mycket. Det kan observeras att jämförelsen gjorts mellan antaganden om den förmånsgrundande delen som i båda systemen är relativt högt hållna.

Det bör emellertid beaktas att den framtida pensionen kommer att utgöra skatte- pliktig inkomst. Osäkerheten om skattesystemets utseende och skattesatsernas storlek är på denna sikt stor. Den enskilde tar kanske i sina överväganden om framtiden inte hänsyn till skatten på pensionen, lika litet som möjligheten att få del av en garantinivå. Antar man lika fullt en framtida marginell skattebelastning på 30 % skulle det effektiva skattetrycket på lång sikt sänkas med knappt 4,5 % av BNP.

Ovanstående bedömning avser förändringen på lång sikt när det reformerade pensionssystemet är i full funktion. Detta kan anses inträffa om dryga 40 år, när dagens 40-åringar är drygt 80 år. Dessa utgör den första generation som enligt de föreslagna övergångsreglerna helt får sin pension enligt det reformerade systemet.

Den omedelbara effekten är mindre. Enligt de föreslagna övergångsreglerna om— fattas som nämnts de som är 40 år och yngre helt av det reformerade systemet. De som är 60 år och äldre omfattas helt av det nuvarande. De som är 40—60 år om- fattas i genomsnitt till hälften av det reformerade och till hälften av det nuvarande. Om man beaktar bl.a. den höga förtidspensioneringsfrekvensen i högre åldrar, men också den högre lönenivån i dessa åldrar, kan man överslagsmässigt bedöma att 2/3 eller högst 3/4 av löneinkomsterna är intjänandemässigt att hänföra till det reformerade systemet. Det omedelbara resultatet på det effektiva skattetrycket skulle i så fall bli en sänkning på ca 3 % av BNP.

Det är uppenbart och ofrånkomligt att det ligger en betydande subjektivitet i bedömningen av skattekilars storlek. Kärnfrågan är hur individen uppfattar skatte- och avgiftssystemen och agerar därefter, inte hur systemen formellt är anordnade. Särskilt komplicerad blir bedömningen just inom pensionssystemet, eftersom det ligger så många år mellan betalningen av avgiften och förmånens erhållande.

17.5. Effekter på arbetsutbudet

Pensionssystemet har flera slags effekter på arbetsutbudet. Reglerna om pensions- ålder och storleken på den utfallande pensionen påverkar människors val mellan att

pensionera sig och att fortsätta att arbeta. Finansieringen av systemet kan delvis fungera som beskattning — vilket beskrivits nyss — och därmed påverka valet mellan arbete och fritid.

Ett fullständigt försäkringsmässigt pensionssystem — således utan skattekilar och utan fördelningspolitiska inslag — skulle inte ha några snedvridande effekter på arbetsutbudet. Ett sådant system kan man dock knappast tänka sig. Vårt förslag till reformerat pensionssystem innehåller exempelvis garantinivån och pensionsrätt för barnår som betydelsefulla kompletteringar till den renodlade livsinkomstprincipen.

En vanlig väg ut ur arbetskraften går via långtidssjukskrivning till förtidspension. Effekterna på arbetsutbudet och den totala produktionen är stora. Det årliga pro- duktionsbortfallet till följd av förtidspensioneringar och sjukbidrag uppskattades av Pensionsberedningen till 50 miljarder kronor i 1990 års prisnivå, motsvarande ca 3,5 % av BNP.

Orsakerna till dagens höga förtidspensionering är flera. Förtidspensioneringen skall ytterligare utredas av den beredning som tillsatts för en ny ordning för sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna. Den beredningen kan komma att föreslå reformer som kan komma att påverka arbetsutbudet.

Den nuvarande delpensioneringen ger möjlighet till pensionering på deltid utan att detta påverkar den framtida ålderspensionens storlek. Dels sker ingen försäkrings- mässig nedräkning av ålderspensionen såsom vid förtida uttag, dels innebär 15- och 30—årsreglerna och den omständigheten att delpension är pensionsgrundande för ATP att man i huvudsak inte förlorar någon möjlighet till ytterligare intjänande av pensionsrätt. ] det reformerade pensionsystemet skulle en förlust av sistnämnda slag kunna uppstå för delpensionårerna. Om en försäkringsmässig nedräkning inte sker av ålderspensioneringen kvarstår ändå ett betydande subventionselement i delpensioneringen. Som vi utvecklat i föregående kapitel föreslår vi att delpen- sionsmöjligheten avskaffas i nuvarande form. Antalet delpensionårer är för närva- rande ca 40 000 — strax under 1 % av arbetskraften. Eftersom en del av dessa, i frånvaro av delpensionsmöjlighet, troligen i alla fall skulle ha arbetat deltid eller haft annan typ av pension, blir effekten på arbetsutbudet av denna isolerade åtgärd lik väl relativt liten.

Förtida uttag av ålderspension kan i det reformerade systemet bli mindre attrak- tivt än i det nuvarande systemet. Visserligen görs redan nu en försäkringsmässig nedräkning av pensionsbeloppen, men i det reformerade systemet förloras också in- tjänad pensionsrätt genom det förtida uttaget. Detta beror på att 15- och 30 års- reglerna tas bort. Den som väljer att pensionera sig sent får å andra sidan tillgodo- räkna sig ett fortsatt intjänande. En ökning av arbetsutbudet i de berörda ålders- grupperna är därför sannolik.

Avskaffandet av 15- och 30-årsreglerna innebär emellertid — som visats i före- gående avsnitt — en sänkning av det effektiva skattetrycket som rent allmänt antas stimulera till arbete på bekostnad av fritid. Effekten är således inte isolerad till gruppen över 60 år. Ett extra arbetsårs pensionsavgift höjer pensionen ungefär lika mycket om det extra året görs som t.ex. övertidsarbete före 60 års ålder.

Hur stor den samlade effekten på arbetsutbudet kan bli genom den sänkning av

det effektiva skattetrycket som det reformerade systemet innebär är svårt att säga. I RINK-utredningen gjordes en sammanställning av vissa tidigare studier och dess- utom två egna undersökningar av inkomstbeskattningens betydelse för arbetsut- budet. Undersökningarna visade att arbetsutbudet påverkades negativt av inkomst— beskattningen, men kom fram till olika resultat vad gäller effektens storlek. Ut- redningen drog en slutsats som innebär att en procentenhets minskning av den totala marginaleffekten i skattesystemet höjer arbetsutbudet med ca 0,6 procenten- heter, fast "effekten kan vara väsentligt större eller mindre".

Utredningen har kritiserats för att den angivna effekten skulle vara för hög. Delvis har kritiken tagit utgångspunkt i de senaste årens utveckling av arbetsut- budet — det har inte ökat efter skattereformen, utan minskat med ca 3 % mellan åren 1990 och 1993. Sannolikt beror detta emellertid på lågkonjunkturen: många har inte funnit det mödan värt att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande.

Diskussionen i föregående avsnitt utmynnade i att det effektiva skattetrycket genom det reformerade pensionssystemet skulle kunna sänkas ganska mycket. Vi har inte med nämnvärd precision kunnat översätta detta till den totala marginalskat— teeffekten i skattesystemet, till följd av garantipensionseffekter, bamårseffekter, m.m.

Det bör särskilt framhållas att pensionsreformens effektiva skattesänkning är mer abstrakt än t.ex. en vanlig inkomstskattesänkning, i synnerhet kanske för yngre personer med långt kvar till pensionsåldern.

Vid en samlad, men osäker, bedömning har vi kommit fram till att effekten på arbetsutbudet skulle kunna uppgå till några procent. Förhållandevis stor kan effek- ten bli i en framtid som präglas av en god efterfrågan på, och en välvillig inställ- ning till äldre arbetskraft. Det reformerade pensionssystemet ger god utdelning till dem som vill arbeta längre än till 65 år.

I det rådande konjunkturläget är det lätt att hysa uppfattningen att ett ökat arbets- utbud bara medför en ytterligare ökning av arbetslösheten. Man kan i och för sig ha stor förståelse för denna synpunkt. Samtidigt måste framhållas att arbetslöshet i stor skala varken är tolerabelt eller långsiktigt sett troligt. Pensionsberedningen anförde under stor enighet så sent som i november 1990: "Mot bakgrund av att bristande arbetskraftsresurser kan vara ett hinder för den framtida ekonomiska tillväxten i Sverige kan man fråga sig om det inte vore möjligt att intressera de äldre att stanna kvar på arbetsmarknaden. " Med samma lätthet som detta uttalande i dag skulle kunna kritiseras, kan vi själva komma att framstå som orimligt låsta i en dagsaktuell problematik om vi nu skulle förespråka ett pensionssystem som i ett perspektiv på 50 års sikt innebär att människor väljer att avstå från förvärvsarbete av enbart det skälet att arbetsinsatsen inte påverkar pensionen positivt.

Reservationer

Av ledamoten Leif Bergdahl (nyd)

Denna reservation baseras på tidigare utdelade PM — icke mindre än 180 stycken — samt på den presskommuniké som publicerades den 24 januari 1994 av regerings— partierna och socialdemokraterna.

Att en stor och viktig utredning, som pågått under mer än två år avbryts, och avslutas med förhandlingar där två av de i utredningen deltagande partierna ej får medverka, måste betraktas som minst sagt uppseendeväckande.

Eftersom vi inte deltagit i dessa avslutande diskussioner saknar vi förmodligen vissa underlag till denna reservation.

Vår huvudinvändning är att regeringen och socialdemokrater vill ändra det hittills- varande kedjebrevsystemet ATP till ett annat system som fortfarande till 88 procent är ett fördelningssystem av kedjebrevskaraktär. Ny Demokrati förordar snarast möjliga övergång till premiereservsystem och vill understryka att konkreta förslag till hur detta skulle kunna genomföras har framförts av exempelvis Skandia. Här är några av ingredienserna i Skandias modell.

— Raka rör genom successiv övergång till premiereservsystem för alla under 50 år. — Gardering för alla över 50 år.

._ Individen kan själv placera sina pensionsmedel inom vissa ramar. ,_ Inga subventioner till hemarbetande m.fl. Dessa får sin eventuella pension genom att staten betalar avgiften in i systemet. -— Avgiftsbestämda, icke förmånsbestämda, pensioner.

(Om förhandlingsvarianten ändå drivs igenom har vi avvikande uppfattning i följande iavsnitt. Vi menar

-— att delpensionen måste vara kvar till år 2000 eftersom den flexibla pensions- åldern (från 61 år) börjar då —— att pensionssystemet skall ha mer av grundpensionskaraktär -— att både förmåner och avgifter skall gå upp till maximal 5,5 basbelopp i det nya systemet

att det gamla systemet kan fortsätta med maximalt 7,5 basbelopp men utan avgifter ovanför detta tak att egenavgiften till ålderspensionen skall vara avdragsgill att premiereservdelen av pensionen skall vara minst dubbelt så stor att det nya pensionssystemet maximeras till 5 ,5 basbelopp att avdragsrätten för privata pensionsförsäkringar blir generösare att denna avdragsrätt även skall gälla för make/ makar att den frivilliga delningen av pensionsrätten utsträcks till alla människor, inte bara de födda 1954 och senare att efter 60 års ålder endast ålderspension skall kunna förekomma. Enda undantag skall vara arbetsskada från arbetsolycksfall att den enskilde vid den årliga informationen om den beräknade pensionen icke skall ges uppfattningen att han har ett eget konto i motsvarande omfattning. Kontot är i regeringens variant ungefär 88 procent fiktivt

att den icke fiktiva delen av pensionen — premiereservandelen — anges vid den årliga informationen.

Följande punkter i regeringspartiernas och socialdemokraternas förslag kan Ny Demokrati möjligen godta på föreliggande uppgifter:

att

att

att att

att

att

att att

att

att att

att

ingen skall förlora på det nya pensionssystemet, dvs. att intjänade pensions- poäng skall respekteras, folkpension, pensionstillskott och ATP läggs in i ett och samma ålderspensions- system, ålderspensionen blir avgiftsbestämd och icke förmånsbestämd, livsinkomsten grundar pensionens storlek och att det finns ett rakt samband mellan avgifter och erhållna pensioner,

en lagfäst rätt kommer att finnas för att kvarstå i arbete till 66 års ålder fr.o.m. år 1997 och till 67 års ålder fr.o.m. år 1998, halva ålderspensionsavgiften erläggs som en egenavgift (dock skall den vara avdragsgill enligt vår uppfattning, se ovan),

inbetalda avgifter till ålderspensionssystemet löneindexeras, följsamhetsindex införs i ålderspensionssystemet och i indexeringen för det nuvarande pensionssystemet fr.o.m. år 2000, pensionären själv skall bestämma när hon vill ta ut premiereservdelen av pensionen, pensionsrätt skall erhållas för vård av barn och värnpliktig (dock ej studier), reglerna skall vara lättförståeliga och att den enskilde skall få en årlig infor- mation om den beräknade pensionen, sparande skall stimuleras.

Av ledamoten Ulla Hoffmann (v)

Inledning

ATP-striden i slutet av 1950-talet är en av de svenska arbetarrörelsens största och mest betydelsefulla klasstrider. Den vanns genom att arbetarrörelsens båda partier — i likhet med LO — var helt ense om reformen. Reformen hade starkt stöd även i TCO.

Ett system som varit i bruk i mer än 30 år behöver reformeras och anpassas till rådande samhällsförhållande. T.ex. finns inom nuvarande ATP—system vissa icke önskvärda fördelningseffekter. Nuvarande ATP-system står inför problem kost- nadsmässigt och finansieringsmässigt en bit in på 2000—talet genom att det inte är följsamt till samhällsekonomin. Det utsätts för demografiska påfrestningar genom att medellivslängden stadigt ökar i Sverige. Den ökade medellivslängden tillsam- mans med hög arbetslöshet leder till att det blir allt färre som skall försörja allt fler. Hur ATP—systemet skall förändras handlar dock om ideologi.

Vänsterpartiets huvudkritik mot socialdemokraternas och regeringsföreträdarnas förslag till nytt pensionssystem är bristen på demokrati, bristen på konsekvensutred- ningar och — där det går att utläsa — konsekvenserna för invånarna.

Demokratin

Regeringen tillsatte i slutet av år 1991 en parlamentarisk arbetsgrupp som fick i uppdrag att "utarbeta förslag till förändringar i systemet för den allmänna pensione- ringen " enligt de direktiv som fastställts (dir. 1991 : 102). Vänsterpartiet bytte representant ijanuari 1993 och undertecknad kom in i arbetet i februari 1993.

Normalt är att ledamöter bereds tillfälle att ta ställning till en färdig betänkandetext och därefter formulerar en eventuell reservation. Handläggningen av ett nytt pen- sivo nssystem är och har inte varit normal. När denna reservation skrivs — fyra dagar innan betänkandet skall presenteras på ett presseminarium — har ledamöterna i Pensionsarbetsgruppen ännu inte erhållit all betänkandetext eller alla beräkningar. Alla frågor är inte heller lösta.

Det känns angeläget att understryka att detta inte till någon del beror på sekretaria- tet eller experterna utan helt och hållet på regeringsföreträdamas och de socialde- mokratiska företrädarnas önskan att forcera fram ett beslut före valet. Inga sakliga grunder för denna forcering föreligger — dagens pensionssystem håller i några år till — varför arbetsgruppen skulle kunnat sitta kvar i ytterligare några månader.

Den parlamentariska arbetsgruppen

I slutet av år 1993 visade det sig att det bildats en särskild grupp vid sidan om den parlamentariska arbetsgruppen. Denna "hemliga" grupp bestod av företrädarna för regseringspartierna och socialdemokraterna. Det var i denna grupp de egentliga

förhandlingarna ägde rum och de informella besluten fattades. När jag väckte frågan vid ett möte med Pensionsarbetsgruppen meddelade regeringsföreträdarna och socialdemokratema att anledningen till dessa överläggningar var att Vänsterpartiet hade meddelat avvikande mening och att det därför var meningslöst att fortsätta förhandlingarna i Pensionsarbetsgruppen.

Med ett sådant förfarande försätts demokratin ur spel. Om förutsättningen för demokratin är att det enbart är de som tycker lika som får vara med och påverka är den politiska demokratin illa ute.

Särintressen kontra allmänna intressen

Lindbeckkommissionen menade att det ligger i nationens intresse att politikerna i parlamentet tycker lika. Man bestämmer sig för vilka värden man skall vara eniga om och utgår från att det finns ett intresse som är lika för de olika klasserna och ett intresse som är lika för kvinnor och män — ett allmänt intresse. Därmed betraktas alla andra intressen som särintressen. Detta synsätt har lett till att t.ex. kvinnors krav i pensionsfrågan har kommit att betraktas som och behandlas som särintressen. Eller som Gubbstrutten i DN uttrycker det: I marknadsekonomin är demokrati ett särintresse.

Övertygelsen om att det finns ett allmänt intresse och att politikerna i Pensions- arbetsgruppen är särskilt skickade att företräda detta allmänna intresse och besluta vilka värden som skall ingå i det allmänna intresset har också inneburit att arbets- marknadens parter inte fått delta i arbetet med det nya systemet. I stället har de funnits i en referensgrupp vid sidan om det egentliga arbetet. Denna referensgrupp har samlats tre gånger under Pensionsarbetsgruppens arbete och då i princip enbart träffat ordföranden. Inte heller pensionärsorganisationema med all sin expertis har funnits representerade i Pensionsarbetsgruppen utan även de har haft kontakt enbart med ordföranden via Pensionärskommittén (S 1991 :08). Genom att promemoriorna _ behandlats som hemligt gods har inte någon utanför Pensionsarbetsgruppen haft en möjlighet att följa arbetet och utvecklingen av ett nytt pensionssystem.

Till Pensionsarbetsgruppen har i frågan kommit en betydande mängd brev från främst kvinnor, där kvinnorna inte vill ha det de kallar "49-årsregeln". Det har också kommit krav från organisationer om att förslaget i sin helhet skall granskas ur ett jämställdhetsperspektiv. Dessa skrivelser har betraktats som utslag av särin- tressen och därför inte behandlats eller kommenterats. Regeringsföreträdama och socialdemokratema hade redan beslutat sig för vilka värden som var av allmänt intresse och vad som därmed låg i hela nationens intresse. I nationens intresse ligger tydligen inte jämlikhet mellan kvinnor och män.

Den demokratiska processen som den formulerats av Lindbeckkommissionen och som den praktiserats av Pensionsarbetsgruppen visar på en bristande förmåga att ta kvinnors krav på allvar eller att se kvinnor som politiska aktörer. Politikerna i Pensionsarbetsgruppen borde ha slagit vakt om misstanken att det ständigt finns en möjlighet att kvinnor kan ha andra åsikter och behov än män och prövat förslaget utifrån ett kvinnor- respektive mansperspektiv. Den demokratiska processen måste

inbegripa och klara av att handskas med särintressen i stället för att hävda att det finns ett allmänt intresse.

Det enda i Pensionsarbetsgruppens arbete som kan betraktas som ett allmänt intresse är att utforma ett stabilt och robust system som ger befolkningen, både kvinnor och män, en inkomsttrygghet under ålderdomen och vid långvarig sjukdom och handikapp.

Arbetsformer

Genom att sätta en bred politisk överenskommelse före en strävan att göra ett bra pensionssystem som är förankrat hos medborgarna har regeringen och socialdemok— ratema forcerat fram en överenskommelse. Enligt majoriteten vågar man inte vänta, eftersom överenskommelsen då utsätts för tryck — dvs. det tryck som medborgarna kan sätta på majoritetens politiker, och kan spricka. Det verkar enklare för de borgerliga och socialdemokratiska ledamöterna att göra upp med varandra än att våga möta svenska kvinnor och män i denna fråga.

Detta har lett till att en hel del frågor lämnats därhän ofullständigt utredda. Nöd- vändiga konsekvensutredningar har inte gjorts. Genom den påstådda tidsbristen har en icke oansenlig mängd PM ofta kommit någon dag innan utsatta möten — eller med särskild postutdelning dagen innan, vilket medfört att den nödvändiga förank- ringsprocessen blivit lidande. Inte någon har möjlighet att på en dag sätta sig in i det ofta omfattande och komplicerade materialet. Som ett exempel kan nämnas den kontroversiella frågan om egenavgifter. Den diskuterades i en PM tidigt på våren och avfördes därefter från den officiella dagordningen, för att sedan dyka upp med special post dagen innan den togs upp i Pensionsarbetsgruppen för att sedan ytterliga- re en dag senare ingå i överenskommelsen mellan socialdemokratema och regerings- partierna på presskonferensen. Ingen konsekvensanalys var gjord, t.ex. vad en avdragsgill egenavgift kommer att innebära för låginkomsttagarna.

Remisstiden och förankringen

En av förutsättningarna för en robust och stabil reform är att den är väl förankrad i folkdjupet. Tanken och diskussionerna kring ATP-reformen föddes i mitten på 1950-talet. Efter folkomröstning kunde den genomföras år 1960, vilket innebär en fe måri g förankringsprocess .

De av majoriteten föreslagna förändringarna i pensionssystemet är minst lika omfattande — och ideologiska, som när ATP-reformen infördes och angår varje medborgare över 16 år. En av anledningarna till varför ATP-systemet måste för- ändras är de stora pensionsavgångarna en bit in på 2000—talet. Regeringen och soc ialdemokraterna har tagit detta som förevändning för varför ett beslut måste fattas av vårriksdagen 1994. Detta leder till att remisstiden blir drygt en månad, vilket inte kan vara förenligt med demokrati. Mindre frågor än denna har givits betydligt längre remisstid. Socialdemokraternas debattskrift heter: "Gärna ett reformerat ATP—system, men

först en rejäl debatt". Vänsterpartiet håller med om det och tycker därför att pen— sionfrågan inte skall avgöras före valet. Den rejäla debatt som socialdemokratema aviserar med sin skrift, förmenar de nu medborgarna. Med den korta remisstiden kommer det bara att bli "proffstyckarna" som har möjlighet att säga sitt och svenska folket blir överkört.

Myten om konkursmässigheten

Trots kraftig lågkonjunktur och långvarig massarbetslöshet har AP—fondernas värde ökat varje år. Det samlade kapitalet i fonderna klarar av fem års pensionsutbe- talningar — även om det inte betalades in några pensionsavgifter. AP-fonderna är en del av ATP—systemet och fondkapitalet är orört. Företrädare för regeringen hävdar att ATP-systemet går med underskott, men underlåter att nämna AP-fonder— nas del av pensionssystemet och att de under år 1993 redovisat en stor avkastning.

Syftet med denna skrämselpropaganda har varit att få medborgarna att acceptera en försämring — det är bättre att få lite än att inte få någonting. Samtidigt med skrämselpropagandan fick bankerna ny rätt att teckna privata pensionsförsäkringar. De privata pensionsförsäkringarna är delvis avdragsgilla. Genom avdragsrätten betalas i realiteten samhällets skattebortfall av låg- och medelinkomsttagare som inte har råd att skaffa en privat pensionsförsäkring, utan som är helt beroende av det offentliga systemet. Genom att ge sken av att ATP—systemet står inför en omedelbar konkurs försöker regeringspartierna och socialdemokratema forcera fram en kom— promisslösning.

Regeringens och socialdemokraternas överenskommelse

Den överenskommelse som träffats av regeringspartierna och socialdemokratema innebär ett ideologiskt systemskifte — från ett stort offentligt sparande till privat, från ett förmånsbaserat system till ett avgiftsbaserat, från helt arbetsgivaravgifts- finansierat till ett delvis egenavgiftsfinansierat. Det av majoriteten föreslagna systemet är komplicerat, svårförståeligt och administrativt dyrt. Det missgynnar stora delar av befolkningen.

Nuvarande ATP—system är administrativt enkelt med låga administrationskost- nader. Det är ett kollektivt system som riktar sig till individen. Det ger bra pension till de flesta yrkesarbetande. Med vetskapen om detta har den enskilda människan kunnat leva sitt förvärvsaktiva liv i valfrihet. Vänsterpartiet anser att de förändring- ar som görs i ålderspensionen skall ha sin utgångspunkt i nuvarande ATP-system.

Livsinkomstprincipen

Vänsterpartiet säger nej till principen att den samlade livsinkomsten skall avgöra pensionsnivån av följande skäl.

Industriarbetaren

Det har hävdats att anledningen till att pensionen nu skall bygga på förvärvsarbete mellan 16—65 år är att industriarbetaren missgynnas av nuvarande system med den s.k. 15/30 regeln. Detta påstående har ingen verklighetsförankring.

Ungdomsarbetslösheten har varit hög i många år vilket leder till att många in- dustriarbetare kommer in sent i arbetslivet och förlorar pensionsgrundande inkomst. Det faktum att a-kassan är pensionsgrundande hjälper föga då dessa ungdomar inte har kommit in i systemet. Industriarbetaren är oftare arbetslös än andra och slås ofta ut långt innan pensionsålder. Sålunda är varannan förtidspensionerad metallarbetare under 55 år. Bara var tionde metallarbetare uppnår pensionsåldern 65 år. Visserli- gen är förtidspensionen pensionsgrundande men förtidspensionen är lägre än lönen och försämringar i förtidspensionen föreslås också av Pensionsarbetsgruppen.

I dag måste industriarbetaren förvärvsarbeta i 30 år varav de 15 bästa åren be- stämmer nivån på pensionen. Med det nya systemet krävs minst 40 års förvärvsar- bete för att uppnå samma utfall. En av anledningarna till att så många industrijobb har försvunnit för att aldrig komma tillbaka är den snabba tekniska utvecklingen. Arbetsuppgifter förs över från tjänstemännen till golvet. Denna utveckling kommer att ställa krav på högt kvalifice- rad arbetskraft som kontinuerligt utbildar sig. Den manlige industriarbetare som börjar jobba när han är 16 år och gör så resten av sitt förvärvsaktiva liv som — enligt socialdemokratema — systemet är byggt för kommer inte att finnas i framti- den. I dag är dessutom genomsnittspensionsåldern för LO-kollektivet 58 år. Möjlig- heten att höja pensionen genom ytterligare års förvärvsarbete efter pensionsåldern 65 år blir för en metallarbetare enbart teoretisk.

Kvinnorna

Kvinnor har lägre pension än männen, dels beroende på att kvinnor arbetar mer obetalt men också beroende på att kvinnor har lägre lön än män, både när de arbetar inom samma yrke eller inom s.k. kvinnodominerade yrken. Detta avspeglar sig självklart i pensionsutfallet.

Kvinnor har också ett annat förvärvsmönster än män då kvinnor oftare arbetar deltid för att kunna kombinera skötsel av barnen och förvärvsarbete. Deltidsarbetet och föräldraförsäkringen har legat till grund för de 30 intjänandeåren. De sista 15 åren på arbetsmarknaden har kvinnan kunnat satsa på att höja nivån i sin pension genom att t.ex. gå upp till heltid eller utbilda sig. Det nuvarande pensionssystemet gynnar ett sådant beteende. En av anledningarna till varför man vill ta bort 15/30 regeln är att den gynnar dem som gör karriär. Men systemet tar ingen hänsyn till vad som är karriär. Karriär enligt systemet kan vara att gå upp från deltid till heltid. Det kan också vara att utbilda sig från undersköterska till sjuksköterska. Att ta bort "karriäreffekten" innebär att kvinnor som grupp kommer att förlora.

Livsinkomstprincipen är uppbyggt för att passa ett manligt förvärvsmönster. Expertutlåtandet av Ann-Charlotte Ståhlberg visar att kvinnor gynnas av nuvarande system med folkpension och ATP. Genom att pensionen skall grunda sig på livsin-

komsten vill regeringen och socialdemokratema nu ändra kvinnornas förvärvsmöns- ter till att passa männens.

Vi har sedan 1980-talet haft en lagstiftning som förbjuder diskriminering på grund av kön. Trots detta har riksdagen inte vidtagit några som helst kraftfulla åtgärder vad gäller att komma till rätta med att kvinnors arbetsuppgifter konsekvent under— värderas. Enligt regeringsföreträdarna och socialdemokratema kan ett pensions- system inte kompensera för parternas tillkortakommande vad gäller könsdiskrimine- rande löner. Det är ett bekvämt synsätt. Via pensionssystemet vill man förändra kvinnors förvärvsmönster så att det liknar männens. För att uppnå samma pensions- utfall som i det nuvarande systemet innebär det att kvinnor måste utöka sin andel av betalt arbete. Det kommer inte att leda till en annan värdering av kvinnors arbetsuppgifter utan den strukturella könsojämlikheten kommer att finnas kvar.

I förslaget finns en motsättning. Å ena sidan skall kvinnor förvärvsarbeta som män (livsinkomstprincipen), å andra sidan accepteras att de inte beter sig som män (pensionsrätt för barriär).

Invandrade kvinnor och män

Genom EES-avtalet har reglerna för folkpension förändrats. Tidigare räckte det med att ha bott i Sverige i tre år, nu krävs 40 års bosättning eller 30 års ATP—poäng för att få "full" folkpension. Det antas att den invandrade kvinnan eller mannen får tillgodoräkna sig pension från hemlandet. Ändringarna i reglerna för folkpension drabbar våra invandrade kamrater från länder som inte har någon folkpension.

I dag är ca 1 l % av befolkningen invandrare. Som invandrare räknas då i Sverige kyrkobokförda personer födda utomlands. Många kommer till Sverige i 30-, 40- årsåldern och placeras först i flyktingförläggningar i några år i väntan på Invandrar— verkets svar. Sedan tar det ytterligare ett par år att lära sig språket och eventuellt 1—2 år för att lära sig ett yrke. Under den tid det tar att bli färdig för inträde på den svenska arbetsmarknaden förlorar den invandrade kvinnan eller mannen flera års

intjänandetid. Arbetslösheten bland invandrare har ökat kraftigt. År 1991 stod 29 % av invand-

rarna utanför arbetskraften. Spridningen mellan de olika nationaliteterna är stor. Sålunda är nästan hälften av afrikanerna och iranierna arbetslösa. Med nuvarande situation på arbetsmarknaden kommer de politiska flyktingar som anländer i dag att få svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden.

Nuvarande system gynnar våra invandrade kamrater genom att det endast krävs 30 intjänandeår. Det har inte gjorts några beräkningar på hur livsinkomstprincipen kommer att utfalla för denna stora del av befolkningen.

Premiereserven

Vänsterpartiet säger nej till att två procentenheter av pensionsavgiften 18,5 % skall avsättas i ett premiereservsystem. Pensionen blir därmed i viss utsträckning av- hängig avkastningen på olika kapitalförvaltares skicklighet och individens kännedom om aktiemarknaden. Syftet med det här är. enligt regeringsföreträdarna och social-

demokraterna, att det blir ett ökat sparande och att den enskilde skall kunna dis- ponera dessa pengar lite mera fritt. Eller som någon annan uttryckte det: "Det är uppfostrande att man får följa pengarna". Varenda svensk kommer därmed att få en aktieportfölj.

I dag är administrationskostnaderna i t.ex. AP-fonderna kring 1 %. I de privata försäkringsbolagen är administrationskostnaderna ca 25 %. Det innebär att en stor del av det svenska folket sparar till sin pension kommer att gå till administrations- kostnader och till kapitalinstitutens vinster. Vänsterpartiet är för ett stort offentligt sparande, premiereserven leder oss bort ifrån det.

AP—fonderna

AP—fonderna kom till för att utgöra en buffert, dels vad gäller sparandet och dels för att förhindra alltför snabba svängningar i avgiftsuttaget och pensionsutbetal- ningarna. Fonderna ökade kraftigt det offentliga sparandet, vilket haft stor betydelse under 1960- och 70-talens bostads- och samhällsbyggande. Kapitalet i AP-fonderna är i dag så stort att det klarar av pensionsutbetalningarna i fem år.

Företrädarna för regeringspartierna och socialdemokratema vill nu sänka AP- fondernas kapital drastiskt. Det gör man genom att överföra utbetalningar för folkpension, pensionstillskott till de ålderspensionärer som har ATP-pension, folkpension och pensionstillskott för dem utan ATP-pension födda före år 1935 , änkepension, ATP-pension till förtidspensionärer m.m. AP-fonden kommer att reduceras så att den blir enbart en buffertfond inom fördelningssystemet. I stället kommer sparandet i huvudsak att ske i premiereservsystemet.

Vänsterpartiet säger nej till dels dräneringen av AP-fonderna, dels till att det

offentliga sparandet sker i premiereservsystemet.

Egenavgifter

I dag finansieras ålderspensionen av arbetsgivaravgifter, AP-fondernas avkastning och skattemedel. Finansieringen av det nya systemet bygger på en pensionsavgift på 18,5 %. Regeringen och socialdemokratema föreslår att arbetsgivaravgiften sänks till 9,25 % och att en egenavgift på 9,25 % tas ut av arbetstagarna. An— ledningen till förslaget är att man vill skapa ett löneutrymme och att kostnaderna för arbetskraften sänks. Mot detta finns det flera huvudargument.

Genom egenavgifter försvagas den kollektiva tanke, det samhällskontrakt, som arbetarrörelsen bygger på. Det blir fritt spelrum för individen att hävda "att efter- som jag inte blir sjuk eller arbetslös eller arbetsskadad har jag ingen anledning att vara med och betala till dem som använder sig av socialförsäkringarna". Egenav- gifter skall inte betalas på inkomster över taket. Pensionssystemet förlorar ekono- miskt och solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna försvagas ytterligare. Den starkes rätt kommer att gälla.

Genom det ökade löneutrymmet förväntar sig regeringen och socialdemokratema att avgiftsväxlingen skall vara neutral, dvs. arbetsgivaren skall kompensera arbets-

tagaren. Det hade kanske varit möjligt om vi fortfarande haft centralt samordnade förhandlingar. SAF vägrar dock att förhandla om löner. Förbundsförhandlingarna innehåller också allt mer sällan generella individuellt garanterade påslag. Allt mer av lönepåslagen fördelas lokalt vilket innebär att utfallet för den enskilde blir beroende på förhandlingsstyrka.

Det finns nog inte någon i dag — förutom företrädarna för regeringspartierna och socialdemokratema i Pensionsarbetsgruppen — som tror att den minskade arbets- givaravgiften kommer att läggas ut uniformt. I stället finns det uppenbara risker att det ökade löneutrymmet kommer att öka vinsterna för företagen. Trots SAF2s rekommendationer finns inga garantier för att metallarbetaren, städerskan eller de kommunalt anställda kommer att få kompensation. Arbetsgivarorganisationerna är suveräna i sitt beslutsfattande och SAP:s rekommendation blir inte mer än en rekommendation.

Egenavgifter till pensionen skall också utgå på sjukförsäkringen, a-kassan m.m. Den högsta dagpenningen i a-kassan är 564 kronor. Det innebär en månadsersätt- ning på ca 12 400 kr. När skatten och egenavgiften är dragen, återstår 7 608 kr mot 8 756 kr i dag.

Egenavgiften kommer att innebära lönesänkning för den största delen av svenska folket och en sänkning av a-kasseersättningen.

I förslaget ingår också att inga egenavgifter skall tas ut på inkomster över tak. Det innebär att den som tjänar t.ex. 400 000 kr om året betalar lika mycket som den som tjänar 7,5 basbelopp, dvs. 264 000 kr per år. Avgifter över tak bidrar ekono— miskt till de fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet och är en del av sam- hällskontraktet.

Enligt överenskommelsen skall egenavgiften i ålderspensionssystemet göras avdragsgill, vilket gör att den kommer att slå olika i olika inkomstskikt. I praktiken innebär det att höginkomsttagarna får en lägre avgift än låginkomsttagarna. Riks- revisionsverket har i en nyligen publicerad undersökning gjort beräkningar på hur egenavgiften inom sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringen slår inom olika inkomstskikt, vad gäller skatter. Resultatet visar att höginkomsttagaren har fått en lägre höjning (0,76 procentenheter) mot låg- och medelinkomsttagarna (1,33 pro- centenheter) .

Vänsterpartiet säger nej till egenavgifter.

Avgifter över tak

I nuvarande system betalas hel arbetsgivaravgift på hela lönesumman, dvs. även på inkomster över taket. Genom att dela pensionsavgiften i två delar, en egenavgift på 9,25 % som enbart betalas av arbetstagare med löner under tak och en arbetsgivar- avgift på 9,25 % kan socialdemokrater och regering hävda att hel arbetsgivaravgift betalas på hela lönesumman — även på inkomster över taket.

Vänsterpartiet anser att pensionsavgiften skall vara en arbetsgivaravgift och tas ut på hela lönesumman.

Vidgat avgiftsunderlag

I dag utgår pensionsrätt för ett antal sociala förmåner som sjukpenning, rehabilite- ringspenning, föräldrapenningförmåner, dagpenning till värnpliktiga, vårdbidrag, a-kassa, KAS, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag, lagstadgad delpension, ut- bildningsbidrag för doktorander, timersättning vid komvux, egenlivränta från arbetsskadeförsäkringen, statsbidrag till arbetslösa för att starta eget, ersättning för närståendevård, ersättning som försäkringskassan utger enligt lagen om sjuklön

m.m. I dag fonderas inga medel för denna pensionsrätt, utan när den väl utgår löses den

frågan inom fördelningssystemet. I överenskommelsen mellan regeringspartierna och socialdemokratema ingår att

dessa sociala förmåner även fortsättningsvis skall vara pensionsrättsgrundande men beläggas med ålderspensionsavgift på 18,5 %. Om man belägger alla socialförsäk- ringar med en ålderspensionsavgift så måste socialförsäkringarna tillföras mer medel för att det inte skall gå ut över verksamheten. Detta leder till ökade kostnader för staten, eftersom det i överenskommelsen anges att de skall belasta statsbudgeten. Pensionssystemet kommer därmed att inteckna det samhällsutrymme som ges i de olika transfereringssystemen vilket kommer att innebära att verksamheten blir lidande. Det råder tvekan om den föreslagna höjningen av de sociala avgifterna eller arbetsgivaravgiftema med 2,2 % kommer att räcka för att täcka de ökade kost- naderna för socialförsäkringarna. Till detta kommer ökade kostnader för statsbudgeten genom pensionsrätten för barnår, studier, värnplikt m.m. vilka alla, enligt överenskommelsen, skall betalas

av staten. Inga beräkningar har utförts som visar på vad det vidgade avgiftsunderlaget

kommer att få för konsekvenser för övriga transfereringssystem, verksamheten och statsbudgeten. Vänsterpartiet kan därför inte ta ställning till förslaget om vidgat avgiftsunderlag och förordar att konsekvensanalyser görs innan Pensionsarbets- gruppen tar ställning.

Pensionsrätt vid arbetslöshet och sjukdom

I överenskommelsen mellan socialdemokrater och den borgerliga regeringen ingår att pensionsrätt skall utgå vid arbetslöshet och sjukdom. Pensionsrätten skall beräk- nas på den bakomliggande inkomsten upp till tak. ] a-kassan är taket 5,5 basbelopp och i sjukförsäkringen 7,5 basbelopp. Någon överenskommelse i frågan om vilket talk som skall gälla har dock inte träffats av socialdemokratema och regerings- fö reträdarna när denna reservation skrivs. Vänsterpartiet tar för givet att det är den bakomliggande inkomsten upp till taket i pensionssystemet som avses.

Grundskyddet

Det särskilda grundavdraget för pensionärer försvinner och pensionen skall beskattas på samma villkor som för förvärvsaktiva. För att täcka de ökade kostnaderna för

pensionärerna i form av skatt blir garantinivån i det nya systemet 2,1 basbelopp om året, ca 74 000 kr med 1994 års basbelopp.

Enligt uppgift kommer garantinivån att motsvara dagens folkpension och pensions- tillskott. Någon större nettohöjning för pensionärerna är det alltså inte fråga om. 15 % av dagens pensionärer har bara folkpension och pensionstillskott. Av dem är 90 % kvinnor. Expertundersökningen av Ann-Charlotte Ståhlberg visar att t.ex. kvinnor gynnas av folkpensionen och ATP.

Det viktigaste för de flesta pensionärer är inte enkelheten i systemet utan hur mycket pengar man får över när man betalat skatt och erhållit eventuellt KBT. Hur kommer låginkomstpensionäremas ekonomi att påverkas av den nya garantinivån?

Inga beräkningar har gjorts på hur förslaget till nivå på grundskyddet kommer att påverka t.ex. KBT. KBT och avgifter för hemtjänst beräknas på bruttoinkomsten och följaktligen kommer en höjd, beskattad grundpension innebära sänkt bostadstill- lägg och höjda hemtjänsttaxor för många pensionärer. I förlängningen innebär detta försämrad ekonomi för många pensionärer.

Vänsterpartiet vill på sikt höja pensionstillskottet till ett helt skattefritt basbelopp och vi anser därför att den föreslagna nivån på grundskyddet är för låg. Var exakt garantinivån skall ligga är omöjligt att ta ställning till eftersom nödvändiga konse- kvensanalyser — där konsekvenserna för t.ex. KBT och hemtjänsttaxan ingår — inte är gjorda.

Rörlig pensionsålder

Vänsterpartiet stödjer förslaget om flexibel pensionsålder. Det får dock inte bli så att den som är utsliten vid 61 års ålder måste ta av sin redan dåliga ålderspension och dessutom förlora fyra intjänandeår, medan den som orkar arbeta till 70 år får en mycket bättre pension eftersom hon/han antagligen haft en mycket bättre lön och dessutom kan lägga till ytterligare fem intjänandeår. Ett 65-årigt sjukvårdsbitråde eller byggjobbare kan knappast "välja" att arbeta några år till för att få högre pension, varför den rörliga pensionsåldern bara blir teoretisk för dessa grupper. De existerande löneskillnaderna i förvärvslivet följer oss ända in i döden. Konsekven- serna av flexibel pensionsålder för olika individer och grupper är inte tillräckligt utredda.

Indexering av taket

Den allmänna standardskyddsmodellen utmärks av att den omfattar alla medborgare och är en kombination av grundskydd och inkomstrelaterad ersättning. Ett stan- dardskyddssystem underlättar ett solidariskt samhällsbygge och ställer inte fattiga mot rika. Det är effektivt och omfördelande både mellan klasser, kön och ålderspe- n'oder. Det minskar intresset för och betydelsen av avtalsförsäkringar och privata lösningar. Ett visst tak begränsar höginkomsttagarnas standardskydd. I ATP-syste— met är taket 7,5 basbelopp. Vänsterpartiet stödjer majoritetens förslag att behålla taket på 7,5 basbelopp.

En av förutsättningarna för den generella välfärden är att så många som möjligt omfattas av den för att därigenom upprätthålla solidariteten. Beräkningar från Konjunkturinstitutet till Pensionsarbetsgruppen visar att, om taket på 7,5 basbelopp även i fortsättningen räknas upp med konsumentprisindex, ungefär hälften av folket kommer att tjäna över taket på 7,5 basbelopp (1994 = 264 000 kr) en bit in på 2000-talet. Taket kommer då att tjäna som en grundtrygghet och den generella välfärden urholkas. Majoriteten i Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att taket i pensionssystemet löneindexeras. Därigenom kommer andelen inkomsttagare under och över tak att behållas.

Vänsterpartiet ställer sig bakom det förslaget.

F öl jsamhetsindexering

Det nuvarande systemet är med sin värdesäkring inte följsamt till samhällsekono- min. En förutsättning för ett stabilt pensionssystem är att det görs samhällsekono— miskt följsamt. Därmed kan det också klara sig undan riksdagens klåfingrighet vad gäller nedräkningen av basbeloppet för pensionärerna. Vänsterpartiet delar majorite- tens uppfattning att pensionssystemet görs avhängigt samhällsekonomin i form av en följsamhetsindexering baserad på 1,5 % reallönetillväxt, konsumentprisindex och medellivslängd.

Däremot ställer vi oss tveksamma till att dagens pensionärer skall förlora den värdesäkring som tillsammans med 15/30—regeln var en av grundpelarna i ATP- systemet. Några beräkningar på hur utfallet för dem kommer att bli har inte gjorts.

Ett renodlat ålderspensionssystem

Vänsterpartiet delar majoritetens uppfattning att förtidspensionerna lyfts ur ålders- pensionssystemet för att föras närmare t.ex. sjukförsäkringen.

Förtidspensionen

Regeringen har tillsatt en beredning för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeför- säkring som också fått i uppgift att se över förtidspensionen. Eftersom förtids— pension i dagsläget är knuten till pensionssystemet som sådant har Pensionsarbets- gruppen föreslagit vissa förändringar i beräkningsgrunderna för förtidspensionen. De: föreslagna förändringarna leder till kraftiga försämringar för förtidspensionärer. Orsakerna till förtidspensionering är ofta dålig arbetsmiljö med monotont och repeztetivt arbete som resulterar i förslitnings- och belastningsskador. Att försöka komma åt det höga antalet förtidspensionerade genom sänkt ersättning är fel väg. I stället borde mer resurser satsas på arbetsmiljön och rehabiliterande verksamhet.

Vänsterpartiet anser att inte några bindande riktlinjer eller förslag från Pensions- arbetsgruppen skall lämnas till den sittande beredningen som har att utreda frågan om förtidspension. Vi accepterar inte heller de kraftiga försämringar som skissas för förtidspensionärerna.

Ytterligare synpunkter

I samband med arbetsgivarorganisationemas reaktioner på egenavgifterna, besluta- des av majoriteten i Pensionsarbetsgruppen att man skulle gå ut med kraftfulla skrivningar om den s.k. avgiftsväxlingen. Det har även talats om lagstiftning. En av de största anledningarna till varför kvinnor får lägre pension än män är den strukturella lönediskrimineringen av kvinnor, likaväl som bristen på könsneutrala arbetsvärderingssystem. Mycket litet har gjorts av de olika regeringarna för att komma tillrätta med parternas tillkortakommanden i dessa frågor. Vänsterpartiet anser därför att Pensionsarbetsgruppen i betänkandet skall ha en minst lika kraftfull skrivning, som den om egenavgifter, om lönediskrimineringen av kvinnor.

Det nuvarande ATP-systemet som grundar sig på den s.k. 15/30-regeln ger ut- rymme för vård av barn, studier, värnplikt, arbetslöshet m.m. Om regeringens och socialdemokraternas förslag att pension skall grunda sig på livsinkomsten genomförs kommer det att innebära särlösningar för framför allt kvinnor vilket inte skulle vara nödvändigt om nuvarande regler behållits. Jag förbehåller mig därför rätten att kommentera även andra delar i majoritetens förslag.

Delad pensionsrätt

För att ytterligare kompensera de gifta kvinnorna föreslår majoriteten frivillig delad pensionsrätt. Eftersom tidigare beräkningar visade att samhällskostnaden för en sådan reform skulle vara enorm, har majoriteten beslutat att kostnaderna för del- ningen skall hållas inom familjen. Detta innebär en särskild kvinnovaluta och en särskild mansvaluta. En krona från mannen kommer att ge kvinnan 80 öre. Sverige kommer att fortsätta med könsdiskriminerande utbetalningar till kvinnor.

Vänsterpartiet säger nej till delad pensionsrätt. Vi menar att grundprincipen måste vara att varje människa oavsett kön betraktas som en självständig individ i ekono- miskt hänseende och själv har rätt att tjäna in sin pensionsrätt. Ett system med delad pensionsrätt för oss långt tillbaka i tiden och löser inga jämställdhetsproblem. Om dessutom pensionsrätten för vård av barn — som bekostas av staten — kommer att ingå i delningen innebär det att staten indirekt kommer att höja männens pensioner. De kvinnor som skulle behöva delad pensionsrätt, dvs. kvinnor över 60 år kommer inte att omfattas av systemet.

Studier

Studier skall enligt majoriteten ses som en investering i högre lön. Detta är i dag en sanning med modifikation. Alla högskolestudier ger inte högre lön. Framför allt leder högskolestudier inom de kvinnliga yrkesområdena t.ex. bibliotekarier, labora— torieassistenter, sjuksköterskor, förskolelärare, lärare inte till höga löner. Efter protester från framför allt TCO har majoriteten nu kommit med en lösning. Studie- bidragen görs skattepliktiga och blir därmed pensionsgrundande. Ett studiebidrag utgörs av ca 17 000 kr per år och skall det beskattas innebär det en höjning till ca

22 000 kr per år. Ett samhälle behöver välutbildade medborgare. En pensionsrätt på 22 000 kr per år ger signalen att det ur pensionssynpunkt är mer lönsamt att avstå från studier och förvärvsarbeta i stället.

Pensionsrätten på 22 000 kr för studier skall då jämföras med att pensionsrätten för värnplikt kommer att utgå med 50 % av medelinkomsten i landet (ca 83 000 kr år 1994).

Om pensionsrätt skall räknas från 16 år och grundas på livsinkomsten anser Vänsterpartiet att pensionsrätt skall utgå för alla studier, även gymnasiestudier.

Barnår

Ett annat avsteg från livsinkomstprincipen är pensionsrätt för vård av barn. Det finns med för att kompensera för att kvinnor föder barn och sedan vårdar dem. Vård av barn ryms inom det nuvarande ATP-systemets 15/ 30 regel. Enligt förslaget skall pensionsrätt för vård av barn utgå i fyra är per barn. För att systemet — enligt majoriteten — inte skall kunna utnyttjas genom att kvinnor kommer till Sverige, föder barn, kvalificerar sig för pensionsrätt och sedan lämnar landet är en förutsätt- ning att kvinnan förvärvsarbetar med inkomster över ett basbelopp i minst tre år.

Vänsterpartiet anser att ju längre sådan pensionsrätt utgår desto svårare har kvinnan att komma tillbaka till förvärvslivet och hon halkar dessutom efter löne- mässigt. Vi förordar därför 6—timmars arbetsdag, utökad och kvoterad föräldraför- säkring och lika lön för arbete av lika värde.

Inget beslut före valet i pensionsfrågan

Folkomröstningen år 1958 lade grund för ATP-reformen. I samband med ATP— reformens införande sade Tage Erlander: "Hela svenska folket borde gå på studie- cirikel i pensionsfrågan". ] dag vill regeringen och socialdemokratema genomföra det som av massmedia har kallats för efterkrigstidens mest genomgripande förslag efter några veckors remisstid. För att en förankring skall "bli möjlig bör den sittande Pensionsarbetsgruppens arbete utsträckas till efter valet för att därigenom också möijliggöra ytterligare bearbetningar och konsekvensanalyser. Inget beslut i pen- sio nsfrågan får heller tas före valet. Frågan om en eventuell folkomröstning i frågan bör också diskuteras.

Marx menade att när intressena kolliderade med idéni komprometterades alltid idérn. Om man i odemokratisk ordning genomdriver beslutet om ett nytt pensions- system över huvudet på folket kommer politikerföraktet att sprida sig ytterligare. Då har de borgerliga partiernas och socialdemokraternas behandling av pensions— fråggan kommit i kollision med demokratin. Då återstår bara för politikerna att välja ett nytt folk.

Kronologisk förteckning

1. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunema, Landstingen och Europa + Bilagedel. C.

. Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. . EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. 9. Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur

i framtiden. Ku.

IO. Anslutning till EU — Förslag till övergripande

lagstiftning. UD.

I 1. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande

av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. 12. Suveränitet och demokrati

+ bilagedel med expertuppsatser. UD. 13. JIK-metoden, m.m. Fi. 14. Konsumentpolitik i en ny tid. C. 15. På väg. K. 16. Skoterköming påjordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. 17. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju. 18. Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. 19. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD. 20. Reformerat pensionssystem. S. 21. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kosmader och individeffekter. S. 22. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S.

OLII-låta.! N

Cox]

r.. i . l.. l i "I i-t » IIIIT _

' ull g .- llll ( l 1'..'v1 målar—fi .! :

.. '” ."'|"..||gf.p_'.'-|.. -l. ' ' lil-i"?» IW'I | älv- :'I l. ;

lui-'.h— .,.. .. i. m ;t möjlig.-..! i"; ; plit

'.u ' in _

il

U”.

.M- åliM'xf' vfl

:a. -. 5”

. ' _1 l tll |].ll _ ,, 1.1 . F- ': 'i? "*l' i: .. g,, , .

." filt lll—)

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Miljö— och naturresursdepartementet Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av EU, EES och miljön. [7] militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [] 1] Skoterköming påjordbruks- och skogsmark.

Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] J ustitiedepartementet Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisning enligt EG—direktiv. Del I och II. Ju. [17]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19]

Socialdepartementet

Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [I] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13]

Kulturdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. [9]

Civildepartementet Kommunerna, Landstingen och Europa.

+ Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14]

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18]

illiiri'iT. iiw JJ. ' llqi JJ”? lJ

' . |)?th ”Jalal—i””): &?

" i- I ,. . , 1 '- lng: Aff-'|' & ,_ .. JJJ ' JJ 'J! ' J JJ JråJJIJJÄ JJ JJ' . lJ—J .'-n I] ,. ' I' |i| ] I I . . - JJ .. ”i JJJJJJJJ'JIJJSJ IullJlJ 'JJJlJJWHJT En '$) J lill.

,,,iiu *

. . A ;. | " ,l- ' L" ' . T' .] . " . . " ”mim. ii. .? _". "allla JJJ'J—ig'JhJ' I .! nu!-. .:J'Jfli'g JJiii Jul-ll- :, """" :: .t

' ” :.? 'llJJJJLliQiJJJ ] . '" llllel I'll ' " .. JJvJ &. lill—l

"iJJJ

HJ!!!" BMW. cm

.H.” "' u,». .- .

'.'-ii ..... . JJ JJiä. ", J RJJ ' I ' > Hill " —— JJ JlHJJllilau .ii flit, ..

'i'? ' ll»

. i.) ';.th =" .. .” ”,".."JJ 'g' J,? WHJJJ'J .

”'.' t?

'w-JJJJ FJ.-JJ?

Ill llhl _

.. . JL'IJJJä

' . ..i”.

J | 'i I J J JJ||FJ nivå??!” .J.' Julin-'." .. i. U . , "JJJJ'i

Hail?- Mhplih ..

). ll .._ r:.”