SOU 1994:20

Reformerat pensionssystem

1. Inledning

1.1. Allmänna utgångspunkter

Utbetalningarna från det allmänna pensionssystemet (folkpension, ATP och delpen- sion) uppgick år 1991 till 164 miljarder kronor. För år 1993 beräknas de uppgå till närmare 185 miljarder kronor. Pensionsutgiftema kommer därmed att utgöra nästan 13 % av BNP. Pensionerna svarar för närvarande för 18 % av den offentliga sektorns totala utgifter och ca 49 % av de offentliga transfereringarna.

Pensionerna finansieras i stor utsträckning genom avgifter från arbetsgivare och egenföretagare, som tas ut på löner och egenföretagarinkomster (lönesumman). Uttryckta som andel av lönesumman har pensionsutgifterna under 1990-talet ökat med runt 5 procentenheter. De uppgick till 25,6 % därav år 1991. För år 1993 beräknas de ha stigit till nära 30 % av lönesumman, vilket beror dels på ökande utgifter, dels på minskande lönesumma till följd av lågkonjunkturen.

För framtiden kan förutses att i första hand ATP-utgifterna kommer att fortsätta att öka i betydande män. En orsak härtill är ATP-systemets successiva mognad med allt högre pensioner i genomsnitt till ett allt större antal pensionstagare. Framdeles kommer också försörjningskvoten att stiga på grund av ett växande antal pensions- tagare för varje förvärvsarbetande.

Till följd av en långsammare tillväxt av befolkningen i förvärvsaktiva åldrar kan man under några decennier efter sekelskiftet befara en i förhållande till tidigare decennier lägre ekonomisk tillväxt i samhället. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin kommer, sådant pensionssystemet nu är konstruerat, belastningen på den yrkesverk- samma generationen att försörja den pensionerade generationen att ytterligare öka ett stycke in på 2000—talet och vara fortsatt hög under flera decennier. Med oförän- drade pensionsregler skulle sålunda pensionsutbetalningarna ta en allt större andel av löneutrymmet i anspråk. De höga avgifter som då skulle bli följden skulle in- skränka möjligheterna till reallöneökningar för de yrkesverksamma och t.o.m. kun- na orsaka sänkningar av reallönerna. Om å andra sidan avgifterna skulle hållas oförändrade, skulle krävas nedskärningar av utgående ATP-pensioner med stora belopp eller andra väsentliga inskränkningar i rätten tilll pension.

Under de närmaste årtiondena framöver kommer det allmänna pensionssystemet

sålunda att kunna stå inför betydande problem kostnadsmässigt och i finansierings- hänseende. En bidragande orsak härtill är den bristande följsamhet till den samhällsekono- miska utvecklingen och därmed den instabilitet som präglar pensionssystemet i dess nuvarande utformning. Systemets kostnader och dess belastning på de förvärvsverk- samma är oförutsebara och okontrollerbara.

Pensionssystemet i nuvarande utformning kan vidare medföra negativa effekter på människors arbetsutbud. Det saknas också inslag för att främja sparandet i ekono— min. För närvarande finns betydande skatteinslag och s.k. skattekilar i fråga om finansieringen av pensionerna. Pensionssystemet kan därför verka hämmande på möjligheterna till framtida ekonomisk tillväxt.

Härtill kommer att den utveckling som ägt rum under de mer än 30 år som gått sedan det nuvarande pensionssystemet tillkom har medfört att det uppkommit också andra problem med pensionssystemet i dagens utformning och att systemet nu ger och för framtiden kommer att ge upphov till effekter för enskilda individer som är otillfredsställande. Det finns ett svagt samband mellan förvärvsinkomster och pensioner, och detta leder till osystematiska och i vissa fall icke avsedda omfördel- ningseffekter mellan skilda grupper försäkrade. För pensionärer med begränsade inkomster under den yrkesaktiva delen av livet ger pensionssystemet upphov till mycket kraftiga marginaleffekter. Systemet är också komplicerat, vilket får till följd att det är svårt för enskilda att skaffa sig en ordentlig överblick över sin pensions- situation.

En genomgripande reformering bör därför nu genomföras av den allmänna pensio- neringen i syfte att trygga finansieringen av pensionerna för morgondagens pensio- närer och även i övrigt få till stånd regler för pensionssystemet som uppfattas som rimliga av både pensionärer och förvärvsarbetande.

En huvuduppgift för oss har varit att skapa ett pensionssystem som är robust och ekonomiskt stabilt och följsamt. Viktiga utgångspunkter har varit att de förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet skall leda till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, att de därmed stimulerar till ökat arbete och att de främjar ett långsiktigt högre sparande i samhället. Därmed kan förutsätt- ningarna för ekonomisk tillväxt i Sverige förbättras, så att man uppnår säkerhet om att det finns ekonomiska möjligheter att med en rimlig belastning på senare genera- tioners förvärvsarbetande infria utställda pensionslöften också för framtidens pensio- närer. Strävan har varit att få till stånd ett pensionssystem som kan skapa ekono- misk trygghet för både pensionärer och förvärvsverksamma och som är stabilt oberoende av hur den ekonomiska tillväxten i samhället utvecklas.

En grundläggande princip har varit att förändringarna inte i mer väsentlig grad skall beröra personer som redan är pensionerade när nya regler träder i kraft. Också de som kommer att gå i pension under åren närmast efter det att nya regler trätt i kraft bör i princip även fortsättningsvis omfattas av hittillsvarande regelsystem. Reformeringen bör alltså ta sikte på morgondagens pensionärer och inte på dagens. Även för dem som är i åren närmast därunder bör övergången från hittillsvarande till förändrade regler göras mjuk. Detta innebär att nya regler i pensionssystemet

kan komma att gälla fullt ut först på lång sikt och i sin helhet omfatta enbart dem som i dag tillhör yngre generationer.

I detta betänkande redovisar vi de principer som bör läggas till grund för ett refor- merat allmänt pensionssystem och lämnar förslag till hur ett sådant system bör utformas. Vi lämnar också förslag till hur övergången från det nuvarande pensions- systemet till ett förändrat system skall ordnas.

Inledningsvis i betänkandet ges visst bakgrundsmaterial angående dagens allmänna pensionssystem. Därefter redovisas de krav som enligt vår mening kan ställas på ett bra pensionssystem. Mot bakgrund härav beskriver vi de problem som är förbundna med de nu gällande reglerna, och vi belyser dessa reglers effekter för individer och för samhället. Vi övergår sedan till att diskutera olika vägar som bl.a. i den allmänna debatten uppmärksammats för att reformera pensionssystemet.

På grundval av dessa överväganden redovisar vi de principer som vi anser bör vara vägledande för reformeringen och som ligger till grund för de förslag till utformning i olika hänseenden av ett nytt regelsystem som vi lägger fram. Avslut- ningsvis lämnar vi en redogörelse för det ekonomiska utfallet av ett reformerat pensionssystem för individer respektive för statsfinanserna och samhällsekonomin.

Betänkandet upptar principförslag, som dock konkretiserats i betydande utsträck— ning. Den fortsatta tekniska bearbetningen med upprättande av erforderliga författ— ningsförslag får ske under den fortsatta beredningen av betänkandet.

1.2. Direktiven

Arbetsgruppens direktiv framgår av vad statsrådet Bo Könberg anförde vid rege- ringssammanträde den 28 november 1991 i samband med att han bemyndigades att tillkalla en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen.

I direktiven erinras inledningsvis om att Pensionsberedningen i december 1990 avlämnade sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) och att det betänkan- det har remissbehandlats (se avsnitt 2.2).

Enligt direktiven är syftet med arbetsgruppens arbete att mot bakgrund av Pen- sionsberedningens betänkande och de inkomna remissvaren utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Därvid bör de utgångspunkter för ett reformerat pensionssystem som återfinns i 1991 års finansplaner och i regeringens proposition 1991/ 92:38 om inriktningen av den ekonomiska politiken vara vägledan- de för arbetet. Enligt dessa är en utgångspunkt för beslut rörande pensionssystemet att de skall vara långsiktiga och präglas av stabilitet. En annan viktig utgångspunkt inför reformarbetet på pensionsområdet är behovet av ett högre långsiktigt sparande. Förändringarna skall också stimulera till ökat arbete. Därmed ökar den ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna. De förändringar som vidtas i det nuvarande allmänna pensionssystemet bör slutligen bidra till ett starkare samband mellan avgifter och förmåner, så att det faktiska skattetrycket sänks och

arbetsutbudet ökar.

För arbetsgmppen gäller de allmänna tilläggsdirektiven (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven (dir. 1988z43) angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 september 1993 erhöll pensions— arbetsgruppen tilläggsdirekziv (dir. 1993:108). Detta uppdrag innebär att arbets- gruppen skall lämna förslag avseende en successiv höjning av pensionsåldern till 66 år. Förslaget skall enligt tilläggsdirektiven utformas utifrån en samlad bedömning i anslutning till gruppens överväganden om flexibel pensionsålder. Vidare bör arbetsgruppen med beaktande av vad riksdagen anfört i anslutning till behandlingen av propositionen 1992/93:155 om höjd pensionsålder (bet. 1992/93:SfU 15, rskr. 1992/93:417) ha som riktpunkt för övervägandena att de åsyftade besparingarna i det tidigare förslaget om höjd pensionsålder, som utarbetats enligt överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet, uppnås till den 1 januari 1997.

Utöver de uppdrag som arbetsgruppen erhållit genom direktiven och tilläggs- direktiven har Socialdepartementet vid skilda tillfällen överlämnat framställningar och brev från olika organisationer och privatpersoner i vilka tagits upp frågor om pensionssystemet. Ett betydande antal sådana brev har också kommit arbetsgruppen direkt till handa.

1.3. Utredningsarbetet

Vi började vårt arbete kring årsskiftet 1991—1992. Under tiden därefter har vi hållit mer än 50 sammanträden, varav flera tagit i anspråk två dagar. Ett omfattande bakgrundsmaterial angående det nuvarande pensionssystemets uppbyggnad och finansieringskrav har gåtts igenom som ett underlag för en analys av de för- och nackdelar som är förbundna med nuvarande regelsystem. Huvuddelen av tiden har tagits i anspråk för diskussioner om principer för en reformering av pensionssyste- met, analyser av frågor som aktualiseras vid en sådan reform samt överväganden om alternativa lösningar beträffande ett betydande antal komponenter i ett reforme- rat pensionssystem.

I promemorian Ett reformerat pensionssystem — bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) från augusti 1992 redovisade vi resultatet av det dittillsvarande arbetet. Vi har noga följt och beaktat den allmänna debatt som denna promemoria gett upphov till sådan den avspeglats i massmedia samt i de brev och skrivelser som vi erhållit.

Under arbetets gång har vi vid sammanträden fått del av synpunkter och faktaupp- lysningar från företrädare för myndigheter och organisationer och från personer som i andra sammanhang redovisat förslag till reformer av pensionssystemet. Så— lunda har vi fått synpunkter på pensionssystemet av P-O Edin, LO, Roland Spånt, TCO, Jan Bröms, SACO, Bengt von Bahr, Skandia, Curt Nicolin, som representant för Ägarfrämjandet, samt docent Ann-Charlotte Ståhlberg,.professor Mats Persson,

generaldirektör K.G. Scherman och verkställande direktör Carl Johan Åberg. Redovisningar om det samhälleliga sparandet och dess betydelse för pensionssyste— met har lämnats, förutom av de ovan nämnda, av dåvarande finansrådet Lars Heikensten, docenten Lars Nyberg och dåvarande departementssekreteraren i Finansdepartementet Stefan Ackerby. Vi har också fått information angående avtalspensioneringarna från bl.a. företrädare för Statens arbetsgivarverk, Kommun- och Landstingsförbundens pensionsutredning och Trygg Hansa SPP.

Vid sammanträden har också lämnats information om 1992 års långtidsutredning och om det arbete som KBT—utredningen sedermera redovisade i sitt slutbetänkande Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21). Fortlöpande upplysningar har getts även om Socialdepartementets kartläggning av ålderspensionäremas levnadsvillkor.

Parallellt med sammanträdena har vi haft kontakter med myndigheter och olika organisationer samt därvid fått del av upplysningar av betydelse för vårt uppdrag. Bl.a. har vi från LO, TCO och SACO fått information om löner och löneutveckling för typiska arbetstagare på de olika avtalsområdena. Dessa uppgifter ligger till grund för de beräkningar om utfallet för ett antal typindivider som vi redovisar i avsnitt 16.3.

En referensgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter har varit knuten till arbetsgruppen. Denna har vid några tillfällen informerats om det pågående arbetet samt fått tillfälle att lämna synpunkter på olika frågor. Gruppens samman- sättning har växlat och utgjordes hösten 1993 av Jan Bröms, SACO, Jan Herin, SAF, Tore Lidbom, LO, Jan-Erik Nyberg, TCO, Ulf Perbeck, Landstingsförbun- det, Nils Henrik Schager, Statens arbetsgivarverk, och Claes Stråth, Svenska Kommunförbundet.

Till grund för våra förslag i detta betänkande ligger omfattande beräkningar om utfallet av alternativa lösningar dels i samhällsekonomiskt och statsfinansiellt avseende, dels på individnivå. Ett betydande arbete härmed har lagts ned av Riks- försäkringsverkets utredningsenhet, som med utgångspunkt från verkets modell för ATP-prognoser och en nykonstruerad kalkylmodell rörande ett reformerat pensions- system gjort många och ingående beräkningar av stort värde för våra överväganden. Arbetet har bedrivits under ledning av arbetsgruppens expert, enhetschefen Edward Palmer.

Beräkningsarbete på vårt uppdrag har vidare utförts av departementssekreterare Bo Torpare, Socialdepartementet, och bl.a. departementssekreterare Bengt Eklind vid fördelningspolitiska gruppen i Finansdepartementet.

Vid utformningen av ett reformerat pensionssystem har vi ägnat stor uppmärksam- het åt betydelsen av dagens pensionssystem för kvinnor och vilka konsekvenser en reform skulle få för kvinnors pensionsskydd. Som ett led i detta arbete har docent Ann—Charlotte Ståhlberg, Institutet för social forskning vid Stockholms universitet, på vår begäran utarbetat en expertrapport till närmare belysning av dessa frågor. Denna rapport, som utgör en bakgrund till våra överväganden, redovisas som bilaga B till detta betänkande.

2. Nuvarande pensionssystem

2.1. Den historiska utvecklingen

Utbyggnaden av det ekonomiska trygghetssystem som utgörs av den allmänna pensioneringen, dvs. folkpensioneringen och ATP, har skett etappvis under en lång följd av år.

I Sverige liksom i övriga Europa lades grunden för socialförsäkringen under de sista årtiondena av 1800-talet. Genom en lag är 1913 infördes här i landet en första allmän pensionsförsäkring, som trädde i kraft den 1 januari 1914. Försäkringen, som var uppbyggd av en ålderdoms- och en invaliditetsförsäkring, var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den var sammansatt av dels en livränte- del med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder på grundval av premiereservtekniken, dels en behovsprövad understödsdel som be— kostades av allmänna medel. Livräntedelen finansierades genom årliga avgifter från de försäkrade. Pensionsbeloppen var mycket låga och betalades ut från det den försäkrade fyllde 67 år eller dessförinnan blev varaktigt arbetsoförmögen.

1913 års lag om allmän pensionsförsäkring ersattes av 1935 års lag om folkpen- sionering. Detta innebar en principiell förändring av pensioneringens uppbyggnad genom att det tidigare premiereservsystemet övergavs. I stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. En nyhet var att den tidigare differentieringen av pensionerna så att kvinnor fick lägre årlig pension på grund av längre genomsnittlig livslängd slopades. Grundpensionerna kombinerades i 1935 års lag med "tilläggspensioner" som utbetalades efter behovsprövning. Fortfarande var pensionsbeloppen blygsam- ma.

Nästa stora pensionsreform blev 1946 års lag om folkpensionering, som trädde i kraft den 1 januari 1948. Älders- och invalidpensionerna höjdes kraftigt och in- komstprövningen av ålderspensionerna togs helt bort. Dessutom tillkom änkepen- sioner och hustrutillägg samt statliga och kommunala bostadstillägg.

Under 1950-talet vidtogs successivt förbättringar av folkpensionen på väsentliga punkter. Bl.a. infördes index- och standardtillägg.

Samtidigt blev frågan om införande av en allmän tilläggspensionering allt mer

aktuell i den politiska debatten. Utredningsarbete bedrevs med syfte att lösa främst frågan om pensionering av arbetstagare i enskild tjänst. Redan år 1947 tillsattes den s.k. första Äkessonska utredningen, som år 1950 avlämnade principbetänkandet Allmän pensionsförsäkring (SOU 1950:33). Sedan detta remissbehandlats tillsattes år 1951 den s.k. andra Äkessonska utredningen. Denna lade år 1955 fram ett slutligt förslag till allmän pensionsförsäkring (SOU 1955:32). För att biträda vid den fortsatta handläggningen tillkallades år 1956 Allmänna pensionsberedningen, som året därpå avgav betänkandet Förbättrad pensionering (SOU l957:7). Beredningen kunde inte enas utan redovisade tre olika förslag till lösning av pensionsfrågan.

Den 13 oktober 1957 anordnades en folkomröstning rörande huvuddragen i de tre förslag som lagts fram i Allmänna pensionsberedningens betänkande. Inget av förslagen erhöll dock absolut majoritet.

Genom propositionen 1958 A:55 förelades riksdagen ett principförslag om förbätt- ringar av folkpensioneringen och införande av en lagfäst tilläggspensionering, som byggde på det förslag som avgetts av majoriteten i Allmänna pensionsberedningen och som vid folkomröstningen erhållit de flesta rösterna. Riksdagen antog med vissa ändringar propositionens förslag såvitt angick folkpensioneringen. Förslaget om lagfäst tilläggspensionering antogs praktiskt taget oförändrat av första kammaren men avslogs av andra kammaren med ett fåtal rösters övervikt. ] anledning härav upplöste Kungl. Maj:t riksdagen och förordnade om nyval till andra kammaren, vilket ägde rum ijuni 1958.

Mot bakgrund av valresultatet återupptogs arbetet med att utforma ett nytt lag— förslag för en pensionsreform. Med de i 1958 års proposition angivna principerna som utgångspunkt framlades propositionen 1959: 100 med förslag till lag om försäk- ring för allmän tilläggspension. Riksdagen antog denna gång — med endast en rösts övervikt i andra kammaren — förslaget, och 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension trädde i kraft den 1 januari 1960.

Genom denna lag tillkom således den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) med ålders—, förtids- och familjepensioner. Lagen innebar att tidigare principer för statens uppgifter på pensionsområdet övergavs och att inkomstbortfallsprincipen, dvs. ett system där förmånerna storleksmässigt anpassas till pensionärens förvärvsin- komster före pensioneringen, infördes.

Motiven bakom ATP—beslutet var flera. För det första fanns en önskan att åstad- komma en förbättring av de ekonomiska förhållandena för äldre. Ett annat viktigt motiv var att stora grupper, främst privatanställda arbetare, inte omfattades av någon avtalsreglerad tilläggspensionering och att det visat sig föreligga svårigheter att på frivillig väg få till stånd en kompletterande tjänstepensionering för alla arbetstagare. ATP-reformen innebar sålunda en utjämning i pensionshänseende mellan olika grupper förvärvsarbetande. Vidare styrdes utformningen av ATP av att man ville genomföra en höjning av pensionärernas standard snabbare än vad som hade varit möjligt med privata försäkringsbaserade lösningar eller med ett obligato- riskt premiereservsystem, dvs. ett fullfonderat pensionssystem. Detta var ett viktigt skäl till att ATP utformades som ett fördelningssystem där de aktivas inkomster år för år finansierar pensionerna (se avsnitt 2.5).

Genom lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), som trädde i kraft den 1 januari 1962, samordnades folk- och tilläggspensioneringen, samtidigt som samtliga pensionsförmåner anknöts — på viss sikt — till basbeloppet och därmed gjordes värdebeständiga.

Därefter har folk- och tilläggspensioneringen behållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelsema har dock undergått en del, tämligen omfattande ändringar under de år som AFL varit i kraft. I början av 1970-talet mildrades villkoren för att erhålla förtidspension. År 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt förstärktes möjligheterna till rörlig pensionsålder bl.a. till följd av delpensionsförsäkringens tillkomst.

Grundförmånerna inom folkpensioneringen har höjts vid ett par tillfällen. Med verkan från år 1969 kompletterades folkpensionema med pensionstillskott för pensionärer utan ATP-pension eller med låg sådan pension. Dessa pensionstillskott har vid åtskilliga tillfällen därefter höjts. Även de kommunala bostadstilläggen har fortlöpande förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner.

Genom den prioritering som gjorts av grundtryggheten framför standardtryggheten har skillnaderna mellan pensionsnivåerna inom det allmänna pensionssystemet minskat betydligt. Totalt sett kan de åtgärder som vidtagits sägas ha inneburit en viss förändring av pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen kommit att försvagas, inte bara för pensionstagare i låga inkomstlägen utan också för pensionärer i högre inkomstskikt.

På familjepensioneringens område genomfördes med verkan fr.o.m. år 1990 om- fattande förändringar som bl.a. innebär att de tidigare livsvariga änkepensionerna inom ATP på sikt avvecklas. Vidare har successivt under 1970—talet och framöver en rad sociala förmåner, såsom sjukpenning, arbetslöshetsstöd, föräldrapenning— förmåner och vissa utbildningsstöd, gjorts pensionsgrundande. Detta har dock inte inneburit att motsvarande avgifter tagits ut, varför principen om samband mellan avgifter och förmåner inte upprätthållits. Detsamma gäller den förändring som innebär att en förälder fr.o.m. år 1982 kan tillgodoräknas s.k. vårdår som intjänan- detid för ATP.

Också andra förändringar har bidragit till ett försvagat samband mellan förmåner och avgifter inom ålderspensionssystemet. Grunderna för beräkning av tilläggspen- sionsavgifter ändrades år 1981. De tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades och ATP-avgifter beräknas fr.o.m. år 1982 på hela lönen respektive inkomsten utan tak eller avdragsgillt bottenbelopp.

En annan effekt av de gjorda förändringarna är att kretsen förmånsberättigade vidgats och att kostnaderna för pensionssystemet även på grund härav har stigit väsentligt.

Rätt till ATP kunde börja intjänas år 1960. De första tilläggspensionema utbe- talades år 1963. ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet utan befinner sig alltjämt under uppbyggnad. Först år 1979 kunde — på grund av speciella över- gångsregler för personer födda åren 1914—1923 — en ålderspensionär få en pension som inte reducerades på grund av bristande intjänandetid. Och det är först fr.o.m.

år 1990 som det inte krävs att pensionsgrundande inkomster har förvärvats under alla år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då en försäkrad fyller 65 år för att oavkortad ATP-pension skall utbetalas. Fullt utbyggt kan ATP-systemet sägas vara först år 2009, när de som inte hade fyllt 16 år vid systemets införande år 1960, dvs. födda år 1944, går i ålderspension. Denna åldersgrupp har omfattats av systemet under hela den tid varunder rätt till ålderspension kan intjänas. Ett definitivt fullfunktions- stadium inträder dock inte förrän alla som uppbär pension haft denna möjlighet, något som blir fallet först väsentligt längre fram under 2000—talet.

2.2. Pensionsberedningen

I sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) redovisade Pensionsbered- ningen ett omfattande bakgrundsmaterial och resultatet av en genomgång av de problem som det allmänna pensionssystemet står inför kostnadsmässigt och finans- ieringsmässigt under de närmaste decennierna framöver. Beredningen redovisade också alternativa lösningar för att trygga pensionerna i framtiden men lämnade inte några förslag om vilka lösningar som borde väljas.

Frågor som aktualiserades av Pensionsberedningen var möjligheterna till en sam— manslagning av folk- och tilläggspensioneringen, sambandet mellan förmåner och avgifter, 15- och 30—årsreglerna inom ATP, delning av pensionsrätt mellan makar, indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner, ATP—taket samt den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen, inkl. AP-fondens roll och avgiftsunderlagets utformning.

Till betänkandet fogades en bilagedel (SOU 1990:77) och ett antal expertrapporter (SOU 1990:78). De senare behandlar utvecklingen framöver av befolkning och ar— betskraft, den ekonomiska tillväxten i Sverige fram till år 2020, sparande och investeringar i svensk ekonomi, ATP—systemet från fördelningspolitisk synpunkt, perspektiv på AP-fonden och ekonomiska aspekter på avtalspensionerna.

Pensionsberedningens betänkande jämte bilagor har remissbehandlats. Under remissbehandlingen anslöt sig flera remissinstanser till Pensionsbered— ningens uppfattning att de grundläggande principerna i det allmänna pensionssyste— met bör bevaras. Flertalet remissinstanser ansåg emellertid samtidigt att ATP— systemet måste reformeras för att man skall komma till rätta med systemets instabi- litet. De flesta av de instanser som avgett remissvar menade, till skillnad från Pensionsberedningen, att en mer omfattande reformering av pensionssystemet måste göras nu. Vissa remissinstanser hade uppfattningen att detta kan ske genom ändring- ar inom ramen för nuvarande regelsystem, medan andra förespråkade konkret angivna förändringar eller ansåg att reformeringen måste leda till ett helt nytt pensionssystem.

Det övervägande flertalet av remissinstanserna ansåg i likhet med Pensionsbered- ningen det angeläget att sambandet mellan avgifter och förmåner stärks. Vissa av remissinstanserna framförde synpunkter som gick ut på att pensionssystemet i större

eller mindre utsträckning bör konstrueras som ett premiereservsystem, medan andra föredrog ett fortsatt fördelningssystem eller en övergång till ett grundpensions- system.

Vad beträffar uppräkningen av pensionsrättigheter och utbetalade pensioner ansåg de flesta av de remissinstanser som yttrade sig i frågan att det är bra med en index- eringsform som kopplar uppräkningen av pensionerna till den samhällsekonomiska utvecklingen. Några menade att en realindexering bör komma i fråga och andra var för en s.k. följsamhetsindexering. För ett bevarande av nuvarande prisindexering uttalade sig dock några, främst pensionärsorganisationerna.

I fråga om ATP-taket hade Pensionsberedningen inte sett någon anledning att då omedelbart uppjustera detta men framhöll att det, för att i framtiden bibehålla ATP- systemets inkomstrelaterande funktion, blir erforderligt att överväga en höjning av taket. Ställning härtill borde enligt beredningen dock tas först vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomst— nivå som motsvarar ATP-taket. Flertalet av remissinstanserna delade inte bered— ningens uppfattning i denna fråga utan efterlyste ett omedelbart ställningstagande för en uppräkning i takt med löneutvecklingen eller för ett bibehållande av ett fast tak.

2.3. Nuvarande uppbyggnad

Flertalet av dem som i dag pensioneras kan räkna med att erhålla pensionsförmåner från olika håll. Grundläggande för den enskildes pensionsskydd är den allmänna pensioneringen, som innefattar folkpensioneringen och försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Dessa regleras genom lagstiftning och administreras i offent- lig regi.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns olika avtalspensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som nu omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige. Med åren har också allt fler personer valt att på eget initiativ teckna frivilliga pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag och på detta sätt tillförsäkrat sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen. Vidare förekommer sparande i olika andra former som ett medel för att bygga upp ett ekonomiskt skydd inför ålderdomen.

De allmänna pensionerna är — som namnet antyder — obligatoriska och omfattar i princip alla som bor eller arbetar här i landet. Huvudförmåner utges inom både folk— och tilläggspensioneringen i form av ålders-, förtids— och efterlevandepension. Vid sidan härav finns de s.k. särskilda folkpensionsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag. Dessutom utbetalas pensionstillskott till pensionärer som saknar eller har låg ATP-pension. Därjämte finns kommunalt bostadstillägg (KBT), som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till folkpensionstagarens bostadskost- nader.

Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen som ger rätt till — ATP-grundande — ersättning för personer som haft en längre tids

anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsar- bete inför övergången till ålderspension.

För beräkningen av pensionsförmåner inom folk- och tilläggspensioneringen är basbeloppet av betydelse. Flertalet folkpensionsförmåner utges med viss andel av basbeloppet. Inom ATP uppräknas såväl de löpande pensionsförmånema som den intjänade pensionsrätten på grundval av basbeloppet. Detta fastställs av regeringen för varje år och grundas på konsumentprisernas förändringar. År 1994 år basbe- loppet 35 200 kr. Till följd av denna anknytning till basbeloppet är pensionsförmå- nema i princip värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Vid beräkningen av bl.a. folk- och tilläggspension minskas emellertid fr.o.m. år 1993 basbeloppet med två procent, vilket innebär att underlaget för beräkning av utgående pensioner år 1994 är 34 496 kr. Även tidigare har riksdagen vid olika tillfällen fattat beslut om justering av basbeloppet i syfte att begränsa uppräkningen av pensionerna, vilket haft till effekt att pensionerna inte fullt ut följt med konsumentprisernas ökning.

Genom folkpensioneringen ges en grundtrygghet vid ålderdom, långvarig sjuk- dom, gravt handikapp m.m. Alders— och förtidspensioner utges här med i princip enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster eller avgiftsbetalning. Däremot är folkpensionema fr.o.m. år 1993 avhängiga av den berättigades försäkringstid i så måtto att det för rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i Sverige under minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder eller minst 30 år med intjänade ATP-poäng. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids förvärvsarbete här i landet reduceras folkpensionen pro- portionellt.

En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut från 65 års ålder motsvarar för en ensam pensionstagare för år räknat 96 % av basbeloppet (33 1 16 kr år 1994). För en gift pensionär, vars make uppbär folkpension i form av hel ålders- eller förtidspension, utgör ålderspensionen 78,5 % av basbeloppet (27 079 kr år 1994). Pensionstillskott utges till ålderspensionärer med maximalt 55,5 % av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed 151,5 % av basbeloppet, dvs. år 1994 motsvarande 52 261 kr per år eller 4 355 kr i månaden. Härtill kommer kommunalt bostadstillägg som täcker den helt domine- rande delen av bostadskostnadema upp till en viss nivå.

Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmånerna i form av särskilt grundavdrag (SGA) vid beskattningen. Dessa innebär att en ålders- pensionär som har enbart folkpension jämte pensionstillskott i praktiken är befriad från inkomstskatt. Vid stigande annan inkomst, t.ex. ATP-pension, avtrappas det särskilda grundavdraget successivt.

ATP-systemet är uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånema i princip bestäms av de inkomster som den försäkra- de haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger basbeloppet för året (35 200 kr år 1994) och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp (264 000 kr år 1994). ATP-pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den

pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt huvudregeln krävs 30 år med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre år med pensionsgrundande inkomst reduceras pensionen proportionellt.

Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan härröra från anställning eller från annat förvärvsarbete, t.ex. aktiv näringsverk- samhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsska- deersättning, arbetslöshetsersättning, vårdbidrag, utbildningsbidrag, vuxenstudiebi- drag och delpension. För att uppfylla 30-årsregeln får dessutom fr.o.m. år 1982 föräldrar räkna år då de vårdat barn som är yngre än tre år. Däremot ger sådana är ingen ökad pensionsgrundande inkomst.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns, som nämnts ovan, olika kollektiv- avtalsreglerade pensionsordningar (tjänstepensionssystem). Dessa har en lång tradition på industritjänstemannaområdet liksom för statligt och kommunalt an- ställda. När ATP-systemet infördes år 1960 kom detta efter hand att delvis överta avtalspensionernas roll att ge en pensionsstandard som är relaterad till inkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Det har med tiden förhandlats fram avtalspensioner även för privatanställda arbetare, och tjänstepensionssystemen för statsanställda, kommunalt anställda och privatanställda tjänstemän har vidareutveck— lats. Dessutom har t.ex. anställda inom den kooperativa sektorn, bankanställda och försäkringsanställda särskilda avtalspensionssystem.

Avtalspensionerna har många drag gemensamma med den allmänna pensionering- en. De är obligatoriska i förhållande till den enskilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Intjänade pensionsrättigheter är överförbara från en arbetsgivare till en annan och från ett arbetsmarknadsområde till ett annat, om arbetstagaren skulle byta anställning. Avtalspensionerna finansieras i allt väsentligt genom avgifter av arbetsgivarna, men principerna för finansiering av de faktiska pensionsåtagandena varierar påtagligt. Medan systemen för privatan- ställda är helt eller delvis fonderade, bygger de offentliganställdas avtalspensione- ringar på fördelningsprincipen och här sker i huvudsak inte någon fondering alls.

Avtalspensionerna fullgör i huvudsak tre funktioner. För det första ger de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden med lägre pensionsålder än 65 år eller i form av ett utökat efterlevandeskydd. För det andra utbetalas från avtalspensione— ringarna ofta ett tillägg till de allmänna pensionerna. I genomsnitt kan detta tillägg till den som varit yrkesverksam under en längre tid sägas motsvara 10—15 % av den pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger avtalspensioneringarna — med undantag för STP-systemet som gäller privatanställda arbetare — rätt till pension också för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp.

Enligt en redovisning av Pensionsberedningen beräknades år 1989 totalt 3,3 miljo- ner arbetstagare ha varit försäkrade för någon form av avtalspension. Av dessa var 555 000 statligt anställda, 1 miljon kommunalt anställda (drygt 1/3 hos landstingen och knappt 2/3 hos kommunerna), 600 000 privatanställda tjänstemän, 1 miljon

privatanställda arbetare och 200 000 tillhörande andra tjänstepensionssystem. Enligt uppgifter från Kommun- och Landstingsförbundens pensionsutredning utbetalades år 1990 sammanlagt omkring 21,5 miljarder kronor till knappt 1 ,2 miljoner förmån- stagare inom privat och offentlig sektor. Avtalspensionssystemens kapitaltillgångar uppskattades samtidigt till ca 360 miljarder kronor (inkl. vad som enligt ITP-syste- met för privatanställda tjänstemän avsatts i balansräkningar). Den totala pensions- skulden i alla avtalspensionssystem på privat och offentlig sektor beräknades år 1990 utgöra ca 600 miljarder kronor.

Vid samma tidpunkt beräknades fonderna för privata pensionsförsäkringar uppgå till omkring 200 miljarder kronor. Den samlade kapitalbehållningen för AP—fonden (426 miljarder kronor år 1990), avtalspensioner och individuellt tecknade pensions- försäkringar kan sålunda beräknas ha uppgått till närmare 1 000 miljarder kronor år 1990. Härefter har tillgångarna i fonderna vuxit ytterligare.

2.4. Kompensationsnivåer i dagens pensionssystem

Det allmänna pensionssystemet är konstruerat så att det ger en viss kompensation i förhållande till den försäkrades genomsnittsinkomst under ett begränsat antal är, vilken enligt ATP-reglerna mäts i pensionspoäng.

Alderspensionen från den allmänna pensioneringen för en förvärvsarbetande består av folkpension och ATP-pension. Tilläggspensionen ger kompensation för inkomster över ett basbelopp och upp till ATP—taket 7,5 basbelopp. Med 30 erforderliga intjänandeår motsvarar ATP-pensionen 60 % av den — med prisindex uppräknade — genomsnittliga inkomsten för de 15 bästa inkomståren. För det första basbeloppet av inkomsten ger folkpensionen kompensation för en ensamstående med 96 % och för en gift med 78,5 %.

Eftersom kompensationen från pensionssystemet sålunda är högre för det första basbeloppet av inkomsten kommer den totala kompensationsnivån att variera med pensionärens tidigare genomsnittsinkomst. Vid låga inkomster utgör det första basbeloppet, med sin högre kompensation från folkpensioneringen, en större andel. Den totala kompensationsnivån blir därför högre för låginkomsttagare än för högin- komsttagare.

För att belysa vilken faktisk kompensationsnivå som pensionssystemet innebär är det av intresse att beräkna den också i förhållande till individens slutlön, dvs. lön vid pensioneringstillfället. ATP-systemet är konstruerat så, att denna slutlönekom- pensation för en given pensionspoäng, varierar med hur individens reallön utvecklas under den förvärvsaktiva tiden. I tabell 2.1 visas den allmänna pensionens storlek i förhållande till individens slutlön för tre olika inkomstlägen. Vid beräkningarna har antagits att individen har en löneutveckling under de 15 sista förvärvsåren som följer den allmänna reallöneutvecklingen och att dessa år också är hans 15 bästa förvärvsår. Den ATP-grundande inkomsten (ett genomsnitt baserat på inkomsterna

mellan 50 och 64 års ålder) kommer då att motsvara den inkomst som individen hade vid omkring 57 års ålder. Med oförändrad reallön är således individens slutlön i fasta priser densamma som 57-årslönen, på vilken ATP—pensionen baseras, medan slutlönen däremot är realt högre än 57—årslönen i ett läge med en reallönetillväxt om 2 % per år. Kompensationsnivån uttryckt som pension i förhållande till slutlön blir därför, som framgår av tabell 2.1, lägre vid positiv reallönetillväxt under de sista yrkesverksamma åren.

Tabell 2.1 Kompensationsnivå i förhållande till slutlön inom den allmänna pensio- neringen (folkpension och ATP). ATP-pensionen baseras på 57—ärslönen. Real- lönetillväxt 0 % resp. 2 % per år

57-årslön Nybeviljad ålderspension i procent av slutlön i basbelopp 0 % real tillväxt 2 % real tillväxt 2,5 73 % 63 % 5,0 66 % 57 % 7,5* 64 % 55 %

* Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till ATP-taket.

En tredje aspekt vad gäller den faktiska kompensationsnivån hänför sig till värdesäk- ringen av utgående pensioner. I dagens system är den utgående pensionen inflations- säkrad men inte standardsäkrad, dvs. den skrivs upp med konsumentprisindex men däremot inte med reallöneutvecklingen. Hur en individs kompensationsnivå ut- vecklas i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster beror alltså på de senares fortsatta reallöneutveckling under tiden efter det att han eller hon gått över i ålderspension. Vid nolltillväxt behåller pensionären naturligtvis sin kompensations— nivå i förhållande till de aktivas inkomster. Om reallöneutvecklingen är positiv kommer kompensationsnivån att successivt sjunka relativt sett, medan den vid negativ reallöneutveckling för de aktiva kommer att stiga.

Som exempel kan nämnas att vid 2 % årlig real tillväxt och efter 8—9 år som pensionär — dvs. efter ungefär hälften av den genomsnittliga tiden som ålderspensio- när — har, för en person med 5 basbelopp i 57-årsinkomst, kompensationsnivån sjunkit från 57 % av slutlönen vid nybeviljandetilltället till 48 % av en motsvarande lön för en förvärvsverksam. Efter ytterligare 8—9 år, dvs. vid slutet av pensions— tiden i genomsnitt, har pensionärens kompensation i förhållande till de aktiva sjunkit till 41 %.

2.5. Kostnadsutvecklingen

Antalet pensionstagare har ökat under de decennier som förflutit sedan folk— och tilläggspensioneringen fick sin grundstruktur i början på 1960-talet. Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen har stigit från drygt 0,8 miljoner år 1965 till närmare 1,6 miljoner år I 994 . Ökningen av antalet ålderspensionärer avspeglar främst den ökning av antalet äldre i befolkningen som skett under de senaste årtion- dena. Härtill har också bidragit sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Antalet förtidspensionärer har mer än fördubblats sedan år 1965 och uppgår för närvarande till nästan 400 000. Totalt uppbär ca 2 miljoner personer folkpension i någon form.

En allt större andel pensionärer har också tjänat in rätt till ATP. Omkring 77 % av ålderspensionärerna och 87 % av förtidspensionärerna uppbär pension även från ATP. Totala antalet ATP—pensionärer uppgår till 1,8 miljoner.

Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensionens storlek. En ålderspensionär får i dag i genomsnitt 60 000 kr i ATP—pension. Medelbeloppet i fast penningvärde har fördubblats under den senaste 15-årsperioden.

Dessa förhållanden har naturligtvis haft till följd att kostnaderna för den allmänna pensioneringen har stigit väsentligt. Jämfört med år 1965 var de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspension — inkl. KBT — fem gånger så höga år 1992 i fasta priser räknat. Uttryckta som andel av BNP har pensionskostnaderna ökat från 4,3 % år 1965 till 12,2 % av BNP år 1992.

Folkpensionskostnaderna (inkl. pensionstillskott men exkl. bostadsstöd) har under den angivna perioden stigit från ca 4 miljarder kronor till ca 70 miljarder kronor i löpande priser. Härtill kommer KBT-kostnaderna, som år 1992 uppgick till ca 8 miljarder kronor. För år 1993 beräknas totalkostnaden för folkpension inkl. bostads- stöd utgöra 80 miljarder kronor. Bakom utvecklingen ligger främst den ökning som skett av antalet äldre i befolkningen men härtill har bidragit även förbättrade för— månsnivåer och successiva reformer, som pensionsålderssänkningen och ändrade regler inom förtidspensioneringen, vilka utökat kretsen förmånsberättigade.

Kostnaderna för ATP har stigit ännu mer. Utgifterna uppgick år 1965 till 0,2 miljarder kronor. De låg länge kvar väsentligt under folkpensionsutgifterna. Fr.o.m. år 1988 har emellertid ATP—utbetalningarna överstigit utbetalningarna av folkpen— sionsförmåner. År 1992 uppgick ATP-utbetalningarna till sammanlagt 97 miljarder kronor, medan folkpensionskostnaderna då utgjorde totalt 78 miljarder kronor (inkl. bostadsstöd). År 1993 beräknas ATP—utbetalningarna ha uppgått till 102 miljarder kronor och folkpensionskostnadena, som nämnts. till 80 miljarder kronor. Vidare tillkommer delpensionsutbetalningar om drygt 2 miljarder kronor.

1 tabell 2.2 redovisas en uppställning över kostnaderna för åren 1992 och 1993 för de olika folkpensions— och ATP-förmånerna uttryckta i miljarder kronor.

Tabell 2.2 Kostnader för folkpension och ATP i miljarder kronor. Åren 1992 och 1993

1992 1993 Folkp. ATP Folkp. ATP Alderspension 51,8 67,7 51,8 70,8 Förtidspension 13 ,6 19,0 14,1 20,6 Efterlev.pension 2,0 9,6 1,9 10,0 KBT, SKBT 8,3 9,8 Övriga förmåner' 2,3 2,6 Administration2 0,7 0,8 TOTALT - exkl. KBT 69,7 97,0 70,4 102,2 — inkl. KBT 78,0 80,3

' Vårdbidrag, handikappersättning, hustrutillägg, barntillägg och särskilt pensionstillägg. 3 Avser ATP. Motsvarande kostnader för folkpensionsförmåner finansieras över statsbudget- en och har hittills inte särredovisats.

Genom att ställa de totala pensionsutgifterna i relation till BNP kan man ge en belysning av pensionssystemets relativa tyngd i samhällsekonomin och därmed de krav som finansieringen härav ställer på denna. Ett alternativ för att illustrera detta är att relatera pensionsutgifterna till den sammanlagda lönesumman (eller rättre sagt avgiftsunderlaget, dvs. alla inkomster av anställning och egenföretagares inkomster på vilka tas ut avgifter till pensionssystemet). Detta framstår som naturligt eftersom pensionsutgifterna, som framgår av avsnitt 2.6, i betydande utsträckning finansieras med arbetsgivaravgifter och avgifter av egenföretagare som tas ut på lönesumman i denna bemärkelse. En sådan illustration lämnas i tabell 2.3, som visar de avgifter som skulle ha behövt tas ut om kostnaderna för folkpension och ATP i sin helhet hade betalats med avgifter. [ verkligheten tas emellertid, som framgår av avsnitt 2.6, ut väsentligt lägre avgifter.

Tabell 2.3 Kostnader för folkpension och ATP i procent av lönesumman

1992 1993 Folkp. ATP Folkp. ATP Alderspension 8,1 10,6 8,4 11,5 Förtidspension 2,1 3,0 2,3 3,3 Efterlev.pension 0,3 1,5 0,3 1,6 KBT, SKBT 1,3 1,6 Övrigt 0,4 0,4 Administration 0,1 0,1 TOTALT - exkl. KBT 10,9 15,2 11,4 16,5 — inkl. KBT 12,2 13,0

Totalt uppgick kostnaderna för den allmänna pensioneringen (inkl. delpension) år 1992 till ca 177 miljarder kronor, motsvarande 12,3 % av BNP. För år 1993 beräknas de sammanlagda utbetalningarna av pensionsförmåner utgöra ca 185 mil— jarder kronor, vilket innebär ca 30 % av lönesumman (12,9 % av BNP).

2.6. Finansiering

Både folkpensions— och ATP—systemen är i princip uppbyggda som s.k. fördelnings— system. Detta innebär att ett års löpande pensionsutbetalningar skall finansieras med de löpande pensionsavgifter som under samma år inbetalas till pensionssystemen av den förvärvsarbetande generationen. Enligt dagens regler tas emellertid dessutom såväl skattemedel som andra inkomster i anspråk för att täcka pensionsutgifterna. Sådana inkomster härrör bl.a. från AP-fonden. ATP-systemet är nämligen ett modifierat fördelningssystem; under de första decennierna som systemet var i funk- tion tog man ut högre avgifter än vad som behövdes för att betala de pensioner som då utgavs. Överskottet fonderades i AP—fonden, som ger avkastning i form av bl.a. ränteinkomster.

Folkpensionsförmånerna finansieras dels av de folkpensionsavgifter som erläggs av arbetsgivare på den lönesumma som utbetalas och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har under året, dels av allmänna skatte— medel. KBT finansieras med kommunala och statliga skattemedel. Den andel av folkpensionsutbetalningarna som skattefinansieras varierar från år till år. Den uppgick år 1992 till 39 %. Redovisningsmässigt ingår folkpensioneringen i sin helhet i statsbudgeten, och folkpensionsavgiften är tekniskt sett att betrakta som en skatt.

Folkpensionsavgiften år 1992 utgjorde 7,45 % av lönesumman men sänktes år 1993 till 5,66 % därav. För år 1994 utgör den 5,86 % av lönesumman för arbetsgi- vare och 6,03 % av inkomsten för egenföretagare. År 1993 beräknas folkpensions- avgiften motsvara 43 % av kostnaderna (inkl. KBT), vilket betyder att 57 % av kostnaderna för folkpension (motsvarande 7,3 % av lönesumman) det året måste finansieras med andra skattemedel än folkpensionsavgiften. Denna folkpensionsav- giftens andel av folkpensionskostnaderna är inte konstant utan varierar år från år.

ATP finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP—fonden. ATP-systemet är helt avskilt från statsbudgeten. Avgifter betalas av arbetsgivare och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör för närvarande 13 % av lönesumman respektive inkomsten. År 1990, när avgiften höjdes från tidigare I 1 %, täckte avgiftsinkomsterna i stort sett utbe- talningarna samma år. År 1992 täckte de influtna avgiftsinkomsterna emellertid bara 86 % av ATP—utgifterna det året. Resten (14 %) finansierades med en del av AP- fondens avkastning. För år 1993 beräknas motsvarande andelar vara 79 respektive 21 %. ATP—utgifterna år 1993 beräknas således motsvara ca 16,5 % av lönesum- man och AP-fondens avkastning bidra till finansieringen med ett belopp motsvaran- de en avgift om ca 3,5 % av lönesumman.

Ett syfte med AP-fonden var att den skulle utgöra en buffert mot tillfälliga varia- tioner i avgiftsbetalningarna och/eller pensionerna mellan olika är. På detta sätt kan kostnaderna för ATP-systemet utjämnas över tiden. Ytterligare en orsak till inrättan- det av AP-fonden var att motverka den nedgång av sparandet i den svenska ekono- min som befarades kunna bli en följd av införandet av ATP-systemet (se avsnitt 5 .8).

Vid utgången av år 1992 uppgick fondkapitalet i AP-fonden till marknadsvärde till 512 miljarder kronor. Fondens medel skulle detta år förslå till pensionsutbe- talningar på oförändrad utgiftsnivå under 5,3 år om inga nya medel i form av avgifter eller räntor skulle tillföras fonden. vilket innebär att den s.k. fondstyrkan var 5 ,3. Direktavkastningen under år 1992 på fondkapitalet utgjorde 53 miljarder kronor. Utöver räntor m.m. påverkas fondkapitalet av förändringar i tillgångarnas värde.

Totalt sett uppskattas att utgifterna för folk- och tilläggspensioner (inkl. KBT) år 1993 täcktes till 63 % av de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter som erlades samma år. Resterande delar betalades med avkastningen från AP—fonden och med allmänna skattemedel. [ tabellerna 2.4 och 2.5 ges en sammanfattande bild av kostnaderna och deras finansiering år 1993 angivna i miljarder kronor respektive 1 procent av avgiftsunderlaget.

Tabell 2.4 Finansieringen av folkpension och ATP år 1993. Belopp i miljarder kronor

Kostnad Finansiering soc.avgift skattemedel AP-fonden

Folkpensionering 80,3 34,9 45,4

(inkl. KBT) ATP 102,2 80,6 21,6 TOTALT 182,5 115,5 45,4 21,6

Tabell 2.5 Finansieringen av folkpension och ATP år 1993. Belopp i procent av lönesumman

Kostnad Finansiering soc.avgift skattemedel AP-fonden

Folkpension 13,0 5,66 7,3

(inkl. KBT) ATP 16,5 13,0 3,5 TOTALT 29,5 18,66 7,3 3,5

2.7. Den framtida utvecklingen

ökande rätt till ATP

Antalet pensionärer med rätt till ATP och det genomsnittliga ATP-beloppet beräknas öka lång tid framöver.

Arbetskrajtsdeltagandet bland kvinnor har under de senaste decennierna ökat väsentligt och närmar sig männens. Andelen kvinnor med för året intjänad pensions- poäng har ökat successivt, från 32 % år 1960 till 87 % år 1991, som är det sista år för vilket uppgifter finns tillgängliga. För männen var motsvarande andelar 83 % respektive 90 %. I åldrarna mellan 20 och 50 år tjänade 92 % av kvinnorna och 93 % av männen in pensionspoäng år 1991.

Den för året genomsnittligt intjänade pensionspoängen har också ökat, för såväl män som kvinnor. Under första hälften av 1960-talet var kvinnors pensionspoäng

i genomsnitt hälften så hög som mäns men har under senare år ökat till omkring 70 % av männens genomsnittspoäng. År 1991 var genomsnittspoängen för kvinnor 3,05 och för mån 4,33. Betydligt fler män än kvinnor har tjänat in maximal pen- sionspoäng: 18 % av männen jämfört med 3 % av kvinnorna år 1991.

Vid reallönetillväxt kommer en växande andel personer att ha inkomster som överstiger ATP-taket och därmed kommer successivt allt fler pensionärer att vara berättigade till maximal ATP—pension. Vid 2 % årlig realtillväxt beräknas för år 2025 hälften av männen och en femtedel av kvinnorna ha inkomst överstigande ATP-taket 7,5 basbelopp. Beräkningar om andelen försäkrade med inkomster över ATP-taket framöver redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Andel aktiva med inkomster över 7,5 basbelopp. Prognos till år 2050. Procent

Män Kvinnor Real årlig tillväxt i BNP Real årlig tillväxt i BNP 1 % 2 % 1 % 2 %

1990 15,5 15,5 2,2 2,2 2000 9,6 12,8 1,0 1,6 2010 10,8 24,5 1,3 5,3 2020 13,8 46,1 2,0 16,8 2030 22,1 67,9 4,6 39,2 2040 31,2 76,5 8,0 57,2 2050 44,3 82,6 15,4 70,5

Källa: RFV anser l993:1.

Således kommer framöver allt fler av dem som är 65 år och äldre att ha intjänat rätt till ATP. Vid reallönetillväxt kommer de nyblivna pensionärernas ATP-pensioner att vara allt större även om ökningen på längre sikt begränsas av ATP-taket.

I slutet av år 1992 hade drygt en femtedel av ålderspensionärerna ingen ATP- pension alls, närmare hälften en ATP-pension på högst två basbelopp (69 000 kr år 1994) och drygt en tiondel en tilläggspension på över 3 basbelopp (103 500 kr år 1994). Nämnda uppgifter avser enbart ATP, och inkluderar alltså inte folkpension. Högsta möjliga ATP-pension som kan utges motsvarar 3,9 basbelopp.

Hur stor ATP-pension de som blir ålderspensionärer åren 1995—2015 beräknas ha framgår av tabell 2.7. År 2015 exempelvis beräknas så många som drygt två tredjedelar av de nyblivna ålderspensionärerna ha en ATP-pension över tre basbe- lopp. Tabellen bygger på antagande om 2 % årlig reallönetillväxt.

Tabell 2.7 Alderspensionärer procentuellt fördelade efter ålderspension från ATP

ATP-pensionl Beståndet Nyblivna ålderspensionärer2 i basbelopp ålderspens.

Ar Ar 1992 1995 2000 2005 2015 0 22 6 3 2 2 0,01-2,00 48 40 30 22 9 2,01-3,00 18 27 33 32 21 3,01-3,90 12 27 34 44 68 Summa 100 100 100 100 100

' Härtill kommer folkpension. : RFV:s prognos 1987. 2 % årlig real lönetillväxt. Exkl. personer som uppburit förtids- pension och utomlands bosatta.

Försörj ningskvoten

Av stor betydelse för de yrkesaktivas möjligheter att försörja ålderspensionärerna är förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer som är 65 år eller äldre. Under åren fram till sekelskiftet kan man räkna med att antalet personer i åldern 65 år och äldre förändras endast obetydligt. Efter sekel— skiftet beräknas gruppen 65 år och äldre däremot öka betydligt. Denna grupp beräknas fram till år 2025 öka med ca 1 % per år medan befolkningen som helhet då växer med enbart ca 0,2 % årligen. Totalt beräknas andelen av befolkningen som är i pensionsåldern att stiga från 17 % år 2000 till 20 % år 2025.

Den genomsnittligt: livslängden har sedan år 1950 ökat Väsentligt för i första hand kvinnor men även för män. År 1950 kunde en 65-åring i genomsnitt räkna med att leva ytterligare 14,1 år, medan en 65-äring år 1992 hade en genomsnittlig återståen- de livslängd om 17,5 år. Under mellantiden har pensionsåldern sänkts med två år, från 67 till 65 års ålder. Den genomsnittliga tiden som ålderspensionär har under denna rit/förlängts med 4,7 år eller med drygt 35 %. Enligt antaganden i SCB:s befolkningsprognos från år 1991 kommer den tiden att förlängas med ytterligare knappt ett år fram till år 2010 till följd av att medellivslängden fortsätter att stiga. Genomsnittstiden som ålderspensionär skulle därmed från år 1950 till år 2010 ha stigit med 5,6 år. Den utveckling som sålunda skett och som beräknas komma att ske illustreras i diagram 2.1.

Diagram 2.1 Utvecklingen av genomsnittlig tid som ålderspensionär från år 1950. Prognos till år 2010

50 60 70 80 90 00 10 _ Förväntat antal pensionsår

Källa: SCB, Återstående medellivslängd

Den ökning av antalet äldre som beräknas ske framtill år 2025 beror till ca två tredjedelar på att åldersgrupperna som blir 65 år eller äldre är större och till ca en tredjedel på den längre medellivslängden.

Den beskrivna utvecklingen innebär att antalet ålderspensionärer per 100 i yrkes- aktiv ålder sjunker något under de allra närmaste åren men sedan stiger betydligt, från närmare 30 år 2000 till 41 år 2025 . Detta betyder att den s.k. försörjnings- kvoten kommer att minska från 3,2 personer i åldern 20—64 år på varje ålderspen- sionär år 1993 till 2,4 år 2025.

För att försörjningskvoten skall vara ett relevant mått måste hänsyn tas även till dem i åldern 20—64 år som erhåller förtidspension, eftersom flertalet av dessa är borta från arbetslivet. Om man från befolkningen i åldern 20—64 år exkluderar dem som är förtidspensionerade och sedan relaterar dessa till dem som erhåller ålders- eller förtidspension visar beräkningarna på en sänkning av försörjningskvoten från 2,4 år 1993 till 1,8 år 2025. Det kommer alltså sistnämnda år att finnas 1,8 för- värvsarbetande för varje ålders— eller förtidspensionär eller, uttryckt på annat sätt, 56 pensionärer per 100 förvärvsarbetande. Detta illustreras i diagram 2.2.

Diagram 2.2 Utvecklingen av försörjningskvoten. Prognos till år 2025

3,5

2,5

1_5 .. . . .. 1990 2000 2010 2020

__ antal personer i åldern 20-64 är per ålderspensionär _ antal personer i åldern 20-64 år exkl. förtidspensionärer per ålders- eller förtidspensionär

Tillväxtberoendet

Aktuella beräkningar om utvecklingen av det allmänna pensionssystemets framtida utgifter har på vårt uppdrag gjorts av Riksförsäkringsverket. Resultatet av dessa kalkyler redovisas mer utförligt i bilaga A, varför här skall ges endast en kort sammanfattning. Pensionssystemetstillväxtkänslighetinnebärattpensionsåtagandena utgör en större belastning för den yrkesaktiva delen av befolkningen vid låg real- ekonomisk tillväxt än vid hög tillväxt (se avsnitt 5.5). Vid en årlig realtillväxt om 1 % beräknas sålunda folkpensions- och ATP-utgiftema växa från nuvarande 29,5 % av avgiftsunderlaget till 34,1 % år 2025. Om tillväxten däremot blir högre och uppgår till 2 % per år, beräknas utgifterna år 2025 motsvara 26,6 % av avgifts- underlaget. Vid en årlig realtillväxt om 1,5 % är motsvarande andel 30,0 %. Närmare uppgifter om den beräknade kostnadsutvecklingen i olika tillväxtalternativ, i ett regelsystem med oförändrat ATP-tak, redovisas i tabell 2.8 och diagram 2.3.

Tabell 2.8 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. Fast ATP-tak

År Årlig real lönetillväxt

0 % l % 1,5 % 2 % 3 % 1995 29,7 29,7 29,7 29,7 29,7 2005 33,5 30,3 28,9 27,8 25,1 2015 41,1 34,2 31,2 28,8 23,9 2025 44,2 34,1 30,0 26,6 20,3 2035 45,6 33,2 28,2 24,0 16,7 2050 43,7 29,2 23,3 18,4 10,9

Diagram 2.3 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATPi procent av lönesumman. Fast ATP-tak

50 -— ..............

0%-tillväxt

' l%-tillväxt

' l,5%-tillväxt

_ " _ 2%-tillväxt

_ ' ' ' 3%-tillväxt

O WWW,—ftwt—HWH +H++HH—H

1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

De kostnadsuppgifter som redovisas i tabell 2.8 avser ett system där ATP-taket ligger fast vid 7,5 prisindexerade basbelopp. Som påpekats i det föregående kom- mer, vid reallönetillväxt, en växande andel förvärvsarbetande att ha inkomster som överstiger det nuvarande ATP-taket. ATP-förmånema för en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna kommer således att begränsas av taket.

Tabell 2.9 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. ATP-taket höjs i takt med lönetillväxten

År Årlig real lönetillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2% 3 % 1995 29,7 29,7 29,7 29,7 29,7 2005 33,5 30,5 29,0 27,9 25,3 2015 41,1 34,3 31,4 29,3 25,0 2025 44,2 34,7 30,8 28,1 23,2 2035 45,6 34,5 30,1 27,3 22,4 2050 43,7 32,1 27,7 24,9 20,5

Om ATP-taket skulle löneindexeras, dvs. förändras i takt med lönerna eller exem- pelvis BNP-utvecklingen, kommer detta inte att inträffa. Andelen personer med inkomster över taket kommer då i princip att vara konstant. En löneindexering av ATP-taket skulle naturligtvis på sikt komma att medföra större kostnader för det allmänna pensionssystemet än om det var fortsatt prisindexerat. Flertalet arbetstaga- re får emellertid redan i dag kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp genom avtalspensionerna. En realindexering av ATP-taket skulle därför innebära en överflyttning av framtida kostnader från avtalspensionssystemen till ATP-syste- met. Kvarstär å andra sidan ATP—taket oförändrat, uppkommer för framtiden ökade kostnader för avtalspensionerna. 1 tabell 2.9 och diagram 2.4 visas de beräknade framtida kostnaderna för pensionssystemet om ATP-taket höjs i takt med lönetill— växten.

Diagram 2.4 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av lönesumman. Realindexerat ATP-tak

O%rtillväxt

'— _ ' [Vu-tillväxt

' 1,50/ir-tillväxt

_ ' ' 2%—tillväxt

" ' ' ' 3%—tillväxt

1995 2005 2015 2025 2035 2045 År

Som nämnts tidigare är ett syfte med AP—fonden att den skall kunna tjäna som en buffert vid finansieringen av ATP-pensionerna. Sedan år 1983 har — med undantag för något år — en del av fondens avkastning använts till att täcka de årliga pensions- kostnaderna. Om ATP-avgiften inte höjs och förmånssidan inte heller förändras, kommer en allt större del av AP—fondens medel att behöva tas i anspråk för att täcka pensionsutbetalningarna. Med en årlig real lönetillväxt under 3 % (och realränta 1,5 % per år) beräknas i sådant fall fondens medel vara förbrukade någon gång mellan åren 2010 och 2015. Med en årlig tillväxttakt på 3 % beräknas fonden vara tömd år 2021.

Genom att använda AP-fonden som en buffert vid finansieringen av pensionerna är det möjligt att fördela avgiftsbehovet mellan åren. Olika strategier för hur detta skulle kunna göras redovisas i Pensionsberedningens betänkande Allmän pension (SOU 1990:76) och i Riksförsäkringsverkets förslag till regeringen om avgiftsuttag till ATP för åren 1995—1999 (RFV Anser 1993zl). Om AP-fondens medel tas i anspråk för finansieringen innebär det naturligtvis samtidigt att fondens bidrag till det samhälleliga sparandet minskar.

3. Den samhällsekonomiska bakgrunden

3.1. Inledning

Det svenska allmänna pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem. Systemet omfördelar samhällets konsumtionsutrymme från den förvärvsarbetande befolkningen till pensionärerna. Bakom denna omfördelning ligger en utfästelse — ett slags kontrakt — mellan flera generationer. Det är detta kontrakt som gör de yrkesverksamma villiga att kollektivt betala de gamlas pensioner. I kontraktet ligger ett outtalat löfte om att de som i dag betalar andras pensioner själva skall få del av den kommande generationens produktionsresultat.

Ett alternativ till fördelningssystemet vore ett system där varje medborgare sparar till sin egen pension och där samhället kollektivt bidrar endast med en grundnivå eller en minimistandardgaranti. Ett premiereservsystem, där sparandet fonderas i försäkringsbolag eller liknande, är ett sådant system. Även ett premiereservsystem omfördelaremellertidkonsumtionsutrymmefrån den förvärvsarbetandebefolkningen till pensionärerna. Det är tekniken som är annorlunda. I premiereservsystemet är den framtida pensionen civilrättsligt skyddad, i fördelningsystemet är den skyddad genom politiska beslut.

Ett pensionssystem, som omfattar hela befolkningen och som skall ge förmåner av en storlek som är i linje med vad det nuvarande systemet ger, måste nästan nödvändigtvis vara ett fördelningssystem. Man har uppskattat att om vårt nuvarande pensionssystem skulle vara uppbyggt med premiereserver, skulle det samlade fondkapitalet behöva uppgå till i storleksordningen 5 000 miljarder kronor eller mer. Detta skulle i stort sett utplåna övrigt enskilt ägande i samhället. Den svenska totala nationalförmögenheten har sålunda för år 1990 beräknats uppgå till 4 700 miljarder kronor.

Oavsett om systemet är ett premiereservsystem eller ett fördelningssystem måste varje års pensioner i princip betalas med det produktionsresultat som de samtidigt förvärvsarbetande åstadkommit. Det kontrakt som reglerar pensionernas storlek bör därför å ena sidan utformas så att pensionärerna får en rimlig del av en gemensam

kaka som eventuellt växer, å andra sidan inte ger en orimlig försörjningsbörda om tillväxten uteblir. [ premiereservsystemet regleras detta mer eller mindre automatiskt genom att fondernas avkastning blir större eller mindre. I fördelningssystemet måste det tydliggöras i det regelsystem som på politisk väg fastställs för pensionerna. Det kan ses som ett särskilt stabilitetsproblem för fördelningssystemet att dess "avkast- ning " kan göras till en förhandlingsfråga. Självklart är risken för en fördelningskon- flikt mellan generationerna större om den ekonomiska tillväxten är liten, eller om den helt uteblir.

Med pensionssystemets löfte i tankarna ordnar människor sitt ekonomiska liv. De bestämmer under olika faser av sin livscykel hur mycket de vill konsumera och spara av sina disponibla inkomster, i vilken utsträckning de vill förvärvsarbeta, etc. Alla sådana beslut fattas bl.a. mot bakgrund av en — kanske mer eller mindre stark — övertygelse om att samhället kommer att tillhandahålla ett visst pensionsskydd vid invaliditet och ålderdom.

Det finns alltså viktiga kopplingar mellan pensionssystemet och människors ekono— miska beteende. Deras sammantagna agerande avgör i sin tur landets ekonomiska utveckling. Nationalinkomstens tillväxt bestäms sålunda bl.a. av hur många timmar vi som nation arbetar och av hur mycket vi sparar och investerar i nya byggnader, anläggningar och maskiner — men också i utbildning och annat s.k. humankapital.

Tabell 3.1 Bruttonationalproduktens utveckling 1870—1990. Procent per år, fasta priser

1870-1890 2,6 1950-1960 3,4 1890-1910 3,1 1960-1970 4,6 1910-1930 3,1 1970-1980 2,0 1930-1950 2,6 1980-1990 2,0

Landets nationalinkomst är lika med det samlade värdet av landets produktion, dvs. bruttonationalprodukten (BNP), med tillägg av nettot av s.k faktorinkomster (löner, kapitalavkastning) och transfereringar (t.ex. u-hjälp) från och till utlandet. Nationa- linkomsten fördelar sig på löner (inkl. socialavgifter, m.m.) och företagsvinster (driftsöverskott). Nationalinkomsten används till konsumtion och investering. En del av nationalinkomsten kan också sparas i utlandet. Detta sker om exporten överstiger importen, dvs. om landet har överskott i bytesbalansen. Om landet har underskott i bytesbalansen är detta liktydigt med att vi i stället lånar från utlandet. Landets sparande består av de inhemska investeringarna plus bytesbalanssaldot.

Principiella nationalräkenskapsbegrepp: BNP (Bruttonationalprodukt) = summan av allt inhemskt produktionsvärde

BNI (Bruttonationalinkomst) = BNP + faktorinkomster och transfereringar från och till utlandet (netto)

BNI = löner + driftsöverskott = konsumtion + investeringar + bytesbalans

Sparande = investeringar + bytesbalans

En betydande del av nationalinkomsten fördelas om mellan medborgarna innan den konsumeras respektive sparas. En av de mest betydande omfördelningsmekanismer- na är pensionssystemet. Den framtida nationalinkomstens storlek bestämmer anting- en hur stora pensioner de framtida förvärvsarbetande kommer att ha råd med, eller hur stora de senares inkomster kommer att vara sedan pensionerna betalats. Här finns alltså en valmöjlighet när det gäller att bestämma systemets utformning.

ATP-systemet inrättades år 1960. Landet hade då bakom sig en tioårsperiod av god ekonomisk tillväxt. BNP ökade under 1950-talet med 3,4 % per år i fasta priser (se tabell 3.1). Även dessförinnan hade BNP vuxit, sett över längre perioder, om än inte i fullt samma höga takt. Det mesta tydde på att tillväxten skulle bli god också framöver. Så blev också fallet under 1960-talet: då steg BNP med hela 4,6 % per år.

Under de senaste 20 åren har tillväxten emellertid halverats i förhållande till 1950- och 1960-talen. Pensionerna har på grund härav blivit en växande börda att bära för den förvärvsarbetande befolkningen. ATP-systemet är nämligen till sin konstruk— tion sådant att pensionerna bestäms av den inkomst och de inkomstökningar som funnits ganska långt tillbaka i tiden. I detta ligger på sätt och vis en trygghet för pensionärerna: de kan i förväg någorlunda väl veta hur stora pensionerna blir. Å andra sidan är systemet inte följsamt till den aktuella samhällsekonomiska utveck- lingen: kostnaderna för pensionerna kan i relation till den disponibla nationalinkom— sten bli opåräknat och orimligt höga om den ekonomiska tillväxten blir svag. De förvärvsarbetande kan då komma att vilja riva upp kontraktet. Tryggheten kan med andra ord vara bedräglig.

3.2. Pensionerna och samhällsekonomin under 1990—talet

Pensionsutbetalningarna från det allmänna systemet steg i fasta priser med 2,5 %, utslaget per år 1990—1993. Denna ökningstakt är inte exceptionellt hög; under exempelvis perioden 1985—1990 steg utgifterna med 3,4 % per år i fasta priser.

Betydligt kraftigare framstår emellertid ökningen om pensionsutgifterna ställs i relation till BNP eller till lönesumman i ekonomin. Den innevarande lågkonjunktu— ren har nämligen medfört att den ekonomiska tillväxten varit negativ. Även med den klara återhämtning av ekonomin som nu beräknas ske år 1994 och år 1995 kommer pensionerna, uttryckta i procent av lönesumman (vilket är den brukliga jämförel- senormen), att ligga kvar på en nivå av ca 30 %. Detta kan jämföras med 24,5 % år 1990. Utvecklingen illustreras i diagram 3.1.

Den dramatiska uppgången förtjänar att analyseras mera i detalj. Först skall nämnas att vissa åtgärder har vidtagits för att begränsa uppgången i pensionsut- gifterna. Basbeloppet, som reglerar ökningen av de utgående pensionerna, skrivs i princip upp i takt med konsumentprisema. För år 1991 avräknades emellertid de effekter på prisnivån som följde av skattereformen. Ett stort antal ATP-pensionärer kunde å andra sidan tillgodogöra sig sänkningar i den direkta inkomstskatten. För år 1993 gjordes en uppräkning av pensionerna som med 2 procentenheter understeg basbeloppets ökning. För år 1994 har de prishöjningar som skett till följd av kron- kursens depreciering under hösten 1992 inte beaktats vid framräkningen av basbe- loppet. Utan dessa åtgärder skulle pensionsutgifterna för åren 1994 och 1995 ha varit ungefär 10 % högre än de nu beräknade. Mätt som procent av lönesumman skulle de därmed ha uppgått till ca 33 % under de nämnda åren.

Diagram 3.1 Utgifter för allmänna pensioner 1985—1995 i procent av lönesumman

31 30 29 28 27 26 25 24

23 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Tabell 3.2 Utgifter för allmänna pensioner 1990—2000 i procent av lönesumman vid olika antaganden om den ekonomiska tillväxten 1995—2000

1990 1995 2000 2,0 procent per år 24,5 30,0 28,5 3,0 procent per år 24,5 30,0 27,5 4,0 procent per år 24,5 30,0 25,7

Pensionärerna i landet är 3 % fler är 1993 än är 1990. Detta är en stor ökning, som inbegriper en relativt kraftig ökning av antalet förtidspensionärer. Vida mer av- görande för "kostnadskrisen" i pensionssystemet är emellertid nedgången i antalet förvärvsarbetande. Till följd av den allt sämre konjunkturen har antalet sysselsatta fallit med 11 % mellan åren 1990 och 1993.

Det sistnämnda förklarar huvuddelen av ökningen i pensionsutgiftemas andel av lönesumman. Av ökningen från 24,5 % år 1990 till 29,5 % år 1993 skulle en ökning till 28,4 % ha ägt rum enbart på grund av relationen mellan antalet pensio- närer och antalet sysselsatta — den höjda s.k. försörjningskvoten. Återstoden av ökningen beror på att de reala genomsnittspensionema inte följt med nedgången i de förvärvsarbetandes genomsnittliga reallön.

Under femårsperioden 1995—2000 kommer utgifterna för de allmänna pensionerna att öka med ca 1 % per år om inga ytterligare besparingsågärder vidtas. Detta gäller i stort sett oavsett vilken ekonomisk tillväxt som uppkommer i samhället i övrigt. Pensionssystemets bristande följsamhet till samhällsekonomin beskrivs närmare i kapitel 5 och innebär i korthet följande. De under perioden 1995—2000 nytillkom- mande pensionärernas pensionsinkomster bestäms av pensionspoäng som i huvudsak fixerats i fasta priser redan före år 1995; pensionsrätterna är oberoende av den eko- nomiska tillväxten under samma period. De redan pensionerades pensioner är till följd av basbeloppets prisindexanknytning också oberoende av den ekonomiska tillväxten.

Detta betyder att om lönesummans reala tillväxt blir större än ca 1 % per år 1995—2000 minskar finansieringsbördan (mått som pensionsutgifter i procent av lönesumman). Blir den reala tillväxten lägre, ökar finansieringsbördan ytterligare.

1 det följande redovisas en bedömning som innebär att den ekonomiska tillväxten 1995—2000 skulle bli i storleksordningen 3 % per år, naturligtvis med en betydande osäkerhetsmarginal. I tabell 3.2 visas vad tre alternativ i intervallet 2—4 % per år skulle betyda för pensionsutgifterna i procent av lönesumman.

Det framgår att finansieringsbördan inte går tillbaka till 1990 års nivå, inte ens med en så hög ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet som 4 % , trots att pensionsutbetalningarna som nämnts beräknas öka bara med 1 % per år.

I ett perspektiv bortom år 2000 är långsiktiga tillväxttakter i stil med dem som nu

emotses för resten av 1990—talet inte sannolika. Fram till år 2000 rör det sig om en återhämtning ur den nu rådande djupa konjunktursvackan. Därefter talar det mesta för en återgång till lägre tillväxttal.

3.3. Kapitlets fortsatta uppläggning

Av betydelse för den långsiktiga ekonomiska tillväxten är befolkningsutvecklingen och utbudet av arbetskraft. Omvänt har pensionssystemets utformning betydelse för arbetskraftsutbudet. Förändringar i befolkningens ålderssammansättning, m.m. påverkar givetvis starkt utgiftsutvecklingen för alla typer av pensionssystem. I det följande avsnitt 3.4 behandlas befolknings- och arbetskraftsutvecklingen i ett långt framtidsperspektiv.

1 avsnitt 3.5 diskuteras tillväxten i samhällsekonomin, både på kortare och längre sikt. Där redovisas de antaganden om den långsiktiga tillväxten som ligger till grund för våra kostnadsberäkningar, räkneexempel, m.m.

Behovet av sparande är enligt våra direktiv en viktig utgångspunkt för reformarbe- tet på pensionsområdet. Sparandet i samhällsekonomin behandlas i avsnitt 3.6.

Vilka effekter våra förslag kan komma att få på bl.a. utbudet av arbetskraft och på sparandet redovisas i kapitel 17.

3 .4 Befolkningsutvecklingen och utbudet av arbetskraft

I ett pensionssystemet som är uppbyggt efter fördelningsprincipen — där pensionerna betalas löpande ur den yrkesaktiva befolkningens inkomster — kan förändringar i demografin eller på arbetsmarknaden spela stor roll för systemets finansiella stabili- tet.

För att få en uppfattning om vilka krav på inkomstomfördelning pensionssystemet ställer, skall pensionsutgifterna relateras till utvecklingen av de förvärvsinkomster ur vilka pensionerna finansieras. 1 tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 redovisades hur kvoten mellan pensioner och förvärvsinkomster beräknas utvecklas under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten med bibehållande av nuvarande pensions- system. Täljaren i denna kvot — pensionssumman — är produkten mellan antalet pensionärer och den genomsnittliga pensionsnivån.

Hur många som uppbär ålderspension beror dels på pensionsåldern, dels på be- folkningens ålderssammansättning. Men även antalet förtidspensionärer påverkas av demografin, eftersom sannolikheten att bli förtidspensionerad är betydligt större i högre åldrar. Här spelar dock regler och praxis i bedömningen av pensionsrätt, liksom läget på arbetsmarknaden, en central roll.

Nämnaren i kvoten — förvärvsinkomsterna — bestäms av demografin, antalet perso—

ner i yrkesverksamma åldrar, av arbetsmarknadsfaktorer — arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och arbetstider samt av produktivitetsutvecklingen som den avspeglas i lönerna.

Det är således en kombination av samhällsekonomiska faktorer, förhållanden på arbetsmarknaden och demografin som, vid sidan av pensionssystemets utformning, bestämmer utvecklingen av pensionerna i förhållande till avgiftsunderlaget.

I ett pensionssystem där förmånerna baseras på förvärvsinkomster råder det sett över en mycket lång period ett samband mellan pensionernas utveckling och de yrkesaktivas inkomster. Ökar förvärvsinkomsterna till följd av högre löner, ökad sysselsättning eller fler yrkesaktiva stiger också intjänade pensionsförmåner och på sikt pensionerna. En lönehöjning slår dock igenom i alla åldersgrupper, även för dem som inte har så långt kvar till pension, och ger därmed snabbare utslag i högre pensioner. Ökad sysselsättning och fler förvärvsaktiva har sannolikt större effekter i yngre åldersgrupper. För pensionssystemets finansiella stabilitet är därför en sysselsättningsbaserad ekonomisk tillväxt mer gynnsam än en snabb produktivitets- tillväxt.

Sverige har en hög andel gamla i befolkningen. År 1950 var drygt en på tio över 65 år, medan andelen nu är ca 18 %. Det gradvisa åldrandet är en följd av att medellivslängden ökat och att födelsetalen reducerades under seklets första hälft. En åldrande befolkning är ett utmärkande drag för de flesta industriländer. Sverige har dock en högre andel äldre i befolkningen än de flesta andra länder.

Diagram 3.2 Andel i befolkningen som är över 65 år. Procent 25 f a i ?

Procent

1950 1970 1990 2010 2030 2050

Den samhällsekonomiska bakgrunden I bilaga A redogörs närmare för den framtida befolkningsutvecklingen enligt den senast tillgängliga befolkningsprognosen från SCB, som legat till grund för de beräkningar som Riksförsäkringsverket utfört på vårt uppdrag. Befolkningspro- gnosen har därvid förlängts till att omfatta även en period efter år 2025 , som är slutåret i SCB:s publicerade prognos.

Det framgår där att antalet personer över 65 år under det närmaste decenniet kommer att vara i stort sett oförändrat. Det närmaste decenniet utgör en för Sverige gynnsam period sett ur demografisk synvinkel även jämfört med andra länder. Andelen äldre stiger betydligt mer i de flesta andra västliga industriländer. Sverige har redan genomgått den åldrandeprocess som många andra länder har framför sig.

Tabell 3.3 Andel personer i åldern 65 år eller äldre. Procent 1990 2010 Förändring Norge 16,4 14,8 —1,6 Sverige I 7,8 1 7,4 —0,4 Storbritannien 15,6 15,8 +0,2 USA 12,5 12,8 +0,3 Danmark 15,5 16,8 + 1,3 Nederländerna 12,6 14,2 + 1,6 Belgien 15,0 16,8 +1,8 Österrike 15,2 17,1 + 1,9 Frankrike 14,0 16,0 +2,0 Finland 13,2 15,8 +2,6 Portugal 13,2 15,8 +2,6 Spanien 13,4 16,5 +3,1 Tyskland 14,4 18,3 +3,9 Italien 14,1 19,0 +4,9 Grekland 13,8 19,2 +5,4 Japan 12,0 20,0 +8,0

Källa: Förenta Nationerna.

Efter år 2005, när de stora kohorterna födda på 1940-talet når upp i åldrarna över 65 år, stiger antalet ålderspensionärer relativt snabbt. Samtidigt stagnerar antalet personer i de yrkesverksamma åldrarna. Till bilden bör också hur antalet barn och ungdomar utvecklas, eftersom även denna grupp kräver en omfördelning av för- värvsinkomsterna om än i andra former än de äldre. Bl.a. det senaste decenniets stigande födelsetal kommer att ge utslag i ett växande antal personer under 20 år.

Även barn och ungdomar bidrar därför till att öka den demografiska försörjnings— bördan.

Tabell 3.4 Antal personer över 64 år respektive under 20 år per 100 personer i åldrarna 20-64 år

Nivå Förändring

1990 1945- 1960- 1975— 1990- 2005— 1960 1975 1990 2005 2020

Under 20 år 43 +5,3 -4,3 -4,6 + 1,8 —2,1 Över 64 år 31 +4,1 +6,5 -4,3 -1,5 +6,6 Summa 74 +9,5 +2,2 -0,3 +0,3 +4,5

Källa: Långtidsutredningen 1992 (SOU 1992:19).

Försörjningsbördan stiger särskilt markant under åren mellan 2005 och 2015. Den fortsätter stiga även därefter, om än i något mindre omfattning. En demografisk "vändpunkt" inträffar i mitten på 2030-talet då andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder återigen börjar stiga. 1 dag finns i genomsnitt 0,4 ålders- eller förtidspensionärer per person i yrkesaktiv ålder (exkl. förtidspensionärer), medan den kvoten i början på 2030-talet enligt RFV:s beräkning ökat till 0,56. Adderas barn och ungdomar stiger försörjningsbördan från 0,87 i dag till 1,05 på 2030- talet. Det innebär att antalet pensionärer och barn och ungdomar då kommer att vara fler än antalet personer i yrkesverksam ålder.

Mätt i relation till sysselsättningen, vilket är ett ekonomiskt sett mer relevant mått, är bilden av försörjningsbördans utveckling annorlunda. I relation till antalet syssel- satta sjönk försörjningsbördan påtagligt under 1970—talet och framför allt under 1980—talet. Den stigande kvinnliga förvärvsfrekvensen innebar att arbetskraften ökade betydligt snabbare än de äldre och yngre som skulle försörjas. Detta motver- kades av den relativt kraftiga förkortning av den genomsnittliga arbetstiden som ägde rum under 1970-talet. I förhållande till antalet arbetade timmar steg likväl försörjningsbördan.

I samband med 1992 års långtidsutredning (SOU 1992:19) gjordes en uppskatt- ning av hur det potentiella arbetsutbudet skulle komma att utvecklas. Enligt denna kalkyl skulle arbetsutbudet under perioden fram till sekelskiftet växa med drygt 0,5 % per år. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning och en effekt av kvinnornas högre arbetskraftsdeltagande ger förutsättningar för en tillväxt i ar- betskraften. Stärkta ekonomiska drivkrafter för förvärvsarbete, bl.a. skattereformen

1991—1992, antogs ta sig uttryck i stigande medelarbetstid. Efter sekelskiftet be- dömdes dock förutsättningarna för en tillväxt i arbetsutbudet vara sämre. Den rent demografiska effekten på arbetsutbudet blir negativ, effekten av ökat arbetskrafts— deltagande klingar ut och det har skett en anpassning till förändrade ekonomiska drivkrafter.

Den djupa lågkonjunkturen har till viss del förändrat bilden i långtidsutredningen. De senaste årens kraftigt ökade arbetslöshet och det till följd av en svagare arbets- marknad sjunkande arbetskraftsdeltagandet har medfört att det nu finns en betydande arbetskraftsreserv. Denna är teoretiskt sett betydligt större än det potentiella arbet- sutbud som långtidsutredningen räknade med. Det är emellertid en öppen fråga i vad mån denna arbetskraftsreserv även kommer att ta sig uttryck i ett reellt arbetsutbud, eller om arbetslösheten i likhet med vad som skett i många andra länder kommer att resultera i ökad utslagning från arbetsmarknaden.

Sett på längre sikt torde dock slutsatsen i 1992 års långtidsutredning hålla. En bit in på nästa sekel är förutsättningarna för en tillväxt i arbetskraften betydligt sämre än vad som varit fallet de senaste decennierna och kan förväntas de närmaste åren. Under en period efter år 2005 kommer därför pensionssystemet att utsättas för påfrestningar både från en växande andel pensionärer och sämre förutsättningar för sysselsättningstillväxt.

3.5. Den framtida ekonomiska tillväxten

Det nuvarande pensionssystemet är, som tidigare framhållits, känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. Ett syfte med vårt arbete är att skapa ett system där denna känslighet undanröjs. De beräkningar rörande pensionssystemets framtid som senare skall visas i betänkandet, och som mer regelbundet görs av Riksförsäkrings- verket, baseras på alternativa, grundläggande antaganden om tillväxten i bruttonatio- nalprodukten (BNP) på kortare och längre sikt.

Det kortare perspektivet

Den svenska bruttonationalprodukten (BNP) har åren 1990—1993 fallit med ca 2 % per år. Sysselsättningen, mått i antal personer, har samtidigt sjunkit med över 3,5 % per år och arbetslösheten stigit från 1,7 % av arbetskraften till drygt 8 %.

En klar återhämtning väntas äga rum under åren 1994 och 1995. BNP beräknas komma att växa igen. Sysselsättningen väntas dock inte öka förrän år 1995 och då bara obetydligt. Den öppna arbetslösheten beräknas bli ungefär oförändrad. Detta visas i diagram 3.3.

BNP kommer med denna bedömning att ännu är 1995 ligga ca 1,5 % under 1990 års nivå. I förhållande till ett tänkt alternativ med 2 % årlig tillväxt sedan år 1990 (vilket användes som ett beräkningstekniskt huvudalternativ av Pensionsberednin gen) innebär detta ett ackumulerat "gap" på ca 12 % år 1995.

Det torde därmed finnas en betydande fysisk potential för ekonomisk tillväxt under andra hälften av 1990-talet. På efterfrågesidan har den depreciering av kronkursen som ägt rum under det senaste året skapat goda möjligheter till en exportledd tillväxt. En tillväxt i BNP på i storleksordningen 3 % per år är mot denna bakgrund inte orimlig. Detta förutsätter dock bl.a. att den privata konsumtionen ökar i någor— lunda hög takt, dvs. att hushållens sparkvot faller från den nuvarande rekordhöga nivån (se närmare nästa avsnitt). Skulle sparkvoten permanentas på nuvarande nivå kan BNP-tillväxten riskera att bli klart lägre under andra hälften av 1990-talet. Även investeringarna skulle i ett sådant scenario bli lägre. Detta skulle troligen innebära att sysselsättningen och arbetslösheten ligger kvar på 1995 års nivåer, eller att arbetsmarknadsläget rentav ytterligare försämras.

Diagram 3.3 BNP, sysselsättning och arbetslöshet 1985—1995

115 Arbetslöshet

=100

1 10 sysselsatta

BNP

_a 0 01

100

Arbetslöshet % av arbetskraften

(D 01

Index för BNP och sysselsättning 1985

-10 085 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95

Det längre perspektivet

I ett längre perspektiv bortom år 2000 är en ekonomisk tillväxt på 3 % per år troligen inte ett realistiskt alternativ. Tillväxten i den förvärvsarbetande befolk- ningen beräknas bli mycket liten — såvida inte en betydande arbetskraftsinvandring skulle äga rum. Inledningsvis efter sekelskiftet kommer visserligen en teoretisk arbetskraftsreserv att finnas, eftersom det är osannolikt att sysselsättningsökningen under andra hälften av 1990—talet svarar mot det potentiella arbetsutbudet. Det är emellertid mycket osäkert i vad mån det går att i praktiken få människor i arbete

när de varit arbetslösa i många år. Erfarenheterna från andra delar av Europa är i detta avseende inte särskilt uppmuntrande.

På mycket lång sikt kan man fråga sig hur stor bruttonationalprodukt man kan tillgodogöra sig i samhället — åter förutsatt att inte befolkningen växer kraftigt. Med 3 % årlig tillväxt skulle BNP år 2050 vara fem gånger så hög som nu. Man kan ha svårt att föreställa sig en på detta sätt flerfaldigad konsumtionsvolym, i varje fall med ungefär nuvarande sammansättning av olika varor och tjänster.

Ett sannolikt sätt att utnyttja en tillväxtpotential på 3 % torde annars bli arbets— tidsförkortningar, varigenom tillväxten de facto skulle bli lägre.

Det finns emellertid anledning peka på att bl.a. miljökonsekvenserna av de tradio— nella produktionsaktiviteterna måste beaktas i framtiden. En del av BNP måste sättas av till miljöinvesteringar och miljörestaureringar, vilka kan sägas ersätta den förslitning av "miljökapitalet" som den ekonomiska produktionen förorsakar. Detta är ungefär samma sak som att man måste ersätta förslitet och uttjänt realkapital. "Miljöinvesteringarna" får naturligtvis åstadkommas med hjälp av den tillgängliga produktionskapaciteten. Härigenom reduceras lönernas köpkraft i termer av tradi— tionella konsumtionsvaror, dvs. reallönerna stiger långsammare.

Liknande resonemang förs på andra områden: medicinsk ohälsa, psykisk och social utslagning, kriminalitet, etc. Exempelvis räknas i dag vård av personer som blir sjuka eller skadas på grund av arbetet som konsumtion, medan det i stället skulle kunna ses som ersättning av förslitet "humankapital ".

En viktig slutsats för vår del är att det i framtiden kan uppstå en betydande skillnad i real tillväxt mellan nuvarande BNP-begrepp och det reala konsumtionsut- rymme som står till förfogande för fördelning mellan t.ex. förvärvsarbetande och pensionärer. I våra redovisade beräkningar har för enkelhets skull förutsatts samma tillväxt i de båda. Denna förutsättning kan sägas implicera att t.ex. miljökomponen- ten är tänkt som redan fråndragen i BNP-måttet. Häri ligger ett argument för att som huvudalternativ inte välja ett särskilt högt tillväxtantagande för nästa sekel.

Man bör dock inte av dessa överväganden dra slutsatsen att t.ex. ekonomisk nolltillväxt är ett realistiskt alternativ för det närmaste halvseklet. Inte heller den nu rådande dystra konjunktursituationen bör föranleda en sådan slutsats. Den rådande lågkonjunkturen är visserligen unik i sitt slag sedan år 1950, men den totala sam- hälleliga produktionsvolymen är ändå tre gånger så hög är 1993 som år 1950. Och den är faktiskt 40 % högre än är 1970, trots de krisperioder av olika slag som vi upplevt de senaste 20 åren.

Ekonomisk tillväxt är inte heller något som bara hör efterkrigstiden till, vilket inledningsvis framgick av tabell 3.1. Ett annat sätt att formulera innehållet i den tabellen är att säga att BNP år 1990 var 25 gånger större än 1870. Bara en obetydlig del av detta kan förklaras med befolkningstillväxten. Resten är produktivitetsökning, åstadkommen genom omstruktureringar, ökad användning av kapital, bättre utbild- ning, innovationer etc. Framstegen i dessa avseenden torde inte komma att upphöra i framtiden. I ett avseende finns ändå en risk för övertolkning av de historiska tillväxttalen: en större del av produktionen undandrog sig förr i världen registrering i BNP—måttet, jämfört med i dag. Exempelvis skedde en betydande produktion i

hemmen, fördolt för nationalräkenskaperna: matlagning, barntillsyn, klädsömnad, etc. Det är svårt att föreställa sig vilka verksamheter som i framtiden kan komma att flytta in i nationalräkenskapernas sfär, eller vilka som eventuellt kan komma att gå den motsatta vägen.

Ett försiktigt scenario för den ekonomiska tillväxten, i vilket de ovan anförda synpunkterna vägts in, skulle kunna vara följande:

1995-2000 3 ,0 2000-2020 1 ,5 2020—2050 1 ,2

vilket innebär ca 1,5 % per år under hela perioden 1995—2050.

Inflation och realränta

Några förutsättningar om inflationen behövs rent formellt inte för de kalkyler som presenteras i detta betänkande. Alla beräkningar, både kostnadsberäkningar och beräkningar av effekter för individer, görs nämligen i fast penningvärde. Alla resultat blir därigenom oberoende av vilken inflation som kan tänkas råda.

Detta skall inte alls tolkas som att inflationen saknar betydelse för det realekono- miska förloppet. Hög inflation skapar svårigheter att vidmakthålla näringslivets konkurrenskraft på de internationella marknaderna och medför, i förening med skattesystemets konstruktion, snedvridningseffekter som kan motverka en effektiv fördelning av samhällsekonomins resurser. Negativ inflation, dvs. deflation, som varit ett okänt fenomen hittills under efterkrigstiden, har också skadeverkningar: inköp av varaktiga varor skjuts i spekulationssyfte på framtiden etc. Innebörden av det inledningsvis sagda är endast att, givet att en viss real samhällsekonomisk utveckling uppnås, blir följdberäkningarna tekniskt oberoende av inflationen.

Däremot har den reala räntan direkt betydelse för en del av kalkylerna, nämligen vad gäller fonderna i systemet. Realräntan är lika med den nominella räntan minus inflationen (eller noga räknat den förväntade inflationen). Den anger därmed den avkastning som erhållits på ett kapital sedan avdrag gjorts för det "sparande" som måste göras för att hålla kapitalets reala värde intakt. Ordet sparande har satts inom citationstecken för att markera att ett sparande som bara kompenserar för inflatio- nens urholkande effekt på kapitalet inte är något sparande i realekonomisk mening. Detta är viktigt att beakta bl.a för de fondkalkyler som presenteras i kapitel 17.

Enligt en hävdvunnen nationalekonomisk teori är realräntan i ekonomin på lång sikt lika med den reala ekonomiska tillväxten. Nationalprodukten anses härvid utgöra avkastningen på ekonomins samlade realkapital. Skulle denna avkastning vara större än den rådande penningräntan uppkommer en "överefterfrågan" på kapital som pressar upp räntan och ökar sparandet. Jämvikt nås när avkastningen är lika med penningräntan. Under vissa förenklande ytterligare förutsättningar blir då tillväxten i nationalprodukten lika med den reala penningräntan.

Det är svårt att empiriskt verifiera teorin på grund av mätproblem och den långa tidsperiod som krävs för analysen. För många länder, däribland Sverige, tillkommer

dessutom att ränta och kreditvolymer varit reglerade under långa historiska perio- der. Detta stör i hög grad en empirisk analys.

Det finns också teorier för räntebildningen vid fria internationella kapitalrörelser. Vissa hävdar sålunda att med fritt fungerande internationella kapitalmarknader blir realräntan lika 1 alla länder. Om avkastningen är högre 1 ett land än i ett annat, kommer kapital att söka sig till det landet till dess att skillnaden har utjämnats. Är denna hypotes riktig, och kombineras den med den föregående teorin, blir slutsatsen att den långsiktiga ekonomiska tillväxten måste bli lika i alla länder — vilket ju inte är vad man normalt tänker sig.

Resonemanget kompliceras emellertid avsevärt om man beaktar att inflationen, växelkursutvecklingen och förväntningarna om dessa variabler kan vara olika i olika länder. Man kan exempelvis tänka sig att Sverige har jämförelsevis låg inflation och placerar kapital i ett land med hög inflation och hög nominell ränta. Då kan real- räntan på detta kapital från svensk horisont ex ante te sig högre än den realränta som samma placering internt skulle ge i placeringslandet. Emellertid kan skillnaden i inHationstakt förväntas medföra en uppgång i växelkursen, om denna åtminstone på lång sikt är rörlig. Detta skulle — enligt viss ekonomisk teoribildning — ex post eliminera skillnaden' 1 realränta.

Även om tillväxttakt och realränta sammanfaller på lång sikt kan det råda en avvikelse under förhållandevis lång tid. För närvarande tror man bl.a. inom OECD:s (industriländernas organisation för ekonomiskt samarbete och utveckling) sekretariat att realräntan kommer att vara högre än tillväxten. Argumentet är att kapitalavkastningen och tillväxten kommer att vara högre i andra delar av världen, främst Asien och Östeuropa. Med en globalt inriktad kapitalmarknad kommer detta att ge en press uppåt på räntenivån även i Västeuropa. Det kan tolkas som att det kommer att finnas ett globalt "sparandeunderskott".

Avkastningen på en kapitalplacering är också beroende på den risk den är förenad med. Flera undersökningar visar att riskkapital ger en långsiktigt högre avkastning än riskfria placeringar, även inberäknat de totala eller partiella förluster av kapital som är ofrånkomliga på en riskkapitalmarknad. Innebörden är att det finns en aversion mot risken att göra en kapitalförlust, som måste mer än kompenseras med vinster på övriga placeringar, för att placerarna skall föredra riskkapitalmarknaden framför mer riskfria placeringar som t.ex. statsobligationer.

En reglering av pensionsfondernas placeringar i riktning mot på t.ex. den in- hemska obligationsmarknaden kan alltså medföra att fonderna får en lägre avkast— ning. Detta kan motiveras med att pensionsmedel bör placeras med en särskilt hög riskaversion, även om detta inte bör vara så uttalat så länge det bara rör sig om buffertfonder. Ett annat motiv för sådana placeringsregler kan emellertid vara rädslan för ett alltför omfattande institutionellt (eller statligt) ägande av företagens riskkapital.

I tidigare gjorda, långsiktiga pensionsutredningar har man i allmänhet tillämpat regeln att realräntan för AP-fondskapitalet är lika med den ekonomiska tillväxten på lång sikt. Vi har valt att som allmän beräkningsteknisk förutsättning göra på samma sätt.

Våra beräkningstekniska tillväxtalternativ

Pensionsberedningen, vars betänkande överlämnades i slutet av år 1990, arbetade med upp till fem olika alternativ för den ekonomiska tillväxten: 0, 1, 11/2, 2 och 3 %. I sin senaste prognos rörande ATP och dess finansiering gjord i slutet av 1992 (RFV Anser 1993:1) använde Riksförsäkringsverket alternativen O, 1, 2 och 3 %. I bilaga A till detta betänkande har Riksförsäkringsverket åter räknat med samma alternativ som i samband med Pensionsberedningen. Både alternativen O och 3 % kan emellertid bedömas som mindre realistiska på lång sikt.

Alternativen är utformade som en konstant tillväxt från år 1995 och allt framgent med respektive procenttal. Mera realistiska alternativ kunde ha konstruerats, innebä- rande en jämförelsevis hög tillväxt fram till t.ex. år 2000 och därefter successsivt lägre, enligt de resonemang som förts i det föregående. I vissa mer kortsiktiga kalkyler i kapitel 17 har vi gjort på detta sätt. Att vi i övrigt avstått från detta beror på svårigheterna att konkret underbygga siffermässiga scenarier och på den mång- fald av alternativ som skulle vara möjliga.

Realräntorna antas, som nämnts i respektive alternativ, vara lika med den ekono- miska tillväxten.

3 .6 Sparandet

Behovet av ett högre långsiktigt sparande är enligt våra direktiv en viktig utgångs- punkt för reformarbetet på pensionsområdet. Frågan om sparandebehov och sparan— dets utveckling är komplicerad och rymmer också en del begreppsoklarheter som medverkat till att bedömningar och uppfattningar på området divergerat. De allra senaste åren har dessutom mycket starka omkastningar skett i den svenska ekono- mins sparandebild. Förutsättningarna har, bara under den relativt korta tid som vårt arbete pågått, förändrats avsevärt. Det finns mot denna bakgrund skäl att här lämna en relativt utförlig framställning.

3.6.1. Sammanfattning

I den privata sektorn — hushåll och företag — var sparandet lågt under 1980-talets andra hälft. Hushållens sparande befann sig på rekordartat låga, negativa nivåer. Det finansiella sparandet i företagen var däremot högt i ett längre historiskt perspek— tiv. De reala investeringarna — realsparandet — var små, men stadda i kraftig till- växt.

Vad som framför allt kunde inge oro var kanske inte så mycket sparandets låga nivå, som den hastighet med vilken det föll. Från 1983 till 1990 minskade sålunda det finansiella sparandet i den privata sektorn från motsvarande ca 4 % av BNP till ca -7 % av BNP. Omslaget var alltså 11 procentenheter i negativ riktning.

Finansiellt sparande:

Det finansiella sparandet i en sektor av ekonomin definieras som vad som blir kvar av inkomsterna när utgifter för konsumtion och reala investeringar har betalats. Det finan- siella sparandet anger därmed hur mycket sektorn lånar ut till andra sektorer, eller — om det är negativt — hur mycket den lånar från andra sektorer. Summan av de inhemska sektoremas finansiella sparanden är lika med bytesbalansens saldo, sam alltså visar hur mycket landet netto lånar ut till, eller lånar från, utlandet. Bytesbalansen är samtidigt lika med skillnaden mellan export och import.

Omsvängningen skulle ha kunnat resultera i ytterst besvärande underskott i bytes- balansen. Genom att det förutvarande underskottet i den offentliga sektorns finan- siella sparande vändes i ett överskott, begränsades effekten på bytesbalansen, men underskottet upppgick ändå till ca 3 % av BNP år 1990.

Den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft har ändrat sparandebilden ytterst radikalt. Hushållssparandet har ökat till en nivå som saknar motstycke, i varje fall under de senaste 35 åren. Till följd av att näringslivets reala investeringar rasat har även företagssektorns finansiella sparande ökat mycket kraftigt. Lågkon- junkturen har däremot medfört en stark försvagning av statsbudgeten och ett växan- de underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Uppgången i den privata sektorns finansiella sparande har därför ännu inte resulterat i några nämnvärda överskott i bytesbalansen, men åtminstone har de förutvarande underskotten kunnat elimineras.

Ekonomins sparandeproblem har alltså fått en ny karaktär. De båda huvudpro- blemen nu är de låga investeringarna i näringslivet och underskottet i statens finanser. Rent stabiliseringspolitiskt kan man också tala om ett problem med det höga hushållssparandet, nämligen att det utgör ett hinder för en önskad konjunktur- Uppgång.

Man måste emellertid skilja mellan problem på kort sikt och på lång sikt. En huvuduppgift för stabiliseringspolitiken är att åter få ekonomin att växa. I ett längre perspektiv med god tillväxt och ökad optimism om framtiden, kommer antagligen sparandet i hushållen att sjunka något igen. Samtidigt ökar emellertid företagens behov av finansiellt kapital till reala investeringar. Nya tendenser till sparandebrist kan då uppstå — även om i detta positiva scenario den offentliga sektorns lånebehov sjunker, genom att den offentliga sektorns skatteinkomster växer och utgiftsbehoven minskar.

Det finns motiv för att under de närmaste två decennierna inte bara försöka uppnå balans i bytesbalansen utan rentav sträva efter överskott, dvs. att placera "över— skottssparande" i utlandet. De demografiska påfrestningar som väntas från omkring år 2010 kan nämligen behöva mötas med kapitalimport, ett "avsparande". Detta kan också uttryckas så, att den förhållandevis stora generation som nu förvärvsarbetar

bör hjälpa den nästkommande genom att i viss utsträckning spara till sin egen pension — om än i huvudsak inom fördelningssystemets ram.

3.6.2. Hushållssparandets samspel med det offentliga pensionssparandet

När ATP-systemet infördes försåg man det med övergångsregler som gjorde att det dröjde ganska länge innan pensioner av mer betydande storlek började utbetalas. Den vid starten i och för sig blygsamma ATP-avgiften gav därigenom upphov till ett överskott som fonderades i AP-fonden. Sparandet i AP-fonden ökade snabbt, efter hand också som resultat av ränteinkomsterna på det växande kapitalet. Som mest, år 1972, uppgick sparandet till ett belopp motsvarande närmare 5 % av BNP (se diagram 3.4).

När systemet så småningom allt mer närmade sig sitt fullfunktionsstadium — med allt färre nya pensionärer berörda av de övergångsregler som begränsade pensionen — minskade AP—fondssparandets kvantitativa betydelse i samhällsekonomin. Under 1980-talets lopp minskade sålunda sparandet till en nivå motsvarande omkring 2,5 % av BNP. År 1990 ökade det tillfälligt med närmare en procentenhet av BNP. Detta var ett resultat av att ATP-avgiften då höjdes från 11 till 13 % av avgifts- underlaget.

Under den hittills överblickbara delen av 1990-talet har sparandet i AP-fonden åter minskat. Detta beror på ATP—systemets instabilitet i förhållande till samhällets ekonomiska tillväxt, vilken diskuteras i kapitel 5, och som är en del av bakgrunden till vårt uppdrag att reformera systemet. Till följd av den djupa lågkonjunkturen har tillväxten i ekonomins lönesumma och därmed systemets avgiftsinkomster avstannat, medan pensionsbetalningarna vuxit, tämligen opåverkade av den ekonomiska krisen.

Diagram 3.4 Sparandet i AP-fonden 1960—1993. Procent av BNP

5

0 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92

Syftet med fonderingen

I ett pensionssystem som är utformat som ett premiereservsystem sparas de intjäna- de pensionsrätterna i en fond, premiereserven. Denna innehåller därigenom — i princip i varje ögonblick — de medel som behövs för att intjänade pensioner skall kunna betalas ut. Det svenska pensionssystemet är emellertid inte ett premiereserVS- ystem och fonderingen i AP-fonden har gjorts med andra syften. Fondkapitalet är sannolikt mindre än tiondelen så stort som det skulle varit i ett premiereservsystem med motsvarande utfästelser. Det är därför oriktigt att, som ofta görs i den allmän- na debatten, säga att "pensionspengarna håller på att ta slut". ATP-systemet är, liksom folkpensionssystemet, sjukförsäkringen. och barnbidragssystemet, ett fördel- ningssystem, vilket innebär att utbetalningarna finansieras med de avgifter eller skatter som parallellt inbetalas av den förvärvsarbetande generationen.

Syftet med att inom fördelningssystemets ram inrätta AP-fonden var i huvudsak tvåfaldigt. För det första ville man ha en buffert för att kunna möta tillfälliga avgiftsunderskott 1 systemet, t. ex. i samband med lågkonjunkturer som nu under 1990- talets första del Även mer långsiktiga påfrestningar till följd av variationer i den demografiska utvecklingen avsågs i viss mån kunna pareras genom buffert- fonderingen.

Det andra huvudsyftet med AP-fonden var att kompensera för den minskning i

hushållssparandet som man befarade skulle inträffa när ATP-systemet infördes. Det var naturligt att räkna med en sådan effekt: behovet av att spara inför ålderdomen minskade hos den förvärvsarbetande generationen, samtidigt som de redan var pen- sionerade i stor utsträckning levde på tidigare hopsparat kapital (dvs. hade ett negativt sparande). Hushållens sparande minskade också mycket kraftigt under 1960-talets lopp, och under 1970—talet var hushållens finansiella sparande negativt (se diagram 3.5).

Det är något omtvistat om det verkligen var ATP-systemets införande som orsaka- de nedgången i hushållssparandet. Olika vetenskapliga undersökningar har gjorts med något skiftande resultat. Det står emellertid i vart fall klart från diagram 3.5 att AP-fondssparandet i stort sett lyckades uppväga nedgången i hushållens finan- siella sparande.

Hushållsparandets utveckling under senare år

Den mycket kraftiga, men tillfälliga svackan i hushållssparandet 1987-1990 hade knappast något med ATP-systemet att göra. Vid denna tid borde snarast ATP— systemets successiva mognad ha inneburit att hushållssparandet skulle börja återgå till högre nivåer: antalet äldre människor som är hänvisade till att leva på tidigare ackumulerat privat sparande har minskat. I stället finns ett antal andra samverkande förklaringar till att hushållssparandet blev så lågt under l980—talets senare del. En är de dåvarande höga marginalskattesatserna, som i förening med den höga in- flationen gjorde att hushållens reala upplåningskostnad var mycket låg samtidigt som likaledes den reala avkastningen på många finansiella placeringar var mycket låg. Till detta kom den relativt snabbt genomförda avregleringen av kreditmarknaden, som medförde starkt ökad fysisk tillgång på krediter, vidare den starka tillväxten i fastighetsvärden och andra tillgångsvärden, som dels möjliggjorde ökad belåning, dels uppfattades som ett fullvärdigt alternativ till ett sparande ur löpande inkomster. Slutligen kan nämnas den attityd av "prosperity forever", som präglade andra hälften av 1980-talet och som inte minst hos yngre människor frammanade en konsumtionsinriktad livsstil.

Under 1990—talets början har förhållandena i dessa avseenden ändrats ganska radikalt. Skatteeffekterna på låne— och sparräntor har minskat kraftigt som resultat av skattereformen. Inflationen har dämpats betydligt, och fastighetsvärden m.m. har fallit. Lågkonjunkturen och den höga arbetslösheten har ändrat sparattityderna i positiv riktning. Kreditmarknaden är visserligen alltjämt oreglerad, men kredit- förlusterna och hushållens "skuldsaneringsbehov" synes ändå ha föranlett kredit- instituten att göra mer restriktiva kreditprövningar.

Diagram 3.5 Finansiellt sparande i hushållssektorn och AP—fonden 1960—1993. Procent av BNP

AP-fonden

Hushållen

Från år 1988 till år 1993 beräknas sparkvoten (dvs. hushållens totala sparande i procent av deras disponibla inkomster) ha ökat från ca -5 % av den disponibla inkomsten till nästan 10 %, en omsvängning med närmare 15 procentenheter. Den finansiella sparkvoten har gått upp ännu mer eftersom de reala investeringarna har minskat.

Det finansiella sparandet i hushållen har, som framgår av diagram 3.5 , nått en rekordhög nivå. Till den del det ökade sparandet beror på den osäkerhet om framti— den, som innevarande djupa lågkonjunktur innebär, kan man räkna med att hus- hållens sparkvot går tillbaka något när ett konjunkturuppsving kommer. Ett flertal av de faktorer som medverkat till ett positivt sparande torde emellertid vara mer

långsiktigt verkande.

Sparandet på lång sikt

I ett mycket långt perspektiv kommer ytterligare aspekter in. Det sparande som hushållen gör i syfte att utjämna konsumtionsnivåerna under livscykeln tas förr eller senare ut isamband med sjukdom, ålderdom etc. Omvänt amorteras upptagna lån efter hand. På mycket lång sikt är det därför ingen direkt orimlighet att sparkvoten

är nära noll för hushållssektorn som helhet. Det uppkommer också effekter av att generationerna är olika stora. Ar 2010 och

därefter kommer sålunda pensionärsgenerationen att vara mycket stor i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen. Det är naturligt att detta verkar neddragan— de på hushållssektoms totala sparkvot.

Man kan därför anse det rimligt att landet som helhet under åren fram till 2010 söker åstadkomma ett "buffertsparande", dvs. strävar efter överskott i bytesbalan- sen. Så småningom kan detta sparande användas till att finansiera pensionärernas konsumtion.

Betydelsen av systemets utformning

Vi har i vår tidigare offentliggjorda promemoria Ett reformerat pensionssystem (Ds 1992:89) förespråkat att pensionssystemet reformeras så att det blir mer försäkrings- mässigt: sambandet mellan inbetalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner bör stärkas. På detta sätt skulle en mindre del av pensionsavgiften än för närvarande bli att betrakta som skatt och därmed således ytterligare en "skattekil " elimineras.

Att ta bort denna skattekil innebär emellertid, från sparandesynpunkt något annat än att, såsom gjordes vid den senaste stora skattereformen, minska kapitalbeskatt— ningens inverkan på de effektiva spar- och låneräntorna. Införandet av ett mer försäkringsmässigt pensionssystem innebär inte entydigt en positiv stimulans av hushållssparandet ijämförelse med nuläget. I nuvarande pensionssystem fungerar pensionsavgifterna som skatt för en del höginkomsttagare och för personer som arbetar under många år av sitt liv. Dessa personer skulle efter en övergång till ett mer försäkringsmässigt system kunna se pensionsavgifterna som substitut för enskilt sparande. De skulle få ett bättre utfall av de avgifter de betalar in och alltså få motiv att minska sitt enskilda sparande. Ett bibehållet tak för den pensionsgrundande inkomsten skulle dock dämpa denna effekt. Andra människor, t.ex. de med få förvärvsverksamma år och de med stark inkomstkarriär, får med dagens system omvänt mer pension än vad de betalar in i avgifter. För dem skulle effekten kunna bli den motsatta: de skulle få anledning att öka sitt enskilda sparande för ålder- domen. 1 vilken riktning nettoeffekten går är svårt att på förhand avgöra.

Uppgången i AP—fondssparandet år 1990 berodde som nämnts på att ATP-avgiften detta år höjdes från 1 1 till 13 %. Samtidigt sänktes folkpensionsavgiften från 9,45 till 7,45 %. Eftersom folkpensionen betalas via statsbudgeten försämrades härige- nom statens finansiella sparande lika mycket som det finansiella sparandet i AP- fonden förbättrades.

Detta blixtbelyser det godtycke som kan ligga i att se AP—fondssparandet som ett sparande i samhällsekonomiskt perspektiv. Reellt sett betyder det naturligtvis ingenting att inom ramen för ett konstant uttag av arbetsavgifter byta namn på en viss del av avgifterna. Man kunde lika gärna ha beslutat att föra över skattemedel till AP—fonden med motsvarande belopp.

Eftersom folk- och ATP—pensionerna inte definieras i termer av inbetalda avgifter är det egentligen inte meningsfullt att särskilja ett begrepp som det allmänna pen- sionssystemets sparande från begreppet sparande i den totala offentliga sektorn. Den offentliga sektorns nettoskuld består av statsskulden, för närvarande över 1000

miljarder kronor, minskad med tillgångarna i AP-fonden, närmare 600 miljarder kronor. Statsskulden och AP-fonden är i betydande mån kommunicerande kärl: genom riksdagsbelut kan, som visas i fallet med 1990 års avgiftsväxling, deras inbördes storlek godtyckligt varieras inom en given ram utan att några realekono— miska effekter uppkommer.

Rent konkret är det ju också så att en betydande del av AP-fondens tillgångar består av skuldebrev - obligationer — utfärdade av staten. Detta innebär att en betydande del av AP—fondens ränteinkomster direkt betalas av staten i form av statsskuldsräntor, st med allmänna skattemedel.

Med ett pensionssystem där pensionernas storlek på individbasis står i proportion till de pensionsavgifter som betalats in under livet — t.ex. ett premiereservsystem eller ett avgiftsbestämt fördelningssystem — blir förhållandena annorlunda. Här kan inte statsmakterna — som i nuvarande system — ingripa med ändrade avgiftssatser utan att det individ för individ uppstår direkta återverkningar på den framtida pensionens storlek. Pensionssystemet blir en från de övriga offentliga finanserna mer sluten och avgränsad enhet inom vilket sparandet utgörs av inbetalda avgifter och fondavkastning, minus utbetalda pensioner.

I ett sådant system kan man på ett klarare sätt mäta systemets sparande. Detta betyder inte att man har full kontroll över dess verkliga bidrag till det totala sparan- det i samhällsekonomin, varken på lång eller kort sikt. Skulle man exempelvis införa ett obligatoriskt. fullt fonderat premiereservsystem för den nu arbetande generationen, skulle människor antagligen finna att deras hittillsvarande frivilliga sparande i andra sparformer är för högt. De skulle dra ner på detta sparande i den mån de uppfattar det nya pensionssparandet som ett fullvärdigt alternativ till annat sparande. Även med en mer begränsad "butfeitfondering" av avgifter uppkommer en sådan' s'ubstitutionseffekt", förutsatt att det görs troligt att de fonderade avgif- terna verkligen kommer den enskilde till godo i form av pension.

Det fondsparande som skulle uppstå vid en total eller partiell övergång till ett premiereservsystem sker i princip endast under införandefasen, som emellertid sträcker sig över flera decennier. På mycket lång sikt är det däremot troligt att utbetalningarna från systemet blir ungefär lika stora som inbetalningarna, varvid nettosparandet blir av mindre betydelse.

3.6.3. Behovet av sparande i samhällsekonomiskt perspektiv Detta avsnitt inleds med en mer principiellt hållen diskussion av sambanden mellan

sparande, investeringar, ränta, m.m. i samhällsekonomin. Därefter följer en siffer- mässigt konkretiserad analys av sparandet, investeringarna och bytesbalansen.

Allmänt om sparande, investeringar, bytesbalans och ränta

Att sparandet i Sverige är för lågt har under flera år varit en väl etablerad stånd- punkt i den allmänna ekonomiska debatten. Bristen på sparande har angetts som orsak till ett flertal ekonomisk-politiska problem: den låga tillväxten, arbetslösheten, underskottet i bytesbalansen eller de höga räntorna. På senare tid har en viss åsikts- förändring ägt rum bl.a. som resultat av att hushållssparandet plötsligt nått rekordni- våer. Likafullt har begreppet sparande en stark positiv värdeladdning, i motsats till det alternativa användningsområdet för inkomsterna, nämligen konsumtion. Det finns anledning att något utförligare utveckla innebörden av ett påstående att sparan- det är för lågt.

Man bör först slå fast att sparande inte i samhällsekonomisk mening — och knap- past heller i privatekonomisk — kan utgöra ett mål i sig. Syftet med sparande är att möjliggöra konsumtion i framtiden. ] den mån det finns en motsättning mellan sparande och konsumtion, består denna snarast i en motsättning mellan konsumtion i dag och konsumtion i morgon.

För en enskild person eller ett enskilt hushåll är ett grundläggande sparmotiv att man vill ha en buffert att använda vid förutsedda eller oförutsedda utgifter och inkomstbortfall, eller på ålderdomen när man inte längre vill eller kan arbeta. [ ett totalt perspektiv är sådana motiv för sparande mindre betydelsefulla. Sammantaget torde enskilda individers uppbyggnad och förbrukning av buffensparande tendera att ta ut varandra, även om långsiktiga förskjutningar i generationsstorlekar kan motivera ett "buffertsparande" också på denna övergripande nivå.

Sparandets betydelse från samhällsekonomisk synpunkt ligger således åtminstone inte primärt i buffertfunktionen, utan i att möjliggöra investeringar i produktivt kapital, investeringar som gör att den framtida konsumtionspotentialen blir större än den annars skulle blivit. Genom investeringar ökar den kapitalstock som arbets- kraften kan utnyttja, och dessutom blir kapitalstocken effektivare genom de teknolo- giska förbättringar som görs i nya maskiner, m.m. Från de investerande företagens synpunkt ger investeringarna upphov till inkomster som överstiger utgifterna för kapitalföremålen. Det är dessa förväntade framtida vinster som gör företagen villiga att betala ränta till de sparare som tillhandahåller kapital till investeringarna.

Räntan utgör samtidigt incitament för spararna att spara mer än vad som behövs enbart för att den nämnda buffertfunktionen skall vidmakthållas. Ju högre ränta, desto större motiv att avstå från konsumtion i dag till förmån för ökade konsum- tionsmöjligheter i morgon och desto högre utbud av sparande. För företagen gäller emellertid att ju högre, ränta desto mindre lönsamhet för företagens investeringar och desto mindre efterfrågan på kapital. Vid en viss räntenivå. jämviktsräntan, blir utbudet lika med efterfrågan. Vid perfekt fungerande konkurrens på kapitalmarkna— den skulleteoretiskt investeringarna och sparandet bli "optimalt" stora. Produktions— kapaciteten i ekonomin växer just i den takt som, med hänsyn till investerings- kostnaderna, svarar mot medborgarnas värdering av konsumtion i dag kontra konsumtion i morgon. I denna förenklade modellvärld blir ett påstående att sparan— det är för lågt (eller för högt) meningslöst.

I verkligheten är bilden mer komplicerad. Om det t.ex. finns möjlighet att fritt

låna och placera kapital i utlandet till en internationell räntesats — en situation som vi närmat oss under senare år — finns ingen omedelbar garanti för att det inhemska sparandet blir lika med investeringarna. Om sparandet blir lägre än investeringarna (dvs. om den inhemska förbrukningen av varor och tjänster överstiger den inhemska produktionen av varor och tjänster) uppstår underskott i bytesbalansen. Detta leder till minskad efterfrågan på svenska kronor och därför till en press nedåt på växel— kursen, om denna är rörlig. Härigenom blir exporten billigare i utländsk valuta och importvarorna dyrare i svenskt mynt. Åtminstone i teorin anpassar sig då export- och importvolymerna, så att på sikt bytesbalansen förbättras, dvs så att det inhemska sparandets nivå närmar sig investeringarnas.

Vid fast växelkurs — som Sverige tidigare tillämpat — måste i stället den inhemska räntan höjas för att attrahera utländskt kapital till Sverige i tillräcklig mängd för att täcka det löpande bytesbalansunderskottet. Om samtidigt farhågor väcks att kronan kan komma att devalveras kan den erforderliga räntemarginalen i förhållande till utlandet bli tämligen stor. Processen kan då fortsätta med att investeringsefterfrågan minskar och att bytesbalansunderskottet den vägen minskar.

Om det internationella förtroendet för den fasta kronkursen är gott är det i princip möjligt att ha relativt långvariga underskott i bytesbalansen utan nämnvärt högre ränta än i omvärlden. Detta torde emellertid förutsätta att det i utlandet lånade kapi- talet investeras i projekt som trovärdigt ger god avkastning på längre sikt.

Är trovärdigheten inte tillräcklig, men man ändå vill vidmakthålla en viss växel- kurs och samtidigt inte ha en ränta som är väsentligt högre än i omvärlden, tvingas man till ekonomisk—politiska ingrepp som påverkar kapitalmarknaderna. Sådana ingrepp kan vara av mycket skiftande slag. Direkt valuta— och kredit- och räntereg— lering har tidigare under efterkrigstiden genomgående kommit till användning.

Det har under långa tider funnits orsaker till att kapitalmarknaden inte fungerat på det pefekta sätt som den grundläggande ekonomiska teorin förutsätter. En mycket betydelsefull omständighet var länge den starka progressiva beskattningen av personliga ränteinkomster och den parallella avdragsrätten för låneräntor. [ och med skattereformen har från och med år 1991 dessa "imperfektioner" på kapitalmarkna- den till stora delar undanröjts. Detta är en av orsakerna till att hushållssparandet ökat kraftigt.

Som en mer allmän "imperfektion" kan nämnas att marknadens aktörer i den idealiserade modellvärlden har perfekt kunskap om framtiden, ett villkor som naturligtvis aldrig varit eller kommer att bli uppfyllt.

När man säger att sparandet är för lågt kan man antingen åsyfta att investeringarna i samhällsekonomin är för små för att svara mot medborgarnas egentliga preferenser beträffande konsumtion nu och i framtiden (en avvägning som delvis är beroende av den långsiktiga räntenivån), eller att det inhemska sparandet är för lågt för kunna finansiera de investeringar som görs. [ båda fallen måste orsakerna till det för låga sparandet logiskt och definitionsmässigt utgöras av ofullkomligheter i marknadernas sätt att fungera. Man har gjort gällande att båda slagen av sparandebrist förelegat i Sverige under de senaste decennierna, åtminstone periodvis men kanske också mer "strukturellt".

Om problemet är att investeringarna är för låga, torde man kunna räkna med bara begränsade effekter av åtgärder som syftar till att öka sparandet. Med en inter- nationaliserad kapitalmarknad påverkas räntenivån, och därmed företagens upplå- ningskostnader, föga av ett ökat utbud av inhemskt sparande. På kortare sikt kan rentav investeringsviljan hämmas av den konsumtionsminskning som uppstår om sparandet ökar. Å andra sidan kan en mer direkt koppling finnas mellan sparande i hushållssektorn och riskkapitalförsörjningen för små och medelstora företag.

Om det i stället är bytesbalansunderskott som är problemet (dvs. ett otillräckligt inhemskt finansiellt sparande) är det troligen i högre grad befogat med åtgärder som stimulerar just sparandet. En svårighet med selektiva metoder som tvångssparande eller subventioner kan dock vara att sparandet i sektorer eller sparformer, som inte regleras eller subventioneras, påverkas i motsatt riktning. Härigenom blir effekten mindre än den avsedda, eller den kan helt utebli.

Det skall slutligen påpekas att begreppet investeringar i samhällsekonomisk be- märkelse omfattar mer än t.ex. maskiner och lokaler. Som investering måste räknas åtminstone stora delar av samhällets utbildningsinsatser, miljövårdande investering- ar, m.m. l SCB:s nationalräkenskaper bokförs dessa investeringar som konsumtion. Detta är en teknisk nödvändighet i nationalräkenskapssystemet. Inte minst med tanke på den positiva respektive negativa värdeladdning som för närvarande fästs vid sparande respektive konsumtion är denna konvention icke desto mindre beklag- lig. Utbildningsinvesteringar kan exempelvis vara väl så viktiga som maskinin- vesteringar när det gäller att öka nationalförmögenheten, dvs. landets förmåga att för framtiden öka konsumtionspotentialen.

Den samhällsekonomiska sparbalansen

För att konkretisera vad som sagts i föregående avsnitt visas i tabell 3.5 hur den svenska ekonomins s.k. sparbalans sett ut under olika femårsperioder sedan 1965 .

Sparandet i landet har, sett i relation till BNP, fallit kraftigt under de senaste decennierna. Sparandet har inte varit tillräckligt för att täcka bruttoinvesteringarna, trots att även dessa minskat som andel av BNP. Under de senaste 20 åren har landet därmed haft underskott i bytesbalansen, motsvarande ca 1,5 % av BNP.

När det gäller det finansiella sparandets fördelning på sektorer kan man i tabell 3.5, och ännu tydligare i diagram 3.6 se att underskott i den privata sektorn (företags— och hushållssektorerna) tenderar att motsvaras av överskott i den offentliga sektorn och vice versa. Detta är ingen tillfällighet. För det första är summan av den privata och offentliga sektorns finansiella sparande definitionsmässigt lika med bytesbalan- sen. Strävan att hålla bytesbalansen i någorlunda jämvikt har sedan länge varit högt prioriterad inom den ekonomiska politiken —- underskott i den privata sektorn pareras alltså med överskott i den offentliga sektorn. För det andra faller den offentliga sektorns skatteinkomster när detär lågkonjunktur samtidigt som utgiftsbe- hoven växer bl.a. av arbetsmarknadsskäl. Parallellt ökar det finansiella sparandet i den privata sektorn eftersom investeringsefterfrågan sjunker. Samma ekonomisk-

politiska mekanismer bidrar till den samvariation som man finner mellan totalt sparande och totala investeringar, t.ex. i tabell 3.5.

Man kan iaktta att den långsiktiga tillbakagången i det totala sparandet är hän- förbar till den offentliga sektorn (se tabell 3.6). 1 den privata sektorn var både det totala bruttosparandet och det finansiella sparandet högre under l980-talet än under 1960— och 1970-talen, om än med starka konjunkturella variationer. Beräkningar— na för l990-talets första år visar på ett fortsatt högt sparande i den privata sektorn.

Tabell 3.5 Ekonomins sparbalans 1965—1993. Procent av BNP, genomsnitt för femårsperioder

1965- 1970- 1975- 1980— 1985- 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Brutto- sparande 24,6 23,5 19,7 16,1 18,9 18,3 16,5 14,5 14,1 Brutto— investeringar 25,2 22,8 21,2 18,0 19,5 21,3 17,9 16,6 14,1

Finansiellt sparande ="bytesbalans -0,6 0,7 -l,5 -1,9 -0,6 -3,0 -1,4 -2,1 0,0

______________________ Finansiellt sparande i olika sektorer:

Offentliga sektorn 3,9 4,0 1,1 —4,8 1,6 4,2 -1,1 —7,4 -12,3 Företagssektom -5,5 -3,0 -1,9 2,5 -0,9 —6,1 -1,9 0,3 5,6 Hushållssektom 1,1 —0,4 —0,7 0,4 -1,4 -1,1 1,6 5,0 6,7

___—___—

Diagram 3.6 Bytesbalans och finansiellt sparande i offentlig och privat sektor. Procent av BNP

Bytesbalans

Offentliga sektorn

Privat sektor

Orsaken till den nedgång i det totala sparandet som bevittnades på 1980—talet, och som fortsatt under 1990-talets första år, får därför snarast sökas i statsmakternas ambition att genom budgetunderskott vidmakthålla sysselsättning och levnadsstan- dard trots inhemska och internationella lågkonjunkturer. Underskott i bytesbalansen kunde då inte undvikas. Budgetunderskottens inverkan har delvis också gått på indirekt väg genom att kostnadsutvecklingen och därmed konkurrenskraften gent— emot omvärlden, via bl.a. den lägre arbetslösheten, tidvis varit ogynnsam. Det privata sparandets utveckling synes i sig själv däremot snarast ha verkat begränsan- de på underskotten i bytesbalansen.

Den svaga efterfrågeutvecklingen på företagens produkter har gjort att motiven för att investera realt, i byggnader och maskiner, försvagats. Lönsamheten i nya investeringsprojekt har minskat. Det ökade totala privata sparandet har därigenom i ökad utsträckning utgjorts av finansiellt sparande. Åtminstone på en övergipande nivå kan man därför knappast skylla nedgången i realsparandet på kapitalbrist, utan snarare på lönsamhetsförskjutningen från reala till finansiella investeringar.

Tabell 3.6 Sparande i privat och offentlig sektor 1965—1993. Procent av BNP, genomsnitt för femårsperioder

1965-1970-1975-1980- 1985— 1990 1991 1992 1993 1969 1974 1979 1984 1989

Bruttosparande: Privat sektor 14,1 13,8 14,2 17,1 14,9 11,7 15,1 18,1 21,9 Offentlig sektor 10,5 9,7 5,5 —1,0 3,9 6,6 1,4 -3,6 -7,8

Finansiellt sparande:

Privatsektor -4,5 -3,3 -2,6 2,9 -2,2 -7,2 -O,3 5,3 12,3 Offentligsektor 3,9 4,0 1,1 -4,8 1,6 4,2 -1,1 -7,4 -12,3

De reala investeringarna

Ekonomins reala investeringar, som de definieras i nationalräkenskaperna, består av byggnader och anläggningar (inbegripet bostäder), maskiner samt lagerinveste- ringar. Som framgick av tabell 3.5 har dessa investeringar under senare år motsva- rat knappt 20 % av BNP. En mindre del av investeringarna, 11 % år 1990, görs inom den offentliga sektorn, stat och kommun. Den offentliga sektorns andel har fallit kraftigt under senare år, till stor del beroende på att kommunernas utförsälj- ningar av mark och egendom räknas som "desinvesteringar". De privata inves— teringarna sker företrädesvis i företagssektorn, men till viss del också i hushållssek- torn. Hushållens investeringar utgörs till ungefär hälften av villor och fritidshus — resten är egenföretagares, inte minst lantbrukares, investeringar i produktions- kapital.

lnvesteringskvoten i ekonomin (bruttoinvesteringarna i % av BNP) föll från en rekordhög nivå vid mitten av 1960-talet ned till ungefär 18 % vid 1980-talets första hälft. Under intryck av det starka efterfrågeuppsvinget under 1980-talets andra hälft ökade investeringskvoten och närmade sig tillfälligtvis 1960-talets rekordnivåer. Den innevarande lågkonjunkturen har emellertid medfört ett förnyat fall.

Här har talats om investeringskvoten brutto, dvs. inbegripet investeringar som ersätter uttjänt och förslitet realkapital. l diagram 3.7 visas också en beräkning av utvecklingen av investeringskvoten netto, efter avdrag av sådan kapitalförslitning. Nettoinvesteringarna utgör tillskottet till realkapitalstocken av nytt produktivt kapital.

Tabell 3.7 De totala bruttoinvesteringarnas fördelning på sektorer 1965—1990. Procent-andelar

1965 1970 1975 1980 1985 1990

Privat sektor 78 74 82 79 84 89 därav: företag 59 57 61 56 69 74 hushåll 19 17 21 23 15 15 Offentlig sektor 22 26 18 21 16 11

Totalt 100 100 100 100 100 100

Diagram 3.7 lnvosteringskvoter i ekonomin 1950—1993. Procent av BNP

25. Brutto—

20 mvesEingar Netto—

15 ' investeringar

10

50 55 60 65 70 75 80 85 90

Anm. Som grund för beräkningarna av nettoinvesteringama har använts beräkningar som gjorts av SCB avseende 1980-talet, redovisade i Nationalförmögenheten, bilaga 11 till 1992 års långtidsutredning. För att få rimliga resultat för 1960- och 1970-talen har dessa beräkningar dock fått modifieras så att en kortare livslängd hos kapitalföremålen antagits. Medan kapitalförslitningen i SCB:s beräkningar uppgår till 5 ,5 51 6 % av den befintliga kapitalstocken, har den i föreliggande kalkyl antagits vara 9 %. Nettoinves- teringama under 1980—talet blir härigenom lägre än i SCB:s beräkningar.

Nettoinvesteringarna har som synes fallit till noll under 1990-talets första år. Innebörden är att realkapitalstocken inte ökat. Man måste då minnas att den totala produktionen, BNP, har fallit. Sett i detta perspektiv har kapitalbildningen inte varit påfallande låg. Kapitalstocken i relation till produktionen (den s.k. kapitalkvo- ten i ekonomin) har faktiskt ökat kraftigt under de första åren på 1990-talet.

Fler och större reala investeringar hade för företagen inneburit olönsam använd- ning av det penningkapital som stått till deras förfogande — givet de bedömningar av framtida avsättningsmöjligheter som de sannolikt gjort. Sparandet har i stället placerats i finansiellt kapital, en slutsats som drogs redan i anslutning till bl.a. tabell 3.6 ovan.

Med en bättre tillväxt och lönsamhet hade troligen en större andel av sparandet använts till reala investeringar. Orsaken till den lägre tillväxt som bevittnats är därmed knappast brist på finansiellt kapital, utan får snarare sökas i sådana faktorer

som stark kostnadsökning i den konkurrensutsatta sektorn, svag utveckling av arbetskraftens produktivitet, institutionella och infrastrukturella problem, etc.

Man kan dock fråga sig om de mindre företagens investeringar har begränsats av det låga sparandet i hushållssektorn. Egna företagare kan vara obenägna att investe— ra om de inte har tillgång till en förhållandevis stor mängd eget riskkapital. Denna fråga diskuteras bl.a. i det för en tid sedan offentliggjorda betänkandet Sparar vi för litet? (SOU 199297). Det är svårt att på ett tillfredsställande sätt belysa prob- lemet statistiskt, eftersom uppgifter om de personliga företagarnas investeringar inte direkt kan kopplas till uppgifter om deras sparande.

Även om bristande s"p'arvilja' i den privata sektorn inte annat än marginellt utgjort en hämsko på investeringsutvecklingen kan den offentliga sektorn genom sitt upplåningsbehov utövat en s.k. "crowding-out" (utträngningseffekt) på de privata investeringarna. De statliga budgetunderskottens finansiering kan ha tagit i anspråk så mycket sparande från den privata sektorn att de privata realinvesteringama be— gränsats. Att en ökad andel av den privata sektorns sparande placerats i bl.a. stats- papper kan tyda på en sådan effekt. Den bakomliggande mekanismen skulle då vara att staten genom sin upplåning "bjudit upp" räntenivåerna över avkastningen på de reala investeringsprojekten.

På valutaregleringens tid kunde sannolikt en sådan utträngning uppstå lättare än under de senaste åren. Företagen har nu tillgång till den internationella kapitalmark- naden och kan där anskaffa kapital både till realinvesteringar och eventuella stats— pappersköp. Särskilt när det gäller småföretag kan emellertid utlandsupplåning utgöra en tröskel man inte så gärna tar steget över — här kan alltså en viss utträng- ning ändå föreligga. Troligen ännu viktigare har varit att budgetunderskotten och bytesbalansunderskotten satte de finansiella marknadernas förtroende för den svenska ekonomin och den fasta kronkursen i gungning. Oavsett om detta var ligt över dem i omvärlden.

Tidigare har nämnts att nationalräkenskaperna inte har med vissa typer av investe- ringar i sitt investeringsbegrepp, t.ex. utbildningsinvesteringar. Statistik saknas i stort sett över denna del av nationalförmögenheten. 1 vad mån brist på sådan kapitalbildning bidragit till den låga tillväxten är svårt att avgöra.

Bytesbalansen

Trots att den privata sektorns finansiella sparande sedan 1970-talets slut varit högre än tidigare har nedgången i det offentliga sparandet inneburit att bytesbalansen under de senaste 15 åren visat underskott nästan varje år. Detta innebär en brist på sparande i den meningen att sparandet inom landet varit mindre än de reala investe— ringar som gjorts. Här skall inte någon statistisk analys av bytesbalansens kompo- nenter m.m. lämnas, utan främst redovisas hur synen på bytesbalansen utvecklats under efterkrigstiden. Framställningen baseras till stor del på betänkandet Kapital- avkastningens roll i bytesbalansen (SOU 1990:45).

Till stabiliseringspolitikens främsta mål har under ett antal decennier hört hög och

jämn tillväxt i ekonomin, full sysselsättning och låg inflation. Målsättningen har därutöver omfattat en restriktion om balans i utrikeshandeln. Denna restriktion ut- formades aldrig så strängt att export och import skulle balansera varje år, men väl att de skulle göra det under en konjunkturcykel, dvs 4 ä 5 är.

Sverige var under 1950- och 1960-talen inte ensamt om att tillämpa en sådan re- striktion: nästan alla länders ekonomiska politik präglades av liknande strävanden. Orsaken var att de internationella kapitalrörelserna var hårt reglerade inom bl.a. Bretton Woods—systemets ram. Den primärkälla som stod till buds för att finansiera ett uppkommande underskott var valutareserven. US-dollarn utgjorde härvid den dominerande reservvalutan. Med hjälp av valutareserven kunde man emellertid klara bara mindre och relativt kortvariga bytesbalansunderskott. Uppstod större och långvariga underskott återstod i stort sett bara möjligheten att låna hos interna- tionella valutafonden, lMF, eller genom dess förmedling. Denna kreditgivning för- utsatte emellertid att låntagarlandet förband sig att föra en ekonomisk politik som valutafonden till stor del dikterade. Sådan inblandning kunde uppfattas som både kränkande och skadlig för landets internationella anseende. Det kan nämnas att både Storbritannien och Italien så sent som på 1970-talet fick underkasta sig sär- skilda villkor i samband med finansieringshjälp från IMF. Att bytesbalansen stod i fokus för den ekonomiska politiken både i Sverige och andra länder var således naturligt och rationellt.

Regleringen av de internationella betalningsströmmarna kompletterades med ett system med. fasta växelkurser. Systemet medförde att världsvalutornas inbördes värden blev alltmer orealistiska. Vid 1970-talets början var sålunda US-dollarn kraftigt övervärderad. En akut krissituation uppstod år 1971, vilket ledde till att dollarns utbytbarhet mot guld upphävdes och till att den devalverades kraftigt gentemot övriga valutor. Detta var ett steg mot ett uppbrytande av regleringssystemet, först särskilt vad gällde valutakurserna.

En andra viktig pådrivande faktor bakom den successiva liberaliseringen av det internationella betalningssystemet var OPEC-kartellens Chockhöjning av oljepriser— na i slutet av år 1973. Härigenom framtvingades en situation med stora bytesbalan— söverskott i oljeländerna och motsvarande stora underskott i andra länder. Den världsomfattande omflyttning av kapital som detta medförde blev i mindre grad en angelägenhet för IMF än för snabbt expanderande internationella bankirfirmor. Därmed var isen bruten: på alltmer välfungerande internationella marknader har underskottsländer kunnat låna på kommersiella villkor och överskottsländer göra räntebärande placeringar. lndustriländerna har successivt avskaffat sina valutaregle- ringar och även Sverige har nu i allt väsentligt fritt in- och utflöde av kapital.

Bytesbalansen har genom detta fått en annan roll i det ekonomiska skeendet och föranleder delvis annorlunda ekonomisk-politiska ställningstaganden. Det är nu möjligt att utan risk att skada landets nationella integritet tillåta relativt starka sväng- ningar i bytesbalanssaldot och även ha beständiga underskott under en lång följd av år. Det finns naturligtvis en gräns för utlandsskuldens storlek vid vilken de inter— nationella kreditgivarna börjar ifrågasätta landets kreditvärdighet, eller i varje fall

börjar tillämpa högre låneräntor. Skillnaden är emellertid milsvid jämfört med för- hållandena under Bretton Woods-systemets dagar. Ett land som Sverige torde ha mycket långt till kreditvärdighetsgränsen. Man måste emellertid komma ihåg att varje år med bytesbalansunderskott medför att utlandsskulden ökar och att räntorna på denna skuld utgör en växande belastning på bytesbalansen: landet riskerar hamna i en "räntefälla".

Med perfekt fungerande svenska och internationella marknader för varor och tjänster, kapital och arbetskraft samt med perfekt information om den framtida utvecklingen, kommer enligt ekonomisk teori medborgarnas värderingar att be— stämma priser, kvantiteter etc på marknaderna. Den totala samhälleliga välfärden kommer då att maximeras. 1 ett land som av någon anledning har särskilt hög kapitalavkastning kan investeringsefterfrågan bli högre än det inhemska sparandet. Det är då samhällsekonomiskt lönsamt att landet har ett bytesbalansunderskott (som motsvaras av överskott i andra delar av världen). Som exempel på underskott av denna " goda" typ brukar nämnas de underskott Sverige hade kring sekelskiftet i samband med järnvägsbyggandet.

1 den internationella debatten om "goda" och "dåliga" underskott har hävdats att så länge statsbudgeten är i balans finns ingen anledning att bekymra sig över underskott i bytesbalansen. Eftersom den privata sektorn då själv står för utlands— upplåningen borde man kunna förvänta sig att avkastningen på investeringarna överstiger räntan på utlandslånen. Bytesbalansunderskott som kan föras tillbaka på underskott i de offentliga budgetarna — såsom i Sverige för närvarande — kan däremot anses som åtminstone potentiellt allvarliga. Skälet skulle vara att finans— ieringen av offentliga underskott inte i samma grad som privata utsätts för mark- nadsmässig prövning.

Under senare år har förändringar skett som inneburit att ekonomins funktion — både i Sverige och omvärlden — närmat sig den idealbild med perfekta marknader som de ovan förda resonemangen egentligen förutsätter. Väsentliga "imperfektioner" finns dock kvar, och alla kan inte undanröjas. 1 ett stort antal avseenden vill sam— hället av fördelningspolitiska och andra skäl ingripa i marknadernas sätt att arbeta. Skattesystemets snedvridande effekter på samhällsekonomins resursanvändning kan aldrig helt elimineras. På många områden finns också "naturliga" trögheter som gör att den ideala lösningen inte uppnås — lönebildningen är i detta sammanhang ett viktigt exempel. Vidare är den perfekta kunskapen om framtiden, t ex vad gäller ränteutvecklingen, som analysens strikta tillämpning kräver, inte tillgänglig för alla aktörerna på marknaderna.

Det är därför inte alls säkert att ett bytesbalansunderskott är uttryck för en opti- mal marknadsmässig anpassning. En sammanfattande slutsats blir därför att fortsat- ta långvariga bytesbalansunderskott innebär ett bekymmer, även i det fall det inte skulle erbjuda svårigheter att finansiera dem på den internationella kapitalmark- naden.

Demografiska olikheter mellan länder används ibland som argument för även mycket långvariga under- respektive överskott i bytesbalanserna. Ett land, som under några decennier har en jämförelsevis liten förvärvsarbetande befolkning i

relation till barn och gamla, kan ha anledning att låna av ett annat land som har motsatta demografiska förhållanden. När de demografiska relationerna så små- ningom eventuellt kastas om, kan kapitalflödenas riktning också vändas. Man använder i detta sammanhang uttrycket "intertemporal välfärdsoptimering mellan generationer". Japans nuvarande bytesbalansöverskott kan exempelvis motiveras med att andelen pensionärer i befolkningen kommer att bli mycket stor om ett par årtionden och att landet då kommer att ha underskott.

Andelen pensionärer i den svenska befolkningen kommer sannolikt att falla något fram till år 2000—2005 , men därefter stiga kraftigt (jfr avsnitt 3.4). Redan omkring år 2010 beräknas andelen pensionärer komma att överstiga den som nu råder, och den väntas sedan fortsätta att växa under i varje fall ett par decennier till. Den de- mografiska bilden antyder därför att Sverige åtminstone mot senare delen under 1990-talet borde vinnlägga sig om relativt varaktiga överskott i bytesbalansen, för att sedan in på 2010-talet kunna möta "befolkningspuckeln" med underskott. Ett sätt för landet att praktiskt hantera detta skulle kunna vara att bygga upp buffert- fonder som gör placeringar på den internationella kapitalmarknaden. Något även— tyrlig kan likväl en strategi för så långsiktig "intertemporal optimering" te sig: några garantier för att de internationella marknaderna på 20—30 års sikt fungerar lika väl som i dag finns ju inte.

SKÄLEN FÖR EN REFORM

4. Krav på ett pensionssystem

4.1. Allmänna synpunkter

Dagens folk- och tilläggspensionering har väl fyllt sin socialpolitiska uppgift att ge en tillfredsställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. Under de tre senaste decennierna har pensionärernas ekonomiska standard förbättrats påtagligt. Det är i dag, till skillnad från förhållandena för trettio år sedan, mycket få pensionärer som inte har inkomster som räcker till bostad och konsumtion enligt socialbidragsnor- men.

Enligt vår mening är emellertid dagens pensionssystem behäftat med en rad all- varliga brister. Det finns finansieringsproblem som hotar systemets stabilitet och därmed möjligheterna att infria gjorda utfästelser. Det finns även andra svagheter i systemets utformning som ger otillfredsställande effekter för både individer och samhällsekonomi. I kapitel 5 utvecklar vi vår syn på de problem med nuvarande ordning som motiverar en genomgripande reform av systemet.

Problemen med dagens system måste relateras till de uppgifter ett pensionssystem skall ha och de krav som måste ställas på det. Våra ställningstaganden i dessa avseenden redovisar vi i detta kapitel.

4.2. Pensionssystemets uppgifter

Ett pensionssystem kan ses som ett försäkringsmässigt kontrakt mellan den enskilde individen och det kollektiv som systemet omfattar. 1 det allmänna pensionssystemet utgörs detta kollektiv av alla som är bosatta här i landet (och även svenska med- borgare som bor utomlands) och är 16 år eller äldre. Kontraktet ger rätt till en varaktig inkomst som utgår under vissa allmänt definierade villkor. Rätt till ålders— pension gäller alla som uppnått en viss ålder och rätt till efterlevandepension till dem som mist make/maka eller barn under 18 år som mist en förälder. Rätten till förtidspension innehåller ett större mått av prövning, men är i princip varaktig (även om vissa möjligheter till omprövning finns). Pensionen skiljer sig därmed från

många andra sociala förmåner som prövas mot behov eller som utgår under be- gränsad tid i speciella situationer.

Ekonomisk trygghet

Pensionssystemets grundläggande funktion är att ge ekonomisk trygghet för dem som på grund av ålder eller nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom inte kan få sin försörjning från förvärvsarbete. Denna omfattar både grundtrygghet och in— komsttrygghet.

Grundtrygghet innebär rätt till en viss pension som utgår oberoende av tidigare inkomster eller inbetalda avgifter. Den skall ge ett skydd för den som av olika skäl inte har kunnat förvärva ett tillräckligt högt inkomstbaserat försäkringsskydd. Beroende på grundskyddets nivå kan det sägas fylla olika funktioner. Ett mycket lågt grundskydd, som bara räcker till det nödvändigaste, har karaktären av ett generellt socialbidrag som ger trygghet mot att behöva leva under en skälig levnads— standard. Som utvecklas mer nedan skall grundskyddet enligt vår mening ligga på en högre nivå. Det är rimligt att den försäkring som pensionssystemet innebär garanterar en levnadsstandard som endast i undantagsfall ger pensionären anledning att anlita det yttersta skyddsnät som socialbidraget utgör.

Välfärdsvinsten i ett allmänt pensionssystem som ger grundtrygghet på rimlig nivå ligger i det oberoende det skänker den enskilde. Utan ett sådant system skulle mänga riskera att hamna i beroendeställning till anhöriga eller till arbetsgivare. Ett obligatoriskt system med grundtrygghet kan även motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl (se avsnitt 6.3).

Ekonomisk trygghet innebär för de flesta inte enbart ett grundskydd utan inbe- griper även en viss garanti att kunna bibehålla den invanda levnadsstandarden. Det är inte bara inkomstens nivå utan även dess permanens som är bestämmande för den enskildes välfärd. En viktig funktion i ett pensionssystem är därför att ge inkomst- trygghet, vilket innebär rätt till en pension som står i relation till den inkomst som den försäkrade har haft som yrkesaktiv. Pensionssystemet skall utgöra en försäkring mot att ålderdom eller förlust av arbetsförmågan i yngre år förenas med en alltför drastisk nedskärning av levnadsstandarden.

Som framgick av kapitel 2 har vi i dag ett tredelat pensionssystem, där de olika delarna fyller delvis olika funktioner. Grundtryggheten hör naturligen till det offentliga systemet. Genom ATP-systemet står detta även för en betydande del av inkomsttryggheten, vilket inte är en lika självklar del i ett offentligt system. Våra överväganden vad gäller rollfördelningen mellan det offentliga systemet och de avtalsreglerade eller individuella pensionssystemen redovisas i avsnitt 6.3.

Sparande- och Försäkringsfunktionen

Pensionssystemet skall inte enbart uppfattas som ett trygghetssystem. I synnerhet genom ålderspensionen sker en omfördelning av inkomst och konsumtion över livscykeln. Den fyller därmed samma funktion som sparande. Pensionering sker i

de flesta fall inte av nödtvång för att man inte längre förmår arbeta. Att kunna avstå från arbete på ålderdomen är för de flesta en väsentlig del av välfärden. ] ekonomiska termer kan det formuleras som att arbetsutbudet koncentreras till de skeden i livet då det, såväl ekonomiskt som i andra avseenden, ger störst "avkast- ning", medan värdet av fritid väger över på äldre dagar. En sådan välfärdsmässigt optimal fördelning av förvärvsarbete och konsumtion förutsätter ett stabilt pensions- system som omfördelar inkomster över tiden och ger möjligheter för individen att anpassa pensioneringen till de egna önskemålen samt arbetsförmågan i vid mening.

Det finns i princip två olika sätt att åstadkomma en omfördelning av inkomster över livscykeln. Det ena är spara till sin egen pension, dvs. bygga upp en för- mögenhet som sedan förbrukas under tiden som pensionär. Problemet är att för en enskild individ råder en osäkerhet om hur lång perioden som pensionär kommer att bli. Ett individuellt sparande tenderar därför att bli för omfattande, eftersom den enskilde måste gardera sig för "risken" att bli äldre än genomsnittligt och bygga upp ett kapital med hänsyn till detta.

Det är därför naturligt att individer sluter sig samman i ett kollektiv och organise— rar pensionssparandet som en försäkring. Då utjämnas riskerna och sparandet kan anpassas till den genomsnittliga förväntade pensionsperioden, som går att beräkna med större säkerhetju större kollektivet är. Pensionssystemet ger en inkomstförsäk- ring inför "risken" att bli äldre än genomsnittligt. Försäkringsformen innebär att sparkapitalet för dem som avlider tidigare än genomsnittet tillfaller hela kollekti- vet, medan de som lever länge i gengäld får mer i pension än vad som svarar mot sparandet under de aktiva åren. Detta är principen i ett premiereservsystem. De individuella pensionsförsäkringarna och till viss del även avtalspensionerna har en sådan karaktär. Ett fullständigt premiereservsystem innebär också att varje genera— tion står för sin egen pension.

Det andra sättet att omfördela inkomster över livscykeln är att ingå ett kontrakt med innebörden att yngre generationer åtar sig att svara för de äldres försörjning, mot att få samma förmån från nästkommande generation. Det nuvarande allmänna pensionssystemet är i huvudsak ett sådant fördelningsbaserat system. Dess funktion kan därför sägas vara att reglera ett socialt kontrakt mellan generationerna. I detta kontrakt ligger också den försäkringsfunktion som måste finnas med hänsyn till variationer i livslängd mellan olika individer.

Oavsett om pensionssystemet är förenat med ett faktiskt sparande (fondering) eller är ett renodlat fördelningssystem finansieras utbetalda pensioner ur de inkomster som löpande skapas i ekonomin. Pensionssystemets uppgift är att omfördela dessa inkomster till gruppen pensionärer. I ett fördelningssystem sker detta genom avgifter på de förvärvsarbetandes inkomster av arbete, medan pensionerna i ett helt fonderat system finansieras ur den del av nationalinkomsten som utgör ersättning till kapital.

Vad gäller förtidspension och efterlevandepension är försäkringsfunktionen än mer uttalad. [ dessa delar är pensionssystemet en ren riskförsäkring. Pensionssystemet kan ses som ett avtal med innebörden att alla som tillhör försäkringskollektivet förbinder sig att ansvara för försörjningen av dem som drabbas av förlorad arbets- förmåga eller av en avliden försäkrads efterlämnade anhöriga.

Instrument för fördelningspolitik

Det allmänna pensionssystemet utgör även ett viktigt fördelningspolitiskt instrument. Det omfördelar inkomster inte bara över en individs livscykel utan även mellan individer i tre olika dimensioner:

— Omfördelning mellan generationer: Uppbyggnaden av ATP-systemet innebar att de första generationerna ATP—pensionärer fick pension långt utöver den nivå som motsvarades av de avgifter de betalat in till systemet.

—- Omfördelning mellan inkomstgrupper: Grundtryggheten, liksom att avgifter till systemet tas ut även för inkomster som inte ger grund för pensionsförmåner, innebär en inkomstöverföring till förmån för andra grupper.

— Omfördelning mellan "riskgrupper": Eftersom nivån på avgiften till det allmän- na pensionssystemet är lika för alla och sannolikheten att leva länge eller risken att bli förtidspensionerad varierar på ett systematiskt sätt mellan olika grupper i samhället, medför pensionssystemet en omfördelning till förmån för de grupper som har lång förväntad livslängd eller hög risk att bli förtidspensione- rade. Pensionssystemet innebär därför exempelvis en omfördelning från män till kvinnor.

4.3. Krav på ett pensionssystem

Pensionssystemet är av avgörande betydelse för den enskildes välfärd. Under en betydande del av det vuxna livet — statistiskt sett 35—40 % — svarar pensionen för huvuddelen av försörjningen. Pensionssystemet omfattning — det är en summa motsvarande drygt 10 % av BNP som årligen omfördelas av systemet — medför också att det påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen. Det måste därför ställas mycket höga krav på ett pensionssystem. Kraven kan ses både från den enskildes och från samhällets synvinkel.

För den enskilde medborgaren är det viktigt att villkoren i pensionssystemet är förutsebara — att den framtida pensionen kommer att fastställas enligt i förväg kända regler. Utformningen av pensionssystemet kan påverka många beslut och planer under den yrkesverksamma delen av livet. Det kan gälla beslut om utbildning, arbete och sparande, men också t.ex. arbetsfördelningen inom hushållet. Den som inrättat sitt liv efter gällande regler kan få svårt att anpassa sig om det sker föränd— ringar i dessa. Regeländringar riskerar därför att få i praktiken retroaktivitetsliknan- de effekter, därför att många individuella beslut har fattats med förutsättningen att gällande regler är varaktiga. Den enskilde skall även långt innan pensionering är aktuell veta vilken pensionsrätt han eller hon kan räkna med under olika omständig- heter. Pensionssystemets regler måste därför vara stabila och endast undantagsvis revideras.

Pensionssystemet skall vara överskådligt. Det ställer krav på att reglerna är enkla

och lättbegripliga. Det förutsätter också en fortlöpande information. Den enskilde individen skall alltid veta vilken pensionsförmån han har tjänat in och vilken förmån som han med sannolika förutsättningar kan förvänta sig i framtiden.

Samtidigt skall pensionssystemet vara och även av medborgarna uppfattas som trovärdigt. Den pensionsrätt som utlovas måste också kunna infrias. De försäkrade skall ha förtroende för att systemet inte lovar mer än det kan hålla. Brister det förtroendet påverkas viljan att bidra till dess finansiering negativt, vilket i sin tur ytterligare minskar trovärdigheten.

Stabila regler innebär inte att utfallet av dessa — pensionsnivåerna — behöver vara stabilt i en absolut mening. Tvärtom måste ett trovärdigt system ha en följsamhet mot den samhällsekonomiska utvecklingen. Pensionsförmånerna är relativa snarare än absoluta i förhållande till ekonomins samlade inkomster.

Stabilitet och trovärdighet kräver att den pensionsrätt som tjänats in, som kan uppfattas som en fordran på, eller del i, framtida inkomster, är skyddad och de facto, om än inte formellt, har samma ställning som andra former av finansiella tillgångar.

Pensionssystemet skall präglas av flexibilitet. Reglerna skall vara utformade så att de tar hänsyn till att förutsättningar och önskemål varierar mellan olika individer. Vidare måste det finnas utrymme för en viss valfrihet. Det kan t.ex. gälla vid vilken ålder man väljer att pensioneras helt eller delvis.

Det måste ställas höga krav på en betryggande förvaltning av pensionssystemet. Det gäller bl.a. hög grad av säkerhet i registrering av avgifter, inkomster m.m. som ligger till grund för beräkning av pensionsrätten. Vidare måste fonderade medel placeras på ett sätt som ger betryggande säkerhet.

Pensionssystemets legitimititet kräver att det uppfattas som rättvist och inte i sig bidrar till att skapa fördelningsmässiga konflikter. Ett system som av alla uppfattas som helt rättvist är sannolikt inte möjligt att konstruera. Enligt vår mening finns det dock några grundläggande rättvisekrav som pensionssystemet måste uppfylla.

Det är viktigt att pensionssystemet utformas så att fördelningskonflikter mellan generationer undviks. Systemet måste uppfattas som rimligt av både pensionärer och yrkesaktiva. Det innebär att det måste råda balans mellan nivån på utbetalda pensio- ner och de yrkesaktivas inkomster. Det är rimligt att pensionen från ett obligatoriskt system inte sätts för högt, utan att det finns en marginal gentemot de yrkesaktivas inkomster. Samtidigt skall pensionärerna inte hänvisas till att leva på en helt annan och väsentligt lägre levnadsstandard än befolkningen i övrigt.

Rättvisa mellan generationer gäller inte bara utfallet utan i än högre grad finan- sieringen. För att det kontrakt mellan generationer som pensionssystemet utgör skall fullföljas är det viktigt att den avgift som de yrkesaktiva betalar svarar mot de förmåner som de själva kan räkna med att i framtiden få tillbaka som pensionärer.

Detta gäller inte bara på en kollektiv nivå. Även den enskilde individen måste uppfatta det så att han får tillbaka förmåner som står i relation till vad han betalat in till systemet. Det ligger en enkel och lättbegriplig rättvisa i ett nära samband mellan avgift och förmån.

Ett system som fullt ut låter en individs förväntade förmåner bestämmas av dennes

inbetalda avgifter är i en mening det mest rättvisa, särskilt om det är obligatoriskt. Pensionssystemet i vidsträckt bemärkelse bör dock innehålla element av omfördel- ning mellan individer. En generös grundpension är ett sådant inslag, som innebär en högre kompensation för personer som haft låga eller inga inkomster.

En annan av rättviseskäl motiverad avvikelse från en renodlad försäkringsmässig princip bör vara att varken villkoren i eller avgiften till pensionssystemet differentie— ras mellan olika grupper efter skillnader i försäkringsmässig risk. Det innebär bl.a. att män och kvinnor skall behandlas lika vad gäller årlig pensionsnivå. Den förvän- tade livslängden är för kvinnor betydligt längre än för män. Det skulle emellertid uppfattas som orättvist att låta detta faktum påverka de årliga pensionsnivåerna i det offentliga systemet. De flesta uppfattar det så att det är levnadsstandarden som pensionär, snarare än hur stor den samlade pensionen under hela pensionsperioden är, som är det centrala.

Även i andra avseenden kan finnas skäl att ta fördelningsmässiga hänsyn vid ut- formningen av pensionssystemet. Det gäller bl.a. de som har låga inkomster på grund av att de har små barn. Det är emellertid enligt vår mening viktigt att dessa hänsyn är explicita och så direkta som möjligt. Om reglerna generellt utformas med sådana fördelningshänsyn eller om dessa är ogenomtänkta eller osystematiska, är risken stor att utfallet av systemet uppfattas som godtyckligt.

Samhällsekonomiska krav

De krav på pensionssystemet som kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel berör dels dess effekter på ekonomin vad gäller bl.a. sparande och arbetsutbud, dels systemets anpassning till förändringar i ekonomin.

Pensionssystemets utformning och i ännu högre grad förändringar i detta kan ha stor effekt på sparandet i ekonomin. Oavsett vilken betydelse sparandet har för tillväxten i produktion och sysselsättning, bidrar ett högt sparande till tillväxten i nationalinkomsten, eftersom den senare påverkas även av förändringar i fordringar och skulder mot utlandet. På så sätt påverkar pensionssystemet välfärdsutvecklingen och hur denna fördelas mellan generationer. Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar sparandet i samhällsekonomin.

Även om det för närvarande råder en stor arbetslöshet spelar utbudet av arbets— kraft på sikt en betydelsefull roll för de ekonomiska tillväxtförutsättningarna. Det gäller inte bara arbetsutbud i kvantitativa termer — antal personer eller arbetstimmar — utan även i en kvalitativ mening. Det senare handlar om individens benägenhet att utbilda sig, att välja ett mer ansvarsfullt arbete, att byta till ett mer produktivt arbete etc.

Pensionssystemet bör utformas så att det stimulerar arbetsutbudet i båda dessa dimensioner. Det har betydelse bl.a. för bedömningen av pensionsåldern respektive villkoren och möjligheterna för tidig pensionsavgång. Det förstärker också argumen- tet för ett nära samband mellan avgifter och förmåner i systemet. Varje inkomst bör påverka den framtida pensionen.

Beskattning är förenad med en samhällsekonomisk kostnad, som beror på att

skatter skapar en skillnad mellan samhällsekonomiskt och privatekonomiskt utfall av olika beslut. Mot det skall vägas att de utgifter som skatterna finansierar har ett samhällsekonomiskt värde. Ju högre det allmänna skattetrycket är, desto svårare är det att undvika att skatterna får negativa samhällsekonomiska effekter. På margina- len måste därför ställas allt högre krav på vad som skall finansieras med skatter. Pensionssystemet bör därför så långt det är möjligt— med hänsyn till andra krav som ställs på det— _jinansieras med avgijier som har karaktären av forsakrmgs— premie snarare än skatt. Även 1 ett obligatoriskt system är avgiften att betrakta som en premie i stället för en skatt om den korresponderar mot framtida förmåner, så att varje inbetald krona påverkar förmånens nivå, och om förmånen inte är mer omfattande än vad individen själv skulle valt i ett frivilligt system.

Pensionssystemet måste vara robust mot förändringar i samhällsekonomin. Om det sker snabba förskjutningar i förhållandet mellan vad pensionerna kostar och de inkomster, ur vilka de finansieras kan det utgöra ett hot mot stabiliteten i sam- hällsekonomin och på sikt också mot pensionssystemets förmåner.

Det ställer i sin tur krav på en långsiktigt tryggad finansiering. Avgifterna till systemet måste fastställas så att de sett över en längre period genererar tillräckliga inkomster för att klara framtida pensionsåtaganden. Som skall utvecklas mer i bl.a. kapitel 6 bör avgiftsnivån vara bestämd av försäkringsmässiga överväganden och därmed göras oberoende av samhällsekonomiska svängningar på kort och medellång sikt.

Stabiliteten i pensionssystemet kräver att pensionsförmånerna utformas på ett sådant sätt att det finns en följsamhet gentemot den samhällsekonomiska utveck— lingen. Detta krav gäller både intjänad pensionsrätt och utgående pensioner. Det är önskvärt att anpassningen av förmånerna sker inom ramen för systemet och i så hög utsträckning som möjligt med automatiskt verkande regler.

Det innebär emellertid inte att pensionsförmånerna fullt ut skall följa konjunktur- svängningarna, eftersom pensionärerna i allmänhet har relativt små möjligheter att påverka sin ekonomi. Det måste därför finnas en finansiell soliditet i pensions— systemet i form av fondering som gör att det klarar konjunkturella svängningar i inkomsterna utan att avgiftsuttaget behöver varieras.

Många av de krav som formulerats ovan kan sammanfattas som att pensions- systemet skall präglas av en hög grad av autonomi. Ett system med stabila regler, en fastställd finansiell ram och följsamhet mot samhällsekonomin är ett system som står på egna ben och inte kräver återkommande politiska beslut. ] autonomin ligger även att finansieringen är direkt kopplad till pensionssystemet. Pensionerna skall i sin helhet finansieras med avgifter destinerade till detta ändamål. Fördelnings- mässiga inslag får finansieras med andra medel än de avgifter som erläggs till pensionssystemet eller med särskild avgiftsbetalning från staten. På så sätt skapas även en medvetenhet om kostnaden för pensioneringen. Ett autonomt pensions- system står också fritt i förhållande till stabiliseringspolitiken. Varken avgifter eller förmåner förändras för att styra efterfrågan i ekonomin.

5. Bedömning av dagens pensionssystem

5.1. Nya utgångspunkter

Ett pensionssystem skall vara i kraft under en mycket lång tidsperiod. Det ställer krav på robusthet vad gäller dess finansiering. Det skall klara skiftande ekonomiska förutsättningar utan att kräva politiska ingrepp. Men systemet måste utformas på ett sådant sätt att det är stabilt även mot förändringar av annat slag.

Dagens pensionssystem utformades i sina huvuddrag för 35 år sedan, vid en tid då samhället i väsentliga avseenden såg annorlunda ut än i dag. Det var andra problem som var vägledande för reformeringen än de som i dag uppfattas som centrala. Dåtidens förhållanden satte också restriktioner på hur pensionssystemet kunde utformas.

Det dominerande perspektivet i tidigare reformarbete har varit de äldres välfärd. Pensionssystemet har förändrats i huvudsak för att förbättra pensionsvillkoren, speciellt för grupper med svagt pensionsskydd. Som utvecklas nedan omprövas pensionssystemet nu av delvis andra skäl. Det är närmast dess stabilitet och därmed den ekonomiska hållbarheten i pensionsutfästelserna som står i centrum.

Det är inte bara perspektivet på pensionssystemet som förändrats. Samhällsför- hållandena ser i dag väsentligen annorlunda ut, vilket innebär att omprövningen nu sker med andra utgångspunkter.

Högre välstånd

Det allmänna välståndet är högre. Den samlade inkomsten (BNP) per capita har sedan år 1960 nästan fördubblats och den privata konsumtionen per capita har ökat med 68 %, räknat i fast penningvärde. Denna utveckling förklaras delvis av t.ex. att hemarbete i växande utsträckning övergått till registrerat marknadsarbete etc., varför dessa mått inte helt speglar en motsvarande standardökning. Men de visar ändå att det ekonomiska utrymmet, utöver livets nödtorft, är väsentligt högre. Det har betydelse för pensionssystemets finansiering. Den nivå på vilken avgifter tas ut

i dag — och den inkomstkompensation som systemet ger -— hade knappast varit möjlig i slutet på 1950-talet. Det var just för att man vid den tiden räknade med en hög tillväxt — och därmed utrymme att höja avgifterna — som ATP-systemet kunde förses med en relativt hög inkomstkompensation.

Även om det under senare år funnits tendenser till ökade inkomstskillnader har inkomsterna sett över en längre period blivit jämnare fördelade. Jämfört med 1960- talet hade inkomstspridningen mellan olika hushåll i början på 1990—talet reducerats med ca en tredjedel.

Högre pensioner

En successiv utbyggnad av pensionssystemet har gett pensionärerna en växande andel i denna välståndsökning. Före ATP-reformen hade pensionärskollektivet betydligt lägre inkomster än de yrkesaktiva. Den som var hänvisad enbart till pension från det allmänna pensionssystemet hade år 1955 en inkomst som motsvara— de endast ca en tredjedel av en genomsnittlig industriarbetarlön. Detta avspeglas även i att ålderspensionärer på 1950-talet dominerade bland socialbidragstagarna.

Under de tre senaste decennierna har pensionärernas levnadsstandard ökat på- tagligt. Ett mått på detta är att den s.k. inkomststandarden, som tar hänsyn till alla slags inkomster beräknade efter skatt och justerar för bl.a. försörjningsbörda och kostnaden för grundläggande konsumtion och boende, ökade med nära 80 % mellan år 1967 och år 1990 för personer i åldersgruppen 65-74 år. Motsvarande ökning för hela befolkningen uppgick till ca 45 %. De yngre ålderspensionärernas inkomststan- dard motsvarar i dag ca 85 % av löntagarnas. Bland de äldre pensionärerna (äldre än 75 år), varav många saknar eller har låg ATP, är den genomsnittliga inkomst- standarden dock lägre — ca 70 % av löntagarnas.

Denna relativa standardförbättring för de äldre förklaras i huvudsak av utbyggna- den av det allmänna pensionssystemet i kombination med att en växande andel pensionärer har förvärvsarbetat och därmed tjänat in ATP-poäng. Det är effekter av att nytillkomna pensionärer har högre genomsnittlig pension än de som är pensionerade eller avlider som är den huvudsakliga förklaringen till den förbättrade ekonomiska standarden för pensionärskollektivet. Enskilda pensionärer kan däremot ha upplevt en standardförsämring bl.a. till följd av att basbeloppet inte helt räknats upp i takt med konsumentprisema.

Standardförbättringen är, sedd över en längre period, mest påtaglig för de sämst ställda pensionärerna. Tidigare var det en betydligt högre andel av ålderspensionä- rerna än bland andra grupper som hade en ekonomisk standard som är lägre än vad vi i dag betraktar som skälig levnadsstandard. 1 dag är den andelen lägre för pensio- närer än för yngre personer. Jämfört med förhållandena i andra länder är det en påtagligt liten andel av de svenska pensionärerna som har riktigt låg inkomst.

De socialpolitiska motiven för 35 år sedan har i stort sett uppnåtts, nämligen att förbättra pensionärernas ekonomiska standard. Förhållandena i dag motiverar knappast ytterligare åtgärder för att höja pensionärernas standard i förhållande till de yrkesaktivas.

Ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande

Den i ett pensionsperspektiv mest påtagliga samhällsförändringen är att det kvinnliga förvärvsdeltagandet i dag är väsentligt högre än för trettio år sedan. År 1960 förvärvsarbetade drygt hälften av kvinnorna. Bland kvinnor med barn var andelen bara drygt 30 %. Att beakta den "hemarbetande husmoderns" situation var viktigt vid utformningen av ATP-reglema. I dag tillhör 84 % av kvinnorna (i åldrarna 20—64 år arbetskraften) och andelen är t.o.m. högre bland kvinnor med barn.

En varaktig anknytning till arbetsmarknaden är således det normala. De allra flesta tjänar själva in sin pensionsrätt. Det ger andra förutsättningar än under 1950-talet för en pension baserad på förvärvsinkomst.

En ökad medellivslängd

Medellivslängden har sedan slutet av 1950-talet ökat med 4,3 år för männen och 7 år för kvinnorna. Till stor del beror detta på minskad dödlighet i späda år. För- ändrade kostvanor, bättre arbetsmiljö, utbyggd hälso— och sjukvård, m.m. har emellertid inneburit en minskad dödlighet även bland medelålders och äldre. Ur pensionssystemets synvinkel har detta betydelse på två olika sätt.

För det första är det färre som avlider före ålderspensionering. Enligt 1956—60 års livslängdstabell kunde 78 % av en kohort 16-åriga män beräknas uppnå 65 års ålder. [ dag är den andelen 82 %. Motsvarande andel har för kvinnorna ökat från 85 till 90 %. I kombination med att pensionsåldern år 1976 sänktes med två år har detta medfört att andelen av en kohort 16-åringar som uppnår pensionsåldern ökat med 7,7 procentenheter. Utvecklingen illustreras i diagram 5.1. Det är således färre som lämnar s.k. arvsvinster till pensionssystemet, samtidigt som fler gör anspråk på utbetalningar.

För det andra har den förväntade tiden som ålderspensionär förlängts. År 1960 kunde en 65-årig man i genomsnitt räkna med att leva ytterligare 13,9 år, medan han år 1993 statistiskt sett har 15,5 år som ålderspensionär framför sig. Den återstående medellivslängden för 65-åriga kvinnor har ökat än mer markant, från 15,3 år till 19,3 år mellan år 1960 och år 1993. Sänkningen av pensionsåldern år 1976 adderade ytterligare 1,4 år till den förväntade tiden som ålderspensionär. Sammantaget har den förväntade tiden som ålderspensionär ökat med 3,1 år (25 %) för männen och 5,5 år (40 %) för kvinnorna mellan år 1960 och år 1993. Utveck- lingen av den återstående medellivslängden för kvinnor och män från år 1955 visas i diagram 5.2. Enligt antaganden i SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den tiden att förlängas med ytterligare ca 1 år för både män och kvinnor fram till år 2010 till följd av att medellivslängden fortsätter stiga. Det är således nu och i framtiden en avsevärt längre period av livet än tidigare som pensionssystemet skall svara för större delen av försörjningen.

Diagram 5.1 Andel av en kohort lli-åringar som uppnår pensionsåldern

Procent

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Antalår

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Diagram 5.3 belyser betydelsen av båda de angivna konsekvenserna av den ökade medellivslängden. Den övre kurvan visar hur pensionsåldern i ett tänkt försäkrings- mässigt pensionssystem skulle ha behövt höjas, på grund av den stigande medellivs- längden, för att kunna hålla avgift och kompensationsnivå (pensionen som andel av slutlönen) oförändrade. Den undre kurvan visar den faktiska formella pensionsåldern i pensionssystemet.

Diagram 5.3 Pensionsåldern vid oförändrad avgift och kompensationsnivå

72

71 70

69;

68 .; '

67 ' 66

65 64 ' : * . _

62 61

60

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 2000 2005 2010

Fler förvärvsarbetande och fler förtidspensionärer

Förvärvsmönstret i (ur arbetmarknadssynvinkel) högre åldrar har förändrats. Över- gången från förvärvsarbete till ålderspension ser väsentligen annorlunda ut i dag än för några decennier sedan. Bland männen år det en påtagligt mindre andel som förvärvsarbetar i åldrarna över 55 år. Det gäller både före och efter uppnådd pensionsålder. I början av 1960- talet förvärvsarbetade 85 % av männen i åldrarna 60—64 ar, medan den andelen 1 början på 1990- talet hade sjunkit till drygt 60 %. Å andra sidan förvärvsarbetar en högre andel bland kvinnoma' 1 dessa åldersgrup— per, som en konsekvens av det ökade arbetskraftsdeltagandet 1 yngre åldrar.

Det är sammantaget fler som förvårvsarbetar i åldrarna före pensionering. Men detär samtidigt betydligt fler, bland både män och kvinnor, som förtidspensioneras. År 1993 uppgick andelen förtidspensionärer | befolkningen 1 åldrarna 16—64' ar till

7,3 %, medan motsvarande andel år 1963 i åldersgruppen 16—66 år var 3 %. En ökad förtidspensioneringsfrekvens har påtagligt reducerat den genomsnittliga faktis- ka pensionsåldern, som i dag är under 60 år.

Diagram 5.4 Andelen förtidspensionärer av befolkningen i olika åldrar

40

30

20

Procent

10

0

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-66 Ålder

Förändrade samhällsekonomiska förutsättningar

Vid den tid då pensionssystemet byggdes upp var den ekonomiska tillväxten högre än i dag. Även framtidsutsiktema tedde sig ljusa. Det fanns en tilltro till möjlig— heterna att få till stånd en stabil tillväxt och att med ekonomisk politik undvika kraftiga konjunktursvängningar.

Sedan mitten på 1970-talet har tillväxtförutsåttningarna varit sämre. Den genom- snittliga BNP—tillvåxten, som under 1950— och 1960-talen uppgick till drygt 3,7 % per år, har under perioden efter år 1975 varit mindre än 2 % per år. Samma tendens har noterats i de flesta industriländer, men den har varit särskilt uttalad i Sverige. Konjunktursvängningarna har tenderat att bli kraftigare och synen på möjligheterna att stabilisera ekonomin är mer pessimistisk. Därmed ter sig också kraven på att pensionssystemet skall visa följsamhet gentemot den samhällsekono- miska utvecklingen mer påträngande än då pensionssystemet formades.

Omprövningen av pensionssystemet sker också mot bakgrund av att de samlade offentliga åtagandena är väsentligt mer omfattande än för några decennier sedan.

Detta visar sig i att skattekvoten, dvs. skatternas andel av BNP, stigit från 30 % år 1960 till drygt 50 % i början på 1990-talet. Finansieringen av den växande pen- sionssumman utgör en icke obetydlig del i denna ökning. Det finns en politiskt uttalad vilja att reducera eller i vart fall inte öka skattetrycket. Enligt mångas bedömning försvårar den successivt starkare ekonomiska integrationen med om- världen för Sverige att ha ett skattetryck som ligger påtagligt högre än omvärldens. Begränsning av utrymmet för skattefmansiering utgör nu en starkare restriktion än tidigare på all offentlig verksamhet.

Ett starkare samband mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet, där ett sådant samband framstår som mer förnuftigt än på de flesta andra områden. utgör en unik möjlighet att minska skattekilama i välfärdssystemet utan att därför förlora i social trygghet.

Även i en del andra avseenden har samhällsförhållandena förändrats på ett sätt som har betydelse för pensionssystemet. Familjebanden är t.ex. mindre starka och en större andel av äktenskapen upplöses. Vidare är det en ökad rörlighet över Sveriges gränser och därmed fler som inte är bosatta i landet hela sitt förvärvsaktiva liv.

Mot bakgrund av de krav som kan ställas på ett pensionssystem och med be- aktande av de förändringar som skett efter ATP-systemets tillkomst, skall vi i de närmast följande avsnitten närmare redovisa de problem som enligt vår mening är förknippade med det allmänna pensionssystemet i dagens utformning och att även i övrigt redogöra för de bedömningar som vi gör om detta och dess verkningar i olika avseenden. Som framgått av det föregående gör sig dessa problem gällande både på individplanet och på ett större samhällsekonomiskt plan.

5.2. Fördelningen mellan individer

Den bärande tanken när ATP—systemet infördes var att alla skulle få ett tillskott till folkpensionen som stod i viss proportion till de inkomster de haft under den för— värvsverksamma delen av livet, den s.k. inkomstbortfallsprincipen. De förhållanden som förelåg på 1950-talet ansågs orättvisa, eftersom bl.a. offentlighetsanställda och industritjånstemän hade inkomstrelaterade tjänstepensioner, medan arbetare och andra grupper hade enbart folkpension. De avtalsreglerade pensionerna stod som förebild för ATP-systemet.

Medan folkpensionen ger ett grundskydd lika för alla är ATP uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen på så sätt att pensionens storlek relateras till den standard som individen hade under sina bästa inkomstår under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomst.

ATP-systemet försågs alltså redan vid införandet med regler som i olika avseen- den inskränkte inkomstbortfallsprincipen. Syftet med reglerna var på ett ganska

blandat sätt fördelningspolitiska. Man ville t.ex. beakta att vissa människor hade högre inkomster under en förhållandevis kort del av det yrkesverksamma livet, vilket var ett syfte med regeln om de 15 bästa åren som pensionsbestämmande. På detta sätt speglar pensionen inte individens hela livsinkomst utan bara inkomsten under ett begränsat antal år. På motsvarande sätt innebär 30-årsregeln — i ATP- systemets fullfunktionsstadium — att det, trots att pensionsrätt kan intjänas under 49 år, är tillräckligt med inkomster överstigande ett basbelopp under 30 år för att oreducerad tilläggspension skall utges.

Genom den höjning av grundnivån som skett med pensionstillskottens tillkomst och andra förändringar har grundtrygghetsprincipen förstärkts och inkomsbort- fallsprincipen urholkats. Också det faktum att andelen personer med förvärvsin- komster överstigande ATP-systemets tak, dvs. 7,5 basbelopp, har ökat från ca 3 till ca 11 % innebär att sambandet mellan avgiftsgrundande inkomst och pension successivt har försvagats.

Sambandet mellan förmåner och avgifter inom ATP-systemet är sålunda generellt sett svagt.

I det här avsnittet avser vi att belysa hur 15- och 30—årsreglerna i många fall ger osystematiska relationer mellan förvärvsinkomsterna under den yrkesaktiva tiden och pensionen, vilket i sin tur kan leda till omotiverade fördelningseffekter. 1 avsnitt 5.4 diskuterar vi sedan frågan om vilka grupper som främst gynnas av dagens intjänanderegler. De marginaleffekter som den nuvarande utformningen av grund- skyddet ger upphov till behandlar vi dessförinnan i avsnitt 5.3.

Tillsammans innebär 15- och 30-årsreglerna att personer med mycket olika livsin- komster kan ha rätt till lika stora pensioner och, omvänt, att personer med lika stora livsinkomster kan erhålla pensioner som är väsentligt olika stora.

Med en pensionsålder på 65 år kan pensionsrätt för ATP intjänas under totalt 49 år, fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Eftersom pensionens storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren, är det i pensionshänseende likvärdigt om man förvärvsarbetar de erforderliga 30 åren eller i sammanlagt 49 år. Två personer med samma årsin- komster under livet får samma årliga pension, även om den ene börjar arbeta vid 16 års ålder och den andre först vid fyllda 35 år och trots att den förste under livet betalar in sammanlagt 63 % högre avgifter. Dessa högre avgifter ger sålunda i dag inte något extra utbyte i pensionshänseende.

Man kan dessutom arbeta deltid en stor del av livet utan att pensionen påverkas. En person, som arbetar t.ex. först halvtid i 15 år och sedan heltid i 15 år, får lika stor pension som i det fall han eller hon arbetar heltid i 30 år, trots att personen i det senare fallet betalar in 33 % mer i pensionsavgift.

30-årsregeln innebär också att en person, som efter 30 års förvärvsarbete i Sveri- ge är berättigad till oreducerad ATP, kan arbeta många år i ett annat land och tjäna in ytterligare en tämligen stor pension.

Utfallet av 15- och 30-årsreglerna beror framför allt på hur livsinkomsten fördelas över tiden. Individer som har en ojämn inkomstnivå över tiden och individer som arbetar kort tid får ut relativt sett mer av ATP än de som har en jämn inkomstprö— til och arbetar lång tid. Reglerna för ATP i kombination med ekonomisk tillväxt

gör också att de gynnas som har sina bästa inkomstår i slutet av livet. Det innebär att personer t.ex. i karriäryrken ofta får ett högre utbyte av ATP i förhållande till inbetalda avgifter än personer i yrken med en mera jämn inkomstnivå under livet. Takregeln i ATP—systemet kan emellertid verka i motsatt riktning. Eftersom av- gifter tas ut även på inkomster över 7,5 basbelopp medan dessa inkomster inte är pensionsgrundande, missgynnas höginkomsttagare. Vid ekonomisk tillväxt i sam— hället kommer allt fler individer att få en allt större del av sina inkomster ovanför taket. För dessa personer förlorar ATP alltmer sin roll som inkomstrelaterad pension.

ATP-pensionen är således relaterad till de bästa inkomståren under livet, vilket i många fall innebär de sista förvärvsåren. Pensionen uttryckt i procent av slutlönen varierar därför i de flesta fall inte särskilt mycket mellan olika individer (då slut- lönen ligger under ATP-taket). Om pensionen i stället relateras till livsinkomsten eller inbetald pensionsavgift blir variationerna däremot betydligt större.

Med några räkneexempel i det följande kommer att illustreras det bristande sam— bandet mellan livsinkomst och pension (i fall då årsinkomsten understiger ATP- taket).

I exemplen anges pensionens storlek bl.a. i procent av slutlönen. Som beskrivits i avsnitt 2.4 är kompensationsnivån i förhållande till slutlön beroende av reallöne— ökningarnas storlek under de sista yrkesverksamma åren. I kalkylerna har real- lönetillväxten satts till 2 % per år.

Pensionen anges också i procent av individens genomsnittslön under livet uppräk— nad till slutårets lönenivå (dvs. livsinkomsten, uttryckt i slutårets allmänna löneni— vå, utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren). Pensionen kunde i stället ha satts i relation till de pensionsavgifter som var och en betalat in, uppräknade med den allmänna reallönetillväxten på här förutsatta 2 % per år. Det skulle ha givit andra procenttal, men inte förändrat förhållandet dem emellan.

Figurerna i exemplen visar individens livsinkomstprofrl exkl. den allmänna real— lönetillväxten på 2 % per år. De kan alltså sägas visa tvärsnittsdata: inkomsten i olika åldrar uttryckta i ett visst års löneläge. Med ett undantag (person 2 i exempel 2) har individerna således ingen Iönekarriär mer än vad som följer av en förändring i arbetstidens omfattning.

Exempel ] visar två personer, som båda har minst 30 förvärvsår och samma årsin- komst under de 15 bästa åren. De får alltså lika stora pensioner, motsvarande 56 % av slutlönen.

Person ] i exempel ] börjar arbeta efter skolan och arbetar heltid i 47 år. Han eller hon hinner betala in så mycket som 150 % mer i pensionsavgift än person 2, som förvärvsarbetar i endast 30 år, varav 15 år på kort deltid. Person ! får således mindre pension för varje inbetald avgiftskrona än person 2. Detta framgår också om pensionen sätts i relation till genomsnittslönen under livet, dvs. livsinkomsten utslagen på de 49 möjliga förvärvsåren mellan 16 och 65 års åder. För person 1 motsvarar pensionen 59 % av genomsnittslönen under livet och för person 2 mot— svarar den 147 %.

Exempel ] OLIKA LIVSINKOMST MEN SAMMA PENSION

Person 2 får ut 150 % mer i pension per inbetald avgiftskrona.

Livsinkomst Person 1 Livsinkomst Person 2 11,6 milj. kronor 4,6 milj. kronor

47 år 15 år 15 år

Pension per månad: 11 600 kronor 11 600 kronor

Pension i procent: 56 % 4—— av slutlön —> 56 % 59 % 4—— av genomsnittslön (under 49 år) ——> 147 %

15—årsregeln kan också medföra att personer som har sina inkomster koncentrerade till en kortare period får större pension än de som tjänar in lika stor eller t.o.m större livsinkomst under en längre förvärvsperiod. En person, som under 30 år tjänar ihop samma livsinkomst som en annan person gör under 49 år, har naturligt- vis högre årlig inkomst än den senare. Med 30 erforderliga intjänandeår och 15— årsregeln för att fastställa pensionen blir pensionsbeloppet större än för den som förvärvsarbetat i 49 år med lägre årsinkomst. l sammanställningen nedan visas pensionens storlek i ett fall med livsinkomsten utspridd under 30, 40 respektive 49 år. I förhållande till slutlön blir kompensationen ungefär densamma i de tre fallen, ca 58 %. Uttryckt i förhållande till genomsnittlig årslön under 49-årsperioden varierar kompensationsgraden från 92 % till 59 %. I alla tre fallen har betalats in lika mycket i pensionsavgift, men de tre pensionsbeloppen är olika stora.

Samma livsinkomst men olika pension ___—a_—

Pension per månad i kronor i procent av

slutlön genomsnittslön (under 49 år)

___—___—

Arbetar: i 30 år 12100 kr 56 % 92 % i40 år 9300 kr 58 % 71 % i 49 år 7 800 kr 59 % 59 %

&

Exempel 2 nedan är ett annat exempel på två personer med samma livsinkomst men olika stora pensioner. Person l arbetar heltid från 18 års ålder fram till pensione- ringen med en jämn lön under livet. Person 2 börjar arbeta vid 25 år på samma lönenivå som person 1, men gör karriär och kommer upp på en högre lönenivå än denne. Totalt tjänar person 2 in samma livslön under 40 år som person 1 gör under 47 år, men får 20 % mer i pension än person 1.

[ Person 2 får ut 20 % mer i pension per inbetald avgiftskrona

Pension i procent: 57 % 4— av slutlön -—> 56 % 60 % 4——— av genomsnittslön (under 49 år) ——> 72 %

Om person 2 förvärvsarbetar i endast 30 år, halvtid de 15 första åren och därefter heltid med samma årsinkomst som i exempel 2, år han eller hon berättigad till lika stor pension, 11 800 kr per månad. Person 2 får således fortfarande 20 % högre pension än person 1, men har i det här senare fallet dessutom 40 % lägre livsin- komst än denne. Person 2 får då ut dubbelt så mycket i pension per inbetald av- giftskrona jämfört med person 1, se exempel 3.

Exempel 3 MINDRE LIVSINKOMST MEN STÖRRE PENSION

Person 2 får ut 105 % mer i pension per inbetald avgiftskrona

Livsinkomst Person 1 Livsinkomst Person 2 9,6 milj. kronor 5,7 milj. kronor

15 år 15 år

%%

Pension per månad: 9 800 kronor 11 800 kronor

Pension i procent: 57 % 4— av slutlön —> 56 % 60 % 4— av genomsnittslön (under 49 år) ——>122 %

ATP-reglerna i kombination med ekonomisk tillväxt gör att de gynnas som har sina bästa inkomstår i slutet av förvärvslivet. Det visas i exempel 4, där en person arbetar deltid de 15 första respektive de 15 sista åren av yrkeslivet. Livslönen, uttryckt i ett visst års standardvärde, är densamma antingen de 15 åren med deltids— arbete ligger först eller sist i den 30-åriga förvärvsperioden. l ATP-systemet är emellertid de intjänade pensionsrättigheterna inte löneindexerade (standardsäkrade) utan enbart prisindexerade. Med 2 % årlig realtillväxt är heltidslönen i fasta priser räknat större då den ligger senare i tiden. Pensionsbeloppet blir alltså större i det fall att åren med heltidsarbete ligger sist. Pensionen motsvarar då 122 % av ge- nomsnittslönen, jämfört med 60 % av genomsnittslönen då åren med heltidsarbete i stället ligger först. Den kraftigt sänkta lönenivån, som deltidsarbetet under de sista åren innebär, förklarar den höga kompensationsnivån i förhållande till slut- lönen i den situationen.

% ii

_ 522— named—esi

Ex.. V. ...se...

5.3. Marginaleffekter

[ avsnitt 4.3 har vi som ett väsentligt krav på ett pensionssystem pekat på vikten av ett nära samband mellan avgifter och förmåner inom pensionssystemet. Som vi också framhållit där kan pensionssystemet emellertid inte utformas så, att de pen- sioner som utges uteslutande bestäms av inbetalda avgifter. Det måste kompletteras med ett grundskydd för personer som inte haft eller haft endast låga tidigare för- värvsinkomster. Ett generöst grundskydd är således ett motiverat avsteg från en renodlad inkomstbortfallsprincip.

Utformningen av det nuvarande grundskyddet med successiv avtrappning av olika grundförmåner mot ATP-pension ger upphov till stora marginaleffekter, som följer med upp i ganska höga inkomstlägen. Med marginaleffekt avser vi då den del av en pensionsökning — till följd av en ökning av förvärvsinkomsten — som inte ger någon höjning av den disponibla pensionsinkomsten.

Med nuvarande regelutformning är det för en ensamstående pensionär utan andra inkomster än den allmänna pensionen först tidigare förvärvsinkomster på uppemot fyra basbelopp, dvs. en månadsinkomst på ca 11 000 kr år 1994, som verkligen leder till en märkbart högre pension.

Grundskyddet inom den allmänna pensioneringen kan sägas bestå av fyra olika delar: folkpensionens grundbelopp, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och särskilt kommunalt bostadstillägg (KBT och SKBT) samt det särskilda grundavdraget för pensionärer vid beskattning. Det sistnämnda är egent— ligen en del av skattesystemet men spelar en stor roll för pensionärernas grund— skydd.

Folkpensionens grundbelopp utgår för ensamstående med 96 % av basbeloppet (2 760 kr per månad är 1994) och för gift pensionär med 78,5 % av basbeloppet (2 257 kr per månad). Folkpensionen utges till alla med samma belopp oberoende av tidigare inkomster och kan för dem som har intjänat rätt till ATP ses som en kompensation för det första basbeloppet av inkomsten, som inte är ATP—grundande.

Till pensionärer med ingen eller endast liten ATP utges också pensionstillskott. Maximalt pensionstillskott till ålderspensionärer motsvarar 55,5 % av basbeloppet eller 1 595 kr i månaden år 1994. Pensionstillskottet avräknas krona för krona mot ATP—pension. En intjänad ATP-pension som är lägre än pensionstillskottets maxi— mala nivå ger alltså inte någon som helst höjd pension för individen. En ATP— pension på denna nivå, 0,555 basbelopp, motsvarar en medelinkomst under de 15 bästa inkomståren på 1,925 basbelopp eller 67 800 kr per år uttryckt i 1994 års priser. Inkomster under den nivån påverkar således inte den faktiska pensionen på annat sätt än att de kan ha betydelse för att uppfylla 30-årsregeln inom ATP.

Grundpensionen utgörs alltså av folkpension och pensionstillskott på sammanlagt 1,515 basbelopp, 4 355 kr per månad, för ensamstående och 1,34 basbelopp, 3 852 kr i månaden, för gift pensionär. Beloppen är nettobelopp. Det särskilda grundav- draget för pensionärer vid beskattningen är nämligen lika stort som folkpensionen och pensionstillskottet tillsammans, vilket innebär att en pensionär med enbart dessa

inkomster inte betalar någon skatt. Vid högre inkomster i form av ATP-pension eller avtalspension avräknas grundavdraget med 65 % av den överskjutande inkom- sten tills dess det när samma nivå som för löntagare. Det särskilda grundavdraget upphör vid en årlig pensionsinkomst på 105 200 kr för ensamstående och 93 100 kr för gift pensionär.

Ax'trappningen av det särskilda grundavdraget innebär att marginaleffekterna inom de aktuella inkomstintervallen (ca 52 000—105 000 kr för ensamstående respektive ca 46 000—93 000 kr för gifta) är högre för pensionärer än för löntagare och uppgår till 51 % vid en kommunalskatt på 31 %.

Utöver grundpensionen kan utgå KBT. KBT är en inkomstprövad förmån. Reg- lerna för KBT kan variera något mellan kommunerna; en del kommuner har gene- rösare regler än statsbidragsreglerna. Enligt statsbidragsreglerna ersätter KBT 85—90 % av bostadskostnaden mellan 150 och 3 500 kr per månad. Nästan alla kommuner tillämpar en ersättningsgrad på minst 90 %. Vid en månadshyra på 3 500 kr uppgår maximalt KBT således i normalfallet till minst 36 180 kr per år. (Gifta pensionärer erhåller halva KBT-beloppet var.)

En ensamstående pensionär med en månadshyra på lägst 3 500 kr är således genom KBT garanterad en nettopension motsvarande ca 2,56 basbelopp eller 7 400 kr per månad, eftersom KBT inte beskattas. För pensionärer med inkomster över grundpensionsnivån avräknas KBT med 35 % eller 40 % av den överskjutande inkomsten. Det betyder att för en ensamstående pensionär utan andra inkomster än den allmänna pensionen är KBT i det fallet bortreducerat först vid en ATP på ca 3,39 basbelopp, dvs. en total allmän pension — inkl. folkpension — på 150 200 kr per år eller 12 500 kr per månad.

Avräkningen av KBT bidrar således till att ytterligare höja marginaleffekterna för pensionsinkomster upp till 150 000 kr, dvs. behållningen av en pensionshöjning blir mindre i dessa inkomstlägen. Marginaleffekten i KBT är 35 eller 40 % beroende på inkomstnivå.

Sammantaget innebär det således att på pensionsinkomster upp till ca 52 000 kr är marginaleffekterna 100 %.

För ensamstående ålderspensionärers inkomster över 52 000 kr och upp till ca 105 000 kr kan den sammanlagda marginaleffekten av KBT:s och det särskilda grundavdragets avtrappning vara så hög som 86 % (vid 31 % kommunalskatt). Även för pensionsinkomster däröver, upp till den nivå där KBT är helt bortreduce- rat, är marginaleffekterna så höga som runt 70 %.

Gifta pensionärer drabbas av lika stora sammanlagda marginaleffekter som en- samstående pensionärer. Det går emellertid inte att lika entydigt ange marginalef- fekternas storlek inom olika inkomstintervall, eftersom storleken av utgående KBT beror även av makes inkomst.

För att ge en uppfattning om hur många ålderspensionärer som kan beröras av de kraftigaste marginaleffekterna kan nämnas att av ca 1,6 miljoner ålderspensionärer uppbar drygt 450 000 personer KBT i maj är 1993. Av samtliga ålderspensionärer var hälften ensamstående; motsvarande andel för pensionärer med KBT var ca 80 %. 1 maj 1993 fanns ca 330 000 ensamstående ålderspensionärer med en pen-

sion (folkpension och ATP) i det inkomstintervall där de kraftigaste marginaleffek- terna kan uppstå. Drygt hälften av dessa pensionärer uppbar KBT. Omkring 50 000—60 000 av samtliga ensamstående pensionärer med KBT hade en månadshy- ra på 3 500 kr eller mer.

De sammanlagda marginaleffekterna för en ensamstående pensionär (vid 31 % kommunalskatt) framgår av diagram 5.5. Diagrammet redovisar marginaleffekter- nas storlek för olika nivåer på förvärvsinkomsten under de 15 bästa inkomståren (full intjänandetid för ATP förutsätts). Med marginaleffekt menas den del av ATP— pensionen som inte ger någon faktisk ökningen av den disponibla inkomsten till följd av minskat pensionstillskott, minskat KBT och ökad skatt.

Diagram 5.5 Marginaleffekter, dvs. andel av ökad ATP som inte ger ökad netto- pension, vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv

110 | _ 'l ' 100 l T_o—o—c—o s—o H—o— 4— 4 . 4 T— r— 90 L 1 ; l %% 80 l ' j_ - * med KBT ... , l , % 70 l , . + , 4 L. 1 c... , l i l 60 L 1 ' +, —* L »» i» ; utah KBT? 50 i— l ÅnÄma/INÅVX ! ' 1 40 ' ' +

10' *»4— _

0,17 0,83 1,50 2,17 2,83 3,50 4,17 4,83 5,50 6,17 6,83 7,50 Genomsnittlig förvärvsinkomst i antal basbelopp per år under de 15 bästa åren.

Marginaleffekterna inom det nuvarande allmänna pensionssystemet innebär således att en högre pension i många fall ger tämligen litet utbyte i form av höjd disponibel inkomst. Det innebär i sin tur att sambandet mellan förvärvsinkomst inom vissa, tämligen breda, inkomstintervall och pension är svagt. Detta framgår också av diagram 5.6, som visar bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT för olika nivåer på den tidigare förvärvsinkomsten för en ensamstående pensionär. KBT har beräknats efter en hyra på 3 500 kr per månad och med en ersättningsgrad på 90 %. För beräkning av ATP förutsätts full intjänandetid och medelinkomsten för de 15 bästa åren antas motsvara förvärvsinkomsten i diagrammet.

Diagram 5.6 Bruttopension exkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv

180000

160000

140000

120000

Kronor per år % %

60000

40000 —— 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 Genomsnittlig förvärvsinkomst i basbelopp före pensionering under de 15 bästa åren

Av tabell 5.1. framgår den allmänna pensionens storlek före och efter skatt vid olika förvärvsinkomst för en ensamstående pensionär, som är berättigad till maxi- malt KBT. Av tabellen framgår att en person med en tidigare förvärvsinkomst på t.ex. ca 15 000 kr per månad (dvs. ca 5 basbelopp per år) har en nettopension (exkl. eventuell avtalspension) som är ca 900 kr högre per månad än för en pensio- när utan tidigare förvärvsinkomster.

I tabellen anges också pensionen i procent av den pensionsgrundande inkomsten, dvs. förvärvsinkomsten under de 15 bästa åren. För en pensionär med tidigare inkomster upp till 3,5 basbelopp uppgår den allmänna pensionen, inkl. KBT, efter skatt till minst samma belopp som hans tidigare nettolön (hänsyn har inte tagits till eventuellt bostadsbidrag före 65 års ålder). I de högre inkomstlägena utgör netto- pensionen ca 70 % av medellönen efter skatt under de 15 bästa inkomståren.

Av tabell 5.1 kan också utläsas att nettopensionen för en pensionstagare med högsta möjliga pension från det allmänna pensionssystemet inte är mer än 35 % högre än den pension som tillkommer en person som inte förvärvat någon ATP alls. Uttryckt på annat sätt har denne senare person rätt till en sammanlagd allmän pension som utgör ca 75 % av den totala nettopensionen för personen med maximal ATP, dvs. som förvärvsarbetat under minst 30 år och under åtminstone 15 år haft en pensionsgrundande inkomst på eller över ATP-taket. Skillnaden i nettopension de båda personerna emellan uppgår till ca 31 000 kr per år eller 2 600 kr i måna- den.

Tabell 5.1 Förvärvsinkomst1 och allmän pension, inkl. KBT, för en ensamstående pensionär före och efter skatt år 1994. Kommunalskatt 31 %. KBT är beräknat efter en månadshyra på 3 500 kr och ersättningsgrad 90 %

Förvärvsinkomst Bruttopension, kronor Pension i % av brutto folkp. KBT Summa förvärvsinkomst bas— kronor + ATP (brutto)

belopp

0-1,0 0-35 200 52 261 36 180 88 441 251 % (lägst) 1,5 52 800 52 261 36 180 88 441 167 % 2,0 70 400 53 814 35 987 89 801 127 % 2,5 88 000 64 163 32 365 96 528 109 % 3,0 105 600 74 511 28 742 103 253 97 % 3,5 123 200 84 860 25 120 109 980 89 % 4,0 140 800 95 209 21 497 116 706 82 % 4,5 158 400 105 558 17 850 123 408 77 % 5,0 176 000 115 907 13 714 129 621 73 % 5,5 193 600 126 255 9 574 135 829 70 % 6,0 211 200 136 604 5 434 142 038 67 % 6,5 228 800 146 953 1 294 148 247 64 % 7,0 246 400 157 302 — 157 302 63 % 7,5 264 000 167 651 — 167 651 63 %

Förvärvsinkomst netto Nettopension kronor kronor i % av förvärvsininkomst (netto) 0—26 70 88 441 331 % (lägst) 38 715 88 441 228 % 51 031 88 895 174 % 64 470 90 352 140 % 77 592 91745 118 % 89 133 93 202 104 % 100 681 94 627 94 % 112 129 96 121 85 % 123 608 98 831 79 % 135 125 101 536 75 % 144 876 104 211 71 % 153 402 106 886 69 % 161 977 112 407 69 % 170 503 119 222 69 %

* Medelinkomst för de 15 bästa inkomståren.

Sammanfattningsvis innebär sålunda dagens regler för den allmänna pensioneringen att pensionstillskottet och det kommunala bostadstillägget ger ett förstärkt grund- skydd till komplettering av folkpensionens grundbelopp. Tillsammans med det särskilda grundavdraget vid beskattningen åstadkoms en påtaglig utjämningseffekt mellan pensionärer utan eller med låg ATP och pensionstagare med högre pension. Detta är en följd av successiva förändringar av pensionsreglerna som beslutats sedan ATP-systemet tillkom. Införandet och fortlöpande höjningar av pensions- tillskotten, successiva höjningar av även folkpensionens grundbelopp och därav föranledda ökningar av skatteavdragen för pensionärer samt de stegvisa förbättring— arna av KBT har medfört en förändring av pensionssystemets struktur. Resultatet är att grundtrygghetsprincipen har förstärkts och att inkomstbortfallsprincipen har urholkats. Samtidigt har marginaleffekterna blivit alltmer framträdande. För in— dividen har också blivit allt svårare att identifiera de fördelningspolitiska inslagen i systemet.

Det utbyte som en person med inkomst motsvarande en lågavlönad arbetares eller tjänstemans får från det allmänna pensionssystemet skiljer sig endast i liten ut- sträckning från den disponibla pensionsinkomst som tillkommer en annan person som inte tjänat in någon ATP alls. För denna förstnämnda person är det reella ekonomiska utbytet av ATP-rätten mycket litet, och värdet av den intjänade til- läggspensionen måste framstå som relativt begränsat.

För stora grupper förvärvsarbetande i dag betyder således nuvarande regler inom

det allmänna pensionssystemet sammantagna att det finns ett mycket begränsat samband mellan å ena sidan deras förvärvsinkomster och de avgifter som betalas på dessa och å andra sidan den disponibla inkomsten som pensionär. Det ekonomis- ka utbyte i pensionshänseende som förvärvsinkomsterna och avgifterna genererar, utöver den pension som de ändå skulle ha erhållit på grund av grundskyddets olika beståndsdelar, blir synnerligen litet. För förvärvsarbetande med månadsinkomst upp till ca 1 1 000 kr kan således sägas föreligga ett mycket svagt samband mellan förvärvsinkomsten/avgiften och pensionsförmånerna.

5.4 Utfall för kvinnor och män

Under de drygt 30 år som gått sedan ATP infördes har förvärvsfrekvensen bland kvinnor ökat, och därmed har skett en kraftig ökning av andelen kvinnor som tjänat in rätt till ATP. År 1960 hade 32 % av kvinnorna pensionsgrundande inkomst, dvs. förvärvsinkomst överstigande ett basbelopp. Femton år senare, år 1975, var det dubbelt så många, 64 %, som tjänade in ATP-poäng och år 1991 hade andelen stigit till 87 %. Motsvarande andel för männen har ökat från 83 % år 1960 till 89—90 % åren 1975 och 1991.

Andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst har således stigit mycket kraftigt och är nu nästan lika hög som för männen i så gott som samtliga åldersklasser. Det gäller för både kvinnor med och kvinnor utan minderåriga barn. Skillnaden i förvärvsfrekvens är störst bland de äldsta, 55—64-åringarna, där 85 % av kvinnorna jämfört med 94 % av männen hade tjänat in ATP-poäng år 1991. Denna skillnad återspeglar det förhållandet att kvinnor i de äldre generationerna har haft ett helt annat förvärvsmönster än yngre kvinnor. Jämförelser i övriga åldersklasser visar på en skillnad mellan män och kvinnor på högst ett par procentenheter.

Den successivt ökade förvärvsfrekvensen bland kvinnor visar sig också i en växan- de andel ATP-pensionärer bland yngre ålderspensionärer. Av kvinnliga ålderspen- sionärer i 65—69-årsåldern har 83 % pension även från ATP. Bland tio år äldre kvinnor är motsvarande andel endast 61 %. Av männen i motsvarande åldrar uppbär 96—98 % ATP—pension. Statistiken över intjänad ATP-rätt bland de förvärvsarbetan- de pekar mot att andelen kvinnliga ålderspensionärer med ATP kommer att fortsätta att öka och allt mer närma sig männens nivå, dvs. så gott som samtliga ålderspen— sionärer framöver kan förväntas uppbära ATP.

Enligt vår mening finns ingen anledning anta att den hittillsvarande utvecklingen mot en i stort sett lika hög andel förvärvsarbetande kvinnor som män kommer att brytas och ersättas av en nedgång av förvärvsfrekvensen för kvinnor. Inte heller de långsiktiga prognoser som SCB gjort tyder på något sådant. Det förefaller alltså enligt vår bedömning sannolikt att det kommer att ske en fortsatt utjämning mellan män och kvinnor också i de äldre åldersgrupperna, i och med att de kvinnor som nu är i 55—64—års ålder pensioneras och ersätts av dem som nu är yngre. Det finns inget som talar för att dessa yngre kvinnor, som sedan en längre tid har en föran-

kring i arbetslivet, skulle i större utsträckning än män dra sig tillbaka från arbets- marknaden enbart på den grunden att de kommit upp i högre ålder.

Nästan lika många kvinnor som män tjänar således numera in egen ATP, men kvinnornas ATP—rätt är fortfarande betydligt lägre än männens. I början av 1960- talet var kvinnornas årliga ATP-poäng i genomsnitt endast hälften av männens. Successivt har dock skett en utjämning och år 1991 var kvinnornas genomsnittspo— äng ca 70 % av männens.

Utjämningen mellan mäns och kvinnors genomsnittspoäng beror delvis på taket i ATP-systemet. Endast inkomster upp till taket 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994) är pensionsgrundande. Ju fler personer som har inkomster över taket och således maximal ATP—poäng, desto långsammare stiger genomsnittspoängen för kollektivet. I början av 1960-talet hade ca 5 % av männen inkomster över ATP—taket och så- ledes maximal ATP-poäng, medan år 1991 nästan en femtedel av männen tjänade in maximal poäng. Bland kvinnorna är det alltjämt ytterst få som har så höga inkomster: 0,5 % i början av 1960-talet och 3 % år 1991.

Kvinnors lägre årliga ATP—poäng återspeglar det faktum att kvinnor har lägre lön i genomsnitt än män. Lönenivån inom kvinnodominerade yrken är oftast relativt sett lägre än inom typiskt manliga yrkesområden. Därtill arbetar kvinnor deltid i större utsträckning än män. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU) år 1992 har 43 % av kvinnorna på arbetsmarknaden deltidsarbete jämfört med 9 % av männen.

I avsnitt 5.2 har vi konstaterat att 15- och 30-årsreglerna gynnar personer med kort förvärvstid och ojämn inkomstnivå över tiden. Till den kategorin kan, förutom personer i yrken med lång studietid och ett markerat karriärinslag i löneutveck- lingen samt andra som har sina bästa inkomstår sist under den yrkesaktiva delen av livet, höra kvinnor som under en period avstår helt eller delvis från förvärvsarbete på grund av vård av barn och som därefter ökar sin arbetstid fram till pensione- ringen.

Enligt vår uppfattning finns emellertid mycket som tyder på att 15- och 30—års— reglerna inte skulle gynna särskilt kvinnorna som grupp.

30-årsregeln ger kvinnor och män möjlighet att stanna hemma under i stort sett en tredjedel av den förvärvsaktiva tiden för att ta hand om barn eller ägna sig åt hemarbete på heltid — eller syssla med annat som inte ger pensionsrätt — utan att ATP-pensionen reduceras på grund härav. Fr.o.m. år 1982 kan dessutom föräldrar, som vårdat barn under tre års ålder och därför inte intjänat någon pensionspoäng under året, få tillgodoräkna sig detta år som poängår. Denna möjlighet har utnytt— jats i ringa omfattning, vilket kan tolkas som att de flesta kvinnor räknar med att ändå få minst 30 intjänade ATP-år. Den nyss redovisade statistiken över andelen kvinnor med pensionsgrundande inkomst visar också att förvärvsfrekvensen för yngre kvinnor är hög i alla åldrar. Det tyder på att kvinnor med små barn numera i de flesta fall inte lämnar arbetsmarknaden för någon längre period utan fortsätter att förvärvsarbeta, åtminstone på deltid.

Syftet med lS-årsregeln var primärt att ge de försäkrade del av den standardhöj- ning som ägt rum under den tid han eller hon tjänat in sin pensionsrätt, dvs. när-

mast en ersättning för att pensionsrätten gjordes pris- och inte löneindexerad. Någon avsikt att med regeln ge ett särskilt skydd för personer som deltidsarbetar viss del av förvärvslivet och heltidsarbetar under andra perioder fanns inte vid tillkomsten av ATP-systemet. Emellertid är 15-årsregeln så konstruerad att den öppnar möjlig— heter för kvinnor — och män — att arbeta deltid en stor del av livet utan att det påverkar ATP-pensionens storlek.

Som vi visat i avsnitt 5.2 är det främst en utökad arbetstid under de sista för- värvsåren som innebär att pensionen till följd av 15-årsregeln kan öka i icke obe- tydlig mån. 15 år med heltidsinkomster tidigt i förvärvslivet och därefter deltids- arbete lång tid ger — till följd av den prisindexering som gäller för intjänad pen- sionsrätt i nuvarande regelsystem — inte alls samma utbyte.

Frågan är dock i vilken utsträckning deltidsarbetande kvinnor faktiskt utnyttjar den möjlighet som finns med nuvarande regelsystem att öka sin arbetstid under den senare delen av förvärvslivet och därigenom intjäna rätt till högre ATP.

Tvärsnittsdata över andelen deltidsarbetande kvinnor i olika åldrar tyder på att deltidsarbetet inte är begränsat till den tid då barnen är små. I åldrarna 25-54 år har mellan 40 och 45 % av de förvärvsarbetande kvinnorna deltid. I åldrarna däröver är andelen deltidsarbetande högre, 55 %. Många kvinnor fortsätter således att arbeta deltid också sedan barnen vuxit upp. Detta torde framför allt gälla för kvinnor i LO—yrken. En orsak härtill kan naturligtvis vara att det många gånger inte finns heltidsarbeten att få. Emellertid uppger mellan 75 och 80 % av de deltids— arbetande att de inte vill öka sin arbetstid. Även sedan barnen blivit större har kvinnan oftast huvudansvaret för hemarbetet, vilket kan vara en anledning till att hon väljer att fortsätta att deltidsarbeta, om än i vissa fall kanske på längre deltid. I högre åldrar tillkommer hälsoskäl som en anledning till deltidsarbete. Också bland männen är andelen deltidsarbetande större i högre åldrar: ca 5 % av männen mellan 25 och 54 år deltidsarbetar jämfört med 20 % i åldersgruppen 55—64 år.

Det sagda innebär att det finns mycket som tyder på att kvinnor som deltidsarbetar när de är unga och i yngre medelåldern inte i någon större utsträckning faktiskt utnyttjar sig av de möjligheter som ATP-systemet i sin nuvarande konstruktion medger att under de sista åren som förvärvsarbetande öka arbetstiden för att med tillämpning av 15—årsregeln tjäna in minst 15 års pensionsrätt på grundval av heltidsarbete. I vart fall torde så vara fallet för kvinnor som tillhör gruppen arbeta- re och lägre tjänstemän. Sannolikt är det fler tjänstemän på medelnivå och högre nivå som på det sättet varierar sin arbetstid och därigenom får en högre ålderspen- sion, även om detta förvärvsbeteende inte torde vara det vanligaste bland dessa grupper heller; i synnerhet många högre tjänstemän arbetar sannolikt heltid större delen av förvärvslivet med undantag måhända för några år när barnen är riktigt små.

I sammanhanget bör också hållas i minnet vad vi påpekat i det föregående, att det är enbart en utökad arbetstid under den senare delen förvärvslivet som innebär att pensionen till följd av lS-årsregeln kan öka i någon mer betydande mån.

Enligt vår bedömning kan man alltså inte säga att ATP-systemets 15- och 30— årsregler skulle ha kommit att vara till särskild fördel för kvinnor som grupp, även

om detta ibland är fallet för enskilda kvinnor, liksom för enskilda män.

Samma slutsats, dvs. att ATP:s intjänanderegler inte främst gynnar kvinnorna som grupp, har Ann—Charlotte Ståhlberg kommit fram till i sin expertbilaga till detta betänkande, Kvinnors ATP och avtalspensioner. Ståhlberg har studerat pen- sionspoängutvecklingen för män och kvinnor i olika socioekonomiska grupper (indelning i tre grupper för tjänstemän och två grupper för arbetare) och har därvid inte funnit något stöd för uppfattningen att 15-årsregeln särskilt skulle gynna kvin- nor. lS—årsregeln har betydelse för personer med en brant inkomstutveckling (som i sig kan bero på såväl karriär som övergång från deltids- till heltidsarbete) och till den kategorin hör en större andel av männen än av kvinnorna. Tjänstemän på mellannivå och högre tjänstemän, som inte har inkomster över ATP-taket, tillhör de grupper för vilka 15—årsregeln har störst betydelse.

Ståhlberg redovisar i sin rapport en beräkning av relationen mellan förväntade förmåner och avgiftsinbetalningar till pensionssystemet (förmåns/kostnadskvoten) för olika socioekonomiska grupper.

I förmåns/kostnadskvoten sätts således individens livspension, dvs. summa pen- sionsutbetalningar under livet, i relation till summa avgiftsinbetalningar under den yrkesaktiva tiden. Kvinnor lever emellertid i genomsnitt fyra är längre som pensio— närer än män. Inom det allmänna pensionssystemet är en man och en kvinna som gjort lika stora årliga avgiftsinbetalningar (dvs. med likadana livsinkomstprofrler) berättigade till lika stora årliga pensioner, men kvinnan får således (på grund av högre medellivslängd) högre livspension. Det innebär att förmåns/kostnadskvoten beräknas till ett högre värde för henne än för mannen, trots lika stora årsinkomster både som aktiva och som pensionärer. Om förmåns/kostnadskvoten i stället hade beräknats med antagande om att kvinnor lever lika länge som män hade således den beräknade kvoten för olika grupper av kvinnor varit lägre än vad tabellerna 5.2 och 5.3 utvisar.

Kalkylerna avser personer födda åren 1944—1950. Individernas inkomster efter år 1990 (det sista året med faktiska uppgifter) har antagits vara realt oförändrade. Karriäreffekter och eventuellt ändrat förvärvsmönster efter 40—45 års ålder har alltså inte kunnat beaktas.

I tabell 5.2 (som motsvarar tabell 3.4 i expertbilagan) redovisas den av Ståhlberg sålunda beräknade förmåns/kostnadskvoten i ATP. En hög kvot betyder att varje inbetald avgiftskrona har gett mer i ATP-pension än vad fallet är för grupper med en låg förmåns/kostnadskvot, dvs. ju högre kvot, desto mer i utbyte.

Beräkningarna visar att genomsnittligt sett får män och kvinnor ungefär lika stort utbyte av ATP. Störst utbyte får kvinnliga högre tjänstemän, som har en kvot på 1,06. Minst gynnade är kvinnor i gruppen okvalificerade arbetare. För varje krona de betalat i ATP får de igen bara 64 öre.

Tabell 5.2 Förmåns/kostnadskvoten i ATP för årsklasserna 1944—1950

Socioekonomisk grupp Förmåns/kostnadskvoten Män

Högre tjänstemän 0,84 Tjänstemän på mellannivå 0,88 Lägre tjänstemän 0,84 Kvalificerade arbetare 0,82 Okvalificerade arbetare 0,77 Alla mån 0,83 Kvinnor

Högre tjänstemän 1,06 Tjänstemän på mellannivå 0,88 Lägre tjänstemän 0,73 Kvalificerade arbetare 0,79 Okvalifrcerade arbetare 0,64 Alla kvinnor 0,78

Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994z22

Resultatet blir annorlunda då hänsyn tas även till folkpensionen. Kalkylerna visar då att kvinnor får ut mer i pension i förhållande till inbetalda avgifter än män (se tabell 5.3, som motsvarar tabell 3.5 i expertbilagan). Det hänger samman med att folkpensionen utgår med samma belopp till alla oberoende av tidigare inkomster. Kvinnor, som i genomsnitt har lägre inkomster och kortare förvärvstid än män, har således betalat mindre avgifter än män för en lika stor förmån.

Tabell 5.3 Förmåns/kostnadskvoten i ATP och folkpension (inkl. pensionstillskott) för årsklasserna 1944—1950

Socioekonornisk grupp Förmåns/kostnadskvoten Män

Högre tjänstemän 0,73 Tjänstemän på mellannivå 0,79 Lägre tjänstemän 0,78 Kvalificerade arbetare 0,79 Okvalificerade arbetare 0,82 Alla mån 0,77 Kvinnor

Högre tjänstemän 1,06 Tjänstemän på mellannivå 1,03 Lägre tjänstemän 1,01 Kvalificerade arbetare 1,06 Okvalifrcerade arbetare 1,05 Alla kvinnor 1,04

Källa: A—C Ståhlberg. SOU 1994z22

Folkpensionen, med sin högre kompensation för första basbeloppet, har större be— tydelse för låg- än höginkomsttagare. I tabell 2.1 i kapitel 2 har visats att i för- hållande till sina bästa inkomstår får låginkomsttagare förhållandevis högre pension än höginkomsttagare. Med i övrigt lika livsinkomstprofrler (vad avser antal för- värvsår och lönekarriär) får således personer med låga förvärvsinkomster större utbyte av den inbetalda pensionsavgiften än personer med högre inkomster. Ät andra hållet verkar lS—årsregeln inom ATP. 15-årsregeln medför att höginkomstta- gare med sin i allmänhet brantare livsinkomstprofrl får större utbyte av ATP-av- giften än låginkomsttagare som vanligtvis har en flackare inkomstkurva — åtminsto- ne så länge inkomsten inte väsentligt överstiger ATP—taket.

De som enligt tabell 5.3 får minst utbyte av inbetalda avgifter är män i kategorin högre tjänstemän. Till den kategorin hör personer som under en förmodligen stor del av livet har haft inkomster över ATP-taket. En stor del av deras livsinkomst är således avgiftsgrundande men inte pensionsgrundande.

En annan anledning till resultatet att kvinnor får ut mer i sammanlagd pension i förhållande till inbetalda avgifter är, som tidigare påpekats, mäns och kvinnors olika livslängd. Lika stor avgiftsinbetalning ger samma ärliga pensionsrätt för män

och kvinnor, trots att kvinnor lever längre och således uppbär pension under fler är.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att intjänandereglerna inom ATP och då framför allt lS-årsregeln, som från början bl.a. syftade till att åstadkomma en viss standardsäkring av tilläggspensionen, har en konstruktion som kan spela en viss roll för deltidsarbetande föräldrars pensionsskydd. Det är, och har hittills varit, främst kvinnor som arbetar deltid för att ta hand om barn och ägna sig åt hemarbe- te. Enligt vad vi har funnit har emellertid inte kvinnor i allmänhet, framförallt inte de som tillhör grupperna lägre tjänstemän och arbetare, den branta inkomstutveck- ling som övergång från deltids- till heltidsarbete ger och som gynnas av 15-års- regeln. Det är snarare så att kvinnorna många gånger fortsätter att arbeta deltid fram till pensioneringen. 15—årsregeln har således i praktiken inte den betydelse i sammanhanget som den teoretiskt skulle kunna ha.

15-årsregeln är dessutom ett mycket trubbigt instrument för att tillgodose berättiga- de intressen av att låta vård av barn konstituera pensionsrätt. Som visats i avsnitt 5.2 gynnar regeln åtskilliga andra ekonomiska beteenden som det knappast varit meningen att gynna.

Det kan enligt vår mening också starkt ifrågasättas om pensionssystemet skall vara så uppbyggt att det systematiskt subventionerar personer — kvinnor eller män — med en livsinkomstprofil av innebörden att de går från många års deltidsarbete till heltidsarbete under just de 15 sista förvärvsåren. Ett pensionssystem uppbyggt på det sättet innebär att det sker en omfördelning till personer med kortare för- värvstid och Iönekarriär, dvs. höga inkomster i slutet av den förvärvsaktiva tiden, från dem som har förvärvsarbetat många år med en jämn löneutveckling och således totalt sett betalat en högre pensionsavgift.

5.5 Bristande följsamhet mot samhällsekonomin

Oavsett hur pensionssystemet är utformat finansieras de pensioner som betalas ut under t.ex. ett år ytterst ur de inkomster som skapas i ekonomin under samma period. Detta framstår som uppenbart när pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem, eftersom pensionerna då finansieras löpande med avgifter på löne— och egenföretagarinkomsterna. Avgifterna begränsar de yrkesaktivas dis- ponibla inkomster och därmed deras konsumtion eller sparande. Men även i ett fonderat system måste pensionerna finansieras genom en omfördelning av inkomster i ekonomin. Avkastningen på fonderade medel härrör från den del av nationalin- komsten som utgör ersättning till investerat kapital och konkurrerar om samma utrymme som lönerna till de anställda. Om pensionerna finansieras ur kapitalavkast— ningen eller genom att fonderna minskar sin nettobehållning genom att sälja tillgång- ar, är det liktydigt med ett negativt sparande inom pensionssystemet. Detta motsva- ras antingen av ett högre sparande — dvs. mindre konsumtion — någon annanstans

i ekonomin eller av ett totalt sett minskat sparande.

Sett ur realekonomisk synvinkel motsvaras en ökning av pensionärernas konsum- tion av att övriga gruppers konsumtion minskar eller av att investeringarna, och därmed det framtida konsumtionsutrymmet, begränsas i motsvarande grad. Om så inte sker, leder det till en försämring av nettoexporten och upplåning i utlandet som också reducerar framtida konsumtionsutrymme. Intjänade pensionsförmåner utgör en fordran på framtida inkomster. Direkt avgiftsfmansiering respektive fondering är två olika sätt att tillgodose denna fordran. Men det går inte att fondera eller spara ett konsumtionsutrymme över tiden.

Kostnaderna för pensionerna bärs således alltid i en eller annan form av de yrkesaktiva. Hur värdet av pensionsförmånerna utvecklas i förhållande till sysselsätt- ning och löner har därför stor betydelse för pensionssystemets stabilitet. Men det omvända gäller också — hur pensionssystemet anpassas till ändrade ekonomiska förhållanden har effekter på samhällsekonomin och därmed på sysselsättning och löner.

Utvecklingen av pensionssystemets utgifter för ålderspension bestäms dels av en demografisk faktor — antalet personer som uppnått pensionsåldern — dels av att den genomsnittliga pensionen förändras till följd av att nytillkomna pensionärer har en annan medelpension än vad de har som redan är pensionerade respektive de som avlider. Även för förtidspensionsutgifterna spelar demografin viss roll, eftersom det främst är de äldre på arbetsmarknaden som förtidspensioneras. Här har emellertid förändringar i arbetslivet, regler och praxis i prövningen av pensionsrätt samt i viss mån läget på arbetsmarknaden en större betydelse.

Enligt Statistiska centralbyråns senaste befolkningsprognos (Demografiska rappor— ter 1991 : ]) beräknas antalet ålderspensionärer, med antagande om bibehållen pensionsålder på 65 år, vara nästan oförändrat under det närmaste decenniet för att därefter växa när de antalsmässigt stora generationerna födda på 1940-talet pensio- neras. År 2015 väntas antalet ålderspensionärer ha ökat med nära 300 000 eller 18 % jämfört med i år. Efter år 2015 fortsätter antalet ålderspensionärer att växa, men i en långsammare takt. År 2025 beräknas det finnas 25 % fler ålderspensionä- rer än i dag.

Som framgick av avsnitt 3.1 beräknas befolkningen i yrkesarbetande åldrar under samma period växa betydligt långsammare. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det emellertid inte den demografiska försörjningsbördan ensam som avgör vilken "belastning" pensionssystemet kan komma att utgöra. Hur de totala pensionsut- gifterna utvecklas i förhållande till de inkomster som skall finansiera dem påverkas av flera andra faktorer. En mer oförmånlig försörjningsbörda kan delvis kompense- ras av högre produktivitetstillväxt, dvs. högre produktion per arbetstimme. Högre produktivitet slår emellertid igenom i högre löner och därmed på längre sikt i högre pensionsförmåner. Mer gynnsamt ur pensionssystemets synvinkel är det om för- värvsinkomsterna växer därför att sysselsättningen ökar till följd av lägre arbets— löshet eller ökad förvärvsfrekvens och längre arbetstider.

Den demografiska utvecklingen är svårpåverkad och utgör åtminstone på några decenniers sikt snarast ett ofrånkomligt faktum. Det växande antalet äldre i framti-

den är konsekvensen av en minskad dödlighet och av att de kohorter som pensione- ras är större. Den demografiska faktorn utgör emellertid inte det största hotet mot pensionssystemets samhällsekonomiska hållbarhet. Ijämförelse med många andra industriländer har Sverige en relativt gynnsam demografisk utveckling de närmaste decennierna. Den demografiska försörjningsbördan har redan stigit mycket mer än vad den beräknas göra i framtiden. Om den genomsnittliga nivån på ålderspension skulle vara oförändrad växer den reala pensionssumman med ca 0,8 % per år under perioden fram till år 2025. Även med en relativt svag tillväxt i ekonomin skulle inte pensionssystemet med detta antagande skapa större fördelningsproblem än i dag.

Det växande antalet ålderpensionärer är emellertid inte den huvudsakliga förkla— ringen till den framtida tillväxten i pensionsutbetalningarna. Enligt Riksförsäkrings- verkets beräkningar kommer — med dagens regler — utgifterna för ATP—pensioner till ålderspensionärer växa med ca 60 miljarder kr eller 75 % uttryckt i fasta priser under den närmaste tjugoårsperioden och fördubblas fram till år 2025. Tillväxten i BNP har då antagits uppgå till 2 % per år. Utgiftema för folkpension till ålders- pensionärer är betydligt mindre expansiva, eftersom denna förmån utgör ett fast belopp och det dessutom kommer att ske vissa besparingar vad gäller pensions- tillskotten. De samlade utgifterna för ålderpensioneringen kan, vid 2 % årlig tillväxt, under de närmaste två decennierna beräknas öka med ca 2 % per år räknat i fasta priser, därefter något långsammare — ca 1 1/2 % per år.

Detta är betydligt mer än vad som förklaras av demografiska faktorer. Ökningen av ålderspensionerna beror till mer än hälften på en stigande genomsnittlig pension per ålderspensionär.

Att nytillkomna pensionärer under de närmaste decennierna får högre pension än de som redan är pensionärer beror till viss del på ATP-systemets mognad. ATP har, som vi pekat på i kapitel 2, först på 1990-talet nått fullfunktionsstadium. Det är nu som det är möjligt för nypensionerade att uppfylla 30-årsregeln i ATP och därmed bli berättigade till en oavkortad ålderspension utan att ha arbetat alla år sedan ATP:s införande år 1960. Det har dock genom speciella övergångsregler varit möjligt att uppbära oavkortad ATP-pension redan fr.o.m. år 1980. De som gått i ålderspension efter år 1980 utgör i dag ca 80 % av det totala antalet ålderspensionärer. Det är drygt 20 % av ålderspensionärerna som saknar ATP—pension, men den andelen minskar snabbt och beräknas bli halverad under det närmaste decenniet.

Genom att ATP-pensionen är relaterad till inkomsten som yrkesaktiv är de framti- da kostnaderna för ATP—pensionerna beroende av den samhällsekonomiska utveck— lingen. Men det är ett långsiktigt samband. En förändring i inkomstutvecklingen till följd av en högre eller lägre tillväxt i ekonomin får genomslag på de genomsnittliga ATP-pensionerna först långt senare. Det uttrycks ibland som att ATP-systemet har ett "långt minne". Det hänger samman med att värdet av intjänade pensionsförmåner är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Tillväxten i sysselsättning och löner påverkar de pensionsrättigheter som tjänas in under samma period, men dessa rättigheter faller ut som pensioner först långt senare. Nivån på nybeviljade pensioner bestäms av historiska inkomster och utgående pensioner är sedan värde— säkrade under pensionsperioden.

Det medför att tillväxten av pensionssumman under de närmaste decennierna i stort sett är oberoende av utvecklingen av de inkomster som skall finansiera pensio- nerna. Det skapar en instabilitet i fördelningen mellan yrkesaktiva och pensionärer. Värdet av de framtida pensionsförmånerna är förhållandevis stabilt, medan av- giftsunderlaget är beroende av den ekonomiska tillväxten. De tre senaste årens utveckling illustrerar denna instabilitet. Som framgick av kapitel 3 har lågkon- junkturen medfört att de totala pensionsutbetalningarna, trots vissa försämringar av förmånsnivåerna, uttryckt som andel av avgiftsunderlaget stigit kraftigt — från 24,5 % år 1990 till 30 % år 1993.

Sådana kortsiktiga och konjunkturellt betingade variationer i förhållandet mellan avgiftsunderlag och pensionsutgifter utgör emellertid inte något större problem. Tillfälliga underskott mellan influtna avgifter och utbetalda pensioner kan hanteras med AP—fonden. Det var också ett av motiven för dess tillkomst. En viss tröghet i pensionsutgiftemas följsamhet till konjunkturvariationema kan t.o.m. vara en för- del ur stabiliseringspolitisk synvinkel, eftersom det innebär att svängningarna i den totala efterfrågan i ekonomin härigenom begränsas.

Hotet mot pensionssystemets stabilitet är i stället att pensionsförmånerna är oberoende av även relativt långsiktiga förändringar i tillväxttakten. Detta framgår av de känslighetskalkyler som Riksförsäkringsverket gjort med varierande antagan- den om den framtida ekonomiska tillväxten. Som framgår av diagram 5.7 växer de totala ATP-pensionerna under de närmaste två decennierna med i det närmaste samma belopp oavsett om den ekonomiska tillväxten uppgår till 1 % per år eller 3 % per år. På så lång sikt kan lönesumman och därmed det avgiftsunderlag som skall finansiera pensionerna antas växa i samma takt som BNP. Det innebär att år 2015 kan avgiftsunderlaget beräknas vara nästan 50 % större med 3 % årlig tillväxt än om tillväxten begränsas till 1 % per år. Kvoten mellan pensionsutbetalningar och avgiftsunderlaget är således starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Med 1 % tillväxt motsvarar ATP-pensionerna enligt RFV:s beräkning 24 % av lönesumman år 2015 , medan det vid 3 % tillväxt skulle räcka med 15,5 % av lönesumman för att finansiera ATP-pensionerna.

Diagram 5.7 Utbetalning av folkpension och ATP-pension till ålderspensionärer vid olika tillväxtalternativ

350

300

Mdr kr, 1994 års priser

150

100 1995 2015 2035

Diagram 5.8 Folkpension och ATP i form av ålderspension som andel av lönesum- man vid olika tillväxtaltemativ

30

20

Procent

10

Det är först om tidsperspektivet sträcks ut längre fram än två decennier som skillna— der i ekonomisk tillväxt får genomslag på den genomsnittliga nivån på ATP-pensio- nen. Som framgår av diagram 5.8 stabiliseras då också kvoten mellan pensioner och lönesumma, fast på olika nivåer beroende på hur hög tillväxt som antagits.

Hur stor omfördelning av inkomster från yrkesaktiva till pensionärer som pen— sionssystemet ger upphov till är således i hög grad beroende av den ekonomiska tillväxten. Det kan också uttryckas som att den stabilitet i förmånerna som ATP- systemet ger medför en påtaglig instabilitet i förhållande till de yrkesaktivas in— komster.

Motsvarande tillväxtkänslighet finns också vad gäller folkpensionen och KBT. Folkpensionsförmånerna uttrycks i fast penningvärde, varför relationen mellan utgifter och avgiftsunderlag bestäms av den ekonomiska tillväxten. Det samlade pensionssystemets långsiktiga finansiella tillväxtberoende uppvägs dock i någon mån av att stigande ATP—pensioner minskar behovet av pensionstillskott och KBT. Men detta får, genom eftersläpningen i ATP, genomslag först på lång sikt. Som framgick av tabellerna 2.8 och 2.9 i kapitel 2 är utgifterna för hela pensionssystemet i hög grad känsliga för tillväxten även på lång sikt.

Det är således i grunden sättet att värdesäkra intjänade pensionsrätter och utgående pensioner som skapar denna finansiella instabilitet i pensionssystemet. Folkpension och ATP räknas upp med inflationen genom att de uttrycks i basbelopp som i sin tur följer konsumentprisindex. Det gäller såväl intjänade pensionsrätter under tiden som yrkesverksam som utgående pension efter pensioneringen. Det innebär att värdet av pensionsrätten sedan den väl intjänats enbart följer inflationen, medan den samhällsekonomiska utvecklingen inte har någon betydelse.

I en växande ekonomi utgör värdesäkringen i sig ett för pensionärerna oförmånligt inslag i pensionssystemet. Den garanterar visserligen pensionsförmånernas köpkraft, men genom att dessa inte följer med den reala inkomstutvecklingen sjunker deras relativa värde i förhållande till den allmänna standardstegringen. Det kan också uttryckas som att inbetalda pensionsavgifter inte ges någon real "avkastning" eller uppräkning, vilket skulle vara fallet i ett fonderat system.

Inom ATP-systemet uppvägs detta till viss del med lS-årsregeln. Genom att pensionen baseras på inkomsterna under de 15 bästa åren i stället för inkomsten under varje år som förvärvsaktiv ger ATP-systemet ändå en viss uppräkning av inbetalda pensionsavgifter. Hur hög denna effekt är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa åren inträffat. Exempelvis får den som under sin yrkessperiod haft en helt jämn inkomstutveckling på 2 % per år genom 15-årsregeln en real uppräkning på inbetalda avgifter som motsvarar en avkastning på 1,5 % per år.

Den genomsnittliga storleken på nybeviljade pensioner beror således på inkomst— nivån under tidigare år. Hur lång eftersläpningen mellan inkomst och pension är beror på när under yrkeslivet de 15 bästa inkomståren inträffar. Vid en hög tillväxt i ekonomin torde de i de flesta fall infalla under de år som närmast föregår pensio— neringen. Det är då inkomstläget 7—8 år före pensioneringen som bestämmer pensionsnivån. Nu tyder emellertid empiriska analyser på att de 15 bästa inkomstå— ren för stora grupper snarare infaller i åldrarna mellan 40 och 55 år. Pensionen

bestäms således för många av inkomsten ännu längre tillbaka i tiden.

Ju lägre inkomsttillväxten är under de 15 bästa åren och tiden fram till pension, desto högre andel utgör pensionen av det sista årets inkomst. Antag t.ex. att pen- sionssystemet ger en pension som motsvarar 60 % av genomsnittsinkomsten under de 15 bästa åren, som för enkelhets skull antas vara åren närmast före pensionering. Om den reala inkomsten inte alls ökar under denna period blir pensionen 60 % även av sista årets inkomst. Om inkomsten under de 15 åren i stället ökar med 3 % per år motsvarar pensionen bara 48 % av inkomsten det sista året.

Även om inkomsten för en enskild person under de 15 sista åren som yrkesaktiv inte växer i takt med den allmänna tillväxten, avspeglar dessa tal hur nivån på nybeviljad pension förhåller sig till inkomsten för en samtida yrkesarbetande. Det relativa värdet av den pension som fastställs vid pensioneringstillfället, ijämförelse med de yrkesaktivas inkomster vid samma tillfälle, är beroende av den ekonomiska tillväxten under en 7—8-årsperiod dessförinnan. Ju lägre tillväxt desto högre blir ingångspensionema i förhållande till de yrkesarbetandes inkomster. Effekten blir än mer påtaglig om tillväxttakten avtar. Om inkomsttillväxten helt skulle upphöra efter en tillväxtperiod och de reala inkomsterna därefter ligga helt stilla, skulle det likväl ta 15 år, och i verkligheten ännu längre tid, innan nivån på nybeviljade pensioner slutar stiga.

Pensionsutgiftema stiger inte plötsligt till ett väsentligt högre procenttal av löne— summan. Vad som händer är att systemet successivt fylls på med personer som tjänat in pensionsrättigheter på den tiden då tillväxten var högre. Varje ny årskull kommer med större och större anspråk på pensionssystemet. Först när alla som arbetat under den expansiva perioden hunnit pensioneras stabiliseras pensionsut- giftemas andel av lönesumman och då på en högre nivå.

Denna effekt hade varit mer uttalad om pensionen grundats på inkomsterna under en längre period än 15 år. Å andra sidan hade den gått att undvika om pensionen baserats på inkomstnivån precis före pensionering. Ett sådant pensionssystem hade emellertid varit förenat med ett stort mått av godtycke sett ur den enskildes syn- vinkel. Syftet med ett inkomstbaserat pensionssystem är att pensionen skall spegla inkomst och levnadsstandard under yrkeslivet. Det sista årets inkomst är ofta en dålig mätare. Sambandet mellan mellan inbetalda avgifter och pensionsförmåner skulle också vara mycket svagt.

När pensionen väl är fastställd är den realt värdesäkrad. Det innebär att vid en real tillväxt i ekonomin minskar värdet av pensionen i förhållande till de yrkesaktivas inkomster. Pensionen för en enskild pensionär släpar således efter de yrkesaktivas inkomster. Denna eftersläpning av pensionerna blir mer uttalad ju högre tillväxten är. Om inkomsttillväxten är t.ex. 2 % per år har gapet mellan pensionen och de yrkesarbetandes genomsnittsinkomster vidgats med 35 % efter 15 år som pensionär.

Diagram 5.9 Pensionen som andel av de yrkesverksammas inkomster vid olika tillväxttakt

70

60

50

Andel i procent

30

20

0.24681012141618 Antal år efter pensionering

Med samma antagande som ovan att de 15 bästa åren är de 15 sista åren före pension, kommer en 80-åring att ha en pension som är baserad på inkomster 22 1/2 är tidigare. Vid 3 % årlig tillväxt har då pensionen reducerats till 30 % av motsva- rande inkomst för en samtida yrkesaktiv. I en ekonomi helt utan tillväxt skulle den däremot fortfarande motsvara 60 % av denna inkomst.

I samband med det utredningsarbete som gjordes i början av 1950-talet och som föregick ATP-beslutet övervägdes att låta pensionerna i stället följa tillväxten i lönerna. Detta hade bl.a. medfört att pensionerna skulle ha utvecklats i takt med löntagarnas standard och på köpet skulle systemet i finansiellt avseende blivit följsamt till den ekonomiska utvecklingen.

Det fanns två skäl till att man emellertid valde värdesäkring framför standardsäk- ring av intjänad pensionsrätt. För det första fanns en strävan att sätta ingångspensio— nen relativt högt i förhållande till inkomsten vid pensioneringstillfället. Pensione- ringen skulle inte vara förenad med en alltför kraftig inkomstminskning. För att pensionssystemet inte skulle bli alltför kostsamt kompenserades den höga ingångs- pensionen med att den sedan inte räknades upp vid en real tillväxt. En standardsäk- ring hade, för att rymmas inom den finansiella ram som stod till buds, tvingat fram lägre ingångspension för att systemet skulle kunna ha råd med att ge standardök- ningar under pensionstiden. Man prioriterade således möjligheten att ge en relativt

hygglig pension till nyblivna pensionärer framför att låta pensionärerna ta del i standardtillväxten under pensionsperioden. Detta torde även spegla de preferenser som de flesta pensionärer har. Pensionen blir relativt sett högre vid yngre pensions- år då "konsumtionskapaciteten " är högre, för att senare när krafterna avtar visserli- gen vara realt oförändrad men inte följa med den allmänna standardstegringen i samhället.

För det andra låg ett trygghetsmoment i att pensionernas köpkraft säkrades. En löneindexering hade visserligen gett en sannolik real standardökning över tiden för pensionärerna, men också en risk för att pensionernas köpkraft vissa år minskade. Värdesäkringen kan ses som en försäkring mot att realinkomsten reduceras för en grupp som har svårt att kompensera sig för detta.

Denna kombination av hög ingångspension och en acceptabel nivå på avgiftsuttaget kräver emellertid en tillväxt i ekonomin. I och med att förhållandet mellan värdet på pensionsförmånerna och de yrkesaktivas inkomster är beroende av tillväxten varierar det nödvändiga avgiftsuttaget till pensionssystemet med tillväxttakten. Ett pensionssystem som skall ge en pension på 60 % av inkomsten under de 15 bästa åren kräver utan någon inkomsttillväxt en avgift på 30 % (om man bortser från demografiska variationer). Om tillväxten i stället uppgår till 3 % per år reduceras det nödvändiga avgiftsuttaget med en tredjedel — till 20 %.

Skillnad i nödvändigt avgiftsuttag beroende på tillväxttakt förstärks av det fasta inkomsttaket i ATP-systemet. Vid en hög tillväxt är det på sikt fler som får inkom- ster över taket på 7,5 basbelopp, som inte ligger till grund för pensionsförmåner men väl ingår i avgiftsunderlaget, än vid en låg tillväxt. Vid en hög tillväxt sätter taket en spärr på framtida pensionsutbetalningar från det allmänna systemet, vilket inte i alls samma utsträckning blir fallet vid en låg tillväxt. Därmed förstärks pensionssystemets tillväxtberoende. Det är dock först på lång sikt denna effekt blir märkbar.

Det fasta inkomsttaket i förmånsberäkningen medför också en instabilitet och osäkerhet sett ur den enskilde individens synvinkel. Hur hög pension det offentliga systemet kommer att ge i förhållande till inkomsterna under de yrkesverksamma åren blir beroende av den framtida inkomstutvecklingen. Antag, något förenklat, att pensionssystemet ger en inkomstkompensation (i förhållande till slutlönen) vid pensioneringen på 60 % för inkomster under taket på 7,5 basbelopp. En 35-årig person med en inkomst på 5 basbelopp som har en helt jämn inkomsttillväxt på 1 % per år kommer vid pensioneringen vid 65 års ålder att ha en inkomst på 6,7 basbe- lopp och få en pension på 60 %, dvs. 4 basbelopp. Om inkomsttillväxten i stället uppgår till 3 % per år när han över taket långt före pensioneringen och får en pension på 4,5 basbelopp (60 % av 7,5 basbelopp). Detta motsvarar bara drygt 35 % av slutinkomsten, som i detta fall uppgår till 12,1 basbelopp. Kompensations— graden i det offentliga systemet blir således väsentligt lägre vid den högre tillväxten. Men i båda fallen har vederbörande satt av samma andel av sin inkomst i avgift till pensionssystemet, eftersom denna tas ut på hela inkomsten.

Det råder således en osäkerhet om hur mycket pensionsavgiften till det offentliga systemet är vård i termer av framtida pension eftersom utfallet är beroende på

tillväxten. För att uppnå samma kompensationsgrad måste en högre andel av in— komsten sättas av till pensionsändamål om tillväxten blir hög än om den blir låg.

Om man med hög säkerhet kan säga att den framtida tillväxten blir 2—3 % per år är det möjligt att ha ett pensionssystem som finansieras med motsvarande ca 20 % av bruttolönesumman och utlova en kompensationsgrad på 60 % av de sista 15 årens bruttolön. Detta var mer eller mindre de förutsättningar som rådde när ATP- systemet inrättades år 1960. En ganska hög kompensationsgrad kunde införas eftersom man kunde räkna med att den ekonomiska tillväxten så att säga skulle betala en del av utgifterna.

Vid den tid då ATP utformades — under andra hälften av 1950-talet — var det få ekonomiska experter med inflytande som tänkte sig annat än att den ekonomiska tillväxten på lång sikt skulle bli åtminstone i storleksordningen 2—3 % per år - och sannolikt mer. Under 1970-talet inleddes dock en period med långsammare tillväxt både i världen och i Sverige. Utlösande för perioden med långsam tillväxt var bl.a. oljeprishöjningarna som innebar en kraftig köpkraftsindragning från de icke—oljepro- ducerande länderna. Samtidigt anlades en ny syn på den ekonomiska politiken som blev mer inriktad på prisstabilitet än tidigare. Det tycks också ha funnits långsiktiga strukturella faktorer som har samband med den tekniska utvecklingen och ekono- miernas funktionsförmåga som från mitten av 1970-talet medförde att tillväxtförut- sättningama försämrades.

De relativt långvariga perioder med låg ekonomisk tillväxt som förekommit sedan 1970-talets mitt har uppenbarat pensionssystemets dåliga följsamhet till den långsik- tiga ekonomiska tillväxten. Det har medfört en finansiell ansträngning för systemet, som tillfälligtvis kan mötas med AP-fonden. Men på sikt reser det krav på avgifts- höjning. Sålunda bedömer Riksförsäkringsverket att en avgiftshöjning från 13 % till 17 % under 1990-talet är nödvändig för att klara ATP-systemets långsiktiga finan- sieringsbehov.

Dagens offentliga pensionssystem är i grunden ett fördelningssystem. Utbetalda pensioner skall finansieras löpande med de lagstadgade socialavgifterna på lönein- komster och andra förvärvsinkomster. På lång sikt bärs socialavgifterna av löntagar— na. På kort sikt kan en höjd avgift reducera vinstandelen, men i ett längre perspek- tiv bestäms vinstnivån av internationellt givna avkastningskrav. Detta innebär att pensionerna finansieras ur nationalinkomstens löneandel. Om pensionerna växer snabbare än lönesumman, måste avgiften förr eller senare höjas och följaktligen begränsa utrymmet för lönehöjningar.

5.6 Fördelningen mellan pensionärer och yrkesverksamma

Instabiliteten i pensionssystemet innebär att vid en låg ekonomisk tillväxt finns en risk att systemet skapar både fördelningspolitiska och stabiliseringspolitiska pro- blem. En rimlig rättviseprincip i ett fullt utbyggt fördelningssystem är att varje

generation betalar till systemet i förhållande till vad den kan förväntas få tillbaka efter pensioneringen.

Detta var inte fallet under ATP-systemets uppbyggnad, då de första generationerna ATP-pensionärer blev kraftigt gynnade genom att få ut betydligt mer i pension än vad som motsvarade de avgifter som de betalat. Detta var dock en medveten effekt och skall ses mot bakgrund av att det hos beslutsfattarna vid 1950-talets slut fanns en strävan att snabbt höja pensionärernas levnadsstandard.

Nu när ATP—systemet är i det närmaste fullt utbyggt finns inte längre behov av några sådana generationsomfördelande inslag. Den finansiella instabiliteten i dagens system medför emellertid att rättvisan mellan generationer riskerar att inte kunna upprätthållas. En svag ekonomisk tillväxt innebär att en generation får betala en större andel av sina inkomster som yrkesaktiva till pensionssystemet än vad som svarar mot vad de kan förväntas få ut som pensionärer. Det avgiftsuttag som med dagens regler skulle bli nödvändigt vid en svag tillväxt i avgiftsunderlaget skulle i ett försäkringsmässigt uppbyggt system ge betydligt högre pensionsförmåner än vad den betalande generationen kan räkna med.

En höjd pensionsavgift tar i anspråk en stor del av det löneutrymme som tillväxten skapar. Den höjning av avgiftsintäkterna som enligt RFV:s prognos blir nödvändig för att svara mot pensionsutbetalningarna under den närmaste tjugoårsperioden motsvarar vid 1 % årlig BNP—tillväxt ca 40 % av den sammanlagda ökningen i lönesumman (om lönerna antas utgöra en konstant andel av BNP). Denna summa måste således omfördelas från löntagarna till pensionärskollektivet, vilket som framgick ovan kräver ett höjt avgiftsuttag. Skulle tillväxten helt utebli ställer det krav på att de yrkesaktivas inkomster genom höjda avgifter reduceras med i genom- snitt 10 % för att klara pensionerna. Vid en årlig tillväxt på 3 % under samma period är det endast en tiondel av lönesummans tillväxt som behöver avsättas till pensioner. Eftersom detta är mindre än vad pensionerna motsvarar i utgångsläget kan avgiftsuttaget då sänkas.

Vid en svag tillväxt skapas dessutom påfrestningar på lönebildningen eftersom en stor del av löneutrymmet måste gå till höjda sociala avgifter. Det finns risk att anpassningen tar formen av en ökad inflationstakt som gröper ur konkurrenskraften. Empiriska studier visar att en höjning av avgiftsuttaget på kort sikt leder till en kombination av prishöjningar och reducerade löner och vinster, jämfört med om avgifterna varit oförändrade. Detta påverkar i sin tur indirekt den reala ekonomin genom negativa effekter på hushållens konsumtionsefterfrågan och företagens investeringar. Avgiftshöjningar kan också skapa inflationsförväntningar som driver på den framtida pris- och löneutvecklingen. Även på lång sikt reducerar en höjd avgift BNP och därmed den materiella välfärden. Därtill bidrar högre pensionsav— gifter till att höja den s.k. skattekilen. vilket i sin tur är förenat med en samhälls- ekonomisk kostnad i form av en minskad effektivitet i resursanvändningen.

Alternativet till att höja avgifterna är att i stället reducera förmånerna. Den minsk- ning av pensionen som i så fall skulle bli aktuell vid en svag ekonomisk tillväxt kan omfatta både folkpension och ATP. Det går dock knappast att sänka det grund— läggande pensionsskyddet särskilt mycket, utan att det resulterar i att det blir

nödvändigt med selektiva insatser till utsatta pensionärsgrupper. Det blir därför i huvudsak ATP—förmånerna som måste anpassas vid en svag inkomsttillväxt.

I tabell 5 .4 redovisas en uppskattning av hur mycket ATP-systemets kompensa— tionsnivå skulle behöva sänkas vid en tillväxt framöver på 0 eller 1 % per år för att ATP-pensionerna skulle kunna finansieras inom en kostnadsram på drygt 17 % av avgiftsunderlaget, vilket är den kostnadsram som beräknas för år 1995. Som framgår av tabellen blir det fråga om kraftiga reduktioner. I t.ex. alternativet med 1 % tillväxt skulle på sikt ATP-pensionema behöva reduceras med drygt 30 %.

Tabell 5.4 Beräknad erforderlig reduktion av ATP i ett fördelningssystem med oförändrat avgiftsuttag.

Är ATP reduceras med Kompensationsfaktor (nuv. faktor=60 %)

Årlig real BNP—tillväxt

O % 1 % 0 % 1 % 2000 -11 % —6 % 53 % 56 % 2010 -33 % -23 % 40 % 46 % 2025 -46 % -33 % 32 % 40 %

Ett fördelningsproblem av annat slag uppkommer om tillväxten blir hög. En växan- de andel av de förvärvsaktiva kommer då att få inkomster som överstiger taket för pensionsförmåner, men likväl är belagda med avgifter. Denna grupp kommer att betala avgifter till ett system som inte ger förmåner i motsvarande grad. Att det totala avgiftsuttaget kan hållas nere vid en hög tillväxt beror i detta fall till viss del på att taket antas fortsätta som ett förmånstak men inte ett avgiftstak.

Den omfördelning från höginkomsttagare till grupper med lägre inkomster som avgiftsuttaget på inkomster över taket innebär skulle av några kunna uppfattas som önskvärd. Men det ligger ett mått av godtycke i att omfattningen på denna om— fördelning är starkt beroende av tillväxttakten i inkomsterna. När avgiftsunderlaget år 1982 breddades till att omfatta även inkomster över taket var motivet främst att åstadkomma en administrativ förenkling och sågs inte som ett inslag i fördelnings- politiken.

Nuvarande pensionssystem bygger på principen att utgående pensioner baseras på historiska inkomster, medan avgiften till systemet anpassas till hur pensionssumman utvecklas i förhållande till avgiftsunderlaget. Det är således förmånerna som ligger

fast medan avgiften anpassas. Om däremot uppräkningen av pensionsförmånerna i stället skulle kopplas till den reala tillväxten kan den motsatta principen gälla — avgiften ligger fast medan förmånerna anpassas till den samhällsekonomiska ut- vecklingen.

Detta skulle ge bättre förutsättningar för inte bara en finansiell utan även en politisk stabilitet i systemet. Dagens system förutsätter, med den tillväxt vi haft under de senaste decennierna, att det med jämna mellanrum fattas beslut om avgifts- höjningar eller reducerade förmåner. Att förändra pensionsförmånernas värde uppfattas som stora ingrepp eftersom den enskilde har svårt att anpassa sig till sådana förändringar. De beslut i den riktningen som tagits, t.ex. att inte räkna upp basbeloppet med KPI-förändringen i samband med skattereformen och kronans depreciering har väckt kraftigt motstånd. I ett avgiftsbaserat system skulle inte krävas några beslut om avgiftsförändringar och anpassningen av förmånerna skulle ske med automatik.

5.7 Skattekilar och effekter på arbetsutbudet

Det allmänna pensionssystemet utgör en betydande del av den offentliga sektorns åtagande. Utgifterna för pensioner (inkl. delpension och KBT), som beräknas ha uppgått till 185 miljarder kr under år 1993, svarar för drygt en femtedel av de totala offentliga utgifterna (exkl. räntebetalningar). Något mer än hälften av de offentliga transfereringama till hushållen utgörs av ålders- eller förtidspensioner. Främst till följd av ATP-systemets mognad och ett snabbt växande antal förtidspensionerade har pensionsutgifterna under de senaste decennierna ökat snabbare än de offentliga utgifterna generellt.

Mätt som andel av BNP har de offentliga utgifterna för pensionsändamål ökat med sex procentenheter och svarar därmed för nära en tredjedel av uppgången i den offentliga utgiftskvoten från 42 % till 60 % som ägt rum under de två senaste decennierna. (Det bör dock påpekas att utgiftskvoten som den normalt anges är en bruttosiffra. Genom att i vårt land flertalet transfereringar är beskattade kommer en del av utgifterna omedelbart tillbaka till stat och kommun.)

Den offentliga sektorns konsumtion och transfereringar innebär att resurser i ekonomin omfördelas mellan individer och mellan olika användningsområden. Denna omfördelning påverkar i sig den samhällsekonomiska utvecklingen och välfärden. Den offentliga sektorns verksamhet är förenad med både samhällsekono— miska kostnader och intäkter.

Kostnaderna är främst knutna till skattefinansieringen. De offentliga utgifterna finansieras till 85—90 % med skatter eller sociala avgifter som i stor utsträckning har karaktären av skatt. Resterande del utgörs bl.a. av avkastningen på AP-fonden, som i sin tur i grunden är uppbyggd med skattemedel. För närvarande är dock en stor del av de offentliga utgifterna lånefinansierade, vilket ger upphov till framtida

räntebetalningar som måste finansieras med skatter.

En i samhällsekonomisk mening effektiv resursanvändning förutsätter att de enskilda individernas preferenser för olika varor och tjänster respektive kostnaden för att producera dessa avspeglas i priser och löner. Skattefinansiering kan ofta vara förenad med en samhällsekonomisk kostnad till följd av att skatter "stör" den marknadsmässiga prisbildningen, vilket medför att resurserna i ekonomin används på ett mindre effektivt sätt än om de fördelats mellan olika ändamål direkt på marknaden. Det är tre effekter av skatter som kan leda till samhällsekonomiska effektivitets- förluster. För det första kan skatter, till skillnad från marknadsmässiga priser, medföra att kostnaden för de nyttigheter som finansieras med skatt inte blir synliga för den enskilde. Resursförbrukningen kan därför inte vägas mot nyttan av att använda resurserna till andra ändamål. För det andra innebär skatter även att relativa priser och löner påverkas, vilket kan styra resurserna till en användning där de inte är mest produktiva. För det tredje skapar skatter en skillnad mellan å ena sidan det ekonomiska utfallet för den enskilde individen av ett ekonomiskt beslut och å andra sidan de samhällsekonomiska konsekvenserna av beslutet. En skatt innebär att kostnaden för köparen av en vara eller tjänst, t.ex. en extra arbetstimme, skiljer sig från den inkomst säljaren får. Det är detta som är den s.k. skattekilen. Effekten av detta kan bli att byten av varor och tjänster som utan skatt hade varit förmånliga för både säljare och köpare inte blir av. På arbetsmarknaden kan det innebära att värdet av den produktion som ytterligare en timmes arbete ger, kan överstiga löntagarnas värdering av ytterligare en timmes fritid, men skatten döljer detta. Denna kostnad för beskattningen är större ju högre skattekilen i skattesystemet är.

Skatter medför därför både att resurser inte kommer till användning och att de används på ett ineffektivt sätt. Skatter i sig, dvs. bortsett från vad de finansierar, reducerar därmed den samlade inkomsten i ekonomin. En krona som dras in i skatt har en kostnad för samhället vilket innebär att den verksamhet eller omfördelning som kronan finansierar måste värderas till mer än en krona.

De samlade skatterna, som de traditionellt brukar mätas, beräknas i år uppgå till en summa motsvarande knappt 50 % av BNP. De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa effekterna av skatter är emellertid inte i första hand knutna till omfatt— ningen på skatteintäkterna. Hur skatterna påverkar ekonomiska beslut bestäms av den förändring i skatteuttag som blir följden av beslutet. Storleken på de indirekta samhällsekonomiska effekterna av skattesystemet är därför i första hand avhängiga marginaleffekterna i systemet snarare än det genomsnittliga skatteuttaget.

Skattekilen är ett mått på den förändring i skattebelastning som en viss förändring av inkomsten ger upphov till. Hur hög denna är bestäms av nivån på de enskilda skattesatserna, vilka i sin tur kan vara förenade med olika nivå på skattekvoten. Det främsta syftet med 1991—1992 års skattereform var att inom ramen för ett oföränd- rat skattetryck minska marginaleffekterna genom att bredda skattebasema och reducera skattesatserna.

Storleken på skattekilen definierad som den samlade marginaleffekten av inkomst-

skatt, sociala avgifter, mervärdeskatt m.m. för arbetsinkomster sänktes genom skattereformen från drygt 70 % till ca 60 %. Det innebär att om t.ex. en arbetstim- me för arbetsgivaren kostar 250 kr får den enskilde arbetstagaren bara ut 100 kr. Det samhällsekonomiska värdet av arbetstimmen — tillskottet till produktionen — är minst 2,5 gånger större än för den enskilde löntagaren.

Men även på utgiftssidan har den offentliga sektorn liknande indirekta ekonomiska kostnader. De olika transfereringssystemen, inkl. pensionssystemet, innehåller ofta marginaleffekter genom att arbetsinkomster minskar förmåner. Dessa har samma betydelse för vilka ekonomiska drivkrafter enskilda individer möter i olika situatio- ner, och därmed deras beslutsfattande, som skattesystemets marginaleffekter. Ofta kan det föreligga ett val mellan marginaleffekter i skattesystemet och på utgiftssidan. Inkomstprövade bidrag ger lägre totala utgifter och utrymme för lägre skattesatser, men innebär ofta i gengäld högre marginaleffekter i bidragssystemen. Den samhälls- ekonomiska kostnaden är beroende av den totala marginaleffekten av både skatter och bidrag. Nu kan dock olika grupper i sitt ekonomiska beslutsfattande vara olika känsliga för marginaleffekter i skatte- respektive bidragssystemen varför de ekono- miska konsekvenserna kan skilja sig åt.

Mot kostnaderna främst för finansieringen av den offentliga sektorns åtaganden skall vägas intäkter av dessa i form av positiva effekter på den samhällsekonomiska utvecklingen. Investeringari infrastruktur, utbildning m.m. kan ge en samhällseko- nomisk avkastning som överstiger vad den enskilde ser. Utan skattefinansierade subventioner av dessa investeringar skulle de få för liten omfattning. En offentligt finansierad vård och omsorg kan, förutom humanitära och fördelningspolitiska fördelar, bidra till ett högre arbetsutbud genom att underlätta deltagande 1 arbetsli— vet. Det innebär att en krona 1 offentliga utgifter genom sådana indirekta effekter mätt i samhällsekonomiska termer blir värd mer än en krona.

Men större delen av det offentliga åtagandet är inte motiverat av effektivitetsskäl, utan av fördelningspolitiska överväganden. Den offentliga sektorn åstadkommer en betydande omfördelning av resurser mellan olika grupper i samhället. Denna omfördelning skall i ett övergripande välfärdsperspektiv tillmätas ett värde som kan kompensera den effektivitetsförlust som finansieringen kan innebära.

Det allmänna pensionssystemet har fyra olika finansieringskällor. Under år 1993 finansierades 21 % av utbetalda pensioner (exkl. KBT) med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Intäkter från folkpensionsavgiften på 5,66 %, räknat som påläggsprocent pä lönesumman exkl. sociala avgifter, svarade för 20 %. ATP— avgiften på 13 % av lönesumman finansierade 47 % av pensionerna. Resterande del — 13 % — finansierades med avkastningen på AP— fonden.

Även om således fyra femtedelar av pensionsutgifterna finansierades med avgifter och fondavkastning som är knutna till pensionssystemet och därför 1 en bokförings- mässig mening inte kallas skatter, är det allmänna pensionssystemet sett ur ekono- misk synvinkel i huvudsak skattefinansierat.

Allmänt sett kan en skatt definieras som en obligatorisk avgift eller inbetalning som inte är knuten till individuella förmåner som motsvarar avgiftens storlek. På kollektiv nivå finns det naturligtvis ett samband mellan t.ex. inkomstskatter och

förmåner i form av försvar, utbildning, vård etc. Men det som gör den till en skatt är att det saknas en individuell koppling. I ett enskilt fall kan man tänka sig att någon konsumerar t.ex. vård i en omfattning som precis motsvarar vad vederböran- de betalat i skatt till landstinget. Men det finns inget samband — den enskildes skatt är oberoende av hans eller hennes förbrukning. Därför är landstingsskatten en skatt, medan t.ex. patientavgiften inte skall betraktas som skatt.

Att en avgift formellt är kopplad till en förmån reducerar inte dess karaktär av skatt. De avgifter som finansierar de offentliga välfärdssystemen är till stor del knutna till de olika förmåner de finansierar. De som betalar pensionsavgift har i de flesta fall också rätt till pension. Men denna koppling gäller bara på kollektiv nivå, inte för den enskilde individen. Avgiften blir för individen en skatt.

Att en avgift är obligatorisk och samordnad med skatteuppbörden innebär å andra sidan inte i sig att den behöver utgöra en skatt. Om det finns en direkt individuell koppling, så att avgiften finansierar en förmån vars tilldelning är beroende av hur mycket som betalats in är den inte en skatt. Detta gäller i viss utsträckning för socialförsäkringen där transfereringar till stor del är inkomstrelaterade. Även om anslutningen till en försäkring är obligatorisk utgör avgiften en försäkringspremie och inte en skatt om förmånerna är beräknade på försäkringsmässiga grunder. Försäkringsmässigheten innebär bl.a. att värdet av den förväntade förmånen, t.ex. pensionen, då direkt motsvarar de avgifter som betalats in.

Även om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån kan en obligato- risk avgift bli en skatt om förmånen ligger på en nivå som överstiger vad den enskilde själv skulle välja. Han eller hon kan föredra högre konsumtion av något annat än försäkringsskydd. Ett pensionssystem kan betraktas som en omfördelning av inkomster över livscykeln. Ett obligatoriskt system innebär att man tvingas omfördela inkomster i en viss omfattning och i en viss riktning. Om denna om- fördelning blir alltför omfattande blir avgiften/premien en skatt. Några kan ju då föredra att behålla en större del av inkomsten vid unga år därför att de värderar andra tjänster eller varor högre än det offentliga pensionsskyddet. Då skulle det finnas ett skatteelement även i ett renodlat försäkringssystem. (Som diskuteras i avsnitt 6.3 finns det dock effektivitetsargument för skattefinansiering av pensioner som hänger samman med att den enskilde inte har tillräcklig information för att bedöma behovet av pension.)

Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det är uppenbart vad gäller den del som finansieras med budgetmedel och därmed med skatter som helt saknar samband med pensionssystemet. Men även folkpensionsavgiften är en skatt. Folkpension utgår till alla pensionärer oavsett hur mycket som arbetsgivaren eller de själva betalat in i folkpensionsavgift. Några kommer att få ut mer i folkpension än vad som motsvaras av deras inbetalningar av folkpensionavgifter, andra får ut mindre. Men det väsent- liga i skattesammanhang är emellertid effekterna på marginalen. En inkomstökning, och därmed ökade folkpensionsavgifter, leder inte till högre folkpension. Tvärtom är folkpensionen genom det inkomstprövade pensionstillskottet negativt relaterad till tidigare förvärvsinkomster. Därför är hela folkpensionsavgiften att betrakta som en skatt.

Vad gäller ATP-avgiften är det mer komplicerat. ATP-förmånema är beroende av förvärvsinkomsten. Därmed finns en individuell koppling mellan hur mycket som betalats i ATP-avgift och storleken på ATP-pensionen. Problemet är att sambandet mellan avgift och förmån är svagt. Även ATP-avgiften måste därför till stor del betraktas som skatt.

För det första tas ATP-avgift ut även på årliga inkomster som understiger ett basbelopp, trots att dessa inte ger några ATP—poäng. ATP-avgift på inkomster under ett basbelopp är således skatt. På marginalen är det dock i första hand de som har så låga årliga förvärvsinkomster som berörs. Det kan t.ex gälla ungdomar som feriearbetar och som arbetsgivaren utan ATP-avgift således (teoretiskt) hade kunnat betala mer.

Vidare ger låga inkomster ingen reell ATP—pension, eftersom pensionstillskottet avräknas fullt ut mot ATP-pensionen. För en ensamstående pensionär innebär det att tidigare förvärvsinkomster upp till 1,92 basbelopp (vilket motsvarar 67 800 kr år 1994) saknar betydelse för storleken på folkpension och ATP sammantaget. För den som förvärvsarbetar färre än 30 år kan dock ytterligare år med låga inkomster ha betydelse.

En del av ATP—avgiften används till att betala förtids—och efterlevandepensioner och är således en ren riskförsäkring. Till den delen är ATP-avgiftens skatteinnehåll varierande beroende på hur stor risken är att avlida i förtid eller bli förtidspensione- rad.

Förutsatt att pensionsgrundande inkomster över ett basbelopp tjänats in under 30 år, är det vid beräkning av ATP-pensionen bara inkomsterna under 15 år av för- värvslivet som har betydelse. Om man räknar med drygt 40 år som en normal yrkesperiod är det således bara under drygt en tredjedel av denna tid som inkomst och inbetalda ATP-avgifter påverkar pensionsförmånen.

Utbytet av en inkomstökning under de 15 bästa åren är i gengäld mycket hög. En man som höjer sin genomsnittliga inkomst med ett basbelopp betalar under dessa år en ATP-avgift på inkomstökningen som uppgår till sammanlagt 15*0,13 basbe- lopp = 1,95 basbelopp. Förutsatt att inkomsten inte överstiger 7,5 basbelopp leder inkomstökningen till att den årliga ATP-pensionen höjs med 0,6 basbelopp, vilket under hela den förväntade perioden som pensionär — 16 år — ger en höjning av pensionsinkomsten med drygt 9 basbelopp, dvs. fyra och halv gånger mer än vad som betalats in i avgifter. Man skulle därför kunna se det som att en inkomst- och avgiftsökning under de 15 bästa åren ger mer i förmåner än vad som betalas in i avgift, dvs. en subvention i stället för skatt.

Nu kan man dock invända att den enskilde i förhand inte kan veta vilka inkomstår som blir de 15 bästa. Det finns alltid en viss osäkerhet om den framtida inkomst- utvecklingen. Även om det i efterhand visar sig att årets inkomst inte får någon betydelse för ATP-pensionen, kan den enskilde ha agerat som om den skulle ha det. Under året har ATP—avgiften då inte uppfattats som en skatt och inte heller haft de ur ekonomisk synvinkel negativa effekterna på t.ex. arbetsutbudet. Men det om- vända gäller naturligtvis också — inkomstår som den enskilde inte räknat med skulle påverka pensionsnivån visar sig göra det, därför att möjligheterna att tjäna in hög

pensionsrätt senare visar sig vara mer begränsade än planerat.

ATP-avgift tas ut på hela inkomsten trots att inkomstdelar över 7,5 basbelopp (på årsbasis) inte ger pensionsrätt i ATP. För den som har förvärvsinkomster över 7,5 basbelopp ger därför en inkomstökning — t.ex. på grund av ökad arbetstid — inte någon ökning alls i ATP-förmånerna. Däremot ökar den inbetalda avgiften. För dessa inkomsttagare — ca 15 % av männen och 2,5 % av kvinnorna — är därför ATP-avgiften över förmånstaket helt och hållet att betrakta som en skatt på margina- len. En inkomstökning på 100 kronor innebär 13 kronor i ökade avgiftsinbetalningar men inga förmåner. De angivna andelarna av inkomsttagarna som har så höga inkomster avser genomsnittet av alla förvärvsarbetande under ett givet år. Den andel som under sina 15 bästa inkomstår räknat över hela förvärvslivet har inkomster över 7,5 basbelopp bör rimligen vara väsentligt högre. Med en tillväxt i ekonomin kommer också andelen med inkomster över taket att öka. Av dagens 30-åringar kan, vid 2 % årlig tillväxt, ca en tredjedel av männen och en tiondel av kvinnorna räkna med att under sina 15 bästa år ha inkomster över taket. Skattedelen i ATP-avgiften kommer således att växa över tiden.

Det finns ingen vedertagen beräkning av exakt hur stor del av ATP-avgiften som skall anses utgöra skatt. Den i skattelagstiftningen fastställda s.k. särskilda löne- skatten är en social avgift som belastar icke förmånsgrundande inkomster, t.ex. arbetsinkomster för en pensionär. Denna särskilda löneskatt avser att motsvara Skattedelen i de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den inbegriper hela folkpensionsavgiften och halva ATP-avgiften. Den schablonen används även vid beräkning av skattekilens storlek.

Nationalekonomen Mats Persson har uppskattat Skattedelen i ATP—avgiften till 3/4, dvs. av den totala avgiften på 13 % skulle närmare 10 procentenheter vara att betrakta som skatt. Den uppskattningen bygger på ett schablonmässigt antagande att inkomsten under 15 av totalt 45 inkomstår har betydelse för ATP-pensionen och att ca 25 % av inkomsttagarna under dessa år har inkomster över taket. Det torde dock vara en viss överskattning av både antalet förvärsvår och andelen med höga inkomster.

Bilden kompliceras av att avgiften under de 15 bästa åren innehåller en subvention och att avgiften till förtidspension till viss del utgör en premie, vilket delvis kom- penserar Skattedelen. l motsatt riktning talar att man vid beräkningar av genomsnitt- liga marginaleffekter brukar vikta olika individers marginaleffekt med vederböran- des timlön. Tanken är att det samhällsekonomiska värdet av en arbetsinsats och därför den samhällsekonomiska kostnaden av en utebliven arbetstimme är större för en person med hög timlön. I så fall får de som berörs av takeffekten större vikt, vilket höjer den genomsnittliga Skattedelen i ATP-avgiften.

En grov uppskattning är att för ett genomsnitt av yrkesarbetande är ca 8 pro— centenheter av ATP-avgiftens 13 % att betrakta som skatt. Samma andel bör då gälla för AP-fondens avkastning, eftersom fonden är uppbyggd med ATP-avgifter. Det allmänna pensionssystemet finansieras därmed till fyra femtedelar med skatter. Pensionssystemets bidrag till den samlade marginaleffekten på 60 % kan uppskattas till 5—6 procentenheter.

Till den del ATP-avgiften inte är att betrakta som skatt är den att jämställa med en försäkringspremie. Om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån, så att den enskilde individen som pensionär får tillbaka ett belopp som helt motsva- rar vad som betalats in under yrkesperioden, kan den likställas med en löneinkomst. Om avgiften till ett försäkringsmässigt ålderpensionssystem skulle uppgå till 18 % blir en inkomstökning (före skatt) på 1 000 kr värd 1 180 kr, därför att den enskilde då gottskrivs pensionsförmåner på 180 kr, som så småningom betalas ut i pension. Bara om den enskilde inte själv vill föra över så mycket till sitt pensionsskydd, som ger en ålderspension som motsvarar i storleksordningen 60 % av inkomsten under de aktiva åren, utan hade föredragit en högre lön vid löneutbetalningen nu, utgör avgiften en skatt.

De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa konsekvenserna av höga marginal— effekter i skattesystemet har främst knutits till dessa effekters påverkan på arbetsut- budet. Det är då inte enbart effekter på arbetsutbudet i traditionell mening — valet mellan heltid- och deltidsarbete, benägenhet att arbeta övertid etc. — utan effekter i vidare mening, innefattande även kompetensutveckling, utbildning m.m., som höjer produktivitet och framtida inkomster.

En omvandling av pensionsavgiften från skatt till försäkringspremie skulle inte påverka den disponibla inkomsten. Samma avgift skall betalas; det är i stället kopplingen till förmånerna som ändras. Teoretiskt skall en på så sätt reducerad skattekil, som inte påverkar inkomsten, ha entydigt positiva effekter på arbetsut- budet. I samband med skattereformen gjordes flera försök att empiriskt uppskatta vilken betydelse en reduktion av marginaleffekterna i skattesystemet skulle ha på arbetsutbudet. Några av dessa studier tydde på att en lägre skattekil på lång sikt skulle kunna få betydande positiva effekter på arbetsutbudet. Andra studier in- dikerade att effekterna inte är så stora. Det är därför svårt att dra några entydiga slutsatser.

Inom pensionssystemet kompenseras dessutom de negativa effekterna på arbetsut- budet till följd av dess bidrag till skattekilen av andra inslag. Genom att 15- och 30- årsreglerna är relativt förmånliga för dem som arbetar en kort tid stimulerar pen- sionssystemet ett deltagande i arbetslivet. Det ger en hög utdelning att arbeta åtminstone på deltid för att uppfylla 30-årsregeln, vilket skulle kunna ha till effekt att främst kvinnor med barn väljer att deltidsarbeta framför att helt avstå från förvärvsarbete.

Den höga avkastningen på inkomster under de 15 bästa åren stimulerar till Ökat arbetsutbud under de åren. Speciellt mot slutet av den yrkesverksamma perioden och för personer för vilka den aktuella årsinkomsten med stor säkerhet kommer att räknas in bland de 15 bästa åren, borde ATP-systemet ha en stimulerande effekt på arbetsutbudet. ATP—reglerna kan således i viss mån ha effekten att arbetsutbudet omfördelas över livscykeln än att enbart minska det totala arbetsutbudet.

Pensionssystemet påverkar arbetsutbudet också genom att styra pensionsåldern. Den normala pensionsåldern är beslutad på kollektiv nivå, trots att den individuella arbetsförmågan och arbetsviljan kan vara mycket skiftande. Det finns i dag möjlig- heter att skjuta upp pensionen och i gengäld få en högre årlig pension som betalas

ut under en (statistiskt sett) kortare period. Inkomster intjänade efter 64 års ålder är dock inte pensionsgrundande, varför det ekonomiska utbytet av att arbeta vid högre åldrar än den formella pensionsåldern inte blir så stort. Detta förstärks av marginaleffektemai inkomstskatteskalan - pensionärer med hög pension riskerar att hamna över brytpunkten i skatteskalan. Pensionärer med lägre inkomst drabbas av marginaleffekter i KBT och det särskilda grundavdraget.

Pensionsinkomster är lägre beskattade än motsvarande inkomst för yrkesaktiva. Även detta bidrar till att stimulera tidig pensionering. Den inkomst man avstår från som yrkesaktiv för att finansiera pensionen beskattas hårdare än om den i stället tas ut som pension. Detta gäller både för det offentliga systemet och kompletterande privata eller avtalsreglerade pensioner. Ålderpensionssystemet har således, främst genom den höga skattekilen i finansieringen, negativa effekter på arbetsutbudet.

Den kanske kraftigaste effekten på arbetsutbudet har dock förtidspensioneringen. Det växande antalet förtidspensionärer har lett till att den genomsnittliga faktiska pensionsåldern i dag är väsentligt lägre än 65 år. År 1992 beräknas den ha legat på 59,0 år medan den år 1985 utgjorde 60,7 år. Bakom denna utveckling ligger både kompensationsnivå och regler och praxis i prövningen av pensionsrätt, men även växande svårigheter för personer med låg produktivitet att hålla sig kvar på arbets- marknaden.

Skattekilen på arbetsinkomster påverkar inte bara utbudet av arbetskraft, utan har även betydelse för omfattningen på den informella "svarta" sektorn, där ersättningen för arbete undanhålls beskattning och inga arbetsgivarvgifter betalas. Utformningen av pensionssystemet har här två effekter. För det första bidrar pensionernas finans- iering till att höja den skattekil, som gör "svart" arbete lönsamt. För det andra ökar lönsamheten av "svart" arbete genom att pensionsförmånerna baseras bara på delar av inkomsterna under yrkeslivet. Det är bara sådana inkomster som ligger till grund för beskattning som ger pensionsrätt. Men i dagens system går det att undanhålla inkomster från beskattning utan att det behöver få konsekvenser för pensionsförmå- nerna, eftersom dessa kan tjänas in vid ett annat tillfälle. 1 ett pensionssystem där alla inkomster har betydelse är det förenat med en förlust av framtida pension att inte redovisa alla inkomster vid beskattningen.

Motiven för att skattefinansiera konsumtion eller transfereringar är endera att det kan bidra till en ökad samhällsekonomisk effektivitet eller att det har en omfördelan- de effekt. Det finns vissa rena effektivitetsskäl för ett obligatoriskt pensionssystem. Men det ger inte argument för ett system finansierat med skatter. Som har framgått av tidigare avsnitt i detta kapitel har det samlade pensionssystemet relativt svaga omfördelande effekter. ATP—systemet är regressivt, dvs. höginkomsttagare tenderar att gynnas genom att få högre förmåner i förhållande till den avgift de betalat in i jämförelse med grupper med lägre inkomster. I gengäld har folkpensionssystemet fördelningseffekter som går i motsatt riktning. För en genomsnittsindivid gäller att både avgifter och pensionsförmåner står i proportion till inkomsten. Så skulle det vara även i ett helt försäkringsmässigt uppbyggt system, utan skattemässiga avgifter. Men skillnaden är att då skulle sambandet mellan inkomst och pension gälla på individnivå. För den enskilde individen är detta samband däremot svagt i dagens

system. Dess omfördelande effekter är osystematiska. Ur fördelningspolitiskt synvinkel är det därmed ett ineffektivt system och det år inte motiverat med en så hög andel skattefinansiering.

5.8 Pensionssystemet och sparandet

Pensionssystemets utformning har potentiellt stor betydelse för sparandet i ekono- min. Utan ett offentligt organiserat pensionsssystem skulle pensionen för de flesta vara det viktigaste sparmotivet. Det är en relativt stor andel av inkomsten som under den yrkesaktiva perioden måste sättas av för att uppnå en tillfredsställande levnadsstandard på ålderdomen. För att under tiden som ålderspensionär (för närvarande i genomsnitt 16 år) kunna uppbära en pension som vid pensioneringen motsvarar ca 60 % av genomsnittsinkomsten för en heltidsarbetande yrkesaktiv (en pension på drygt 9 000 kr per månad), krävs — om realräntan antas vara 1,5 % — ett hopsparat kapital på drygt 1,3 miljoner kr. För att bygga upp detta kapital under en 40—årig yrkesperiod måste pensionssparandet varje år uppgå till 21 % av inkom- sten. Det har då antagits att kapitaluppbyggnden sker i form av ett renodlat sparan- de. Om det i stället sker i form av ett försäkringssparande — med en riskutjämning mellan individer — räcker en avgift på 18—19 %.

Genom att det offentliga pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem där pensionerna finansieras löpande med avgiftsintäkter, behövs ingen sådan in- dividuell fonduppbyggnad. Dagens aktiva får i stället förlita sig på att nästa genera— tion uppfyller det sociala kontrakt som pensionssystemet utgör. Det offentliga systemet ger också pension på en nivå som innebär att motiven att spara till kom— pletterande pension är relativt begränsade.

Trots detta har pensionssystemet svarat för en betydande del av sparandet i den svenska ekonomin. Under ATP-systemets uppbyggnadsskede på 1960- och 1970- talen var avgiftsuttaget högre än vad som krävdes för att ge inkomster som motsva— rade utbetalningarna av ATP—pensioner. Detta överskott fonderades i AP-fonden. Tillsammans med den successivt växande avkastningen på fonden stod ATP-syste- met därmed för ett betydande sparande. I början på 1970-talet uppgick AP-fondsspa- randet, dvs. AP-fondens årliga tillväxt till följd av avgiftsöverskott samt räntor och utdelningar på fondens tillgångar, till motsvarande 4—5 % av BNP. Det skall jäm- föras med att den totala nettosparkvoten vid den tiden uppgick till 13—14 %.

Därefter har AP—fondens sparande minskat i omfattning och motsvarade under de första åren på 1990-talet 2—3 % av BNP. Men eftersom samtidigt det totala sparan- det i ekonomin också minskat är AP—fondssparandets relativa betydelse lika stor i dag som för två decennier sedan. Även inom ramen för avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar har det successivt skett en betydande fonduppbyggnad och sparandet i dessa system uppgick mot slutet av 1980-talet till 3 % av BNP.

I den allmänna debatten har sparandet framhållits som ett viktigt motiv för en pensionsreform. Många har sett ett ökat samhälleligt sparande som en förutsättning

för att Sverige skall få den ekonomiska tillväxt som krävs för att bl.a. pensions- systemet skall vara hållbart. Denna sparandeökning, menar man, kan i sin tur inte komma till stånd utan en reformering av pensionssystemet.

Även i våra direktiv anges att behovet av ett högre långsiktigt sparande med syfte att stimulera tillväxten skall vara en utgångspunkt för reformeringen av pensions- systemet. Under de senaste åren, även sedan direktiven skrevs, har dock skett stora omkastningar i sparandebilden i den svenska ekonomin som förändrat i vart fall de kortsiktiga förutsättningarna för sparandet. Detta har betydelse för bedömningen av vilken roll en reformering av pensionssystemet kan ha ur sparandesynvinkel.

En nations sparande är den del av de samlade inkomsterna som inte används till offentlig eller privat konsumtion utan sätts av till antingen investeringar i maskiner, byggnader m.m. (realt sparande) eller till nettoutlåning till utlandet (finansiellt sparande). Det finansiella sparandet är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo. Ett underskott i bytesbalansen — ett negativt finansiellt sparande — innebär en skuldökning gentemot utlandet, vilken i sin tur genererar framtida räntebetalningar.

Sparandet syftar ytterst till att öka de framtida konsumtionsmöjligheterna och innebär en omfördelning över tiden av inkomster och konsumtionsutrymme. Genom att aVStå från konsumtion nu och bygga ut kapitalstocken eller förbättra den finans- iella nettoställningen mot utlandet ökar det framtida konsumtionsutrymmet.

I kapitel 3 har tecknats den samhällsekonomiska bakgrunden till våra övervägan— den. Som framgått där har det totala sparandet i den svenska ekonomin trendmässigt minskat under efterkrigstiden. Det är en utveckling Sverige delar med de flesta andra industriländer, men nedgången har varit mer uttalad i vårt land. Det är mot den bakgrunden det sedan länge framställts som ett centralt mål för den ekonomiska politiken att öka sparandet.

Den djupa lågkonjunkturen i början på 1990-talet har medfört att den totala sparkvoten i ekonomin under år ”1993 hamnade på den lägsta nivån hittills under efterkrigstiden. Nedgången i sparandet motsvarades av en ännu större nedgång i investeringarna, medan bytesbalansen — det finansiella sparandet — förbättrats. Samtidigt har det ägt rum en kraftig förskjutning från offentligt till privat sparande. Hushållens sparande har ökat snabbt och ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. I gengäld har sparandet i den offentliga sektorn försämrats kraftigt.

Det låga sparandet kan dock inte i sig anses utgöra något primärt problem för den svenska ekonomin. Avgörande för en återhämtning är, förutom en ökad inhemsk och utländsk efterfrågan, dels att investeringarna ökar och därmed i förlängningen tillväxt och sysselsättning, dels att de offentliga finanserna saneras för att förhindra att statsskuldsutvecklingen blir ohanterlig.

Bestämmande för investeringsutvecklingen är främst efterfrågeutvecklingen i Sverige och på exportmarknaderna samt förväntade vinstnivåer och ränteläget. Däremot har omfattningen på det inhemska sparandet, med den internationellt integrerade kapitalmarknad som i dag råder, knappast någon direkt betydelse för investeringsaktiviteten.

Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för den realekonomiska utveck- lingen på längre sikt. Det är nivån på investeringarna i vid mening, inkluderande

investeringar i humankapital, som tillsammans med hur effektivt ekonomin förmår ta till vara produktiva resurser som bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet är inte en väg att öka tillväxten, utan då är förbättrade incita— ment för investeringar mer betydelsefulla.

Ett argument som har anförts för ett högre sparande är att mindre företag, som har sämre tillgång till den internationella kapitalmarknaden, kan vara beroende av det inhemska sparandet. Men det torde främst vara en fråga om sparandets in- riktning och fördelning på olika sparformer snarare än nivån på det totala sparandet.

Motivet för ett ökat sparande på samhällelig nivå hänger i stället samman med hur den konsumtionsökning som investeringar och tillväxt ger upphov till skall fördelas över tiden. Även om sparandet saknar betydelse för den realekonomiska utveck— lingen, dvs. för tillväxten i BNP, bestäms inkomstutvecklingen av sparandet. Om investeringarna ökar utan att sparandet förstärks kommer det att manifesteras i ett underskott i bytesbalansen, dvs. det ökade reala sparandet motsvaras av minskat finansiellt sparande och en upplåning utomlands. Denna skuldsättning leder till framtida räntebetalningar till utlandet som begränsar nationalinkomsten och konsum- tionsutrymmet. Investeringarna finansieras antingen av dagens yrkesaktiva genom ett högre sparande eller skjuts upp till morgondagens aktiva genom en upplåning utomlands.

Det är naturligt att en temporär investeringsuppgång finansieras med upplåning utomlands. Avkastningen på investeringarna kommer att betala räntorna på upplå- ningen. Om däremot nivån på sparandet tenderar att även långsiktigt vara lägre än den nivå på investeringarna som krävs för att uppnå en tillfredsställande tillväxt kan man tala om ett strukturellt sparandeunderskott. Detta förefaller ha varit fallet under 1970- och 1980—talen då bytesbalansen — dvs. skillnaden mellan sparande och in- vesteringar — visade underskott i stort sett varje år trots att investeringarna var otill— räckliga. En tänkbar förklaring till detta är att institutionella förhållanden — skatter, socialförsäkringssystemets utformning och svårigheter att upprätthålla ett tillräckligt offentligt sparande — medförde att den långsiktiga sparkvoten i ekonomin blev för låg.

Avgörande för en bedömning av behovet av framtida sparande och eventuella åtgärder för att höja detta är därför vilka krav på investeringar som långsiktigt kommer att ställas för att uppnå en tillfredsställande ekonomisk tillväxt. Det är uppenbart att det förutsätter en högre investeringsnivå än i dag. De fiesta prognoser förutspår också en investeringsuppgång under de närmaste åren på 1990-talet. Dessa prognoser visar emellertid även att förstärkningen av bytesbalansen trots investe— ringsökningen kommer att fortsätta. Det innebär att sparandet beräknas öka och åtminstone under 1990-talet kommer att vara mer än tillräckligt för att erbjuda en inhemsk finansiering av investeringarna.

Den demografiska utvecklingen en bit in på nästa sekel, med fler äldre per person i yrkesaktiv ålder, anförs ofta som ett skäl för att öka sparandet nu, i synnerhet som demografin är relativt gynnsam under det närmaste decenniet. Tanken är att på sikt utjämna konsumtionsutrymmet. Den ökade försörjningsbördan efter år 2005 kommer att begränsa konsumtionen för de som då är yrkesaktiva. Detta kommer

att manifesteras bl.a. i ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för vård och omsorg. Genom att redan nu höja avgifter och skatter till dessa system för dagens aktiva till nivåer som överstiger dagens utgifter, alternativt reducera förmånsnivåer- na, och på det sättet bygga upp fonder, skulle det vara möjligt att i framtiden undvika avgiftshöjningar. Det skulle också innebära en omfördelning mellan genera- tioner. Dagens aktiva får betala en del av sina anspråk på framtida konsumtion. Det innebär att man höjer sparandet nu för att kunna reducera det i framtiden.

Detta kan belysas med ett enkelt räkneexempel som illustreras grafiskt i diagram 5.10. Antag att pensioner m.m. till de äldre är 1995 uppgår till 200 miljarder kronor och att lönesumman, som skall finansiera dessa inkomstöverföringar, är 700 miljarder kronor. Det sker då en omfördelning motsvarande 28,5 % av lönesum- man. Antag vidare att de äldres inkomster och konsumtion växer i samma takt som de yrkesaktivas inkomster — 1,5 % per år. Varje förändring i relationen mellan pensioner, omsorg m.m. och lönesumman beror då på demografiska faktorer. Med en demografisk utveckling enligt SCB:s senaste befolkningsprognos kommer den nödvändiga omfördelningen att reduceras något fram till år 2005 för att därefter, när försörjningsbördan ökar, stiga och år 2025 uppgå till 35,5 %. Avgifter och skatter skulle således behöva höjas i motsvarande grad.

En generationsutjämnande fondering, t.ex. inom ramen för pensionssystemet, skulle kunna utformas så att avgiften i räkneexemplet sätts högre än 28,5 % redan år 1995 och på en nivå som möjliggör att den sedan kan hållas konstant. Inlednings- vis kommer då intäkterna att överstiga utgifterna och det byggs successivt upp en fond, (lVS. ett positivt sparande. Vid en viss tidpunkt, som är beroende på hur hög avgiften sätts, vänder utvecklingen och utgifterna täcks inte längre av avgiftsintäkter utan fonden tas i anspråk, vilket ger ett negativt sparande. [ detta speciella räkneex— empel skulle t.ex en avgift på 31,5 % innebära att en fond byggs upp fram till år 2010, som därefter successivt minskar och är helt tömd år 2025. Fondens avkast— ning har då antagits vara lika med tillväxten.

ng eri

ämnande fond

tionsutj

10. Räkneexempel på genera

Diagram 5.

Euooä

»»

t......

2000 2005 2010 2015 2020 2025

1 995

2005 2010 2015 2020 2025

2

1995

Sparandet skulle uppgå till drygt 20 miljarder kronor år 1995 och öka till 30 miljarder kronor år 2005, vilket skulle motsvara l—1,5 % av BNP. Det är således en relativt blygsam sparandeökning som krävs för att åstadkomma den eftersträvade generationsutjämningen. Detta exempel förutsätter emellertid att annat sparande i ekonomin inte påverkas negativt. Om t.ex. budgetunderskottet blir i motsvarande grad högre kommer en fondering bara att svara mot en större statsskuld som också skall betalas av framtida generationer. Effekten blir i princip densamma, om än med en annan fördelning, om i stället hushållens sparande och förmögenhetsbildning reduceras. Framtida generationer kommer då att ärva en mindre nettoförmögenhet. Därför måste den generationsutjämnande fonderingen svara mot en ökning av det totala sparandet i samhället, dvs. en förstärkning av bytesbalansen.

Saneringen av de offentliga finanserna gäller mer sparandets fördelning än dess nivå. Den offentliga sektorns finansiella sparande har under de senaste åren försäm- rats kraftigt. I år beräknas det finansiella sparandeunderskottet i den konsoliderade offentliga sektorn (dvs. stat, kommun och socialförsäkring sammantagna) uppgå till 165 miljarder kronor, vilket är mer än exempelvis de samlade utgifterna för ålder- spension. Till större delen är underskottet en följd av lågkonjunkturen. Men en icke obetydlig del kan betraktas som strukturellt, dvs. ett underskott som skulle kvarstå även vid ett normalt konjunkturläge. En sanering av de offentliga finanserna är en nödvändig förutsättning för en återhämtning i ekonomin. Ett bristande förtroende för förmågan att åtminstone på sikt bromsa den snabba ökningen av den offentliga nettoskulden riskerar att leda till förväntningar om framtida hög inflation och därmed höga räntor, som i sin tur kan hejda den uppgång i produktion och investe- ringar som inletts.

Det jämfört med andra länder låga sparandet i Sverige har varit särskilt markant vad gäller hushållens sparande. Under senare delen av 1980-talet var hushållens sparkvot under några är tom. negativ, dvs. konsumtionsutgiftema översteg inkom— sterna. Sedan dess har emellertid hushållssparandet stigit med över 15 procenten- heter av hushållens disponibla inkomster. Detta har bidragit till att fördjupa lågkon— junkturen. Den relativt höga tillväxt under senare delen av 1990-talet (som bl.a. regeringens prognoser innebär) förutsätter att hushållens sparande reduceras från dagens extremt höga nivå.

Det finns delade meningar om hur sparandet i ekonomin lämpligen fördelas mellan olika samhällssektorer. Det torde dock råda enighet om att hushållens sparande långsiktigt bör vara väsentligt högre än under 1980-talet. Saneringen av de offent— liga finanserna bör därför ske utan att det leder till en alltför kraftig minskning av hushållssparandet.

Slutsatsen är att det finns två mål för sparandet. Det ena är att det totala sparandet skall ligga på en nivå som kan finansiera investeringarna och under det närmaste decenniet vara något högre än så för att utjämna konsumtionsutrymmet mellan generationer. Det målet tycks, med en hygglig ekonomisk utveckling, kunna upp- fyllas under 1990—talet. Utvecklingen efter sekelskiftet är mer svårbedömd, men med en långsammare tillväxt finns det, om det inte vidtas några åtgärder, en risk för att det totala sparandet återigen försvagas.

Det andra målet är att reducera det finansiella underskottet och på sikt uppnå en ekonomisk balans i den offentliga sektorn. En viktig del i den offentliga sektorns sparande är det sparande som sker inom ATP-systemet genom att avgiftsintäkter och avkastning på AP—fonden sammantaget överstiger utbetalda ATP—pensioner. Det är emellertid ett sparande som med nuvarande nivå på avgiftsuttaget framgent kommer att reduceras.

Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att pensionsutgifterna under de närmaste decennierna växer i en takt på nära 2 % per år i reala termer och i stor utsträckning oberoende av hur hög tillväxten i avgiftsunderlaget blir. Det innebär att sparandet i det offentliga pensionssystemet i hög grad bestäms av vilken tillväxttakt som kommer att råda. Prognoser visar att vid låg tillväxt blir sparandet, med oförändrat avgiftsuttag, snart negativt — AP-fonden minskar och töms så småningom.

En sådan utveckling skulle sannolikt bidra till att minska det totala sparandet i samhället. Till viss del skulle det kompenseras av att trovärdigheten i dagens pensionssystemet minskar vid en låg tillväxt, vilket i sin tur stimulerar ett privat sparande.

Även med en god ekonomisk tillväxt kommer dock det offentliga pensionssyste- mets sparande att minska. Med den relativt höga tillväxt som förutsattes i regeringen långtidsbedömning i samband med kompletteringspropositionen år 1993, beräknas ändå AP-fondssparandet bli halverat under 1990-talet. Det finns således skäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom det offentliga pensionssystemet.

En viktig fråga är då hur pensionssystemets sparande skall ses i relation till den offentliga sektorns övriga sparande. Det övergripande samhällsekonomiska pro- blemet är den konsoliderade offentliga sektorns sparande. Det är det relevanta måttet på den offentliga sektorns inverkan på samhällsekonomin. Det är också den totala offentliga sektorns nettoskuld som anger vilken omfördelning som sker mellan generationer. Då måste emellertid också beaktas de åtaganden som den offentliga sektorn har i form av intjänade pensionsfordringar, som formellt inte är bokförda som skulder. Om ett ökat pensionssparande sker till priset av att reduktionen av budgetunderskottet minskar i motsvarande grad innebär det ingen total förbättring av det offentliga sparandet. Ett ökat pensionssparande måste således bidra till att förbättra det samlade offentliga sparandet.

Nu kan dock statens budgetunderskott i sig ha effekter på bl.a. förväntningar om framtida inflation och därmed ränteutveckling. Aktörer på de finansiella marknader- na ser budgetsaldot som en indikator på utvecklingen snarare än den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande som är ett mer relevant mått. I viss be— märkelse kan därför ett höjt pensionssparande inte kompensera ett budgetunderskott. Det kan därför finnas skäl för att budgetsaneringen bör ha företräde framför en förstärkning av pensionssparandet.

Hur påverkar pensionssystemet sparandet

För att förstå hur utformningen av pensionssystemet påverkar sparandet måste man skilja mellan pensionssparandet i ett fullt utvecklat system och effekterna av att

införa ett pensionssystem eller att förändra detta.

Sparande inom pensionssystemet uppstår om de avgifter som betalas in till syste- met, jämte avkastningen på fonderade medel knutna till detta, överstiger värdet av utbetalda pensioner. Detta kan även uttryckas som att sparandet är lika med föränd— ringen i pensionssystemets nettoförrnögenhet. Det är således inte storleken på en eventuell pensionsfond som anger sparandet utan dess förändring. För att kunna bedöma effekterna på sparandet måste även beaktas att ett Ökat eller minskat pen- sionssparande kan påverka annat sparande i ekonomin.

I ett renodlat fördelningssystem uppstår inget sparande alls inom systemet. De pensioner som betalas ut under en period finansieras med avgiftsinbetalningar under samma period. Därmed uppkommer inget sparande.

I ett helt och hållet fonderat system — som ett premiereservsystem — sparar i princip varje individ själv till sin pension. Det finns dock ett försäkringselement som gör att han eller hon kan bortse från osäkerheten om pensionsperiodens längd. Det innebär att den pension som betalas ut till en individ under tiden som pensionär motsvarar det kapital som byggts upp under den yrkesaktiva perioden och avkast- ningen på detta kapital. Sett över en hel livscykel uppkommer därför inget sparande. I en helt stationär ekonomi där alla kohorter är lika stora skulle därför inte heller ett fonderat system ge upphov till något sparande. Pensionärernas uttag från pen- sionsfonderna skulle alltid vara lika stort som de yrkesaktivas uppbyggnad av fonder. Det som kan åstadkomma ett sparande är en tillväxt i ekonomin. Om en konstant andel av inkomsten sätts av till pensionssystemet kommer även fonderna i detta att växa i takt med tillväxten, vilket innebär ett visst sparande. Likaså kan sparande uppkomma om de yrkesaktiva kohorterna är till antalet större än de kohorter som är pensionärer.

Däremot kan det uppstå stora effekter på sparandet av att införa eller förändra ett pensionssystem. De generationer som är yrkesaktiva när ett fördelningssystem införs mister ett starkt sparmotiv. Eftersom de inte längre själva behöver spara till pensionen minskar de sitt sparande. Det kapital som byggts upp för framtida pension kan successivt avvecklas. Denna effekt förstärks om införandet av fördel- ningssystemet leder till att utbytet för den yrkesaktiva generationen är större än för framtida generationer. I den mån de under yrkesperioden betalar mindre i avgifter än vad som motsvarar värdet av den pension de kan förväntas få ut är det liktydigt med förmögenhetsökning som påverkar sparandet negativt.

Det behöver dock inte innebära att sparandet reduceras lika mycket som svarar mot fördelningssystemets pensioner. Det kan fortfarande finnas skäl att spara till ålderdomen. Ett löfte om framtida pension kanske inte uppfattas som helt likvärdigt med ett eget sparande, som kan disponeras friare. Det kan även finnas en tendens att man vill ha högre pension eller pensionera sig tidigare än vad som hade varit fallet utan fördelningssystemet. Då måste man spara för detta ändamål.

ATP-systemet är i huvudsak ett fördelningssystem och det innebar en påtaglig överkompensation för de första generationerna som hade möjlighet att få ATP- pension. Man kan notera att under 1960-talet då ATP-systemet introducerades minskade också hushållens sparande. Det fanns andra faktorer som kan ha bidragit

till denna utveckling. Empiriska studier tyder dock på att ATP-systemet i sig ledde till ett lägre hushållssparande än vad som annars hade varit fallet, även om det är omtvistat i vilken omfattning. Hushållens finansiella sparande minskade dock inte mer än att sparandet i AP-fonden helt kompenserade nedgången.

AP-fondens sparande kan dock ha haft negativa effekter på andra sektorers sparan— de. Dess överskott kan t.ex. ha medfört att budgetunderskott lättare har tolererats, med hänvisning till att den konsoliderade offentliga sektorn ju visat ett bättre sparande. Problemet är att om AP-fondens sparande skall betraktas som en ersätt- ning för bortfall av privat sparande måste den offentliga sektorn uppvisa ett i motsvarande grad positivt sparande.

Nedgången i hushållens sparande måste ses som en anpassning till ATP-systemet. Denna anpassning skedde under 1960—talet och möjligen början på 1970-talet, men ATP-systemet kan knappast förklara det fortsatt låga hushållssparandet därefter.

Införandet av ett fonderat system har mer gynnsamma effekter på sparandet. Om det i utgångsläget inte finns något offentligt pensionssystem och man beslutar att införa ett fonderat system är detta i sämsta fall neutralt ur sparandesynpunkt. Man kan tänka sig att den fondering som sker i pensionssystemet bara ersätter sparande som tidigare hushållen själva stått för.

Inte heller om det i utgångsläget finns ett fördelningssystem och detta ersätts med ett helt eller delvis fonderat system är den positiva sparandeeffekten helt entydig. Fonderingen i det nya pensionssystemet ersätter visserligen inte något existerande sparande. Ur hushållens synvinkel är det likvärdigt med en förmögenhet i form av faktiskt existerande fonder eller i form av löften om framtida pensioner, i vart fall om dessa löften är helt trovärdiga. Hushållen uppfattar det som att deras nettoför— mögenhet är densamma. Det faktiska sparande som då äger rum i pensionssystemet borde därmed inte påverka annat sparande. Problemet är att en ökad fondering kräver att avgifterna höjs. Därmed reduceras de disponibla inkomsterna efter det att avgifterna är betalda och följaktligen de inkomster ur vilka annat sparande finansieras.

Ett alternativ är att reducera förmånerna i det offentliga systemet, t.ex. i form av sänkt kompensationsgrad inom ATP-systemet. Det skulle sannolikt vara det mest effektiva sättet att höja det samlade pensionssparandet. Det innebär både lägre utgifter och därmed högre sparande i det offentliga systemet samtidigt som det skulle stimulera hushållens eget kompletterande pensionssparande. Ett högre sparan— de är emellertid bara ett av flera mål vid en reformering av pensionssystemet. Förmånsnivåerna måste prövas mot andra krav som bör ställas på pensionssystemet än dess bidrag till sparandet.

Av det som tidigare sagts framgår att ett pensionssystem bör präglas av ett nära samband mellan avgifter och förmåner. Samtidigt är sparandet definitionsmässigt skillnaden mellan avgift och förmån. Om avgiften eller förmånerna skall bestämmas med utgångspunkt från krav på att uppnå ett visst sparande kan ett sådant samband inte upprätthållas. Det kan vara rimligt att kraven på sparande vägs in vid en prövning av avgiftsuttag och pensionsrätter i nuvarande system, eftersom sambandet är svagt. I ett reformerat pensionssystem bör däremot, som kommer att framgå av

våra överväganden i det följande, principen om nära samband mellan avgift och förmån väga över. Därmed kan sparandet inte bli någon målvariabel i ett reformerat

pensionssystem.

6. Inriktningen av en reform

6.1. Sammanfattande skäl för en reform

I avsnitt 4.3 formulerade vi de krav som enligt vår mening bör ställas på ett pen- sionssystem för att det skall kunna fylla sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Dagens ATP-system har fyllt en viktig samhällsfunktion, främst genom att garantera alla en inkomstbaserad tilläggspension och höja pensionärskollektivets levnadsstan— dard. ATP—pensionen ger de flesta en inkomsttrygghet för ålderdomen. Redovis- ningen i föregående avsnitt visade emellertid att dagens system på väsentliga punkter inte uppfyller de uppställda kraven och att svaghetema i nuvarande ordning efter hand kommit att bli alltmer framträdande.

Det beror delvis på att samhällsförhållandena förändrats sedan systemet utfor- mades. I sin nuvarande utformning är det dåligt rustat att möta de påfrestningar som det kommer att utsättas för i framtiden. Det innebär att pensionssystemets möjlig- heter att infria gjorda åtaganden är hotade.

Svagheterna med nuvarande ordning kan sammanfattas i följande punkter.

— Förmånerna i pensionssystemet har en alltför svag koppling till den samhälls- ekonomiska utvecklingen. Det innebär att förhållandet mellan pensionsutbetalningar- na och de inkomster som skall finansiera dem är instabilt och starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Vid låg tillväxt kommer de yrkesaktivas avgifter till systemet att behöva höjas så kraftigt att systemet blir ohållbart både ur fördelningsmässig och samhällsekonomisk synvinkel. Det skapar otrygghet för både pensionärer och yrkesaktiva.

' — Även vid hög tillväxt av realinkomsterna skapar nuvarande regler en osäkerhet, genom att inkomsttaket för beräkning av pensionsförmåner — till skillnad från avgiftsunderlaget — är fastställt i prisbasbelopp. Det medför att utbytet av ATP- systemet blir beroende av tillväxten. Vid hög tillväxt kommer stora grupper så småningom att få inkomster över taket och därmed ett mindre utbyte av sina pen- sionsavgifter. I och med detta blir skattekilen successivt allt högre.

— Finansieringen av pensionerna sker i onödigt hög utsträckning med skatter. Folkpensionen är helt skattefinansierad. Det svaga samband som med dagens regler finns mellan förvärvsinkomster och ATP-pension, gör att även ATP-avgiften till

största delen är att betrakta som skatt. Av årets avgift på sammanlagt 18,86 % är ca 14 procentenheter skatt. I kombination med avräkningsregler för KBT och reglerna i inkomstbeskattningen är dagens system förenat med stora marginaleffek- ter. En ökad inkomst under förvärvslivet ger i breda inkomstskikt ett litet utbyte i form av framtida disponibel pensionsinkomst.

Vare sig effektivitetsskäl eller fördelningsskäl motiverar en så hög andel skattefi- nansiering. Ålderspensionen är ett område där de samhällsekonomiska effektivitets- argumenten för skattefinansiering är svagare än inom andra delar av socialförsäk- ringen eller vad avser offentliga åtaganden som sjukvård, utbildning m.m. Som framgick av avsnitt 5.2 och 5 .3 ger också utfallet av ATP-systemet omfördelande effekter mellan t.ex. olika socio-ekonomiska grupper eller mellan könen som ibland går i motsatt riktning till vad som normalt eftersträvas.

Starka skäl — både politiska och samhällsekonomiska — talar för att det samlade skatteuttaget måste begränsas. Det sätter snäva restriktioner på utrymmet för skattefinansiering. Detta måste reserveras för områden där andra finansieringsfor- mer skulle leda till oacceptabla konsekvenser. Pensionerna hotar att tränga undan andra och fördelningsmässigt lika angelägna utgiftsområden från det tillgängliga skattefinansieringsutrymmet.

— Utformningen av pensionssystemet, bl.a. 15- och 30-årsreglerna och de stora marginaleffekterna kan ha hämmande effekter på arbetsutbudet. Det har därmed negativa konsekvenser för utvecklingen av de inkomster som skall finansiera pensio— nema.

— Pensionssystemet kommer framgent att ge ett alltför litet bidrag till sparandet i ekonomin. Sparandet bör allmänt sett, med hänsyn till den demografiska utveck- lingen, under de närmaste årtiondena ligga på en högre nivå än vad som varit fallet under de senaste två decennierna. Det finns skäl för att en del av detta sparande bör ske inom ramen för pensionssystemet. Det är naturligt att knyta sparandet till pensionsändamål. Inte minst finns det fördelningsmässiga skäl för detta. Eftersom fordringarna på pensionssystemet har en betydligt jämnare fördelning mellan individer än andra tillgångsslag, finns förutsättningar för att sparande i pensions- systemet leder till jämnare förmögenhetsfördelning än om sparandet sker i andra former.

— I sin nuvarande utformning är pensionssystemet komplicerat och svåröverskåd— ligt. Det leder till osystematiska och icke avsedda omfördelningseffekter mellan enskilda individer. Brister i systemet gör att det blir föremål för ständiga föränd- ringar, vilket stärker osäkerheten och reducerar trovärdigheten.

Det finns därför — enligt vår mening — starka skäl för en reformering av pensions— systemet, med inriktning på att göra det mer följsamt mot samhällsekonomin, stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt öka sparandet.

En reform med den inriktningen kan utformas på olika sätt beroende på vilka mål som i övrigt sätts upp för pensionssystemet. Det har i de senaste årens allmänna debatt framförts en rad förslag till reformer av nuvarande system. Dessa förslag representerar ett brett spektrum alltifrån att vidta smärre förändringar till att i det närmaste helt avveckla det offentliga engagemanget på pensionsområdet.

I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden och slutsatser vad gäller den huvud- sakliga inriktningen av en reform av nuvarande pensionssystem. I del III av be- tänkandet presenteras vårt förslag till ett reformerat system mer i detalj, liksom hur övergången till detta skall utformas.

6.2. Ett modemiserat pensionssystem

Vår bedömning: En reformering av pensionssystemet bör ta sikte på att utforma ett modemiserat system. Smärre förändringar eller successiva reformer skulle riskera att förvärra svaghetema som följer av nuvarande regler. Overgången till ett reformerat system måste ske under en lång pe- riod, men det är viktigt att reformen beslutas och träder i kraft redan nu.

Vi har ovan pekat på att ett pensionssystem måste präglas av stabilitet och långsik- tighet. Dess utformning har stor betydelse för den enskildes beslut om arbete, sparande m.m. under hela förvärvslivet. Han eller hon måste ha överblick över och kunna lita på de villkor som gäller även långt innan pensionering är aktuell. Villko— ren för pensionering måste därför vara förutsebara och trovärdiga.

Dessa krav på pensionssystemet sätter också restriktioner för vilka förändringar av det gällande systemet som är möjliga eller lämpliga. Allmänt sett bör villkoren vara så stabila som möjligt och reglerna inte förändras annat än om det finns starka skäl därtill. Pensionärer och yrkesaktiva har anpassat bl.a. sitt sparande till de regler som gäller. Dessa kan inte förändras utan att det får effekter som kan upp- fattas som retroaktivt verkande. Den som är pensionär eller har få år kvar till pension har små reella möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och kom- pensera förändringar i pensionsförmånerna. De retroaktiva effekterna av förändrade pensionsregler är naturligtvis mest uttalade för äldre personer, men gäller även för yngre.

Såväl rättvise- som rättsäkerhetsskäl talar för att så långt möjligt undvika retroak- tiva effekter. Även ekonomiska effektivitetsskäl kan anföras för detta. Inom den ekonomiska forskningen har under senare är allt starkare betonats vikten av stabila spelregler för en väl fungerande ekonomi. Regeländringar som har retroaktiva effekter kan få långsiktiga samhällsekonomiska kostnader till följd av en allmänt minskad tilltro till gällande regler.

En reformering av pensionssystemet förutsätter därför att de pensionsåtaganden som gjorts inom ramen för dagens system i huvudsak infrias. En reformering får inte leda till att värdet av de pensionsförmåner som har tjänats in av dagens yrkes- aktiva påtagligt förändras. Ett problem härvidlag är att det med dagens regler inte är självklart hur intjänade pensionsförmåner skall värderas.

För att undvika retroaktiva effekter räcker det dock inte med att överföra intjäna- de pensionsförmåner till ett reformerat system. Viss hänsyn måste även tas till dem som planerat framtida förvärvsarbete m.m. med utgångspunkt från gällande regler. Konsekvenserna av ändrade regler för den som planerat att under de framförliggan- de åren på visst sätt tjäna in pensionsrätt kan bli betydande.

Dessa restriktioner talar för en försiktig hållning gentemot varje form av föränd- ring av_ pensionssystemet, såvitt dessa inte syftar till generellt förbättrade förmåner. Det finns argument för att de långsiktiga åtaganden som statsmakterna gjort så långt möjligt bör hållas, även om de formulerats under förutsättningar som inte längre gäller.

Enligt vår bedömning är de problem med dagens pensionssystem som vi redogjort för ovan så allvarliga att en omfattande reformering av systemet är påkallad. I sin nuvarande utformning är systemet inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska och demografiska påfrestningar. Åtagandena i dagens system saknar därför den trovärdighet som krävs. Den enskilde kan inte helt förlita sig på att pensionsåtagan- dena kommer att kunna infrias. För att skapa trovärdighet i pensionssystemet krävs en reform som undanröjer osäkerheten med dagens ordning. De retroaktiva effekter en reform oundvikligen för med sig skall vägas mot de problem och den kostnad som det skulle innebära att försöka bibehålla nuvarande system. Ett bibehållande av dagens ordning riskerar att längre fram tvinga fram drastiska förändringar, med större retroaktiva effekter som följd. Om beslut om ett reformerat system fattas nu, finns ett större handlingsutrymme vad gäller övergångsregler som kan motverka retroaktiva effekter.

Detta reser frågan vilken omfattning en reform skall ha. Det ligger nära till hands att utifrån kravet på stabilitet i pensionsvillkoren dra slutsatsen att nuvarande regler så långt möjligt bör bibehållas i sin grundläggande utformning. Inom ramen för detta kan smärre förändringar genomföras med syfte att komma till rätta med de största svaghetema.

Förslag med den innebörden har också framförts. Pensionsberedningen pekade i sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) på möjligheten att öka följsam- heten gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen genom att låta den ekonomis— ka tillväxten påverka uppräkningen av basbeloppet. I betänkandet diskuterades även att förändra intjänandereglerna så att dagens 15- och 30-årsregler ersattes med en 20- respektive en 40-årsregel för att på så sätt öka sambandet mellan inkomst och pension.

En tänkbar strategi är också att genomföra en successiv reformering av systemet. Problemen med den bristande samhällsekonomiska följsamheten blir påtagliga först vid en låg ekonomisk tillväxt. Det råder stor osäkerhet om den framtida tillväxten, likaså vad avser andra förhållanden, t.ex. situationen på arbetsmarknaden. Refor- mer skulle kunna utformas och genomföras allt eftersom de blir påkallade av den samhällsekonomiska utvecklingen eller av att förutsättningarna förändras i andra avseenden.

Ett annat sätt att undvika retroaktiva effekter vore att låta nya regler gälla enbart för nytillkommande försäkrade. Det skulle innebära att ett reformerat system

tillämpas endast för dem som vid reformtillfället är 16 år och därefter successivt för yngre generationer. En sådan lösning skulle innebära att de första "nya" pensio- nerna skulle utbetalas någon gång vid 2040-talets mitt.

Enligt vår mening talar starka skäl för att nu genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett nytt, modemiserat pensionssystem. Att begränsa reformen till smärre förändringar innebär att en stor del av de problem som vi pekat på ovan skulle finnas kvar. Vi bedömer också att risken för retroaktiva effekter inte talar emot att en reform tar sikte på ett nytt modemiserat pensions- system. Det är inte givet att stora förändringar behöver ha större effekter av det slaget än smärre förändringar. Även tekniskt sett små förändringar kan ha betydan- de effekter, som kan uppfattas som retroaktiva. Med en följsamhetsindexering kan det reella värdet av pensionsförmånerna få en helt annan utveckling än med enbart ett skydd för prisförändringar. Konsekvenserna för en enskild individ om pensionen baseras på de 20 bästa inkomståren i stället för 15 år kan vara betydande.

Pensionssystemet kan inte ses isolerat. Det faktiska värdet av pensionen beror på framtida beskattning. Men även graden av avgiftsfinansiering inom vård och om— sorg kan spela stor roll för det reella värdet av pensionen. För att helt undvika vad som kan uppfattas som retroaktivitet borde även beskattning och avgiftsuttag vara oförändrade i flera decennier.

Att förändringar kan innebära retroaktivt verkande effekter gäller inte enbart pensionssystemet. Även reformer inom andra delar av socialförsäkringen har motsvarande effekter. Den enskildes sparandebeslut m.m. påverkas också av ersättningsnivåer i t.ex. arbetslöshets- eller sjukförsäkringen, även om det i dessa fall är lättare att kompensera sig för förändringar än vad gäller pensionen. På dessa områden har sådana effekter accepterats. Om kraven på att undvika allt som kan uppfattas som retroaktivitet drivs för långt leder det till att det bara är möjligt att göra begränsade förändringar i de offentliga systemen. Men att inte vidta åtgärder kan på sikt leda till effekter som är mycket allvarligare.

Att låta farhågor för retroaktiva effekter förhindra en reformering och ge långt- gående garantier för pensionerna innebär en risk att dessa på sikt tränger undan och tvingar fram förändringar i andra utgiftssystem, där de oönskade effekterna kan vara betydligt större än vad förändringar inom pensionssystemet kan komma att medföra.

Successiva förändringar skulle innebära en fortsatt osäkerhet om framtida pen- sionsvillkor. Robustheten i systemet blir svagare. Det skulle riskera att bli föremål för ständigt återkommande förändringar. Den ekonomiska osäkerhet som vidlåder dagens system skulle ersättas med en politisk osäkerhet om hur anpassningen till förändrade förutsättningar senare kommer att utformas.

Enligt vår mening leder därför kraven på långsiktighet och stabilitet till slutsatsen att en reformering av pensionssystemet bör vara så genomgripande som krävs för att ett nytt system etableras som kan vara i funktion under lång tid framöver. En reform bör syfta till att skapa ett självständigt (autonomt) system, som inte kräver återkommande beslut.

De generationer som är unga i dag skall få besked om hur villkoren för deras

pensionering kommer att gestalta sig. Reformen kan inte begränsas till de första stegen i en förändringsprocess, utan måste innefatta även slutresultatet genom att det preciseras hur det reformerade pensionssystemet skall se ut i fullfunktions- stadiet. Det finns även stabiliseringspolitiska skäl för detta. En pensionsreform skulle kunna bidra till att skingra den osäkerhet som i dag råder kring hållbarheten i pensionssystemet, vilket sannolikt är en viktig orsak till den kraftiga ökning i hushållens sparande som ägt rum under de tre-fyra senaste åren. De regler som nu ; slås fast skall kunna bestå oförändrade under mycket lång tid framöver och til- lämpas under skiftande ekonomiska förhållanden. Kravet på stabilitet i pensionsvillkoren kräver dock att övergången till ett pen- ; sionssystem som till stora delar bygger på andra principer än det nuvarande sker * under en lång period. Utformningen av det reformerade pensionssystemet tar i första hand sikte på yngre generationer som tillbringat sitt yrkesverksammma liv med de förvärvs- och familjemönster som råder i dag. De som redan är pensionera- de eller har få år kvar till pension skall inte beröras av reformen vad avser nya principer för intjänande och värdering av pensionsrätt.

Med tanke på att de problem som föranleder en reform är aktuella nu är det an- geläget att reformen beslutas och börjar få effekt rnom de närmaste åren. Även om utgående pensioner inte berörs på flera ar får en reformering av intjänandereglerna omedelbara effekter vad gäller t.ex. skattetrycket. Det närmaste decenniets relativt gynnsamma demografiska utveckling talar också starkt för att en reform inte bör vänta. Vi bedömer det därför uteslutet att låta det reformerade systemets regler gälla först dem som i dag går i grundskolan, vilket skulle medföra att reformen får reella effekter först efter mycket lång tid.

6.3. Ett obligatoriskt offentligt pensionssystem

Vår bedömning: Grunden i pensionssystemet skall även fortsättningsvis vara ett obligatoriskt offentligt system.

En grundläggande fråga som aktualiseras vid en reformering av pensionssystem är vilken roll staten på sikt skall spela på pensionsområdet.

De effektivitetsargument som traditionellt brukar anföras för offentliga ingrepp är knappast tillämpliga på detta område. Det går inte att jämföra med tjänster av kollektiv natur (t.ex. försvaret och rättsväsendet) eller där det förekommer s.k. externa effekter, dvs. där den samhälleliga nyttan är större än vad den är för den

enskilde (t.ex. utbildning).

På några försäkringsområden, det gäller t.ex. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, finns det problem med kontroll och riskbedömning som försvårar att det växer fram privata försäkringslösningar. På dessa områden finns därför argument för offentliga ingrepp. Den typen av problem karaktäriserar inte pensioneringen, i vart fall inte ålderspensioneringen. Frivilliga privata och kollektiva pensionsförsäkringar är sedan länge väl etablerade.

I dag är dock större delen av pensionsskyddet en offentlig angelägenhet. Alla som är över 16 år och bosatta i Sverige är obligatoriskt anslutna till det offentliga systemet. Arbetsgivare är skyldiga att betala folkpensions- och ATP-avgifter för sina anställda och egna företagare att betala egenavgift. Någon möjlighet att frivil- ligt ställa sig utanför det allmänna pensionssystemet finns inte. Villkoren i pen- sionsförsäkringen är reglerad i lagen (19622381) om allmän försäkring. Finan— sieringen sker över offentliga budgetar och den praktiska administrationen handhas av en statlig myndighet.

På senare tid har i olika sammanhang uppmärksammats att offentliga ingrepp ofta kan fylla sitt syfte utan att omfatta alla dessa funktioner. Obligatorisk anslutning förutsätter inte ett statligt system utan skulle kunna, som är fallet med trafikförsäk- ringen för den som äger en bil, innebära krav på att alla skall ha en pensionsförsäk- ring. Fördelningsmässiga krav skulle kunna hanteras med subventioner. Villkoren i försäkringen kan till en viss gräns regleras utan att den behöver övergå i statlig administration. I den allmänna debatten har också framförts förslag med innebörden att statens roll på pensionsområdet på sikt begränsas.

Ett huvudargument som brukar anföras för att anslutning till ett pensionssystem skall vara obligatoriskt är det s.k. "fripassagerarproblemet". Om anslutningen är frivillig kan några — av oförstånd eller medvetet — helt avstå från eller välja ett alltför litet pensionsskydd. Dessa kan ändå räkna med att få någon form av försörj- ning på ålderdomen eller vidvvaraktig sjukdom, eftersom ingen lämnas helt utan försörjning. Problemet ligger i att denna försörjningsgaranti utgår även till den som haft de ekonomiska möjligheterna att teckna och därmed finansiellt bidra till en pensionsförsäkring. Det finns därför skäl att göra försäkringen obligatorisk. Detta argument är dock bara tillämpligt för en pensionsförsäkring som ger en grund- läggande försörjning på en nivå som är tillräcklig för att man som pensionär inte skall behöva anlita socialtjänsten.

Argumenten för en reglering av villkoren i pensionsförsäkringen är främst fördel- ningspolitiska. Om villkoren skall avvika från de som skulle uppkomma på en försäkringsmarknad måste det ske en reglering. På en helt oreglerad försäkrings- marknad kommer avgifter och förmåner att differentieras mellan försäkringstagare efter skillnader i risk. Vi har ovan pekat på att fördelningspolitiska skäl talar för att sådan differentiering inte bör ske. Det gäller t.ex. att kvinnors längre förväntade livslängd inte skall slå igenom i lägre årliga förmåner eller högre avgifter än vad som gäller för män.

Det är tveksamt om den typen av regleringar går att förena med att konkurrerande privata försäkringsbolag administrerar pensionen. En ogynnsam sammansättning på

försäkringstagarna, och därmed kopplingen mellan avgifter och utbetalda förmåner, kan göra det svårt för ett enskilt bolag att fullgöra sina förpliktelser. Däremot kan avtalsreglerade pensionsförsäkringar lättare hantera fördelningshänsyn eftersom den enskilde där inte fritt kan välja mellan olika försäkringsgivare. Om avtalspensioner- na skulle ta över även det grundläggande pensionsskyddet, finns det dock risk för att det fördelningsmässiga utfallet på ett mindre acceptabelt sätt skulle kunna skilja sig mellan olika avtalsområden.

Alla fördelningsmässiga hänsyn behöver dock inte innebära reglering av försäk- ringskontraktet. Grundtryggheten i form av en garantipension skulle teoretiskt kunna tillgodoses med statliga bidrag till ett privat eller avtalsreglerat pensions- system.

Ett pensionssystem som finansieras enligt fördelningsprincipen, dvs. att utgående pensioner finansieras med löpande avgiftsintäkter, förutsätter en tvingande anslut- ning. Ett sådant system är ett kontrakt mellan generationer och det kräver att det tillkommer nya försäkringstagare i tillräcklig omfattning. Det kan därför svårligen hanteras på en försäkringsmarknad där enskilda individer väljer bland konkurreran- de bolag. Då skulle pensionsnivån bli beroende av vilken relation mellan yrkesakti- va och därmed premiebetalande respektive pensionärer som varje bolag hade. Ett bolag med stor marknadsandel bland yngre skulle kunna erbjuda högre pensioner och ytterligare öka sin marknadsandel tills dess att monopol uppstod. Fördelnings- principen förutsätter ett system som omfattar ett tillräckligt stort kollektiv och att det inte finns någon konkurrens mellan försäkringsgivare inom detta kollektiv. Med monopol och krav på obligatorisk anslutning faller det sig naturligt att staten svarar för administrationen av systemet.

Ytterligare ett skäl för att pensionssystemet organiseras i offentlig regi hänger samman med metoden för uppräkning av pensionsförmåner. I dagens system är förmånerna värdesäkrade genom kopplingen till basbeloppet, som i sin tur följer den allmänna prisutvecklingen. Som vi senare skall utveckla finns starka skäl att i stället knyta pensionsförmånernas uppräkning till den reala tillväxten i ekonomin. Det är emellertid svårt för ett enskilt försäkringsbolag, vars intäkter inte med automatik följer tillväxten, att värde- eller standardsäkra pensionsförmånerna. I stället måste, i vart fall på sikt, uppräkningen knytas till avkastningen på fonderade medel. Ett pensionssystem, där förmånerna skall följa den allmänna inkomsttillväx- ten och inte till stor del vara beroende av räntenivå och kapitalavkastning, måste rimligen organiseras som ett obligatoriskt och kollektivt system.

Effektivitetsskäl kan också tala för en statlig administration. Med konkurrerande försäkringsbolag skulle systemet belastas med kostnader för marknadsföring, försäljning m.m., som kan undvaras i ett offentligt system. Ett till villkoren regle- rat grundläggande pensionsskydd är också en förhållandevis homogen tjänst, där dessa kostnader inte vägs upp av större mångfald i utbudet av pensionslösningar. Ett offentligt system kan också utnyttja administrativa stordriftsfördelar som ger en mer kostnadseffektiv hantering av systemet.

Det finns därför starka skäl för att det grundläggande pensionsskyddet skall vara obligatoriskt och förbli en offentlig angelägenhet som staten även administrativt

hanterar.

Ett obligatoriskt system med offentlig administration innebär att även finans- ieringen formellt är offentlig. Det bör emellertid understrykas att detta inte behöver innebära att pensionssystemet är skattefinansierat. Även om avgiften är obligatorisk och betalas till en statlig myndighet kan den utformas som en försäkringspremie snarare än skatt.

6.4. Ett pensionssystem med grundskydd och ersättning för inkomstbortfall

Vår bedömning: Det reformerade offentliga pensionssystemet skall omfatta både ett skydd för dem som haft låga förvärvsinkomster och förmåner som baseras på hur stora förvärvsinkomsterna varit under den yrkesaktiva perio- den. Systemet skall således innehålla både grundskydd och standardskydd.

En fråga som kommit i fokus i den allmänna debatten om socialförsäkringens framtid är om principen för denna skall vara att ge ett grundskydd som är lika för alla eller, som fallet är i dag, ge förmåner i relation till inkomstbortfall. Vad gäller socialförsäkringens allmänna inriktning finns därvidlag olika ståndpunkter företräd- da i arbetsgruppen. Såvitt avser pensionssystemet är vi dock eniga om att förmåner- na i ett reformerat pensionssystem skall baseras på inkomstbortfallsprincipen samtidigt som alla garanteras ett grundskydd.

Den sparandefunktion som ett pensionssystem skall fylla, dvs. att omfördela inkomster över livscykeln, innebär att de flesta som pensionärer vill ha förmåner som står i relation till inkomsterna under den förvärvsaktiva perioden. Frågan är emellertid om detta skall vara en uppgift för det allmänna och obligatoriska pen- sionssystemet eller om det kan överlåtas till den enskilde att i ett frivilligt system komplettera en obligatorisk grundpension.

Ett viktigt skäl för att det obligatoriska systemet även framgent skall utsträckas till att omfatta en del som baseras på inkomstbortfall är att dagens system är av den karaktären och att en övergång till ett system med enbart grundskydd skulle vara förenat med höga avgifter för den enskilde.

Om det offentliga pensionssystemet begränsas till att i framtiden ge enbart grund- skydd måste den som önskar en inkomstbaserad pension utöver grundskyddet betala avgifter även till ett kompletterande system. Samtidigt måste de pensionsförmåner som finns intjänade i ATP—systemet infrias. Finansieringen av dessa måste i huvud- sak ske med löpande avgiftsintäkter. Dessa belastar även yngre generationer, som har låg intjänad ATP-rätt. Den samlade avgiftsbelastningen för den som utöver grundpensionen från det offentliga systemet vill ha en inkomstrelaterad pension

skulle därför komma att bli mycket hög.

Att ålderrnässigt differentiera pensionsavgiften, så att ATP—avgiften framdeles betalades i förhållande till intjänad ATP-rätt är inte någon framkomlig väg. Föru- tom det olämpliga att ha olika nivåer på obligatoriska avgifter från olika grupper, skulle det medföra en stigande avgift som så småningom blir orimligt hög. Fördel- ningsprincipen förutsätter att kommande generationer bidrar till finansieringen av intjänad pensionsrätt. I ett sammanhållet obligatoriskt system som omfattar både grundskydd och inkomstbaserad pension kan de avgifter som finansierar "gamla" förmåner ligga till grund också för inkomstbaserad framtida pension. Detta är inte möjligt om systemen separeras i ett obligatoriskt grundpensionssystem och frivilliga inkomstbaserade system.

Det finns mer principiella skäl för att även ett reformerat pensionssystem skall innefatta förmåner baserade på tidigare inkomster. Enligt vår mening bör de fördel- ningsmässiga krav som kan ställas på pensionssystemet inte begränsas till att avse enbart grundskyddet, utan även omfatta en betydande del av pensionsskyddet därutöver. Det gäller främst att differentiering av förmåner mellan män och kvin- nor med avseende på skillnader i livslängd inte heller bör ske vad beträffar den inkomstbaserade pensionen.

Ett annat fördelningspolitiskt motiverat argument för ett sammanhållet system är att ett sådant ger bättre garantier för ett generöst grundskydd. Legitimiteten i ett pensionssystem stärks om alla oavsett inkomst får en betydande del av sin pension från det. Att separera grundskydd och inkomstbortfall i olika system riskerar att leda till en press på att hålla nere nivån på grundskyddet.

Det är mest uppenbart om pensionssystemet skulle bestå enbart av ett grundskydd som hade karaktären av en minimipension, som utgick som utfyllnad endast till den som inte på annat sätt uppnått ett tillräckligt pensionsskydd. Då kommer stora grupper att betala avgift till ett system som inte ger dem några förmåner alls.

Men även ett offentligt system med grundskydd av folkpensionskaraktär innebär en skärpning av fördelningsprofilen. Ett sådant system finansieras med avgifter som är beroende av förvärvsinkomster, men ger samma nivå på pensionsförmånen till alla. Nettoutbytet sjunker ju högre inkomsten är, vilket kan leda till en tendens för grupper med goda inkomster att vilja hålla nere nivån på grundskyddet och lägga en större del av pensionsskyddet i ett frivilligt och inkomstbaserat system. En sådan tendens kan finnas även i ett sammanhållet system, eftersom samma omfördelande effekt finns även där. Men den blir mer påtaglig och uppenbar, och därmed mer känslig för politiska förändringar, om det offentliga systemet omfattar enbart grundskydd.

Ett argument som ibland anförs som skäl för ett obligatoriskt pensionssystem är att den enskilde individen präglas av en viss "närsynthet", dvs. inte har en till- räckligt lång planeringshorisont och därför tenderar att underskatta behovet av pensionsskydd. Det är en mycket stor andel av inkomsten som under i princip hela den yrkesverksamma perioden måste avsättas för att uppnå en tillfredsställande pension. Speciellt i unga år kan det vara många som, vid ett frivilligt system, frestas att avstå från pensionssparande.

Det kan vidare finnas en tendens att underskatta att den allmänna standardsteg- ringen i samhället också innebär att kraven på levnadsstandard som pensionär stiger. En obligatorisk inkomstrelaterad pensionsförsäkring fyller funktionen att förhindra att den enskilde, därför att han eller hon inte har någon ordentlig över— blick, gör en välfärdsförlust genom att få en inoptimal fördelning av inkomsten över livscykeln.

Ett argument för obligatorisk statlig tjänstepension som tillmättes stor vikt när ATP infördes och som fortfarande anges, är det s.k. "portabilitetsproblemet". Tanken är att utan ett offentligt inkomstrelaterat systern kommer en stor del av pensionsskyddet att bygga på avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Sådana avtal riskerar att hämma rörligheten på arbetsmarknaden om intjänade förmåner inte obehindrat kan föras över mellan arbetsgivare eller mellan avtalsområden. Från arbetsgivarsidan kan finnas ett aktivt intresse att skapa sådana bindningar för attraktiv personal. Den typen av problem skulle möjligen effektivt kunna motverkas genom regleringar. Principen att fritt kunna föra med sig pensionsrätt vid byte av arbetsgivare är i dag starkt etablerad i det svenska samhället.

6.5. Ett offentligt pensionssystem med oforändrad omfattning och roll

Vår bedömning: Pensionsförmånerna skall i det reformerade pensions- systemet vid dagens medellivslängd allmänt sett ligga på ungefär samma nivå som i dagens system. Taket för pensionsgrundande inkomster skall räknas upp i takt med den allmänna standardökningen.

Vid en reformering av pensionssystemet aktualiseras frågan på vilka nivåer förmå- nerna skall ligga i det reformerade systemet. Det gäller dels hur högt grundskyddet skall vara, dels kompensationsgraden för den inkomstrelaterade pensionen. Med det senare avses på vilken nivå pensionsförmånerna ligger i förhållande till den pen- sionsgrundande inkomsten. Vidare väcks frågan om det s.k. taket — dvs. hur höga inkomster som skall ge pensionsrätt i det obligatoriska systemet.

Många har sett dagens och framtidens finansiella påfrestningarna på det allmänna pensionssystemet som ett uttryck för att förmånsnivåema är för höga och att en reform måste innebära att dessa reduceras, speciellt den i en internationell jämförel- se förhållandevis höga kompensationsgraden. Det handlar också om vilken roll det offentliga systemet skall spela i förhållande till avtalsreglerade och privata pensions- system. En sänkt kompensationsgrad har setts som en väg att öka utrymmet för dessa pensionssystem.

Ett bibehållet eller t.o.m. sänkt tak skulle tjäna samma syfte. Med ett tak för den pensionsgrundande inkomsten i det allmänna systemet skulle de kompletterande pensionssystemen på sikt öka i relativ betydelse i takt med att allt större del av inkomsterna hamnar över taket till följd av den allmänna Standardförbättringen. På mycket lång sikt skulle det offentliga systemet för de allra flesta omvandlas till ett grundpensionssystem, medan den inkomstrelaterade pensionen ligger utanför. De skäl som anförts för en sådan rollförskjutning är bl.a. att sparandet i dessa system är högre och att det skulle ge större frihet och ansvar för den enskilde att själv utforma sitt pensionsskydd.

Vi skall i del III mer i detalj redovisa våra överväganden vad avser pensions- förmånernas utforming respektive taket för pensionsgrundande inkomster. Det finns emellertid anledning att här beröra våra principiella ställningstaganden i dessa frågor.

Enligt vår mening är grunden för de långsiktiga problemen i dagens pensions- system inte att pensionsförmånerna generellt sett är för höga, utan den hänger samman med systemets finansiering och dess brist på koppling till samhällsekono- min. Vi ser därför få skäl att allmänt försämra förmånerna i det offentliga syste- met. Det är en helt annan sak att ett system med större följsamhet till samhällseko— nomin leder till sämre förmåner om den ekonomiska tillväxten blir svag.

Vi finner också den rollfördelning som i dag råder mellan å ena sidan det allmän- na och å andra sidan de avtalsreglerade och individuella pensionssystemen väl avvägd. Det offentliga systemets uppgift skall vara att svara för grundskyddet och större delen av inkomstskyddet. Grundskyddet skall enligt vår mening vara på en nivå som ligger märkbart över vad som krävs för en "skälig levnadsstandard" enligt socialtjänstlagens mening. Vi avvisar därmed sådana förslag till reformer som vill begränsa pensionen för dem som haft små eller inga inkomster alls under förvärvs- livet till ett absolut minimum.

Vi ser heller inte skäl att sänka kompensationsgraden, utan ett riktmärke för reformen är att det nya pensionssystemet vid en normal samhällsekonomisk ut— veckling skall ge samma ersättning för förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både grundskydd och pension baserad på inkomstbortfall. En reducerad kompensa— tionsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle dominera i det offent— liga systemet och inkomstbortfallsprincipen sakna betydelse.

Avgiften till ett obligatoriskt system, som ger förmåner som överstiger vad den enskilde själv skulle välja i ett frivilligt system, får karaktären av skatt. För att undvika detta bör avgifterna och kompensationsnivån sättas med utgångspunkt från att de flesta kompletterar den offentliga pensionen med avtalspension och eventuellt även privata pensionsförsäkringar.

Av delvis samma skäl finns det även anledning att bibehålla ett tak för de pen- sionsgrundande inkomsterna. Det är heller inte rimligt att i ett obligatoriskt system ge pensionsrätt för hur höga inkomster som helst.

Det offentliga systemet skall därmed inte stå för hela pensionsskyddet, speciellt inte för grupper med höga inkomster. Det finns fördelar med att en icke oväsentlig

del av det samlade pensionsskyddet hanteras av parterna på arbetsmarknaden och därmed avvägs mot utrymmet för andra löneförmåner. Avtalspensionerna är obliga- toriska gentemot den enskilde individen. Av samma skäl som för det offentliga systemet finns därför skäl att dessa inte blir för omfattande. Det är rimligt att det samlade pensionsskyddet innefattar en tredje och helt frivillig del vars omfattning och utformning den enskilde själv kan styra. Även hänsyn till det samhälleliga sparandet talar för att de till viss del fonderade avtalspensionerna och sparande i individuella pensionsförsäkringar ges ett utrymme. Men det privata pensionssparan- det skall ha karaktären av extra tillskott. Det offentliga systemet och den komplette- ring som avtalspensionerna ger skall tillgodose ett fullt tillfredsställande pensions- skydd.

Enligt vår mening bör den rollfördelning som i dag råder mellan det samlade pensionssystemets tre delar bestå även i framtiden. De fördelningspolitiska inslag som påverkar utformningen av det allmänna systemet bör inte minska i betydelse vid en allmän standardstegring. Taket för pensionsgrundande inkomster i det offentliga systemet skall därför räknas upp i takt med den ekonomiska tillväxten.

6.6. Pensionen bestämd av hela inkomsten

Vår bedömning: I det reformerade pensionssystemet skall pensionsförmå- nerna baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Alla inkomster, som ligger under taket för pensionrätt, skall väga lika tungt oavsett när under

förvärvslivet de tjänats in. Grundskyddet skall utformas som en rätt till utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå.

Ett problem med nuvarande pensionssystem är, som nämnts, det svaga samband mellan förvärvsinkomsterna under yrkeslivet och pensionförmånerna som dagens regler ger upphov till. Det är detta som orsakar de problem med hög skattefinansie- ringsgrad och negativa effekter på arbetsutbudet som vi pekat på.

Ett grundläggande syfte med en reformering av systemet är därför att stärka sam- bandet mellan förvärvsinkomst och pension. Grundprincipen i det reformerade pensionssystemet skall vara att inkomsten under hela förvärvslivet skall påverka pensionen, inte bara inkomsten under vissa år. Vidare skall varje förmånsgrundan- de inkomst ha lika stor betydelse oavsett när under förvärvsperioden den tjänats in. Utbytet i form av ökad pensionsrätt av en inkomstökning under förvärvsåren skall vara högre än i dagens system.

Många har av främst jämställdhetspolitiska skäl argumenterat för ett bibehållande av dagens ordning där endast förvärvsinkomster (som understiger inkomsttaket) under en begränsad period av yrkeslivet har betydelse för pensionsförmånerna. På

det sättet, har det hävdats, ges kvinnor som avstått från förvärvsarbete eller arbetat deltid bättre möjlighet att tjäna in pensionsrätt. Som framgick av avsnitt 5 .4 tyder emellertid mycket på att dagens regler inte ger ett för kvinnorna så gynnsamt utfall som debatten i denna fråga ibland ger intryck av. Enligt vår mening kan ambitio- nerna om ett bra utfall för både män och kvinnor bättre tas tillvara genom att det inkomstbaserade systemet kompletteras med särskilda regler för pensionsrätt för den som har små barn. Vår grundläggande inställning är också att det inte är en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet.

Löneskillnadema mellan kvinnor och män har under senare tid stått i fokus i debatten. Ett viktigt bidrag i den debatten utgörs av Löneskillnadsutredningens betänkande Löneskillnader och lönediskriminering — Om kvinnor och män på arbetsmarknaden (SOU 1993r7). Utredningen visar bl.a. att fram till mitten av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män för stora grupper på arbetsmarknaden. Därefter avstannade minskningen och i vissa grupper ökade till och med skillnaderna. De i utredningsmaterialet senast tillgängliga uppgifterna, för år 1991 , visar dock att denna ökning av skillnaderna förefaller ha upphört. Intryck- et kvarstår dock att den minskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män som utmärkte en period av omkring 20 år fram till mitten av 1980-talet har stagne- rat. Senare siffror bekräftar den bilden.

Den löneskillnad som finns mellan kvinnor och män kan enligt utredningen till stor del förklaras med kvinnors och mäns olika fördelning efter bl.a. yrke eller befattning, arbetets svårighetsgrad eller kvalifikationsnivå. Dessa generella (struktu- rella) löneskillnader, ger för stora grupper heltidsanställda på arbetsmarknaden en löneskillnad på mellan 25 och 10 % till kvinnornas nackdel. Många kvinnor med familj har lägre inkomst till följd dels av att de inte förvärvsarbetar på heltid, dels att de arbeten de kan välja för att kunna förena förvärvsarbetet med hemarbetet ofta är lågavlönade. I förlängningen blir arbetsmarknaden könsuppdelad.

Utredningen har emellertid också i sitt material tagit hänsyn till dessa faktorer eller — för vissa grupper — en del av dem. Det visar sig då, även om vissa be- gränsningar finns i statistikunderlaget, att mellan 1 och 8 % av löneskillnaderna inte går att förklara. Utredningen gör bedömningen att dessa senare löneskillnader, som finns trots att "allt annat är lika" kan betraktas som osakliga och därmed också som ett uttryck för könsdiskriminering.

Som vi tidigare konstaterat anser vi inte att det är en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet. Löneskillnadsutredningen visar emellertid tydligt det angelägna i att arbeta för att den könsuppdelade arbetsmarknaden bryts och att löneskillnader mellan kvinnor och män som beror på kön upphör. En konstruktion av pensions— systemet som grundar sig på hela livsinkomsten kan i sig påskynda den utveck— lingen. Vi ser positivt på de förslag som utredningen lämnat om att arbetsgivare med tio eller fler anställda skall vara skyldiga att årligen kartlägga löneskillnaderna mellan kvinnor och män och om vikten av ett intensivt utvecklingsarbete om löne— bildning m.fl. frågor som har betydelse för kvinnors och mäns löner. Enligt en av

regeringen nyligen presenterad lagrådsremiss om vissa ändringar i jämställdhetsla- gen kommer förslag i den riktningen att läggas fram inom kort.

Principen att alla förvärvsinkomster skall ge samma pensionsrätt innebär att den värdesäkring av intjänade pensionsförmåner som dagens systern innebär bör ersättas med en ordning där pensionsrättighetemas värdeutveckling i stället kopplas till den reala standardutvecklingen i landet. Den form av värdesäkring av intjänad pensions- rätt som finns i dagens system medför, vid en reallönetillväxt, att inkomster förvär- vade tidigt i livet får långt mindre betydelse för pensionen än inkomster som förvärvas närmare pensionstidpunkten. Med en uppräkning av pensionsförmånerna som följer t.ex. reallönetillväxten får varje intjänad krona i princip samma vikt vid beräkning av den inkomstrelaterade delen av pensionen.

Grundskyddet utgör en nödvändig komplettering till den pensionrätt som baseras på förvärvsinkomster. Grundskyddets nivå och utformning påverkar också hur sambandet mellan förvärvsinkomst och pensionsförmåner ser ut. Det råder en ofrånkomlig motsättning mellan inkomstbortfallsprincipen och grundskyddets nivå. Givet den genomsnittliga nivån på pensionsförmånerna blir sambandet mellan pensionsrätt och förvärvsinkomst svagare ju högre grundskyddet är. Grundskyddets utformning spelar roll på så sätt att om även små inkomster under förvärvslivet skall påverka pensionsrätten måste i gengäld sambandet mellan inkomst och pension försvagas vid högre inkomster.

Basen i dagens grundskydd utgörs av folkpensionen som utgår med samma belopp till alla oavsett pensionsinkomst. Med syfte att förstärka sambandet mellan för- värvsinkomst och pension bör grundskyddet framgent i stället utformas som en garanterad pensionsnivå, upp till vilken det utgår ett tillskott till den som inte har tillräcklig inkomstbaserad pension. Det innebär bl.a. att den som har en förhållan- devis hög inkomst under yrkeslivet får hela sin pension från den inkomstrelaterade delen. Därigenom stärks "utbytet" mellan en inkomstökning under förvärvslivet och framtida pension, jämfört med om en inkomstoberoende pension också hade utgått.

6.7. Ett avgiftsbestämt och separat ålderspensionssystem

Vår bedömning: Det reformerade pensionssystemet skall vara ett avgiftsbe- stämt system, till skillnad från dagens förmånsbestämda. Alderspensionen särskiljs som en egen försäkringsgren och finansieras i sin helhet med en specialdestinerad avgift som tas ut på alla inkomster som ger pensionsrätt. Fördelningsmässiga inslag görs tydliga och finansieras över statsbudgeten.

En principiellt viktig fråga vid utformningen av ett nytt pensionssystem år om det är förmånerna som skall bestämma avgiftsuttaget eller om tvärtom avgiften skall ligga fast och förmånerna anpassas till avgiftsintäkterna.

Dagens pensionssystem är i huvudsak ett förmånsbestämt system. Nivån på förmånerna, både intjänade och utgående, är beloppsmässigt definierade och värde- säkrade mot prisstegn'ngar. Förrnånema ligger fast oavsett samhällsekonomisk utveckling eller förändringar i demografin. Det är i stället nivån på avgiften som anpassas så att intäkterna till systemet blir tillräckliga. Detta manifesteras bl.a. i det åliggande Riksförsäkringsverket har att vart femte år lämna förslag till avgiftsuttag för ATP-systemet.

Styrkan i ett förmånsbaserat system ligger i att värdet av pensionsförmånen av den enskilde kan uppfattas som garanterad. Den kan betraktas som en fordran på en given inkomst. Men, som vi utvecklat ovan, medför detta samtidigt en instabili— tet i förhållande till de inkomster som finansierar systemet. Denna instabilitet riskerar vid en svag samhällsekonomisk utveckling att bli så betydande att förmå- nerna likväl inte kan garanteras.

Enligt vår mening bör därför ett reformerat pensionssystem vara avgiftsbaserat. Det innebär att förmånerna anpassas på ett sådant sätt att avgiftens nivå kan ligga fast. Detta kräver dels att förmånsnivån för den enskilde bestäms av inbetalda avgifter, dels att förmånerna löpande anpassas till förändringar i samhällsekonomin och befolkningens medellivslängd.

Att systemet görs avgiftsbestämt har betydelse både för den enskilde och för sam- hället. För den enskilde innebär det att förmånerna får betraktas som relativa, dvs. som en fordran på en andel av de samlade inkomsterna i ekonomin i stället för som i dag en fordran [ absoluta termer. På samhällsnivån ligger betydelsen främst i att ett avgiftsbestämt system är robust. I princip skall den avgift som fastställs aldrig behöva ändras. Vid en låg ekonomisk tillväxt sker en finansiell anpassning i syste- met i stället på förmånssidan. En förändring av genomsnittlig förväntad återstående livslängd slår igenom på den pensionsnivå som fastställs vid pensionstillfället i stället för att föranleda högre avgifter.

En fråga som har viss anknytning till avgiftsbestämning respektive förmånsbe— stämning gäller vilka relationer ålderspensioneringen skall ha till övriga delar av socialförsäkringen. Det har i debatten framförts förslag om att på förmånssidan närmare integrera olika delar av socialförsäkringen, som också skulle finansieras med en gemensam avgift. Det skulle bl.a. innebära en mer generell fordran på socialförsäkringssystemet som skall täcka inkomstbortfall av olika orsaker, vare sig det är sjukdom, vård av barn eller ålderdom. Enligt vår mening finns det så stora skillnader mellan socialförsäkringens olika delar, inte minst vad gäller vilka fördel— ningsmässiga hänsyn som bör tas, att en reformering i den riktningen är mindre lämplig. Det skulle bl.a. leda till att pensionsförmånen, för två personer med lika stor förvärvsinkomst, kan bli olika beroende på skillnader i sjukfrånvaro, vård av barn etc. under yrkeslivet.

Enligt vår uppfattning finns det snarare skäl som talar för att gå i motsatt riktning och på ett tydligare sätt än i dag särskilja ålderspension från andra pensionsförmå-

ner. Den försäkringsmässiga risk som är aktuell inom ålderspensioneringen — nämligen att leva lång tid efter pensionering — är av en helt annan och närmast motsatt art än vad gäller förtidspensionering I det senare fallet är det också ett betydligt större mått av prövning och kontroll an vad som behövs inom ålderspen- sioneringen. Även de fördelningspolitiska krav som bör ställas skiljer sig åt. Ål- derspensioneringen är i det perspektivet lättare att organisera enligt försäkrings— mässiga principer än förtidspensioneringen.

Ett särskiljande av ålderspensioneringen får betydelse bl.a. vad gäller finans- ieringen. I ett avgiftsbestämt system måste ålderspensionen i sin helhet finansieras med en avgift på de inkomster som ligger till grund för pensionsförmånerna. Vidare måste alla inkomster som ger pensionsrätt för ålderspension också avgiftsbe- läggas. För att tydliggöra sådana inslag som inte är försäkringsmässiga utan fördel- ningspolitiskt motiverade, bör dessa finansieras i särskild ordning över statsbud- geten.

6.8. Ett fördelningssystem med inslag av individuella premiereserver

Vår bedömning: Det offentliga pensionssystemet skall till huvuddelen vara uppbyggt enligt fördelningsprincipen. Det skall dock kompletteras med inslag av individuella premiereserver.

Dagens pensionssystem är uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. utgående pensionsförmåner finansieras i princip löpande med avgiftsintäkter under samma period. Fonderingen — AP-fonden — byggdes upp bland annat med syftet att kom- pensera det bortfall av privat sparande som introduktionen av ATP-systemet med- förde. Det kunde ske därför att avgiftsuttaget under uppbyggnadsperioden medvetet sattes högre än vad som krävdes för att klara då utgående ATP-pensioner. AP- fonden fyller även funktionen att utgöra en buffert mot konjunkturella och demo- grafiska svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningarna. AP-fonden är emellertid inte någon integrerad del av ATP-systemet, i den meningen att förmå— nerna påverkas av fondens värdetillväxt.

I den allmänna debatten har några sett fördelningsprincipen som den avgörande svagheten i nuvarande system. Det främsta argumentet har därvid varit att upp- byggnaden av ATP reducerade det privata sparandet och förmögenhetsbildningen i ekonomin. Men även andra argument har anförts mot fördelningsprincipen, t.ex. att systemet i alltför hög grad är beroende av politiska beslut. Det sociala kontrakt

mellan generationer som fördelningsprincipen innebär har setts som mindre stabilt än om pensionsförmånerna varit förankrade i ett individuellt sparande. Fördelnings- systemet har karaktäriserats som ett "kedjebrevssystem ", som bygger på den, som man menar, osäkra förutsättningen att kommande generationer är beredda att bidra till systemet.

Mot den bakgrunden har framförts förslag med innebörden att dagens pensions- system successivt skall omvandlas till ett system som är helt baserat på individuella premiereserver. Ett premiereservsystem bygger på att de avgifter som betalas in, i stället för att finansiera löpande pensionsutgifter, fonderas och gottskrivs ett individuellt konto — premiereserven. Utgående pensioner finansieras med de medel som under yrkesperioden successivt fonderats inkl. avkastningen på dessa. Av detta följer att det tar mycket lång tid — i princip en generations hela yrkesverksamma period — att bygga upp ett fullgånget premiereservsystem. Detta är också en förkla- ring till att nästan alla industriländer har valt fördelningsprincipen i de offentliga pensionssystemen, eftersom detta möjliggör en snabbare höjning av pensionärernas standard.

Det främsta argumentet som brukar anföras för en övergång till ett premiereserv— system är att det skulle innebära ett högre sparande under en lång uppbyggnadspe- riod. Det har också setts som en fördel att det är ett privat och individuellt sparan- de som bidrar till att stärka det personliga ägandet. En omvandling av pensions- systemet i den riktningen har också kopplats samman med näringslivets behov av riskkapital. Ett premiereservsystem skulle i högre grad än dagens system kunna svara för utbudet av riskkapital. Ett ökat sparande och bidrag till riskkapitalförsörj- ningen kan också ske inom nuvarande system, men då i form av kollektiv kapital- bildning. Detta har ansetts mindre lämpligt med hänsyn till den maktkoncentration det skulle medföra om kollektiva fonder stod för en stor del av ägandet i närings- livet.

Ett annat argument som anförts för premiereservsystem är att det innebär att varje generation sparar till sin egen pension. Därmed undviks den politiska osäkerheten i att pensionen baseras på ett socialt kontrakt. Pensionsförmånerna motsvaras genom premiereserverna av individuella förmögenheter som är civilrättsligt skydda- de. Ett premiereservsystem är också ett ekonomiskt stabilt system. Den uppräkning som sker av förmånerna svarar alltid mot en faktisk förmögenhetstillväxt i premie— reserverna. Det kommer alltid att finnas pengar till pensionerna utan att avgifterna behöver regleras.

Det finns emellertid betydande svagheter i ett pensionssystem som är helt upp- byggt med premiereserver. I ett sådant system måste värdeutvecklingen på pen— sionsförmånerna vara avhängig avkastningen på det kapital som finns fonderat i premiereserven. Erfarenhetsmässigt varierar avkastningen på kapital mer än den ekonomiska tillväxten. Det skulle således kunna innebära kraftiga svängningar i förmånernas värde. Under långa perioder, t.ex. under 1970-talet, har kapitalavkast— ningen varit förhållandevis låg. Under sådana perioder skulle många få se real- värdet av sina pensionstillgångar och därmed framtida pension sjunka, vilket kan skapa fördelningspolitiska spänningar i systemet.

I varje pensionssystem är värdesäkringen av intjänade pensionsrätter beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Allmänt sett kan det därför inte hävdas att ett fonderat system i sig självt långsiktigt ger bättre garantier för pensionsförmåner- na än ett fördelningssystem. Utformningen av pensionssystemet kan däremot ha stor betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket i sin tur avgör hur stabila intjänade pensionsrätter är.

Med synsättet att pensionen skall betraktas som en uppskjuten arbetsinkomst före- faller det också naturligt att pensionförmånemas värdeutveckling åtminstone till sin huvuddel knyts till inkomsttillväxten i samhället snarare än till kapitalavkastningen.

Det kan vidare sättas i fråga om den mycket omfattande fondering som ett full- gånget premiereservsystem leder till är önskvärd. Kalkyler som gjorts på vårt uppdrag visar att omfattningen på de fonder som skulle krävas för att svara mot värdet av dagens ATP-förmåner och intjänade pensionsrättigheter uppgår till en summa på ca 3 OOO-5 000 miljarder kr (beroende på vilket realränteantagande som görs). Det skall jämföras med att t.ex. BNP i år beräknas uppgå till ca 1 500 miljarder kr. Det är således mycket stora fonder som byggs upp i ett premiere- servsystem. De institutioner som förvaltar premiereserverna skulle komma att bli mycket stora kapitalförvaltare.

En samhällsekonomiskt effektiv allokering av kapital förutsätter att det finns många slags ägare med olika riskprofil, som gör olika bedömningar, har olika placeringsstrategier och olika ambitioner i aktivt eller passivt ägande. Det har uttryckts farhågor att ägandet med så stora pensionsfonder skulle komma att domi- neras av stora institutionella placerare som inte är beredda att ta ett aktivt ägaran- svar. I takt med att kapitalmarknaden internationaliserats har dessa argument emot premiereservsystem dock försvagats. Fondernas medel behöver inte placeras i Sverige. Det går att införa begränsningsregler för pensionsinstitutionemas ägarandel i enskilda företag, m.m.

Enligt vår mening är det avgörande skälet emot en successiv omvandling av dagens system till ett fullgånget premiereservsystem det stora avgiftsuttag en sådan övergång skulle kräva. De förmåner som redan finns intjänade i dagens system måste finansieras med avgifter. Samtidigt skulle avgifterna till det nya premiere- servsystemet komma att fonderas och inte vara tillgängliga för att finansiera gamla förmåner. Det skulle således krävas två avgifter — en som finansierar förmåner i det gamla systemet och en som bygger upp fonder som först i framtiden skall finansiera nya förmåner. Det samlade avgiftsuttaget skulle därför under en lång övergångsperiod kunna komma att bli mycket stort.

Många har pekat på att AP-fondens behållning skulle kunna användas vid en över- gång för att avlasta finansieringen av gamla förmåner. AP-fondens tillgångar är dock väsentligt mindre än värdet av intjänade förmåner. Under en lång övergångs- period skulle höga avgifter behöva tas ut för att bestrida fordringarna i dagens system.

En övergång till ett premiereservsystem skulle också innebära att sparandet i pensionssystemet skulle bli mycket omfattande under denna övergångsperiod. Det är en konsekvens av höga avgifter och oförändrade utbetalningar. Det totala privata

.mamg-w ?).—x_f

sparandet skulle sannolikt inte komma att öka i samma omfattning. Hushållen skulle rimligen åtminstone till en del komma att betrakta premiereserverna som en ersätt- ning för annat sparande. Det skulle innebära en omfördelning av det totala sparan- det till förmån för pensionssparande. Det finns en risk att ett alltför stort pensions- sparande reducerar det sparande som sker direkt i riskkapital, och att detta i stället sker indirekt via pensionsfonder.

Det är även tveksamt om det allmänna pensionssystemet, med de krav på långsik- tighet och säkerhet i placeringarna som måste ställas i ett sådant, är en lämplig institutionell ram för att utgöra näringslivets huvudsakliga källa för riskkapital. Problem med riskkapitalförsörjningen förefaller främst beröra de mindre företagen, där riskbedömningen kan vara särskilt svår. De institutioner som förvaltar premie— reserver som skulle täcka hela det grundläggande pensionsskyddet kan knappast bidra till att lösa deras problem.

Vi bedömer det därför vare sig rimligt eller önskvärt med en fullständig övergång till ett pensionssystem baserat på premiereserver. Det finns dock fördelar med premiereserver som enligt vår mening bör tas till vara i ett reformerat pensions- system. Detta kan dock ske genom att det inom ramen för det allmänna fördel- ningssystemet skapas ett inslag av premiereserver. Avgiften till dessa premiereser- ver kan finansieras ur den obligatoriska pensionsavgiften, men i övrigt vara helt oberoende av fördelningssystemet.

Ett premiereservinslag gör det möjligt att den sparandeökning som under de när- maste decennierna bör ske inom pensionssystemet tar formen av ett mer individuellt sparande i stället för att leda till att den nuvarande AP-fonden växer ytterligare.

Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Premiereservema skall vara knutna till den enskilde individen, som också skall ha stort inflytande över medlens förvaltning genom att denne inom vissa ramar skall kunna välja mellan olika förvaltare med olika inriktning på placeringar- na. Villkoren för den del av förmånerna som är kopplade till premiereservdelen kan också vara mer flexibelt utformade, t.ex. vad gäller när pensionen tas ut och efterlevandeskyddet.

En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom ramen för fördelnings- systemet är att det innebär en viss "riskutjämning", i den meningen att pensions- förmånerna kommer att vara avhängiga både standardutveckling och kapitalavkast- ning i samhället.

6.9. Försäkringmässiga avgifter och ökat sparande

Vår bedömning: En reformering av pensionssystemet skall syfta till att åstadkomma en generationsutjämnande fondering. Avgiften till ålderspen- sionsystemet bör redan i samband med reformtillfållet fastställas på försäk- ringsmässiga grunder med utgångspunkt från det reformerade pensions— systemets regler. AP-fonden omvandlas på sikt till en renodlad buffertfond inom fördelningssystemet. Den fonduppbyggnad som genereras av sparandet sker i huvudsak inom ramen för premiereservdelen i pensionssystemet.

Ett mål för reformeringen av pensionssystemet är, som vi angav ovan, att det i högre grad än vad som blir fallet med dagens regler skall bidra till sparandet i samhällsekonomin. Ett motiv för detta är att kommande demografiska påfrestningar inom pensionssystemet inte helt skall övervältras på framtida generationer. De stora grupper som kommer att pensioneras en bit in på 2000-talet bör i högre grad bidra till att klara de ökade pensionsutbetalningar som de då kommer att ge upphov till, genom ett högre sparande under mellantiden fram tills dess.

Sparandet i pensionssystemet skall dock inte vara högre än vad som krävs för att klara systemets åtaganden. Ett ökat sparande inom pensionssystemet har motiverats även med hänsyn till de demografiska påfrestningar som längre fram uppkommer inom andra offentliga åtaganden, t.ex. vård och omsorg. De närmaste decenniernas fondering inom pensionssystemet skulle vara så omfattande att det blir möjligt att sänka pensionsavgiften längre fram. På så sätt kan den samlade belastningen på de yrkesaktiva hållas nere när den demografiska belastningen gör sig gällande, genom att pensionsavgifter växlas mot skatter eller avgifter till vård och omsorg. Enligt vår mening står detta emellertid i strid med grundprincipen att pensionssystemet skall vara autonomt.

Som vi pekat på i avsnitt 5.8 kan inte sparandet i pensionssystemet bedömas isole— rat, utan det är effekten på det totala sparandet — och i viss utsträckning den offent- liga sektorns sparande — som spelar roll i det sammanhanget. Ett ökat pensions- sparande får negativa effekter på annat sparande. Det är en konsekvens bl. a. av att hushållens disponibla inkomster blir mindre ju högre pensionsavgiften år. Även möjligheterna att förstärka statens sparande i statsbudgeten kan försvåras av ett stort pensionssparande. Sannolikt blir denna effekt större ju högre sparandet är inom pensionssystemet.

Ett högre sparande inom pensionssystemet innebär definitionsmässigt antingen ökade avgiftsintäkter eller reducerade förmåner. Vi är som framgick ovan inte beredda att tillstyrka en allmän sänkning av förmänsnivåerna i förhållande till vad

som gäller i dag. Det bör dock påpekas att vid en svag ekonomisk utveckling kommer reformen, på grund av att förmånerna får en bättre följsamhet till den ekonomiska utvecklingen, att leda till ett väsentligt högre sparande än med oförän- drade regler.

Vi har ovan sagt att det reformerade pensionssystemet skall vara avgiftsbestämt. Det innebär att systemet är försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmå- nerna bestäms av hur stora avgifter som betalas in. Nivån på avgiften fastställs med utgångspunkt från den kompensationsnivå i förhållande till förvärvsinkomster som systemet skall ha, antaganden om den ekonomiska tillväxten och kapitalavkast- ningen samt den försäkringsmässiga risken, som i sin tur är beroende av bl.a. dödligheten. Till den del avgiftsuttaget sätts högre än vad som är motiverat på försäkringsmässiga grunder är det att betrakta som en skatt.

Det reformerade pensionssystemets intjänanderegler börjar gälla från det att refor- men träder i kraft. Enligt vår mening bör därför pensionsavgiften så snart som möjligt fastställas på en försäkringsmässig grund med utgångspunkt från de regler som skall gälla i det reformerade pensionssystemet. I annat fall uppnås inte den korrespondens mellan avgifter och förmåner som skall vara en grundprincip i det reformerade systemet. Om kravet på sparande sätts högre än vad som genereras av ett försäkringsmässigt avgiftsuttag, måste därför en extra avgift tas ut utöver pen- sionsavgiften. Denna extra avgift är att betrakta som en ren skatt. Flera av de förslag till refomer av pensionssystemet som förekommit i den allmänna debatten bygger på att det under en övergångsperiod tas ut en sådan extra avgift. Det ökar sparandet och underlättar därmed övergång till mer premiereservliknande system. Rent allmänt måste en avvägning således göras mellan å ena sidan försäkrings- mässighet och lågt skattetryck i pensionssystemet och å andra sidan krav på högre sparande.

Som vi skall återkomma till längre fram är en försäkringsmässigt fastställd avgift till ett reformerat ålderpensionssystem, med förmåner på samma nivå som dagens folkpension och ATP, högre än de avgifter som i dag bidrar till ålderspensionens finansiering. Det innebär att med en försäkringsmässigt bestämd avgift förstärks inkomsterna till pensionssystemet och sparandet blir följaktligen högre. (Det förut- sätter dock att den finansiering av det samlade pensionssystemet, inkl. förtids- pension m.m. , som sker över statsbudgeten är oförändrat.)

Enligt vår mening bör det inte tas ut någon, av sparandeskäl motiverad, avgift som ligger utöver den försäkringsmässigt beräknade pensionsavgiften. Det av- giftsuttag som bestäms vid reformtillfället skall, med de ändringar som kan komma att visa sig vara betingade av försäkringsmässiga överväganden, gälla även på lång sikt. Vi bedömer att det pensionssparande som genereras inom ramen för en försäk- ringsmässig avgift som tillräckligt för att uppfylla krav på generationsutjämnande fondering. Det bör understrykas att den avgiftsnivå som fastställs vid reformtillfället således inte skall behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar in på nästa sekel.

I det reformerade pensionssystemet kommer det att finnas fondering både i form av den nuvarande AP-fonden och i form av de premiereserver som successivt

byggs upp. AP-fonden är i dag betydligt större än vad som är motiverat för en buffertfond i ett renodlat fördelningssystem (kanske 10 gånger större). Den nödvän- diga storleken på en buffertfond minskar också om förmånernas följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen förbättras.

Det framtida sparandet och fonderingen inom pensionssystemet kan därför i första hand ske i form av uppbyggnaden av premiereserver. På lång sikt anpassas storle— ken på AP-fonden så att den får en fondstyrka som svarar mot funktionen som buffertfond inom fördelningssystemet. Störst kommer AP-fonden (liksom premiere- servfonderna i full funktion) då att vara när en antalsmässigt stor generation (jäm- fört med omkringliggande generationer) befinner sig i aktiv ålder och intjänar pensionsrätter. En sådan variation i buffertfonderingen stämmer väl överens med de samhällsekonomiska behoven.

FÖRSLAG TILL REFORMERAT PENSIONSSYSTEM

7. Principer för ett reformerat pensionssystem

7.1. Inledning

I de föregående kapitlen har vi från olika synvinklar belyst de problem som är förknippade med det nuvarande allmänna pensionssystemet och satt dessa i relation till de krav i skilda hänseenden som enligt vår uppfattning kan ställas på ett väl fungerande pensionssystem. Diskussionen har mynnat ut i slutsatsen att det är påkallat att nu genomföra en grundläggande reform på pensionsområdet. I kapitel 6 har vi redovisat överväganden om olika vägar som kan beträdas för reformarbe— tet, och vi har där ställt oss avvisande till en del lösningar som förts fram i andra sammanhang och som varit föremål för diskussion i den allmänna debatten. I an- slutning till dessa övervägandena har vi kommit fram till vissa utgångspunkter som enligt vår mening bör ställas upp för arbetet med att reformera pensionssystemet. Syftet med reformarbetet bör vara att åstadkomma ett modemiserat pensionssystem som kan bestå i huvudsak oförändrat under lång tid framöver.

Vid reformeringen bör, som framgått, ett flertal förhållanden tas i beaktande. Det är viktigt att pensionssystemet får en utformning som gör att det kan uppfattas som rimligt av både pensionärer och förvärvsarbetande samt att sambandet mellan för— värvsinkomster och intjänad pensionsrätt stärks väsentligt. Vidare är det av vikt att följsamheten i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen blir bättre än med dagens regelsystem, att pensionssystemet bidrar till ett ökat arbetsutbud, att skatteandelen av pensionsavgifterna reduceras och att pensionssystemet medverkar till en ökning av det totala sparandet i ekonomin under de närmaste decennierna.

En reformering av pensionssystemet innefattar ställningstaganden på två prin- cipiellt skilda plan. Först gäller det att utforma ett förändrat regelsystem, som låter sig tillämpa under lång tid framöver. När detta är gjort måste prövas hur detta regelsystem skall kunna fasas in från det nu gällande, dvs. hur övergången skall ske från det hittillsvarande till det reformerade pensionssystemet. Det måste alltså utformas särskilda övergångsregler. Vid bestämmandet av den närmare innebörden av dessa gör sig två delvis motstridiga önskemål gällande. Å ena sidan är det från

! samhällsekonomiska — och kan så vara även från individers — synpunkter angeläget att det ändrade pensionssystemet får genomslag så snart som möjligt. Å andra sidan är det väsentligt ur de försäkrades synvinkel att man så långt som möjligt tillgodo- l ser önskemålet att redan intjänade pensionsrättigheter ligger fast och att förutsätt- ; ningarna för enskilda människor inte rubbas i avgörande hänseenden, såtillvida att ! pensionsutfallet blir avsevärt sämre än den försäkrade haft anledning räkna med i efter ett längre förvärvsliv och han ställs i en situation där han inte kan av egen : kraft påverka detta.

I det följande kommer vi att mer utförligt redovisa de principer som vi anser bör vara grundläggande för utformningen av ett reformerat pensionssystem. Därefter anger vi i kapitel 8 de av oss föreslagna principerna för övergångslösningama. I kapitel 9—15 presenterar vi sedan den närmare innebörden av det föreslagna regel- systemet och de förslag till regelutformning på olika områden som vi lägger fram.

7.2. Allmänna principer

Den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av den svenska trygg— hetspolitiken. Den berör nästan alla människor med anknytning till Sverige när det gäller såväl de förmåner som tjänas in och utbetalas som de avgifter som tas ut för finansieringen. De förmåner som betalas ut från den allmänna pensioneringen har avgörande betydelse för pensionstagama och svarar för en mycket stor del av deras disponibla inkomster. Pensionsutbetalningarna betyder också mycket från stats- finansiell synpunkt och innefattar i dag nästan hälften av de offentliga transferering- ama. Samtidigt har pensionssystemet mycket stor betydelse för samhällsekonomins allmänna utveckling. Pensionssystemets utformning kan sålunda återverka på bl.a. arbetsutbudet, sparandet och tillväxten i ekonomin.

Som vi utvecklat i kapitel 6 kan inte komma i fråga annat än att pensionssystemet också i fortsättningen byggs upp som ett obligatoriskt system. Det är väsentligt att pensionssystemet är allmänt och att det tillförsäkrar ett ekonomiskt skydd åt hela befolkningen.

En huvudprincip för det allmänna pensionssystemet bör, som vi redovisat i kapitel 6, fortfarande vara att pensionerna relateras till inkomsterna under den förvärvsak- tiva tiden och inte utges enbart på en viss enhetsnivå till tryggande av en grund- läggande försörjning. Samtidigt är det angeläget att grundtrygghetsprincipen upp- rätthålls och att det sålunda också fortsättningsvis ges en god grundtrygghet för personer som av olika skäl inte har förvärvsarbetat och därigenom inte har förvär— vat rätt till någon inkomstrelaterad pension eller som haft avlönat arbete i endast mindre utsträckning eller till mycket låg lön och därför intjänat rätt till bara en begränsad inkomstrelaterad pension.

Den principiella uppbyggnaden av grundtryggheten i pensionssystemet enligt vårt förslag redovisar vi avsnitt 7.10. Som vi framhåller där har vi funnit det vara viktigt att få till stånd en mildring av de marginaleffekter som i det nuvarande

regelsystemet uppkommer för pensionstagare med begränsade tidigare inkomster och måttliga ATP-pensioner, till följd av avräkningen av pensionstillskott och det särskilda grundavdraget vid beskattningen samt på grund av inkomstprövningen av bostadstilläggen. Vid avgörandet av vilken utformning grundskyddet bör ges måste ske en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om en god grundtrygghet inom rimliga ekonomiska ramar och å andra sidan önskemålet att ge alla pensionärer något reellt ekonomiskt utbyte av den inkomstrelaterade pension de tjänat in.

Den allmänna pensioneringen består i dag i huvudsak av ålders-, förtids- och q'ierlevandepensioner. Pensionssystemet fyller alltså i dag tre olika funktioner. För det första avser det att tillförsäkra alla en viss inkomststandard och grundtrygghet inför ålderdomen. I detta ligger dels en individuell inkomstöverföring från de förvärvsaktiva åren till ålderdomen, dels en riskförsäkring för personer som lever längre än genomsnittet av befolkningen. För det andra syftar den allmänna pensio- neringen till att ge en försäkring mot varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Detta syfte tillgodoses genom förtidspensioneringen. Denna har större likheter med sjuk- försäkringen än med ålderspensioneringen, eftersom det avgörande för rätten till förmån är att arbetsförmågan är nedsatt. Rätten till förtidspension bygger således huvudsakligen på medicinska kriterier. För det tredje innehåller det allmänna pensionssystemet regler som under vissa förutsättningar ger efterlevande till en avliden försäkrad rätt till en viss inkomstgaranti och en grundläggande ekonomisk trygghet. I detta fall fungerar pensioneringen som en ren riskförsäkring.

Någon anledning att nu inskränka eller utvidga dessa pensionssystemets bestånds- delar finns inte. Också i fortsättningen bör alltså enligt vår mening utges pension såväl vid ålderdom som vid långvarig sjukdom och handikapp samt till efterlevan- de.

Däremot har vi kommit till slutsatsen att ålderspensioneringen bör renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Det innebär att förtids— och efterlevan— depensioneringama bör finansieras avskilda från ålderspensionssystemet.

En väsentlig utgångspunkt för ett reformerat ålderspensionssystem och en ledstjär- na vid våra överväganden har, som vi utvecklat i avsnitt 6.6, varit en strävan att inom den allmänna pensioneringen få till stånd ett starkare direkt samband mellan de inkomster som personer har under livet, vilka också ligger till grund för de avgifter som tas ut till systemet, och de pensioner som utges. Detta betyder att i princip alla förvärvsinkomster som en försäkrad har under hela livet och alla avgifter som betalas av eller för honom till den allmänna pensioneringen bör grunda pensionsrätt och också innebära ett direkt genomslag på den kommande ålderspen- sionen. Varje kronas inkomst respektive avgift bör därvid — oberoende av när den tjänats in och betalats — principiellt vara lika mycket vård och medföra samma ökade pensionsrätt för alla.

Detta är av vikt inte minst för att bidra till att det upprättas ett bättre samband än för närvarande mellan vad som är privatekonomiskt fördelaktigt och vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Pensionssystemet bör alltså ha en utformning som medverkar till att människor fattar beslut och agerar på ett sätt som ligger i linje med vad som är förenligt med det samhällsekonomiskt eftersträvansvärda.

Liksom i dag bör pensionsrätt intjänas på grundval av förvärvsinkomster. På dessa skall tas ut avgifter. De inbetalda avgifterna ger upphov till pensionsrätt i direkt relation till avgiftemas storlek. Detta innebär att varje kronas avgift är i huvudsak lika mycket vård i pensionshänseende och att all pensionsrätt som intjänas skall grundas på avgifter.

Denna princip om pensionrätt på grundval av avgifter pä förvärvsinkomster måste emellertid kompletteras i olika hänseenden. Det innebär att prinipen om ett direkt samband mellan inkomster och pensionsförmåner inte kan upprätthållas fullt; undantag måste göras av fördelningsskäl. Principen måste dock ses som grund- läggande och alla avsteg måste prövas noga och framstå som otvetydigt påkallade.

Också beträffande de avsteg som görs år det dock väsentligt att principen om ett strikt samband mellan pensionsrätt och avgiftsbetalning upprätthålls. Det betyder att sådana inslag i systemet för inkomstrelaterad pension som innebär att pensionsrätt av fördelningsskäl intjänas för annat än förvärvsinkomster måste finansieras särskilt, genom avgiftsbetalningar från staten till ålderspensionssystemet.

I det föregående har vi vidare erinrat om angelägenheten av en god grundtrygghet i pensioneringen. Även denna måste finansieras 1 särskild ordning, dvs. på annat sätt än med användning av de pensionsavgifter som tas ut på förvärvsinkomster.

Ytterligare en allmän utgångspunkt för övervägandena har varit att pensionssyste- met och därtill anknytande regler skall präglas av ett betydande mått av flexibilitet när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. [ detta hänseende bör de försäkrade medges stor valfrihet. Det bör alltså finnas utrymme för den enskilde att inom systemets ram välja mellan olika pensionslösningar och utnyttja den som passar bäst. Samtidigt är det angeläget att den som så önskar ges reella möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i ären än vad som i prakti- ken medges i dag.

I finansieringshänseende är ATP-systemet uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. ett års pensionsutbetalningar finansieras med användning av de pensionsav— gifter som samma år erläggs av och för de samtida förvärvsarbetande. Dessutom sker viss fondbildning i AP-fonden, vars avkastning bidrar till pensionsutbetal- ningarna. Också folkpensioneringen har formen av ett fördelningssystem.

Som vi utvecklat i kapitel 6 kan av olika skäl inte komma i fråga att utforma ett reformerat allmänt pensionssystem på annat sätt än som i huvudsak ett fortsatt fördelningssystem. Att helt övergå till ett fullfonderat pensionssystem, dvs. ett system som fullt ut är uppbyggt på premiereservteknikens grund, är inte praktiskt genomförbart. Däremot har vi kommit till slutsatsen att det finns fördelar förknip- pade med en ordning som innebär att det allmänna ålderspensionssystemet för framtiden förses med inslag av premiereserver.

Detta betyder att den reformerade ålderspensioneringen enligt vår mening bör byggas upp som ett blandat system finansieringsmässigt. Den bör alltså i sina huvuddrag ha formen av ett fördelningssystem, men en viss del av den bör utfor- mas som ett fonderat pensionssparande i försäkringsmässiga former, dvs. som ett premiereservsystem. Våra närmare bedömningar härom och om omfattningen av respektive del i det framtida pensionssystemet redovisar vi senare i detta kapitel.

Ett allmänt lagreglerat ålderspensionssystem måste kunna bestå under mycket lång tid utan att det behöver ändras i väsentliga hänseenden tid efter annan. Det betyder att systemet bör byggas upp flexibelt och vara så utformat att det innehåller meka- nismer som gör att det näst intill automatiskt låter sig anpassas till kommande tiders krav och problem. Pensionssystemet bör sålunda ha en uppbyggnad som innebär att det kan tillämpas i huvudsak oförändrat även vid sådana förutsebara förändringar som att människors livsinkomster ökar, att deras genomsnittliga livslängd stiger, att förvärvs- och yrkesmönstren kan bli betydligt rörligare och att människors priorite- ringar förändras i större utsträckning än vad som tidigare varit fallet.

En viktig princip för våra överväganden är att finansieringskraven på och det reella ekonomiska utfallet för individer från det allmänna pensionssystemet bör anpassas bättre till den ekonomiska tillväxten i samhället än i dag. Det beroende av en hög årlig tillväxt av lönerna och av avgiftsinkomstema som finns inbyggt i dagens regelsystem bör i möjligaste mån elimineras. En bättre följsamhet till den samhällsekonomiska utvecklingen är nödvändig, så att systemet kan tillämpas utan ändringar också vid varierande samhällsekonomisk tillväxt.

Med en utformning av den allmänna pensioneringen enligt de utgångspunkter som vi här i korthet har angett uppkommer enligt vår mening förutsättningar för ett robust och stabilt pensionssystem, som kan kvarstå oförändrat under en längre period framöver. Pensionssystemet kommer vidare att stå väl rustat att möta de utmaningar som det kommer att ställas inför under den demografiskt ogynnsamma perioden ett stycke in på 2000-talet. Härigenom uppkommer förutsättningar att det allmänna pensionssystemet framöver kan uppfattas som rimligt och rättvist över generationsgränserna och att det sociala kontrakt mellan generationerna som det kan sägas innebära vidmakthålls. Samtidigt förbättras möjligheterna att trygga pensions— utbetalningarna till den nuvarande och den närmast kommande pensionärsgenera- tionen.

Vårt arbete har emellertid inte syjiat till att åstadkomma några generella sänk— ningar — eller höjningar — av de genomsnittliga förmånsnivåerna inom den allmän- na pensioneringen. De förslag som vi redovisar i betänkandet innebär inte heller några sådana effekter. De förmåner som i genomsnitt utlovas enligt nuvarande regler kan alltså i en viss bemärkelse utlovas även för framtiden. Det är viktigt att pensionslöftet sätts i relation till de förvärvsarbetandes standard, så att för pensio- närerna inte ställs i utsikt ålderspensioner som utvecklas i annan takt eller annan riktning än de disponibla inkomsterna för de förvärvsverksamma. Häri ligger att vi anser det vara väsentligt att pensionssystemet är så utformat att man kan undvika risken för kraftigt höjda pensionsavgifter — och därmed motsvarande nedgång av de förvärvsarbetandes standard -— och den alternativa risken för momentant betydligt minskade pensioner. Dessa risker, om några åtgärder nu inte vidtas, skulle kunna förverkligas om något eller några decennier framöver vid en långsammare sam- hällsekonomisk tillväxt, höjd allmän medellivslängd och en oförmånlig försörjnings- kvot.

7.3. Hela livsinkomsten avgör pensionen

7.3.1. Livsinkomstprincipen

I det reformerade pensionssystemet relateras pensionerna storleksmässigt till inkomster av förvärvsarbete under hela livet genom tillämpning av den s.k. livsinkomstprincipen. Pensionsrätt intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år, och varje kronas inkomst blir i huvudsak lika mycket vård i pensionshänseende. Någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt finns inte. Systemet blir avgifts- och inte förmånsdefinierat. Alla försäkrade ges årlig information om intjänad pensionsrätt och förväntat pensionsutfall.

Liksom hittills bör pensionsrätt intjänas inom och avgifter tas ut till den allmänna pensioneringen på grundval av inkomster av förvärvsarbete i form av anställning — varmed jämställs uppdrag — eller aktiv näringsverksamhet.

Enligt nuvarande regler beräknas pensionsrätt för ATP per kalenderår och pen- sionsgrundande är enbart inkomster som överstiger vad som motsvarar ett basbe- lopp (35 200 kr år 1994) men som inte överstiger ATP-taket om 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994). För rätt till oavkortad tilläggspension är det tillräckligt med 30 år med pensionsgrundande inkomster, och avgörande för pensionens storlek är inkomsterna under bara de bästa 15 åren.

Som vi framhållit i det föregående avsnittet har en grundläggande utgångspunkt för oss varit att åstadkomma en ökad direkt koppling mellan å ena sidan förvärvsin- komsterna under livet och de avgifter som erläggs härpå och å andra sidan pen— sionsförmånerna. Sambandet mellan de pensioner som betalas ut från det allmänna pensionssystemet och de avgifter som betalas till systemet, liksom de inkomster som ligger till grund för avgiftsuttaget, bör alltså enligt vår mening stärkas väsent— ligt.

Pension är i princip detsamma som uppskjuten lön. I ett reformerat pensions— system bör detta förhållande få ett betydligt större genomslag än vad som är fallet i nuvarande regelsystem, sådant det kommit att gestalta sig. En grundprincip bör därför vara att pensionerna storleksmässigt skall avspegla inkomsterna under livet. Detta bör gälla på i huvudsak samma villkor oberoende av hur höga — de årliga eller de sammanlagda —- inkomsterna och avgifterna varit och oavsett om det rört sig om en lång eller kort tid i förvärvsarbete här i landet.

Grundläggande för intjänandereglerna bör sålunda enligt vår mening vara att varje kronas inkomst eller avgift är i princip lika mycket vård i pensionshänseende oberoende av vem som tjänat in den eller när i tiden detta skett. Med en sådan utgångspunkt får man ett ålderspensionssystem där det uppkommer ett utfall som är rättvist olika individer emellan när man ser till de inkomster de haft under livet

och de avgifter som tagits ut på dessa. Utbytet i förhållande till inkomsterna och de erlagda avgifterna blir detsamma för personer som börjat arbeta tidigt och fortsatt med förvärvsarbete lång tid men till en måttlig årlig inkomst som för personer som börjat arbeta senare och haft en kortare tid i förvärvslivet men som haft inkomster som stigit i takt med karriärens utveckling.

En ordning enligt vad vi nu förespråkat ligger också i linje med en annan av de generella utgångspunkter som vi ställt upp för övervägandena: pensionssystemet kan inte syfta till att komma till rätta med olika förhållanden som enskilda kan uppleva som orättvisa under den förvärvsaktiva delen av livet. Detta kan inte vara en gene— rell uppgift för ett allmänt inkomstrelaterat pensionssystem. Tvärtom torde finnas en risk för att åtgärder i det syftet skulle kunna dölja de verkliga problemen, som oftast gör sig gällande på arbetsmarknaden, och därmed motverka eller fördröja förändringar på de områden där sådana bör komma till stånd, t.ex. beträffande arbetsvärdering och lönesättning. Detta hindrar naturligtvis inte att pensionssyste— met kan innehålla fördelningsmässiga inslag men det betyder att dessa, i den ut— sträckning de framstår som motiverade, bör göras tydliga och utformas så att de inte bryter mot systemets grundläggande struktur eller påtvingar detta en annan, från andra synpunkter icke önskvärd grundutformning.

Med de angivna utgångspunkterna finns i princip inte utrymme för att i ett refor- merat pensionssystem ha några begränsningar i fråga om intjänande av pensionsrätt motsvarande de som finns i dagens regelsystem. Detta framstår som motiverat inte minst mot bakgrund av den kritik som enligt vad vi utvecklat i avsnitt 5.2 kan riktas mot de nuvarande 15- och 30-årsreglerna. Ett reformerat regelsystem bör utformas så, att man kan komma till rätta med de svagheter som dessa innebär och som bl.a. har slumpmässiga och osystematiska fördelningseffekter till följd. De fördelningsmässiga inslag som är motiverade i pensionssystemet bör i stället ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning. Några begränsningar på det inkomstrelaterade pensionssystemets intjänandesida som motsvarar dagens ATP- systems 15- och 30—årsregler bör alltså enligt vår uppfattning inte finnas inom det reformerade pensionssystemet.

Inte heller finns med de beskrivna utgångspunkterna något egentligt utrymme för att i ett reformerat pensionssystem ha någon motsvarighet till den begränsning som finns i dag och som innebär att bara inkomster som överstiger ett basbelopp grun- dar rätt till inkomstrelaterad pension. Enligt vår mening bör denna begränsning i huvudsak tas bort och pensionsrätt sålunda kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år. Av administrativa skäl behövs dock en viss minimigräns för hur höga inkomsterna måste vara under ett år för att bli pensionsgrundande. Detta belopp kan dock sättas betydligt lägre än vid ett basbelopp.

Det sagda betyder att grundtryggheten i ett reformerat pensionssystem bör utfor- mas på annat sätt än dagens folkpensionering. Eftersom pensionsrätt i det inkomst- relaterade systemet kommer att kunna intjänas också på inkomster under ett basbe- lopp finns inte något behov av att genom en folkpension ge ett pensionskydd för sådana inkomster.

En annan konsekvens av de utgångspunkter som ställts upp är att det i princip inte

l 1 i l

bör finnas några åldersgränser såvitt gäller intjänande av pensionsrätt. Det bör alltså fortsättningsvis inte finnas någon motsvarighet till dagens övre åldersgräns, 65 år. Även personer som är över 65 år skall således kunna tjäna in ytterligare pensionsrättigheter och därigenom bättra på sin pension. Av bl.a. administrativa skäl bör dock nuvarande nedre åldersgräns, 16 år, kvarstå.

Som har framgått bör i ett reformerat pensionssystem upprätthållas ett strikt sam- band mellan å ena sidan inkomster och avgifter och å andra sidan pensionsför- måner. Detta samband skall gälla oavsett när i tiden inkomsterna har uppburits och oberoende av för hur många år pensionsrätt tidigare har tillgodoräknats. Med detta synsätt, att varje kronas inkomst skall vara lika mycket vård i pensionshänseende, krävs att intjänade pensionsrättigheter "förräntas " år från år genom att de räknas upp successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen eller, såvitt avser premie- reservsystemet, tillgodoförs avkastning på annat sätt. Den under livet samlade pensionsgrundande inkomsten, uppräknad till pensionsårets allmänna lönenivå, blir därmed avgörande för pensionsutfallet.

Vi föreslår sålunda att pensionerna i ett reformerat pensionssystem storleksmässigt skall relateras till hela den samlade livsinkomsten och inte till inkomsterna under enbart ett begränsat antal år. För att åstadkomma detta kan eller bör några löften inte utställas om en viss pensionsnivå i relation till slutlönen eller till inkomsterna under vissa år. I stället bör pensionen storleksmässigt i huvudsak vara beroende av de avgifter som inbetalats under hela den förvärvsverksamma tiden.

En effekt av detta vårt förslag är att varje kronas inkomst kommer att påverka den framtida pensionens storlek. Inkomster tidigt under livet kommer att tillmätas relativt sett större vikt för den framtida pensionen än vad som är fallet med dagens regler. Samma livsinkomst kommer alltså att ge upphov till samma pension oavsett när och under hur lång tid den tjänats in.

Förslaget innebär att det allmänna pensionssystemet blir inte som nu förmåns- definierat utan i stället avgiftsdefinierat. Ålderspensionens nivå bestäms alltså inte i förväg utan blir beroende av det "pensionskapital" som bokförts för varje individ på grundval av de erlagda avgifterna under livet och på den "förräntning" som uppräkningen medför.

Vårt förslag betyder vidare att pensionsrätt och pensioner inom det allmänna pensionssystemet kommer att bokföras och beräknas enligt i huvudsak samma principer som i ett premiereservsystem, dvs. en fullfonderad avgiftsbestämd pensio— nering. Emellertid har vi, som framgått av avsnitt 6.8, uppfattningen att pensions- systemet också fortsättningsvis till största delen skall finansieras på fördelningsprin— cipens grund. Någon fondering som motsvarar de avgifter som tillgodoräknas på enskilda individers personliga pensionskonton skall alltså inte äga rum. En viss buffertfondering är dock nödvändig.

Ytterligare en följd av vårt förslag är att den s.k. skatteandelen av pensionsav- gifterna på sikt går ned väsentligt. Härigenom uppstår sannolikt positiva effekter på utbudet av arbetskraft.

Det förefaller också sannolikt att ett pensionssystem som är baserat på livsin- komstprincipen kommer att medföra ökade incitament att ta fram inkomster från

den "svarta" sektorn av ekonomin till beskattning så att de därmed ger pensionsrätt. Den pensionsgrundande inkomsten bör nämligen bestämmas på grundval av taxe- ringen till inkomstskatt. Varje inkomst som fortsättningsvis inte tas upp till be- skattning kommer således att innebära en i motsvarande mån lägre framtida pen- sion. Härigenom kan pensionssystemet medverka till att skattebasen rent allmänt kommer att utvidgas.

Den för det reformerade pensionssystemet grundläggande livsinkomstprincipen har stora likheter med vad som brukar betecknas försäkringsprincipen. I ett avseen- de skiljer sig emellertid av naturliga skäl dessa principer från varandra. Enligt vår uppfattning är det självklart att det i ett allmänt pensionssystem görs ett avsteg från en renodlad försäkringsprincip, sådan som den tillämpas i dag beträffande privata pensionsförsäkringar. I det allmänna pensionssystemet skall också i fortsättningen pensionsrätt intjänas på samma villkor för kvinnor och man och samma intjänade pensionsrätt ge upphov till samma årliga pension oberoende av kön.

Detta betyder att pensionssystemet måste innehålla ett betydande inslag av syste- matisk omfördelning från män som grupp till kvinnor som grupp. Kvinnor har genomsnittligt sett en avsevärt längre livslängd än män: skillnaden är för närvaran- de ca 6 år räknat från födelsen och ca 4 år räknat från 65 års ålder. Effekten härav är att en kvinna i genomsnitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som är ca 25 % högre än vad en man får i genomsnitt på grundval av identiskt lika stora avgifter under livet. Om pensionssystemet i stället hade utformats helt försäk- ringsmässigt (aktuariellt) med beaktande av könens olika genomsnittliga livslängd skulle till kvinnor betalas ut en årlig pension som var runt 20 % lägre än männens för exakt lika stora avgifter under livet.

Den utjämning som sålunda enligt vår bestämda uppfattning måste äga rum mel- lan män och kvinnor bör liksom hittills ske genom en omfördelning inom pensions— systemets ram.

I ett pensionssystem som bygger på livsinkomstprincipen kommer de ålderspen- sioner som utges att vara relaterade till just livsinkomsten eller, uttryckt på annat sätt, individens medelinkomst under de år under vilka pensionsrätt kan intjänas. Däremot ger pensionssystemet inte automatiskt en pension som står i en viss be— stämd relation till den inkomststandard som den enskilde hade just i anslutning till pensioneringstillfället. Det är därför enligt vår mening viktigt att det finns möjlig- heter för individer att hålla sig underrättade om den kommande ålderspensionsnivån och att planera pensionsskyddet. Alla försäkrade måste ges årlig information så att de kan hålla sig kontinuerligt informerade om den pensionsrätt som de förvärvar år från år och om storleken på den ålderspension som avsatta avgifter genererar. Under dessa förutsättningar kan var och en i förekommande fall frivilligt komplet- tera försäkringsskyddet upp till en högre ålderspensionsnivå.

Ett mer försäkringsmässigt uppbyggt pensionssystem med god fortlöpande infor- mation torde inte vara mindre förutsebart och överskådligt än vad som är fallet med nuvarande regelsystem. Tvärtom torde ett reformerat pensionssystem med årlig information bättre uppfylla sådana krav på överblick över den framtida pensions- standarden.

7 .3.2 Indexuppräkning

Värdet av intjänade pensionsrättigheter räknas årligen upp i relation till den allmänna löneutvecklingen och följer därmed i princip tillväxten i samhälls- ekonomin.

Med ett pensionssystem som är uppbyggt på grundval av livsinkomstprincipen och där alla inkomster under alla år blir av betydelse för ålderspensionen är det knap— past möjligt att bibehålla dagens ordning med indexering av intjänad pensionsrätt på grundval av prisindex. Vid stigande reallöner skulle i sådant fall avgifter som erlagts tidigt i livet kunna minska i värde relativt sett i betydande mån. Inkomster under åren närmast före pensioneringen skulle då kunna väga mer än dubbelt så tungt som inkomster under början av yrkeslivet. En ordning med prisindexering skulle på det sättet stå i strid med en utgångspunkt för reformen: att ge ett rimligt utbyte i pensionshänseende åt personer som börjar förvärvsarbeta tidigt och att låta alla inkomster väga lika tungt vid pensionsberäkningen. Härtill kommer att en bidragande orsak till den nuvarande instabiliteten i pensionssystemet och till den dåliga föl jsamheten till samhällsekonomins utveckling är just det förhållandet att in— tjänade pensionsråttigheter prisindexeras i stället för att följa utvecklingen av lönerna, som utgör basen för avgiftsuttaget.

För att i ett reformerat pensionssystem ge en rimligt god anpassning, förräntning, med hänsyn till den allmänna standardutveckling som med all sannolikhet kommer att äga rum, bör därför väljas ett annat mått för indexuppräkning. Som vi framhållit i avsnitt 6.6 bör intjänade pensionsrättigheter (dvs. de pensionsavgifter som avsätts för de försäkrade) kopplas till den reala standardutvecklingen. Det innebär att de skall räknas upp enligt ett index som följer utvecklingen av lönerna — och därmed det underlag på vilket avgifter till pensionssystemet tas ut — eller den samhällseko— nomiska tillväxten. På lång sikt bör dessa mått utvecklas i stort sett parallellt.

Det är väsentligt att välja ett rättvisande mått som avspeglar de förvärvsverk- sammas inkomster och betalningsförmåga. Detta mått måste också kunna avläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid och vara någorlunda oomtvistat.

Vi har i detta hänseende stannat för att föreslå att intjänade pensionsrättigheter

: skall räknas upp årligen med ett index som baseras på den procentuella ökningen i den pensionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Våra närmare överväganden och förslag i frågan om indexering av intjänad pensionsrätt redovisar vi i avsnitt 9.7.

Vad som nu sagts om indexuppräkning av pensionsrätt avser enbart de rättigheter som intjänas inom den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kommer pensionskapitalet att växa med den faktiska avkastningen och därigenom räknas upp i en takt som på lång sikt bör stå någorlunda i paritet med uppräkningen inom fördelningssystemet.

;. 11

I avsnitt 7.7 återkommer vi till frågorna om uppräkning av intjänade pensions- rättigheter.

7.3.3. Taket på förmånssidan

Taket på förmånssidan skrivs successivt upp i takt med den allmänna löne- utvecklingen, dvs. löneindexeras.

Med de utgångspunkter som vi ställt upp för pensionsreformen — att hela livsin- komsten skall grunda pensionsrätt och att det skall finnas ett starkt direkt samband mellan inkomster och förmåner — skulle den begränsning som i dagens pensions- system finns uppåt för hur höga inkomster som är pensionsgrundande, dvs. ATP- taket vid 7,5 basbelopp, kunna framstå som oegentlig. Emellertid finns det, som vi framhållit i avsnitt 6.5 , också i det reformerade allmänna pensionssystemet skäl att ha en övre gräns — ett tak — för vilka inkomster som tas i beaktande som pensions— grundande.

Enligt vår mening är det inte rimligt att det allmänna pensionssystemet, som är och skall vara obligatoriskt, svarar för ett pensionsskydd för hur höga inkomster som helst. Som vi utvecklat i avsnitt 6.5 bör det i stället i den utsträckning så bedöms påkallat ankomma på avtalspensioneringarna att även fortsättningsvis ansvara för pensionsrätt för de allra högsta inkomsterna.

Det tak på förmånssidan som sålunda bör finnas inom den allmänna pensionering— en bör som i dag bestämmas till vad som motsvarar 7,5 basbelopp. För framtiden bör taket emellertid inte, som enligt de nu gällande reglerna, räknas upp enbart i den takt som följer av basbeloppets förändring, dvs. vara prisindexerat.

Ett bibehållande av nuvarande ordning, där taket skrivs upp endast med pris- utvecklingen, skulle medföra att det på sikt skulle bli relativt liten skillnad olika pensionstagare emellan såvitt gäller utfallet från det allmänna pensionssystemet. Vid en långsiktig tillväxt i reallönerna skulle dessutom i princip alla förvärvsarbetande komma att så småningom att få ett pensionsskydd för bara en liten del av sina årliga inkomster.

För att undvika dessa konsekvenser finns skäl att inom det reformerade pensions— systemet skriva upp taket inte bara med inflationen utan med ett mått som avspeglar löneutvecklingen i samhället. Med denna lösning blir resultatet att en person som vid en viss tidpunkt inkomstmässigt befinner sig på ett visst avstånd från taket och som därefter har en löneutveckling som överenstämmer med den genomsnittliga hela tiden kommer att befinna sig på samma avstånd från taket och således intjäna pensionsrätt på hela inkomsten också framöver. Lösningen betyder även att sprid- ningen vad gäller pensionernas storlek vidmakthålls och att livsinkomstprincipens genomslag inte minskar över tiden. Det är enligt vår mening väsentligt att det

allmänna pensionssystemet för framtiden ger ett pensionsskydd för ungefär lika stora delar av inkomsterna i samhället som i dag.

Vi föreslår med hänsyn härtill att taket skall skrivas upp successivt i takt med den allmänna löneutvecklingen, dvs. löneindexeras. Härvid skall användas samma löneindex som för uppräkningen av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet.

Våra närmare förslag om uppräkningen av taket på förmånssidan redovisar vi i avsnitt 9.7.

Till frågan om det också på avgiftssidan skall finnas ett motsvarande tak återkom- mer vi i avsnitt 7.12.

7.3.4. Fördelningsmässiga inslag

Pensionsrätt tillgodoräknas enligt särskilda regler också personer som är sjuka, arbetslösa, m.m. En förälder som har små barn i sin vård garanteras pensionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå under denna tid. Även vid studier och värnpliktstjänstgöring intjänas pensionsrätt.

Grundtryggheten i pensionssystemet upprätthålls men utformas på annat sätt än dagens folkpensionering och finansieras vid sidan av det inkomstrela- terade pensionssystemet.

Som framgått av det föregående anser vi att livsinkomstprincipen bör vara grund- läggande för uppbyggnaden av det reformerade pensionssystemet. Vi har emellertid uppfattningen att denna princip inte ensam kan bestämma utformningen av pen- sionssystemet. Av bl.a. fördelningsmässiga skäl är det angeläget och påkallat att pensionssystemet kompletteras med inslag som innebär att pensionsrätt kan tillgodo- räknas inte bara på grundval av förvärvsinkomster. Personer som av olika skäl är förhindrade att förvärvsarbeta i full utsträckning bör inte ställas utanför pensions— skyddet utan pensionsrätt bör kunna tillgodoräknas också för vissa andra verksam- heter än förvärvsarbete. Detta betyder att pensionssystemet bör inrymma element som innebär särskilda fördelar för speciella grupper försäkrade.

Även för sådana inslag 1 pensionssystemet är det dock enligt vår uppfattning av stor vikt att man håller fast vid den generella utgångspunkten om direkt samband mellan avgifter och pensioner i det inkomstrelaterade pensionssystemet. De fördel- ningsmässiga inslagen bör därför friläggas och kostnadsmässigt särredovisas. Den pensionsrätt som inom det inkomstrelaterade pensionssystemet förvärvas på grund av annan verksamhet än förvärvsarbete måste finansieras på samma grunder och enligt samma principer som den pensionsrätt som intjänas på förvärvsinkomster. Det betyder att det till pensionssystemet måste erläggas avgifter härför på samma nivå som gäller för förvärvsinkomster. Till skillnad från avgifter på förvärvsin- komster bör dock dessa avgifter betalas till pensionssystemet av någon socialförsäk-

ringsgren eller av staten och finansieras genom allmänna skattemedel.

Ett viktigt fördelningsmässigt inslag är att ett tillfredsställande pensionsskydd måste kunna upprätthållas vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. Pensionsrätt bör alltså tillgodoräknas i situationer av detta slag. I enlighet med det nyss sagda skall härför erläggas avgifter. Även vid studier utanför den normala ungdomsskolan bör ges pensionsrätt som bekostas med avgifter.

Ett annat viktigt fördelningsmässigt inslag som enligt vår bedömning är klart motiverat är att pensionssystemet bör inrymma särregler till förmån för personer som avstår från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta vård om små barn. Detta bör ske på så sätt att de under ett antal år medan barnen är små garanteras pen- sionsrätt med visst belopp alternativt upp till en viss inkomstnivå. För denna till— kommande pensionsrätt för småbarnsföräldrar skall betalas avgifter enligt de all— männa principerna härför, dock inte av föräldern själv utan av staten.

En motsvarighet härtill med gottskrivning av pensionsrätt, och med avgifter som betalas med statliga medel, bör enligt vår mening införas också till förmån för värnpliktiga under grundutbildning.

Under vårt arbete har vi diskuterat ytterligare några punkter på vilka fördelnings- mässiga inslag till komplettering av livsinkomstprincipen skulle kunna komma i fråga. Dessa avser bl.a. frågan om pensionsrätt vid anhörigvård.

I avsnitt 7.4 och 7.5 utvecklar vi våra principiella överväganden och förslag i de nu redovisade hänseendena.

Även om vi, som framgått, lägger stor vikt vid livsinkomstprincipen och vid ett strikt samband mellan avgifter och förmåner måste i ett avseende göras ett klart undantag härifrån. Utrymme måste ges åt grundtrygghetsprincipen. Det är, som vi framhållit i avsnitt 7.2, väsentligt att pensionssystemet också fortsättningsvis inne- håller inslag som garanterar alla en god grundtrygghet på ålderdomen.

I det reformerade pensionssystemet måste sålunda finnas en motsvarighet till nuvarande folkpensionering, med en garanterad pensionsnivå för alla som bott en längre tid här i landet. Grundtryggheten bör finansieras särskilt med allmänna skattemedel.

Grundtryggheten bör för framtiden renodlas till att i huvudsak svara för pensions- skyddet för personer som kunnat tjäna in endast låg eller ingen inkomstrelaterad pension. Dessutom bör grundtrygghetssystemet ha till syfte att ge en relativt sett högre kompensation för personer med begränsad inkomstrelaterad pension, så att alla garanteras ett reellt ekonomiskt utbyte av den pensionen.

I avsnitt 7.10 redovisar vi våra principiella förslag till utformning av grundtrygg- heten.

7.3.5. Delning av pensionsrätt mellan makar

I det reformerade pensionssystemet införs regler som gör det möjligt för makar att komma överens om att dela pensionsrätt lika sig emellan. Syste- met utformas så att det blir självfinansierande.

Alltsedan ATP-systemet infördes har frågan om delning av pensionsrätt mellan makar aktualiserats och prövats i olika sammanhang. En sådan ordning skulle innebära att det inom det allmänna pensionssystemets ram skulle införas regler som skulle möjliggöra att de pensionsrättigheter som intjänas av makar delas lika mellan dem, antingen kontinuerligt eller i samband med en skilsmässa eller dödsfall. Syftet härmed skulle vara att åstadkomma regler till skydd främst för kvinnor som kan drabbas hårt ekonomiskt efter upplösning av ett långvarigt äktenskap på grund av skilsmässa (eller dödsfall).

Senast behandlades frågan om likadelning av pensionsrätt av Pensionsberedningen i betänkandet Allmän pension (SOU 1990:76). Beredningen konstaterade emellertid att det inte inom ramen för det nuvarande ålderspensionssystemet finns möjligheter att åstadkomma en fungerande ordning för delning av pensionsrätt.

Med ett reformerat pensionssystem, uppbyggt enligt de principer som vi redovisar i detta kapitel, finns enligt vår bedömning inte längre några avgörande tekniska hinder mot ett delningssystem. Däremot skulle ett sådant system kunna anses bryta mot den för reformen grundläggande livsinkomstprincipen. Med delning kommer pensionen inte att beräknas på individens livsinkomst utan på denna inkomst med 1 det tillägg eller avdrag som delningen ger upphov till. Även i övrigt kan anföras ! argument mot delning av pensionsrätt men också beaktansvärda skäl för en sådan ordning.

Vi har vid en samlad bedömning vägt in olika argument för och emot ett del—

' ningssystem. Arbetsgruppens enskilda ledamöter har vid denna bedömning lagt , olika tonvikt vid olika argument, men vi har slutligen stannat för att föreslå att det : skall införas ett — på visst sätt utformat — system för delning av pensionsrätt i det % reformerade pensionssystemet. % Vi är således beredda att föreslå det avsteg från livsinkomstprincipen som ett j delningssystem innebär. Förutsättningen har emellertid varit att kostnaderna för ett i sådant system inte skall påverka andra än dem som utnyttjar sig av det. Systemet & bör alltså vara självfinansierande, dvs. inte medföra några ökade kostnader för l kollektivet av försäkrade eller för skattebetalarna.

Den huvudsakliga innebörden av vårt förslag om delning av pensionsrätt är att det skall införas en rätt för makar att dela de pensionsrättigheter inom det reformerade pensionssystemet, som de framöver tjänar in under tiden för äktenskapets bestånd. Delningen kommer att innebära att dessa pensionsrättigheter delas i princip lika mellan makarna. I avsnitt 9.8 kommer vi att närmare utveckla våra principiella

synpunkter på frågan om delning av pensionsrätt och presentera förslaget mer ingående.

Som kommer att framgå där innebär förslaget att anslutningen till systemet skall vara frivillig. Enligt vår bedömning kan delningssystemet, på grund av de tekniska problem som annars skulle uppstå i samspelet med de övergångsregler vi föreslår på ålderspensionsområdet, omfatta enbart makar som båda är födda år 1954 eller senare. Förslaget berör endast pensionsrättigheter som intjänas efter ikratträdandet av reglerna för delning.

Enligt vad vi föreslår kommer delning i förekommande fall att ske kontinuerligt. Den kommer alltså att år för år avspegla sig på vardera makens pensionskonton. Som en följd härav kommer delningen så småningom att påverka pensionsutfallet, oavsett om makarnas äktenskap vid pensioneringen består eller är upplöst. Det kommer heller inte att göra någon skillnad om upplösningen av ett äktenskap har orsakats av skilsmässa eller dödsfall.

Pensionsrättigheter inom det nuvarande ATP-systemet och inom avtalspensione- ringarna kommer inte fortsättningsvis att kunna bli föremål för en renodlad delning och värdet av dem kan med dagens regler inte heller på annat sätt överföras från en make till en annan. Emellertid gör sig ungefärligen samma principiella syn- punkter gällande såvitt avser dessa pensionsrättigheter och det är naturligtvis önsk- värt att över hela linjen försöka åstadkomma en utjämning makar emellan i pen- sionsrättshänseende.

Med hänsyn bl.a. härtill har vi funnit det angeläget att som ett komplement till delningssystemet lägga fram förslag om ändringar i äktenskapsbalkens bodelnings- regler, som gör det möjligt att i skyddsvärda situationer ta hänsyn till värdet av alla former av pensionsrättigheter vid den bodelning som vanligen görs efter en äkten— skapsskillnad. Detta föreslås ske i form av utökade möjligheter till jämkning. I detta sammanhang kan det inte bli tal om en överföring av pensionsrättigheterna som sådana, utan konsekvensen av ändringarna skulle bli att det skapas utrymme att kompensera en i pensionshänseende förfördelad make med ekonomiska tillgång- ar av annat slag.

Vidare föreslår vi beträffande frivilliga, individuella pensionsförsäkringar m.m. ändringar i de nu gällande bodelningsreglerna av innebörd att de fortsättningsvis regelmässigt skall ingå i bodelning efter en äktenskapsskillnad. I detta avseende lägger vi således fram förslag som i princip betyder en återgång till de regler som gällde innan äktenskapsbalken trädde i kraft år 1988.

Vi återvänder till förslaget om ändringar i äktenskapsbalkens bodelningsregler i avsnitt 9.9.6.

7.4. Pensionsrätt vid sjukdom, arbetslöshet, m.m.

De sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet, arbets- marknadsutbildning, m.m. som i dag grundar ATP-rätt skall vara pensions- grundande också i det reformerade pensionssystemet, med avgiftsbetalning av staten. För personer som uppbär dagpenning från arbetslöshetskassa eller sjukpenning ges pensionsrätt på grundval av den bakomliggande inkomsten och inte enbart för den faktiska ersätttningen.

Enligt vår bestämda uppfattning är det nödvändigt att det i det reformerade pen- sionssystemet finns regler inbyggda som garanterar ett fortlöpande och i huvudsak oförändrat skydd när det gäller intjänande av inkomstrelaterad pension för personer som drabbas av sjukdom eller arbetslöshet eller som av andra därmed jämförliga skäl måste avstå från förvärvsinkomster under en tid. Annars skulle effekterna av ett livsinkomstbaserat pensionssystem bli helt oacceptabla.

1 ett hänseende uppkommer pensionsrätt automatiskt till följd av den allmänna principen att förvärvsinkomster skall vara pensionsgrundande. Det gäller vid sjukdom och avser sjukdomsperioder som uppgår till högst 14 dagar och under vilka arbetsgivaren är skyldig att betala sjuklön till sina anställda. Denna är pen— sionsgrundande på samma sätt som annan lön.

Emellertid är detta långt ifrån tillräckligt. Rätt till pension måste kunna intjänas även vid längre tids sjukdom liksom vid arbetslöshet, föräldraledighet, arbetsmark- nadsutbildning, m.m. Vi föreslår därför att med förvärvsinkomster skall vid till— godoräknandet av pensionsrätt likställas sådana sociala ersättningar som träder i stället för inkomster av förvärvsarbete.

Sociala ersättningar av nu nämnt slag, som i dag är pensionsgrundande för ATP, bör grunda rätt till pension också i det reformerade pensionssystemet. Vi har dock under vårt arbete funnit anledning att diskutera om pensionsrätt i framtiden bör tillgodoräknas för samtliga de sociala ersättningar m.m. som i dag ger upphov till pensionsrätt i ATP eller om det finns skäl att överväga inskränkningar eller utvid- gningar (se avsnitt 9.3).

Ett grundvillkor som måste upprätthållas också i det nu aktuella hänseendet är att i den mån en ersättning av här berört slag skall grunda pensionsrätt det också skall betalas avgift till pensionssystemet för denna rätt. Detta är en ofrånkomlig följd av livsinkomstprincipen och en annan ordning skulle utgöra ett kraftigt avsteg från principen om strikt samband mellan förmåner och avgifter. Vi föreslår därför att det, till skillnad mot vad som är fallet nu, framdeles skall tas ut avgifter till ålderspensionssystemet för den pensionsrätt som genereras på dessa ersättningar.

Dessa avgifter på ersättningarna bör erläggas till hälften i form av egenavgifter och till hälften med statliga medel. Skyldig att erlägga den statliga delen av avgiften bör vara den försäkringsgren e.d. som utger ersättningen. I avsnitt 14.4 utvecklar vi förslaget om avgiftsbetalning.

De avgifter som staten sålunda skall betala bör, på samma sätt som är fallet be- träffande avgifter på förvärvsinkomster, betalas i anslutning till pensionsintjänandet. Vi föreslår att staten skall betala den exakta avgift som belöper på pensionsrätten för varje enskild individ. Beloppet härför kan fastställas med något års fördröjning, vid taxeringens avslutande, och storleken av de sammanlagda inbetalningar som skall göras från olika anslag kan då bestämmas.

Pensionsrätt för sociala ersättningar av nu diskuterat slag intjänas för närvarande på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande ersättningen. Detsam- ma bör gälla som huvudregel i det reformerade pensionssystemet.

Emellertid innebär här livsinkomstprincipen att alla års inkomster och ersättningar som träder i stället för inkomster får ett helt annat genomslag än enligt dagens 15— och 30-årsregler. Det blir därför med det reformerade systemet på ett annat sätt tydligt att den som t.ex. är sjuk eller arbetslös tjänar in en lägre pensionsrätt än vad som hade förvärvats om han i stället hade kunnat förvärvsarbeta. Detta talar för att det vid beräkningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning i stället för ersättningen som sådan är den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Detta gäller i vart fall med avseende på vissa av de ersättningar som skall grunda pen- sionsrätt. Särskilt påtagligt gör sig behovet härav gällande beträffande sjukpenning för tiden efter 14 dagars sjukdom, dvs. efter sjuklöneperioden, och arbetslöshetser- sättning som är beräknad på grundval av den föregående inkomsten. Vad gäller övriga ersättningsformer är behovet av en ordning av detta slag däremot inte lika framträdande.

Vi föreslår med hänsyn till det sagda att personer som uppbär sjukpenning (efter 14 dagars sjukdom) eller dagpenning från arbetslöshetskassa skall under denna tid tillgodoräknas pensionsrätt för den bakomliggande inkomsten. Detsamma bör gälla beträffande rehabiliteringspenning. Tillgodoräknande på denna nivå bör dock inte göras för hur lång tid som helst utan vissa begränsningar framstår som påkallade.

[ avsnitt 9.3 redovisar vi våra närmare ställningstaganden beträffande vilka sociala ersättningar som skall vara pensionsgrundande och våra förslag till hur reglerna på området bör vara utformade.

&

7.5. Pensionsrätt för vård av barn, för studier, m.m.

Föräldrar som tar vård om små barn skall ges kompletterande pensionsrätt under ett visst antal år, s.k. barnårsrätt. Härigenom ges en garanti för att förekomsten av små barn inte systematiskt leder till en minskning av livsin- komsten. En motsvarande ordning med kompletterande pensionsrätt införs

till förmån för värnpliktiga under grundutbildning. Vidare skall pensionsrätt kunna tillgodoräknas enligt särskilda regler vid studier, som omfattas av studiemedelssystemet. Däremot är vi inte beredda att föreslå någon motsva- rande särbehandling i pensionshänseende av andra grupper.

Som framgått av det föregående skall livsinkomstprincipen vara grundläggande för intjänande av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. I den livsin- komst som enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt ingår, som utvecklats i avsnitt 7.4, inte bara lön och andra pensionsgrundande förvärvsinkomster utan också sådana socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvs— inkomst.

Detta betyder att pensionsrättigheter i vissa fall kommer att intjänas under tid då den försäkrade inte utför något förvärvsarbete, exempelvis för att han är sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Härigenom kommer ur pensionssystemets synvinkel befogad frånvaro från arbetsmarknaden alltså i vissa fall att kompenseras i pen- sionshänseende.

Dagens ATP-system, med 15- och 30-årsreglerna, fåri en mer allmän bemärkelse anses vara tämligen förlåtande gentemot frånvaro från arbetsmarknaden. Därför finns det i dag få regler som särskilt kompenserar grupper som av olika skäl helt eller delvis måste avstå från förvärvsarbete utan att rätt till pensionsgrundande ersättning föreligger. Med undantag för den pensionsrätt som ges för s.k. vårdår och för det särskilda pensionstillägget för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn finns i dagens system inte några regler som innebär att pensionsrätt tillgodo— räknas i situationer och för tid då pensionsgrundande socialförsäkringsersättning inte utbetalas till den försäkrade.

Med ett livsinkomstbaserat pensionssystem uppstår ett påtagligt behov av särskild kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbetsmarknaden som inte rimligen bör slå igenom som minskad pensionsrätt till följd av lägre livsin- komst. Varje särreglering i detta avseende kan emellertid sägas utgöra ett avsteg från livsinkomstprincipen, som utgör basen i det föreslagna ålderspensionssystemet. Med alltför många avsteg skulle livsinkomstprincipen förlora i innehåll. Som vi framhållit i det föregående måste alla kompletteringar till livsinkomstprincipen

finansieras särskilt — med avgifter från staten, andra försäkringssystem eller med allmänna skattemedel — och sådana får alltså omfördelningar mellan olika grupper i samhället till följd.

Vi menar dessutom att man inte kan genom särbestämmelser i pensionssystemet försöka att komma till rätta med alla de orättvisor som kan upplevas under den förvärvsaktiva delen av livet. En positiv särreglering inom pensionssystemet kan skyla över de verkliga problemen och därmed motverka önskvärda förändringar i samhället. Det bör därför noga övervägas i vad mån skattefinansierade komplette- ringar till livsinkomstprincipen bör göras och vilka grupper som i så fall bör kunna komma i fråga för särskild kompensation.

Under vårt arbete har vi funnit att det för några grupper bör diskuteras om regler med sådan innebörd skall införlivas med ett reformerat pensionssystem. Dessa grupper är föräldrar till små barn, anhörigvårdare i vid bemärkelse, värnpliktiga och studerande. I det följande kommer vi att redovisa våra ställningstaganden i dessa avseenden.

Föräldrar med små barn avstår ofta helt eller delvis från förvärvsarbete. För- äldrapenningförmånerna — som är och även fortsättningsvis skall vara pensions- grundande — täcker inte alltid inkomstförlusten fullt ut, framför allt inte om föräl- dern väljer eller tvingas att avstå från förvärvsarbete eller minska sin arbetstid under längre tid än ett år. Föräldrar som får vidkännas inkomstförluster när de tar hand om sina barn bör inte generellt sett drabbas härav i pensionsavseende.

I dagens samhälle existerar strukturella skillnader i arbetstid kvinnor och män emellan på grund av förekomsten av barn. Vi anser det vara av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt missgynnas av ett livsinkomstbaserat pensionssystem, till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem. Det är alltså av vikt att reglerna för det refor- merade pensionssystemet utformas på ett sätt som innebär att pensionsutfallet inte regelmässigt blir sämre än det som de nuvarande reglerna skulle ge upphov till för denna grupp.

I dagens ATP-system innebär 15- och 30-årsreglerna att visst utrymme finns för en minskning av arbetstiden en period utan att detta påverkar den slutliga pensio- nens storlek. Som vi har utvecklat i avsnitt 5.2 medför emellertid dessa regler osystematiska och icke avsedda eller önskvärda omfördelningar från vissa grupper till andra. De fördelningsmässiga inslag som år motiverade i pensionssystemet bör, som vi betonat i avsnitt 7.3.1, ges en väsentligt mer genomtänkt och träffsäker utformning så att man kan vara förvissad om att de riktas till den eller de grupper som man vill stödja med regelsystemet.

Mot bakgrund härav har vi uppfattningen att det inom det reformerade pensions- systemets ram bör införas regler som innebär att föräldrar till små barn tillgodo- räknas kompletterande pensionsrätt under ett visst antal år, s.k. barnårsrätt. Denna bör syfta till att föräldern alltid garanteras pensionsrätt på en tillfredsställande nivå och att dessutom föräldrar som fortsätter med förvärvsarbete får utbyte i pensions— hänseende på grund av förekomsten av barn.

Vi föreslår sålunda att pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas för s.k. bamår.

Detta skall ske enligt särskilda regler och kostnaderna härför skall finansieras genom att staten med användning av allmänna skattemedel erlägger avgifter. I avsnitt 9.5 redovisar vi våra förslag till utformning av bamårssystemet och ut— vecklar motiven härför.

Anhöriga svarar för en stor del av den hjälp som äldre, handikappade och sjuka behöver för att klara sin livsföring. Vissa anhörigvårdare får pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete via socialförsäkringssystemen. Detta gäller för för- äldrar till sjuka och handikappade barn, som under vissa förutsättningar kan få vårdbidrag. Vidare kan närståendepenning utgå till den som under en kortare tid vårdar en svårt sjuk person i eller utanför hemmet.

Socialförsäkringsersättningama täcker emellertid enbart rätt speciella anhörig- vårdssituationer. Den stora gruppen anhörigvårdare har att söka en eventuell ersätt- ning på annat håll. Sedan den s.k. ädelreforrnen trädde i kraft är det i huvudsak kommunerna som svarar för ersättning till anhörigvårdarna. Det är varje kommuns ensak att inom ramen för reglerna om biståndsprövning i socialtjänstlagen bestäm- ma vilka riktlinjer som skall gälla för det ekonomiska stödet till anhörigvårdare. Villkoren för ersättning och ersättningens storlek varierar därför från kommun till kommun. Den kommunala anhörigersättningen är i allmänhet pensionsgrundande, eftersom den utgör inkomst av förvärvsarbete. Det förekommer emellertid att anhörigersättningen utgörs av bidrag som inte är pensionsgrundande eller att ersätt- ningen betalas direkt inte till vårdaren utan till den vårdbehövande.

Det är ett faktum att många anhörigvårdare får en relativt låg pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete — om alls någon — och att denna ersättning i flertalet fall inte fullt ut kompenserar det bortfall av förvärvsinkomster som vårdarbetet orsakar. Detta betyder i sin tur att pensionsutfallet för anhörigvårdarna, särskilt med ett livsinkomstbaserat pensionssystem, kan påverkas negativt. Att pensionsut- fallet för anhörigvårdarna kan bli otillfredsställande ser vi emellertid inte i första hand som ett problem för pensionssystemet. Även om man genom särregler inom pensionssystemet skulle kunna lösa en del av anhörigvårdarnas ekonomiska pro- blem, de som kan uppstå efter pensioneringen, skulle de ekonomiska problemen under vårdtiden ändå kvarstå.

Det primära ansvaret för att äldre, sjuka och handikappade får en god service och vård får anses ligga på samhället. I den mån samhället engagerar anhöriga i vårdar- betet bör de anhöriga få en adekvat ersättning för sitt arbete. Vi anser det vara angeläget att de anhöriga får en rimlig ekonomisk situation under vårdtiden och därmed ett bättre pensionsutfall.

Vi är emellertid inte beredda att föreslå att anhörigvårdare skall särbehandlas inom pensionssystemet i den bemärkelsen att de tillgodoräknas pensionsrätt utöver vad som följer av de allmänna reglerna om beräkning av pensionsgrundande in— komst på grundval av förvärvsinkomster och sociala ersättningar. Någon motsvarig- het till sådan kompletterande pensionsrätt som vi föreslår skall ges för barnår, med avgiftsbetalning från staten, lägger vi alltså inte fram förslag till när det gäller personer som vårdar anhöriga. Detta vårt ställningstagande gäller också den spe— ciella grupp anhörigvårdare som utgörs av föräldrar som uppbär vårdbidrag.

Liksom hittills bör dock vårdbidraget grunda pensionsrätt (se avsnitt 9.3).

En annan grupp som kan komma att få ett förändrat pensionsutfall med det refor- merade pensionssystemet är personer som genomgått utbildning efter 16 års ålder. Detta gäller dock inte alla som studerat och utbildat sig vidare. De studerandes villkor är högst olika. En del studerar och vidareutbildar sig på betald arbetstid eller på kvällstid medan de upprätthåller sitt normala förvärvsarbete. Studiestöd finns i många olika former för den som så behöver. Generellt kan sägas att ung- domsstudier i dag inte ger pensionsgrundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund av att viss pensionsgrundande ersättning, exempelvis särskilt vuxenstudiestöd, utgår.

Vi har under vårt arbete diskuterat i vad mån det kan vara påkallat att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier. En sådan skulle kunna utformas i parallellitet med den som vi föreslår för bamårsrätt. En annan möjlighet är att söka lösningar inom ramen för dagens studiefinansieringssystem av innebörd att utbildningsstöd görs pensionsgrundande i större utsträckning än för närvarande och därigenom grundar pensionsrätt enligt samma principer som olika socialför- säkringsersättningar. Denna vår diskussion har gällt såväl studier på grundskole- och gymnasienivå som högre studier liksom studier i en vidare bemärkelse, inbe- gripet vidareutbildning på arbetsmarknaden m.m.

Ur samhällsekonomiskt perspektiv är det nödvändigt att kompetensutvecklingen och utbildningsnivån såväl på arbetsmarknaden som i samhället i stort ökar. Att betrakta pensionssystemet som ett huvudinstrument för att uppmuntra studier och vidareutbildning förefaller oss dock något bakvänt. Det rimliga är i stället att utbildning i större utsträckning betalar sig genom genom bättre löner och därmed en högre livsinkomst.

Individens investering i utbildning torde redan i dag i de flesta fall vara lönsam, under förutsättning att utbildningen leder till ett mer kvalificerat arbete och i än högre grad om man väger in andra faktorer än de rent ekonomiska. Den utveckling som Sverige har framför sig kommer att innebära en intemationalisering av arbets- marknaden och kan också komma att förändra lönebilden för utbildad arbetskraft. Även det reformerade pensionssystemet i sig - med det större utslag på pensionerna som bortfall av inkomster under studietiden kan medföra - kan få en effekt på lönebildningen och därigenom på ett indirekt sätt medverka till högre individekono- misk lönsamhet av studier och utbildning.

En generell särbehandling inom pensionssystemet av studier och vidareutbildning är enligt vår uppfattning inte rätt väg att åstadkomma en ur samhällsekonomisk synvinkel önskvärd kompetensutveckling. Vi är inte heller övertygade om att incitament från pensionssystemet skulle kunna påverka viljan till utbildning i någon mer påtaglig omfattning. Den risk som en studieinvestering alltid innebär bör principiellt sett bäras huvudsakligen av individen själv. Det bör också hållas i minnet att en särreglering, som skulle ha innebörden att exempelvis akademiker skulle få större utbyte av varje inbetald avgiftskrona än andra, skulle få finansieras av kollektivet av skattebetalare, dvs. även av personer som inte studerat vidare efter den grundläggande utbildningen.

Mot bakgrund av det sagda har vi kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier, som ligger i linje med den lösning som vi har valt för bamårsrätt och som skulle omfatta alla former av studier. Bl.a. ställer vi oss allmänt sett avvisande till tanken att införa särregler om pensionsrätt vid studier på grundskole— och gymnasienivå under ungdomsåren. Däremot är det enligt vår mening motiverat att utöka möjligheterna för tillgodoräk- nande av pensionsrätt vid studier på högskolenivå och liknande.

Vid vissa former av vuxenstudier liksom vid arbetsmarknadsutbildning utges i dag ersättningar som är skattepliktiga och därmed pensionsgrundande. Som vi föreslagit i avsnitt 7.4 skall dessa ersättningar grunda pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet. Någon motsvarande ersättning utges inte för studier som bedrivs med ekonomiskt stöd från studiemedelssystemet.

Den nu gällande ordningen innebär alltså att ungdomsstudier inte ger pensions- grundande ersättning medan vuxenstudier i många fall ger pensionsrätt på grund av att viss pensionsgrundande ersättning, exempelvis vuxenstudiebidrag, utgår. Ett bibehållande av denna dagens ordning skulle betyda att vuxenstudier skulle favori- seras framför studier i yngre ålder. Detta framstår för oss som godtyckligt och vi menar att regelsystemet måste utformas på ett sätt som medför att utfallet i pen- sionshänseende blir mer likartat för olika kategorier studerande. Det finns enligt vår mening skäl att inom pensionssystemet behandla ungdomsstudier och vuxenstu- dier på ungefärligen samma sätt. .

För att åstadkomma detta krävs förändringar i förhållande till vad som nu gäller. Vi har kommit till slutsatsen att lösningen bör sökas inom ramen för studiemedels- systemet. För finansiering av studier på högskolenivå och för vissa andra former av utbildning kan erhållas studiemedel. Dessa består av dels en studiebidragsdel, dels en lånedel.

Vi föreslår att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet för framtiden skall göras skattepliktig och därmed bli pensionsgrundande för inkomstrelaterad pension. Pensionsavgifter på bidraget skall betalas av staten och i form av egenavgift. Genom denna lösning, att pensionsgrundande är studier för vilka rätt föreligger till studiemedel, erhålls en lämplig avgränsning av vilka studier som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i nu behandlat hänseende.

För att tillförsäkra att mottagarna av studiebidrag inte får sänkt disponibel inkomst måste studiebidraget höjas samtidigt som det görs skattepliktigt. Vid höjningen måste beaktas också att egenavgift skall tas ut på bidraget samt att inkomstskatt automatiskt kommer att tas ut på förvärvsinkomster vid sidan om studierna i och med att studiebidraget blir skattepliktigt. Omläggningen bör genomföras på ett sätt som innebär att det genomsnittligt sett inte uppkommer vare sig ökade eller minska- de skatteintäkter på dessa sidoinkomster.

Värnpliktstjänstgöring får när det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt anses ha en särställning i så måtto att den inte inrymmer någon valfrihet. Den som tas ut till grundutbildning fråntas, utan att själv kunna påverka situationen, möjligheten att förvärvsarbeta under den tid utbildningen pågår. Pensionsgrundande ersättning utges inte under grundutbildningen. En relativt stor andel av en årskull blir av olika

skäl inte uttagna till grundutbildning. Detta kan ha medicinska orsaker eller bero på att de är utländska medborgare eller att de placeras i utbildningsreserven. De flesta av dem som inte tas ut till grundutbildning är fullt arbetsföra och kan, medan deras jämnåriga gör sin värnplikt, skaffa sig pensionsgrundande inkomster.

Med ett pensionssystem grundat på livsinkomstprincipen anser vi det vara befogat att de som genomgår grundutbildning kompenseras i pensionshänseende för in- komstbortfallet. Detta bör ske genom att de enligt en särskild ordning — utformad principiellt på samma sätt som när det gäller pensionsrätt för bamår — skall kunna tillgodoräknas pensionsrätt under tiden för vämpliktstjänstgöringen, med avgiftsbe- talning till pensionssystemet från staten. Denna ordning bör avse inte bara grund— läggande värnpliktstjänstgöring i egentlig mening utan också grundutbildning i form av vapenfri tjänst. Av praktiska skäl bör pensionsrätt tillgodoräknas på samma villkor för både vanliga värnpliktiga och de värnpliktiga som senare blir yrkesmili- tärer. Även kvinnor som genomgår militär grundutbildning skall på samma villkor som män kunna tillgodoräknas pensionsrätt, trots att den militära grundutbildningen för kvinnor är frivillig och syftar till den militära yrkeskarriären.

Våra förslag om pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring redovisar vi närmare i avsnitt 9.6.

Det finns i dag personer som lämnar sitt arbete före 65 års ålder och erhåller pension från ett avtalspensionssystem eller arbetsgivaren. Det rör sig om ett be- gränsat antal arbetstagare som på grund av bestämmelser i kollektivavtal har tidig avgångsskyldighet. De erhåller i regel avtalspension fram till dess de fyller 65 år. Det finns också arbetstagare som av andra skäl, t.ex. arbetsbrist, tvingas att lämna sitt arbete med pension från arbetsgivaren eller något avtalspensionssystem före 65 års ålder. Dessa grupper skulle möjligen kunna framställa anspråk på en särbe- handling inom det allmänna pensionssystemet till följd av att de på detta sätt kan bli av med ett antal möjliga förvärvsår.

Vår uppfattning är att det framöver skall skapas större möjligheter för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet och att i princip alla arbetstagare skall ha lagstadgad rätt att kvarstå i anställningen till åtminstone fyllda 67 år, om än med förändrade arbetsuppgifter om säkerhetsskäl eller liknande orsaker ger anledning till det (se avsnitt 10.4).

För arbetstagare som framöver tvingas att avgå i förtid och som erhåller avtals- pension eller pension från arbetsgivaren bör det ankomma på avtalspensionssyste- men eller arbetsgivaren att svara för det kompletterande ålderspensionsskydd som kan framstå som påkallat. Vi är alltså när det gäller denna grupp inte beredda att föreslå en särreglering inom det allmänna pensionssystemets ram.

Medföljare till personer med tjänstgöring utomlands är en grupp som kan hamna utanför de inkomstrelaterade ålderspensionssystemen både här och utomlands. Om de vill följa sin familj, kan de inte arbeta i Sverige och tjäna in pensionsrätt här. De har ofta inte praktiska möjligheter eller kan inte få tillstånd att arbeta i det land de uppehåller sig i och kan därför inte få utländsk inkomstrelaterad pension. Detta kan gälla medföljare till UD-anställda, medföljare till anställda inom internationella företag, m.fl. Vi är uppmärksamma på problemen för medföljama, men vi har inte

sett det som en uppgift för det allmänna pensionssystemet att se till att medföljama får en rimlig ekonomisk situation vid ålderspensioneringen. Det får i stället an- komma på arbetsmarknadspartema eller på familjen som sådan att tillgodose detta behov. I den mån staten står som arbetsgivare i en situation som denna får det alltså anses åligga staten och de fackliga organisationerna att vidta de åtgärder som bedöms vara motiverade. På grund av våra förslag kommer vissa medföljares pensionsutfall emellertid att kunna förbättras genom den möjlighet som vi föreslår skall införas för makar att sig emellan frivilligt dela pensionsrätt, intjänad i det allmänna pensionssystemet (se avsnitt 9.9).

7.6. Ett blandat pensionssystem

7.6.1. FördelningssystemIpremiereservsystem

Det allmänna ålderspensionssystemet byggs upp som ett blandat system. Det ges huvudsakligen formen av ett fortsatt fördelningssystem men en del av det utformas som ett renodlat premiereservsystem.

Ålderspensioneringen i det reformerade pensionssystemet skall, enligt vad vi redogjort för tidigare, vara avgiftsbestämd och baseras på de ålderspensionsavgifter som inbetalas till systemet samt bokförs på de försäkrades pensionskonton och på så sätt grundar pensionsrätt där. Det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall utgöra en separat försäkringsgren, som finansieras helt med avgifter samt de medel som finns fonderade inom systemets ram och avkastningen på dessa. Avgifter skall, som vi kommer att utveckla i avsnitt 7.12, inbetalas av och för de försäkrade för samtliga slag av pensionsgrundande inkomster, dvs. för faktiska förvärvsinkomster och olika socialförsäkringsersättningar m.m. Dessutom skall avgifter tas ut till pensionssystemet för tillgodoräknade fiktiva inkomster, t.ex. för bamårsrätt och pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring. Att inbetalda avgifter bokförs på för varje försäkrad individuella pensionskonton leder tanken till att det reformerade ålderspensionssystemet skulle utgöras av ett , helt fonderat system, dvs. ett premiereservsystem där varje individs avgiftsinbe- talningar fonderades individuellt för honom eller henne.

Ett sålunda uppbyggt pensionssystem, som i sin helhet är fonderat, är emellertid inte vad vi avser med våra förslag. Som vi tidigare har framhållit har vi kommit till slutsatsen att ålderspensioneringen också fortsättningsvis huvudsakligen skall utfor- mas och finansieras som ett fördelningssystem, dvs. de under ett år influtna av— giftsinkomsterna fonderas inte utan används till att finansiera samma års pensionsut-

betalningar till den då pensionerade generationen. Däremot byggs systemet upp mer försäkringsmässigt än för närvarande.

De överväganden som lett oss fram till detta ställningstagande har vi redovisat i avsnitt 6.8. Som framgår av det där sagda skulle ett renodlat premiereservsystem för den allmänna pensioneringen visserligen under uppbyggnadsskedet bidra till en ökning av det samhälleliga sparandet. Emellertid kan enligt vår mening ifrågasättas det lämpliga och önskvärda i att en så stor del av det totala sparandet i samhället som det skulle röra sig om sker i form av pensionssparande inom ramen för det allmänna pensionssystemet.

Ett fullfonderat allmänt pensionssystem skulle vidare leda till en mycket om- fattande fondering av kapital. Det skulle därmed — oberoende av hur kapitalet skulle förvaltas — uppkomma en risk för en alltför stor maktkoncentration och för ett alltför institutionaliserat ägande.

Ytterligare har vi i avsnitt 6.8 framhållit att ett allmänt pensionssystem som i sin helhet är uppbyggt som ett premiereservsystem möjligen skulle kunna ses som civilrättsligt bindande och därigenom måhända skulle kunna uppfattas som mer stabilt av enskilda försäkrade än det sociala kontrakt som fördelningssystemet bygger på. Detta kan dock inte ses som något avgörande argument eftersom ett premiereservsystem i ekonomisk bemärkelse på lång sikt knappast innebär några bättre garantier för att pensionerna inte kan komma att urholkas i förhållande till pris— och standardutvecklingen. Såväl ett premiereserv- som ett fördelningssystem är i sista hand i viss mening alltid beroende av den samhällsekonomiska utveck- lingen och den produktion som skapas av de samtida förvärvsverksamma; det är den generationen som finansierar pensionerna och som i viss bemärkelse avgör hur de resurser som skapas och är tillgängliga för konsumtion skall fördelas mellan olika grupper.

Ett avgörande argument för att vi ställer oss avvisande till en övergång till ett i sin helhet fonderat allmänt pensionssystem är emellertid att det i princip är omöjligt att med rimliga krav på de närmaste generationernas yrkesverksamma gå över från det nuvarande fördelningssystemet till ett renodlat premiereservsystem. En sådan övergång skulle nämligen medföra en mycket tung börda för övergångsgeneratio- nerna som skulle tvingas att betala i princip dubbla pensionsavgifter: till både de samtida pensionärernas pensioner och till sin egen framtida pension. Samtidigt som de skulle få avsätta avgifter för att bygga upp ett pensionskapital inför sin egen pensionering, skulle de få betala pensionsavgifter för att finansiera redan gjorda pensionsåtaganden inom dagens pensionssystem, dvs. för att betala ATP-pension åt alla som före övergången intjänat rätt till sådan pension.

Emellertid har vi i avsnitt 6.8 kommit till slutsatsen att ett pensionssystem med inslag av premiereserver har vissa fördelar. Härigenom kan det samhälleliga spa- randet öka. Om det allmänna pensionssystemet ges formen av ett blandat system, dvs. utgör en kombination av ett fördelnings- och ett premiereservsystem, upp- kommer också den fördelen att det blir en viss riskutjämning. De framtida pensio- närernas inkomster kommer att härröra från två källor, vilkas avkastning genereras på olika sätt. I fördelningssystemet är avkastningen beroende av den allmänna

löneutvecklingen, medan den i premiereservsystemet är avhängig avkastningen på kapital.

Samtidigt kanske man skulle kunna göra gällande att ett blandat system innebär vissa nackdelar. Det kan uppfattas som mer svåröverskådligt för enskilda individer. Det kan vidare ge upphov till större skillnader i ekonomiskt utbyte mellan olika pensionstagare, eftersom avkastningen på pensionskapitalet kommer att variera olika förvaltare emellan. Avkastningen har dessutom vanligen större variationer över tiden än löneutvecklingen. Ett blandat system kräver också övergångsvis något högre sammanlagda avgifter till ålderspensioneringen än vad som erfordras med ett renodlat fördelningssystem; de medel som under uppbyggnadsskedet avsätts i premiereserven kan inte användas till utbetalningar av pensioner åt dem som då är ålderspensionärer utan måste sparas till dess de avgiftsbetalande själva är pensione- rade.

Enligt vår bedömning överväger emellertid fördelarna med ett blandat system. Vad vi ovan framhållit rörande sparandet och riskspridningen väger tungt. Av väsentlig betydelse är här också de möjligheter till mer flexibel användning av de fonderade medlen efter individens eget val som öppnar sig med en premiereservdel inom ramen för den allmänna pensioneringen.

Vi föreslår således att ålderspensioneringen i det reformerade allmänna pensions- systemet skall byggas upp som ett blandat system. Enligt förslaget skall ålderspen- sioneringen huvudsakligen vara ett fördelningsystem samtidigt som en del av den skall ges formen av ett renodlat premiereservsystem.

Denna vår ståndpunkt avser enbart ålderspensioneringen i det reformerade pen— sionssystemet. Förtidspensioneringen och de särskilda folkpensionsförmånerna m.m. bör ligga vid sidan om och finansieras på annat sätt (se avsnitt 7.12). Det- samma gäller i huvudsak efterlevandepensioneringen, även om — som vi föreslår nedan — enskilda bör ha möjlighet att utnyttja sina medel i premiereservdelen till bl.a. ett förstärkt efterlevandeskydd.

7.6.2. Omfattningen av premiereservdelen

Vi föreslår att drygt 10 % av den totala ålderspensionsavgiften avsätts till ett premiereservsystem och ger pensionsrätt där.

En viktig fråga som uppkommer är vilken omfattning som premiereservsystemet inom den allmänna ålderspensioneringen skall ges, dvs. avvägningen mellan fördel- nings- och premiereservsystemen. Denna fråga hänger samman med spörsmålet om ålderspensionssystemets totala omfattning och fördelningssystemets finansierings- behov.

Den totala ålderspensionsavgiften bör enligt vår mening bestämmas till en så hög nivå att den reformerade ålderspensioneringen sammantaget i genomsnitt ger samma kompensation som ålderspensioneringen enligt nuvarande regelsystem. Vid fastställande av avgiftsnivån måste hänsyn också tas till vilken avgift som krävs för att övergångsvis finansiera pensionsutbetalningarna till dem som nu är pensione— rade och till dem som också fortsättningsvis kommer att uppbära pension enligt dagens regler.

Om den avgift som fastställs för att ge en önskad kompensationsnivå är högre än vad som krävs för den löpande finansieringen, kommer den överskjutande delen av avgiften att fonderas och skulle då — i den mån den inte behövs för buffertfondering inom fördelningssystemet — kunna tillföras ett premiereservsystem. Om däremot en större andel av den totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättas till en premie- reserv, skulle återstoden inte komma att räcka till för att täcka de löpande utbe- talningarna från fördelningssystemet; avgiften till fördelningssystemet blir således för låg. De medel som avsatts till premiereservdelen kan nämligen inte tas 1 an- språk för pensionsutbetalningar till samtidens pensionärer utan kan användas för utbetalningar först i takt med att de som betalat avgifter till premiereservdelen uppbär pension. Effekten i det sistnämnda fallet blir att det övergångsvis skulle krävas en särskild utjämningsavgift eller tillskott av allmänna skattemedel för att de löpande ålderspensionskostnaderna skulle kunna täckas. Ju större del av den pen- sionsgrundande avgiften som avsätts till premiereserven, desto större utjämningsav- gift skulle krävas.

Enligt vår mening skall de avgifter som inbetalas till ålderspensionssystemet också grunda pensionsrätt där. Den pensionsgrundande avgiften till fördelningssystemet måste avpassas så att avgiftsinkomsterna, tillsammans med buffertfonden inom systemet, täcker framtida pensionsutbetalningar. Den del av avgiften som avsätts till premiereservdelen bör därför storleksmässigt bestämmas så att den ryms inom det totala uttaget av pensionsgrundande avgifter.

Med de sålunda angivna övervägandena som utgångspunkt och mot bakgrund av omfattande beräkningar rörande ett reformerat pensionssystems framtida utveckling i olika alternativ har vi kommit fram till slutsatsen att drygt 10 % av det reformera- de pensionssystemet framöver bör byggas upp som ett premiereservsystem, medan resterande del, knappt 90 %, skall utgöra ett fördelningssystem. [ avsnitt 7.9 redovisar vi våra närmare förslag till procentsatser för avgiftsuttag.

7.6.3. Intjänande av pensionsrätti premiereservsystemet

Pensionsrätt inom premiereservsystemet skall intjänas på samma sätt som inom fördelningssystemet. Avgifter tas ut till båda systemen enligt samma

regler.

Älderspensioner skall inom såväl fördelnings- som premiereservsystemet baseras på de avgifter som betalats in till respektive system för och av individen (se avsnitt 7.12). Vi anser att samma inkomster, ersättningar och verksamheter som ger pensionsrätt inom fördelningssystemet skall vara pensionsgrundande också inom premiereservsystemet. Avgifter till premiereservsystemet bör således tas ut på samma sätt som avgifter till fördelningssystemet.

Avgiftsinbetalningama till premiereservsystemet bokförs på ett för varje försäkrad individuellt premiereservkonto. Avgifterna bör tillföras den kapitalförvaltare — privat eller statlig — som individen själv väljer. Om individen avstår från att välja, placeras de avsatta medlen hos någon statlig kapitalförvaltare. Det kan vara natur- ligt att denna förvaltning bedrivs inom ramen för AP-fonden. Som vi återkommer till i avsnitt 7.12 och utvecklar närmare i kapitel 14 bör det nämligen finnas möjlig- heter för individen att själv välja kapitalförvaltare och placeringsform inom vissa ramar.

7.6.4. Frivilliga inbetalningar?

Möjlighet till frivilliga tilläggsinbetalningar till det allmänna pensionssyste-

met skall inte finnas.

En fråga som vi har övervägt är om möjligheter bör öppnas för enskilda att till det reformerade pensionssystemet frivilligt betala in avgifter för att på så sätt förbättra ålderspensionsskyddet.

Det reformerade pensionssystemet skall enligt våra förslag vara så utformat att det föreligger ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och utbetalda förmåner. Därmed torde finnas tekniska möjligheter — som inte finns inom det nuvarande ATP-systemet — att medge frivilliga inbetalningar såväl till premiereservsystemet som till fördelningssystemet. Emellertid anser vi av olika skäl att, om en ordning med frivilliga tilläggsinbetalningar skulle medges, den skulle kunna avse enbart premiereservsystemet.

Om möjligheter skulle öppnas till frivilliga inbetalningar till premiereservdelen måste dessa rimligen hanteras på samma sätt som de obligatoriska avgifterna, vad gäller både förvaltning och pensionsberäkning.

Enligt vårt förslag skall inom det allmänna pensionssystemets premiereservdel kvinnor och män ges rätt till förmåner på samma villkor, till skillnad från vad som för närvarande är fallet inom privat pensionsförsäkring. En konsekvens kan därför bli att framför allt kvinnor skulle välja att försäkra sig frivilligt i det allmänna systemets premiereservdel, eftersom detta skulle bli förmånligare för dem än att teckna en vanlig privat pensionsförsäkring; i det senare alternativet skulle nämligen den utgående årliga pensionen påverkas av kvinnors genomsnittligt längre återståen—

de livslängd. För män skulle i stället motsatsen gälla, dvs. för dem skulle en privat försäkring vara ett förmånligare alternativ. Detta skulle leda till särskilda konkur- rensproblem i förhållande till den privata försäkringsmarknaden.

För den allmänna pensioneringens premiereservdel skulle samtidigt uppkomma problem därigenom att försäkringskollektivets sammansättning skulle förskjutas på så sätt att en större andel av förmånsutbetalningama skulle komma att avse kvinnor och den genomsnittliga pensioneringstiden (återstående medellivslängd) hos kollek- tivet därmed skulle öka. Det skulle i sin tur medföra att försäkringsvillkoren för den allmänna premiereservdelen måste justeras på ett sätt som innebär en försäm- ring för försäkringskollektivet.

Ett alternativ för att undvika nämnda problem skulle vara att behandla frivilliga avgifter på annat sätt än obligatoriska i så måtto att det för frivilliga avgifter skulle tillämpas olika normer för män och kvinnor. Det kan dock enligt vår mening diskuteras det lämpliga i att inom ramen för ett allmänt pensionssystem göra en sådan könsåtskillnad, ens om det är fråga om frivilliga avgiftsbetalningar.

Ett allmänt premiereservssystem med möjlighet till frivilliga inbetalningar kan beskrivas som en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Fram till år 1981 fanns det möjlighet att teckna en sådan hos Riksförsäkringsverket. Frågan om att återuppliva denna pensionsförsäkring prövades av Pensionsberedningen i betänkan- det Allmän pension (SOU 1990176). Eftersom något påtagligt behov av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi då inte ansågs föreligga, avvisade emellertid beredningen tanken på att då återinföra en sådan. Sedan Pensionsberedningen prövade frågan har de alternativ till frivilligt pensionssparande i olika former som erbjuds på marknaden ytterligare utökats.

Enligt vår uppfattning föreligger inte något direkt behov av att nu öppna möjlig- heter till frivilligt pensionssparande inom ett premiereservsystem i offentlig regi. Med hänsyn till de konkurrensproblem som därvid skulle kunna uppstå och de negativa konsekvenser det skulle kunna medföra för försäkringen som sådan, anser vi att enskilda inte skall beredas möjlighet att göra frivilliga inbetalningar till pensionssystemet.

Vi är alltså inte beredda att öppna möjligheter till frivilliga tilläggsinbetalningar till den allmänna pensioneringen, varken till fördelningssystemet eller till premie- reservsystemet.

7.7. Uppräkning av intjänad pensionsrätt

7.7.1. Fördelningssystemet

lntjänad pensionsrätt i fördelningssystemet räknas upp årligen med ett löne- index, som mäter förändringen i pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst.

Frågan om uppräkning av intjänade pensionsrättigheter, dvs. av de pensionsavgifter som avsätts av och för de försäkrade, inom den allmänna pensioneringens för- delningssystem har vi behandlat i avsnitt 7.3.2 ovan.

Enligt vad vi föreslagit där skall pensionsrättigheter i fördelningssystemet skrivas upp årligen med ett index som baseras på den procentuella Ökningen i den pen- sionsgrundande inkomsten per person med sådan inkomst. Denna uppskrivning görs fram till dess den försäkrade uppnår viss ålder, varefter löneindexeringen ersätts av en pris- och följsamhetsindexering.

[ avsnitt 9.7 redovisar vi våra förslag om hur detta löneindex skall fastställas och om övre åldersgräns för löneindexering av intjänad pensionsrätt, liksom om tillgo- doräkningen av arvsvinster.

7.7.2. Premiereservsystemet

Värdeökningen av individens pensionskapital inom premiereservsystemet bestäms år från är av den faktiska avkastningen på de avsatta medlen.

lnom fördelningssystemet skall, som vi nyss framhållit, uppräkningen av intjänade pensionsrätter ske genom att de kopplas till ett löneindex. Inom den allmänna pensioneringens premiereservsystem kan av naturliga skäl inte tillämpas någon motsvarande ordning för uppskrivning med ett index. Den uppräkning som här sker blir beroende av avkastningen och värdeförändringen på de fonderade medlen. Avgörande är alltså den faktiska avkastningen hos den kapitalförvaltare som in- dividen valt att placera sina medel hos.

Uppräkningen av det pensionskapital som avsatts inom premiereservsystemet bestäms således av kapitalavkastningen. Den kan därmed utfalla olika för olika individer beroende på var och hur den enskilde valt att placera sitt pensionskapital. På mycket lång sikt bör man kunna förvänta sig att den genomsnittliga kapital-

avkastningen sammanfaller med den samhällsekonomiska tillväxten, enligt den s.k. gyllene regeln inom nationalekonomin. På kortare sikt kan de däremot, som varit fallet under de senaste årtiondena, skilja sig åt väsentligt eftersom realräntan ibland är betydligt högre än den reala BNP-tillväxten och det under andra perioder för- håller sig tvärtom.

Pensionsrättighetema i premiereservsystemet kommer att stiga i värde också till följd av att de försäkrade tillgodoräknas s.k. arvsvinster. Också inom fördelnings— systemet uppkommer pä motsvarande sätt arvsvinster, och bidrar till att höja ålderspensionerna där (se avsnitt 10.2).

För medelsförvaltningen av premiereservmedlen bör, som vi kommer att utveckla i avsnitt 7.12 och 14.6, gälla särskilda regler som tillgodoser de krav som kan ställas på säkerhet och god avkastning på placerade medel. Den som förvaltar medlen skall lämna en viss garanterad minsta avkastning varje år, så att stora variationer är från år i avkastningen kan undvikas. Några statliga garantier rörande premiereservmedlen bör däremot inte utställas; ett sådant åtagande från statens sida gentemot medel som förvaltas i privat regi framstår som opåkallat och svårt att förena med affärsmässighet hos kapitalförvaltama.

Som vi föreslagit i avsnitt 7.6 skall det inom premiereservsystemet finnas såväl privata som statliga kapitalförvaltare. Dessutom bör det finnas särskilda statliga kapitalförvaltare som förvaltar premiereservmedel för personer som avstår från att aktivt välja viss kapitalförvaltare. Beträffande dessa statliga kapitalförvaltare bör avkastningsutjämning tillämpas.

7.8. Flexibel pensionsålder

Det reformerade pensionssystemet skall inrymma stor flexibilitet när det gäller uttag av ålderspension och medge betydande valfrihet för individerna. Någon allmän pensionsålder kommer inte att finnas. Ålderspension skall efter ansökan kunna tas ut — som hel eller partiell pension — tidigast från 61 års ålder. Vid senare uttag räknas pensionen upp enligt försäkringsmässiga grunder, utan övre åldersgräns. Ytterligare möjligheter till flexibilitet be— träffande pensionsuttag medges genom reglerna för användning av medlen i premiereservsystemet. Den nuvarande delpensionsförsäkringen avvecklas på viss sikt.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 är en viktig utgångspunkt för våra överväganden att det reformerade pensionssystemet och därtill anslutande regler skall präglas av stor flexibilitet när det gäller övergången från förvärvsarbete till ålderspension. De enskilda individerna bör ha betydande frihet att själva välja den för dem lämpliga tidpunkten för pensionering och att även på annat sätt träffa val mellan olika pen- sionslösningar och utnyttja den som bäst passar den enskilde själv.

Ett pensionssystem som är uppbyggt på grundval av livsinkomstprincipen och där ålderspensionerna beräknas enligt försäkringsmässiga grunder ger större möjligheter till valfrihet och flexibilitet än det nuvarande pensionssystemet. I ett sådant pen- sionssystem kommer alla inkomster under alla år att grunda pensionsrätt.

Genom ätt varje ytterligare arbetsinsats och varje ytterligare förvärvsinkomst ger upphov till större pensionsrätt, uppkommer goda möjligheter för människor att anpassa pensioneringstidpunkten och pensioneringsgraden med beaktande av den pensionsrätt som de hunnit tjäna in och med hänsyn till den pensionsstandard som de finner önskvärd.

Den som börjat förvärvsarbeta tidigt i livet kan, om han så vill, pensioneras tidigt — och i vissa fall tidigare än vad som är ekonomiskt möjligt med dagens regelsys- tem utan att det medför en orimligt stor standardsänkning — medan den som börjat förvärvsarbeta senare kan finna det påkallat att vänta längre med pensioneringen för att på så sätt få högre årlig pension.

En annan anledning till att det reformerade pensionssystemet kommer att erbjuda betydande flexibilitet är att den årliga ålderspensionen skall beräknas på försäk- ringsmässiga grunder (se avsnitt 7.9) Ju senare pensionen börjar tas ut, desto högre blir den årliga pensionen, och vice versa. Detta betyder att ålderspensionen — livsvarigt — skall räknas upp efter rent försäkringsmatematiska grunder för varje månad som pension inte tas ut.

Det reformerade pensionssystemet kommer således att medge stor flexibilitet och medföra betydande frihet i valet mellan uttag av ålderspension och fortsatt för- värvsarbete. Utrymme kommer att finnas för individerna att prioritera mellan å ena sidan högre pensionsålder och högre pension och å andra sidan lägre pension vid lägre pensionsålder. Någon allmän pensionsålder som i dagens pensionssystem behöver med hänsyn till de nämnda omständigheterna inte läggas fast från det inkomstrelaterade pensionssystemets synpunkt. Möjligheter kan ges de försäkrade att inom vida gränser själva välja tidpunkt för pensionering helt eller delvis.

] princip skulle man med ett livsinkomstbaserat pensionssystem kunna låta in- dividerna själva helt fritt välja tidpunkt för pensionsuttag utan någon som helst nedre åldersgräns. Ett val av tidig pensionsålder skulle då ge låg pension, vilket emellertid kunde antas återspegla individens egen värdering av arbete och fritid. Emellertid torde det också i ett livsinkomstrelaterat pensionssystem vara ofrånkom— ligt med vissa restriktioner, när det gäller tidigast möjliga tidpunkt för pensionsut— tag. Från arbetsutbudssynpunkt och således även från allmänna samhällsekonomiska utgångspunkter framstår sådana begränsningar som påkallade. Inskränkningar av denna innebörd är behövliga också för att undvika spekulation och för att hindra att alltför låga pensioner betalas ut, så att försäkrade genom tidigt uttag av inkomstre—

laterad pension gör sig beroende av stöd från samhället senare i livet.

Mot bakgrund härav föreslår vi att det för uttag av ålderspension också fortsätt- ningsvis skall finnas en nedre åldersgräns. Vi föreslår att den skall fastställas till 61 år. Före 61 års ålder skall alltså ålderspension aldrig kunna börja uppbäras. Det innebär en höjning med ett år i förhållande till vad som gäller i dagens folk— och tilläggspensionering. Som kommer att framgå senare föreslår vi dock att den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension skall höjas till 61 år även inom det nuva- rande pensionssystemet.

Någon motsvarighet till nuvarande övre gräns, för upp till vilken ålder det längst sker en uppräkning av ålderspensioner som inte tas ut, anser vi inte vara motiverad i det reformerade pensionssystemet. För en person som skjuter upp pensionsuttaget helt eller delvis skall alltså den outtagna delen av pensionen räknas upp försäkrings- mässigt månad för månad ända fram till dess den tas ut, oberoende av hur sent detta sker och således också efter den nuvarande övre åldersgränsen vid 70 år.

Den uppräkning som livsvarigt görs av ålderspensioner som inte tas ut bör ske enligt försäkringsmatematiska principer. Dessa bör ha till utgångspunkt att den för hela pensionärstiden sammanlagda ålderspensionen — för en person med genom- snittlig livslängd — skall vara densamma oberoende av när pensionen börjar upp— bäras.

Några särskilda regler som innebär att beräkningen vid tidiga pensionsuttag inte skulle göras enligt rent försäkringsmässiga principer och som således skulle innebä- ra en subvention av dem som tar ut pensionen tidigt anser vi alltså inte vara moti- verade; alla sådana incitament till tidigt pensionsuttag ställer vi oss avvisande till. På samma sätt avvisar vi motsvarande subventionering för personer som skjuter upp pensionsuttaget. Inte heller anser vi det vara motiverat att gå den motsatta vägen och föreslå regler som skulle missgynna tidiga uttag av ålderspension i förhållande till vad som är den försäkringsmässigt korrekta beräkningen. I alla avseenden bör alltså reglerna vara helt neutrala och anpassade till vad som är försäkringsmatematiskt riktigt.

Den närmare innebörden av våra förslag om beräkning av ålderspensionens stor— lek vid olika tidpunkter för pensionsuttag redovisar vi i kapitel 10, där vi även lämnar vissa exempel för att belysa de faktorer med vilka pensionen räknas upp eller ned vid uttag vid olika åldrar i jämförelse med pensionsuttag vid fyllda 65 år.

Av våra förslag här framgår att ålderspensionens storlek kommer att direkt påverkas av den tidpunkt från vilken den börjar uppbäras. Vi föreslår också, som vi framhållit i det föregående, att fortsatt pensionsrätt skall kunna intjänas utan övre åldersgräns vid fortsatt förvärvsarbete. Även den som förvärvsarbetar efter t.ex. fyllda 65 år skall alltså tillgodoräknas pensionsrätt för ålderspension på grundval av dessa förvärvsinkomster. Detta gäller hur länge som helst, dvs. oavsett den försäk- rades ålder uppåt. På motsvarande sätt bör avgifter tas ut till pensionssystemet på förvärvsinkomster utan övre åldersgräns.

Med denna utformning av pensionssystemet framstår det som starkt motiverat att de äldre försäkrade som vill och orkar arbeta också har reella möjligheter att fortsätta med förvärvsarbete längre upp i åren än vad som är praktiskt möjligt med

dagens regler. För egenföretagare och uppdragstagare torde i regel redan nu finnas goda förutsättningar härför, medan motsvarande möjligheter endast undantagsvis står arbetstagare till buds. Det finns därför anledning att pröva de bestämmelser som nu ställer sig hindrande i detta hänseende och som finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och — främst — i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Resultatet av våra överväganden är att vi föreslår en ändring i LAS av innebörd att arbetstagare ges en i princip ovillkorlig rätt att stanna kvar i sin an- ställning till dess de fyller 67 år. Den närmare utformningen av vårt förslag härom redogör vi för i avsnitt 10.4.

Liksom i dag bör pensionssystemet ge utrymme inte bara till uttag av hel pension utan även till uttag av partiell ålderspension. Den som så önskar bör alltså kunna välja att t.ex. ta ut en partiell ålderspension och samtidigt fortsätta förvärvsarbeta på heltid eller på deltid, utan särskild prövning och utan krav på nedsatt arbets- förmåga. Denna möjlighet bör, efter fyllda 61 år, stå till buds oberoende av den försäkrades ålder, dvs. såväl före som efter t.ex. 65 år.

Ytterligare utrymme för flexibla pensionslösningar kommer att öppnas inom ramen för den av oss föreslagna premiereservdelen i det allmänna pensionssyste- met. Som vi kommer att redovisa i bl.a. avsnitt 7.9.5 år avsikten att den pensions- rätt som förvärvats där skall kunna användas mer fritt än vad som avses gälla för pensionsrätten inom fördelningssystemets ram. T.ex. skall premiereservmedlen i princip kunna tas i anspråk under ett begränsat antal år, och den som så önskar skall kunna utnyttja dern exempelvis för en temporär förhöjning av ålderspensionen eller som utfyllnad vid minskad arbetstid under de sista yrkesverksamma åren.

Med en flexibel pensionsålder i enlighet med våra förslag finns inte behov av en allmän pensionsålder. I stället kommer tidpunkten för uttag av ålderspension att vara varje individs eget val, och det ankommer på den enskilde — och inte på sam- hället eller t.ex. arbetsmarknadsparterna — att besluta om denna.

Detta betyder att det inte, som i viss utsträckning gäller i dag, kan utges ålders- pension utan ansökan av den försäkrade själv. Som en allmän regel bör alltså gälla att ålderspension börjar utbetalas först efter det att ansökan därom gjorts. Hel ålderspension bör dock utges automatiskt utan ansökan fr.o.m. den tidpunkt då den försäkrade fyller 70 år, om han eller hon inte angett annat önskemål inom viss tid efter det besked härom lämnats.

För närvarande inrymmer den allmänna pensioneringen den särskilda delpensions- försäkringen. Det reformerade pensionssystemet kommer, som vi utvecklat i det föregående, att innefatta ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller pensionsuttag och medge individuella lösningar i en helt annan utsträckning än dagens regler. Möjlig- heter kommer att finnas att fortsätta att intjäna pensionsrätt vid fortsatt förvärvsar- bete, t.ex. på deltid, också efter fyllda 65 år. Den som önskar trappa ned sin för— värvsverksamhet kan alltså välja att ta ut en partiell ålderspension exempelvis från 63 års ålder och fortsätta att arbeta på deltid till något eller några år efter fyllda 65 år. Därigenom kan han eller hon förvärva rätt till en livsvarig hel ålderspension efter avslutad förvärvsverksamhet som inte blir mindre än om hel ålderspension hade tagits ut från 65 års ålder. För dem som på grund av sjukdom e.d. inte orkar

att fortsätta med förvärvsarbete kommer liksom hittills förtidspension att stå till buds.

Med hänsyn till det sagda har vi kommit fram till att behov av en särskild delpen- sionsförsäkring inte kan anses föreligga för framtiden när det allmänna pensions- systemet utformas enligt de principer som vi här redovisar. Vi föreslår därför att delpensioneringen — på viss sikt — skall avvecklas. 1 avsnitt 15 .8 återkommer vi till våra förslag på området.

Som vi framhållit i det föregående erfordras med ett pensionssystem sådant som det av oss föreslagna inte någon allmän pensionsålder. Emellertid behövs från vissa utgångspunkter att det bestäms vad som kan betecknas som en garantipensions— ålder. En sådan åldersgräns får betydelse i fråga om bl.a. den tidpunkt från vilken de försäkrade kan börja få del av ålderspension från grundtrygghetssystemet (utan reduktion, se kapitel 11), vid vilken högsta ålder förtidspension kan nybeviljas samt tidpunkten för övergång från förtidspension till ålderspension. Även inom efter- levandepensioneringen behövs en fortsatt övre åldersgräns. Vi föreslår att 65 år (dvs. samma ålder som den allmänna pensionsåldern i det nuvarande pensions- systemet) skall vara garantipensionsålder i det reformerade pensionssystemet och sålunda vara avgörande i de nämnda avseendena. Från informationssynpunkt kan det vara lämpligt att garantipensionsåldern också tas som en av utgångspunkterna i de årliga pensionsbesked som skall tillställas alla försäkrade och som lämpligen bör ange bl. a. årspensionsbeloppet vid uttag av ålderspension från vissa bestämda åldrar (se avsnitt 10. 5). Åldersgränsen 65 år är även den som vi i olika avseenden refererar till vid de beräkningar som redovisas 1 bl.a. kapitel 16 om utfallet av det reformerade pensionssystemet. En anledning härtill är önskemålet att underlätta jämförelser med utfallet enligt nuvarande regelsystem.

Samma ålder, 65 är, bör vidare också fortsättningsvis gälla som övre gräns för rätten till olika andra sociala förmåner än pension, tex. arbetslöshetsstöd och rehabiliteringsersättning. Även inom bl. a. sjukpenningförsäkringen och arbets- skadeförsäkringen fordras också framöver en övre gräns i vissa hänseenden. Denna bör även där bestämmas till 65 år. Detta utvecklar vi närmare i avsnitt 10.4.

En reform av det allmänna pensionssystemet enligt de av oss angivna riktlinjerna innebär att pensionssystemet för framtiden kommer att kännetecknas av stor flexibi- litet såvitt gäller tidpunkten för ålderspensionering och upphörande med förvärvs— arbete. Detta ger sannolikt upphov till dynamiska effekter genom att människors arbetsutbud påverkas positivt. Detta torde bli fallet även för personer som uppnått 65 års ålder. Med ett pensionssystem som har en rörlig pensionsålder från 61 års ålder och där möjligheter finns att fortsätta att tjäna in pensionsrätt också efter fyllda 65 år kan vinnas den psykologiska fördelen att människor i allmänhet inte längre ser uppnådda 65 år som en tidpunkt då alla måste lämna arbetslivet, dvs. att det sker en "avdramatisering" av den tidpunkten. Vi tror alltså att det reformerade pensionssystemet kommer att bidra till en höjning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern och därigenom ge upphov till dynamiska ekonomiska effekter.

Samtidigt är det från både allmänmänskliga och samhällsekonomiska synpunkter mycket viktigt att kampen mot ohälsan fortsätts och man får till stånd en väsentlig

minskning av långtidssjukskrivningarna och förtidspensioneringama, så att den genomsnittliga faktiska pensionsåldern går upp även av detta skäl.

7.9. Beräkning av pensioner

Det allmänna pensionssystemet kommer enligt vårt förslag att bestå av två olika beståndsdelar: ett fördelningssystem och ett premiereservsystem. Fördelningssyste- met kommer att svara för knappt 90 % av individens ålderspension och premiere- servsystemet för resten. Ålderspension kommer alltså att utbetalas från båda dessa system. Reglerna för beräkning av pensioner m.m. kommer dock att vara olika utformade inom de två systemen.

I avsnitt 7.9.1 redovisas vissa generella principer för de båda systemen. I avsnitt 7.9.2—7.9.4 kommer vi sedan att i huvudsak uppehålla oss vid de principer som vi föreslår skall gälla för beräkning av ålderspensioner inom fördelningssystemet. Motsvarande frågor inom premiereservsystemets ram behandlar vi i avsnitt 7.9.5.

7 .9.1 Pensionskonton

För varje försäkrad bokförs inbetalda avgifter och deras tillväxt på två pensionskonton: ett fördelningskonto och ett premiereservkonto.

En grundläggande princip för det reformerade pensionssystem som vi föreslår är att storleken av ålderspensionerna — från såväl fördelningssystemet som premiere- servsystemet — skall bestämmas av individens samlade livsinkomst och inte som i dagens allmänna pensionering av bara de bästa inkomståren under livet. Som vi framhållit tidigare i detta kapitel skall emellertid inte enbart inkomster av förvärvs- arbete — och sociala ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst — ge upphov till pensionsrätt, utan pensionsrätt skall också tillgodoräknas för s.k. bar- når, vid studier och vid värnpliktstjänstgöring.

För alla slag av inkomster, ersättningar och verksamheter som grundar pensions- rätt skall också erläggas pensionsavgifter. Ålderspensionens storlek skall kopplas direkt till de avgifter som har betalats in till pensionssystemet för individens räk- ning.

Den pensionsrätt som intjänas ett visst är motsvaras alltså av den det året inbe— talda ålderspensionsavgiften. Avgiften skall fördelas mellan fördelnings- och pre- miereservsystemen. Enligt vad vi föreslår skall de till respektive system avsatta avgifterna bokföras på för varje individ upprättade pensionskonton: ett fördelnings- konto och ett premierreservkonto.

Inom fördelningssystemet uppräknas beloppet på pensionskontot med löneindex,

vilket kan sägas utgöra en form av ränta på kontot. De avgifter som för individen avsätts år för år jämte "räntan" på dessa kommer att utgöra ett — fiktivt — pensions— kapital, som vid varje enskilt tillfälle utvisar det sammanlagda värdet av individens intjänade pensionsrätt. Kapitalet är fiktivt såtillvida att det inom fördelningssystemet inte motsvaras av någon faktisk fondering; de till fördelningssystemet influtna avgifterna används i första hand till att finansiera samma års pensionsutbetalningar.

Inom premiereservsystemet växer medlen på pensionskontot med den faktiska avkastningen. Behållningen på kontot motsvaras vid varje tillfälle av faktiska tillgångar hos den kapitalförvaltare som handhar medlen.

Pensionskapitalets storlek — individens totala livspension — beror således på individens samlade förvärvsinkomster, avgiftsprocenten för ålderspension och lönetillväxten respektive avkastningen under den tid varunder pensionsrätt intjänats. Den sammanlagda livspensionens storlek beror också på pensionskapitalets "för- räntning" efter det att ålderspension börjat uppbäras.

7.9.2. Delningstal

Inom fördelningssystemet bestäms det årliga ålderspensionsbeloppet genom att pensionskapitalet divideras med ett s.k. delningstal. Detta fastställs på grundval av olika faktorer. En av dessa är den vid pensioneringstidpunkten återstående medellivslängden för män och kvinnor sammantaget.

Inom fördelningssystemet utgör de under förvärvstiden intjänade pensionsrättig- heterna, uppräknade med löneindex, en form av pensionskapital. Storleken av detta avspeglas i behållningen på individens fördelningskonto. Detta — fiktiva — pensions- kapital skall räcka till ålderspension under en genomsnittlig pensionärstid. Pen- sionskapitalet måste därför delas upp på ett antal årliga pensionsutbetalningar.

För att bestämma den försäkrades årliga ålderspension måste alltså pensions- kapitalet delas med ett visst tal. Detta tal, som sålunda har en central betydelse för pensionsberäkningen, benämner vi delningstal. I det följande kommer vi att i korthet beskriva principerna för bestämmande av detta delningstal och översiktligt ange vilka faktorer som skall tas i beaktande när det fastställs. 1 avsnitt 10.2 redo- gör vi sedan mer utförligt för hur delningstalet skall fastställas.

Behållningen på fördelningskontot skall, som framgått, räcka till ålderspension under en viss tidsperiod. Denna period skall motsvara det antal år som är erforder- ligt för att pensionskapitalet skall räcka till pensionsutbetalningar under alla åren som pensionär för en person som lever lika länge som genomsnittet av befolk— ningen. Delningstalets storlek beror således till större delen på den återstående medellivslängden i genomsnitt. Härvid räknas, i enlighet med vad vi slagit fast i avsnitt 7.3, med den genomsnittliga livslängden hos män och kvinnor sammantaget.

Vid genomsnittsberäkningen skall, enligt vårt förslag, dessutom tas hänsyn till inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Män, som i dag har kortare medellivs- längd, har högre inkomster och pensioner än kvinnor. De högre pensionsbeloppen till män utbetalas således i genomsnitt under kortare tid än de lägre beloppen till kvinnor. Delningstalet kan på grund härav sättas lägre — och alltså ge upphov till högre pensioner — än om hänsyn inte tas till inkomstskillnadema.

Vid bestämmandet av delningstalet skall också beaktas att en viss andel av de förvärvsverksamma avlider före pensioneringen och efterlämnar s.k. arvsvinster.

Ytterligare en faktor att beakta vid fastställandet av delningstalet är pensions- kapitalets tillväxt under pensionärstiden. Den uppräkning med löneindex av intjänad pensionsrätt som görs under den förvärvsaktiva delen av livet utgör en form av förräntning på det fiktiva pensionskapitalet. En motsvarande förräntning är påkallad också för tiden efter det att ålderspension börjat utbetalas. För bestämmande av delningstalet blir det därför av betydelse hur pensionskapitalet skall fördelas över tiden, dvs. på hur den första årliga pensionen storleksmässigt skall förhålla sig till de därpå följande realt sett. Detta avgörs av vilken metod som väljs för uppräkning (indexering) av utgående pensionsförmåner. För att kunna bestämma delningstalet måste därför ställning tas till den frågan.

7.9.3. Indexering av utgående pensioner

Utgående pensioner inom fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras med en norm om 1,5 % reallönetillväxt per år. Härigenom kan första årliga

ålderspensionen bli betydligt högre än om en ren löneindexering hade till- lämpats.

Ett av de krav som vi ställer på ett reformerat pensionssystem är att det skall vara följsamt gentemot den samhällsekonomiska utvecklingen (se avsnitt 4.3). Vårt förslag att övergå från prisindexering till löneindexering av intjänade pensionsrätter bidrar i betydande utsträckning till att pensionssystemet görs mer samhällsekono- miskt följsamt. Den metod som väljs för indexering av de utgående förmånerna är också av betydelse i det avseendet.

Valet av indexeringsmetod när det gäller utgående pensioner påverkar också det årliga pensionsutfallet för enskilda individer. Genom löneindexeringen av intjänade pensionsrätter får pensionären del av den lönetillväxt som ägt rum under tiden från intjänandet fram till pensioneringen. Vi anser det rimligt att pensionärerna även efter pensioneringstidpunkten får del av den allmänna standardhöjning som kan för- väntas. Detta kan åstadkommas på olika sätt.

Om man skulle välja att låta även utgående pensioner vara löneindexerade skulle

pensionärernas standardutveckling följa löntagarnas. Pensionerna skulle därigenom förändras för varje år i takt med den allmänna lönenivån. Vid positiv reallönetill- växt skulle pensionerna således öka i fasta priser år för år, dvs. deras köpkraft skulle stiga. Omvänt skulle under perioder med sjunkande reallöner även pensions- beloppet sjunka i fasta priser.

Från stabilitetssynpunkt är en ordning med löneindexering av löpande pensions- förmåner av stor betydelse. Om såväl utgående pensioner som intjänade pensions- rättigheter räknas upp i relation till löneutvecklingen, får man totalt sett en god anpassning till den samhällsekonomiska tillväxten och därmed till avgiftsinbetal- ningarna.

Perioder med låg eller sjunkande tillväxt följs erfarenhetsmässigt av perioder med högre tillväxt och tvärtom. Enligt vår uppfattning är ett rimligt antagande att den genomsnittliga årliga realtillväxten långsiktigt kommer att ligga runt 1,5 % (se kapitel 3). Med en löneindexering av utgående pensioner skulle pensionärens standardnivå därmed på sikt stiga och bli högre ju äldre han eller hon blir. Be- gynnelsepensionen skulle dock bli tämligen låg.

Frågan är emellertid om det är så som pensionärer i allmänhet önskar ha sin totala livspension fördelad: en lägre begynnelsepension som på sikt ökar ju äldre de blir. Många kanske hellre skulle se att steget mellan lön och pension blev så litet som möjligt och att de alltså fick en relativt sett hög begynnelsepension. I sådant fall skulle pensionen fortsättningsvis inte samtidigt kunna räknas upp i takt med de förvärvsaktivas löneutveckling. Uppräkningen av den framöver löpande pensionen kunde i stället göras med t.ex. prisindex. För att tillfredsställa önskemål av nämnda slag skulle livspensionen sålunda fördelas om i tiden, så att begynnelsepensionen blev högre och pensionen på äldre dagar lägre än vad en löneindexerad pension skulle ge till resultat.

Med en fördelning av livspensionen på detta sätt skulle begynnelsepensionens nivå fastställas med utgångspunkt från den förväntade framtida realtillväxten. Denna kan som vi nyss framhållit antas långsiktigt uppgå till 1,5 % per år. De fortsatta årliga pensionerna skulle sedan skrivas upp med enbart prisindex.

[ diagram 7.1 visas det årliga pensionsbeloppets utveckling över tiden i de två nu diskuterade alternativen.

'&4'g—e—1vt ——v—..—:.

,... 1.

Diagram 7.1 Ålderspensionens årsbelopp i fasta priser vid pris- resp. löneindexe- rad pension, som ger samma totala livspension. Reallönetillväxt 1,5 % per år

1 ,2 löneindexerad pension 1 , 1 prisindexerad & . E' 1 pens1on 0 en 0,9 0,8 ' O 5 10 15 Pensionsår

Ett system där de utgående pensionerna är prisindexerade är avsevärt känsligare för variationer i samhällsekonomin än ett alltigenom löneindexerat system. 1 det fall som exemplifieras i diagram 7.1 har den prisindexerade pensionen bestämts som en annuitet med en årlig realränta på 1,5 % som bas. Om den framtida realtillväxten ligger runt 1,5 % per år blir den totala livspensionen för en genomsnittsindivid och systemets sammanlagda kostnad sett över en längre period lika stor i de två altema— tiven. Om däremot den årliga realtillväxten långsiktigt skulle ligga över eller under nivån 1,5 % skulle över- respektive underskott uppstå inom det delvis prisindexera- de systemet jämfört med ett helt löneindexerat alternativ.

Ett sätt att minska det delvis prisindexerade systemets tillväxtkänslighet är att införa en följsamhetsindexering av de utgående pensionerna med 1,5 % reallönetill- växt som norm. Med följsamhetsindexeringjusteras prisuppräkningen av pensioner- na efter hand med hänsyn till den faktiska samhällsekonomiska utvecklingen. Vid 1,5 % realtillväxt räknas pensionerna upp i paritet med prisförändringama. Om tillväxten är högre, får pensionärerna — utöver prisuppräkningen — ett extra påslag på pensionen. Om å andra sidan tillväxten är lägre än 1,5 %, utges inte full kom— pensation för prisökningarna.

Om prisindexeringen av utgående pensioner kompletteras med en sådan följsam- hetsindexering uppnås följsamhet till samhällsekonomin på samma sätt som med en ren löneindexering. Prisindexering med följsamhetsindexering är nämligen en form

av löneindexering. Uttryckt på annat sätt kan ett system med löneindexering av utgående pensioner sägas vara detsamma som en prisindexering kompletterad med följsamhetsindexering med normen O %. Genom att välja en högre norm, 1,5 %, får man emellertid för individen den fördelen att begynnelsepensionen blir högre än i ett system med ren löneindexering.

Valet mellan att ha en ordning med pris- och följsamhetsindexerade pensioner och ett system med rent löneindexerade pensioner är således enbart ett val hur det sammanlagda pensionskapitalet skall fördelas över tiden. En pris- och följsam- hetsindexerad pension är förhållandevis högre i början av pensionärstiden. Skillna- den mellan förvärvsinkomst och pensionsinkomst blir inte lika stor. Å andra sidan kommer den standardnivå som pensionären uppnått inte att i samma utsträckning som vid en ren löneindexering att höjas med tiden. Med en rent löneindexerad pension blir standardsänkningen för den nyblivne pensionären större men ju äldre pensionären blir, desto högre blir också hans standardnivå (vid allmän standardhöj- ning i samhället).

Enligt vår uppfattning är den skillnad i standardnivå som övergången från för- värvsarbete till pension i allmänhet innebär mer kännbar för den enskilde än det förhållandet att han under senare delen av sin tid som pensionär har en lägre inkomststandard än vad en löneindexerad pension skulle ha gett. Vi förordar därför alternativet med pris- och följsamhetsindexering.

Vi föreslår således att begynnelsepensionens belopp skall fastställas med utgångs- punkt i en framtida reallönetillväxt på 1,5 % per år, att den därefter utgående ålderspensionen skall pris- och följsamhetsindexeras och att det för följsamhetsin— dexeringen skall tillämpas normen 1,5 % per år i reallönetillväxt.

7 .9.4 Avgiftsprocent

Till ålderspensionssystemet skall tas ut en avgift om 18,5 % av pensions- grundande inkomster m.m. Pensionsrätt kommer alltså att intjänas varje år med ett belopp som motsvarar denna avgift. Med denna avgiftsnivå kommer en person med drygt 40 intjänandeår att med dagens medellivslängd få runt 60 % av medelinkomsten i årlig pension. Av den totala avgiften om 18,5 % grundar 16,5 procentenheter pensionsrätt i fördelningssystemet och 2 pro- centenheter pensionsrätt i premiereservsystemet.

Det reformerade ålderspensionssystemet skall enligt vårt förslag vara avgiftsbestämt i stället för, som nuvarande ATP, förmånsbestämt. Det betyder att storleken av den pensionsavgift som tas ut kommer att bestämma storleken av den pensionsrätt som tjänas in och därmed av ålderspensionen. Pensionsavgifter erläggs med en viss procent av förvärvsinkomsten m.m. Ju högre denna procentsats är, desto större pensionsrätt tillgodoräknas de avgiftsbetalande och desto högre blir pensionerna.

Storleken av den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensions- systemet är således en faktor som har stor betydelse för kompensationsnivån i systemet, dvs. för hur begynnelsepensionen storleksmässigt skall förhålla sig till medelinkomsten över livet. För att bestämma nivån på den avgift som skall tas ut till ålderspensionssystemet måste ställning därför tas till vilken kompensation som rimligen bör ges i det reformerade pensionssystemet.

I nuvarande pensionssystem får en förvärvsarbetande vid pensioneringen en kompensationsnivå (ålderspension i procent av slutlönen) på mellan ca 55 % och 65 % av slutlönen (vid 2 % årlig realtillväxt och under vissa förutsättningar i övrigt, se avsnitt 2.4).

I det reformerade ålderspensionssystemet skall kompensationen inte vara på detta sätt som i dag kopplad till individens slutlönenivå utan, genom livsinkomstprin- cipen, till individens alla inkomster eller, uttryckt på annat sätt, till hans eller hennes medelinkomst under livet. För personer med jämn löneutveckling under livet är det inte någon skillnad mellan slutlön och medellön. För personer med ojämnt fördelad livsinkomst kan däremot genomsnittsnivån och slutnivån vara väsentligt olika. Med det reformerade pensionssystemet kan man således inte generellt säga vad en viss avgiftsprocent ger för kompensationsnivå i betydelsen pension i procent av slutlön, utan endast ge exempel på vad det kan innebära genomsnittligt sett eller för olika "typindivider".

l tabell 7.1 visas vilken avgiftssats som krävs för att en person med en jämn inkomst under livet skall erhålla en reformerad ålderspension som motsvarar 50, 55, 60 respektive 65 % av slutlönen. Personen antas börja förvärvsarbeta vid 24 års ålder och sedan arbeta tills han eller hon går i pension vid fyllda 65 år. ln— komsten förutsätts öka varje år i takt med den allmänna reallöneökningen i sam- hället. Den person som tabellen illustrerar intjänar alltså pensionsrätt på en realt oförändrad nivå under 41 års tid. Detta kan, som angetts, ske genom förvärvsarbete hela tiden, men motsvarande pensionsrätt kan också förvärvas på annat sätt, t.ex. genom att bamårsrätt eller pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring tillgodoräknas. Alternativt kan personen börja arbeta tidigare men avstå från förvärvsarbete eller annan pensionsgrundande verksamhet under några år senare i livet. I tabell 7.1 redovisas erforderlig avgiftssats då pensionen är pris- och följsamhetsindexerad. Reallönetillväxten förutsätts vara 1,5 % per år. Som en jämförelse visas i tabellen också den avgiftssats som skulle ha krävts i fall att utgående ålderspension hade varit rent löneindexerad.

Tabell 7.1 Erforderlig avgiftsats för en utgående reformerad ålderspension på olika kompensationsnivåer för en individ som förvärvsarbetat 41 år med jämn inkomstutveckling. Reallönetillväxt 1,5 % per år. Dagens medellivslängd

Ålderspension Avgiftsats om pensionen är följsamhets- löne- indexerad indexerad

50 % av slutlön 15,7 % 18,3 % 55 % av slutlön 17,3 % 20,1 % 60 % av slutlön 18,9 % 22,0 % 65 % av slutlön 20,5 % 23,8 %

Med en avgiftssats på bortemot 19 % uppgår den nybeviljade, pris- och följsam- hetsindexerade pensionen i det här exemplet till 60 % av individens slutlön. En avgiftssats på 16 % ger en begynnelsepension om drygt 50 % och med en avgift på 21 % blir den första ålderspensionen 66—67 % av slutinkomsten.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 har vårt arbete inte syftat till att åstadkomma några generella förändringar av de genomsnittliga förrnånsnivåer som i dag ges inom den allmänna pensioneringen. Procentsatsen för den ålderspensionsavgift som tas ut till det reformerade pensionssystemet bör alltså sättas så högt att försäkrade i allmänhet inte får lägre pensioner än de som utges enligt nuvarande regelsystem. Samtidigt finns inte utrymme för att ta ut så höga avgifter till ålderspensionssystemet att gene- rella höjningar av förmånsnivåerna uppkommer.

Vid valet av avgiftsnivå måste hänsyn också tas till vilken pensionsavgift som faktiskt krävs för att finansiera de pensionsförmåner som under en övergångstid kommer att fortsätta att utges med tillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför väljas så att avgiftsinkomsterna tillsammans med buffert- fonden inom systemet förslår till att täcka nuvarande och framtida åtaganden enligt dagens folkpensions- och ATP-system.

Det reformerade ålderspensionssystemet skall delvis utformas som ett premiere- servsystem. Som vi har utvecklat i avsnitt 7.6.2 skall sålunda en del av den pen- sionsgrundande ålderspensionsavgiften, drygt 10 %, avsättas till en premiereserv, medan huvudelen av avgiften tillförs fördelningssystemet. Den avgift som tas ut till pensionssystemets premiereservdel kan inte, på samma sätt som avgiften till för- delningssystemet, användas till löpande finansiering av de övergångsvisa pensions- utbetalningarna enligt hittillsvarande regelsystem. Vid bestämmandet av det totala avgiftsuttaget till det reformerade ålderspensionssystemet måste hänsyn tas härtill.

Mot bakgrund av det sagda och på grundval av beräkningar över totala kostnader för pensionssystemet och över utfall för enskilda individer i ett reformerat ålders- pensionssystem som vi har låtit utföra, föreslår vi att den totala pensionsavgiften

till det reformerade inkomstrelaterade systemet skall utgöra 18,5 % av pensions- grundande förvärvsinkomster och annat som grundar pensionsrätt. De försäkrade kommer alltså varje år att intjäna pensionsrätt som motsvarar 18,5 % av förvärvs- inkomsten m.m.

Vi föreslår vidare — i överenstämmelse med vad vi tidigare anfört om omfatt- ningen av fördelningssystemet respektive premiereservsystemet — att av denna totala avgift om 18,5 % skall 16,5 procentenheter tillföras fördelningssystemet och resterande 2 procentenheter avsättas till premiereservsystemet.

Det bör här påpekas att det underlag på vilket avgift beräknas och pensionsrätt intjänas inom det reformerade systemet inte är detsamma som underlaget för dagens folk- och tilläggspensionsavgifter. Till skillnad från nuvarande ordning skall med det reformerade systemet avgift erläggas för pensionsgrundande ersättningar (sjuk- penning m.m.) och för pensionsrätt grundad på bamår och värnpliktstjänstgöring. En annan förändring är att avgifter till ålderspensionssystemet kommer att tas ut endast på lönedelar upp till taket. I avsnitt 7.12 återkommer vi till frågan om avgiftsunderlaget.

Den avgift om 18,5 % som sålunda tas ut avser enbart det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Därutöver föreligger ett behov att finansiera grundskyddet inom ålderspensioneringen, förtids- och efterlevandepensioner samt övriga pen- sionsförmåner. Finansieringen av pensionssystemets skilda delar behandlar vi i olika kapitel framöver.

Med den föreslagna avgiftssatsen till ålderspensionssystemet blir resultatet att en person som har drygt 40 intjänandeår kommer att med dagens medellivslängd få en årlig ålderspension som motsvarar runt 60 % av medelinkomsten för dessa år.

För att ytterligare belysa vilken kompensationsnivå en pensionsavgift på 18,5 % ger redovisas i tabell 7.2 utfallet av vissa beräkningar. Där antas att hela det årliga pensionsbeloppet beräknas enligt fördelningssystemets princip. Kompensationsnivån beror som tidigare nämnts bl.a. på delningstalet. Med nuvarande befolkningsdödlig- het (åren 1988—1992) beräknas delningstalet till 12,9 vid pensionsuttag från 65 års ålder. Enligt SCB:s prognos kommer medellivslängden att fortsätta att öka fram- över och för år 2010 och framåt skulle delningstalet därför komma att höjas till 14,0. Med en fix avgiftssats blir det årliga pensionsbeloppet således lägre då medellivslängden ökar. Den sammanlagda livspensionen blir lika stor men skall då fördelas över ett större antal år.

1 tabell 7.2 visas, för tre olika delningstal, hur stor del av varje års inkomst som läggs till det framtida årliga pensionsbeloppet. Pensionens storlek beror sedan på antalet år som individen förvärvsarbetar eller tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst på grund av bamår m.m. Om delningstalet är 12,9 läggs 1,43 % av varje års inkomst till pensionen. Individen har i sådant fall efter 30 intjänandeår förvärvat rätt till en årspension motsvarande 43 % av sin medelinkomst under dessa 30 år (uppräknad till slutårets standardnivå). Med 45 intjänandeår blir pensionen 65 % av medelinkomsten.

Om medellivslängden ökar enligt SCB:s prognos, kommer efter år 2010 delnings- talet att uppgå till 14,0 vid 65 års ålder. Då läggs i stället 1,32 % av varje årsin-

komst till årspensionen. Med 45 intjänandeår kommer pensionen vid 65 års ålder då att motsvara 59 % av (den uppräknade) medelinkomsten under livet.

För en person som har en jämn inkomst under livet och har samma löneutveck- ling som den generella i samhället är medelinkomsten, uppräknad med löneindex, och slutlönen lika stora. Med en sådan livslönekurva kan således i det reformerade systemet enkelt beräknas en kompensationsnivå i förhållande till slutlönen (se tabell 7.2). För personer med begränsade inkomster under livet eller som intjänat pen- sionsrätt under bara ett begränsat antal år kommer kompensationsnivån i förhållan- de till slutlönen att höjas till följd av att de kommer att få ett tillskott till sin ålders- pension genom det garantipensionssystem som vi redovisar förslag till i avsnitt 7.10.

Tabell 7.2 Kompensationsnivå vid 65 års ålder inom det reformerade ålderspen- sionssystemet vid olika delningle och antal intjänandeår med pensionsavgift 18,5 %

Befolknings- Återstående Delnings- Procent av in- Pension i procent av dödlighet medellivs- tal komsten som slutlön vid jämn livs- år längd läggs till års— inkomst för olika an- pensionen tal intjänandeår 1988—1992 17,2 år 12,9 1,43 % 30 intj.år 43 %

40 intj.år 57 % 45 intj.år 65 %

1996-2000 17,9 år 13,5 1,37 % 30 intj.år 41 % 40 intj.år 55 % 45 intj.år 62 %

2010— 18,4 år 14,0 1,32 % 30 intj.år 40 % 40 intj.år 53 % 45 intj.år 59 %

Enligt vårt förslag skall avgiftsprocenten till det inkomstrelaterade ålderspensions- systemet således uppgå till 18,5 % sammanlagt. Av den inbetalda avgiften förs knappt 90 % till fördelningssystemet och drygt 10 % till premiereserven. Premie- reservsystemet kommer att" byggas upp successivt från det nya regelsystemets införande (se kapitel 8). Det innebär att det kommer att dröja länge innan det faktiskt utgående pensionsbeloppet från de två systemen uppnår motsvarande andelar, dvs. att pensionären får ca 90 % av sin pension från fördelningssystemet och ca 10 % från premiereservsystemet. Inte heller i ett fullfunktionsstadium är det emellertid säkert att så blir fallet. Det beror bl.a. på att räntan (uppräkningen av intjänade pensionsrätter) kan vara väsentligt olika i de två systemen. Inom för-

delningssystemet räknas den intjänade pensionsrätten upp i takt med den allmänna löneökningen. Inom det fonderade systemet bestäms uppräkningen i stället av den faktiska avkastningen på det förvaltade kapitalet. Den mer schablonmässiga pen- sionsberäkningen i fördelningssystemet kan också skilja sig från en strikt försäk- ringsmässig kalkyl, som tillämpas inom premiereservsystemet.

7.9.5. Premiereservpensionen

Älderspensioner inom premiereservsystemet beräknas på försäkringsmässi ga grunder enligt de principer som gäller för frivilliga, individuella pensions— försäkringar. Förmånema inom premiereservsystemet skall dock bestämmas

på lika villkor för kvinnor och män. Individen bör ges möjlighet att inom vissa ramar själv bestämma hur premiereservmedlen skall disponeras.

Storleken av ålderspension från premiereservsystemet skall beräknas utifrån pen- sionskapitalets storlek och individens ålder vid pensioneringstillfället i enlighet med principerna för de försäkringsmässiga metoder som tillämpas inom frivilliga, individuella pensionsförsäkringar.

Emellertid anser vi att principen om likabehandling av kvinnor och män i pen— sionshänseende, som tillämpas inom fördelningssystemet, också skall gälla inom det allmänna premiereservsystemet. Enligt vår mening skall sålunda årspensionen inom det offentliga premiereservsystemet, till skillnad från vad som för närvarande allmänt gäller inom privat pensionsförsäkring, beräknas på lika villkor för kvinnor och män. Lika stora förvärvsinkomster m.m. (som alltså innebär lika stora av- giftsinbetalningar) skall ge samma årspension till kvinnor och män. Detta betyder att kvinnor grund av sin längre medellivslängd (för närvarande ca 4 år räknat från 65 års ålder), på basis av lika stora intjänade pensionsrätter under livet, i genom- snitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension som är ca 25 % högre än vad mån får i genomsnitt.

Eftersom det är en del av ålderspensionsavgiften som avsätts till premiereserven är dessa medel i första hand avsedda att användas för ålderspension. Samma regler som inom fördelningssystemet bör gälla vad avser tidigaste ålder för uttag av pension. I övrigt bör de försäkrade i viss utsträckning kunna få välja själva hur de vill disponera sin premiereservpension.

Inom premiereservssystemet bör alltså finnas en större flexibilitet och individuell valfrihet än vad som blir fallet inom fördelningssystemet. Det kan dock finnas skäl att något begränsa valmöjligheterna för att undvika onödigt höga administrativa kostnader.

Möjligheter bör exempelvis finnas för individen att begränsa pensionsutbetal- ningarna från premiereservsystemet till ett visst antal år i stället för att ta ut pensio— nen livsvarigt. Premiereservpensionen kan därvid ges karaktär antingen av delpen—

sion (om endast pensionen från premiereservsystemet tas ut) eller av en högre sammanlagd pension under de första pensionärsåren vid omställningen från för- värvsarbete till ålderspension (om pensionen från fördelnings— och premiereserv- systemet börjar tas ut samtidigt).

Den försäkrade bör också kunna få välja att avsätta en del av premien till ett förstärkt efterlevandeskydd, samtidigt som rätten till egen ålderspension begränsas i motsvarande mån.

7.10. Grundtryggheten

Behovet av en grundtrygghet inom ålderspensioneringen skall tillgodoses genom en grundpension. Denna utformas tekniskt som en garantipension, som ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pensionen m.m. Garantipen- sionen görs beskattad och nivån bestäms så att nettoutfallet blir något högre än vad som blir fallet med nuvarande regelsystem. Alla pensionärer ges en garanti om en viss lägsta sammanlagd ålderspension. Genom särskilt utfor- made avtrappningsregler åstadkoms att nästan alla pensionärer får ett reellt ekonomiskt utbyte av sin intjänade inkomstrelaterade pension och att pen- sionstagare med begränsad inkomstrelaterad pension erhåller ett visst tillskott från garantipensionssystemet. Garantipensionen räknas upp med prisindex. För rätt till oavkortad garantipension skall krävas minst 40 års bosättning i Sverige.

7.10.1. Allmänna synpunkter

Grundskyddet i dagens pensionssystem utgörs av folkpensioneringen och består av folkpension, pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg (KBT). Dessa bestånds- delar av grundskyddet ger — tillsammans med verkningarna av det särskilda grund- avdraget för pensionärer — en nettopension som ligger väl över socialbidragsnivån och därutöver ett bostadstillägg som täcker större delen av bostadskostnaden. Grundskyddet kompletteras av särskilt kommunalt bostadstillägg (SKBT), som i princip garanterar att ingen pensionär får lägre disponibel inkomst — när hela bostadskostnaden är betald — än vad som motsvarar socialbidragsnivån.

I det nuvarande regelsystemet utgör folkpensionen pensionsskyddet för inkomster som understiger ett basbelopp medan ATP-pensionen ger ett pensionsskydd för inkomster däröver. Pensionstillskott utgår endast till pensionärer som saknar ATP-

pension eller som har låg sådan pension. Pensionstillskottet avräknas till 100 % mot ATP-pensionen.

Som vi tidigare har framhållit är det angeläget att grundtrygghetsprincipen upp- rätthålls även framöver och att det sålunda även fortsättningsvis ges ett grundskydd för personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara en begränsad inkomstrelaterad pension. Även i fortsättningen bör alltså finnas en motsvarighet till folkpensioneringen för att tillgodose behovet av en garanterad lägsta pensionsnivå, som är oberoende av förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Systemet för inkomstrela- terad pension i det reformerade pensionssystemet måste därför kompletteras med regler som garanterar alla en rimlig pensionsnivå.

I det reformerade systemet kommer inkomstrelaterad pension att tjänas in från i princip första kronans inkomst. Innebörden härav kan i en viss mening sägas vara att dagens folk- och ATP-pensionering med det reformerade systemet slås ihop. På grund härav kan folkpensioneringen i nuvarande utformning inte följa med in i det reformerade pensionssystemet för att där utgöra ett grundskydd för dem som får sin pension beräknad helt eller delvis enligt reformerade regler. Det reformerade systemet för inkomstrelaterad pension får därför till följd att också folkpensio- neringen måste förändras.

Vid våra diskussioner om ett reformerat grundskydd har vi emellertid funnit det lämpligt att pröva lösningar som inte endast innebör en nödvändig anpassning av grundskyddet till den föreslagna pensionsreformen i övrigt.

En utgångspunkt har därvid varit önskemålet om en fortsatt god grundtrygghet på åtminstone samma nivå som i dag.

En annan strävan har varit att alla pensionärer skall få i vart fall något reellt utbyte av den inkomstrelaterade pensionen. Det har samtidigt funnits en ambition att få till stånd en begränsning av det antal personer som berörs av de marginalef— fekter som ett grundskydd obönhörligen ger upphov till. De marginaleffekter som följer av folkpensioneringen har ingående beskrivits i avsnitt 5.3. Även om margi- naleffekter av denna typ för framtiden inte helt kan undvikas, har vi sett det som en viktig uppgift att försöka begränsa dessa.

Ytterligare en utgångspunkt har varit att pensionärer fortsättningsvis inte bör särbehandlas i skattehänseende. Vi anser alltså att pensionärer framöver skall beskattas enligt samma regler som förvärvsaktiva och att därmed det särskilda grundavdraget för pensionärer bör avskaffas.

Givetvis är det också nödvändigt att kostnaderna för grundskyddet kan hållas inom samhällsekonomiskt rimliga ramar. '

7.10.2. Utformning av grundtryggheten

Med ett reformerat pensionssystem — där inkomstrelaterad pension tjänas in från i princip första kronan av varje års inkomst — bör, som vi tidigare har framhållit, grundskyddet inte utformas med en folkpension i botten som ger i princip alla ett fullt pensionsskydd för inkomster under en viss nivå. En sådan konstruktion skulle få till följd att dessa inkomster skulle kompenseras dubbelt i pensionshänseende och

är därför av kostnadsskäl utesluten.

Vid utformningen av grundskyddet inom det reformerade systemet måste därför en annan väg väljas. För att samspelet mellan grundskyddet och systemet för inkomstrelaterad pension skall få rimliga konsekvenser, menar vi att grundskyddet framöver bör konstrueras så att det ger en utfyllnad över den inkomstrelaterade pensionen till en viss garanterad nivå, dvs. att grundskyddet bör ge mer ju lägre inkomster i övrigt som en person har. Grundskyddet skulle därmed i viss mån utformas enligt principerna för dagens pensionstillskott.

Vi menar alltså att grundtryggheten bör utgöras av en grundpension, tekniskt unformad som en garantipension, som ger en utfyllnad till de pensionärer som har låga inkomster i övrigt. Denna grundpension i form av en garanterad pensionsnivå skall således trappas av mot vissa andra pensionsinkomster.

Garantipensionen bör inte läggas på en sådan nivå att även — genomsnittliga — bostadskostnader därmed täcks. Det är vår uppfattning att det också under över- skådlig tid framöver kommer att finnas behov av ett särskilt till pensionärer riktat bostadsstöd. Garantipensionen bör därför i princip främst syfta till att trygga ekono- min vid sidan av boendekostnaden.

En fråga som inställer sig är vilka inkomster som skall medföra en avräkning av garantipensionen. Teoretiskt finns möjlighet att ta hänsyn till alla pensionärens egna inkomster av skiftande slag och kanske också till makes inkomster. En sådan lösning är emellertid inte rimlig. Den skulle visserligen ekonomiskt tillåta att grundskyddet läggs på en förhållandevis högre nivå — eftersom kostnaderna ändå skulle kunna hållas inom godtagbara gränser — men samtidigt skulle administratio- nen och kontrollapparaten växa.

Makes inkomster bör enligt vår uppfattning inte påverka utfallet av garantipensio- nen. När det gäller egna inkomster innebär de regler som nu gäller för avräkning av pensionstillskott och för reduktionen av särskilt grundavdrag vid beskattningen att förvärvsinkomster och kapitalinkomster (eller förmögenhetsinnehav) inte tas i beaktande. Inte heller tas hänsyn till pensioner som härrör från frivilliga, indivi- duella pensionsförsäkringar eller från pensionssparande enligt lagen (1993z931) om individuellt pensionssparande. Dessa nuvarande regler har tillkommit under de allra senaste åren och har grundat sig på särskilda överväganden beträffande bl.a. effek- ter på arbetsutbudet och snedvridningseffekter till följd av omdisponering av kapi- tal.

Vi har inte ansett det vara vår uppgift att i fråga om garantipensionen inom det reformerade pensionssystemet föreslå några ändrade principer för vilka former av inkomster som skall tas i beaktande vid avräkningen på garantipensionens nivå i förhållande till vad som sålunda nu gäller avseende bl.a. det särskilda grundavdra- get. Vi föreslår därför att utfallet av garantipensionen inte skall påverkas av för- värvsinkomster, kapitalinkomster eller pensioner från frivilliga, individuella pen- sionsförsäkringar.

Däremot är det naturligtvis självklart att garantipensionen skall avräknas mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen. Även med hänsyn till inkomstrelaterad efterlevandepension i form av övergångsvis utgiven änkepension

från ATP bör avräkning göras. Garantipensionen bör också trappas av mot av- talspensioner (i form av egenpension och efterlevandepension), som enligt hittills- varande regler minskar det särskilda grundavdraget för pensionärer. Utländska pen- sioner medför i dag en avtrappning av såväl det särskilda grundavdraget som av pensionstillskottet och det är därför naturligt att också de framöver får påverka garantipensionen.

Garantipensionen bör således trappas av mot inkomstrelaterad pension från den allmänna pensioneringen, mot avtalspensioner och mot utländska pensioner men inte mot inkomster i övrigt och inte heller i förhållande till förmögenhetsinnehav.

I det reformerade pensionssystemet finns ingen övre åldersgräns som anger att pensionsrättigheter inte därefter kan intjänas. Den som tjänat in pensionsrätt efter pensioneringen och därmed får högre inkomstrelaterad pension får därmed sin eventuella garantipension minskad.

Folkpensionen fullgör i dag inte bara funktionen att ge alla ett pensionsskydd för det första basbeloppets inkomster. Den ger också en högre kompensation för dessa inkomster än den som ges för inkomster däröver inom ATP-systemet. Sålunda ger folkpensionen för inkomster understigande ett basbelopp kompensation med 96 % av basbeloppet för ensamstående och med 78,5 % av basbeloppet för en gift pen- sionär. Kompensationsgraden inom ATP-systemet är lägre och uppgår till 60 %. Detta betyder, som vi har redovisat i avsnitt 2.3, att personer med lägre inkomster under livet får en högre total faktisk kompensationsgrad i pensionshänseende än personer i högre inkomstlägen.

Enligt vår mening bör inom ramen för det reformerade pensionssystemet tillska— pas en motsvarighet härtill. Ett viktigt skäl för detta är att vi velat undvika att den reformerade pensioneringen för personer med lägre inkomster systematiskt ger andra fördelningseffekter än den nuvarande.

En sådan ordning för högre kompensation för lägre inkomster bör enligt vår mening åstadkommas genom att reglerna för grundtryggheten och dess samspel med den inkomstrelaterade pensionen utformas så att de önskvärda effekterna härigenom uppnås. En lösning med denna innebörd ställer sig mindre kostnads- krävande än andra möjliga alternativ, genom att den på ett träffsäkert sätt kan riktas enbart till dem med förhållandevis låga inkomster under livet.

Det hittills sagda ger sammanfattningsvis vid handen att garantipensionen — som alltså bör trappas av mot de flesta pensionsinkomster i övrigt men inte mot andra inkomster — bör ge en utfyllnad till en nivå som netto överstiger dagens grund- skyddsnivå, att det särskilda grundavdraget bör avskaffas, att alla bör få något reellt ekonomiskt utbyte av intjänade pensionsrättigheter och att den därutöver bör lösa av vissa av folkpensionens effekter med högre faktisk kompensation för pen- sionärer med lägre tidigare inkomster.

7.10.3. Garantipensionens nivå

Vi har låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete såvitt avser garantipensionen. Därvid har vi försökt finna en nivå för garantipensionen och en modell för garanti-

pensionens avtrappning som tillsammans ger ett resultat som tillgodoser de ovan uppställda önskemålen och som ger ett bättre genomsnittligt utfall än dagens grund- skyddsregler. Avtrappningen av garantipensionen kan med våra utgångspunkter inte ske med 100 % utan lägre, mer generösa procentsatser måste tillämpas. Av kost- nadsskäl är det emellertid samtidigt nödvändigt att väga önskemålet om en hög garantipensionsnivå mot generositeten i avtrappningsreglema.

Folkpensionen är i dag högre för en ensamstående pensionär än för en pensionär som är gift med annan pensionär. Den princip att alla i pensionssammanhang bör betraktas som självständiga individer, som till en del ligger bakom vårt ställnings— tagande att inte låta makes inkomster påverka utfallet av en garantipension, talar för att det för framtiden bestäms en garantinivå som är oberoende av civilstånd och samlevnadsförhållanden. Emellertid har vi ansett det vara rimligt att till mer an- gelägna ändamål inom grundskyddet använda de betydande medel som skulle behöva tillföras systemet om nivåerna för gifta skulle höjas till nivån för ensamstå- ende och som frigörs om man behåller dagens ordning med olika nivåer för ensam— stående och gifta.

En garantipensions yttersta syfte är att ge en rimlig försörjningsnivå och gifta pensionärers sammanlagda behov av ett inkomstskydd ligger normalt på en lägre nivå än om de hade varit ensamstående. Vi har således menat att den skillnad nivåerna emellan som i dag föreligger får anses vara rimlig och att sålunda garanti- pensionens nivå även framgent bör ligga något lägre för gifta än för ensamstående.

Med hänsyn till det anförda föreslår vi att den framtida garantipensionen skall utformas så att alla pensionärer ges en lägstagaranti för en sammanlagd ålderspen— sion om för år räknat åtminstone 2,1 basbelopp för en ensamstående och 1,87 basbelopp för en gift pensionär. I övrigt föreslår vi att garantipensionen tekniskt skall utformas på så sätt att det fastställs en basnivå om 2 basbelopp för en ensam- stående och 1,77 för en gift pensionär och att denna basnivå trappas av mot andra pensionsinkomster enligt särskilda regler. Garantipensionen skall, som vi förut har framhållit, bli föremål för beskattning enligt samma regler som gäller för förvärvs- aktiva.

De angivna lägstagarantinivåerna motsvarar brutto ca 74 000 kr respektive 65 800 kr kronor om året eller ca 6 170 respektive 5 480 kr i månaden år 1994 och inne- bär en viss höjning av grundskyddsnivån om man jämför med utfallet från det nuvarande grundskyddet. En ensamstående pensionär utan pensionsinkomster i övrigt kommer enligt förslaget (vid en kommunalskattesats om 31 %) att ha en garanterad årlig pensionsnivå som netto ligger ca 2 000 kr högre än med dagens regler.

Vidare föreslår vi att avtrappm'ngsreglerna i det reformerade grundskyddssyste— met utformas på så sätt att en pensionär garanteras att utöver garantipensionens basnivå få behålla minst 25 % av sina andra pensionsinkomster i intervallet upp till 2 respektive 1,77 basbelopp och 50 % av pensionsinkomstema i intervallet däröver upp till 3 respektive 2,655 basbelopp. Tekniskt utformas reglerna så att det görs en avtrappning av den fastställda basnivån, 2 respektive 1,77 basbelopp, i två steg: med 75 % mot pensionsinkomster upp till 2 respektive 1,77 basbelopp och med 50

% mot pensionsinkomster däröver upp till 3,0 respektive 2,655 basbelopp, varefter garantipensionen är helt bortreducerad.

Med dessa regler blir resultatet att de flesta pensionärer kommer att få ett extra tillskott till sin sammanlagda pension genom den pensionsrätt de intjänat inom det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Lågapensionsgrundandeinkomsterunder livet eller en låg livsinkomst som har sin grund i ett begränsat antal intjänandeår kommer alltid att berättiga till högre faktisk pension än om rätt till de inkomstrela- terade pensionsinkomstema inte hade förvärvats. Detta blir en följd av förslaget att avtrappning mot övriga pensionsinkomster skall göras med en procentsats som är lägre än 100 %. Totalpensionen höjs med minst 25 % av den inkomstrelaterade pensionen. Emellertid uppkommer inte denna effekt beträffande de allra lägsta pensionsrättigheterna inom den allmänna pensioneringen. Till följd av den lägstaga- ranti som vi föreslår kommer inkomstrelaterad pension som understiger 0,4 basbe- lopp per år inte att ge något reellt ekonomiskt utfall. Som nämnts ovan innebär garantipensionssystemet inte heller något tillskott för pensionärer med pensions— inkomster över 3 respektive 2,655 basbelopp.

De angivna nivåerna för garantipensionen och avtrappningsintervallen är angivna i basbelopp. Härvid har använts prisbasbeloppet som sådant (35 200 kr år 1994) och inte det som annars tillämpas vid beräkning av pensioner, dvs. basbeloppet reducerat med 2 % (34 496 kr år 1994). Om lägstagarantinivåerna om 2,1 respekti- ve 1,87 basbelopp hade uttryckts i det reducerade basbeloppet skulle de utgöra ca 2,14 respektive 1,91 basbelopp.

Effekterna av grundskyddet kommer med den föreslagna utformningen inte att till någon del beröra personer med pensionsinkomster som överstiger 3 respektive 2,655 basbelopp medan alla med lägre pensionsinkomster kommer att få något tillskott, större eller mindre. 1 sin tur har detta till följd att effekterna av garanti- pensionen kommer att följa med ganska högt upp i inkomstskikten, något som är oundvikligt om man vill uppnå de syften i övrigt som vi i det föregående har redovisat.

Att såväl garantipensionens nivå som nivåerna för intervallen inom avtrappningen enligt förslaget bestäms i basbelopp medför att grundskyddet även framöver kom- mer att räknas upp med prisindex. Garantipensionens huvudsakliga syfte är att garantera en rimlig levnadsnivå och vi anser därför inte att den automatiskt skall följa standardutvecklingen. Genom prisindexering uppnår man att de lägsta pensio- nerna garanteras en oförändrad köpkraft även i tider med negativ reallöneutveck- ling. De krav på höjning av nivåerna som efter en följd av år med tillväxt i sam- hällsekonomin kan komma att resas, bör enligt vår uppfattning även fortsättningsvis hanteras genom prövning och ställningstagande i den politiska processen.

För garantipensionen bör gälla särskilda regler om intjänande av rätt till sådan pension som i huvudsak motsvarar de regler som fr.o.m. år 1993 gäller för folk— ' pension. För att få rätt till oavkortad garantipension bör krävas en lång tids an- knytning till Sverige. Vi föreslår att rätt till garantipension skall intjänas på grund- val av bosättningstid i Sverige mellan 16 och 65 års ålder, att det för oavkortad garantipension skall fordras minst 40 bosättningsår här och att garantipensionen vid

kortare bosättningstid skall reduceras proportionellt. Garantipension i olika former skall enligt vårt förslag kunna utbetalas enbart till personer som är bosatta i Sveri- ge. Till den närmare utformningen av reglerna på detta område återkommer vi i avsnitt 9.1.

Garantipension bör enligt huvudregeln kunna börja utbetalas först från 65 års ålder men under vissa förutsättningar bör finnas möjlighet att få del av pension från garantipensionssystemet redan dessförinnan, dock tidigast vid 61 års ålder. Vi kommer att närmare beskriva bl.a. de särskilda reglerna för uttag av garantipension i samband med att förslaget på grundtrygghetsområdet utvecklas mer ingående i kapitel 1].

Inom förtidspensioneringen och ejierlevandepensioneringen bör framöver liksom i dag finnas ett grundskydd. Våra överväganden i dessa avseenden kommer vi att redovisa i avsnitt 12.9 och 15.5.

Det bör anmärkas att avtrappningen av garantipensionen med olika procentsatser i olika intervall inte har konstruerats enbart med hänsyn till hur grundskyddet enligt vår uppfattning bör vara konstruerat i det reformerade pensionssystemet. Det har också funnits en strävan att undvika markanta tröskeleffekter i övergången mellan det nuvarande och det reformerade grundskyddssystemet. Vårt förslag till över- gångsregler på detta område kommer vi att redovisa i kapitel 11. Det innebär i korthet att personer födda år 1935 eller senare och som pensioneras år 2000 eller därefter kommer att helt omfattas av det ovan redovisade garantipensionssystemet och att grundskyddet även för alla andra vid ingången av år 2000 kommer att omvandlas till en beskattad garantipension enligt särskilda regler härför.

7.11. Förtids— och efterlevande— pensioneringen

Förtids- och efterlevandepensioner utges också fortsättningsvis men finan- sieras vid sidan om ålderspensionssystemet. Principerna för beräkning av dessa former av pension anpassas till det reformerade ålderspensionssys- temet.

Som vi framhållit i avsnitt 7.2 fordras också för framtiden ett riskskydd i form av förtids— och efterlevandepensionering. Ett inkomstskydd bör alltså beredas personer som under den yrkesaktiva delen av livet är förhindrade att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp. Dessutom bör förtidspensioneringen på samma sätt som ålderspensioneringen tillförsäkra pensionstagama ett tillfredsställande grund- skydd. Förtidspensionärer med inkomstrelaterad pension bör också ges möjligheter

att tjäna in rätt till en ålderspension som motsvarar den som de skulle ha fått om de hade fortsatt att förvärvsarbetai samma utsträckning som före pensionsfallet. Även ett visst mått av efterlevandeskydd framstår som motiverat i det reformerade pen- sionssystemet.

Den för ålderspensioneringen föreslagna livsinkomstprincipen och de regler som där skall gälla för beräkning av pension får automatiskt återverkningar på förtids— och efterlevandepensioneringarna. Principerna för beräkning av sådana pensioner måste därför anpassas i olika avseenden.

En väsentlig utgångspunkt för oss har varit att ålderspensioneringen för framtiden skall renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Förtidspensionering- en bör därför förvaltningsmässigt och i finansieringshänseende föras bort från ålderspensionssystemet. Den kan sammanföras med sjukförsäkringen, utformas som en självständig försäkringsgren eller byggas upp på annat sätt. Också efterlevande- pensioneringen bör finansieringsmässigt hanteras vid sidan av ålderspensioneringen. Den bör dock även fortsättningsvis administreras av försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket.

I kapitel 12 respektive 13 redovisar vi våra överväganden och förslag på dessa områden.

7.12. Finansiering och avgiftsuttag 7.12.1 Avgiftsuttag och avgiftsunderlag

Den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % tas ut på anställningsinkomst— er, till hälften genom en arbetsgivaravgift och till hälften genom en egen— avgift. Den växling som detta innebär från arbetsgivaravgifter till egenav- gifter bygger på att de anställdas bruttolöner höjs i motsvarande mån. Egen- företagare betalar hela avgiften själva. Endast inkomstdelar under förmåns— taket är avgiftsgrundande. För inkomster över taket betalas dock arbets- givaravgift i form av en skatt, vars intäkter tillgodoräknas statskassan. Avgifter betalas, till skillnad från i dag, även för försäkrade som är 65 år och äldre. Avgiftsunderlaget utvidgas också på grund av att ålderspensions— avgifter skall betalas — i form av egenavgift och en avgift från staten — på pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. Vidare vidgas av- giftsunderlaget till följd av att staten skall betala avgifter för bamårsrätt o.d.

Vårt förslag innebär att den reformerade ålderspensioneringen skall utformas som ett blandat system och att knappt 90 % ges formen av ett fortsatt fördelningssystem och drygt 10 % byggs upp som ett premiereservsystem.

Inom fördelningssystemet finansieras de pensioner som utbetalas med de avgifter som samtidigt erläggs av eller för de försäkrade. Dessutom används härför avkast- ningen och kapitalbeloppen från en viss fondering som görs för att täcka demog- rafiska förändringar och för att ge en buffert mot förändringar i avgiftsinkomster- nas utveckling i förhållande till pensionsutbetalningarna.

Inom premiereservsystemet betalas utgående ålderspensioner med användning av de där faktiskt fonderade medlen och avkastningen på dessa.

Som vi föreslagit i det föregående skall ålderspensionsavgift erläggas med totalt 18,5 % av det avgiftsunderlag som skall gälla i det reformerade pensionssystemet (se nedan). Av denna avgift tillförs 16,5 procentenheter fördelningssystemet och 2 procentenheter premiereservsystemet. Av skäl som vi kommer att utveckla i kapitel 14 föreslår vi att avgifter tas ut i form av både arbetsgivar- och egenavgifter. Av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % skall hälften, dvs. 9,25 % , tas ut som en egenavgift och resterande del, likaledes 9,25 %, betalas som en fortsatt arbets- givaravgift. Egenavgiften erläggs av den anställde själv medan arbetsgivaravgiften naturligtvis erläggs av arbetsgivaren. Försäkrade som har inkomst av annat för- värvsarbete än anställning betalar hela avgiften om 18,5 % själv.

Både egenavgiften och arbetsgivaravgiften betalas i sin helhet till ålderspensions— systemet. Av de medel som sålunda sammantaget inflyter dit förs vad som motsva- rar 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften till premiereservsystemet. Detta innebär att den ena eller andra avgiften inte specialdestineras till ett visst system och att man inte kan säga att det är egen- eller arbetsgivaravgiften som sådan som avsätts dit. Det sagda betyder vidare att avgifter kommer att tas ut på identiskt samma underlag till såväl fördelnings- som premiereservsystemet, liksom att pen- sionsrätt intjänas inom båda dessa system på grundval av samma inkomstunderlag och samma andra pensionsgrundande verksamheter.

Denna ålderspensionsavgift skall enligt vad vi föreslår ersätta de folkpensions- och tilläggspensionsavgifter som i dag tas ut enligt lagen (1981:691) om socialav- gifter. Förändringen föreslås dock inte bli genomförd vid ett och samma tillfälle utan får ske successivt under en tid.

I kapitel 14 redovisar vi våra närmare förslag om växlingen mellan arbetsgivarav— gifter och egenavgifter och om övergången även i övrigt från dagens folkpensions- och tilläggspensionsavgifter till de nya ålderspensionsavgifterna.

Den avgiftsväxling som vi föreslår förutsätter — förutom för den första procenten— heten egenavgift — att de anställdas bruttolön höjs med ett belopp som motsvarar växlingen till egenavgift samtidigt som arbetsgivaravgiften sänks i motsvarande mån. Detta kommer, om särskilda åtgärder inte vidtas, att få effekter inte bara på avgiftssidan utan också beträffande intjänandet av pensionsrätt inom det reformera- de pensionssystemet. När vi i de närmast följande kapitlen redovisar våra närmare förslag till utformning av det reformerade ålderspensionssystemet kommer vi inte att behandla dessa konsekvenser på intjänandesidan. [ stället tar vi upp dessa frågor

samlat i kapitel 14. Växlingen får dessutom återverkningar på andra socialförsäk— ringssystem m.m. Även detta berör vi i kapitel 14.

När det gäller underlaget för uttag av ålderspensionsavgifter föreslår vi att av- gifter liksom i dag skall erläggas på inkomster av anställning i form av kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete respektive på inkomster av annat förvärvsar— bete, i huvudsak från aktiv näringsverksamhet. Arbetsgivaravgiftema bör i likhet med vad som nu gäller betalas på lönesumman hos arbetsgivaren och debiteras kollektivt. Egenavgiftema bör samordnas med uppbörden av inkomstskatt och underlaget för dem fastställas i samband med inkomsttaxeringen.

Liksom i dag bör arbetsgivaravgifter till ålderspensioneringen således kunna be- räknas på grundval av summan av avgiftsgrundande lönebelopp. Någon individuell redovisning för varje enskild arbetstagare krävs alltså inte. Även nuvarande ordning för beräkning av pensionsgrundande inkomst för de försäkrade bör kunna kvarstå i huvudsak oförändrad. Till grund härför ligger taxeringen för inkomstskatt och alltså uppgifter i varje enskild försäkrads självdeklaration. Inte heller framöver bör sålunda finnas ett samband mellan bestämmandet av pensionsgrundande inkomst av anställning för individer och betalningen av arbetsgivaravgifter. T.ex. skall pen- sionsrätt tillgodoräknas oberoende av om arbetsgivaren faktiskt betalar arbetsgivar- avgift för inkomsten eller inte. Likaså skall det inte vara något krav för beräkning av pensionsgrundande inkomst av anställning att fastställd egenavgift faktiskt erläggs, eftersom uppbörden av denna skall ske genom arbetsgivaren på samma sätt som för uppbörd av preliminär skatt. Däremot bör, i likhet med vad som nu gäller, pensionsgrundande inkomst beräknas för egenföretagare bara under förutsättning att pensionsavgift faktiskt betalas.

För närvarande betalas arbetsgivaravgifter på hela lönesumman utan någon be- gränsning uppåt av förmånstaket. För att upprätthålla principen om ett strikt sam- band mellan ålderspensionsförmåner och avgifter föreslår vi att sådana avgifter fort— sättningsvis inte skall tas ut på inkomstdelar som överstiger det — för framtiden löneindexerade — förmånstaket om 7,5 basbelopp. Detta förslag avser såväl arbets- givaravgifterna som egenavgifterna. Härigenom uppkommer således parallellitet mellan de inkomster som grundar ålderspensionsrätt och de inkomster som ligger till grund för uttaget av ålderspensionsavgifter.

Samtidigt föreslår vi dock att arbetsgivaravgifter skall tas ut på inkomster också över taket. Det rör sig emellertid i detta hänseende inte om pensionsavgifter utan om ett uttag av skatt på höga inkomster. Någon motsvarighet härtill skall inte finnas såvitt avser egenavgifterna utan underlaget för uttag av dessa skall begränsas av förmånstaket. Också i nu nämnda hänseende utvecklar vi våra närmare övervä- ganden i kapitel 14.

Nuvarande regler för uttag av folk- och tilläggspensionsavgifter innebär vidare den begränsningen att avgifter betalas enbart t.o.m. det år då den försäkrade fyller 64 år. Någon motsvarande begränsning avseende avgifterna till det reformerade ålderspensionssystemet kan inte upprätthållas, eftersom vårt förslag innebär att ålderspensionsrätt skall kunna intjänas utan någon övre åldersgräns. Vi föreslår därför att avgifter skall betalas oavsett den försäkrades ålder. Särskilda övergångs-

regler är dock påkallade i detta hänseende. Till dessa återkommer vi senare.

Som framgått av det föregående innebär våra förslag att inte bara förvärvsinkom- ster skall vara pensionsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet utan också vissa andra verksamheter samt socialförsäkringsersättningar m.m. I principen om strikt samband mellan förmåner och avgifter ligger att allt intjänande av pen- sionsrätt inom pensionssystemet förutsätter att avgifter härför faktiskt inbetalas till ålderspensioneringen. Till skillnad från vad som gäller i dagens regelsystem måste med hänsyn härtill betalas avgifter även för sådan pensionsrätt som inte har sin grund i förvärvsinkomster.

När det gäller de ersättningar från olika socialförsäkringssystem och andra sociala förmåner, som enligt vad vi föreslagit i avsnitt 7.4 skall grunda pensionsrätt, skall således erläggas avgifter till ålderspensionssystemet. I enlighet med vad vi föreslår beträffande förvärvsinkomster bör dessa avgifter till hälften, dvs. med 9,25 % av ersättningen, alltid betalas av den försäkrade själv i form av egenavgifter. Utrymme härför kommer att finnas till följd av att den inkomst för den berättigade som ligger till grund för beräkning av ersättningen förutsätts ha blivit höjd i paritet med egenavgiftens nivå till den del den växlats från arbetsgivaravgifter, och att därmed även ersättningen som sådan höjts i motsvarande mån. Resterande del, likaledes 9,25 %, kan inte uttas som en arbetsgivaravgift, eftersom här inte finns någon arbetsgivare. Denna del får därför i stället betalas av de försäkringssystem som utger ersättningen. Sålunda blir sjukförsäkringen avgiftsskyldig till pensionssyste- met för sjukpenningen, föräldraförsäkringen för föräldrapenningen, arbetslöshets- försäkringen för arbetslöshetsersättningenxetc.

I fråga om de övriga sociala förmåner — exempelvis vårdbidrag och kontant arbetsmarknadsstöd — som skall grunda pensionsrätt, dvs. sådana som ligger utan- förolikasocialförsäkringsgrenar, får"arbetsgivardelen" av ålderspensionsavgifterna betalas av staten över respektive departements anslag med användning av allmänna skattemedel. Även på dessa sociala förmåner föreslår vi att egenavgifter skall tas ut med den generella procentsatsen. För att åstadkomma ett oförändrat nettoutfall för den enskilde behöver därför beloppen för förmånerna i fråga höjas. Vad nu sagts i fråga om uttag av egenavgifter och betalning av "arbetsgivardelen" med statsmedel bör tillämpas också beträffande avgiftsuttag på studiebidragsdelen inom studiemedelssystemet. Vid avvägningen av nivån för de framöver skattepliktiga och pensionsgrundande studiebidragen måste således tas hänsyn också till att egenav— gifter skall betalas på bidragsdelen.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning föreslår vi att pensionsrätt (under viss tid) skall grundas inte bara på den faktiskt utgivna ersättningen utan på den bakomliggande inkomst som ersättningen beräknas efter. På detta tillägg mellan den verkliga ersättningen upp till nivån för den bakomliggande inkomsten, som alltså skall grunda pensionsrätt, får sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäk- ringen betala hela ålderspensionsavgiften om 18,5 %.

Också vad avser sådan pensionsrätt som tillgodoräknas för barnår och vid väm— pliktstjänstgöring föreslår vi att staten skall betala hela ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Detsamma föreslår vi skall gälla beträffande den pensionsrätt för ålders-

pension som förtidspensionärer (enligt vårt förslag i kapitel 12) intjänar på grund- val av s.k. antagandeinkomster.

De avgifter som olika socialförsäkringssystem och staten sålunda skall betala till ålderspensionssystemet bör beräknas i princip individuellt för varje person och erläggas i anslutning till att pensionsrätten intjänas. I praktiken kan detta göras i samband med att taxeringen för inkomstskatt, och därmed beräkningen av pensions- grundande inkomst för ett visst är, blir klar ett stycke in på året därefter.

Dessa våra förslag om betalning av avgifter till pensionssystemet för olika social- försäkringsersättningar, bamår m.m. innebär att underlaget för uttag av avgifter till pensionssystemet vidgas i förhållande till det nuvarande. Samtidigt ökar utgifterna för dessa andra socialförsäkringsgrenar och följden blir att de avgifter som tas ut för finansiering av dessa får höjas. Även utgifterna på statsbudgeten kommer att påverkas. I motsvarande mån som belastningen på andra sociala system och på statsbudgeten ökar kan emellertid pensionsavgiftema hållas nere; om avgifter till ålderspensioneringen inte hade tagits ut på detta vidgade avgiftsunderlag hade pro— centsatsen för avgiftsuttag till ålderspensioneringen fått sättas högre än 18,5 % och man hade inte kunnat upprätthålla principen om samband mellan förmåner och avgifter inom pensionssystemet. Närmare beräkningar om den större belastning som uppkommer genom ökade kostnader på andra håll utanför pensionssystemet redovisar vi i kapitel 14, där vi också redogör för de överväganden och förslag som detta föranleder.

Vi vill dock redan nu framhålla att utgångspunkter för våra förslag i dessa hänse- enden har varit att företagens bruttolönekostnader inte skall öka genom ålderspen- sionsreformen och att reformen inte heller får i nämnvärd mån påverka statens budgetsaldo negativt.

7 .12.2 AP-fonden

Uppgiften att svara för ålderspensionssystemets buffertfondering skall åvila AP-fonden. På sikt kan AP-fonden förutsättas minska realt. Vi föreslår inga ändringar i AP—fondens organisation eller av placeringsreglema för fonden.

Som vi framhållit i det föregående krävs också fortsättningsvis att det sker en viss buffertfondering inom ramen för ålderspensioneringens fördelningssystem. En sådan buffertfond behövs för att utjämna tillfälliga variationer i avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Dessutom fordrar ålderspensionssystemet en fondbild- ning för att klara av variationer i inkomster och utgifter som har sin grund i de— mografiska förhållanden, dvs. förskjutningar i relationerna mellan andelen avgifts- betalare och andelen ålderspensionärer.

Denna uppgift att svara för pensionssystemets buffertfondering skall enligt vårt förslag ligga kvar hos AP-fonden. Emellertid bör — som kommer att framgå i det följande — fonden fortsättningsvis ha ett ansvar enbart för den inkomstrelaterade ålderspensioneringen och inte svara för finansiering av andra pensionsförmåner. AP-fondens funktion förändras alltså till att utgöra en buffertfond för bara ålders- pensionssystemet, vilket innebär att de medel som nu finns i AP-fonden i sin helhet tillförs den reformerade ålderspensioneringens fördelningssystem. Under en över- gångsperiod bör dessa medel dock tas i anspråk för utbetalningar av också andra former av pension än inkomstrelaterad ålderspension.

Vi föreslår för vår del nu inte några förändringar beträffande AP-fondens organi- sation eller av de placeringsregler som gäller för fonden.

Med de uppgifter som sålunda i framtiden skall ankomma på AP-fonden behöver denna inte ha samma höga fondstyrka, dvs. inte vara av samma omfattning i rela- tion till pensionsutbetalningarna ett visst är, som den har i dag. Den uppgift att tillgodose behovet av samhälleligt sparande som hittills ålegat AP—fonden kommer framöver, i takt med att fonder byggs upp inom ramen för det nu föreslagna pre— miereservsystemet, inte att vara lika framträdande.

Våra närmare förslag och beräkningar om AP-fondens utveckling framöver redovisar vi i kapitel 14 och 17.

7.12.3. Förvaltning av medel inom premiereservsystemet

I ålderspensioneringens premiereservsystem görs åtskillnad mellan försäk- ringsfunktionen och förvaltningsfunktionen. Försäkringsfunktionen handhas av Riksförsäkringsverket. Förvaltningen av premiereservmedlen skall kunna ske i varierande former. Förutsättningar skapas för konkurrens mellan olika offentliga och privata kapitalförvaltare. Särskilda statliga kapitalförvaltare inrättas för förvaltningen av medel från försäkrade som inte aktivt valt kapitalförvaltare.

Som framgått skall den allmänna pensioneringen framöver utformas som ett blandat system, dvs. den skall utgöra en kombination av ett fördelningssystem och ett premiereservsystem. De huvudsakliga skälen för att en del av den allmänna pensio— neringen utformas som ett premiereservsystem är att det möjliggör ett ökat sparan- de och att det innebär en viss riskutjämning för pensionstagama.

I det föregående har vi föreslagit att drygt 10 % av den totala ålderspensions- avgiften (2 procentenheter) skall avsättas till premiereservsystemet, och vi har också framhållit att Värdeökningen sker genom avkastningen på de förvaltade medlen. Vidare har vi där slagit fast att förmånerna inom premiereservsystemet skall bestämmas på lika villkor för män och kvinnor.

Ett viktigt motiv för att inrätta en premiereservdel i det allmänna pensionssyste- met är att den enskildes valfrihet och delaktighet i förvaltningen av pensionsmedlen därigenom ökas. Den enskilde individen bör i ett sådant system ges möjlighet att aktivt delta i förvaltningen. Eftersom det bland försåkringstagama med all sannolik- het kommer att finnas skilda prefenser beträffande placeringarna av medel inom premiereservsystemet bör ett pluralistiskt synsätt läggas till grund för utformningen av denna förvaltning. Detta innebär bl.a. att det bör eftersträvas en ordning där många olika förvaltare konkurrerar om förvaltningsuppdragen. Härigenom upp- kommer goda förutsättningar för att medlen inom premiereservsystemet förvaltas på ett effektivt sätt.

Premiereservsystemet kommer att vara förenat med försäkringselement som har stora likheter med de försäkringssystem som i dag handhas av livförsäkringsbola- gen. Det skulle därför kanske kunna tyckas att det vore mest praktiskt att premiere- servsystemet fick hanteras inom livförsäkringsbolagens ram. Emellertid skall premiereservsystemet vara en del i ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem. Med hänsyn bl.a. härtill anser vi att övervägande skäl talar för att göra en åtskill- nad mellan försäkringsfunktionen och kapitalförvaltningsfunktionen. Försäkrings- funktionen bör inte decentraliseras utan handhas centralt, av Riksförsäkringsverket. Däremot bör skapas förutsättningar för att kapitalförvaltningsfunktionen kan spridas ut på många olika händer och ge utrymme för ett stort mått av valfrihet och kon- kurrens.

Vad som kommer att handhas utanför den allmänna försäkringens administration kommer således att bli en ren kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Omfatt- ningen av den krets som kommer att kunna anförtros denna förvaltning beror bl.a. på om premiereservsystemet skall ges en utformning som innebär att kapitalförval- taren måste garantera en viss minsta avkastning, något som ställer särskilt höga krav på förvaltaren. På den privata marknaden finns i dag pensionssparande såväl med garanterad avkastning som utan sådan avkastning. Det finns således redan möjlighet att tillgodose individers skilda synsätt på risktagande vad gäller pensions- sparande. Mot bakgrund av bl.a. detta och då premiereservsystemet skall vara en del av ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem, anser vi att pensionssparandet inom detta system skall omfattas av en viss garanterad avkastning.

Kapitalförvaltningen bör få bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av Fi- nansinspektionen. Den närmare avgränsningen av den krets som kan komma i fråga som kapitalförvaltare och riktlinjer för tillståndsgivningen får bestämmas under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Vårt förslag om garanterad avkastning kommer att innebära att mångfalden av kapitalförvaltare i viss mån begränsas. Enligt vår mening är det dock viktigt att pensionsmedlen i premiereservsystemet inte äventyras, även om den garanterade avkastningen i andra avseenden visar sig vara mindre fördelaktig för försäkrings- tagaren. Således kan det inte bli fråga om att bestämma placeringsregler för förvalt- ningen av premiereservmedlen med bortseende från den garanterade avkastningen.

För att öka valfriheten och stärka konkurrensen bör funktionen att svara för för- valtningen av premiereservmedlen inte begränsas till privata intressenter. Den som

så önskar bör ges möjlighet att välja en offentlig kapitalförvaltare.

De medel som avsätts inom premiereservsystemet kommer alltså att kunna förval- tas av den kapitalförvaltare och på det sätt som den enskilde försäkrade själv väljer. Emellertid måste det finnas en lösning att tillgripa beträffande premiereservmedel som avsätts för personer som inte själva vill göra ett sådant aktivt val. Förvalt- ningen av sådana medel bör ske i statlig regi av flera olika statliga kapitalförvalta- re. Det kan vara naturligt att denna förvaltning bedrivs inom ramen för AP-fondens verksamhet. Med avseende på medel som förvaltas hos dessa statliga kapitalförval- tare bör — till skillnad från vad som blir fallet beträffande medel som förvaltas efter individuellt val — tillämpas avkastningsutjämning.

För upprätthållande av konkurrensneutralitet måste eftersträvas att privata och offentliga kapitalförvaltare ges samma villkor och förutsättningar för sitt agerande.

Våra närmare överväganden och förslag angående förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet och om försäkringsfunktionen i detta system kommer vi att redovisa i avsnitt 14.5. Som kommer att framgå där finns det flera frågor som vi berör bara översiktligt och som huvudsakligen måste överlämnas till fortsatta överväganden under den vidare beredningen.

7.12.4. Finansieringen av andra pensionsområden

Förtids- och efterlevandepensioneringama finansieras vid sidan om ålders- pensionssystemet. Vi tar inte ställning till den framtida finansieringen av förtidspensionema. Efterlevandepensioneringen finansieras med allmänna skattemedel. Även grundskyddet inom ålderspensionssystemet finansieras med allmänna skattemedel.

I enlighet med den principiella inställning som vi har redovisat i det föregående skall ålderspensioneringen för framtiden renodlas och utformas som ett avskilt försäkringssystem. Detta betyder att övriga pensionsformer måste finansieras vid sidan av ålderspensioneringen.

I avsnitt 7.1 1 har vi föreslagit att förtidspensioneringen framöver skall föras bort från ålderspensionssystemet och antingen sammanföras med sjukförsäkringen eller också utformas som en självständig försäkringsgren. Vilken lösning som härvidlag bör väljas får, som vi kommer att utveckla i kapitel 12, avgöras senare. I anslut- ning därtill får också tas ställning till hur förtidspensioneringen skall finansieras: med specialdestinerade försäkringsavgifter, över statsbudgeten eller genom en kombination av avgifter och allmänna skattemedel. Vi tar således inte nu ställning till dessa frågor. I kapitel 14 redovisar vi dock förslag om finansieringen av förtids- pensioneringen under de närmaste åren efter ikraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet.

Administrativt bör — i vart fall tills vidare (se avsnitt 12.3) — förtidspensionering- en liksom i dag ligga kvar inom ramen för försäkringskassoma och Riksförsäk- ringsverket.

Också efterlevandepensioneringen bör i finansieringshänseende föras bort från ålderspensionssystemet. Vi föreslår att efterlevandepensioner till barn och vuxna framöver skall finansieras över statsbudgeten med allmänna skattemedel. Detta gäller såväl inkomstrelaterad efterlevandepension som sådan pension på grundtrygg— hetsnivå. Även på efterlevandepensioneringens område föreslår vi dock vissa finansieringsmässiga särlösningar i kapitel 14.

1 avsnitt 7.10 har vi redovisat våra principiella förslag om grundtryggheten i det reformerade ålderspensionssystemet. Som vi framhållit där föreslår vi att nuvarande folkpensionering skall avvecklas och ersättas av grundpension, som tekniskt utfor- mas som en garantipension till utfyllnad av inkomstrelaterad ålderspension. Från detta garantipensionssystem skall kunna ges dels ett grundskydd till personer utan intjänad ålderspensionsrätt, dels ett större eller mindre tilläggsbelopp till inkomst- relaterad pension för pensionärer med begränsad sådan pension.

Båda dessa beståndsdelar av garantipensionen skall finansieras med utnyttjande av allmänna skattemedel, och sålunda inte genom någon omfördelning inom det in- komstrelaterade ålderspensionssystemet. Däremot föreslår vi att garantipensions- systemet skall administreras i samma ordning som de inkomstrelaterade ålderspen- sionerna och att de belopp som utges i form av garantipension skall utbetalas tillsammans med eventuell annan allmän ålderspension. Detta innebär att det person för person får räknas ut hur stort tillskott som ges genom garantipensionssystemet. Staten får sedan till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet betala ett belopp som motsvarar de sålunda sammanräknade kostnaderna för garantipensionerna. Denna avräkning mellan staten och ålderspensionssystemet kan ske t.ex. en gång per år.

För närvarande omfattar den allmänna pensioneringen också vissa s.k. särskilda folkpensionsförmåner. Till följd av våra förslag på grundtrygghetens område kommer pensionstillskotten att avvecklas. Det kommer vidare för framtiden inte att finnas behov av någon motsvarighet till dagens särskilda pensionstillägg till folk- pension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn. Genom att pensions— åldern i det reformerade ålderspensionssystemet görs flexibel från 61 års ålder kan delpensioneringen, som vi har föreslagit i avsnitt 7.8, avvecklas på viss sikt. På grund av tidigare fattade beslut skall även hustrutillägg och barntillägg avvecklas. När det sedan gäller handikappersättning och vårdbidrag föreslår vi att dessa skall föras bort från pensionssystemet och lagstiftningsmässigt tas upp i särskilda författ- ningar vid sidan om lagen (1962:381) om allmän försäkring. De bör finansieras över särskilda anslag i socialdepartementets budget.

Som vi framhållit i avsnitt 7.10 förutsätter vi att det under översiktlig tid fram— över kommer att kvarstå ett behov av ett till pensionärer särskilt riktat bostadsstöd. Vi lägger nu inte fram några förslag beträffande de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT och SKBT) eller om finansieringen av dessa.

Kostnaderna för administration av det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet

får täckas med de pensionsavgifter som erläggs. Den administration som föranleds av garantipensionssystemet och efterlevandepensioneringen samt — i förekommande fall -— av förtidspensioneringen får bekostas av statsmedel.

7.13. Autonoma och beständiga system

Inom såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet uppkommer en tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrätt. Den följsamhet till samhälls- ekonomin som kommer att föreligga med det reformerade pensionssystemet får till följd att kontinuerliga ingrepp i regelsystemet från lagstiftarens sida inte erfordras. Härigenom skapas autonoma och beständiga system och den reella rättssäkerheten inom ålderspensioneringen ökar.

Som vi beskrivit i det föregående innebär våra förslag att den reformerade allmänna pensioneringen skall byggas upp som ett blandat system, med en del uppbyggd enligt fördelningsprincipen och en mindre del konstruerad som ett renodlat premie- reservsystem. Inom båda dessa delar av pensionssystemet skall intjänas rätt till och utbetalas ålderspensioner. Vid sidan härav skall ligga förtids- och efterlevandepen- sioneringama m.m., som finansieras i särskild ordning.

De avgifter som för de försäkrade betalas till ålderspensioneringens premiere— servsystem skall avsättas till den framtida pensioneringen hos olika kapitalförvaltare i princip enligt de försäkrades egna val. Vårt förslag betyder alltså att den försäk- rade själv inom vissa ramar skall kunna välja förvaltare av premiereservmedlen. Dessa skall — som vi har angett i det föregående — kunna vara både privata och statliga kapitalförvaltare.

De pensionsrättigheter som enskilda försäkrade förvärvar inom premiereservsyste- met, genom de pensionavgifter som avsätts dit och som räknas upp år från år med avkastningen på de avsatta medlen, kommer alltså att motsvaras av faktiska till- gångar för den försäkrade i form av ett slags tillgodohavande hos medelsförvalta- ren. Den enskildes pensionsmedel kommer hela tiden att bestå av den faktiska behållningen på premiereservkontot som motsvarar värdet av hans tillgodohavande hos kapitalförvaltaren. Avsikten är inte att staten skall lämna några garantier gent- emot förluster på de förvaltade medlen eller på annat sätt lämna säkerhet avseende dessa.

Däremot föreslår vi att det i lagstiftningen skall läggas fast särskilda regler om vilka förvaltare som kan godtas, om hur och var premiereservmedlen får placeras, om tillsyn av Finansinspektionen, m.m. för att på det sättet tillgodose kravet på trygghet för de försäkrade. I kapitel 14 kommer vi att utveckla vilka grundläggande krav som bör kunna ställas på samtliga kapitalförvaltare.

De medel som avsätts i premiereserverna kommer i civilrättsligt hänseende att utgöra ett slags tillgodohavande för den försäkrade, som alltså har en form av rätt till dessa medel. De representerar för den enskilde en förmögenhetstillgång, vars värde kan bestämmas vid varje enskild tidpunkt på samma sätt som kapitalvärdet av en frivillig, privat pensionsförsäkring.

Några möjligheter att ta ifrån den enskilde detta hans anspråk på en framtida pension eller att på annat sätt förändra de grundläggande förutsättningarna kommer inte att finnas för kapitalförvaltaren och i princip inte heller för lagstiftaren, även om en garanti naturligtvis inte kan ges om framtida skatteregler. Det kommer inte att vara möjligt att framöver ändra grundprinciperna för redan intjänade premiere- servrättigheter och exempelvis bestämma att de medel som avsatts i premiereserv- fonderna skall tas i anspråk för annat än pensionsändamål åt den försäkrade själv. Däremot kommer det naturligtvis att stå lagstiftaren fritt att ändra villkoren med avseende på avgiftsbetalning framöver till premiereservsystemet, som att höja eller sänka pensionsavgiften till det systemet eller, om så skulle framstå som motiverat, att besluta att vidare avsättningar inte skall ske till systemet. Det väsentliga är emellertid att de rättigheter som dessförinnan byggts upp är oantastliga.

Det nu sagda gäller den formella tryggheten rörande premiereservfordringarna. Att det garanteras en sådan formell säkerhet utgör emellertid inte någon absolut materiell ekonomisk trygghet. Kapitalförvaltaren kan av olika skäl bli urståndsatt att fullgöra sina ekonomiska förpliktelser, t.ex. till följd av att de förvaltade medlen undergår en kraftig värdeförsämring. En risk kan också uppstå att avkastningen på de avsatta medlen blir mycket låg och att värdet på fondmedlen därigenom succes- sivt gröps ur av inflationen. Som vi betonat i avsnitt 7.6.1 är i detta avseende ett premiereservsystem inte ekonomiskt säkrare än ett fördelningssystem, eftersom det till sist ändå är de samtida förvärvsverksamma som svarar för pensionsrättigheter- nas reella värde genom den produktion som de skapar. Samtidigt bör emellertid understrykas att placeringsreglema m.m. för kapitalförvaltarna syftar till att tillgo- dose kraven på ekonomisk trygghet så att risker av nu berört slag inte skall behöva materialiseras.

De pensionsavgifter som tas ut till ålderspensioneringensfördelningssystem kom- mer inte på sätt som sker i premiereservsystemet att faktiskt sättas av i en fond. De bokförs emellertid på ett för varje försäkrad individuellt fördelningskonto och utgör grundval för den ålderspension som beräknas inom fördelningssystemet enligt de i det föregående föreslagna reglerna. Det regelsystem som vi föreslår för för- delningssystemet innebär att de avgifter som inbetalas till detta, tillsammans med buffertfondens medel och dennas avkastning, skall räcka till pensionsutbetalningar- na. Några ingripanden frän lagstiftarens sida kommer således i princip inte att erfordras framöver, till skillnad från vad som är fallet med nuvarande ATP—system.

De regler som enligt vårt förslag skall gälla för fördelningssystemet avser att tillskapa ett stabilt system med en i princip fullständig följsamhet till samhällseko- nomins utveckling samt en anpassning till demografiska förändringar beträffande medellivslängden och variationer i försörjningskvoten. Systemet blir härigenom kostnadsmässigt i huvudsak helt oavhängigt dessa faktorer och kan därför klara sig

utan kontinuerliga ingripanden lagstiftningsvägen.

Ålderspensioneringen blir sålunda också såvitt avser fördelningssystemet vad som skulle kunna betecknas som ett autonomt system.

De pensionsfordringar som de försäkrade bygger upp i fördelningssystemet kommer att manifestera sig på individernas pensionskonton där. Det är dock enligt vår mening inte möjligt eller lämpligt att till fördelningssystemet försöka överföra vanliga försäkringsrättsliga regler om oantastlig rätt till pensionsfordringar, m.m.

Emellertid kommer den rätt som intjänas till ålderspension inom fördelningssyste- met att vara förenad med ett väsentligt större mått av trygghet mot förändringar för de försäkrade än vad som är fallet med nuvarande utformning av den allmänna pensioneringen. Genom att pensionssystemet blir uppbyggt på grundval av livsin- komstprincipen med ett direkt samband mellan avgifter och förmåner samt innehål- ler en ordning med individuella pensionskonton på vilka bokförs en behållning som vid varje tillfälle direkt svarar mot den pensionsrätt som individen fram till dess har intjänat, uppkommer en lika tydlig individuell rätt till intjänad pensionsrätt som i premiereservsystemet.

Detta innebär att, även om denna möjlighet formellt sett kommer att stå öppen, det inte bör komma i fråga att statsmakterna för framtiden fattar beslut om ändring— ar av pensionssystemets regler som innebär att den rätt som de försäkrade dess- förinnan intjänat enligt gällande bestämmelser på ett eller annat sätt förändras till det sämre. Även om intjänad pensionsrätt i fördelningssystemet formellt inte kom- mer att vara oantastlig, anser vi att den reellt sett bör vara det. För den allmänna tilltron till fördelningssystemet är det av vikt att de försäkrade kan vara förvissade om att utställda löften hålls och att gjorda åtaganden uppfylls. På detta sätt kommer enligt vår mening den reella rättssäkerheten i fördelningssystemet att vara i det närmaste lika stor som i premiereservsystemet.

Däremot är naturligtvis förändringar framöver inte uteslutna. Procentsatsen för de pensionsavgifter som tas ut till fördelningssystemet kan givetvis höjas eller sänkas i framtiden, men då under förutsättning att den ändrade procentsatsen berör endast pensionsrätt som intjänas under tiden efter ändringens ikraftträdande. Det kan därvid inträffa att relationen mellan de olika delarna av ålderspensioneringen, fördelningssystemet och premiereservsystemet förändras för tid därefter. Likaså kan inte föreligga nägra hinder mot framtida ändringar avseende t.ex. tidigaste tidpunkt för uttag av ålderspension eller andra regler inom ramen för den flexibla pensions- åldern. Inte heller kan utfärdas några garantier för att villkoren för tillgodoräknan- de av bamårsrätt, förutsättningarna för pensionsrätt på olika sociala förmåner och andra bestämmelser av liknande slag kommer att kvarstå oförändrade för all fram- tid. Om så skulle komma att framstå som befogat, kan självfallet beslut fattas framöver om ändringar av regler av detta slag med avseende på pensionsrätt som intjänas efter ändringens ikraftträdande.

Vad som har sagts i detta avsnitt har avsett enbart ålderspensionerna inom ramen för det reformerade pensionssystemet. När det gäller garantipensionerna, som finansieras med allmänna skattemedel, kommer det att stå statsmakterna fritt att

från tid till annan ta ställning till utformningen och nivåerna härför med beaktande av syftet med denna beståndsdel i det samlade pensionssystemet. Likaså skall naturligtvis villkoren för rätt till och nivåerna för förtids- och efterlevandepensioner kunna förändras med hänsyn till vad samhällsutvecklingen m.m. kräver. Det rör sig i dessa sistnämnda hänseenden om renodlade riskförsäkringar, och det kan inte med fog göras gällande att någon inrättar sitt liv efter de vid en viss tidpunkt gällande förutsättningarna för rätten till förtids- eller efterlevandepension. Ingen kan med säkerhet hävda att han t.ex. utgått från att han fr.o.m. en viss tidpunkt framöver kommer att börja uppbära förtidspension.

8. Principer för övergångslösningar

8.1. Övergången på förmånssidan 8.1.1 Inledning

Vi har i föregående kapitel redovisat de principer som enligt vår mening bör ligga till grund för en reform av det allmänna pensionssystemet. Reformen kommer i första hand att innebära en omläggning av ålderspensioneringen. Emellertid måste den föreslagna reformen på ålderspensionsområdet få till följd att också förtids— pensionsreglerna ändras i åtminstone sådan män att en anpassning mellan regelver- ken kommer till stånd. Även beträffande efterlevandepensioneringen måste ske en anpassning till de förändrade reglerna för ålderspension.

De principer för en reform som hittills har redovisats har avsett pensionssystemets uppbyggnad i fullfunktionsstadiet. Nästa fråga som uppkommer är hur övergången mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet skall ske. Denna fråga kräver ytterligare och väl så ingående principiella överväganden.

Behovet av särskilda övergångslösningar avser i första hand den inkomstrelaterade ålderspensioneringen. Också på förtidspensions- och efter]evandepensioneringarnas område uppkommer behov av särskilda övergångsregler. Därtill kommer att Över- gången frän de nuvarande reglerna för grundskyddet inom pensionssystemet till de reformerade grundtrygghetsreglerna kräver särskilda ställningstaganden.

I det följande kommer vi att redovisa våra överväganden i dessa avseenden och de principiella ståndpunkter som vi har intagit. Vi kommer vidare att översiktligt beskriva våra förslag till övergångsreglering. En mer detaljerad redogörelse för de föreslagna övergångsreglema kommer vi att lämna i kapitel 15 och, såvitt avser grundtryggheten, i kapitel 11.

8.1.2. Inkomstrelaterad ålderspension

Det reformerade ålderspensionssystemet föreslås träda i kraft år 1995. Det skall ta sikte främst på kommande generationers förvärvsverksamma och de nya reglerna börjar tillämpas successivt. Personer som vid ikraftträdandet redan uppbär ålderspension och alla andra som är födda år 1934 eller tidiga- re står kvar i nuvarande regelsystem. Personer som är födda år 1954 och senare omfattas fullt ut av den reformerade ålderspensioneringen. För mel- langruppen, dvs. personer som är födda åren 1935—1953, sker en mjuk övergång i form av en metod med 20-delsinfasning. De kommer att få en del av sin ålderspension beräknad enligt reformerade regler och resterande del beräknad enligt nuvarande regler, varvid andelen beräknad enligt det nya regelsystemet är större ju yngre den försäkrade är.

De principer för pensionsreformen som vi har redogjort för i de föregående kapit- len innebär en betydande förändring av den allmänna ålderspensioneringen. Det kan emellertid vara på sin plats att här erinra om att det reformerade pensionssystemet inte systematiskt kommer att för alla ge ett försämrat eller förbättrat pensionsutfall i jämförelse med vad som skulle ha blivit fallet med dagens regler. Individuella variationer kommer att uppkomma. Pensionsutfallet påverkas av bl.a. förvärvs— mönster och inkomstprofil samt av den samhällsekonomiska tillväxten. En del personer kommer att få en lägre pension än de skulle ha fått med dagens pensions- system, åtminstone under förutsättning att där utställda pensionslöften skulle ha kunnat infrias. För andra kommer pensionsutfallet att bli tämligen oförändrat. Ytterligare andra kommer med det reformerade pensionssystemet att få ett bättre pensionsutfall än de skulle ha fått med de hittillsvarande reglerna. I kapitel 16 lämnar vi en ingående redovisning av pensionsutfallet från det reformerade syste- met för olika grupper och typindivider.

Reformens syfte är bl.a. att pensionssystemet skall bli mer följsamt i förhållande till samhällsekonomins utveckling och därmed bli mer pålitligt och trovärdigt för dem som befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Med en allmän pensionering som i huvudsak är ett fördelningssystem är det av synnerlig vikt att de förvärvsaktiva har förtroende för pensionssystemet och att de bär med sig en förvissning om att de själva när de blir äldre kommer att få pensionsförmåner ungefärligen motsvarande dem de finansierar genom avgiftsbetalning under sin aktiva tid, för dem som då är pensionärer.

Som vi har framhållit i det föregående finns med dagens pensionssystem en be— tydande osäkerhet inför framtiden. Den demografiska utvecklingen och den förvän- tade — i förhållande till tidigare något lägre — tillväxten i samhällsekonomin skulle framöver kunna innebära att pensionsförmånerna från ett bibehållet ATP-system skulle få sänkas i betydande män eller att de förvärvsaktiva skulle få vidkännas en

stagnerad eller t.o.m. sänkt standard.

Den reform som vi föreslår kommer att innebära att framtidens pensionärer under sin förvärvsaktiva tid i större utsträckning än i dag kommer att kunna vara säkra på att de pensionslöften som ställs ut också kan infrias fullt ut. För att så snart som möjligt minska den osäkerhet inför framtiden som dagens pensionssystem medför bör pensionsreformen genomföras omedelbart och träda i kraft vid tidigast möjliga tidpunkt. Vi föreslår därför att det reformerade regelsystemet skall träda i kraft redan vid ingången av år 1995.

Den genomgripande reform som vi föreslår och en så tidig ikraftträdandetidpunkt som den föreslagna kräver en orryfattande övergångsreglering. Att ålderspensions- systemet måste upplevas som trovärdigt och pålitligt medför nämligen också att reformen på pensionsområdet inte kan genomföras fullt ut från den ena dagen till den andra. De som i dag är pensionärer eller som har större delen av sitt förvärvs- aktiva liv bakom sig har rätt att ställa lika stora krav på pensionssystemets pålitlig- het som de som är yngre. De pensionslöften som har ställts ut inom det nuvarande pensionssystemet måste därför i möjligaste mån uppfyllas.

Motstridiga intressen gör sig alltså gällande. Å ena sidan är det från samhällsekonomiska synpunkter angeläget att det för- ändrade pensionssystemet får genomslag så snart som möjligt. För detta talar också hänsynen till kommande generationer och till de personer som i dag är förhållande- vis unga. Vi anser det också vara viktigt att relativt snabbt minska skatteinslaget i pensionssystemet.

Å andra sidan är det väsentligt för dem som redan är pensionärer att pensions- reglerna ligger fast eller att en pensionsreform i vart fall inte medför drastiskt försämrade pensionsvillkor. Samma intressen kan föreligga hos dem som vid ikraftträdandet redan har en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig. De som i dag är ålderspensionärer och de som har bara några få förvärvsaktiva är framför sig har inga eller mycket små möjligheter att påverka pensionsutfallet genom ett förändrat förvärvsbeteende. För personer i dessa kategorier är det viktigt att de inte berörs av några genomgripande förändringar i pensionshänseende.

En allmän utgångspunkt för våra ställningstaganden har varit att dessa motstridi- ga intressen vart och ett för sig har stor tyngd och att båda därför bör tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt. En avvägning de olika intressena emellan måste därför göras och resultatet härav måste totalt sett framstå som rimligt.

Enligt vår mening bör lösningar sökas med utgångspunkt från att det reformerade pensionssystemet främst skall ta sikte på kommande generationers förvärvsverk— samma. Samtidigt går det emellertid inte, av samhällsekonomiska skäl och om man vill motverka generationsmotsättningar framöver, att låta alla dagens förvärvs- verksamma förbli oberörda av reformen. Som tidigare har framhållits kommer dessutom många av dagens förvärvsaktiva att få ett bättre pensionsutfall med det reformerade pensionssystemet än med det nuvarande, vilket medför att det ligger i dessa individers intresse att de framdeles får sin pension från det reformerade systemet.

En självklar förutsättning för oss är att de som i dag är ålderspensionärer även

fortsättningsvis skall få sin pension huvudsakligen enligt de nu gällande reglerna.

Vi anser också att de som vid ikraftträdandet av det reformerade regelsystemet år 1995 bara har några få år kvar till dess de uppnår pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet skall omfattas enbart av det regelsystem som de under ett långt arbetsliv kan ha inrättat sig efter. De som vid ingången av år 1995 har bill! 60 år bör därmed inte beröras av det reformerade pensionssystemets intjänanderegler. För de här aktuella åldersgrupperna, omfattande personer födda år 1934 eller tidigare, bör således det generella intresset av att utställda pensionslöften ligger fast få väga över.

Det sagda innebär emellertid inte att några garantier kan utställas om totalt oför- ändrade regler framöver för denna grupp. Tvärtom har vi kommit till slutsatsen att det bl.a. av stabilitetsskäl krävs åtminstone vissa förändringar av nuvarande pen— sionsregler, som tar sikte även på dagens och den närmaste framtidens pensionärer (se avsnitt 8.1.5). De förändringar som här avses kommer enligt förslaget att träda i kraft först år 2000. Utgående pensioner enligt hittillsvarande regler kommer att påverkas först fr.o.m. den 1 januari 2001. Med hänsyn härtill kan det inte uteslutas att en negativ ekonomisk utveckling dessförinnan kan komma att innebära att stabiliserings- och ekonomiskpolitiska skäl kan kräva särskilda ingrepp och beslut.

Behovet av skydd mot genomgripande förändringar försvagas med avtagande ålder, för att över huvud taget inte föreligga för dem som vid ikraftträdandet inte har uppnått den nedre åldersgränsen, 16 år, för intjänande av pensionsrätt. Att låta bara dem som vid ikraftträdandet är under 16 år omfattas av det reformerade systemet kan dock inte komma i fråga. En sådan lösning skulle skjuta genomslaget av reformen så långt på framtiden att den inte skulle kunna möta de demografiska förhållanden som kommer att råda en bit in på 2000-talet. (De första pensionerna från det reformerade systemet skulle då betalas ut först i mitten av 2040- talet. ) Vidare skulle 1 sådant fall de nödvändiga, samhällsekonomiskt stabiliserande effek— terna av reformen inte inträda tidigt nog. Även om gränsen drogs något högre upp i åldrarna och det reformerade regelsystemet fick omfatta dem som i regel ännu inte kommit in i arbetslivet, dvs. personer som fyllt exempelvis 19 eller 20 år vid ikraftträdandet, skulle fördröjningen av reformens genomslag bli alltför stor.

Det är således enligt vår mening oundvikligt att personer som vid ikraftträdandet redan kan ha tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler berörs av det reformera- de pensionssystemet. Samtidigt måste dessa personer garanteras att de kan tillgodo- räknas denna före ikraftträdandet intjänade pensionsrätt, vilket betyder att det uppstår ett behov av övergångsregler som gör det möjligt att i pensionshänseende ta hänsyn till inkomster före år 1995.

Idealiskt vore om det gick att finna ett sätt att föra över den pensionsrätt som tjänats in inom det hittillsvarande pensionssystemet till det reformerade eller om de nu aktuella personerna kunde få pension enligt de hittillsvarande reglerna för inkomster intjänade före år 1995 och enligt de reformerade reglerna för inkomster under tid därefter. Detta är emellertid av olika skäl inte möjligt.

Det största problemet härvid är att det inte går att översätta pensionsrättigheter inom det nuvarande ålderspensionssystemet, med dess 15- och 30-årsregler, till ett

visst ekonomiskt värde vid en viss tidpunkt för att på den vägen få fram ett värde av de ditintills intjänade pensionsrättigheterna inom dagens ATP-system.

Om detta hade varit möjligt skulle värdet av pensionsrättigheterna för varje individ inom det nuvarande pensionssystemet ha kunnat beräknas per ikraftträdan- dedagen, medan för fortsättningen pensionsrättigheter skulle intjänas enligt de reformerade reglerna. Älderpensionen skulle sedan kunna utgöras av summan av pensionen per ikraftträdandedagen enligt de nuvarande reglerna, uppräknad med ett index, samt av den pension som blir resultatet av de pensionsrättigheter som tjänas in inom det reformerade systemet mellan ikraftträdandedagen och ålderspensio- neringen.

Enligt ett annat alternativ skulle, om en beräkning sådan som den antydda hade varit möjlig att göra, pensionsrättigheterna inom det nuvarande systemet ha kunnat översättas till pensionsrättigheter inom det reformerade systemet per ikraftträdande- tidpunkten och därefter föras in på det individuella pensionskontot för att där utgöra bas för det fortsatta intjänandet enligt reformerade regler.

Värdet av intjänade pensionsrättigheter enligt dagens ATP-system kan emellertid inte fastställas förrän vid pensioneringstillfället. Då först vet man vilka 15 år som är individens bästa inkomstår. lS-årsregeln gör alltså en beräkning vid en viss tidpunkt före ålderspensionstillfället omöjlig. Även 30-årsregeln vållar problem i sammanhanget såvitt avser de personer som vid den aktuella tidpunkten ännu inte har 30 förvärvsår bakom sig.

Att i en eller annan form försöka att bestämma ett värde av intjänad ATP-rätt per ikraftträdandetidpunkten och låta detta värde utgöra en del av beräkningsunderlaget för den framtida ålderspensionen är alltså inte möjligt, om man vill undvika slump— mässiga och mindre rättvisande resultat. Även med en prognosformel, som skulle innebära att vid översättningen vissa antaganden skulle göras angående framtida inkomster, skulle en påtaglig risk för över- eller underkompensation i det enskilda fallet föreligga.

Denna metod för övergången, som annars skulle vara den naturliga och den som skulle ligga närmast till hands, utgör alltså varken tekniskt eller principiellt sett någon framkomlig väg. En annan övergångslösning måste alltså sökas. Oavsett vilken annan lösning som väljs måste först bestämmas vilka åldersgrupper som helt skall omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Det måste alltså läggas fast en åldersgräns som har till innebörd att de som vid ikraftträdandet är yngre än vad åldersgränsen anger fullt ut skall omfattas av det reformerade systemet. Ut— gångspunkten är fortfarande att de som vid ikraftträdandet är 60 år eller äldre inte bör beröras av de reformerade reglerna.

I det föregående har framgått att vi anser att åldersgränsen inte kan sättas så lågt som till 16 eller 20 år. Åldersgränsen bör alltså sättas högre. Vid vilken ålder gränsen skall dras är inte givet utan även i detta avseende får göras en bedömning utifrån de motstridiga intressen som vi tidigare har redogjort för. Enligt vår be- dömning utgör en åldersgräns vid 40 år en rimlig avvägning. När det gäller perso— ner som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre bör således intresset av ett snabbt genomslag få större tyngd än intresset av ett oförändrat regelsystem. Vid 40 års

ålder har individen fortfarande typiskt sett större delen av sitt förvärvsliv framför sig och har alltså fortfarande möjlighet att anpassa sitt arbetsutbud m.m. efter de nya reglerna inom pensionssystemet.

Personer som vid ikraftträdandet är 40 år eller yngre bör alltså enligt vår mening helt omfattas av det reformerade pensionssystemet. Därmed kommer personer som är födda år 1954 eller senare att falla helt inom ramen för det reformerade pen- sionssystemet.

Vi har ägnat en betydande uppmärksamhet åt frågan om och hur det reformera- de regelsystemet skall påverka pensionsutfallet för personer som vid ikraftträdan- det är mellan 41 och 60 år, dvs. för dem som är födda åren 1953—1935.

Ett alternativ för övergångslösning för dessa åldersgrupper, som vid första på— seendet skulle kunna förefalla tilltalande, är att individen själv får göra ett val mellan det hittillsvarande och det reformerade pensionssystemet. Reglerna kunde då utformas så att valrätt skulle föreligga antingen i anslutning till ikraftträdandet eller också först vid ålderspensioneringstillfället.

En ordning som skulle innebära att det skulle krävas ett val av individen vid ikraftträdandet ser vi emellertid inte som rimlig. Ett sådant val skulle kunna få relativt stor betydelse för det framtida pensionsutfallet samtidigt som det vid den tidpunkt då valet görs inte kan förutsägas vilket av de båda systemen som skulle ge det förmånligaste utfallet för individen, i vart fall inte för de yngre åldersgrupper- na.

Om reglerna däremot utformades så att enskilda individer skulle få göra ett val först vid ålderspensioneringen, skulle det innebära att full information om pensions- utfallet från respektive pensionssystem förelåg vid valtillfället. En valrätt vid en tidpunkt då facit sålunda föreligger skulle emellertid ställa sig mycket kostnadskrä- vande för pensionssystemet, eftersom varje individ i så fall naturligtvis skulle välja det alternativ som de facto ger det bästa utfallet. Dessutom skulle staten förlora kontrollen över hur snabbt pensionsreformen får genomslag. För det fall utveck- lingen framöver skulle bli sådan att det reformerade pensionssystemet visar sig förmånligt för de flesta, skulle genomslaget komma förhållandevis snabbt. Skulle utvecklingen emellertid bli sådan att de flesta i de aktuella åldersgrupperna skulle välja att få sin pension beräknad enligt det hittillsvarande regelsystemet, skulle genomslaget av reformen låta vänta på sig länge.

Det är enligt vår uppfattning, ur samhällsekonomiska aspekter och med hänsyn till efterkommande generationer, nödvändigt att de stora årskullama som föddes på 1940-talet får - i vart fall i någon utsträckning — omfattas av de reformerade pen— sionsreglerna. Vi är därför inte beredda att föreslå att valrätt ges mellangrupperna. De som är födda på 1940-talet och de något äldre kommer emellertid i regel att ha en stor del av sitt förvärvsaktiva liv bakom sig vid ikraftträdandet av det reformera- de pensionssystemet. Önskemålet om ett omedelbart ikraftträdandet för denna grupp måste därför vägas mot det självklara kravet att pensionsutfallet genom reformen inte påverkas alltför mycket. Vi har därför också avvisat tanken på att låta det reformerade pensionssystemet få genomslag fullt ut för de årskullar som här avses.

Allmänt sett anser vi det inte godtagbart med kraftiga tröskeleffekter, dvs. över-

gångslösningar som exempelvis medför att en årskull omfattas helt av det hittills- varande systemet medan de som är födda året efter omfattas helt av det reformera- de systemet. Detta gäller alltså enligt vår uppfattning principiellt och oavsett var gränsen läggs. Vid våra överväganden har vi därför funnit att övergången bör ske enligt regler som ger ett mjukare utfall. Detta kan göras på flera — tekniskt sett mer eller mindre svårtillämpade — sätt.

Ett alternativ är att alla som vid ikraftträdandet är i åldern 41—59 år även fort- sättningsvis i princip omfattas av det nuvarande systemet men att det samtidigt konstrueras särskilda regler inom dagens pensionssystem som skulle utgöra ett slags mellanting mellan de nuvarande och de reformerade reglerna. Ett sådant tillväga- gångssätt skulle innebära att tre olika pensionssystem skulle vara i funktion under övergångstiden vid sidan av varandra. Lämpligheten av en sådan lösning kan enligt vår mening ifrågasättas, inte minst av administrativa skäl. Dessutom skulle det innebära uppenbara svårigheter att bygga upp regelsystemet för mellangrupperna så att det blir rimligt avvägt i förhållande både till vad som gäller för dem som är äldre och till vad som gäller för dem som är yngre. Vi avvisar därför en lösning enligt detta alternativ.

Det alternativ som vi slutligen har stannat för — och som enligt vår mening ger det mest tillfredsställande resultatet totalt sett — är en metod som innefattar succes- siv infasning enligt ett system som kan benämnas ZO-delsinfasning. Denna metod innebär att personer som vid ikraftträdandet år 1995 är i åldern 41—59 år får vissa delar av sin pension beräknade enligt det reformerade systemet och resterande delar beräknade enligt det reformerade systemet. Dessa respektive kvotdelar utgör de som framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Förslag till övergångsregler för personer födda åren 1935—1953. An- delen pension beräknad enligt reformerat rospektive nuvarande pensionssystem

Personer Ålder Kvotdelar födda år 1995 Reformerat Nuvarande pensionssystem

1935 59 är 1/20 19/20 1936 58 är 2/20 18/20 1937 57 är 3/20 17/20 1938 56 är 4/20 16/20 1939 55 är 5/20 15/20 1940 54 är 6/20 14/20 1941 53 är 7/20 13/20 1942 52 är 8/20 12/20 1943 51 är 9/20 11/20 1944 50 år 10/20 10/20 1945 49 år 11/20 9/20 1946 48 år 12/20 8/20 1947 47 år 13/20 7/20 1948 46 år 14/20 6/20 1949 45 år 15/20 5/20 1950 44 år 16/20 4/20 1951 43 år 17/20 3/20 1952 42 år 18/20 2/20 1953 41 år 19/20 1/20

Den sålunda föreslagna metoden med 20-delsinfasning innebär att det för försäkra— de som omfattas av denna kommer att beräknas dels en pension enligt nuvarande regelsystem, dels en pension enligt de reformerade reglerna. Vid beräkningarna av dessa pensioner enligt äldre respektive nya regler måste tas i beaktande inkom- ster m.m. såväl i tiden före som i tiden efter det nya regelsystemets ikraftträdan- de.

Också i fråga om personer som helt och hållet kommer att omfattas av det refor— merade pensionssystemet, dvs. de som är födda år 1954 eller senare, krävs att hänsyn tas till inkomster m.m. före år 1995. Dessa bör grunda pensionsrätt för reformerad ålderspension, och tillgodoräknandet av pensionsrätt enligt det reforme- rade regelsystemet på inkomster m.m. i förfluten tid bör ske på samma sätt för dessa åldersgrupper som för de grupper som omfattas av 20-delsinfasningen. Dessa principer beskriver vi översiktligt i det följande.

Det förslag till 20—delsinfasning som vi lägger fram innebär alltså att det för de åldersgrupper som omfattas härav, dvs. de som är födda åren 1935—1953, måste

beräknas två ålderspensioner: en enligt äldre och en enligt nya regler. Detta förut- sätter att det parallellt fr.o.m. år 1995 fram till pensioneringstidpunkten registreras dels ATP-poäng enligt hittillsvarande regelsystem, dels pensionsrättigheter inom det reformerade regelsystemet. ATP-poängen beräknas enligt de hittills gällande regler— na härför, medan pensionsrätt i det reformerade systemet beräknas med tillämpning fullt ut av de nya reglerna. Aven för förfluten tid behövs en parallell registerföring. Att ta fram ATP-poäng för förfluten tid innebär inga problem. De finns registrerade i Riksförsäkringsver- kets register. Inkomster för förfluten tid måste emellertid också föras in i registret för det reformerade pensionsystemet och bokföras på de försäkrades individuella pensionskonton. Detta kan ske genom att ATP-poängen för respektive år, med tillägg av en poäng för att kompensera för det basbeloppsavdrag som gjorts, räknas tillbaka till de inkomster som har varit deras upphov. Dessa inkomster bör därefter från respektive år räknas upp med löneindex.

När det gäller tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid i det reformerade systemet måste tas hänsyn inte bara till förvärvsinkomster. Också pensionsgrundan- de socialförsäkringsersättningar m.m. , utgivna i förfluten tid, måste ge upphov till pensionsrätt inom det reformerade systemet. Detta krav tillgodoses automatiskt genom förslaget att den registrerade ATP-poängen skall översättas till pensionsrätt inom det reformerade systemet. Även bamårsrätt bör kunna tillgodoräknas för tid före ikraftträdandet, så att även personer som dessförinnan tagit hand om små barn ges utbyte härför vid beräkningen av pension från det reformerade systemet. Däre- mot har vi inte funnit det möjligt att föreslå något motsvarande tillgodoräknande för förfluten tid på grundval av värnpliktstjänstgöring eller studier.

Särskilda regler behövs i vissa avseenden för beräkning av pensionsrätt inom det reformerade systemet för förfluten tid liksom för indexuppräkningen av denna. Dessa regler avser hänsynstagandet till ATP-taket men också mer tekniska spörs- mål. Vid den retroaktiva beräkningen av pensionsrätt uppkommer även mer prak— tiskt betingade svårigheter. Exempelvis finns inte möjligheter att beakta inkomster under 1950-talet och inkomster därefter som uppgått till mindre än ett basbelopp under ett år. Våra förslag i dessa avseenden kommer att redovisas närmare i kapitel 15.

Med tillämpning av dessa regler skall alltså vid pensioneringstidpunkten beräknas pensionsrättigheter inom dels det nuvarande, dels det reformerade pensionssyste— met. När dessa sålunda har beräknats blir nästa steg att beräkna den årliga pensio- nens storlek från båda dessa system enligt de för respektive system gällande regler- na. Den årspension som räknas fram från respektive system skall därvid utgöra hela den pension som skulle ha utgått om endast det systemet hade varit tillämpligt. I detta skede har alltså kvotdelsberäkningen ännu inte kommit in i bilden.

Inom det nuvarande pensionssystemet beräknas ATP-pensionen på inkomster över ett basbelopp medan folkpensionen utgör kompensationen för det första basbe- loppets inkomster. För personer med förvärvsinkomster utgör sålunda folkpensio- nen en del av den inkomstrelaterade pensionen. För att de inkomstrelaterade års- pensionema från de respektive systemen skall vara jämförbara, måste därför för

det hittillsvarande systemets del summan av folkpensionen och den årliga ATP- pensionen vara den relevanta uppgiften.

När årspensionen från respektive system sålunda är fastställd skall som faktisk pension utges summan av vissa 20-delar av årspensionen från det nuvarande syste— met och av resterande 20-delar av årspensionen från det reformerade pensions- systemet. Kvotdelama utgör de som angetts i tabell 8.1.

Fördelarna med en övergångsreglering som den föreslagna är enligt vår upp— fattning många. För individen anpassas genomslaget av pensionsreformen till åldern och därmed till den tid i förvärvsarbete som han eller hon har framför sig. Den som har förhållandevis kort tid kvar till pensionsåldern i det hittillsvarande systemet kommer att påverkas mycket litet av det reformerade systemet, medan de som är unga eller medelålders kommer att helt eller i betydande utsträckning omfattas av det reformerade systemet. Detta stämmer inte bara med vår inställning att redan ut- ställda pensionslöften i möjligaste mån bör lämnas oförändrade. Det ligger också i linje med tanken att övergången bör vara mjuk, att tröskeleffekter bör undvikas och att det således inte bör dras en skarp gräns i pensionshänseende mellan två personer med likvärdiga inkomstförhållanden som är födda åren intill varandra. Samtidigt kan man med den valda övergångslösningen åstadkomma ett ur samhälls— ekonomisk synvinkel rimligt snabbt genomslag. Exempelvis kommer personer födda år 1944 att få hälften av sin pension från det nuvarande systemet och den andra hälften från det reformerade systemet. Detta betyder, i generell bemärkelse, att personer som är födda på 1940-talet genomsnittligt sett kommer att få sin pension till mer än hälften från det reformerade pensionssystemet.

Sammanfattningsvis innebär den av oss valda övergångsmodellen såvitt gäller intjänandereglerna att endast de som år 1995 är 59 år eller yngre kommer att omfattas av det reformerade pensionssystemet, att de som då är mellan 41 och 59 år kommer att beröras enligt en glidande skala i förhållande till födelseåret och att endast de som är 40 år eller yngre kommer att helt och hållet omfattas av det reformerade pensionssystemet. Vad som hittills har sagts i detta avsnitt har primärt tagit sikte på det reformerade systemets fördelningssystem. Med avseende på premiereservsystemet gör sig sär— skilda hänsyn gällande och det krävs till följd härav kompletterande övergångregler, utöver de generella som vi ovan har lämnat förslag om.

Premiereservsystemet skall vara ett faktiskt fonderat system och inbetalning av avgifter till premiereserven kan ske först fr.o.m. den tidpunkt då reglerna härför träder i kraft. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan således påbörjas först fr.o.m. ikraftträdandetidpunkten och pensionsrättigheter inom det systemet kan därmed enligt vår mening baseras enbart på avgiftsinbetalningar som därefter görs.

Vi anser således att det inte kan komma i fråga att vid ikraftträdandet fondera avgifter för förfluten tid som om premiereservsystemet hade funnits hela tiden. Någon fondering i individuella premiereserver av medel motsvarande pensionsrätt intjänad före ikraftträdandet skall inte ske. Några medel att ta i anspråk för detta ändamål finns inte. Det kan inte gärna åläggas t.ex. staten eller AP-fonden att överföra medel till premiereservsystemet i sådan omfattning som det skulle röra sig

om, för det fall att avgifter skulle betalas för alla berörda som intjänat pensionsrätt i förfluten tid.

Fondering av avgifter bör enligt vår mening inte heller framöver ske för personer som vid ikraftträdandet redan har större delen av sitt förvärvsliv bakom sig. De avgifter som för dessa personers räkning skulle hinna fonderas fram till pensione- ringstidpunkten skulle nämligen typiskt sett ge bara ett tämligen litet utbyte i pen- sionshänseende. Vi föreslår därför att det skall dras en gräns vid dem som är äldre än 50 år vid ikraftträdandet så att avgifter till premiereservsystemet tas ut enbart för personer som är yngre, dvs. personer som är födda år 1944 eller senare. För personer som vid ikraftträdandet är i åldern 41—50 år, dvs. är födda åren 1953— 1944 föreslår vi dock särregler om avsättning av avgifter till premiereservsystemet.

För personer som är födda år 1954 och senare skall däremot avsättas hela den avgift som är avsedd för premiereservsystemet, 2 procentenheter av ålderspen- sionsavgiften om 18,5 %, till just detta system. Eftersom avsättningar görs först fr.o.m. år 1995 kommer många i denna kategori inte att hinna bygga upp en pensionsrätt inom premiereservsystemet som motsvarar den som intjänas av perso- ner som först efter ikraftträdandet påbörjar sin yrkeskarriär.

Dagens förvärvsaktiva kommer på grund av dessa våra förslag att få ingen eller en relativt sett mindre andel av sin pension från premiereservsystemet än de som vid ikraftträdandet ännu inte har intjänat några pensionsrättigheter. För att den totala årliga ålderspensionen för dessa övergångsgenerationer inte systematiskt skall bli lägre än den pension som under motsvarande förhållanden kommer att utgå till kommande generationer i fullfunktionsstadiet, måste till övergångsgenerationerna ges kompensation i form av en högre pension från fördelningssystemet. Fram till dess att premiereservsystemet nått fullfunktionsstadiet måste alltså fördelnings- systemet åläggas ett större åtagande och svara för att enskilda individer i över— gångsgenerationerna får en total ålderspension på ungefärligen den nivå som mot- svarar vad de skulle ha fått om premiereservsystemet skulle ha funnits under hela deras förvärvsliv. Våra närmare förslag till utformning av särskilda övergångs- regler med anknytning till premiereservsystemet redovisar vi i kapitel 15.

Konsekvenserna av de förslag som vi lägger fram om en successiv uppbyggnad av premiereservsystemet är att de förmånsbelopp som kommer att utbetalas till en början kommer att vara små, eftersom de äldsta födelseårgångarna som omfattas av detta fonderade system inte hinner bygga upp något större pensionskapital. Med tiden kommer pensionen från premiereservsystemet att få större betydelse för individen, men det kommer att dröja bortemot 50 år innan systemet har nått ett fullfunktionsstadium och pensioner utbetalas i full utsträckning därifrån.

___..— A— . _q- »1

Vf,—

_-1'4*a_." m m_ -*.—=-

8.1.3. Rätt till hittills intjänad pension

Personer födda åren 1935—1953, dvs. de som i större eller mindre utsträck- ning men inte helt omfattas av det reformerade pensionssystemet, skall genom en särskild garantiregel tillförsäkras minst den folk- och tilläggspen- sion som de skulle ha erhållit om pensionen hade beräknats helt enligt nuvarande regler per ingången av år 1995 .

Med de principer för en övergångslösning som redovisats ovan kan i ett fåtal fall inträffa att personer i övergångskohortema vid ålderspensioneringen får en lägre pension än den som skulle ha utgått om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och då hade gått i pension enligt nuvarande regler. Detta gäller främst de något äldre som har dragit maximal nytta av 15- och 30-årsreglerna i det nuvarande systemet men som har ett förvärvsmönster som inte ger motsvarande pensionsutfall från det reformerade systemet.

Det är enligt vår mening inte en acceptabel konsekvens av övergångsregleringen att personer med en längre tids förvärvsarbete bakom sig kan förlora pensionsrättig— heter som redan kan anses intjänade i det nuvarande pensionssystemet. Det framstår därför som motiverat med kompletterande övergångsregler som ger en garanti mot sådana förluster. Personer som omfattas av 20-delsinfasningen, dvs. är över 40 år vid ikraftträdandet, bör garanteras fortsatt rätt till minst den pension som skulle ha utgått om pensionen beräknats enligt nuvarande regler per ingången av år 1995 på de pensionsrättigheter som dessförinnan intjänats och som om personen i fråga då varit 65 år. Vi föreslår därför att en särskild garantiregel av denna innebörd införs övergångsvis.

Ålderspensionen bör således, enligt vad vi närmare utvecklar i avsnitt 15.3.5, beräknas med tillämpning av denna särskilda garantiregel för det fall att summan av folkpension och den årliga ATP-pensionen per ingången av år 1995, uppräknad med nu gällande prisindex till pensioneringstidpunkten, blir större än den årliga pension som blir följden av 20-delsinfasningen.

Det skulle naturligtvis kunna diskuteras att låta denna särskilda garantiregel ta sikte också på personer som helt och hållet omfattas av det reformerade pensions- systemet. Emellertid blir behovet av en sådan regel naturligtvis mindre ju yngre personen i fråga är. Vi har därför inte funnit det påkallat att utsträcka tillämpningen av den särskilda garantiregeln till dessa yngre åldersgrupper. Regelns tillämpnings— område skall således enligt vårt förslag begränsas till de egentliga övergångskohor— terna, till personer som vid ikraftträdandet är i 41—59 års ålder.

8.1.4. Andra pensionsformer

Också inom förtids- och efterlevandepensioneringen krävs övergångsregle- ringar. - Det nya garantipensionssystemet på grundtrygghetens område bör börja gälla fullt ut fr.o.m. år 2000 för personer som är födda 1935 eller senare.

De principförslag till övergångslösningar som redovisats i det föregående har, som framgått, avsett det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. Reformen av ålders— pensioneringen får emellertid återverkningar även på förtids- och efterlevandepen- sioneringama, som måste anpassas till det nya regelsystemet för ålderspension. Detta betyder att anpassningar krävs också i övergångshänseende för dessa pen- sionsformer. I kapitel 15 redovisar vi vissa riktlinjer för övergångsregleringen på dessa områden.

Det reformerade ålderspensionssystemet innefattar förutom inkomstrelaterad pen- sion även grundtrygghet i form av en garantipension. I avsnitt 7.10 har vi beskrivit våra principiella förslag till hur denna garantipension bör byggas upp. Också på grundtrygghetens område måste tas ställning till hur övergången skall ske från nuvarande grundskydd till den nya garantipensionen.

Såvitt avser garantipensionssystemet inom ålderspensioneringen ärinte påkallat att ha någon motsvarande successiv övergång som den vi föreslår för inkomstrelaterad ålderspension. Det nya systemet för grundtrygghet bör i stället träda i kraft och börja tillämpas fullt ut vid en viss bestämd tidpunkt. Detta bör ske fr.o.m. år 2000. På så sätt kommer tidpunkten för garantipensionssystemets ikraftträdande att sam- manfalla med den tidpunkt då ålderspensioner som till någon del beräknas enligt reformerade regler först börjar utbetalas. Detta betyder att omfattade av det nya regelsystemet på grundtrygghetens område kommer att vara personer som är födda år 1935 eller senare, dvs. som fyller 65 år är 2000. I kapitel 11 redovisar vi våra förslag i detta hänseende.

8.1.5. Ändringar inom ramen för det nuvarande pensionssystemet

Fr.o.m. år 2000 ersätts dagens folkpensionering m.m. av ett system med en särskild beskattad garantipension för personer som är födda år 1934 eller tidigare. Vid nämnda tidpunkt räknas då utgående pensioner om med hänsyn till de nya reglerna.

Med tillämpning fr.o.m. årsskiftet 2000—2001 införs vidare en ordning med pris- och följsamhetsindexering av alla pensionsförmåner (utom garanti- pensionen) och således även av dem som börjat utbetalas redan dessförinnan.

Vi lägger inte fram förslag om höjning av den allmänna pensionsåldern från 65 till 66 år.

Som vi nyss har föreslagit kommer ett helt nytt system för grundtryggheten att gälla för personer som går i ålderspension fr.o.m. år 2000 och som är födda år 1935 eller senare. En beståndsdel i detta nya system är, som framgått av avsnitt 7.10, att pensionsinkomster fortsättningsvis skall beskattas fullt ut enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster.

Pensioner som utges med tillämpning av dagens regler i form av folkpension och pensionstillskott, liksom ATP upp till pensionstillskottsnivå, är för närvarande i praktiken befriade från inkomstskatt. Enligt vår mening är det angeläget att det också för grupper som inte i och för sig omfattas av det nya garantipensionssyste- met inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att gälla samma skatteregler som för andra inkomsttagare. De grupper som det här rör sig om är dels de som redan i dag uppbär folkpension, dels de som kommer att nybeviljas sådan pension före år 2000.

För att få till stånd en sådan likabehandling i beskattningshänseende krävs att det också för de nu angivna grupperna införs nya regler på grundskyddets område och att alltså förändringar görs av dagens regler. Nuvarande bestämmelser om folk- pension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag för pensionärer bör därför ersättas av andra regler av innebörd att grundskyddet görs beskattat samtidigt som den enskilde of nonären garanteras minst samma nettoutfall som hittills från det allmänna pensionssystemet. Denna överföring från obeskattad till beskattad pension bör ske på så sätt att det också för beståndet pensionärer införs en form av garanti- pension, som emellertid beträffande de här aktuella grupperna byggs upp på ett delvis annorlunda sätt. Även dessa våra förslag redovisar vi i kapitel 11.

Under vårt arbete har vi funnit det motiverat att i ytterligare ett hänseende lägga fram förslag om förändringar som kommer att beröra inte bara personer som i större eller mindre omfattning omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. födda år 1935 eller senare. Det är här alltså fråga om ett förslag som tar sikte

på alla som fortsättningsvis kommer att omfattas helt eller delvis av det hittillsva— rande systemet, dvs. som kommer att beröra också personer som är 60 år eller äldre är 1995 och som alltså avser även dem som redan uppbär ålderspension eller andra pensionsförmåner.

Detta förslag rör indexeringen av utgående pensioner. Att få till stånd en stabilitet och en följsamhet av pensionsutbetalningarna till samhällsekonomins utveckling har varit en av de grundläggande utgångspunkterna för våra reformförslag. Samtidigt föreslår vi dock, av skäl som tidigare redovisats, att infasningen av det nya regel- systemet skall ske successivt under en lång övergångstid. Det är enligt vår upp- fattning inte möjligt att under hela denna långa övergångsperiod hålla fast vid det inslag i det hittillsvarande pensionssystemet som utgör en av huvudorsakema till den nuvarande instabiliteten och bristande följsamheten, nämligen prisindexeringen av löpande pensioner. På detta område fordras stabiliserande åtgärder också på kortare sikt.

Med hänsyn härtill föreslår vi — i parallellitet med vad som föreslås gälla för pen- sioner som skall utges i enlighet med reformerade regler — att det för pensioner som utbetalas enligt dagens regler skall införas en ordning med pris- och följsam— hetsindexering kring normen 1,5 % realtillväxt. Härigenom uppnår man inte bara den stora fördelen att pensionssystemet stabiliseras även på kortare sikt utan också att det vid vikande samhällsekonomisk tillväxt inte blir nödvändigt med ingrepp från lagstiftarens sida i syfte att begränsa pensionsutgifterna. Ytterligare en positiv effekt är att man på detta sätt åstadkommer ett system där också dagens och den närmaste framtidens pensionärer garanteras att automatiskt få del av standardök- ningen om den realekonomiska tillväxten blir positiv och överstiger 1,5 %.

Denna ordning med pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner före- slås gälla inte bara ålderspensioner utan även förtids- och efterlevandepensioner (enligt såväl äldre som nya regler) liksom delpensioner och — i den mån de kommer att finnas kvar — de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg, barntillägg och särskilt pensionstillägg. Däremot skall den del av pensionen som härrör från garan- tipensionssystemet räknas upp med ett rent prisindex.

I avsnitt 15.7 redovisar vi den närmare innebörden av våra förslag angående in— dexering fr.o.m. årsskiftet 2000—2001 av pensioner som utges enligt dagens regler.

Också när det gäller en del andra inslag i dagens ålderspensionssystem innebär våra förslag till ett reformerat pensionssystem att det krävs följdändringar, i syfte att få till stånd parallellitet och underlätta administrationen. Dessa ändringar kom- mer alltså att beröra den del av övergångsgenerationemas pension som kommer att beräknas enligt hittillsvarande regelsystem. Däremot omfattas pensioner som utges till dem som redan nu är pensionärer inte av dessa förslag. Våra förslag i nu aktuella hänseenden, som vi kommer att redovisa i olika sammanhang i det följan— de, avser bl.a. uppräkningen framöver av ATP—taket och den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension.

En annat spörsmål som aktualiserats är det som anförtrotts oss genom särskilda tilläggsdirektiv, nämligen frågan om en successiv höjning under den närmaste tiden framöver av den allmänna pensionsåldern i nuvarande pensionssystem från 65 till

66 år. Av skäl som vi kommer att närmare redovisa i avsnitt 15. 10 har vi emeller— tid stannat vid att inte föreslå någon sådan höjning.

8.2. Overgången på finansieringssidan

På avgiftssidan bör de nya reglerna börja gälla i princip fullt ut fr.o.m. år 1995. Då skall börja betalas avgifter på det utvidgade avgiftsunderlaget, dvs. på socialförsäkringsersättningar m.m., för bamår o.d. På inkomster som uppbärs av personer som är 65 år eller äldre betalas dock avgifter bara i relation till den rätt till reformerad ålderspension som grundas på inkomster- na.

När det gäller den procentsats med vilken den nya ålderspensionsavgiften skall tas ut och såvitt avser fördelningen mellan arbetsgivar- och egenav- gifter sker dock en successiv infasning. — Under en övergångstid får ålders- pensionssystemet finansiellt svara för utbetalningar av också vissa andra pensionsförmåner än inkomstrelaterad ålderspension. — Till premiereservsys- temet avsätts avgifter fr.o.m. år 1995 , och uppbyggnaden av detta kommer därmed att ske successivt framöver.

När det gäller beräkningen av ålderspensionsförmåner föreslår vi, som framgått, en omfattande och tämligen långtgående övergångsreglering. Någon motsvarighet härtill är enligt vår inte påkallad på finansieringssidan, dvs. när det gäller uttaget av ålderspensionsavgifter och det nya underlaget för beräkningen av sådana av— gifter. De principer för avgiftsuttag och avgiftsberäkning i det reformerade pen- sionssystemet som vi har redovisat i avsnitt 7.12 bör alltså tillämpas i huvudsak fullt ut direkt fr.o.m. ikraftträdandet år 1995.

Detta innebär att avgifter på förvärvsinkomster erläggs fullt ut i samma utsträck- ning oberoende av om arbetstagaren eller egenföretagaren omfattas helt, bara delvis eller inte alls av det reformerade ålderspensionssystemet. Någon metod för kvot- delsinfasning eller liknande på avgiftssidan, dvs. med differentiering av avgiften efter födelseår, kan inte gärna komma i fråga. I den mån en försäkrad inte tillgodo- räknas pensionsrätt i det reformerade systemet får han i stället del av motsvarande pensionsrätt med tillämpning av dagens regelsystem. Avgifter erläggs redan till dagens pensionssystem, och avsikten är att dessa nuvarande avgifter skall ersättas av den nya ålderspensionsavgiften.

Vidare betyder förslaget att det fr.o.m. år 1995 bör gälla som huvudregel att ålderspensionsavgift tas ut på det utvidgade avgiftsunderlag vi föreslår skall gälla inom den reformerade ålderspensioneringen. Detta innebär bl.a. att avgifter fr.o.m. då bör betalas till det reformerade ålderspensionssystemet på socialförsäkrings-

ersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster, liksom för bamårsrätt m.m.

I ett hänseende bör på finansieringssidan finnas särskilda övergångsregler. Det gäller uttaget av avgifter på förvärvsinkomster som tillkommer personer som är 65 år eller äldre. Försäkrade som är födda år 1953 eller tidigare kommer antingen inte att få någon ålderspension alls enligt reformerade regler eller kommer att få sin framtida ålderspension beräknad enligt dessa regler till bara en viss kvotdel. Om pensionsavgifter skulle tas ut i full utsträckning efter 65 års ålder för personer i denna grupp betyder det att avgiften inte alls eller till bara en del verkligen skulle grunda rätt till reformerad pension, samtidigt som motsvarande pensionsrätt inte kan intjänas på grundval av dagens ATP-system. Med hänsyn härtill bör på av- giftssidan införas regler som innebär en successiv infasning av avgiftsuttaget för personer över 64 års ålder och som utgör en parallell till vad som skall gälla på förmånssidan.

Som vi har utvecklat i det föregående kommer pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet att intjänas inte bara fr.o.m. år 1995 , utan vid beräkningen av reformerade ålderspensioner skall tas hänsyn även till inkomster dessförinnan. Också socialförsäkringsersättningar m.m. och bamår för tid före år 1995 skall grunda pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. Några häremot svarande avgifter för förfluten tid skall dock inte tas ut.

När det sedan gäller den procentsats med vilken den nya ålderspensionsavgijten tas ut och såvitt avser fördelningen mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter bör ske en successiv infasning. Det rör sig här om en omfattande omläggning som berör dels en överföring av nuvarande folk- och tilläggspensionsavgifter till den nya ålderspensionsavgiften, dels arbetsgivarnas avgiftsbelastning, dels införandet av egenavgifter på pensionsområdet, dels en växling mellan sänkta arbetsgivaravgifter och höjda löner. En sådan omläggning kan inte genomföras vid ett och samma tillfälle och kan inte heller komma till stånd så snart i tiden som till den 1 januari 1995. Bl.a. måste tillräckligt utrymme lämnas för den anpassning på lönesidan som måste ske genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Effekterna för statsbudgeten måste också tas i beaktande.

Vi föreslår därför att omläggningen från dagens folk- och tilläggspensionsavgifter till den nya ålderspensionsavgiften liksom denna sistnämnda avgifts fördelning mellan arbetsgivar- och egenavgifter skall ske stegvis och äga rum under en sexårs- period, vilket innebär att omläggningen är helt genomförd vid ingången av år 2000.

Ett led i våra förslag är att arbetstagare och egenföretagare fr.o.m. år 1995 skall betala en egenavgift om 1 % av inkomsten som ligger utöver den omfördelning som skall ske i övrigt. Det rör sig här alltså om en avgiftshöjning totalt sett som syftar till att stärka pensionssystemets ekonomi. Denna del av — den successivt upptrappade — egenavgiften är sålunda inte avsedd att då eller senare komma att växlas av mot en i motsvarande mån höjd lön och sänkt arbetsgivaravgift.

Oavsett att vi, som antytts, föreslår en stegvis upptrappning av den nya ålderspen- sionsavgiften under en övergångstid tar detta förslag naturligtvis sikte på enbart finansieringssidan. Den pensionsrätt som enskilda individer intjänar och som

bokförs på deras respektive pensionskonton påverkas inte härav, utan denna grun- das redan fr.o.m. år 1995 på en avgift om 18,5 %.

Vidare innebär vårt förslag till successiv infasning i finansieringshänseende att denna skall beröra enbart ålderspensioneringens fördelningssystem. Till premiere- servsystemet skall fullt ut redan fr.o.m. år 1995 faktiskt sättas av medel som motsvarar 2 % av de försäkrades inkomster (respektive den mindre andel härav som enligt särskilda regler för olika kohorter, se nedan, grundar pensionsrätt i detta system).

Den del av avgifterna som förs till fördelningssystem: — under infasningsperioden och därefter — används till att betala inkomstrelaterad ålderspension. Avgiften tas i anspråk inte bara för betalning av ålderspensioner i det reformerade systemet utan används också till att betala ATP-pensioner som — till följd av de ovan föreslagna övergångsreglerna på förmånssidan — kommer att fortsätta att utges på grund av nuvarande regelsystem. Successivt framöver kommer ATP-pensionema att minska i betydelse. Samtidigt kommer utbetalningarna av ålderspensioner från det reforme- rade systemet att växa i omfattning.

Om hela ålderspensionsavgiften till fördelningssystemet — 16,5 procentenheter — skulle utnyttjas uteslutande för finansiering av inkomstrelaterad ålderspension enligt reformerade och hittillsvarande regler, skulle resultatet bli att det under en tämligen lång övergångstid sker en omfattande fondbildning hos AP-fonden, som går vida utöver den som krävs för buffertändamål. Samtidigt skulle konsekvenserna bli stora underskott i statsbudgeten.

Att sådana effekter uppkommer är bl.a. en följd av de förslag som vi lämnar om omfördelningar rörande finansieringsansvaret avseende olika former av pension och av förslagen till utvidgning av avgiftsunderlaget. De härrör också från förslaget att nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter på viss sikt skall förvandlas till en ren ålderspensionsavgift och att denna avgift om 18,5 % av avgiftsunderlaget i sin helhet tillförs ålderspensioneringen.

Med hänsyn till de beskrivna konsekvenserna krävs åtgärder under en övergångs- tid. Vi föreslår att de avgifter som tas ut till ålderspensionssystemet fr.o.m. år 1995 övergångsvis skall tas i anspråk för finansiering av också en del andra pensions— förmåner än inkomstrelaterad ålderspension. Härför bör användas även delar av AP-fondens medel och avkastningen på dessa. De andra pensionsförmåner som vi föreslår skall finansieras över AP-fonden under en infasningsperiod är folkpensio- ner åt pensionstagare med ATP-pension, änkepensioner enligt äldre regler på efterlevandepensioneringens område samt förtidspensioner åt vissa äldre sådana pensionärer. Våra närmare förslag härom redovisar vi i avsnitt 14.7.

De totala effekterna av dessa våra övergångslösningar på finansieringssidan i kombination med att den totala ålderspensionsavgiften föreslås höjd med en pro- centenhet ijämförelse med de avgifter som tas ut nu innebär en viss förstärkning av den samlade — konsoliderade — offentliga sektorn.

De här redovisade förslagen avser, som framhållits ovan, naturligtvis enbart finansieringssidan. Varken den successiva infasningen av avgifterna eller det över- gångsvisa ianspråktagandet av AP-fonden för annat än ålderspensionsutbetalningar

berör givetvis förmånssidan. Pensionsrätt kommer i full utsträckning fr.o.m. år 1995 att intjänas inom fördelningssystemet på grundval av en avgiftssats som motsvarar 16,5 procentenheter.

Vad sedan avser premiereservsystemet kommer uppbyggnaden av detta att ske successivt. De medel som avsätts dit reserveras för framtida ålderspensioner från det systemet och förvaltas av olika kapitalförvaltare i enlighet med de principer som vi har angett i avsnitt 7.12.3.

Inom premiereservsystemet kommer ålderspensioner framöver att betalas med användning av de medel som faktiskt har avsatts till det systemet och avkastningen härpå. Någon pensionsrätt i det systemet kan alltså, som framgått av avsnitt 8.1, inte grundas på inkomster som ligger i tiden före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet. Uppbyggnaden av premiereservsystemet kan sålunda påbörjas först med avgiftsinbetalningar baserade på inkomster m.m. som tillgodoräknats individen fr.o.m. ikraftträdandetidpunkten.

Det kommer således att ta lång tid innan fonderna inom premiereservsystemet har vuxit till full storlek. Det aktualiserar frågan om det inbördes förhållandet avseende fondstorlek, sparandefunktion, m.m. mellan AP-fonden och fonderna inom premie- reservsystemet under den långa uppbyggnadstiden. Dessa frågor behandlar vi i kapitel 14 och 17.

Avgifter till premiereservssystemet kommer att avsättas bara för personer som är födda år 1944 och senare och fullt ut enbart för försäkrade som är födda år 1954 och senare. Innebörden av detta förslag har vi redovisat i avsnitt 8.1 ovan. I finans- ieringshänseende betyder förslaget att hela den pensionsavgift om 18,5 % som tas ut för personer som är födda 1943 och tidigare förs till fördelningssystemet. Det innebär vidare att det för personer födda åren 1944—1953 blir en större andel av den totala avgiften än 16,5 procentenheter som kommer att tillföras fördelnings- systemet. Enbart för personer som är födda år 1954 och senare förs den ograverade "premiereservavgiften" om 2 procentenheter till premiereservsystemet. Samtidigt får fördelningssystemet för personer som är födda före år 1954 ett större åtagande när det gäller ålderspension än vad som blir fallet beträffande yngre personer. Eftersom avgifterna betalas innan dessa åtaganden behöver infrias blir effekten emellertid att fördelningssystemet övergångsvis kommer att få en tillfällig inkomst- förstärkning.

9. Intjänande av pensionsrätt m.m.

9.1. Försäkringsbegreppet m.m.

Vi föreslår: Nuvarande definition av vilka som är försäkrade och har möj- lighet att tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension kvarstår tills vidare oförändrad. Försäkringsbegreppet bör dock utredas vidare i annat lämpligt

sammanhang. Inkomstrelaterad pension skall kunna utbetalas oberoende av i vilket land den berättigade bor eller vistas, medan garantipension enligt den svenska

lagstiftningen skall kunna utges enbart till personer som är bosatta i Sverige och har tjänat in rätt till sådan pension genom tidigare bosättning här i landet. Garantipensionen 40-delsberäknas enligt samma regler som nu gäller för

folkpension.

Enligt nuvarande regleri lagen (1962z38l) om allmän försäkring (AFL) gäller att försäkrade för folkpension och ATP är dels svenska medborgare, oberoende av var de bor, dels utländska medborgare som är bosatta i Sverige. För att bosättning skall föreligga krävs i princip att vistelsen i Sverige är stadigvarande eller avser för- värvsarbete eller studier och är ämnad att vara mer än ett år. Den som lämnar Sverige för kortare tid än ett år anses alltjämt vara bosatt här i landet. Statligt anställda som sänds till annat land för arbete där anses vara bosatta i Sverige under hela utsändningstiden. Detta gäller också deras familjemedlemmar. Såvitt gäller ATP är dessutom försäkrade utländska sjömän på svenska handelsfartyg, även om de inte bor i Sverige. Därjämte är alla som tjänat in ATP-poäng försäkrade i försäkringen för tilläggspension.

I fråga om folkpensioneringen gäller vidare att rätt härtill intjänas på grundval av antingen tid för förvärvsarbete i Sverige eller tid för bosättning här i landet. I första fallet krävs 30 år med ATP—poäng i Sverige för oavkortad folkpension. I andra fallet fordras för oavkortad sådan pension 40 års bosättningstid i Sverige fr.o. m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Vid beräkningen av bosättningstid gäller särskilda regler till förmån för bl.a. vissa flyktingar.

Folkpension som grundar sig på bosättningstid utbetalas enligt AFL enbart till personer som bor i Sverige. Till följd av EES-avtalet och därav tillkommen lagstift- ning i Sverige (lagen 1992:1776 om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES) måste sådan folkpension — relaterad till längden av bosättningstiden i Sverige — emellertid utbetalas också till svenska medborgare och till medborgare i annat EES-land som bor i ett land inom EES.

Folkpension som grundas på ATP-tid utbetalas till svenska medborgare oavsett var i världen de är bosatta. Utländska medborgare har enligt AFL rätt till sådan folkpension bara vid bosättning i Sverige. Med stöd av EES-avtalet har dock med- borgare i annat EES-land rätt till export av också 30-delsberäknad folkpension till andra länder inom EES. Sådan rätt finns också för medborgare i en del andra länder till följd av socialförsäkringskonventioner. ATP intjänas på grundval av inkomster av förvärvsarbete. Som huvudregel gäller att arbetet måste utföras i Sverige för att grunda pensionsrätt. I vissa särskilda fall kan även inkomster som förvärvas i anställning utomlands ge upphov till pensions- rätt för ATP. Detta är också enligt konventioner fallet beträffande anställda i privat tjänst som utsänds för arbete i annat land för längre tid än ett år. När det gäller egenföretagare är det enbart inkomst av aktiv näringsverksamhet som bedrivs här i landet som grundar pensionsrätt för ATP.

Till följd av EES-avtalet gäller vissa förändringar i förhållande till reglerna i AFL såvitt gäller medborgare i EES-länderna och arbete inom EES. Enligt det från EG övertagna regelsystemet skall en förvärvsarbetande omfattas av socialförsäkringen i bara ett land, nämligen som huvudregel det land som enligt särskilda bestämmel- ser är att anse som sysselsättningslandet. Dessa bestämmelser har till följd bl.a. att vissa sidoinkomster av arbete i Sverige som tidigare varit pensions- och avgifts- grundande för ATP i Sverige inte längre är det. Vidare grundar i en del situationer inkomster från ett annat EES-land rätt till ATP och avgiftsskyldighet i Sverige. Ytterligare en konsekvens är att personer som år medborgare i annat EES—land och som kommer till Sverige och arbetar här för kortare tid än ett år kan intjäna pen- sionsrätt för ATP här på grundval av arbetsinkomsterna.

Intjänad ATP-pension utbetalas till svenska och utländska medborgare oberoende av var i världen de är bosatta.

När det gäller försäkringsbegreppet i ett reformerat pensionssystem, dvs. den personkrets som skall kunna tjäna in pensionsrätt, vill vi framhålla att nuvarande regler om försäkringsbegreppet i AFL torde vara i behov av en generell översyn. T.ex. kan ifrågasättas om svenska medborgare rent principiellt alltid bör vara försäkrade i den svenska socialförsäkringen oavsett var de är bosatta. Det kan också

diskuteras om inte de utvidgningar och inskränkningar som är följden av EES- avtalet såvitt gäller tillhörigheten till svensk socialförsäkring respektive till annat EES-lands socialförsäkring för personer som arbetar i Sverige respektive i annat EES—land för kortare tid än ett år borde i större eller mindre mån utsträckas till att gälla generellt redan genom den svenska lagstiftningen och därigenom göras til- lämpliga även i förhållande till länder utanför EES och medborgare i sådana länder. Det bör här övervägas bl.a. om det finns skäl att vid kortare tids arbete i Sverige öppna samma möjligheter till svenskt socialförsäkringsskydd också för personer som är medborgare i länder utanför EES, inte minst därför att avgifter erläggs i dessa fall och det allmänt sett är önskvärt med ett bättre samband mellan avgifter och förmåner.

Dessa frågor berör emellertid inte bara det allmänna pensionssystemet utan också bl.a. sjuk- och föräldraförsäkringama. Härvid aktualiseras även systemet med inskrivning i försäkringskassa och frågan om detta system bör bibehållas som ett försäkringsvillkor. Vi inskränker oss därför till att enbart notera behovet av en översyn och förutsätter att en sådan kommer till stånd i annat sammanhang.

När det gäller inkomstrelaterad allmän pension — och garantipension — föreslår vi därför att nuvarande regler om vilka persongrupper som skall anses vara försäkra- de i Sverige och i vilka fall inkomster i annat land skall vara pensionsgrundande tills vidare behålls i princip oförändrade. Dessa regler kommer att gälla både fördelnings- och premiereservdelen i det reformerade pensionssystemet.

En grundläggande förutsättning för att en inkomst skall bli pensionsgrundande skall enligt vårt förslag dock vara att avgifter erläggs till det svenska pensionssyste- mets ålderspensionering. Detta skall gälla inte bara avseende förvärvsinkomster utan också beträffande de olika socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt samt vad avser bamårsrätt och pensionsrätt vid värnpliktstjänstgöring liksom för förtidspensionärers antagandeinkomster (se kapitel 12). För pensionsrätt som grundas på annat än förvärvsinkomster är vårt förslag att andra socialförsäk- ringssystem respektive staten skall betala ålderspensionsavgifter.

Vi föreslår, liksom är fallet beträffande nuvarande ATP, att inkomstrelaterad allmän pension — från fördelnings- och premiereservsystemen — skall kunna utbe— talas oberoende av var i världen den berättigade är bosatt eller vistas. Liksom i dag är fallet med tilläggspensionen kommer den inkomstrelaterade ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet alltså att kunna exporteras helt fritt. Svenska och utländska medborgare kommer således att kunna få inkomstrelaterad ålderspension i förhållande till de pensionsrättigheter de tjänat in genom förvärvsverksamhet i Sverige oavsett om de vid tidpunkten för ålderpensioneringen eller därefter är bosatta här eller i utlandet.

I fråga om garantipensionen föreslår vi att det skall gälla delvis samma regler om intjänande av pensionsrätt för sådan pension som de för folkpensioneringen nyligen införda. Rätt till garantipension skall alltså enligt vårt förslag kunna intjänas på grundval av bosättningstid i Sverige fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder, dvs. den skall 40—delsberäknas. För rätt till oavkortad garantipension — dvs. det större eller mindre tillägg som enligt de särskilda reglerna härför utges från garantipensionssystemet

— krävs alltså minst 40 års bosättning här. Vid kortare bosättningstid reduceras garantipensionen proportionellt. Vårt förslag innebär vidare att det liksom för närvarande skall krävas att bosättningstid har tillgodoräknats i Sverige för minst tre år för att rätt skall föreligga till någon garantipension.

Men detta skall utgöra den enda metoden för förvärv av rätt till garantipension. Någon motsvarighet till nuvarande 30-delsberäkning i relation till år med ATP- poäng föreslår vi inte skall finnas inom ramen för det reformerade pensionssyste- met, eftersom inkomstrelaterad pension skall kunna intjänas från första kronans inkomst varje år och pensionsrätten inte på samma sätt som dagens ATP blir knuten till vissa bestämda år.

Vi föreslår att 40-delsberäknad garantipension enligt den svenska lagstiftningen skall kunna utbetalas enbart till personer som är bosatta i Sverige. Inom EES måste den dock exporteras, på grund av EES-avtalets regler. Rätt till export av garanti- pension bör också kunna Öppnas genom socialförsäkringskonventioner mellan Sverige och andra länder.

9.2. Pensionsgrundande inkomster

Vi föreslår: Liksom i dag skall gälla en nedre åldersgräns vid 16 år för intjänande av pensionsrätt. Någon övre åldersgräns skall inte finnas. Pen— sionsrätt intjänas på grundval av inkomster av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet) enligt samma principer som i dag. Pensionsrätt tillgodoräknas från den första kronan av inkomsten varje år, men den sammanlagda inkomsten måste uppgå till minst 25 % av bas- beloppet (8 800 kr) för att vara pensionsgrundande. Endast inkomster upp till pensionssystemets tak är pensionsgrundande.

För att pensionsrätt, som tillgodoräknats för barnår eller vid värnplikts- tjänstgöring och för vilka staten betalat ålderspensionsavgift, skall resultera i en ålderspension över huvud taget fordras att avgifter före eller efter erlagts ,på förvärvsinkomster under viss tid och av viss storlek.

Med avseende på tid före ikraftträdandet av det nya regelsystemet tillämpas särskilda regler för fastställande av pensionsgrundande inkomst i det refor- merade regelsystemet.

Enligt nuvarande regler i AFL kan ATP intjänas fr.o.m. fyllda 16 år t.o.m. fyllda 64 år. För år då någon erhållit hel ålderspension hela året kan pensionsrätt inte intjänas. För förtidspensionärers förvärv av ålderspensionsrätt gäller särskilda regler.

Pensionsgrundande är inkomster av förvärvsarbete i form av anställning, varmed likställs uppdrag, och annat förvärvsarbete, varmed i huvudsak förstås inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet. Till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomst läggs den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt. För inkomster som är pensionsgrund- ande men inte beskattas i Sverige skall särskild uppgift lämnas av arbetsgivaren.

Pensionsgrundande som anställningsinkomst är lön, annan ersättning i pengar och nettovärdet av andra utgivna skattepliktiga förmåner (t.ex. fri kost, bostadsförmån eller bilförmån) till en arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Som anställningsin- komst räknas också ersättning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner för arbete som en försäkrad utfört för annans räkning utan att vara anställd, s.k. uppdragsinkomst. Ersättningar understigande ett halvt basbelopp som idrottsutövare får från ideell idrottsförening är dock inte pensions— eller avgiftsgrundande.

Lön från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare som inte uppgått till 1 000 kr under året är inte pensionsgrundande som anställningsinkomst. På samma sätt är inkomst av aktiv näringsverksamhet understigande 1 000 kr per år inte pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. De socialförsäkrings— ersättningar m.m. som är pensionsgrundande (se avsnitt 9.3) tas däremot i be- aktande även om de understiger ] 000 kr under året.

För inkomster av anställning och uppdrag betalas socialavgifter av arbetsgivaren (uppdragsgivaren), medan den försäkrade själv erlägger avgifter på inkomst av annat förvärvsarbete.

Arbetsgivaravgifter erläggs inte på lön eller annan ersättning till en och samma arbetstagare om den under året inte uppgått till minst 1 000 kr. På motsvarande sätt betalas inte egenavgifter om avgiftsunderlaget understiger 1 000 kr ett år.

Pensionsgrundande för ATP är i dag enbart inkomster av anställning och annat förvärvsarbete i den mån summan därav överstiger ett basbelopp (35 200 kr år 1994). Inkomster över 7,5 basbelopp (264 000 kr år 1994) är inte pensionsgrundan- de för ATP.

Vi föreslår att det i det reformerade pensionssystemet liksom i dag skall finnas en nedre åldersgräns vid 16 år. Före denna ålder skall alltså inte kunna intjänas pensionsrätt.

En grundtanke bakom våra överväganden är, som vi utvecklat i avsnitt 7.8, att pensionssystemet skall präglas av ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller tidpunk- ten för ålderspensionering. En väsentlig beståndsdel för att åstadkomma detta är att det inte skall finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet, för vare sig fördelnings- eller premiereservdelen. Detta skall gälla inte bara på förmånssidan utan också med avseende på uttaget av avgifter till ålderspensioneringen. Pensionsrätt skall alltså också efter fyllda 65 år kunna förvärvas vid fortsatt förvärvsarbete, och avgifter betalas härför. Detta gäller

oavsett hur gammal personen är. Någon motsvarighet till nuvarande regel att pensionsrätt inte kan intjänas för år då någon hela året fått hel ålderspension är enligt vår mening inte påkallad inom ramen för det reformerade regelsystemet. Hur sådan efter pensioneringen intjänad tillkommande pensionsrätt skall manifestera sig i utbetald pension är en fråga som vi behandlar i avsnitt 10.3.

När det gäller möjligheterna för förtidspensionärer att intjäna pensionsrätt för ålderspension i det reformerade pensionssystemet föreslår vi regler som delvis avviker från de principer som bär upp dagens bestämmelser i detta hänseende. Vi redovisar våra förslag härom i avsnitt 12.7.

Nuvarande bestämmelse att beräkning av pensionsgrundande inkomst inte skall göras för det år då någon avlidit bör kvarstå oförändrad. Den är naturligtvis av betydelse bara för beräkningen av efterlevandepension, och administrativa skäl talar för ett bibehållande av den.

Pensionsgrundande inkomster bör i det reformerade pensionssystemet, liksom för närvarande, utgöras av inkomster i form av lön och uppdragsersättning (anställ- ningsinkomster) samt inkomster av aktiv näringsverksamhet m.m. (inkomst av annat förvärvsarbete). Även skattepliktiga förmåner som fri kost, bostadsförmån, bilförmån, m.m. bör grunda pensionsrätt — och avgiftsskyldighet — på samma sätt som i dag.

Avgifter till pensionssystemet på anställningsinkomster skall även fortsättningsvis erläggas av arbetsgivaren (uppdragsgivaren) och på inkomst av annat förvärvsarbete av den försäkrade själv. En del av ålderspensionsavgiften skall emellertid betalas i form av egenavgifter också på anställnings- och uppdragsinkomster. De närmare regler som vi föreslår för avgiftsuttag utvecklar vi i kapitel 14.

Också i det reformerade pensionssystemet bör som utgångspunkt gälla nuvarande regel att beräkningen av pensionsgrundande inkomst görs på grundval av taxering- en till statlig inkomstskatt, dvs. till grund för pensionsrätt inom både fördelnings- och premiereservsystemet skall läggas de inkomstuppgifter som anges i självdekla- rationerna sådana de bestäms slutligt vid skattetaxeringen.

Pensionsgrundande skall också i det reformerade pensionssystemet vara enbart inkomster upp till taket. Som vi föreslagit i avsnitt 7.3.3 skall taket vid ikraftträd- andet bestämmas att motsvara dagens ATP—tak om 7,5 basbelopp, men det skall för framtiden räknas upp inte med prisindex utan med ett löneindex. Detta löneindex skall avspegla den allmänna löneutvecklingen, mått som ökningen av den genom— snittliga pensionsgrundande inkomsten per person med pensionsgrundande inkomst, och beräknas på grundval av ett rullande genomsnitt för den senaste treårsperioden.

Som vi framhållit i kapitel 7 är en väsentlig princip för det reformerade pensions— systemet att pensionsrätt skall kunna intjänas från i princip den första kronans inkomst varje år och att det inte skall finnas någon motsvarighet till nuvarande basbeloppsavdrag vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst. (Inkomster om ett basbelopp och därunder kompenseras genom dagens folkpensionering, som inte finns kvar i nuvarande utformning i det reformerade regelsystemet.) Av admini- strativa skäl är det emellertid ofrånkomligt att det också i det reformerade systemet finns en viss beloppsgräns som inkomsten måste överstiga för att den skall grunda

pensionsrätt. Det behövs alltså en nedre gräns för intjänande av pensionsrätt.

Som beskrivits i det föregående finns i dag — utöver inskränkningen att enbart inkomster överstigande ett basbelopp är pensionsgrundande för ATP — den begräns- ningen att inkomster under 1 000 kr från en arbetsgivare inte anses som anställ- ningsinkomst och att inkomster av aktiv näringsverksamhet måste uppgå till minst det beloppet för att vara pensionsgrundande. Detta undantag har samband med regeln att kontrolluppgift inte behöver lämnas av en fysisk person om den ersätt- ning som han utgett till annan för tillfälligt arbete understiger 1 000 kr.

En regel i ett reformerat pensionssystem som möjliggör att pensionsrätt kan intjänas redan på inkomster som under ett år uppgår till enbart någon eller några kronor torde vara närmast omöjlig att hantera administrativt. En sådan regel skulle leda till ett mycket omfattande uppgiftslämnande och kräva mycket i fråga om taxering och uppbörd av avgifter, eftersom det rimligen bör föreligga parallellitet mellan inkomster som är pensionsgrundande och inkomster som är avgiftsgrundan— de. Det är därför enligt vår uppfattning rimligt att det införs en nedre gräns för beräkning av pensionsgrundande (och avgiftsgrundande) inkomst som i vart fall anknyter till skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Denna gräns går, som nämnts ovan, i dag vid 1 000 kr såvitt gäller ersättningar utgivna av en fysisk person under ett år. I övriga fall går gränsen vid 100 kr under ett år. Att ha olika gränser för pensionsrätt beroende på om den som utgett ersättningen är fysisk eller juridisk person är dock inte lämpligt.

Vår slutsats är därför att det i det reformerade pensionssystemet bör finnas en motsvarighet till nuvarande regel att pensionsgrundande och avgiftsgrundande är inkomster från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare enbart under förutsättning att de för hela året uppgått till totalt minst 1 000 kr. I parallellitet härmed bör också krävas att inkomster som egenföretagare har uppgår till minst 1 000 kr under året för att de skall grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet. Dessa regler bör gälla bara för förvärvsinkomster. För de socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 skall grunda pensionsrätt bör inte finnas några motsvarande begränsningar på förmåns- eller avgiftssidan.

Med den sålunda föreslagna gränsen vid 1 000 kr blir emellertid långt ifrån alla administrativa problem lösta. Vad man åstadkommer därmed är överensstämmelse mellan å ena sidan skyldigheten att lämna kontrolluppgift och att betala pensionsav- gifter och å andra sidan intjänande av pensionsrätt. Man får däremot inte auto— matiskt något administrativt system som hänför kontrolluppgiften och avgiften till en viss person. Detta har att göra med att den pensionsgrundande inkomsten beräk— nas på grundval av den försäkrades taxerade inkomst, alltså med utgångspunkt från dennes självdeklaration. Och skyldighet att avge självdeklaration föreligger först om den försäkrade haft väsentligt högre inkomster än 1 000 kr. För fysiska personer gäller fr.o.m. inkomståret 1994 att självdeklaration skall lämnas när bruttoinkomst— erna av tjänst och/eller aktiv näringsverksamhet uppgått till sammanlagt minst 25 % av basbeloppet (8 800 kr för år 1994). Om det inom pensionssystemet inte införs en motsvarande inkomstgräns, skulle krävas att deklarationsskyldigheten utvidgas eller att det inrättas ett särskilt taxeringsförfarande för att på grundval av

kontrolluppgifter kunna fastställa pensionsgrundande inkomst såvitt gäller sådana begränsade inkomster. Detta skulle medföra stora tekniska svårigheter och kräva betydande administrativa insatser.

När det gäller pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet finns således enligt vår mening tungt vägande administrativa skäl för att ha en nedre gräns Vid inkom- ster motsvarande 25 % av basbeloppet, som alltså sammanfaller med skyldigheten att avge självdeklaration, och att pensionsrätt därmed kan tillgodoräknas först om den sammanlagda årsinkomsten överstiger det beloppet.

Vi är medvetna om att denna lösning innebär ett visst avsteg från principen om samband mellan förmåner och avgifter, eftersom den medför att pensionsrätt inte intjänas på årsinkomster understigande 25 % av basbeloppet, trots att pensionsav- gifter — vad avser den del som betalas av arbetsgivaren — kommer att erläggas på inkomsten i den mån den överstiger 1 000 kr. Vi har därför övervägt möjligheterna att införa en motsvarande beloppsgräns också för uttag av sådana pensionsavgifter för att få till stånd fortsatt överensstämmelse. En sådan lösning skulle emellertid vara svår att genomföra administrativt med hänsyn till att arbetsgivaravgiftema beräknas inte individuellt utan kollektivt på hela lönesumman hos arbetsgivaren. Vi har därför avstått från förslag med denna inriktning. Några egenavgifter bör inte tas ut på inkomster understigande grundavdragets nivå (8 800 kr år 1994).

Vårt förslag betyder emellertid inte att inkomster understigande 25 % av basbe- loppet aldrig kan bli pensionsgrundande. Vad det innebär är en tröskel som måste passeras, men om och när detta väl sker tillgodoräknas pensionsrätt för hela in- komsten från första kronan. Begränsningen kommer därför att få praktisk verkan i enbart begränsad omfattning och den kommer inte alls att beröra det stora flertalet försäkrade.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså följande. Pensionsrätt intjänas på alla pen- sionsgrundande inkomster under ett år från i princip första kronan. För att pen- sionsrätt skall tillgodoräknas krävs dock att de sammanlagda pensionsgrundande inkomsterna under året uppgått till minst 25 % av (pris)basbeloppet. Om detta är fallet är hela inkomsten från botten pensionsgrundande. Uppgår däremot inkomster- na inte till det nämnda beloppet, tillgodoräknas inte någon pensionsrätt för det året. Arbetsgivarvgifter tas däremot ut, med den ovan föreslagna ] OOO—kronorsgränsen som enda inskränkning, på alla inkomster.

Om gränsen för deklarationsskyldighet framgent kommer att sänkas (eller höjas), bör motsvarande justering göras beträffande det här föreslagna gränsbeloppet i pensionssystemet.

Med detta vårt förslag blir en konsekvens att det kommer att i viss — mindre — ut- sträckning inbetalas avgifter till ålderspensioneringen som inte kommer att mot— svaras av någon registrerad pensionsrätt för en individ. Dessa tillkommande medel bör i sin helhet tillföras fördelningssystemet och där utnyttjas som ett tillskott till buffertfonderingen. Detta bör alltså göras även beträffande den andel av dessa medel som eljest skulle ha tillförts premiereservsystemet.

Det föreslagna gränsbeloppet om 25 % av basbeloppet bör avse summan av pen- sionsgrundande förvärvsinkomster och sådana skattepliktiga socialförsäkringser-

sättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 9.3 och 9.4 skall grunda pensions- rätt. Det är alltså totalbeloppet för inkomster av förvärvsarbete och pensionsgrun- dande socialförsäkringsförmåner i form av sjukpenning, arbetslöshetsstöd m.m. som måste överstiga 25 % av basbeloppet för att pensionsrätt skall tillgodoräknas för året. Däremot tas vid bestämmandet av om kravet på förvärvsinkomster och socialförsäkringsförmåner m.m. till minst nämnda belopp under ett år är uppfyllt inte hänsyn till pensionsrätt som tillgodoräknas för bamår, värnpliktstjänstgöring eller förtidspensionärers antagandeinkomster. Å andra sidan gottskrivs alltid pen- sionsrätt för verksamheter av detta slag oberoende av det värde som den pensions- rätten representerar, dvs. utan någon nedre beloppsgräns.

En fördel med den föreslagna lösningen om en nedre gräns för pensionsrätt på skattepliktiga inkomster och socialförsäkringsersättningar m.m. , utöver att den inte kräver en omfattande omläggning av deklarations- eller taxeringsförfarandet, är att pensionsrätt inte behöver registreras och pension utbetalas till personer som haft bara mycket små inkomster i Sverige och som kanske vistats här bara högst tillfäl- ligt.

Några ytterligare regler för att begränsa utbetalningen av små pensionsbelopp föreslår vi i princip inte. För att pensionsrätt som intjänats på förvärvsinkomster skall resultera i en ålderspension skall det alltså vara tillräckligt att pensionsrätt tillgodoräknats under ett enda är.

Detta föreslås gälla för både fördelnings- och premiereservsystemet. Om emellertid den sammanlagda behållningen på respektive fördelnings- och premiereservkontot vid pensioneringen understiger ett visst fastställt belopp och därför skulle ge upphov till bara en mycket liten månatlig pension, bör finnas möjlighet att betala ut hela pensionsbeloppet på respektive konto vid ett enda tillfälle i form av ett engångsbelopp. Denna prövning bör ske vid exempelvis 61 års ålder eller senast när den försäkrade fyller t.ex. 65 eller 70 år, om han dessförin- nan inte ansökt om pension. Några närmare förslag i detta hänseende eller om vilken beloppsgräns som bör gälla inom fördelnings- eller premiereservsystemet redovisar vi inte.

För sådan pensionsrätt som tillgodoräknas med finansiering av statliga medel för barnår och vid värnpliktstjänstgöring bör uppställas särskilda villkor för att den skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. I detta avseende föreslås gälla att pensionsrätt av nu aktuellt slag skall kunna ge upphov till en ålderspension från fördelningssystemet först och enbart om vissa krav på intjänad pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster har uppfyllts. Enligt vår mening framstår det näm— ligen inte som rimligt att en person som bor i Sverige och här tar vård om barn skall kunna få och dra nytta av pensionsrätt som betalas av staten för kanske täm- ligen många år, även om denna person aldrig eller i bara mycket liten omfattning förvärvsarbetar här i landet.

I de nu behandlade hänseendena talar alltså enligt vår bedömning goda skäl för regler som begränsar möjligheterna till utbetalning av pension. Vi föreslår att det skall införas sådana regler och att dessa utformas enligt följande. För att bamårsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring de facto skall ge upphov till utbetalning

av ålderspension skall krävas att avgifter för förvärvsinkomster motsvarande lägst ett lönebasbelopp varje år har erlagts under åtminstone tre år. Dessutom måste de avgifter som betalats sammanlagt uppgå till ett värde som motsvarar minst ett lönebasbelopp. För uppfyllande av detta villkor tas i beaktande bara avgifter på förvärvsinkomster, på socialförsäkringsersättningar m.m. och på förtidspensionä— rers antagandeinkomster (se avsnitt 12.7) men däremot inte t.ex. sådan pensions- rätt som förvärvats genom delning mellan makar. Pensionsrätt som tillgodoräknas och finansieras med statliga medel för vård av barn och för värnpliktstjänstgöring ger utbyte i pensionshänseende bara under förutsättning att personen i fråga upp- fyller det angivna villkoret om förvärvsinkomster och avgiftsbetalning under viss minsta tid och omfattning före eller efter den tid för vilken den av staten betalda

pensionsrätten har tillgodoräknats. Det förslag som vi nu lämnat om villkor för att av staten finansierad pensionsrätt

för bamår m.m. skall resultera i utbetalning av inkomstrelaterad pension tar sikte enbart på fördelningssystemet. Inom premiereservsystemet bör inte gälla några motsvarande regler. Även om sådana regler av samma skäl framstår som väl påkallade även där, är det enligt vår mening mindre lämpligt att ha bestämmelser av den karaktären i ett premiereservsystem som kan förvaltas i privat regi och som i princip är uppbyggt som ett civilrättsligt bindande försäkringsavtal. Några krav att pensionsrätt på förvärvsinkomster måste ha intjänats under minst viss tid och av viss minsta storlek för att tillgodoräknad bamårsrätt m.m. skall resultera i en ålderspension föreslår vi således inte skall finnas i premiereservsystemet.

Däremot bör pension utges först under förutsättning att de till premiereservsyste— met avsatta avgifterna överstiger administrationskostnaderna, och det bör dessutom, som tidigare föreslagits, finnas möjligheter att under vissa villkor utbetala mycket små belopp i premiereserverna i form av engångsbelopp i stället för som en perio- diskt utgående förmån.

De nya regler om intjänande av pensionsrätt som vi här föreslår kommer att börja tillämpas vid ikraftträdandet av det reformerade ålderspensionssystemet. De gäller för beräkning av pensionsrätt i det reformerade systemet för tiden därefter. Med de övergångslösningar som vi, enligt vad vi utvecklat i kapitel 8, föreslår måste dock beträffande inkomster efter ikraftträdandet samtidigt tillämpas nuvarande regler för ATP, såvitt gäller beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng för personer som helt eller till viss 20-del också fortsättningsvis kommer att få sin pension beräknad enligt hittillsvarande regelsystem.

Vid den parallella beräkning av pensionsrättigheter i respektive system som sålunda skall göras skulle — om särskilda åtgärder inte vidtas — uppkomma vissa olikheter bl.a. såvitt gäller den inkomst som är pensionsgrundande för ATP enligt äldre regler och den som grundar pensionsrätt för reformerad allmän pension. Med hänsyn härtill lägger vi avsnitt 15.9 fram förslag till vissa ändringar inom ramen för nuvarande ATP-system. Ett sådant förslag är att ATP-taket skall realindexeras, dvs. fr.o.m. år 1996 räknas upp med löneindex, för att på det sättet undvika att taket för pensionsintjänande kommer att skilja sig åt inom de två systemen.

Vissa skillnader kommer dock att kvarstå. T.ex. kommer pensionsrätt att kunna

intjänas (och avgifter att tas ut) efter 64 års ålder i det reformerade systemet men inte enligt hittillsvarande ATP-system. I detta nuvarande system intjänas inte heller pensionsrätt för bamår (annat än enligt den nuvarande regeln om vårdår i 11 kap. 6 a & AFL) eller vid värnpliktstjänstgöring. Även förtidspensionärers intjänande av ålderspensionsrätt kommer att ske enligt skilda regelsystem.

I fråga om inkomster före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet kvarstår den pensionsrätt som intjänats enligt ATP-systemets hittillsvarande regler naturligtvis oförändrad också framöver när det gäller beräkning av ATP-pension som skall utges helt eller med viss 20-del enligt hittillsvarande regler.

Den förordade övergångslösningen, med ZO-delsberäkning, förutsätter dock att pensionsrätt tillgodoräknas också inom ramen för det reformerade systemets fördel- ningsdel — men inte premiereservdel — på grundval av inkomster före ikraftträdan- det. Tekniskt bör detta enligt vår mening ske på det sättet att den pensionspoäng som registrerats för ATP med tillägg av en poäng, för att motsvara folkpensions- avdraget, omvandlas till pensionsrätt i det reformerade systemets fördelningsdel med hjälp av summan av de bestämda procentsatserna för avgiftsuttag till fördel— nings- och premiereservsystemen (18,5 %) och att det värde som uppkommer för olika är i förfluten tid uppräknas med löneindex från året för ATP-poängens intjä- nande. Några retroaktiva justeringar såvitt gäller vilka inkomster och ersättningar som skall vara pensionsgrundande kan därvid inte komma i fråga. Däremot skall pensionsrätt för bamår gottskrivas för förfluten tid.

En konsekvens av den valda lösningen är att personer som ett år haft förvärvsin- komster som inte uppgått till ett basbelopp inte tillgodoräknas pensionsrätt i det reformerade systemet för dessa inkomster. För att detta skulle ha kunnat ske, skulle ha krävts en genomgång av gammalt taxeringsmaterial eller ett system där den enskilde själv fick anmäla och styrka sådana inkomster. Ytterligare blir resultatet att enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp är pensionsgrundande såvitt gäller är före ikraftträdandet och att det därmed, som vi utvecklar i avsnitt 9.7, upp- kommer vissa skillnader mellan inkomster före ikraftträdandet och inkomster därefter. En annan följd är att inkomster på 1950-talet inte kan tas i beaktande. Den närmare innebörden av våra förslag i dessa hänseenden och motiven för dem redovisar vi i kapitel 15.

9.3. Pensions grundande

"

socialforsäkringsersättningar m.m.

Vi föreslår: De socialförsäkringsersättningar m.m. som i dag är pensions- grundande är pensionsgrundande också i det reformerade systemet, inom både fördelnings-och premiereservsystemen. Avgifter på dessa förmåner betalas — fr.o.m. ikraftträdandet — dels av den enskilde i form av egenav- gifter, dels av det andra socialförsäkringssystemet eller av staten. För för— fluten tid tillgodoräknas pensionsrätt enbart i fördelningssystemet och bara för tid då respektive förmån faktiskt har funnits och utgetts, och den är pensionsgrundande till sitt faktiska belopp. Även för framtiden är förmåner- na pensionsgrundande till sina faktiska belopp. Såvitt gäller dagpenning från arbetslöshetskassa, sjukpenning och rehabiliteringspenning efter två veckor skall emellertid pensionsrätt intjänas inte för ersättningsbeloppet utan på grundval av den bakomliggande inkomsten. Sådant tillgodoräknande av tilläggsbelopp upp till den bakomliggande inkomsten kan göras under högst två år under en femårsperiod.

Enligt nuvarande regler i 11 kap. 2 & AFL behandlas som inkomst av anställning för ATP en mängd olika socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomster eller som av annat skäl gjorts pensionsgrundande. Dessa ersätt- ningar ger upphov till pensionsrätt med belopp som storleksmässigt motsvarar den ersättning som utbetalas. Några mot pensionsrätten svarande avgifter betalas — på något undantag när — inte av vare sig den berättigade eller av det berörda socialför- säkringssystemet eller staten. Inte heller finansieras detta pensionsintjänande särskilt i någon annan form.

De ersättningar som på detta sätt grundar pensionsrätt i dag är bl.a. sjukpenning, arbetslöshetsstöd, utbildningsbidrag och vissa andra studieersättningar (se nedan).

Som vi utvecklat i avsnitt 7.4 har vi uppfattningen att det naturligtvis måste finnas en motsvarighet till de nu beskrivna reglerna också i det reformerade pensions- systemet. Sådana socialförsäkringsförmåner som utges som ersättning för förvärvs- inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, m.m. skall alltså vara pensionsgrundande även enligt det nya regelsystemet, liksom de är det i dagens ATP—system. 1 den reformerade pensioneringen bör de grunda pensionsrätt i såväl fördelnings- som premiereservsystemet.

Vi har gjort en genomgång och prövning av de olika socialförsäkringsförmåner m.m. som i dag grundar pensionsrätt för ATP enligt 11 kap. 2 och 3 åå AFL och har därvid övervägt i vad mån det skulle kunna vara motiverat med inskränkningar eller utvidgningar beträffande pensionsrätt för dessa förmåner i det reformerade

pensionssystemet. Vår slutsats av denna genomgång är att — på något undantag när, se nedan — några sådana förändringar för närvarande inte framstår som påkallade. ] det reformerade pensionssystemet bör alltså i vart fall tills vidare pensionsgrund- ande vara samma socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt dagens ATP-sys- tem. Några begränsningar i förhållande till vad som nu gäller föreslår vi därför inte. Inte heller lägger vi — med det nämnda undantaget — fram förslag om några utvidgningar. T.ex. kan enligt vår mening inte komma i fråga att grunda pensions- rätt — och kräva avgiftsbetalning — på utgivna socialbidrag, bl.a. eftersom sådana bidrag inte utgör en direkt ersättning för förlorad förvärvsinkomst. Bidragen är inte heller skattepliktiga, vilket bör vara en generell förutsättning för att frågan om pensionsrätt skall kunna aktualiseras beträffande en viss social förmån.

Till skillnad från vad som är fallet i dag skall enligt vad vi föreslår avgifter er- läggas till ålderspensioneringen för den pensionsrätt som de pensionsgrundande socialförsäkringsersättningama m.m. ger upphov till. Avgifter skall enligt vårt förslag erläggas av det berörda socialförsäkringssystemet eller när det gäller pen- sionsgrundande förmåner vid sidan socialförsäkringen av staten över respektive departements anslag. Pensionsavgifterna skall betalas i anslutning till att pensions- rätt på grundval av den socialförsäkringsförmånen e.d. tillgodoräknas, dvs. vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomsten i samband med taxeringen till inkomstskatt året efter det då ersättningen uppburits.

Det hänseende i vilket vi föreslår en utvidgning i förhållande till nuläget när det gäller förmåner som skall vara pensions- och avgiftsgrundande är studiebidrag inom studiemedelssystemet. Som vi kommer att utveckla i avsnitt 9.4 föreslår vi att dessa skall göras skattepliktiga och till följd därav höjas, samtidigt som de görs pensions- och avgiftsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet.

I detta sammanhang vill vi också beröra den ersättning som utges enligt lönega- rantilagen (1992z497). Om en arbetsgivare försatts i konkurs, kan betalning enligt den statliga lönegarantin lämnas för arbetstagares fordran på lön och annan ersätt- ning. Garantibeloppet utbetalas av länsstyrelsen. Det är skattepliktigt, och det grundar pensionsrätt för ATP såsom anställningsinkomst. Däremot torde enligt uppgift i praktiken för närvarande inte alltid erläggas socialavgifter på garantibelop- pet.

Även i det reformerade pensionssystemet kommer lönegarantibelopp att grunda pensionsrätt, på samma sätt som andra förvärvsinkomster. I enlighet härmed skall avgifter — i form av egenavgifter och arbetsgivaravgifter — betalas på belopp som utges. Vi redovisar inte några förslag till ändrad lagstiftning utan förutsätter att det under den vidare beredningen av detta betänkande vidtas åtgärder för att få till stånd en ordning som medger att avgifter faktiskt kommer att erläggas på lönega- rantibeloppen.

Med de övergångslösningar som vi föreslår skall gälla för reformeringen av pen- sionssystemet kommer också inkomster som intjänats före ikraftträdandet av de nya reglerna att — beroende på födelseår — i större eller mindre utsträckning bli av betydelse för beräkningen av pensioner enligt det reformerade pensionssystemet. Det är därför av vikt att också socialförsäkringsersättningar mm. som uppburits

under förfluten tid grundar pensionsrätt i det reformerade systemet. Vi föreslår således att pensionsrätt på olika sådana ersättningar skall tillgodoräknas inte bara för framtiden utan också för tiden före ikraftträdandet av det nya regelsystemet.

Någon annan lösning torde för övrigt inte kunna komma i fråga, eftersom de socialförsäkringsförmåner m.m. som det här gäller är skattepliktiga och utgör del av den skattepliktiga och därmed pensionsgrundande inkomst som för olika är i förfluten tid manifesterat sig i ATP—poäng för de försäkrade. Endast med stora svårigheter skulle det vara möjligt att nu i efterhand särskilja vissa delar av den pensionsgrundande inkomsten från andra för att begränsa tillgodoräknandet av pensionsrätt för förfluten tid.

Av i huvudsak liknande tekniska och administrativa skäl kan här inte komma i fråga annat än att pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för förfluten tid tillgodoräknas för de olika förmånerna enbart för tid fr.o.m. den tidpunkt då respektive socialförsäkringsersättning m.m. gjordes pensionsgrundande för ATP. Denna tidpunkt är i huvudsak densamma som den tidpunkt då förmånen tillskapades eller då en tidigare obeskattad förmån fick annan utformning och gjordes skatteplik- tig.

Avgifter på de socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pensionsrätt bör emellertid betalas bara för tid fr.o.m. ikraftträdandet och alltså inte dessutom retroaktivt.

Den pensionsrätt som tillgodoräknas för de olika socialförsäkringsförmåner m.m. som skall vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet skall som huvudregel beräknas på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande förmånen. Detta innebär att socialförsäkringsersättningar m . m. grundar pensionsrätt på samma sätt som förvärvsinkomster och att några särskilda administrativa be- stämmelser inte behövs, eftersom förmånerna i regel är skattepliktiga och tas upp som inkomst i deklarationerna. Något generellt behov av att på intjänandesidan särskilja de socialförsäkringsförmåner o.d. som grundar pensionsrätt från förvärvs- inkomster finns alltså inte. Detta krävs dock för debiteringen av pensionsavgifter. Som vi kommer att ut- veckla i kapitel 14 skall på socialförsäkringsersättningar m.m. erläggas dels egenav- gifter av den försäkrade själv, dels "arbetsgivaravgifter" av det andra socialförsäk— ringssystemet eller staten. Egenavgiftema beräknas individuellt vid taxeringen till inkomstskatt, medan beräkningen av "arbetsgivaravgifter" kan göras efter i viss mån mer schablonmässiga metoder än som är försvarbara när det gäller bokföring- en av intjänad pensionsrätt.

Som vi angett i avsnitt 7.4 föreslår vi en i viss mån annan ordning för tillgodo— räknande av pensionsrätt — och avgiftsuttag — beträffande sjukpenning och rehabili- teringspenning, för tiden efter två veckors sjukdom, samt dagpenning från arbets- löshetskassa. Beträffande dessa förmåner innebär vårt förslag att det vid beräk- ningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning inte skall vara förmånsbeloppet som sådant utan den ersättningen bakomliggande inkomsten som läggs till grund. Det betyder alltså att pensionsrätt för personer med dessa ersättningar alltid tillgodoräk- nas för 100 % av den inkomst som ligger till grund för beräkningen av sjukpen-

ning, rehabiliteringspenning eller arbetslöshetsersättning, trots att kompensations- gradema för dessa ersättningar är lägre och kan variera över tiden. En konsekvens av vårt förslag är att arbetslösa kommer att tillgodoräknas pensionsrätt enbart upp till arbetslöshetsförsäkringens tak och att bakomliggande inkomst för personer med sjuk- och rehabiliteringspenning beräknas upp till sjukförsäkringens förmånstak.

Pensionsrätt upp till den bakomliggande inkomsten bör enligt vår mening inte kunna tillgodoräknas under en längre tid i en följd utan begränsningar. Vi föreslår därför att sådan pensionsrätt skall ges under längst en tid av två år inom en fem- årsperiod. Denna femårsperiod bör räknas löpande fem år tillbaka i tiden från den dag då fråga uppkommer om tillgodoräknande av pensionsrätt upp till den bak- omliggande inkomsten.

Administrativt krävs särregler för dessa fall då det är den bakomliggande inkoms— ten som skall grunda pensionsrätt. För fall av detta slag får införas en ordning som innebär att det från ADB-registret för sjukförsäkringen, dvs. från den försäkrings- kassa som betalar ut sjuk- eller rehabiliteringspenningen, respektive från den berörda arbetslöshetskassan får lämnas en särskild uppgift till pensionsregistret hos Riksförsäkringsverket — för registrering på vederbörande försäkrads pensionskon— ton inom fördelnings- och premiereservsystemen — om den tillkommande pensions- rätt som skall tillgodoräknas för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och den faktiska nivån för sjukpenningen respektive arbetslöshetsersätt— ningen. För själva sjukpenningen eller arbetslöshetsersättningen kommer pensions- rätt att tillgodoräknas redan därigenom att den utgör en del av den skattepliktiga och pensionsgrundande inkomsten och sålunda registreras i samband med taxering— en till inkomstskatt.

Dock bör hela mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och sjuk- penningen respektive arbetslöshetsersättningen inte i alla fall grunda pensionsrätt. Om pensionsgrundande kompletterande utfyllnad lämnats av arbetsgivaren eller en avtalsförsäkring, bör avdrag göras med det beloppet.

På den extra pensionsrätten — utöver den som ges för sjukpenningen m.m. eller arbetslöshetsersättningen som sådan — bör inte tas ut egenavgifter, eftersom pen- sionsrätten här inte motsvaras av någon utbetald faktisk kontantersättning. På detta tilläggsbelopp för pensionsrätt skall i stället sjukförsäkringen respektive arbetslös— hetsförsäkringen betala hela den ograverade ålderspensionsavgiften om 18,5 %.

Vad vi nu föreslagit om beräkning av pensionsrätt vid sjukdom och arbetslöshet på grundval av den bakomliggande inkomsten bör gälla enbart fr.o.m. det reforme- rade pensionssystemets ikraftträdande. Såvitt gäller tiden före ikraftträdandet bör också för sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetskassa pensionsrätt tillgodo- räknas på grundval av den faktiska ersättning som utgetts. Att införa regler som skulle kräva att det gjordes stora ansträngningar och lades ned mycket arbete på att för många år långt tillbaka i tiden försöka finna vilka personer som uppburit dessa ersättningar och under vilken tidsperiod ersättningen utgetts samt att sedan försöka beräkna den bakomliggande inkomsten, är att gå längre än vad som framstår som administrativt rimligt eller motiverat med hänsyn till vad som skulle uppnås där- med.

Beträffande sjukpenning och arbetslöshetsersättning är ytterligare att bemärka att dessa ersättningar blev pensionsgrundande för ATP först fr.o.m. år 1974. Dess- förinnan fanns vissa — enligt övergångsbestämmelser alltjämt gällande — särregler för personer födda år 1927 eller tidigare om beräkningen av ATP—pension i fall då en försäkrad under minst 90 respektive 60 dagar av ett år erhållit sådan ersättning, som då inte var beskattad. Detta innebär att det inte finns några taxeringsuppgifter om sjukpenning och arbetslöshetsersättning som utgetts före år 1974. Med hänsyn bl.a. härtill och då någon annan godtagbar lösning som låter sig hanteras administ- rativt med rimliga personalinsatser är svår att konstruera, har vi funnit att också sjukpenning och arbetslöshetsersättning bör följa den av oss förordade allmänna principen att pensionsrätt för förfluten tid på socialtörsäkringsersättningar m.m. tillgodoräknas endast under den tid då respektive förmån varit pensionsgrundande för ATP, dvs. för sjukpenning och arbetslöshetsersättning fr.o.m. år 1974 och framöver.

Mot bakgrund av dessa mer allmänna överväganden och förslag övergår vi nu till att närmare redovisa de socialförsäkringsersättningar m.m. som kommer att vara pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet och konsekvenserna av våra förslag beträffande de olika förmånerna.

Beträffande samtliga de förmåner som anges i det följande innebär våra förslag att det på förmånerna skall betalas en egenavgift till ålderspensionssystemet om - efter viss övergångstid — 9,25 %. I beskrivningen nedan anges inte uttryckligt att denna skall utges för ersättningen utan där behandlar vi enbart den "arbetsgivarav- gift" som skall betalas av olika socialförsäkringsgrenar m.m.

De förmåner som grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet är:

1. Sjukpenning enligt AFL eller lagen (l976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av rege- ringens förordnande, i den mån ersättningen träder i stället för en försäkrads inkomster såsom arbetstagare eller egenföretagare, t.ex. smittbärarpenning. För tiden efter 14 dagar från det sjukdomsfallet inträffade tillgodoräknas pensionsrätt dessutom med ett tillägg upp till den ersättningen bakomliggande inkomsten. Av- gifter erläggs av den som utbetalar ersättningen, dvs. i huvudsak sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Dessa ersättningar är — till sina faktiska belopp — pen- sionsgrundande också för tid före ikraftträdandet, fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP enligt hittillsvarande regler.

2. Rehabiliteringspenning enligt AFL. För tiden efter 14 dagar från det sjukdoms- fallet inträffade ges dessutom pensionsrätt med ett tillägg upp till den bakomliggan- de inkomsten. För pensionsrätt på denna förmån, som utges vid arbetslivsinriktad rehabilitering till arbetstagare och egenföretagare, betalas avgifter av sjukförsäk- ringen. Rehabiliteringspenningen är pensionsgrundande för reformerad allmän pension fr.o.m. år 1992, då den tillkom.

3. Föräldrapenningförmåner. Både föräldrapenning med anledning av barns födelse och tillfällig föräldrapenning grundar pensionsrätt i det reformerade pen— sionssystemet. Avgifter erläggs av sjukförsäkringen. Föräldrapenning är pensions— grundande inom ATP fr.o.m. år 1974, varför den grundar pensionsrätt också inom

det reformerade pensionssystemet först fr.o.m. det året. Pensionsrätt för vård av barn tillgodoräknas dock utan denna begränsning (se avsnitt 9.5).

4. Vårdbidrag enligt AFL. För pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet på detta bidrag betalas avgifter med skattemedel. Vårdbidraget är pensionsgrundan- de för ATP fr.o.m. år 1974, dock att det senare uppdelades i en skattefri del med ersättning för merkostnader och en skattepliktig tillsynsdel. Vårdbidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade regelsystemet fr.o.m. år 1974. Enbart den del av bidraget som tagits upp till beskattning ger upphov till pensionsrätt, för framti- den och för förfluten tid.

5. Dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa. Fr.o.m. den femtonde dagen efter arbetslöshetens inträde tillgodoräknas dessutom pensionsrätt för ett tillägg motsvar- ande skillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och dagpenningen. Avgifter till pensionssystemet betalas från arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsersättning är pensionsgrundande för ATP fr.o.m. år 1974, varför pensionsrätt för denna ersättning också i det reformerade pensionssystemet tillgodoräknas först från denna tidpunkt. För förfluten tillgodoräknas pensionsrätt dock enbart på grundval av den faktiskt utbetalda ersättningen.

6. Kontant arbetsmarknadstöd (KAS). För pensionsrätt i det reformerade pen— sionssystemet betalas avgifter av staten. KAS grundar pensionsrätt för ATP fr.o.m. år 1974, då det infördes som en skattepliktig förmån, och detsamma kommer att gälla inom det reformerade pensionssystemet.

7. Utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilite- ring i form av dagpenning. Pensionsgrundande är enbart bidragsdelen men inte lånedelen. Avgifter betalas av staten. Utbildningsbidragen grundar pensionsrätt fr.o.m. år 1974, då de blev pensionsgrundande för ATP.

8. Korttidsstudiestöd, vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode enligt studiestöds— lagen (1973z349). Korttidsstudiestöd kan beviljas personer med kort tidigare utbild- ning som förlorar inkomst till följd av studier i viss studiecirkel eller inom en kort kurs vid en folkhögskola. Ersättning utges med visst fast belopp per timme under som längst 240 timmar ett år. Vuxenstudiebidrag beviljas i huvudsak personer med kort tidigare utbildning för studier på grundskole— och gymnasieskolenivå. Det är storleksmässigt relaterat till tidigare inkomster. Utbildningsarvode utges vid vidare- utbildning till lärare inom yrkesundervisningsområdet m.m. Det utges med ett enhetligt belopp oberoende av tidigare inkomster. — Avgifter till pensionssystemet för den pensionsrätt som grundas på dessa ersättningar erläggs av staten. — Kort- tidsstudiestöd, vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode har tillkommit vid skilda tidpunkter år 1975 och senare och då gjorts pensionsgrundande för ATP. De ersätter delvis andra förmåner som funnits tidigare och då varit pensionsgrundande. l övergångshänseende blir därför även dessa äldre, nu avskaffade förmånsformer pensionsgrundande i det reformerade pensionssystemet.

9. Utbildningsbidrag för doktorander. Detta bidrag grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet med avgiftsbetalning av staten. Även för förfluten tid tillgodoräknas pensionsrätt från utbildningsbidragens tillkomst kring mitten av 1970-talet.

10. Timersättning vid kommunal vuxenutbildning (komvux), vid vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och vid svenskundervisning för invandrare (sti). Dessa ersättningar grundar pensionsrätt med avgiftsbetalning av staten. Även för förfluten tid är ersättningarna pensionsgrundande alltsedan deras tillkomst. 11. Lagstadgad delpension. Delpension grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet fram till ett stycke in på 2000-talet, då den enligt det förslag som vi redovisat i avsnitt 7.8 skall vara helt avvecklad. Avgifter erläggs av delpensions- försäkringen. l övergångshänseende uppkommer inga särskilda effekter, eftersom alla som uppburit delpension före ikraftträdandet av det reformerade pensions- systemet kommer att också fortsättningsvis vara omfattade helt av hittillsvarande regler. 12. Dagpenning till värnpliktiga och vapenfria tjänstepliktiga under repetitionsut- bildning, frivilliga som genomgår utbildning under krigsförbandsövning eller särskild övning inom värnpliktsutbildningen, läkare under försvarsmedicinsk tjänst- göring samt civilförsvarspliktiga. Avgifter för den pensionsrätt som grundas på dessa ersättningar erläggs av staten. Pensionsrätt för ersättningarna tillgodoräknas avseende den tid varunder de varit pensionsgrundande för ATP, sedan mitten av 1970-talet. 13. Egenlivränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvar- ande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen. Dessa grundar pensions- rätt för både framtiden och förfluten tid i det reformerade pensionssystemet. Av- gifter till pensionssystemet erläggs för framtida utbetalningar av egenlivräntor av arbetsskadeförsäkringen respektive av staten. 14. Vissa bidrag till konstnärer m.fl. De bidrag som i dag är pensionsgrundande för ATP enligt förordnande av regeringen är konstnärsbidrag och långtidsstipen- dier från Konstnärsnämnden som lämnas under en tid av minst tre år, från Sveriges bildkonstnärsfond utgående ersättning som lämnas under en tid av minst tre år och inte är av pensionskaraktär samt femåriga arbetsstipendier från Sveriges författar- fond. Dessa bidrag är pensionsgrundande för ATP sedan början av 1980-talet. På bidragen erläggs tilläggspensionsavgift av den som utbetalar dem. — Dessa bidrag grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid fr.o.m. det år då de blev pensionsgrundande för ATP. Pensionsav- gifter på bidragen och stipendierna erläggs av den som utbetalar dem. 15. Statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörjning när de startar egen rörelse. Dessa bidrag utbetalas av Arbetsmarknadsverket. De är pensions— grundande för ATP sedan några år tillbaka. De grundar pensionsrätt också i det reformerade pensionssystemet för framtiden och för förfluten tid under de år de varit pensionsgrundande för ATP. Avgifter på bidragen erläggs framöver till pensionssystemet av staten. 16. Ersättning enligt lagen (1988: 1465) om ersättning och ledighet för närstående— vård. Denna ersättning grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet för både framtiden och förfluten tid, fr.o.m. tillkomsten av ersättningen år 1989, med avgiftsbetalning framöver av sjukförsäkringen. 17. Tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs självständigt.

Härmed avses vissa inkomster som skattemässigt redovisas som inkomst av tjänst, bl.a. priser från fiske- eller kunskapstävlingar, vinster från deltagande i reklamtäv— lingar och olika inkomster av hobbyverksamhet. För att de skall vara pensions- grundande som inkomst av anställning fordras att de kan härledas ur ett anställ- nings- eller uppdragsförhållande. Rör det sig om tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet är de pensionsgrundande som inkomst av annat förvärvsarbete. För inkomster av detta slag betalas i dag avgifter till pensions- systemet. — Någon anledning att ändra vad som sålunda gäller för närvarande föreligger inte enligt vår mening. Inkomster av nu berört slag skall alltså grunda pensionsrätt och avgiftsplikt även i det reformerade pensionssystemet.

18. Ersättning som en försäkringskassa utger enligt 20 5 lagen (1991:1047) om sjuklön. Denna ersättning i form av sjukpenning vid tvist med arbetsgivaren om arbetstagares rätt till sjuklön grundar pensionsrätt i det reformerade pensionssyste- met och avgiftsskyldighet framöver för sjukförsäkringen. 19. Enligt 11 kap. 3 & AFL är i dag pensionsgrundande för ATP som inkomst av annat förvärvsarbete bl.a. också ersättning för arbete för någon annans räkning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner. [ huvudsak tar denna regel sikte på inkomster av arbete utomlands för en arbetsgivare eller uppdragsgivare som är bosatt utomlands eller är utländsk juridisk person. På inkomster av detta slag erlägger den försäkrade själv socialavgifter. Huruvida inkomster av detta slag bör vara pensionsgrundande i Sverige har samband med den i avsnitt 9.1 upptagna frågan om försäkringsbegreppet. I avvaktan på en allmän översyn härav anser vi att det inte finns skäl att i det reformerade pensionssystemet ha en annan ordning beträffande dessa inkomster än vad som nu gäller. Dessutom kommer som vi tidigare framhållit att pensionsgrundande för framtiden vara studiebidrag inom studiemedelssystemet, i enlighet med det förslag som vi nu övergår till att presentera.

9.4. Pensionsrätt för studier

Vi föreslår: Studiebidraget inom studiemedelssystemet görs pensionsgrun- dande. För att åstadkomma detta görs studiebidraget skattepliktigt. Nivån för studiebidraget skall höjas och bör avpassas bl.a. så att den studerandes disponibla inkomst inte sänks på grund av den beskattning och det uttag av

ålderpensionsavgift som skall ske. Ålderspensionsavgift erläggs till hälften i form av egenavgift och till hälften i form av avgiftsbetalning av staten. Studiebidrag inom studiemedelssystemet som utgetts före år 1995 kommer inte att grunda pensionsrätt.

De socialförsäkringsersättningar och förmåner av andra slag som är pensionsgrund- ande i det nuvarande ålderspensionssystemet skall, i enlighet med våra förslag i det föregående avsnittet, framdeles vara pensionsgrundande även i det reformerade systemet. På grund av den teknik som används för att fastställa pensionsrättigheter inom den reformerade ålderspensioneringen för förfluten tid kommer också — vilket är avsikten — sådana vid varje enskilt tillfälle pensionsgrundande förmåner och ersättningar som utgetts före ikraftträdandet av de nya reglerna att grunda pensions- rätt där.

I avsnitt 7.5 har vi angett och motiverat vår principiella inställning till pensions- rätt för studier. Vi har där betonat det angelägna i att utbildning och kompetens- utveckling inte generellt sett missgynnas med det reformerade pensionssystemet och att det inom detta system bör införas särskilda regler till viss kompensation för det bortfall i pensionsrätt som studier emellanåt ger upphov till.

Emellertid har vi avvisat tanken på att införa en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier som ligger i linje med den lösning som vi valt för bamårs— rätt och gottskrivning av pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring. En sådan generell lösning omfattande i princip alla studieformer har vi inte funnit ändamålsenlig.

Vi har i stället stannat för ett förslag som främst tar sikte på studier på högskole- nivå som berättigar till studiemedel. Vårt förslag innebär att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet görs skattepliktig och därmed pensionsgrundande för inkomst- relaterad pension. Härmed uppnås inte bara det direkta syftet, nämligen att åstad— komma en ordning för pensionsrätt för högskolestudier och andra studier som berättigar till studiemedel, utan också att sådana studier i pensionshänseende blir mer likställda med olika former av vuxenstudier som i dag grundar pensionsrätt genom att skilda slag av pensionsgrundande ersättningar utgår under studietiden.

Inte bara högskolestudier och därmed jämställda utbildningsvägar kan ge rätt till studiemedel utan i vissa fall också vuxenstudier på grundskole— och gymnasienivå. Vi anser inte att dessa senare — eller andra — studieformer bör skiljas ut och be- handlas på annat sätt än studiemedelsberättigade studier i övrigt. Alla studieformer

som ger rätt till studiemedel bör alltså ge pensionsrätt på samma grunder. Även såvitt avser vuxenstudier av olika slag kommer därmed en större inbördes likställig— het att uppnås.

Studiemedel kan inte utges till personer under 20 års ålder. Det finns också en övre gräns för hur högt upp i åldrarna som studiemedel kan beviljas. En studeran- de som fyllt 46 år kan sålunda få studiemedel endast om särskilda skäl kan anföras, och i princip kan studiemedel inte utges till studerande som fyllt 50 år. Högskole- studier och därmed likställda studier grundar i normalfallet rätt till studiemedel under högst sex år. För vuxenstudier på grundskole- eller gymnasienivå kan studie— medel utgå i princip bara under 3 år. Antalet år med studiemedel är också på visst sätt avhängigt studieresultaten.

Villkoren för rätt till studiemedel — som ovan har beskrivits mycket översiktligt — ger enligt vår mening en lämplig avgränsning av vilka studier och vilka studeran- de som det finns skäl från samhällets synpunkt att stödja i pensionshänseende, samtidigt som en administrativt hanterbar lösning åstadkommes. Detta är också några av skälen till att vi valt den föreslagna ordningen för pensionsrätt för studier.

För heltidsstuderande med normalt läsår omfattande 9 månaders studier utgår — utöver lånedelen inom studiemedelssystemet — studiebidrag för var och en av dessa månader med drygt 1 900 kr, dvs. för kalenderår ca 17 200 kr (år 1994). För en heltidsstuderande som har förvärvsinkomster överstigande ca 50 000 kr om året (är 1994) reduceras studiebidraget och lånedelen med 50 % av den överskjutande delen av inkomsten. En heltidsstuderande med en årsinkomst om drygt 160 000 kr (år 1994) är inte berättigad till någon del av studiemedelsbeloppen. Vid deltidsstudier ändras de här angivna beloppen på visst sätt.

Det kan naturligtvis inte komma i fråga att sänka de studerandes standard till följd av att studiebidragen görs skattepliktiga. Studiebidraget måste alltså höjas samtidigt som det görs skattepliktigt. Denna höjning bör genomföras så att de studerande inte kommer att göra en ekonomisk förlust. Vid höjningen bör även tas hänsyn till att förvärvsinkomster vid sidan av studierna kommer att bli skattepliktiga i större utsträckning än i dag på grund av det framtida skattepliktiga studiebidragets sam— spel med det allmänna grundavdraget vid taxeringen. Omläggningen skall enligt vår mening inte innebära att det uppkommer totalt sett ökade — eller minskade — skat- teintäkter på dessa sidoinkomster.

Enligt de av oss föreslagna allmänna principerna för tillgodoräknande av pen- sionsrätt skall avgifter erläggas för alla former av pensionsgrundande verksamhet. Även såvitt avser studiebidraget skall alltså ålderspensionsavgift erläggas av och för den studerande. I likhet med vad som enligt våra förslag gäller bl.a. för socialför- säkringsersättningar m.m. skall den studerande erlägga hälften av ålderspensionsav- giften som egenavgift och den som betalar ut ersättningen resterande del. "Arbets- givardelen" av ålderspensionsavgiften på studiebidraget skall alltså erläggas av staten.

Vid bestämmandet av nivån för det skattepliktiga studiebidraget måste hänsyn tas även till att egenavgifter sålunda kommer att tas ut. Var nivån skall läggas i be- aktande härav och med hänsyn till vad som ovan anförts får övervägas närmare

fw”,- ”__-':.wv—— ___—..- ___—WWW

under den fortsatta beredningen av detta betänkande.

Studiebidrag från studiemedelssystemet kommer alltså framöver att vara pensions- grundande på motsvarande sätt som socialförsäkringsersättningar m.m. Förslaget skall alltså egentligen ses som en komplettering av den uppräkning av pensions- grundande ersättningar av skilda slag som redovisats i det föregående avsnittet. I pensionshänseende skall de pensionsrättigheter som studiebidragen ger upphov till behandlas på samma sätt som pensionsrättigheter på grundval av dessa andra ersättningar.

I analogi med vad som i det föregående avsnittet anförts om tillgodoräknande av pensionsrätt för förfluten tid kommer studiemedelsberättigade studier som ägt rum före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet inte att grunda pensions— rätt. Skälet härtill är att studiebidraget inom studiemedelssystemet inte tidigare har varit pensionsgrundande — eller skattepliktigt — utan får denna status först fr.o.m. ikraftträdandet.

Vi har övervägt att i annan ordning kompensera för studiemedelsberättigade studier i förfluten tid men av bl.a. adminstrativa skäl funnit detta vara ogenom- förbart. Här aktuella studier som har ägt rum före år 1995 kommer alltså inte att grunda pensionsrätt.

9.5. Pensionsrätt för vård av barn 9.5.1 Allmänt

Vi föreslår: Pensionsrätt för vård av barn, bamårsrätt, skall tillgodoräknas enligt en särskild ordning. Härigenom kan en förälder med i princip bibe- hållna pensionsförmåner under en tid helt eller delvis avstå från förvärvsar- bete för att ta hand om små barn eller få utbyte i pensionshänseende av vård av barn även vid fortsatt förvärvsarbete med oförändrad arbetstid. Barnårs- rätten uppkommer genom att staten betalar ålderspensionsavgift på en på visst sätt beräknad fiktiv inkomst. Avgiftsbetalningarna finansieras med allmänna skattemedel.

En förälder som under några år avstår från förvärvsarbete i större eller mindre ut- sträckning för att ta vård om sina barn kan med dagens ATP-system i de flesta fall se fram emot en ålderspension, som inte har påverkats nämnvärt av den inkomst— förlust som frånvaron från arbetsmarknaden har gett upphov till. Den främsta förklaringen till detta är att det krävs endast 30 förvärvsår med en inkomst om minst ett basbelopp för rätt till oavkortad ålderspension och att ålderspensionens

storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren. Detta innebär att exempelvis den som kommer in på arbetsmarknaden sent i livet och sedan arbetar kort deltid under ett antal år för att därefter arbeta heltid fram till pensioneringstillfället får en oavkortad pension baserad på heltidslönen. Ytterligare en, men mindre framträdande, förkla- ring till varför frånvaro från arbetsmarknaden på grund av vård av barn med dagens pensionssystem ger ett förhållandevis litet utslag på den framtida pensionen är att föräldrapenningsförmånema är pensionsgrundande.

Även med det reformerade pensionssystemet kommer föräldrapenningförmånema att utgöra pensionsgrundande inkomst. Ett livsinkomstbaserat ålderspensionssystem kommer emellertid att innebära att varje bortfall av förvärvsinkomst — som inte kompenseras av föräldrapenningförmåner eller annan pensionsgrundande socialför- säkringsersättning —— kommer att påverka pensionsutfallet något.

Som har framgått av avsnitt 7.5 är det emellertid inte vår avsikt att en förälder — i praktiken oftast en kvinna — som avstår från förvärvsarbete för att ta hand om sina barn skall behöva vidkännas varje sådant inkomstbortfall i pensionsavseende. Det är av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för att de inte systematiskt kommer att missgynnas av ett livsinkomstbaserat pensionssystem till följd av det ansvar för omvårdnad om barnen som vanligen faller på dem.

Även framöver bör alltså en förälder med 1 princip bibehållna pensionsförmåner under en på visst sätt avgränsad tid kunna avstå från förvärvsarbete helt eller delvis för att ta hand om sina barn. Vi föreslår alltså, vilket har framgått av avsnitt 7.5, att vård av barn skall ge pensionsrätt, bamårsrätt, enligt en särskild ordning.

Det kan inte gärna ställas som villkor för bamårsrätt att värden av ett barn har viss "kvalitet" eller omfattning. Inte heller anser vi att bara den förälder som rent faktiskt i någon mån har avstått från förvärvsarbete för att ta hand om sitt barn skall kunna tillgodogöra sig barnårsrått. Barnårsrätten bör i stället grundas på det faktum att föräldern under mer stadigvarande förhållanden bor tillsammans med barnet. Vi anser således att också en förälder som exempelvis arbetar heltid när barnen är små bör kunna få ett tillskott till pensionsrättigheterna. Den av oss valda modellen för tillgodoräknande av bamårsrätt, som kommer att presenteras närmare i det följande, kommer dock i princip att ge mer till den som helt eller delvis avstår från förvärvsinkomster under vårdåren än till den som inte får vidkännas något inkomstbortfall.

Endast en av föräldrarna, eller egentligen endast en person, bör för en given tid vara berättigad till gottskrivning av pensionsrätt för vård av barn.

Trots att kvinnor i allmänhet numera förvärvsarbetar i en omfattning som kanske föreföll mindre sannolik för bara några decennier sedan är det fortfarande, generellt sett, kvinnorna som tar det huvudsakliga ansvaret för barn och hem. Ganska få män tar ut föräldrapenning mer än under en kortare tid i samband med ett barns födelse. Dessutom är det rent faktiskt vanligen kvinnor som avstår från förvärvsarbete eller arbetar deltid efter barnets första levnadsår, efter den egentliga föräldrapenning- perioden, för att på så sätt få mer tid för vården av barnen. Detta mönster kommer med all säkerhet att dröja sig kvar ännu en tid, om än en utjämning är önskvärd och med all sannolikhet också kommer att ske successivt framöver.

Ett system med pensionsrätt för vård av barn kommer på grund av dessa skillna- der mellan mäns och kvinnors förvärvsmönster i praktiken huvudsakligen att kompensera kvinnor för det inkomstbortfall och den extra arbetsinsats som bamå— ren ger upphov till, även om också män kommer att omfattas av bamårssystemet. Bamårsrättens funktion kan också egentligen sägas vara just att utgöra en utjäm- nande faktor, att minska den del av den strukturella skillnaden mellan kvinnors och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sätt lägger ned mer tid och större ansträngning på att ta hand om barnen.

Det har inte varit vår ambition att åstadkomma en ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt för bamår, som ger föräldrarna ett utfall som helt liknar det som kan bli resultatet av dagens 15— och 30-årsregler. Varken ur samhällsekonomisk synvinkel eller från jämställdhetssynpunkt är det lämpligt eller önskvärt att genom regler i pensionssystemet stödja ett kvinnligt förvärvsbeteende som till stor del tillhör det förflutna. Kostnadsaspekter gör sig också gällande. Bamårsrätten medför kostnader för pensionssystemet som måste finansieras.

Bamårsrätten skall enligt vad vi har föreslagit i kapitel 7 finansieras av kollekti— vet av skattebetalare. Det kan alltså inte komma i fråga att t.ex. ta ut avgifter av den som tillgodoräknas rätten eller av dennes make/maka. För att skattebetalarna skall vara villiga att finansiera bamårsrätten, måste bamårsreglema i en mer allmän bemärkelse uppfattas som rimliga. Bamårsrätten bör därför ta sikte på att kompen— sera för vård och fostran av barn och inte konstrueras så att hemarbete i allmänhet premieras. Barnårsrätt bör som en följd härav kunna gottskrivas under den tid då barnen är små men inte för tid därefter.

Bamårsrätten skall alltså finansieras med allmänna skattemedel. Detta bör ske på så sätt att staten varje år betalar ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomst som enligt barnrättsreglema bestäms för den som skall tillgodoräknas bamårsrätt. Härvid skall erläggas avgift med 18,5 %, eftersom någon egenavgift på de fiktiva inkomsterna av naturliga skäl inte kan tas ut.

De pensionsavgifter som betalas för bamårsrätten skall, när det gäller intjänandet av pensionsrätt, behandlas på samma sätt som andra pensionsavgifter. Detta betyder bl.a. att pensionsrätt på grund av bamår tillgodoräknas den berättigades fördel- nings— och premiereservkonton enligt de regler som gäller för avgifter på förvärvs- inkomster och att avgifterna på fördelningskontot räknas upp år från år med lönein- dex enligt de generella reglerna härför.

De förslag vi lämnar i det följande får ses som riktlinjer — om än i många stycken rätt preciserade — för det fortsatta arbetet med den närmare utformningen av regel- systemet. Det är vår uttalade mening att regelsystemet i möjligaste mån bör utfor— mas så att det blir möjligt att med ett stort mått av automatik tillgodoräkna bamårs- rätt år för år på grundval av i förekommande register tillgängliga uppgifter. Bl.a. detta bör vara vägledande vid det fortsatta arbetet.

9.5.2. Vem är berättigad till bamårsrätt?

Vi föreslår: Bamårsrätt för ett visst kalenderår tillgodoräknas enligt huvud- regeln den som under större delen av året har varit vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbott med barnet. Sammanlevande för- äldrar ges frihet att välja vem av dem som skall tillgodoräknas bamårsrätten. Aven styvföräldrar skall under vissa förutsättningar kunna tillgodoräknas bamårsrätt.

Den första förutsättningen för att en person skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt bör vara att personen i fråga såvitt avser ett aktuellt bamår uppfyller kraven för att vara försäkrad för inkomstrelaterad pension. Dessutom bör krävas att han eller hon för bamåret är att anse som bosatt i Sverige i folkbokföringslagens mening. Ytterli- gare bör krävas att även barnet på motsvarande sätt är bosatt i Sverige för att omvårdnaden skall ge pensionsrätt. I avsnitt 9.1 har vi redovisat reglerna om försäkringsbegreppet i AFL mer ingående. Vi har där föreslagit att dessa regler blir föremål för en översyn i särskild ordning.

Ett krav på bosättning i Sverige kommer med all sannolikhet inte att kunna upprätthållas fullt ut vid bosättning inom EES men väl vid bosättning i andra länder. Här kan nämnas att s.k. vårdår enligt nuvarande 11 kap. 6a & AFL under vissa förutsättningar kan tillgodoräknas en i Sverige bosatt förälder som har vårdat ett här bosatt barn. Enligt en bestämmelse i EES-avtalet skall sådana vårdår kunna tillgodoräknas även om föräldern och barnet är bosatta i annan EES-stat. Detta gäller dock endast i de fall föråldem är föräldraledig enligt beståmmelsema i lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. Innebörden av regeln är att föräldern måste ha en aktuell anställning i Sverige — eller utomlands under sådana förhållanden att han anses försäkrad i Sverige — och att anställningen varat antingen sex månader eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren före ledighetens början. Den som aldrig har tillhört den svenska arbetsmarknaden eller som har lämnat den helt kan således inte tillgodoräknas vårdår vid bosättning utomlands. En framtida bestämmelse i EES-avtalet rörande ett bosättningskrav för tillgodoräknande av pensionsrätt för bamår bör komma att utformas på ett ungefär- ligen motsvarande sätt. Konsekvenserna inom EES—området av ett bosättningskrav för bamårsrätt bör dock utredas närmare, t.ex. inom ramen för den föreslagna översynen av försäkringsbegreppet.

Ett annat villkor av mer generell art för att bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas är att den eljest berättigade inte har uppnått garantipensionsåldern, 65 år. Den som uppnått denna ålder har inte rätt att uppbära olika former av socialförsäkringsersätt- ningar och bör rent principiellt inte heller kunna komma i åtnjutande av bamårsrätt. Villkoret får i praktiken ingen reell betydelse, utom för det fåtal män som får barn i hög ålder. Förtidspensionärer bör emellertid kunna tillgodoräknas bamårsrätt och

i möjligaste män på samma villkor som förvärvsaktiva.

I enlighet med vad som gäller för intjänande av pensionsrätt på grund av för- värvsinkomster m.m. bör bamårsrätt inte kunna tillgodoräknas för år före det år då föräldern fyller 16 år.

Pensionsrätt för vård av barn bör, som tidigare har angetts, för ett visst kalender- år kunna tillgodoräknas endast en person. Huvudregeln bör vara att den skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt som under större delen av ett aktuellt kalenderår är vårdnadshavare för ett barn och då stadigvarande sammanbor med barnet. Med vårdnadshavare avses den som har vårdnaden om ett barn i rättslig bemärkelse.

Vårdnadskravet innebär att de berättigades krets inskränks till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar samt särskilt förordnade förmyndare. I det följande avses med begreppet föräldrar alla som ingår i denna angivna krets. I enlighet med vad som gäller inom andra lagstiftningsområden bör med föräldrar likställas personer som med socialnämndens tillstånd har tagit emot ett utländskt barn för vård och fostran i syfte att adoptera det.

Med den föreslagna huvudregeln kommer fosterföräldrar inte i fråga för bamårs— rätt, eftersom de inte har vårdnaden i rättslig bemärkelse om sitt fosterbarn. Vi är inte beredda att föreslå någon särreglering till förmån för fosterföräldrar. Som kommer att framgå anser vi det däremot rimligt att styvföräldrar under vissa förut— sättningar skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt.

Kravet på sammanboende med barnet får inte tolkas alltför snävt. En förälder bör anses sammanbo med barnet även om barnet under kortare eller längre perioder vistas på sjukhus eller på vårdinrättning av liknande slag. Ett barns tillfälliga vistelser hos släktingar eller i andra enskilda hem bör heller inte påverka bedöm- ningen av om kravet på sammanboende är uppfyllt. Ett barn bör däremot inte anses sammanbo med en förälder under tid då det är placerat exempelvis i fosterhem eller har omhändertagits av sociala myndigheter för vård och fostran.

Med den angivna huvudregeln uppstår i normalfallet inga problem att avgöra vem som är berättigad till bamårsrätt i de fall då ett barn stadigvarande bor tillsammans med bara en av sina föräldrar och denna förälder är ensam vårdnadshavare. I normalfallet uppstår inte heller några avgränsningsproblem när båda föräldrarna är vårdnadshavare men barnet stadigvarande bor hos bara en av dem.

Vårdnaden kan emellertid under ett kalenderår flyttas över från en förälder till den andra föräldern. Likaså kan en gemensam vårdnad övergå till ensam vårdnad och en ensam vårdnad till en gemensam. Barnet kan också flytta mellan sina för- äldrar. Så länge en av föräldrarna och endast en av dem — trots de förändringar som kan ha inträffat under året — uppfyller kraven för bamårsrätt, kan den före- slagna huvudregeln fortfarande avgöra vem av föräldrarna som skall ges barnårs- rätten.

Det kan emellertid inträffa att ingen av föräldrarna kan tillgodoräknas bamårsrätt enligt den föreslagna huvudregeln trots att båda, gemensamt eller var och en för sig, under året har varit vårdnadshavare och båda under viss tid haft barnet boende hos sig. I skeden av förändring är det inte säkert att den formella vårdnaden hinner följa den faktiska vårdnaden. Den som haft barnet boende hos sig under större

delen av året har kanske inte haft den formella vårdnaden under så lång tid att vårdnadsvillkoret är uppfyllt. Vi anser det vara rimligt att en av föräldrarna alltid skall kunna tillgodoräknas bamårsrätt, åtminstone i de fall barnet under hela året bott hos någon av sina föräldrar och någon av föräldrarna under hela året varit vårdnadshavare. Huvudregeln bör därför förses med en kompletterande regel för att en acceptabel lösning skall kunna tillhandahållas för dessa sistnämnda fall.

Den föreslagna huvudregeln kan ändå i de flesta sammanhang ge svar på frågan vem av två särlevande föräldrar som kan vara berättigad till bamårsrätt. När föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet och båda är vårdnads- havare uppstår emellertid spörsmålet vilka kriterier som skall avgöra vem av de båda i och för sig berättigade som skall tillgodoräknas bamårsrätt för ett givet år. Frågeställningen blir densamma antingen föräldrarna är gifta eller sambor och samma regler bör gälla i båda fallen.

Eftersom vi anser att det för bamårsrätt inte skall ställas krav på avstående från förvärvsarbete eller att tillsynen av barnet haft viss "kvalitet" eller tagit viss tid i anspråk, bör vägledning inte hämtas från antalet timmar i förvärvsarbete eller liknande förhållanden. Inte heller bör löneförhållandena inom familjen få fälla avgörandet. I sammanhanget irrelevanta faktorer, såsom att en förälder saknar pen- sionsgrundande inkomst på grund av studier eller utlandsarbete, skulle då få en icke avsedd betydelse.

Det naturliga är i stället att sammanlevande föräldrar får en valfrihet i detta avseende och att en anmälan som lämnas in senast före utgången av det aktuella året, exempelvis till Riksförsäkringsverket eller en försäkringskassa, får bestämma vem av dem som skall tillgodoräknas bamårsrätt. Valfriheten innebär i praktiken att föräldrarna kommer att få den förmånen att de mot slutet av året kan bestämma att bamårsrätten skall ges till den förälder för vilken den ger det bästa utfallet.

Av administrativa skäl bör det stå klart vem som är berättigad till bamårsrätt även för det fall att en anmälan inte görs, en situation som kan antas bli tämligen vanlig, eller att båda föräldrarna lämnar in en anmälan. En underliggande regel måste därför konstrueras.

Vi föreslår en lösning som motsvarar den som används när det gäller utbetalning av barnbidrag, nämligen att bamårsrätten tilldelas modern i fall då båda föräldrarna är vårdnadshavare och sammanbor med barnet, om annat inte anmäls eller tvist föreligger mellan föräldrarna.

En sådan lösning är inte helt invändningsfri men den har klara administrativa fördelar. Den är förhållandevis lätthanterlig och den kommer onekligen mestadels att ge det resultat som bäst överenstämmer med barnårsrättens syfte. Vi anser att man bör kunna utforma reglerna så att modern, i alla de situationer där båda föräldrarna uppfyller kraven för att pensionsrätt för bamår skall kunna gottskrivas, får företrädesrätt till bamårsrätten och att fadern kan tillgodoräknas bamårsrätt först om modern genom en anmälan beslutat att överföra förmånen till honom.

Det ankommer alltså på modern att träffa det avgörande valet, och om föräldrarna inte skulle kunna komma överens sinsemellan skulle modern ensam ha bestämman- derätten. Intresset av att regelsystemet klart och entydigt på ett mer schematiskt sätt

anger en av föräldrarna som berättigad väger enligt vår uppfattning så tungt att en sådan ordning får anses vara rimlig.

Moderns företrädesrätt till bamårsrätten och hennes möjlighet att genom en an- mälan föra över rätten till barnets far bör gälla också i situationen där föräldrar, som gemensamt har vårdnaden om ett barn, lever skilda år men barnet ändå kan anses vara stadigvarande bosatt hos båda föräldrarna. En sådan situation kan uppstå när föräldrarna har barnet boende hos sig varannan vecka eller varannan månad. Eftersom det i denna situation finns stora likheter med ett familjeförhållande där föräldrarna lever tillsammans med varandra och med barnet, anser vi att dessa båda fall bör behandlas på samma sätt.

Den föreslagna huvudregeln utestänger styvföräldrar från bamrättssystemet, efter— som de inte är vårdnadshavare i rättslig bemärkelse för sitt styvbarn. Detta finner vi, som tidigare har antytts, inte tillfredsställande. Även inom en styvfamilj bör det finnas en viss valfrihet när det gäller utläggandet av bamårsrätten. En Styvförälder bör emellertid inte kunna konkurrera med de biologiska föräldrarna om barnårs- rätten. Inte heller bör en förhållandevis tillfällig styvföräldrarelation kunna ligga till grund för bamårskompensation.

Vårt förslag blir därför att en förälder som enligt den ovan angivna huvudregeln är den som för ett givet kalenderår är berättigad till bamårsrätt genom en anmälan skall kunna lämna över sin rätt till styvföräldem, under förutsättning att han eller hon är gift med eller har eller har haft ett annat barn med styvföräldern.

9.5.3. Period för tillgodoräknande av bamårsrätt, m.m.

Vi föreslår: Bamårsrätt skall i princip kunna tillgodoräknas under barnets första fyra levnadsår eller — om det samtidigt finns ytterligare barn under fyra års ålder — till dess yngsta barnet fyller fyra år.

En av grundtankama med det reformerade pensionssystemet är att varje individ år för år skall kunna få information om de pensionsrättigheter som dittills har registre— rats på pensionskontona och därmed kunna göra en översiktlig bedömning av det framtida ålderspensionsutfallet. Att först vid ålderspensioneringstidpunkten räkna fram ett bamårstillägg är därför enligt vår mening inte en lämplig ordning. Barn- årsrätten bör i stället vara en integrerad del av systemet för intjänande av inkomst- relaterad pension.

En möjlighet som vi haft uppe till diskussion — främst av förenklingsskäl — är att bamårsrätt skulle tilldelas genom att individens pensionskonton tillgodoräknades ett tämligen stort engångsbelopp, exempelvis vid barnets födelse eller då barnet upp- nått en viss ålder. En sådan ordning skulle emellertid inte ge tillfredsställande

resultat. Bortsett från att den inte skulle ge tillräckligt utrymme för önskvärda fördelningspolitiska effekter, skulle den medföra svårigheter att i förekommande fall fördela bamårsrätten mellan modern och fadern och innebära orättvisor mellan å ena sidan föräldrar som utvandrar eller invandrar under tid då barnen är små och å andra sidan föräldrar som bor här i landet under hela den tiden. Avsikten med bamårsrätten är att den skall ge pensionsrätt för vård av barn som sker i Sverige.

Vi har vid våra överväganden sålunda funnit att bamårsrätten bör periodiseras över den tid vården pågår.

Ett bamårssystem som är inriktat på att kompensera för vård och fostran av barn men inte för hemarbete i allmänhet bör, som vi utvecklat i det föregående, anknyta till barnets ålder.

Bamårsrätt skulle med en sådan inriktning kunna tillgodoräknas under ett visst be- gränsat antal år, dock aldrig för år efter det att barnet har börjat skolan. Föräldem skulle då själv kunna bestämma när under barnets första sex eller sju levnadsår bamårsrätt skulle tillgodoräknas. Ett sådant system skulle i positivt avseende innebära en valrätt för föräldern. Å andra sidan skulle valfriheten medföra en hel del problem, inte minst av teknisk art, och barnrättssystemet skulle bli tekniskt komplicerat. Det reformerade pensionssystemet bygger på tanken att varje försäk— rad år för år skall kunna informeras om den totala summan av sina intjänade pensionsrättigheter. Även andra skäl talar emot en valfrihet i detta avseende. Exempelvis skulle risken för missbruk av barnrättssystemet kunna öka, vilket på sikt skulle kunna påkalla icke önskvärda regelförändringar och kontrollfunktioner. Typiskt sett torde dessutom behovet av bamårsrätt vara störst under småbarnsåren. Enligt vår uppfattning bör bamårsrätt därför kunna tillgodoräknas en förälder till dess ett barn nått en viss bestämd ålder och då under alla år fram till dess.

Vi har vid våra överväganden stannat för att föreslå att bamårsrätt i princip skall kunna tillgodoräknas under barnets bra första levnadsår.

Hur många bamår som skall kunna tillgodoräknas för ett barn kan det råda delade meningar om. Kostnadsaspekter gör sig gällande i sammanhanget, vilket medför att fler barnår skulle innebära att förmånsnivåerna fick justeras nedåt. Färre bamår, exempelvis två år, skulle å andra sidan kunna ge bättre årliga förmåner men samti— digt skulle en sådan ordning vara till nackdel för dem som avstår från förvärvsarbe- te helt eller delvis under längre tid än två år. Vi är av den uppfattningen att fyra bamår utgör en lämplig avvägning mellan olika intressen och att de fyra bamåren med den beräkningsmodell vi har valt bör ge ett tillfredsställande tillskott till förälderns pension. Det bör också finnas förutsättningar att vinna förståelse hos skattebetalarna, de som skall betala för bamårsrätten, för en sådan tidrymd.

Bamårsrätt bör av naturliga skäl inte kunna tillgodoräknas dubbelt eller tredubbelt för den som samtidigt har två eller tre barn under fyra års ålder. I sådana fall bör bamårsrätt i princip tillgodoräknas till dess det yngsta barnet fyller fyra år.

Vi har övervägt att sätta en gräns för det högsta antal bamår som kan grunda pen— sionsrätt för en och samma förälder. En sådan regel skulle t.ex. kunna innebära att barnår kunde tillgodoräknas för högst 10 eller 12 år. Efter att ha vägt de admi- nistrativa insatser som en sådan gräns skulle kräva mot de effekter som därmed

skulle kunna nås, har vi emellertid funnit lämpligt att avstå från att lägga fram förslag om en sådan maximigräns.

Förslaget om ett system för tillgodoräknande av bamårsrätt under ett barns fyra första levnadsår har inte föranlett oss att överväga ett förslag om förlängning av tiden för rätt till ledighet för vård av barn. Rätten till ledighet för vård av barn, med eller utan föräldrapenning, har enligt vår mening inte något samband med frågan om hur ålderspensionssystemet kompenserar föräldrar för ledighet som de rent faktiskt har.

9.5.4. Modell för tillgodoräknande av bamårsrätt

Vi föreslår: Bamårsrätt uppkommer genom att en fiktiv inkomst beräknas enligt det av tre alternativa beräkningssätt som i det enskilda fallet ger det mest förmånliga utfallet och att staten erlägger ålderspensionsavgift på den fiktiva inkomsten. De tre alternativen utgörs av

1. en utfyllnad till 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade (drygt 120 000 kr år 1994) 2. en utfyllnad till den för den enskilde berättigade aktuella inkomstnivån 3. en fast fiktiv inkomst (en s.k. kork) om ett — löneindexerat —— basbelopp (35 200 kr år 1994).

Pensionsrätt för vård av barn skall tillgodoräknas på grund av att det för den berättigade räknas fram en fiktiv inkomst som blir underlag för statens betalning av ålderspensionsavgift. Den fiktiva inkomsten kan räknas fram enligt olika modeller.

En möjlighet är att en fiktiv inkomst tillgodoräknas alla berättigade med ett fast— ställt årligt belopp. Beloppet är i detta fall detsamma för alla berättigade, oberoende av inkomster i övrigt. Den fiktiva inkomsten "flyter ovanpå" en eventuell förvärvs- inkomst och vi har därför benämnt den modellen korkmodellen. Korkmodellen kan sägas hålla sig neutral till förvärvsförhållandena före och under bamåren. Eftersom en sådan modell inte rimligen skulle kunna innebära tillgodoräknande av ett särskilt stort årligt belopp, skulle dock de som inte förvärvsarbetar alls eller som arbetar kort deltid under bamåren och som alltså tjänar in ingen eller bara begränsad pensionsrätt vid sidan om bamårsrätten få ett stort avbräck i pensionshänseende på grund av omvårdnaden om barnen. En annan möjlighet är att tillgodoräkna en fiktiv inkomst som utfyllnad upp till en viss garanterad nivå. Skillnaden gentemot korkmodellen är att det är den garantera- de nivån som är på förhand bestämd, inte tilläggsbeloppets storlek. Tilläggsbeloppet varierar alltså med den eventuella förvärvsinkomsten m.m. men summan av för— värvsinkomsten och den fiktiva inkomsten får inte överstiga den fastställda nivån. Denna modell har vi benämnt utfyllnadsmodellen. Den är definitionsmässigt inte

neutral till förvärvsförhållandena under bamåren och den ger förhållandevis mest till dem som då arbetar minst.

Nivån för en utfyllnad kan fastställas på olika grunder och vi har också haft många möjligheter uppe till diskussion. Tänkbara alternativ är att relatera en utfyllnadsnivå exempelvis till den berättigades egen genomsnittliga årsinkomst under förvärvslivet eller till den egna genomsnittliga årsinkomsten för förvärvsåren efter bamåren. Nackdelen med ett sådan ordning är bl.a. att dess utfall kan beräk- nas först vid ålderspensioneringen. Enligt vår mening är den nackdelen så avgöran- de att vi ställer oss avvisande till lösningar med denna inriktning. Också andra alternativ, som att t.ex. relatera utfyllnadsnivån till ett genomsnittligt inkomstläge inom den berättigades yrkesområde, har fått falla eftersom de skulle bli praktiskt mycket svårhanterliga. Vi har också avvisat tanken på att bestämma en utfyllnads- nivå till att motsvara en viss andel av inkomsten för en viss yrkeskategori i sam- hället.

Under våra diskussioner har vi kommit fram till att det främst är två alternativ för fastställande av en utfyllnadsnivå som bör komma i fråga. Enligt ett alternativ knyts nivån till genomsnittsinkomsten för alla försäkrade eller exempelvis för alla kvinnor och bestäms till en viss andel av denna. Den blir i så fall neutral i förhållande till individens förvärvsförhållanden före bamåren. Det andra alternativet är att ut- fyllnadsn