Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall genomföra en översyn av behovet av åtgärder för en bättre hushållning och effektivare användning av naturresurser, inkl. bl.a. energiråvaror, i syfte att nå en hållbar utveckling i ett globalt perspektiv.

Utredaren skall därvid också studera och bedöma sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan.

Utredaren skall bedöma behovet av effektiviseringsmål på nationell nivå på kort och lång sikt och föreslå sådana mål om utredaren finner det ändamålsenligt. Utredaren skall om den finner det lämpligt föreslå ytterligare åtgärder på central nivå samt insatser som kan aktualiseras för t.ex. kommuner, näringsliv och medborgarna om så bedöms nödvändigt för att uppnå dessa mål. Dessa förslag kan utgöra ett av underlagen för den nationella redovisning av Agenda 21-arbetet som kommer att göras till FN år 2002.

Utredarens arbete skall ske med utgångspunkt i en analys av vilken grad av resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig på lång och kort sikt. Bedömningen skall göras utifrån en granskning och utvärdering av de beräkningar och antaganden som gjorts i fråga om resurseffektiviserings-behov, bl.a. faktor 10-begreppet.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 juni 2000.

Bakgrund

Hållbar utveckling

Under senare år har miljöarbetet allt mer kommit att kopplas till frågor om hur man uppnår en hållbar utveckling. Detta begrepp har sitt ursprung i FN:s kommission för utveckling och miljö, Brundtlandkommissionen, och dess rapport "Vår gemensamma framtid". Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det är således fråga om att för jordens växande befolkning säkerställa materiell standard, effektivt resursutnyttjande och en god miljö. FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 slog fast att en hållbar samhällsutveckling måste vara socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar.

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150 bil. 5) preciserade regeringen sitt övergripande mål för en ekologiskt hållbar utveckling i tre delar:

• skydd av miljön från föroreningar och hälso- och miljöskadliga ämnen,
• hållbar försörjning genom bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras och
• effektiv användning av energi och andra naturresurser.

En ökad ekonomisk aktivitet kan innebära större belastning på miljön. Omfattningen beror dock på sammansättningen av de ekonomiska aktiviteterna. Med exempelvis en ökad andel av BNP bestående av tjänster, som ofta är mindre resurskrävande, kan belastningen minskas. Utöver detta kan förändrade konsumtions- och produktionsmönster även i andra avseenden minska de ekonomiska aktiviteternas miljöbelastning.

Med tillväxt skapas också förutsättningar för investeringar i kunskap och teknologi, vilket i sin tur kan ge förutsättningar för att utveckla och ta i bruk mindre energi- och resurskrävande teknik med minskade utsläpp som resultat. Genom att t.ex. finna nya användningsområden för informationsteknik kan produktion och konsumtion effektiviseras så att miljöbelastningen minskar. Vissa undersökningar visar att efterfrågan på miljökvalitet ökar generellt sett med stigande inkomst. Därmed bör tillväxt också skapa förutsättningar för en större omsorg om miljön.

Sambanden mellan tillväxt och miljö - ökad miljöpåverkan genom vissa ekonomiska aktiviteter eller minskad genom förändrad sammansättning eller teknisk effektivisering - är därför komplexa. Denna fråga kräver en djupare analys för att finna vägar till en långsiktigt hållbar utveckling. I denna analys behöver också globala aspekter bedömas vad gäller konsumtion och användning av naturresurser.

I begreppet hållbar utveckling ligger både hushållning med de ändliga resurserna och ett effektivt utnyttjande av förnybara resurser. Mot bakgrund av att befolkningstillväxten och krav på höjd levnadsstandard i många länder förväntas leda till ett ökat utnyttjande av naturresurser, och därmed också en ökad belastning på miljön, ställs frågan om naturens resurser används tillräckligt effektivt på sin spets.

Detta har aktualiserat en diskussion om behovet av ett effektivare resursutnyttjande, särskilt i de industrialiserade länderna. I detta sammanhang har begreppet "eko-effektivitet" myntats. Det innebär att förbättra och förändra hushållningen och produktiviteten med avseende på utnyttjande av energi och material. Detta för att minska den totala användningen av resurser för att minimera den samlade miljöpåverkan. Begreppet betyder också att vi ska minska användningen av resurser och miljöpåverkan per producerad enhet.

Ökat välstånd och en god ekonomisk tillväxt är mål som alla länder eftersträvar. En effektivare resursanvändning är önskvärd för att dessa mål skall kunna nås på ett sätt som är förenligt med en globalt hållbar utveckling. Vilken grad av effektivisering som är önskvärd och möjlig för olika resurser behöver emellertid bli föremål för mer ingående analyser, bedömningar och utvecklingsstrategier.

I början av 1990-talet lanserade Wuppertalinstitutet begreppet faktor-4. Bakgrunden var att institutet bedömde det som rimligt att under en generation (25 år) fördubbla den genomsnittliga levnadsstandarden i ett globalt perspektiv samtidigt som resursåtgången för detta halverades inom gränserna för dåvarande EG. Senare lanserades också faktor 10 som innebär att de industrialiserade länderna i genomsnitt bör bli 10 gånger mer effektiva i sin användning av energi och naturresurser, dvs. minska sin användning av naturresurser, i absoluta tal, med i genomsnitt 90 %. Detta baseras på Wuppertalinstitutets antaganden och översiktsberäkningar om att jorden uthålligt kan bära en miljöbelastning och resursförbrukning som motsvarar ungefär 0,5 till 1 miljard människor som har samma levnadsstandard som världens i-länder.

Internationellt, inom bl.a. FN, OECD och Nordiska rådet, pågår arbete som berör eko-effektivitet och faktor 10, vilket bland annat går ut på att ta fram fallstudier för resurseffektivisering inom olika sektorer. I samband med FN:s extra möte med generalförsamlingen år 1997 (UNGASS 19) förespråkade EU på svenskt initiativ frågan om att uppmärksamma faktor 4- och faktor 10-konceptet. I slutsatserna från mötet (Program för det fortsatta genomförandet av Agenda 21) framhålls att de studier som föreslår en kraftigt ökad effektivitet i resursanvändningen och förbättring av resursproduktiviteten bör uppmärksammas. I slutsatserna framhålls även att fortsatt analys krävs angående genomförbarheten av dessa begrepp och de praktiska åtgärder som krävs för deras genomförande.

I Sverige har endast få analyser gjorts som berör resurseffektivisering och faktor 10. Ingenjörsvetenskapsakademien har under 1998 genomfört ett projekt kallat "Möjligheter och hinder på väg mot faktor 10 i Sverige". Forskningsrådsnämnden har fått i uppdrag av regeringen att konkretisera och utveckla det svenska programmet för forskning till stöd för en hållbar utveckling. I uppdraget anges att frågor som rör energi- och råvaruförsörjning behöver uppmärksammas ytterligare. Uppdraget har redovisats i november 1998. Regeringen har också nyligen givit SCB (Statistiska centralbyrån) i uppdrag att utveckla statistik för materialflöden vilket kan komma att underlätta genomförandet av analyser av resurseffektivisering. Konjunkturinstitutet arbetar inom ramen för ett projekt om miljöräkenskaper med att integrera miljöaspekter i ekonomiska modeller. Det innebär att ekonomiska och miljömässiga effekter av politiska åtgärder kan analyseras.

Annat pågående arbete som kan ha beröring med resurseffektiviseringsfrågan är t.ex. den arbetsgrupp inom Regeringskansliet som genomför en översyn av energiskattesystemet. Den beräknas vara klar under våren 1999. Vidare planeras en skatt på avfall att införas under 1999 i syfte att minska mängden avfall som deponeras.

På energiområdet har riksdagen fattat beslut om en ny energipolitik (prop. 96/97:84). Energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi med på omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkor för en effektiv energianvändning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle.

Stöd till forskning och utveckling med beröringspunkter i resursfrågan lämnas i dag bl.a. av Statens Energimyndighet inom ramen för 1997 års energipolitiska program, av Kommunikationsforskningsberedningen, Byggforskningsrådet, Miljöteknikdelegationen och Avfallsforskningsnämnden.

Kretsloppsdelegationen har i sin rapport "Strategi för kretsloppsanpassade material och varor", föreslagit "faktor 10" som ett svenskt mål för resurseffektivisering. Rapporten har remissbehandlats. En del remissinstanser ansåg att faktor 10 är ett bra hjälpmedel som kan fungera som rättesnöre och att begreppet inrymmer en dynamik som bör tas tillvara. Vissa remissinstanser menade att man bör sträva mot faktor 10 av rättviseskäl. Andra ansåg att faktor 10-målet kräver djupare analyser och konsekvensbedömningar, bl.a. därför att man inte vet vad målet mäter, att målet är långtgående, att analysen av angelägna miljöproblem är otillräcklig och att insikten om vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt att genomföra inte är tillräcklig.

Regeringens miljöpolitik har senast redovisats i prop. 1997/1998:145 Svenska miljömål, miljöpolitik för ett hållbart Sverige. Tonvikten i propositionen ligger på ett antal övergripande miljömål. Regeringen redovisar också riktlinjer för arbetet med att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning. Dessa är:

• att material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar,
• att användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå samtidigt som det samlade biomasseuttaget inte får utarma den biologiska mångfalden,
• att flertalet varor skall vara materialsnåla och resurseffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi.

I detta sammanhang uttalar även regeringen att begreppet faktor 10 kan fungera som kompass och stimulera till nödvändigt nytänkande. Faktor 10 ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att den uttrycker ett exakt mål. Regeringen säger också att det behövs ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begreppet faktor 10.

Utöver att närmare analysera och bedöma vilken grad av ökad resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig finns det också anledning att utreda om en sådan utveckling kan kräva särskilda politiska åtgärder. Det finns många belägg för en successiv utveckling mot en ökad produktivitet, inte bara när det gäller arbetskraft utan också när det gäller användning av naturresurser och material. Denna produktivitetsutveckling har sin orsak i en ständig pågående teknisk och ekonomisk utveckling men också i styrning från förändringar i priser och inkomster liksom politiska åtgärder, t.ex. inom energi- och miljöområdet. Frågan är således om dagens utveckling är tillräcklig för att nå önskvärd grad av resurseffektivitet eller om ytterligare politiska åtgärder kan komma att krävas.

Vid en bedömning av vilken grad av resurseffektivisering som kan vara önskvärd och vilka åtgärder detta eventuellt kan erfordra bör följande aspekter beaktas. Resurs- och miljöfrågorna är ofta internationella till sin karaktär. Utnyttjande av naturresurser sker mer eller mindre effektivt och varierar till sin omfattning i olika länder. Världshandeln och alltmer integrerade ekonomier ger utrymme för specialisering inom produktionen för enskilda nationer och företag. En analys av användningen av naturresurser måste utgå från ett globalt perspektiv och en analys av de svenska förhållandena måste därför göras i ett internationellt perspektiv. Analysen bör även beakta vad som dels är möjligt för Sverige att göra som EU-medlem, dels hur Sverige kan påverka EU i dessa frågor. För att för ett enskilt land, och i än högre grad för en viss resurs, kunna fastställa i vilken grad en effektivare användning är önskvärd krävs dock att man beaktar de särskilda förhållanden som gäller landet och resursen.

Det är också viktigt att beakta resurseffektivisering ur ett helhetsperspektiv. En hållbar utveckling innebär såväl ekonomisk, ekologisk, social som kulturell utveckling. Åtgärder för effektivare användning av en viss resurs måste ta hänsyn till på vilket sätt dessa påverkar användningen av samhällets övriga resurser i form av bl.a. arbetskraft, kapital och övriga naturresurser. Det behövs alltså en analys av om ökad effektivitet i utnyttjandet av t.ex. naturresurser leder till över- eller underutnyttjande av andra resurser, t.ex. arbetskraft eller kapital.

En särskild utredare skall genomföra en översyn av behovet av åtgärder för en bättre hushållning och effektivare användning av naturresurser, inkl. bl.a. energiråvaror, i syfte att nå en hållbar utveckling i ett globalt perspektiv.

Utredaren skall därvid också studera och bedöma sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan.

Utredaren skall belysa hur naturresursförbrukning och miljöpåverkan utvecklats i ett historiskt perspektiv i såväl Sverige som globalt. Utredaren skall vidare belysa och söka förklara hur olika faktorer bidragit till denna utveckling. Hit hör utvecklingen av total produktion och konsumtion mätt som BNP-ökning, förändringar i produktionens och konsumtionens sammansättning och förändringar i effektiviteten i resursanvändning och miljöpåverkan.

Utredaren skall också utföra framåtriktade beräkningar med samma inriktning för såväl Sverige som globalt. Dessa kan illustrera vilken naturresursanvändning och miljöpåverkan som kan förväntas bli resultatet av olika antaganden om framtida ekonomisk tillväxt och utveckling av "eko-effektivitet".

Utredaren skall bedöma behovet av effektiviseringsmål på nationell nivå på kort och lång sikt.

Utredarens arbete skall ske med utgångspunkt i en analys av vilken grad av resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig på kort och lång sikt. Bedömningen skall göras utifrån en granskning och utvärdering av de beräkningar och antaganden som gjorts i fråga om resurseffektiviseringsbehov, bl.a. faktor 10-begreppet.

I utredarens analys skall de naturvetenskapliga och samhällsekonomiska motiven för effektiviseringar i Sverige och osäkerheten i data för siffermässiga preciseringar av effektivitetsbehoven undersökas. Analyser och jämförelser av tidigare förbrukningsprognoser, t.ex. på energiområdet, och faktiskt utfall kan vara intressanta att uppmärksamma liksom möjligheter till och kostnader för substitution av olika resurser. Utredaren skall bedöma i vilken grad en aktiv resurseffektivisering är möjlig och önskvärd på internationell, nationell respektive lokal nivå eftersom behovet av resurseffektivisering kan skilja sig åt mellan olika naturresurser. Vägledande för analysen skall vara i vilken mån ofullkomligheter existerar på marknaden för olika naturresurser, som medför att samhällets kostnader för uttag, transport, användning eller avfallshantering inte avspeglas i deras pris. Detta avser samhällsekonomiska kostnader relaterade till både försörjningsaspekter och miljöpåverkan. I detta arbete bör utredaren även beakta andra alternativ än resurseffektivisering för att uppnå positiva miljöeffekter eller ett långsiktigt hållbart utnyttjande av en viss resurs (t.ex. substitution, rening av utsläpp, förändrade konsumtionsmönster m.m.). Begreppet "eko-effektivitet" bör alltså analyseras i förhållande till etablerade samhällsekonomiska effektivitets-begrepp. Resurseffektivisering bör eftersträvas när en effektivare användning av resursen är ett kostnadseffektivt sätt att minska miljöproblemet.

Eftersom den totala resurseffektiviteten är central för en ekonomis funktionssätt skall utredaren i sin analys beakta samspelet mellan naturresurser och andra resurser (t.ex. arbetskraft och realkapital) i samhället, dvs. hur en partiell effektivisering av användningen av energi- och naturresurser påverkar användningen av andra resurser på kort och lång sikt.

Utredaren skall föreslå åtgärder på central nivå samt insatser som kan aktualiseras för t.ex. kommuner, näringsliv och medborgarna, om utredaren finner det ändamålsenligt för att uppnå effektiviseringsmål. Utredarens åtgärdsförslag kan utgöra ett av underlagen för den nationella redovisningen av Agenda 21-arbetet som kommer att göras till FN år 2002.

De ytterligare statliga åtgärder som utredaren finner vara befogade att vidta bör exemplifieras i form av ekonomiska och administrativa styrmedel, informationsinsatser, stöd till forskning- och utveckling m.m. Utredaren bör även bedöma behovet av och exemplifiera insatser som aktualiseras för andra än staten, såsom kommuner, näringsliv och enskilda individer. Det energipolitiska beslutet skall därvid beaktas. Vidare ska EG:s statsstödsbestämmelser beaktas. Det är viktigt att även andra genomförda eller beslutade åtgärder samt pågående utredningar beaktas vid utarbetandet av eventuella åtgärdsförslag. Detta gäller det kommande införandet av avfallsskatt, redan beslutade forsknings- och utvecklings-insatser, den pågående översynen av energiskattesystemet m.m.

Eventuella förslag till åtgärder skall koncentreras till resurser där svensk produktion och konsumtion har en tydlig påverkan på resursuttag och/eller miljöproblem förknippade med resursanvändning. När det gäller gränsöverskridande resursproblem och gränsöverskridande miljöproblem förknippade med resursanvändning skall utredaren bidra med underlag för Sveriges fortsatta arbete inom internationellt samarbete om resurseffektivisering.

Utredaren skall göra samhällsekonomiska konsekvens-analyser av sina förslag samt utvärdera statsfinansiella kostnader och intäkter som dessa kan medföra. De samhällsekonomiska analyserna bör täcka in effekter på näringsliv (t.ex. företagens konkurrenskraft, effekter för små och medelstora företag), på enskilda individer (t.ex. hälsa, säkerhet, tid, priseffekter) och på natur- och kulturmiljö. Utredaren skall också visa hur förslagen bidrar till att uppfylla de miljökvalitetsmål och riktlinjer som föreslås i propositionen Svenska miljömål, miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/1998:145).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 30 juni 2000. Parallellt med denna utredning kommer två andra näraliggande kommittéer att arbeta. Det gäller den parlamentariska beredningen för mål i miljöpolitiken (dir 1998:45), som har i uppdrag att föreslå preciserade delmål för 14 av de miljökvalitetsmål som regeringen presenterade i prop. 1997/98:145. Det 15:e miljökvalitetsmålet, begränsad klimatpåverkan, behandlas i Kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet (dir 1998:40). Eftersom resurseffektiviseringsfrågor har ett nära samband med de miljömål som kommer att behandlas i de två utredningarna beskrivna ovan, är det viktigt att kommittén samråder med dessa.

Utredaren skall även samråda med Kommittén för tusenårsskiftet (dir. 1998:26), Utredningen om samordning av lokalt Agenda 21-arbete (M 1998:04), Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt SCB, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Energimyndigheten, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konsumentverket och övriga berörda myndigheter.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).