Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att

• sammanställa aktuella uppgifter om och erfarenheter av utbyggnaden av land- och havsbaserad vindkraft,
• analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraft i Sverige,
• föreslå kriterier för lokalisering som underlag inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havsbaserad vindkraft. Utredaren skall även redovisa behov av förstärkning av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen i samband med utbyggnad av vindkraft, och i det sammanhanget överväga behovet av och förutsättningar för ekonomisk ersättning till nätägare.

Bakgrund

Utbyggnaden av vindkraften hittills

I juni år 1988 lämnade den av regeringen tillsatta Vindkraftsutredningen ett betänkande, Läge för vindkraft (SOU 1988:32), där förutsättningar för lokalisering av vindkraft redovisades. Vindkraftsutredningens huvudsakliga uppgift var att bedöma var i Sverige det är lämpligt att placera stora vindkraftverk i grupp utgående från ett typaggregat om 3 MW i uteffekt, men där slutsatserna kan tillämpas för vindkraftverk från storleksordningen 1 MW och uppåt.

Under ett antal år från det att Vindkraftsutredningens betänkande lämnades har utbyggnaden av vindkraft i Sverige med grannländer utgjorts av enstaka aggregat och mindre grupper där varje aggregat är på högst 600 kW. Denna utbyggnad har i vissa fall orsakat konflikter med andra intressen, främst natur- och kulturmiljöintressen. Erfarenheterna från Danmark visar att en kraftig utbyggnad av mindre vindkraftverk förutsätter en omsorgsfull planering på kommunal nivå.

Boverket utgav därför i samråd med NUTEK och Naturvårdsverket Allmänna Råd 1995:1 "Etablering av vindkraft på land" efter ett regeringsuppdrag. I denna har angetts metoder för en lämplig lokalisering utifrån hushållningsbestämmelserna i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (naturresurslagen) och i enlighet med plan- och bygglagen (1987:10), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822) m.fl. lagar. Den kommunala fysiska översiktsplaneringen anges som grunden för att hantera och förebygga konflikter mellan allmänna intressen och vindkraft. De mest berörda länsstyrelserna har också tagit fram underlag som sedan i större eller mindre grad legat till grund för kommunernas hantering av vindkraften i sina översiktsplaner.

Intresset för att bygga ut vindkraften i större skala har successivt ökat. Detta gäller även för lägen till havs och i den svenska fjällvärlden. Eftersom vindkraft är en förnybar energikälla har staten i flera sammanhang vidtagit åtgärder för att främja en ökad användning av vindkraft bl.a. mot bakgrund av omställningen av det svenska energisystemet och för att begränsa användningen av fossila bränslen och på så sätt minska utsläppen av koldioxid. För närvarande stöds vindkraft genom 15 % investeringsstöd samt en s.k. miljöbonus som motsvarar den energiskattenivå för elkraft som gäller vid hushållsförbrukning. Bonusen utgår i flertalet fall till de som yrkesmässigt levererar vindkraftsproducerad el.

Motstridiga intressen

Områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten av sådana anläggningar. Detta framgår av 2 kap. 8 § naturresurslagen Innebörden av bestämmelserna är bl.a. att skydda områden med särskilda kvaliteter i fråga om vindkraftsproduktion mot åtgärder som kan göra det svårare att i framtiden utnyttja områdena för detta ändamål. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK, numera Statens energimyndighet) har i samarbete med berörda länsstyrelser inlett ett arbete med att avgränsa områden som kan anses vara av riksintresse för vindkraft. Försvarsmakten genomför för närvarande ett forsknings- och utvecklingsprojekt för klarläggande av störning av radarspanings-, signalspanings- och radiolänksystem från olika vindkraftverk med varierande utformning, konstruktion och gruppering.

Områden som är lämpliga för vindkraft är ofta sådana områden som är skyddsvärda på grund av natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Intresset av att bygga ut vindkraften riktas således ofta mot de kust- och fjällområden som i sin helhet anses vara av riksintresse enligt 3 kap. naturresurslagen. Uppförande av vindkraftverk har ofta en påtaglig inverkan på omgivningen. Vid tillståndsprövning är det därför vanligt att kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter allt oftare ställs inför konflikter mellan intresset att bygga ut vindkraften och andra mark- och vattenanvändningsintressen. Det kan gälla frågor om natur- och kulturmiljön inklusive inverkan på landskapsbilden, fisket, friluftslivet och totalförsvaret, vilka i många fall även utgör riksintressen enligt 2 och 3 kap. naturresurslagen. Dessa frågor behandlades av Vindkraftsutredningen, som förutsatte att en närmare avvägning mellan olika motstående intressen redovisas i kommunens översiktsplan enligt plan- och bygglagen.

Det behövs bättre planering

Frågan om vindkraftens hantering i den kommunala planeringen har behandlats i Plan- och byggutredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Utredaren konstaterar att behandlingen av vindkraften i kommunernas planering varierar och att flertalet vindkraftverk i landet har prövats enbart i samband med prövning av ansökan om bygglov. Utredaren anser att vindkraften inte bör särregleras i plan- och bygglagen, men föreslår en generell skärpning av kravet på när detaljplan skall upprättas i syfte att gynna en planmässig hantering av anläggningar med betydande inverkan på omgivningen. Förslaget bereds för närvarande inom regeringskansliet. Behovet av en kommunal planering för vindkraftsutbyggnad har även aktualiserats i skrivelser till regeringen. Naturvårdsverket har i skrivelser år 1992 och 1996 (dnr M92/3827/7 och M96/1288/7) enligt 6 kap. 2 § naturresurslagen till regeringen anmält behov av fördjupad planering för utbyggnad av vindkraft på Öland och Gotland. Boverket har i skrivelse (dnr M97/404/7) enligt 6 kap. 2 § naturresurslagen till regeringen anmält behov av fördjupad planering för utbyggnad av vindkraft på Öland. Orust kommun har i en skrivelse (dnr M 96/3916/7) begärt att regeringen skall pröva frågan om hur de motstående samhällsintressena i fråga om vindkraftsetablering skall kunna bedömas och samordnas. Även andra skrivelser avseende vindkraftsetablering har kommit in till regeringen.

Utbyggnad av vindkraftverk kan beroende på lokaliseringen medföra ett behov av förstärkningar av lokala elnät. Kostnaderna för dessa förstärkningar skall enligt ellagen (1997:857) finansieras av det nätföretag som innehar nätkoncession för det aktuella lokala nätet. Kostnaderna för förstärkningarna förs genom nättarifferna vidare till nätföretagets kunder.

NUTEK har i rapporten Utvecklingen på elmarknaden 1997 (dnr N97/3274) påpekat att koncentrationen av småskalig elproduktion, främst vindkraft, i vissa delar av landet har medfört ett omfattande behov av att förstärka det lokala elnätet. Det kan befaras att elkunderna i dessa områden får betala en betydligt högre nättariff än de skulle ha gjort med en mindre omfattande etablering av småskalig elproduktion. Problemen kan bli särskilt stora i nätområden av utpräglad landsbygdskaraktär, exempelvis vid kusterna och i fjällen, där ett litet kundkollektiv kan belastas med betydande kostnader som nätutbyggnaden ger upphov till.

Utbyggnad av vindkraft behöver utredas vidare

Förutsättningarna för en utbyggnad av vindkraft har förändrats i väsentliga avseenden sedan Vindkraftsutredningen redovisade sitt betänkande. Det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkraftsutbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vattenresurser i berörda delar av landet. Det är i första hand kommunernas ansvar att genom avvägningar i den översiktliga planeringen verka för att etableringsområden för vindkraft lokaliseras på ett sätt som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och som är förenligt med bestämmelser om hushållningen med mark och vatten i naturresurslagen. Samrådet med länsstyrelserna är av stor betydelse i detta sammanhang. Skrivelserna till regeringen aktualiserar också behovet av överblick över läget i fråga om vindkraftens utbyggnad i landets olika delar samt av förbättrad kunskap och metodutveckling när det gäller planering inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havsbaserad vindkraft.

Metoder för planering inför beslut om tillstånd för lokalisering av land- och havsbaserade vindkraftsanläggningar behöver förbättras. Samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen behöver förstärkas. Lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering i olika situationer behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Frågor som behöver belysas i detta sammanhang är bl.a. miljökonsekvenser av lokalisering till havs och på land, t.ex. vad gäller buller, påverkan på beteendet hos fåglar, fiskar, sälar m.m. Även konsekvenser för landskapsbilden och för verksamheter som sjöfart, fiske, försvar liksom frågor som rör klimatförhållanden och geografiska begränsningar behöver belysas. Myndigheternas tillståndsprövning av vindkraftsärenden bör därmed underlättas.

Behovet av planering m.m. är särskilt påtagligt när det gäller utbyggnad av vindkraft i större skala antingen genom stora anläggningar eller genom koncentration av flera mindre aggregat till ett begränsat område. Det är emellertid angeläget att också den pågående utbyggnaden av mindre fristående anläggningar för lokalt bruk uppmärksammas. Också sådan utbyggnad innebär ofta konflikter med motstående intressen och bör därför behandlas i den kommunala planeringen. Denna fråga ingår i den ovan redovisade översynen av plan- och bygglagen.

En rationell utbyggnad av vindkraften förutsätter att behovet av nätförstärkningar vägs in i lokaliseringsbesluten. Behovet av nätförstärkningar i lokala elnät behöver därför undersökas och kostnadsberäknas. Därvid bör klarläggas i vad mån någon form av ekonomisk ersättning till nätägaren i samband med nätförstärkningar är en förutsättning för att en utbyggnad skall komma till stånd i olika situationer. En utgångspunkt för överväganden om lämpligheten av ekonomiskt stöd bör vara att eventuella ersättningar finansieras med de medel som är anvisade för stöd till installation av vindkraftverk, för att därmed skapa förutsättningar för en rationell utbyggnad av vindkraften.

Uppdraget

Utredaren skall i en första etapp ställa samman uppgifter om dagens situation när det gäller intresset att bygga ut vindkraften och konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen till havs och på land och i olika delar av landet. Denna lägesanalys bör innefatta aktuella anspråk på exploatering och anspråk på längre sikt, problembild samt behov av underlag för tillståndsprövning och planering m.m. I sitt arbete skall utredaren samråda med bl.a. berörda myndigheter. Utredaren skall studera nyare inhemska och internationella erfarenheter och det eventuella behovet av särskilda kommunala insatser. Utredaren skall vidare undersöka behovet och kostnaderna för förstärkningar av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen.

Utredaren skall redovisa denna del av sitt arbete i en delrapportering till regeringen senast den 1 december 1998.

I en andra etapp skall utredaren föreslå kriterier för lokalisering av vindkraft mot bakgrund av kravet på en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. Utredaren skall vid behov föreslå åtgärder, bl.a. i fråga om eventuell ersättning för kostnader för nätförstärkningar i lokala elnät när och om vindkraftproduktionen byggs ut. I sitt arbete skall utredaren samråda med bl.a. berörda myndigheter.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete till regeringen senast den 1 juni 1999.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De ekonomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas enligt dir. 1994:23.