SOU 1996:168

Översyn av PBL och va-lagen : slutbetänkande

Översyn av PBL och va-lagen

SM]

1996: 168

Översyn av PBL och vet—lagen

SM]

1996: 168

w Statens offentliga utredningar

1996 : 168 Inrikesdepartementet

Översyn av PBL och va—lagen

Slutbetänkande av Plan— och byggutredningen Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08—690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91—38—20425—8 Stockholm 1996 ISSN 0375—25OX

Till statsrådet och chefen för Inrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av plan- och bygglagen (1987210). Utredningen har an- tagit namnet Plan- och byggutredningen.

Huvuddelen av frågorna i ursprungsdirektivet och i ett den 28 okto- ber 1993 beslutat tilläggsdirektiv har av utredningen behandlats i be- tänkandena Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94), Miljö och fysisk planering (SOU 199436) och Överprövning av beslut i plan— och byggärenden (SOU 1994:134). Beträffande utredningsman, sakkunniga, experter och sekreterare som medverkat i den delen av ut- redningens arbete hänvisas till det sistnämnda betänkandet.

I tilläggsdirektiv den 23 juni 1994 gavs utredningen i uppdrag att göra en generell översyn av lagstiftningen om plangenomförande och i tilläggsdirektiv den 24 maj 1995 uppdrogs åt utredningen att utveckla och komplettera tidigare lämnade förslag rörande bl.a. de bestämmel- ser i plan- och bygglagen som rör ersättning och reglering i detaljplan samt att se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar. Vidare har regeringen i beslut den 1 februari 1996 uppdra- git åt utredningen att särskilt redovisa sina överväganden i frågan om möjligheten att i detaljplan precisera handelsändamålet.

Som ny särskild utredare förordnades den 1 juni 1995 generaldirek- tören vid dåvarande CFD, numera adjungerade professorn vid Lunds Universitet Sune Andersson.

Som sakkunniga har från den 12 januari 1993 deltagit departements- rådet Kerstin Kåks samt från den 8 november 1995 civilingenjören Bertil Adolfsson, lantmätaren Bert Andersson, avdelningschefen Fred— rik von Platen och departementsrådet Ema Zelmin-Åberg.

Som experter har från den 8 november 1995 deltagit hovrättsasses— sorn Britta Ahnmé—Kågerman (till den 1 september 1996), avdel— ningsdirektören Ivar Eklöf, civilingenjören Tommy Johnson, kammar- rättsassessom Bengt Nordqvist, byrådirektören Anna Peters, lagman- nen Peter Rosén och departementssekreteraren Micaela Schulman, från

den 30 maj 1996 bitr. professorn Thomas Kalbro och från den 1 sep- tember 1996 hovrättsassessorn Nils Cederstiema.

Sekreterare har sedan den 12 januari 1993 varit jur. kand. Stig Ha- gelstam, från den 7 november 1995 fastighetsekonomen Cecilia Undén (till den 15 augusti 1996) och från den 10 juni 1996 civilingenjören Eije Sjödin.

Till utredningen har den 23 januari 1996 knutits två referensgrupper, en med representanter för de politiska partierna och en med represen- tanter för fastighetsägare- och hyresgästintressen. I den förra har ingått riksdagsledamötema Knut Billing (m), Eskil Erlandsson (c), Rune Evensson (s), Sonia Karlsson (s) och Lilian Virgin (s), bitr. borgar- rådssekreteraren Anders Anagrius (vp), kommunalrådet Lisbeth Grön- feldt-Bergman (rn), studeranden Nina Lundström (fp), kommunalrådet Claes Roxbergh (mp) och byråchefen Lennart Sjögren (kd). I den se- nare gruppen har ingått chefsarkitekten Alf Andersson (Riksbyggen), förbundsordföranden Åke Bouvin (Villaägareförbundet), teknikchefen Jan Flodén (HSB), tekniske chefen Per Lilliehorn (SABO), utveck— lingschefen Tom Miller (Sveriges Fastighetsägareförbund), ombuds- mannen Gun-Britt Solberg (Hyresgästernas Riksförbund) och skogs— mästaren Tom Telj er (Lantbrukarnas riksförbund).

Den 9 april överlämnades delbetänkandet Precisering av handels- ändamålet i detaljplan (SOU 199652).

Vi får härmed överlämna Plan- och byggutredningens slutbetänkan- de, Översyn av PBL och va—lagen.

Betänkandet är skrivet i vi—form. Detta skall ses som ett uttryck för att alla som har deltagit i utredningens arbete i allt väsentligt står bakom de förslag som framförs. De båda referensgruppema har dock inte formellt tagit ställning.

Utredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm den 8 november 1996

Sune Andersson

/Stig Hagelstam Eije Sjödin

Innehåll Sammanfattning ................................................................................ 13 F örfattningsförslag ........................................................................... 29 1 Förslag till lag om avgifter för kommunal gatuhållning ...... 29 2 Förslag till lag om vattenförsörjning och avlopp ................. 33 3 Förslag till lag om fördelning av byggrätt ............................ 46 4 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................. 5 1 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ....... 56 6 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ........................................................................... 58 7 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ........................................................................... 60 8 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1 150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 64 9 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973 : 1 150) om förvaltning av samfälligheter .................... 69 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd ................................................................. 70 11 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979z956) ............................................................................. 73 12 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987: 10) ............................................................................... 75 13 Förslag till förordning om ändring i plan- och bygg-

förordningen (1987:3 83) ....................................................... 97

2.1 2.2 2.3

2.4

3.1 3.2

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5

Inledning ............................................................................... 99 Principer för ett rationellt plangenomförana'e .................... 101 Inledning ............................................................................... 101 Direktiven ............................................................................. 103 Det nuvarande genomförandesystemet ................................ 104 2.3.1 Ansvar och kostnadsfördelning rörande

gemensamma anordningar ...................................... 104 2.3.2 Fördelningsområde,fördelningsprincip

och process .............................................................. 106 Brister hos det nuvarande genomförandesystemet .............. 108 2.4.1 Bristande effektivitet ............................................... 110 2.4.2 Bristande helhetssyn ................................................ 113 2.4.3 Övriga frågor ........................................................... 1 15 Huvudmannaskap för allmänna platser ............................... 1 17 Gällande rätt ......................................................................... 1 17 Överväganden och förslag .................................................... 120 Gatukostnader ...................................................................... 1 27 Direktiven ............................................................................. 127 Regleringen i PBL ................................................................ 128 4.2.1 Skyldighet att iordningställa gator m.m .................. 128 4.2.2 Åtkomst av mark ..................................................... 128 4.2.3 Gatukostnader .......................................................... 129 Renhållningslagen ................................................................ 130 Enskilda vägar ...................................................................... 131 Bakgrunden till de nuvarande gatukostnadsreglema och tidigare reformförslag .................................................... 132 4.5.1 Inledning .................................................................. 132 4.5.2 Reglerna om kostnadsuttag i byggnads-

lagstiftningen före 1982 .......................................... 132 4.5.3 Gatukostnadsutredningen ........................................ 133 4.5.4 Remissyttrandena .................................................... 136 4.5.5 Försöksverksamhet .................................................. 137 4.5.6 Propositionen 1980/81 : 165 ..................................... 139

4.5.7 Departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader .......................................................... 1 4 1

4.6

4.7

4.8

4.9

4.10

5.1 5.2

5.3 5.4

4.5.8 PBL—propositionen .................................................. 142 Tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna .................. 143 4.6.1 Före 1982 ................................................................. 143 4.6.2 Efter 1982 ................................................................. 144 Omfattningen av och kostnaderna för kommunal väghållning ............................................................................ 147 4.7.1 Kommunernas väghållningsansvar .......................... 147 4.7.2 Kostnaderna för väghållningen ................................ 148 Principer för kostnadsfördelningen enligt EVL, AL och va—lagen ......................................................................... 150 4.8.1 EVL .......................................................................... 150 4.8.2 AL ............................................................................ 151 4.8.3 EVL—utredningen ..................................................... 152 4.8.4 Va—lagstiftningen ..................................................... 152 Uttag av gatukostnadsersättningar enligt äldre lagstiftning ............................................................................ 154 Överväganden och förslag .................................................... 157 4.101 Reformbehov ........................................................... 157 4.102 Metoder att finansiera gatukostnader ...................... 160 4.103 Huvudinriktningen för en reform ............................ 165 4.104 Ekonomiska konsekvenser av en utökad gatu-

kostnadsskyldighet för fastighetsägarna ................. 168 4.10.5 Ett taxesystem för gatukostnader ............................ 171 4.106 Övergångsregleringen .............................................. 191 Vattenförsörjning och avlopp ............................................... 195 Inledning ............................................................................... 195 Bakgrunden till lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar ............................................................. 197 5.2.1 1955 års va—lag ........................................................ 197 5.2.2 1970 års va—lag'. ....................................................... 201 5.2.3 Lagstiftning efter år 1970 ........................................ 203 5.2.4 Utredningsförslag i övrigt under 1990—talet ........... 205 Anläggningslagen ................................................................. 208 Överväganden om reformbehov ........................................... 212 5.4.1 Den framtida utbyggnaden för vattenförsörjning

och avlopp ................................................................ 212

5.4.2 Verksamhetsområde ................................................ 217

5.5

6.1 6.2

6.3 6.4 6.5

7.1 7.2

5.4.3 Taxa och allmänna bestämmelser ........................... 218 5.4.4 Avgifter .................................................................... 219 5.4.5 Redovisning ............................................................. 220 5.4.6 Prövningssystemet ................................................... 221 Överväganden och förslag .................................................... 222 5.5.1 En ny lag om vattenförsörjning och avlopp ............ 222 5.5.2 Utgångspunkter för vattenförsörjning och

avlopp ...................................................................... 223 5.5.3 Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp ............. 226 5.5.4 Utförande och drift av en va—anläggning ............... 236 5.5.5 Va—samverkan ......................................................... 240 5.5.6 Verksamhetsområde ................................................ 25 1 5.5.7 Inskränkning av ett verksamhetsområde ................ 257 5.5.8 Normgivning ........................................................... 262 5.5.9 Sj älvkostnadsprincipen ........................................... 267 5.5.10 Differentiering av avgifter ...................................... 276 5.5.11 Avgift för avledande av vatten ................................ 282 5.5.12 Redovisning ............................................................. 287 5.5. 13 Överklagande ........................................................... 292 5.5. 14 Övriga frågor ........................................................... 298 Fastighetsplan ...................................................................... 303 Inledning ............................................................................... 303 Gällande rätt ......................................................................... 304 6.2.1 Reglerna om fastighetsplan i 6 kap. PBL ............... 304 6.2.2 Den rättsliga betydelsen av fastighetsplan .............. 306 Behovet av fastighetsplan enligt förarbetena ....................... 308 Användningen av fastighetsplan m.m .................................. 309 Överväganden och förslag .................................................... 312 6.5.1 Sammanslagning av fastighetsplanen med

detaljplanen ............................................................. 3 12 6.5.2 Båtnadsprövning i detaljplan .................................. 322 De s.k. exploatörsparagraferna ........................................... 325 Inledning ............................................................................... 325 Gällande rätt ......................................................................... 326 7.2.1 Plan— och bygglagen ................................................ 326 7.2.2 Historik och bestämmelsernas närmare innebörd... 327

7.3

8.1 8.2

8.3 8.4 8.5

9.1 9.2

9.3 9.4

9.5

10 10.1 10.2

7.2.3 Uppgifter från kommunerna om användningen

och behovet av exploatörsparagrafema ................... 331 Överväganden och förslag .................................................... 332 Exploateringssamverkan ...................................................... 3 41 Inledning ............................................................................... 341 Gällande rätt .......................................................................... 342 8.2.1 Lagen om exploateringssamverkan ......................... 342 8.2.2 F astighetsbildningslagen ......................................... 346 Tillämpningen av ESL .......................................................... 350 Kritik av lagen och reformförslag ........................................ 351 Överväganden och förslag .................................................... 352 8.5.1 Utförande av gemensamma anläggningar ............... 352 8.5.2 Motiv för ett fördelningssystem av det slag

som finns i ESL ........................................................ 3'55 8.5.3 Reformering av det alternativa fördelnings-

systemet .................................................................... 370 8.5.4 Vissa anläggningsfrågor .......................................... 402

8.5.5 Fastighetssamverkan vid utbyggnad av vindkraft... 409

PBL:s ersättningsbestämmelser ........................................... 415 Inledning ............................................................................... 41 5 Gällande bestämmelser ......................................................... 416 9.2.1 Ersättningsbestämmelsema ..................................... 416 9.2.2 Hanteringen av kulturmiljöfrågor ............................ 425 Tillämpningen av bestämmelserna ....................................... 428 Utredningens tidigare förslag ............................................... 431 9.4.1 Kritik och reformbehov ........................................... 431 9.4.2 Reformförslaget ....................................................... 432 Överväganden och förslag .................................................... 435 9.5 1 Åtgärder till skydd för kulturmiljön ........................ 435 9.5.2 Effekterna av ändrade kvalifikationsgränser ........... 443 9.5.3 Slutsatser .................................................................. 451 PBL och proportionalitetsprincipen ..................................... 455 Proportionalitetsprincipen .................................................... 455 Överväganden och förslag .................................................... 457

11 11.1 11.2 11.3

12 12.1

12.2

13 13.1 13.2 13.3

13.4

Detaljplanekravet ................................................................. 46 1 Inledning ............................................................................... 461 Gällande ordning enligt PBL ............................................... 462 Överväganden och förslag .................... ' ................................ 465 Detaljplaneringen ................................................................ 479 Sambandet mellan översiktlig planering och detaljplanering ...................................................................... 479 12.1.1 Direktiven ................................................................ 479 12.1.2 En förstärkt översiktsplanering ............................... 480 12.1.3 Kommunenkät m.m. ................................................ 482 12.1.4 Överväganden om sambandet mellan översikts-

planen och efterföljande beslut ............................... 483 Reglering i detaljplan m.m ................................................... 490 12.2.1 Inledning .................................................................. 491 12.2.2 Gällande rätt ............................................................ 492 12.2.3 Boverkets handbok Boken om detaljplan och

områdesbestämmelser ............................................. 494 12.2.4 Tillämpningen av bestämmelserna om mindre

avvikelser och enkelt planförfarande ...................... 495 12.2.5 Reformbehov ........................................................... 497 12.2.6 Bedömning av effekterna av vidtagna och

föreslagna lagändringar ........................................... 500 12.2.7 Överväganden och förslag ...................................... 503 Vindkraft ............................................................................... 517 Direktiven ............................................................................. 5 l 7 Allmänt om vindkraft ........................................................... 518 Vindkraft i den kommunala planeringen ............................. 519 13.3.1 Gällande rätt ............................................................ 519 13.3.2 Kommunernas och statens handläggning

av vindkraften .......................................................... 520 13.3.3 Överväganden .......................................................... 521 Tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk .......................... 525 13.4.1 Inledning .................................................................. 525 13.4.2 Tidsbegränsade lov i gällande rätt .......................... 526

13.4.3 Överväganden .......................................................... 527

14

15 15.1

15.2

15.3

15.4

15.5

15.6

15.7

15.8

15.9

15.10

15.11

15.12

Övriga fågor ........................................................................ 53 1

Författningskommentar ........................................................ 533 Förslaget till lag om avgifter för kommunal gatuhållning .......................................................................... 533 Förslaget till lag om vattenförsörjning och avlopp .............. 543 Förslaget till lag om fördelning av byggrätt ......................... 578 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildnings-

lagen (1970:988) ................................................................... 591 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ....... 593 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ........................................................................... 593 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ........................................................................... 594 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1 150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 598 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1 152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 599 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:839) om

Statens va—nämnd ................................................................. 599 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (1979z956) ............................................................................. 600 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) ............................................................................... 601

Bilagor ............................................................................................... 615

mAh->N—

Utredningsdirektiv 1992: 1 04 Tilläggsdirektiv 1993: 122 Tilläggsdirektiv 1994:65 Tilläggsdirektiv 1995z90 Exempel på tillämpning av taxa för uttag av periodisk avgift för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser

Rapport med förslag till ny lag om allmänna och avlopps- anläggningar Exempel på tillämpning av den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt

Sammanfattning

Utredningens uppgift har enligt direktiven varit att göra en bred över— syn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av erfarenheterna av 1987 års reform och de nya förutsättningar som samhällsutveck- lingen har inneburit för mark- och vattenanvändningen och för byg- gandet.

I fyra tidigare betänkanden har utredningen behandlat frågor om bl.a. byggkontroll, fysisk planering och överprövning. I detta slutbe- tänkande lämnar vi nu förslag om en reformering av bestämmelserna om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma anordningar, såsom allmänna platser (gator, vägar, parker m.m.) och va—anläggning- ar. Ändringsförslagen rör främst reglerna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om huvudmannaskap för allmänna platser och gatu- kostnader, lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar, va—lagen, samt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, ESL.

Därutöver lämnar vi förslag rörande bestämmelserna om detaljpla- nering, ersättning och plangenomförande i dels PBL, dels fastighets- bildningslagstiftningen.

Principer för ett rationellt plangenomförande

Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om mark- användningen.

I enlighet med direktiven har vi gjort en översyn av plangenomfö- randet utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I första hand är det frågor om utförande och drift av anläggningar, såsom vägar, gator, parker, va—anläggningar och va—ledningar, samt de därmed förenade reglerna om fördelning av kostnadsansvaret som vi har behandlat.

Kravet på rättssäkerhet är en grundläggande utgångspunkt för vår översyn. Till den bilden hör att systemet bör vara utformat så att det skapar likställighet mellan kommunmedborgama.

Gällande regler för kostnadsfördelning skiljer sig åt i fråga om för- delningsområde, fördelningsprincip och process. Vår bedömning är att

dessa regler så långt möjligt bör samordnas. Detta gör systemet tydli- gare för berörda fastighetsägare och ger möjlighet till samordningsför- delar för kommunerna.

En annan väsentlig utgångspunkt är att systemet skall vara enkelt och kostnadseffektivt. Vidare bör det vara flexibelt och situationsan- passat. För att möjliggöra detta bör reglerna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning frikopplas från varandra. En sådan frikopp- ling ger förutsättningar för att genom kombinationer av olika regler åstadkomma den bästa helhetslösningen i varje enskilt fall.

Rättssäkerhet, rättvisa och likställighet samt effektivitet är således de grundläggande utgångspunkterna för alla våra förslag. Frikoppling av regler, med kombinationsmöjligheter till helhetslösningar är andra förutsättningar som vi ställt i centrum. Dessa ger neutralitet och flexibilitet att pröva och genomföra den bästa lösningen i varje enskild situation.

Huvudmannaskapför allmänna platser

Med allmän plats avses i PBL mark som i detaljplan har redovisats som allmän plats, t.ex. gator, vägar, torg och parker.

I PBL föreskrivs att kommunen skall vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. Särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap föreligger om man enligt den tidigare lagstiftningen, 1947 års byggnadslag, skulle ha använt byggnadsplan (och inte stadsplan) i motsvarande situation.

Enligt de nyss redovisade grundprinciperna för ett rationellt plange- nomförande bör frågorna om utförande och förvaltning i varje enskild situation läggas på den som är mest lämpad för detta. I dag styr emel- lertid frågan om kostnadsansvaret för anläggningarna valet av huvud- man i alltför stor utsträckning.

Våra förslag till reformering av gatukostnadsbestämmelserna inne- bär att en hög grad av likställighet i ekonomiskt hänseende uppnås mellan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive en- skilt huvudmannaskap. Med dessa förslag som grund föreslår vi att presumtionen för kommunalt huvudmannaskap slopas och att i stället den skall vara huvudman som i varje enskilt fall är mest lämpad för uppgiften.

Det är i dag inte möjligt att dela huvudmannaskapet inom ett och samma detaljplaneområde. Det kan emellertid vara ändamålsenligt att i

vissa fall låta fastighetsägarna sköta vägarna och kommunen övriga allmänna platser — eller tvärtom. Vi föreslår därför regler som skall gö- ra det möjligt att dela huvudmannaskapet inom en detaljplan.

Förslagen syftar således till att man skall kunna Välja den mest ra- tionella lösningen.

Gatukostnader

Enligt den gällande ordningen i PBL kan kommunen områdesvis ta ut kostnader för nyanläggning och förbättring av gator och andra allmän- na platser av fastighetsägarna. Processen är emellertid krånglig och endast få kommuner använder sig av en direkt tillämpning av reglerna. I de fall exploateringsavtal tecknas är det dock vanligt att gatukostna- dema tas ut av exploatören.

Drifts- och underhållskostnader för allmänna platser kan inte tas ut enligt gällande rätt. Dessa kostnader finansieras således helt via kom- munalskatten.

Detta system har påtagliga brister från rättvisesynpunkt genom att det leder till orättvisor mellan olika kategorier av fastighetsägare. Ge- nom att kommunerna delvis skattefmansierar, delvis avgiftsfinansierar gatuutbyggnaden och eftersom alla drifts- och underhållskostnader betalas med skattemedel blir kostnadsfördelningen mellan fastighets- ägare i olika områden olika. Vissa fastighetsägare får betala kostnaden för sin egen lokalgata och dessutom via kommunalskatten betala kost- naderna för kommunala lokalgator i andra områden. Motsvarande rätt- viseproblem uppkommer i förhållandet mellan områden inom och ut— om detaljplan. De gör sig gällande också mellan enskilda och juridiska personer som fastighetsägare, eftersom de senare inte betalar kommu- nalskatt.

Vårt förslag är att reglerna om gatukostnader reformeras med va—lagstiftningen som förebild. Kostnaderna för anläggning, förbätt- ring, drift och underhåll av gator och andra allmänna platser inom de- taljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap skall således, ef— ter kommunal prövning och beslut, kunna tas ut från fastighetsägarna inom sådana områden genom avgifter enligt taxa. Kostnader för större trafikleder och parker m.m. skall dock inte få tas med i kostnadsunder- laget. De förutsätts således även fortsättningsvis skattefinansieras.

Avgifterna skall utgå som engångsavgifter och som periodiska av- gifter. Avgiftsskyldighet skall inträda när den gata till vilken fastighe-

ten har utgång har iordningställts. Engångsavgift skall bara få tas ut av ägare till en fastighet som inte tidigare har haft utgång till gata eller väg; Övriga kostnader — förbättrings-, drifts— och underhållskostnader — skall få tas ut genom periodiska avgifter.

Avgifterna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Engångsavgiften får inte sättas högre än att den svarar mot fas- tighetens andel i kostnaden för anläggning av de allmänna platserna, de periodiska avgifterna på motsvarande sätt inte högre än de kommu- nala självkostnadema.

De avgifter som kommunerna på detta sätt får ta ut är avsedda att täcka kostnader som i dag i betydande grad är skattefmansierade. Ef- tersom syftet med avgiftsuttaget inte är att öka kommunernas kost- nadstäckning utan att mer rättvist fördela kostnaderna mellan fastig- hetsägare inom olika planområden, mellan boende inom och utom tät- ort och mellan juridiska och fysiska personer, förutsätts att kommunal- skatten sänks i motsvarande mån.

Reglerna om gatukostnader föreslås brytas ut ur PBL och föras in i en särskild lag om avgifter för kommunal gatuhållning. Kommunens beslut om taxa får överklagas genom kommunalbesvär. Tvister om till- lämpningen av taxan skall prövas av Statens va—nämnd.

Vårt förslag syftar således till att avhjälpa uppenbara brister i nuva— rande system och samtidigt till att skapa ett instrument som, utifrån prövning i den enskilda kommunen, kan användas för att utjämna eller ta bort orättvisor och ge likställighet och neutralitet. Förslagen syftar också till att främja kostnadseffektiva lösningar.

Vattenförsöijning och avlopp

Va—lagen utformades med utgångspunkt i de förhållanden som rådde under 1950- och 1960—talen. Det primära var då att avhjälpa de sanitä— ra problemen. Lösningen på problemen var att skapa förutsättningar för en effektiv utbyggnad av de kommunala va—anläggningama. I dag betjänas i princip samtliga tätorter av någon form av allmän va—anläggning.

Den framtida utbyggnaden av vattenförsörjning och avlopp omfattar emellertid i första hand andra områden, som t.ex. äldre fritidshusområ- den i tätorternas närhet eller rena fritidsområden. För att klara denna utbyggnad behöver va—lagstiftningen förändras, så att utbyggnaden kan anpassas efter lokala förhållanden med beaktande av dagens krav

på miljöhänsyn och kretsloppsanpassade lösningar. Vårt mål har varit att skapa en flexibel lagstiftning som ger utrymme för att i det enskilda fallet finna den bästa lösningen.

Vårt förslag innefattar en ny lag om vattenförsörjning och avlopp. Förslaget bygger dock i väsentliga delar på den gällande va—lagen.

Inledningsvis anges att lagen syftar till att skapa förutsättningar för att tillhandahålla vattenförsörjning och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hus— hållning med naturresurser. Detta är en utvidgning i jämförelse med va—lagen, vars primära syfte är att tillgodose hälsoskyddet.

I förslaget klargörs de grundläggande förutsättningama att kommu— nen planerar för vattenförsörjning och avlopp, medan fastighetsägaren ansvarar för den egna fastighetens va—försörjning. Om det inom ett visst område uppkommer behov av en större va—anläggning, skall kommunen ta ställning till om denna anläggning skall utföras och dri- vas av ägarna till fastigheterna inom området eller om den hellre bör utföras och drivas av kommunen eller någon annan som allmän va—an- läggning. Vid denna bedömning skall kommunen särskilt beakta de ekonomiska och organisatoriska förutsättningama för att fastighetsäg- arna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området.

Finner kommunen att fastighetsägarna skall ta ett gemensamt ansvar för områdets va—försörjning, skall kommunen fatta ett beslut om va—samverkan. En fastighet skall ingå i sådan samverkan om fastighe- tens vatten- och avloppsförsörjning inte med större fördel kan tillgodo- ses på annat sätt.

En anläggning som skall genomföras med va—samverkan skall inrät- tas som gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149), AL. De väsentlighets-, båtnads-, och opinionsvillkor som utgör en förutsättning för beslut om en gemensamhetsanläggning skall dock inte tillämpas, eftersom avvägningen mellan det allmännas och de enskildas intressen skall prövas redan i samband med beslutet om va—samverkan. Möjlighet införs för fastighetsägare att få ersättning för en enskild anläggning som blir onyttig till följd av den gemensamma anläggningen.

Bestämmelserna om en allmän va—anläggnings verksamhetsområde föreslås få en ökad betydelse. Beslut om gräns för ett verksamhetsom-

råde skall i normalfallet fattas av kommunen. Till bestämmelserna om verksamhetsområde knyts fastighetsägarens rätt att få sin fastighet kopplad till den allmänna anläggningen. I enlighet med grundprincipen om ökad flexibilitet föreslår vi att kommunen ges möjlighet att i vissa fall inskränka ett verksamhetsområde, om va—försörjningen inte längre behöver ordnas genom en allmän anläggning. Denna prövning skall utgå från samma kriterier som gäller för prövning av va—samverkan. Ersättning skall utgå till fastighetsägare som drabbas av skada till följd av att verksamhetsområdet inskränks.

Kommunen skall anta huvudmannens förslag till taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. I övrigt föreslås endast mindre ändringar av reglerna om taxa och avgifter. Däremot lämnar vi förslag om regler för årsredovisning. Redovisningsreglema innebär att va—verksamheten skall redovisas avskild från övrig verksamhet som huvudmannen driver.

Tvist mellan huvudman och fastighetsägare skall även fortsättnings- vis kunna prövas av Statens va—nämnd. När det gäller överklaganden föreslås den principiella ändringen att även dessa skall prövas av Va—nämnden. Det gäller överklagande av länsstyrelsens beslut enligt den nya lagen och kommunens beslut om va—samverkan och verksam- hetsområde. I den nya lagen ges dock inga bestämmelser om överkla- gande av kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser, vilket innebär att dessa beslut, i likhet med i dag, endast kan prövas i den ordning som gäller för laglighetsprövning av kommunalt beslut.

Sammanfattningsvis innebär våra förslag en modernisering av lag— stiftningen baserad på dagens skärpta krav på miljöhänsyn och resurs- hushållning och på de tidigare nämnda förutsättningama om effektiva och rationella lösningar från fall till fall.

Fastighetsplan

I PBL:s plansystem finns i dag regionplan, översiktsplan, detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan. En fastighetsplan kan bara antas för ett område som omfattas av detaljplan. I fastighetsplanen kan regleras frågor om fastighetsindelningen, servitut, ledningsrätter och gemensamhetsanläggningar. Reglerna om fastighetsplan överensstäm- mer i stor utsträckning med reglerna om detaljplan när det gäller plan- handlingar, förfarande, m.m. En skillnad är dock att en fastighetsplan skall antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppen-

skall antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppen— bart onödig. Den regeln har också lett till vissa skillnader när det gäller överklagande.

Det huvudsakliga motivet till att fastighetsplanen har kommit att ut- göra en särskild planform är att det kan finnas behov av att komplet- tera detaljplanen i efterhand med regler om fastighetsindelningen m.m. Enligt vår mening är detta inte ett tillräckligt skäl för en särskild plan- form. Det är en fördel om samtliga effekter som en detaljplan innebär för en fastighetsägare redovisas i ett sammanhang redan när planen antas.

Fastighetsplanen komplicerar dessutom systemet i onödan och ger upphov till samordningsproblem i förhållande till detaljplanen. Vidare torde en enda planform leda till minskade kostnader för såväl kommu- nerna som berörda fastighetsägare.

Vi föreslår därför att fastighetsplanen skall slopas som särskild plan- form och att bestämmelser som nu regleras i fastighetsplanen i stället skall kunna tas in i detaljplanen. Huruvida sådana bestämmelser skall meddelas skall bedömas från planmässiga utgångspunkter. Någon rätt skall således inte föreligga för fastighetsägare att kräva att det i detalj- planen tas in sådana bestämmelser. Inte heller skall det, annat än över- gångsvis, finnas några särskilda regler för att underlätta införande av bestämmelser om fastighetsindelningen i detaljplanen i efterhand.

Vi föreslår inte någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela bestämmelser om fastighetsindelningen. Den vanligaste lös- ningen torde, liksom enligt gällande rätt, vara att detaljerna i fastig- hetsindelningen klaras ut vid de förrättningar enligt AL, fastighets- bildninglagen (1970:988), FBL, och ledningsrättslagen (1973:1144) som utförs för att genomföra den antagna detaljplanen.

I anslutning till frågan om fastighetsplan behandlar vi även kopp- lingen mellan detaljplanen och efterföljande lantmäteriförrättning. I likhet med vad som redan gäller i fråga om bestämmelser om gemen- samhetsanläggning enligt AL och ledningsrätt enligt ledningsrättslagen föreslår vi att det s.k. båtnadsvillkoret i FBL skall tillämpas när be- stämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detaljplan. Någon förnyad prövning skall därefter inte göras vid en för- rättning under detaljplanens genomförandetid.

Våra förslag har som främsta syfte att förenkla och förbilliga plane- ringsprocessen, men också att alla för fastighetsägare och andra bety- delsefulla frågor klargörs och bedöms i ett sammanhang.

De s.k. exploatörsparagrafema

I 6 kap. PBL ges några bestämmelser om avstående av mark som är av ganska speciell karaktär. Länsstyrelsen har enligt dessa bestämmelser möjlighet att förordna att fastighetsägare i vissa fall skall avstå eller upplåta mark utan ersättning. I ett sådant förordnande kan länsstyrel- sen också föreskriva att markägaren skall bekosta anläggande av gator och vägar samt va—anordningar. Bestämmelserna brukar kallas exploa- törsparagrafema.

Exploatörsparagrafema härstammar huvudsakligen från 1931 års stadsplanelag där de fyllde funktionen att kommunen i ett tidigt skede kunde kräva in ersättning för gatumark av markexploatör. Även om förutsättningama sedan dess i hög grad har förändrats anses bestäm- melserna fortfarande utgöra den rättsliga grunden för tecknande av s.k. exploateringsavtal. Tillämpningen av bestämmelserna har dock i praxis ifrågasatts från rättvisesynpunkt. Mot den bakgrunden har vi tagit upp exploatörsparagrafema till övervägande.

Vår bedömning är att en tillämpning av bestämmelsen om bekostan- de av anläggningar kan ge en högre grad av kostnadstäckning för ett visst område än som följer av lagstiftningen om gatu- och va—avgifter. Kravet på rättvisa begränsar visserligen bestämmelsens tillämpnings- område när flera fastigheter är inblandade, men enligt vår mening kan det i vissa fall, särskilt när det är fråga om en exploatör, anses rimligt att denne skall kunna åläggas en något längre gående bidragsskyldig- het. Den möjlighet till förordnande som finns i PBL bör därför finnas kvar.

PBL:s gatukostnadsregler synes i och för sig vara tillräckliga som grund för avtal om avstående av mark för allmän plats utan ersättning. Bl.a. mot bakgrund av att bestämmelsen om bekostande av anlägg- ningar bibehålls, avstår vi även från att lämna något förslag rörande avstående av mark.

Den särskilda bestämmelse i 6 kap. 18 & PBL, som innebär att mark inom detaljplan med enskilt huvudmannaskap i vissa fall skall upplåtas utan ersättning, kan dock enligt vår mening leda till orättvisa mellan fastighetsägarna. Vårt förslag är att den paragrafen upphävs.

Exploateringssamverkan

Önskvärda förändringar inom bebyggda områden kommer ofta i kon- flikt med rådande fastighetsindelning och ägarförhållanden. För att så- dana förändringar skall komma till stånd i större omfattning krävs där- för normalt att marken genom frivilliga förvärv eller expropriation samlas i en hand, antingen hos kommunen eller en exploatör.

Genom ESL, som trädde i kraft samtidigt med PBL den 1 juli 1987, skapades emellertid möjligheter att få till stånd samordnade aktiva in— satser från fastighetsägarna själva. ESL innehåller genomförandemedel av två principiellt olika slag.

För det första ger lagen möjligheter för fastighetsägarna att i sam— verkan utföra de gemensamma anläggningar som är nödvändiga för området, t.ex. gator och va—ledningar. Därefter överlämnas anlägg- ningarna till den huvudman, kommunen eller en anläggningssamfäl— lighet, som skall ansvara för driften i framtiden.

För det andra innehåller lagen ett speciellt värdeutjämningssystem, genom vilket fastighetsägarna får del i exploateringsverksamhetens avkastning utifrån vad man bidrar med till exploateringsföretaget och inte efter hur planens byggrätter lokaliseras, vilket i vissa situationer skapar större rättvisa och därmed ger bättre förutsättningar att åstad— komma lämpligt utforrnade detaljplaner.

Lagen har dock tillämpats i endast få fall, vilket bl.a. torde bero på att den uppfattas som komplicerad. Detta har till stor del sin grund i att frågor om utbyggnad av anläggningar å den ena sidan och fördelning av planutfallet å den andra har vävts samman i ett enda förfarande. Vårt förslag är därför att ESL upphävs och att dessa båda huvudsyften behandlas var för sig.

För utbyggnad av anläggningar finns en väl fungerande lagstiftning i form av AL. Vårt förslag är att den lagen exklusivt skall hantera dessa frågor.

När det gäller värdeutjämningssystemet har vi konstaterat att lik- nande system med framgång och i stor utsträckning tillämpas i andra länder och i de praktiska fall som har genomförts enligt ESL har möj- ligheten till en mer rättvis fördelning av planvinsten framhållits som särskilt värdefull. Vi anser därför att systemet bör behållas, men med en förenklad utformning i jämförelse med ESL.

Kommunen skall i en detaljplan kunna meddela bestämmelser om att ett särskilt fördelningsförfarande skall tillämpas vid genomförandet

av planen. Samtidigt meddelas bestämmelser om fastighetsindelningen m.m., motsvarande vad som enligt gällande rätt regleras i fastighets— plan. Därefter genomförs en fördelningsförrättning vid lantmäteri- myndigheten, varvid marken omdisponeras och en ekonomisk avräk- ning görs, så att berörda fastigheter får del av planvinsten utifrån ett andelstal. Detta andelstal bestäms normalt med utgångspunkt från den areal som fastigheten bidrar med. Det finns dock möjlighet att jämka andelstalet så att även andra bidrag än arealen beaktas, t.ex. om en fas- tighet som skall bevaras bidrar med en värdehöjning på angränsande fastigheter.

Vårt förslag är att bestämmelserna om det särskilda fördelningsför— farandet tas in i en ny lag, lagen omfördelning av byggrätt.

I anslutning till frågorna om samverkan föreslår vi även två änd- ringar i AL. Vi föreslår för det första att det skall vara möjligt att be— stämma särskilda andelstal för betalning av ersättning vid upplåtelse för en gemensamhetsanläggning. Denna möjlighet är avsedd att under- lätta förfarandet när en gemensamhetsanläggning inrättas för en be— fintlig anläggning med många intressenter inblandade. För det andra föreslår vi en bestämmelse om ersättning som skall kompensera fastig- hetsägare för skada som uppstår till följd av att en gemensamhetsan— läggning ändras eller upphävs.

Slutligen berör vi frågan om fastighetssamverkan vid utbyggnad av vindkraft. Vi konstaterar därvid att det nyss beskrivna fördelningsför- farandet även kan användas i detta sammanhang och att det inte heller i fråga om AL finns anledning till särskilda bestämmelser just för ända- målet vindkraft.

Våra förslag syftar således till att behålla och i viss mån bygga ut de möjligheter ESL erbjuder till vinstfördelning, innebärande stimulans till samverkan och bättre planer, kombinerat med effektivare instru— ment för genomförandet.

PBL:s ersättningsbestämmelser

I 14 kap. PBL regleras frågor om ersättning. De ersättningssituationer som främst har varit föremål för våra överväganden är de som gäller när beslut meddelas om restriktioner för användningen av en fastighet, vilka fall regleras i 14 kap. 8 & PBL. Reglerna innebär, något förenklat, att ersättning för att en byggnad inte får rivas skall utgå om skadan är betydande. Med detta avses en skada i storleksordningen 15 % av vår—

det av berörd del av fastigheten. Om skadan skall ersättas, skall ett av- drag göras med ett belopp som motsvarar vad som skall tålas utan er- sättning, dvs. skadan upp till 15 %.

Om en byggnad belastas av skyddsbestämmelser eller om markreg- lerande bestämmelser införs, skall ersättning utgå om beslutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Detta är en lägre kvalifikationsgräns och kan förenklat översättas till en relativ skada i storleksordningen 5—10 % av värdet av berörd del av fastighe- ten. I detta fall har dock även absolutbeloppet i praxis givits påtaglig betydelse. En fastighetsägare skall endast behöva tåla vad som beteck- nas som bagatellartade skador. Om skadetröskeln överskrids skall hela skadan ersättas.

Den beskrivna regleringen är enligt vår mening onödigt komplice- rad. Vi föreslår därför att skadetröskeln ”betydande skada”, som för övrigt enbart gäller vid vägrad rivning, skall utmönstras ur lagen och att den i fastighetsrättslig lagstiftning mer frekventa skadetröskeln ”pågående markanvändning avsevärt försvåras” skall gälla i samtliga skadefall där en kvalifikationsgräns skall tillämpas. Samtidigt föreslår vi att ett avdrag för skada under kvalifikationsgränsen skall göras i samtliga fall, dvs. även i de fall när skyddsbestämmelser eller markreg- lerande bestämmelser meddelas.

Sänkningen av gränsen för ersättning vid vägrad rivning kan i vissa fall innebära ökade kostnader för kommunerna, men enligt Vår be- dömning torde dessa fall vara få till antalet. Samtidigt leder avdraget från ersättningen vid skada av skyddsbestämmelser eller markregle- rande bestämmelser till i viss mån sänkta kostnader. Om man till detta lägger fördelarna av ett enklare förfarande torde effekten totalt sett för kommunerna bli positiv.

För fastighetsägare som berörs av skyddsbestämmelser eller mark- reglerande bestämmelser som bedöms överstiga kvalifikationsgränsen för ersättning leder förslaget till en viss försämring, eftersom ett av- drag skall göras från ersättningsbeloppet. Detta avdrag avser emellertid endast belopp som bedöms som bagatellartade och leder samtidigt till en ökad rättvisa i förhållande till andra fastighetsägare, som ligger strax under gränsen för ersättning.

I vår diskussion framhåller vi betydelsen av att kulturmiljöfrågorna hanteras på ett sådant sätt att skada över huvud taget inte uppkommer. Viktiga faktorer är t.ex. att rätt skyddsforrn används, att såväl kommu-

nema som fastighetsägarna har framförhållning samt att processen och umgängesforrnen mellan stat och kommun å den ena sidan och fastig- hetsägarna å den andra utvecklas.

Förslagen innebär alltså sammanfattningsvis en påtaglig förenkling av regelsystemet till förmån för behandlingen av och likställighet i olika ersättningssituationer, utan att de ekonomiska konsekvenserna för vare sig fastighetsägarna eller kommunerna påverkas i någon bety- dande grad.

PBL och proportionalitetsprincipen

Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna upphöjdes den nämnda konventionen, Europakonventionen, till svensk lag. Vid tillämpningen av Europakonventionen i Europadomstolen på bl.a. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom med hänsyn till allmänna intressen ställer domstolen krav på att av- vägningen mellan intressena skall vara rimlig eller proportionerlig.

I PBL finns i 1 kap. 5 5 en grundläggande avvägningsregel där det föreskrivs att, vid prövning av frågor enligt lagen, både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt ordalagen skall således, när det är särskilt föreskrivet, bara ett- dera av det allmänna eller enskilda intresset beaktas. Det antyds alltså i detta förbehåll att enskilda intressen i vissa fall inte alls skall beaktas. Detta måste uppenbarligen vara fel och det strider mot den nämnda la- gen om Europakonventionen. Vi föreslår att förbehållet upphävs.

Detaljplanekravet

I 5 kap. 1 & PBL ställs krav på att prövningen av vissa frågor skall ske genom detaljplan. Bestämmelserna i paragrafen är av fundamental be- tydelse i PBL—systemet. En ansökan om bygglov skall bifallas, om åt- gärden uppfyller de krav som ställs i PBL. Inom områden som inte omfattas av detaljplan kan emellertid ansökan ogillas enbart med hän- visning till att det krävs detaljplaneläggning. Det är sedan kommunen som avgör om och i så fall när en detaljplan skall upprättas. Utlösning av detaljplanekravet kan således sägas innebära att det inträder bygg- nadsförbud med en rätt för kommunen att meddela dispens.

Enligt direktiven skall vi överväga om den enskildes ställning kan förstärkas vid tillämpningen av detaljplanekravet. Problemet gäller främst prövningen av tillkomsten av nya enstaka byggnader inom om- råden med bebyggelsetryck.

Enligt vår bedömning finns det bara begränsade möjligheter att stär- ka den enskildes ställning, t.ex. genom att komplettera kravbestämmel- serna i lagen och därmed öka utrymmet för en prövning direkt i bygg- lovsärendet. Vi inskränker oss därför till att bara förorda ett något vid- gat tillämpningsområde för den bestämmelse om undantag från detalj- planekravet som finns.

Samtidigt föreslår vi att möjligheten att pröva tillkomsten av bygg- nader och andra anläggningar med betydande inverkan på omgivning- en direkt i bygglovsärendet tas bort. Däremot skall möjligheten att reg- lera sådana frågor i områdesbestämmelser som ett alternativ till detalj— plan kvarstå. För att öka tillämpningsområdet för områdesbestämmel— ' ser i sådana fall föreslås att det förs in ett krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning i samband med antagande av områdesbe- stämmelser i vissa fall.

I sammanhanget tar vi också upp frågan huruvida reglerna om de- taljplanekravet eventuellt lägger hinder i vägen för ett beaktande av den ovan berörda proportionalitetsprincipen. Vi finner att så inte är fallet.

Detaljplaneringen

Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996 har den översiktliga planeringen förstärkts. Med anledning härav skall vi enligt direktiven överväga behovet av och förutsättningama för att på detalj- nivån reglera frågor som behandlas i översiktsplaneringen.

Vi finner att erfarenheterna av en förstärkt översiktlig planering inte är tillräckliga för att det för närvarande skall kunna avgöras om det finns några brister i möjligheterna att reglera i detaljplan och områdes- bestämmelser. Vi har också övervägt behovet av att förstärka över- siktsplanens ställning i förhållande till prövningen enligt annan lag- stiftning, men har därvid funnit att tillräcklig styrning kan åstadkom- mas genom en förstärkt översiktsplanering, kompletterad med regle- ring i detaljplaner och områdesbestämmelser.

Enligt direktiven skall vi vidare behandla vissa problem i samband med detaljplaneringen. Vi skall således belysa i vad mån den fysiska

planeringen enligt PBL bättre kan medverka till en god livsmiljö och därvid uppmärksamma de problem som hänger samman med funk- tionsuppdelningen i tätorterna, segregation i boendet och varudistribu- tionens miljöpåverkan. Brister i detaljplaneringen som det pekas på är utvecklingen mot små, projektinriktade detaljplaner som inte ger till- räckligt utrymme för alternativa verksamheter.

Vår bedömning är att reglerna om detaljplaneringen är i huvudsak ändamålsenligt utformade. Fördjupningar av översiktsplanen bedöms utgöra en tillräcklig kompensation för den bristande överblick som följer med små detaljplaner. Detaljplanema är visserligen ofta alltför detaljerade, men enligt vår bedömning bör en förändring i det hänse- endet inte åstadkommas genom att möjligheterna till reglering i de- taljplan begränsas utan snarare genom information och utbildning. Vi föreslår dock att bestämmelsen om att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än nödvändigt görs tillämplig på samtliga bestämmelser om vad som får regleras i detaljplanen.

Segregation i boendet och varudistributionens miljöpåverkan är problem som enligt vår mening bör angripas på översiktsplanenivån med stöd av forskning kring och analyser av förekommande problem. PBL kan därefter tillhandahålla de instrument på detaljplanenivån som behövs för att styra utvecklingen. Några ändringar eller komplettering- ar av dessa bedöms inte nödvändiga.

Vi har också tagit upp reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande till förnyat övervägande. Vi har därvid inte funnit an- ledning att göra någon annan bedömning än den som utredningen re- dovisat i de föregående betänkandena.

Vindkraft

Enligt direktiven skall vi se över hur vindkraften bör hanteras i den kommunala planeringen. I sammanhanget bör särskilt övervägas om det är lämpligt med tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk.

I första hand är det enligt vår bedömning angeläget att vindkraften behandlas mer aktivt i översiktsplaneringen. Vidare bör det ställas ökade krav på detaljplanering. Den skärpning av detalj planekravet som vi föreslår i fråga om anläggningar som får betydande inverkan på omgivningen leder till sådana ökade krav när det gäller vindkraftsut- byggnad. Kravet på detaljplan bör dock i stor utsträckning kunna ersät- tas med reglering i områdesbestämmelser, vilket blir möjligt genom

det krav på miljökonsekvensbeskrivning för områdesbestämmelser i vissa fall som vi föreslår. För att kunna utnyttja den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt krävs det dock detaljplan.

Ett skäl för att medge tidsbegränsade lov för vindkraftverk synes i första hand vara att man därmed skulle kunna göra en annan avvägning i förhållande till motstående intressen och därmed underlätta vind- kraftsutbyggnaden. Vi finner det emellertid inte befogat att av detta skäl göra avsteg från gällande avvägningsprinciper och avstår därför från att lägga fram något förslag i den antydda riktningen.

Övriga Pågar

Avslutningsvis föreslår vi att bestämmelsen om planavgift i 11 kap. 5 & andra stycket PBL ändras så att planavgift skall kunna tas ut även när en detaljplan ändras för att medge ändrad användning av en bygg- nad.

_lm mmm :F- ' ntuWWMmeäM-åmmw'

lrr. [hill W&W m.m-ämmmwv thur | 1:1— l-.l"'lu_.£(.". Lmlqtlulhhdl %m'wmm -_ :lwmawwiu f?r-inl mmm-umgän— =gmm mem—£ mansnamn-mm WW än” hmmm-mim» lli! 111905le i mtl-k tramsa mudd-utkant mmammgm WWHWMW mrsa rural-mamman in,-iom m uzimwwmmEmaiwmuä Bl'ljrl' man små detaljplmu' hemfr- .'nern:| 'L' .anrllg-m .Ifl-ri hållit-| . ilefrI-Elg. man enligt vår hellt. !! itf-n' lill.- '.- lämmw . Judit! hill-ämm” mim air |- '1n lill rtglbrli' id:— .I | % bål |- _ _ 4 ' '- maummmlmmumm = . marianmmmiww _ . . vad som Eri-calcul: 14:10:51ijan Straighta i boende! nu: nu: mmm.-- I'lllJI-UPIÄ'LHL'LLH ni . rumble”! mm L'Hlll'f'l ":"l' trimm; - I' -- i. ull-.- p-ä .i-versitlupl nr:-14241 madam-tl Il- lunlkning kring, Gl'l mun.-| av !L'Lkmnmizuiiu prof—[Jm ' I'IJL l:an [limiter tillhulduTi-lllutll. mmm-*- ! r-l 19h']|'-l--rneultlm ----n hahah '_TH' nu Jil-'In ut".;CTlElLl'ler. fn.-nr. J.H.; tj.;u -'11€L Lumpl'ultulng- :u'uv dia-1:44 bedöms inte ull-dun ' -..- Vt har L ."'3--l lei. upp I-.i_i|_'l"_' _ .i I! Utd-"'.' :"n-lkchu' l..-11 nike-LI | pimlhrllmmdt till förli', at överlämnar. "'|': hur därvid mid funnit an— ' IIEtII'ÄiFL,1 ill.! :fim (nig-U'". man bnhh '|"f'_ lli den om leuli'ulnglzir r.:-

' _ I man i de lämande &:th nder ! '

ama-.a

' dinktluu skall .i se fr.-H '=_.- 'lulilkl'ifl'ul'l här halm.-ras i den hull—DHL! pluncr'ngru l iam-r. "Ju-'n"- -.r'r inl-ih ön...-align om '» ' lh- lämpligt-rn "daghem.: L". ,:glm ii!- IMmfmerk.

'! fär—In hund llt drf enligt vår Wumg mulige! när alm-'Ltnn'rcn mer aktivt L ömnkupunfrillu-u. Vidare har dat :nl'Ulek . '— " har på deinljplain'iiug. lk" 'u'rl'nln-g :iv dumljplanrkravm sum " fB'r-i' n' . frånta um NIIGEIJ'ILIH' . um hu l' _rpiandc luv-Cim på mm -uu 'n II:-Lr till sidan-': f-h'tl'r ur 11 "11.1 giller wiuilknflam-

' | -- al reglering ? mamman.-iw. ull-.El blir möjligt genm-

- :Jd. Hr")!!! F.nIJlrmljpil-m LI] All.-..». I mr uunirknmgwwnmm- _

Författningsförslag

1. Förslag till

Lag om avgifter för kommunal gatuhållning;

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Kommunen får besluta att ägarna till fastigheter inom områden med kommunal gatuhållning skall betala kostnader som kommunen har för gatuhållningen.

Med kommunal gatuhållning avses iordningställande, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser enligt 6 kap. 26å andra stycket och 30å första stycket plan- och bygglagen (1987:10) samt 185 första och andra styckena renhållningslagen (1979:596).

2 & Avgiftsskyldighet inträder när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iordningställd.

3 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot kommunen för avgift som förfaller till betalning före tillträdesdagen.

4 & Avgifter som kommunen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för gatuhållningen.

Avgifter får inte tas ut för att täcka kostnader för sådana större tra- fikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en övervä- gande del av kommunens bebyggelseområden.

55 Avgiftsskyldighet skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till kostnader som ägare av fastighet har för utförande, drift och underhåll av allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för område som

nyttjas gemensamt av flera fastigheter och som fyller motsvarande än— damål som allmän plats.

Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning efter förordnande en- ligt 6 kap. 19 5 plan- och bygglagen (1987:10).

65 Avgiftsskyldighet för fastighet inom område för vilket detaljpla- nen har upphävts får bara avse kostnaderna för åtgärder som avses i 305 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) och 185 första stycket renhållningslagen (1979:596).

7 5 Avgift skall bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överensstämmelse med de grunder som anges i 4—6 55.

Avgift utgår som engångsavgift och som periodiska avgifter. En- gångsavgift får bara tas ut av ägare till fastighet som inte tidigare har haft utgång till gata eller väg. Engångsavgift skall bestämmas till be- lopp som motsvarar fastighetens andel av de normala kostnaderna för utförande av de allmänna platserna. Periodiska avgifter får inte omfatta kostnaderna för utförande av de allmänna platserna.

8 5 Uppgår engångsavgift till belopp som är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständigheter, skall, om fastighetens ägare begär det och godtagbar säkerhet ställs, avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.

9 5 Avgift får nedsättas med hänsyn till fastighetsägarens personliga betalningsförmåga.

10 5 Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp skall betalas ränta enligt 6 5 räntelagen (1975z635) från förfallodagen.

Skall engångsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 5 räntelagen på varje del av avgiften som förfaller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetalningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas enligt första stycket.

11 5 Om avgift har betalats för utförande av gata och annan allmän plats, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada upp-

kommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades.

Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 5 räntelagen (1975:63 6) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.

12 5 Talan om återbetalning enligt 11 5 skall väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.

13 5 Den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet som kommunen driver.

Av redovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostna- der som varit gemensamma med annan verksamhet som kommunen drivit.

14 5 Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fastighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Tomträttshavare är dock inte skyldig att bekosta utförande av gata och annan allmän plats.

15 5 Vad som i denna lag föreskrivs om fastigheter skall tillämpas även på mark som är samfälld för flera fastigheter. Med fastighetsägare avses därvid ägarna av de fastigheter som har del i samfälligheten.

165 Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikomissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon skall vid tillämpning av denna lag anses som egendomens ägare.

17 5 Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål som rör tvist mellan kommunen och fastighetsägare om tillämpning av taxa, kommunens fordran på avgift av fastighetsägare, giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan kommunen och fastighetsägare samt mål enligt 11 5 om återbetalning av avgift.

Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid handlägg- ning av mål hos nämnden finns i lagen (1976z839) om Statens va—nämnd.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. Bestämmelserna i 13 5 om årsredovisning skall tillämpas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 de- cember 1997.

3. Äldre bestämmelser om skyldighet att betala ersättning för gatu- kostnader skall tillämpas i fråga om gatubyggnadsarbeten som har på- börjats före ikraftträdandet

4. Anspråk på ersättning för gatubyggnadsåtgärder som har påbör- jats före den 1 januari 1982 får inte framställas efter den 31 december 2007.

2. Förslag till Lag om vattenförsörjning och avlopp;

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar för vattenförsörj- ning och avlopp, om fastighetsägares skyldighet att samverka om vat- tenförsörjning och avlopp (va—samverkan) och om allmänna anlägg- ningar för vattenförsörjning och avlopp (allmänna va—anläggningar).

2 5 Vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall ske med iakttagande av kravet på hushållning med samhällets resurser och på ett sätt som tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt be- hovet av hushållning med naturresurser.

35 Med en allmän va—anläggning avses en anläggning som har till uppgift att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörjning och avlopp och som drivs av en kommun eller, om den drivs av någon annan, förklarats för allmän enligt 48 5. Den som driver en allmän va—anläggning är anläggningens huvud- man.

4 5 Bestämmelserna i denna lag om ägare av fastighet skall tillämpas även på den som innehar egendom med tomträtt, ständig besittnings- rätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande.

När omständigheterna föranleder det skall bestämmelse i denna lag om fastighet även tillämpas på byggnad eller annan anläggning, som inte tillhör ägaren till marken och på mark som är samfälld för flera ägare. Vad som i lagen föreskrivs om ägare av fastighet skall därvid gälla anläggningens ägare.

Har huvudmannen för en allmän va—anläggning träffat avtal med annan än fastighetsägare om brukande av anläggningen, gäller för denne vad som i lagen föreskrivs om fastighetsägare.

Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp

55 Fastighetens ägare skall svara för fastighetens vattenförsörjning och avlopp, om detta inte enligt 85 skall ordnas genom en allmän va—anläggning. Bestämmelser om fastighetsägarens ansvar för utsläpp av avloppsvatten finns i 6 och 7 55 hälsoskyddslagen (198221080) och 5, 7 och 8 55 miljöskyddslagen (1969:387).

6 5 Det är en kommunal angelägenhet att planera för vattenförsörjning och avlopp i kommunen, om detta behöver ordnas i ett större samman- hang. Bestämmelser om kommunens ansvar för tillsyn över vattenför- sörjning och avlopp finns i 25 hälsoskyddslagen (198211080), 385 miljöskyddslagen (l969:387) och 24 5 livsmedelslagen (1971 :51 l).

7 5 Behöver vattenförsörjning och avlopp inom ett område ordnas i ett större sammanhang, skall kommunen se till att en va—anläggning kom- mer till stånd så snart det kan ske. Vid bedömningen skall kommunen särskilt beakta skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.

Länsstyrelsen får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten enligt första stycket.

85 En va—anläggning skall utföras och drivas i samverkan mellan ägarna till fastigheterna inom det område där vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang, om inte kommunen finner att det är lika rationellt att anläggningen utförs eller drivs av kommunen eller någon annan som en allmän va—anläggning. Vid bedömningen skall kommunen beakta de ekonomiska och or- ganisatoriska förutsättningama för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med natur- resurser tillgodoses. Kommunen skall vid bedömningen även beakta fastighetsägamas rätt till ersättning för va—anordning som blir onyttig och deras rätt till ersättning enligt 17 5 vid inskränkning av en allmän va—anläggnings verksamhetsområde.

Samverkan om vattenförsörjning och avlopp

9 5 Kommunen skall i beslut fastställa vilka fastigheter som enligt 8 5 skall samverka om utförande och drift av en anläggning för vattenför- sörjning och avlopp.

En fastighet skall delta i en va—samverkan, om inte fastighetens be— hov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom samverkan. För obebyggd fastighet som enligt detaljplan är avsedd för byggande skall behovet bedömas som om fas- tigheten var bebyggd enligt planen.

105 Innan beslut fattas om va—samverkan skall kommunen samråda med fastighetsägarna inom området, övriga sakägare, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten om förslaget till va—samverkan. Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för förslaget till beslutet om va—samverkan samt de viktigaste följderna av förslaget.

11 5 En va—anläggning enligt 9 5 skall inrättas enligt de bestämmelser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt an- läggningslagen (1973:1149). De villkor för inrättande av en gemen- samhetsanläggning som anges i 5—7 55 anläggningslagen skall dock inte tillämpas.

Kommunen skall hos lantmäterimyndigheten ansöka om en förrätt- ning för inrättande av en gemensamhetsanläggning.

Allmän va—anläggning

12 5 En allmän va—anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyg— gande. Inrättandet av anläggningen får inte heller förhindra ändamåls— enlig bebyggelse eller medföra att lämplig planläggning försvåras. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mind- re avvikelser göras.

13 5 En allmän va—anläggning skall utföras och drivas så att den till- godoser kraven på skydd för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på

säkerhet. Om viss bebyggelse behöver anordningar endast för vatten- försörjningen eller för avlopp, skall anläggningen anpassas för detta.

Så länge en allmän va—anläggning behövs skall huvudmannen un- derhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.

Verksamhetsområde

14 5 En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är det område in- om vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen.

Ett verksamhetsområde skall vara fastställt till sina gränser.

15 5 Länsstyrelsen bestämmer verksamhetsområde för va—anläggning- ar som enligt 47 5 förklarats för allmänna. För övriga allmänna va—an— läggningar bestämmer kommunen verksamhetsområde.

Om en fastighetsägare begär att fastigheten skall omfattas av verk- samhetsområdet för en anläggning som enligt 47 5 förklarats för all- män, skall länsstyrelsen hämta in kommunens yttrande över begäran. Finner kommunen att fastighetens behov av vattenförsörjning och av- lopp bör tillgodoses genom en va—anläggning som drivs av kommunen eller genom en va—samverkan, skall länsstyrelsen överlämna ärendet till kommunen.

165 Önskar en kommun att verksamhetsområdet för en allmän va—anläggning skall omfatta område som ingår eller avses ingå i verk- samhetsområdet för en annan befintlig eller planerad allmän va—anläggning, skall länsstyrelsen bestämma till vilken anläggning området skall hänföras.

17 5 Ett verksamhetsområde får inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fas- tigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen i fortsätt- ningen kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från milj ö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksam- hetsområdet omfattas av kommunens beslut enligt 9 5 om va—samver- kan. Med fastighet som är kopplad till anläggningen skall jämställas fastighet för vilken ägaren betalat anläggningsavgift eller begärt att tillkoppling skall ske.

Inskränks ett verksamhetsområde, har fastighetens ägare rätt till er- sättning för den skada han lider.

185 Ersättning enligt 17 5 andra stycket för minskning av fastighe- tens marknadsvärde skall bestämmas som skillnaden mellan mark- nadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning av verksamhetsom- rådet. Härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markan- vändningen. Har huvudmannen vidtagit åtgärder för att fastigheten även fort- sättningsvis skall tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp, skall hän- syn tas till detta vid bestämmandet av ersättning.

Talan om ersättning skall väckas inom två år från det att beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet vann laga kraft.

Brukningsrätt och avgiftsskyldighet

195 Huvudmannen för en allmän va—anläggning är skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka an— läggningen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte tillgodoses genom en va—samverkan eller med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Huvudmannen har dock rätt till anstånd med utförandet av de för brukandet nödvändiga arbete- na för att samordningen med andra arbeten inte väsentligt skall försvå- ras. Huvudmannen är, trots bestämmelserna i första stycket, inte skyldig att låta en fastighet kopplas till en allmän va—anläggning innan an- läggningsavgift enligt 34 5 har betalats eller, om avgiften skall förde- las, innan godtagbar säkerhet ställts.

20 5 En ägare av fastighet inom en allmän va—anläggnings verksam- hetsområde skall betala avgifter till huvudmannen, om fastigheten be- höver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen. För obebyggd fastighet som enligt en detaljplan är avsedd för bebyg- gelse skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet av anord- ningar för vattenförsörjning och avlopp bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt planen.

Avgiftsskyldighet inträder när huvudmannen upprättat förbindelse- punkt som anges i 23 5 och underrättat fastighetsägaren om detta.

21 5 En ägare av fastighet inom den allmänna va—anläggningens verk- samhetsområde skall betala avgifter för att huvudmannen genom an- läggningen avleder vatten inom området, om inte kostnaden för att av- leda vatten ingår i avgift enligt lagen (0000:000) om avgift för kom- munal gatuhållning.

Avgift för avledande för avledande av vatten från en fastighet får tas ut av ägaren till fastigheten, om inte dess behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen.

Avgifter får tas ut när åtgärder för avledande av vatten blivit utförda.

22 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot huvudmannen för av- gift som förfaller till betalning före tillträdesdagen.

Anläggningen

23 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall för varje fas- tighet som avses i 20 5 bestämma en punkt där inkoppling av fastighe- tens ledningar till anläggningen skall ske (förbindelsepunkt). Sådan punkt skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, vara belägen i fas- tighetens omedelbara närhet. Uppgift om punktens läge skall lämnas fastighetsägare inom sådan tid som är skälig med hänsyn till ägarens intresse av att kunna planera för fastighetens utnyttjande.

24 5 I allmän va—anläggning ingår sådana ledningar och andra anord- ningar fram till förbindelsepunkten som tillhör eller som stadigvarande nyttjas av huvudmannen.

Rännsten, rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike ingår inte i en allmän va—anläggning.

Inlösen av va—anordningar m.m.

25 5 Finns för fastighet som avses i 20 5 anordning för vattenförsörj- ning eller avlopp som kan användas för den allmänna va—anläggning- en, är ägaren av anordningen skyldig att på begäran av huvudmannen låta den införlivas med anläggningen mot skälig ersättning.

26 5 Anordning för vattenförsörjning eller avlopp, som blir onyttig till följd av att en allmän va—anläggning kommer till stånd eller utvidgas,

skall ersättas av huvudmannen om det är skäligt med hänsyn till an- ordningens art, ålder och skick, den fördel ägaren får av den allmänna va—anläggningen och övriga omständigheter.

Va—installation

27 5 Med va—installation förstås ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordningar som förbundits med sådan ledning.

28 5 Regler om en va—installations beskaffenhet och utförande av in- stallationsarbete finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och med stöd av den lagen meddelade före- skrifter.

29 5 När en fastighet skall kopplas till den allmänna va—anläggningen får huvudmannen undersöka va—installationen. Huvudmannen får för- bjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmänna va—anläggningen, om installationen har väsentliga brister.

När det behövs får huvudmannen även senare undersöka va—instal- lationen och dess brukande.

Brukande av allmän va—anläggning

30 5 En allmän va—anläggning skall brukas så att det inte uppkommer olägenhet för huvudmannen eller annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från miljö- och hälso- skyddssynpunkt eller att i övrigt uppfylla sina skyldigheter enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.

31 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Fastighetsägares möjlighet att utnyttja anläggningen för dess ändamål får inte genom sådana bestämmelser oskäligt begränsas eller försvåras.

Kommunen skall anta huvudmannens förslag till allmänna bestäm- melser, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning.

32 5 När kommunen antagit allmänna bestämmelser enligt 31 5, skall huvudmannen skriftligen underrätta berörda fastighetsägare om beslu- tets innebörd och tidpunkten för ikraftträdande i skälig tid innan beslu-

tet träder i kraft. Motsvarande gäller när huvudmannen ändrar förut- sättningama för va—anläggnings brukande.

Avgifter och taxa

335 Avgift skall bestämmas enligt en taxa'som utformas i överens- stämmelse med de grunder som anges i 34—38 55. Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till taxa. Kommunen skall anta huvudmannens förslag till taxa, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning. Kommunen får uppdra åt huvudmannen att besluta om en sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen.

345 Avgifter som huvudmannen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Avgift kan tas ut som anläggningsavgift och som brukningsavgift Huvudmannen får avsätta medel till en fond för att säkerställa un- derhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. En avsättning skall avse en viss planerad åtgärd och redovisas i en plan för underhåll och förnyelse av anläggningen. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärden, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk samt övriga upplysningar som är av betydelse för att avsättningens storlek skall kunna bedömas.

35 5 Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skä- lig och rättvis grund.

Om kostnaderna för en viss fastighets eller vissa fastigheters vatten- försörjning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beaktans- värd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksam- hetsområdet, bestäms anläggningsavgiften med hänsyn till dessa skill- nader.

Om det med hänsyn till vattenförsörjningen, till behovet av en till- fredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va—anläggning, får brukningsavgiften för den delen av året bestämmas med beaktande av huvudmannens kostnader för åtgärderna.

365 En anläggningsavgift får inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va—anläggningens ut- förande. Uppgår anläggningsavgiften till belopp som är betungande med hän- syn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständigheter, skall, om fastighetens ägare begär det samt godtagbar säkerhet ställs, avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.

Skall anläggningsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 5 räntelagen (19751635) på varje del av avgiften som för- faller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetalningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas enligt 38 5.

37 5 För åtgärder enligt 21 5 får huvudmannen inte ta ut högre avgif- ter än som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.

38 5 Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp bestäms ränta enligt 6 5 räntelagen (1975z635) från dagen för anfordran.

Redovisning m.m.

395 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall fullgöra bok- föring och redovisning i enlighet med god redovisningssed.

405 Va—verksamhetens kostnader, intäkter och resultat skall redovi- sas särskilt. Huvudmannen skall vid verksamhetsårets slut upprätta en årsredo- visning. Av årsredovisningen skall framgå hur huvudmannen har för— delat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.

41 5 Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för fastighetsägarna in- om den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde så snart det kan ske, dock senast vid den tidpunkt när huvudmannen enligt lag eller annan författning skall ha fastställt årsredovisningen.

Avtal om va—jrågor

42 5 Huvudman kan träffa avtal med en fastighetsägare om sådan va—fråga som inte regleras i allmänna bestämmelser eller taxa.

Skadeståndsskyldighet m.m.

43 5 Har en huvudman eller en fastighetsägare överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, skall han återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt ersätta skadan.

44 5 Om avgift har betalats för utförande av en allmän va—anläggning, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada uppkommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades.

Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 5 räntelagen (1975:635) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.

45 5 Talan om återbetalning enligt 44 5 skall väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.

Avstängning av vattentillförsel

465 Försummar en fastighetsägare att betala avgift eller att i annat hänseende fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och är försum— melsen väsentlig får huvudmannen stänga av vattentillförseln till fas- tigheten, om fastighetsägaren trots anmaning om rättelse ändå inte har fullgjort sina skyldigheter och avstängning kan ske utan att det upp- kommer sanitär olägenhet. Kostnad för avstängningsåtgärd får påföras fastighetsägaren.

Särskilda bestämmelser om vissa va—anläggningar

47 5 Efter ansökan kan en va—anläggning som drivs eller skall drivas av någon annan än en kommun förklaras för allmän av länsstyrelsen, om det finns behov av anläggningen från allmän synpunkt.

För bifall till ansökningen fordras att kommunen tillstyrkt denna och att sökanden såväl i ekonomiskt avseende som i övrigt har förutsätt- ningar för att fullgöra uppgiften som huvudman för anläggningen.

485 Om en va—anläggning förklarats för allmän enligt 47 5, får en kommun inom vars område anläggningen har sitt verksamhetsområde utse en tillsynsman för anläggningen. Tillsynsmannen har tillträde till alla delar av anläggningen och rätt att granska anläggningens räkenskaper och övriga handlingar. Han skall varje år till kommunen avge en berättelse med redogörelse för re— sultatet av tillsynen. Förhållande som kräver ingripande av en länsstyrelse, den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet eller någon annan myndighet skall av tillsynsmannen anmälas till kommunen.

49 5 Kan det med skäl antas att huvudmannen för va—anläggning som förklarats för allmän enligt 47 5 åsidosätter en viss eller vissa fastighe- ters intressen eller annars driver anläggningen på mindre lämpligt sätt, kan länsstyrelsen förordna en syssloman att i huvudmannens ställe och för hans räkning driva anläggningen. Sysslomannen kan entledigas av länsstyrelsen när förhållandena föranleder det.

Sysslomannen har rätt till arvode av huvudmannen. Länsstyrelsen bestämmer arvodets belopp.

Sakkunnig

505 Länsstyrelsen kan vid behov anlita sakkunnig. Den sakkunnige har rätt till ersättning med belopp, som länsstyrelsen bestämmer. Hu- vudmannen för den va—anläggning som ärendet rör betalar ersättning- en. Om ärendet inte avser en befintlig eller en planerad anläggning, skall ersättningen betalas av kommunen.

T ystnadsplikt

51 5 Den som deltar eller har deltagit i en undersökning enligt 29 5 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han därvid fått veta om enskil- das affärs- eller driftsförhållanden. Motsvarande gäller även för en syssloman med avseende på vad han fått veta på grund av sitt uppdrag.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sek- retesslagen (1980: 100).

Överklagande

525 Länsstyrelsens beslut enligt denna lag och kommunens beslut enligt 9 och 15 55 får överklagas hos Statens va—nämnd. Länsstyrelsens beslut enligt 75 andra stycket i fråga om föreläg— gande mot kommun får överklagas endast av kommunen.

Prövning av tvist mellan huvudman och fastighetsägare m.m.

535 Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål angående inlösen och ersättning enligt 17, 25 eller 26 5, mål enligt 44 5 om återbetalning av avgift samt mål som rör tvist mellan huvudman och fastighetsägare om

1. rätt att bruka allmän va—anläggning eller skyldighet att genom av- gift bidra till kostnaderna för sådan anläggning,

2. tillämpning eller tolkning av allmänna bestämmelser eller taxa,

3. giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan huvud- man och fastighetsägare,

4. villkor för brukande av allmän va—anläggning i den mån allmänna bestämmelser och taxa inte är tillämpliga samt avtal inte kunnat träf- fas,

5. fordran på avgift till huvudman för en allmän va—anläggning, 6. förbud, skadestånd eller annan påföljd enligt 29, 43 eller 46 5, 7. annan va—fråga som avses i denna lag.

545 Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid hand- läggning av mål hos nämnden finns i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall upphöra att gälla.

2. Vad huvudmannen meddelat i fråga om verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa enligt den äldre lagen, skall gälla som beslut i motsvarande fråga enligt denna lag.

3. Denna lag skall inte tillämpas i mål och eller ärenden som an- hängiggjorts hos Statens va—nämnd, länsrätt eller länsstyrelse före ikraftträdandet.

4. Den nya lagen skall på motsvarande sätt tillämpas på vatten- och avloppsanläggning som förklarats för allmän enligt den äldre lagen.

5. Bestämmelserna i 40 och 41 55 om årsredovisning skall tilläm- pas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 december 1997.

6. Om det i lag eller annan författning finns hänvisning till bestäm- melse i den äldre lagen, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

3. Förslag till Lag om fördelning av byggrätt;

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Enligt denna lag får för ett visst område (fördelningsområde) inom en detaljplan beslutas hur mark för enskilt bebyggande och fördelarna i övrigt av detaljplanen skall fördelas mellan fastigheterna inom områ- det.

2 5 Frågor enligt denna lag prövas vid förrättning (fördelningsförrätt- ning) som handläggs av lantmäterimyndigheten.

F örrättningen

3 5 Rätt att ansöka om fördelningsförrättning har ägare av fastighet inom fördelningsområdet och kommunen.

45 Fördelningsförrättning får genomföras endast om det i en detalj- plan har meddelats bestämmelser enligt 5 kap. 7 c 5 plan- och byggla- gen (1987:10) om att planen skall genomföras enligt denna lag.

5 5 I fråga om fördelningsförrättning tillämpas 4 kap. 1—24 samt 27—40 55 fastighetsbildningslagen (1970:988).

Vid förrättningen får frågor om åtgärder enligt fastighetsbildnings- lagen, anläggningslagen (1973:1149) eller ledningsrättslagen (1973:1144) tas upp utan ansökan, om de är av betydelse för fördel- ningsförrättningen. Sådana frågor får prövas gemensamt med fördel- ningfrågor vid en och samma förrättning. En gemensam förrättning får även delas upp på skilda förrättningar.

6 5 Lantmäterimyndigheten skall i samråd med sakägama utreda de närmare förutsättningama för hur fördelningen av mark för enskilt be- byggande skall ske samt ombesörja de tekniska utredningar och vär— deringar som behövs. Samråd skall även ske med den eller de kommu- nala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet och

när det behövs också med andra myndigheter som berörs av fördel- ningsförrättningen.

7 5 Om det inte finns något hinder mot fördelningsförrättningen, skall lantmäterimyndigheten meddela ett fördelningsbeslut. Av beslutet skall framgå hur fastighetsindelningen förändras och vilken mark som skall tillfalla viss fastighet.

8 5 Om fördelningsbeslut har meddelats, skall förrättningskostnadema fördelas mellan ägarna av de fastigheter som berörs av fördelningen efter vad som är skäligt med hänsyn främst till deras nytta av detalj- planen. I övrigt tillämpas 2kap. 65 fastighetsbildningslagen (1970:988).

Mark- och ersättningsfrågor

95 Vid fördelningsförrättningen skall bestämmas grunderna för hur mark för enskilt bebyggande och fördelarna i övrigt av detaljplanen inom fördelningsområdet skall fördelas. För detta ändamål skall an- delstal fastställas för de fastigheter som bidrar till den värdehöjning som området genomgår till följd av detaljplanen.

Andelstalet för en fastighet skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till arealen av den mark inom fördelningsområdet som fastigheten bidrar med.

Andelstalet får dock jämkas, om fastighetens bidrag till områdets värdehöjning uppenbarligen avviker från arealen. Detta kan ske an- tingen genom att arealen graderas eller genom att andelstalet bestäms efter annan skälig grund. Vid sådan jämkning skall hänsyn inte tas till inverkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde.

105 Fastighetsreglering inom fördelningsområdet skall ske i den ut— sträckning som krävs för att genomföra detaljplanen. I fråga om sådan fastighetsreglering gäller bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988). I stället för 5 kap. 8, 9—12, 13, 15 och 18 55 samt 8 kap. 1—4 55 fastighetsbildningslagen skall dock gälla 8, 9 och 11—15 55 denna lag. Innebär överenskommelse enligt 15 5 att en fastighet tillde- las avsevärt mera mark än som följer av 9 eller 11 5, skall 5 kap. 20 5 fastighetsbildningslagen tillämpas.

Förrättningar enligt denna lag har företräde framför annan fastig- hetsbildningsförrättning inom fördelningsområdet.

11 5 Varje fastighet inom fördelningsområdet skall genom fastighets- reglering tilldelas mark för enskilt bebyggande i förhållande till de an- delstal som bestämts enligt 9 5.

Kan fördelning av mark enligt första stycket inte ske fullt ut, skall skillnaden utjämnas genom ersättning i pengar. Markens värde skall därvid bestämmas med hänsyn till inverkan av detaljplanen.

12 5 Vid bestämmande av ersättning för mark för allmänna platser för vilka kommunen skall vara huvudman skall bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen (1972z7l9) tillämpas. I stället för 4 kap. 4 5 ex— propriationslagen gäller dock 14 5 andra stycket denna lag. Vid till— lämpning av 4 kap. 3 5 första stycket expropriationslagen skall tiden för värdestegringen räknas från dagen tio år före det att fördelningsför- rättningen begärdes.

Av all mark för allmänna platser, för vilka kommunen inte är huvud— man, skall vid fördelningsförrättningen bildas en samfällighet enligt 6 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988), i vilken samfällighet de fas- tigheter som åsatts andelstal enligt 9 5 äger del. I sådant fall skall nå- gon ersättning inte bestämmas för mark som utgör allmän plats.

13 5 Om det vid fastighetsreglering uppkommer sådan skada för sak- ägare som inte omfattas av bestämmelserna i 11 eller 12 5, skall även den skadan ersättas.

145 Lantmäterimyndigheten skall i en avräkning redovisa vad som skall mottas och utges i ersättningar för varje fastighet. Berör ersätt- ningsbeslut annan än fastighetsägare, skall avräkningen avse även denne. Vid bestämmande av ersättning enligt 11 5 och 12 5 första stycket skall värdetidpunkten vara densamma för samtliga berörda fastigheter, oberoende av vid vilken tidpunkt som marken i fråga tas i anspråk. Ersättning enligt 12 5 första stycket och 13 5 skall tillfalla respekti- ve erläggas av ägarna av de fastigheter som åsatts andelstal enligt 9 5 gemensamt och fördelas mellan dessa fastigheter enligt andelstalen.

För belopp som skall betalas enligt första stycket fastställs förfallo- dag. Om betalningen inte sker inom den fastställda tiden, utgår ränta på obetalt belopp från förfallodagen enligt 6 5 räntelagen (1975:635). Har tillträde ägt rum före förfallodagen, utgår ränta på ersättning enligt 13 5 även enligt 5 5 räntelagen från dagen för tillträdet till dess att be— talning sker eller förfallodagen inträder. Om tillträde har skett endast delvis och skyldighet att i sådant fall betala ränta på hela ersättningen skulle vara oskälig, får räntebeloppet jämkas.

Överenskommelse mellan fastighetsägare

15 5 Undantag får göras från 9, 11, 12, och 13 55 samt 14 5 andra och fjärde styckena, om de fastighetsägare och andra sakägare vilkas rätt berörs medger det.

Avser fördelningsförrättningen fastigheter som svarar för fordran, får undantag enligt första stycket med stöd av ägarens samtycke ske endast om även fordringens innehavare medger det. Besväras en fastig- het av gemensam inteckning, fordras dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 5 jordabalken fö- reskrivs för relaxation. Medgivande av rättsägare behövs inte, om reg— leringen är väsentligen utan betydelse för denne.

Domstolsprövning m.m.

165 I fråga om överklagande av beslut eller åtgärder av lantmäteri- myndigheten enligt denna lag tillämpas 15 kap. fastighetsbildningsla- gen (1970:988). Bestämmelserna om fastighetsbildningsbeslut skall därvid tillämpas på fördelningsbeslut enligt 7 5.

17 5 Bestämmelserna i 16—18 kap. fastighetsbildningslagen (1979z988) om rättegången i fastighetsbildningsmål skall tillämpas på mål som överklagas enligt 16 5.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall upphöra att gälla.

2. Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall fortfarande tillämpas om ansökan om förrättning enligt lagen gjorts före utgången

av december 1997 samt i fråga om verkställighet i anledning av ex- ploateringsbeslut som meddelats enligt lagen.

3. Den som innehar en fastighet med ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpningen av denna lag anses som fastighetens ägare.

4. Vad som enligt denna lag gäller för det fall att en fastighet svarar för fordran skall tillämpas även när en fastighet besväras av rätt till av- komst eller annan förmån.

4. Förslag till

Lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988);

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen

(1970:988)1

dels att 3 kap. 2 5, 5 kap. 5 5, 6 kap. 2 a 5, 7 kap. 1, 4 och 6 5 och 8 kap. 4 5 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 kap. 4 a 5, av föl—

jande lydelse.

Nuvarande lydelse

3

Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvi- kelser göras.

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för

Föreslagen lydelse

kap. 2 &

Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmelserna inte motver- kas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att

medgivandet skall kunna utnyttjas.

Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.

1Lagen omtryckt 1992:1212

En kommunal myndighets be— slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be- svär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.

En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.

5kap. 4a5

Fastighetsreglering som be- gärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sö- kanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsföre- ning och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheter- na. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bätt- re överens med gällande detalj- plan eller fastighetsplan.

Bestämmelserna i 4 5 första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindel- ningen eller om servitut enligt 5 kap. 7a 59 plan— och bygglagen (198 7: 1 0) och fastighetsbild— ningsbeslut meddelas under de— taljplanens genomförandetid.

55

Fastighetsreglering som be— gärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sö— kanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsföre- ning och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheter- na. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bätt- re överens med gällande detalj— plan.

Har regleringen påkallats av annan än sakägare eller innebär ansö- kan av sakägare att regleringen, för att ej möta hinder enligt 4 5 andra stycket, skall göras mer omfattande än som krävs för att sökandens

fastighet skall förbättras, får regleringen ej äga rum, om de sakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sig reg- leringen och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av sådan fråga skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av regle- ringen.

Andra stycket gäller icke, om behovet av fastighetsreglering är syn- nerligen angeläget.

6kap. 2a5

Av mark som ingår i samver- kansområdet för en exploate- ringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan får särskilda samfällighe- ter bildas, om det behövs för att genomföra sådan samverkan. En fastighets andel i samfälligheten skall därvid motsvara dess an-

Av mark som ingår i ett för— delningsområde enligt lagen (0000:000) om fördelning av byggrätt får särskilda samfällig— heter bildas, om det behövs för att genomföra sådan förrättning. En fastighets andel i samfällighe- ten skall därvid motsvara dess andelstal enligt 9 5 nämnda lag.

delstal i exploateringssamfällig— heten enligt 11 5 andra stycket nämnda lag.

7 kap. 1 &

Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsent- lig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta be- dömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse.

Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitut ej inne- fatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodoses på annat sätt som särskilt anges.

För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte första stycket och 5 kap. 8 5.

x

För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med de- taljplan, fastighetsplan eller om— rådesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.

För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte första stycket och 5 kap. 8 5.

45

För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med de- taljplan eller områdesbestämmel- ser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.

Har ändrade förhållanden inträtt efter servitutets tillkomst, får servi- tutet ändras, om det skulle innebära väsentlig fördel för den tjänande eller den härskande fastigheten utan att för den andra medföra olägen- het av betydelse.

65

För ändring eller upphävande av servitut vid sådan fastighetsregle- ring som avser ändring i fastighetsindelningen gäller icke de i 4 och 5 55 föreskrivna särskilda villkoren, om åtgärden är av betydelse för

regleringen.

För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte 4 och 5 55 samt 5 kap. 85.

För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan en- ligt 5 kap 7a 5 plan— och bygg- lagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 55 samt 5 kap. 8 5.

8 kap.

Tillhör områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fas- tighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fas- tigheten utan hinder av de in— skränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 5 och av 1—3 55 i detta kapitel. Yrkas inlö- sen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel- ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskatt- ningen.

45

Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan en- ligt 5 kap. 7a 5 plan— och bygg— lagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fas- tigheten utan hinder av de in- skränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 5 och av 1—3 55 i detta kapitel. Yrkas inlö- sen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel- ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskatt- ningen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. 5 kap. 4 a5 skall endast tillämpas om bestämmelserna enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.

5. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning;

Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse F öres lagen lydelse

151

Har vid förrättning enligt fas- tighetsbildningslagen (1970:988) eller lagen (1987:11) om exploa— teringssamverkan bestämts att ägare eller tidigare ägare av fas— tighet skall utge ersättning till annan sakägare och har fordran på ersättning icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan, skall med fordringen följa för- månsrätt enligt 65 1 förrnåns- rättslagen (1970:979).

Har vid förrättning enligt fas— tighetsbildningslagen (1970:988) eller lagen (OOOOJOO) om fördel- ning av byggrätt bestämts att ägare eller tidigare ägare av fas- tighet skall utge ersättning till annan sakägare och har fordran på ersättning icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan, skall med fordringen följa för- månsrätt enligt 65 1 förmåns- rättslagen (1970:979).

Samma förmånsrätt tillkommer fordran på ersättning i pengar enligt 5 kap. 31 5 tredje stycket fastighetsbildningslagen för skog som ej kunnat uttagas inom föreskriven tid.

Förmånsrätt enligt första stycket tillkommer även fordran på ersättning enligt 40a 59 an— läggningslagen (1973:1 149).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

1 Senaste lydelse 1992: 1215

2. 1 5 första stycket skall tillämpas i sin tidigare lydelse på beslut som efter lagens ikraftträdande har fattats enligt lagen (1987:11) om

exploateringssamverkan.

6. Förslag till

Lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144);

Härigenom föreskrivs att 6a och 855

ledningsrättslagen

( 1973 :1 144) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6a51

Bestämmelsen i 65 skall inte tillämpas om det i en fastighets- plan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och lednings- beslut meddelas under detaljpla- nens genomförandetid.

Bestämmelsen i 65 skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas un-

der detaljplanens genomförande- tid.

852

Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall ledningsrätt upplåtas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.

1Senaste lydelse 19872127 2Senaste lydelse 1987:127

En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be- svär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.

En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

7. Förslag till

Lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149);

Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149)1 dels att 6 a, 9, 15 och 18 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 7 a, 13 d och 40 a 55, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6a5

Bestämmelserna i 5 och 6 55 skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats be- stämmelser om en gemensam- hetsanläggning och anläggnings- beslut meddelas under detaljpla— nens genomförandetid.

Bestämmelserna i 5 och 6 55 skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats be- stämmelser om en gemensam- hetsanläggning enligt 5 kap. 7a 5 plan- och bygglagen (1987:10) och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid. 7a 5

1Lagen omtryckt 1992:1148

Bestämmelserna i 5—7 55 skall inte tillämpas om anläggnings— förrättningen föregåtts av ett be— slut om va—samverkan enligt 9 5 lagen (0000:000) om vattenför- sörjning och avlopp.

Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får en gemensamhet- sanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

95

Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte in- rättas i strid mot planen eller be- stämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvi- kelser göras.

Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall anläggning inrättas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.

En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be— svär hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.

En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.

Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.

13.1;

Vid en anläggningsförrättning som föregåtts av ett beslut om va—samverkan enligt 9 5 lagen (0000:000) om vattenförsörjning och avlopp, har en fastighets- ägare rätt till ersättning för anordning för vattenförsörjning och avlopp som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsan- läggning kommer till stånd, om det är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick.

155

Grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhets- anläggnings utförande fastställes vid förrättningen. För varje fas- tighet anges andelstal, som be- stämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för endast vissa av deltagarna i anläggningen, fast- ställes grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen sär-

Grundema för fördelning av kostnaderna för gemensamhets- anläggnings utförande fastställes vid förrättningen. För varje fas- tighet anges andelstal, som be- stämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för endast vissa av deltagarna i anläggningen, fast- ställes grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen sär-

skilt. skilt. Ansvaret för att betala er- sättning enligt 13 5 får även i andra fall fördelas efter särskilda grunder.

Andelstal fastställes även i fråga om kostnaderna för anläggningens drift. Sådant andelstal bestämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda an- läggningen. Om det är lämpligt, kan föreskrivas att kostnaderna i första hand skall fördelas genom att avgifter uttages för anläggningens utnyttjande. Grunderna för beräkningen av sådana avgifter fastställes vid förrättningen.

185

Rätt att begära förrättning enligt denna lag har

1. ägaren av en fastighet som skall delta i anläggningen

2. ägaren av en fastighet som enligt en detaljplan helt eller till viss del skall användas för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastig— heter

3. kommunen

4. hyresgästorganisation. En samfällighetsförening får, efter beslut av föreningsstämman, be- gära en förrättning som angår gemensamhetsanläggning under före- ningens förvaltning.

Länsstyrelsen kan begära förrättning för inrättande av anläggning som styrelsen finner vara av större betydelse från allmän synpunkt.

Vid expropriation eller liknande tvångsförvärv får förvärvaren begä- ra förrättning för inrättande av sådan anläggning varigenom olägenhet av förvärvet kan undanröj as, minskas eller förebyggas.

Om rätt för väghållare att begära förrättning enligt denna lag finns bestämmelser i 20 a 5 och 25 5 tredje stycket väglagen (1971 :948).

En samfällighetsförening som

förvaltar en exploateringssam- fällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan får begära förrättning enligt denna lag, om åtgärden syftar till att genomföra sådan samverkan.

40a5

Om skada uppkommer genom att rättighet som tillhör fastighet genom deltagande i en gemen- samhetsanläggning ändras eller upphävs, skall skadan ersättas.

Vid bestämmande av ersätt- ning enligt första stycket tilläm- pas bestämmelserna i 5 kap. 10—12 a, 13 och I5—1955fastig— hetsbildningslagen (1970: 988).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. 18 5 sjätte stycket skall tillämpas i sin äldre lydelse vid förrätt- ning enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan som pågår efter lagens ikraftträdande.

8. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av

samfälligheter;

Härigenom föreskrivs att 1, 4, 5, 18, 20, 21, 23, och 61 55 lagen (1973:1150)1 om förvaltning av samfälligheter skall ha följande ly- delse.

Nuvarande lydelse

Vid tillämpningen av denna lag skall som samfällighet anses

1. samfällighet enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988),

2. annan mark som gemen- samt tillhör ägarna av de man— talssatta fastigheterna i en sock- en,

3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastig- heter gemensamt,

4. samfällighet enligt anlägg- ningslagen (1973:1 149),

5. samfällighet enligt vatten- lagen (1983:291),

6. samfällighet enligt lagen (1987:] 1) om exploateringssam- verkan.

Föreslagen lydelse

Vid tillämpningen av denna lag skall som samfällighet anses

1. samfällighet enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988),

2. annan mark som gemen- samt tillhör ägarna av de man— talssatta fastigheterna i en sock- en,

3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastig- heter gemensamt,

4. samfällighet enligt anlägg- ningslagen (1973:1149),

5. samfällighet enligt vatten- lagen (l983z291).

Med delägarfastighet förstås i lagen fastighet som har del i samfäl— lighet och med delägare ägaren av delägarfastighet. I fråga om samfäl- lighet enligt första stycket 5 förstås dock med delägarfastighet fastig- het som på annat sätt än genom delaktighet omfattas av samfälligheten och med delägare den som deltar i samfälligheten. Beträffande sådan

1Lagen omtryckt 1987:128

samfällighet skall vidare vad som sägs i lagen om delägarfastighets andelstal i stället gälla delägares andelstal.

4?

Samfällighet förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av särskilt bil- dad samfällighetsförening (före- ningsförvaltning). I fråga om mark som är belägen inom ett samverkansområde gäller även vad därom föreskrivs i lagen (198 7: 1 1) om exploateringssam— verkan.

Avstyckas samfällighet som avses i 1 5 första stycket 1 eller 2 eller viss ägovidd av sådan sam- fällighet utan att ha övergått till annan ägare och förvaltas sam- fälligheten av samfällighetsföre- ning, övergår äganderätten till den sålunda bildade fastigheten genom avstyckningen till före- ningen. Detta gäller dock ej samfällighetsförening som för- valtar en exploateringssamfällig— het enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan.

Samfällighet förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av särskilt bil- dad samfällighetsförening (före- ningsförvaltning).

55

Avstyckas samfällighet som avses i 1 5 första stycket 1 eller 2 eller viss ägovidd av sådan sam- fällighet utan att ha övergått till annan ägare och förvaltas sam- fälligheten av samfällighetsföre- ning, övergår äganderätten till den sålunda bildade fastigheten genom avstyckningen till före- ningen.

18 5 Samfällighetsföreningens ändamål är att förvalta den samfällighet för vilken den bildats.

Samfällighetsförening får ej driva verksamhet som är främmande för det ändamål som samfälligheten skall tillgodose.

Samfällighetsförening som för- valtar en exploateringssamfäl— lighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan får ej äga mark.

20 52

Samfällighetsförening bildas vid sammanträde med delägarna ge- nom att de antager stadgar och utser styrelse.

Sammanträde enligt första stycket skall, om någon delägare begär det, hållas av lantmäteri-

myndigheten eller den som myndigheten förordnat därtill. Dock skall i samband med

förrättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (1973:1149) eller la— gen (1987:11) om exploaterings— samverkan lantmäterimyndighe- ten eller, om särskild förrätt- ningsman förordnats enligt 45 anläggningslagen, denne hålla sammanträde enligt första stycket beträffande samfällighet som be- röres av förrättningen, om del- ägare i samfälligheten begär det eller om det är av väsentlig bety- delse från allmän synpunkt att samfällighetsförening bildas.

Sammanträde enligt första stycket skall, om någon delägare begär det, hållas av lantmäteri- myndigheten eller den som myndigheten förordnat därtill. Dock skall i samband med

förrättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (1973:1149) eller la- gen (0000:000) om fördelning av byggrätt lantmäterimyndigheten eller, om särskild förrättningsman förordnats enligt 4 5 anlägg- ningslagen, denne hålla samman- träde enligt första stycket beträf- fande samfällighet som beröres av förrättningen, om delägare i samfälligheten begär det eller om det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att samfällig- hetsförening bildas.

I fråga om samfälligheter enligt 1 5 första stycket 5 skall vad som i andra stycket sägs om förrättning och förrättningsman gälla förrättning och förrättningsman enligt vattenlagen (1983z291). Om det är av vä- sentlig betydelse från allmän synpunkt att en samfällighetsförening bildas för förvaltningen av en bevattnings- eller vattenregleringssam- fällighet, får lantmäterimyndigheten hålla sammanträde enligt första stycket även om delägare i samfälligheten inte har begärt det.

2Senaste lydelse 1989z727

215

I fråga om sammanträde för bildande av samfällighetsföre- ning äger 75 andra stycket, 8—1155, 125 första stycket första punkten och 145 motsva- rande tillämpning. Hålles sam- manträdet i samband med för- rättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (197221149), vatten- lagen (19832291) eller lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan, äger dock i fråga om delgivning av kallelse till sam- manträdet vad som gäller om delgivning av kallelse till sam- manträde vid förrättningen mot- svarande tillämpning.

I fråga om sammanträde för bildande av samfällighetsföre- ning äger 75 andra stycket, 8—1155, 125 första stycket första punkten och 145 motsva- rande tillämpning. Hålles sam- manträdet i samband med för— rättning enligt fastighetsbild— ningslagen (1970:988), anlägg— ningslagen (1972: 1 149), vatten- lagen (1983:291) eller lagen (0000.'000) om fördelning av byggrätt, äger dock i fråga om delgivning av kallelse till sam- manträdet vad som gäller om delgivning av kallelse till sam- manträde vid förrättningen mot- svarande tillämpning.

23 5 I fråga om klander av beslut vid sammanträdet äger 15 5 motsvaran- de tillämpning.

Har fastighetsbildnings-, an- läggnings- eller exploaterings- beslut eller tillståndsdom eller tillståndsbeslut enligt vattenlagen (19831291) meddelats, får sam- manträde för bildande av samfäl— lighetsförening hållas innan do- men eller beslutet om samfällig- hetens bildande vunnit laga kraft. Som delägare anses därvid äga— ren av fastighet och annan som enligt domen eller beslutet skall ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning

Har fastighetsbildnings-, an- läggnings- eller fördelningsbeslut eller tillståndsdom eller till- ståndsbeslut enligt vattenlagen (19831291) meddelats, får sam- manträde för bildande av samfäl- lighetsförening hållas innan do- men eller beslutet om samfällig- hetens bildande vunnit 1aga kraft. Som delägare anses därvid äga- ren av fastighet och annan som enligt domen eller beslutet skall ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning

att fastighetsbildnings-, anlägg- nings-, exploaterings— eller till— ståndsbeslutet eller tillstånds- domen vinner laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a 5 anläggningslagen (1973:1149) eller 13 kap. 505 första stycket vattenlagen.

att fastighetsbildnings-, anlägg— nings-, fördelnings— eller till- ståndsbeslutet eller tillstånds- domen vinner laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a 5 anläggningslagen (1973:1149) eller 13 kap. 505 första stycket vattenlagen.

615

Samfällighetsförening skall upplösas, när den eller de sam- fälligheter som förvaltas av för- eningen upphör att bestå. Upp- lösning skall vidare ske, om medlemmarna är ense om det och länsstyrelsen medger det. Be- stämmelser om rätt för lantmäte- rimyndigheten att förordna om upplösning av samfällighetsfö- rening finns i anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1987:11) om exploateringssamverkan.

Samfällighetsförening skall upplösas, när den eller de sam- fälligheter som förvaltas av för- eningen upphör att bestå. Upp- lösning skall vidare ske, om medlemmarna är ense om det och länsstyrelsen medger det. Be— stämmelser om rätt för lantmäte— rimyndigheten att förordna om upplösning av samfällighetsfö- rening finns i anläggningslagen (1973:1149).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. 1, 4, 5, 18, 20, 21, 23 och 61 55 skall tillämpas i sin tidigare lydelse vid förrättning enligt lagen (1987:11) om exploateringssamver- kan som pågår efter lagens ikraftträdande.

9. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter;

Härigenom föreskrivs att lagen (1973:1152)1 om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Med samfällighetsförenings fordran på belopp, som vid uttaxering enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter påförts nå- gon som ägare av fastighet eller innehavare av tomrätt, som omfattas av samfälligheten, följer förmånsrätt enligt 6 5 1 eller 7 5 2 förmåns— rättslagen (1970:979), om beloppet icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan.

Om föreningen förvaltar en exploateringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploate— ringssamverkan, gäller förmåns- rätten dock inte större belopp än som följer av beslut enligt 13 5 nämnda lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. Har förmånsrätt fastställts med stöd av 12 5 lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, skall andra stycket tillämpas i sin äldre lydel- se.

1Senaste lydelse 1987:131

10. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:839) om Statens

va—nämnd;

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 8, 9 och 14 55 lagen (1976:839) om Statens va—nämnd skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

191

Statens va—nämnd prövar mål enligt lagen (1970:244) om all- männa vatten- och avloppsan- läggningar samt mål enligt lagen (1981:1354) om allmänna värme- system.

Statens va—nämnd prövar mål enligt lagen (0000.'000) om vat— tenförsörjning och avlopp, mål enligt lagen (1981:1354) om all- männa värmesystem samt mål enligt lagen (0000:000) om av— gifter för kommunal gatuhåll- ning.

252

Nämnden består av ordföran- den och fem andra ledamöter. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga ledamöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet i tek- niska frågor avseende vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. Två ledamöter skall vara väl för- trogna med förvaltning och sköt- sel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En le-

1Senaste lydelse 198111355 2Senaste lydelse 1981 : 1355

Nämnden består av ordföran- den och fem andra ledamöter. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga ledamöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet i tek- niska frågor avseende vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. En ledamot skall vara väl förtro— gen med förvaltning och skötsel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En le-

damot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—för- hållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtro- gen med va—förhållanden eller värmeförsörjning för annan be- byggelse än bostäder.

I den utsträckning det behövs skall för ledamot finnas ersättare. Be-

damot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—för- hållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtro- gen med va—förhållanden eller värmeförsörjning för annan be- byggelse än bostäder. En ledamot skall vara väl förtrogen med kommunala gatu- och trafikfrå- gor.

stämmelserna om ledamot gäller även ersättare.

Talan väckes hos nämnden genom ansökan, som skall vara skriftlig och innehålla uppgift om parternas namn och hemvist, den berörda fastigheten samt sökan- dens yrkande och grunderna för detta.

Uppjyller ansökan ej vad som föreskrivs i första stycket, skall nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Efterkommes ej föreläggandet, får ansökan avvisas.

Återkallas ansökan, avskrivs målet.

Om ej ansökningen omedelbart avvisas, skall nämnden bereda motparten tillfälle att inom tid som nämnden utsätter skriftligen yttra sig över den.

85

Den som vill inleda ett ärende vid Va—nämnden genom ansökan eller överklagande skall göra detta skriftligen. En sådan skri- velse skall innehålla uppgift om parternas namn och adress, den berörda fastigheten samt sökan- dens eller klagandens yrkande och grunderna för detta.

Är den inledande skrivelsen bristfällig, skall nämnden före- lägga parten att avhjälpa bristen inom viss tid. Följs inte föreläg- gandet, får ansökan eller över— klagandet avvisas.

Återkallas en ansökan eller ett överklagandet, avskrivs målet.

Om inte ansökningen eller överklagandet omedelbart avvi- sas, skall nämnden bereda mot- parten tillfälle att inom tid som nämnden utsätter skriftligen yttra sig över den.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 53

I mål angående inlösen eller ersättning enligt 15 eller 16 5 lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt 16 eller 175 lagen (1981:1354) om allmänna värme- system skall huvudmannen svara för kostnaderna på ömse sidor hos nämnden. Dock skall 18 kap. 6 och 8 55 rättegångsbalken äga motsvarande tillämpning.

I mål angående inlösen eller ersättning enligt 18, 25 eller 26 5 lagen (0000:000) om vattenför- sörjning och avlopp samt 16 eller 175 lagen (1981:1354) om all- männa värmesystem skall huvud— mannen svara för kostnaderna på ömse sidor hos nämnden. Dock skall 18 kap. 6 och 8 55 rätte- gångsbalken äga motsvarande tillämpning.

I annat mål än som avses i första stycket kan part på begäran tillerkännas ersättning av motparten för kostnad vid nämnden, om det finns särskilda skäl för det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

3Senaste lydelse 1981:1355

11. Förslag till Lag om ändring i renhållningslagen (1979:596);

Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979:596)

dels att 18 och 19 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 18 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 51

Såvitt avser gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser, som är redovisade i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen är huvudman, svarar kommunen för att plat- serna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av sanitär olägenhet hindras samt de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.

Kommunens skyldigheter en- ligt första stycket består även om detaljplanen för området upp- hävs.

Inom områden, som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik, är fastighetsin- nehavaren skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket.

Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upp- låtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt

1 Senaste lydelse l993:1619

Utan hinder av vad som sägs i tredje stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upp- låtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt

enligt 14 kap. 2 5 plan- och bygg- lagen.

När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge kommunen undantag från skyldigheten enligt första stycket.

enligt 14 kap. 2 5 plan- och bygg- lagen.

När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge kommunen undantag från skyldigheten enligt första och andra styckena.

18a5

Om kommunens rätt att ta ut avgifter för åtgärder som avses i

första stycket finns bestämmelser

i lagen (0000:000) om avgifter

för kommunal gatuhållning.

19 52

Kommunen kan ålägga en fas- tighetsinnehavare inom ett områ- de med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som avses i 18 5 första stycket i fråga om gångbana eller något annat ut- rymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.

Kommunen kan ålägga en fas- tighetsinnehavare inom ett områ— de med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser eller inom ett område som avses i 18 5 andra stycket att utföra de åtgärder som avses i 185 första stycket i fråga om gångbana eller något annat utrymme utanför fas- tigheten som behövs för gångtra- fiken.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som skall vidtas av fastighetsinnehavaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2Senaste lydelse l993:l619

12. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10);

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10)1 dels att 5 kap. 13 5, 6 kap. 2—16, 18 och 32—38 55, 14 kap. 75 och 15 kap. 8 5 skall upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 2 och 3 55 skall utgå, dels att rubriken före 6 kap. 31 5 skall ha följande lydelse, dels att 1 kap. 3 och 555, 5 kap. 1, 2, 4, 7—9, 16, 33 och 3455, 6 kap. 23, 24, 26 och 31 55, 8 kap. 11, 18 a, 23 och 3255, 11 kap. 5 5, 13 kap. 1, 3, 5 och 855,14 kap. 1, 8 och 10 55, 15 kap. 3 och 4 55 och 16 kap. 5 5 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 7 a, 7 b och 7 c 55 av följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 3 52

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om än— vändningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda mil- jön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.

Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.

För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av de- taljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintres- sen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. till- godoses.

1Lagen omtryckt 1992:1769 2Senaste lydelse 1995:1 197

Nuvarande lydelse

Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.

Föreslagen lydelse

För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner

antas.

Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt före- skrivet.

55

Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas.

5 kap.

Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för

1. ny sammanhållen bebyggelse,

2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inver- kan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om till- komsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller för- handsbesked,

2. ny enstaka byggnad som

a) genom sin användning får betydande inverkan på omgiv- ningen, eller

b) skall förläggas inom ett område där det råder stor efter- frågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, 3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen be- höver ske i ett sammanhang. Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, orn anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 5. Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.

25

Vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befint— liga bebyggelse-, äganderätts— och fastighetsförhållanden som kan in- verka på planens genomförande.

1 de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17—19 55 skall pla- nen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

Detaljplanen får inte omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den som skall bestämmas enligt 5 5.

Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna plat- serna inom planområdet, skall

I de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 55 skall planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nöd— vändigt med hänsyn till syftet med den.

46

Om kommunen inte skall vara huvudman för allmänna platser inom planområdet, skall det an-

det anges i detaljplanen. ges i detaljplanen.

7 53

Utöver vad som enligt 3 5 skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om

1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 5 första stycket, 6 5 första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 5 första och tredje styckena samt 9 5 första och andra styckena,

2. den största omfattning i vilken byggande över och under mark- ytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostads- försörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byg- gandet skall ske,

3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan be- stämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,

4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an- läggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 5, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 5 och för tomter som är särskilt värdefulla

3Lydelse enligt prop. 1996/97:34

från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 samt sådana be- stämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 5 lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,

5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,

6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kom- munen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestäm- melser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kul- turhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt,

7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,

8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använ- da viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 5 första stycket 6,

9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,

10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,

11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgiv— ningen och, om det finns sär- skilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförore- ning, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387),

12. principerna för fastighets- indelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar,

11. skyddsanordningar för att motverka störningar och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåt— na värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387),

12. principerna för fastighets— indelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar, i den mån bestämmelser härom inte har meddelats enligt 7 a 5,

13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

] detaljplanen får även medde- las bestämmelser om exploate- ringssamverkan enligt 6 kap. 2 5. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i an— språk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.

Planen får inte göras mer de— taljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Bestämmelser som närmare reg- lerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.

Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.

7a5

Om det behövs för genomfö- rande av en ändamålsenlig in- delning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges

I. områdets indelning i fastig- heter,

2. de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättig- heter som skall bildas, ändras eller upphävas,

3. de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanlägg- ningar,

4. de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanlägg- ningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anlägg- ningarna.

7175

Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmel- ser om servitut och liknande sär- skilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 5 och 5 kap. 4 5 första stycket fastighetsbildningslagen (1970:988).

Om planen skall reglera inrät- tandet av en gemensamhetsan- läggning, tillämpas 5 och 6 55 anläggningslagen (1973:1 149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 5 led— ningsrättslagen (1973:1144).

7c5

Om det är ägnat att underlätta detaljplanens utformning och genomförande, får anges att hela eller en del av planen skall utgö- ra ett fördelningsområde enligt lagen (0000:000) om fördelning av byggrätt samt att genomföran- det inom fördelningsområdet skall ske enligt den lagen.

Ifall som avses i första stycket skall även anges de bestämmelser enligt 7 a 5 som är nödvändiga för fördelningsförrättningens ge- nomförande.

89

I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgär- der som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän

I. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,

2. viss byggnad eller anlägg- ning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastighe- ten har ändrats eller

2. viss byggnad eller anlägg- ning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastighe- ten har ändrats.

3. beslut om antagande av en i detaljplanen förutsatt fastighets- plan har vunnit laga kraft eller fastighetsplanen får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 5 andra stycket.

9 9 Detaljplanen består av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa hand- lingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestäm- melser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.

Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 a 5 tas in på en särskild plankarta.

Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.

Planhandlingama skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.

1654

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områ— desbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras

4Senaste lydelse 1995:1197

l. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 5 andra stycket, 6 5 första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 5, 8 5 andra och tredje styckena samt 9 5 tredje stycket,

2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,

3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och stor- leken på tomter till sådana hus,

4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an— läggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 5, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 5 och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 samt sådana be- stämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 5 lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

5. användning och utformning av allmänna platser, varvid får med- delas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,

6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 5 tredje stycket,

7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,

8. exploateringssamverkan en-

ligt 6 kap. 2 5.

335

Bestämmelserna i 19 5 om fastighetsförteckning och bestämmelser— na i 20—31 55 skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.

En miljökonsekvensbeskriv- ning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall upprät- tas vid tillämpningen av 5 kap. 1 5 tredje stycket i fråga om tillkomsten av ny enstaka bygg- nad eller annan anläggning som kräver bygglov enligt 8 kap. 2 5 och som genom sin användning får betydande påverkan på mil- jön, hälsan eller hushållningen med naturresurser.

345

Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områ- desbestämmelser gäller först se- dan beslutet vunnit laga kraft el- ler får genomföras efter förord- nande enligt 13 kap. 85 andra stycket.

Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områ- desbestämmelser gäller först se- dan beslutet vunnit laga kraft el— ler får genomföras efter förord— nande enligt 13 kap. 85 andra stycket. Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan ifråga som avses i 7 a 5 och som fattats efter tillämpning av reglerna om en- kelt planförfarande får genomfö- ras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som be- rörs av beslutet skriftligen god- känt det förslag som ligger till grund för beslutet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 23 5 Bestämmelserna i 19—22 55 I lagen (0000.'000) om avgifter

om ägare gäller även exploate— ringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan.

för kommunal gatuhållning finns en bestämmelse om att det vid bestämmande av avgiftsskyldig- heten skall beaktas att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning enligt 6 kap. 19 5 denna lag.

245

Om kommunen är huvudman för allmänna platser, får kommu- nen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighets- planen skall utgöra en fastighet.

En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter ge- nomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt före- ligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas 1 an- språk.

Kommunen får efter genomfö- randetidens utgång lösa fastighe— ter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7a 5 i detaljplanen skall utgöra en fastighet.

En kommun som är huvudman för gator får efter genomföran- detidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvud- saklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.

Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild

rätt, får rättigheten lösas.

265

Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Att planen skall utvisa om kommu- nen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 5.

Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett än- damål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall allmänna platser upplåtas till allmänt begag-

Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte ut- byggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Att planen skall utvisa om kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 5.

nande efter hand som bebyggelsen färdigställs.

Gatukostnader m.m.

Vid tillämpningen av andra stycket skall mark som är sam—

fälld för flera fastigheter och som

inte är avsedd för bebyggelse anses bebyggd när den väsentli— gen tagits i anspråk för angivet ändamål.

Gatukostnader

315

Om kommunen i egenskap av huvudman skall anlägga eller förbättra gator och andra all- männa platser, får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder som är avsedda att till- godose ett visst områdes behov av allmänna platser och av an— ordningar som normalt hör till allmänna platser skall betalas av ägarna till fastigheterna inom området.

Om kommunens rätt att ta ut avgifter för iordningställande och underhåll av gator och andra allmänna platser finns bestäm- melser i lagen (0000:000) om avgiher för kommunal gatuhåll- ning.

Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund.

Kommunen beslutar om av- gränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för fördel- ningen.

8 kap. 11 55 Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan

skall bifallas om

1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighets- plan som gäller för området, varvid det förhållandet att ge- nomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör hinder mot att bygglov lämnas,

2. den fastighet och den bygg- nad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras

a) stämmer överens med de- taljplanen och med den fastig- hetsplan som gäller för området eller

b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastig- hetsbildning enligt 3 kap. 25 första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och

1. åtgärden inte strider mot detaljplanen, varvid det förhål- landet att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa ut- gör hinder mot att bygglov läm- nas,

2. den fastighet och den bygg- nad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras

a) stämmer överens med de- taljplanen eller

b) avviker från detaljplanen men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastig- hetsbildning enligt 3 kap. 25 första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och

3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10—18 55.

5Senaste lydelse l994z852

Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med fastighets— planen och om ansökningen kommer in före utgången av ge— nomförandetiden för detaljpla— nen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genom- föra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.

Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med bestäm- melser i detaljplanen om fastig- hetsindelningen enligt 5 kap. 7a 5 och om ansökningen kom- mer in före utgången av genom- förandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att in- om viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genom- föra den fastighetsindelning, som förutsätts i detaljplanen.

Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 5 första stycket 4 och sådana yttre åtgärder på byggnader som anges i 3 5 första stycket 1 skall bygglov lämnas även om förutsättningama i första stycket 2 inte är uppfyllda.

Även om förutsättningama i första stycket är uppfyllda, får bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.

Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsför- sörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana åtgärder som anges i 1 5 första stycket 3.

Bygglov får lämnas till åtgär- der som innebär mindre avvikel- ser från detaljplanen eller fastig- hetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i första stycket 2b och 17 kap. 18a5 skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.

Bygglov får lämnas till åtgär- der som innebär mindre avvikel- ser från detaljplanen, om avvikel- serna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i första stycket 2b och 17 kap. 18a5 skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godta- gits.

18a5

Har beslut fattats om anta- gande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestäm— melser eller fastighetsplan får bygglov, rivningslov eller mark— lov ges med villkor att planbeslu- tet vinner laga kraft. 1 beslutet om lov skall därvid tas in en upp- lysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.

Har beslut fattats om anta- gande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbe- stämmelser får bygglov, rivnings- lov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. 1 beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit la- ga kraft.

235

Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller på- börjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områ- desbestämmelser eller fastighets— plan som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgöran- det om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet av- gjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort plan— ärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjs— mål.

Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller på- börjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om exprop- riationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kom— munen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansök- ningen om lov kom in till bygg- nadsnämnden, skall dock ansök- ningen avgöras utan dröjsmål.

325

1 beslut om bygglov får be- stämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsäga- ren har betalat ersättning för ga- tor eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersätt- ningen.

1 beslut om bygglov får be- stämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsäga- ren har betalat engångsavgij? en— ligt lagen (0000:000) om avgifter för kommunal gatuhållning eller ställt säkerhet för avgiften.

Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har ut- förts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.

11 kap. 5 56 Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och för- handsbesked och i ärenden som föranleds av en bygganmälan eller rivningsanmälan enligt 9 kap. 2 5 samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, fram- ställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnads— krävande åtgärder.

Byggnadsnämnden får dess- utom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 25 första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan an- läggning, ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att en- ligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmel- ser och fastighetsplaner. Plan- avgift får tas ut endast om fastig— hetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.

6Senaste lydelse 199511197

Byggnadsnämnden får dess- utom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 25 första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan an- läggning eller när bygglov läm— nas för åtgärd som anges i 8 kap. 1 5 första stycket 3, ta ut en plan- avgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner och om— rådesbestämmelser. I fråga om åtgärder enligt 5 kap. 18 5 får i planavgiften endast inräknas kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av pla- nen eller bestämmelserna.

Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- munens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för be- räkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kom- munfullmäktige.

Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- munens kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av av— gifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.

13 kap.

18

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen

(19912900), nämligen

1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner och områdes- bestämmelser eller att fatta be- slut om skyldighet för fastighets- ägare att betala kostnader för gator och andra allmänna plat- ser eller att fatta beslut om vill- koren för sådan betalning,

3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan,

4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan be- talning,

2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner och områdes- bestämmelser,

3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser,

5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads— nämnden samt

6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges be- slut om regionplan.

Andra beslut rörande gatu- kostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol fi*amgår av 15 kap. 8 5.

357

Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 25 finns i

23—25 55 förvaltningslagen (1986z223).

Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphä- va en detaljplan, områdesbe- stämmelser eller en fastighets- plan räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kom- munfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23—25 55 förvalt— ningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stål- let avse kommunstyrelsen.

Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdes- bestämmelser eller en fastig- hetsplan får överklagas endast av den som senast under utställ- ningstiden skriftligen har fram- fört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmel- serna för enkelt planförfarande

7Senaste lydelse 1995:1197

Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdes- bestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av proto— kollet med beslutet har tillkänna- getts på kommunens anslags- tavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23—25 55 förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommun- styrelsen.

58

Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller om- rådesbestämmelser får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om be- stämmelserna för enkelt planför- farande har tillämpats, får beslu-

har tillämpats, får beslutet över— klagas endast av den som enligt 5 kap. 28 5 har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

tet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 285 har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 5 andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.

858

Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall an- tingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kom- munen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse gö- ras.

Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess hel- het. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgi- vande får ändringar av ringa be- tydelse göras.

På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överkla- gade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen av- gjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.

14 kap. 1 8

Mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman samt annan mark som enligt planen skall användas för annat än enskilt bebyggande är kommunen skyldig att lösa, om fastighetsägaren begär det. Mark som enligt planen skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är

8Senaste lydelse l995:1197

huvudman, är väghållaren skyldig att förvärva med äganderätt, nytt- janderätt eller annan särskild rätt, om fastighetsägaren begär det. Väg- hållaren får bestämma om förvärvet skall avse äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt.

Om detaljplanen medger tillfällig användning av mark, skall första stycket inte tillämpas beträffande marken under den tid då sådan an- vändning får pågå.

Ifråga om mark som är belä- gen inom ett samverkansområde enligt lagen (1987:11) om ex- ploateringssamverkan gäller sär- skilda bestämmelser.

8 59 Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till er- sättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att 1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändel—

se förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,

2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser eller rivningslov vägras med stöd av 8 kap. 16 5 2 eller 3,

3. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan enligt 5 kap. 75 första stycket 4 eller 6 eller i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 5 4 eller 5,

4. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 5 tredje stycket meddelas i områdesbestämmelser,

5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 5 första stycket 2 eller 3.

9Senaste lydelse 199521 197

Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 före- ligger rätt till ersättning, om skadan är betydande i förhål- lande till värdet av berörd del av

Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markan- vändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.

fastigheten. 1 fall som avses i första stycket 3—5 föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markanvändning av- sevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.

Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men upp- kommer vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lö- sa fastigheten, om ägaren begär det.

Vid tillämpningen av andra och tredje styckena skall även beaktas andra beslut som avses i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 5 la- gen (1988:950) om kulturminnen m.m., 5, 8, 9, 11 och 19 55 natur- vårdslagen (1964:822), förbud enligt 20 5 andra stycket och 21 5 andra stycket samma lag och beslut enligt 18 5 skogsvårdslagen (1979:429) och 19 kap. 2 5 vattenlagen (1983r291), under förutsättning att beslu- ten meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall be- aktas sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 5 skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid. Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av nyss angivna beslut förlorats på grund av bestämmelserna i 15 kap. 4 5 eller motsvarande bestäm- melser i lagen om kulturminnen m.m., naturvårdslagen eller vattenla- gen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.

Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 65 beslutat om rivningsförbud eller skyddsbestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3 för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m., är staten skyldig att ersätta kommu- nen dess kostnader för ersättning eller inlösen. 1 fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds— eller säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen.

105

Ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde i fall som avses i 3 5, 4 5, 5 5 första stycket eller 8 5 första stycket skall bestäm- mas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet eller den åtgärd som avses i 4 5. Härvid skall bortses från för- väntningar om ändring av markanvändningen.

Ersättning för skada i fall som avses i 8 5 första stycket 1 och 2 skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 8 5 andra stycket skall tålas utan ersättning.

Ersättning för skada i fall som avses i 85 första stycket skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 8 5 andra stycket skall tålas utan ersättning.

15 kap. 310

Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 5 andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.

Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall må- let förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kommunens talan

Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäl- ler även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överens- stämmelse med fastighetsplanen. Bildas fastighet som över- ensstämmer med fastighetspla- nen, förfaller kommunens talan.

När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till lantmäterimyndigheten.

10Senaste lydelse 199511412

Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäl- ler även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överens- stämmelse med detaljplanen. Bil- das fastighet som överensstäm- mer med detaljplanen, förfaller kommunens talan.

1 fall som avses i 14 kap. 3, 5, 7 eller 8 5 skall talan väckas in- om två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft.

48

1 fall som avses i 14 kap. 3, 5 eller 8 5 skall talan väckas inom två år från det att beslutet på vil- ket talan grundas vann laga kraft.

1 fall som avses i 14 kap. 4 eller 6 5 skall talan väckas inom två år från det att den åtgärd på vilken talan grundas utfördes.

Talan får dock väckas senare än som anges i första och andra styckena, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.

16 kap.

Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fas- tighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren el- ler tomträtten, dock att tomträtts- havare ej är skyldig att bekosta anläggande av gator och andra allmänna platser.

58

Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fas- tighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren el- ler tomträtten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

2. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap 7 a 5.

3. Detaljplan som antagits före lagens ikraftträdande får under genomförandetiden ändras genom införande av bestämmelser enligt 5 kap. 7 a 5 utan hinder av bestämmelserna i 5 kap. 11 5 första stycket.

4. I fråga om skyldighet att betala ersättning för gatubyggnadsåtgär- der som har påbörjats före lagens ikraftträdande finns bestämmelser i övergångsbestämmelsema till lagen (0000:000) om avgifter för kom- munal gatuhållning.

13. Förslag till

Förordning om ändring i plan— och byggförordningen (1987z383);

Härigenom föreskrivs i fråga om plan— och byggförordningen (1987z383)1 att rubriken närmast före 11 5 och 11 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Detaljplaner, fastighetsplaner Detaljplaner och områdesbe- och områdesbestämmelser stämmelser

115

Vid samråd om förslag till de— Vid samråd om förslag till de- taljplaner, fastighetsplaner och taljplaner och områdesbestäm- områdesbestämmelser skall sam- melser skall samma ordning föl- ma ordning följas som föreskrivs jas som föreskrivs i 105 första i 105 första stycket. Länsstyrel- stycket. Länsstyrelsen behöver sen behöver dock inte underrätta dock inte underrätta lantmäteri- lantmäterimyndigheten och myn- myndigheten och myndigheter digheter som är sakägare. som är sakägare.

1Förordningen omtryckt 1994: 1237

lll] Ogal'a'röfl El

ledarmarna "':-lttjåm ,. _, s......

.th | I. I- , (11111. i 11' '|'!" tll-" llthr'ltltev :- -I två år lfl'll Lil-l.'! lll ." ggn :nnflil'rl -.'lll ,.- J lLl'_| '.l'ni'l' 'Du-1 Li.—' 1 lla-". ,_r.lrlrL.' mm»— Inga 151 "11.

lfh" .. lim. Mia-”IF. Gm "1 åar; 111,1- rl P.J'h '.'" ll'l'. .i'l'i'. me'-amb 535555 11311" 11.1-io tillåtit. mmm...... matsal

1.1an :l." undar. inkl: mallar.-nh-Lcl'LHIUIm51nnrum11:-i'1u.imi=htl

denna lag till mmmmmm- denna 1111: Br Hushållen ull'l til-'- Wiggum eller FmEhaIL'IQ tilll-tr 13.1-Mu eller middle-Im . - »- WW r$läl- wwmw

tumma mnnlqilsl

. " .l " .:. . millii-". Mbmmätaarlaabhmo % ' :-' .. _ Willi-Emm maa 115551 311th mn "qu&! dallape avgrund mma emm 5.01 1 » manual alternerar-tu aint inuti mum BWIMHVÖMM . MWg; dad 09:53me Halland.-lo halmtak-(Immanuel mirakler: 111 mus .maaäilaa mä moz—rsierl'glb ."]. kullagrad-i mumljumn 151911. 1.1'uhibtuphnu shall 551.111 511111 131-:l: 111111" lJ'E'I: ullig! & kan" i '. 5.- .. i. lille-Laugh! mm manila [äre lage-rs ih 41.115!de .]: under *mmmrmtkiidui !r'drgl gulla-n innhåldr ll'l- lJ-rutllmm riset 511131 5 T 11 & 111.111 under av benämnd-amn . _ 'Lntl. H' 1 FFl-su mi.—ML . ihåg.! om skrldlihcl ltt bl.-tilll Mil:": 111. måyupädiliå— 511111 har påbörjat.-l Ihre lag:-ria lkrnlr'lutlttmde finns i.u:slämlulnln'ri * utgångnhlz'llåmrrlelwmn till lng-En iunDll'llUDl om avgift!!! för kum- -_ l"g':luh.1.ll.niu1'

1. Inledning

Utredningens arbete har omfattat en bred översyn av plan- och byggla- gen (1987110), PBL, och angränsande lagstiftning. Direktiven för ut- redningsarbetet har utfärdats vid fyra olika tillfällen. Direktiven bifo- gas detta betänkande som bilaga 1—4.

Utredningsarbetet har bedrivits i etapper. Fyra delbetänkanden har tidigare avlämnats: Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993194), Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36), Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) samt Precisering av handels- ändamålet i detaljplan (SOU 1996:52). Flertalet av de frågor som ut- redningen har tagit upp i de nämnda betänkandena har redan proposi- tions- och riksdagsbehandlats.

I detta slutbetänkande behandlas dels gatukostnadsbestämmelsema i enlighet med det ursprungliga direktivet den 26 november 1992, dels regelsystemet för plangenomförande enligt tillläggsdirektivet den 23 juni 1994, dels frågorna enligt tilläggsdirektivet den 24 maj 1995 om detaljplanering, ersättning m.m. enligt PBL samt frågor rörande va—lagen.

Samråd har under arbetes gång skett med Bostadspolitiska utred- ningen, EVL—utredningen, Kulturarvsutredningen och Storstadskom- mitten.

I enlighet med direktiven har vår översyn av plangenomförandet gjorts utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. Rättssäkerhet, rättvisa och likställighet samt effektivitet har varit de grundläggande utgångspunk- terna för vårt arbete. Frikoppling av regler om utförande, drift och kostnadsfördelning, med kombinationsmöjligheter till helhetslösning- ar, är andra förutsättningar som vi har ställt i centrum. Ambitionen har varit att underlätta möjligheterna till ett situationsanpassat och flexi- belt plangenomförande så att den från skilda utgångspunkter bästa lösningen kan tillämpas i varje enskild situation.

I fråga om bestämmelserna om planläggning har vi gjort en bred ge- nomgång av de problem som berörs i direktiven. Vi har dock i den de- len inte funnit anledning till några större förändringar av gällande rätt.

Betänkandet har disponerats så att frågorna om plangenomförande, kostnadsfördelning m.m. behandlas först. 1 avsnitt 2 ges vissa grunder för hur systemet som helhet bör utformas för uppfylla de mål som an- ges i direktiven. Denna diskussion ligger till sedan till grund för de överväganden som görs i avsnitten 3—8 om huvudmannaskap för all- männa platser, gatukostnader, vattenförsörjning och avlopp, fastig- hetsplan, de s.k. exploatörsparagrafema och exploateringssamverkan.

I avsnitt 9 behandlar vi PBL:s ersättningsbestämmelser, särskilt i fråga om ersättning vid beslut till skydd för kulturmiljön.

I de följande avsnitten 10—13 tar vi upp och behandlar vissa plane- ringsfrågor, bl.a. det s.k. detaljplanekravet, sambandet mellan över- siktlig planering och detaljplanering samt hur vindkraftsutbyggnaden bör behandlas i den kommunala planeringen och tillståndsgivningen.

1 avsnitt 14 berörs slutligen ytterligare en fråga som uppmärksam- mats under utredningsarbetets gång, nämligen reglerna för uttagande av planavgift.

De ekonomiska effekterna av våra förslag mer i detalj framgår av redovisningen under varje avsnitt. Sammantaget leder förslagen enligt vår bedömning till kostnadsbesparingar för såväl staten som kommu- nerna. Även för fastighetsägare och boende leder våra samlade förslag till minskade kostnader. Inom denna sistnämnda grupp föreslår vi dock viss omfördelning i syfte att uppnå en totalt sett rättvisare kostnadsför— delning. Våra förslag har inga regionalpolitiska effekter.

2. Principer för ett rationellt plangenom- förande

I detta avsnitt ges en översiktligt beskrivning av det gällande plange- nomförandesystemet, främst i fråga om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma anläggningar. Vidare utvecklas vissa grundläg— gande principer för ett flexibelt och situationsanpassat plangenomfö- rande. Avsnittet ligger till grund för de överväganden som senare pre- senteras i avsnitten 3—8.

2.1. Inledning

Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om mark- användningen.

Begreppet plangenomförande har dock inte någon klar definition. Det enda stället i lagstiftningen där det används torde vara i rubriken till 6 kap. PBL. Gränsen mellan planläggning och plangenomförande är således i såväl teori som praktik flytande. Att själva begreppet i viss mån är oklart torde dock inte skapa några problem vare sig i rättslig eller praktisk mening. Vår allmänna utgångspunkt är att förändringar i markanvändningen utgör en sammanvävd process som innehåller en mängd aktiviteter alltifrån planläggning, markförvärv, tillstånd från myndigheter, finansiering, projektering, till slutligt byggande och för- valtning av byggnader och gemensamma anläggningar. Processen om- fattar vidare ett stort antal aktörer, som fastighetsägare, byggherrar, huvudmän för olika gemensamma anläggningar, byggföretag, konsul- ter, finansiärer, kommunen, statliga myndigheter, m.fl. samt sist men inte minst allmänheten.

Förutsättningama för en exploatering varierar mellan olika situatio- ner. Givetvis finns det skillnader vad gäller detaljplaners ändamål och utformning. Därutöver har också fastighets- och ägarstrukturen samt byggherramas kompetens stor betydelse för genomförandet av ett be- byggelseprojekt.

Inte sällan genomförs en exploatering inom mark som inledningsvis ägs av kommunen. Därvid kan kommunen genom olika slag av avtal, t.ex. markanvisningsavtal, reglera hur plangenomförandet skall ske.

En annan vanlig situation är att marken ägs av byggherrar med till- gång till byggkompetens, t.ex. bygg- eller fastighetsföretag. Nästan undantagslöst tecknar kommunen och byggherren därvid s.k. exploa- teringsavtal, som mer i detalj reglerar planens genomförande.

En något mindre frekvent men mer komplicerad situation är exploa- tering inom områden med många fastighetsägare, där huvudparten av ägarna inte har någon yrkesmässig anknytning till exploaterings— och byggverksamhet. Typfallet är förnyelse och förtätning av äldre fritids— hus- och villaområden.

Från lagstiftningssynpunkt torde detta sistnämnda fall vara mest problematiskt, trots att det varken är vanligast eller av störst ekono- misk betydelse. Med flera berörda fastighetsägare med olika intressen ställs många frågor på sin spets, vilket gör att det är just i denna situa- tion som plangenomförandelagstiftningen får sin direkta tillämpning. Det är vid utbyggnaden av områden med flera fastighetsägare som be- stämmelser om kostnadsfördelning, ersättningsregler m.m. verkligen kommer till användning i praktiken.

Lagreglema spelar dock en betydande roll även i de andra berörda situationerna, men där har de mer betydelsen av att utgöra grunden för överenskommelser mellan kommun och byggherre.

Till processen hör även den framtida förvaltningen av bl.a. gemen- samma anläggningar. Frågor om huvudmannaskap och om fördelning av kostnader för drift och underhåll är därvid väsentliga komponenter som måste avgöras redan i planläggningsskedet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det vi här något förenklat har benämnt plangenomförande är en komplex process, i vilken de olika aktörernas handlande i stor utsträckning, direkt eller indirekt, styrs av den omfattande lagstiftning som gäller inom området. Från samhällets sida bör ambitionen vara att denna lagstiftning är utformad på ett sådant sätt att de olika aktiviteterna och aktörerna så långt möj- ligt samordas så att systemet totalt sett är effektivt.

2.2. Direktiven

1 tilläggsdirektiv för utredningen, beslutade den 23 juni 1994, konsta- teras att de medel för genomförandet av planer m.m. som finns i dag fungerar i stort väl. Det riktas emellertid en viss kritik mot systemet och denna kritik går i huvudsak ut på följande.

Genomförandemedlen är så konstruerade att de skall användas i sär- skilt angivna situationer och i vissa bestämda kombinationer. Det in- nebär t.ex. att om kommunalt huvudmannaskap väljs för en detaljplan, så har därigenom även valts ett helt genomförandesystem. Motsva- rande gäller om valet i stället är att annan än kommun skall vara huvudman eller om ett genomförande skall ske genom exploaterings- samverkan. Det egentliga önskemålet kan, i vart fall i många situatio- ner, vara att utnyttja endast vissa delar av respektive system. Det pekas också på att helhetssynen i många fall har gått förlorad och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grundfråga. Som exempel på detta nämns de olika system som finns för kost- nadsuttag i olika situationer.

Lagstiftningens komplexitet har enligt direktiven lett till att ange- lägna projekt inte alltid blir genomförda och det framhålls att genom- förandemedlen inte heller är så kostnadseffektiva som vore önskvärt.

Översynen av plangenomförandet skall ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt.

Äganderätten och därmed krav på rättssäkerhet är en grundläggande utgångspunkt för översynen. En annan utgångspunkt är att systemet för plangenomförande skall vara efektivt, vilket bl.a. kännetecknas av att förfarandet är enkelt, snabbt och kostnadseffektivt. Dessutom måste en skälig och rättvis ekonomisk fördelning uppnås mellan fastighetsägare och andra intressenter. Vidare bör systemet vara flexibelt och tillåta att den mest effektiva lösningen kan väljas för varje situation.

Ett rationellt system bör således innehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel, varvid bl.a. frågor om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning i princip bör vara frikopplade från varandra och kunna kombineras utifrån förutsättningama i varje enskilt fall.

Vidare skall systemet ses över i förenklingssyfte. Bl.a. bör belysas om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploate- ringssamverkan i en särskild lag eller om lagens huvudsyften kan till- godoses genom ändringar i annan lagstiftning.

Till frågorna om plangenomförande hör även reglerna om uttag av gatukostnader och va—lagstiftningen. Frågor om gatukostnader togs upp redan i ursprungsdirektiven för utredningen och i det ovan nämnda tilläggsdirektivet framhålls att detta uppdrag nu bör sättas in i det nu aktuella sammanhanget. Va—frågoma har härefter tagits upp till utför— lig behandling i ett ytterligare tilläggsdirektiv, beslutat den 24 maj 1995.

2.3. Det nuvarande genomförandesystemet

Eftersom plangenomförande är ett vitt begrepp är de medel som står till buds av mycket skiftande slag. Enligt direktiven är det emellertid i första hand frågor om utförande och drift av anläggningar, såsom vä- gar, gator, parker och va—anläggningar, samt de därmed förenade reg— lerna om fördelning av kostnadsansvaret, som skall behandlas. Här skall därför ges en sammanfattande redovisning för det nuvarande ge- nomförandesystemet i fråga om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning såvitt avser gemensamma anordningar.

2.3.1 Ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma an— ordningar

Bestämmelser om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemen- samma anordningar återfinns huvudsakligen i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar, va—lagen, anläggningslagen (1973:1149), AL, lagen (1973:1151) om förvaltning av samfälligheter, SFL, lagen (19391608) om enskilda vägar, EVL, och lagen (1987:11) om exploateringssam- verkan, ESL.

Ansvaret för byggande och drift av olika gemensamma anläggningar kan antingen ligga på kommunen eller på fastighetsägarna och kostna- derna kan fördelas på olika sätt mellan kommunen och fastighetsägar- na samt mellan fastighetsägarna inbördes. Regleringen ser ut på i hu- vudsak följande sätt.

Allmänna platser

Med allmänna platser avses gator, vägar, parker och övriga områden i en detaljplan som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt

behov. Kommunen är huvudman för allmänna platser om det inte finns särskilda skäl till annat. Detta skall i så fall framgå av detaljplanen.

Om kommunen är huvudman för allmänna platser, har den enligt 6 kap. PBL också ett uttryckligt ansvar för byggande och underhåll. De kostnader som kommunen har för nyanläggning och förbättring av all- männa platser kan tas ut av fastighetsägarna. Någon möjlighet att ta ut drifts- och underhållskostnader finns däremot inte.

Om kommunen inte är huvudman är det fastighetsägarna som står för byggande, underhåll och drift av allmänna platser. I dessa fall finns dock inget lagreglerat ansvar för att utbyggnaden verkligen genomförs. Regleringen är i detta avseende indirekt, genom att utbyggnad av vägar m.m. normalt är en förutsättning för att fastigheterna skall kunna be- byggas. Formellt hanteras utförande, drift och underhåll genom en an- läggningssamfällighet enligt AL eller en vägförening enligt EVL. Kostnadsfördelningen för såväl utförande som drift och underhåll sker därvid enligt den av dessa lagar som tillämpas.

Genom särskilt förordnande kan föreskrivas att en exploatör obero— ende av huvudmannaskap skall bekosta anläggande av gator eller vä— gar, men inte parker och andra allmänna platser.

Vatten- och avloppsanläggningar

Allmän va—anläggning är sådan som drivs av kommunen eller, om den drivs av annan, har förklarats som allmän enligt va—lagen. Fördelning- en av kostnader för såväl utförande som drift sker genom avgiftsuttag enligt va—lagen.

Anläggning som inte förklarats som allmän är enskild. Därmed är det fastighetsägarna som står för utbyggnad och drift, normalt genom en anläggningssamfällighet enligt AL, enligt vilken lag även kostna- derna fördelas.

Genom särskilt förordnande kan föreskrivas att en exploatör skall bekosta utbyggnad av va—anläggning, oberoende av om denna seder— mera avses drivas som enskild eller allmän anläggning.

Ovriga gemensamma anordningar

Även andra anläggningar än sådana som utförs på allmänna platser eller utgör va—anläggningar kan byggas och förvaltas gemensamt av flera fastighetsägare. Till denna grupp hör t.ex. lokalgator, servisled—

ningar, samlingslokaler, lekplatser m.m. inom kvartersmark (s.k. stor- kvarter), vilka utgör gemensamhetsanläggningar enligt AL och förval— tas enligt SFL.

Lagen om exploateringssamverkan

Ansvaret för utförande, kostnadsfördelning m.m. beträffande gemen- samma anläggningar kan fördelas på särskilt sätt om de tillkommer med stöd av ESL. Denna lag innebär att fastighetsägarna inom ett om- råde frivilligt sluter sig samman i en exploateringssamfällighet, som kan utföra gemensamma anläggningar, t.ex. gator och va—anläggning— ar, och dela på kostnaderna i enlighet med ett speciellt system. För den fortsatta driften och förvaltningen kan sedan anläggningarna överläm- nas till en anläggningssamfällighet eller till kommunen.

2.3.2. Fördelningsområde, fördelningsprincip och process

I utredningsdirektiven påpekas att lagstiftningens olika delar har till— kommit vid olika tillfällen för att lösa vissa frågor som var aktuella då samt att detta i många fall har lett till att helhetssynen har förlorats och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grund- fråga. Som exempel på detta anförs de olika system som finns för kostnadsuttag i olika situationer.

Det finns i genomförandelagstiftningen flera olika system för kost- nadsuttag. 1 första hand finns det anledning att uppmärksamma PBL, va—lagen, AL och ESL. Mellan dessa lagars regler om kostnadsuttag eller kostnadsfördelning finns skillnader i fråga om fördelningsom- råde, fördelningsprincip och process.

F ördelningsområde

När det gäller avgränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske har de fyra systemen skilda utgångspunkter.

Enligt PBL:s gatukostnadsbestämmelser får avgifter tas ut av fastig- hetsägarna inom ett visst område inom en detaljplan. Även om det inte är nödvändigt är det vanligt att gränsen för fördelningsområdet sam- manfaller med gränsen för detaljplanen.

Tillämpningen av va—lagen och AL är inte kopplad till detaljplaner. Fördelningsområdena avgränsas i dessa fall från andra utgångspunkter.

Va—lagen utgår från en verksamhetsavgränsning. Avgörande för av- gränsningen är inom vilket geografiskt område som va—frågorna behö- ver lösas i ett större sammanhang genom en allmän va—anläggning. Vid tillämpningen av AL bestäms över huvud taget inte något särskilt område. Till den s.k. anläggningssamfälligheten ansluts i stället de en- skilda fastigheter för vilka det bedöms vara väsentligt att de skall delta i den gemensamma anläggningen.

Samverkan enligt ESL sker inom ett s.k. samverkansområde vars huvudsakliga avgränsning bestäms i områdesbestämmelser eller i de- taljplan. Samverkansområdet behöver visserligen inte sammanfalla med den detaljplan som så småningom skall genomföras, men av- gränsningen skall göras på planmässiga grunder och området är därför starkt knutet till en detaljplan.

F ördelnin gsprincip

Enligt PBL skall gatukostnadema fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I första hand innebär detta att kostnaderna skall fördelas efter den nytta fastigheterna har av gatorna. Begreppet skälig och rättvis grund infördes dock för att inte bara nyttan utan även kostnaden skulle kunna läggas till grund för fördelningen.

Även enligt va—lagen skall avgiftsskyldigheten fördelas efter skälig och rättvis grund. Huvudregeln är att uttaget fördelas efter nytta, men huvudmannen har möjlighet att differentiera anläggningsavgiften, om kostnaderna för en viss fastighet i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet.

Enligt AL skall kostnaderna för utförande av en anläggning fördelas efter nyttoprincipen medan driftskostnadema fördelas efter fastighe- tens användning av anläggningen.

ESL tar sikte på fördelning av exploateringsvinst. Det blir därmed naturligt att fördelningsprincipen blir annorlunda. Enligt ESL skall fördelningen ske efter respektive fastighets förmåga att bidra till den totala exploateringsvinsten, vilken förmåga normalt uttrycks som den areal som fastigheten tillskjuter till exploateringen.

Process

Även det processuella förfarandet varierar mellan de olika fördelnings— systemen.

Förfarandet vid uttag av gatukostnader har stora likheter med förfa- randet vid antagande av en detaljplan. Även reglerna för överprövning är desamma som för detaljplan.

Förfarandet enligt va—lagen innebär att huvudmannen, normalt kommunen, själv bestämmer anläggningens verksamhetsområde. Av- giftsskyldighet inträder när huvudmannen inrättat en förbindelsepunkt. Avgiftemas storlek bestäms med utgångspunkt i en taxa som huvud- mannen utformar. Flertalet tvister rörande va—frågor prövas av Statens va—nämnd.

Prövningen enligt AL och ESL sker i huvudsak inom ramen för ett förrättningsförfarande, som handhas av lantmäterimyndighet. Över- prövning sker i fastighetsdomstol.

Lagen om enskilda vägar

Avslutningsvis bör nämnas något om EVL. Efter tillkomsten av AL har EVL kommit att förlora mycket av sin betydelse. Lagen gäller dock fortfarande i fråga om inrättande och förvaltning av tätortsvägar enligt 3 kap.

Vid förrättning enligt 3 kap. bestäms att väghållningen inom ett visst geografiskt område skall skötas av en vägförening till vilken an- slutningen är obligatorisk. De fastigheter som ingår i Vägföreningen skall enligt huvudregeln bidra till föreningens utgifter i förhållande till senast fastställda taxeringsvärden.

EVL—utredningen föreslår i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) att EVL skall upphöra att gälla den 1 januari 1998. Vid inrät— tande och förvaltning av enskilda vägar skulle därmed enbart AL och SFL bli tillämpliga.

2.4. Brister hos det nuvarande genomförandesystemet

Enligt direktiven skall översynen av plangenomförandet ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så ra- tionellt system som möjligt.

Huruvida genomförandelagstiftningen är rationell eller inte måste bedömas mot bakgrund av de mål som ställs upp. Ett väl fungerande system kännetecknas således av att det skapar förutsättningar för att uppnå de angivna målen.

Vi har då att ta hänsyn till flera typer av samhälleliga mål. För det första skall lagstiftningen skapa förutsättningar för att markanvänd- ning, fastighetsindelning, byggnader och anläggningar får en lämplig utformning från såväl allmän som enskild synpunkt.

För det andra är det av största vikt att förfarandet för att genomföra förändringar garanterar fastighetsägare, grannar m.fl. insyn och infly- tande och att grundläggande krav på rättssäkerhet tillgodoses.

För det tredje skall byggnader och gemensamma anläggningar kunna utföras och förvaltas till så låga kostnader som möjligt. Av central betydelse är således att dels utförande, dels förvaltning skall kunna handhas av den huvudman som är bäst lämpad för uppgiften.

För det fjärde skall en rättvis ekonomisk fördelning mellan fastig- hetsägare och andra intressenter kunna uppnås vid förändringar av markanvändningen och fördelning av kostnader för gemensamma an- läggningar.

Slutligen skall förfarandet vid tillämpning av olika lagregler vara smidigt och enkelt för att kostnaderna skall kunna hållas nere.

Som framgår av redovisningen i det föregående varierar förutsätt- ningama för planering och plangenomförande mellan olika situationer. För att kunna uppfylla de nämnda målen bör därför lagstiftningen in- nehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel så att rätt ge- nomförandemetod alltid kan välj as i det enskilda fallet.

När det t.ex. gäller utbyggnad och drift av anläggningar bör dels ut- byggnaden, dels driften handhas av den huvudman som är bäst lämpad för detta. Följaktligen bör lagstiftningen ge reella möjligheter att välja mellan — och på olika sätt kombinera — kommunalt och enskilt ansvar för utförande och drift av gemensamma anordningar. För att detta skall vara praktiskt möjligt måste det vidare finnas en neutralitet, eller lik— ställighet, mellan olika alternativa genomförandemedel. Det bör såle— des råda konkurrens på lika villkor mellan medlen.

Som anförs i direktiven fungerar dagens medel för genomförandet av planer m.m. i stort sett väl. En bedömning av det gällande systemet mot de nyss redovisade utgångspunkterna för ett rationellt genomfö-

randesystem visar emellertid att det finns brister på några punkter, vilka översiktligt skall behandlas i det följande.

2.4.1. Bristande effektivitet

Utbyggnad och förvaltning av gator och andra allmänna platser

En utgångspunkt för ett effektivt genomförandesystem är som nämnts att frågorna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning bör kunna frikopplas från varandra och att utförande och förvaltning i varje enskild situation kan läggas på den som är mest lämpad för detta. Det bör därvid råda neutralitet mellan genomförandemedlen så att t.ex. frågan om kostnadsansvaret helst inte bör få styra valet av huvudman.

Vid kommunalt huvudmannaskap kan beslutas att fastighetsägarna skall betala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Inte sällan tas kostnaderna ut genom exploate- ringsavtal, men direkta avgiftsuttag görs endast i begränsad utsträck- ning i landets kommuner. Till den del kostnaderna inte täcks genom avtal eller avgifter får de tas in via kommunalskatten. Driftskostnader kan över huvud taget inte avgiftsfinansieras utan måste helt täckas med skattemedel.

Vid enskilt huvudmannaskap får dock fastighetsägarna betala samt- liga kostnader själva. Från fördelningssynpunkt har alltså fastighetsäg— arna anledning att föredra kommunalt huvudmannaskap medan kom- munen kan finna det önskvärt med enskilt huvudmannaskap. Presum- tionen för kommunalt huvudmannaskap i förening med kommunens begränsade möjligheter att erhålla kostnadstäckning torde ofta ligga bakom konstruktionen med s.k. storkvarter där fastighetsägarna får an- svara för utbyggnad och förvaltning och får stå för kostnaderna.

Huvudmannaskap för allmänna platser

Enligt PBL skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat (6 kap. 26 5). Från effektivitets- synpunkt skulle det emellertid kunna vara lämpligt att huvudmanna- skapet läggs på fastighetsägarna i större utsträckning än som kan anses tillåtet enligt den nämnda bestämmelsen.

Härvid träder emellertid de nyss berörda reglerna om kostnadsan- svar in och minskar valmöjligheterna. Under förutsättning att ökad

neutralitet mellan systemen kan uppnås, bör övervägas om inte pre- sumtionen för kommunalt huvudmannaskap skulle kunna förändras i riktning mot en mer öppen prövning av lämpligheten i varje enskilt fall.

Något delat huvudmannaskap kan enligt PBL inte förekomma inom en och samma detaljplan. För att öka flexibiliteten i systemet kan det finnas anledning att överväga en ändring på den punkten.

Frågan om huvudmannaskap behandlas närmare i det följande i av- snitt 3.

Gatukostnader

Den bristande neutralitet som råder mellan enskilt och kommunalt hu- vudmannaskap i fråga om finansiering av utbyggnad och drift av gator och andra allmänna platser innebär inte enbart att möjligheterna till en- skilt huvudmannaskap begränsas. Den leder även till en bristande lik— ställighet mellan olika kategorier av fastighetsägare.

Genom att kommunerna ibland skattefinansierar gatuutbyggnaden och eftersom alla driftskostnader betalas med skattemedel, blir kost- nadsfördelningen mellan fastighetsägare i skilda områden olika. Vissa fastighetsägare får således betala kostnaden för sin egen lokalgata och dessutom via kommunalskatten betala kostnaderna för lokalgator i andra områden. Motsvarande rätteviseproblem uppkommer i förhål- landet mellan områden inom och utom detaljplan. De gör sig gällande också mellan enskilda och juridiska personer som fastighetsägare, ef- tersom de senare inte betalar kommunalskatt.

Förfarandet vid beslut om gatukostnader är dessutom komplicerat i jämförelse med t.ex. förfarandet vid uttag av va—avgifter. Detta föran- leder frågan om det är möjligt att förenkla systemet med bibehållande av rimliga krav på insyn och inflytande för fastighetsägarna och andra berörda.

De berörda frågorna om gatukostnader kommer att tas upp till när- mare behandling i avsnitt 4.

Ansvar för utbyggnad av va—anläggningar

Behovet av utbyggnad av va—anläggningar är i dag och i framtiden sär- skilt påtagligt inom äldre fritidsområden i tätorternas närhet som om- vandlas för permanentboende och rena fritidshusområden. Inom många

sådana områden torde fastighetsägarna i och för sig vara mest lämpade att själva bygga ut och driva va—anläggningama. De genomförande— medel som finns i dag synes emellertid inte alltid vara tillräckliga för att utförande och drift i fastighetsägamas regi skall utgöra ett funge- rande alternativ till en kommunal va—anläggning.

I utredningens uppdrag ingår att göra en mer omfattande översyn av va—lagen. Därvid kommer de nu berörda bristerna att tas upp till en fördjupad behandling (avsnitt 5).

F asti ghetsplan

En viktig utgångspunkt vid utformningen av medlen för plangenomfö— rande är att systemet skall vara enkelt och leda till så låga systemkost- nader som möjligt. Behovet för kommunen av att kunna ge bindande bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. har lett till att det i PBL har skapats ett särskilt planinstitut för ändamålet, fastighetsplanen. Reglerna om förfarandet m.m. för fastighetsplanen överensstämmer i stor utsträckning med reglerna för detaljplan. Det kan därför ifråga- sättas om inte fastighetsplanebestämmelsema med fördel i stället skulle kunna tas in i detaljplan. Härmed skulle systemet förenklas och bli mer överskådligt samtidigt som samordningen i planeringen skulle kunna förbättras.

Frågan skall behandlas närmare i det följande i avsnitt 6.

Exploatörsparagrafema

Till genomförandemedlen hör även vissa delar av den lagstiftning som reglerar ianspråktagande av mark för samhällets skiftande behov. Det finns inte anledning för utredningen att gå närmare in på dessa frågor. Det finns emellertid i PBL vissa bestämmelser som delvis hänger samman med problemet rörande gatukostnader, nämligen de s.k. ex— ploatörsparagrafema i 6 kap. 19—22 55.

Behovet av en direkt tillämpning av dessa bestämmelser hänger samman med hur reglerna om gatukostnader är utformade. Bestämmel- serna anses vidare vara nödvändiga som grund för genomförandeavtal. Samtidigt har dock tillämpningen i praxis ifrågasatts fi*ån rättvisesyn- punkt.

Frågan om exploatörsparagrafema behandlas i avsnitt 7.

Exploateringssamverkan

I systematiskt hänseende kan ESL sägas förena två olika plangenomfö- randesyften. Dels kan utförande av anläggningar regleras inom ramen för ESL som ett alternativ till ett direkt genomförande enligt framför allt AL. Dels tillhandahåller ESL ett särskilt värdeutjämningssystem, vars syfte är att frigöra planutformningen från den gällande fastighets- indelningen och således ge förutsättningar för en lämpligare markan- vändning. Att dessa båda sylten förenats hänger bl.a. samman med att en grundtanke bakom ESL var att ge underlag för helhetslösningar ge- nom att fastighetsägare och kommunen samverkar i en sammanhäng- ande planläggnings— och plangenomförandeprocess.

Sett mot bakgrund av de tidigare redovisade utgångspunkterna för ett effektivt system kan emellertid denna konstruktion ifrågasättas. Genom att lagen är utformad som en paketlösning försvåras möjlighe- terna att utnyttja endast de delar av systemet som det finns behov av i en enskild situation. Ett utnyttjande av det särskilda värdeutjämnings- systemet förutsätter t.ex att hela ESL—förfarandet med bl.a. särskild kostnadsreglering och inrättande av en samfällighet kopplas in, vilket innebär att värdeutjämningen som medel för att åstadkomma bra pla- ner inte kommer till användning i önskvärd omfattning.

Den valda lösningen har vidare lett till ett tämligen komplicerat för- farande. l direktiven noteras särskilt att översynen i syfte att förenkla regelsystemet skall belysa om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploateringssamverkan i en särskild lag eller om la- gens huvudsyften kan tillgodoses genom ändringar i annan lagstift- ning.

I det följande (avsnitt 8) kommer ESL att tas upp till överväganden mot bakgrund av bl.a. de nyss nämnda effektivitetsproblemen.

2.4.2. Bristande helhetssyn

Av redogörelsen ovan för de olika system för kostnadsuttag som finns i lagstiftningen framgår att dessa är utformade på mycket olika sätt. Om det finns två alternativa lösningar på t.ex. problemet hur ett visst system för kostnadsuttag skall utformas, bör naturligtvis det alternativ väljas som leder till så stor överensstämmelse som möjligt med andra liknande system. Inte minst när det gäller hänsynstagande till rättvise- synpunkter är det viktigt att frågor av i princip samma karaktär löses

på överensstämmande sätt. En samordning innebär även rationalitets- vinster genom att systemet blir lättare att hantera och förstå för alla be- rörda. Uppnående av överensstämmelse bör dock inte eftersträvas till priset av mindre rationella lösningar i övrigt.

Det kan i det sammanhanget anmärkas att det även i direktiven för EVL—utredningen framhölls att utredningen skulle ta olikheterna i lagstiftningen om fastighetssamverkan under övervägande. I sitt be- tänkande, Enskilda vägar (SOU 1996146) s. 85, anför utredningen att den vid en genomgång hade funnit att de skillnader som finns i de flesta fall inte är sakligt motiverade, men att det inte finns något egentligt behov av mer enhetliga regler.

En jämförelse mellan systemen kan dock vara fruktbar på det viset att man vid reformering av ett system kan finna ledning i hur liknande problem har lösts i andra system. Som framgår av den tidigare lämnade redovisningen löses frågorna om både vägar m.m. och va—anordningar på den enskilda sidan genom en i huvudsak likartad reglering i AL. På den allmänna sidan däremot har vi två totalt olika system, gatukost- nadsreglema i PBL och va—regleringen i va—lagen.

I praktiken är det således dessa tre lagar som är aktuella för en jäm- förelse. Det mest angelägna synes vara att se till att det blir en så bra samordning som möjligt mellan den allmänna och enskilda sektorn in- om varje anläggningstyp. I enlighet med vad som har sagts i det före- gående bör det således skapas rationella och flexibla system rörande dels va—anordningar, dels gator, vägar, m.m.

Som framhållits ovan finns det vissa problem när det gäller sam- ordningen mellan va—lagen och AL. De hänger framför allt samman med att lagstiftningen inte tillhandahåller tillräckliga instrument för att privata lösningar skall kunna betraktas som effektiva alternativ till kommunala lösningar.

Problemen när det gäller relationen mellan gatukostnadsreglema i PBL och AL är av annan art. Här är det framför allt skillnaderna i eko- nomiska effekter för fastighetsägarna av olika lösningar som träder i förgrunden och bristerna är i huvudsak hänförliga till gatukostnadsbe- stämmelserna i PBL.

Eftersom den ekonomiska fördelningen vid enskilt huvudmannaskap för såväl va—anordningar som allmän plats, dvs vid tillämpning av AL, har relativt god överensstämmelse med va—lagen, finns det alltså an-

ledning att vid en eventuell reform av gatukostnadsbestämmelsema ta va—lagstiftningen som förebild.

2.5.3. Övriga frågor

De ovan behandlade frågoma är sådana som aktualiseras av de mera principiella utgångspunkterna för en översyn av medlen för plange- nomförande. Det finns härutöver en del mer begränsade genomföran- defrågor som behöver ses över. Dessa skall dock inte tas upp här utan kommer att behandlas i olika sammanhang i det följ ande.

EFI ' .I | _ ,, I 1 . ilnner .3.'l.11'1111.ll . , al.-mr.. l'lll l:. :.»uawmmmw '# anju- l'l'll rinna.: .:. F.vrrr1111H'h'l.n.lt-l:. 1"- 4_.tl- ..111- allen—1.11.- -£ till :" ' 1.'. ll-E' 'l- mIIl' 1'11.' l'.|.'ll'l' nelll'.1L'-'.lir1_5|-' 'i' TLF. .loah! .myo m

Dr.-l ltiln 1 det 9.111" lullinr'l 1._-l mm 'Hiu nu 111: . url Jla'lrtlwr' m alias. "initial" 111" ..1111'8'111

' %%å'narmägjl '. . '

mer ruttnat ramsen. iir—'H- Napp 11" III'i-ih lill. FF:" %& WW! 'I. ':: 'I- | _cgmtll'gl l::chuu nu ll'n't'l Hull'tLIH'Jlaillll". | En ”nilla-else mallan 1.111th 1..- 1h=lt 11111.ande på det 11.1-ur _ mtrl-111 1111 Iclumrinå 11" ett IljlllllFl' i ull Enn-1 latrin-j i ':m l'huul'ldu pruhlem hur 15111 tundra lymm. 'å'-nu I angår 311 den tidigare. lamm-Jr redoviangm löst.? ll'llgmm -'-1n Ill-:l-I' taigan" 11111... 12.-_l: l.'.l 11:1- Mmmm - pådea enskilda hiLllll.iBl1Dm än" 1 hur-dag:. '|lein reglering 1 M... På ' dm Elm sidan Jahr-.a? Lir ' ' 'in Til-111 Ulli-_l Hatem. gatulm 1— rundsu'glemlii PBL ml: 111 mglurlnmr ' .: lll—grn lpmlsliltcu lll tia-;. Sunde» år...: I-. ::.-.: :4 '11 :J-ulull- löl Elljl-"F— föl—lese. [it! lllm angelägm am:-r .ru 11.1 &: till nu du hur 1:11 5.1 bm mmm-Jaag ...lm möjlig.. ull.-11:11, dr- nuf'ldnm .v—cl' 111111 M.. -..'1 mm 11.- _op varje anläggillllgaljlp. l..-'High: M 11:41 mm har mm id:-1 (i?-'re- gårnlir 'I!!! 1161 Exiled—". 311 11119 rut'| ut' "1 rn. 1-1 Luik-la "vin.-n' 51-11 1.1" ' TEE!!! vt-midnlnaar, nit-133.111.- »..1. -111 1.1 m ' bum framhållits man Luma (lll-l ml,-: ur.-l l-cl-l liir .lrl Frh'lq sam- qdumaun mellan W—ltlipn nell ill.. '_.-u lingar frmnl'i'lr allt samman 'mnl'llllt lagstilimugerl inte lillhlli'lllllhlllu tilllukl'gu»'11.u.1urucut för .11 ' 33.111 lösningar skall kunna. inhala- som nfliukli'p 11le till lämna]! lömhrgar. källmallen när det galler rutin-m. malla- Emuhlhinupjål'egkm i och AL i"! norrman. HEJ'DJ III-li .E'Jmil'u'allt hLillnartumd' akn- "|- !_HIH :l'lclller för Nam-.nu » 11111: lösning—nr. .om under!

|| '...'"

. ”101211 hriwmnalr 1 "LlJl-ullfilk hänförliga till ii.-Er'lk-mltnudsbe- |

I. _ pclumni FBI " .- '_- %"! dm ekuntlmi'lilm tölt-11:11:11” '.'111 41:51:18 huvudmmuåap ' :? _l..-” !? vg-anlurdllingn'som illum rlui' , t'w vid lim-mpning av A.L. "E'

.'-.—-.3'-' rel 11111 grid ljumma-11.1: med vil—lagen. finns det alltså an-

3. Huvudmannaskap för allmänna platser

I detta avsnitt behandlar vi ansvaret för utbyggnad och förvaltning av gator, parker och andra allmänna platser inom en detaljplan. Enligt gällande rätt skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte särskilda skäl talar för annat.

Vårt förslag är att att presumtionen för kommunalt huvudmannaskap tas bort och att valet av huvudman skall ske utifrån en prövning av lämpligheten i varje enskilt fall. Vidare föreslås att det skall vara möj- ligt att dela på huvudmannaskapet inom en och samma detaljplan.

3 .1 Gällande rätt

Med allmänna platser avses i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, gator, vägar, parker och övriga områden som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov inom planområdet eller inom ett större område. Med gata avses områden för fordons— och gångtrafik i sådana detaljplaneområden där kommunen skall vara huvudman för allmänna platser. Med väg avses områden för fordons- och gångtrafik i sådana detaljplaner för vilka kommunen har bestämt att kommunen inte skall vara huvudman.

Enligt 6 kap. 26 & PBL skall inom områden med detaljplan kommu- nen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmän- na platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen (5 kap. 4 & PBL).

Bestämmelsen avser de allmänna platserna. Den är inte tillämplig på vägar, grönområden m.m. på kvartersmark. Inom s.k. storkvarter re- dovisas sådana anläggningar helt på kvartersmark och inrättas vid plangenomförandet som gemensamhetsanläggningar enligt anlägg- ningslagen (1973:1144), AL, för de fastigheter som ingår i storkvarte- ret.

Det kan även förekomma att staten är väghållare för vad som i en detaljplan betecknas som gata, nämligen om denna utgör allmän väg. Huvudmannaskapet åvilar emellertid även i sådant fall kommunen. Om huvudmannaskapet skall ändras sedan planen vunnit laga kraft,

skall det ske genom en ändring av detaljplanen. Övergår gata till att vara allmän väg, dvs. en ändring sker från kommunal till statlig väg— hållning eller det omvända, behöver dock detta inte föranleda plan— ändring eftersom det hela tiden är kommunen som formellt är huvud— man, prop. 1985/86:1, PBL—propositionen, s. 566.

När det gäller kriterierna för att överlåta det kommunala ansvaret på någon annan anförde departementschefen i specialmotiveringen till 6 kap. 26 & följande (PBL—propositionen s. 656 f.):

Syftet med denna bestämmelse är att kommunerna inte utan vi- dare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.

I allmänmotiveringen (a. prop. s. 566) anfördes också industriområ- den som exempel på områden som bör kunna överlåtas på fastighets- ägarna.

Didön m.fl. uppmärksammar i Plan- och bygglagen, Norstedts 1995, s. 6:46 f., komplikationen med att kommunerna många gånger använde byggnadsplaneinstitutet inom typiska ”stadsplaneområden”, dvs. inom områden där det enligt intentionerna i 1947 års byggnadslag inte alls var avsett att byggnadsplan skulle förekomma. Enligt författarna torde bestämmelsen i 6 kap. 265 innebära en uppstramning av den praxis som uppkommit på olika håll och en återgång till de ursprungliga in- tentionerna bakom instituten stadsplan och byggnadsplan.

Om kommunen är huvudman, skall den enligt 6 kap. 26 & ställa i ordning gatorna och de andra allmänna platserna och underhålla dem (6 kap. 30 å). Om staten är väghållare inom detaljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap, är det i stället staten som skall stå för iordningställandet (6 kap. 29 5).

Enligt 6 kap. 17 5 har kommunen rätt att lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Enligt 14 kap. l 5 är kommunen skyldig att lösa sådan mark, om fastighetsägaren begär det.

Bestämmelsen i 6 kap. 17 & innebär att kommunen har rätt att lösa även sådan gatumark för vilken staten är väghållare. Av 7 & väglagen

(l97lz948) framgår att kommunen är skyldig att tillhandahålla den mark som behövs för den allmänna vägen.

Enligt 6 kap. 24 & första stycket får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet.

Enligt samma paragrafs andra stycke får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter genomförandetidens utgång även lösa mark som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.

Som nämnts skall det i detaljplanen anges om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna. Det är emellertid därvid inte möjligt att ange vem som i stället skall svara för huvudmannaskapet. Den frågan får behandlas i den ordning som föreskrivs i den lagstift— ning som det kan bli aktuellt att tillämpa, t.ex. AL.

Möjligheten att lösa mark när annan än kommunen är huvudman regleras i första hand i AL och lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL. I 14 kap. 1 & PBL finns bestämmelser om skyldighet att på fas- tighetsägarens begäran förvärva mark som skall användas för allmänna platser inom detaljplaneområde med enskilt huvudmannaskap. Skyl- digheten åvilar därvid inte huvudmannen (de enskilda fastighetsägar- na) utan väghållaren, således staten när det gäller allmänna vägar och i övrigt den vägförening enligt EVL eller den anläggningssamfällighet enligt AL som har ansvaret för vägar m.m.

Delat huvudmannaskap kan inte förekomma inom en och samma plan. Som skäl för detta anförde departementschefen följande (PBL—propositionen s. 566 f.):

Andra bestämmelser i PBL bygger också på den nu beskrivna förutsättningen. Som exempel kan pekas på 6 kap. 17 5 som avses tillämpas endast inom en detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser. Skulle detta huvudmannaskap kunna begränsas till endast en del av planen, skulle tveksamhet kunna uppkomma beträf- fande vad som skall gälla angående inlösenrätt för återstoden av planen. Oklarhet skulle råda t.ex. beträffande vem som skulle ha rätt att lösa mark som skall användas för allmän väg inom en detaljplan där kommunen skall vara huvudman för andra allmänna platser än den allmänna vägen.

I andra lagar hänvisas ofta till antingen områden med stadsplan eller områden med byggnadsplan. Även här skulle man råka i svå— righeter om det vore möjligt med delat huvudmannaskap inom ett och samma detaljplaneområde. Som ett exempel kan nämnas 75 väglagen där man måste precisera i vilka situationer kommunen skall vara skyldig att tillhandahålla mark som behövs för allmän vag.

3.2. Överväganden och förslag

Förslag: 6 kap. 26 5 PBL ändras så att kommunen skall vara huvud- man för allmänna platser, om inte utbyggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Den föreslagna ly- delsen innefattar också den ändringen att huvudmannaskapet skall kunna vara delat inom en och samma plan. Vidare skall kommunens lösenrätt enligt 6 kap. 24 5 första stycket vidgas genom att den skall vara oberoende av vem som är huvudman för de allmänna platserna.

Reglerna om huvudmannaskapet avseende gator och andra allmänna platser är i stor utsträckning historiskt betingade. Ansvaret för de all- männa platserna skall alltså enligt PBL fördelas enligt samma prin- ciper som var avsedda att gälla vid tillämpningen av den tidigare byggnadslagstiftningen. Det uttrycks i PBL så att det skall finnas sär- skilda skäl för annat än kommunalt huvudmannaskap. Några andra skäl än hänvisningen till äldre rätt har inte angetts i motiven till lag- stiftningen. Vid prövningen av frågan om huvudmannaskapet har man således enligt motiven enbart att ställa sig frågan vilken planform en- ligt intentionerna i äldre lagstiftning som skulle ha använts i motsva- rande situation, stadsplan eller byggnadsplan. I PBL—propositionen sägs emellertid inget om på vilka grunder detta val skulle ske enligt den tidigare lagstiftningen. Tillämpningen exemplifieras bara med fri- tidsområden och industriområden. Det överlämnas således i stor ut- sträckning åt de tillämpande kommunala organen att genom rättshisto- riska studier försöka utröna vilken planform som var avsedd att använ- das.

I praktiken torde dock bedömningen av frågan om huvudmannaska— pet ske med utgångspunkt från om det kan betraktas som rimligt att ansvaret läggs på de enskilda med hänsyn till deras förmåga att förval- ta de allmänna platserna och framför allt till de ekonomiska konse-

kvenserna. Härvid spelar begreppet ”särskilda skäl” i lagstiftningen rollen av en allmän restriktion.

I många kommuner strävar man efter att få till stånd enskilt huvud- mannaskap i så stor utsträckning som möjligt. Uppenbarligen är det i dessa fall huvudsakligen ekonomiska hänsynstaganden som styr beslu- ten om huvudmannaskapet. I andra kommuner kan de ekonomiska hänsynstagandena leda till beslut i motsatt riktning, således en över- driven försiktighet när det gäller att överlåta ansvaret för allmänna platser på enskilda.

I våra överväganden rörande grundläggande principer för ett ratio- nellt plangenomförande (avsnitt 2) har vi betonat betydelsen av att frå- gorna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning skall kunna frikopplas från varandra och av att utförande och förvaltning i varje enskild situation skall kunna läggas på den som är mest lämpad för detta. Härvid har vi också framhållit att frågan om kostnadsansvaret helst inte bör få styra valet av huvudman.

I det följande (avsnitt 4) lägger vi fram förslag om möjligheter för kommunerna att genom avgifter från fastighetsägarna inom detaljpla- neområden med kommunalt huvudmannaskap få täckning för inte bara anläggnings- och förbättringskostnader utan även drifts- och under- hållskostnader avseende allmänna platser. Om dessa förslag genom- förs, uppnås en hög grad av likställighet i ekonomiskt hänseende mel- lan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap. Därmed öppnas möjligheter att bedöma frågan om vem som lämpligen bör vara huvudman för allmänna platser inom de- taljplaneområden från delvis nya utgångspunkter.

I enlighet med våra principiella utgångspunkter bör den vara huvudman för de allmänna platserna som är mest lämpad för att bygga ut och förvalta anläggningarna. I många kommuner finns omfattande områden med enskilt huvudmannaskap och en väl fungerande organi- sation för skötsel och underhåll av vägarna. Övervägande skäl kan då tala för att nytillkommande detaljplaneområden förs in under enskilt huvudmannaskap, trots att områdets karaktär inte är sådan att bygg— nadsplan skulle ha valts enligt äldre lagstiftning. Det kan således inte betraktas som särskilt rationellt att kommunen skall sköta vissa öar in- om ett i övrigt enskilt förvaltat vägnät. I dag kan man visserligen komma fram till samma resultat, men det sker då ofta genom att man balanserar på gränsen till vad som måste anses vara avsikten bakom

bestämmelsen i 6 kap. 265 PBL och efter motstånd från fastighets- ägarna. Vår föreslagna reform av gatukostnadsbestämmelserna bör leda till att hänsynstagandet till fastighetsägarna inte i samma ut- sträckning som i dag lägger hinder i vägen för beslut om enskilt hu- vudmannaskap. För fastighetsägarna kan en sådan lösning antas komma att ofta te sig fördelaktig, eftersom de då ges bättre möjligheter att påverka väghållningen i området och därmed också de egna kost- naderna. De ekonomiska konsekvenserna torde således inte komma att helt sakna betydelse för valet av huvudman, men de blir inte styrande på ett så orationellt sätt som med dagens system.

En reform av gatukostnadsbestämmelserna torde å andra sidan också leda till att kommunerna i fortsättningen inte har anledning att av hu- vudsakligen ekonomiska skäl lägga ansvaret på fastighetsägarna. Kommuner som i dag har nästan uteslutande enskilt huvudmannaskap kanske kan finna det mer ändamålsenligt med kommunalt huvudman- naskap. Över huvud taget bör reformen leda till att samförståndslös- ningar mellan kommun och fastighetsägare underlättas.

Vi föreslår därför att regeln i 6 kap. 26 5 första stycket ändras. Re- geln bör därvid utformas med en mindre uttalad presumtion för kom- munalt huvudmannaskap än i dag. Visserligen kan det sägas att det för de samlade detaljplaneområdena i en kommun föreligger en presum- tion för kommunalt huvudmannaskap, men om man ser till ett enskilt detaljplaneområde, kan det inte sägas att övervägande skäl skulle tala för kommunalt huvudmannaskap. Inte sällan är det tvärtom. Det beror på förhållandena i det särskilda fallet. Förslagsvis kan regeln utformas så att kommunen skall vara huvudman, om inte utbyggnaden och för- valtningen med större fördel kan skötas av annan. En sådan formule- ring innebär att, om det väger jämnt mellan alternativen, så skall kommunalt huvudmannaskap väljas, medan minsta övervikt till för- män för enskilt huvudmannaskap i stället skall leda till en sådan lös- ning.

Som nämnts bör enligt våra principiella utgångspunkter utförande och förvaltning frikopplas från varandra så att ansvaret kan läggas på den som är mest lämpad för uppgiften. Detta leder in på frågan om det bör ges utrymme för en ordning där t.ex. de enskilda fastighetsägarna bygger ut anläggningarna och sedan överlämnar dem till kommunen. Detta problem har dock inte så mycket med huvudmannaskapet att gö- ra. Det nämnda förfarandet bör, om det bedöms finnas något behov av

det, ske inom ramen för kommunalt huvudmannaskap. Anledning sak- nas därför att dela huvudmannaskapet i tiden. Vi återkommer till dessa frågor i samband med behandlingen av exploateringssamverkan, av— snitt 8.5.4.

Däremot finns det anledning att överväga möjligheten att dela hu- vudmannaskapet geografiskt inom en och samma plan. Behov av en sådan möjlighet torde främst gälla en uppdelning mellan gator/vägar och grönområden. Det kan antas förekomma fall då fastighetsägarna inte har något emot att ta på sig ansvaret för vägarna inom ett planom- råde, men att de anser sig inte ha någon utpräglad nytta av grönområ- den, i vart fall inte större sådana som även nyttjas av allmänheten. I sådana fall skulle det kunna vara ändamålsenligt med en möjlighet att låta kommunen vara huvudman för grönområdena. Självfallet kan också det motsatta förhållandet föreligga, således att det är lämpligast att överlåta skötseln av grönområdena på fastighetsägarna, medan kommunen tar hand om gatorna.

EVL—utredningen har i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46)(s. 139 ff.) pekat på vissa problem med odelat huvudmanna- skap som talar för en ändring av reglerna. Enligt 71 & EVL kan förord- nas att en vägförening skall ombesörja väghållningen inom förening- ens område. Om det då inom föreningens område finns mark som, i en detaljplan med enskilt huvudmannaskap, avsatts till annan allmän plats än väg, skall föreningens väghållning omfatta även denna allmänna plats. Här kopplas alltså ansvaret för vägar och annan allmän plats- mark samman. EVL—utredningens förslag går ut på att EVL skall upp- hävas och att enbart AL skall bli tillämplig vid inrättande av enskilda vägar. I AL finns emellertid inte den nyss berörda automatiska kopp- lingen utan det krävs att den som ansöker om förrättning för inrättande av en gemensamhetsanläggning för vägar också yrkar att anläggningen skall omfatta annan allmän platsmark, t.ex. park- och grönområden. EVL—utredningen har med anledning härav övervägt behovet av att i AL föra in en bestämmelse motsvarande den som finns i 71 & EVL. Ut- redningen har dock avstått från att lägga fram några förslag i den rikt- ningen, bl.a. med hänvisning till att vi inom ramen för vårt arbete be- handlar frågan om delat huvudmannaskap, en lösning som enligt EVL—utredningen skulle kunna undanröja en del av de problem som annars kan uppstå.

Vi delar EVL—utredningens uppfattning att det inte behövs några ändringar i AL i nu berört hänseende och vi instämmer också i att möjligheten till delat huvudmannaskap för allmänna platser kan vara en ändamålsenligt lösning i vissa fall.

Det skäl mot en sådan lösning som framförts i förarbetena till PBL är att det med ett delat huvudmannaskap kan uppstå oklarheter om vad som gäller t.ex. om inlösen i olika delar av planen.

Bestämmelserna i 6 kap. 17 å och 14 kap. l & PBL ger kommunen rätt respektive ålägger kommunen att lösa mark som enligt en detalj- plan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Delat huvudmannaskap torde inte medföra några problem för tillämpningen av dessa bestämmelser. Om kommunen t.ex. är huvudman enbart för grönområden eller för en större trafikled genom detaljplaneområdet, gäller lösenbestämmelsema den mark som behövs för de allmänna platser för vilka kommunen sålunda är huvudman. Motsvarande gäller för bestämmelsen i 14 kap. l 5 om skyldighet för väghållaren att lösa mark som skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är huvudman.

Inte heller tillämpningen av 7 & väglagen, enligt vilken kommunen är skyldig att tillhandahålla den mark som behövs för den allmänna vägen, torde kompliceras. Kommunens skyldighet att tillhandahålla mark kan bara gälla mark inom område som omfattas av det kommu- nala huvudmannaskapet.

Bestämmelserna i 6 kap. 24 & PBL kan däremot bli besvärliga att tillämpa vid delat huvudmannaskap. Enligt paragrafens första stycke får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter ge- nomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt en fastighetsplan skall utgöra en fas- tighet. I PBL—propositionen (s. 219) konstaterades att lösenmöjlighe- ten visserligen sällan användes, men att den dock måste anses utgöra ett mycket viktigt påtryckningsmedel för att få en plan genomförd. Något motiv till att lösenrätten har gjorts beroende av om kommunen är huvudman för allmänna platser har dock inte angetts i förarbetena till PBL. Bestämmelsen motsvarar 47å i 1947 års byggnadslag. Där stadgades att kommunen hade rätt att lösa tomtdelar, om fastighetsin- delningen inte bringats i överensstämmelse med tomtindelningen på grund av ansökan som gjorts senast ett år efter tomtindelningens fast- ställande. Tomtindelning innebar byggnadskvarters indelning till be-

byggande i överensstämmelse med stadsplanen. Fastighetsplan kan enligt PBL antas för område som omfattas av detaljplan, oberoende av vem som är huvudman för allmänna platser. PBL:s motsvarighet till stadsplan kan emellertid sägas vara detaljplaner med kommunalt hu- vudmannaskap och därför torde det ha framstått som naturligt att vid en överflyttning av bestämmelsen från byggnadslagen till PBL knyta lösenrätten till detaljplaner med kommunalt huvudmannaskap. På byggnadslagens tid var det allmänna intresset av att få en byggnads- plan genomförd inte så framträdande som när det gällde stadsplaner. I PBL:s system kan det däremot inte generellt göras någon sådan åt- skillnad mellan detaljplaner med olika former av huvudmannaskap. Eftersom bestämmelsens huvudsyfte är att utgöra ett påtryckningsme- del för att få planen genomförd, synes det därför inte finnas någon an- ledning att begränsa lösenrätten till planer med kommunalt huvud— mannaskap för allmänna platser. Vi föreslår därför att den begräns- ningen slopas.

I 6 kap. 24 å andra stycket regleras en längre gående lösenrätt. Såle- des har kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, rätt att efter genomförandetidens utgång även lösa mark som inte har be- byggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Förutsätt- ningen att det skall vara fråga om mark inom planområden med kom- munalt huvudmannaskap hänger här samman med kommunens skyl- dighet att bygga ut gator så att markägarna inte hindras att bygga enligt planen under genomförandetiden. Det förutsätter att kommunen byg- ger ut hela eller stora delar av gatusystemet. Samtidigt kan detta till större eller mindre del bli onyttigt, om inte planen i sin helhet genom- förs. Därför har det ansetts skäligt att kommunen får den nämnda lö— senrätten (PBL—propositionen s. 219). Denna lösenrätt bör finnas kvar. Förutsättningen för lösenrätt bör därvid ändras så att det är tillräckligt att kommunen är huvudman för gatorna.

Tillämpningen av de nu behandlade reglerna om inlösen m.m. torde således, med de antydda justeringama, inte lägga hinder i vägen för att det införs möjligheter till delat huvudmannaskap. Övervägande skäl talar för en sådan reform och vi föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap. 26 & PBL ändras så att det kommer till klart uttryck att olika hu- vudmän skall kunna ansvara för olika delar av ett detaljplaneområde. Dessutom föreslås de ovan redovisade ändringarna i 6 kap. 24 5. En viss justering måste också göras i 5 kap. 4 & PBL.

att f. 'lmlqåmfä-Håuälumhikt-åm kan Munnanilrm- ' MMO. .h'giq'rlm'åh var ur. .'. MTDWIH inhämta elit utan .Hilillgilm llil. Millennium ...and. armani... mamma mätman mhn-lem man 4111! Hämtad kan:” antingen-ln m. af.-ylle. bluella'nu ”E'/1 nalqablm hiv i.u Mm monumentalt 1511. mm Hmänalnnnnärlim, mma dawn myrmqi 1.1.1. mmm—nemi inetnum:,mm 'mi .fannhilåunnmmdl WM'Tmnltglmab llt! nalrä'lmsaäl -abingmdmeli1rbrwu MMKMQHn-m ':..w bhlnqagshlmnw. mmm- awmmwMamm 51115 111.111qu- anmälning-Jur art-dig lillem- um mkhänhilkt Megami!!! .melihlnt tm. Wem-ndqtlnär mulm bnnlllaln.

' WeeMaan—la nam memw,

. "| hmmm-hmmm! mmähw

'ww. w nande-WWW emm MIM &&qu Mmm W ww rim (intestinala. Mama—rund: gall-sw liir 1. (att 131... ' -' .ru-. l tl va'-LMM atti amnimmw ”tillnamn? man målvikt för manählhdh-Muddbnhmn ,rtmuumim! mtl ab. äditmtll'diimäwwm när! 211.531: emhåmgbniiiim'emgnanhi mammutarna-1 35%».ng alm—od. -ututbstudabknumibiqmmd dnm—11 .es-itil &ammm'lwmgmlln —Wäeunmgllhnmmm stumma-m team! mammut-11.111. magar-13111 nu år.—101113 11. 113ng m. mögla 1.45 me.-m 313me manet WML

. [MM mi.-I mmm. Mamma.-sw myth!

Wallet nin-indumentum- aim-10.15 Hmhmlamltel'mp sammma-u...... mm: m......Mma. HM WWEPE www wmuirmwwmumumuanwam

" 1.'.1111—'of:'11g1*.. alallan rulvawmww

att &M'MHMM' ... ...a.» mat.-... mamman” me...—mum mmm Went-1.1. .dhhmndqilenömmal ruin.-111111]: ia mmäundiiiliehw

mailande. 'l'omliurlehm &+ WWGW

4. Gatukostnader

I detta avsnitt behandlar vi bestämmelserna om gatukostnader i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Enligt vår bedömning fungerar inte dessa regler tillfredsställande. Det möter alltför stora svårigheter att använda dem och de kan vidare inte medverka till att skapa rättvisa mellan olika grupper av fastighetsägare.

Vårt förslag är att kommunerna ges möjlighet att av fastighetsägarna inom områden med kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser ta ut avgifter enligt taxa på i huvudsak samma sätt som enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va—lagen. Det förutsätts härvid att det utrymme som skapas av avgiftsintäktema utnyttjas till att i motsvarande mån sänka skatterna.

4.1. Direktiven

Enligt utredningens ursprungliga direktiv skall i samband med översy- nen av PBL belysas bl.a. hur lagens gatukostnadsregler tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skä- ligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal vägas in samt övervägas möjligheterna till för- enklingar.

Genom tilläggsdirektivet den 23 juni 1994 fick vi i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande med syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I dessa direktiv anges som utgångspunkt bl.a. att samhällets infrastruktur skall kunna byggas och förvaltas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vidare uttalas att ett visst val för t.ex. utförandet av gemensamma anordningar inte bör in- nebära låsning till en viss förvaltningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt bör naturligtvis inte. valet av fördelningsmetod styra ansvaret för utförandet av gemensamma an- ordningar.

Det tidigare uppdraget rörande uttag av gatukostnader skall enligt tilläggsdirektiven sättas in i detta större sammanhang. Mot denna bak- grund kan övervägas betydligt mer genomgripande förändringar av PBL:s gatukostnadsregler än vad ursprungsdirektiven gav uttryck för.

4.2. Regleringen i PBL

4.2.2. Skyldighet att iordningställa gator m.m.

Vad som menas med allmän plats, gata och väg har redovisats i avsnitt 3. Här skall tilläggas att det kan förekomma att staten är väghållare för vad som i en detaljplan betecknas som gata, nämligen om denna utgör allmän väg.

Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat (6 kap. 26 Ö). Om kommunen inte skall vara huvudman, skall detta framgå av detaljplanen (5 kap. 4 g).

Kommunen är enligt 6 kap. 26 & skyldig att efter hand som bebyg— gelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så att plat- serna kan användas för avsett ändamål. Angående tidpunkten för upp- låtande av platserna finns bestämmelser i 26 å andra stycket.

Bestämmelser om hur allmänna platser skall utformas finns i 6 kap. 27 &.

I undantagsfall kan det inträffa att någon vill bebygga en fastighet innan kommunen har färdigställt gatan och anlagt avloppsledning. Då skall fastighetsägaren enligt 6 kap. 28å anordna utfartsväg och av- loppsanordning från fastigheten. Härvid får fastighetsägaren använda kommunalägd mark som behövs utan ersättning.

I 6 kap. 29 & ges regler för det fall staten är väghållare inom område med detaljplan.

Om underhåll av gator och andra allmänna platser finns bestämmel- ser i 6 kap. 30 5. Enligt dessa svarar kommunen för underhållet av så- dana allmänna platser som kommunen är huvudman för. Denna under- hållsskyldighet består även om detaljplanen för området upphävs.

4.2.2 Åtkomst av mark

Enligt 6 kap. 17 5 får kommunen lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Möjligheterna att lösa mark när annan än kommunen är huvudman regleras i första hand i anläggningslagen (1973:1149), AL, och lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL.

Om kommunen inte utnyttjar sin lösningsrätt, kan fastighetsägaren enligt 14 kap. 1 & kräva att kommunen löser marken.

Enligt 6 kap. 195 ges länsstyrelsen möjlighet att, på begäran av kommunen, förordna att mark som behövs för bl.a. allmänna platser skall avstås eller upplåtas utan ersättning. Det skall vara fråga om mark som för områdets ändamålsenliga användning enligt upprättat förslag till detaljplan behövs för bl.a. allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. För förordnande krävs vidare att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markens ägare kan väntas få av planen och till övriga omständigheter.

I ett förordnande enligt 19 & får länsstyrelsen, i den mån det är skä- ligt, på kommunens begäran föreskriva att markens ägare skall vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp (6 kap. 22 å).

4.2.3 Gatukostnader

Kommunen har enligt 6 kap. 31—38 55 rätt att ta ut ersättning av fas- tighetsägarna för kostnader att anlägga eller förbättra gator och andra allmänna platser.

Kommunen får således besluta att kostnaderna för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna plat- ser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser skall be- talas av ägarna till fastigheterna inom området. Kostnaderna skall för- delas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Kommunen beslutar om avgränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för för- delningen (31 å).

Bestämmelserna i 31 & avser områdesvis fördelning av kostnaderna. I 32 & ges bestämmelser för de fall då kommunen beslutar att kostna- derna för en gata skall tas ut av fastighetsägarna utmed gatan. Av 37 & framgår att bestämmelserna kan bli tillämpliga också på torg, park el- ler annan sådan allmän plats.

Enligt 33 5 skall jämkning av gatukostnadsersättningen ske bl.a. om de åtgärder som ersättningen avser har en omfattning eller ett utföran- de som betydligt överstiger vad som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten.

När kommunen skall beräkna ersättningen för gatukostnader m.m., får till grund för beräkningen läggas antingen de faktiska kostnaderna eller vad man genom tidigare erfarenheter kan beräkna att kostnaderna uppgått till (34 5).

I 35 & regleras villkoren för betalning av gatukostnadsersättning. Bestämmelser om formerna för kommunala beslut om gatukostnader finns i 36 5. Dessa överensstämmer i stor utsträckning med vad som föreskrivs för detaljplan i 5 kap. 20, 21 och 24 åå. För beslut om kost- nader enligt 31 och 32 éå ges således regler om upprättande av förslag, samråd och samrådsredogörelse. För beslut om kostnader enligt 31 & ges vidare regler om utställning samt kungörande och underrättelse om utställningen. Beträffande förslag om ersättningsskyldighet enligt 32 & ges slutligen bestämmelser om beredande av tillfälle till yttrande över förslaget.

Vissa beslut om gatukostnader får överklagas genom kommunalbe- svär. Enligt 13 kap. 1 5 första stycket 4 får således kommunfullmäkti- ges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning överklagas—i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991 :900).

Enligt 13 kap. 1 5 andra stycket får andra beslut rörande gatukost- nader än de som anges i första stycket 4 inte överklagas. Härvid påpe- kas att det av 15 kap. 85 framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol. Enligt den nämnda bestämmelsen skall tvist mellan kommunen och fastighetsägare om ersättning för gatu- kostnader och kostnader för andra allmänna platser och om villkoren för sådan ersättning prövas av fastighetsdomstol.

Det bör observeras att gatukostnadsreglema endast avser allmän plats. Anläggande av gator m.m. inom s.k. storkvarter ankommer på fastighetsägarna, som också har att bekosta drift och underhåll av så- dana anläggningar.

4.3. Renhållningslagen

I 185 renhållningslagen (1979:596) finns bestämmelser om renhåll- ning m.m. av gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är hu- vudman. Kommunen svarar för att sådana platser genom gaturenhåll- ning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att upp- komsten av sanitär olägenhet hindras samt att de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet.

Kommunens skyldigheter gäller dock inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.

Inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik, är fastighets- innehavaren skyldig att utföra de nämnda åtgärderna. Skyldigheten åligger dock kommunen för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller an- nan särskild rätt enligt 14 kap. 2 5 PBL.

Enligt 19é kan kommunen ålägga fastighetsinnehavare inom de- taljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap att utföra erforder- liga åtgärder i fråga om gångbana eller något annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.

Miljöbalksutredningen föreslår i betänkandet Miljöbalken (SOU 1996:103) att bestämmelserna om gaturenhållning skall inordnas i miljöbalken (16 kap.). Några ändringar i sak föreslås inte.

4.4. Enskilda vägar

Inom andra bebyggzelsområden än detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap finns ingen skyldighet för kommunerna att anlägga och underhålla vägar eller andra allmänna platser. Ansvaret åvilar i stället fastighetsägarna som också har att ombesörja driften (renhållning, snöröjning m.m.) av anläggningarna. I stor utsträckning sker detta genom att vägföreningar eller samfälligheter bildats enligt EVL eller AL. Många kommuner har dock tagit hand om väghåll- ningen i sådana områden som i huvudsak är ianspråktagna för perma- nentboende. Flertalet kommuner skattefinansierar, helt eller delvis, en- skild väghållning som inte täcks av statsbidrag.

EVL—utredningen föreslår i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) att EVL skall upphävas fr.o.m. den 1 januari 1998. Vid inrät- tande och förvaltning av enskilda vägar skulle därmed enbart AL och lagen om förvaltning av samfälligheter (1973:1150) bli tillämpliga. Betänkandet har remissbehandlats.

4.5. Bakgrunden till de nuvarande gatukostnadsregler— na och tidigare reformförslag

4.5.1. Inledning

Reglerna om gatukostnader i PBL bygger i huvudsak på de regler som fanns i byggnadslagen (1947z385). Dessa regler hade ändrats i väsent— liga hänseenden genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1982 (prop. l980/8l:165). Ändringarna byggde delvis på förslag som hade lagts fram av Gatukostnadsutredningen i betänkandet Kommu- nernas gatuhållning (SOU 1977z65), vilket i sin tur byggde på förslag som lagts fram av 1969 års vägutredning i betänkandet Kommunal och enskild väghållning (SOU 1977: 12).

Som en bakgrund till dessa förslag skall vi lämna en kort redovis- ning för de regler om kostnadsuttag som gällde i byggnadslagen vid ti- den för Gatukostnadsutredningens arbete.

4.5.2. Reglerna om kostnadsuttag i byggnadslagstiftningen före 1982

I byggnadslagen fanns bestämmelser om dels ersättning för gatumark (56—66 åå), dels bidrag till gatubyggnadskostnad (67—69 55).

Beträffande ersättning för gatumark föreskrevs att ägare av fastighet som är belägen vid gata var skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastigheten intill gatans mitt. Ersättningsskyldig— heten var dock så till vida begränsad att den inte omfattade större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hus- höjden på fastigheten (5/8—regeln). På framställning av kommunen fick länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöpte på fastighetsägarna inom ett visst område skulle fördelas mel— lan dem enligt vissa grunder. Ersättningsskyldigheten avsåg gatumark samt med viss begränsning även torg, parker och andra allmänna plat— ser.

Beträffande gatubyggnadskostnad stadgades att kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del därav fick meddela be- stämmelser om skyldighet för ägare av fastighet att bidra till kostnaden för iordningställande av gata (gatubyggnadskostnad). I vissa fall skulle frågan underställas länsstyrelsens prövning. Även för gatubyggnads- kostnad gällde 5/8—regeln. Beträffande skyldigheten att bidra till kost- naderna för att anlägga annan allmän plats än gata gällde detsamma

som för gatumarksersättning. Även gatubyggnadskostnadema kunde fördelas mellan fastighetsägarna inom ett visst område enligt vissa grunder.

Reglerna innebar alltså att bl.a. markkostnadema och byggnadskost- naderna måste hållas åtskilda. Fastighetsägamas skyldighet att betala ersättning för gatumarken framgick direkt av 56 & byggnadslagen. Om kommunen skulle ta ut ersättning också för gatubyggnadskostnader, måste däremot särskilt beslut fattas. Om beslutet innebar att fastighets— ägaren ålades skyldigheter som han inte hade haft tidigare, skulle länsstyrelsen, eller i vissa fall regeringen, avgöra frågan om bestäm- melser för avgiftsuttaget.

4.5.3. Gatukostnadsutredningen

Gatukostnadsutredningen lade, som nämnts, fram sina förslag i betän- kadet Kommunernas gatuhållning (SOU l977:65). Förslagen byggde i stor utsträckning på förslag som hade lagts fram av 1969 år Vägutred- ning i betänkandet Kommunal och enskild väghållning (SOU 1977:12).

Vägutredningens förslag innebar att kommunerna skulle överta en del av den enskilda väghållningen. Bestämmelserna om kommunal väghållning skulle tas in i en särskild lag om kommunvägar.

Det fanns enligt Gatukostnadsutredningen i huvudsak tre motiv för en reform av gatukostnadsreglema, nämligen kommunernas behov av bättre möjligheter till kostnadstäckning, kravet på likabehandling av kommunens invånare och behovet av att förenkla reglerna.

Gatukostnadsutredningen anslöt sig till Vägutredningens förslag till lag om kommunvägar. Den föreslagna lagen gällde alltså kommunväg. Hit räknades i huvudsak gata och annan allmän plats inom stadsplan samt väg för vilken väghållning ordnats enligt lagen. Inom område med byggnadsplan skulle väghållningen ordnas av kommunen, om inte annat bestämts, och i övrigt skulle kommunen kunna ordna väghåll- ning i den omfattning det behövdes.

Kommunal väghållning omfattade byggande av väg och drift av väg. Till byggande av väg räknades anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Till drift av väg räknades sådana åtgärder som underhåll, reparation och renhållning.

För kommunal väghållning, således både byggande och drift, skulle kommunen inom sitt område få ta ut avgift av ägare till fastighet som hade nytta av väghållningen. Samtliga fastigheter inom område med tätbebyggelse skulle anses ha nytta av hela vägnätet, om inte särskilda skäl talade mot det. Om kommunen ville ta ut avgift, skulle väghåll- ningsmyndigheten — den kommunala nämnd som utsetts därtill — av— gränsa det område (väghållningsområde) inom vilket avgiftsskyldighet skulle föreligga. Avgift skulle utgå enligt taxa som skulle utformas enligt vissa angivna grunder.

Avgiftssystemet skulle grundas på likställighetsprincipen, som in- nebär att kommunmedlemmarna i möjligaste mån skall behandlas lika.

Starka skäl talade enligt Gatukostnadsutredningen för en långt gå- ende utjämning av kostnaderna i riktning mot likartade avgiftsnormer för ett enda väghållningsområde för hela kommunen. Detta hindrade dock inte att skillnader, t.ex. mellan olika bebyggelsetyper, skulle kunna beaktas vid avgiftsuttaget.

Nyttobegreppet i fråga om väghållning borde bestämmas mer eller mindre schematiskt. Samtliga fastigheter inom tätorten skulle således anses ha någon nytta av hela vägnätet, om inte objektiva skäl talade mot det.

Individuella variationer i fråga om nytta kan förekomma. Det kunde därför vara nödvändigt att finna en fördelningsnorm som medger en sådan behandling av fastigheterna att fastigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek. Man kunde t.ex. tänka sig en fördelning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer såsom bostadsyta, tomtareal, antalet boende o.d. Vilken eller vilka faktorer som skulle komma till användning borde få avgöras med hänsyn till förhållandena i den enskilda kommunen. Man borde dock inte gå för långt i individualisering.

Med väghållningsområde avsågs det område inom vilket avgifts- skyldighet skulle föreligga för fastighetsägarna. Det normala borde va- ra att kommunens gatuhållning hålls samman i ett enda väghållnings- område. Inom ett sådant område kunde man använda en taxa som är så uppbyggd att den tar hänsyn till väsentligare olikheter inom fastighets- ägarekollektivet så att man får en önskvärd utjämnande effekt på avgif- temas storlek. I vissa fall kunde dock övervägande skäl tala för att ett större tätortsområde delas upp i mer än ett väghållningsområde. Beho-

vet av skilda väghållningsområden bedömdes vara beroende av de möjligheter att differentiera avgifterna som taxan kunde medge.

Taxan skulle kunna utformas med va—taxan som förebild. Anlägg- ningsavgift bestäms i va—taxan utifrån ett normalförhållande. Om det föreligger väsentliga skillnader i förhållande till normalfallet, kan till- lägg till, respektive reduktion av normaltaxan bestämmas i det enskilda fallet. Skillnaderna kan t.ex. hänföra sig till väsentliga avvikelser i fråga om terräng- eller grundförhållanden.

Enligt den föreslagna kommunvägslagen skulle avgift utgå som en- gångsavgift och som periodiska avgifter. Driftskostnader skulle bara få täckas genom periodiska avgifter.

Driftskostnaderna ansågs i allmänhet kunna fördelas schablonartat lika över hela väghållningsområdet. I vissa fall skulle dock en diffe- rentiering kunna ske.

I fråga om anläggningskostnadema bedömdes förhållandena kunna vara mera skiftande. Avgift för anläggningskostnad skulle normalt tas ut som engångsavgift i samband med områdets exploatering. Den skulle dock kunna delas upp i ett antal delavgifter, som erläggs under en följd av år.

Sedan avgift för anläggningskostnadema hade erlagts skulle under driftsåtgärder även rymmas förbättringsåtgärder som av hävd är att hänföra till driften. Behov av att ta ut nya avgifter för anläggnings— kostnader ansågs dock kunna uppkomma t.ex. när en gata behöver läg- gas om i ny sträckning, byggas om eller förbättras på ett standardför— höjande sätt.

Om en väghållningsåtgärd är till övervägande fördel för endast viss eller vissa fastigheter inom väghållningsområdet, skulle det få be- stämmas att dessa fastigheter ensamma skall bära kostnaden. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om att gågator, parkeringsflckor och last- zoner anläggs till förmån för vissa affärsfastigheter. Regeln skulle också kunna bli tillämplig vid upprustning av gatunät inom fömyelse- och saneringsområden. De nya anläggningskostnadema skulle därvid kunna få belasta enbart fastigheterna inom berört område. Ett av skälen för en sådan ordning var att en återkommande fördelning av nya an- läggningskostnader skulle blir administrativt betungande. Olika meto- der, såsom möjlighet till amortering, skulle kunna mildra verkningarna av nya engångsavgifter inom områden med redan befmtlig bebyggelse. Regeln att kostnader skulle kunna få belasta enbart vissa fastigheter

borde inte vara tillämplig vid t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodo- se genomfartstrafik. Sådana kostnader borde påföras hela fastighets- ägarekollektivet och periodiseras.

Taxan skulle bestämmas av kommunfullmäktige. När det gäller bestämmelserna om överklagande tog Gatukostnads- utredningen upp frågan huruvida ett speciellt organ borde inrättas med uppgift att pröva taxefrågor på liknande sätt som enligt va—lagen och lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar. Behovet av ett speciellt prövningsorgan i fråga om gatu- och vägavgifter ansågs dock inte vara lika framträdande som beträffande va—taxor och fjärrvärmetaxor, efter- som de sistnämnda verksamhetsgrenama i vissa avseenden får anses vara av teknisk natur. Inrättande av ett särskilt prövningsorgan ansågs inte heller behövligt för genomförande av den föreslagna delreforrnen och Gatukostnadsutredningen fann därför att frågan om inrättande av ett särskilt prövningsorgan borde anstå tills vidare.

Gatukostnadsutredningen lämnade också förslag till övergångsreg- lering av ganska genomgripande slag. Dessa förslag skall vi redovisa i samband med våra överväganden om övergångsbestämmelsema.

4.5.4. Remissyttrandena

Till propositionen 1980/811165 har som bilaga 3 fogats en samman- ställning av remissyttranden över Vägutredningens och Gatukost- nadsutredningens betänkanden.

Flertalet remissinstanser godtog eller lämnade utan erinran utred- ningamas förslag att kommunerna skulle ges möjlighet att ta ut avgif- ter av ägare till fastigheter som har nytta av den kommunala väghåll- ningen och att avgifterna skulle utgå enligt en av kommunen utformad taxa.

Det var emellertid bara ett fåtal av de remissinstanser som behand- lade frågan uttryckligt som godtog förslagens utformning utan in— vändningar eller betänkligheter. Vidare var det ett antal remissinstan— ser som helt avstyrkte förslaget om taxeavgifter. Hit hörde bl.a. LRF, Näringslivets Byggnadsdelegation, SABO, Sveriges fastighetsägare- förbund, Sveriges villaägareförbund och Svea hovrätt.

Flertalet remissinstanser som behandlade frågan om kostnader och avgifter ansåg att det skulle bli svårt att utforma en rättvis taxa, särskilt när det gäller avgifter för driftskostnader. Behov av centralt utarbetade normaltaxor understryktes av åtskilliga. Många remissinstanser efter—

lyste mera preciserade regler om avgiftssystemet. Några ansåg att yt- terligare utredningar behövdes innan ett lagförslag skulle kunna antas och en belysning av de fördelningspolitiska konsekvenserna efterfrå— gades. Det ansågs bl.a. saknas en analys av frågan i vilken utsträckning kostnaderna för vägar av olika slag bör bäras av vägtrafikanter, betalas med skattemedel eller belasta ägarna av de fastigheter som har nytta av vägen. Många instanser ansåg att reformen skulle kunna leda till en oacceptabel belastning på bostadskostnadema. Alternativa metoder för kostnadstäckning genom fastighetsskatt och bilskatt borde ha utretts närmare.

Frågan om inrättande av en särskild prövningsnämnd togs upp av några remissinstanser. Flertalet av de instanser som yttrade sig i frå- gan, bl.a. Svea hovrätt, förordade att ett särskilt prövningsorgan för avgiftsfrågor skulle inrättas. Statens va—nämnd föreslog att avgiftsfrå— goma skulle anförtros åt nämnden.

4.5.5. Försöksverksamhet

Remissutfallet över utredningamas förslag i kostnadsdelen visade att det rådde osäkerhet om de föreslagna bestämmelsemas tillämpning. Nästan alla som yttrade sig i saken krävde mera preciserade regler eller en konkretisering genom centralt framtagna taxor. Då det vid behand- lingen i departementet stod klart att det var nödvändigt att studera kostnadsfrågoma närmare innan ett regeringsförslag kunde läggas fram, beslöts att ett begränsat fullskaleförsök skulle genomföras. Ge- nom försöket skulle belysas bl.a. om det avgiftssystem som tillämpa- des för vatten och avlopp kunde utgöra förebild för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan.

På uppdrag av dåvarande Bostadsdepartementet genomfördes försö- ket av K—Konsult i samråd med Västerås kommun. Försöket skedde med utgångspunkt från förslaget till lag om kommunvägar såsom det var utformat i Gatukostnadsutredningens betänkande samt Svenska kommunförbundets på lagförslaget grundade förslag till normaltaxa för kommunvägar (redovisningen för försöket och Svenska kommunför-

bundets normaltaxa finns intagna i prop. 1980/812165 som bil. 4, s. 109 ff.).

Svenska kommunförbundets förslag till normaltaxa

I Svenska kommunförbundets förslag till normaltaxa föreskrevs i hu- vudsak följande.

Kommunfullmäktige fastställer väghållningsområde. Inom detta skall avgift erläggas för samtliga fastigheter. Dessa indelas i bebyggda och obebyggda fastigheter. Avgiftsskyldighet inträder när vägen har bragts i sådant skick att den kan användas. Väghållningsmyndigheten beslutar om datum för avgiftsskyldighetens inträde och underrättar fastighetsägarna om detta.

Avgifterna utgörs av anläggningsavgift och driftsavgift. För be— byggd fastighet utgår anläggningsavgift med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm våningsyta. Kompletterande regler ges för fall av förändring av byggnadsbeståndet eller fastighe- ten. För obebyggd fastighet utgår samma grundavgift och avgift per kvm tomtarea som för bebyggd fastighet. När det gäller avgiften per kvm våningsarea beräknas denna till hälften av den våningsyta med vilken fastigheten får bebyggas eller annars skäligen kan anses bli ut- nyttjad vid bebyggande. Kompletterande regler ges för fall av ändrade förhållanden.

Anläggningsavgiften kan höjas eller minskas för viss eller vissa fas- tigheter med hänsyn till kostnaden för att bereda fastigheten tillgång till väg. Vidare kan vissa fastigheter få bära hela kostnaden för åtgär- der.

Bestämmelser gavs härefter om indexberäkning och om betal- ningsvillkor.

För avgiftsskyldig fastighet utgår en årlig driftsavgift med visst an- tal kronor för varje påbörjat 10 OOO—tal kronor av fastighetens taxe- ringsvärde. Avgiften kan höjas eller minskas med hänsyn till vissa an- givna förhållanden. Även här gavs bestämmelser om indexberäkning och betalningsvillkor.

Västeråsförsöket

Försöket utfördes i några utvalda delområden med olika bebyggelsety— per inom tätorten Västerås. Hela kommunen valdes som väghållnings- område med en uppdelning på flera mindre taxeområden. Kostnaderna för anläggande, drift och underhåll beräknades och fördelades efter några olika fördelningsgrunder, dels som engångsavgift, dels som pe-

riodisk avgift. Fördelningsgrundema hade valts med va—taxans kon- struktion som förebild. Beträffande engångsavgiften testades olika kombinationer av gmndavgift, tomtyteavgift, våningsyteavgift och lä- genhetsavgift. För den periodiska avgiften arbetade man med en avgift per 10 OOO—tal kronor av taxeringsvärdet, en avgift per tomtyta och en avgift per våningsyta.

4.5.6. Propositionen 1980/81:165

När det gäller Gatukostnadsutredningens förslag att kommunen skall kunna ta ut avgift också för drift och underhåll av gator m.m. ansåg departemenstschefen att det skulle behövas en långt gående schabloni- sering av avgifter för driftskostnadema, vilket dock skulle medföra att avgiften blir i stort sett jämförbar med en skatt. Enligt departements- chefen var det under dessa omständigheter bättre att åstadkomma kost— nadstäckning just genom skatt (s. 20 f.).

Departmentschefen avvisade vidare tanken på att bryta ut reglerna om kommunernas ansvar för genomförande av planer från byggnads- lagstiftningen till en särskild lag. Som skäl härför anfördes att refor- men skulle inriktas på en förbättring av kommunernas möjligheter att få täckning för sina anläggningskostnader för gator m.m., men att det inte borde införas bestämmelser om ersättning för kostnader för drift och underhåll (s. 24).

Beträffande Västeråsförsöket anfördes bl.a. följ ande (s. 19):

Av den PM som har upprättats beträffande försöket (bilaga 4) framgår bl.a. att försöket får anses ha påvisat att det avgiftssystem som tillämpas för va kan ligga till grund för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan utan att alltför omfattande administrativa ru- tiner behöver tillgripas. Avgiftssystemet ställer dock vissa krav på kommunernas kostnadsredovisning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man eftersträvar desto högre blir dessa krav.

Enligt departementschefen var det emellertid inte nödvändigt att in- föra ett nytt, mer eller mindre kommunomfattande system av det slag som utredningsförslagen och Västeråsförsöket gav uttryck för. Som skäl härför anfördes (s. 24):

Det är en stor fördel för de tillämpande myndigheterna och för fastighetsägarna om reformen kan genomföras utan att grunddragen i dagens ordning behöver rubbas. Jag tänker därvid inte bara på de hanteringsmässiga fördelarna utan också på förståelsen för de nya bestämmelserna. Ett system, som i likhet med utredningsförslagen bygger på en fördelning av de totala kostnaderna i kommunen för gator m.m., har exempelvis bl.a. den bristen — som enligt min me- ning inte bör underskattas att man i viss mån förlorar det samband som i dag finns mellan kommunens anläggningsåtgärder och betal- ningen för dessa. Fastighetsägarens betalningsskyldighet inom ett kommuntäckande system skulle m.a.o. inte behöva vara föranledd av någon åtgärd i närheten av fastigheten. Ett sådant system kan också leda till att kravet på det enskilda planområdets ekonomi inte får en tillräckligt framskjuten plats när planen utarbetas.

Enligt departementschefen borde det vara tillräckligt att kommuner- na får möjlighet att ta ut kostnaderna för vad han kallar områdesan- läggningar, dvs. lokala gatu- och vägnät, som betjänar ett visst bebyg- gelseområde, och sådana andra anläggningar, t.ex. grönytor, gång- och cykelvägar m.m., som krävs för en god funktion hos själva bebyggel- seområdet. Större trafikanläggningar — primär- och sekundärleder — bör däremot finansieras genom kommunalskattemedel i den mån statsbidrag inte lämnas.

Uppdelningen på mark- respektive byggnadskostnader upphävdes. Kommunen gavs således rätt att i ett sammanhang ta ut ersättning för

dessa kostnader.

Något mer eller mindre kommunomfattande system som Gatukost- nadsutredningen hade föreslagit genomfördes alltså inte. I stället in- fördes regler av det slag som nu återfinns i 6 kap. 31 och 32 55 PBL, således dels en områdesvis fördelning av kostnaderna, dels bidrag till gatan framför en fastighet. Den områdesvisa fördelningen av kostna- derna är av en helt annan karaktär än Gatukostnadsutredningens för- delningssystem. De områden som åsyftas i 31 5 är begränsade. Enligt departementschefen torde det således bli vanligt att gränserna för för- delningsområdet kommer att sammanfalla med gränserna för den de- taljplan som gäller för området (s. 40).

4.5.7. Departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader

Sedan kritik hade riktats mot de gatukostnadsbestämmelser som inför— des 1982 och deras tillämpning beslutade dåvarande bostadsministem att en kartläggning skulle ske av tillämpningen i olika kommuner.

Kartläggningen gjordes av en arbetsgrupp inom bostadsdepartemen- tet med deltagande av representanter från Svenska kommunförbundet, Fastighetsägareförbundet, Villaägareförbundet och Hyresgästernas Riksförbund.

Arbetsgruppen redovisade i juni 1984 resultatet av sitt arbete i rap- porten (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Rapporten finns intagen som bil. 8 i prop. 1985/86:l, PBL—propositionen, bilagedelen s. 180 ff.

I sammanfattningen i rapporten anförs inledningsvis följande:

Till arbetsgruppen har från kommuner och sammanslutningar av fastighetsägare framförts ett flertal kritiska synpunkter. Från kom- munerna har påtalats bl.a. att tillämpningen är administrativt resur- skrävande. Från flera kommuner och inom arbetsgruppen har mot denna bakgrund väckts frågan om inte ett alternativt system för ut- tag av gatukostnader bör övervägas. Man har därvid pekat på att kostnader för andra nyttigheter, t.ex. vatten och avlopp, el och fjärr- värme, inte drabbar befintliga fastigheter på samma sätt som gatu- kostnadema gör, och att avgifterna för dessa nyttigheter debiteras fastighetsägarna efter en taxa som är administrativt enkel att tilläm-

pa.

Efter ett påpekande att överväganden om ett helt nytt regelsystem för uttag av gatukostnader ligger utanför arbetsgruppens uppdrag fort- sätter arbetsgruppen:

Gatukostnadsbestämmelserna har varit i kraft under endast kort tid. Hittills har endast relativt få gatukostnadsutredningar slutförts och någon rättspraxis finns ännu inte. Många av de problem som framförts till arbetsgruppen kommer sannolikt att lösas vid en fort- satt tillämpning. Det är t.ex. helt naturligt att de första gatukost- nadsutredningama i en kommun kräver avsevärda administrativa re— surser. Kommunen måste ta ställning till åtskilliga principiella frå- gor och rutiner måste läggas fast. Den fortsatta tillämpningen kan därefter bli avsevärt enklare.

Vid redovisningen av kommunernas tillämpning av gatukostnads- bestämmelserna anförs:

Hittills har endast en tredjedel av kommunerna fattat beslut om att tillämpa de nya gatukostnadsbestämmelserna. Ytterligare knappt en fjärdedel av kommunerna överväger att fatta sådant beslut. Utred— ningar om uttag av gatukostnader har slutförts i 37 kommuner avse- ende sammanlagt 67 utredningsområden. Beslut om att ta ut gatu- kostnader har fattats för endast 37 områden. De kommuner som slut- ' fört gatukostnadsutredningar avser uppenbarligen att ta vara på de ökade möjligheterna att finansiera anläggning av gator m.m. genom uttag från fastighetsägarna. Den beräknade kostnadstäckningen är för flertalet utredningar mycket hög. Gatukostnadsersättningarna varierar stort beroende på vilka åtgärder som de avser. I genomsnitt uppgår kostnaden till drygt 22 000 kr. för en Villafastighet. I drygt en fjärdedel av utredningsområdena överstiger kostnaderna 30 000 kr per Villafastighet.

Avslutningsvis föreslog arbetsgruppen ökade krav på samråd, för- bättrade möjligheter för ägama till bebyggda fastigheter att finansiera gatukostnadsersättningama genom t.ex. en finansiering inom ramen för det statliga bostadslånesystemet samt en precisering av räntevillkoren i de fall fastighetsägaren medges rätt att betala ersättningen genom av- betalningar. Enligt arbetsgruppens mening kunde det också ifrågasättas om processreglema för gatukostnadsärenden hade en lämplig utform— ning såvitt avser tvister om ersättning för gatukostnader och om betal- ningsvillkor. Bl.a. borde övervägas en förenkling av besvärsreglema.

4.5.8. PBL—propositionen

PBL—utredningen utgick från att förslagen från 1969 års vägutredning och Gatukostnadsutredningen skulle leda till en särskild lag om den kommunala väghållningen. Därför tog PBL—utredningen inte in några regler om gatubyggande och gatukostnader i sitt förslag.

I det till lagrådet den 20 oktober 1983 remitterade förslaget till ny plan- och bygglag inarbetades de då gällande bestämmelserna i bygg- nadslagen och i byggnadsstadgan (1959z612) om ersättning för gatu- kostnader utan någon ändring i sak.

Sedan kritik från skilda håll hade riktats mot gatukostnadsreglema och deras tillämpning utförde den i det föregående behandlade arbets-

gruppen en kartläggning av tillämpningen av bestämmelserna och re- dovisade resultatet i rapporten (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Rappor- ten remissbehandlades inte. Med anledning av rapporten utarbetades inom bostadsdepartementet en promemoria med förslag till ändringar i gatukostnadsbestämmelserna i förslaget till ny plan- och bygglag (författningsförslaget i promemorian finns intaget som bil. 9 i PBL—propositionen, bilagedelen s. 203 ff.). Något yttrande av Lagrådet inhämtades inte beträffande förslagen i promemorian, eftersom Lagrå- dets hörande ansågs sakna betydelse (PBL—propositionen s. 53).

De ändringar som i PBL—propositionen föreslogs i förhållande till de gällande bestämmelserna i byggnadslagen och byggnadsstadgan rörde möjligheterna att delegera beslut i gatukostnadsärenden, krav på samråd i fråga om förslag till uttag av gatukostnader, utökade möjlig- heter att få jämkning av gatukostnadsersättningen och reglerna om ränta på kommunens fordringar på ersättning. Tidigare hade också ett förslag om statlig finansiering av vissa gatukostnader tagits upp i 1985 års budgetproposition och godtagits av riksdagen (BoU 1984/85:13, rskr. 230).

Departementschefen uttalade i PBL—propositionen (s. 202) följande om förslagen:

Dessa förslag bör enligt min mening lösa flertalet av de problem som varit förenade med tillämpningen av gällande gatukostnadsreg- ler. Jag kommer emellertid att noga följa utvecklingen på detta om- råde och, i den mån det visar sig påkallat, överväga gatukostnads- regleringen på nytt.

4.6. Tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna

4.6.1 Före 1982

Ett av motiven till de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982 var att hanteringsordningen för beslut om ersättningar för gatukostnader m.m. skulle förenklas. Det skulle därför vara av visst intresse att undersöka i vilken utsträckning reglerna tillämpades av kommunerna före 1982 och om tillämpningen ökade därefter. Tyvärr är det dock svårt att få fram något material rörande tillämpningen före 1982. Gatukostnadsutredningen redovisar visserligen erfarenheter av de tidigare gällande gatukostnadsreglema, men därvid presenteras

inget material i frågan om i vilken utsträckning kommunerna hade till- lämpat gatukostnadsbestämmelserna. Vissa slutsatser kan dock dras.

Före 1982 förelåg den skillnaden mellan gatumarksersättning och bidrag till gatubyggande att ersättning för gatumark utgick omedelbart på grund av lag, medan bidrag till gatubyggnadskostnader endast kunde utkrävas, om kommun efter eget val bestämde sig för att införa avgiftssystem.

Enligt Gatukostnadsutredningen (s. 57) var det en enig uppfattning att en kommun i normala fall inte ägde efterge eller nedsätta ersätt— ningen för gatumark utöver vad som medgavs enligt byggnadslagens regler. Ersättning för gatumark tycks således allmänt ha tagits ut ge- nom exploateringsavtal eller direkt med stöd av byggnadslagens be- stämmelser. I vilken utsträckning man införde avgiftssystem avseende bidrag till gatubyggnadskostnader är dock oklart.

4.6.2. Efter 1982

För tiden efter 1982 har det gjorts flera undersökningar rörande kom- munernas tillämpning av gatukostnadsreglema. Den första från 1984 redovisades i den ovannämnda departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Vid denna tidpunkt hade omkring en tredjedel av kommunerna beslutat tillämpa de nya bestämmelserna om uttag av gatukostnader. Utredningar hade slutförts i 37 kommuner (67 utred- ningsområden) och beslut att ta ut gatukostnader hade fattats för 37 områden.

Enkät 1986

I rapporten Om taxor och avgifter i samhällsbyggandet (Meddelande 4:57 från institutionen för fastighetsteknik, Kungliga Tekniska Hög- skolan, 1988) redovisas resultatet av en enkät rörande kommunernas tillämpning av de gatukostnadsbestämmelser som trädde i kraft den 1 januari 1982. Enkäten skickades ut till 246 kommuner. Samtliga kom- muner besvarade enkäten. Övriga kommuner hade i en tidigare under- sökning förklarat att de inte övervägde att tillämpa gatukostnadsbe- stämmelserna, varför de uteslöts ur undersökningen. Utskicket ägde rum under våren 1986 och resultaten återspeglar förhållandena vid halvårsskiftet 1986.

Av svaren framgick att 92 kommuner hade fattat principbeslut om att tillämpa byggnadslagens regler. I 15 av dessa kommuner hade dock ingen utredning initierats 1986. Av de 77 kommuner som hade påbör- jat en utredning hade 48 kommuner beslutat om uttag av gatukostna- der. Antalet påbörjade utredningar enligt 56 5 byggnadslagen (motsva- rande 6 kap. 31 & PBL) uppgick till 200, varav 123 hade avslutats, och beslut om uttag hade skett i 91 fall. Antalet utredningar enligt 57 & (motsvarande 6 kap. 32 & PBL) uppgick till 42, varav 23 hade avslu- tats, och beslut om uttag hade skett i 16 fall.

I enkäten ställdes också frågor om fördelningsgrunderna i gatukost- nadsutredningar. En sammanställning av kommunernas svar finns i rapporten (s. 77 ff. och 145 ff.).

Enkät 1994

Våren 1994 gjorde Plan- och byggutredningen och Svenska kommun- förbundet gemensamt en enkät om gatukostnader. I enkäten, som sän- des ut till samtliga kommuner, ställdes följ ande frågor:

1. Har kommunen efter den 1 januari 1992 beslutat att tillämpa be— stämmelserna om gatukostnadsersättning enligt PBL?

2. Hur många utredningar om uttag av gatukostnader har kommu— nen påbörjat efter den 1 januari 1990?

3. För hur många av dessa utredningar har kommunen beslutat om uttag av gatukostnader?

4. Eventuella synpunkter på bestämmelserna eller på tillämpningen av bestämmelserna om uttag av gatukostnader. Svar kom in från 240 kommuner. Av svaren framgår att det bara är 33 kommuner som verkligen har tagit ut gatukostnader efter den 1 ja- nuari 1990 och att det bara är 20 av dessa kommuner som har fattat beslut om gatukostnader mer än en gång. I 13 fall har kommunerna gjort dubbelt eller mer än dubbelt så många utredningar som sedan re— sulterat i ett beslut. Den främsta invändningen mot lagstiftningen är att systemet är krångligt och administrativt tungarbetat. Ofta påtalas att systemet inte passar för små kommuner. Benägenheten att överklaga besluten är stor och besvärsreglema är omständliga och oklara. Många kommuner förordar att det införs någon form av taxesystem. En av de få kommuner som är nöjd med systemet år Göteborg. Där tycker man sig ha funnit en metodik som fungerar, med bl.a. kraftig reduktion vad gäller bebyggda tomter.

Enkät 1996

Under våren 1996 gjorde vi tillsammans med Kommunförbundet en något fördjupad enkät. Ett antal frågor ställdes till 21 kommuner. Svar inkom från 13 av dessa.

På frågan hur vanligt det är med enskilt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden svarade elva kommuner att det är ovanligt (mindre än 20 % av planerna), en kom- mun, Falun, att det är vanligt (20—50 % av planerna) och en kommun, Lycksele, att det är mycket vanligt (mer än 50 % procent av planerna).

På frågan hur vanligt det är med storkvarter i detaljplanerna svarade tio kommuner att det är ovanligt, två kommuner, Västerås och Upp— lands Väsby, att det är vanligt (20—50 % av planerna) och en kommun, Östersund, att det är mycket vanligt (mer än 50 % av planerna).

Härefter ställdes en del frågor om finansieringen av gatukostnader- na.

I fråga om byggande av gator och andra allmänna platser sker i tio kommuner finansieringen till mindre än 20 % genom uttag av gatu- kostnader. Uttag av kostnaderna genom exploateringsavtal är vanli- gare. I sex kommuner tas 20—50 % av kostnaderna ut på det sättet och i tre kommuner tas mer än 50 % av kostnaderna ut genom exploate— ringsavtal. På frågan hur stor del av kostnaderna som tas ut genom skattefinansiering svarade fem kommuner att det är mindre än 20 %, två kommuner att det är 20—50 % och sex kommuner att det är mer än 50 %.

När det härefter gäller finansiering av kostnaderna för förbättring av gator och andra allmänna platser är det bara Stockholms kommun av de tillfrågade kommunerna som finansierar merparten av kostnaderna på annat sätt än genom skatter. I Stockholm täcks således mer än 50 % av kostnaderna genom uttag av gatukostnader. I övriga kommuner täcks mindre än 20 % av kostnaderna på detta sätt.

Kommunerna tillfrågades också om i hur stor andel av detaljpla- neområdena som man har haft full, viss, respektive ingen kostnads- täckning genom avgifter eller avtal. Frågan var avsedd att ge en upp— fattning om i vilken utsträckning fastigheterna inom detaljplaneområ- dena träffas likformigt av uttag i någon form av kostnaderna. Det visa- de sig att kostnadsuttaget i åtminstone sju av kommunerna var ojämnt fördelat mellan detaljplaneområdena. I många detaljplaneområden skedde således fullt kostnadsuttag och i andra inget uttag alls.

Frågor ställdes också om den enskilda väghållningen. På frågan hur den enskilda väghållningen vanligen finansieras och sköts svarade sju kommuner att kommunen har övertagit ansvaret och uppbär statsbi- drag, tre kommuner att de enskilda förvaltar med kommunala och stat- liga bidrag och två kommuner att finansiering och förvaltning sker ge- nom enskilda. På frågan om vad som kan förväntas hända när statsbi- dragen för enskild väghållning minskar svarade tio kommuner att fas- tighetsägarna kommer att'fä ta ett större ansvar medan övriga kommu- ner svarade att det inte kommer att bli någon förändring.

4.7. Omfattningen av och kostnaderna för kommunal väghållning

De följ ande uppgifterna är i huvudsak hämtade från Svenska kommun- förbundets redovisning i Kommunernas väghållning 1994 och delrap- porten om gator och vägar i Det kommunala underhållsberget, 1991.

4.7.1. Kommunernas väghållningsansvar

Normalt har kommunerna ansvaret för väghållningen i tätorterna och staten genom Vägverket ansvaret för de allmänna vägarna på lands- bygden. Det finns dock undantag. I de större tätorterna har Vägverket ibland ansvaret för de större genomfartsledema, europa- och riksvägar. Vidare har Vägverket ansvaret för de allmänna vägarna i de riktigt små tätorterna.

Ansvaret för väghållningen kan också åvila vägföreningar och sam- fälligheter. I tolv kommuner har kommunerna inget väghållnings— ansvar utan detta är överlåtet till enskilda väghållare. Kommunerna lämnar i regel bidrag till väghållningen.

Den kommunala tätortsväghållningen omfattade 38 300 km gator och vägar är 1994, varav 31 600 km lokalgator och enskilda tätortsvä— gar och 6 700 km huvudgator. (Eftersom det riktade statsbidraget har tagits bort har den tidigare uppdelningen på kommunal och statskom— munal gata ersatts av huvudgator och lokalgator. Med huvudgator av- ses gator som enligt klassificeringen i TRÅD, Råd för planering av stadens trafiknät, tillhör huvudnätet. Med lokalgator avses gator i 10- kalnätet.) Dessutom har kommunerna tagit på sig underhållet av 15 000 km vägar på landsbygden. Underhållsansvaret omfattade såle- des totalt 53 300 km. Som jämförelse kan nämnas att Vägverket un-

derhöll 98 400 km väg. I övrigt finns det i landet cirka 212 000 km privat väg utan statsbidrag och cirka 73 000 km enskilda vägar med statsbidrag.

Det kommunala ansvaret omfattar också en rad anläggningar, 6 100 broar, 2 900 trafiksignalanläggningar och drygt 2 miljoner ljuspunkter för gatubelysning.

4.7.2. Kostnaderna för väghållningen

Kommunernas kostnader för drift och underhåll av lokal- och huvud- gator inklusive enskilda tätortsvägar uppgick år 1994 till totalt 3 449 miljoner kronor, varav 21 % för beläggningsunderhåll, 27 % för gatu- belysning och 27 % för vinterväghållning. Kostnaderna för underhåll av enskilda vägar på landsbygden uppgick till 125 miljoner kronor. Den totala kostnaden uppgick alltså till 3 574 miljoner kronor, vilket ger en genomsnittlig kostnad på 67 kronor per löpmeter väg. Som jäm- förelse kan nämnas att den totala kostnaden för drift och underhåll på Vägverkets vägnät för 1994 uppgick till 5 582 miljoner kronor med en genomsnittlig kostnad på 57 kronor per löpmeter.

Kommunernas totala kostnader för väghållningen i fasta priser per löpmeter väg minskade med 15 % mellan 1988 och 1990. Därefter var kostnaderna stabila tills 1993, då minskningen blev 9 %. År 1994 in- nebar en real ökning med knappt 1 %.

Kommunernas totala kostnader för investeringar uppgick år 1994 till 1 171 miljoner kronor. Det var femte året i rad som investeringarna minskade. År 1989 investerades för 2 956 miljoner kronor. Vägverkets investeringar uppgick då till 2 121 miljoner kronor. Därefter har de statliga investeringarna ökat väsentligt, så att de år 1994 uppgick till 6 140 miljoner kronor.

Kostnaderna för kommunernas väghållning kan också jämföras med kostnaderna för annan kommunalteknik, t.ex. för vatten och avlopp. Drift och underhåll av va—nätet år 1990 kostade 4,1 miljarder kronor, jämfört med närmare 3,1 miljarder för väghållningen. Även investe- ringsvolymen låg då ungefär 1 miljard högre än för gatunätet.

I Svenska kommunförbundets projekt Det kommunala underhålls- berget, 1991, har tillståndet för den kommunala infrastrukturen kart— lagts. Slutsatsen i delrapporten om gator och vägar var att underhållet (dvs. exklusive rena driftskostnader för t.ex. snöröjning) måste öka

från dåvarande ca 1,6 till ca 2,4 miljarder kronor per år, dvs. med un- gefär 50 % under de närmaste åren.

Det främsta skälet till detta behov var att flertalet av de gator som byggdes i slutet av 1960—talet och början av 1970—talet under miljon- programmets dagar hade börjat bli underhållsmogna. Insatserna under 1990—talet borde i jämförelse med insatserna under 1985—89 öka med 70 % för både beläggningsunderhåll och brounderhåll. Vidare finns ett stort behov av att byta eller rostskyddsbehandla många belysningsstol- par.

I Svenska kommunförbundets nämnda delrapport om gator och vä- gar i projektet Det kommunala underhållsberget läggs fram följande förslag till ett nytt skatte— och finansieringssystem för vägväsendet (s.

35):

Den statliga väghållningen finansieras på det sätt som föreslås i SOU 1990:86, d v s bl a med en statlig väghållningsavgift som ingår som en del i priset på bensin och dieselolja. Utredningen har före- slagit en avgift på 140 öre per liter bensin och 110 öre per mil för dieselfordon. Det ger Vägverket en nettointäkt på 8 miljarder kronor per år. Drivmedelsskatten och kilometerskatten sänks i motsvarande utsträckning.

Den kommunala väghållningen finansieras med en kommunal väghållningsavgift som utgår som en årlig fast avgift per fordon som är registrerat i kommunen. Avgiften betalas samtidigt som den årli- ga fordonsskatten (vägtrafikskatten) och administreras av TSV. I varje kommun beslutar kommunfullmäktige om införande av väg- hållningsavgift, och om beloppet för avgiften på samma sätt som för va—taxan och sophämtningsavgiften. Staten skapar utrymme för av- giften genom att sänka den nuvarande vägtrafikskatten. Statsbidra- get till den kommunala väghållningen kan avvecklas utom för riks- vägar och primära länsvägar, s k övergripande vägar, i de fall kom- mun kvarstår som väghållare för denna typ av väg. För såväl byg- gande som drift och underhåll måste förhöjt statsbidrag lämnas för dessa vägar.

Ett alternativ till kommunal väghållningsavgift kan vara att ta ut en avgift på fordonsbränslet. Möjligheten till kommunala fastighets- avgifter har också diskuterats.

4.8. Principer för kostnadsfördelningen enligt EVL, AL och va—lagen

4.8.1 EVL

I 3 kap. EVL finns bestämmelser om vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse. För område, inom vilket tätare bebyggelse har upp- kommit eller kan väntas uppkomma inom nära förestående tid, får för- ordnas att fastigheter som är helt eller delvis belägna inom området, skall utgöra en samfällighet (vägförening). Den obligatoriska anslut- ningen bygger på antagandet att det enskilda vägnätet inom tätbebygg- da områden medför nytta för alla fastigheterna på grund av att vägnä- tets utbyggnad och underhåll leder till värdestegring.

Väghållningen inom vägföreningens område omfattar enligt 71 å andra stycket EVL även iordningställande och underhåll av mark som i detaljplan där kommunen inte är huvudman för allmänna platser har avsatts till annan allmän plats än Väg.

De fastigheter som ingår i Vägföreningen skall enligt huvudregeln i 76 & bidra till föreningens utgifter i förhållande till senast fastställda taxeringsvärden. I 76 å andra stycket finns emellertid en bestämmelse som ger möjlighet att ersätta taxeringsvärdena med annan lämplig norm, om det med hänsyn till fastighetens nytta och bärkraft är mindre lämpligt att lägga taxeringsvärdet till grund för beräkningen av andels- talet. Den norm som sätts i stället för taxeringsvärdena skall vara rörlig och automatiskt verkande. Enligt 76 & tredje stycket får under särskilda omständigheter andelstalet sänkas eller höjas i förhållande till vad som följer av huvudregeln, t.ex. om en betydande del av en fastighets ägor faller utanför området eller trafiken för en fastighets räkning i särskilt hög grad föranleder ökade väghållningskostnader. Det saknas i huvud- sak möjligheter att bestämma olika fördelningsnormer för olika delar av området eller grenar av verksamheten.

Vid utformningen av reglerna om kostnadsfördelningen har trafikin- tensiteten inte ansetts spela så stor roll som måttstock för nyttan, efter— som vägnätet inom ett tätbebyggt samhälle är en nödvändig förutsätt- ning för samhällsbildningen, oavsett om och i vilken utsträckning vä- garna trafikeras för fastighetens räkning. Vägnätet har ansetts medföra en allmän värdehöjning för alla fastigheter inom vägföreningsområdet. Till detta kan läggas att den värdestegring som vägnätet medverkar till har antagits stå i någorlunda proportion till fastighetemas värden över

huvud taget och att det bakomliggande allmänna intresset regelmässigt kräver att man vid kostnadsfördelningen tar mer hänsyn till betalnings— förmågan än till den nytta som varje enskild har av verksamheten.

I EVL—utredningens betänkande Enskilda vägar (SOU 1996:46) har lämnats en redovisning för hur kostnadsfördelningen brukar bestäm- mas i vägföreningama (s. 94 f.). I de flesta vägföreningar används tax- eringsvärdet som norm för andelstalen, men det finns regionala skill- nader. I vissa län används fasta andelstal. Ofta innebär detta att andels— talet sätts lika för samtliga fastigheter i vägföreningen. Det förekom- mer också att fasta andelstal för småhus baseras på fastighetens an- vändningssätt, fritids- eller permanentboende. En annan metod är att grunden för beräkning av andelstalen bestäms utifrån en sammanväg- ning med en fast del i botten och i övrigt en rörlig del som har an- knytning till taxeringsvärdet.

4.8.2. AL

I AL skiljer man på kostnadsfördelning för anläggningens utförande och för dess underhåll och drift. Grunderna för fördelning av kostna— derna för anläggningens utförande skall enligt 15 5 första stycket be- stämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fas- tigheten har av anläggningen. Med fastighets nytta avses den värde- höjning som anläggningen innebär för fastigheten, minskad med en- skilda fullföljdskostnader, t.ex. kostnader för att göra en ny vägan- slutning, omställningskostnader och anpassningsförluster (prop. 1973:160 3. 154). Till skillnad från andelstalen i 3 kap. EVL fördelas kostnaderna efter andelstal som bestäms vid anläggningsförrättning och inte förändras annat än genom nytt beslut, s.k. fasta andelstal.

Kostnaderna för anläggningens drift och underhåll skall enligt 15 ij andra stycket bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheterna beräknas använda anlägg- ningen. En vanlig metod att bestämma den beräknade användningen utgår från trafikmängden och våglängden, den s.k. tonkilometermeto— den. Inom områden med detaljplan är dock det vanliga att fastigheter av samma karaktär, t.ex. helårsbostäder, åsätts samma andelstal.

I AL finns möjligheter till s.k. sektionsindelning, varigenom andels- talen kan varieras. I specialmotiveringen till 15 & uttalades visserligen (prop. 1973:160 5. 218) att en sektionsindelning i allmänhet bör undvi- kas men att det vid vägföretag kan förekomma fall då det framstår som

rimligt eller t.o.m. nödvändigt att en fastighet eller grupp av fastigheter ensam svarar för byggandet av en viss del av anläggningen, medan samtliga fastigheter bör ta gemensam del i driften av hela anläggning- en.

4.8.3. EVL—utredningen

EVL—utredningen har, som nämnts, föreslagit att EVL skall upphävas och att även tätortsvägama i fortsättningen skall inrättas enligt AL. Ut— redningen har därvid tagit upp frågan om att till AL föra över EVL:s regler med taxeringsvärdena som norm för andelstalen (a. bet. s. 97 ff.). Utredningen har dock stannat för att andelstal för tätortsvägar bör liksom övriga gemensamhetsanläggningar bestämmas enligt den nyt- toprincip som kostnadsfördelningen i AL bygger på och att taxerings- värdena inte bör behållas som norm för andelstalen.

4.8.4. Va—lagstiftningen

Va—lagen

Avgift enligt va—lagen skall utgå enligt taxa som huvudmannen utfor- mar i överensstämmelse med vissa angivna grunder.

Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Avgörande för fördelningen är nyttan. En sådan re- gel kan tillämpas antingen så att en avgiftsskyldig fastighet skall efter sin nytta bidra till kostnaderna för alla i anläggningen ingående led- ningar och andra anordningar (den sociala kostnadsfördelningsregeln) eller så att bidragsskyldigheten begränsas till att avse endast delar av anläggningen som är av omedelbar betydelse för fastighetens eget be- hov (den privaträttsliga kostnadsfördelningsregeln). Huvudregeln en- ligt va—lagen är att kostnaden skall fördelas efter den sociala fördel- ningsregeln. Om det föreligger beaktansvärda skillnader i anlägg- ningskostnader för olika fastigheter, skall emellertid hänsyn härtill tas vid fördelningen.

Avgift kan utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift får inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va—anläggningen.

VA V:s förslag till kommunal va—taxa

Svenska Vatten och Avloppsverksföreningen, VAV, har sedan till- komsten av va—lagen utarbetat textförslag till kommunal va—taxa. Det senaste förslaget, VAV P69, är från år 1991 och har i huvudsak följan- de utformning.

Avgifterna delas in i anläggningsavgifter (engångsavgifter) och brukningsavgifter (periodiska avgifter).

Engångsavgift får enligt 27 & va—lagen tas ut för att täcka samtliga anläggningar som hör till va—verksamheten. Enligt VAV:s rekommen- dationer skall dock anläggningsavgiften bara motsvara kostnaderna för det lokala ledningsnätet i varje utbyggnadsområde. Kostnaderna för huvudledningsnät samt vatten- och reningsverk (generalplanekostna— der) föreslås täckas genom brukningsavgiften på grund av att dessa kostnader är till nytta för en större brukarkrets.

För bostadsfastigheter bör anläggningsavgiften bestå av fyra olika taxeparametrar:

1. servisavgift som skall motsvara genomsnittskostnaden för anläg- gandet av en uppsättning servisledningar,

2. en avgift för upprättandet av varje uppsättning förbindelsepunk- ter, som kan hänföras till den nytta fastigheten har av att huvudmannen anordnar och upprätthåller en uppsättning förbindelsepunkter (avgiften har ersatt den tidigare rekommenderade grundavgiften),

3. en avgift per lägenhet, som är en utpräglat nyttorelaterad avgifts- parameter,

4. en avgift per kvm tomtyta, som är en i huvudsak kostnadsrelate- rad avgiftsparameter.

För annan fastighet (i första hand industrifastigheter) och obebyggd fastighet bortfaller lägenhetsavgiften.

Sedan avgiftsskyldighet inträtt, skall anläggningsavgift betalas inom tid som anges i räkning.

Vid bestämmande av brukningsavgifter delas fastigheterna in i be- byggda och obebyggda fastigheter. För brukningsavgiften avseende bebyggda fastigheter föreslås att kommunen baserar taxan på dels en årlig grundavgift per fastighet, dels en avgift per m3 vatten, dels en avgift per år och lägenhet för bostadsfastighet eller en avgift per år och varje påbörjat 100—tal m2 tomtyta för annan fastighet. För obebyggda fastigheter föreslås att taxan baseras på enbart en fast avgift per år.

Avgifterna debiteras i efterskott för perioder som bestäms av va—ver- ket.

Med hänsyn främst till olika lokala förhållanden presenterar VAV vissa alternativ till den uppsättning avgiftsparametrar som basförslaget innehåller. För anläggningsavgifter ges två och för brukningsavgifter tre alternativ.

Kommunernas tillämpning

VAV:s sammanställning över kommunala va—taxor, gällande den 1 ja- nuari 1996, (VAV TX96) innehåller uppgifter om taxeutfall för ett en- bostadshus avseende anläggningsavgift och brukningsavgift. Av upp- gifterna framgår bl.a. följande.

Medianvärdet för anläggningsavgiften i kommunerna för ett enbo- stadshus uppgick till 66 900 kronor och medianvärdet för bruknings- avgiften till 4 388 kronor. För kostnadstäckning genom brukningsav- giften uppgick medianvärdet till 100 procent.

Variationerna när det gäller anläggningsavgiftens utformning är stora. Den vanligaste taxekonstruktionen består av grundavgift eller servisavgift jämte tomtyteavgift och lägenhetsavgift. Några kommuner använder bara en grundavgift eller en servisavgift.

För brukningsavgiften är den vanligaste taxekombinationen en fast avgift per mätare och en rörlig per m3 levererat renvatten. I stället för en avgift per mätare används ofta en grundavgift per fastighet.

4.9. Uttag av gatukostnadsersättningar enligt äldre lag— stiftning

Tillämpningen i dag av gatukostnadsbestämmelserna är ofta komplice— rad på grund av att äldre lagstiftning från olika tidpunkter fortfarande är aktuell. Det sammanhänger med att olika villkor för betalnings- skyldighet enligt äldre lagstiftning inte är uppfyllda och att således fordran på ersättning ännu inte har förfallit till betalning.

För gata eller gatudel som upplåtits till allmänt begagnande under tiden 1908—1931 förelåg skyldighet att utge gatumarksersättning enligt 1907 års lag om stadsplan och tomtindelning och 1917 års lag om fas- tighetsbildning i stad. Skyldigheten gällde för ägare av färdigbildad tomt att betala ersättning för mark till gatan framför tomten, när tomten bebyggts enligt gällande stadsplan. Ersättningen förföll till betalning

först när villkoren om stadsplan, tomtbildning och bebyggande upp- fyllts. Erfarenheten visar att det ibland kunnat dröja avsevärd tid innan alla dessa villkor var uppfyllda. Många gatukostnadsfrågor från denna tid är därför alltjämt oreglerade.

De redovisade reglerna om ersättning för gatumark överfördes i nå- got förändrat skick till 1931 års stadsplanelag, som gällde tills anta- gandet av byggnadslagen 1947. För ersättningsskyldighet krävdes även under denna tid, 1931—1947, att tomten blivit rättsligen bildad och be- byggd. Det saknade dock betydelse om bebyggelsen hade tillkommit före eller efter den stadsplan som gällde när gatan uppläts eller skulle ha upplåtits. I avvaktan på att villkoren uppfylls är ett stort antal gatu- kostnadsfordringar från dessa är alltjämt svävande.

Genom 1931 års stadsplanelag tillkom bestämmelse om skyldighet för tomtägare att erlägga bidrag till anläggningskostnad för gata. Samma krav på färdigbildad tomt gällde som för gatumarksersättning. Lagen upptog visserligen inget krav på att tomten skulle vara bebyggd, men de normbestämmelser som antogs och fastställdes med stöd av lagen brukade regelmässigt, efter mönster av vad som föreskrevs be- träffande gatumarksersättning, innehålla en fordran på att tomten skulle vara bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplan.

Enligt byggnadslagen, som gällde fr.o.m. 1948 till ikraftträdandet av PBL, gällde ersättningsskyldighet för gatukostnad (mark och byggan- de) när gata upplåtits efter lagens ikraftträdande. Betalningsskyldig var ägare av fastighet som var belägen vid gata och som överensstämde med tomtindelning. Betalningsskyldig var vidare ägare till annan inom byggnadskvarter belägen fastighet, varå nybyggnad företagits eller skulle äga rum efter det att kvarteret tagits in i stadsplanen, samt tomt som var i en ägares hand. I fråga om skyldighet att utge ersättning för gatubyggnadskostnad krävdes att bestämmelser hade antagits av full- mäktige och fastställts.

I det ovan redovisade betänkande av Gatukostnadsutredningen, Kommunernas gatuhållning (SOU 1977:65), tog utredningen upp de nu behandlade problemen till utförlig behandling. Enligt utredningen ledde den av utredningen föreslagna lagstiftningen och kravet på rättvis och lika behandling av kommunmedlemmama till att fastighets- ägamas ersättningsskyldighet enligt äldre bestämmelser borde förfalla inom rimlig tid. För detta talade också praktiska skäl, eftersom lag- stiftningen var så svårtillgänglig. Utredningen föreslog därför en över-

gångsregel som innebar att utestående bidrag till gatukostnad skulle förfalla till betalning vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen om kommunvägar utan hinder av vad de äldre lagarna föreskrev om be- talningstiden samt att kommunernas anspråk på ersättning skulle framställas inom tio år efter ikraftträdandet.

Gatukostnadsutredningens förslag lades delvis till grund för änd- ringar i byggnadslagens gatukostnadsbestämmelser som gjordes ge— nom lagstiftning 1981 med ikraftträdande den 1 januari 1982. I sam- band med dessa ändringar slopades kravet på tomtbildning för ersätt- ningsskyldighetens inträde. Dessa bestämmelser i byggnadslagen för- des i stor utsträckning oförändrade över till PBL.

I PBL—propositionen anfördes följande i fråga om övergångsbe- stämmelsema (s. 430):

Frågor om gatukostnadsersättning skall sålunda i dag prövas en- ligt flera äldre lagar. I många fall har ersättningar, som avser gatu- byggnadsåtgärder långt tillbaka i tiden enligt då gällande bestäm- melser, ännu inte förfallit till betalning. Det kan t.ex. bero på att tomten inte är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stads- planen. I vilken omfattning icke förfallna fordringar återstår att reg- lera är svårt att bedöma. Det torde dock, åtminstone i Stockholms kommun, beröra ett stort antal fastigheter och uppgå till betydande belopp. Konsekvenserna av en övergångsbestämmelse om att be- stämmelserna i PBL skall tillämpas även på gamla förhållanden är svåra att överblicka. Enligt min mening bör därför övergångsfrå- goma lösas på samma sätt som vid lagändringen 1982. Äldre be- stämmelser bör alltså tillämpas på kostnader som har uppstått före ikraftträdandet.

Vid införandet av PBL uppstod ett nytt problem genom att tomtin- delningsinstitutet försvann. I 17 kap. 11 & PBL föreskrivs visserligen att tomtindelning enligt byggnadslagen skall gälla som fastighetsplan enligt PBL, men någon föreskrift om att fastighetsplan skall gälla som tomtindelning finns det inte.

Från Stockolms, Göteborgs och Malmö kommuner har framförts önskemål om att utredningen skall ta upp de nu berörda problemen till behandling och, om möjligt, lägga fram förslag i huvudsaklig över- ensstämmelse med Gatukostnadsutredningens.

4.10. Överväganden och förslag

4.10.1. Reformbehov

Ett väsentligt motiv till de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982 och som överfördes till PBL var att hante- ringsordningen för beslut om ersättningar för gatukostnader m.m. skulle förenklas.

Av företagna undersökningar framgår emellertid att det bara är ett begränsat antal kommuner som tillämpar gatukostnadsbestämmelserna genom fördelningsbeslut enligt PBL och att tillämpningen därvid ofta bara sker i enstaka fall. Samtidigt uppges från kommunerna att de brottas med allvarliga problem när det gäller finansieringen av gatu- kostnadema och att det således borde finnas behov av att utnyttja möj- ligheterna till kostnadstäckning genom avgifter.

Kommunerna har angett flera olika skäl till att de inte alls eller så sällan använder sig av gatukostnadsbestämmelserna. I första hand an- förs att tillämpningen av bestämmelserna är alltför svårhanterlig. Man behöver lägga ned mycket arbete på utredningar, vilket kräver en kompetens som framför allt många små kommuner påstår sig sakna och som de har svårt att upparbeta, eftersom ärendena förekommer så sällan. Det uppges att man under utredningsarbetet ofta möter stark opposition från framför allt villaägarna vad gäller uttag av gatukostna- der för förbättring av gator inom områden med redan bebyggda fastig- heter. Eftersom det är svårt att åstadkomma en kostnadsfördelning som accepteras av alla, blir följden antingen att man avstår från att tillämpa bestämmelserna eller att det blir ett långdraget överklagande, som i sämsta fall äter upp merparten av intäkterna. Från många kommuner uppges att det aldrig blir aktuellt att påbörja utredningar med hänsyn till att avgiftsfrågan är så politiskt kontroversiell. Enligt några kom- muner kan man få in avgifter i tillräcklig omfattning genom exploate- ringsavtal eller i samband med försäljning av kommunal mark. Det kan anmärkas att det även har gjorts gällande att bestämmelserna från tiden före 1982 var enklare och mer effektiva att använda.

Reglerna för överklagande har kritiserats av flera kommuner. Av ett beslut av Högsta domstolen den 1 december 1993 (NJA 1993 s. 653) framgår att fastighetsdomstolen kan komma att pröva samma sak som har prövats i samband med kommunalbesvär. Kommunerna har efter- lyst regler som undanröjer risk för dubbelprövning.

Svårigheterna för kommunerna att utnyttja gatukostnadsreglema kan leda till att fastighetsägarna behandlas olika. I kommuner som direkt eller indirekt använder sig av gatukostnadsreglema kan således pro- blemen med att få fram beslut om uttag av gatukostnader ofta leda till att uttag sker inom vissa områden men inte inom andra. Fastighetsäg— arna kan alltså komma att drabbas mycket ojämnt.

De bristande möjligheterna för kommunerna att få täckning för ga- tukostnadema torde vidare vara en bidragande orsak till att det ofta in— rättas storkvarter, där fastighetsägarna själva får bekosta områden in- om kvartersmark som fyller samma funktion som gator och andra all— männa platser. [mättande av storkvarter behöver givetvis inte vara till nackdel för fastighetsägarna, men besluten i sådana frågor kan komma att i alltför hög grad styras av fördelningsaspekter.

Från fastighetsägamas synpunkt kan regelsystemet också framstå som otillfredsställande genom att redan bebyggda fastigheter kan komma att åläggas att betala ersättning för förbättringskostnader med ibland avsevärda belopp. Som nämnts är det ofta sådana kostnadsuttag som leder till svårigheter för kommunerna att tillämpa bestämmelser- na.

Den begränsade tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna medför alltså att gatukostnadema ofta skattefinansieras. Visserligen får då fastighetsägarna i egenskap av kommunmedlemmar vara med om att bära kostnaderna, men bara fysiska personer betalar kommunal- skatt. Fastighetsägare som är juridiska personer bidrar inte till kostna- derna.

Det kan mot bakgrund av den lämnade redovisningen konstateras att systemet för uttag av kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser uppvisar påtagliga brister och därför kan behöva bli föremål för reformer. Men även om regelsystemet görs me- ra effektivt i det hänseendet så att kommunerna kan använda sig av det i större utsträckning, återstår brister av mera grundläggande slag. Be- gränsningen i möjligheterna till uttag av kostnader till att gälla enbart anläggnings- och förbättringskostnader är en sådan omständighet. Den innebär nämligen bl.a. att skilda fastighetsägarkategorier inom kom- munen behandlas mycket olika från ekonomisk synpunkt.

Regelsystemet med skattefinansiering av drifts- och underhållskost- nadema förstärker den nyss berörda ojämnställdheten mellan fysiska och juridiska personer som fastighetsägare.

Vidare innebär systemet att det föreligger avgörande skillnader mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt hu— vudmannaskap och fastighetsägare inom övriga områden. Inom de- taljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap kan fastighets- ägarna inte åläggas att betala annat än anläggnings- och förbättrings- kostnader. Drifts- och underhållskostnader måste således alltid skatte— finansieras. När det däremot gäller andra områden, således detaljpla- neområden med enskilt huvudmannaskap och övriga områden i kom- munen, måste fastighetsägarna själva i princip stå för såväl anlägg— ningskostnader som drifts- och underhållskostnader för den enskilda väghållningen. Dessutom måste dessa fastighetsägare vara med om att över kommunalskatten bidra till drifts- och underhållskostnaderna för allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Som regelsyste- met tillämpas i dag måste de i allmänhet även via kommunalskatten bidra till anläggnings- och förbättringskostnaderna inom detaljpla- neområden med kommunalt huvudmannaskap.

Utgående statsbidrag till enskild väghållning gäller endast väghåll— ningen på landsbygden. I fråga om den enskilda väghållningen i tätort upphörde bidragen den 1 januari 1991. När det gäller den enskilda väghållningen på landsbygden halverades bidragen fr.o.m. den 1 ja- nuari 1996. I den senaste budgetpropositionen har föreslagits en höj— ning av statsbidragen, men även efter en sådan eventuell höjning upp- går kostnadema för fastighetsägarna ofta till betydande belopp.

Av likställighetsskäl har många kommuner engagerat sig i den en- skilda väghållningen i permanenthusområden antingen med kommu- nala bidrag eller genom övertagande av skötselansvaret och/eller väg- hållningsansvaret. Kommunernas ansträngda ekonomi medför dock att kommunerna i ökande utsträckning försöker minska sina engagemang.

Förutom att den ordning som beskrivits leder till en olika behand- ling av fastighetsägare inom skilda områden, lägger den hinder i vägen för rationella beslut i fråga om utbyggnad och förvaltning av gator, vä- gar m.m. Valet av huvudman för allmänna platser styrs i stor utsträck- ning av reglerna om kostnadsansvaret. Vi har vid behandlingen av principerna för ett rationellt plangenomförande (avsnitt 2) ställt som mål att systemet för plangenomförande skall utformas så att det blir effektivt och flexibelt. Utgångspunkten skall således vara att utförande och förvaltning av gemensamma anläggningar skall skötas av den som

är mest lämpad för detta. Detta mål är svårt att uppnå inom ramen för det gällande systemet.

Sammanfattningsvis är således läget i dag följande. Kommunerna har möjligheter att av ägarna till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut kostnader för anläggnings- och förbättringsåtgärder. I vissa kommuner görs sådana uttag, men ofta inte generellt, varför fastighetsägarna inom skilda områden kan drab— bas olika. Vanligen täcks kostnadema med skattemedel från fysiska personer i kommunen. Utanför de nämnda områdena svarar i princip fastighetsägarna själva för samtliga kostnader och får samtidigt genom kommunalskatt bidra till även övriga kostnader.

Det finns alltså reformbehov av i huvudsak två olika slag. Dels be— höver det nuvarande systemet för uttag av anläggnings— och förbätt- ringskostnader göras mer effektivt, dels behöver mera grundläggande förändringar göras så att en ökad likställighet uppnås, vilket inte bara är ett mål i sig utan också en förutsättning för att valet av huvudman för gemensamma anläggningar skall kunna träffas på rationella grun- der.

De nu framhållna reforrnbehoven pekar onekligen i riktning mot att kommunerna skall ges ökade möjligheter att av fastighetsägarna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut betalning för inte bara anläggnings- och förbättringskostnader utan även för drifts- och underhållskostnader. Innan vi går in närmare på en reform i den riktningen skall vi emellertid mera generellt belysa frågan om olika metoder att finansiera gatukostnader.

4.102 Metoder att finansiera gatukostnader

Anläggnings- och förbättringskostnader

Fastighetsägamas ansvar för utbyggnad av gator har en lång tradition. Ursprungligen fullgjordes fastighetsägamas ansvar för anläggande, underhåll och renhållning av gata in natura. Undantag utgjorde sedan gammalt torg och öppna platser, för vilka ansvaret tillkom stadens myndigheter. Så småningom korn emellertid allmänna kommunala uppgifter att anförtros kommunala myndigheter, som utförde dem i alla medborgares intresse. På åtskilliga håll övertog också samhället utförandet av olika gatuprestationer mot eller utan ersättning. Det väx- ande behovet av nya gator och en förbättrad gatustandard blev under

slutet av 1800—talet ett starkt argument för att föra över ansvaret för själva utförandet av gatuanläggning och gatuunderhåll till städernas myndigheter, men samtidigt började man alltmer ifrågasätta det berät— tigade i att befria fastighetsägarna även från ekonomiskt ansvar för gatuväsendet. Inte minst de stigande fastighetsvärdena belyste gatu— byggandets betydelse för fastighetsägamas möjligheter att utnyttja sin mark för bebyggelse, och den uppfattningen vann alltmer spridning att städerna borde få ta ut ersättning av dem för sina gatukostnader.

Genom 1907 års lag om stadsplanering och tomtindelning infördes regler om skyldighet för fastighetsägarna att ersätta staden värdet av gatumark medan skyldigheten att ersätta kostnad för att anlägga gata alltjämt enbart reglerades av lokala stadganden. Samtliga bestämmel- ser i 1907 års lag överfördes praktiskt taget oförändrade till 1917 års lag om fastighetsbildning i stad. Genom 1931 års stadsplanelag gavs härefter kommunerna även möjlighet att pålägga tomtägarna betal- ningsskyldighet för att få gata iordningställd. Härigenom hade avgifts- systemet beträffande gatumark och gatubyggande fått i huvudsak det innehåll som senare lagfästes i byggnadslagen och som nu i något för- ändrad form finns i PBL.

Någon principiell kritik synes inte ha riktats mot det regelsystem som således har vuxit fram och enligt vilket fastighetsägarna kan åläg- gas att betala kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Någon anledning att lyfta bort kostnadsansva- ret från fastighetsägarna i den delen torde inte finnas. Alternativa fi- nansieringsmetoder aktualiseras emellertid när fråga uppkommer om finansiering av drifts- och underhållskostnader.

Drifts- och underhållskostnader

Huvudaltemativen när det gäller finansiering av drifts- och underhålls- kostnader är skatter eller avgifter.

Varken i regeringsformen eller i dess förarbeten finns det någon de- finition av begreppen skatt respektive avgift. Tvärtom har departe- mentschefen framhållit att gränsen mellan skatter och avgifter är fly- tande (prop. 1973:90 s. 213). I förarbetena sägs emellertid att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (s. 213 och 219).

Denna skillnad mellan skatt och avgift avspeglar sig i fördelningen. I enlighet med grundläggande skatterättsliga principer utgår skatt van- ligtvis efter bärkraft. I avgiftssystem sker kostnadsfördelningen i stål— let med utgångspunkt från framför allt nyttan.

Det är i huvudsak tre grupper i samhället som kommer i fråga som bärare av kostnaderna för drift och underhåll av gator m.m. — samtliga kommunmedlemmar, bilisterna eller fastighetsägarna. När det gäller att ta ut kostnaderna från kommunmedlemmama kommer inget annat än skatt i fråga. Detsamma torde gälla bilisterna. En statsrättslig grundprincip är att möjligheten att behandla en pålaga som avgift i de fall någon direkt, specificerad motprestation inte utgår bör utnyttjas ytterst restriktivt. En pålaga på bilisterna för att täcka drifts- och un- derhållskostnader avseende gator och andra allmänna platser torde där- för vara att betrakta som en specialdestinerad skatt. Om skatten tas ut i form av drivmedelsskatt, blir den dock i viss mån relaterad till nyttjan- det av gatorna. Från fastighetsägarna däremot torde kostnaderna kunna tas ut genom antingen skatt eller avgift. Här kan man tänka sig en kommunal fastighetsskatt, varvid fastighetsägarna får betala med ut- gångspunkt från fastighetstaxeringsvärdena, eller en särskild gatuskatt vid sidan av den ordinära fastighetsskatten. En alternativ metod är också ett avgiftssystem, varvid betalningsskyldigheten i större ut- sträckning kan avpassas efter den antagna nyttan av gatorna. Självfal- let är det också möjligt att blanda olika metoder för kostnadsuttag.

Anledningen till att den nuvarande ordningen med finansiering via kommunalskatten skulle ersättas av finansiering via bilskatt skulle vara att möjligheterna till kostnadstäckning därmed skulle förbättras. Eventuellt skulle även trafikpolitiska skäl och miljöskäl kunna åbero- pas för en sådan reform. Med en bilskatt kommer man emellertid inte åt de likställighetsproblem som beskrivits i avsnittet om reformbeho- ven och som måste betraktas som det huvudsakliga motivet för änd— ringar i systemet.

När det gäller avgiftssystem brukar man ställa upp vissa krav som ett sådant skall uppfylla (se t.ex. H. Larsson 1988: Om taxor och avgif- ter i samhällsbyggandet. Meddelande 4:57 från institutionen för fastig- hetsteknik, Kungl. Tekniska Högskolan). Vanligen anges att systemet skall

1. kunna leda till kostnadstäckning,

2. stimulera till effektivitet och resurshushållning,

3. vara enkelt att förstå och tillämpa och

4. innebära att kostnaderna fördelas på ett rättvist sätt.

Dessa krav kan också ställas generellt på system för kostnadsuttag. Självfallet går det att få full kostnadstäckning både med skatter och avgifter. Frågan om möjligheterna till full kostnadstäckning är emel- lertid av begränsat intresse i det här sammanhanget eftersom det här inte är huvudsakligen ett finansieringsproblem utan ett likställighets- problem som skall lösas och för det syftet är det inte nödvändigt med full kostnadstäckning genom avgifter.

Om möjligt, bör uttag av kostnader ske på sådant sätt att effektivitet och resurshushållning stimuleras. I propositionen 1980/81:165 fram- hölls, som redovisats ovan, betydelsen för det enskilda planområdets ekonomi att det finns ett samband mellan kommunens anläggningsåt- gärder och betalningen för dessa. Ett taxesystem ansågs kunna leda till en försvagning av detta samband. Detta påpekande är nog riktigt gene- rellt sett, men problemet är att ett upprätthållande av det åsyftade sam— bandet mellan åtgärder och betalning kräver områdesvisa beslut av det slag som vi har i dag och ett sådant system har ju visat sig inte fungera. I praktiken har alltså det eftersträvade sambandet gått nästan helt förlo- rat eftersom gatukostnadema till övervägande del skattefinansieras. Jämfört med skattefinansiering torde ett taxesystem för uttag av gatu- kostnader leda till ett bättre samband mellan anläggningsåtgärdema och betalningen för dessa.

När det gäller enkelheten att tillämpa olika metoder för uttag av kostnaderna har skattemetoden vissa givna fördelar. Problemen med ett avgiftssystem får dock inte överdrivas. Även i fortsättningen bör det, som konstaterades ovan, finnas möjligheter att av fastighetsägarna ta ut kostnaderna för anläggande och förbättring av gator. De nuva- rande metoderna för kostnadsuttag är krångliga och bör därför förenk- las. Därvid kan ett system utvecklas som även ger möjlighet till uttag av kostnader för drift och underhåll utan en alltför stor ökning av ad- ministrationskostnaderna.

Från rättvisesynpunkt skiljer sig de olika metoderna åt i väsentliga hänseenden. Alla i kommunen kan sägas ha nytta av gatorna och de andra allmänna platserna. Från den synpunkten kan det te sig rättvist med finansiering via kommunalskatt. En nackdel med finansiering via kommunalskatten är emellertid att även de som själva måste betala för

enskilda vägar tvingas vara med och betala samt att juridiska personer är undantagna från skyldigheten att betala kommunalskatt.

Det finns ett oupplösligt samband mellan möjligheterna att använda fastigheter och därmed dessas värde och utbyggnaden av gator. Åt- minstone i princip torde det vara allmänt accepterat att fastighetsägar— na belastas med anläggnings- och förbättringskostnaderna. När det gäller nyttan för fastigheterna synes det inte föreligga någon avgörande skillnad mellan sådana kostnader och kostnader för drift och underhåll. Det framstår därför som rimligt att fastighetsägarna åtminstone delvis belastas även med dessa kostnader. Härför talar framför allt det ovan understrukna behovet av att skapa likställighet vid finansieringen mellan områden med kommunalt och enskilt huvudmannaskap.

Avgörande för frågan om huvudmannaskapet för gator och andra allmänna platser är om det finns detaljplan eller inte. Det är emellertid inte frågan om huvudmannaskapet som avgör om detaljplan skall upp- rättas. Till grund för detaljplanekravet ligger andra skäl. Bestämmande av huvudmannaskapet blir så att säga en bieffekt av att detaljplanekra- vet utlöses. Visserligen kan detaljplaneområdena i stort sett komma att sammanfalla med de områden där det är lämpligt att kommunen är huvudman för gatorna, men från fastighetsägamas synpunkt kan resul- tatet säkerligen ofta te sig slumpartat. Om fastigheten omfattas av en detaljplan, blir det vanligtvis kommunen som står för driften och un- derhållet, medan det i annat fall blir fastighetsägarna själva som i princip får stå för kostnaderna.

För att uppnå likställighet mellan fastighetsägarna inom de båda kategorierna måste man antingen befria fastighetsägarna inom områ- den med enskilt huvudmannaskap från kostnaderna för drift och un— derhåll av vägar eller lägga motsvarande börda på fastighetsägarna in- om områden med detaljplan. Det förstnämnda alternativet torde vara uteslutet. Likställighet kan därför bara uppnås genom att kommunen ges möjligheter att ta ut kostnaderna för drift och underhåll av fastig- hetsägarna inom områden med detaljplan. En beskattning av enbart dessa fastigheter torde inte vara möjlig. Avgiftsuttaget enligt en taxa däremot kan begränsas till de fastighetsägare som har nytta av de kommunala åtgärderna. Visserligen liknar avgiftsuttag enligt taxa en skatt på det sättet att avgiftsuttaget ofrånkomligen måste bli schablon- artat, men detta hindrar inte att ett taxesystem kan utformas under hän-

synstagande till olika fastigheters varierande nytta av de kommunala åtgärderna på ett avsevärt mer individualiserat sätt än ett skattesystem.

Som anförts i det föregående är en utjämning mellan olika grupper av fastighetsägare angelägen inte bara från rättvisesynpunkt utan även med hänsyn till möjligheterna att på ett rationellt sätt ta ställning till frågan om kommunalt eller enskilt huvudmannaskap inom områden med detaljplan.

4.10.3 Huvudinriktningen för en reform

Förslag: Kommunerna ges möjlighet att genom taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för anläggning, förbättring, drift och un- derhåll av gator och andra allmänna platser. Taxan är utformad med en engångsavgift när fastigheten ansluts till gatunätet och därefter med periodiska avgifter. Det förutsätts att, i den mån kommunerna inför ett avgiftssystem, skattesänkning genomförs motsvarande de ökade av- giftsintäktema.

Av redovisningen i avsnittet om reforrnbehoven (avsnitt 4.10.1) fram- går att gatukostnadsbestämmelsema i PBL är behäftade med brister och därför behöver reformeras. Vi har i det föregående (avsnitt 4.10.2) redovisat olika metoder med vilka man kan finansiera gatukostnader- na. Det finns skäl som talar för olika former av skattefinansiering, t.ex. genom kommunalskatt, fastighetsskatt eller bilskatt. Dessa metoder tar emellertid bara sikte på att för kommunerna underlätta finansieringen av gatukostnadema. Den grundläggande bristen med det nuvarande re- gelsystemet om huvudmannaskap och kostnadsfördelning i fråga om gator och vägar m.m. är emellertid, enligt vår mening, att det leder till orättvisor mellan olika grupper av fastighetsägare eller i vart fall att regelsystemet inte är utformat så att kommunerna kan använda sig av det för att undanröja förekommande orättvisor.

Eftersom syftet med en reform alltså inte är att underlätta finansie- ringen av gatukostnadema utan att skapa rättvisa mellan olika fastig- hetsägarkategorier är olika former av skattefinansiering inte en fram- komlig väg. Vi har därför stannat vid att ansvaret för gatukostnader på samma sätt som i dag skall knytas till de fastigheter som berörs av den kommunala gatuhållningen. Detta kan också motiveras av att fastig-

hetsvärdena ökar genom utbyggnaden av gator och andra allmänna platser på samma sätt som genom utbyggnad av t.ex. va—anläggningar.

Gatukostnadsbestämmelserna bör alltså reformeras så att rättvisa kan uppnås och så att förutsättningar skapas för val av den bästa lös- ningen i varje enskilt fall i fråga om utförande och drift av anläggning— arna i enlighet med de grundläggande principer som vi har angett i av- snitt 2. Kommunerna bör därför ges möjligheter att på ett enklare och mer effektivt sätt ta ut kostnader som omfattas av dagens regler, kost- naderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Dessutom bör möjligheter ges att även ta ut kostnader för drift och underhåll. Sådana kostnadsuttag torde förutsätta ett avgiftssystem efter förebild av va—lagen, således uttag enligt taxa.

Ett taxesystem av det här slaget skall ses som ett instrument för kommunerna, avsett att utnyttjas för att åstadkomma likställighet mel- lan fastighetsägarna i kommunen. Det ankommer dock på kommu- nerna själva att avgöra i vad mån instrumentet skall användas. Det skall således inte finnas några hinder för kommunerna att helt eller delvis skattefinansiera kostnaderna. I ett inledningsskede kan det antas att många kommuner av hänsyn till skilda intressen väljer att begränsa avgiftsuttaget.

Eftersom syftet med ett avgiftssystem inte är att stärka kommuner— nas finansieringsmöjligheter, kommer de ökade avgiftsintäktema att ge utrymme för skattesänkningar. Vi utgår från att kommunerna, i den mån de utnyttjar systemet, genomför skattesänkningar i den utsträck- ning som de ökade avgiftsintäktema medger.

I det sammanhanget kan det finnas anledning att peka på den s.k. finansieringsprincipen och på den överenskommelse som våren 1996 har träffats mellan regeringen och de politiska företrädarna för Sven- ska kommunförbundet och Landstingsförbundet om riktlinjer för kommunernas ekonomi. Finansieringsprincipen innebär bl.a. att om staten fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan be— drivas billigare, skall det ekonomiska utrymmet för kommuner och landsting minskas i motsvarande mån. Enligt den nämnda överens- kommelsen skall finansieringsprincipen gälla. Även om det av oss fö— reslagna avgiftssystemet inte direkt omfattas av finasieringsprincipen, synes det ligga i linje med principen att avgiftsintäkter skall motsvaras av skattesänkningar.

Vi har prövat ett avgiftssystem byggt på taxa (redovisat i avsnitt 4104) och enligt vår bedömning är de förutsebara konsekvenserna av systemet inte sådana att de kan anses lägga hinder i vägen för en re— form i denna riktning.

Mot ett taxesystem kan invändas att det blir svåradministrerat och att det skulle möta svårigheter att utforma taxor som fyller rimliga krav på rättvisa mellan olika brukarkategorier. Sådana invändningar fram- fördes t.ex. mot Gatukostnadsutredningens förslag. Vid behandlingen av förslaget i departementet genomfördes därför det tidigare redovi- sade försöket med tillämpning av ett taxesystem i Västerås. Resultatet av detta ansågs ha påvisat att det avgiftssystem som tillämpas enligt va—lagen kan ligga till grund för ett motsvarande system på gatusidan utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas (prop. 1980/81:165 s. 19). Vi gör samma bedömning och enligt vår mening bör det heller inte föreligga några principiella hinder mot att förena kraven på rättvisa och administrativ enkelhet vid utformningen av ett taxesystem.

Med utgångspunkt från de nu redovisade övervägandena föreslår vi att det införs ett avgiftssystem avseende den kommunala gatuhållning— en. Förslaget skall redovisas utförligt i det följande (avsnitt 4.10.5), men vi skall redan här lämna en sammanfattande beskrivning av det föreslagna avgiftssystemet.

Fastighetsägarna inom detaljplanområden med kommunalt huvud- mannaskap skall kunna åläggas att genom avgifter bidra till kostna- derna för inte bara anläggning och förbättring utan även drift och un— derhåll av gator och andra allmänna platser.

Avgifterna skall bestämmas enligt taxa och de skall kunna utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift skall bara få avse anläggningskostnader och bara få tas ut när fastigheten ansluts till gatusystemet. Övriga kostnader, dvs. förbättrings-, drifts- och under- hållskostnaderna, skall enbart få tas ut genom periodiska avgifter. Det skall således finnas en klar skiljelinje mellan vad som får tas ut genom engångsavgifter och genom periodiska avgifter.

Kostnaderna skall fördelas mellan fastighetsägarna efter skälig och rättvis grund. Denna grundläggande fördelningsregel kan behöva kom— pletteras med bestämmelser om hänsynstagande till särskilda omstän- digheter. Vid behandlingen av frågan om huvudmannaskapet för all- männa platser (avsnitt 3) har föreslagits att huvudmannaskapet skall

kunna delas inom en och samma detaljplan. Vid kostnadsfördelningen måste hänsyn självfallet tas till kostnader som fastighetsägare kan ha för allmänna platser under enskilt huvudmannaskap. Vidare måste hänsyn tas till kostnader som fastighetsägare kan ha för anläggningar inom storkvarter. Det kan även finnas andra liknande situationer som kräver särskilt beaktande.

De nu nämnda särskilda omständigheterna är sådana som är hänför- liga till fastigheten. Härutöver bör vid debiteringen av avgifterna hänsyn kunna tas till förhållanden av personlig art såsom bristande

betalningsförmåga.

Taxan skall antas av kommunen och den skall utformas i enlighet med de grunder som nyss angetts. Utgångspunkten skall härvid vara att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap i kom- munen skall utgöra ett enda taxeområde. Något hinder mot antagande av särskilda taxor för olika områden bör dock inte föreligga.

4.10.4 Ekonomiska konsekvenser av en utökad gatukostnadsskyl- dighet för fastighetsägarna

De ekonomiska effekterna av ett avgiftssystem av det redovisade sla- get är naturligtvis främst beroende av hur möjligheterna till avgiftsut- tag kommer att utnyttjas av kommunerna och dessutom av hur taxoma kommer att utformas.

För att ändå få en viss uppfattning om fördelningseffektema av ett taxesystem har vi gjort ett försök med att tillämpa en taxa inom vissa områden i Nybro, Falu och Malmö kommuner. Försöket finns redovi- sat i bilaga 5.

Försöket har bara genomförts med avseende på periodiska avgifter. Engångsavgift får enbart avse anläggningskostnader och den får bara tas ut när fastigheten ansluts till gatunätet. Det kan här självfallet bli fråga om betydande kostnader, men det rör sig om exploateringskost- nader av i huvudsak samma slag som i dag, i de fall dessa verkligen tas ut. Det är alltså bara ett mycket begränsat antal fastigheter som kom- mer att träffas av denna kostnad och vi har därför inte låtit försöket omfatta engångskostnadema.

Försöket har genomförts på följande sätt. Kommunerna har avgrän— sat vissa områden inom kommunerna. Från Lantmäteriverket har däref- ter inhämtats uppgifter om fastigheterna inom dessa områden. Vidare har kommunerna presenterat beräkningar av de normala årliga kostna-

der för förbättring, drift och underhåll som belöper på områdena. Slut- ligen har vi utformat en taxa avseende periodiska avgifter och tilläm- pat denna på det av kommunerna presenterade materialet.

Försiktighet måste självfallet iakttas när det gäller att dra slutsatser av resultatet av försöket. Detta avser enbart tre kommuner och inom dessa enbart delar av kommunerna. Vidare måste beaktas att det av olika skäl finns en viss osäkerhet i uppskattningen av de kostnader som har bedömts hänförliga till de av försöket omfattade områdena.

Hänsyn måste också tas till att det beskrivna avgiftssystemet ger kommunerna förhållandevis vida möjligheter att själva utforma taxor. Den i försöket använda taxan är således endast en enkel variant av en av många möjliga taxor för fördelning av kostnaderna. Taxor med an- nan utforrnning ger andra fördelningseffekter. Trots det anförda bör försöket ändå ge en grov uppfattning om hur stora de periodiska avgif- terna skulle kunna bli för olika typer av bebyggelse och vilka fördel- ningseffekter som därmed uppkommer.

Under de angivna förutsättningama kan den årliga avgiften för en Villafastighet, vid fullt avgiftsuttag, beräknas uppgå till grovt räknat 1 000—2 000 kronor. För en lägenhet på 80 kvm i en hyresfastighet kan den årliga kostnaden beräknas uppgå till i storleksordningen 400—600 kronor.

Rörelser av olika slag som är inrymda i lokalfastigheter kommer li- kaledes att belastas av avgifter, antingen direkt genom att rörelseinne- havaren äger fastigheten eller i annat fall genom att avgiften tas ut i form av hyreshöjning. Med tillämpning av den av oss utformade taxan skulle en lokal på 500 kvm komma att belastas av en årlig avgift på någonstans mellan 3 500 och 7 000 kronor.

Om kommunerna väljer att använda sig av ett taxesystem av det skisserade slaget, kommer de att få täckning för gatukostnadema i en helt annan utsträckning än i dag och det torde därför bli möjligt att sänka kommunalskatten. En sänkning av kommunalskatten motsva- rande avgiftsintäktema skulle, med vår förenklade taxa och det redovi- sade kostnadsunderlaget, leda till att det för en familj i en Villafastighet med en sammanlagd beskattningsbar inkomst i storleksordningen 200 000 till 300 000 kr skulle gå jämnt ut med avgifter och skatte- sänkning. För en familj i hyreslägenhet skulle skattesänkningen kom- ma att motsvara den beräknade hyreshöjningen redan vid en sam- manlagd beskattningsbar inkomst på omkring 100 000 kr.

Vid bedömningen av fördelningseffektema mellan olika boendeka- tegorier finns det anledning att beakta olika hushålls boende och in- komster. Av rapporten Vem bor till vilket pris, utarbetad av Boverket 1996 som underlagsmaterial till Bostadspolitiska utredningen, framgår bl.a. följande.

Av hushållen i landet bor 42 % i hyresrätt, 19 % i bostadsrätt och 39 % i egnahem. Hushållens disponibla årsinkomst före boendet är 137 000 kronor i hyresrätt, 167 000 kronor i bostadsrätt och 232 000 kronor i egnahem. Hushållens nettobostadsutgift per kvm och år är 517 kronor i hyresrätt, 493 kronor i hyresrätt och 425 kronor i egnahem. Av det totala antalet hushåll är ungefär 30 % barnfamiljer, 30 % pen— sionärer och 40 % hushåll utan barn (exklusive pensionärer). Av en- samstående pensionärer bor 16 % i egnahem medan motsvarande siffra för samboende pensionärer är 51 %.

Av redovisningen framgår att egnahemsägama i allmänhet har högre inkomster än hyresgäster, vilket leder till att de ofta har goda möjlighe- ter att tillgodogöra sig en skattesänkning. Det finns dock grupper med svag ekonomi inom alla boendeformer och därför behöver det finnas en möjlighet att vid debiteringen av avgifterna ta hänsyn till den per- sonliga betalningsförmågan.

En avgörande skillnad i förhållande till dagens system med en fi- nansiering av drifts- och underhållskostnader med skattemedel är att även juridiska personer i egenskap av fastighetsägare kommer att få vara med om att betala kostnaderna. Häri ligger förklaringen till att nettoeffekten för fysiska personer vid en skattesänkning kan bli posi- tiv. För företag blir en gatukostnadsavgift visserligen en ny kostnad, men å andra sidan kan dagens ordning, som i allmänhet innebär att fö- retag inte alls bidrar till gatuunderhållet, inte anses som rimlig. För många arealkrävande företag kan avgifterna antas komma att uppgå till ganska stora belopp i absoluta tal, men relativt sett skulle avgifterna sannolikt inte bli så betydande. Det bör också beaktas att avgifterna blir avdragsgilla i rörelsen. Nettoeffekten för företagen är beroende av i vilken utsträckning de kan kompensera sig för kostnaden.

Hittills har bara behandlats de kategorier som omedelbart berörs av avgifterna. Om avgiftsintäktema leder till skattesänkningar, kommer dessa samtliga kommunalskattepliktiga till godo. Bl.a. blir det en skattesänkning för alla kommunalskattepliktiga fastighetsägare i om— råden med enskild Väghållning.

Av den lämnade redovisningen framgår att de ekonomiska konse- kvenserna av ett avtgiftssytem av det nu skisserade slaget är beroende av många osäkra faktorer. Trots detta anser vi oss dock kunna göra den sammanfattande bedömningen att den med systemet eftersträvade om- fördelningen mellan olika kategorier av fastighetsägare inte samtidigt leder till sådana negativa effekter att det lägger hinder i vägen för den föreslagna inriktningen för en reform. I det följande skall vi redovisa förslag om den närmare utformningen av ett avgiftssystem.

4.10.5 Ett taxesystem för gatukostnader Det område inom vilket avgiftsskyldighet bör föreligga

Förslag: Avgiftsskyldighet skall kunna åläggas ägare av fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser. Begränsad avgiftsskyldighet skall också kunna åläggas ägare av fastigheter inom områden där detaljplanen har upphävts.

Gatukostnadsbestämmelserna gäller i dag inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Enligt Gatukostnadsutredningens förslag skulle den kommunala väghållningen omfatta inte bara gator och vägar inom områden med dåvarande stads- och byggnadsplaner utan även övriga vägar i den omfattning det behövdes för verksamhet som kommunen hade att tillgodose. För denna väghållning skulle kommunen få ta ut avgifter av ägare till fastigheter som hade nytta av väghållningen och det skulle åligga kommunen att avgränsa det områ- de (väghållningsområde) inom vilket avgiftsskyldighet skulle förelig- ga.

Enligt PBL är kommunens huvudmannaskap begränsat till områden med detaljplan och därvid kan, om det finns särskilda skäl, förordnas om annat huvudmannaskap. Det finns däremot inte någon möjlighet att utsträcka det kommunala huvudmannaskapet utanför detaljplaneområ- den. Denna ordning kan naturligtvis diskuteras.

Det kommunala ansvaret för utbyggnad och skötsel av gator och andra allmänna platser har av tradition varit kopplat till planer, tidigare stadsplaner och nu detaljplaner. Som framhållits i det föregående dik— teras bestämmelserna om detaljplanekravet av andra skäl än frågan hu- ruvida huvudmannaskapet för gator m.m. skall vara kommunalt eller

enskilt. Avgörandet av den sistnämnda frågan sker alltså inte på sär- skilt rationella grunder. Det finns därför skäl som talar för att huvud- mannaskapet skulle bestämmas separat genom t.ex. en avgränsning på vissa grunder av ett kommunalt gatuhållningsområde. Våra förslag om en reform av gatukostnadsbestämmelsema leder emellertid till att hu— vudmannaskapet inom detaljplaneområden bör kunna avgöras på ett friare sätt än i dag, när det behövs särskilda skäl för att kommunen inte skall vara huvudman för gator och andra allmänna platser. Denna fråga har behandlats i det föregående, avsnitt 3. Vidare kan kommunen ge- nom avtal åta sig skötseln av vägar utanför detaljplaneområden. Vi an- ser därför att det inte finns skäl att föreslå någon principiell ändring i det gällande systemet med anknytningen av huvudmannaskapsfrågan till detaljplanerna.

Avgift för gatukostnader bör alltså, liksom i dag, bara kunna tas ut av ägare till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt hu- vudmannaskap.

Härvid finns det anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 6 kap. 30 & PBL enligt vilken kommunens skyldighet att underhålla ga- tor och sådana andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman består även om detaljplanen för området upphävs. Om kommunen vill överlåta ansvaret till de enskilda fastighetsägarna är det, med hänsyn till denna regel, nödvändigt att antingen ändra planen innan den upphävs eller, om planen har upphävts, anta en ny plan med en bestämmelse enligt 5 kap. 4 & som anger att kommunen inte skall vara huvudman. Så länge kommunens underhållsskyldighet består bör dock avgifter kunna tas ut av fastighetsägarna inom området för un- derhållskostnader. I det följande skall vi ta upp frågan om kommunens skyldigheter med avseende på nu berörda områden eventuellt skall ut- vidgas till att omfatta inte bara underhållet. En sådan utvidgning får naturligtvis betydelse för avgiftspliktens omfattning.

Kostnader som bör få täckas genom avgifter

Förslag: Avgifter skall få tas ut för att täcka kostnaderna för åtgär- der som kommunen har att utföra enligt PBL och renhållningslagen, således för anläggning, förbättring, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser. Kommunens skyldigheter enligt ren- hållningslagen utvidgas till att omfatta även områden för vilka detalj- planen har upphävts. Inom sådana områden skall således avgifter få tas ut för att täcka kostnaderna för inte bara underhåll utan även renhåll- ning m.m.

Avgifter skall inte få tas ut för att täcka kostnaderna för större trafik- leder, parker och andra allmänna platser.

Åtgärder som bör få räknas in i kostnadsunderlaget

Avgifter skall alltså kunna tas ut av fastighetsägare inom områden med kommunalt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser och avgiftsskyldigheten bör i princip omfatta kostnader som kommunen har för att uppfylla sina lagliga skyldigheter med avseende på gator och andra allmänna platser. Enligt 6 kap. 26 och 30 åå PBL år kom— munen skyldig att ställa i ordning och svara för underhållet av gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Vidare skall kommunen enligt 185 renhållningslagen (1979:596) svara för renhållning m.m. av sådana gator och andra allmänna platser.

Avgiftsskyldigheten bör alltså omfatta täckande av kommunens kostnader för iordningställande, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser. Enligt gällande regler i 6 kap. 31 & PBL får kommunen besluta om uttag av kostnaderna för anläggning och förbättring av gator m.m. Det torde därmed vara kostnaderna för iordningställande som kan täckas med avgifter. Både anläggningskost- naderna och förbättringskostnaderna torde således vara att hänföra till iordningställande (se PBL—propositionen s. 657). Det innebär att för- bättring, som måste hållas isär från underhåll, kan ses som ett succes- sivt iordningställande med hänsyn till nya eller ändrade krav på de allmänna platserna. Kostnader för underhåll och renhållning m.m. kan däremot i dag inte tas ut av fastighetsägarna.

Enligt vårt förslag skall avgifter få tas ut som engångsavgifter och periodiska avgifter. Det kommer således bara att finnas behov av att särskilja två kostnadsslag, nämligen kostnader som skall få täckas med

engångsavgifter och kostnader som skall få täckas med periodiska av- gifter. Engångsavgifter bör bara få omfatta kostnader för anläggning av gator m.m., däremot inte förbättringskostnader. Dessa, liksom kostna- derna för drift och underhåll, bör bara få tas ut genom periodiska av- gifter.

Kretsen av ersättningsgilla anläggningskostnader, kostnadsunderla- get, bör i huvudsak omfatta samma kostnader som i dag (se prop. 1980/811165 s. 26 f.). Till att börja med skall således ingå markkostna- der. Vidare skall ingå byggnadskostnaderna inklusive kostnader för olika anordningar, såsom erforderliga gångbanor och nödig anordning för vattnets avrinnande, planteringar och andra särskilda anordningar som gatan skall vara försedd med enligt detaljplanen. Andra anord- ningar som kan behövas för en gatas drift eller brukande och som bör ingå i kostnadsunderlaget är gatubelysning och trafikanordningar.

När det gäller anordningar för vattnets avrinnande finns det anled- ning att uppmärksamma gränsdragningen i förhållande till va—lagen. Enligt 10 & va—lagen har huvudmannen för en allmän va—anläggning rätt att av ägare till fastighet inom en detaljplan ta ut avgift för att vat- ten från allmänna platser inom planområdet avleds genom anläggning— en. En motsvarande bestämmelse skall finnas i den av oss föreslagna nya lagen om vattenförsörjning och avlopp (se avsnitt 5). Självfallet får det här inte bli fråga om dubbeldebitering. Med gatuhållningsavgif- ter avses kunna täckas kostnader för åtgärder som utförs i samband med anläggning av de allmänna platserna och för det fortsatta under- hållet av dessa åtgärder. Va—avgifterna avser härefter kostnaderna för det följ ande avledandet av vattnet.

I det föregående berördes bestämmelsen i 6 kap. 30 5 enligt vilken den kommunala underhållsskyldigheten består även efter det att en detaljplan har upphävts. Någon skyldighet att företa förbättringsåtgär- der inom sådana områden finns inte och heller inte renhållningsåtgär— der, eftersom det inte finns någon motsvarande bestämmelse i ren- hållningslagen. Någon anledning att vidga kommunens skyldigheter till att omfatta även förbättringsåtgärder inom de berörda områdena torde inte finnas. Däremot framstår det som rimligt att kommunens skyldigheter enligt 18 & renhållningslagen skall bestå även efter upp- hävandet av en detaljplan. Vi föreslår därför en sådan komplettering av bestämmelsen. Det här innebär att fastighetsägarna inom områden med en kvarstående kommunal skyldighet att sköta underhåll och renhåll-

ning skall kunna påföras periodiska avgifter avseende sådana kostna— der. Däremot skall de inte belastas med kostnader för förbättringsåt- gärder.

Allmänna platser som bör få räknas in i kostnadsunderlaget

Enligt 6 kap. 31 å PBL får beslutas om betalningsskyldighet beträf- fande åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser. 1 förarbetena (prop. 1980/81:165 s. 26) uttalas att detta bör innebära bl.a. att större trafikleder, primär- och sekundärle- der, inte skall räknas med i kostnadsunderlaget.

Gatukostnadsutredningen tycks inte ha tänkt sig att t.ex. större tra- fikleder och liknande skulle uteslutas från kostnadsunderlaget. Där- emot föreslogs att avgiftsskyldigheten skulle kunna begränsas till viss eller vissa fastigheter, vilka får en övervägande fördel av väghåll- ningsåtgärden. Det rörde sig alltså om en områdesavgränsning av lik- nande slag som i dag och enligt utredningen borde regeln inte gälla t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodose genomfartstrafik. Sådan kostnad avsågs dock inte falla utanför kostnadsunderlaget utan skulle påföras hela fastighetsägarkollektivet (bet. s. 98). I Västeråsförsöket, som byggde på utredningens förslag, utgick man däremot från att t.ex. genomfartsleder och sportanläggningar skulle skattefinansieras.

Huvudsyftet med vårt förslag om en utvidgning av möjligheterna att av ägarna till fastigheter inom detaljplaneområden ta ut ersättning för gatuhållningen är behovet av att uppnå likställighet med vad som gäl- ler utanför områden med detaljplan. Fastighetsägare inom detaljpla— neområden med kommunalt huvudmannaskap skall i princip inte beta- la vare sig mer eller mindre än ägare till fastigheter inom andra områ- den. Där kan fastighetsägamas ansvar sägas vara begränsat till mer områdesanknutna vägar. För större vägar svarar således staten eller kommunen. Överfört till tätortsförhållandena bör detta leda till att det från kostnadsunderlaget utesluts i första hand vad som traditionellt brukar kallas generalplaneanläggningar, alltså större genomfartsleder och parker, sportanläggningar och liknande.

Enligt dagens regler får i kostnadsunderlaget bara räknas in kostna- der för gator som fordras för områdets egen funktion. Större trafikle- der, primär- och sekundärleder, får således inte medräknas (prop. 1980/81 : 165 s. 26). I vårt förslag blir det inte som det vanligen är i dag att fördelningsområdet sammanfaller med ett detaljplaneområde. I

stället avses samtliga detaljplaneområden i kommunen med kommu- nalt huvudmannaskap sammanföras till ett enda eller eventuellt flera fördelningsområden. När det gäller avgränsningen av de allmänna platser som skall ingå i kostnadsunderlaget är det emellertid något av dagens principer som bör gälla även i fortsättningen. Vid denna av- gränsning kan man lämpligen bygga på den indelning av bilnätet som finns i Boverkets handbok för omsorg om trafik och bebyggelse i stå- der och tätorter trafikråd, TRÅD. Tätortens bilnät delas där in i hu- vudnät och lokalnät. Till huvudnätet hänförs dels gator för trafik förbi, genom samt till och från tätorten, dels huvudgator för trafik inom tät- orten mellan områden] grannskap. Till lokalnätet hänförs uppsamlings- gator industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvud- nät och område/grannskap samt inom område. I kostnadsunderlaget bör enligt vår mening endast ingå kostnaderna för lokalnätet.

När det gäller andra allmänna platser än gator kan man tala om om- rådesanläggningar och övriga anläggningar. Till områdesanläggningar kan därvid hänföras anläggningar som har anknytning till boende eller verksamhet på viss fastighet eller inom visst område. Denna typ av allmänna platser bör uppenbarligen ingå i kostnadsunderlaget. Sådana anläggningar däremot som betjänar större områden, hela kommunen eller kommundelar, bör däremot inte ingå.

Den redovisade begränsningen i kostnadsunderlaget bör komma till uttryck i lagstiftningen.

Självkostnadsprincipen och redovisning

Förslag: Kommunerna skall inte få ta ut högre avgifter än som svarar mot självkostnaden. Den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet och av redovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet.

Enligt 8 kap. 3 a 5 kommunallagen (1991 :900) får kommuner ta ut av— gifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I 3 b & före- skrivs att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls (självkostnaden). Denna princip finns också uttryckt i va—lagen. Enligt 24 5 får sålunda avgifter som huvudman för allmän va—anläggning tar

ut inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Motsvarande föreslås gälla enligt den av oss före- slagna nya lagen om vattenförsörjning och avlopp (avsnitt 5) och självkostnadsprincipen bör också gälla för gatukostnader.

Va—verksamheten är en ekonomisk verksamhet av annat slag än gatuhållningen och finansieringen sker där nästan helt genom avgifter. Tillämpningen av självkostnadsprincipen har därför särskild betydelse inom va—lagstiftningen och vi tar upp principen till utförlig behandling i samband med förslaget om ny va—lagstiftning. Vad som sägs där äger i huvudsak giltighet även på gatuhållningen. Här kan det vara tillräck- ligt att poängtera att självkostnadsprincipen inte hindrar att det sam- manlagda avgiftsuttaget visst är överstiger självkostnadema för att ett följande år ligga i motsvarande mån under självkostnadema. Tidsmäs- sig utjämning är sålunda möjlig.

En förutsättning för att självkostnadsprincipen skall kunna tillämpas och för att det skall finnas möjligheter att kontrollera att tillämpningen är korrekt är naturligtvis att det finns en tydlig redovisning av kostna- derna. Även frågor om den kommunala redovisningen behandlas ut- förligt i samband med våra förslag om en ny lag om vattenförsörjning och avlopp (avsnitt 5.5.13). Den redogörelse och de överväganden som presenteras där är i stor utsträckning tillämpliga även på gatukostna- derna. I förevarande sammanhang kan det vara tillräckligt med följan- de tillägg.

Kommunallagens redovisningsregler är tillämpliga i fråga om gatu- och parkförvaltningen. Dessa regler avser dock i huvudsak bara den externa redovisningen. Det saknas således regler om avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvalt- ningsform. Ett avgiftssystem rörande gatukostnader bör därför komp- letteras med regler om den interna redovisningen. Således bör det fin- nas en föreskrift om att den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet som kommunen driver och att det av re- dovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som kommunen drivit.

Avgiftsskyldighetens inträde

Förslag: Avgiftsskyldighet skall inträda när den gata till vilken fas— tigheten har utgång har blivit iordningställd.

Kommunen skall, i enlighet med övervägandena i det föregående, ha rätt att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för anläggning, förbätt- ring, drift och underhåll av gator och andra allmänna platser inom de- taljplaneområden där kommunen är huvudman. Vidare skall kommu- nen kunna ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för drift och under- håll inom områden där kommunens ansvar kvarstår trots att detaljpla- nen har upphävts.

Enligt 6 kap. 35 å PBL inträder ersättningsskyldigheten när den an- läggning som ersättningen avser kan för fastigheten användas för av- sett ändamål. Denna bestämmelse är anpassad till den gällande regle- ringen av gatukostnadema som tar sikte på ersättning för konkreta åt- gärder inom ett visst område, således inte nödvändigtvis en gata fram- för fastigheten. Det kan t.ex. röra sig om gator eller ett grönområde en bit ifrån fastigheten. I ett taxesystem gäller det i stället att finna en motsvarighet till va—lagens upprättande av förbindelsepunkt. Enligt 9 5 andra stycket va—lagen inträder avgiftsskyldighet, när huvudmannen upprättat förbindelsepunkt, således kopplat in fastigheten på nätet. Motsvarigheten på gatusidan kan sägas ligga i att gata har dragits fram till fastigheten så att fastigheten kan kopplas in på gatunätet. Innan dess skall någon avgiftsskyldighet överhuvudtaget inte föreligga. Efter anslutningen skall däremot föreligga en principiell avgiftsskyldighet avseende inte bara anslutningskostnaden, således anläggningskostna- den, utan även efterföljande kostnader för förbättring, drift och under- håll.

En bestämmelse om avgiftsskyldighetens inträde bör således formu- leras så att detta sker när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit färdigställd (jfr 6 kap. 28 & PBL).

Här inställer sig vissa tillämpningsproblem. När en detaljplan läggs över ett område kan vissa fastigheter redan ha utgång till en väg medan andra fastigheter saknar sådan utgång. Frågan kan då uppkomma vad som skall räknas som tillgänglig väg eller gata. Till detta problem skall vi återkomma i det följande avsnittet.

Avgiftsskyldighetens fördelning och taxesättning

Förslag: Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Vid fördelningen skall hänsyn tas till kostna- der som fastighetsägare har för allmänna platser med enskilt huvud- mannaskap och för gemensamhetsanläggningar på kvartersmark som fyller motsvarande ändamål som allmän plats.

Avgift skall bestämmas enligt taxa, som kommunen utformar i över- ensstämmelse med de nämnda grunderna. Avgift utgår som engångs- avgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift får bara tas ut av ägare till fastighet som inte tidigare har haft tillgång till utfart och den får bara omfatta kostnaderna för anläggning av allmänna platser. Pe- riodiska avgifter får omfatta kostnaderna för förbättring, underhåll och drift av allmänna platser, däremot inte anläggningskostnader. Kommu— nen kan delas in i flera taxeområden.

Fördelningen av kostnaderna mellan fastighetsägarna sker, enligt vad som redovisats ovan, på skiftande sätt enligt olika lagar. Enligt AL gäller olika fördelningsnormer för anläggningens utförande och för dess drift och underhåll. I va—lagen stadgas däremot bara att avgifts- skyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund och denna huvudprincip gällde även enligt Gatukostnadsutredningens förslag. Skillnaden mellan AL och va—lagen är dock inte så stor i praktiken. Enligt va—lagen skall avgift utgå enligt taxa och den kan utgå som en- gångsavgift och som periodiska avgifter. Vid tillämpningen har man då utformat taxoma för de olika typerna av avgifter så att det blir skil- da fördelningsnormer för anläggningens utförande och för drift och underhåll.

Enligt vår mening finns det inte anledning att i fråga om gatukost- nadsbestämmelserna ha en annan fördelningsgrund än i va—lagen. Principen bör därför vara att fördelningen sker efter skälig och rättvis grund.

Den enklaste metoden för uttag av avgifter enligt ett taxesystem sy- nes vara att man bygger på enbart periodiska avgifter. Både anlägg- ningskostnader och kostnader för förbättringar, drift och underhåll skulle således slås ut på hela fastighetsägarekollektivet, fördelas så rättvist som möjligt och tas ut genom periodiska avgifter. En avgö- rande nackdel med ett sådant system är emellertid att det leder till en orättvis behandling av fastighetsägare som redan har betalat ersättning

för gatukostnader eller för tillgång till väg. Det synes därför ofrån- komligt att en fastighet ensam påförs åtminstone kostnader som hänger samman med framdragande av gata till fastigheten och som innebär att fastigheten så att säga blir ansluten till gatunätet. Avgifter bör således, i likhet med vad som gäller enligt va—lagen, kunna tas ut som engångs- avgifter och periodiska avgifter.

Engångsavgift bör få tas ut för att täcka kostnaderna för anläggning av gata och andra allmänna platser medan drifts- och underhållskost- nader endast bör få tas ut genom periodiska avgifter. För att kravet på rättvisa skall kunna tillgodoses i förhållande till fastighetsägare som redan har betalat gatukostnader eller för tillgång till väg måste det fö- religga hinder mot att anläggningskostnader avseende gata förs över på periodiska avgifter. Frågan inställer sig emellertid hur förbättrings- kostnader skall behandlas.

Till förbättringskostnader kan räknas bl.a. kostnader för upprustning av gatunät inom förnyelse- och saneringsområden, t.ex. när gata behö— ver läggas om i ny sträckning, byggas om eller förbättras på ett stan- dardförhöjande sätt. Det är framför allt uttag av sådana kostnader som vållar problem i dag. Ägare till redan bebyggda fastigheter kan i såda- na fall komma att åläggas att betala betydande belopp. Även enligt Gatukostnadsutredningens förslag skulle nya engångskostnader kunna tas ut i vissa fall.

Enligt vår mening är det angeläget att systemet utformas så att nya engångskostnader kan undvikas. Skälet till att det måste finnas en uppdelning på engångsavgifter och periodiska avgifter är, som vi nyss har framhållit, att orättvisor annars kan uppstå mellan olika fastighets- ägarekategorier. Detta bör emellertid enligt vår mening inte lägga hin- der i vägen för att förbättringskostnader slås ut på hela fastighetsäga- rekollektivet och tas ut genom periodiska avgifter.

Engångsavgift bör således bara få tas ut för att täcka anläggnings- kostnader och den skall endast kunna påföras ägaren till en fastighet som inte tidigare har haft utgång till en väg eller gata.

Frågan om fastigheten skall anses redan ha utgång till till en väg el- ler gata torde vanligen vara lätt att besvara. En anläggning som har fyllt fastighetens behov av förbindelse med det allmänna vägnätet för biltrafik måste betraktas som en befintlig väg eller gata, om den inte är av alltför enkel beskaffenhet. Den omständigheten att vägen efter de— taljplaneläggningen förbättras eller kanske läggs igen och ersätts av en

nyanlagd gata förändrar inte bedömningen. Eftersom fastigheten redan har haft utgång till till en väg skall någon engångsavgift inte kunna på- föras fastigheten. Huruvida fastighetsägaren har varit med om att beta- la för vägen eller inte bör inte tillmätas någon betydelse.

De kostnader som skall kunna tas ut genom avgifter är således av två slag, dels anläggningskostnader, dels kostnader för förbättring, drift och underhåll. Det förutsätts alltså att dessa kostnadsslag hålls åt- skilda i den kommunala redovisningen. Eftersom betalning förutsätts ske enligt taxa kan dock inte de faktiska anläggningskostnadema läg- gas till grund för betalningsskyldigheten. I stället får man använda sig av på tidigare erfarenhet stödda beräkningar av vad det kostar att an- lägga gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap (jfr 6 kap. 34% PBL). Dessa anlägg- ningskostnader skall sedan fördelas på de fastigheter som, enligt vad som utvecklats nyss, skall kunna åläggas att betala en engångsavgift.

Även förbättrings-, drifts- och underhållskostnader kommer att be- höva bestämmas med utgångspunkt från beräkningar av vad kostna- derna normalt uppgår till.

Fördelningen av kostnaderna mellan fastigheterna skall ske enligt taxa. Enligt va—lagen skall taxa utformas av huvudmannen. Den enda bestämmelsen till ledning för utformningen av taxan såvitt avser för- delningen är kravet på fördelning efter skälig och rättvis grund. Även när det gäller gatukostnadema bör det ankomma på kommunen att ut- forma taxan i överensstämmelse med den nämnda fördelningsgrunden.

Vissa förhållanden kräver särskild uppmärksamhet vid avgiftsskyl- dighetens fördelning. I avsnitt 3 föreslår vi att huvudmannaskapet för allmänna platser skall kunna vara delat inom en och samma detaljplan. Fastighetsägarna inom ett sådant detaljplaneområde kan alltså få kost- nadsansvar för delar av de allmänna platserna. Vid bestämmande av avgiftsskyldigheten till kommunen måste självfallet hänsyn tas till detta kostnadsansvar. Det gäller vid bestämmande av både engångs- avgifter och periodiska avgifter. En liknande situation föreligger när det inrättas s.k. storkvarter. Därvid inrättas en gemensamhetsanlägg- ning på kvartersmark som ofta fyller samma funktion som allmän plats. Även här måste vid avgiftsskyldighetens fördelning hänsyn tas till fastighetsägamas kostnadsansvar för gemensamhetsanläggningen. Det förekommer också att fastighetsägare inom ett detaljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap är tvungna att ta sig över en enskild

väg för att komma ut på allmän väg och att de därvid måste bidra till den enskilda väghållningen. Sådant kostnadsansvar skall självfallet be— aktas.

Enligt 6 kap. 19 & PBL kan förordnas att fastighetsägare skall utan ersättning avstå mark som behövs för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Vi behandlar denna bestämmelse i det föl— jande (avsnitt 7) och föreslår därvid att den skall kompletteras med en regel enligt vilken en fastighetsägare som sålunda fått avstå mark inte skall vara skyldig att utge ersättning för gatumark. Tillämpning av denna regel aktualiseras således vid bestämmande av engångsavgift för anläggningskostnader.

Enligt 6 kap. 30 & PBL kvarstår kommunens skyldighet att under- hålla gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvud- man även om detaljplanen för området upphävs. Vi har i det föregå- ende föreslagit att motsvarande skyldighet skall gälla i fråga om ren— hållning m.m. enligt renhållningslagen. Inom sådana områden skall kommunen således ha rätt att ta ut periodiska avgifter för att täcka kostnaderna för drift och underhåll, men däremot inte för förbättringar. Vid bestämmande av avgifter för dessa fastigheter måste alltså tillses att förbättringskostnaderna hålls utanför.

Både engångsavgifter och periodiska avgifter föreslås bli bestämda enligt taxa som kommunen skall utforma i överensstämmelse med de grunder som nu har redovisats. Utgångspunkten vid bestämning av avgifterna bör vara att finna en fördelningsnorm som leder till att fas- tigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek.

Gatukostnadsutredningen angav olika metoder för att mäta fastighe- ters nytta av gatuhållning. Sålunda kan man anknyta till den trafik som alstras av fastighetens användningssätt, i en stadskärna till hushöjden, till antal lägenheter eller taxeringsvärden, tomtareal eller gatulängden utmed tomten. Man kunde enligt utredningen också tänka sig en för- delning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer såsom bostadsyta, tomtareal, antalet boende o.d.

I Svenska kommunförbundets i prop. 1980/81:165 bilagda normal- förslag till taxa för kommunvägar föreslogs att anläggningsavgift (engångsavgift) för bebyggd fastighet skulle utgå med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm våningsarea. Drifts- avgift (periodiska avgifter) föreslogs utgå med en årlig avgift om ett

visst antal kronor för varje påbörjat 10 OOO—tal kronor av fastighetens taxeringsvärde.

I det s.k. Västeråsförsöket användes samma taxefaktorer som i Kommunförbundets normalförslag med undantag av att man lade till faktorn avgift per lägenhet vid beräkning av engångsavgiften.

Som har framhållits i det föregående skall det ankomma på kommu- nerna att utforma taxan i enlighet med de grunder för fördelningen som skall anges i lagen. Vi skall därför inte ge några riktlinjer för hur vi an- ser att taxor bör utformas. Visserligen har vi i det i bilaga 5 redovisade exemplet på tillämpningen av ett taxesystem utformat en enkel taxa för uttag av periodiska avgifter, men denna taxa är inte avsedd att utgöra en förebild för hur taxor skall utformas.

Det kan dock finnas anledning att avslutningsvis beröra frågan om användningen av taxeringsvärden som en taxefaktor. Det kan visserli- gen vara praktiskt att använda taxeringsvärdena, men metoden är från andra synpunkter inte särskilt lämplig. EVL—utredningen har i betän- kandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) riktat kritik mot användningen av taxeringsvärdena som norm för andelstalen (s. 97 ff.) och vi in- stämmer i den kritikten. Nyttan av allmänna platser för olika fastighe— ter torde således inte återspeglas i taxeringsvärdena. Det kan anmärkas att Regeringsrätten i ett fall har funnit att avgifter för anläggningskost— nadema för en avloppsanläggning grundade på taxeringsvärdena inte kunde anses stå i skäligt förhållande till fastighetemas större eller mindre nytta av anläggningen (RÅ 1960 not I 112).

Avgiftsskyldigheten för en fastighet blir beroende av fastighetens bebyggelse och användningssätt. Här inställer sig frågan om det är de faktiska förhållandena som skall vara bestämmande eller om tillåtet användningssätt enligt detaljplanen skall kunna betraktas som en lik- värdig grund för avgiftsskyldigheten. Som skäl för det sistnämnda al- ternativet brukar åberopas att en avgiftsskyldighet på obebyggda fas— tigheter kan utgöra ett effektivt påtryckningsmedel för att få detaljpla- nen genomförd.

Engångsavgifter kommer i huvudsak bara att tas ut i samband med nyexploatering i enlighet med en aktuell plan. Det är således naturligt att avgiften bestäms med utgångspunkt från den bebyggelse och det användningssätt som anges i planen. I 14 kap. 7 g" PBL finns en be— stämmelse enligt vilken kommunen skall betala tillbaka avgift för an- läggning av gata och annan allmän plats i den mån skada uppkommer

genom att fastighetsägaren på grund av att bygglov vägras inte kan an- vända fastigheten på det sätt som låg till grund för beräkningen av den erlagda avgiften. En sådan bestämmelse bör finnas kvar även i ett nytt avgiftssystem. Även när det gäller periodiska avgifter bör det över- lämnas åt kommunerna att vid utformning av taxan avgöra om någon skillnad skall göras i avgiftsuttaget mellan bebyggda och obebyggda fastigheter. Om avgiftsuttaget görs på grundval av tillåten användning enligt planen, kan den nämnda motsvarigheten till 14 kap. 7 & träda in som skydd för fastighetsägaren.

Vi har i det föregående utgått från att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap skall utgöra ett enda taxeområde. Det bör emellertid inte finnas något som hindrar att kommunen delas in i flera taxeområden. Om det för ett visst område föreligger sådana särförhållanden som medför väsentliga skillnader i gatukostnadema i jämförelse med de kostnader som i övrigt är normala i kommunen, bör således avgifterna för området kunna behandlas i en särtaxa. Detta kan innebära att avgifterna enligt särtaxan kan bli högre eller lägre än den ordinarie taxan. Exempel på särförhållanden kan vara besvärliga ter- räng- eller grundförhållanden som medför väsentligt högre anlägg- ningskostnader eller att gatans bredd och sträckning medför att kost— naderna för underhåll och snöröjning blir väsentligt högre.

Bedömningen av behovet av olika taxeområden torde kunna ske med beaktande av syftena med avgiftssystemet, således åstadkom- mande av likställighet mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap och övriga fastighetsägare samt en förbättring av möjligheterna att välja den huvudman som är mest läm- pad för ändamålet. Det kan således finnas anledning att vid bestäm- mande av avgifterna i områden med en gatustandard som i huvudsak överensstämmer med vägstandarden inom angränsande områden med enskild väghållning anpassa avgifterna efter kostnaderna inom de sist- nämnda områdena.

Den av kommunen antagna taxan utgör normer och avtal skall inte kunna träffas i frågor som regleras i taxan. När det däremot gäller frå- gor som inte regleras i taxan skall naturligtvis full frihet föreligga att träffa avtal. Någon bestämmelse i lag behövs inte om detta. I va—lagen finns visserligen en sådan bestämmelse, men det torde framför allt be- ro på att det behövs en kompetensregel med hänsyn till att ett verk— samhetsområde kan sträcka sig utanför kommunen.

Behov av reglering genom avtal av frågor om gatukostnader torde komma att föreligga särskilt i fråga om olika specialfastigheter som är svåra att passa in i en taxa.

Avgiftspliktig fastighet och tidpunkt för avgiftsuttag

Förslag: Fastighetsägaren är betalningskyldig för avgifterna. Vissa andra rättighetshavare likställs med fastighetsägare. Tomrättshavare skall inte vara skyldiga att bekosta utförande av allmän plats.

Avgift skall betalas vid anfordran. Engångsavgiften skall kunna för- delas på årliga inbetalningar. Avgiftsskyldigheten skall kunna jämkas med hänsyn till fastighetsägarens bristande betalningsförmåga.

1 beslut om bygglov skall enligt 8 kap. 32 & PBL få bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän engångsavgift har betalats.

Det är enligt PBL ägarna till fastigheterna inom området som är betal- ningsskyldiga för gatukostnader. Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall enligt 16 kap. 5 & PBL vad som i lagen är föreskrivet om fastighetsägaren och fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Tomträttshavare är dock inte skyldig att bekosta anläg- gande av gator och andra allmänna platser. Gatukostnader för fastighe- ter upplåtna med tomträtt erläggs alltså av tomträttsupplåtaren/fastig- hetsägaren. Kostnaden är en exploateringskostnad som beaktas när tomträttsavgälden bestäms.

I fråga om engångsavgiften för nyanläggning av gata bör tomträtts- havama behandlas på samma sätt som hittills. Däremot bör de kunna påföras avgifter för drifts- och underhållskostnader, eftersom man knappast kan tänka sig att dessa kostnader skall kapitaliseras och beak- tas vid bestämmande av totmträttsavgälden.

Enligt 6 kap. 35 & PBL inträder en fastighetsägares betalningsskyl— dighet när anläggningen kan för hans fastighet användas för avsett än— damål.

Ibland kan det ta avsevärd tid innan alla utbyggnadsåtgärder är ut- förda. Det gäller kanske framför allt inom områden som skall förnyas. I dessa fall kommer det dock vanligen inte att uppstå några problem inom det nu föreslagna systemet eftersom sådana kostnader i huvudsak avses att tas ut genom periodiska avgifter. Även vid nyanläggning av gator och andra allmänna platser kan dock successiv utbyggnad före-

komma. Exempelvis kan en gata byggas ut först medan ett parkområde ställs i ordning senare. I princip bör därvid avgiftsskyldighet föreligga redan när gatan kan utnyttjas på avsett sätt.

Ersättningsskyldigheten skall enligt 6 kap. 35 å andra stycket PBL fullgöras vid anfordran och på obetalt belopp skall betalas ränta enligt 65 räntelagen (1975:635) från förfallodagen. Dessa regler överens- stämmer med vad som gäller enligt va—lagen och de bör gälla även i fortsättningen.

Enligt 6 kap. 35 & tredje stycket PBL har fastighetsägaren rätt att under vissa omständigheter få betala gatukostnadsersättningama ge- nom avbetalningar. Motsvarande regler finns också i va—lagen. I PBL tillkommer emellertid en bestämmelse enligt vilken betalningsvillko- ren skall jämkas, om de ändå blir alltför betungande för fastighetsäga- ren. Som motiv till denna regel anfördes i prop. 1980/812165 s. 37 att ägare till äldre fastigheter skulle komma att utsättas för ersättningskrav med de ändrade gatukostnadsreglema, vilket bedömdes kunna medföra stora problem för fastighetsägare med små ekonomiska resurser, t.ex. äldre pensionärer.

Möjligheter till avbetalning bör finnas även i fortsättningen. När det gäller jämkningsregeln kommer läget att bli annorlunda med det här föreslagna taxesystemet. Engångsavgifter avses kunna tas ut bara när gata dras fram till fastigheten. Ägare till äldre fastigheter skall alltså inte kunna drabbas av betungande engångsavgifter. Något behov av en jämkningsregel av det slag som nu finns bedöms därför inte föreligga. Däremot kan det finnas ett behov av en regel som ger kommunen möj- lighet att sätta ned den periodiska avgiften med hänsyn till fastighets— ägarens bristande betalningsförmåga. Vi föreslår att det i lagstiftningen tas in en sådan regel.

I 6 kap. 35 & fjärde stycket PBL finns regler om betalningsansvar för ny ägare. Motsvarande regler bör finnas även i fortsättningen.

Enligt 8 kap. 32 & PBL fåri beslut om bygglov bestämmas att bygg- nadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat er- sättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen. Denna möjlighet för kommunen att villkora bygglovsbe- sluten bör i princip finnas kvar. Villkoret bör dock bara kunna avse betalning av engångsavgiften. Därmed begränsas visserligen effektivi— teten hos bestämmelsen något genom att villkoret inte kommer att om- fatta betalning av förbättringskostnader, men i praktiken torde behov

av bygglov aktualiseras i samband med nyanläggning av gator, varför den sakliga ändringen inte kan antas spela så stor roll.

Prövning av avgiftsfrågor

Förslag: Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (19911900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan skall prövas av Statens va—nämnd. Nämnden skall tillföras expertis i kommunala gatu- och trafikfrågor.

Beslut om taxa bör fattas av kommunfullmäktige. Beslut om gatukost- nader skall i dag enligt 6 kap. 365 PBL föregås av samråd och ut- ställning. Dessa beslut är emellertid av en annan karaktär än beslut om taxa. Enligt va—lagen beslutar huvudmannen om taxa utan något mot- svarande förfarande och samma ordning föreslås här.

Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grun- derna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning får enligt 13 kap. 1 & första stycket 4 PBL överkla- gas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (199lz900), dvs. vad som tidigare kallades kommu- nalbesvär. Enligt andra stycket i paragrafen får andra beslut rörande gatukostnader inte överklagas. Det påpekas härvid att det av 15 kap. 8 & PBL framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av fastig- hetsdomstol.

Enligt 15 kap. 8 & prövas tvist mellan kommunen och fastighetsäga— re om ersättning för gatukostnader m.m. och om betalningsvillkoren av fastighetsdomstol. De tvister om gatukostnadsersättning som en fastig- hesdomstol kan få att bedöma rör tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om Vilken ersättning fastighetsägarna skall betala för anläggande eller förbättring av gator och andra allmänna platser. Av rättsfallet NJA 1993 s. 653 framgår att fastighetsdomstolen även kan ingå på en prövning av en av kommunfullmäktige beslutad för— delningsgrund så länge tvisten avser tillämpningen för en enskild fas- tighet.

Ett kommunalt beslut enligt va—lagen om taxa får överklagas genom kommunalbesvär i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Enligt 36 och 37 åå va—lagen skall tvister mellan huvudman och fas-

tighetsägare om skyldighet att genom avgift bidra till kostnaderna för en va—anläggning, om tillämpning eller tolkning av taxa, och om ford- ran på avgift till huvudmannen prövas av Statens va—nämnd. Nämn- dens beslut får överklagas hos Svea hovrätt, varvid målet prövas i hov- rättens sammansättning som vattenöverdomstol. Sista instans är Hög- sta domstolen.

I likhet med vad som gäller i dag i fråga om kommunens beslut om grunderna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning bör kommunens beslut om taxa överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen, kommunalbesvär. Mot dagens ordning har visserligen invänts att den leder till dubbelprövning i vissa fall. Det organ som skall pröva tvister om ersättning för gatukostnader kan således komma att pröva samma frågor som de som prövas i samband med kommu- nalbesvär. En sådan dubbelprövning torde dock inte gå att undvika även om man sammanför prövningen till samma organ. Även hos ett sådant blir det nämligen fråga om en prövning av olika slag i fall där taxebeslutet överklagas och i fall där tvisten rör tillämpningen av taxan. Erfarenheterna från tillämpningen av både PBL och va—lagen pekar dock på att överklaganden genom kommunalbesvär är förhållan- devis sällsynta. Problemet med dubbelprövning utgör därför enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att frångå principen att kommunala beslut skall överklagas genom kommunalbesvär.

Någon reglering i lag av rätten att överklaga genom kommunalbe- svär behövs inte. Enligt 10 kap. 3 5 kommunallagen gäller nämligen föreskrifterna om laglighetsprövning, om det inte i lag eller annan för- fattning finns särskilda föreskrifter om överklagande.

När det gäller frågan om prövning av tvister om tillämpningen av taxefrågor tog Gatukostnadsutredningen upp frågan huruvida ett spe- ciellt organ i likhet med Statens va—nämnd borde inrättas med uppgift att pröva sådana frågor (bet. s. 101 f.). Utredningen ansåg dock att be— hovet av ett speciellt prövningsorgan i fråga om gatu— och vägavgifter inte var lika framträdande som beträffande va—taxor och fjärrvärme— taxor, eftersom de sistnämnda verksamhetsgrenama får i Vissa avseen- den anses vara av teknisk natur. Utredningen ansåg således att frågan om inrättande av ett särskilt prövningsorgan borde anstå tills vidare.

Vid remissbehandlingen av Gatukostnadsutredningens betänkande var det ett mindre antal instanser som tog upp frågan om överprövning

av avgifter. Flera av dessa instanser förordade att ett särskilt pröv- ningsorgan skulle inrättas. Va—nämnden föreslog att prövningen av avgiftsfrågoma skulle anförtros nämnden. Som skäl härför anfördes bl.a. att tillämpningen av självkostnads- och likställighetsprincipema erbjuder problem som är sällsynta i de allmänna domstolarna samt att det genom en sådan lösning ges möjlighet att redan i första instans få till stånd en för landet enhetlig bedömning genom en förhållandevis enkel och snabb procedur.

I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggprocessen (SOU 1994:134) föreslog Plan- och byggutredningen att det skall in- rättas en central miljödomstol med uppgift att pröva i huvudsak över- klaganden av länsstyrelsens samtliga beslut enligt såväl den nya mil- jöbalken som PBL. I det längre perspektivet bör enligt utredningen även den besvärsprövning som i dag sker vid länsstyrelserna föras över till domstol och det bör övervägas om inte ytterligare målgrupper bör föras över till en sådan domstolsorganisation, t.ex. ärenden enligt va—lagen.

I Miljöbalksutredningens betänkande Miljöbalken (SOU l996:103) föreslås att det skall inrättas regionala miljödomstolar och en miljö- överdomstol, knuten till Svea hovrätt. Utredningen har övervägt att låta regional miljödomstol pröva mål och ärenden enligt PBL, men har stannat för att det i varje fall i ett första skede är lämpligt att begränsa sig till att bygga upp regionala miljödomstolar som prövar mål- och ärenden enligt milj öbalken. Därmed omfattas inte heller ärenden enligt va—lagen av förslaget.

Det här framlagda förslaget om ett taxesystem för gatukostnader har i stor utsträckning utformats med va—lagstiftningen som förebild och våra överväganden har lett till en långtgående överensstämmelse mel- lan de båda taxesystemen. Det framstår därför som naturligt att frågan om ett överförande av prövningen av tvister rörande gatukostnader till Statens va—nämnd tas upp till övervägande.

Tillämpningen och tolkningen av de här föreslagna och va—lagstift- ningens taxor kommer att bjuda på problem som är mycket likartade och starka skäl talar därför för att frågorna prövas av samma organ. Det finns visserligen en strävan att samla prövningen inom den ordina- rie domstolsorganisationen, men Statens va—nämnd finns redan och i framtiden kan nämnden komma att inordnas i en mer omfattande mil- jödomstolsorganisation. Till förmån för va—nämnden som prövnings-

organ talar också att processen torde bli snabbare och enklare. Vi före- slår därför att tvister rörande gatukostnader skall prövas av Statens va—nämnd. Frågan uppkommer då om namnet på nämnden skall änd- ras. Nämnden prövar i dag mål enligt va—lagen och lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Frågan om en namnändring aktualiserades även när de sistnämnda målen fördes till nämnden. Man fann då inte skäl att ändra namnet och vi gör samma bedömning nu. Nämndens namn är kort och invant.

För Statens va—nämnd gäller lagen (1976:839) om Statens va—nämnd. I 2 5 i lagen finns bestämmelser om nämndens samman- sättning. Den består av ordföranden och fem andra ledamöter. Dessa övriga ledamöter skall ha sakkunskap och erfarenhet i frågor som rör va- och fjärrvärmefrågor. Vi föreslår att bestämmelsen ändras så att en av dessa ledamöter ersätts av en ledamot som är förtrogen med kom- munala gatu- och trafikfrågor.

Lagteknisk lösning

Förslag: Gatukostnadsreglerna i 6 kap. PBL skall brytas ut ur PBL och föras in i en särskild lag, lag om avgifter för kommunal gatuhåll—

ning.

Enligt de här framlagda förslagen skall kommunen ges möjligheter att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för åtgärder som kommunen är skyldig att utföra enligt PBL och renhållningslagen. Enligt PBL före- ligger skyldighet att iordningställa och underhålla gator och andra all- männa platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvudman- naskap och enligt renhållningslagen föreligger skyldighet att utföra renhållningsåtgärder m.m. inom samma områden.

Möjligheten att ta ut avgifter avser alltså åtgärder som regleras i två olika lagar och regelsystemet är utformat med va—lagen som förebild med överprövning hos Statens va—nämnd. Det blir således fråga om en reglering som i viktiga hänseenden skiljer sig från PBL:s regelsystem. Det finns risk för att lagstiftningen blir för svårtillgänglig, om regle- ringen behålls i PBL. Vi föreslår därför att gatukostnadsreglema i 6 kap. PBL bryts ut och förs över till en särskild lag, som lämpligen kan kallas lag om avgifter för kommunal gatuhållning. Givetvis skall i PBL och renhållningslagen ges tydliga hänvisningar till den nya lagen.

4.10.6 Övergångsregleringen

Förslag: Lagen om avgifter för den kommunala gatuhållningen skall bli tillämplig på gatuhållningsåtgärder som företas efter ikraftträdan- det.

Den föreslagna lagen bör bli tillämplig på gatuhållningsåtgärder som företas efter ikraftträdandet. I fråga om ersättning för gatumark och gatubyggnadskostnad avseende gatubyggnadsarbeten som har påbör- jats före ikraftträdandet bör alltså äldre bestämmelser tillämpas.

Frågor om gatukostnadsersättning skall i dag prövas enligt flera äldre lagar. I många fall har ersättningar, som avser gatubyggnadsåt- gärder långt tillbaka i tiden enligt då gällande bestämmelser, ännu inte förfallit till betalning. Problemen hänför sig framför allt till tiden före ikraftträdandet 1948 av byggnadslagen och hänger därvid samman med det då upprätthållna villkoret för betalningsskyldighet att tomten skulle var bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med plan.

Ett speciellt problem, förknippat med kravet på tomtindelning, har aktualiserats efter tillkomsten av PBL. Enligt byggnadslagen åvilade ersättningsskyldigheten ägaren av tomt. I princip krävdes alltså tomt- indelning för att fastighetsägaren skulle bli skyldig att betala ersättning för gatukostnad. Detta krav på tomtindelning togs bort 1982, men för skyldigheter som inträtt tidigare kvarstår kravet. Genom PBL upphäv- des tomtindelningsinstitutet. I 17 kap. 11 & PBL föreskrivs visserligen att tomtindelning enligt byggnadslagen och 1931 års stadsplanelag skall gälla som fastighetsplan enligt PBL, men någon föreskrift om att fastighetsplan skall gälla som tomtindelning finns det inte.

Regelsystemet är således komplicerat och det är i många fall svårt att avgöra om de villkor som uppställts för betalningsskyldighetens inträde är uppfyllda eller inte. Särskilt i storstäderna har de successiva ändringarna av gatukostnadsbestämmelsema vållat problem. Ett stort antal fastigheter belastas av latenta gatukostnadsersättningar på grund av äldre lagstiftning, i många fall så gammal lagstiftning som 1907 års stadsplanelag. Bl.a. medför detta problem vid fastighetsförsäljningar.

Gatukostnadsutredningen föreslog, som nämnts tidigare (avsnitt 4.9), en övergångsregel som innebar att utestående bidrag till gatu- kostnad skulle förfalla till betalning vid ikraftträdandet av den före- slagna lagen om kommunvägar utan hinder av vad de äldre lagarna fö—

reskrev om betalningstiden samt att kommunernas anspråk på ersätt— ning skulle framställas inom tio år efter ikraftträdandet.

Som nämnts hänför sig flertalet ersättningar som inte har förfallit till betalning till tiden före 1948 och det är framför allt villkoret om att tomten skall vara bebyggd enligt plan som inte är uppfyllt. Gatukost— nadsutredningens förslag innebar således att betalningsskyldighet skulle inträda trots att villkoret inte var uppfyllt.

Det självklara sättet att uppfylla villkoret om bebyggelse enligt plan är naturligtvis att bebyggelsen på fastigheten anpassas till planen. Det är dock möjligt att även en ändring av planen så att denna anpassas till befintlig bebyggelse skall kunna anses innebära att villkoret om be- byggelse enligt plan är uppfyllt. Vanligtvis kan det antas röra sig om gamla planer, för vilka genomförandetiden har gått ut. Ett uppfyllande av villkoret på detta sätt torde dock kräva att omfattningen av ersätt- ningsskyldigheten omprövas. Denna har nämligen beräknats med ut- gångspunkt från exploateringsrätten enligt den plan som gällde vid ti- den för gatans upplåtande. En minskad exploateringsrätt enligt en ny plan torde således medföra att ersättningsskyldigheten begränsas.

Det kan dock enligt vår mening inte anses rimligt att man genom lagstiftning går in och förklarar att villkor i ofta mycket gamla rätts— förhållanden skall anses uppfyllda. Förhållandena kan vara mycket skiftande och det är inte säkert att villkoren utan ingripande genom lagstiftning någonsin skulle kunna uppfyllas. Det måste därför an- komma på kommunerna att lösa problemen med stöd av vid olika tid- punkter gällande lagstiftning.

Villkor avseende krav på tomtindelning för betalningsskyldighetens inträde torde vara sällsynta. Enligt 155 & byggnadslagen gällde nämli- gen vad som stadgades om tomt även annan inom byggnadskvarter belägen fastighet, varå nybyggnad företagits eller skulle äga rum efter det att kvarteret intogs i stadsplanen. Detta krav släpptes helt genom de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982. Här- vid uttalades att möjlighet fanns för den enskilde fastighetsägaren att ta initiativ till fastighetsbildning och att utnyttja kvartersmarken när pla- nen var fastställd varför det knappast kunde finnas några betänklighe- ter mot att släppa kravet (prop. 1980/81:165 s. 35 f.). Det kan ifråga- sättas om inte kravet på tomtindelning som villkor för betalningsskyl- dighetens inträde genom denna lagändring eller i vart fall genom tomt— indelningsinstitutets avskaffande vid införandet av PBL bortföll även

beträffande tidigare ersättningskrav. Frågan synes inte ha varit förmål för prövning av högre instans. Vi finner inte anledning att i det oklara rättsläge som föreligger föreslå någon lagändring som skulle göra det möjligt att uppfylla villkor av det nu behandlade slaget.

Självfallet är det besvärande för både kommuner och fastighetsägare med dessa latenta gatukostnadsersättningar. På alla parter ställs krav på kunskaper rörande äldre förhållanden och osäkerheten medför svå- righeter vid fastighetsöverlåtelser. En möjlig lösning på problemet skulle kunna vara att det i övergångsbestämmelsema till den nya lagen föreskrivs att kommunernas anspråk på ersättning för gatukostnader från tiden före ett visst datum skall framställas inom tio år efter lagens ikraftträdande. En sådan bestämmelse skulle inte drabba enskilda, men i likhet med vad som anfördes ovan kan det betraktas som tveksamt att med lagstiftning gripa in i rättsförhållanden mellan kommun och fas- tighetsägare och undandra kommunen möjligheterna att efter en viss tid driva in gamla fordringar.

Oaktat vad som nu har anförts om att med lagstiftning påverka rå- dande rättsförhållanden menar vi att den nuvarande situationen är ohållbar. Det är framför allt inte rimligt att fortsätta med oklara rätts- förhållanden där tiden för de latenta ersättningskraven snart kan basera sig på förhållanden hundra år tillbaka i tiden. Av likställighetsskäl kan kraven inte heller avskrivas från kommunernas sida. Vid de kontakter som vi har haft med kommuner som är särskilt belastade med problem av det här slaget har kommunerna framfört önskemål om en lösning som kan medverka till att kommunerna, om inte annat, kan avskriva fordringarna.

Vår sammanfattande bedömning blir därför att en övergångsbe- stämmelse bör införas om att kommunernas anspråk på ersättning en- ligt äldre bestämmelser skall framställas inom tio år från denna lags ikraftträdande. Detta ger kommunerna en rimlig tid för att genom olika åtgärder behandla frågorna och lösa uppkomna problem. Ställs inte anspråk på ersättning inom den angivna tiden, förfaller kraven.

Den föreslagna övergångsbestämmelsen bör bli tillämplig endast på vissa äldre rättsförhållanden. En lämplig tidsgräns bedöms vara den 1 januari 1982, således dagen för ikraftträdande av de ändringar i bygg- nadslagen som ledde till den lagstiftning som i huvudsak fortfarande gäller. Övergångsbestämmelsen bör alltså ges den innebörden att an- språk på ersättning avseende gatubyggnadsåtgärder som har påbörjats

före den 1 januari 1982 inte får framställas senare än tio år efter den dag då lagen om avgifter för kommunal gatuhållning trädde i kraft.

5. Vattenförsörjning och avlopp

I detta avsnitt behandlas det lagstiftningsområde som ingår i lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar, va—lagen. I den lagen behandlas huvudsakligen förutsättningama för utförande och drift av en allmän vatten- och avloppsanläggning (va—anläggning) samt rättsförhållandet mellan va—anläggningens huvudman och an- läggningens brukare.

Utgångspunkten för vår översyn av va—lagen har varit att skapa förutsättningar för en rationell va—försörjning och att samtidigt så långt som möjligt undanröja de hinder i lagstiftningen som kan försvåra en utveckling av lokala, kretsloppsanpassade va—system.

5.1. Inledning

Verksamheten vid de allmänna va—anläggningarna berör en mycket stor del av landets befolkning. Av befolkningen år 1994 bodde 86 % på fastigheter som är kopplade till allmänna va—anläggningar. Skillna- den mellan tätort och landsbygd är dock stor. I tätorterna är nästan samtliga fastigheter kopplade till en allmän va—anläggning.

De allmänna va—anläggningarna drivs till helt övervägande del av kommuner eller av kommunala bolag. Det bör dock noteras att i va—lagens mening är de kommunala bolagen att betrakta som enskilda huvudmän, vars anläggning måste allmänförklaras för att kunna omfat- tas av lagens regler. Antalet allmänna va—anläggningar som drivs av enskilda huvudmän utan kommunal anknytning är litet. Närmare upp- gifter har inte gått att få fram. Uppskattningsvis rör det sig dock om något eller högst några hundratal anläggningar. Dessa anläggningar är dessutom genomgående små.

Den kommunala va—verksamheten innefattar totalt cirka 2 100 vat- tenverk och 2 000 avloppsreningsverk. Till dessa anläggningar hör ett ledningsnät som totalt uppgår till närmare 150 000 km. Svenska kom- munförbundet har uppskattat nyanskaffningsvärdet för anläggningarna till över 300 miljarder kr.

I vattenverken produceras årligen ca en miljard kubikmeter dricks- vatten. Den mängd vatten som renas i avloppsreningsverken kan med

hänsyn till det grundvatten och dagvatten som läcker in i ledningsnätet vara ungefär dubbelt så stor. Den kommunala va—verksamheten omsät- ter årligen mer än 10 miljarder kr, varav driften står för mer än hälften.

Verksamheten vid de allmänna va—anläggningarna är således mycket omfattande. Den är också av stor praktisk betydelse för den enskilde. Tillgång på vatten och omhändertagande av avloppsvatten är i vårt samhälle grundläggande nyttigheter. Störningar i den verksamhe— ten får därför ett omedelbart genomslag för den enskilde. Den verksamhet som i dag drivs vid de allmänna va—anläggningarna förutsätter stora och långsiktiga investeringar i anläggningar som skall vara i funktion under ett stort antal år. En sådan verksamhet fordrar relativt stabila förhållanden för att inte investeringarna skall bli onytti- ga eller felriktade. Samtidigt innebär detta att förutsättningama för att ändra verksamhetens inriktning är begränsade. I vart fall tar föränd- ringarna lång tid att genomföra.

Lagstiftningen på området har i väsentliga delar varit oförändrad se- dan mitten på l950—talet. Det gäller såväl ansvaret för va—försörjning- en som förutsättningama för att ta ut avgifter. Va—lagen har gällt under drygt 25 år. Under dessa år har lagen ändrats vid endast ett fåtal tillfällen. Ingen av dessa ändringar har sakligt sett varit av genomgri- pande karaktär. Lagstiftningen har således gett de allmänna va—anlägg- ningarna stabila spelregler, vilket allmänt sett varit till nytta för den verksamhet som bedrivits.

Direktiven för en översyn av va—lagen

Vårt uppdrag att se över va—lagen gavs i tilläggsdirektivet den 24 maj 1995. Regeringen angav i direktiven att det övergripande målet för en översyn av lagen skall vara att skapa förutsättningar för att tillhanda— hålla dricksvatten och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som inne- bär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt att hälso- och miljöskyddskrav tillgodoses.

Med utgångspunkt i det övergripande målet för översynen av va—la— gen skall följande frågor behandlas.

Behovet av att kommunens skyldighet att ordna allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall kunna aktualiseras med hänsyn till skyddet för miljön och intresset av en god hushållning med naturresur- ser.

— Utformningen av reglerna om verksamhetsområde.

— Samordningen av kommunens ansvar för vattenförsörjning och avlopp med den enskilde fastighetsägarens ansvar för fastighetens vattenförsörjning och avlopp.

— Va—lagens normgivningsbemyndiganden i förhållande till rege- ringsformen.

— Möjligheten att med beaktande av huvudmännens och brukarnas särskilda intressen tillåta en mer fri avgiftssättning.

— Med beaktande av såväl huvudmannens som brukarens intressen se över bestämmelserna om betalning av avgifter och om preskription.

Redovisningsregler för va—verksamheten. — Behovet av skilda prövningsvägar för olika beslut enligt va—la- gen.

Därutöver skall utredningen lämna förslag som främjar sådana nya tekniska lösningar för omhändertagande av avloppsvatten som står i samklang med naturens kretslopp och som tillgodoser det övergri- pande målet för en översyn av va—lagen.

5.2. Bakgrunden till lagstiftningen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar

I detta avsnitt behandlas översiktligt 1955 års och 1970 års va—lagar. Vidare redovisas i avsnittet ett par betänkanden och en rapport, som alla har behandlat grundläggande frågor i va—lagen. Avslutningsvis re- dovisas i avsnittet anläggningslagen (1973:1149), AL, och några av de förslag till ändringar i lagen som lämnats av Utredningen om översyn av lagstiftningen om enskilda vägar.

5.2.1 1955 års va—lag

Frågor kring vatten— och avloppsanläggningar var ännu långt in på 1900—talet sparsamt reglerade. Någon enhetlig reglering kom inte till stånd förrän på 1950—talet. Fram till dess behandlades frågorna i ett antal skilda författningar, av vilka 1918 års vattenlag, 1919 års hälso- vårdsstadga och byggnadslagstiftningen var de viktigaste. År 1946 uppdrog chefen för kommunikationsdepartementet åt en grupp sak— kunniga att se över frågor om bl.a. vattenförsörjning och avlopp. De sakkunniga avgav år 1951 ett betänkande (SOU 1951:26) som innefat- tade förslag till ny lagstiftning om vatten- och avloppsanläggningar.

Förslagen i betänkandet kom i väsentliga delar att ligga till grund för 1955 års lag (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar. Grunddragen i den lagen gäller alltjämt. Det finns därför skäl att redovisa lagens huvuddrag.

Ett av de främsta syftena med 1955 års va—lag var att reglera rätts- förhållandet mellan huvudmannen för en allmän va—anläggning och anläggningens brukare. Det gällde bl.a. fastighetsägarens anslutnings- rätt, dvs. när huvudmannen skulle vara skyldig att låta en fastighet an- slutas till va—anläggningen, och fastighetsägarens avgiftsskyldighet. Kommunen intog inte ställning av brukarens motpart, utan denna ställning gavs till den som var huvudman för en va—anläggning. Skälet till detta var enligt departementschefen att den nya lagstiftningen skulle vara tillämplig på alla större anläggningar (prop. 1955:121, 5. 54—55).

1955 års va—lag inleddes med definitionen att en allmän va—anlägg- ning var dels en sådan anläggning som omhänderhades av kommunen, dels en anläggning som omhänderhades av annan och som efter pröv- ning förklarats för allmän av länsstyrelsen (1 och 2 åå). Det ankom på kommunen att ombesörja eller tillse att en allmän anläggning kom till stånd inom område där vattenförsörjning och avlopp till förekomman- de av sanitär olägenhet måste ordnas i ett större sammanhang. För- summade kommunen sin skyldighet, kunde länsstyrelsen ålägga kom- munen att fullgöra skyldigheten (3 ©). Huvudmannen för den allmänna va—anläggningen bestämde anläggningens verksamhetsområde (5 5). Fastighet som låg inom verksamhetsområdet skulle anslutas till den allmänna anläggningen, om inte ändamålet med en anslutning med större fördel för fastigheten kunde vinnas på annat sätt. Begäran om anslutning kunde göras av både fastighetsägaren och huvudmannen. Vägrade motparten anslutning, kunde länsstyrelsen på begäran före- skriva att anslutning skulle ske. Om en fastighet som anslöts hade va—anordningar som kunde användas för anläggningen, var fastighets- ägaren skyldig att mot skälig ersättning låta dem införlivas med an- läggningen (8 g). Om en va—anordning blev onyttig genom anslutning- en till anläggningen, var huvudmannen i vissa fall skyldig att ersätta anordningen (9 Ö). Så länge behovet av anläggningen bestod var hu- vudmannen skyldig att svara för dess underhåll och funktion (10 5).

I lagen reglerades fastighetsägarens nyttjande av den allmänna an- läggningen. Anläggningen skulle brukas så att olägenhet inte uppstod

för andra till anläggningen anslutna fastigheter och huvudmannen. Hu- vudmannen hade i detta hänseende rätt att meddela de närmare före— skrifter som behövdes. Sådana föreskrifter skulle normalt underställas länsstyrelsens prövning (12 å). När så behövdes hade huvudmannen rätt att undersöka de anordningar som kopplades till anläggningen (11 å)-

Avgift fick tas ut av anslutna fastigheter (14—1655). Avgifterna skulle bestämmas enligt en taxa som utformades av huvudmannen och fick motsvara självkostnadema för anläggningens utförande, underhåll och drift. Avgifterna för de särskilda fastigheterna skulle i princip stå i skäligt förhållande till fastighetemas större eller mindre nytta av an- läggningen. Kostnader för avledande av vatten från allmänna platser inom område under stadsplan eller byggnadsplan fick täckas genom avgifter på tomter och andra för bebyggande avsedda fastigheter inom området. Avgiftsskyldighet fick uppdelas på engångsavgift och perio- diska avgifter. Om engångsavgiften var betungande med hänsyn till bl.a. fastighetens ekonomiska bärkraft, kunde avgiften uppdelas på år- liga inbetalningar under högst tio år. Ny ägare av fastighet svarade inte för avgift som förfallit till betalning innan tillträdesdagen (25 5).

Särskilda bestämmelser gavs för de anläggningar som någon annan än kommunen hade hand om. Sålunda kunde kommunen utse en till- synsman för en sådan anläggning (17 5) och länsstyrelsen kunde för- ordna en syssloman att sköta anläggningen i huvudmannens ställe och för hans räkning (18 å). Syssloman skulle förordnas om det med skäl kunde antas att viss eller vissa fastigheters intressen åsidosattes eller anläggningens angelägenheter försummades eller sköttes på ett mindre lämpligt sätt.

Tvist enligt lagen skulle prövas av allmän underrätt, om inte annat föreskrevs. Länsstyrelsen kunde sätta ut vite i samband med åläggande om anslutning till anläggning och vid fastställande av föreskrifter. Vite kunde också sättas ut i samband med åläggande för kommun att inrätta en allmän va—anläggning (21 ©).

1964 års vatten— och avloppsutredning

Va—lagen blev relativt snart föremål för en översyn. I direktiven till den utredning (1964 års va—utredning) som skulle utföra översynen uppmärksammades några frågor särskilt. För det första påpekades att det rådde delade meningar om räckvidden av lagens bemyndigande för

huvudman att meddela reglementariska föreskrifter och därmed sam- manhängande frågor. Vidare angavs att ett inte oväsentligt utrymme torde finnas för en avtalsmässig reglering av rättsförhållandet mellan huvudman och brukare vid sidan av den offentligrättsliga. Utredningen skulle behandla den närmare omfattningen av rätten att träffa sådana avtal och frågan om den rätten borde lagfästas. Utredningen skulle också se till att de reglementariska föreskrifterna inte lade hinder i vä- gen för att göra vissa byggnormer enhetliga. I direktiven angavs vidare att det torde förekomma att länsstyrelse och allmän domstol vid tvister mellan huvudman och brukare hade att avgöra samma eller likartade frågor. Utredningen skulle undersöka i vad mån ett enhetligt förfa— rande kunde åstadkommas. Utredningen borde dessutom undersöka om avgiftsreglema behövde jämkas och om reglerna om servisledning behövde arbetas om.

1964 års va—utredning lämnade år 1967 betänkandet Vatten och av- lopp (SOU l967:65). Utredningen föreslog en helt ny lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslaget innebar dock inte några väsentliga nyheter i grundläggande frågor om vad som är en allmän va—anläggning, hur en sådan anläggning skall utföras och om kommu- nens ansvar för att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Den viktigaste förändringen gällde i stället rättsförhållandet mellan huvud- mannen för en allmän va—anläggning och anläggningens brukare. Ut- redningen ville här markera rättsförhållandets privaträttsliga inslag. Utredningen förslog därför att rättsförhållandet mellan huvudmannen och brukaren skulle vara grundat på ett avtal om villkoren för rätten att bruka anläggningen. Avtalet skulle benämnas va—avtal. Det skulle grundas på taxa och allmänna bestämmelser, vilka skulle antas av hu- vudmannen.

Utredningen övervägde möjligheten att införa ett enhetligt förfaran- de för va—frågor. Den fann dock inte skäl att föreslå att gängse admi- nistrativa och judiciella förfaranden skulle frångås. Däremot föreslog utredningen ett alternativt förfarande inför en särskild instans, Statens va—nämnd. Prövningen förutsatte dock att parterna var ense om att tvisten skulle slitas av nämnden. Tanken var att allmänna bestämmel- ser och Va—avtal skulle kunna innehålla en klausul om att framtida tvister skulle avgöras av Va—nämnden.

Enligt 1955 års va—lag kunde huvudmannen meddela tekniska före— skrifter om fastighetemas va—installationer. I betänkandet föreslogs att

huvudmannens rätt att utfärda installationsbestämmelser skulle upp- höra. I stället skulle sådana bestämmelser meddelas av dåvarande Sta- tens planverk, motsvarande den ordning som gällde för byggbestäm- melser. Detta förslag avsågs bidra till införandet av enhetliga normer för fastighetemas va—installationer.

5.2.2 1970 års va—lag

Departementschefen anförde i prop. 1970:118 med förslag till lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (s. 93) att utredningens förslag visade att de ändringar och kompletteringar som behövde göras av den gällande lagen var av den omfattningen att det var motiverat att ersätta lagen med en ny lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar. Departementschefen angav dock att den nya lagen skulle be- handla i huvudsak samma ämnen som den gällande. Han var sålunda inte beredd att ta upp en längre gående samordning av lagstiftningen på va—området. De huvudfrågor som behandlades i propositionen av- såg rättsförhållandet mellan huvudman och brukare, huvudmans och brukares inbördes skyldigheter, taxa och avgifter, installationsbestäm- melser, installatörsrättigheter samt prövningsorgan.

Departementschefen (s. 95) delade inte de sakkunnigas bedömning att det privaträttsliga inslaget i rättsförhållandet mellan huvudman och brukare borde stärkas genom införandet av de s.k. va—avtalen. Det offentligrättsliga inslaget innebar enligt departementschefens mening att parternas avtalsfrihet i realiteten skulle bli mycket begränsad. I normalfallet skulle förhållandet mellan huvudmannen och brukaren helt komma att regleras genom de allmänna regler som finns i lagen och i huvudmannens taxa och allmänna bestämmelser. Möjligheterna att i dessa fall få till stånd en avvikande reglering var i allmänhet prak- tiskt taget obefintliga. Departementschefen fann mot bakgrund av detta att det var onödigt att knyta rättsförhållandet till ett avtal, eftersom samma resultat kunde nås genom en föreskrift att taxa och allmänna bestämmelser är bindande för parterna. Han uteslöt dock inte använ- dandet av avtal i de fall taxa och allmänna bestämmelser inte var till- lämpliga. Som exempel nämndes avtal rörande industriers och andra storförbrukares va—förhållanden.

Utredningen hade behandlat frågan om en tvångsanslutning skulle innebära även en skyldighet att faktiskt ansluta fastigheten till den all- männa anläggningen, inte bara en skyldighet att betala avgifter. Flera

remissinstanser förordade en sådan lösning. Utredningen hade dock funnit att en sådan regleringen i första hand hade sin plats i hälsovårds- lagstiftningen. Departementschefen (s. 100) delade utredningens be- dömning. Han fann också att termen anslutning kunde ge upphov till missuppfattningar. Särskilt tydligt märktes detta om anslutningsskyl- digheten även gällde obebyggda fastigheter. Han tillstyrkte därför ett förslag från utredningen att anslutningsbegreppet skulle ersättas av be- greppen skyldighet för huvudmannen att låta fastighetsägare bruka anläggningen och skyldighet för fastighetsägare att bidra till huvud— mannens kostnader för anläggningen.

Under utredningens gång hade övervägts om det fanns anledning att modifiera principerna för avgiftsuttagets storlek. En fråga som diskute— rades gällde beräkningen av s.k. intemränta. Utredningen ansåg att det fanns skäl för att förorda en mera strikt självkostnadsregel än den all- männa kommunala regeln. Departementschefen fann dock inte skäl att gå ifrån de principer som gällde i övrig kommunal verksamhet. Med hänsyn till detta fanns inte heller skäl att i lagen närmare precisera självkostnadsregelns innebörd. Självkostnadsprincipen kom i den nya lagen att uttryckas så att avgifterna inte får överstiga vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen.

En nyhet i 1970 års lag var att avgiftsskyldigheten också skulle om- fatta obebyggda fastigheter. Beträffande fördelningen av avgiftsskyl- digheten godtog departementschefen utredningens förslag att de gäl- lande detaljerade bestämmelserna kunde ersättas med en allmän regel om fördelning efter skälig och rättvis grund. Någon förändring i sak avsågs dock inte.

Frågorna om installationsbestämmelser och installatörsrättigheter hade behandlats utförligt av utredningen. Departementschefen uttalade (s. 109) med anledning av utredningens förslag och remisskritiken att det inte rådde något tvivel om behovet av tekniska bestämmelser rör- ande beskaffenheten av installationsenheter och utförandet av installa- tioner. Med hänsyn till det nära sambandet mellan de va—tekniska och byggnadstekniska inslagen inom byggnadsproduktionen fann departe- mentschefen att installationsbestämmelser för va—installationer skulle meddelas av dåvarande Statens planverk. Byggnadsnämndema fick uppdraget att kontrollera att fastighetemas va—installationer var god— tagbara från allmän hälsovårdssynpunkt och att de tillgodosåg skäliga anspråk på säkerhet, funktionsduglighet och ändamålsenlighet. Frågan

om installatörsrättigheter fördes däremot bort från lagen till de allmän- na bestämmelserna i byggnadslagstiftningen. I 1970 års va—lag inför- des också ett uttryckligt förbud för huvudmannen att bestämma vem som skulle ha rätt att utföra installationsarbete.

Genom 1970 års va—lag tillskapades en central nämnd — Statens va—nämnd — för prövning av tvister mellan huvudman och fastighets- ägare. Va—nämnden fick exklusiv behörighet att pröva dessa mål som första instans. Nämnden skulle bestå av en ordförande och fem övriga ledamöter. Ordföranden skulle vara jurist med domarerfarenhet. En övrig ledamot skulle ha särskild sakkunskap inom va—tekniska frågor. Av de övriga ledamöterna skulle två vara väl förtrogna med skötsel av va—verk och två med va—förhållanden som avser bostadsfastigheter och annan bebyggelse. Förfarandet hos nämnden skulle vara dom- stolsliknande, men ha friare former än en domstolsprocess. I likhet med vad som gällde för hyresnämndema fick va—nämnden vidsträckta medlande funktioner. På inrådan från Lagrådet kom besvärsreglema att utformas så att Va—nämndens beslut överklagas hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol.

5.2.3. Lagstiftning efter år 1970

Va—lagen har till största delen behållits oförändrad sedan den infördes år 1970. Några ändringar i sak bör dock noteras.

I samband med införandet av lagen (1976:838) om allmänna fjärr- värrneanläggningar bröts år 1976 bestämmelserna om Statens va—nämnd ut från va—lagen till en särskild lag, lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.

Genom 1970 års va—lag infördes en avgiftsskyldighet för sådana obebyggda fastigheter som enligt dåvarande stadsplan eller bygg— nadsplan var avsedda för bebyggelse. I följdlagstiftningen till plan- och bygglagen (1987:10); PBL, infördes en regel som i vissa fall ger kommunen skyldighet att betala tillbaka engångsavgiften om fastig- hetsägaren, på grund av att han vägras bygglov, inte kan använda fas- tigheten så som förutsattes när avgiften betalades.

Av EG:s direktiv 85/337/EEG om bedömningar av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT nr L 175 av 5.7.1985, s. 40) framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upp- rättas vid vissa slag av projekt som kan antas få en betydande påverkan på miljön. Regeringen behandlade EG:s direktiv i 1990 års miljöpoli-

tiska proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91 :90). Genom ett till- lägg i va—lagen infördes år 1994 krav på upprättande av en miljökon- sekvensbeskrivning även beträffande allmänna va—anläggningar, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (SFS 1992:1542).

För att skapa ökade möjligheter att återföra avloppsslammet till kretsloppet infördes år 1993 skärpta krav på såväl utförande och drift av den allmänna anläggningen som brukande av anläggningen (SFS 19931417).

Avgifter i va—lagen

I de tilläggsdirektiv som regeringen beslutade i maj 1995 angavs bl.a. att utredningen med beaktande av huvudmännens och brukarnas sär- skilda intressen skulle belysa möjligheterna att tillåta en mer fri av— giftssättning och att utredningen skulle se över bestämmelserna om betalning av avgifter.

Svenska vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) föreslog att några särskilt angelägna frågor skulle behandlas med förtur. Det gällde bl.a. fördelning av avgiftsuttaget vid knapphet på resurser och förskott på anläggningsavgift.

Frågorna behandlades under hösten 1995 av Miljödepartementet i promemorian Avgifter i va—lagen (Ds 1995:71). I promemorian läm- nades förslag som syftade till att ge huvudmannen ökade möjligheter att använda särtaxa för anläggningsavgift, möjlighet att använda sä- songstaxa samt rätt att ta ut förskott på brukningsavgift. Promemorian remitterades till ett 60—tal instanser. Samtidigt remitterades även en promemoria som huvudsakligen behandlade vissa frågor om förfaran- det hos Statens Va—nämnd.

Regeringen lade i mars 1996 fram propositionen Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1996 (bet. 1995/96zBoU12, rskr. 1995/96:268).

Huvudmannen skall inte vara skyldig att låta en fastighet kopplas till den allmänna va—anläggningen innan anläggningsavgiften har betalats. Ändringen avser att lösa problemet med att fastighetsägarens bruk- ningsrätt gäller oberoende av om anläggningsavgiften är betald. Vidare skall huvudmannen få möjlighet att differentiera anläggningsavgiften, om kostnaden för viss fastighets eller vissa fastigheters vattenförsörj-

ning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsom- rådet. Slutligen skall huvudmannen i vissa fall få möjlighet att diffe— rentiera även brukningsavgiften. Om det med hänsyn till vattenför- sörjningen, till behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va—anläggning, får perio- diska avgifter för den delen av året bestämmas med tillämpning av en taxenivå, som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för hu- vuddelen av året. Ändringen innebär således att huvudmannen i vissa fall får rätt att använda en s.k. säsongstaxa som bl.a. ger utrymme för en form av knapphetsprissättning. Lagen innehåller dock en takregel som begränsar huvudmannens möjlighet att bestämma nivån på avgif- ten. Regeringen angav i propositionen (s. 19—20) att den var medveten om att detta begränsade säsongstaxans styrande effekt. Regeringen farin dock mot bakgrund av att taxan skulle tillämpas vid även sådana enskilda anläggningar som hade allmänförklarats att det fanns anled- ning att begränsa huvudmannens möjligheter att differentiera taxan.

5.2.4. Utredningsförslag i övrigt under 1990—talet

Avgiftsutredningen

Aviftsutredningen lämnade under åren 1990—1991 tre betänkanden. I det första betänkandet, Den kommunala självkostnadsprincipens grän- ser (SOU l990:107), behandlades bl.a. frågan om självkostnadens roll i kommunal verksamhet. Utredningen gjorde en utförlig redovisning av självkostnadsprincipens tillämpning inom olika kommunala verk- samheter. Slutsatsen var bl.a. att självkostnaden inte fungerade som ett styrmedel för en effektiv resursanvändning. Med hänsyn till abonnen- tema fanns ändå skäl att behålla en modifierad självkostnadsprincip inom viss monopolverksamhet.

I det andra betänkandet, Effektiva avgifter — resursstyrning och finansiering (SOU 1991:110), redovisades principer om en effektiv prissättning som skulle skapa förutsättningar för en bättre teknisk ut- veckling och ökad kostnadseffektivitet. Utredningen lämnade en prin- cipskiss till en lag om avgifter i vissa verksamheter. I lagen behandla- des grundläggande principer för kommunal avgiftssättning. Enligt en generalklausul skulle avgifterna bestämmas så att de ledde till ett sam-

hällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande. Grundläggande kriterier var att avgifterna skulle ge en korrekt prissignal, vara korrekta över ti- den och bestämmas med utgångspunkt i de för verksamheten nödvän- diga kostnadema. Utredningen föreslog också inrättandet av en av- giftsdomstol.

Det tredje betänkandet, Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 1991:111), var egentligen en bilaga till det and- ra betänkandet. I det tredje betänkandet gjordes en beskrivning av några avgiftsområden, bl.a. vattenförsörjning och avlopp, samt redo- visades remissyttrandena över det första betänkandet.

Avgiftsgruppen

Civildepartementet tillsatte i april 1992 en arbetsgrupp om avgifter i kommunal verksamhet. Gruppen antog namnet Avgiftsgruppen. Enligt direktiven hade gruppen till uppgift att med utgångspunkt i Avgiftsut- redningens betänkanden lägga fram förslag till avgiftssättningen inom i första hand kommunernas tekniska områden. Avgiftsgruppen redovi- sade sina överväganden och förslag i betänkandet Avgifter inom

kommunal verksamhet förslag till modifierad självkostnadsprincip

(Ds 1993:16).

1 betänkandet föreslogs bl.a. en modifierad självkostnadsprincip som skulle öppna möjligheten för kommunerna att ta ut avgifter som kan användas för att finansiera nödvändiga investeringar i syfte att minska miljöbelastningen och att påverka konsumtionsmönstret i mil- jövänlig riktning. Vidare föreslogs att avgifter skulle få bestämmas så att avgiftssättningen främjade ett effektivt resursutnyttjande. Avgifter som bestämdes på detta sätt skulle kunna få medföra att verksamheten gav både överskott och underskott. Uppkomna överskott skulle inte få användas i annan verksamhet än den i vilken avgiften upptagits. Av- giftsgruppen gjorde också allmänna uttalanden om möjligheterna att differentiera avgifterna med hänsyn till att produktionskostnadema skulle öka.

Avgiftsgruppen pekade på ett antal förändringar som borde göras i va—lagen, bl.a. om knapphetsprissättning på vatten och möjligheten att ta ut särskilda avgifter vid förorenat avloppsvatten. Avgiftsgruppen angav i betänkandet att man skulle presentera förslagen till ändringar i va—lagen i ett särskilt betänkande.

Delar av Avgiftsgruppens förslag behandlades i propositionen Lokal Demokrati (prop. 1993/94:188). Regeringen föreslog där att självkost- nadsprincipen skulle införas i kommunallagen. Regeringen anförde bl.a. följande (5. 81). Innebörden av självkostnadsprincipen skall vara att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Denna innebörd återspeglar i huvudsak det gällande rättsläget. Det bör betonas att principen inte utgör något hin- der mot att kommunal verksamhet effektiviseras. Det ligger tvärtom helt i linje med självkostnadsprincipens syfte att endast verkligt moti- verade kostnader får läggas till grund för avgiftsuttaget.

Bestämmelsen om självkostnadsprincipen infördes i kommunalla- gen som en ny paragraf, 8 kap. 3 b & (SFS 1994:670).

Rapport med förslag till ny lag om allmänna va—anläggningar

I maj 1994 lämnade en referensgrupp till Avgiftsgruppen ett förslag till en ny lag om allmänna va—anläggningar. Referensgruppens förslag remitterades till ett 40—tal instanser.

Regeringen angav i tilläggsdirektiven att de grundläggande princip- erna om taxa, avgifter och redovisning som angetts i Referensgruppens förslag till ny va—lag, tillsammans med remissyttrandena skall bilda utgångspunkter för utredningens fortsatta arbete (Dir 1995190). Grup- pens förslag i fråga om taxa, avgifter och redovisning finns redovisade i bilaga 6. Här redovisas förslagen endast i korthet.

Referensgruppen tog först upp självkostnadsprincipen, dvs. den princip som innebär att huvudmannen inte får ta ut högre avgifter än vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Referensgruppen fann inte skäl att föreslå några förändringar av den principen. Det främsta skälet var att ett uttag av avgifter utöver kost— naderna för anläggningen, skulle utgöra en form av beskattning.

Beräkning av självkostnaden borde enligt Referensgruppen ske med utgångspunkt i det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet. Till närmare vägledning för självkostnadsberäkningen anfördes att såväl fasta och rörliga kostnader som direkta och indirekta kostnader i och för sig skulle kunna ingå i beräkningsunderlaget. Avgörande var dock ytterst vad kostnaderna avser. I princip borde samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från affärsmässig syn- punkt få läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Därvid före-

slogs bl.a. att utvecklingskostnader skulle få läggas till grund för av— giftsuttaget. Referensgruppen fann att begreppet nödvändiga kostnader i 24 å va—lagen borde bytas ut mot kostnader som har ett naturligt samband med verksamheten och som är motiverade med hänsyn till va—verksamhetens art, ändamål och omfattning.

Beräkning av kapitalkostnader behandlades utförligt. Gruppen gjor- de i denna del en redovisning av rättsläget. Särskilt behandlades de frågor som under det senaste decenniet varit föremål för prövning, bl.a. Högsta domstolens avgörande i NJA 1988:457, det s.k. trumslagarmå- let.

I fråga om fördelningen av avgiftsskyldigheten föreslog Referens- gruppen att den s.k. sociala kostnadsfördelningsprincipen eller nytto- principen skall överges. Nyttoprincipen, som i huvudsak innebär att det är fastighetemas nytta av den allmänna anläggningen som skall ligga till grund för fördelningen av avgifter, uttrycks i 25 & va—lagen så att avgiftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Enligt Referensgruppens mening hindrar denna regel att avgifterna an- vänds som styrmedel för att påverka va—abonnenternas förbrukning av va—tjänstema. Enligt gruppens mening borde kostnadsskillnader för att tillhandahålla olika prestationer alltid kunna få genomslag i avgifts- sättningen. Under vissa omständigheter borde såväl marginalkostnads- prissättning som knapphetsprissättning kunna godtas.

Möjligheten att under viss tid få bygga upp överskott genom uttag av högre avgifter borde enligt Referensgruppen öka. Förutom vid till- lämpning av marginal- och knapphetsprissättning skulle ett högre av- giftsuttag kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Självkostnaden skulle därför få betraktas över tiden.

Vid remissbehandlingen av Referensgruppens rapport bemöttes för- slagen övervägande positivt från kommunalt håll. Ett antal instanser, Vattenöverdomstolen, Statens va—nämnd, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Villaägareförbundet, avstyrkte dock att förslaget lades till grund för lagstiftning.

5 .3 Anläggningslagen

Enligt AL kan inrättas en anläggning som är gemensam för flera fas— tigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 5). Lagen innehåller ingen uppräkning av godtagbara slag av

anläggningar. Till de vanligaste anläggningarna hör emellertid vägar, va—anläggningar, va—ledningar, grönområden, parkeringsområden, centralantenn och belysning. Fråga om inrättande av en gemensam- hetsanläggning prövas vid en anläggningsförrättning, som handläggs av lantmäterimyndigheten (4 5).

Lagen gäller inte när fråga om inrättande av en gemensamhetsan- läggning kan prövas av domstol eller annan myndighet enligt bestäm- melser i annan lag än enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), F BL. Lagen gäller inte heller allmän vatten- och avloppsanläggning (1 8).

Till skydd för den enskildes intressen ges i 5—7 åå villkor för inrät- tande av en gemensamhetsanläggning. Villkoren innebär att en gemen- samhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsent- lighetsvillkoret), att anläggningen får inrättas endast om fördelarna av ekonomisk eller annan art överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför (båtnadsvillkoret) samt att ägarna av de fastighe- ter som skall delta i anläggningen inte mera allmänt motsätter sig åt- gärden och har beaktansvärda skäl för det (opinionsvillkoret). Opi- nionsvillkoret gäller dock inte, om behovet av anläggningen är syn— nerligen angeläget.

Till skydd för allmänna intressen gäller att inom område med de- taljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensam- hetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna (9 5). Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Plansynpunkter skall beaktas även när det gäller att inrätta en gemensamhetsanläggning utom detaljplaneom- råde (10 8). Som en generell bestämmelse till skydd för allmänna in- tressen gäller att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om olä- genhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse. Undantag gäller dock om anläggningen är till övervägande nytta från allmän synpunkt (11 å). Bevakningen av de allmänna intressena ligger i första hand på lantmäterimyndigheten som har skyldighet att samråda med andra myndigheter (21 å). I vissa fall krävs ett särskilt medgivande från den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet för att få inrätta en gemensamhetsanläggning (23 å)-

Mark eller annat utrymme för gemensamhetsanläggning får tas i an- språk på fastighet som deltar i anläggningen eller på annan fastighet,

om det inte orsakar synnerligt men för fastigheten. Större utrymme får dock inte tas i anspråk än som behövs med hänsyn till fastigheter som kan anslutas enligt det s.k. väsentlighetsvillkoret i 5 &. Även om upplå- telse av utrymmet skulle orsaka synnerligt men är fastigheten skyldig att avstå utrymmet, om anläggningen behövs för ett större antal fastig- heter eller av annan orsak är av väsentlig betydelse från allmän syn- punkt (12 å). Fastighetsägaren kan i detta fall begära inlösen av fas- tigheten eller del av denna. Upplåtelsen av rätt till utrymme innefattar rätt att vidta alla de åtgärder som behövs för anläggningens utförande, underhåll och drift.

I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen gäller 5 kap. 10—12 åå FBL (13 5). Det innebär att ersättningen bestäms enligt reg— lerna i 4 kap. expropriationslagen (19722719) med vissa särskilt angiv- na undantag. Det viktigaste undantaget är att vinstfördelning i vissa fall skall ske mellan den som avträder och den som tillträder marken.

En gemensamhetsanläggning och utrymmet för denna är samfälld för de fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningen (14 5). I be- greppet fastighet ingår tomträtt och byggnad eller annan anläggning på ofri grund. Samfälligheten är sakrättsligt knuten till delägarfastigheter- na och inte till de enskilda fastighetsägarna.

Vid förrättningen skall andelstal bestämmas för både utförande och drift. Grunderna för fördelning av kostnaderna för anläggningens utfö- rande bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen (15 5 första stycket). Med nytta avses den värdehöjning som anläggningen medför, minskad med enskilda fullföljdskostnader, omställningskostnader och anpassningsförluster (se prop. 1973: 160 s. 154). Möjlighet finns att ta hänsyn till andra fak— torer än nyttan eftersom denna i vissa fall kan vara svår att fastställa. Bedömningarna kan sålunda baseras på i vilken utsträckning en an- läggning faktiskt används. Grunden för fördelningen av kostnaderna för anläggningens drift och underhåll skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheterna be- räknas komma att använda anläggningen (15 å andra stycket). Även för dessa kostnader finns det alltså utrymme för att beakta andra fakto- rer än den beräknade användningen. Hänsyn skall enligt förarbetena endast tas till stadigvarande förhållanden som hänger samman med fastighetens utnyttjande för sitt ändamål.

Rätt att begära förrättning har i första hand fastighetsägare som skall delta i anläggningen, kommun och hyresgästorganisation. I vissa fall har bl.a. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och en samfällighets- förening initiativrätt. Med fastighetsägare jämställs bl.a. innehavare av tomträtt eller annan lös egendom som enligt 2 5 skall behandlas som fastighet.

Frågan om en gemensamhetsanläggning skall inrättas prövas vid förrättning, som normalt handläggs av lantmäterimyndigheten. I fråga om förfarandet vid förrättningen hänvisar lagen till 4 kap. 1—24 och 27—40 åå samt 6 kap. 6 och 7 åå FBL.

Om det inte finns hinder mot att bilda gemensamhetsanläggningen, skall lantmäterimyndigheten meddela ett anläggningsbeslut (24 5). I beslutet skall anges bl.a. anläggningens ändamål, läge och huvudsak- liga beskaffenhet, kretsen av deltagande fastigheter, upplåtet utrymme för anläggningen, tid för anläggningens bestånd och tid för utförande. I anläggningsbeslutet får också anges behövliga föreskrifter i fråga om anläggningens utförande och drift samt deltagande fastigheters andels- tal för utförande och drift.

Förrättningshandläggningen upphör enligt 4 kap. 29 & FBL genom att lantmäterimyndigheten i ett avslutningsbeslut förklarar att förrätt- ningen är avslutad. Innan dess skall ersättningsfrågoma ha avgjorts och allt annat som hör till handläggningen ha utförts. Hur förrättnings- kostnadema skall fördelas skall beslutas senast när förrättningen avslu- tas eller ställs in.

Om en gemensamhetsanläggning inte utförts inom den tid som be- stämts i beslutet är anläggningsbeslutet förfallet. Anläggningsbeslutet förfaller också om ersättning för upplåtet utrymme eller inlöst område inte betalts till fullo inom viss tid (33 å). Lantmäterimyndigheten kan besluta om förlängning av tidsfristema om det finns särskilda skäl.

Inträder ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på fråga som prövats vid förrättning kan frågan omprövas vid ny förrättning. Även utan att sådana förhållanden inträtt får ny förrättning äga rum, om det vid tidigare avgörande föreskrivits att frågan skall omprövas efter viss tid eller om i annat fall ett klart behov av omprövning framkommit (35 å). Vid omprövningen får inte beslutas om sådan ändring i del- ägarkretsen eller fastighets andelstal att avsevärd olägenhet uppkom- mer från allmän eller enskild synpunkt.

Delägarna kan träffa överenskommelse om att fastighet skall inträda i eller utträda ur samfälligheten eller att en fastighets andelstal skall ändras. Om överenskommelsen godkänns av lantmäterimyndigheten, får den samma verkan som beslut vid en ny förrättning. Ett godkän— nande får bara lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen inte strider mot AL (43 8).

E VL—utredningens förslag

Utredningen om översyn av lagstiftningen om enskilda vägar, EVL—utredningen, lämnade i mars 1996 betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46). Utredningen föreslår att lagen (1939:608) om enskilda Vägar, EVL, skall upphöra. Skälet är bl.a. att de frågor som regleras i lagen till stor del också regleras i AL och lagen (1973:1150) om för- valtning av samfälligheter. Flertalet tätortsvägar inrättas numera med stöd av AL. Utredningen föreslår att de bestämmelser i EVL som be— höver behållas skall införas i AL.

EVL—utredningen har under utredningsarbetet uppmärksammat olika problem vid tillämpningen av AL. Utredningen föreslår därför en del ändringar i lagen, som är avsedda att göra tillämpningen smidigare.

En sådan ändring gäller att lantmäterimyndigheten i samband med en förrättning skall kunna föreskriva att styrelsen för en samfällighets- förening får på närmare angivet sätt besluta om den ändring av andels- tal som påkallas av att fastighetens användningssätt stadigvarande änd- ras (24 å).

Enligt de nuvarande bestämmelserna går det i praktiken inte att få till stånd ett genomförande av ett anläggningsbeslut, om en majoritet av delägarna är emot och därför underlåter att vidta de åtgärder som behövs. Utredningen föreslår därför att det skall finnas en möjlighet att tillsätta en syssloman som skall överta de befogenheter som annars tillkommer delägarna (33 ä ä). Beslut om syssloman skall fattas av lantmäterimyndigheten.

5.4. Överväganden om reformbehov

5.4.1. Den framtida utbyggnaden för vattenförsörjning och avlopp

Utbyggnaden av va—nätet har kommit långt. Under det senaste halv- seklet, särskilt åren fram till 1980—talet, har utbyggnadstakten varit

hög. I dag betjänas i princip samtliga tätorter av någon form av allmän va—anläggning. Den utbyggnad som pågår i dag och som kan förväntas ske i framtiden omfattar emellertid främst mera begränsade områden som exploateringsområden, äldre fritidshusområden i tätorternas när- het som omvandlas för permanentboende och rena fritidshusområden.

Utbyggnaden i sådana områden går av många skäl betydligt lång- sammare än den tidigare utbyggnaden. Skälen kan vara att bebyggelse- förhållandena på platsen är svåra, att området är avlägset eller otill- gängligt beläget i förhållande till befintlig va—anläggning eller att om- rådet har en övervägande del fritidshus där ägarna har ett begränsat in— tresse av en anslutning till en allmän va—anläggning. Ett annat skäl till den lägre utbyggnadstakten är att kommunerna får allt mer begränsade möjligheter att använda skattemedel för utbyggnaden av va—nätet. Denna utveckling kan antas fortsätta. Det innebär att den framtida ut- byggnaden för vatten och avlopp i hög grad kommer bli finansierad via avgifter.

Bebyggelseutvecklingen är inte jämn över hela Sverige. Nya regio- ner växer till medan andra stagnerar eller t.o.m. avfolkas. Motsvarande gäller även på kommunal nivå. Vissa delar av kommunen expanderar medan andra går tillbaka. Denna omflyttning ändrar förutsättningama för kommunens va—verksamhet. Inom områden där utbyggnad och drift skett inom ramen för den kommunala va—verksamheten, skulle behovet av va—försörjning numera kunna lösas genom att fastighetsäg- arna i samverkan driver anläggningen. Problemet är dock att va—lagen inte ger utrymme för att begränsa en allmän anläggnings verksamhets- område, inte ens om behovet av en gemensam va—försörjning inte längre gör sig gällande. Möjligheten att inskränka verksamhetsområdet är än mindre i områden där det fortfarande finns ett behov av en ge- mensam va—försörjning, även om behovet med större fördel kan tillgo- doses genom att fastighetsägarna samverkar om va—försörjningen.

Va—lagen utformades med utgångspunkt i de förhållanden som rådde under l950— och 1960—talen, då det primära var att skapa förut— sättningar för en utbyggnad av de allmänna va—anläggningama. Va—lagstiftningen behöver anpassas så att den uppfyller dagens krav på flexibilitet och en rationell verksamhet.

Från bl.a. Svenska kommunförbundet har framförts önskemål om att lagstiftningen på va—området skall utformas med hänsyn till behovet av ett effektivt utnyttjande av va—verkens resurser och en i övrigt ra-

tionell drift. Kommunförbundet har därvid ifrågasatt om kommunens skyldighet alltid behöver gälla tillskapandet av en allmän anläggning, även om en annan lösning är lika rationell. Det primära bör enligt för— bundet vara att hälsoskyddskraven tillgodoses på det sätt som är mest rationellt.

Från enskilda kommuner har liknande önskemål framförts. Enligt den kritiken styr den nuvarande ordningen valet av teknik. Genom att kommunens skyldighet gäller tillskapandet av en allmän anläggning motverkas eller t.o.m. förhindras olika tekniska lösningar som bygger på småskalighet och lokalt omhändertagande av avlopp. Genom kravet på en allmän anläggning kvävs också det lokala engagemanget för att lösa problemen på ett resurssnålt och kretsloppsanpassat sätt.

VAV har anfört att flertalet kommunala va—huvudmän på intet sätt motsätter sig olika småskaliga lösningar som bygger på en anpassning till lokala förhållanden. Det har tvärtom förekommit att enskilda kommunala huvudmän stött en sådan utveckling, t.ex. i samband med utförandet av va—anläggningar i s.k. ekobyar. Enligt VAV är dock erfa— renheterna av sådana anläggningar blandade. Verksamheten i de s.k. ekobyama bygger ofta på ett lokalt engagemang från de boende. Om försöken inte slår väl ut på grund av att de valda va—systemen är otill— räckliga eller att de boendes engagemang minskar, har kommunen kvar den grundläggande skyldigheten att ordna en tillfredsställande va—för- sörjning. Att i det skedet ansluta området till den kommunala anlägg— ningen kan vara betydligt mera kostsamt än om området hade anslutits direkt vid exploateringen. Till det kommer att investeringarna i den ti— digare anläggningen blir helt eller delvis onyttiga. Erfarenheterna från tidigare försök med lokala anläggningar har enligt VAV lett till att många kommuner i dag motsätter sig nya försök, om det finns en risk för att kommunen skall behöva ingripa i ett senare skede. För att öka möjligheterna att få till stånd lokala anläggningar anser VAV att det är angeläget att det kommunala ansvaret inte skall kunna aktualiseras om fastighetsägarna tagit ett eget ansvar för utförande och drift av den lo— kala va—anläggningen.

De uppgifter som framkommit under utredningens gång bekräftar de problem som regeringen uppmärksammat i direktiven. Problemen är huvudsakligen av tre slag, nämligen

dels att kommunens ansvar enligt 2 & va—lagen är begränsat till skyddet för hälsan,

dels kravet i 25 va—lagen att kommunen skall ordna en allmän va—anläggning, trots att en enskild anläggning enligt t.ex. AL är mer rationell,

dels bristerna i samordningen mellan va—lagen och AL som inte sällan medför att det saknas någon som är ansvarig för att en gemen— sam eller allmän va—anläggning kommer till stånd.

Kommunens ansvar för hälsoskyddet

Syftet med att inrätta en vatten- och avloppsanläggning kan bl.a. vara att tillgodose ett områdes behov av vattenförsörjning eller att rena om— rådets avloppsvatten för att förhindra smittspridning eller nedsmuts- ning av närbelägna sjöar och vattendrag. Mot bakgrund av de skiftande syften som kan ligga bakom inrättandet av en va—anläggning, framstår det som alltför begränsat att kommunens ansvar enbart skall gälla häl- soskyddet, detta särskilt om va—försörjningen inte är säkerställd enligt någon annan lagstiftning.

En inte ovanlig situation i t.ex. fritidshusområden är att fastighe- terna inte har längre gående rening av avloppsvattnet än en slamavskil— jare eventuellt kombinerad med någon form av infiltrationsanläggning. Är bebyggelsen inte alltför tät torde detta inte leda till några hälso- problem. Däremot är det inte uteslutet att denna form av avloppsrening kan påverka miljön, eftersom reningsmetoden inte är effektiv när det gäller att ta hand om näringsämnen som kväve och fosfor. Om fritids- området är beläget så att näringsämnena via vattendrag transporteras till kustområden eller sjöar som har problem med övergödning, torde det med hänsyn till skyddet för miljön vara nödvändigt med en va—an- läggning som kan klara en längre gående rening.

Kravet att inrätta en allmän va—anla'ggning

Av 2 & va—lagen framgår att kommunen skall sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Problemet i sammanhanget är att kommunen skall se till att den anläggning som skall komma till stånd skall vara allmän. Kravet har av enskilda kommuner ansetts in— nebära att anläggningen måste vara kommunal, direkt eller indirekt genom ett kommunalt bolag. Tolkningen är inte helt korrekt. Det finns inget krav på att kommunen måste utföra och driva va—anläggningen, endast att kommunen skall se till att den kommer till stånd. Praktiskt

har dock kommunerna visst fog för sin inställning. Som redovisas nedan saknar kommunen instrumentet som säkerställer att en va—anläggning i annat än kommunal regi verkligen kommer till stånd. Det kan föra med sig att kommunen helt enkelt inte vågar släppa fram lokala, kretsloppsanpassade lösningar därför att man vet att om det 10- kala initiativet misslyckas så ligger ansvaret kvar hos kommunen. Om kommunen vill vara på den säkra sidan, kan det vara oklokt att låta fastighetsägarna i området ta ansvaret för va—försörj ningen, t.ex. i form av en gemensamhetsanläggning, även om fastighetsägarna kunde sköta va—försörjningen mycket billigare. De nuvarande reglerna tillgodoser således inte behovet av flexibla och rationella lösningar.

Samordningen mellan va—lagen och AL

Om kommunen finner att det är mest rationellt att va—försörjningen in- om ett område sköts av fastighetsägarna i samverkan, t.ex. genom en gemensamhetsanläggning, har kommunen endast begränsade möjlig- heter att få till stånd en sådan anläggning. Oavsett om kommunen väl- jer att i en detaljplan meddela bestämmelser om principer för en ge- mensamhetsanläggning eller att direkt ansöka hos lantmäterimyndig- heten om inrättande av en sådan anläggning, kan diskussioner uppstå om va—frågan lämpligen bör lösas genom en gemensam enskild an- läggning eller som en allmän anläggning. Det saknas således möjlighet till ett klargörande beslut i den frågan, vilket i sin tur kan innebära att en förrättningsprocess blir lång och kostsam och kanske ändå slutar i konstaterandet att en anläggning inte kan inrättas.

Vare sig anläggningen prövas i fastighetsplan eller prövas direkt vid förrättningen, med eller utan ett föregående principiellt ställningsta- gande i en detaljplan, skall villkoren för inrättande av en gemensam- hetsanläggning i 5—7 åå AL vara uppfyllda. Av dessa villkor är det främst väsentlighetsvillkoret som sätter gränsen för att åstadkomma gemensamma lösningar, eftersom en fastighet som redan har en egen fungerande anläggning inte kan åläggas att delta i den gemensamma lösningen. Till de problem som är knutna till väsentlighetsvillkoret bör även fogas att AL, till skillnad mot va—lagen, saknar bestämmelser om ersättning för anordning som blir onyttig till följd av att en gemensam- hetsanläggning kommer till stånd.

Även om det finns ett allmänt intresse av att va—försörjningen i om- rådet ordnas på ett ändamålsenligt sätt, saknas det således ofta möjlig- heter att åstadkomma en rationell lösning av områdets va—problem.

5.4.2 Verksamhetsområde

I det föregående avsnittet har vi något berört vissa problem som är för- knippade med att ett verksamhetsområde inte kan inskränkas. I detta avsnitt behandlar vi formerna för beslut om verksamhetsområde samt utvecklar de problem som är förknippade med att ett verksamhetsom- råde inte kan inskränkas.

En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas ge- nom den allmänna anläggningen. Gränsen för området bestäms av hu— vudmannen för anläggningen.

Huvudmannens beslut om gräns för verksamhetsområdet får ome— delbara konsekvenser, eftersom beslutet är en direkt förutsättning för att bestämmelserna om fastighetsägarens brukningsrätt och avgifts- skyldighet skall vara tillämpliga. För en fastighetsägare inom det ny- bildade verksamhetsområdet kan huvudmannens beslut få långtgående ekonomiska konsekvenser. När huvudmannen har upprättat en förbin- delsepunkt i fastighetens närhet, blir fastighetsägaren skyldig att betala avgifter till huvudmannen. För ägare till bebyggda fastigheter kan det vara fråga om en anläggningsavgift i storleksordningen 100 000 kr och därefter brukningsavgifter i storleksordningen 4 OOO—6 000 kr per år.

Huvudmannens beslut om verksamhetsområde är för sin giltighet inte beroende av att det har getts publicitet eller ens att fastighetsägar— na har meddelats beslutet. Beslutet träder omedelbart i kraft. Va—lagen innehåller nämligen inga bestämmelser som ger fastighetsägaren rätt att överklaga beslutet om verksamhetsområde. Fastighetsägaren kan inte i något avseende påverka verksamhetsområdets gränser, vare sig utvidgning eller inskränkning av området.

Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av ett beslut om verk- samhetsområde, är det tveksamt att beslutet skall kunna fattas av nå- gon annan än en myndighet. Det får också anses tveksamt att ett beslut som så påtaglig berör den enskildes ekonomiska förhållanden inte kan bli föremål för prövning av en domstol. Den omständigheten att flerta- let huvudmän utgörs av en kommun, vars beslut kan laglighetsprövas av en förvaltningsdomstol, ändrar inte den bedömningen.

Inskränkning av ett verksamhetsområde

Huvudmannens beslut om verksamhetsområde kan endast förändras på det sättet att området utvidgas. Va—lagen innehåller inga bestämmelser som ger huvudmannen rätt att minska området. Uttalanden i förarbe— tena till 1955 års lag får uppfattas så att denna begränsning var avsedd som skydd för att fastighetsägaren inte skulle kunna uteslutas från den allmänna va—anläggningen (jfr. prop. 1955:118 5. 121). I betänkandet Vatten— och avlopp (SOU l967:65) uttalade 1964 års va—utredning att ett förhållande som en gång etablerats inte skall kunna bringas att upp- höra annat än under speciella förhållanden. Enligt ett avgörande år 1991 av Vattenöverdomstolen (DTva 10) bör dock ett verksamhets— område kunna inskränkas beträffande de fastigheter där frågan om in— koppling på det allmänna va—nätet inte har aktualiserats.

Från kommunalt håll har hävdats att möjligheterna att inskränka verksamhetsområdet är alltför begränsade. Detta medför att det saknas möjlighet att rätta till de brister i ett områdes utformning som upp- kommit genom t.ex. en förändrad bebyggelseutveckling. I avflytt— ningsområden kan det innebära att en kommunal huvudman tvingas att fortsätta driva en allmän anläggning trots att drift i annan form är mer rationell. Den nuvarande ordningen kan därför inte anses tillgodose det behov av flexibilitet som är fordras för en rationell va—verksamhet.

5.4.3 Taxa och allmänna bestämmelser

Va—lagen innehåller flera bestämmelser som innefattar en rätt för hu- vudmannen för en allmän va—anläggning att meddela bestämmelser som kan anses vara av normkaraktär. Det gäller i första hand huvud- mannens rätt att utforma taxa och rätt att meddela allmänna bestäm- melser för anläggningens brukande.

Va—lagens bestämmelser om rätten att meddela allmänna bestäm— melser och taxa har kommenterats av Håkan Strömberg, Normgiv- ningsmakten, 2:a uppl. år 1989, s. 32.

Villkoren för brukande av allmänna va—anläggningar fastställs ensidigt av huvudmannen genom allmänna bestämmelser och taxa, som gäller mot fastighetsägarna helt oberoende av deras samtycke (se bl.a. prop. 1975/761149 s. 78, där lagreglemas ”starkt offent— ligrättsliga karaktär” framhålles). Kretsen av nyttjare kan vara mycket stor, och det finns därför ingen anledning att ifrågasätta

dessa reglers generella karaktär. Huvudmannen kan vara antingen en kommun eller ett enskilt rättssubjekt (i senare fallet förutsätts även beträffande vatten- och avloppsanläggningar att anläggningen har förklarats för ”allmän”). Man tvingas därför att betrakta de allmänna bestämmelserna och taxan som uttryck för privat rättsbildning trots karaktären av ensidiga diktat, om man inte vill anse dem som grun- dade på en med RF oförenlig delegation av normgivningsmakt.

Det får anses mycket tveksamt om va—lagens reglering av allmänna bestämmelser och taxa, som medger en delegation till även en enskild person, är förenlig med regeringsformen. Det bör i sammanhanget på- pekas att även ett kommunalt bolag är att anse som ett enskilt rättssub- jekt, vilket innebär att några av Sveriges största allmänna va—anlägg- ningar drivs av enskilda huvudmän.

5.4.5. Avgifter

Frågor med anknytning till avgifter har behandlats mycket utförligt i de utredningar som gjorts av Avgiftsutredningen, Avgiftsgruppen och Referensgruppen. Utredningarna har redovisats i avsnitt 5.2.4. Som där angetts har Avgiftsgruppens förslag lett fram till att självkostnads- principen är inskriven i kommunallagen. Däremot har utredningamas förslag inte lett fram till några ändringar i va—lagen. Från kommunalt håll har betonats vikten av att kunna använda avgifterna som styrme- del. Om avgifterna tilläts spegla kostnadema skulle detta enligt kom- munerna öka kostnadsmedvetenheten hos brukarna.

Några av de frågor som utredningarna tog upp har behandlats i pro- positionen Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar (prop. l995/96:188). Det gäller differentiering av anlägg— ningsavgift och brukningsavgift enligt säsongstaxa.

Både Svenska kommunförbundet och VAV har framhållit att den framtida lagstiftningen i högre grad än i dag måste tillåta att huvud- mannen sätter av medel för att möta framtida investeringar.

Från många håll har synpunkter framförts om att avgifterna i olika avseenden borde kunna differentieras med hänsyn till skyddet för mil- jön och hushållningen med naturresurser. De flesta av förslagen har haft som utgångspunkt att ett lokalt omhändertagande av spillvatten är till gagn för såväl miljön som resurshushållningen. Kostnaderna för sådana anläggningar är dock fortfarande relativt höga. Om avgifterna

kunde sänkas för bl.a. lokala anläggningar som bygger på kretslopp- sprincipen, anses den fortsatta utvecklingen kunna stimuleras.

I vårt uppdrag ligger att lämna förslag som främjar nya tekniska lösningar för omhändertagande av avloppsvatten. Det har inte fram— kommit mycket som tyder på att va—lagen skulle vara ett direkt hinder mot införandet av ny teknik, dock med ett viktigt undantag. Fastig- hetsägarens avgiftsskyldighet bygger på att huvudmannen har upprät- tat en förbindelsepunkt. Omhändertagandet av avlopp bygger således på ett ledningsbundet system. Under de senaste decennierna har det dock utvecklats ny teknik för omhändertagande av dagvatten som inte bygger på ledningsbundna system. Den nya tekniken bygger i stället på att dag- och dräneringsvatten avleds och omhändertas lokalt. För att sådan teknik skall vara ekonomiskt möjlig att införa, krävs att huvud- mannen får ta ut avgifter för avledande av vatten utan att en förbindel- sepunkt har upprättats.

5.4.6. Redovisning

Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om redovisning. Den om- ständigheten innebär, som redovisats i det föregående, inte att den som bedriver va—verksamhet inte är underkastad regler om redovisning. Drivs verksamheten av en kommunal förvaltning, gäller sålunda kom- munallagens redovisningsregler. Drivs den av ett kommunalt eller en- skilt bolag eller en ekonomisk förening, är bokföringslagen tillämplig och normalt även den nya årsredovisningslagen (199511544).

Regelsystemen i de nämnda lagarna ger dock närmast anvisningar för enbart den externa redovisningen. Det innebär bl.a. att det saknas regler för avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvaltningsform. Kommunallagens regler innebär således inte något krav på att va—verksamheten skall separeras från t.ex. gatu- eller parkförvaltningen. Tvärtom lämnar kommunallagen kommunerna stor frihet att själva välja förvaltningsorganisation.

En bra redovisning är naturligtvis av stor betydelse för att huvud- mannen för en va—anläggning skall kunna bedöma verksamheten vid den egna anläggningen. En bra redovisning ger det underlag som be- hövs för att verksamheten skall kunna bedrivas i effektiva former. Vad som emellertid är lika viktigt är att en bra redovisning är en grundläg- gande förutsättning för att brukare, kommuner och de instanser som

prövar frågor enligt va—lagen skall kunna bedöma skäligheten av taxa och uttag av avgifter.

I flera uppmärksammade mål enligt va—lagen har det kunnat konsta- teras att redovisningen hos olika huvudmän varit så bristfällig att den inte kunnat läggas till grund för beräkning av avgifterna. Sådana bris- ter är naturligtvis mycket allvarliga. Bilden kompliceras dock av att viktiga brister gällt avgränsningen mot annan kommunal verksamhet, i första hand fördelningen av gemensamma kostnader. I dessa delar ger som nämnts varken kommunallagen eller den föreslagna lagen om kommunal redovisning någon ledning, eftersom dessa behandlar den externa redovisningen. Mot bakgrund av de problem som iakttagits vid prövning enligt va—lagen finns det behov av att i lagen införa särskilda regler om i första hand intern redovisning.

5.4.7. Prövningssystemet

Prövningssystemet enligt va—lagen är komplicerat. Vissa beslut prövas slutligt av Högsta domstolen som tvist mellan brukare och huvudman. Andra beslut prövas slutligt av Regeringsrätten efter överklagande av ett förvaltningsbeslut eller som laglighetsprövning av kommunalt be— slut. En sista grupp ärenden prövas slutligt av regeringen som förvalt- ningsärenden. Det finns alltså totalt sett fyra helt skilda prövningsvä- gar för beslut enligt va—lagen. Mot bakgrund av att antalet mål och ärenden enligt va—lagen totalt sett är relativt litet, kan det ifrågasättas om det inte skulle vara möjligt att minska antalet prövningsvägar en- ligt lagen.

Den nuvarande ordningen har kritiserats från även andra utgångs- punkter. Framför allt avser kritiken förhållandet att en va—taxa kan prövas både av Statens va—nämnd som tvist mellan brukare och huvudman och av en förvaltningsdomstol som laglighetsprövning av ett kommunalt beslut. Motsvarande gäller för övrigt även prövningen av sådana mera sällan förekommande frågor som. t.ex. beslut om all— männa bestämmelser för anläggningens brukande.

En annan brist i den nuvarande ordningen är att regeringen fortfa- rande belastas med prövning av överklaganden enligt va—lagen, trots de riktlinjer som lades fast redan år 1984 (se riktlinjerna i prop. 1983/84:120). Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis.

5.5. Överväganden och förslag

5.5.1 En ny lag om vattenförsörjning och avlopp

Förslag: De förslag till förändringar som lämnas i det följande leder till sådana förändringar av va—lagen att det såväl sakligt som rent lag- teknisk behöver införas en ny lag, lagen om vattenförsörjning och av— lopp.

Vår uppfattning är att den nuvarande va—lagstiftningen i de flesta av- seenden har fungerat tillfredsställande, även om man kan peka på skil- da frågor där tillämpningen av lagen visat att den behöver ges ett nytt innehåll. Till de viktigaste frågorna hör ansvaret för va—försörjningen och ansvaret för utförande och drift av en va—anläggning. Vi har funnit att va—lagens starka koppling till hälsoskyddet medför att andra nog så viktiga skyddsintressen får stå tillbaka och att ansvarsreglema, som bl.a. bygger på att kommunen utför och driver en va—anläggning, inte tillgodoser behovet av en reglering som skapar förutsättning för ratio— nella och flexibla lösningar. Ett motsvarande problem gäller reglerna om verksamhetsområde. Eftersom va—lagen inte behandlar möjligheten att inskränka ett verksamhetsområde, saknas det förutsättningar för att göra grundläggande förändringar i ansvaret för driften av va—verksam- heten om t.ex. underlaget för verksamheten förändras.

Vi har även haft anledning att granska frågor om taxa och avgifter. Därvid har vi kunnat konstatera att bestämmelserna om avgifter för omhändertagande av dagvatten begränsar möjligheterna att använda teknik som skapar förutsättningar för ett lokalt omhändertagande av dagvattnet. Vi har också haft att överväga om det i va—lagstiftningen finns anledning att tillämpa andra principer än de grundläggande kommunala principerna om självkostnad och likställdhet. En med taxa och avgifter nära förbunden fråga gäller redovisning. Vi har här kon- staterat att det finns ett uttalat behov av regler för redovisning av en allmän va—anläggnings verksamhet, såväl vad gäller extern som intern redovisning.

En fråga av konstitutionell natur avser huvudmannens rätt att fast- ställa allmänna bestämmelser och taxa. Vi har här funnit att va—lagens bestämmelser, som ger en enskild huvudman rätt att besluta om nor- mer, numera inte står i överensstämmelse med grundlagen. Den ord- ning som gäller för överprövning av beslut enligt va—lagen är kompli-

cerad. Vi har kunnat konstatera att det totalt sett rör sig om relativt få mål, men att prövningen av dessa mål ofta kräver en särskild sakkun- skap. Med hänsyn till detta kan den nuvarande ordningen inte anses funktionell.

Vi kommer i det följande att lämna förslag som berör ansvaret för vattenförsörjning och avlopp, utförande och drift av en va—anläggning, utformning av anläggningens verksamhetsområde, beslutsordning, avgifter, redovisning och prövningssystemet.

Även om förslagen är anpassade till va—lagens uppbyggnad, innebär de ändå viktiga förändringar av lagstiftningsområdet. Den föreslagna lagstiftningen behandlar inte bara allmänna va—anläggningar, utan även frågor om ansvar för vattenförsörjning och avlopp samt ansvar för utförande och drift av en va—anläggning. I valet mellan en omredi— gering av va—lagen och införandet av en ny lag, har vi funnit att för— ändringarna såväl sakligt som rent lagtekniskt är så omfattande att en ny lag framstår som mest ändamålsenlig. Vi föreslår att lagen skall heta lag om vattenförsörjning och avlopp.

5.5.2. Utgångspunkter för vattenförsörjning och avlopp

Förslag: Vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall ske med iakttagande av kravet på hushållning med samhällets re- surser och på ett sätt som tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.

Gällande rätt

I tilläggsdirektiven anger regeringen att det övergripande målet för en översyn av va—lagen skall vara att skapa förutsättningar för att tillhan- dahålla dricksvatten och att omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt att till- godose hälso- och miljöskyddskrav (Dir 1995c90).

Va—lagstiftningens bestämmelser om vattenförsörjning och omhän- dertagande av avloppsvatten har sin grund i behovet att ordna de sani- tära förhållandena. I 1955 års va—lag uttrycktes detta så att kommunens skyldighet gällde ”till förekommande av sanitär olägenhet”. I 1970 års va—lag har skyldigheten utvidgats till att gälla ”med hänsyn till den allmänna hälsovården”. Utvidgningen ansågs motiverad med hänsyn till de ökade anspråk på vattenförsörjning och avlopp som hade

kommit till uttryck i bl.a. hälsoskyddslagstiftningen. De ökade kraven gällde inte minst fritidsbebyggelsen. Tidigare hade kraven inte varit särskilt höga, särskilt som denna typ av bebyggelse inte ansågs kunna bära va—anordningar av normal standard. Genom ändringar är 1983 er- sattes begreppet allmän hälsovård med begreppet hälsoskydd. Någon saklig ändring var dock inte avsedd.

Skyddetför miljön

Det finns som tidigare nämnts olika skäl till att en va—anläggning kan behöva komma till stånd. Förutom skyddet för hälsan, som är det hu- vudsakliga ändamålet enligt va—lagen, kan i första hand nämnas skyd- det för milj ön och hushållningen med naturresurser.

Betydelsen av skyddet för miljön framgår inte minst av den allvarli- ga situationen i haven längs våra kuster och i många insjöar, där pro- blemen med övergödning är påtagliga. Utsläpp av avloppsvatten är reglerat i miljöskyddslagen (l969:387). Till miljöfarlig verksamhet räknas enligt 1 & utsläpp av avloppsvatten i sjö, vattendrag eller annat vattenområde. Den som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verk- samhet skall enligt 5 & vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Bestämmelsen i 7 & innebär också ett i det närmaste direkt förbud mot att släppa ut orenat avloppsvatten i sjö, vattendrag eller annat vattenområde, om avloppsvattnet kommer från en vattenklosett eller härrör från tätbe— byggelse.

Skyddet för naturresurserna

En annat viktigt skäl för att ordna en va—anläggning är hushållningen med naturresurser, i detta sammanhang främst hushållningen med vat- ten. Bestämmelser till skydd för hushållningen med vatten ges i lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser (NRL). I 2 kap. 8 & NRL anges att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för an- läggningar för vattenförsörjning så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Hushållningen med vatten har under senare år fått en allt större uppmärksamhet. Bland annat har frågan om ett utökat skydd för grundvattnet behandlats i Grundvattenutredningens slutbe-

tänkande Grundvattenskydd (SOU l995c45) . Utredningen föreslog där att en ny bestämmelse skall införas i NRL (2 kap. 6 a &) till skydd för mark- och vattenområden som innehåller värdefulla grundvattenföre- komster.

Sverige har totalt sett en mycket god tillgång på vatten som efter rening kan användas för vattenförsörjningen. Tillgångama är dock ojämnt fördelade. Som angavs i regeringens proposition Avgifter en— ligt lagen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar är vatten en bristvara i många av skärgårdskommunema (prop. 1995/1996: 188 s. 16). Enligt en nyligen gjord undersökning av Milj övårdsberedningen (Jo 19681A) anser skärgårdskommunema att tillgången på sötvatten är det största enskilda problemet inom va—området.

Problemet med grundvatten har accentuerats under den gångna vin- tern och sommaren. Långa nederbördsfattiga perioder har på många håll medfört att fastighetemas uttag av vatten har överstigit områdets tillgång på grundvatten. Under sådana förhållanden riskerar samtliga brunnar inom ett område att drabbas av saltvatteninträngning, genom både havsvatten och relikt vatten, dvs. rester av äldre havsvatten med mycket hög salthalt. I en sådan situation eller för att förhindra att si- tuationen uppkommer kan den enda lösningen vara en anläggning som överför vatten från ett annat område, där tillgången på vatten är god. Behovet av hushållning med vatten var också ett av de grundläggande motiven till regeringens förslag om möjligheten att använda s.k. sä- songstaxa.

Under det senaste decenniet har ytterligare en resurshushållnings- fråga tilldragit sig uppmärksamhet, nämligen frågan om hur avlopps- vattnets näringsämnen skall kunna återföras till kretsloppet. Problemen med utsläpp av näringsrikt avloppsvatten är visserligen nära förknip- pade med miljöproblem som övergödning av hav, sjöar och vattendrag. En viktig sida av problemet är dock att avloppsvattnet innehåller vik- tiga näringsämnen som kväve och fosfor, vilka i alltför liten omfatt- ning tas till vara. Till exempel är den svenska tillgången på fosfor som kan användas i jordbruket begränsad. Sverige behöver i stället årligen importera fosfor. Behovet av att återföra avloppsvattnets näringsämnen till kretsloppet utgör kanske ännu inte ensamt ett tillräckligt skäl för att ordna en va—anläggning. Tillsammans med andra skäl kan dock behov av att återföra näringsämnena till kretsloppet motivera tillkomsten av en va—anläggning.

Mot bakgrund av de skilda motiv som kan ligga bakom behovet av att ordna en va—anläggning framstår va—lagens bestämmelse om hänsyn till enbart hälsoskyddet som alltför begränsad. Den nya lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas så att det står i överensstäm- melse med de behov som behöver tillgodoses genom en va—anlägg- ning. Målsättningen bör komma till uttryck redan i lagens inledning. Härvid kan de mål som regeringen angav i direktiven tjäna som en fö— rebild.

I ett avseende kan dock regeringens direktiv vålla missuppfattning. Den i direktiven angivna målet att tillhandahålla dricksvatten är inte felaktig såtillvida att det vatten som tillhandahålls skall vara av den kvalitén att det kan användas som dricksvatten. Enligt vår mening är det dock lämpligare att använda det vidare uttrycket att tillhandahålla vattenförsörjning. Redan enligt gällande lag avses med vattenförsörj- ning anskaffande och framledande av vatten för bostadsbebyggelse och sådana näringar som bedrivs inom bebyggelsen. Vattenförsörjning gäller således även vatten för industri, hantverk och jordbruk. Det finns inte skäl att inskränka va—lagens tillämpningsområde.

Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det i inledningen till la- gen anges att bestämmelserna syftar till att skapa förutsättningar för att tillhandahålla vattenförsörjning och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt tillgodoser skyddet för miljön, hälsan och hushållningen med naturre- surser.

5.5.3. Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp

Förslag: I lagen skall anges att ägaren till en fastighet har det grund— läggande ansvaret för fastighetens vattenförsörjning och avlopp. Be- höver vattenförsörjning och avlopp inom ett område ordnas i ett större sammanhang skall kommunen se till att en va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske. Vid bedömningen skall kommunen särskilt beakta skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.

Länsstyrelsen får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten att se till att en va—anlägning kommer till stånd.

Inledning

Va—lagen syftar till att bereda bostadshus och annan bebyggelse vat- tenförsörjning och avlopp. Lagen innehåller ingen definition av vad som menas med vattenförsörjning och avlopp. Någon definition av vad som avses med vattenförsörjning lämnas inte heller i någon annan lag. Däremot finns i bl.a. vattenlagen (1983z29l) bestämmelser om skydd för vattenförsörjningen. Avloppsvatten är definierat i både 1 kap. 5 & vattenlagen och 3 & miljöskyddslagen (l969:387). Med avloppsvatten avses

l. spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2. vatten som använts för kylning vid driften av en fabrik eller an- nan inrättning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning inom en detaljplan som inte sker för en viss eller vissa fastigheters räkning, samt

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats. I va—lagen saknas klargörande riktlinjer för vem som i olika situa— tioner har det direkta ansvaret för vattenförsörjning och omhänderta- gande av avloppsvatten. Däremot finns regler inom ett antal olika lagstiftningsområden. Förutom vattenlagen och miljöskyddslagen kan nämnas de övergripande bestämmelserna i kommunallagen samt be- stämmelser i hälsoskyddslagen (198211080), PBL och AL.

I direktiven angavs att vi skall undersöka om kommunens skyldig- het att ordna va—anläggningar skall kunna aktualiseras även med hänsyn till skyddet för miljön och intresset av en god hushållning med naturresurser. Vidare skall vi lämna förslag som skapar möjlighet att samordna kommunens ansvar för va—försörjningen och den enskilde fastighetsägarens ansvar för fastighetens vattenförsörjning och avlopp.

Regeringen pekade i direktiven på brister i samordningen mellan va—lagen och AL som uppmärksammats i samband med prövningen av detaljplaner. Vid prövningen har uppmärksammats fall där kommu- nens skyldighet att ordna en allmän va—anläggning inte har aktualise- rats trots att annan form av gemensam vatten- och avloppslösning inte varit säkerställd.

Gällande rätt

Kommunens ansvar

Det övergripande ansvaret för vattenförsörjning och avlopp ligger hos kommunen. Även om det inte uttryckligen anges i t.ex. va—lagen, har detta varit en grundförutsättning ända sedan tillkomsten av 1955 års va—lag (se prop. 1955:121, 5. 53 f). I 2 & hälsoskyddslagen anges ut- tryckligen att kommunen har ansvaret för hälsoskyddet inom kommu- nen. Vid sin planering skall kommunen verka för att hälsoskyddet till— godoses. Motsvarande regler finns på miljöskyddets område. I 38 & miljöskyddslagen anges att kommunen har ansvaret för den lokala tillsyn av miljöfarlig verksamhet som inte utövas av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen.

Kommunens rätt att ordna vattenförsörjning och avlopp regleras i 2 kap. kommunallagen (19911900) om kommunernas befogenhet. I 2 kap. 1 & kommunallagen anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte handhas en- bart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. Re- dan den allmänna befogenhetsregeln får anses innebära att kommunen alltid har rätt att ta hand om vattenförsörjning och avlopp inom kom- munen. Det måste nämligen anses att frågor om samordning av vatten- försörjning och avlopp regelmässigt är av allmänt intresse. Kommu- nens rätt att agera följer också av den tidigare nämnda bestämmelsen i 2 & hälsoskyddslagen enligt vilken kommunen svarar för hälsoskyddet inom kommunen.

Kommunens skyldighet att ordna en allmän va—anläggning regleras däremot i va—lagen. Enligt 2 & va—lagen är kommunen skyldig att sörja för eller se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd för be- fintlig eller blivande bebyggelse, om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang.

Det avgörande skillnaden mellan kommunens rätt enligt kommunal— lagen och dess skyldighet enligt va—lagen ligger således i begreppet ”större sammanhang”. Med detta begrepp avses normalt att det inte får vara fråga om endast en eller ett fåtal fastigheter. Begreppet ”större sammanhang” fanns med redan i 1955 års va—lag. Det preciserades dock inte. Viss ledning hämtades i stället från de uttalanden som gjor- des i motiven till reglerna om allmänförklaring av en enskild anlägg-

ning. Departementschefen uttalade att 20—30 anslutna fastigheter kunde tänkas utgöra ett antydbart minimum som dock kunde minskas, om bebyggelsen ligger så samlad att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande (prop. 1955:121, 5. 61). Uttalandet har tolkats som ett mått på det minsta underlag som behövs för en allmän va—anläggning (se Bouvin—Qviström, VA—lagstiftningen En kommentar 5. 45).

I prop. l970:1 18 konstaterade departementschefen att uttrycket i ett större sammanhang var vagt, men att några fastare kriterier inte kunde anges (s. 125). Med hänsyn till att uttrycket förekom redan i 1955 års va—lag utan att några tolkningssvårigheter av betydelse hade upp- kommit, förordade han att uttrycket i ett större sammanhang kunde be- hållas.

Regeringen har i flera fall haft att pröva om va—försörjningen behövt ordnas i ett större sammanhang, dock utan att det av regeringens beslut riktigt framgått om saken egentligen ställts på sin spets. Skälet till det är bl.a. att ett större sammanhang inte knyter an direkt till ett visst antal fastigheter, utan att hänsyn också måste tas till sådana förhållanden som fastighetemas planmässiga samband och avstånd till befintligt verksamhetsområde. Av regeringens beslut den 23 november 1995 framgår att det däremot inte ingår i bedömningen att pröva om det är möjligt eller av kostnadsskäl t.o.m. lämpligare att fastighetsägarna i området sköter va—försörjningen (ärende nr M93/ 1935/9).

Länsstyrelsens prövning

Den nuvarande ordningen utgår således från att kommunen har det grundläggande ansvaret för tillkomsten av en allmän va—anläggning, om vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större samman- hang. Frågorna har dock ansetts vara av ett så stort allmänt intresse att länsstyrelsen i detta fall tillagts rollen av tillsynsmyndighet. Länssty- relsen har också fått befogenhet att ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet att ordna va—försörjningen inom ett visst område genom en allmän va—anläggning. Hos länsstyrelsen kan frågan initieras även av enskilda. Finner länsstyrelsen att kommunen brustit i sin skyldighet, skall länsstyrelsen ålägga kommunen att nillgöra denna skyldighet, så snart det kan ske eller senast vid en angiven tidpunkt. Ett åläggande kan förenas med vite.

Om länsstyrelsen inte finner skäl att ålägga kommunen, har i praxis ansetts att den enskilde har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut.

Med hänsyn till att ett åläggande måste grundas på det allmänna intres- set av att få till stånd en samlad va—försörjning, kan det anses som nå- got främmande att en enskild får överklaga länsstyrelsens beslut. Mot- svarande rätt ges inte i t.ex. PBL. För en fastighetsägare vars fastighet ligger utanför en allmän va—anläggnings verksamhetsområde är dock detta den enda möjlighet som står till buds för att få till stånd en pröv- ning av fastighetens rätt att kopplas till en allmän va—anläggning.

Fastighetsägarens ansvar

Fastighetsägaren har enligt gällande rätt det grundläggande ansvaret för att avloppsvatten från fastigheten inte medför en sanitär olägenhet eller en olägenhet från miljösynpunkt. Av 6 och 7 åå hälsoskyddslagen (1982:1080) framgår att fastighetsägaren har det grundläggande ansva- ret för att förhindra att sanitära olägenheter uppstår till följd av bl.a. utsläpp av avloppsvatten från fastigheten. För att förhindra uppkom- sten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet skall fastighetsägaren vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Sådana åt- gärder är enligt 7 5 att avloppsvattnet avleds, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär lägenhet inte uppstår. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar inrättas.

I 5 5 miljöskyddslagen (l969:387) behandlas frågan om ansvar för miljöfarlig verksamhet. Som miljöfarlig verksamhet avses även ut— släpp av avloppsvatten. Närmare bestämmelser om utsläpp av av— loppsvatten ges i 7 och 8 åå. I 7 & anges att avloppsvatten som kom- mer från en vattenklosett eller som härrör från tätbebyggelse och som inte renats mer än genom slamavskiljning inte får släppas ut i sjö eller annat vattenområde, om det inte är uppenbart att det kan ske utan olä- genhet. Om det är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller annars av hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen enligt 8 5 i vissa fall med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten.

Samordningen mellan va—lagen och AL

En fastighets va—försörjning kan lösas enligt i huvudsak tre modeller, anordningar enbart för fastigheten, en gemensamhetsanläggning enligt AL eller en allmän anläggning enligt va—lagen. Därutöver finns det enskilda gemensamma va—anläggningar som inte omfattas av vare sig

AL eller va—lagen. Sådana anläggningar är dock ovanliga. Större ge- mensamhetsanläggningar förekommer oftast på landsbygden, i mindre tätorter och i fritidshusområden.

Förutsättningama för en allmän va—anläggning är som tidigare re- dovisats att vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang. I lagen finns inte angivet nå- got visst minsta antal fastigheter eller motsvarande som skall behöva vattenförsörjning och avlopp för att förutsättningen ett större samman- hang skall anses uppfylld. Som redovisats tidigare kan dock ett antal av 20—30 anslutna fastigheter tänkas utgöra ett minimum som dock kan minskas om bebyggelsen ligger så samlad att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande.

Fördelning av ansvaret för vattenförsörjning och avlopp

I avsnittet 2 om principer för ett rationellt plangenomförande har vi re- dovisat vår grundläggande ståndpunkt att den som är bäst lämpad för en verksamhet också skall ges möjlighet att kunna sköta verksamheten. Regelsystemet bör således ge utrymme för en sådan flexibilitet att den mest rationella lösningen kan väljas.

Va—lagen kan inte anses uppfylla kraven på flexibilitet. Det beror bl.a. på att lagen är utformad för att ge samhället och brukarna garan- tier för en säker och långsiktig va—försörjning. Denna stabilitet har sä- kerställts av att kommunen varit ansvarig för va—försörjningen. I en situation med utbyggnad av stora va—anläggningar som skall betjäna tusentals fastigheter är en sådan lösning naturlig. I dag är denna del av utbyggnaden av va—försörjningen i allt väsentligt avslutad. Det bör därför finnas en möjlighet att öka lagstiftningens flexibilitet och sam- tidigt lösa samordningsproblemen mellan va—lagen och AL.

I det föregående avsnittet har redovisats att problemen när det gäller ansvaret för vattenförsörjning och avlopp är av komplex natur. Det är därför ingen lösning att bara bredda kommunens ansvar. Det skapar inte ökade förutsättningar för rationella lösningar. Lika lite är det me- ningsfullt att bara lägga ett ökat ansvar på fastighetsägare. Det skapar inte förutsättningar för stabilitet och långsiktigt hållbara system.

Enligt vår uppfattning måste en ny lagstiftning bygga på ett system som så långt som möjligt klargör vem som skall ta ansvar för en viss uppgift. Finns det inget självklart svar, utan detta är avhängigt förhål- landena i det enskilda fallet, skall lagstiftningen ge utrymme för ett

val. Den som får ansvaret skall sedan också ges förutsättningar att fullgöra sitt ansvar. Detta kan synas som en självklarhet. Som framgår av avsnittet om reformbehov uppfyller inte den nuvarande lagstift- ningen dessa krav.

Grundläggande ansvarsförhållanden Den lagstiftning som berör vattenförsörjning och avlopp bygger på några grundläggande förhållanden om ansvarsfördelning som behöver lyftas fram. Det är alltså inte frågan om några nyheter, men förhållan- dena har tidigare tenderat att hamna i bakgrunden. Det första gäller förhållandet att det inte finns någon annan än kommunen som kan ta' på sig hela ansvaret för planering och tillsyn över va—verksamheten i kommunen. Detta är i överensstämmelse med reglerna i PBL samt den nuvarande miljö- och hälsoskyddslagstiftningen. Detta är också i över- ensstämmelse med de förslag om tillsyn som lämnats av Miljöbalksut- redningen (SOU 1996: 103).

Det andra gäller det förhållandet att ansvaret för en fastighets vat- tenförsörjning och avlopp ligger hos fastighetsägaren. Detta följer också av miljö- och hälsoskyddslagstiftningens regler om ansvar för verksamhet på den egna fastigheten. Båda dessa grundläggande förut— sättningar är av sådan betydelse att de bör komma till uttryck direkt i lagen. Om de förutsättningama är klarlagda blir också övriga ansvars- frågor lättare att klara ut.

Enligt den nuvarande ordningen har kommunen ansvaret för att om- råden med va—problem identifieras och att en process startas som kan leda till att problemen blir åtgärdade. Länsstyrelsen har i detta sam- manhang rollen av en tillsynsmyndighet som bevakar att de allmänna intresset av vattenförsörjning och avlopp tillgodoses. Det har enligt vår bedömning inte kommit fram något som gör att den nuvarande ord- ningen skall ändras. Beträffande den enskildes rätt att överklaga läns— styrelsens beslut återkommer vi i avsnittet om prövning.

Kritiken mot den nuvarande ordningen har främst rört frågoma om kommunens ansvar behöver gå så långt att den skall sörja för att en allmän va—anläggning kommer till stånd eller om det räcker med att kommunen skall se till att en va—anläggning kommer till stånd. Kriti— ken gäller således såväl kravet att kommunen skall sörja för att en va—anläggning kommer till stånd som kravet att det skall vara en all- män anläggning. Vi delar mycket av den kritik som framförts mot den

nuvarande ordningen. Enligt vår uppfattning måste kommunens grundläggande uppgift vara att skapa förutsättningar för att ett områdes behov av vattenförsörjning och avlopp blir tillgodosett genom en va—anläggning. Om det finns flera olika vägar att nå en långsiktigt sä- ker va—försörjning kan det inte tillmätas någon avgörande vikt vem som utför och driver va—anläggningen eller i vilken form anläggningen drivs. Den mest rationella lösningen måste kunna väljas. Med den ut- gångspunkten räcker det med att kommunen skall se till att en va—anläggning kommer till stånd. Detta bör också komma till uttryck i lagen.

För att kunna ta ansvaret måste kommunen ges ytterligare styrmedel som kan säkerställa att en va—anläggning kommer till stånd, utan att kommunen själv skall behöva utföra och driva anläggningen. Vi åter- kommer till den frågan i det följande (avsnitt 5.5.4).

Förutsättningar för kommunens ansvar

Miljö, hälsa och naturresurser

Kommunens ansvar för utförande och drift av en va—anläggning bör således kunna minskas. I andra delar finns det dock skäl att öka kom- munens ansvar. I avsnittet Utgångspunkter för vattenförsörjning och omhändertagande av avlopp har vi föreslagit att lagens tillämpnings— område inte begränsas till hälsoskyddet, utan att utgångspunkten bör vara att vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall kunna ske på ett sätt som innebär en hushållning med samhällets resur— ser och som tillgodoser skyddet för hälsan, miljön och hushållningen med vatten. För att dessa intressen skall kunna tillgodoses måste även utgångspunkten för kommunens ansvar för att få till stånd en va—an— läggning innefatta motsvarande intressen. Naturligtvis kommer intres- set av skydd för miljön, hälsan och hushållningen med vatten att kom- ma i förgrunden. Det kan dock inte uteslutas att andra intressen av hus- hållningskaraktär än vattenhushållning kan motivera tillkomsten av en va—anläggning. Bestämmelsen om kommunens ansvar bör därför utfor- mas i överensstämmelse med de intressen som lagen är avsedd att till- godose.

I ett större sammanhang

Kommunens ansvar enligt va—lagen förutsätter att va—försörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang. Som anfördes i motiven till 1970 års va—lag är begreppet i ett större sammanhang vagt. Det har se- dan dess inte heller skett någon viktigare utveckling på annat sätt, t.ex. genom praxis. Även om uttrycket i ett större sammanhang ger utrym- me för en anpassning av praxis till förändrade förutsättningar och nya synsätt, måste det anses tveksamt att ett så vagt definierat begrepp skall kunna ligga till grund för ett föreläggande mot en kommun. Om ett begrepp av den här karaktären skall kunna tjäna som utgångspunkt för ett föreläggande, måste begreppet preciseras. Frågan blir då vad som är syftet bakom den nuvarande regleringen.

Uttalandena i förarbetena till 1955 och 1970 års lagstiftning kan tol- kas så att kommunen skall ta ansvaret för va—försörjningen, om pro- blemen berör så många fastigheter att det finns underlag för en allmän va—anläggning (jfr Bouvin—Qviström, VA—lagstiftningen En kommen- tar 5. 45). Som utvecklingen har visat innebär en sådan avgränsning att det alltför ofta inte finns någon som anser sig ha ansvaret för att en va—anläggning kommer till stånd. En sådan ordning kan inte accepte- ras. Kommunens ansvar måste ta vid när den enskilde fastighetsägaren inte längre har förutsättningar för att ta ansvaret för den egna fastighe- tens va—försörjning. Den enkla men självklara lösningen är att kom- munen skall ansvara för att en va—anläggning kommer till stånd, om en fastighets vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang tillsammans med andra fastigheter i området.

Kommunens ansvar bör alltså knytas till att den enskilde fastighets— ägaren saknar förutsättningar att utan kommunens medverkan klara fastighetens va—försörjning. Det bör innefatta en avvägning mot vad som rent obj ektivt är tekniskt möjligt att utföra och kostnaderna för en sådan teknisk lösning. Finns det en teknisk lösning som ställer sig bil- ligare än den faktiska kostnad som uppstår om fastigheten kopplas till en va—anläggning, skall den lösningen användas. En förutsättning är dock att den enskilda tekniska lösningen är godtagbar från de syften lagen skall tillgodose, dvs. att den ger förutsättningar för en rationell va—försörjning som tillgodoser behovet skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser. Tanken bakom den föreslagna lösningen är således att ansvaret skall ges till den som har förutsättningar att bära ansvaret. I det kommande avsnittet 5.5.5 Utfö-

rande och drift av en va—anläggning skall redovisas hur kommunen skall ges möjlighet att fullgöra sitt ansvar för att en va—anläggning kommer till stånd, utan att själv behöva utföra och driva anläggningen.

Länsstyrelsens tillsynsansvar

Länsstyrelsen utövar enligt 38 & miljöskyddslagen tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd enligt lagen. Av bilagan till miljöskyddsförordningen (19891364) framgår att det fordras till- stånd för att släppa ut avloppsvatten om det kommer från tätbebyg- gelse med mer än 2 000 invånare. Länsstyrelsen har emellertid enligt va—lagen ett vidare tillsynsansvar. Med stöd av 2å andra stycket va—lagen kan länsstyrelsen vid vite ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet enligt första stycket att sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske. Dessutom har länsstyrelsen ett särskilt ansvar för de anläggningar som enligt 31 & förklarats för allmänna. Vi finner inga skäl att föreslå några grundläg- gande förändringar av den gällande ordningen. Det kan dock noteras att vi i avsnitt 5.5.7 föreslår att länsstyrelsen skall fatta beslut om gräns för en allmänförklarad va—anläggnings verksamhetsområde. Detta kan dock inte ses som någon grundläggande förändring, eftersom länssty- relsen genom 6 och 31 55 va—lagen getts en möjlighet att i praktiken ha ett bestämmande inflytande över en sådan anläggnings verksam- hetsområde.

I likhet med nuvarande bestämmelser förslås således att länsstyrel- sen skall ha möjlighet att förena föreläggandet med vite. Erfarenheter- na från tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen visar att läns- styrelserna använder möjligheten till föreläggande relativt sparsamt. Enligt vad som kunnat iakttas i de ärenden som överklagats till rege— ringen synes länsstyrelserna använda föreläggande först när förhållan- dena blivit allvarliga och när andra vägar inte står öppna. I en sådan situation torde ett föreläggande utan Vite vara tämligen meningslöst. Det kan därför förutsättas att förelägganden närmast undantagslöst kommer att förenas med vite.

I lagen bör inte införas några särskilda begränsningar vad gäller vi- tets storlek. I likhet med vad som gäller i dag måste detta bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan om vitets skälighet måste därför helt överlämnas till rättstillämpningen.

Våra förslag till förändringar av kommunens ansvar innebär dock att länsstyrelsens föreläggande inte kan avse något mer än att kommunen skall se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Detta stäl- ler nya krav på den länsstyrelse som skall utforma föreläggandet, efter- som ett föreläggande mot kommunen bara får avse sådant som kom- munen har en faktisk och rättslig möjlighet att utföra. Enligt 2 å andra stycket lagen (1985:206) om viten får vite inte föreläggas, om adressa- ten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggan- det. Vi kommer i det följande avsnittet Utförande och drift av en va—anläggning att föreslå att fastighetsägarna i vissa fall skall få ansva— ret för att utföra och driva en va—anläggning. Om det är fastighetsägar- na som har skyldigheten att utföra och driva anläggningen, här kom- munen begränsade möjligheter att påverka t.ex. utbyggnadstakten. Ett föreläggande kan därför inte längre enbart knytas till sådana förhållan- den som att utförandet av anläggningen skall påbörjas vid en viss tid- punkt eller att anläggningen skall tas i drift vid en viss tidpunkt, efter— som kommunen inte alltid disponerar över de frågorna.

5.5.4 Utförande och drift av en va—anläggning

Förslag: En va—anläggning skall utföras och drivas i samverkan mel- lan ägama till fastigheterna inom det område där vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang, om inte kommunen finner att det är lika rationellt att anläggningen utförs eller drivs av kommunen eller någon annan som en allmän va—anläggning.

Vid bedömningen skall kommunen beakta de ekonomiska och or-

ganisatoriska förutsättningama för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med natur- resurser tillgodoses. Kommunen skall vid bedömningen även beakta fastighetsägamas rätt till ersättning för va—anordning som blir onyttig och rätt till ersättning vid inskränkning av en allmän va—anläggnings verksamhetsområde.

Ansvaret för en va—anläggning

Vi har i det föregående avsnittet Ansvaret för vattenförsörjning och av- lopp lämnat förslag som innebär att kommunens grundläggande ansvar begränsas så att det primärt endast avser en skyldighet att se till att en

va—anläggning kommer till stånd. Skälet är bl.a. att den nuvarande ordningen inte är tillräckligt flexibel, vilket kan förhindra rationella lösningar på va—problemen.

Vår utgångspunkt är, som tidigare framhållits, att den som är bäst lämpad för en verksamhet också skall ges möjlighet att kunna sköta verksamheten. Fastighetsägaren har t.ex. inte någon allmän rätt att kräva att kommunen tar hand om fastighetens va—försörjning. En kommun bör inte heller driva en va—anläggning annat än i de fall som det finns ett allmänt intresse av att kommunen sköter driften. Det kan knappast vara ett allmänt intresse att kommunen driver en anläggning, om driften kan skötas mer rationellt av fastighetsägarna i samverkan.

Om ägarna till en liten grupp fastigheter samverkar om utförande och drift av en gemensam va—anläggning, kan den lösningen ofta vara billigare än om fastigheterna kopplas direkt till den allmänna va—anläggningen. Som exempel kan nämnas att det vid exploateringar för småhusbebyggelse är vanligt med en kombination av en gemen- samhetsanläggning och en allmän va—anläggning. Inom småhusområ- det sköts va—försörjningen med en gemensamhetsanläggning som i sin tur är kopplad till en allmän va—anläggning. Härigenom är området till- försäkrat såväl vattenförsörjning som omhändertagande av avloppsvat- ten. Denna kombination av enskilt och allmänt kan ofta medföra att va—försörjning sköts både billigt och rationellt. Det är först när det kan antas att kommunen sköter ett områdes va—försörjning lika rationellt som man kan anse att det är ett allmänt intresse att kommunen driver verksamheten.

För att skapa förutsättningar för en rationell drift bör kommunen ges möjlighet att ta ställning till vem som har förutsättningar att driva en va—anläggning mest rationellt. Med hänsyn till kommunens ansvar för planering och tillsyn av va—verksamheten kan det inte komma i fråga att någon annan skall avgöra frågan. Med utgångspunkt från fastig- hetsägarens ansvar bör kommunen i sitt ställningstagande utgå i från att fastighetsägarna skall utföra och driva va—anläggningen, om inte kommunen eller någon annan har lika bra förutsättningar som fastig- hetsägarna att driva anläggningen rationellt. Med någon annan avses i första hand ett kommunalt bolag eller den som avses exploatera ett område.

Uttrycket rationellt syftar både på kostnaden för verksamheten och dess kvalitet. Det kan således aldrig anses rationellt att driva en verk-

samhet på ett sätt som inte tillgodoser behovet av skydd för miljö, hälsa och hushållningen med vatten. En va—anläggning är normalt i drift under ett stort antal år. Det är därför av vikt att bedömningen grundar sig på förutsättningama att driva verksamheten även på lång sikt. I likhet med den prövning som länsstyrelsen skall göra i samband med en ansökan om allmänförklaring bör hänsyn tas till både de eko- nomiska och organisatoriska förutsättningama för att driva verksamhe- ten.

Vid bedömningen av de organisatoriska förutsättningama bör sär- skild hänsyn tas till om det i området redan finns en förening som har hand om andra för fastighetsägarna gemensamma frågor, t.ex. en väg- samfällighet. Däremot bör det inte tillmätas någon avgörande betydel- se om skilda grupper fastighetsägare inför kommunens ställningsta- gande har olika uppfattningar om hur va—försörjningen i området skall lösas. Man bör dock inte blunda för behovet av att särskilt beakta fas- tighetsägamas möjligheter att på lång sikt klara vattenförsörjning och avlopp på ett sådant sätt att skyddet för miljön, hälsan och hushåll- ningen med vatten kan tillgodoses. Finns det inom området skarpa motsättningar mellan fritidsboende och permanentboende som har sin grund i deras skilda behov av vattenförsörjning och avlopp, kan detta inverka på fastighetsägamas möjligheter att på lång sikt klara va—anläggningen.

Ett ställningstagande av detta slag slutar oftast i någon form av sammanvägd bedömning. Är det så att två eller flera alternativa lös— ningar innebär att såväl de ekonomiska och organisatoriska förutsätt— ningama för att driva verksamheten som den grundläggande förmågan att sköta vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön, hälsan och hushållningen med vatten tillgodoses, bör kravet på rationalitet anses uppfyllt om det billigaste alternativa lösningen väljs.

Fastighet inom en allmän va—anläggnings verksamhetsområde

Kommunens ställningstagande till frågan om vem som kan antas driva en anläggning mest rationellt kommer normalt att göras i samband med att en ny va—anläggning planeras. Det behöver dock inte finnas några hinder mot att kommunen tar upp frågan till bedömning även efter det att va—anläggningen tagits i drift. I dag finns det inga hinder mot att inrätta en allmän va—anläggning för ett område som betj änas av en gemensamhetsanläggning. För att skapa förutsättningar för en ratio-

nell va—försörjning anser vi att det vore en fördel om kommunen ges förutsättningar att även ta upp den motsatta frågan, dvs. om delar av en allmän va—anläggning skall överföras till en gemensamhetsanläggning. Kommunen bör således ges möjlighet att ompröva sitt tidigare ställ- ningstagande att ett områdes va—försörjning skall skötas genom en allmän va—anläggning.

Ett hinder mot ett sådant ställningstagande är dock begränsningen i ] & AL som innebär att AL:s regler inte är tillämpliga på fastigheter som ligger inom en allmän va—anläggnings verksamhetsområde. Detta problem kan mötas på två sätt. Antingen upphävs bestämmelsen i AL eller införs en möjlighet att inskränka en allmän va—anläggnings verk- samhetsområde om behovet av va—försörjning kan lösas genom en gemensamhetsanläggning. Med hänsyn till att bestämmelsen i AL har betydelse även i andra situationer än den nu aktuella, anser vi att den mest ändamålsenliga lösningen är att öka möjligheten att inskränka verksamhetsområdet.

En förändring från drift genom en allmän va—anläggning till en ge- mensamhetsanläggning kan i vissa fall innebära att fastighetsägaren skadas ekonomiskt genom att fastigheten minskar i värde, att han tvingas att betala en avgift även för inrättande av en gemensamhetsan— läggning eller att fastighetens va—anordningar blir onyttiga till följd av den nya anläggningen. Minskningen av en fastighets värde kan dock antas bli tämligen begränsad, eftersom förutsättningen för att fastighe- ten skall kopplas till en gemensamhetsanläggning är att denna drifts- form är mer rationell.

Vår slutsats är att det inte finns några principiella hinder mot att ompröva frågan om en allmän va—anläggning. Frågan om ersättning till fastighetsägaren behandlas vidare under avsnitt 5.5.8 Inskränkning av ett verksamhetsområde.

5.5.5. Va—samverkan

Förslag: Kommunen skall i beslut fastställa vilka fastigheter som skall samverka om utförande och drift av en va—anläggning. En fastig- het skall delta i en va—samverkan om inte fastighetens behov av vatten- försörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom samverkan.

Innan beslutet fattas skall kommunen samråda med fastighetsägarna inom området, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten om förslaget till va—samverkan. Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för förslaget till beslutet om va—samverkan samt de Viktigaste följ dema av förslaget.

Va—anläggningen skall inrättas enligt de bestämmelser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt AL. De Villkor för inrättande av en anläggning som anges i 5—7 åå AL skall dock inte till- lämpas.

Inledning

Ett praktiskt problem vid utbyggnaden för vattenförsörjning och av— lopp kan vara att fastighetsägarna i det planerade utbyggnadsområdet har skilda uppfattningar om vad som är den bästa lösningen. Särskilt markant är detta i de områden som ligger i tätorternas randzoner, med både äldre fritidsbebyggelse och nyare bebyggelse för permanentboen— de. Denna konflikt mellan fastighetsägarintressen medför lätt att någon grupp fastighetsägare försöker blockera förslag till va—lösningar för området.

Det avsedda instrumentet för att få till stånd en va—anläggning är en förrättning enligt AL. Som berördes i avsnitt 5.4.1 räcker inte alltid detta instrument. Om kommunen skall kunna ta det fulla ansvaret för att få till stånd en va—anläggning, krävs ett styrmedel som är särskilt anpassat till den framtida utbyggnaden av va—anläggningar. För att kunna hantera de fall där fastighetsägarna är obenägna att samverka om en gemensam anläggning bör kommunen ges möjlighet att i ett bindande och genomförbart beslut avgöra frågan om huvudmannskap för va—försörjningen.

Under utredningens gång har flera alternativa lösningar på proble— met diskuterats. En lösning har varit att skapa en helt ny rättsfigur, där fastigheterna inom ett avgränsat område skulle ha en skyldighet att ut—

föra och driva en allmän va—anläggning. Förfarandet skulle kunna regleras i en egen process eller med utgångspunkt i AL:s regler. Det har dock visat sig att en egen process skulle vara alltför otymplig och att AL:s regler inte omedelbart går att förena med de regler som gäller för en allmän va—anläggning. Det kan också rent allmänt ifrågasättas om problemen har den karaktären att det är försvarligt att tillskapa ett nytt regelsystem, om andra alternativ är möjliga. En lösning som legat nära till hands har varit att utnyttja PBL:s regelsystem, t.ex. inom ra- men för planprocessen. Svagheten med den ordningen är att kommu- nerna skulle bli tvingade att planlägga rena fritidsområden enbart av det skälet att ett antal fritidsfastigheter behöver en va—anläggning. Vi har i stället stannat för en enklare lösning som innebär att kommunen under vissa förutsättningar skall kunna tvinga berörda fastigheter att delta i en gemensamhetsanläggning.

Av de tidigare i avsnitt 5.4.1 redovisade problemen i fråga om sam- ordningen mellan va—lagen och AL framgår att ett av problemen ligger i de villkor för inrättandet av en gemensamhetsanläggning som anges i 5—7 55, särskilt väsentlighetsvillkoret i 5 &. Dessa villkor har utformats till skydd för den enskilde, men det måste anses tveksamt om det skyddet skall kunna förhindra åtgärder som har sin grund i ett mycket starkt allmänt intresse av en rationell va—försörjning. Nuvarande lag- stiftning lämnar emellertid inte utrymme för en avvägning mellan all- männa och enskilda intressen. Om det införs en ordning som innebär att villkoren för att inrätta en gemensamhetsanläggning skall prövas separat i ett kommunalt beslut, kan det skapas ett nytt utrymme för att pröva det allmänna intresset av en rationell va—försörjning mot den en- skildes intresse av att kunna stå utanför en samverkan om vattenför- sörjning och avlopp.

Förutsättningen för kommunens prövning bör vara att vattenför- sörjning och avlopp inom ett område behöver ordnas genom en va—anläggning och att kommunen funnit att det är mest rationellt att fastighetsägarna i området svarar för utförande och drift av va—anlägg- ningen. Genom att sätta upp dessa förutsättningar för prövningen klar— görs att det finns ett allmänt intresse av att en va—anläggning kommer till stånd.

När kommunen prövat vilka fastigheter som skall samverka om en va—anläggning (va—samverkan) kan den fortsatta handläggningen av

ärendet överlämnas till lantmäterimyndigheten för en förrättning enligt AL.

Samråd

Ett beslut om va—samverkan innebär att vissa fastighetsägare måste delta i samverkan mot sin vilja. Vid va—samverkan lika väl som vid annan samverkan är ett visst inslag av tvång ibland oundvikligt om en gemensamhetsanläggning skall komma till stånd. Såväl vid handlägg- ningen inom kommunen som i den fortsatta förrättningshandläggning- en måste dock fastighetsägamas uppfattning tillmätas stor betydelse. Det är fastighetsägarna som i samverkan skall utföra och driva gemen- samhetsanläggningen.

Fastighetsägarna bör på ett så tidigt stadium som möjligt ges tillfälle att lämna sin syn på gemensamhetsanläggningens utförande och drift. Det är otvivelaktigt en stor fördel om kommunen och fastighetsägarna redan på ett tidigt stadium har en samsyn på områdets va—problem och hur problemen skall lösas. En diskussion tidigt i processen ökar vä- sentligt möjligheterna att utnyttja fastighetsägamas kännedom om de lokala förutsättningama och deras intresse och engagemang för att finna lokala kretsloppsanpassade va—lösningar.

Kommunen bör inför beslutet om va—samverkan vara skyldig att hålla samråd med de fastighetsägare som kan antas bli berörda av be- slutet. Samrådet bör således inte enbart avse de fastighetsägare som enligt kommunens planering skall ingå i samverkan, utan samrådet bör även innefatta ägarna till kringliggande fastigheter. Samrådet skall så- ledes omfatta en krets som motsvaras av den sakägarkrets som kom- munen skall samråda med enligt 5 kap. 20 & PBL.

Vid samrådet bör kommunen presentera den utredning som legat till grund för kommunens inledande ställningstaganden att va—förhållan- dena i området måste lösas i ett större sammanhang och att det inte är lika rationellt att kommunen eller någon annan än fastighetsägarna ut- för och driver va—anläggningen. Denna utredning bör även innehålla kommunens förslag till utformning av en för området lämplig va—an- läggning. Redovisningen av det förslaget är av central betydelse för att fastighetsägarna skall kunna ta ställning till en va—samverkan. Det är först när ett sådant alternativ har presenterats som fastighetsägarna kan ta ställning till konsekvenserna av en va—samverkan. Redovisningen av den planerade va—anläggningen bör därför ges en utformning som

motsvarar en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 (j PBL. Det in- nebär att förslaget bör innefatta en redovisning av de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av be- slutet om va—samverkan.

Beskrivningen av ett genomförande av beslutet om va—samverkan kan lika lite som en genomförandebeskrivning av en detaljplan göras rättsligt bindande, eftersom merparten frågorna skall behandlas i den kommande anläggningsförrättningen. Detta bör dock hindra att kom- munen i beskrivningen kan ge uttryck för sin syn på frågor som be— handlas vid förrättningen. Vi kommer i det följande att föreslå att det även i AL införs en möjlighet att ge ersättning för va—anordning som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsanläggning inrättas. För många fastighetsägare kan möjligheten till ersättning vara av grund- läggande betydelse för deras inställning till en va—samverkan.

Länsstyrelsen har ett ansvar för va—försörjningen i länet. Detta gäl- ler bl.a. samordningen mellan de allmänna va—anläggningarnas områ- den. Det kan inte uteslutas att det uppstår intressekonflikter mellan olika huvudmän om t.ex. ansvaret för vissa utbyggnadsområden. Så- dana konflikter kan förstärkas av att kommunen i en process som denna har flera roller, att vara den som både ansvarar för planering och att vara huvudman för en allmän va—anläggning.

För att undvika situationen att kommunen i sin planering tar ovid- kommande hänsyn bör länsstyrelsen ges möjlighet att ge sin syn på förslaget och därigenom påverka beslutet om va—samverkan. Det är dock inte nödvändigt att länsstyrelsen redan i detta skede ges en möj- lighet till ett direkt ingripande, eftersom länsstyrelsen enligt förslaget ges andra möjligheter till ingripande.

Förrättningen för inrättande av en gemensamhetsanläggning hand- has av lantmäterimyndigheten. Hos den myndigheten finns därför en god erfarenhet av de problem som kan uppstå vid inrättandet av en anläggning. För att undvika att kommunens beslut om va—samverkan ges en sådan utformning som försvårar den kommande förrättningen, bör lantmäterimyndigheten redan under samrådsskedet ges möjlighet att lämna synpunkter på underlaget och förslaget till beslut. Samråd bör därför hållas med även lantmäterimyndigheten.

Beslut om va—samverkan

Vid prövningen skall kommunen fastställa vilka fastigheter som skall samverka om en gemensamhetsanläggning enligt AL. Förutsättningen för en prövning av va—samverkan är som tidigare nämnts att kommu- nen funnit att området har ett behov av en gemensam va—anläggning och att det är mest rationellt att fastighetsägarna sköter anläggningen. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för att prövningen över huvud taget skall komma till stånd, bör denna prövning kunna ersätta den prövning som enligt AL skall ske av båtnads—, väsentlighets— och opinionsvillkoren. Dessa villkor skall alltså inte prövas särskilt, utan avvägningen mellan den enskildes intressen och det allmännas intres- sen bör uteslutande göras inom ramen för beslutet om va—samverkan.

Det bör finnas utrymme för en fastighetsägare att i vissa fall stå utanför en va—samverkan. Den möjligheten bör dock inte knytas till något av de villkor som gäller enligt AL. Däremot finns det anledning att lägga fast om det i området finns någon fastighet vars vattenförsörj- ning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än ge- nom en gemensam va—anläggning. En bestämmelse om detta bör ut- formas med förebild av de bestämmelser som gäller fastighetsägares skyldighet att betala avgift till en allmän va—anläggning. Fastighets- ägaren bör nämligen ha samma möjlighet att stå utanför en va—samver- kan som han har att stå utanför en allmän va—anläggning.

I likhet med vad som föreslås gälla vid prövning av fastighetsägares avgiftsskyldighet bör prövningen av fastighetens behov av att delta i samverkan ske efter objektiva grunder. Det är således fastighetens be- lägenhet och framtida möjliga användning som skall läggas till grund för bedömningen. Ägarens avsikt när det gäller fastighetens framtida användning kan därför inte tillmätas någon självständig betydelse.

Ett särskilt problem gäller de fastigheter som sedan tidigare har egen vattenförsörjning och eget avlopp. Den föreslagna utformningen torde innebära att det ofta kan blir svårt för en fastighetsägare att hävda att hans fastighet inte skall ingå i va—samverkan, eftersom den grundläg- gande förutsättningen för prövningen är det allmänna intresset av skydd för miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Finns det inom området inte längre utrymme för enskilda avloppslösningar, t.ex. på grund av att området har förtätats, måste fastighetsägaren tåla att hans fastighet skall delta i va—samverkan och att fastighetens egna anordningar därigenom kan bli onyttiga. Ett annat exempel gäller

kustområden med brist på grundvatten. Även om fastighetsägaren kan visa att hans brunn har bra vatten, innebär risken för en saltvattenin- trängning i området att det allmänna intresset av en god hushållning med vatten kan komma att gå före. Det bör dock inte få komma i fråga att en fastighet skall ingå i ett va—område av huvudsakligen det skälet att det tillgodoser ett intresse av en god finansiering av anläggningen. Även om fastighetsägaren tvingas att delta i en va—samverkan, skall ägaren inte behöva komma i en sämre ställning än om han blivit skyl- dig att bidra till kostnaderna för en allmän va—anläggning. Enligt nuva- rande bestämmelser i va—lagen har en fastighetsägare rätt till skälig er- sättning om hans va—anordningar blir onyttiga till följd av att en all- män va—anläggning kommer till stånd eller utvidgas. Vi avser inte att föreslå någon ändring av den bestämmelsen. Motsvarande rätt till er— sättning bör finnas efter beslut om vid va—samverkan. Det är dock svårt, för att inte säga omöjligt, att redan i beslutet om va—samverkan ange vilken ersättning som kan bli aktuell. Den närmare utformningen av gemensamhetsanläggningen bestäms ju först vid förrättningen. Er- sättningen bör därför bestämmas vid anläggningsförrättningen.

Prövning av kommunens inledande ställningstaganden

Kommunens ställningstaganden angående behovet av att ordna va—för- sörjningen genom en va—anläggning och att den anläggningen skall ut— föras och drivas av fastighetsägarna i samverkan, utgör som ovan an- förts grundläggande förutsättningar för ett beslut om va—samverkan. Dessa ställningstaganden får emellertid göras helt formlöst och kan därför i det sammanhanget inte bli föremål för överprövning. Ett beslut om va—samverkan kommer dock indirekt att innebära att de grundläg- gande förutsättningama för en va—samverkan prövas på nytt.

Kan fastighetsägarna visa att fastighetemas vattenförsörjning och avlopp inte behöver ordnas i ett större sammanhang eller att det inte är klarlagt att vem som utför och driver va—anläggningen mest rationellt, saknas det en grundläggande förutsättning för en va—samverkan. Det ligger naturligtvis i sakens natur att kommunens bedömning av det allmänna intresset av en samlad va—försörjning inte kan rubbas av att en enskild fastighetsägare kan visa att hans fastighet inte behöver ingå i en va—samverkan. Kan fastighetsägarna emellertid visa att kommu- nen gjort en felaktig bedömning beträffande ett antal fastigheter, måste det normalt anses innebära att en grundläggande förutsättning för

va—samverkan har rubbats. Det gäller inte minst de bedömningar som kommunen gjort i fråga om behovet av en gemensam va—försörjning.

Kommunens bedömning av frågan om vem som driver anläggningen mest rationellt, innefattar ett antal osäkra faktorer. I ett fall som detta måste dock kommunens bedömning normalt ges företräde. Är emel- lertid kommunens bedömning grundad på felaktiga förutsättningar, t.ex. om de tekniska kraven på va—anläggningen, vilket påverkar den slutliga bedömningen av förutsättningama för en va—samverkan, får detta anses innebära att det saknas en grundläggande förutsättning för beslutet om va—samverkan. Som exempel kan nämnas att fastighets- ägarna kan visa att kommunens kalkyler är behäftade med sådana fel- aktigheter att de inte kan läggas till grund för bedömningen av vem som driver va—anläggningen mest rationellt. I ett sådant fall bör kom- munen ta fram ett nytt underlag för bedömningen.

Beslutets innehåll

Även om ett beslut om va—samverkan inte behöver innehålla mer än en uppräkning av de fastigheter som skall ingå i va—samverkan, får det betydelse även i andra avseenden. Bland annat får det betydelse för ut- formningen av den kommande va—anläggningen. Det är naturligtvis av stor vikt att det av skälen för beslutet framgår vilka problem som skall lösas genom va—anläggningen.

Som tidigare nämnts bör kommunen vid samrådet redovisa den ut- redning som utgjort underlag för ställningstagandet att va—förhållande- na i området måste lösas i ett större sammanhang och att det inte är mer rationellt att kommunen eller någon annan än fastighetsägarna ut- för och driver va—anläggningen samt förslaget till den va—anläggning som kommunen bedömt vara mest ändamålsenlig. För den fortsatta handläggningen av ärendet hos lantmäterimyndigheten är det värde- fullt att beslutet, förutom en redovisning av förslagen, även innehåller en redovisning av vilka synpunkter som framförts under samrådet samt kommunens bedömning av dessa. Genom att kommunen på detta sätt utförligt redovisar grunden för beslutet om va—samverkan, skapas det förutsättningar för att den fortsatta handläggningen i form av till- ståndsprövningar och förrättning enligt AL skall kunna löpa lättare.

Samordning med PBL

PBL innehåller inga bestämmelser som enbart reglerar frågor om all- männa va—anläggningar. Däremot finns bestämmelser som gäller va—anläggningar och bestämmelser som särskilt behandlar gemensam- hetsanläggningar. Av särskilt intresse är att kommunen i detaljplan får meddela bestämmelser om principerna för inrättande av en gemensam- hetsanläggning (5 kap. 7 & första stycket 12) och i en fastighetsplan får meddela bestämmelser om inrättande av en sådan anläggning (6 kap 3 5). Kommunen får vidare bestämma att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän viss vatten- eller avloppsanläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman kommit till stånd (5 kap. 8 €). Bestämmelserna har alla betydelse för utformningen av ett beslut om va—samverkan.

Avsikten är som tidigare nämnts att beslutet om va—samverkan skall utformas fristående från PBL. En va—samverkan är därför fristående från t.ex. en detaljplan, vilket innebär att ett samverkansområde kan ligga såväl inom som utom detaljplanelagt område. Om samverkans- området helt eller delvis ligger inom ett detaljplanelagt område, bör beslutet om va—samverkan alltid framgå av en anteckning i detaljpla- nen.

Även om va—samverkan inte regleras direkt i detaljplanen, finns det ingenting som hindrar att kommunen med tillämpning av den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 85 föreskriver att bygglov inte får meddelas förrän den planerade gemensamhetsanläggningen kommit till stånd. I vissa fall bör en sådan föreskrift kunna vara ett effektivt påtryck- ningsmedel. Bestämmelsen i 5 kap. 8 5 har emellertid i vissa delar ka- raktären av ett åtgärdsföreläggande. Felaktigt använd kan den innebära ett faktiskt byggförbud. Som exempel kan nämnas att detaljplanen in- nehåller motsvarande föreskrift om krav på gemensamhetsanläggning, utan att fastighetsägarna vet vilken anläggning som krävs eller att det ens finns några praktiska förutsättningar att få till stånd en anläggning. Om en liknande föreskrift används i samband med ett beslut om va—samverkan, torde det inte finns någon risk för att föreskriften upp— fattas som ett byggförbud.

Inrättandet av en gemensamhetsanläggning kan i vissa fall förutsätta en ny eller ändrad detaljplan. Inom ett område med detaljplan, fastig- hetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning enligt 9 & AL inte inrättas i strid med planen eller bestämmelserna. I

vissa fall kan undantag göras för mindre avvikelser. En va—anläggning som tillkommer efter beslut om va—samverkan kan i vissa fall få en så- dan betydande inverkan på omgivningen att den förutsätter en pröv- ning i detaljplan. Åtminstone kan det gälla själva avloppsreningsver- ket. Det måste i dessa fall förutsättas att kommunen i samband med beslutet om va—samverkan även fattar nödvändiga planbeslut.

Inrättande av en gemensamhetsanläggning

Beslutet om va—samverkan utgör i allt väsentligt en förberedelse för en förrättning enligt AL för inrättande av en gemensamhetsanläggning. Ansökan om en förrättning görs hos lantmäterimyndigheten. Ansökan kan göras av såväl kommunen som en enskild fastighetsägare samt i vissa fall även av länsstyrelsen. För att säkerställa att en förrättning kommer till stånd, bör ansvaret för ansökan ligga på kommunen. Till ansökan bör kommunen foga beslutet om va—samverkan, som utvisar vilka fastigheter som skall delta i en samverkan och skälen för beslu- tet, samt de övriga handlingar som legat till grund för beslutet. Det kan vara fråga om kartmaterial, rapporter om grundvattenförekomster eller geologiska förhållanden samt redovisningar av de kontakter som kom- munen haft med olika expertmyndigheter.

Vid förrättningen skall det förfarande tillämpas som gäller för inrät— tande av en gemensamhetsanläggning. Som anförts tidigare skall de villkor för inrättande av en gemensamhetsanläggning som anges i 5—7 55 AL inte tillämpas. Bestämmelser om detta bör införas i både denna lag och i AL. I övrigt skall förrättningen helt följa AL:s be- stämmelser för inrättande av en gemensamhetsanläggning.

Som tidigare nämnts kan det förekomma att beslutet om va—samver- kan måste samordnas med planbeslut enligt PBL. Om planbeslutet överklagas innebär detta ett hinder mot anläggningsförrättningen. Den måste då vila i avvaktan på att planbeslutet vinner laga kraft. Skulle planbeslutet upphävas eller ändras på ett sådant sätt att den avsedda va—samverkan inte kan komma till stånd, kan förrättningen inte fullföl- jas.

Om både planbeslutet och beslutet om va—samverkan överklagas, behöver prövningen av beslutet om detaljplan avvakta till dess att va—samverkan vinner laga kraft. Det kan inte anses meningsfullt att pröva beslutet om detaljplan om förutsättningama för va—samverkan inte är klarlagda. Av betydelse är också detaljplanens genomförande—

tid. Om detaljplanen vinner laga kraft är andra lösningar än de som planen tillåter förhindrade under planens hela genomförandetid.

Vi kommer nedan att föreslå att prövningen av beslutet om va—sam- verkan skall prövas av Statens va—nämnd. I detta fall bör således Va—nämnden samordna sin prövning med den prövning som länsstyr- elsen skall göra av planbeslutet. Länsstyrelsen bör avvakta med pröv- ningen, medan målet om va—samverkan behandlas med viss förtur. Skulle beslutet om va—samverkan upphävas eller ändras innebär det att förutsättningama för planen har ändrats.

Ersättning för onyttig anordning

Till skillnad mot va—lagen innehåller AL inga bestämmelser om fas- tighetsägares rätt till ersättning för onyttig va—anordning. Om fastighe- tens va—anordningar är nya, kan det uppfattas som stötande att fastig- hetsägaren, som tvingas att bära kostnaden för gemensamhetsanlägg- ningen, utan ersättning skall tvingas kassera fastighetens va—anord- ningar. Vid en vanlig anläggningsförrättning med prövning av väsent- lighetsvillkoret kan bristen på möjlighet till ersättning påverka be- dömningen av förutsättningama för anläggningen. När förrättningen föregås av ett beslut om va—samverkan görs dock inte denna prövning.

Som vi tidigare anfört bör det även i AL införas en bestämmelse om en fastighetsägares rätt till ersättning för onyttig va—anordning. Be- stämmelserna i AL bör i huvudsak utformas i överensstämmelse med motsvarande bestämmelse i va—lagen. Från ersättningssynpunkt bör inte fastighetsägaren komma i en sämre ställning om va—anläggningen kommer till stånd efter ett beslut om va—samverkan än om ersättningen bestäms efter inrättande av en allmän va—anläggning. Ersättningen bör dock bestämmas enbart med hänsyn till vad som är skäligt efter an— ordningens art, ålder och skick. Till skillnad mot motsvarande regler i va—lagen bör hänsyn inte tas till den fördel som fastighetsägaren får av va—samverkan och övriga omständigheter. En sådan avräkning av nytta skulle för övrigt inte vara förenlig med de ersättningsbestämmelser som i övrigt gäller enligt AL (se prop. 19731160 s. 210)

Ersättningen för en onyttig va—anordning bör jämställas med sådan ersättning som utges för upplåtet eller inlöst området enligt 13 & AL. Ersättningen bör därför ses som en kostnad för gemensamhetsanlägg- ningens utförande. Sådana kostnader fördelas mellan fastigheterna ef- ter andelstal som fastställs enligt 15 G.

Ansökan om tillstånd under anläggningsförrättning

För att en gemensamhetsanläggning skall komma till stånd, kan under förrättningens gång olika tillstånd behöva inhämtas från kommunen. Det gäller bl.a. tillstånd enligt 75 hälsoskyddslagen och sådana råd som kommunen meddelar inom ramen för sin tillsynsverksamhet en- ligt 39 5 miljöskyddslagen. Denna situation är inte på något sätt spe- ciell för den förrättning som sker efter ett beslut om va—samverkan. Frågan förtj änar dock uppmärksamhet.

Av 21 5 AL framgår att lantmäterimyndigheten skall utreda förut— sättningama för anläggningen och ombesörja nödvändiga tekniska arbeten och värderingar. Härvid skall myndigheten samråda med sak— ägarna. Vid behov skall samråd också hållas med de myndigheter som berörs av anläggningen. I 23 5 anges särskilt att lantmäterimyndighe- ten i vissa fall skall hänskjuta ärendet till den kommunala nämnd som handlägger plan- och byggfrågor.

I förarbetena till AL uttalade departementschefen att för anläggning- ar som kräver vad som då kallades byggnadslov kunde den särskilda tillståndsprövningen samordnas med en förhandsbedömning i bygg- lovsärendet (prop. l973:l60 s. 162). Utöver dessa uttalanden angavs inte hur andra tillståndsbeslut skulle hanteras under förrättningen. Inte heller angavs om förrättningsmyndigheten skulle ansöka om tillstånd eller om den uppgiften låg på sakägama.

Vår uppfattning är att en förrättning efter ett beslut om va—samver- kan skall genomföras i nära samarbete med kommunen. Detta faller sig också helt naturligt eftersom kommunen har utrett förutsättningama för gemensamhetsanläggningen och dessutom har ett ansvar för att anläggningen kommer till stånd. Samarbetet med kommunen bör kun- na leda till att de krav på anläggningen som kan uppställas till skydd för bl.a. miljö och hälsa, skall kunna identifieras i ett tidigt skede av förrättningen. Härigenom ges goda förutsättningar för att nödvändiga tillstånd senare skall kunna beviljas. Om tillstånd behöver sökas redan under förrättningen, kan detta göras av en syssloman som utsetts enligt 4 kap. 36 5 FBL.

E VL—utredningens förslag om ändring av andelstal och syssloman.

Som redovisades under avsnitt 5.3 har EVL—utredningen lämnat för- slag till ändringar i AL. Under utredningsarbetet hade uppmärksam-

mats olika problem vid tillämpningen av AL. För att göra tillämpning- en smidigare föreslår EVL-utredningen vissa ändringar i lagen. För förslaget om va—samverkan är dessa förslag av särskilt intresse. Det gäller möjligheten för lantmäterimyndigheten att i samband med en förrättning föreskriva att styrelsen för en samfällighetsförening på närmare angivet sätt får besluta om den ändring av andelstal som på- kallas av att en fastighets användningssätt stadigvarande ändras. Detta ger möjlighet att låta nya fastigheter delta i gemensamhetsanläggning- en, utan att hela beslutsprocessen måste tas om på nytt.

Än viktigare är dock utredningens förslag om möjlighet att tillsätta en syssloman som skall överta de befogenheter som annars tillkommer delägarna. Med hänsyn till att beslutet om va—samverkan innebär att en fastighetsägare kan tvingas att delta i en anläggningsförrättning, kan det komma att uppstå situationer där anläggningsbeslutet blir svårt att genomföra, t.ex. om en majoritet av delägarna är emot och därför un— derlåter att vidta de åtgärder som behövs.

Om EVL—utredningens förslag i dessa delar genomförs, kommer det att stärka möjligheterna till att va—samverkan kan bli ett både verk— ningsfullt och meningsfullt instrument i strävan att nå en rationell va—försörjning.

5.5.6. Verksamhetsområde

Förslag: Länsstyrelsen bestämmer verksamhetsområde för sådana va—anläggningar som förklarats för allmänna. För övriga allmänna va—anläggningar bestämmer kommunen verksamhetsområdet.

Gällande rätt

En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är enligt 4 5 va—lagen det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom den allmänna anläggningen. Bestämmelsen skulle kunna ges tolkningen att anläggningen för vattenförsörjning måste ha samma verksamhetsområde som anläggningen för avloppsrening. Av ett avgörande från den äldre va—lagens tid framgår dock att anlägg- ningamas verksamhetsområden inte behöver sammanfalla (R 1968 not 54). Detta stämmer också överens med att verksamhetsområdet för en allmän vattenanläggning avviker från det verksamhetsområde som gäller för en allmän avloppsanläggning. Situationen är i och för sig

inte vanlig. Som exempel kan dock nämnas fallet att ett områdes vat— tenförsörjning sköts genom en fullt fungerande gemensamhetsanlägg- ning, men att avloppsvattnet tas om hand i en allmän anläggning. Rent praktiskt torde emellertid sådan lösningar normalt vara olämpliga.

Med ett verksamhetsområde är förknippat olika rättsverkningar. De mest betydelsefulla är att endast ägare till fastighet inom verksamhets- området har rätt att bruka den allmänna va—anläggningen samt att det är endast ägare till fastighet inom området som kan vara skyldig att betala avgifter till huvudmannen.

Enligt 5 5 va—lagen bestämmer huvudmannen den allmänna va—an- läggningens verksamhetsområde. Huvudmannen har i detta avseende en mycket stark ställning såtillvida att enskilda fastighetsägare inte kan få till stånd en prövning av huvudmannens beslut. Deras rättigheter har ansetts tillgodosedda genom möjligheten att få till stånd en prövning enligt 2 5 angående kommunens skyldighet att sörja för eller se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd.

Va—lagen innehåller inga krav på att berörda fastighetsägare skall underrättas om huvudmannens beslut om verksamhetsområde. Visser- ligen skall huvudmannen enligt 7 5 första stycket meddela länsstyrel- sen vad han bestämt om anläggningens verksamhetsområde. Giltighe— ten av huvudmannens beslut är dock inte beroende av att länsstyrelsen har meddelats beslutet. Länsstyrelsen kan endast vid vite ålägga hu- vudmannen att fullgöra sin skyldighet.

På begäran av en kommun kan länsstyrelsen enligt 6 5 första me- ningen va—lagen föreskriva att en allmän va—anläggnings verksamhets- område skall omfatta sådan del av kommunen för vilken vattenför- sörjning och avlopp inte med större fördel kan ordnas på annat sätt. Eftersom begäran skall göras av kommunen är denna bestämmelse i första hand aktuell att tillämpa i de fall där kommunen eller ett kom- munalt bolag inte är huvudman. Av förarbetena till 1955 års va—lag framgår också att bestämmelsen tillkom för att hindra huvudmän för icke—kommunala anläggningar att missbruka rätten att bestämma verk- samhetsområde (prop. 19552121 s. 78). Bestämmelsen torde i prakti- ken ha blivit mycket sparsamt tillämpad.

Länsstyrelsen kan fatta beslut om verksamhetsområde i ytterligare ett par situationer. Den första situationen gäller då huvudmän för all— männa va—anläggningar är oense om ett visst område skall ingå i den ena eller den andra anläggningens verksamhetsområde. Enligt 6 5

andra meningen skall länsstyrelsen bestämma till vilken anläggning området skall hänföras. Denna bestämmelse är ovanlig såtillvida att den är tillämplig även i det fall att en kommunal huvudman vill ut- sträcka sitt verksamhetsområde in i en angränsande kommun. Länssty- relsen anses i detta fall kunna träffa sitt avgörande efter en fri pröv- ning, utan att avgörande hänsyn behöver tas till kommungränser. Denna typ av ärenden är ovanliga, men för närvarande handläggs ett sådant ärende av Länsstyrelsen i Stockholms län. Slutligen kan läns- styrelsen enligt 31 5 tredje stycket i samband med en allmänförklaring av en enskild anläggning bestämma ett visst område utöver vilket an— läggningen inte får utsträckas.

Huvudmannens beslut om inrättande av verksamhetsområde kan inte överklagas. Är en fastighetsägare missnöjd med att fastigheten skall ingå i ett verksamhetsområde, är han hänvisad till att med stöd av 9 5 va—lagen hävda att han inte skall vara skyldig att betala avgifter. För att fastighetsägaren skall undgå den skyldigheten krävs det dock att han kan visa att fastighetens behov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna va—anläggingen. Omvänt kan fastighetsägaren vara missnöjd med att hans fastighet inte skall ingå i verksamhetsområdet. Han är i den si- tuationen hänvisad till att hos länsstyrelsen begära ett åläggande mot kommunen enligt 2 5 va—lagen.

Va—lagen innehåller inga bestämmelser om rätt för huvudmannen att inskränka ett verksamhetsområde. Någon sådan rätt var ursprungligen heller inte avsedd. I förarbetena till 1955 års va—lag uttalade Lagrådet att det av föreskrifterna i 5 5 följde att huvudmannen för att värja sig från en fastighetsägares krav på anslutning inte fick ändra beslutet om verksamhetsområde så att fastigheten uteslöts (prop. 1955:118 5. 121). Departementschefen anförde att han inte hade några erinringar mot vad Lagrådet uttalat (s. 127). I betänkandet Vatten- och avlopp (SOU l967:65) uttalade 1964 års va—utredning att ett förhållande som en gång etablerats inte skall kunna bringas att upphöra annat än under speciella förhållanden.

Vattenöverdomstolen, VÖD, har i ett avgörande från 1991, DTva 10, prövat frågan om en huvudmans möjligheter att inskränka verksamhetsområdet för en allmän va—anläggning. Av VÖD:s bedöm- ning framgår att det inte är uteslutet en brukningsrätt som en gång varit för handen inte skulle kunna upphöra i och med att en fastighet

kommit att hamna utanför anläggningens verksamhetsområde. Detta gäller dock inte om verksamhetsområdet inskränkts i samband med krav från fastighetsägarens sida. Inte heller borde det rättsförhållande som uppkommit sedan anslutning till anläggningen kommit till stånd kunna bringas att upphöra annat än vid särskilda omständigheter. VÖD anförde att det saknade betydelse om fastighetsägaren före tidpunkten för inskränkningen av verksamhetsområdet haft behov av vatten och avlopp.

Beslut om verksamhetsområde

Från konkurrenssynpunkt kan ett system där varje va—anläggning har ett eget verksamhetsområde i vissa avseenden te sig främmande, sär— skilt som den gällande lagstiftningen garanterar att huvudmannen inom sitt verksamhetsområde skall vara helt befriad från konkurrens. Under senare år har strävan varit att utsätta de kommunaltekniska verksamhe- terna för konkurrens. Detta har setts som ett medel för att uppnå en effektiv hushållning med samhällets resurser. Va—verksamhetens sär- skilda förutsättningar har dock gjort att det inte ansetts praktiskt me- ningsfullt att utsätta verksamheten för den form av konkurrens som innebär att två anläggningar skulle konkurrera genom att erbjuda sina tjänster inom samma område. Man måste i det avseendet betrakta va—verksamheten som ett naturligt monopol. Med den utgångspunkten kan ett system med verksamhetsområden inte anses försvåra en ratio- nell drift av va—anläggningarna.

I den gällande lagstiftningen knyts ett antal grundläggande rättighe— ter och skyldigheter till det förhållandet att en fastighet omfattas av ett verksamhetsområde. Det har enligt vår uppfattning inte kommit fram något som visar att den gällande ordningen behöver ändras i dessa grundläggande frågor. Det finns däremot behov av att göra ändringar i den ordning som gäller beslut om inrättande av ett verksamhetsområde samt beslut om inskränkning av ett sådant område. Angående inrät- tande av ett verksamhetsområde finns det skäl att anlägga skilda syn- sätt på allmänförklarade va—anläggningar och för övriga allmänna va—anläggningar.

Verksamhetsområde för allmänförklarad va—anläggning

Huvudmannens beslut om inrättande av ett verksamhetsområde är en direkt förutsättning för att bestämmelserna om fastighetsägarens brukningsrätt och avgiftsskyldighet skall vara tillämpliga. För en fas- tighetsägare inom ett nyinrättat verksamhetsområdet kan huvudman- nens beslut få långtgående ekonomiska konsekvenser. När huvudman— nen har upprättat en förbindelsepunkt i fastighetens närhet, blir fastig- hetsägaren skyldig att betala avgifter till huvudmannen. För ägare till bebyggda fastigheter kan det vara fråga om engångsavgift i storleks- ordningen 100 000 kr och därefter periodiska avgifter i storleksord- ningen 5 000—7 000 kr per år.

Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av ett beslut om verk- samhetsområde kan det inte anses acceptabelt att beslutet skall fattas av en enskild person. Detta förstärks av att beslutet för sin giltighet inte är beroende av att det har getts publicitet eller ens att fastighets- ägarna har meddelats beslutet. Det förstärks också av att ett beslut om verksamhetsområde inte kan överklagas. Omvänt kan fastighetsägaren mot huvudmannens vilja inte få till stånd ett beslut om verksamhets- område, vare sig om bildande av ett sådant område eller utvidgning av området. Den nuvarande ordningen behöver därför ändras.

Det finns två närliggande alternativa instanser för denna typ av be- slut, kommunen och länsstyrelsen. Båda alternativen är i och för sig möjliga. Med hänsyn till den ordningen som gäller i dag, är dock alter- nativet med länsstyrelsen som beslutsfattare det minst ingripande. Länsstyrelsen har redan i dag, i samband med att en va—anläggning förklaras för allmän, möjlighet att förordna om gränser för anläggning- ens verksamhetsområde. Om länsstyrelsen i samband med allmänför- klaringen ges skyldigheten att förordna om gränser för verksamhets- området, framstår det också som naturligt att länsstyrelsen i ett senare skede också är den som fattar beslut om utvidgning av verksamhets- området.

Verksamhetsområde för kommunal anläggning

De tveksamheter som gäller huvudman för en allmänförklarad an- läggning gäller generellt sett inte för övriga allmänna va—anläggningar eftersom dessa har kommunen som huvudman. När en va—anläggning ligger under kommunal förvaltning torde man kunna utgå i från att alla

beslut av principiell betydelse fattas av kommunfullmäktige eller den nämnd som ansvarar för va—anläggningen och att besluten ges nöd- vändig publicitet. Det måste emellertid anses som något missledande när det i va—lagen anges att det är huvudmannen som fattar beslut om verksamhetsområde, eftersom detta är ett rent kommunalt beslut som bl.a. innefattar avvägningar mot enskild va—verksamhet som bedrivs inom kommunens gränser.

I föregående avsnitt föreslog vi att verksamhetsområde för en all- mänförklarad anläggning bör fattas av länsstyrelsen. För dessa an— läggningar försvinner således huvudmannens rätt att besluta om verk— samhetsområde. Med hänsyn till det förslaget och till vad som ovan anförts, förefaller det mer upplysande och konsekvent att i lagen ange att beslut om verksamhetsområde för kommunala va—anläggningar fattas av kommunen.

Vi kommer senare i avsnitt 5.5.13 att återkomma med frågor som gäller den enskildes rätt att få sin fastighet kopplad till en allmän va—anläggning. Vi föreslår där att den enskildes rätt skall prövas ge- nom ett beslut om verksamhetsområde.

Verksamhetsområde över en kommungräns

I 6 5 va—lagen behandlas som ovan nämnts flera specialfall där länssty— relsen på begäran av en kommun fattar beslut om verksamhetsområde. Genom förslagen om ändrad beslutsordning blir den nuvarande regle— ringen delvis obehövlig.

Av praktisk betydelse är fortfarande bestämmelsen i 6 5 andra me- ningen om länsstyrelsens möjlighet att föreskriva att en allmän va—an- läggnings verksamhetsområde skall omfatta ett område som ingår eller avses ingå i ett verksamhetsområdet för en annan allmän va—anlägg— ning. Skälet till detta är att länsstyrelsen genom bestämmelsen kan av— göra en tvist mellan två kommunala huvudmän. Som tidigare nämnts i detta avsnitt om gällande rätt hindrar inte va—lagen att ett verksam- hetsområde utsträcks över den egna kommungränsen.

Förslagen om en ändrad beslutsordning medför dock att bestämmel— sen i 6 5 första meningen om kommunens möjlighet att hos länsstyrel— sen begära att en allmänförklarad va—anläggnings verksamhetsområde skall utvidgas får mycket begränsad betydelse. Bestämmelsens enda betydelse finns i situationen när kommunen och länsstyrelsen inte är överens i frågan om vissa fastigheter skall anslutas till en allmänför—

klarad va—anläggning. Genom de förslag som lämnas i avsnitt 5.5.14 ges kommunen en möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut. Kom- munen får då möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut att inte ut- vidga den allmänförklarade anläggningens verksamhetsområde. Med hänsyn till att kommunen genom förslaget om va—samverkan getts ökade möjligheter att på egen hand få till stånd en va—anläggning, framstår värdet av regleringen i 6 5 första meningen som mycket be- gränsat. Om situationen skulle uppkomma, får det förutsättas att kom- munen och länsstyrelsen i samråd kan klara ut frågan. Bestämmelsen bör därför inte få någon motsvarighet i den nya lagen. Det bör i detta sammanhang noteras att den enskilde fastighetsägarens ställning inte försämras, eftersom denne enligt de förslag som vi lämnar i avsnitt 5.5.14, på egen hand kan begära en utvidgning av verksamhetsområ- det.

Avslutningsvis kan anmärkas att huvudmännens möjligheter att träf- fa egna bindande överenskommelser om gräns för verksamhetsområde försvinner genom den förslagna beslutsordningen.

5.5.7 Inskränkning av ett verksamhetsområde

Förslag: Ett verksamhetsområde får inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fastigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen fort— sättningsvis kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksamhetsområdet omfattas av kommunens beslut om va—samver- kan.

Inskränks ett verksamhetsområde, har fastighetens ägare rätt till ersättning för den skada han lider. Ersättning för minskning av fastig- hetens marknadsvärde skall bestämmas som skillnaden mellan mark- nadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning av verksamhetsom- rådet. Härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markan- vändningen.

Har huvudmannen vidtagit åtgärder för att fastigheten även fort- sättningsvis skall tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp, skall hän- syn tas till detta vid bestämmandet av ersättning.

Möjligheten att inskränka en allmän va—anläggnings verksamhetsom- råde är i dag begränsad till den del av området som inte betjänas av anläggningen. Det är alltså inte möjligt att inskränka verksamhetsom— rådet därför att bebyggelseförhållandena har förändrats så att det inte längre finns behov av att ordna va—försörjningen i ett större samman- hang. Än mindre kan verksamhetsområdet inskränkas därför att det är mer rationellt att va—försörjningen ordnas på annat sätt än genom en allmän va—anläggning. Denna brist på flexibilitet innebär att va—an- läggningens huvudman saknar möjlighet att anpassa verksamheten till ändrade förhållanden. Huvudmannen kan t.ex. inte utnyttja den tek- nikutveckling som i ökande utsträckning innebär att va—försörjningen kan ske mer rationellt genom lokala, kretsloppsanpassade anläggning— ar. De nuvarande reglerna kan inte anses uppfylla sådana krav på flexibilitet som skapar förutsättningar för en rationell drift av verk- samheten. Vår uppfattning är därför att huvudmannens möjligheter att inskränka ett verksamhetsområde bör vidgas i jämförelse med de möj- ligheter som finns i dag.

Ökade möjligheter till flexibilitet måste alltid avvägas mot brukar- nas intresse av att kunna bibehålla en tryggad va—försörjning utan att de drabbas av oskäliga kostnadsökningar. Med brukare bör i detta sammanhang jämställas den fastighetsägare inom verksamhetsområdet som har aktualiserat sin rätt att bli kopplad till den allmänna anlägg- ningen. En vidgad möjlighet för huvudmannen att inskränka ett verk- samhetsområde måste därför förenas med regler som tryggar brukarens situation.

Det är vår uppfattning att ett verksamhetsområde bör kunna in- skränkas både när det inte längre finns skäl att ordna va—försörjningen i ett större sammanhang och när det inte längre kan anses mest ratio- nellt att va—försörjningen drivs genom en allmän va—anläggning. Detta är i överensstämmelse med de förslag som vi lämnat beträffande an- svaret för såväl vattenförsörjning och avlopp som för utförande och drift av en va—anläggning. Med utgångspunkt i behovet av att skapa förutsättningar för en rationell drift bör varje verksamhet kunna om- prövas utifrån de förutsättningar som gäller vid tidpunkten för om- prövningen. Huvudmannen skall inte av formella skäl behöva vara låst av de bedömningar som gjorts många decennier tidigare. Det är sedan en annan sak att kostnaderna för en omställning till någon form av en-

skild anläggning kan vara så höga att huvudmannen ändå anser sig va- ra tvungen att driva verksamheten vidare i oförändrad form.

Vi anser alltså att förutsättningama för en inskränkning av verksam- hetsområdet bör vara att huvudmannen kan skapa garantier för att de fastigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen även fortsättningsvis får en långsiktigt tryggad va—försörjning och att fas- tighetsägarna får ersättning, om de lider skada till följd av den ändrade driften.

Ersättning till fastighetsägare

Som tidigare har framhållits kan fastighetsägaren inte anses ha någon allmän rätt att vara kopplad till en allmän va—anläggning. Fastighetens behov får anses tillgodosett om den exempelvis är kopplad till en ge- mensamhetsanläggning som har förutsättningar att långsiktigt trygga va—försörjningen. Fastighetsägaren kan därför inte anses ha någon rätt till ersättning enbart av det skälet att fastigheten inte längre är kopplad till den allmänna va—anläggningen.

Fastighetsägaren får däremot anses ha ett berättigat krav på ersätt- ning för den avgift som han har betalat för att få bli kopplad till den allmänna anläggningen och för kostnaderna för driften av den nya an- läggningen till den del de överstiger den allmänna anläggningens brukningsavgifter. Därutöver bör fastighetsägaren ha rätt till ersättning för den minskning av fastighetens marknadsvärde som i vissa fall kan uppstå på grund av att fastigheten inte längre kan vara kopplad till en allmän va—anläggning.

Situationen vid en inskränkning av ett verksamhetsområde har flera beröringspunkter med den situation som uppstår när genomförandet av en ny detaljplan inom ett område som tidigare omfattas av detaljplan innebär att en gata flyttas eller ändras till sitt höjdläge. Uppstår skada för fastighetsägare, har han enligt 14 kap. 4 5 PBL rätt till ersättning för den skada han lider. I 14 kap. 9 5 anges att vid bestämmande av ersättning skall 4 kap. expropriationslagen tillämpas, i den män inte annat följer av 14 kap. 10 5. Där anges i första stycket första meningen att ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde skall be- stämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter åtgärden att flytta gatan eller ändra gatans höjdläge. I andra me- ningen anges att härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markanvändningen.

De ersättningsbestämmelser som ges i 14 kap. PBL, med hänvisning till 4 kap. expropriationslagen, bör naturligtvis vara vägledande för bestämmandet av ersättning även enligt denna lag. En direkt hänvis- ning till expropriationslagen kan dock leda fel, eftersom den lagen be- handlar ersättning vid intrång eller inlösen av fastighet. Enligt vår be- dömning bör ersättningsreglema vid inskränkning av ett verksamhets- område ges direkt i denna lag. Detta är också i överensstämmelse med de nuvarande reglerna i 15 och 16 55 va—lagen om inlösen och ersätt- ning av va—anordning.

En av de viktigaste frågorna vid bedömningen av skada gäller den inverkan som beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet får på fastighetens marknadsvärde. På motsvarande sätt som enligt 14 kap. bör enligt denna lag ersättningen för skada bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet om in- skränkning. En sådan utformning av regeln kan emellertid medföra att ersättningen bestäms med beaktande av förväntningar om en ändrad markanvändning.

Frågan om förväntningsvärden har lösts något olika i PBL och i ex- propriationslagen. Enligt den sistnämnda lagen kan förväntningsvär- den i viss utsträckning komma att ersättas. I 14 kap 10 5 första stycket andra meningen PBL anges dock att man skall bortse från förväntning— ar om ändring av markanvändningen. I förarbetena till PBL motiveras skillnaden med att fastighetsägaren, i de situationer som där regleras, inte blir av med någon del av fastigheten, vilket innebär att eventuella förväntningsvärden kan infrias någon gång i framtiden (prop. 1985/86:1 s. 844). Eftersom motsvarande situation som i PBL även gäller vid inskränkning av verksamhetsområde, bör det i lagen om vattenförsörjning och avlopp införas en bestämmelse som innebär att man skall bortse från förväntningsvärden.

F astighetsägarens rätt till ersättning för skada är emellertid inte bara knuten till förändringar i fastighetens marknadsvärde. Rätten till er- sättning bör också gälla det framtida värdet av de avgifter som fastig- hetens ägare betalat till huvudmannen, i den mån värdet inte ingår i er- sättningen för marknadsvärdet, samt eventuella kostnader för en ny va—anläggning och ökningen av driftskostnadema. Till ledning för be- dömningen av skada kan följande anföras.

Fastighetsägarens rätt att bruka den allmänna va—anläggningen är inte begränsad i tiden. Det ekonomiska värdet av att i framtiden vara

kopplad till en allmän anläggning är lika stort oberoende av om fastig- heten kopplades till anläggningen för 40 år sedan eller endast helt ny- ligen. Fastighetsägaren bör därför i denna del ha rätt till ersättning med ett belopp som motsvarar gällande anläggningsavgift. Om huvudman- nen väljer att säkerställa områdets framtida va—försörjning genom att låta fastighetsägarna ta över en del av den befintliga anläggningen eller genom att bekosta en ny lokal va—anläggning, bör värdet av det som kommer fastighetsägarna till godo avräknas från ersättningen för an- läggningsavgiften. Värderingen av det överförda bör ske med utgångs- punkt från det värde tillgångarna har för den framtida va—försörjning- en. Huvudmannen kan därför inte tillgodoräkna sig hela värdet av t.ex. en överdimensionerad anläggning.

Rätten att inskränka ett verksamhetsområde bygger på förutsättning- en att det är mer rationellt att fastighetsägarna tar ansvar för anlägg- ningen. I det ligger en jämförelse mellan de nuvarande kostnaderna för områdets va—försörjning och kostnaderna för den planerade anlägg- ningen. Detta kan dock innebära att fastighetsägarens framtida kostna— der för driften av t.ex. en gemensamhetsanläggning överstiger den brukningsavgift han skulle ha betalat enligt va—taxan. Fastighetsägaren bör i den situationen vara berättigad till ersättning för den framtida ökningen av brukningskostnadema.

Prövning av ersättning

Vi har i det föregående avsnittet 5.5.6 föreslagit att länsstyrelsen skall bestämma verksamhetsområde för allmänförklarade va—anläggningar och att kommunen skall bestämma verksamhetsområde för övriga all- männa va—anläggningar. Det finns ingen anledning att införa en annan beslutsordning när det gäller beslut om inskränkning av ett verksam- hetsområde.

När det gäller fastighetsägares rätt till ersättning för skada, är detta normalt inte den typ av fråga som bör prövas i ett grundläggande för- valtningsbeslut. Som jämförelse kan nämnas att ersättning enligt 16 5 va—lagen prövas av Statens va—nämnd efter ansökan och att prövning av ersättning enligt 14 kap. PBL sker genom att talan väcks hos fastig— hetsdomstol. Dessa förfaranderegler innebär alltså att frågan om er- sättning inte behöver prövas annat än i de fall parterna inte kan komma överens. Vi anser att en motsvarande ordning, dvs. att ärendet prövas

efter ansökan, även bör gälla frågan om ersättning vid inskränkning av ett verksamhetsområde.

Vi kommer i avsnitt 5.5.13 att lämna förslag som innebär att över- klaganden av beslut enligt va—lagen skall prövas av Statens va—nämnd. Sedan tidigare gäller dessutom att frågor om ersättning enligt lagen skall prövas av nämnden. Det finns ingen anledning att föreslå någon annan lösning beträffande nu aktuellt slag av ersättning.

För ersättning enligt 14 kap. PBL och för skadestånd enligt 29 a5 va—lagen finns tidsfrister inom vilka talan skall ha väckts. För ersätt- ning enligt 165 va—lagen saknas dock någon sådan frist. Det måste emellertid anses olämpligt att huvudmannen under en längre tid skall behöva sväva i ovisshet om vilka kostnader som inskränkningen av verksamhetsområde kan medföra. För ersättning enligt 14 kap. PBL används normalt en tvåårsfrist. En sådan frist bör vara lämplig även i detta sammanhang. Fristen bör räknas från den tidpunkt när beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet vann laga kraft. Härigenom ges fastighetsägaren rimlig tid att bedöma skadans omfattning och att försöka få till stånd en uppgörelse med huvudmannen.

I fråga om rättegångskostnadema hos Va—nämnden gäller som hu- vudregel att vardera parten skall bära sina kostnader. I vissa fall kan nämnden förordna om en annan fördelning. I mål om inlösen och er- sättning enligt 15 eller165 va—lagen gäller dock enligt 145 lagen (1976:839) om Statens va—nämnd som huvudregel att huvudmannen svarar för kostnaderna på ömse sidor. Mål om ersättning vid in- skränkning av ett verksamhetsområde är av väsentligen samma karak- tär som mål enligt 15 eller 16 5. Det finns därför skäl att införa mot- svarande regel om fördelning av rättegångskostnadema i mål om sådan ersättning.

5.5.8. Normgivning

Förslag: Kommunen skall efter förslag från huvudmannen anta taxa och allmänna bestämmelser för den allmänna va—anläggningens bru- kande, om inte förslaget står i strid mot lag eller annan författning. Huvudmannen kan dock besluta om en sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för va—anläggningen.

Regeringsformens (RF) normbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Inte heller ger RF:s förarbeten någon säker ledning när det gäller att klargöra innebörden av det normbegrepp som 8 kap. RF vilar på. En- ligt förarbetena avses rättsregler och det sägs att dessa kännetecknas av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda (prop. 197390, 5. 203). De kännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret fall utan har generell giltighet. Det sistnämnda kravet får enligt RF:s förarbeten anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Den grundläggande normgivningsmakten ligger hos riksdagen. Rät- ten att utfärda normer kan enligt 8 kap. 11 5 RF av riksdagen delegeras till regeringen, statliga myndigheter eller kommuner. Endast dessa offentliga organ kan utöva normgivningsmakt i RF:s mening. Någon överlåtelse av normgivningsmakt till enskilda kan däremot inte komma i fråga.

Va—lagen ger huvudmannen för en allmän va—anläggning rätt att ut- forma taxa och att meddela allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Besluten är av generell natur. De är bindande för enskilda och riktar sig till en allmän krets av personer. Det går därför inte att komma till någon annan slutsats än att besluten måste anses som normbeslut. Eftersom såväl en enskild som juridisk person kan vara huvudman för en allmän va—anläggning, innebär denna slutsats att va—lagens bestämmelser inte är förenliga med grundlagen.

Beslut om taxa och allmänna bestämmelser

Frågorna om normgivning gäller den relativt begränsade kretsen av allmänförklarade va—anläggningar. Va—lagen tillkom år 1970, under den äldre grundlagens tid. Det har inte framkommit annat än att va—lagens normgivningsbestämmelser var förenliga med den dåva- rande grundlagen. I övergångsbestämmelsema till RF anges att äldre bemyndiganden fortfarande skall gälla tills riksdagen beslutar annor- lunda. Det förutsätts dock att vid en översyn av lagen skall bemyndi- ganden bringas i överensstämmelse med RF. Frågan är då om man måste göra genomgripande förändringar av det tillämpade systemet eller om det räcker med justeringar inom ramen för gällande system.

Antalet allmänförklarade va—anläggningar utan kommunal anknyt- ning är relativt litet. Visserligen saknas det aktuell statistik, men det torde inte röra sig om mer än något hundratal anläggningar. Enligt vår bedömning skulle en genomgripande förändring av systemet få vittgå— ende konsekvenser som inte står i paritet med frågornas praktiskt sett ringa betydelse. Det ligger därför närmast till hands att försöka hitta en lösning inom ramen för det gällande systemet.

En lösning på problemet kan vara att beslut av normkaraktär fattas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar frågor om allmänförklaring och om allmänförklarade anläggningars verksamhetsområden. Det vore därför inte främmande om länsstyrelsen prövade även frågor om de allmänförklarade anläggningamas taxor och allmänna bestämmelser. Länsstyrelserna har dock en begränsad erfarenhet av denna typ av frå— gor.

Frågor om vattenförsörjning och avlopp är som tidigare framhållits en viktig kommunal angelägenhet. Kommunen har ansvaret för tillsy- nen av även allmänförklarade vat—anläggningar. I kommunerna finns en bred erfarenhet av frågor om taxor och allmänna bestämmelser in- om olika kommunaltekniska områden, inte bara från va—området. En- ligt 105 renhållningslagen (1979:596) skall en renhållningsordning antas av kommunfullmäktige och enligt 175 samma lag skall avgift utgå enligt taxa som antas kommunfullmäktige. Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att kommunen fortsättningsvis skall vara den som fattar beslut av normkaraktär som beslut om taxa och allmän- na bestämmelser. Svagheten med den lösningen är dock att det kan te sig främmande att kommunen fattar denna typ av beslut som inte rör kommunal verksamhet. I valet mellan länsstyrelsen och kommunen har vi ändå stannat för att det bör vara kommunen som beslutar om all— männa bestämmelser och taxa även för de allmänförklarade anlägg- ningarna.

Förfarandet bör kunna utformas så att kommunfullmäktige skall fastställa taxa och allmänna bestämmelser efter förslag från huvud- mannen. Kommunen skall således inte ges möjlighet att fritt utforma beslutet. Genom att kommunens beslut skall grundas på ett förslag från huvudmannen, uppnås den fördelen att kommunen inte kan fatta beslut som avviker från huvudmannens egna Önskemål.

Det måste dock förutsättas att det kommer att uppstå tillfällen då en kommun inte är villig att anta en enskild huvudmans förslag till taxa

eller allmänna bestämmelser. Situationen kan, både vad gäller allmän- na bestämmelser och taxa, bli mycket besvärande för huvudmannen. Om kommunen och huvudmannen inte enas, kan den situationen upp- stå att helt nödvändiga förändringar inte genomförs därför att parterna är oense i andra frågor. Ett exempel är att parterna är ense om att taxan måste höjas till i vart fall en viss nivå, men inte är ense i fråga om yt- terligare höjningar är nödvändiga. Ett annat exempel är att parterna är ense om att vissa förhållanden måste regleras i allmänna bestämmelser, men inte är ense om vilka åtgärder som behöver vidtas.

Mot bakgrund av det anförda kan det vara tveksamt att kommunen skall ha en oinskränkt rätt att kunna vägra att anta huvudmannens för- slag till allmänna bestämmelser och taxa. Det bör betänkas att kom- munen i samband med allmänförklaringen har godtagit att va—anlägg— ningen fått status av en allmän anläggning. Genom allmänförklaringen har huvudmannen rätt att driva va—verksamhet i området. Är kommu- nen missnöjd med huvudmannens sätt att driva verksamheten, finns redan i dag möjligheter till ingripande, t.ex. genom förordnande av syssloman eller via åtgärder enligt miljö- och hälsoskyddslagstift— ningen. Det finns därför inte behov av att ge kommunen ett så styrande instrument som en oinskränkt rätt att blockera alla förslag om taxa och allmänna bestämmelser.

Även om kommunen inte behöver ett ytterligare instrument för att pröva lämpligheten av huvudmannens ställningstaganden, så har den ändå ett behov av att kunna reagera mot beslut som inte är lagliga. Kommunen bör alltså ges möjlighet att pröva om taxan och de allmän- na bestämmelserna står i överensstämmelse med va—lagen och annan författning. Med den lösning som ovan redovisats skall kommunen fastställa huvudmannen förslag till taxa och allmänna bestämmelser, om huvudmannens förslag inte står i strid mot lag eller annan författ- ning. Mot kommunens beslut att inte fastställa taxa eller allmänna be- stämmelser bör huvudmannen kunna föra talan enligt de allmänna reglerna om överklagande av kommunens beslut.

Särskilt om taxa

Kommunens beslut om taxa kan sägas innefatta två delar, fördelningen av avgiftsskyldigheten och avgiftemas nivå. I och för sig kan det häv- das att normgivningen innefattar båda delarna, eftersom brukaren mås- te betala hela den avgift som bestäms med stöd av taxan. I dagens

situation när kostnaderna för va—verksamheten inte till någon del är fi— nansierade genom bidrag från kommunen, finns det dock skäl att i normfrågan anlägga ett något annorlunda synsätt.

Det totala avgiftsuttaget bestäms av självkostnaden för verksamhe— ten. I dagens situation med full avgiftstäckning innebär kommunens taxebeslut endast en norm för fördelning av de avgifter som behövs för att täcka kostnaderna. Kommunen kan t.ex. välja att utforma taxan så att större delen av medelsbehovet tas in via fasta brukningsavgifter, medan den rörliga avgiften hålls låg. Om va—verksamhetens självkost— nader förändras från ett år till ett annat, innebär detta normalt ingen annan förändring av taxan än att avgiftsnivåema förändras i motsva- rande mån. Kommunen behöver således inte ompröva sitt ställningsta- gande i fråga om fördelning av avgiftsskyldigheten.

Det är svårt att se att kommunen i det ovan nämnda exemplet fattar ett egentligt normbeslut. I vart fall om man i begreppet norm lägger in att det skall grundas på någon form av viljeyttring. Bestämmandet av avgiftsnivån är ju i detta fall ett rent följdbeslut av närmast verkstäl- lande karaktär.

En väg att lösa problemet skulle kunna vara att kommunen i ett grundläggande beslut om taxa anger de fördelningstal som skall till- lämpas samt att de avgifter som huvudmannen debiterar brukarna skall grundas på taxan med tillämpning av självkostnaden för va—verksam- heten. Det blir alltså en rent matematisk uppgift att med utgångspunkt i årets självkostnad beräkna den avgift som skall debiteras var och en av brukarna. Denna metod skulle dock strida mot en vedertagen kommu- nalrättslig princip som innebär att en taxa inte får bestämmas med angivande av endast relationstal, se Bouvin—Qviström, VA—lagstift- ningen En kommentar, 5. 126.

Den lösning som i stället ligger närmast till hands är att taxan får en faktisk uppdelning i två avsnitt, ett avsnitt där relationstalen anges och ett där avgifterna, med utgångspunkt i verksamhetens självkostnad, är fastställda i krontal. Med hänvisning till det tidigare anförda, blir en- dast den första delen att anse som normgivning. Den andra delen av beslutet har uteslutande karaktären av ett följdbeslut som inte är av normkaraktär. Om kommunen fattar det grundläggande taxebeslutet, bör det därför vara förenligt med RF att huvudmannen fattar sådana beslut om ändring av taxan som endast innebär att avgifterna anpassas till förändringen av verksamhetens självkostnad. Vi föreslår därför

taxebestämmelsema utformas så att huvudmannen kan besluta om så- dan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen.

5.5.9. Självkostnadsprincipen

Förslag: Huvudmannen får avsätta medel till en fond för att säker- ställa underhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. En avsättning skall avse en viss planerad åtgärd och redovisas i en plan

för underhåll och förnyelse av anläggningen. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärden, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk samt övriga upplysningar som är av betydelse för att av- sättningens storlek skall kunna bedömas.

Gällande rätt

Inom kommunal avgiftsfinansierad verksamhet har sedan lång tid all- mänt tillämpats den s.k. självkostnadsprincipen. Syftet med principen var enligt förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117 s.113) att hindra kommuner och landsting från att utnyttja den mono- polsituation de befinner sig i. Självkostnadsprincipen skrevs emellertid inte då in i kommunallagen. Genom ändringar år 1994 blev dock prin- cipen inskriven i lagen (SFS 1994:670). I 8 kap. 3 b 5 anges att kom- muner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

En av grundtankama bakom självkostnadsprincipen är att hindra huvudmannen från att utnyttja den monopolsituation som ofta förelig- ger vid kommunal avgiftsfinansierad verksamhet. I litteraturen har principen med stöd av äldre rättspraxis förklarats med att överuttag är en form av olaga särbeskattning och innefattar orättvisa mot nyttjama genom att de får ta del i andra kommunala kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten (se bl.a. Ulf Lindquist, Kom- munala befogenheter, fjärde uppl. s. 102).

I va—lagen kommer självkostnadsprincipen till uttryck i 24 5 va—lagen. Här anges att avgifterna inte får överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för den allmänna va—anläggningen. Självkostnadsprincipen tillämpning i va—lagen behandlades utförligt av Avgiftsutredningen, I slutbetänkandets bilaga Beskrivningar av

några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 199121 11) angav ut- redningen bl.a. följande (s. 16):

Genom bestämmelsen i 245 VAL slås alltså fast att självkost— nadsprincipen skall tillämpas vid huvudmannens avgiftssättning. Av ordalydelsen framgår emellertid att det inte är den individuella kost— naden för att tillhandahålla en nyttighet åt viss fastighet eller grupp av fastigheter som tillmäts betydelse i sammanhanget. Det avgö- rande är i stället vad verksamheten i sin helhet kostar huvudmannen. VAL:s självkostnadsprincip innebär med andra ord att huvudman- nen inte har lov att sammanlagt uttaxera större belopp än vad som behövs för att betala nödvändiga utgifter för utförande, drift och un- derhåll av hela va—anläggningen och att va—verksamheten inte får drivas så att den totalt sett lämnar väsentlig vinst. Härav följer att det inte är uteslutet att avgifterna från ett visst område kan om en- hetliga normer tillämpas för uttag av avgifter — komma att överstiga vad som skulle tas ut i ersättning om va—verksamheten vore begrän- sad till enbart detta område.

Avgiftsutredningen och Avgiftsgruppens förslag har tidigare redovi- sats i avsnitt 5.4. Referensgruppen fann inte skäl att föreslå några grundläggande ändringar av självkostnadsprincipen. Skälet till detta var att ett uttag av avgifter, utöver kostnaderna för anläggningen, skulle innebära en form av beskattning. Däremot föreslog Referens— gruppen ändringar i principerna för beräkning av självkostnaden. För- slagen innebar att det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet skulle läggas till grund för va—lagens självkostnadsbegrepp. Gruppen ansåg att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från affärsmässig synpunkt borde få läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Gruppen betonade dock vikten av att hänsyn togs till verksamhetens karaktär och omfattning. Det kunde uttryckas så att kostnaden skulle vara skäligen påkallad för en rationell drift av verksamheten. Med hänvisning till den företagsekonomiska självkostnaden fanns enligt Referensgruppen möjligheter att beakta kostnaderna för att åtgärda negativa miljöeffekter som orsakats av en verksamhet, även om kostnaderna därför inte alltid kunde anses affärsmässigt motiverade.

Referensgruppen föreslog även att huvudmannen skulle få vidgade möjligheter att under viss tid få bygga upp överskott genom uttag av

högre avgifter. Gruppen föreslog att ett högre avgiftsuttag skall kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Sj älvkostnaden skulle därför få betraktas över tiden.

Självkostnaderna

Den kommunala verksamheten finansieras på huvudsakligen två sätt, genom skatter och avgifter. Detta gäller även kommunernas kommu- naltekniska verksamhet. Från att tidigare ha varit till stora delar skat- tefinansierad har den numera gått mot att vara i det närmaste helt av- giftsfinansierad. Det finns naturligtvis flera orsaker till den utveckling- en. En av de viktigaste orsakerna är kommunernas allt mer begränsade möjligheter att möta ökade kostnader inom de icke avgiftsfinansierade områdena genom skattehöjningar.

Det ökade ekonomiska trycket har medfört att det blivit allt "vikti- gare att närmare klargöra vilka verksamheter som kan avgiftsfinansie- ras och vilka som måste finansieras via skatter. Eftersom norrngiv- ningskompetensen beträffande skatter är förbehållen riksdagen, har det för kommunerna blivit viktigt att överväga om verksamheter som är närstående avgiftsfinansierad verksamhet kan inordnas under den verksamheten. Ett exempel på sådan verksamhet är rening av sjöar och vattendrag som använts som recipient för avloppsreningsverk. Sådana överväganden innefattar dock mycket känsliga avvägningar. Som re- dovisats ovan har det i praxis ansetts att ett överuttag av avgifter är en form av olaga särbeskattning som innefattar en orättvisa mot nyttjarna genom att de får ta del i andra kommunala kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten.

Den i va—lagen tillämpade självkostnadsprincipen torde stå i över- ensstämmelse med den självkostnadsprincip som numera är inskriven i kommunallagen. Principen utgör ett viktigt skydd för brukarna. Dessa skall kunna lita på att inga andra än nödvändiga kostnader läggs till grund för beräkningen av avgifter. Det skall inte finnas utrymme för att avgifterna används för att täcka kostnader i annan kommunal verk— samhet, vilka kostnader de för övrigt också bidrar till genom skatten. En förändring av principen skulle också ofrånkomligen komma i kon— flikt med RF:s bestämmelse om uttag av skatt. Va—lagens grundläg- gande bestämmelse om självkostnad bör därför lämnas oförändrad.

Beräkning av självkostnaderna

Inledning

Referensgruppen har gjort en utförlig redovisning av grunderna för be- räkningen av självkostnadema, innefattande en redovisning av grun- derna för beräkningen av kapitalkostnader. Redovisningen finns i bila- ga 6. Som Statens va—nämnd anfört i sitt remissyttrande över gruppens förslag ansluter denna redovisning i huvudsak till gällande rätt. Det finns i flertalet av frågoma ingen anledning att ha någon annan upp- fattning än den Referensgruppen gett uttryck för. Ett par frågor förtjä- nar dock särskild uppmärksamhet. Det gäller förutsättningama för att verksamheten skall gå med överskott, kostnader för miljövårdande verksamhet och överskott vid försäljning av va—verksamhet.

Överskott av verksamheten

Referensgruppen föreslår att huvudmannen skall få vidgade möjlighe- ter att under viss tid bygga upp överskott genom uttag av högre avgif- ter. Förutom vid tillämpning av marginal- och knapphetsprissättning föreslår Referensgruppen att ett högre avgiftsuttag skall kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Självkost- naden skulle därför få betraktas över tiden. Utgångspunkten skall som hitintills vara att avgiftssättningen varje år skall syfta till att överskott undviks. Överskott skall dock kunna accepteras under förutsättning att det finns en investerings- och finansplan som klargör vad eventuellt överskott skall användas till och som innebär att en utjämning kommer att ske över tiden. Någon särskild avgränsning behöver inte göras, utan avgörande bör främst vara de tekniska och ekonomiska förutsättning— arna.

Av rättspraxis framgår att det får accepteras att det under enskilda år uppkommer överskott i va—verksamheten, om det är motiverat av kommunens investeringsplaner och behovet av en jämn taxeutveckling (jfr Högsta domstolens uttalanden i NJA 1994:10, I). Självkostnads- principen innefattar emellertid enligt Högsta domstolen ett principiellt förbud mot att dagens brukare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare. Av Vattenöverdomstolens avgörande i samma mål, i den del som inte omfattades av Högsta domstolens prövningstillstånd, framgår att det kan godtas att en kommun fonderar överskotts- och meravskrivningsmedel för användning inom en fem-

årsperiod (se VÖD DTVa 5/91). En sådan fondering måste dock vara motiverad av stora, närliggande investeringsbehov, som inte bedöms kunna tillgodoses på normalt sätt, dvs. med avskrivningsmedel, bidrag, upplåning eller eventuellt nya engångsavgifter.

Den princip som gäller inom kommunal va—verksamhet är emeller- tid inte gällande inom all va—verksamhet. För förvaltning av gemen- samhetsanläggningar, bl.a. anläggningar för vattenförsörjning och av- lopp, gäller sedan år 1990 en bestämmelse med det motsatta innehållet. En samfällighetsförening som förvaltar en gemensamhetsanläggning av kommunalteknisk natur som är av större värde och som är inrättad för bl.a. småhusfastigheter, skall enligt 195 lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter avsätta medel till en fond för att säker- ställa underhåll och förnyelse av gemensamhetsanläggningen. Före- ningens styrelse skall i sådant fall upprätta en underhålls- och fömyel- seplan som skall innehålla de upplysningar som är av betydelse för att fondavsättningens storlek skall kunna bedömas.

I förarbetena till samfällighetslagen anförde departementschefen följande om de kommunaltekniska gemensamhetsanläggningama (prop. 1988/89:77 s. 74):

Anläggningarna är nödvändiga för ett funktionellt boende inom kvarteret. De kräver under sin tekniska och ekonomiska livslängd ett kontinuerligt underhåll. De som idag har fördel av anläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller ersätts. Rättviseskäl talar en- ligt min mening för att kostnaderna fördelas över anläggningens livslängd. Jag anser därför att det bör finnas en skyldighet att göra fondavsättningar för anläggningens underhåll och förnyelse. Genom en sådan fondering uppnås dessutom en bättre beredskap och ett större handlingsutrymme för föreningen den dag åtgärder behövs för att vidmakthålla anläggningen.

De skilda synsätt som kommer till uttryck i tillämpningen av va—la- gen och den relativt nya bestämmelsen i samfällighetslagen bottnar delvis i att en samfällighetsförening normalt berör väsentligt färre bru- kare än en kommunal va—anläggning. En samfällighetsförenings eko- nomi är därigenom mer sårbar än en kommunal anläggnings ekonomi och föreningen kan också antas vara mindre kreditvärdig. En förening måste därför i högre grad lita till egna resurser när det gäller underhåll och förnyelse av anläggningen.

Delvis måste dock skillnaden hänföras till ett förändrat synsätt. Detta gäller framför allt i synen på det ansvar som dagens brukare har för kommande generationer brukare. Departementschefen betonar att rättviseskäl talar för att kostnaderna fördelas över anläggningens livs- längd. Det är också vår uppfattning att uttalandet, att de som i dag har fördel av anläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller er- sätts, bättre svarar mot dagens krav på ett rationellt och långsiktigt hållbart va—system.

Den princip som kommit till uttryck i Högsta domstolens avgö— rande, vilken för övrigt har stöd i motivuttalandena till va—lagen, att dagens brukare inte skall belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare, kan i vissa avseenden få negativa effekter. Va—lagens bestämmelser om avgifter bygger på att kommunen skjuter till skattemedel (se prop. 1970:118 s. 104). Dagens ekonomiska situa- tion medger emellertid inte annat än undantagsvis sådana kommunala insatser. För att klara den framtida finansieringen av underhåll och ut- byggnad av va—anläggningen är huvudmannen hänvisad till att använ— da löpande avgifter och att ta upp lån. Genom att möjligheterna till fi- nansiering har begränsats finns det en påtaglig risk för att huvudman— nen tvingas välja billiga, men kortsiktiga lösningar alternativt att ta till kraftiga avgiftshöjningar. En sådan utveckling tillgodoser varken kra- ven på en effektiv hushållning med samhällets resurser eller långsiktigt hållbara va—system.

Avsättning till fond

Huvudmannen bör således ges förbättrade möjligheter att finansiera underhåll och utbyggnad av va—anläggningen. Vi har ovan föreslagit att samfällighetslagens bestämmelser skall tillämpas på förvaltning av anläggning som inrättats inom ett va—område. Samfällighetslagens be— stämmelser om skyldighet att fondera medel blir därmed tillämpliga på dessa anläggningar. Enligt vår mening bör en bestämmelse med i hu- vudsak motsvarande innehåll införas även för övriga allmänna va—anläggningar.

Det är inte självklart att en regel om fondering av medel bör gälla generellt för alla allmänna va—anläggningar. Det skulle kunna vara möjligt att avgränsa rätten att fondera medel till de allmänna anlägg— ningar vars verksamhet motsvarar de anläggningar som förvaltas enligt samfällighetslagen. Det kan nämligen hävdas att de stora anläggning-

arna inte är lika sårbara som de små. Vid större anläggningar finns det bättre möjligheter att fördela arbetet med bl.a. underhåll så att under- hållsarbetet kan utföras mera jämnt över åren. En större anläggning torde normalt sett också ha en bättre kreditvärdighet, vilket medför att den har lättare att ta upp nya lån för investeringar. Allt detta minskar behovet för de större allmänna va—anläggningama att avsätta särskilda medel till en fond för underhåll och förnyelse av anläggningen.

Enligt vår bedömning skulle dock en sådan ordning medföra onö- diga gränsdragningsproblem. Det är inte heller uteslutet att det även hos större anläggningar kan finnas särskilda behov av att avsätta me- del. En sådan situation kan tänkas ha förelegat hos många allmänna va—anläggningar när riksdagen år 1988 uttalade att de kustnära re- ningsverken senast år 1994 skulle klara en femtioprocentig kväve- rening. Vi förordar därför en ordning som ger utrymme för att i det en- skilda fallet bedöma behovet av att avsätta medel till en fond.

Utgångspunkten för bedömningen bör därvid vara att behovet av att avsätta medel får anses vara störst om de planerade investeringarna är stora i förhållande till den befintliga anläggningen, om avsättningen planeras tas i anspråk inom ett fåtal år och övriga finansieringsmöjlig- heter får anses begränsade eller i vart fall osäkra. Genom att betona att det skall vara fråga om planerade investeringar visas att avsättning inte får göras till en fond som skall användas vid oförutsedda utgifter.

Statens va—nämnd har i remissyttrandet över Referensgruppens för- slag haft den principiella invändningen att en långtgående rätt att av- sätta medel till en fond kommer att skapa kontrollproblem. Det finns naturligtvis fog för en sådan invändning om överskottet av verksamhe- ten tillåts jämnas ut ”över tiden”. Möjligheten att avsätta till en fond måste därför knytas till en skyldighet att redovisa syftet med avsätt- ningen motsvarande den skyldighet som gäller enligt samfällighetsla- gen. Huvudmannen bör därför vara skyldig att upprätta en underhålls— och fömyelseplan som skall innehålla de upplysningar som är av bety- delse för att fondavsättningens storlek skall kunna bedömas. Kraven på redovisning bör stå i förhållande till avsättningens storlek och tidpunk- ten när fonden planeras tas i anspråk.

Ett särskilt problem uppkommer om en fond inte behöver tas i an— språk på det sätt som varit planerat. Det behöver då finnas en skyldig- het för huvudmannen att återföra fonden till den löpande redovis- ningen. Frågan om en sådan skyldighet föreligger kommer sannolikt

att bereda bl.a. de prövande instanserna vissa problem. Som utgångs— punkt kan anges att det inte kan anses rimligt att en avsättning skall underkännas av den anledningen att det senare visar sig att den var obehövlig. Det torde i stället stå i överensstämmelse med god redo- visningssed att avsättningen skall återföras när huvudmannen bör inse att avsättningen inte behöver tas i anspråk.

Kostnader för miljövårdande verksamhet

I utredningens uppdrag ingår att belysa behandlingen av kostnader för miljövårdande verksamhet. Referensgruppen föreslog i denna del att faktiska eller planerade kostnader för att åtgärda miljöproblem som en verksamhet orsakat skulle kunna ingå i underlaget för självkostnaden. Som exempel nämndes att huvudmannen kunde använda avgifterna för att restaurera och skydda sjöar och vattendrag som skadats av huvud- mannens verksamhet. Gruppen ansåg däremot att kostnaden för all- männa miljövårdande insatser i sjöar och vattendrag inte kunde läggas till grund för beräkningen av självkostnaden.

Vi har tidigare redovisat att vi inte finner skäl att föreslå några grundläggande förändringar av va—lagens bestämmelser om självkost- nad. Huvudmannens uttag av avgifter bör därför även fortsättningsvis förutsätta att fråga är om nödvändiga kostnader för anläggningen. Denna grundsyn i frågan medför att huvudmannen har endast begrän- sade möjligheter att ägna sig åt miljövårdande verksamhet. Den ger inte alls utrymme för allmänna milj övårdande insatser.

Huvudmannens möjlighet att ägna sig åt miljövårdande verksamhet är knuten till hans förpliktelser enligt författning och meddelade till- stånd för va—verksamheten. För att få driva verksamheten är huvud- mannen skyldig att vidta olika åtgärder. Grundläggande förpliktelser följer av 5 5 första stycket miljöskyddslagen. Den som utövar miljö- farlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten upphört.

Om huvudmannen ägnar sig åt en miljövårdande verksamhet som går utöver vad han är förpliktad att göra, torde den delen av verksam- heten svårligen kunna hänföras till nödvändiga kostnader.

Överskott vid försäljning av allmän va—anläggning

Under senare år har det förts en diskussion om vilka regler som bör gälla vid försäljning av en kommunal avgiftsfinansierad va—anlägg- ning till en privat intressent som övertar verksamheten och driver den vidare. Diskussionen har framför allt gällt två frågor, vem som har rätt att tillgodogöra sig en eventuell realisationsvinst och vilka kostnader köparen får lägga till grund för uttaget av avgifter. Frågorna behandla- des också i Referensgruppens rapport.

Ett skäl för att brukarna skall få del av en realisationsvinst kan vara att vinsten motsvarar ett uppsamlat överuttag av avgifter. Enligt Refe- rensgruppens bedömning fanns det dock flera skäl som talade mot att brukarna skulle ha någon direkt del i realisationsvinsten. Ett skäl var att verksamheten normalt varit skattefinansierad. Brukama kan enligt Referensgruppen inte få tillgodoräkna sig kapital som upparbetats i en verksamhet till följd av att kommunen inte fått skälig avkastning på skattemedel som tillskjutits verksamheten. Vidare nämndes att för— säljningspriset kan bero på andra faktorer än anläggningens bruks- värde, t.ex. att köparen ser samordningsvinster eller andra möjligheter till rationaliseringar eller effektivitetsvinster. Därtill kommer att reali- sationsvinsten rätteligen är hänförlig till samtliga generationer avgifts- betalare, vilket i praktiken innebär att det blir omöjligt att göra en rättvisande uppdelning av vinsten.

Den viktigaste frågan var dock enligt Referensgruppens vilka kapi- talkostnader den nye ägaren kan använda vid beräkningen av framtida avgifter. Det är enligt gruppen uppenbart att det pris köparen betalat inte automatiskt kan godtas. Med hänsyn till huvudmannens mono- polställning och avsaknaden av alternativa lösningar skulle en köpare annars alltid kunna räkna med att finansiera köpet genom höjda avgif- ter. Starka skäl talade enligt Referensgruppen för att den som förvärvar en allmän va—anläggning som regel inte bör få lägga andra kapital- kostnader till grund för avgifterna än vad den tidigare ägaren kunnat göra, dvs. i princip bokförda värden.

Överskottet från en försäljning av en allmän va—anläggning bör en- ligt vår mening inte behandlas på annat sätt än försäljningen av vilken egendom som helst. Det innebär att ägaren av egendomen tar hand om överskottet. Fråga blir därefter om överskottet från försäljningen skall innebära en skyldighet för huvudmannen att återbetala avgifter till

brukarna och om de framtida avgifterna kan påverkas av priset för att förvärva den allmänna va—anläggningen.

Enligt vår uppfattning innebär gällande regler inte någon automatisk rätt för brukarna att få del av överskottet från försäljningen. Har avgif— terna före försäljningen grundats på de kostnader som varit nödvändiga för verksamheten vid anläggningen, måste det antas att överskottet från försäljningen har grundats på andra faktorer än att huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Ett stort överskott kan naturligtvis indi— kera att avgifterna tidigare har varit för höga. Den frågan får dock prö— vas på vanligt sätt, genom att brukarna för talan hos Va—nämnden om att vissa års avgifter varit högre än de kostnader som varit nödvändiga för verksamheten vid anläggningen.

När det gäller frågan om de framtida avgifterna kan påverkas av pri- set för att förvärva den allmänna va—anläggningen, bör anmärkas att kostnaden för att förvärva anläggningen inte är någon kostnad för verksamheten vid anläggningen. De tillgångar som överförs från köpa- ren till säljaren kommer inte verksamheten till godo och är därför inte heller kostnader för verksamheten. Det kan också noteras att försälj— ningen inte påverkar bokföringen för den allmänna va—anläggningen, eftersom en försäljning av verksamheten inte är en sådan affärshändel— se som förändrar den allmänna va—anläggningens förmögenhet, jfr t.ex. 45 bokföringslagen (1976:125). Eftersom endast kostnader för verksamheten kan läggas till grund för uttag av avgifter, har köparen inte rätt att lägga förvärvspriset till grund för framtida avgifter.

Vi anser att frågan om behandling av överskott vid försäljning av en allmän va—anläggnng kan lösas inom ramen för det gällande regelsys- temet. Frågan behöver därför inte ges någon särskild reglering.

5.5.10. Differentiering av avgifter

Förslag: Om det finns förutsättningar för att tillämpa en säsongstaxa, får brukningsavgiften för den aktuella delen av året bestämmas med beaktande av huvudmannens kostnader för åtgärderna.

Gällande rätt

Skyldigheten att betala avgifter till huvudmannen kan sägas vara en för brukarna kollektiv skyldighet. I 26 5 va—lagen anges att denna avgifts- skyldighet skall fördelas mellan brukarna efter skälig och rättvis

grund. Innebörden av bestämmelsen är att såväl anläggningsavgiften som brukningsavgiften skall fördelas efter den huvudsakliga nytta som fastigheten har av va—anläggningen, den s.k. nyttoprincipen. Vid en strikt tillämpning av nyttoprincipen skall helt bortses från huvudman- nens kostnader för en viss fastighet. I förarbetena till 1955 års va—lag uttalade departementschefen att bebyggelsen inom de delar av verk- samhetsområdet där kostnaderna ställer sig minst, således får subven- tionera de dyrare delarna av anläggningen (prop. 1955:121 5. 100).

Möjligheterna att differentiera avgifterna har varit begränsade enligt såväl 1955 års som 1970 års va—lag. Enligt 1955 års lag var möjlighe- terna att differentiera avgiften till stor del kopplad till markpolitiska synpunkter. Om t.ex. kostnaderna för vattenförsörjning och avlopp in- om ett bebyggelseområde ställde sig osedvanligt höga, kunde det från markpolitisk synpunkt vara lämpligt att ägarna av fastigheter inom om- rådet själva fullt ut bekostade behövliga vatten- och avloppsanlägg- ningar. Omvänt kunde det tänkas att man i vissa mindre eftertraktade områden, där självkostnadema är låga, skulle kunna hålla avgifterna på en låg nivå.

De principer som kom till uttryck i 1955 års va—lag har i huvudsak stått sig oförändrade. Den praxis som utvecklats kan sägas innebära att nyttoprincipen inte får tillämpas om det för viss eller vissa fastigheter föreligger sådana särförhållanden som innebär att kostnaden för vat- tenförsörjning och avlopp avsevärt avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet (jfr NJA 1981 s. 640 och 1993 s. 700).

De under avsnitt 5.2.3 redovisade ändringarna i va—lagen som trädde i kraft den 1 juli 1996 innebär att möjligheterna att frångå nyttoprin- cipen har ökats. Det gäller både möjligheten att differentiera anlägg- ningsavgiften och att tillämpa en brukningsavgift som får variera över året. Möjligheten att tillämpa den särskilda brukningsavgiften begrän- sas dock av takregeln att avgifterna får bestämmas till en taxenivå som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för huvuddelen av året.

Nyttoprincipen

Som redovisas i avsnitt 5.2.4 och i bilaga 6 föreslår Referensgruppen att nyttoprincipen skall överges. Gruppens förslag bygger på de över- väganden och förslag som tidigare lämnats av Avgiftsutredningen och Avgiftsgruppen. Förslaget innebär väsentligt ökade möjligheter att an- vända differentierade avgifter. Gruppens uppfattning är att kostnads-

skillnader för att tillhandahålla olika prestationer alltid bör kunna få genomslag i avgiftssättningen. Under vissa omständigheter bör dess- utom marginalkostnadsprissättning och knapphetsprissättning kunna godtas.

Bakgrunden till Referensgruppens förslag är delvis av kommunal- ekonomisk natur. Oavsett om en utbyggnad gäller el, fjärrvärme, gator och vägar eller vatten och avlopp blir kostnaderna för utbyggnaden allt högre ju längre ut från tätortens centrum man kommer. Inne i tätorten behöver kommunen eller huvudmannen bygga ut t.ex. ledningsnätet för vatten och avlopp med kanske åtta meter per invånare. Motsva- rande utbyggnad utanför tätorten kan mycket väl kräva den dubbla längden. Förhållandena är desamma inom el, fjärrvärme samt gator och vägar. Kostnaden för en utbyggnad skiljer sig därför avsevärt mellan olika delar av kommunen. Samtidigt som de kommunala kostnaderna är höga vid utbyggnader utanför tätorterna, lockas den enskilde att bo- sätta sig i sådana områden, eftersom fastighetsprisema där ofta är vä- sentligt lägre. Från kommunalt håll har det därför ifrågasatts om det är rimligt att den som väljer att bosätta sig i ett område med lägre fastig- hetspriser, vilket medför höga kostnader för kommunen, skall betala samma avgifter som den som bor mera centralt i områden där kommu— nens kostnader är lägre. Det skulle bli en mer rättvis fördelning av kommunens resurser om avgifterna i högre grad tilläts spegla de kost- nader kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.

Som Referensgruppen redovisat är det ett allmänt intresse att de allmänna va—anläggningarna ges förutsättningar att driva sin verksam- het i sådana former att kraven på skydd för miljön, hälsan och hus- hållningen med naturresurser tillgodoses och att vattenförsörjning och avlopp tillhandahålls till lägsta möjliga kostnad för brukarna. Med ut- gångspunkt från enbart dessa förutsättningar framstår Referensgrup- pens förslag som välmotiverade. I den avvägning som alltid måste gö- ras mellan olika intressen är dock även brukarnas intressen av funda- mental betydelse.

Vid den tidpunkt när Avgiftsutredningen lämnade sina förslag var den normala situationen att kommunen lämnade bidrag till verksamhe- ten vid de allmänna va—anläggningarna. Om driften vid anläggningar- na effektiviserades var det en ren vinst för kommunen, eftersom den därigenom gavs möjlighet att minska bidragen till verksamheten. Som vi tidigare har framhållit går utvecklingen dithän att verksamheten vid

de allmänna va—anläggningama i allt lägre grad finansieras genom bi- drag från kommunen. Beträffande merparten av anläggningarna lämnar kommunerna i dag inga bidrag alls. Anläggningens kostnader täcks således i dessa fall till 100 procent genom avgifter från brukarna. Detta innebär en ny situation där de tidigare övervägandena fått minskad re- levans.

Kommunen har en utomordentligt stark ställning när det gäller vat- tenförsörjning och avlopp. Den har monopol på planering för vatten- försörjning och avlopp. Dessutom är vattenförsörjning och avlopp s.k. naturliga monopol. Om kommunen driver en va—anläggning behöver den inte riskera konkurrens. Ingen intressent har någon praktisk möj- lighet att driva en va—anläggning inom ett område där det redan finns en va—anläggning. Vidare kan inga allmänna anläggningar komma till stånd utan kommunens godkännande. Kommunen kan således fritt ef- ter sina egna utgångspunkter välja att ha en central anläggning som betjänar hela verksamhetsområdet eller att ha ett antal mindre anlägg- ningar som var och en betjänar ett mindre område. Frågor om t.ex. fas- tighetens avstånd till va—anläggningen blir ur detta perspektiv ingen- ting som fastighetsägaren kan påverka.

Även om brukarna finansierar de allmänna va—anläggningarna har de således mycket begränsade möjligheter att påverka utformningen av va—frågorna inom kommunen. Brukarnas utsatta ställning har i både 1955 års och 1970 års va—lagar ansetts motivera ett starkt skydd, bl.a. mot otillbörlig avgiftssättning. Det viktigaste skyddet är, förutom självkostnadsprincipen, tillämpningen av nyttoprincipen, dvs. att av- giftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund.

Enligt vår uppfattning utgör inte den kommunalekonomiska ambi- tionen att driva en va—anläggning på effektivast möjliga sätt, ensamt ett tillräckligt skäl för att riva upp den grundläggande nyttoprincipen. Denna uppfattning förstärks av att utvecklingen fortgår mot att samtli- ga kommunala anläggningar blir fullt avgiftsfinansierade. Kostnaderna för de allmänna anläggningarna kommer i en sådan situation att endast marginellt påverka den kommunala ekonomin. Den i dag relevanta av- vägningen är i stället den mellan brukarnas olika intressen. Det är mycket tveksamt om brukarna är så intresserade av något lägre avgifter att de är beredda att släppa de grundläggande fördelningsprincipema i va—lagen. Tvärtom har t.ex. Villaägareförbundet vid flera tillfällen betonat att de grundläggande principerna om avgiftsskyldighetens för-

delning inte skall ändras. Mot den bakgrunden finner vi i denna del inte skäl att föreslå några grundläggande ändringar.

Inom många kommuner pågår ett löpande arbete med att effektivi- sera va—verksamheten. Ett viktigt stöd i effektiviseringen är en god re- dovisning, där va—verksamheten redovisas skild från annan verksam- het som huvudmannen driver. Vi kommer i det följande avsnittet att återkomma med förslag till regler om redovisning i allmänna va—anläggningar.

Lokalt omhändertagande av avlopp

Under utredningens gång har det vid flera tillfällen framförts önskemål om att lagen skulle öppna möjligheten att låta den som släpper ut en mindre mängd avloppsvatten eller ett renare avloppsvatten få en lägre avgift. Förslagen har sin bakgrund i de försök som gjorts på många ställen i landet med ett lokalt omhändertagande av urin och fekalier. Som exempel kan nämnas urinseparerande toaletter och multrum. Ett lokalt omhändertagande av toalettvattnet kan innebära såväl miljö- mässiga fördelar som en hushållning med naturresurser.

I de försök som utförts i bl.a. olika ekobyar har man kunnat konsta- tera att kostnaderna för de särskilda anordningarna blivit relativt höga. För att stimulera den vidare utvecklingen för ett lokalt omhänderta- gande av toalettvattnet har därför föreslagits att avgifterna skulle kunna differentieras med hänsyn till avloppsvattnets sammansättning och dess volym.

Förslagen om differentiering av avgifter hänför sig i första hand till brukningsavgifterna. I va—lagen behandlas brukningsavgiftema som en enhet. I kommunernas taxor däremot är brukningsavgiften närmast ge- nomgående uppdelad i en fast avgift och en rörlig avgift, där den rörli- ga avgiften är beroende av förbrukningen. Av i första hand tekniska skäl beräknas den rörliga avgiften för såväl renvatten som avloppsvat- ten med utgångspunkt från förbrukningen av renvatten.

Fördelningen av avgiftsuttaget bygger på fastighetens nytta av den allmänna va—anläggningen. Detta har bl.a. ansetts innebära att den fas- tighet vars anslutning avser enbart vatten eller enbart avlopp, inte skall vara skyldig att delta i kostnaderna för anordningar av det andra slaget. I överensstämmelse med detta bör det också finnas utrymme för den kommun som så önskar, att anta en taxa med lägre fast avgift för den fastighet som har behov av avlopp för enbart bad, disk och tvättvatten.

Det är dock svårt att uttala sig om vilken avgiftsreducering ett sådant begränsat behov skulle kunna medföra.

Beträffande den rörliga avgiften kan noteras att det inte finns andra hinder än rent tekniska mot att beräkna avgiften efter mängden av- loppsvatten. Det är inte osannolikt att en sådan beräkningsgrund skulle kunna förändra de rörliga avgifterna, eftersom avloppsvattnet från en vattentoalett står för en inte obetydlig del av ett hushålls totala mängd avloppsvatten.

Det finns således inom ramen för den gällande lagstiftningen möj- ligheter att beakta att urin och fekalier tas om hand lokalt. Möjlighe- terna har, såvitt är känt, bara utnyttjas i någon enstaka kommun. Mot den bakgrunden är det ännu alltför tidigt att ta upp frågan om differen— tiering av avgifter för att tillgodose intresset av lokala, kretsloppsan- passade va—system. Skulle det av lagtekniska skäl visa sig att kommu- nerna är förhindrade att differentiera avgifterna, bör frågan tas upp på nytt i ett annat sammanhang.

Säsongstaxa

Den 1 juli 1996 trädde ändringarna i va—lagen om bl.a. brukningsavgift enligt en s.k. säsongstaxa i kraft. Svenska kommunförbundet kritise- rade under remissbehandlingen förslaget till säsongstaxa. Kritiken, som också har upprepats senare, gällde bl.a. att ändringen inte var till- räckligt långtgående och att dess styrande effekt kunde antas bli helt otillräcklig. Ett hinder anser förbundet vara den s.k. takregeln som be- gränsar huvudmannens möjlighet att i en säsongstaxa differentiera brukningsavgiften.

Regeringen anförde i förarbetena till lagen att den var medveten om att förslagets styrande effekt kunde bli begränsad, men att det inte fanns skäl att i det sammanhanget lämna ett mera långtgående förslag (prop. 1995/96:188 s. 20). Regeringen konstaterade att i jämförelse med vad som gäller enligt renhållningslagen skulle taxebestämmelser- na även bli tillämpliga på en sådan anläggning som drivs av en enskild huvudman. Med hänsyn till kommunernas begränsade inflytande över taxesättningen hos enskilda huvudmän valde regeringen att begränsa förslaget.

Vi har under avsnittet om normgivning lämnat förslag som innebär att kommunen skall fastställa alla va—taxor, även de taxor i dag som bestäms av enskilda huvudmän. Med hänsyn till det förslaget finns det

inte längre något hinder mot att ge säsongstaxan en mer styrande effekt. Vi föreslår därför att huvudmannen skall få bestämma bruk- ningsavgiften med beaktande av den fulla kostnaden för åtgärder av säsongsbetonad karaktär.

5.5.11 Avgift för avledande av vatten

Förslag: Ägare till en fastighet inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde är skyldig att betala avgifter för att huvudmannen genom anläggningen avleder vatten inom området, om inte kostnaden för att avleda vatten skall bäras av den som är huvudman för allmänna platser.

Avgift för avledande för avledande av vatten från viss fastighet får tas ut av ägaren till fastigheten, om inte dess behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anlägg- ningen. Avgiften får tas ut när åtgärderna för avledande av vatten blivit utförda.

Huvudmannen får inte ta ut högre avgifter än som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.

Gällande rätt

I 9 5 första stycket va—lagen anges bl.a. att fastighetsägaren skall beta- la avgifter till huvudmannen om fastigheten behöver anordningar för avlopp. Avgiftsskyldigheten inträder enligt andra stycket när huvud- mannen upprättat förbindelsepunkt och underrättat fastighetsägaren därom. I 10 5 anges att, utöver vad som följer av 9 5, huvudmannen har rätt att ta ut avgift av ägare till fastighet inom en detaljplan för att vatten från allmänna platser inom planområdet avleds genom anlägg- ningen. Avgift får inte tas ut förrän åtgärder för avledandet blivit utför— da.

I förarbetena till såväl 1955 års som 1970 års va—lag har förutsatts att i den allmänna va—anläggningens uppgifter skall kunna ingå avle- dande av vatten från brukarnas fastigheter och från allmänna platser (se t.ex. prop. 1955:121 5. 70 och prop. 1970:118 5. 124). Möjlighe- terna att ta ut avgifter har knutits till begreppet av avlopp. I 1955 års proposition angavs att tolkningen av begreppet avlopp borde ske i an- slutning till stadganden i den dåvarande vattenlagen (1918z523). Be- greppet skulle därför omfatta kloakvatten och spillvatten samt avle-

dande av vatten för torrläggning av mark inom område med stadsplan eller byggnadsplan. I områden utanför planlagt område gjordes tolk- ningen av begreppet avlopp beroende av anläggningens tekniska ut- formning. Av uttalandena i 1970 års proposition framgår att i detta av- seende skulle den nya va—lagen motsvara den äldre lagen.

I den nuvarande vattenlagen ges emellertid begreppet avloppsvatten en något snävare innebörd än den som förutsattes i förarbetena till 1955 års va—lag. Som redovisas i avsnitt 5.5.3 definieras avloppsvat- ten, såvitt nu är av intresse, som spillvatten eller annan flytande oren- lighet samt vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom en detaljplan som inte sker för viss eller vissa fastigheters räkning. Det sista ledet avser alltså allmänna platser inom en detaljplan. I 3 5 miljö— skyddslagen ges en sakligt sett identisk definition av begreppet av— loppsvatten.

Definitionen i vattenlagen och miljöskyddslagen innebär att dag- och dräneringsvatten generellt sett, förutom inom allmänna platser, inte är att anse som avloppsvatten. Det är däremot en annan sak att så- dant vatten inom tätorternas kärnor och från större trafikleder utanför detaljplanelagt område, kan vara så nedsmutsat att det ändå är att anse som avloppsvatten. Däremot kan dag- och dräneringsvatten inom bo- stadsområden mera sällan omfattas av definitionen. Man tvingas därför konstatera att antingen är va—lagens avloppsbegrepp ett annat än det som gäller i övrig lagstiftning eller också saknar huvudmannen rätt att ta ut avgifter för avledande av vatten från enskilda fastigheter. Vår be- dömning är att huvudmannens rätt att ta ut avgift för avledande av vatten i vart fall har kommit att bli oklart utformad. Bestämmelserna om avgift för avledande av vatten bör därför ges en ny utformning.

En generell avgiftsskyldighet för avledande av vatten inom ett verk— samhetsområde

Det kan inte råda någon tvekan om att detär ett allmänt intresse att det finns anordningar för avledande och omhändertagande av dag- och dräneringsvatten. Med hänsyn till att sådant vatten kan behöva renas innan det kan släppas ut i sjöar och vattendrag, är det naturligt att den uppgiften anförtros de allmänna va—anläggningarna, om uppgiften inte har anförtrotts någon annan. Va—huvudmannens kostnader för åtgärder för avledande och omhändertagande av sådant vatten bör kunna täckas genom avgifter från fastighetsägarna. Avgiftemas karaktär av tvångs—

avgifter innebär dock att fastighetsägarens avgiftsskyldighet behöver ges en uttrycklig reglering i lag.

Ett sätt att lösa frågan om avgiftsskyldighet för avledande av dag- och dräneringsvatten är att i denna lag ge begreppet avlopp en vidare definition än den som ges i vattenlagen och miljöskyddslagen. Med avlopp skulle då kunna avses även avledande av vatten från bostads- områden. En sådan ordning skulle stämma överens med de uttalanden som gjordes i motiven till 1955 års lag och, i alla fall till viss del, med hur frågan hanteras praktiskt i många kommuner.

En utvidgad definition skulle emellertid också få andra konsekven- ser. Det gäller såväl skyldigheten att enligt denna lag utföra och driva va—anläggningar som de konsekvenser ändringen skulle få för de lag- stiftningsområden som bygger på den definition som ges i vattenlagen och miljöskyddslagen. Med hänsyn till att begreppet avlopp är djupt inarbetat, skulle en sådan lösning kunna få långtgående konsekvenser utan fördelarna är klarlagda. Det är mycket som talar för att utvidga begreppet avlopp. Vi har dock stannat för att lösa problemet inom ra- men för denna lag.

En närliggande lösning på problemet är att särreglera fastighetsäga- rens skyldighet att betala avgift för att vatten avleds genom den all- männa va—anläggningen. En sådan reglering skulle kunna innebära att avledning av vatten behandlas fristående från reglerna om vattenför- sörjning och avlopp.

Vi har i avsnitt 4 lämnat förslag till en ny lag om avgifter för gatu- hållning. I underlaget för gatuhållningsavgifter ingår bl.a. kostnaderna för avledande av vatten från gator och andra allmänna platser. Kom- munen ges alltså även enligt den lagen en rätt att ta ut avgifter för av- ledande av vatten. För att ansluta till den ordningen bör avgiftsskyl- digheten enligt lagen om vattenförsörjning och avlopp delas upp i två delar. I den första delen ges den generella bestämmelsen att en fastig- hetsägare skall vara skyldighet att betala avgifter till va—huvudmannen för att täcka dennes kostnader för avledande av vatten inom anlägg- ningens verksamhetsområde, om inte kostnaden för att avleda vatten ingår i avgift enligt den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. I den andra delen regleras en fastighetsägares skyldighet att betala avgift för avledande av vatten från fastigheten.

Allmänt bör reglerna om avgifter knyta an till de regler som gäller enligt 105 va—lagen. Avgiftsskyldigheten bör således inte knytas till

en viss teknisk lösning, t.ex. upprättande av en förbindelsepunkt. Vi— dare bör inte avgifterna delas upp i en anläggningsavgift och en bruk— ningsavgift. Anledningen är att vid lokalt avledande och omhänderta- gande av dagvatten är det ofta inte fråga om anläggande och drift i egentlig mening, utan snarare om punktvisa insatser under en längre tidsperiod. Det är därför naturligare att fördela avgifterna jämnt över en längre tidsperiod. Den generella avgiftsskyldigheten kommer såle- des att omfatta va—huvudmannens samtliga kostnader för att avleda vatten.

I de flesta kommuner är kommunen huvudman för såväl vattenför— sörjning och avlopp som gatuhållning. I likhet med vad som gäller i dag, kommer kommunen i viss utsträckning att ha en möjlighet att av- göra om kostnaderna skall belasta va—verksamheten eller gatuhållning— en. Gränsdragningen mellan verksamheterna är inte alltid skarp. Viss ledning kan hämtas från 14 5 andra stycket va—lagen som anger att till en allmän va—anläggning inte hör rännsten, rännstensbrunn och led- ning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike. Denna bestämmelse bör i oförändrad lydelse föras in i den nya lagen. I övrigt bör gälla att kostnader för åtgärder som till övervä- gande del betjänar allmänna platserna under kommunalt huvudmanna- skap också bör ingå i gatuhållningsavgifterna. Övriga kostnader bör belasta den allmänna va—verksamheten. Denna ordning bör i huvudsak stämma överens med den fördelning som sker i dag. I detta ligger också att va—huvudmannen kan ta ut ersättning från en huvudman för allmänna platser för att dag- och dräneringsvatten leds till och tas om hand i den allmänna va—anläggningen.

Det kan inte uteslutas att det ändå uppkommer oklarheter i fråga om fördelningen av kostnaderna. Vi lämnar i avsnitt 4.10.5 och i avsnitt 5.5. 12 förslag till redovisningsregler i fråga om såväl gatuhållning som vattenförsörjning och avlopp. Reglerna innebär bl.a. att huvudmannen skall vara skyldig att redovisa verksamheten skild från annan verksam- het som han driver. Av huvudmannens redovisning skall framgå för- delningen av kostnader som varit gemensamma med annan verksam- het. Genom dessa redovisningsregler bör risken för dubbeldebitering eller andra oklarheter avsevärt begränsas.

Avgift för avledande av vatten från en fastighet

Avledande och omhändertagande av vatten från enskilda fastigheter kan ske enligt olika modeller. En i dag ofta tillämpad metod är att dag- och dräneringsvatten tas om hand lokalt genom naturlig infiltration och genom avledning till våtmarker och vattendrag. Äldre system byg- ger däremot ofta på att på att dagvatten och dräneringsvatten skall av- ledas genom dagvattenledningar. I allra äldsta systemen skedde av- ledningen av spillvatten och dagvatten genom en gemensam ledning. Ett system med en separat dagvattenledning är fortfarande det normala i större tätorter.

Med hänsyn till de olika system som används i dag och sådana som kan komma att användas i framtiden, bör fastighetsägarens skyldighet att betala avgifter för avledande av vatten från fastigheten inte knytas till en viss teknisk lösning. I stället bör skyldigheten knytas till fastig- hetens behov av att vatten avleds genom den allmänna va—anläggning- en. I överensstämmelse med vad som gäller om avgiftsskyldighet för avlopp, bör avgiftsskyldighet föreligga om fastighetens behov av av- ledning av vatten inte med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen.

Fastighetens behov av avledning av vatten bör bedömas med ut— gångspunkt från förhållandena både på fastigheten och i dess omgiv- ningar. Utgångspunkten bör vara att fastigheten skall anses ha behov av att vatten avleds, om vattnet från fastigheten inte kan tas om hand genom en naturlig infiltration eller naturlig avledning till våtmarker eller vattendrag. Med naturlig infiltration kan avses även att infiltratio- nen sker med utnyttjande av områden intill fastigheten som inte är av- sedda för bebyggelse, t.ex. ett angränsande skogsparti eller annat grönområde. Fastighetsägaren bör däremot alltid vara avgiftsskyldig om infiltrationen sker med utnyttjande av fastigheter vars ägare är av- giftsskyldiga.

Avgift som avser avledande av vatten från en fastighet bör inte kunna tas ut förrän fastigheten i detta avseende har nytta av den all- männa va—anläggningen. Skyldigheten bör därför inträda när va—hu- vudmannens åtgärder för avledande av vatten genom anläggningen bli- vit utförda. Denna ordning avviker således från den som gäller den ge- nerella skyldigheten att betala avgifter för avledande av vatten.

Uttag av avgifter för avledande av vatten

De förslag som vi lämnat i det föregående innebär att det i lagen ut— tryckligen bör anges att det vid sidan av anläggningsavgifter och brukningsavgifter för vattenförsörjning och avlopp även finns avgifter för avledande av vatten. Även dessa avgifter bör omfattas av reglerna om att avgift skall bestämmas enligt en taxa och att avgiftsskyldighe- ten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Det finns inte anled- ning att i dessa fall göra någon särreglering för avgifter för avledande av vatten. Däremot bör det anges att huvudmannen möjlighet att ta ut avgift för avledande av vatten begränsas till det belopp som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.

5.5.12. Redovisning

Förslag: Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall fullgöra bokföring och redovisning i enlighet med god redovisningssed.

Verksamheten vid den allmänna va—anläggningen skall redovisas skild från annan verksamhet som anläggningens huvudman driver. Av redovisningen skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.

Redovisningen skall hållas tillgänglig för fastighetsägarna inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde.

I regeringens tilläggsdirektiv anges att de grundläggande principerna om redovisning som angetts i Referensgruppens rapport med förslag till en ny va—lag skall utgöra underlag för utredningens fortsatta arbete. Referensgruppens rapport finns i bilaga 6.

Referensgruppens förslag om redovisning har av de flesta remissin- stansema lämnats utan erinran eller kommenterats endast kortfattat. Statens va—nämnd anser att förslaget är en mycket bra och välbehövlig reglering.

Gällande rätt

I kommunallagen (19911900) finns vissa grundläggande regler för den kommunala redovisningen. Lagens bestämmelser om redovisning om- fattar i första hand den verksamhet som bedrivs av kommunstyrelsen

och övriga nämnder. Reglerna återfinns i 8 kap. om den ekonomiska förvaltningen. I 145 anges att styrelsen och övriga nämnder fortlö- pande skall föra räkenskaper över de medel de förvaltar. När styrelsen fått övriga nämnders redovisningar skall den avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovisning (16 5). I årsredovisningen skall lämnas upplysning om bl.a. utfallet av verk- samheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut (175 första stycket). Den skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening och handelsbolag (175 andra stycket). Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god re- dovisningssed ( 18 5). Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för all- mänheten (21 5).

För verksamhet som drivs av en enskild huvudman är med få undan— tag bokföringslagen (1976:125) tillämplig. För flertalet enskilda hu- vudmän, bl.a. kommuner som driver va—verksamheten i aktiebolags— form, är dessutom årsredovisningslagen (1995: 1554) tillämplig.

Reglerna om kommunal redovisning ses för närvarande över. Inom Finansdepartementet har i april 1996 upprättats en departementspro- memoria Kommunal redovisning (Ds 1996:30). Promemorian har re— missbehandlats. Regeringen har i 1996 års budgetproposition aviserat att den under hösten 1996 avser att lägga förslag till en ny lag om kommunal redovisning (prop. 1996/9711 volym 9).

I promemorian föreslås en ny lag om kommunal redovisning som skall gälla den externa redovisningen. Inom den privata sektorn mot- svaras lagen av bl.a. bokföringslagen och årsredovisningslagen. Den kommunala externredovisningens syfte är enligt promemorian att ge fullmäktige, kommuninvånarna och andra intressenter relevant infor- mation om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställ- ning (s. 55). Denna information skall utformas så att den underlättar styrning och uppföljning av den kommunala verksamheten.

Som skäl för en ny lagstiftning anges att de specifika förutsättningar som gäller för kommunal verksamhet gör att befintlig redovisnings- lagstiftning inte är direkt överförbar och tillämpbar på kommunal verksamhet. Detta gör att det är motiverat med en särskild redovis— ningslag. Onödig detaljreglering bör undvikas. En mer översiktlig lag- stiftning lämnar utrymme för en önskvärd fortlöpande utveckling av redovisningspraxis.

Enligt förslaget skall bokföring och redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Förslaget till lag följer i tillämpliga delar bokföringslagens systematik och innehåll. Således behandlar lagen bokföring och årsredovisning med bestämmelser om förvaltningsberättelse, balans- och resultaträkning, finansieringsanalys samt en sammanställd redovisning som omfattar även kommunal verk— samhet som bedrivs genom annan juridisk person.

Avgränsning av verksamheten

Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om redovisning. Den om- ständigheten innebär, som redovisats i det föregående, inte att den som bedriver va—verksamhet inte är underkastad regler om redovisning. Drivs verksamheten av en kommunal förvaltning, gäller sålunda kom- munallagens redovisningsregler och kommunens eget reglemente om redovisning. Drivs den av ett kommunalt eller enskilt bolag eller en ekonomisk förening, är bokföringslagen tillämplig och normalt även den nya årsredovisningslagen.

Regelsystemen i de nämnda lagarna ger dock närmast bara anvis- ningar för den externa redovisningen. Det innebär bl.a. att det saknas regler för avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvaltningsform. Kommunallagens regler innebär således inte något krav på att va—verksamheten skall separeras från t.ex. gatu- eller parkförvaltningen. Tvärtom lämnar kommunallagen kommunerna stor frihet att sj älva välja förvaltningsorganisation.

En bra redovisning är av stor betydelse för att huvudmannen för en va—anläggning skall kunna bedöma verksamheten vid den egna an- läggningen. En bra redovisning skall fungera som ett verktyg som be- hövs för att verksamheten skall kunna bedrivas i effektiva former. Vad som emellertid är lika viktigt är att en bra redovisning är en grundläg— gande förutsättning för att brukare, kommuner och de instanser som prövar frågor enligt va—lagen skall kunna bedöma skäligheten av taxa och uttag av avgifter.

I flera uppmärksammade mål enligt va—lagen har det kunnat konsta- teras att redovisningen hos olika huvudmän varit så bristfällig att den inte kunnat läggas till grund för beräkning av avgifterna. Sådana bris- ter är naturligtvis mycket allvarliga. Bilden kompliceras dock av att viktiga brister gällt avgränsningen mot annan kommunal verksamhet, i första hand fördelningen av gemensamma kostnader. I dessa delar ger

som nämnts varken kommunallagen eller den föreslagna lagen om kommunal redovisning någon ledning, eftersom dessa behandlar den externa redovisningen. Mot bakgrund av de problem som iakttagits vid prövning enligt va—lagen anser vi att det kan finnas behov av att i denna lag införa särskilda regler om extemredovisning.

God redovisningssed

Redovisningsreglema för kommunal och privat verksamhet närmar sig alltmer varandra. Sedan lång tid tillbaka gäller för privat näringsverk- samhet att redovisning skall ske med iakttagande av god redovisnings- sed. I 2 5 bokföringslagen anges att bokföringsskyldigheten skall full- göras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I 2 kap. 2 5 årsredovisningslagen anges att årsredovisningen skall upprät- tas på ett överskådligt sätt och i överensstämmelse med god redovis- ningssed. För kommunal redovisning gäller motsvarande krav på att bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överens- stämmer med god redovisningssed. Med hänsyn till att redovisningen regleras på ett i allt väsentligt likartat sätt för både kommuner och för privata näringsidkare, saknas det anledning att i denna lag införa gene- rella bestämmelser om redovisning. Det räcker med att erinra om att bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överens— stämmer med god redovisningssed.

Avskild redovisning

För att det skall vara möjligt att fastställa underlaget för taxa och av- gifter behöver det finnas förutsättningar att beräkna nödvändiga kost- nader för verksamheten. Förutsättningama för detta saknas, om verk- samheten redovisas tillsammans med annan verksamhet som huvud- mannen driver. Eftersom varken nuvarande eller föreslagna regler om kommunal redovisning ställer krav på en sådan avgränsning, måste kraven ställas i denna lag.

Den grundläggande förutsättningen bör vara att verksamheten vid en va—anläggning redovisas skild från annan verksamhet som huvudman- nen driver. Utgångspunkten bör vara att redovisningen inte får hålla lägre standard eller vara allmänt mindre upplysande av det skälet att huvudmannen även bedriver annan verksamhet. Kravet på redovisning

bör innefatta att huvudmannen upprättar en särskild redovisning för verksamheten vid den allmänna va—anläggningen.

Det är viktigt för kommunerna att göra en översyn av de fördel- ningsnycklar som gälla mellan kommunens skatte- och avgiftsfinansie- rade verksamheter. Av flera skäl, inte minst av hänsyn till brukarna, är det också viktigt att det sker en öppen redovisning av de fördelnings- grunder som använts eller att det på annat sätt anges vilka principer som legat bakom fördelningen av gemensamma kostnader. Fördel— ningen kan gälla kostnader för t.ex. lokaler, inventarier, ledningsfunk- tion, personal och tjänster av administrativ natur. Sådana kostnader kan fördelas efter olika metoder. Ofta används fördelningsnycklar som är grundade på någon form av schablon. Det går inte att uppställa några särskilda krav på de fördelningsgrunder som används utöver att de faktiskt speglar vad som är en rimlig fördelning.

Frågan om avgränsning behöver ges en uttrycklig reglering. I lagen bör därför tas in en bestämmelse om att det av redovisningen skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemen- samma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.

I de fall huvudmannen bedriver flera verksamheter torde man kunna utgå från att huvudmannen är skyldig att upprätta årsredovisning. Det bör inte behöva ställas några särskilda krav på hur va—verksamheten skall vara redovisad, om den skall ingå som ett eget avsnitt i den årsre- dovisningen eller fogas till årsredovisningen som en bilaga. Den be- dömningen bör kunna överlåtas på huvudmannen. Avgörande kan t.ex. vara om fördelningen av kostnads- och intäktsposter kan redovisas i ett notsystem eller i en separat bilaga.

Tillgänglighet

Enligt 8 kap. 21 5 kommunallagen skall årsredovisningen hållas till- gänglig för allmänheten från och med kungörandet av det samman— träde med fullmäktige då årsredovisningen skall godkännas. Motsva- rande offentlighetskrav bör gälla de allmänna va—anläggningar som inte drivs av en kommun. Det är i och för sig inte nödvändigt att årsre- dovisningen hålls allmänt tillgänglig. Däremot har brukarna ett berät- tigat krav att få ta del av redovisningen.

Tidpunkten när redovisningen görs tillgänglig måste knytas till nå- gon annan tidpunkt än fullmäktiges sammanträde, även om den bör bestämmas efter motsvarande principer. Den naturliga tidpunkten bör

vara när huvudmannens beslutande organ fattar beslut om årsredovis- ningen. I t.ex. ett aktiebolag fattas beslutet enligt 9 kap. 5 5 aktiebo- lagslagen ( 197521385) av ordinarie bolagsstämma som hålls inom sex månader efter utgången av räkenskapsåret och i en samfällighetsföre- ning av föreningsstämma senast den tidpunkt som framgår av stad- gorna. I lagen bör tillgängligheten knytas till den tidpunkt när huvud- mannen fastställt årsredovisning.

5.5.13. Överklagande

Förslag: Länsstyrelses beslut och kommunens beslut om va—samver- kan och om verksamhetsområde får överklagas hos Statens va—nämnd. Länsstyrelsens beslut om föreläggande mot en kommun om skyldighe- ten att se till att en va—anläggning kommer till stånd får överklagas en- dast av kommunen.

Gällande rätt

Prövningssystemet enligt va—lagen är relativt komplicerat. Uppdel— ningen på olika prövningsvägar har gjorts med utgångspunkt i att tvis— ter mellan enskild och huvudman prövas aV Statens va—nämnd, medan frågor som rör förhållandet mellan enskild och det allmänna prövas av länsstyrelse. Vissa av länsstyrelsens beslut överprövas av regeringen. Det gäller ålägganden mot kommun enligt 2 5, föreskrift om verksam- hetsområde enligt 65 och allmänförklaring av va—anläggning enligt 31 5. Avser länsstyrelsens beslut åläggande mot huvudman enligt 7 5, förordnande av syssloman enligt 33 5 första stycket, arvode till syss- loman enligt 33 5 andra stycket eller ersättning till sakkunnig enligt 35 5 andra stycket, skall beslutet prövas av allmän förvaltningsdom- stol, vilket från och med. den 1 juni 1995 innebär länsrätt.

Övriga frågor enligt va—lagen prövas av Statens va—nämnd. Hit hör mål om inlösen av va—anordning enligt 15 5, ersättning enligt 16 5, mål enligt 29 a 5 om återbetalning av avgift samt mål om tvist mellan huvudman och fastighetsägare som rör va—fråga enligt lagen. Sådan tvist kan avse brukningsrätt, avgiftsskyldighet, tillämpningen eller tolkningen av allmänna bestämmelser eller taxa, giltigheten av avtal, skadestånd, avstängning av vattentillförsel, m.m. Va—nämndens beslut överklagas till allmän domstol, Svea hovrätt i dess sammansättning av vattenöverdomstol.

Större delen av de allmänna va—anläggningarna står under kommu- nal förvaltning. Beslut om bl.a. taxa och allmänna bestämmelser fattas därför av kommunfullmäktige, eller i undantagsfall av en nämnd. Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om överprövning av kommu- nala beslut enligt va—lagen. Som redovisas ovan avser Va—nämndens prövning endast tolkning och tillämpning av dessa frågor. Eftersom det inte finns särskilda föreskrifter om överklagande av beslut om taxa el- ler allmänna bestämmelser, blirkommunallagens regler om laglighets- prövning tillämpliga på dessa beslut. Motsvarande torde också gälla kommunens beslut att inrätta eller vägra inrätta en allmän va—anläggning samt vissa beslut om verksamhetsområde.

Laglighetsprövning av en kommuns beslut regleras i 10 kap. kom- munallagen. Av l 5 framgår att varje kommunmedlem kan få laglighe- ten av en kommuns beslut prövad av en förvaltningsdomstol. Förfa- randet enligt 10 kap. kommunallagen skiljer sig i flera avseenden från de förfaranden som i övrigt tillämpas i förvaltningsdomstol eller som tillämpas i allmän domstol.

Vid prövningen av överklagandet får domstolen enligt 10 kap. 10 5 inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång. Ett överklagat beslut skall enligt 8 5 upp- hävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Denna uppräkning av grunder för upp- hävande av beslutet är uttömmande. Om beslutet upphävs, får något annat beslut inte sättas i det överklagade beslutets ställe.

Statens va—nämnd

Statens va—nämnd inrättades i samband med reformen år 1970. Tidiga- re hade prövningen av tvister mellan huvudman och brukare prövats av länsstyrelse och allmän domstol. En av olägenheterna med det dåva- rande systemet Var att vissa ärendetyper kunde prövas av både länssty— relse och domstol. För att komma ifrån denna olägenhet gavs Va—nämnden exklusiv behörighet att pröva tvister i va—frågor. Nämn— dens avgörande tillades samma verkan som domstols dom. Bestämmelser om Va—nämnden gavs ursprungligen direkt i va—lagen. I samband med att Va—nämnden år 1976 gavs behörighet att handlägga även mål om fjärrvärme bröts bestämmelserna om nämnden

ut till en egen lag, lagen (1976:839) om Statens va—nämnd. För nämn- den gäller därutöver instruktionen (1970:350) för Statens va—nämnd.

Va—nämnden består av ordföranden och fem andra ledamöter. Ord- föranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga le— damöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet av tekniska frågor om vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. Två skall vara väl förtrogna med förvaltning och skötsel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En ledamot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—förhållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtrogen med va—förhål- landen eller värmeförsörjning för annan bebyggelse än bostäder. I den utsträckning det behövs skall för en ledamot finnas en ersättare. För närvarande finns för ordföranden förordnad en ersättare på heltid och en ersättare som kallas in när arbetsbelastningen är hög.

I Va—nämnden arbetar även annan lagfaren personal, främst hov- rätts- och kammarrättsassessorer. De har i första hand till uppgift att bereda och föredra mål. Nämndens Ordförande uppdra åt sådan perso- nal att handlägga vissa enklare mål. Möjligheterna att ge ett sådant uppdrag utvidgades genom ändringar i 6 5 lagen om Statens va—nämnd, som trädde i kraft den 1 juli 1996 (se prop. 1995/96:188 s. 23).

Regeringen förordnar ordförande, övriga ledamöter och ersättare i nämnden. En ledamot skall förordnas på viss tid.

Förfarandet i nämnden regleras i huvudsak genom lagen om Statens va—nämnd. Därutöver tillämpas vissa bestämmelser i rättegångsbalken. Eftersom Va—nämnden inte har ställning av domstol tillämpas i övrigt förvaltningslagen (1986z223).

En prövningsväg

I vårt uppdrag ligger bl.a. att undersöka behovet av skilda prövnings- vägar för olika beslut enligt lagen. Den nuvarande ordningen har kriti- serats från olika utgångspunkter. Den mest omfattande kritiken gäller förhållandet att va—taxan skall kunna prövas både av Statens va—nämnd som tvist mellan brukare och huvudman och av förvalt- ningsdomstol som laglighetsprövning. Motsvarande gäller för övrigt även prövningen av sådana mera sällan förekommande frågor som t.ex. beslut om allmänna bestämmelser. En annan brist i den nuvarande ordningen är att regeringen fortfarande belastas med prövning av

överklaganden enligt va—lagen, trots att riksdagen redan år 1984 god- tog regeringens förslag till riktlinjer för besvärsprövningen (prop. 1983/84:120). Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis.

Prövningen av frågor enligt va—lagen omfattar totalt sett ett relativt litet antal mål och ärenden. De flesta målen prövas av Statens va—nämnd. Antalet mål hos nämnden har under en följd av år varit re- lativt konstant. Normalt kommer det in ca 220 mål per år. Därvid har mål som berör flera brukare, räknats som ett mål. Antalet mål i för- valtningsdomstol som avser laglighetsprövning av ett kommunalt be- slut enligt va—lagen är litet. Under hela 1990—talet har det totalt sett inte kommit in mer än ett 20—tal mål. Det måste antas att i merparten av dessa mål har talan i motsvarande fråga väckts även hos Va—nämn- den. Antalet ärenden hos regeringen enligt va—lagen uppgår inte till mer än ett par, tre ärenden per år. Förutom några ärenden om allmän- förklaring, har det under de senaste tio åren uteslutande varit fråga om förelägganden mot en kommun angående skyldigheten att enligt 2 5 va—lagen ordna en allmän va—anläggning.

De olägenheter som finns med den nuvarande ordningen berör i och för sig ett begränsat antal ärenden. Just den begränsade mängden ären— den skapar emellertid förutsättningar för en gemensam prövningsväg. Enligt vår bedömning bör den mest ändamålsenliga ordningen vara att samla prövningen hos en instans, Statens va—nämnd. Nämnden har ge- nom sin sammansättning en bred kunskap om hela va—området. Det förfarande som tillämpas hos Va—nämnden i mål enligt va—lagen har visat sig vara väl anpassat till de frågor nämnden har att pröva. Ut- gångspunkten för våra överväganden har därför varit att överklaganden av beslut enligt denna lag skall prövas av Statens va—nämnd.

Prövning av länsstyrelsens beslut

I utredningens tidigare betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) gjordes en utförlig redovisning av strä- vandena att avlasta regeringen förvaltningsärenden och av Europakon- ventionens krav på rätt till domstolsprövning. Därvid redovisades bl.a. riktlinjerna i prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med be- svärsärenden. Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Enligt vår

bedömning finns det hos regeringen inga ärenden enligt va—lagen som är av den art att en politisk styrning av praxis är nödvändig.

Från kommunalt håll har intagits ståndpunkten att ett åläggande en- ligt 2 5 va—lagen innebär en inskränkning av det kommunala planmo- nopolet. För ett sådant åläggande kan annan ordning inte komma i fråga än att prövningen i sista hand skall göras av regeringen.

Vi har i avsnittet om kommunens ansvar för va—försörjningen före- slagit att ansvaret endast skall avse en skyldighet att se till att en va—anläggning kommer till stånd. Vidare har vi föreslagit att den skyldigheten skall kunna fullgöras genom en va—samverkan, där fas- tighetsägare ges ansvaret för utförande och drift av anläggningen. Ge- nom dessa förslag blir ett föreläggande mot kommunen betydligt mindre ingripande än tidigare. Utpekandet av ett område där va—för- sörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang, kan t.ex. inte jäm- ställas med prövningen av en detaljplan. Kommunen skall i ett senare steg, efter föreläggandet, göra bedömningen av vem som skall utföra och driva en va—anläggning och om den anläggningen förutsätter upp- rättande av en detaljplan.

Med hänsyn till föreslagna ändringar anser vi att övervägande skäl talar för att prövningen av länsstyrelsens föreläggande mot kommunen skall prövas av Statens va—nämnd. Övriga frågor som prövas av rege- ringen, föreskrift om verksamhetsområde och allmänförklaring av va—anläggning, kan utan problem prövas av Va—nämnden. Vi anser därför att det helt saknas skäl för att belasta regeringen med pröv- ningen av ärenden enligt denna lag. Prövningen bör i stället anförtros Statens va—nämnd.

Prövning av kommunala beslut

Flertalet allmänna va—anläggningar är kommunalt ägda. De drivs ge- nom den kommunala förvaltningen. Kommunen är emellertid inte i la- gens mening att anse som beslutsfattare. Denna uppgift ges i stället åt huvudmannen för den allmänna va—anläggningen. I va—lagen uttrycks detta genom att huvudmannen bestämmer anläggningens verksamhets- område (5 5), meddelar allmänna bestämmelser (22 5) och utformar taxa (27 5). Huvudmannens ställningstaganden kan inte överklagas. Är fastighetsägaren missnöjd är han i första hand hänvisad till att väcka talan hos Statens va—nämnd. Har kommunen fattat ett beslut i egen-

skap av huvudman kan, som tidigare nämnts, beslutet angripas i den ordning som gäller för laglighetsprövning av kommunalt beslut.

De förslag som vi lämnat om va—samverkan, verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa innebär att kommunen i ett antal fall direkt i lagen anges som beslutsfattare. Besluten är av mycket olika ka- raktär. Ett beslut om va—samverkan riktar sig till en bestämd krets fas- tighetsägare och kan innebära påtagliga inskränkningar i rådigheten över egendomen. Beslut om verksamhetsområde kan gälla alltifrån en enstaka fastighet till betydande delar av en kommun. Beslut om taxa och allmänna bestämmelser riktar sig alltid till en mycket vid krets och, som tidigare redovisats, måste dessa beslut anses som en form av normgivning.

Vi har i avsnitt 5.5.5 förutsatt att ett beslut om va—samverkan skall kunna prövas i sin helhet. Vidare föreslår vi i slutet av detta avsnitt att den enskildes möjligheter att påfordra att fastigheten kopplas till en allmän va—anläggning skall knytas till möjligheten att påfordra en för— ändring av anläggningens verksamhetsområde. Båda dessa kommunala beslut är av den karaktären att de bör kunna överklagas och därvid prövas i sin helhet. I likhet med vad som föreslagits beträffande pröv- ningen av länsstyrelsens beslut, anser vi att prövningen av besluten om va—samverkan och verksamhetsområde bör kunna anförtros Statens va—nämnd.

Kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser är däremot av en helt annan karaktär. Det kan inte komma i fråga att tillämpa van- liga förvaltningsrättsliga regler för prövningen av dessa beslut. Som exempel på problem kan nämnas att kretsen taleberättigade i en för- valtningsprocess skulle bli alltför snäv, att en prövande instans inte kan tillåtas att ändra ett så fördelningspolitiskt känsligt ställningsta- gande som ett beslut om taxa eller att beslut om taxa och allmänna be- stämmelser för sin giltighet skulle vara beroende av att besluten inte har överklagats. Det är naturligtvis möjligt att tillskapa en processord- ning som beaktar beslutens särskilda karaktär. Med hänsyn till att det rör sig om mycket få ärenden per år framstår dock en sådan lösning som onödigt ingripande. Trots de problem som redovisats i avsnitt 5.4.6, bl.a. risken för dubbelprövning, anser vi att kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser, i likhet med i dag, endast skall kunna angripas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Övriga överklagade beslut

De övriga ärenden som i dag inte prövas av Statens Va—nämnd, dvs. sådana beslut av länsstyrelsen som prövas av förvaltningsdomstol, är mycket sällan förekommande. Enligt uppgift från Domstolsverket har det under den första hälften av 1990—talet kommit in endast ett mål av denna kategori. Med hänsyn till det nära samband som föreligger med övriga mål enligt va—lagen saknas det skäl att behålla en särskild prövningsväg för denna kategori av mål. Vår slutsats är därför att all prövning av mål enligt denna lag, förutom beslut om taxa och allmän- na bestämmelser, skall samlas hos Statens va—nämnd.

5.5.14. Övriga frågor

Förslag: När en fastighet skall kopplas till den allmänna va—anlägg- ningen får huvudmannen undersöka fastighetens va—installation. Hu- vudmannen får förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till anläggningen, om installationen har väsentliga brister.

När det behövs får huvudmannen även senare undersöka va—instal— lationen och dess brukande.

Huvudmannens rätt att undersöka en va—installation

Huvudmannen får enligt 20 5 va—lagen undersöka en fastighets va—in— stallation och dess brukande, när det behövs. Bestämmelsen har såvitt känt aldrig blivit rättsligt prövad.

Huvudmannens rätt att när det behövs undersöka en va—installation hade sin motsvarighet i 1955 års lag. I förarbetena till lagen anförde departementschefen att från teknisk synpunkt är hela systemet, inklu— sive servisledningar, kranar och andra anordningar, att anse som en sluten enhet (prop. 1955:121 5. 91). Han anförde vidare att med hänsyn till att huvudmannen bär ansvaret för att anläggningen som helhet fun- gerar på ett tillfredsställande sätt bör huvudmannen genom en uttryck- lig bestämmelse tillförsäkras rätt att, när så erfordras, erhålla tillträde till markområde eller lokal, där det finns en va—installation och att un- dersöka anordningen.

Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) har till oss framfört att bestämmelsen i 20 5 har ansetts ge huvudmannen rätt att undersöka en installation först när en skada har inträffat. Då kan det

emellertid enligt VAV vara för sent med stora skadeståndsanspråk som följd. VAV föreslår därför att huvudmannen skall beredas tillfälle att undersöka va—installationen innan den kopplas till den allmänna va—anläggningen. Om va—installationen kan medföra skada eller olä- genhet för huvudmannen eller annan, bör huvudmannen enligt VAV kunna förbjuda att fastighetsägaren kopplar installationen till anlägg- ningen.

Undersökningsrätt

Det är enligt vår mening tveksamt om den nuvarande bestämmelsen begränsar huvudmannens rätt att undersöka en fastighets va—installa- tion på det sätt VAV anser. I avsaknad av klargörande avgöranden är rättsläget i och för sig oklart. De uttalanden som departementschefen gjorde i förarbetena till 1955 års lag tyder dock på att huvudmannen har en långgående rätt att undersöka en va—installation. För detta talar att departementschefen betonade vikten av att se hela systemet som en sluten enhet. I vart fall bör den nuvarande bestämmelsen inte vara ett hinder mot att undersöka en installation innan den kopplas till den all— männa anläggningen.

Den uppfattning som VAV gett uttryck för är emellertid spridd. Mot bakgrund av de oklarheter som finns beträffande den nuvarande be- stämmelsen kan det finnas anledning att förtydliga lagtexten så att be- stämmelsens syfte framgår tydligare. Vi föreslår därför att bestämmel- sen ges lydelsen att huvudmannen får undersöka en fastighets va—in- stallation, när fastigheten skall kopplas till den allmänna va—anlägg- ningen. När det behövs, får huvudmannen även senare undersöka un- dersöka va—installationen och dess brukande.

Förbud mot va—installation

Huvudmannens möjligheter att direkt ingripa mot en försumlig fastig- hetsägare är i dag begränsade till att med stöd av 30 5 va—lagen stänga av vattentillförseln. Vid sidan av denna möjlighet finns fastighetsäga- rens skadeståndsskyldighet enligt 29 5 va—lagen.

Om en fastighetsägare avser att koppla en bristfällig va—installation till den allmänna va—anläggningen, kan möjligheten att stänga av vatt— net vara av begränsat värde. Detta gäller särskilt om bristerna avser

avloppsdelen av en installation, t.ex. en verkstad som inte har installe- rat en Oljeavskiljare.

Huvudmannens möjligheter att reagera mot bristfälliga va—installa— tioner är alltför begränsade. Svårigheten med olika former av förbud och restriktioner, är dock att förbud tenderar att skapa nya problem som kan vara väl så allvarliga som de problem förbudet var avsett lösa. Ett exempel är att avstängning av vattentillförseln ofta skapar sanitära problem av så allvarlig art att avstängning av vatten inte är en fram- komlig metod när det gäller bostadsfastigheter. I detta fall skulle emellertid en möjlig lösning vara att huvudmannen får en ytterligare möjlighet att reagera redan innan en tillkoppling skett. Om ett förbud mot tillkoppling får meddelas endast i detta skede, bör de sanitära och miljömässiga problemen bli begränsade.

Möjligheten att använda förbud bör begränsas till de fall där hu- vudmannen i dag är berättigad att stänga av vattentillförseln, dvs. i princip när fastighetsägarens försummelse är väsentlig. Genom att ut- forma förutsättningama för förbudet i överensstämmelse med förut- sättningama för avstängning av vatten utökas inte de situationer när restriktioner får användas. Däremot ges huvudmannen ett alternativ i de situationer när en avstängning av vattnet skulle vara verkningslös. Vi föreslår därför att huvudmannen får förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmänna va—anläggningen, om va—installation har väsentliga brister.

Frågor som inte föreslås bli behandlade i lagen om vattenförsörjning och avlopp

Preskription

I förhållandet mellan huvudman och fastighetsägare gäller de pre- skriptionsregler som följer av preskriptionslagen (1981:130). Enligt huvudregeln i 25 första stycket preskriberas en fordran efter tio år. Preskriptionstiden är dock enligt andra stycket tre år för fordran mot en konsument, om fordringen avser en vara, tjänst eller nyttighet som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit kon- sumenten för huvudsakligen enskilt bruk. Frågan om huvudmannens fordran på en fastighetsägare är att betrakta som en konsumentfordran har prövats av Högsta domstolen (se NJA 1988z503). Domstolen fann

där att huvudmannens fordran på avgifter var att anse som en sådan konsumentfordran som preskriberas efter tre år.

Referensgruppen har i sin rapport med förslag till ny va—lag före- slagit att även fastighetsägarens fordran på huvudmannen skall pre- skriberas efter tre år. Som skäl har gruppen anfört bl.a. att man genom en förkortad preskriptionstid undviker långdragna och kostsamma åt- gärder för att återställa ofta små, felaktigt uttagna avgifter. Ett ytterli- gare argument som anförs är att de ekonomiska konsekvenserna i slut- ändan slår tillbaka på avgiftskollektivet. Det kan enligt gruppen inte anses tillfredsställande att fel eller brister i taxesättningen skall få vitt- gående effekter för framtida avgiftskollektiv.

Vi anser att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att i denna lag införa särskilda preskriptionsregler. Referensgruppens förslag om en preskription efter tre år innebär att det i praktiken sällan blir möjligt att pröva om huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Huvudman- nen anses nämligen ha rätt att jämna ut över- och underskott under en tid av tre år. Det är först efter denna tid som det går att konstatera om huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Vid den tidpunkten skulle alltså fordran redan vara preskriberad.

Milj ökonsekvensbeskrivning

När en allmän va—anläggning eller en utvidgning av en sådan anlägg- ning planeras skall enligt 12 a 5 va—lagen, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, huvudmannen upprätta en mil- jökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av den inverkan anläggningen har på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen trädde i kraft den ijanuari 1994.

Enligt vår bedömning fyller den särskilda bestämmelsen i va—lagen i dag ingen egen funktion. Bestämmelsen är inte kopplad till någon form av tillstånd eller annat beslut. Däremot gäller generellt sedan den 1 ja- nuari 1996 att vid upprättandet av program för detaljplan, skall för nu aktuella anläggningar även upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Tillkomsten av sådana anläggningar som har en betydande påverkan på miljön får nämligen regelmässigt anses omfattas av kravet i 5 kap. 1 5 PBL om prövning i en detaljplan. Därutöver gäller vid prövning för tillstånd enligt miljöskyddslagen att ansökan skall innehålla en mil- jökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en

planerad anläggnings inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser.

Vi anser därför att behovet av miljökonsekvensbeskrivningar är till- räckligt reglerat i annan lagstiftning. En motsvarande bestämmelse tjä- nar därför inget syfte i lagen om vattenförsörjning och avlopp.

6. Fastighetsplan

I detta avsnitt diskuteras behovet av att vid sidan av detaljplanen ha en särskild planform, fastighetsplanen, genom vilken bestämmelser ges om fastighetsindelningen m.m. inom detaljplaneområden. Vår be- dömning är att fastighetsplanen inte längre bör utgöra en särskild plan- form och att motsvarande bestämmelser i stället inarbetas i detaljpla— nen. Vidare föreslås att bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. i en detaljplan skall grundas på samma villkorsregler som sedan skall tillämpas vid en efterrföljande lantmäteriförrättning.

6.1. Inledning

Regler om fastighetsplan finns i 6 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Fastighetsplanen kan ses som en moderniserad form av det tidi- gare tomtindelningsinstitutet i 1947 års byggnadslag. En fastighetsplan kan bara antas för områden som omfattas av detaljplan.

I en fastighetsplan kan bestämmelser ges om framför allt fastighets- indelningen och gemensamhetsanläggningar. Reglerna om förfarandet m.m. överensstämmer i huvudsak med de regler som gäller för detalj— plan.

En av utgångspunkterna för utredningsarbetet är enligt direktiven att regelsystemet skall förenklas där så är möjligt. Härvid inställer sig frå- gan om det kan vara rationellt att ha två planformer, detaljplan och fastighetsplan, som omfattar samma områden och där det inte förelig- ger några grundläggande skillnader mellan de frågor som kan regleras i de olika planerna.

I det följande skall frågan om en sammanslagning av de två plan- instituten tas upp till behandling. Vidare skall en diskussion föras om formerna för s.k. båtnadsprövning i detaljplan.

6.2. Gällande rätt

6.2.1. Reglerna om fastighetsplan i 6 kap. PBL

För ett område som omfattas av detaljplan skall fastighetsplan antas, om det behövs för genomförande av en ändamålsenlig fastighetsin- delning, om detaljplanens genomförande i andra fall underlättas genom en fastighetsplan och om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig (6 kap. 3 5).

Fastighetsplanen skall omfatta ett lämpligt avgränsat område och behöver alltså inte omfatta hela detaljplaneområdet (6 kap. 4 5). Den får inte strida mot detaljplanen, men om syftet med detaljplanen inte motverkas, får mindre avvikelser göras. I sådana fall skall detaljplanen anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen (6 kap. 5 5).

I en detaljplan får bestämmelser meddelas om principerna för fas- tighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar (5 kap. 7 5 första stycket 12). I en fastighetsplan kan preciserade, rättsligt bindande bestämmelser meddelas i dessa hänseenden.

Innehållet i en fastighetsplan regleras i 6 kap. 6 5. I den mån det be- hövs med hänsyn till syftet med planen skall anges fastighetsindel— ningen, vilka servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas, de anläggningar som skall ut- göra gemensamhetsanläggningar samt de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningama och de utrymmen som skall tas i an- språk för anläggningarna.

I överensstämmelse med vad som gäller för detaljplan enligt 5 kap. 25 första stycket skall vid upprättande av en fastighetsplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsför- hållanden som kan inverka på planens genomförande (6 kap. 4 5 första stycket).

Om en fastighetsplan skall reglera fastighetsindelningen eller ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättigheter, skall 3 kap. 1 5 fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, med allmänna lämplighetsvillkor tillämpas (6 kap. 45 andra stycket). Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning, tillämpas 5 och 6 55 anläggningslagen (1973:1149), AL, med vissa villkor för in— rättande av gemensamhetsanläggning. Om bestämmelser skall ges om ledningsrätt, tillämpas 65 ledningsrättslagen (1973:1144), med vissa

villkor för upplåtelse av ledningsrätt (6 kap. 4 5 andra och tredje styckena).

I 6 kap. 8 5 finns bestämmelser om vilka handlingar en fastighets— plan skall bestå av och i 6 kap. 9 5 finns en bestämmelse om planbe- skrivningen. Paragraferna har samma innehåll som motsvarande be- stämmelser i 5 kap. 9 5 första stycket och 5 kap. 10 5 om detaljplan.

I 6 kap. 10 5 finns bestämmelser om hinder mot att ändra eller upp- häva en fastighetsplan under genomförandetiden, vilka överensstäm- mer med motsvarande bestämmelser i 5 kap. 11 5 första och andra styckena för detaljplan. Vid ändring av en detaljplan under genomfö- randetiden kan ersättning aktualiseras (14 kap. 5 5 PBL). Någon mot- svarande ersättningsbestämmelse finns inte vid ändring av en fastig- hetsplan. Eftersom ändringen inte får strida mot detaljplanen, kan det nämligen knappast uppstå någon nämnvärd skada för fastighetsägaren, prop. 1985/86:1, PBL—propositionen, s. 215.

Med hänsyn till fastighetsplanens beroende av detaljplanen finns det i 6 kap. 11 5 bestämmelser om att fastighetsplanen upphör att gälla helt eller delvis när detaljplanen upphävs eller ändras.

Enligt 6 kap. 12 5 första stycket skall detaljplanens förfaranderegler i 5 kap. 18—28 och 30 55 tillämpas när fastighetsplanen upprättas. Om fastighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen, behöver dock samråd inte ske med länsstyrelsen och med andra berörda kom- muner. Inte heller behöver planförslaget sändas till dem. I 6 kap. 12 5 andra stycket finns en föreskrift om att det i fastighetsplanens planbe- skrivning skall redovisas vilken detaljplan som fastighetsplanen hänför sig till och skälen till den utformning av fastighetsplanen som har valts.

Enligt 6 kap. 13 5 antas fastighetsplanen av byggnadsnämnden eller, om planen har upprättats gemensamt med detaljplanen och denna inte skall antas av nämnden, av den som antar detaljplanen.

I 6 kap. 13 5 andra och tredje styckena finns förfaranderegler som överensstämmer med motsvarande regler för detaljplan i 5 kap. 31 5 andra och tredje styckena. I 6 kap. 13 5 fjärde stycket finns särskilda bestämmelser för det fallet att detaljplanen enligt 5 5 skall ha den ut- formning som framgår av fastighetsplanen.

Enligt 6 kap. 14 5 skall bestämmelserna i 6 kap. 3—9, 12 och 13 55 tillämpas även när fastighetsplanen ändras eller upphävs.

Enligt 6 kap. 15 5 gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan som regel först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Motsvarande bestämmelse för detaljplan finns i 5 kap. 34 5. Enligt 6 kap. 155 andra meningen får emellertid byggnadsnämnden under vissa förutsättningar förordna att ett beslut om fastighetsplan som har fattats efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får ge- nomföras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft.

1 6 kap. 165 finns bestämmelser om bl.a. fastighetsplanens bety- delse för rätten att vidta lovfria åtgärder. Motsvarande bestämmelser för detaljplan finns i 5 kap. 36 5.

6.2.2. Den rättsliga betydelsen av fastighetsplan

Vid tillämpningen av PBL

I 8 kap. 11 5 PBL regleras villkoren för att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas. Som villkor uppställs där bl.a. att åtgärden inte får strida mot den fastighetsplan som gäller för området samt att den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras stämmer överens med den fastighetsplan som gäller för området. Villkoren är dock för- enade med vissa undantag. Enligt 8 kap. 18 a5 kan bygglov under vissa förutsättningar lämnas samtidigt som det fattas beslut om anta- gande, ändring eller upphävande av en fastighetsplan. Å andra sidan kan anstånd med avgörandet om lov beslutas, om arbete för att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan påbörjas (8 kap. 23 5).

I 6 kap. 24 5 PBL finns bestämmelser om kommunens rätt att lösa mark för enskilt bebyggande. Om kommunen är huvudman för all- männa platser, får kommunen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet. Vissa processuella bestämmelser om inlösen finns i 15 kap.

Vid tillämpningen avfastighetsbildningslagstiftningen

F astighetsplanen har inte någon fastighetsbildande verkan och planen innebär heller inte att några gemensamhetsanläggningar, ledningsrätter eller liknande tillskapas. Genomförandet måste alltså ske genom efter-

följande förrättning enligt FBL, AL eller ledningsrättslagen. Härvid har dock fastighetsplanen betydelse i olika hänseenden.

Enligt 3 kap. 2 5 FBL får fastighetsbildning inom område med de- taljplan eller fastighetsplan inte ske i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Som villkor för fastighetsreglering gäller enligt 5 kap. 5 5 FBL bl.a. att fastighetsreglering som har begärts av sakägare får genomföras en- dast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Detta krav gäller emellertid inte om fastighetsregle- ringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med bl.a. gällande detalj plan eller fastighetsplan.

Enligt 5 kap. 1 5 FBL kan servitut bildas genom fastighetsreglering. Som villkor gäller härvid bl.a. de i 5 kap. 8 5 upptagna grundläggande bestämmelserna om regleringsfastigheternas sammansättning och om de storleksförändringar som får vidtas. Vidare gäller villkoret i 7 kap. 1 5 enligt vilket servitut som bildas genom fastighetsreglering skall va- ra av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. De nu nämnda villkoren gäller emellertid inte för bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan (7 kap. 1 5 tredje stycket).

I 7 kap. 4 och 5 55 finns vissa villkor för att servitut skall få ändras eller upphävas. Enligt 7 kap. 65 gäller inte dessa bestämmelser för ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har medde- lats i en fastighetsplan. I sådana fall gäller inte heller det nämnda vill- koret i 5 kap. 8 5.

Slutligen kan fastighetsplanen ha betydelse i samband med inlösen enligt bestämmelserna i 8 kap. FBL. I samband med fastighetsregle- ring kan förordnas att fastighet som ingår i regleringen eller del av så- dan fastighet skall genom inlösen avstås för att överföras till annan fastighet. För sådan inlösen gäller vissa inskränkningar som framgår av 5 kap. 7 5 (mark tillsammans med byggnad) och 8 kap. 1—3 55. Om områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fastighet tillhör olika ägare, får enligt 8 kap. 4 5 ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de nämnda inskränkningarna.

Gemensamhetsanläggning kan inrättas enligt AL vid förrättning som handläggs av lantmäterimyndighet. Enligt 95 AL får en gemensam- hetsanläggning inom område med detaljplan eller fastighetsplan inte

inrättas i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Enligt 5 5 AL får en gemensamhetsanläggning inte inrättas för an— nan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret). Vidare finns i 6 5 ett båt- nadsvillkor. Således får en gemensamhetsanläggning inrättas endast om fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför. För inrättande av en gemensamhetsanläggning för byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet gäller visst liknande villkor. Enligt 6 a 5 AL skall de nu nämnda villkoren inte tillämpas vid anläggningsförrätt- ningen, om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning och anläggningsbeslutet meddelas under detaljplanens genomförandetid.

Enligt ledningsrättslagen kan den som för ledning vill utnyttja ut- rymme inom fastighet få rätt därtill (ledningsrätt). Fråga om lednings- rätt prövas vid förrättning som handläggs av lantmäterimyndighet. En- ligt 85 ledningsrättslagen får en ledningsrätt inom område med de- taljplan eller fastighetsplan inte upplåtas i strid" mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Ledningsrätt får enligt 65 inte upplåtas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Denna bestämmelse skall dock inte tillämpas vid förrätt- ningen om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genom- förandetid (6 a 5).

6.3. Behovet av fastighetsplan enligt förarbetena

PBL—utredningen lade i betänkandet Ny plan- och bygglag (SOU l979:65) fram förslag om reglering av fastighetsplan i 11 kap. som be- handlade vissa frågor om plangenomförande. I PBL—propositionen (s. 209) lämnade departementschefen följande beskrivning av utredning- ens överväganden om behovet av en fastighetsplan:

Enligt utredningen finns det behov av ett institut som motsvarar dagens tomtindelning och som ger möjligheter att i ett planpolitiskt

sammanhang få en helhetsbild av hur fastighetsindelningen skall ut— formas, t.ex. inom ett kvarter. Vidare ansåg utredningen att det också behövs någon form av beslut som kan påskynda genomföran- det genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighets- indelningen. Även frågor om fastighetssamverkan kan det vara lämpligt att pröva i planpolitiska beslut. Det kan gälla gemensam- hetsanläggningar för befintlig bebyggelse, t.ex. vid gårdssaneringar. En annan typ av anläggningar som kan behöva regleras är parke— ringsanläggningar för flera fastigheter.

Enligt utredningens förslag skulle fastighetsplan kunna upprättas både inom och utanför områden med detaljplan. I vissa fall skulle fas- tighetsbildningsmyndigheten kunna upprätta förslag till fastighetsplan. Beslut om antagande skulle dock fattas av kommunen.

Departementschefen anslöt sig i PBL—propositionen (s. 209 f.) till utredningens bedömningar angående behovet av en särskild plan som behandlar genomförandefrågor inom detaljplanelagda områden. Där- emot ansåg han att det inte fanns något behov av en sådan plan i områ— den utan detaljplan, eftersom den fastighetsrättsliga lagstiftningen vid sidan av PBL ansågs fullt tillräcklig i de allra flesta fall.

De ovan redovisade användningsområdena för fastighetsplanen an- sågs av departementschefen innebära att planen många gånger skulle komma att upprättas vid en senare tidpunkt än detaljplanen. Även av rent praktiska skäl ansågs det därför vara en fördel att dessa frågor skall kunna behandlas i en separat handling.

6.4. Användningen av fastighetsplan m.m.

Användningen av fastighetsplan

Utredningen har inte gjort någon närmare undersökning av kommuner- nas tillämpning av reglerna om fastighetsplan. En sådan undersökning gjordes emellertid i samband med ett examensarbete vid Kungliga Tekn. Högskolan (Christer Hedberg och Thomas Holm: Fastighetspla- ner En undersökning av genomförandemedlets användning. Exa- mensarbete nr 132 vid institutionen för fastighetsteknik, KTH, 1992). Här skall i korthet—redovisas resultatet av undersökningen. En utförli- gare sammanfattande redovisning finns i Lantmäteritidskriften 2/94 5. 67 ff.

Undersökningen omfattade 33 kommuner i Mälardalsområdet som besvarade den utsända brevenkäten. Med ledning av dessa svar valdes nio kommuner och en statlig fastighetsbildningsmyndighet för närmare studier.

Det visade sig att det i det undersökta området bara var i stock- holmstrakten som fastighetsplan användes i större utsträckning. Inte ens stora kommuner som Uppsala och Örebro använde sig av fastig- hetsplan i nämnvärd grad. I de allra minsta kommunerna var använ- dandet av fastighetsplan i det närmaste obefintligt.

Fastighetsplaner användes i regel för villabebyggelse i områden som skulle förtätas, förnyas eller saneras. Det var sällan behovet av att reg- lera gemensamhetsanläggningar, servitut m.m. som hade föranlett upp- rättande av fastighetsplan.

Det tycktes genomgående vara så att skilda förvaltningar i kommu- nerna utarbetade de olika plantypema. För detaljplan ansvarade stads- arkitektkontoret eller motsvarande organ, medan fastighetsplan upprät- tades av kommunernas stadsingenjörskontor eller motsvarande mät- ningsorgan.

Olika faktorer eller situationer visade sig ha en mer eller mindre stor påverkan på användandet av fastighetsplaner.