SOU 1996:168
Översyn av PBL och va-lagen : slutbetänkande
Översyn av PBL och va-lagen
SM]
1996: 168
Översyn av PBL och vet—lagen
SM]
1996: 168
w Statens offentliga utredningar
1996 : 168 Inrikesdepartementet
Översyn av PBL och va—lagen
Slutbetänkande av Plan— och byggutredningen Stockholm 1996
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08—690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91—38—20425—8 Stockholm 1996 ISSN 0375—25OX
Till statsrådet och chefen för Inrikesdepartementet
Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planläggning, markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av plan- och bygglagen (1987210). Utredningen har an- tagit namnet Plan- och byggutredningen.
Huvuddelen av frågorna i ursprungsdirektivet och i ett den 28 okto- ber 1993 beslutat tilläggsdirektiv har av utredningen behandlats i be- tänkandena Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94), Miljö och fysisk planering (SOU 199436) och Överprövning av beslut i plan— och byggärenden (SOU 1994:134). Beträffande utredningsman, sakkunniga, experter och sekreterare som medverkat i den delen av ut- redningens arbete hänvisas till det sistnämnda betänkandet.
I tilläggsdirektiv den 23 juni 1994 gavs utredningen i uppdrag att göra en generell översyn av lagstiftningen om plangenomförande och i tilläggsdirektiv den 24 maj 1995 uppdrogs åt utredningen att utveckla och komplettera tidigare lämnade förslag rörande bl.a. de bestämmel- ser i plan- och bygglagen som rör ersättning och reglering i detaljplan samt att se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar. Vidare har regeringen i beslut den 1 februari 1996 uppdra- git åt utredningen att särskilt redovisa sina överväganden i frågan om möjligheten att i detaljplan precisera handelsändamålet.
Som ny särskild utredare förordnades den 1 juni 1995 generaldirek- tören vid dåvarande CFD, numera adjungerade professorn vid Lunds Universitet Sune Andersson.
Som sakkunniga har från den 12 januari 1993 deltagit departements- rådet Kerstin Kåks samt från den 8 november 1995 civilingenjören Bertil Adolfsson, lantmätaren Bert Andersson, avdelningschefen Fred— rik von Platen och departementsrådet Ema Zelmin-Åberg.
Som experter har från den 8 november 1995 deltagit hovrättsasses— sorn Britta Ahnmé—Kågerman (till den 1 september 1996), avdel— ningsdirektören Ivar Eklöf, civilingenjören Tommy Johnson, kammar- rättsassessom Bengt Nordqvist, byrådirektören Anna Peters, lagman- nen Peter Rosén och departementssekreteraren Micaela Schulman, från
den 30 maj 1996 bitr. professorn Thomas Kalbro och från den 1 sep- tember 1996 hovrättsassessorn Nils Cederstiema.
Sekreterare har sedan den 12 januari 1993 varit jur. kand. Stig Ha- gelstam, från den 7 november 1995 fastighetsekonomen Cecilia Undén (till den 15 augusti 1996) och från den 10 juni 1996 civilingenjören Eije Sjödin.
Till utredningen har den 23 januari 1996 knutits två referensgrupper, en med representanter för de politiska partierna och en med represen- tanter för fastighetsägare- och hyresgästintressen. I den förra har ingått riksdagsledamötema Knut Billing (m), Eskil Erlandsson (c), Rune Evensson (s), Sonia Karlsson (s) och Lilian Virgin (s), bitr. borgar- rådssekreteraren Anders Anagrius (vp), kommunalrådet Lisbeth Grön- feldt-Bergman (rn), studeranden Nina Lundström (fp), kommunalrådet Claes Roxbergh (mp) och byråchefen Lennart Sjögren (kd). I den se- nare gruppen har ingått chefsarkitekten Alf Andersson (Riksbyggen), förbundsordföranden Åke Bouvin (Villaägareförbundet), teknikchefen Jan Flodén (HSB), tekniske chefen Per Lilliehorn (SABO), utveck— lingschefen Tom Miller (Sveriges Fastighetsägareförbund), ombuds- mannen Gun-Britt Solberg (Hyresgästernas Riksförbund) och skogs— mästaren Tom Telj er (Lantbrukarnas riksförbund).
Den 9 april överlämnades delbetänkandet Precisering av handels- ändamålet i detaljplan (SOU 199652).
Vi får härmed överlämna Plan- och byggutredningens slutbetänkan- de, Översyn av PBL och va—lagen.
Betänkandet är skrivet i vi—form. Detta skall ses som ett uttryck för att alla som har deltagit i utredningens arbete i allt väsentligt står bakom de förslag som framförs. De båda referensgruppema har dock inte formellt tagit ställning.
Utredningens arbete är härmed avslutat.
Stockholm den 8 november 1996
Sune Andersson
/Stig Hagelstam Eije Sjödin
Innehåll Sammanfattning ................................................................................ 13 F örfattningsförslag ........................................................................... 29 1 Förslag till lag om avgifter för kommunal gatuhållning ...... 29 2 Förslag till lag om vattenförsörjning och avlopp ................. 33 3 Förslag till lag om fördelning av byggrätt ............................ 46 4 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................. 5 1 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ....... 56 6 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ........................................................................... 58 7 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ........................................................................... 60 8 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1 150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 64 9 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973 : 1 150) om förvaltning av samfälligheter .................... 69 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd ................................................................. 70 11 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979z956) ............................................................................. 73 12 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987: 10) ............................................................................... 75 13 Förslag till förordning om ändring i plan- och bygg-
förordningen (1987:3 83) ....................................................... 97
2.1 2.2 2.3
2.4
3.1 3.2
4.1 4.2
4.3 4.4 4.5
Inledning ............................................................................... 99 Principer för ett rationellt plangenomförana'e .................... 101 Inledning ............................................................................... 101 Direktiven ............................................................................. 103 Det nuvarande genomförandesystemet ................................ 104 2.3.1 Ansvar och kostnadsfördelning rörande
gemensamma anordningar ...................................... 104 2.3.2 Fördelningsområde,fördelningsprincip
och process .............................................................. 106 Brister hos det nuvarande genomförandesystemet .............. 108 2.4.1 Bristande effektivitet ............................................... 110 2.4.2 Bristande helhetssyn ................................................ 113 2.4.3 Övriga frågor ........................................................... 1 15 Huvudmannaskap för allmänna platser ............................... 1 17 Gällande rätt ......................................................................... 1 17 Överväganden och förslag .................................................... 120 Gatukostnader ...................................................................... 1 27 Direktiven ............................................................................. 127 Regleringen i PBL ................................................................ 128 4.2.1 Skyldighet att iordningställa gator m.m .................. 128 4.2.2 Åtkomst av mark ..................................................... 128 4.2.3 Gatukostnader .......................................................... 129 Renhållningslagen ................................................................ 130 Enskilda vägar ...................................................................... 131 Bakgrunden till de nuvarande gatukostnadsreglema och tidigare reformförslag .................................................... 132 4.5.1 Inledning .................................................................. 132 4.5.2 Reglerna om kostnadsuttag i byggnads-
lagstiftningen före 1982 .......................................... 132 4.5.3 Gatukostnadsutredningen ........................................ 133 4.5.4 Remissyttrandena .................................................... 136 4.5.5 Försöksverksamhet .................................................. 137 4.5.6 Propositionen 1980/81 : 165 ..................................... 139
4.5.7 Departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader .......................................................... 1 4 1
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
5.1 5.2
5.3 5.4
4.5.8 PBL—propositionen .................................................. 142 Tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna .................. 143 4.6.1 Före 1982 ................................................................. 143 4.6.2 Efter 1982 ................................................................. 144 Omfattningen av och kostnaderna för kommunal väghållning ............................................................................ 147 4.7.1 Kommunernas väghållningsansvar .......................... 147 4.7.2 Kostnaderna för väghållningen ................................ 148 Principer för kostnadsfördelningen enligt EVL, AL och va—lagen ......................................................................... 150 4.8.1 EVL .......................................................................... 150 4.8.2 AL ............................................................................ 151 4.8.3 EVL—utredningen ..................................................... 152 4.8.4 Va—lagstiftningen ..................................................... 152 Uttag av gatukostnadsersättningar enligt äldre lagstiftning ............................................................................ 154 Överväganden och förslag .................................................... 157 4.101 Reformbehov ........................................................... 157 4.102 Metoder att finansiera gatukostnader ...................... 160 4.103 Huvudinriktningen för en reform ............................ 165 4.104 Ekonomiska konsekvenser av en utökad gatu-
kostnadsskyldighet för fastighetsägarna ................. 168 4.10.5 Ett taxesystem för gatukostnader ............................ 171 4.106 Övergångsregleringen .............................................. 191 Vattenförsörjning och avlopp ............................................... 195 Inledning ............................................................................... 195 Bakgrunden till lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar ............................................................. 197 5.2.1 1955 års va—lag ........................................................ 197 5.2.2 1970 års va—lag'. ....................................................... 201 5.2.3 Lagstiftning efter år 1970 ........................................ 203 5.2.4 Utredningsförslag i övrigt under 1990—talet ........... 205 Anläggningslagen ................................................................. 208 Överväganden om reformbehov ........................................... 212 5.4.1 Den framtida utbyggnaden för vattenförsörjning
och avlopp ................................................................ 212
5.4.2 Verksamhetsområde ................................................ 217
5.5
6.1 6.2
6.3 6.4 6.5
7.1 7.2
5.4.3 Taxa och allmänna bestämmelser ........................... 218 5.4.4 Avgifter .................................................................... 219 5.4.5 Redovisning ............................................................. 220 5.4.6 Prövningssystemet ................................................... 221 Överväganden och förslag .................................................... 222 5.5.1 En ny lag om vattenförsörjning och avlopp ............ 222 5.5.2 Utgångspunkter för vattenförsörjning och
avlopp ...................................................................... 223 5.5.3 Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp ............. 226 5.5.4 Utförande och drift av en va—anläggning ............... 236 5.5.5 Va—samverkan ......................................................... 240 5.5.6 Verksamhetsområde ................................................ 25 1 5.5.7 Inskränkning av ett verksamhetsområde ................ 257 5.5.8 Normgivning ........................................................... 262 5.5.9 Sj älvkostnadsprincipen ........................................... 267 5.5.10 Differentiering av avgifter ...................................... 276 5.5.11 Avgift för avledande av vatten ................................ 282 5.5.12 Redovisning ............................................................. 287 5.5. 13 Överklagande ........................................................... 292 5.5. 14 Övriga frågor ........................................................... 298 Fastighetsplan ...................................................................... 303 Inledning ............................................................................... 303 Gällande rätt ......................................................................... 304 6.2.1 Reglerna om fastighetsplan i 6 kap. PBL ............... 304 6.2.2 Den rättsliga betydelsen av fastighetsplan .............. 306 Behovet av fastighetsplan enligt förarbetena ....................... 308 Användningen av fastighetsplan m.m .................................. 309 Överväganden och förslag .................................................... 312 6.5.1 Sammanslagning av fastighetsplanen med
detaljplanen ............................................................. 3 12 6.5.2 Båtnadsprövning i detaljplan .................................. 322 De s.k. exploatörsparagraferna ........................................... 325 Inledning ............................................................................... 325 Gällande rätt ......................................................................... 326 7.2.1 Plan— och bygglagen ................................................ 326 7.2.2 Historik och bestämmelsernas närmare innebörd... 327
7.3
8.1 8.2
8.3 8.4 8.5
9.1 9.2
9.3 9.4
9.5
10 10.1 10.2
7.2.3 Uppgifter från kommunerna om användningen
och behovet av exploatörsparagrafema ................... 331 Överväganden och förslag .................................................... 332 Exploateringssamverkan ...................................................... 3 41 Inledning ............................................................................... 341 Gällande rätt .......................................................................... 342 8.2.1 Lagen om exploateringssamverkan ......................... 342 8.2.2 F astighetsbildningslagen ......................................... 346 Tillämpningen av ESL .......................................................... 350 Kritik av lagen och reformförslag ........................................ 351 Överväganden och förslag .................................................... 352 8.5.1 Utförande av gemensamma anläggningar ............... 352 8.5.2 Motiv för ett fördelningssystem av det slag
som finns i ESL ........................................................ 3'55 8.5.3 Reformering av det alternativa fördelnings-
systemet .................................................................... 370 8.5.4 Vissa anläggningsfrågor .......................................... 402
8.5.5 Fastighetssamverkan vid utbyggnad av vindkraft... 409
PBL:s ersättningsbestämmelser ........................................... 415 Inledning ............................................................................... 41 5 Gällande bestämmelser ......................................................... 416 9.2.1 Ersättningsbestämmelsema ..................................... 416 9.2.2 Hanteringen av kulturmiljöfrågor ............................ 425 Tillämpningen av bestämmelserna ....................................... 428 Utredningens tidigare förslag ............................................... 431 9.4.1 Kritik och reformbehov ........................................... 431 9.4.2 Reformförslaget ....................................................... 432 Överväganden och förslag .................................................... 435 9.5 1 Åtgärder till skydd för kulturmiljön ........................ 435 9.5.2 Effekterna av ändrade kvalifikationsgränser ........... 443 9.5.3 Slutsatser .................................................................. 451 PBL och proportionalitetsprincipen ..................................... 455 Proportionalitetsprincipen .................................................... 455 Överväganden och förslag .................................................... 457
11 11.1 11.2 11.3
12 12.1
12.2
13 13.1 13.2 13.3
13.4
Detaljplanekravet ................................................................. 46 1 Inledning ............................................................................... 461 Gällande ordning enligt PBL ............................................... 462 Överväganden och förslag .................... ' ................................ 465 Detaljplaneringen ................................................................ 479 Sambandet mellan översiktlig planering och detaljplanering ...................................................................... 479 12.1.1 Direktiven ................................................................ 479 12.1.2 En förstärkt översiktsplanering ............................... 480 12.1.3 Kommunenkät m.m. ................................................ 482 12.1.4 Överväganden om sambandet mellan översikts-
planen och efterföljande beslut ............................... 483 Reglering i detaljplan m.m ................................................... 490 12.2.1 Inledning .................................................................. 491 12.2.2 Gällande rätt ............................................................ 492 12.2.3 Boverkets handbok Boken om detaljplan och
områdesbestämmelser ............................................. 494 12.2.4 Tillämpningen av bestämmelserna om mindre
avvikelser och enkelt planförfarande ...................... 495 12.2.5 Reformbehov ........................................................... 497 12.2.6 Bedömning av effekterna av vidtagna och
föreslagna lagändringar ........................................... 500 12.2.7 Överväganden och förslag ...................................... 503 Vindkraft ............................................................................... 517 Direktiven ............................................................................. 5 l 7 Allmänt om vindkraft ........................................................... 518 Vindkraft i den kommunala planeringen ............................. 519 13.3.1 Gällande rätt ............................................................ 519 13.3.2 Kommunernas och statens handläggning
av vindkraften .......................................................... 520 13.3.3 Överväganden .......................................................... 521 Tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk .......................... 525 13.4.1 Inledning .................................................................. 525 13.4.2 Tidsbegränsade lov i gällande rätt .......................... 526
13.4.3 Överväganden .......................................................... 527
14
15 15.1
15.2
15.3
15.4
15.5
15.6
15.7
15.8
15.9
15.10
15.11
15.12
Övriga fågor ........................................................................ 53 1
Författningskommentar ........................................................ 533 Förslaget till lag om avgifter för kommunal gatuhållning .......................................................................... 533 Förslaget till lag om vattenförsörjning och avlopp .............. 543 Förslaget till lag om fördelning av byggrätt ......................... 578 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildnings-
lagen (1970:988) ................................................................... 591 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ....... 593 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ........................................................................... 593 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ........................................................................... 594 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1 150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 598 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1 152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ................................................ 599 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:839) om
Statens va—nämnd ................................................................. 599 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (1979z956) ............................................................................. 600 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) ............................................................................... 601
Bilagor ............................................................................................... 615
mAh->N—
Utredningsdirektiv 1992: 1 04 Tilläggsdirektiv 1993: 122 Tilläggsdirektiv 1994:65 Tilläggsdirektiv 1995z90 Exempel på tillämpning av taxa för uttag av periodisk avgift för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser
Rapport med förslag till ny lag om allmänna och avlopps- anläggningar Exempel på tillämpning av den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt
Sammanfattning
Utredningens uppgift har enligt direktiven varit att göra en bred över— syn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av erfarenheterna av 1987 års reform och de nya förutsättningar som samhällsutveck- lingen har inneburit för mark- och vattenanvändningen och för byg- gandet.
I fyra tidigare betänkanden har utredningen behandlat frågor om bl.a. byggkontroll, fysisk planering och överprövning. I detta slutbe- tänkande lämnar vi nu förslag om en reformering av bestämmelserna om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma anordningar, såsom allmänna platser (gator, vägar, parker m.m.) och va—anläggning- ar. Ändringsförslagen rör främst reglerna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om huvudmannaskap för allmänna platser och gatu- kostnader, lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar, va—lagen, samt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, ESL.
Därutöver lämnar vi förslag rörande bestämmelserna om detaljpla- nering, ersättning och plangenomförande i dels PBL, dels fastighets- bildningslagstiftningen.
Principer för ett rationellt plangenomförande
Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om mark- användningen.
I enlighet med direktiven har vi gjort en översyn av plangenomfö- randet utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I första hand är det frågor om utförande och drift av anläggningar, såsom vägar, gator, parker, va—anläggningar och va—ledningar, samt de därmed förenade reglerna om fördelning av kostnadsansvaret som vi har behandlat.
Kravet på rättssäkerhet är en grundläggande utgångspunkt för vår översyn. Till den bilden hör att systemet bör vara utformat så att det skapar likställighet mellan kommunmedborgama.
Gällande regler för kostnadsfördelning skiljer sig åt i fråga om för- delningsområde, fördelningsprincip och process. Vår bedömning är att
dessa regler så långt möjligt bör samordnas. Detta gör systemet tydli- gare för berörda fastighetsägare och ger möjlighet till samordningsför- delar för kommunerna.
En annan väsentlig utgångspunkt är att systemet skall vara enkelt och kostnadseffektivt. Vidare bör det vara flexibelt och situationsan- passat. För att möjliggöra detta bör reglerna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning frikopplas från varandra. En sådan frikopp- ling ger förutsättningar för att genom kombinationer av olika regler åstadkomma den bästa helhetslösningen i varje enskilt fall.
Rättssäkerhet, rättvisa och likställighet samt effektivitet är således de grundläggande utgångspunkterna för alla våra förslag. Frikoppling av regler, med kombinationsmöjligheter till helhetslösningar är andra förutsättningar som vi ställt i centrum. Dessa ger neutralitet och flexibilitet att pröva och genomföra den bästa lösningen i varje enskild situation.
Huvudmannaskapför allmänna platser
Med allmän plats avses i PBL mark som i detaljplan har redovisats som allmän plats, t.ex. gator, vägar, torg och parker.
I PBL föreskrivs att kommunen skall vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. Särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap föreligger om man enligt den tidigare lagstiftningen, 1947 års byggnadslag, skulle ha använt byggnadsplan (och inte stadsplan) i motsvarande situation.
Enligt de nyss redovisade grundprinciperna för ett rationellt plange- nomförande bör frågorna om utförande och förvaltning i varje enskild situation läggas på den som är mest lämpad för detta. I dag styr emel- lertid frågan om kostnadsansvaret för anläggningarna valet av huvud- man i alltför stor utsträckning.
Våra förslag till reformering av gatukostnadsbestämmelserna inne- bär att en hög grad av likställighet i ekonomiskt hänseende uppnås mellan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive en- skilt huvudmannaskap. Med dessa förslag som grund föreslår vi att presumtionen för kommunalt huvudmannaskap slopas och att i stället den skall vara huvudman som i varje enskilt fall är mest lämpad för uppgiften.
Det är i dag inte möjligt att dela huvudmannaskapet inom ett och samma detaljplaneområde. Det kan emellertid vara ändamålsenligt att i
vissa fall låta fastighetsägarna sköta vägarna och kommunen övriga allmänna platser — eller tvärtom. Vi föreslår därför regler som skall gö- ra det möjligt att dela huvudmannaskapet inom en detaljplan.
Förslagen syftar således till att man skall kunna Välja den mest ra- tionella lösningen.
Gatukostnader
Enligt den gällande ordningen i PBL kan kommunen områdesvis ta ut kostnader för nyanläggning och förbättring av gator och andra allmän- na platser av fastighetsägarna. Processen är emellertid krånglig och endast få kommuner använder sig av en direkt tillämpning av reglerna. I de fall exploateringsavtal tecknas är det dock vanligt att gatukostna- dema tas ut av exploatören.
Drifts- och underhållskostnader för allmänna platser kan inte tas ut enligt gällande rätt. Dessa kostnader finansieras således helt via kom- munalskatten.
Detta system har påtagliga brister från rättvisesynpunkt genom att det leder till orättvisor mellan olika kategorier av fastighetsägare. Ge- nom att kommunerna delvis skattefmansierar, delvis avgiftsfinansierar gatuutbyggnaden och eftersom alla drifts- och underhållskostnader betalas med skattemedel blir kostnadsfördelningen mellan fastighets- ägare i olika områden olika. Vissa fastighetsägare får betala kostnaden för sin egen lokalgata och dessutom via kommunalskatten betala kost- naderna för kommunala lokalgator i andra områden. Motsvarande rätt- viseproblem uppkommer i förhållandet mellan områden inom och ut— om detaljplan. De gör sig gällande också mellan enskilda och juridiska personer som fastighetsägare, eftersom de senare inte betalar kommu- nalskatt.
Vårt förslag är att reglerna om gatukostnader reformeras med va—lagstiftningen som förebild. Kostnaderna för anläggning, förbätt- ring, drift och underhåll av gator och andra allmänna platser inom de- taljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap skall således, ef— ter kommunal prövning och beslut, kunna tas ut från fastighetsägarna inom sådana områden genom avgifter enligt taxa. Kostnader för större trafikleder och parker m.m. skall dock inte få tas med i kostnadsunder- laget. De förutsätts således även fortsättningsvis skattefinansieras.
Avgifterna skall utgå som engångsavgifter och som periodiska av- gifter. Avgiftsskyldighet skall inträda när den gata till vilken fastighe-
ten har utgång har iordningställts. Engångsavgift skall bara få tas ut av ägare till en fastighet som inte tidigare har haft utgång till gata eller väg; Övriga kostnader — förbättrings-, drifts— och underhållskostnader — skall få tas ut genom periodiska avgifter.
Avgifterna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Engångsavgiften får inte sättas högre än att den svarar mot fas- tighetens andel i kostnaden för anläggning av de allmänna platserna, de periodiska avgifterna på motsvarande sätt inte högre än de kommu- nala självkostnadema.
De avgifter som kommunerna på detta sätt får ta ut är avsedda att täcka kostnader som i dag i betydande grad är skattefmansierade. Ef- tersom syftet med avgiftsuttaget inte är att öka kommunernas kost- nadstäckning utan att mer rättvist fördela kostnaderna mellan fastig- hetsägare inom olika planområden, mellan boende inom och utom tät- ort och mellan juridiska och fysiska personer, förutsätts att kommunal- skatten sänks i motsvarande mån.
Reglerna om gatukostnader föreslås brytas ut ur PBL och föras in i en särskild lag om avgifter för kommunal gatuhållning. Kommunens beslut om taxa får överklagas genom kommunalbesvär. Tvister om till- lämpningen av taxan skall prövas av Statens va—nämnd.
Vårt förslag syftar således till att avhjälpa uppenbara brister i nuva— rande system och samtidigt till att skapa ett instrument som, utifrån prövning i den enskilda kommunen, kan användas för att utjämna eller ta bort orättvisor och ge likställighet och neutralitet. Förslagen syftar också till att främja kostnadseffektiva lösningar.
Vattenförsöijning och avlopp
Va—lagen utformades med utgångspunkt i de förhållanden som rådde under 1950- och 1960—talen. Det primära var då att avhjälpa de sanitä— ra problemen. Lösningen på problemen var att skapa förutsättningar för en effektiv utbyggnad av de kommunala va—anläggningama. I dag betjänas i princip samtliga tätorter av någon form av allmän va—anläggning.
Den framtida utbyggnaden av vattenförsörjning och avlopp omfattar emellertid i första hand andra områden, som t.ex. äldre fritidshusområ- den i tätorternas närhet eller rena fritidsområden. För att klara denna utbyggnad behöver va—lagstiftningen förändras, så att utbyggnaden kan anpassas efter lokala förhållanden med beaktande av dagens krav
på miljöhänsyn och kretsloppsanpassade lösningar. Vårt mål har varit att skapa en flexibel lagstiftning som ger utrymme för att i det enskilda fallet finna den bästa lösningen.
Vårt förslag innefattar en ny lag om vattenförsörjning och avlopp. Förslaget bygger dock i väsentliga delar på den gällande va—lagen.
Inledningsvis anges att lagen syftar till att skapa förutsättningar för att tillhandahålla vattenförsörjning och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hus— hållning med naturresurser. Detta är en utvidgning i jämförelse med va—lagen, vars primära syfte är att tillgodose hälsoskyddet.
I förslaget klargörs de grundläggande förutsättningama att kommu— nen planerar för vattenförsörjning och avlopp, medan fastighetsägaren ansvarar för den egna fastighetens va—försörjning. Om det inom ett visst område uppkommer behov av en större va—anläggning, skall kommunen ta ställning till om denna anläggning skall utföras och dri- vas av ägarna till fastigheterna inom området eller om den hellre bör utföras och drivas av kommunen eller någon annan som allmän va—an- läggning. Vid denna bedömning skall kommunen särskilt beakta de ekonomiska och organisatoriska förutsättningama för att fastighetsäg- arna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området.
Finner kommunen att fastighetsägarna skall ta ett gemensamt ansvar för områdets va—försörjning, skall kommunen fatta ett beslut om va—samverkan. En fastighet skall ingå i sådan samverkan om fastighe- tens vatten- och avloppsförsörjning inte med större fördel kan tillgodo- ses på annat sätt.
En anläggning som skall genomföras med va—samverkan skall inrät- tas som gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149), AL. De väsentlighets-, båtnads-, och opinionsvillkor som utgör en förutsättning för beslut om en gemensamhetsanläggning skall dock inte tillämpas, eftersom avvägningen mellan det allmännas och de enskildas intressen skall prövas redan i samband med beslutet om va—samverkan. Möjlighet införs för fastighetsägare att få ersättning för en enskild anläggning som blir onyttig till följd av den gemensamma anläggningen.
Bestämmelserna om en allmän va—anläggnings verksamhetsområde föreslås få en ökad betydelse. Beslut om gräns för ett verksamhetsom-
råde skall i normalfallet fattas av kommunen. Till bestämmelserna om verksamhetsområde knyts fastighetsägarens rätt att få sin fastighet kopplad till den allmänna anläggningen. I enlighet med grundprincipen om ökad flexibilitet föreslår vi att kommunen ges möjlighet att i vissa fall inskränka ett verksamhetsområde, om va—försörjningen inte längre behöver ordnas genom en allmän anläggning. Denna prövning skall utgå från samma kriterier som gäller för prövning av va—samverkan. Ersättning skall utgå till fastighetsägare som drabbas av skada till följd av att verksamhetsområdet inskränks.
Kommunen skall anta huvudmannens förslag till taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. I övrigt föreslås endast mindre ändringar av reglerna om taxa och avgifter. Däremot lämnar vi förslag om regler för årsredovisning. Redovisningsreglema innebär att va—verksamheten skall redovisas avskild från övrig verksamhet som huvudmannen driver.
Tvist mellan huvudman och fastighetsägare skall även fortsättnings- vis kunna prövas av Statens va—nämnd. När det gäller överklaganden föreslås den principiella ändringen att även dessa skall prövas av Va—nämnden. Det gäller överklagande av länsstyrelsens beslut enligt den nya lagen och kommunens beslut om va—samverkan och verksam- hetsområde. I den nya lagen ges dock inga bestämmelser om överkla- gande av kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser, vilket innebär att dessa beslut, i likhet med i dag, endast kan prövas i den ordning som gäller för laglighetsprövning av kommunalt beslut.
Sammanfattningsvis innebär våra förslag en modernisering av lag— stiftningen baserad på dagens skärpta krav på miljöhänsyn och resurs- hushållning och på de tidigare nämnda förutsättningama om effektiva och rationella lösningar från fall till fall.
Fastighetsplan
I PBL:s plansystem finns i dag regionplan, översiktsplan, detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan. En fastighetsplan kan bara antas för ett område som omfattas av detaljplan. I fastighetsplanen kan regleras frågor om fastighetsindelningen, servitut, ledningsrätter och gemensamhetsanläggningar. Reglerna om fastighetsplan överensstäm- mer i stor utsträckning med reglerna om detaljplan när det gäller plan- handlingar, förfarande, m.m. En skillnad är dock att en fastighetsplan skall antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppen-
skall antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppen— bart onödig. Den regeln har också lett till vissa skillnader när det gäller överklagande.
Det huvudsakliga motivet till att fastighetsplanen har kommit att ut- göra en särskild planform är att det kan finnas behov av att komplet- tera detaljplanen i efterhand med regler om fastighetsindelningen m.m. Enligt vår mening är detta inte ett tillräckligt skäl för en särskild plan- form. Det är en fördel om samtliga effekter som en detaljplan innebär för en fastighetsägare redovisas i ett sammanhang redan när planen antas.
Fastighetsplanen komplicerar dessutom systemet i onödan och ger upphov till samordningsproblem i förhållande till detaljplanen. Vidare torde en enda planform leda till minskade kostnader för såväl kommu- nerna som berörda fastighetsägare.
Vi föreslår därför att fastighetsplanen skall slopas som särskild plan- form och att bestämmelser som nu regleras i fastighetsplanen i stället skall kunna tas in i detaljplanen. Huruvida sådana bestämmelser skall meddelas skall bedömas från planmässiga utgångspunkter. Någon rätt skall således inte föreligga för fastighetsägare att kräva att det i detalj- planen tas in sådana bestämmelser. Inte heller skall det, annat än över- gångsvis, finnas några särskilda regler för att underlätta införande av bestämmelser om fastighetsindelningen i detaljplanen i efterhand.
Vi föreslår inte någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela bestämmelser om fastighetsindelningen. Den vanligaste lös- ningen torde, liksom enligt gällande rätt, vara att detaljerna i fastig- hetsindelningen klaras ut vid de förrättningar enligt AL, fastighets- bildninglagen (1970:988), FBL, och ledningsrättslagen (1973:1144) som utförs för att genomföra den antagna detaljplanen.
I anslutning till frågan om fastighetsplan behandlar vi även kopp- lingen mellan detaljplanen och efterföljande lantmäteriförrättning. I likhet med vad som redan gäller i fråga om bestämmelser om gemen- samhetsanläggning enligt AL och ledningsrätt enligt ledningsrättslagen föreslår vi att det s.k. båtnadsvillkoret i FBL skall tillämpas när be- stämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detaljplan. Någon förnyad prövning skall därefter inte göras vid en för- rättning under detaljplanens genomförandetid.
Våra förslag har som främsta syfte att förenkla och förbilliga plane- ringsprocessen, men också att alla för fastighetsägare och andra bety- delsefulla frågor klargörs och bedöms i ett sammanhang.
De s.k. exploatörsparagrafema
I 6 kap. PBL ges några bestämmelser om avstående av mark som är av ganska speciell karaktär. Länsstyrelsen har enligt dessa bestämmelser möjlighet att förordna att fastighetsägare i vissa fall skall avstå eller upplåta mark utan ersättning. I ett sådant förordnande kan länsstyrel- sen också föreskriva att markägaren skall bekosta anläggande av gator och vägar samt va—anordningar. Bestämmelserna brukar kallas exploa- törsparagrafema.
Exploatörsparagrafema härstammar huvudsakligen från 1931 års stadsplanelag där de fyllde funktionen att kommunen i ett tidigt skede kunde kräva in ersättning för gatumark av markexploatör. Även om förutsättningama sedan dess i hög grad har förändrats anses bestäm- melserna fortfarande utgöra den rättsliga grunden för tecknande av s.k. exploateringsavtal. Tillämpningen av bestämmelserna har dock i praxis ifrågasatts från rättvisesynpunkt. Mot den bakgrunden har vi tagit upp exploatörsparagrafema till övervägande.
Vår bedömning är att en tillämpning av bestämmelsen om bekostan- de av anläggningar kan ge en högre grad av kostnadstäckning för ett visst område än som följer av lagstiftningen om gatu- och va—avgifter. Kravet på rättvisa begränsar visserligen bestämmelsens tillämpnings- område när flera fastigheter är inblandade, men enligt vår mening kan det i vissa fall, särskilt när det är fråga om en exploatör, anses rimligt att denne skall kunna åläggas en något längre gående bidragsskyldig- het. Den möjlighet till förordnande som finns i PBL bör därför finnas kvar.
PBL:s gatukostnadsregler synes i och för sig vara tillräckliga som grund för avtal om avstående av mark för allmän plats utan ersättning. Bl.a. mot bakgrund av att bestämmelsen om bekostande av anlägg- ningar bibehålls, avstår vi även från att lämna något förslag rörande avstående av mark.
Den särskilda bestämmelse i 6 kap. 18 & PBL, som innebär att mark inom detaljplan med enskilt huvudmannaskap i vissa fall skall upplåtas utan ersättning, kan dock enligt vår mening leda till orättvisa mellan fastighetsägarna. Vårt förslag är att den paragrafen upphävs.
Exploateringssamverkan
Önskvärda förändringar inom bebyggda områden kommer ofta i kon- flikt med rådande fastighetsindelning och ägarförhållanden. För att så- dana förändringar skall komma till stånd i större omfattning krävs där- för normalt att marken genom frivilliga förvärv eller expropriation samlas i en hand, antingen hos kommunen eller en exploatör.
Genom ESL, som trädde i kraft samtidigt med PBL den 1 juli 1987, skapades emellertid möjligheter att få till stånd samordnade aktiva in— satser från fastighetsägarna själva. ESL innehåller genomförandemedel av två principiellt olika slag.
För det första ger lagen möjligheter för fastighetsägarna att i sam— verkan utföra de gemensamma anläggningar som är nödvändiga för området, t.ex. gator och va—ledningar. Därefter överlämnas anlägg- ningarna till den huvudman, kommunen eller en anläggningssamfäl— lighet, som skall ansvara för driften i framtiden.
För det andra innehåller lagen ett speciellt värdeutjämningssystem, genom vilket fastighetsägarna får del i exploateringsverksamhetens avkastning utifrån vad man bidrar med till exploateringsföretaget och inte efter hur planens byggrätter lokaliseras, vilket i vissa situationer skapar större rättvisa och därmed ger bättre förutsättningar att åstad— komma lämpligt utforrnade detaljplaner.
Lagen har dock tillämpats i endast få fall, vilket bl.a. torde bero på att den uppfattas som komplicerad. Detta har till stor del sin grund i att frågor om utbyggnad av anläggningar å den ena sidan och fördelning av planutfallet å den andra har vävts samman i ett enda förfarande. Vårt förslag är därför att ESL upphävs och att dessa båda huvudsyften behandlas var för sig.
För utbyggnad av anläggningar finns en väl fungerande lagstiftning i form av AL. Vårt förslag är att den lagen exklusivt skall hantera dessa frågor.
När det gäller värdeutjämningssystemet har vi konstaterat att lik- nande system med framgång och i stor utsträckning tillämpas i andra länder och i de praktiska fall som har genomförts enligt ESL har möj- ligheten till en mer rättvis fördelning av planvinsten framhållits som särskilt värdefull. Vi anser därför att systemet bör behållas, men med en förenklad utformning i jämförelse med ESL.
Kommunen skall i en detaljplan kunna meddela bestämmelser om att ett särskilt fördelningsförfarande skall tillämpas vid genomförandet
av planen. Samtidigt meddelas bestämmelser om fastighetsindelningen m.m., motsvarande vad som enligt gällande rätt regleras i fastighets— plan. Därefter genomförs en fördelningsförrättning vid lantmäteri- myndigheten, varvid marken omdisponeras och en ekonomisk avräk- ning görs, så att berörda fastigheter får del av planvinsten utifrån ett andelstal. Detta andelstal bestäms normalt med utgångspunkt från den areal som fastigheten bidrar med. Det finns dock möjlighet att jämka andelstalet så att även andra bidrag än arealen beaktas, t.ex. om en fas- tighet som skall bevaras bidrar med en värdehöjning på angränsande fastigheter.
Vårt förslag är att bestämmelserna om det särskilda fördelningsför— farandet tas in i en ny lag, lagen omfördelning av byggrätt.
I anslutning till frågorna om samverkan föreslår vi även två änd- ringar i AL. Vi föreslår för det första att det skall vara möjligt att be— stämma särskilda andelstal för betalning av ersättning vid upplåtelse för en gemensamhetsanläggning. Denna möjlighet är avsedd att under- lätta förfarandet när en gemensamhetsanläggning inrättas för en be— fintlig anläggning med många intressenter inblandade. För det andra föreslår vi en bestämmelse om ersättning som skall kompensera fastig- hetsägare för skada som uppstår till följd av att en gemensamhetsan— läggning ändras eller upphävs.
Slutligen berör vi frågan om fastighetssamverkan vid utbyggnad av vindkraft. Vi konstaterar därvid att det nyss beskrivna fördelningsför- farandet även kan användas i detta sammanhang och att det inte heller i fråga om AL finns anledning till särskilda bestämmelser just för ända- målet vindkraft.
Våra förslag syftar således till att behålla och i viss mån bygga ut de möjligheter ESL erbjuder till vinstfördelning, innebärande stimulans till samverkan och bättre planer, kombinerat med effektivare instru— ment för genomförandet.
PBL:s ersättningsbestämmelser
I 14 kap. PBL regleras frågor om ersättning. De ersättningssituationer som främst har varit föremål för våra överväganden är de som gäller när beslut meddelas om restriktioner för användningen av en fastighet, vilka fall regleras i 14 kap. 8 & PBL. Reglerna innebär, något förenklat, att ersättning för att en byggnad inte får rivas skall utgå om skadan är betydande. Med detta avses en skada i storleksordningen 15 % av vår—
det av berörd del av fastigheten. Om skadan skall ersättas, skall ett av- drag göras med ett belopp som motsvarar vad som skall tålas utan er- sättning, dvs. skadan upp till 15 %.
Om en byggnad belastas av skyddsbestämmelser eller om markreg- lerande bestämmelser införs, skall ersättning utgå om beslutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Detta är en lägre kvalifikationsgräns och kan förenklat översättas till en relativ skada i storleksordningen 5—10 % av värdet av berörd del av fastighe- ten. I detta fall har dock även absolutbeloppet i praxis givits påtaglig betydelse. En fastighetsägare skall endast behöva tåla vad som beteck- nas som bagatellartade skador. Om skadetröskeln överskrids skall hela skadan ersättas.
Den beskrivna regleringen är enligt vår mening onödigt komplice- rad. Vi föreslår därför att skadetröskeln ”betydande skada”, som för övrigt enbart gäller vid vägrad rivning, skall utmönstras ur lagen och att den i fastighetsrättslig lagstiftning mer frekventa skadetröskeln ”pågående markanvändning avsevärt försvåras” skall gälla i samtliga skadefall där en kvalifikationsgräns skall tillämpas. Samtidigt föreslår vi att ett avdrag för skada under kvalifikationsgränsen skall göras i samtliga fall, dvs. även i de fall när skyddsbestämmelser eller markreg- lerande bestämmelser meddelas.
Sänkningen av gränsen för ersättning vid vägrad rivning kan i vissa fall innebära ökade kostnader för kommunerna, men enligt Vår be- dömning torde dessa fall vara få till antalet. Samtidigt leder avdraget från ersättningen vid skada av skyddsbestämmelser eller markregle- rande bestämmelser till i viss mån sänkta kostnader. Om man till detta lägger fördelarna av ett enklare förfarande torde effekten totalt sett för kommunerna bli positiv.
För fastighetsägare som berörs av skyddsbestämmelser eller mark- reglerande bestämmelser som bedöms överstiga kvalifikationsgränsen för ersättning leder förslaget till en viss försämring, eftersom ett av- drag skall göras från ersättningsbeloppet. Detta avdrag avser emellertid endast belopp som bedöms som bagatellartade och leder samtidigt till en ökad rättvisa i förhållande till andra fastighetsägare, som ligger strax under gränsen för ersättning.
I vår diskussion framhåller vi betydelsen av att kulturmiljöfrågorna hanteras på ett sådant sätt att skada över huvud taget inte uppkommer. Viktiga faktorer är t.ex. att rätt skyddsforrn används, att såväl kommu-
nema som fastighetsägarna har framförhållning samt att processen och umgängesforrnen mellan stat och kommun å den ena sidan och fastig- hetsägarna å den andra utvecklas.
Förslagen innebär alltså sammanfattningsvis en påtaglig förenkling av regelsystemet till förmån för behandlingen av och likställighet i olika ersättningssituationer, utan att de ekonomiska konsekvenserna för vare sig fastighetsägarna eller kommunerna påverkas i någon bety- dande grad.
PBL och proportionalitetsprincipen
Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna upphöjdes den nämnda konventionen, Europakonventionen, till svensk lag. Vid tillämpningen av Europakonventionen i Europadomstolen på bl.a. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom med hänsyn till allmänna intressen ställer domstolen krav på att av- vägningen mellan intressena skall vara rimlig eller proportionerlig.
I PBL finns i 1 kap. 5 5 en grundläggande avvägningsregel där det föreskrivs att, vid prövning av frågor enligt lagen, både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt ordalagen skall således, när det är särskilt föreskrivet, bara ett- dera av det allmänna eller enskilda intresset beaktas. Det antyds alltså i detta förbehåll att enskilda intressen i vissa fall inte alls skall beaktas. Detta måste uppenbarligen vara fel och det strider mot den nämnda la- gen om Europakonventionen. Vi föreslår att förbehållet upphävs.
Detaljplanekravet
I 5 kap. 1 & PBL ställs krav på att prövningen av vissa frågor skall ske genom detaljplan. Bestämmelserna i paragrafen är av fundamental be- tydelse i PBL—systemet. En ansökan om bygglov skall bifallas, om åt- gärden uppfyller de krav som ställs i PBL. Inom områden som inte omfattas av detaljplan kan emellertid ansökan ogillas enbart med hän- visning till att det krävs detaljplaneläggning. Det är sedan kommunen som avgör om och i så fall när en detaljplan skall upprättas. Utlösning av detaljplanekravet kan således sägas innebära att det inträder bygg- nadsförbud med en rätt för kommunen att meddela dispens.
Enligt direktiven skall vi överväga om den enskildes ställning kan förstärkas vid tillämpningen av detaljplanekravet. Problemet gäller främst prövningen av tillkomsten av nya enstaka byggnader inom om- råden med bebyggelsetryck.
Enligt vår bedömning finns det bara begränsade möjligheter att stär- ka den enskildes ställning, t.ex. genom att komplettera kravbestämmel- serna i lagen och därmed öka utrymmet för en prövning direkt i bygg- lovsärendet. Vi inskränker oss därför till att bara förorda ett något vid- gat tillämpningsområde för den bestämmelse om undantag från detalj- planekravet som finns.
Samtidigt föreslår vi att möjligheten att pröva tillkomsten av bygg- nader och andra anläggningar med betydande inverkan på omgivning- en direkt i bygglovsärendet tas bort. Däremot skall möjligheten att reg- lera sådana frågor i områdesbestämmelser som ett alternativ till detalj— plan kvarstå. För att öka tillämpningsområdet för områdesbestämmel— ' ser i sådana fall föreslås att det förs in ett krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning i samband med antagande av områdesbe- stämmelser i vissa fall.
I sammanhanget tar vi också upp frågan huruvida reglerna om de- taljplanekravet eventuellt lägger hinder i vägen för ett beaktande av den ovan berörda proportionalitetsprincipen. Vi finner att så inte är fallet.
Detaljplaneringen
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996 har den översiktliga planeringen förstärkts. Med anledning härav skall vi enligt direktiven överväga behovet av och förutsättningama för att på detalj- nivån reglera frågor som behandlas i översiktsplaneringen.
Vi finner att erfarenheterna av en förstärkt översiktlig planering inte är tillräckliga för att det för närvarande skall kunna avgöras om det finns några brister i möjligheterna att reglera i detaljplan och områdes- bestämmelser. Vi har också övervägt behovet av att förstärka över- siktsplanens ställning i förhållande till prövningen enligt annan lag- stiftning, men har därvid funnit att tillräcklig styrning kan åstadkom- mas genom en förstärkt översiktsplanering, kompletterad med regle- ring i detaljplaner och områdesbestämmelser.
Enligt direktiven skall vi vidare behandla vissa problem i samband med detaljplaneringen. Vi skall således belysa i vad mån den fysiska
planeringen enligt PBL bättre kan medverka till en god livsmiljö och därvid uppmärksamma de problem som hänger samman med funk- tionsuppdelningen i tätorterna, segregation i boendet och varudistribu- tionens miljöpåverkan. Brister i detaljplaneringen som det pekas på är utvecklingen mot små, projektinriktade detaljplaner som inte ger till- räckligt utrymme för alternativa verksamheter.
Vår bedömning är att reglerna om detaljplaneringen är i huvudsak ändamålsenligt utformade. Fördjupningar av översiktsplanen bedöms utgöra en tillräcklig kompensation för den bristande överblick som följer med små detaljplaner. Detaljplanema är visserligen ofta alltför detaljerade, men enligt vår bedömning bör en förändring i det hänse- endet inte åstadkommas genom att möjligheterna till reglering i de- taljplan begränsas utan snarare genom information och utbildning. Vi föreslår dock att bestämmelsen om att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än nödvändigt görs tillämplig på samtliga bestämmelser om vad som får regleras i detaljplanen.
Segregation i boendet och varudistributionens miljöpåverkan är problem som enligt vår mening bör angripas på översiktsplanenivån med stöd av forskning kring och analyser av förekommande problem. PBL kan därefter tillhandahålla de instrument på detaljplanenivån som behövs för att styra utvecklingen. Några ändringar eller komplettering- ar av dessa bedöms inte nödvändiga.
Vi har också tagit upp reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande till förnyat övervägande. Vi har därvid inte funnit an- ledning att göra någon annan bedömning än den som utredningen re- dovisat i de föregående betänkandena.
Vindkraft
Enligt direktiven skall vi se över hur vindkraften bör hanteras i den kommunala planeringen. I sammanhanget bör särskilt övervägas om det är lämpligt med tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk.
I första hand är det enligt vår bedömning angeläget att vindkraften behandlas mer aktivt i översiktsplaneringen. Vidare bör det ställas ökade krav på detaljplanering. Den skärpning av detalj planekravet som vi föreslår i fråga om anläggningar som får betydande inverkan på omgivningen leder till sådana ökade krav när det gäller vindkraftsut- byggnad. Kravet på detaljplan bör dock i stor utsträckning kunna ersät- tas med reglering i områdesbestämmelser, vilket blir möjligt genom
det krav på miljökonsekvensbeskrivning för områdesbestämmelser i vissa fall som vi föreslår. För att kunna utnyttja den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt krävs det dock detaljplan.
Ett skäl för att medge tidsbegränsade lov för vindkraftverk synes i första hand vara att man därmed skulle kunna göra en annan avvägning i förhållande till motstående intressen och därmed underlätta vind- kraftsutbyggnaden. Vi finner det emellertid inte befogat att av detta skäl göra avsteg från gällande avvägningsprinciper och avstår därför från att lägga fram något förslag i den antydda riktningen.
Övriga Pågar
Avslutningsvis föreslår vi att bestämmelsen om planavgift i 11 kap. 5 & andra stycket PBL ändras så att planavgift skall kunna tas ut även när en detaljplan ändras för att medge ändrad användning av en bygg- nad.
_lm mmm :F- ' ntuWWMmeäM-åmmw'
lrr. [hill W&W m.m-ämmmwv thur | 1:1— l-.l"'lu_.£(.". Lmlqtlulhhdl %m'wmm -_ :lwmawwiu f?r-inl mmm-umgän— =gmm mem—£ mansnamn-mm WW än” hmmm-mim» lli! 111905le i mtl-k tramsa mudd-utkant mmammgm WWHWMW mrsa rural-mamman in,-iom m uzimwwmmEmaiwmuä Bl'ljrl' man små detaljplmu' hemfr- .'nern:| 'L' .anrllg-m .Ifl-ri hållit-| . ilefrI-Elg. man enligt vår hellt. !! itf-n' lill.- '.- lämmw . Judit! hill-ämm” mim air |- '1n lill rtglbrli' id:— .I | % bål |- _ _ 4 ' '- maummmlmmumm = . marianmmmiww _ . . vad som Eri-calcul: 14:10:51ijan Straighta i boende! nu: nu: mmm.-- I'lllJI-UPIÄ'LHL'LLH ni . rumble”! mm L'Hlll'f'l ":"l' trimm; - I' -- i. ull-.- p-ä .i-versitlupl nr:-14241 madam-tl Il- lunlkning kring, Gl'l mun.-| av !L'Lkmnmizuiiu prof—[Jm ' I'IJL l:an [limiter tillhulduTi-lllutll. mmm-*- ! r-l 19h']|'-l--rneultlm ----n hahah '_TH' nu Jil-'In ut".;CTlElLl'ler. fn.-nr. J.H.; tj.;u -'11€L Lumpl'ultulng- :u'uv dia-1:44 bedöms inte ull-dun ' -..- Vt har L ."'3--l lei. upp I-.i_i|_'l"_' _ .i I! Utd-"'.' :"n-lkchu' l..-11 nike-LI | pimlhrllmmdt till förli', at överlämnar. "'|': hur därvid mid funnit an— ' IIEtII'ÄiFL,1 ill.! :fim (nig-U'". man bnhh '|"f'_ lli den om leuli'ulnglzir r.:-
' _ I man i de lämande &:th nder ! '
ama-.a
' dinktluu skall .i se fr.-H '=_.- 'lulilkl'ifl'ul'l här halm.-ras i den hull—DHL! pluncr'ngru l iam-r. "Ju-'n"- -.r'r inl-ih ön...-align om '» ' lh- lämpligt-rn "daghem.: L". ,:glm ii!- IMmfmerk.
'! fär—In hund llt drf enligt vår Wumg mulige! när alm-'Ltnn'rcn mer aktivt L ömnkupunfrillu-u. Vidare har dat :nl'Ulek . '— " har på deinljplain'iiug. lk" 'u'rl'nln-g :iv dumljplanrkravm sum " fB'r-i' n' . frånta um NIIGEIJ'ILIH' . um hu l' _rpiandc luv-Cim på mm -uu 'n II:-Lr till sidan-': f-h'tl'r ur 11 "11.1 giller wiuilknflam-
' | -- al reglering ? mamman.-iw. ull-.El blir möjligt genm-
- :Jd. Hr")!!! F.nIJlrmljpil-m LI] All.-..». I mr uunirknmgwwnmm- _
Författningsförslag
1. Förslag till
Lag om avgifter för kommunal gatuhållning;
Härigenom föreskrivs följande.
1 & Kommunen får besluta att ägarna till fastigheter inom områden med kommunal gatuhållning skall betala kostnader som kommunen har för gatuhållningen.
Med kommunal gatuhållning avses iordningställande, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser enligt 6 kap. 26å andra stycket och 30å första stycket plan- och bygglagen (1987:10) samt 185 första och andra styckena renhållningslagen (1979:596).
2 & Avgiftsskyldighet inträder när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iordningställd.
3 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot kommunen för avgift som förfaller till betalning före tillträdesdagen.
4 & Avgifter som kommunen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för gatuhållningen.
Avgifter får inte tas ut för att täcka kostnader för sådana större tra- fikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en övervä- gande del av kommunens bebyggelseområden.
55 Avgiftsskyldighet skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till kostnader som ägare av fastighet har för utförande, drift och underhåll av allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för område som
nyttjas gemensamt av flera fastigheter och som fyller motsvarande än— damål som allmän plats.
Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning efter förordnande en- ligt 6 kap. 19 5 plan- och bygglagen (1987:10).
65 Avgiftsskyldighet för fastighet inom område för vilket detaljpla- nen har upphävts får bara avse kostnaderna för åtgärder som avses i 305 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) och 185 första stycket renhållningslagen (1979:596).
7 5 Avgift skall bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överensstämmelse med de grunder som anges i 4—6 55.
Avgift utgår som engångsavgift och som periodiska avgifter. En- gångsavgift får bara tas ut av ägare till fastighet som inte tidigare har haft utgång till gata eller väg. Engångsavgift skall bestämmas till be- lopp som motsvarar fastighetens andel av de normala kostnaderna för utförande av de allmänna platserna. Periodiska avgifter får inte omfatta kostnaderna för utförande av de allmänna platserna.
8 5 Uppgår engångsavgift till belopp som är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständigheter, skall, om fastighetens ägare begär det och godtagbar säkerhet ställs, avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.
9 5 Avgift får nedsättas med hänsyn till fastighetsägarens personliga betalningsförmåga.
10 5 Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp skall betalas ränta enligt 6 5 räntelagen (1975z635) från förfallodagen.
Skall engångsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 5 räntelagen på varje del av avgiften som förfaller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetalningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas enligt första stycket.
11 5 Om avgift har betalats för utförande av gata och annan allmän plats, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada upp-
kommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades.
Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 5 räntelagen (1975:63 6) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.
12 5 Talan om återbetalning enligt 11 5 skall väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.
13 5 Den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet som kommunen driver.
Av redovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostna- der som varit gemensamma med annan verksamhet som kommunen drivit.
14 5 Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fastighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Tomträttshavare är dock inte skyldig att bekosta utförande av gata och annan allmän plats.
15 5 Vad som i denna lag föreskrivs om fastigheter skall tillämpas även på mark som är samfälld för flera fastigheter. Med fastighetsägare avses därvid ägarna av de fastigheter som har del i samfälligheten.
165 Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikomissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon skall vid tillämpning av denna lag anses som egendomens ägare.
17 5 Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål som rör tvist mellan kommunen och fastighetsägare om tillämpning av taxa, kommunens fordran på avgift av fastighetsägare, giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan kommunen och fastighetsägare samt mål enligt 11 5 om återbetalning av avgift.
Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid handlägg- ning av mål hos nämnden finns i lagen (1976z839) om Statens va—nämnd.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. Bestämmelserna i 13 5 om årsredovisning skall tillämpas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 de- cember 1997.
3. Äldre bestämmelser om skyldighet att betala ersättning för gatu- kostnader skall tillämpas i fråga om gatubyggnadsarbeten som har på- börjats före ikraftträdandet
4. Anspråk på ersättning för gatubyggnadsåtgärder som har påbör- jats före den 1 januari 1982 får inte framställas efter den 31 december 2007.
2. Förslag till Lag om vattenförsörjning och avlopp;
Härigenom föreskrivs följande.
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar för vattenförsörj- ning och avlopp, om fastighetsägares skyldighet att samverka om vat- tenförsörjning och avlopp (va—samverkan) och om allmänna anlägg- ningar för vattenförsörjning och avlopp (allmänna va—anläggningar).
2 5 Vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall ske med iakttagande av kravet på hushållning med samhällets resurser och på ett sätt som tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt be- hovet av hushållning med naturresurser.
35 Med en allmän va—anläggning avses en anläggning som har till uppgift att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörjning och avlopp och som drivs av en kommun eller, om den drivs av någon annan, förklarats för allmän enligt 48 5. Den som driver en allmän va—anläggning är anläggningens huvud- man.
4 5 Bestämmelserna i denna lag om ägare av fastighet skall tillämpas även på den som innehar egendom med tomträtt, ständig besittnings- rätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande.
När omständigheterna föranleder det skall bestämmelse i denna lag om fastighet även tillämpas på byggnad eller annan anläggning, som inte tillhör ägaren till marken och på mark som är samfälld för flera ägare. Vad som i lagen föreskrivs om ägare av fastighet skall därvid gälla anläggningens ägare.
Har huvudmannen för en allmän va—anläggning träffat avtal med annan än fastighetsägare om brukande av anläggningen, gäller för denne vad som i lagen föreskrivs om fastighetsägare.
Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp
55 Fastighetens ägare skall svara för fastighetens vattenförsörjning och avlopp, om detta inte enligt 85 skall ordnas genom en allmän va—anläggning. Bestämmelser om fastighetsägarens ansvar för utsläpp av avloppsvatten finns i 6 och 7 55 hälsoskyddslagen (198221080) och 5, 7 och 8 55 miljöskyddslagen (1969:387).
6 5 Det är en kommunal angelägenhet att planera för vattenförsörjning och avlopp i kommunen, om detta behöver ordnas i ett större samman- hang. Bestämmelser om kommunens ansvar för tillsyn över vattenför- sörjning och avlopp finns i 25 hälsoskyddslagen (198211080), 385 miljöskyddslagen (l969:387) och 24 5 livsmedelslagen (1971 :51 l).
7 5 Behöver vattenförsörjning och avlopp inom ett område ordnas i ett större sammanhang, skall kommunen se till att en va—anläggning kom- mer till stånd så snart det kan ske. Vid bedömningen skall kommunen särskilt beakta skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.
Länsstyrelsen får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten enligt första stycket.
85 En va—anläggning skall utföras och drivas i samverkan mellan ägarna till fastigheterna inom det område där vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang, om inte kommunen finner att det är lika rationellt att anläggningen utförs eller drivs av kommunen eller någon annan som en allmän va—anläggning. Vid bedömningen skall kommunen beakta de ekonomiska och or- ganisatoriska förutsättningama för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med natur- resurser tillgodoses. Kommunen skall vid bedömningen även beakta fastighetsägamas rätt till ersättning för va—anordning som blir onyttig och deras rätt till ersättning enligt 17 5 vid inskränkning av en allmän va—anläggnings verksamhetsområde.
Samverkan om vattenförsörjning och avlopp
9 5 Kommunen skall i beslut fastställa vilka fastigheter som enligt 8 5 skall samverka om utförande och drift av en anläggning för vattenför- sörjning och avlopp.
En fastighet skall delta i en va—samverkan, om inte fastighetens be— hov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom samverkan. För obebyggd fastighet som enligt detaljplan är avsedd för byggande skall behovet bedömas som om fas- tigheten var bebyggd enligt planen.
105 Innan beslut fattas om va—samverkan skall kommunen samråda med fastighetsägarna inom området, övriga sakägare, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten om förslaget till va—samverkan. Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för förslaget till beslutet om va—samverkan samt de viktigaste följderna av förslaget.
11 5 En va—anläggning enligt 9 5 skall inrättas enligt de bestämmelser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt an- läggningslagen (1973:1149). De villkor för inrättande av en gemen- samhetsanläggning som anges i 5—7 55 anläggningslagen skall dock inte tillämpas.
Kommunen skall hos lantmäterimyndigheten ansöka om en förrätt- ning för inrättande av en gemensamhetsanläggning.
Allmän va—anläggning
12 5 En allmän va—anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyg— gande. Inrättandet av anläggningen får inte heller förhindra ändamåls— enlig bebyggelse eller medföra att lämplig planläggning försvåras. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mind- re avvikelser göras.
13 5 En allmän va—anläggning skall utföras och drivas så att den till- godoser kraven på skydd för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på
säkerhet. Om viss bebyggelse behöver anordningar endast för vatten- försörjningen eller för avlopp, skall anläggningen anpassas för detta.
Så länge en allmän va—anläggning behövs skall huvudmannen un- derhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.
Verksamhetsområde
14 5 En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är det område in- om vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen.
Ett verksamhetsområde skall vara fastställt till sina gränser.
15 5 Länsstyrelsen bestämmer verksamhetsområde för va—anläggning- ar som enligt 47 5 förklarats för allmänna. För övriga allmänna va—an— läggningar bestämmer kommunen verksamhetsområde.
Om en fastighetsägare begär att fastigheten skall omfattas av verk- samhetsområdet för en anläggning som enligt 47 5 förklarats för all- män, skall länsstyrelsen hämta in kommunens yttrande över begäran. Finner kommunen att fastighetens behov av vattenförsörjning och av- lopp bör tillgodoses genom en va—anläggning som drivs av kommunen eller genom en va—samverkan, skall länsstyrelsen överlämna ärendet till kommunen.
165 Önskar en kommun att verksamhetsområdet för en allmän va—anläggning skall omfatta område som ingår eller avses ingå i verk- samhetsområdet för en annan befintlig eller planerad allmän va—anläggning, skall länsstyrelsen bestämma till vilken anläggning området skall hänföras.
17 5 Ett verksamhetsområde får inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fas- tigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen i fortsätt- ningen kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från milj ö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksam- hetsområdet omfattas av kommunens beslut enligt 9 5 om va—samver- kan. Med fastighet som är kopplad till anläggningen skall jämställas fastighet för vilken ägaren betalat anläggningsavgift eller begärt att tillkoppling skall ske.
Inskränks ett verksamhetsområde, har fastighetens ägare rätt till er- sättning för den skada han lider.
185 Ersättning enligt 17 5 andra stycket för minskning av fastighe- tens marknadsvärde skall bestämmas som skillnaden mellan mark- nadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning av verksamhetsom- rådet. Härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markan- vändningen. Har huvudmannen vidtagit åtgärder för att fastigheten även fort- sättningsvis skall tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp, skall hän- syn tas till detta vid bestämmandet av ersättning.
Talan om ersättning skall väckas inom två år från det att beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet vann laga kraft.
Brukningsrätt och avgiftsskyldighet
195 Huvudmannen för en allmän va—anläggning är skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka an— läggningen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte tillgodoses genom en va—samverkan eller med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Huvudmannen har dock rätt till anstånd med utförandet av de för brukandet nödvändiga arbete- na för att samordningen med andra arbeten inte väsentligt skall försvå- ras. Huvudmannen är, trots bestämmelserna i första stycket, inte skyldig att låta en fastighet kopplas till en allmän va—anläggning innan an- läggningsavgift enligt 34 5 har betalats eller, om avgiften skall förde- las, innan godtagbar säkerhet ställts.
20 5 En ägare av fastighet inom en allmän va—anläggnings verksam- hetsområde skall betala avgifter till huvudmannen, om fastigheten be- höver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen. För obebyggd fastighet som enligt en detaljplan är avsedd för bebyg- gelse skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet av anord- ningar för vattenförsörjning och avlopp bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt planen.
Avgiftsskyldighet inträder när huvudmannen upprättat förbindelse- punkt som anges i 23 5 och underrättat fastighetsägaren om detta.
21 5 En ägare av fastighet inom den allmänna va—anläggningens verk- samhetsområde skall betala avgifter för att huvudmannen genom an- läggningen avleder vatten inom området, om inte kostnaden för att av- leda vatten ingår i avgift enligt lagen (0000:000) om avgift för kom- munal gatuhållning.
Avgift för avledande för avledande av vatten från en fastighet får tas ut av ägaren till fastigheten, om inte dess behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen.
Avgifter får tas ut när åtgärder för avledande av vatten blivit utförda.
22 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot huvudmannen för av- gift som förfaller till betalning före tillträdesdagen.
Anläggningen
23 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall för varje fas- tighet som avses i 20 5 bestämma en punkt där inkoppling av fastighe- tens ledningar till anläggningen skall ske (förbindelsepunkt). Sådan punkt skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, vara belägen i fas- tighetens omedelbara närhet. Uppgift om punktens läge skall lämnas fastighetsägare inom sådan tid som är skälig med hänsyn till ägarens intresse av att kunna planera för fastighetens utnyttjande.
24 5 I allmän va—anläggning ingår sådana ledningar och andra anord- ningar fram till förbindelsepunkten som tillhör eller som stadigvarande nyttjas av huvudmannen.
Rännsten, rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike ingår inte i en allmän va—anläggning.
Inlösen av va—anordningar m.m.
25 5 Finns för fastighet som avses i 20 5 anordning för vattenförsörj- ning eller avlopp som kan användas för den allmänna va—anläggning- en, är ägaren av anordningen skyldig att på begäran av huvudmannen låta den införlivas med anläggningen mot skälig ersättning.
26 5 Anordning för vattenförsörjning eller avlopp, som blir onyttig till följd av att en allmän va—anläggning kommer till stånd eller utvidgas,
skall ersättas av huvudmannen om det är skäligt med hänsyn till an- ordningens art, ålder och skick, den fördel ägaren får av den allmänna va—anläggningen och övriga omständigheter.
Va—installation
27 5 Med va—installation förstås ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordningar som förbundits med sådan ledning.
28 5 Regler om en va—installations beskaffenhet och utförande av in- stallationsarbete finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och med stöd av den lagen meddelade före- skrifter.
29 5 När en fastighet skall kopplas till den allmänna va—anläggningen får huvudmannen undersöka va—installationen. Huvudmannen får för- bjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmänna va—anläggningen, om installationen har väsentliga brister.
När det behövs får huvudmannen även senare undersöka va—instal- lationen och dess brukande.
Brukande av allmän va—anläggning
30 5 En allmän va—anläggning skall brukas så att det inte uppkommer olägenhet för huvudmannen eller annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från miljö- och hälso- skyddssynpunkt eller att i övrigt uppfylla sina skyldigheter enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.
31 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Fastighetsägares möjlighet att utnyttja anläggningen för dess ändamål får inte genom sådana bestämmelser oskäligt begränsas eller försvåras.
Kommunen skall anta huvudmannens förslag till allmänna bestäm- melser, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning.
32 5 När kommunen antagit allmänna bestämmelser enligt 31 5, skall huvudmannen skriftligen underrätta berörda fastighetsägare om beslu- tets innebörd och tidpunkten för ikraftträdande i skälig tid innan beslu-
tet träder i kraft. Motsvarande gäller när huvudmannen ändrar förut- sättningama för va—anläggnings brukande.
Avgifter och taxa
335 Avgift skall bestämmas enligt en taxa'som utformas i överens- stämmelse med de grunder som anges i 34—38 55. Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till taxa. Kommunen skall anta huvudmannens förslag till taxa, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning. Kommunen får uppdra åt huvudmannen att besluta om en sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen.
345 Avgifter som huvudmannen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Avgift kan tas ut som anläggningsavgift och som brukningsavgift Huvudmannen får avsätta medel till en fond för att säkerställa un- derhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. En avsättning skall avse en viss planerad åtgärd och redovisas i en plan för underhåll och förnyelse av anläggningen. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärden, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk samt övriga upplysningar som är av betydelse för att avsättningens storlek skall kunna bedömas.
35 5 Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skä- lig och rättvis grund.
Om kostnaderna för en viss fastighets eller vissa fastigheters vatten- försörjning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beaktans- värd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksam- hetsområdet, bestäms anläggningsavgiften med hänsyn till dessa skill- nader.
Om det med hänsyn till vattenförsörjningen, till behovet av en till- fredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va—anläggning, får brukningsavgiften för den delen av året bestämmas med beaktande av huvudmannens kostnader för åtgärderna.
365 En anläggningsavgift får inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va—anläggningens ut- förande. Uppgår anläggningsavgiften till belopp som är betungande med hän- syn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständigheter, skall, om fastighetens ägare begär det samt godtagbar säkerhet ställs, avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.
Skall anläggningsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 5 räntelagen (19751635) på varje del av avgiften som för- faller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetalningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas enligt 38 5.
37 5 För åtgärder enligt 21 5 får huvudmannen inte ta ut högre avgif- ter än som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.
38 5 Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp bestäms ränta enligt 6 5 räntelagen (1975z635) från dagen för anfordran.
Redovisning m.m.
395 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall fullgöra bok- föring och redovisning i enlighet med god redovisningssed.
405 Va—verksamhetens kostnader, intäkter och resultat skall redovi- sas särskilt. Huvudmannen skall vid verksamhetsårets slut upprätta en årsredo- visning. Av årsredovisningen skall framgå hur huvudmannen har för— delat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.
41 5 Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för fastighetsägarna in- om den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde så snart det kan ske, dock senast vid den tidpunkt när huvudmannen enligt lag eller annan författning skall ha fastställt årsredovisningen.
Avtal om va—jrågor
42 5 Huvudman kan träffa avtal med en fastighetsägare om sådan va—fråga som inte regleras i allmänna bestämmelser eller taxa.
Skadeståndsskyldighet m.m.
43 5 Har en huvudman eller en fastighetsägare överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, skall han återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt ersätta skadan.
44 5 Om avgift har betalats för utförande av en allmän va—anläggning, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada uppkommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades.
Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 5 räntelagen (1975:635) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.
45 5 Talan om återbetalning enligt 44 5 skall väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.
Avstängning av vattentillförsel
465 Försummar en fastighetsägare att betala avgift eller att i annat hänseende fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och är försum— melsen väsentlig får huvudmannen stänga av vattentillförseln till fas- tigheten, om fastighetsägaren trots anmaning om rättelse ändå inte har fullgjort sina skyldigheter och avstängning kan ske utan att det upp- kommer sanitär olägenhet. Kostnad för avstängningsåtgärd får påföras fastighetsägaren.
Särskilda bestämmelser om vissa va—anläggningar
47 5 Efter ansökan kan en va—anläggning som drivs eller skall drivas av någon annan än en kommun förklaras för allmän av länsstyrelsen, om det finns behov av anläggningen från allmän synpunkt.
För bifall till ansökningen fordras att kommunen tillstyrkt denna och att sökanden såväl i ekonomiskt avseende som i övrigt har förutsätt- ningar för att fullgöra uppgiften som huvudman för anläggningen.
485 Om en va—anläggning förklarats för allmän enligt 47 5, får en kommun inom vars område anläggningen har sitt verksamhetsområde utse en tillsynsman för anläggningen. Tillsynsmannen har tillträde till alla delar av anläggningen och rätt att granska anläggningens räkenskaper och övriga handlingar. Han skall varje år till kommunen avge en berättelse med redogörelse för re— sultatet av tillsynen. Förhållande som kräver ingripande av en länsstyrelse, den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet eller någon annan myndighet skall av tillsynsmannen anmälas till kommunen.
49 5 Kan det med skäl antas att huvudmannen för va—anläggning som förklarats för allmän enligt 47 5 åsidosätter en viss eller vissa fastighe- ters intressen eller annars driver anläggningen på mindre lämpligt sätt, kan länsstyrelsen förordna en syssloman att i huvudmannens ställe och för hans räkning driva anläggningen. Sysslomannen kan entledigas av länsstyrelsen när förhållandena föranleder det.
Sysslomannen har rätt till arvode av huvudmannen. Länsstyrelsen bestämmer arvodets belopp.
Sakkunnig
505 Länsstyrelsen kan vid behov anlita sakkunnig. Den sakkunnige har rätt till ersättning med belopp, som länsstyrelsen bestämmer. Hu- vudmannen för den va—anläggning som ärendet rör betalar ersättning- en. Om ärendet inte avser en befintlig eller en planerad anläggning, skall ersättningen betalas av kommunen.
T ystnadsplikt
51 5 Den som deltar eller har deltagit i en undersökning enligt 29 5 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han därvid fått veta om enskil- das affärs- eller driftsförhållanden. Motsvarande gäller även för en syssloman med avseende på vad han fått veta på grund av sitt uppdrag.
I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sek- retesslagen (1980: 100).
Överklagande
525 Länsstyrelsens beslut enligt denna lag och kommunens beslut enligt 9 och 15 55 får överklagas hos Statens va—nämnd. Länsstyrelsens beslut enligt 75 andra stycket i fråga om föreläg— gande mot kommun får överklagas endast av kommunen.
Prövning av tvist mellan huvudman och fastighetsägare m.m.
535 Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål angående inlösen och ersättning enligt 17, 25 eller 26 5, mål enligt 44 5 om återbetalning av avgift samt mål som rör tvist mellan huvudman och fastighetsägare om
1. rätt att bruka allmän va—anläggning eller skyldighet att genom av- gift bidra till kostnaderna för sådan anläggning,
2. tillämpning eller tolkning av allmänna bestämmelser eller taxa,
3. giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan huvud- man och fastighetsägare,
4. villkor för brukande av allmän va—anläggning i den mån allmänna bestämmelser och taxa inte är tillämpliga samt avtal inte kunnat träf- fas,
5. fordran på avgift till huvudman för en allmän va—anläggning, 6. förbud, skadestånd eller annan påföljd enligt 29, 43 eller 46 5, 7. annan va—fråga som avses i denna lag.
545 Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid hand- läggning av mål hos nämnden finns i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall upphöra att gälla.
2. Vad huvudmannen meddelat i fråga om verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa enligt den äldre lagen, skall gälla som beslut i motsvarande fråga enligt denna lag.
3. Denna lag skall inte tillämpas i mål och eller ärenden som an- hängiggjorts hos Statens va—nämnd, länsrätt eller länsstyrelse före ikraftträdandet.
4. Den nya lagen skall på motsvarande sätt tillämpas på vatten- och avloppsanläggning som förklarats för allmän enligt den äldre lagen.
5. Bestämmelserna i 40 och 41 55 om årsredovisning skall tilläm- pas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 december 1997.
6. Om det i lag eller annan författning finns hänvisning till bestäm- melse i den äldre lagen, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.
3. Förslag till Lag om fördelning av byggrätt;
Härigenom föreskrivs följande.
1 5 Enligt denna lag får för ett visst område (fördelningsområde) inom en detaljplan beslutas hur mark för enskilt bebyggande och fördelarna i övrigt av detaljplanen skall fördelas mellan fastigheterna inom områ- det.
2 5 Frågor enligt denna lag prövas vid förrättning (fördelningsförrätt- ning) som handläggs av lantmäterimyndigheten.
F örrättningen
3 5 Rätt att ansöka om fördelningsförrättning har ägare av fastighet inom fördelningsområdet och kommunen.
45 Fördelningsförrättning får genomföras endast om det i en detalj- plan har meddelats bestämmelser enligt 5 kap. 7 c 5 plan- och byggla- gen (1987:10) om att planen skall genomföras enligt denna lag.
5 5 I fråga om fördelningsförrättning tillämpas 4 kap. 1—24 samt 27—40 55 fastighetsbildningslagen (1970:988).
Vid förrättningen får frågor om åtgärder enligt fastighetsbildnings- lagen, anläggningslagen (1973:1149) eller ledningsrättslagen (1973:1144) tas upp utan ansökan, om de är av betydelse för fördel- ningsförrättningen. Sådana frågor får prövas gemensamt med fördel- ningfrågor vid en och samma förrättning. En gemensam förrättning får även delas upp på skilda förrättningar.
6 5 Lantmäterimyndigheten skall i samråd med sakägama utreda de närmare förutsättningama för hur fördelningen av mark för enskilt be- byggande skall ske samt ombesörja de tekniska utredningar och vär— deringar som behövs. Samråd skall även ske med den eller de kommu- nala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet och
när det behövs också med andra myndigheter som berörs av fördel- ningsförrättningen.
7 5 Om det inte finns något hinder mot fördelningsförrättningen, skall lantmäterimyndigheten meddela ett fördelningsbeslut. Av beslutet skall framgå hur fastighetsindelningen förändras och vilken mark som skall tillfalla viss fastighet.
8 5 Om fördelningsbeslut har meddelats, skall förrättningskostnadema fördelas mellan ägarna av de fastigheter som berörs av fördelningen efter vad som är skäligt med hänsyn främst till deras nytta av detalj- planen. I övrigt tillämpas 2kap. 65 fastighetsbildningslagen (1970:988).
Mark- och ersättningsfrågor
95 Vid fördelningsförrättningen skall bestämmas grunderna för hur mark för enskilt bebyggande och fördelarna i övrigt av detaljplanen inom fördelningsområdet skall fördelas. För detta ändamål skall an- delstal fastställas för de fastigheter som bidrar till den värdehöjning som området genomgår till följd av detaljplanen.
Andelstalet för en fastighet skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till arealen av den mark inom fördelningsområdet som fastigheten bidrar med.
Andelstalet får dock jämkas, om fastighetens bidrag till områdets värdehöjning uppenbarligen avviker från arealen. Detta kan ske an- tingen genom att arealen graderas eller genom att andelstalet bestäms efter annan skälig grund. Vid sådan jämkning skall hänsyn inte tas till inverkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde.
105 Fastighetsreglering inom fördelningsområdet skall ske i den ut— sträckning som krävs för att genomföra detaljplanen. I fråga om sådan fastighetsreglering gäller bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988). I stället för 5 kap. 8, 9—12, 13, 15 och 18 55 samt 8 kap. 1—4 55 fastighetsbildningslagen skall dock gälla 8, 9 och 11—15 55 denna lag. Innebär överenskommelse enligt 15 5 att en fastighet tillde- las avsevärt mera mark än som följer av 9 eller 11 5, skall 5 kap. 20 5 fastighetsbildningslagen tillämpas.
Förrättningar enligt denna lag har företräde framför annan fastig- hetsbildningsförrättning inom fördelningsområdet.
11 5 Varje fastighet inom fördelningsområdet skall genom fastighets- reglering tilldelas mark för enskilt bebyggande i förhållande till de an- delstal som bestämts enligt 9 5.
Kan fördelning av mark enligt första stycket inte ske fullt ut, skall skillnaden utjämnas genom ersättning i pengar. Markens värde skall därvid bestämmas med hänsyn till inverkan av detaljplanen.
12 5 Vid bestämmande av ersättning för mark för allmänna platser för vilka kommunen skall vara huvudman skall bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen (1972z7l9) tillämpas. I stället för 4 kap. 4 5 ex— propriationslagen gäller dock 14 5 andra stycket denna lag. Vid till— lämpning av 4 kap. 3 5 första stycket expropriationslagen skall tiden för värdestegringen räknas från dagen tio år före det att fördelningsför- rättningen begärdes.
Av all mark för allmänna platser, för vilka kommunen inte är huvud— man, skall vid fördelningsförrättningen bildas en samfällighet enligt 6 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988), i vilken samfällighet de fas- tigheter som åsatts andelstal enligt 9 5 äger del. I sådant fall skall nå- gon ersättning inte bestämmas för mark som utgör allmän plats.
13 5 Om det vid fastighetsreglering uppkommer sådan skada för sak- ägare som inte omfattas av bestämmelserna i 11 eller 12 5, skall även den skadan ersättas.
145 Lantmäterimyndigheten skall i en avräkning redovisa vad som skall mottas och utges i ersättningar för varje fastighet. Berör ersätt- ningsbeslut annan än fastighetsägare, skall avräkningen avse även denne. Vid bestämmande av ersättning enligt 11 5 och 12 5 första stycket skall värdetidpunkten vara densamma för samtliga berörda fastigheter, oberoende av vid vilken tidpunkt som marken i fråga tas i anspråk. Ersättning enligt 12 5 första stycket och 13 5 skall tillfalla respekti- ve erläggas av ägarna av de fastigheter som åsatts andelstal enligt 9 5 gemensamt och fördelas mellan dessa fastigheter enligt andelstalen.
För belopp som skall betalas enligt första stycket fastställs förfallo- dag. Om betalningen inte sker inom den fastställda tiden, utgår ränta på obetalt belopp från förfallodagen enligt 6 5 räntelagen (1975:635). Har tillträde ägt rum före förfallodagen, utgår ränta på ersättning enligt 13 5 även enligt 5 5 räntelagen från dagen för tillträdet till dess att be— talning sker eller förfallodagen inträder. Om tillträde har skett endast delvis och skyldighet att i sådant fall betala ränta på hela ersättningen skulle vara oskälig, får räntebeloppet jämkas.
Överenskommelse mellan fastighetsägare
15 5 Undantag får göras från 9, 11, 12, och 13 55 samt 14 5 andra och fjärde styckena, om de fastighetsägare och andra sakägare vilkas rätt berörs medger det.
Avser fördelningsförrättningen fastigheter som svarar för fordran, får undantag enligt första stycket med stöd av ägarens samtycke ske endast om även fordringens innehavare medger det. Besväras en fastig- het av gemensam inteckning, fordras dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 5 jordabalken fö- reskrivs för relaxation. Medgivande av rättsägare behövs inte, om reg— leringen är väsentligen utan betydelse för denne.
Domstolsprövning m.m.
165 I fråga om överklagande av beslut eller åtgärder av lantmäteri- myndigheten enligt denna lag tillämpas 15 kap. fastighetsbildningsla- gen (1970:988). Bestämmelserna om fastighetsbildningsbeslut skall därvid tillämpas på fördelningsbeslut enligt 7 5.
17 5 Bestämmelserna i 16—18 kap. fastighetsbildningslagen (1979z988) om rättegången i fastighetsbildningsmål skall tillämpas på mål som överklagas enligt 16 5.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall upphöra att gälla.
2. Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall fortfarande tillämpas om ansökan om förrättning enligt lagen gjorts före utgången
av december 1997 samt i fråga om verkställighet i anledning av ex- ploateringsbeslut som meddelats enligt lagen.
3. Den som innehar en fastighet med ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpningen av denna lag anses som fastighetens ägare.
4. Vad som enligt denna lag gäller för det fall att en fastighet svarar för fordran skall tillämpas även när en fastighet besväras av rätt till av- komst eller annan förmån.
4. Förslag till
Lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988);
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen
(1970:988)1
dels att 3 kap. 2 5, 5 kap. 5 5, 6 kap. 2 a 5, 7 kap. 1, 4 och 6 5 och 8 kap. 4 5 skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 kap. 4 a 5, av föl—
jande lydelse.
Nuvarande lydelse
3
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvi- kelser göras.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för
Föreslagen lydelse
kap. 2 &
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmelserna inte motver- kas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att
medgivandet skall kunna utnyttjas.
Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.
1Lagen omtryckt 1992:1212
En kommunal myndighets be— slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be- svär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.
En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.
5kap. 4a5
Fastighetsreglering som be- gärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sö- kanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsföre- ning och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheter- na. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bätt- re överens med gällande detalj- plan eller fastighetsplan.
Bestämmelserna i 4 5 första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindel- ningen eller om servitut enligt 5 kap. 7a 59 plan— och bygglagen (198 7: 1 0) och fastighetsbild— ningsbeslut meddelas under de— taljplanens genomförandetid.
55
Fastighetsreglering som be— gärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sö— kanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsföre- ning och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheter- na. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bätt- re överens med gällande detalj— plan.
Har regleringen påkallats av annan än sakägare eller innebär ansö- kan av sakägare att regleringen, för att ej möta hinder enligt 4 5 andra stycket, skall göras mer omfattande än som krävs för att sökandens
fastighet skall förbättras, får regleringen ej äga rum, om de sakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sig reg- leringen och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av sådan fråga skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av regle- ringen.
Andra stycket gäller icke, om behovet av fastighetsreglering är syn- nerligen angeläget.
6kap. 2a5
Av mark som ingår i samver- kansområdet för en exploate- ringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan får särskilda samfällighe- ter bildas, om det behövs för att genomföra sådan samverkan. En fastighets andel i samfälligheten skall därvid motsvara dess an-
Av mark som ingår i ett för— delningsområde enligt lagen (0000:000) om fördelning av byggrätt får särskilda samfällig— heter bildas, om det behövs för att genomföra sådan förrättning. En fastighets andel i samfällighe- ten skall därvid motsvara dess andelstal enligt 9 5 nämnda lag.
delstal i exploateringssamfällig— heten enligt 11 5 andra stycket nämnda lag.
7 kap. 1 &
Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsent- lig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta be- dömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse.
Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitut ej inne- fatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodoses på annat sätt som särskilt anges.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte första stycket och 5 kap. 8 5.
x
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med de- taljplan, fastighetsplan eller om— rådesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte första stycket och 5 kap. 8 5.
45
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ända- målsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med de- taljplan eller områdesbestämmel- ser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
Har ändrade förhållanden inträtt efter servitutets tillkomst, får servi- tutet ändras, om det skulle innebära väsentlig fördel för den tjänande eller den härskande fastigheten utan att för den andra medföra olägen- het av betydelse.
65
För ändring eller upphävande av servitut vid sådan fastighetsregle- ring som avser ändring i fastighetsindelningen gäller icke de i 4 och 5 55 föreskrivna särskilda villkoren, om åtgärden är av betydelse för
regleringen.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte 4 och 5 55 samt 5 kap. 85.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan en- ligt 5 kap 7a 5 plan— och bygg- lagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 55 samt 5 kap. 8 5.
8 kap.
Tillhör områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fas- tighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fas- tigheten utan hinder av de in— skränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 5 och av 1—3 55 i detta kapitel. Yrkas inlö- sen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel- ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskatt- ningen.
45
Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan en- ligt 5 kap. 7a 5 plan— och bygg— lagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fas- tigheten utan hinder av de in- skränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 5 och av 1—3 55 i detta kapitel. Yrkas inlö- sen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel- ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskatt- ningen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. 5 kap. 4 a5 skall endast tillämpas om bestämmelserna enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.
5. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning;
Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse F öres lagen lydelse
151
Har vid förrättning enligt fas- tighetsbildningslagen (1970:988) eller lagen (1987:11) om exploa— teringssamverkan bestämts att ägare eller tidigare ägare av fas— tighet skall utge ersättning till annan sakägare och har fordran på ersättning icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan, skall med fordringen följa för- månsrätt enligt 65 1 förrnåns- rättslagen (1970:979).
Har vid förrättning enligt fas— tighetsbildningslagen (1970:988) eller lagen (OOOOJOO) om fördel- ning av byggrätt bestämts att ägare eller tidigare ägare av fas- tighet skall utge ersättning till annan sakägare och har fordran på ersättning icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan, skall med fordringen följa för- månsrätt enligt 65 1 förmåns- rättslagen (1970:979).
Samma förmånsrätt tillkommer fordran på ersättning i pengar enligt 5 kap. 31 5 tredje stycket fastighetsbildningslagen för skog som ej kunnat uttagas inom föreskriven tid.
Förmånsrätt enligt första stycket tillkommer även fordran på ersättning enligt 40a 59 an— läggningslagen (1973:1 149).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
1 Senaste lydelse 1992: 1215
2. 1 5 första stycket skall tillämpas i sin tidigare lydelse på beslut som efter lagens ikraftträdande har fattats enligt lagen (1987:11) om
exploateringssamverkan.
6. Förslag till
Lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144);
Härigenom föreskrivs att 6a och 855
( 1973 :1 144) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6a51
Bestämmelsen i 65 skall inte tillämpas om det i en fastighets- plan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och lednings- beslut meddelas under detaljpla- nens genomförandetid.
Bestämmelsen i 65 skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 a 5 plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas un-
der detaljplanens genomförande- tid.
852
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall ledningsrätt upplåtas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.
1Senaste lydelse 19872127 2Senaste lydelse 1987:127
En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be- svär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.
En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
7. Förslag till
Lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149);
Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149)1 dels att 6 a, 9, 15 och 18 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 7 a, 13 d och 40 a 55, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6a5
Bestämmelserna i 5 och 6 55 skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats be- stämmelser om en gemensam- hetsanläggning och anläggnings- beslut meddelas under detaljpla— nens genomförandetid.
Bestämmelserna i 5 och 6 55 skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats be- stämmelser om en gemensam- hetsanläggning enligt 5 kap. 7a 5 plan- och bygglagen (1987:10) och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid. 7a 5
1Lagen omtryckt 1992:1148
Bestämmelserna i 5—7 55 skall inte tillämpas om anläggnings— förrättningen föregåtts av ett be— slut om va—samverkan enligt 9 5 lagen (0000:000) om vattenför- sörjning och avlopp.
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbe- stämmelser får en gemensamhet- sanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller be- stämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
95
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte in- rättas i strid mot planen eller be- stämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvi- kelser göras.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall anläggning inrättas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller efter dess förord- nande kommunal myndighet på begäran av lantmäterimyndigheten medge undantag från bestämmelser som avses i andra stycket.
En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom be— svär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos re- geringen.
En kommunal myndighets be- slut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos läns- styrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas hos regeringen.
13.1;
Vid en anläggningsförrättning som föregåtts av ett beslut om va—samverkan enligt 9 5 lagen (0000:000) om vattenförsörjning och avlopp, har en fastighets- ägare rätt till ersättning för anordning för vattenförsörjning och avlopp som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsan- läggning kommer till stånd, om det är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick.
155
Grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhets- anläggnings utförande fastställes vid förrättningen. För varje fas- tighet anges andelstal, som be- stämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för endast vissa av deltagarna i anläggningen, fast- ställes grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen sär-
Grundema för fördelning av kostnaderna för gemensamhets- anläggnings utförande fastställes vid förrättningen. För varje fas- tighet anges andelstal, som be- stämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för endast vissa av deltagarna i anläggningen, fast- ställes grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen sär-
skilt. skilt. Ansvaret för att betala er- sättning enligt 13 5 får även i andra fall fördelas efter särskilda grunder.
Andelstal fastställes även i fråga om kostnaderna för anläggningens drift. Sådant andelstal bestämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda an- läggningen. Om det är lämpligt, kan föreskrivas att kostnaderna i första hand skall fördelas genom att avgifter uttages för anläggningens utnyttjande. Grunderna för beräkningen av sådana avgifter fastställes vid förrättningen.
185
Rätt att begära förrättning enligt denna lag har
1. ägaren av en fastighet som skall delta i anläggningen
2. ägaren av en fastighet som enligt en detaljplan helt eller till viss del skall användas för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastig— heter
3. kommunen
4. hyresgästorganisation. En samfällighetsförening får, efter beslut av föreningsstämman, be- gära en förrättning som angår gemensamhetsanläggning under före- ningens förvaltning.
Länsstyrelsen kan begära förrättning för inrättande av anläggning som styrelsen finner vara av större betydelse från allmän synpunkt.
Vid expropriation eller liknande tvångsförvärv får förvärvaren begä- ra förrättning för inrättande av sådan anläggning varigenom olägenhet av förvärvet kan undanröj as, minskas eller förebyggas.
Om rätt för väghållare att begära förrättning enligt denna lag finns bestämmelser i 20 a 5 och 25 5 tredje stycket väglagen (1971 :948).
En samfällighetsförening som
förvaltar en exploateringssam- fällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan får begära förrättning enligt denna lag, om åtgärden syftar till att genomföra sådan samverkan.
40a5
Om skada uppkommer genom att rättighet som tillhör fastighet genom deltagande i en gemen- samhetsanläggning ändras eller upphävs, skall skadan ersättas.
Vid bestämmande av ersätt- ning enligt första stycket tilläm- pas bestämmelserna i 5 kap. 10—12 a, 13 och I5—1955fastig— hetsbildningslagen (1970: 988).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. 18 5 sjätte stycket skall tillämpas i sin äldre lydelse vid förrätt- ning enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan som pågår efter lagens ikraftträdande.
8. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av
samfälligheter;
Härigenom föreskrivs att 1, 4, 5, 18, 20, 21, 23, och 61 55 lagen (1973:1150)1 om förvaltning av samfälligheter skall ha följande ly- delse.
Nuvarande lydelse
Vid tillämpningen av denna lag skall som samfällighet anses
1. samfällighet enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988),
2. annan mark som gemen- samt tillhör ägarna av de man— talssatta fastigheterna i en sock- en,
3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastig- heter gemensamt,
4. samfällighet enligt anlägg- ningslagen (1973:1 149),
5. samfällighet enligt vatten- lagen (1983:291),
6. samfällighet enligt lagen (1987:] 1) om exploateringssam- verkan.
Föreslagen lydelse
lé
Vid tillämpningen av denna lag skall som samfällighet anses
1. samfällighet enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988),
2. annan mark som gemen- samt tillhör ägarna av de man— talssatta fastigheterna i en sock- en,
3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastig- heter gemensamt,
4. samfällighet enligt anlägg- ningslagen (1973:1149),
5. samfällighet enligt vatten- lagen (l983z291).
Med delägarfastighet förstås i lagen fastighet som har del i samfäl— lighet och med delägare ägaren av delägarfastighet. I fråga om samfäl- lighet enligt första stycket 5 förstås dock med delägarfastighet fastig- het som på annat sätt än genom delaktighet omfattas av samfälligheten och med delägare den som deltar i samfälligheten. Beträffande sådan
1Lagen omtryckt 1987:128
samfällighet skall vidare vad som sägs i lagen om delägarfastighets andelstal i stället gälla delägares andelstal.
4?
Samfällighet förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av särskilt bil- dad samfällighetsförening (före- ningsförvaltning). I fråga om mark som är belägen inom ett samverkansområde gäller även vad därom föreskrivs i lagen (198 7: 1 1) om exploateringssam— verkan.
Avstyckas samfällighet som avses i 1 5 första stycket 1 eller 2 eller viss ägovidd av sådan sam- fällighet utan att ha övergått till annan ägare och förvaltas sam- fälligheten av samfällighetsföre- ning, övergår äganderätten till den sålunda bildade fastigheten genom avstyckningen till före- ningen. Detta gäller dock ej samfällighetsförening som för- valtar en exploateringssamfällig— het enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan.
Samfällighet förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av särskilt bil- dad samfällighetsförening (före- ningsförvaltning).
55
Avstyckas samfällighet som avses i 1 5 första stycket 1 eller 2 eller viss ägovidd av sådan sam- fällighet utan att ha övergått till annan ägare och förvaltas sam- fälligheten av samfällighetsföre- ning, övergår äganderätten till den sålunda bildade fastigheten genom avstyckningen till före- ningen.
18 5 Samfällighetsföreningens ändamål är att förvalta den samfällighet för vilken den bildats.
Samfällighetsförening får ej driva verksamhet som är främmande för det ändamål som samfälligheten skall tillgodose.
Samfällighetsförening som för- valtar en exploateringssamfäl— lighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan får ej äga mark.
20 52
Samfällighetsförening bildas vid sammanträde med delägarna ge- nom att de antager stadgar och utser styrelse.
Sammanträde enligt första stycket skall, om någon delägare begär det, hållas av lantmäteri-
myndigheten eller den som myndigheten förordnat därtill. Dock skall i samband med
förrättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (1973:1149) eller la— gen (1987:11) om exploaterings— samverkan lantmäterimyndighe- ten eller, om särskild förrätt- ningsman förordnats enligt 45 anläggningslagen, denne hålla sammanträde enligt första stycket beträffande samfällighet som be- röres av förrättningen, om del- ägare i samfälligheten begär det eller om det är av väsentlig bety- delse från allmän synpunkt att samfällighetsförening bildas.
Sammanträde enligt första stycket skall, om någon delägare begär det, hållas av lantmäteri- myndigheten eller den som myndigheten förordnat därtill. Dock skall i samband med
förrättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (1973:1149) eller la- gen (0000:000) om fördelning av byggrätt lantmäterimyndigheten eller, om särskild förrättningsman förordnats enligt 4 5 anlägg- ningslagen, denne hålla samman- träde enligt första stycket beträf- fande samfällighet som beröres av förrättningen, om delägare i samfälligheten begär det eller om det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att samfällig- hetsförening bildas.
I fråga om samfälligheter enligt 1 5 första stycket 5 skall vad som i andra stycket sägs om förrättning och förrättningsman gälla förrättning och förrättningsman enligt vattenlagen (1983z291). Om det är av vä- sentlig betydelse från allmän synpunkt att en samfällighetsförening bildas för förvaltningen av en bevattnings- eller vattenregleringssam- fällighet, får lantmäterimyndigheten hålla sammanträde enligt första stycket även om delägare i samfälligheten inte har begärt det.
2Senaste lydelse 1989z727
215
I fråga om sammanträde för bildande av samfällighetsföre- ning äger 75 andra stycket, 8—1155, 125 första stycket första punkten och 145 motsva- rande tillämpning. Hålles sam- manträdet i samband med för- rättning enligt fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anlägg- ningslagen (197221149), vatten- lagen (19832291) eller lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan, äger dock i fråga om delgivning av kallelse till sam- manträdet vad som gäller om delgivning av kallelse till sam- manträde vid förrättningen mot- svarande tillämpning.
I fråga om sammanträde för bildande av samfällighetsföre- ning äger 75 andra stycket, 8—1155, 125 första stycket första punkten och 145 motsva- rande tillämpning. Hålles sam- manträdet i samband med för— rättning enligt fastighetsbild— ningslagen (1970:988), anlägg— ningslagen (1972: 1 149), vatten- lagen (1983:291) eller lagen (0000.'000) om fördelning av byggrätt, äger dock i fråga om delgivning av kallelse till sam- manträdet vad som gäller om delgivning av kallelse till sam- manträde vid förrättningen mot- svarande tillämpning.
23 5 I fråga om klander av beslut vid sammanträdet äger 15 5 motsvaran- de tillämpning.
Har fastighetsbildnings-, an- läggnings- eller exploaterings- beslut eller tillståndsdom eller tillståndsbeslut enligt vattenlagen (19831291) meddelats, får sam- manträde för bildande av samfäl— lighetsförening hållas innan do- men eller beslutet om samfällig- hetens bildande vunnit laga kraft. Som delägare anses därvid äga— ren av fastighet och annan som enligt domen eller beslutet skall ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning
Har fastighetsbildnings-, an- läggnings- eller fördelningsbeslut eller tillståndsdom eller till- ståndsbeslut enligt vattenlagen (19831291) meddelats, får sam- manträde för bildande av samfäl- lighetsförening hållas innan do- men eller beslutet om samfällig- hetens bildande vunnit 1aga kraft. Som delägare anses därvid äga- ren av fastighet och annan som enligt domen eller beslutet skall ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning
att fastighetsbildnings-, anlägg- nings-, exploaterings— eller till— ståndsbeslutet eller tillstånds- domen vinner laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a 5 anläggningslagen (1973:1149) eller 13 kap. 505 första stycket vattenlagen.
att fastighetsbildnings-, anlägg— nings-, fördelnings— eller till- ståndsbeslutet eller tillstånds- domen vinner laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a 5 anläggningslagen (1973:1149) eller 13 kap. 505 första stycket vattenlagen.
615
Samfällighetsförening skall upplösas, när den eller de sam- fälligheter som förvaltas av för- eningen upphör att bestå. Upp- lösning skall vidare ske, om medlemmarna är ense om det och länsstyrelsen medger det. Be- stämmelser om rätt för lantmäte- rimyndigheten att förordna om upplösning av samfällighetsfö- rening finns i anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1987:11) om exploateringssamverkan.
Samfällighetsförening skall upplösas, när den eller de sam- fälligheter som förvaltas av för- eningen upphör att bestå. Upp- lösning skall vidare ske, om medlemmarna är ense om det och länsstyrelsen medger det. Be— stämmelser om rätt för lantmäte— rimyndigheten att förordna om upplösning av samfällighetsfö- rening finns i anläggningslagen (1973:1149).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. 1, 4, 5, 18, 20, 21, 23 och 61 55 skall tillämpas i sin tidigare lydelse vid förrättning enligt lagen (1987:11) om exploateringssamver- kan som pågår efter lagens ikraftträdande.
9. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter;
Härigenom föreskrivs att lagen (1973:1152)1 om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Med samfällighetsförenings fordran på belopp, som vid uttaxering enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter påförts nå- gon som ägare av fastighet eller innehavare av tomrätt, som omfattas av samfälligheten, följer förmånsrätt enligt 6 5 1 eller 7 5 2 förmåns— rättslagen (1970:979), om beloppet icke förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan.
Om föreningen förvaltar en exploateringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploate— ringssamverkan, gäller förmåns- rätten dock inte större belopp än som följer av beslut enligt 13 5 nämnda lag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. Har förmånsrätt fastställts med stöd av 12 5 lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, skall andra stycket tillämpas i sin äldre lydel- se.
1Senaste lydelse 1987:131
10. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:839) om Statens
va—nämnd;
Härigenom föreskrivs att 1, 2, 8, 9 och 14 55 lagen (1976:839) om Statens va—nämnd skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
191
Statens va—nämnd prövar mål enligt lagen (1970:244) om all- männa vatten- och avloppsan- läggningar samt mål enligt lagen (1981:1354) om allmänna värme- system.
Statens va—nämnd prövar mål enligt lagen (0000.'000) om vat— tenförsörjning och avlopp, mål enligt lagen (1981:1354) om all- männa värmesystem samt mål enligt lagen (0000:000) om av— gifter för kommunal gatuhåll- ning.
252
Nämnden består av ordföran- den och fem andra ledamöter. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga ledamöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet i tek- niska frågor avseende vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. Två ledamöter skall vara väl för- trogna med förvaltning och sköt- sel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En le-
1Senaste lydelse 198111355 2Senaste lydelse 1981 : 1355
Nämnden består av ordföran- den och fem andra ledamöter. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga ledamöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet i tek- niska frågor avseende vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. En ledamot skall vara väl förtro— gen med förvaltning och skötsel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En le-
damot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—för- hållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtro- gen med va—förhållanden eller värmeförsörjning för annan be- byggelse än bostäder.
I den utsträckning det behövs skall för ledamot finnas ersättare. Be-
damot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—för- hållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtro- gen med va—förhållanden eller värmeförsörjning för annan be- byggelse än bostäder. En ledamot skall vara väl förtrogen med kommunala gatu- och trafikfrå- gor.
stämmelserna om ledamot gäller även ersättare.
Talan väckes hos nämnden genom ansökan, som skall vara skriftlig och innehålla uppgift om parternas namn och hemvist, den berörda fastigheten samt sökan- dens yrkande och grunderna för detta.
Uppjyller ansökan ej vad som föreskrivs i första stycket, skall nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Efterkommes ej föreläggandet, får ansökan avvisas.
Återkallas ansökan, avskrivs målet.
Om ej ansökningen omedelbart avvisas, skall nämnden bereda motparten tillfälle att inom tid som nämnden utsätter skriftligen yttra sig över den.
85
Den som vill inleda ett ärende vid Va—nämnden genom ansökan eller överklagande skall göra detta skriftligen. En sådan skri- velse skall innehålla uppgift om parternas namn och adress, den berörda fastigheten samt sökan- dens eller klagandens yrkande och grunderna för detta.
Är den inledande skrivelsen bristfällig, skall nämnden före- lägga parten att avhjälpa bristen inom viss tid. Följs inte föreläg- gandet, får ansökan eller över— klagandet avvisas.
Återkallas en ansökan eller ett överklagandet, avskrivs målet.
9Ö
Om inte ansökningen eller överklagandet omedelbart avvi- sas, skall nämnden bereda mot- parten tillfälle att inom tid som nämnden utsätter skriftligen yttra sig över den.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
14 53
I mål angående inlösen eller ersättning enligt 15 eller 16 5 lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt 16 eller 175 lagen (1981:1354) om allmänna värme- system skall huvudmannen svara för kostnaderna på ömse sidor hos nämnden. Dock skall 18 kap. 6 och 8 55 rättegångsbalken äga motsvarande tillämpning.
I mål angående inlösen eller ersättning enligt 18, 25 eller 26 5 lagen (0000:000) om vattenför- sörjning och avlopp samt 16 eller 175 lagen (1981:1354) om all- männa värmesystem skall huvud— mannen svara för kostnaderna på ömse sidor hos nämnden. Dock skall 18 kap. 6 och 8 55 rätte- gångsbalken äga motsvarande tillämpning.
I annat mål än som avses i första stycket kan part på begäran tillerkännas ersättning av motparten för kostnad vid nämnden, om det finns särskilda skäl för det.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
3Senaste lydelse 1981:1355
11. Förslag till Lag om ändring i renhållningslagen (1979:596);
Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (1979:596)
dels att 18 och 19 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 18 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 51
Såvitt avser gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser, som är redovisade i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen är huvudman, svarar kommunen för att plat- serna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av sanitär olägenhet hindras samt de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
Kommunens skyldigheter en- ligt första stycket består även om detaljplanen för området upp- hävs.
Inom områden, som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik, är fastighetsin- nehavaren skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket.
Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upp- låtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt
1 Senaste lydelse l993:1619
Utan hinder av vad som sägs i tredje stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upp- låtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt
enligt 14 kap. 2 5 plan- och bygg- lagen.
När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge kommunen undantag från skyldigheten enligt första stycket.
enligt 14 kap. 2 5 plan- och bygg- lagen.
När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge kommunen undantag från skyldigheten enligt första och andra styckena.
18a5
Om kommunens rätt att ta ut avgifter för åtgärder som avses i
första stycket finns bestämmelser
i lagen (0000:000) om avgifter
för kommunal gatuhållning.
19 52
Kommunen kan ålägga en fas- tighetsinnehavare inom ett områ- de med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som avses i 18 5 första stycket i fråga om gångbana eller något annat ut- rymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.
Kommunen kan ålägga en fas- tighetsinnehavare inom ett områ— de med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser eller inom ett område som avses i 18 5 andra stycket att utföra de åtgärder som avses i 185 första stycket i fråga om gångbana eller något annat utrymme utanför fas- tigheten som behövs för gångtra- fiken.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som skall vidtas av fastighetsinnehavaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2Senaste lydelse l993:l619
12. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10);
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10)1 dels att 5 kap. 13 5, 6 kap. 2—16, 18 och 32—38 55, 14 kap. 75 och 15 kap. 8 5 skall upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 2 och 3 55 skall utgå, dels att rubriken före 6 kap. 31 5 skall ha följande lydelse, dels att 1 kap. 3 och 555, 5 kap. 1, 2, 4, 7—9, 16, 33 och 3455, 6 kap. 23, 24, 26 och 31 55, 8 kap. 11, 18 a, 23 och 3255, 11 kap. 5 5, 13 kap. 1, 3, 5 och 855,14 kap. 1, 8 och 10 55, 15 kap. 3 och 4 55 och 16 kap. 5 5 skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 7 a, 7 b och 7 c 55 av följande lydelse,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 3 52
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om än— vändningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda mil- jön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av de- taljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintres- sen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. till- godoses.
1Lagen omtryckt 1992:1769 2Senaste lydelse 1995:1 197
Nuvarande lydelse
Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.
Föreslagen lydelse
För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner
antas.
Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt före- skrivet.
55
Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas.
5 kap.
lå
Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för
1. ny sammanhållen bebyggelse,
2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inver- kan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om till- komsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller för- handsbesked,
2. ny enstaka byggnad som
a) genom sin användning får betydande inverkan på omgiv- ningen, eller
b) skall förläggas inom ett område där det råder stor efter- frågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, 3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen be- höver ske i ett sammanhang. Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, orn anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 5. Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
25
Vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befint— liga bebyggelse-, äganderätts— och fastighetsförhållanden som kan in- verka på planens genomförande.
1 de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17—19 55 skall pla- nen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.
Detaljplanen får inte omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den som skall bestämmas enligt 5 5.
Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna plat- serna inom planområdet, skall
I de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 55 skall planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.
Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nöd— vändigt med hänsyn till syftet med den.
46
Om kommunen inte skall vara huvudman för allmänna platser inom planområdet, skall det an-
det anges i detaljplanen. ges i detaljplanen.
7 53
Utöver vad som enligt 3 5 skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 5 första stycket, 6 5 första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 5 första och tredje styckena samt 9 5 första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under mark- ytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostads- försörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byg- gandet skall ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan be- stämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an- läggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 5, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 5 och för tomter som är särskilt värdefulla
3Lydelse enligt prop. 1996/97:34
från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 samt sådana be- stämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 5 lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kom- munen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestäm- melser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kul- turhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använ- da viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 5 första stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgiv— ningen och, om det finns sär- skilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförore- ning, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighets- indelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåt— na värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighets— indelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar, i den mån bestämmelser härom inte har meddelats enligt 7 a 5,
13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.
] detaljplanen får även medde- las bestämmelser om exploate- ringssamverkan enligt 6 kap. 2 5. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i an— språk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer de— taljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Bestämmelser som närmare reg- lerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
7a5
Om det behövs för genomfö- rande av en ändamålsenlig in- delning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges
I. områdets indelning i fastig- heter,
2. de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättig- heter som skall bildas, ändras eller upphävas,
3. de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanlägg- ningar,
4. de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanlägg- ningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anlägg- ningarna.
7175
Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmel- ser om servitut och liknande sär- skilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 5 och 5 kap. 4 5 första stycket fastighetsbildningslagen (1970:988).
Om planen skall reglera inrät- tandet av en gemensamhetsan- läggning, tillämpas 5 och 6 55 anläggningslagen (1973:1 149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 5 led— ningsrättslagen (1973:1144).
7c5
Om det är ägnat att underlätta detaljplanens utformning och genomförande, får anges att hela eller en del av planen skall utgö- ra ett fördelningsområde enligt lagen (0000:000) om fördelning av byggrätt samt att genomföran- det inom fördelningsområdet skall ske enligt den lagen.
Ifall som avses i första stycket skall även anges de bestämmelser enligt 7 a 5 som är nödvändiga för fördelningsförrättningens ge- nomförande.
89
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgär- der som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
I. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anlägg- ning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastighe- ten har ändrats eller
2. viss byggnad eller anlägg- ning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastighe- ten har ändrats.
3. beslut om antagande av en i detaljplanen förutsatt fastighets- plan har vunnit laga kraft eller fastighetsplanen får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 5 andra stycket.
9 9 Detaljplanen består av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa hand- lingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestäm- melser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.
Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 a 5 tas in på en särskild plankarta.
Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.
Planhandlingama skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.
1654
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områ— desbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras
4Senaste lydelse 1995:1197
l. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 5 andra stycket, 6 5 första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 5, 8 5 andra och tredje styckena samt 9 5 tredje stycket,
2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,
3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och stor- leken på tomter till sådana hus,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an— läggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 5, skyddsbestämmelser för byggna- der som avses i 3 kap. 12 5 och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 5 samt sådana be- stämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 5 lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
5. användning och utformning av allmänna platser, varvid får med- delas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 5 tredje stycket,
7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
8. exploateringssamverkan en-
ligt 6 kap. 2 5.
335
Bestämmelserna i 19 5 om fastighetsförteckning och bestämmelser— na i 20—31 55 skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
En miljökonsekvensbeskriv- ning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall upprät- tas vid tillämpningen av 5 kap. 1 5 tredje stycket i fråga om tillkomsten av ny enstaka bygg- nad eller annan anläggning som kräver bygglov enligt 8 kap. 2 5 och som genom sin användning får betydande påverkan på mil- jön, hälsan eller hushållningen med naturresurser.
345
Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områ- desbestämmelser gäller först se- dan beslutet vunnit laga kraft el- ler får genomföras efter förord- nande enligt 13 kap. 85 andra stycket.
Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områ- desbestämmelser gäller först se- dan beslutet vunnit laga kraft el— ler får genomföras efter förord— nande enligt 13 kap. 85 andra stycket. Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan ifråga som avses i 7 a 5 och som fattats efter tillämpning av reglerna om en- kelt planförfarande får genomfö- ras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som be- rörs av beslutet skriftligen god- känt det förslag som ligger till grund för beslutet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 23 5 Bestämmelserna i 19—22 55 I lagen (0000.'000) om avgifter
om ägare gäller även exploate— ringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssam— verkan.
för kommunal gatuhållning finns en bestämmelse om att det vid bestämmande av avgiftsskyldig- heten skall beaktas att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning enligt 6 kap. 19 5 denna lag.
245
Om kommunen är huvudman för allmänna platser, får kommu- nen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighets- planen skall utgöra en fastighet.
En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter ge- nomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt före- ligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas 1 an- språk.
Kommunen får efter genomfö- randetidens utgång lösa fastighe— ter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7a 5 i detaljplanen skall utgöra en fastighet.
En kommun som är huvudman för gator får efter genomföran- detidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvud- saklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild
rätt, får rättigheten lösas.
265
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Att planen skall utvisa om kommu- nen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 5.
Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett än- damål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall allmänna platser upplåtas till allmänt begag-
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte ut- byggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Att planen skall utvisa om kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 5.
nande efter hand som bebyggelsen färdigställs.
Gatukostnader m.m.
Vid tillämpningen av andra stycket skall mark som är sam—
fälld för flera fastigheter och som
inte är avsedd för bebyggelse anses bebyggd när den väsentli— gen tagits i anspråk för angivet ändamål.
Gatukostnader
315
Om kommunen i egenskap av huvudman skall anlägga eller förbättra gator och andra all- männa platser, får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder som är avsedda att till- godose ett visst områdes behov av allmänna platser och av an— ordningar som normalt hör till allmänna platser skall betalas av ägarna till fastigheterna inom området.
Om kommunens rätt att ta ut avgifter för iordningställande och underhåll av gator och andra allmänna platser finns bestäm- melser i lagen (0000:000) om avgiher för kommunal gatuhåll- ning.
Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund.
Kommunen beslutar om av- gränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för fördel- ningen.
8 kap. 11 55 Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan
skall bifallas om
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighets- plan som gäller för området, varvid det förhållandet att ge- nomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör hinder mot att bygglov lämnas,
2. den fastighet och den bygg- nad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med de- taljplanen och med den fastig- hetsplan som gäller för området eller
b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastig- hetsbildning enligt 3 kap. 25 första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen, varvid det förhål- landet att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa ut- gör hinder mot att bygglov läm- nas,
2. den fastighet och den bygg- nad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med de- taljplanen eller
b) avviker från detaljplanen men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastig- hetsbildning enligt 3 kap. 25 första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10—18 55.
5Senaste lydelse l994z852
Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med fastighets— planen och om ansökningen kommer in före utgången av ge— nomförandetiden för detaljpla— nen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genom- föra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.
Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med bestäm- melser i detaljplanen om fastig- hetsindelningen enligt 5 kap. 7a 5 och om ansökningen kom- mer in före utgången av genom- förandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att in- om viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genom- föra den fastighetsindelning, som förutsätts i detaljplanen.
Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 5 första stycket 4 och sådana yttre åtgärder på byggnader som anges i 3 5 första stycket 1 skall bygglov lämnas även om förutsättningama i första stycket 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningama i första stycket är uppfyllda, får bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsför- sörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana åtgärder som anges i 1 5 första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åtgär- der som innebär mindre avvikel- ser från detaljplanen eller fastig- hetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i första stycket 2b och 17 kap. 18a5 skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Bygglov får lämnas till åtgär- der som innebär mindre avvikel- ser från detaljplanen, om avvikel- serna är förenliga med syftet med planen. 1 fall som avses i första stycket 2b och 17 kap. 18a5 skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godta- gits.
18a5
Har beslut fattats om anta- gande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestäm— melser eller fastighetsplan får bygglov, rivningslov eller mark— lov ges med villkor att planbeslu- tet vinner laga kraft. 1 beslutet om lov skall därvid tas in en upp- lysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
Har beslut fattats om anta- gande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbe- stämmelser får bygglov, rivnings- lov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. 1 beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit la- ga kraft.
235
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller på- börjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områ- desbestämmelser eller fastighets— plan som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgöran- det om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet av- gjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort plan— ärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjs— mål.
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller på- börjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om exprop- riationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kom— munen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansök- ningen om lov kom in till bygg- nadsnämnden, skall dock ansök- ningen avgöras utan dröjsmål.
325
1 beslut om bygglov får be- stämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsäga- ren har betalat ersättning för ga- tor eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersätt- ningen.
1 beslut om bygglov får be- stämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsäga- ren har betalat engångsavgij? en— ligt lagen (0000:000) om avgifter för kommunal gatuhållning eller ställt säkerhet för avgiften.
Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har ut- förts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.
11 kap. 5 56 Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och för- handsbesked och i ärenden som föranleds av en bygganmälan eller rivningsanmälan enligt 9 kap. 2 5 samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, fram- ställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnads— krävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får dess- utom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 25 första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan an- läggning, ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att en- ligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmel- ser och fastighetsplaner. Plan- avgift får tas ut endast om fastig— hetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
6Senaste lydelse 199511197
Byggnadsnämnden får dess- utom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 25 första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan an- läggning eller när bygglov läm— nas för åtgärd som anges i 8 kap. 1 5 första stycket 3, ta ut en plan- avgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner och om— rådesbestämmelser. I fråga om åtgärder enligt 5 kap. 18 5 får i planavgiften endast inräknas kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av pla- nen eller bestämmelserna.
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- munens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för be- räkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kom- munfullmäktige.
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- munens kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av av— gifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.
Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
13 kap.
18
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen
(19912900), nämligen
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner och områdes- bestämmelser eller att fatta be- slut om skyldighet för fastighets- ägare att betala kostnader för gator och andra allmänna plat- ser eller att fatta beslut om vill- koren för sådan betalning,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan,
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan be- talning,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner och områdes- bestämmelser,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser,
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads— nämnden samt
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges be- slut om regionplan.
Andra beslut rörande gatu- kostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol fi*amgår av 15 kap. 8 5.
357
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 25 finns i
23—25 55 förvaltningslagen (1986z223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphä- va en detaljplan, områdesbe- stämmelser eller en fastighets- plan räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kom- munfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23—25 55 förvalt— ningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stål- let avse kommunstyrelsen.
Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdes- bestämmelser eller en fastig- hetsplan får överklagas endast av den som senast under utställ- ningstiden skriftligen har fram- fört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmel- serna för enkelt planförfarande
7Senaste lydelse 1995:1197
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdes- bestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av proto— kollet med beslutet har tillkänna- getts på kommunens anslags- tavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23—25 55 förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommun- styrelsen.
58
Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller om- rådesbestämmelser får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om be- stämmelserna för enkelt planför- farande har tillämpats, får beslu-
har tillämpats, får beslutet över— klagas endast av den som enligt 5 kap. 28 5 har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
tet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 285 har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 5 andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.
858
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall an- tingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kom- munen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse gö- ras.
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess hel- het. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgi- vande får ändringar av ringa be- tydelse göras.
På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överkla- gade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen av- gjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.
14 kap. 1 8
Mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman samt annan mark som enligt planen skall användas för annat än enskilt bebyggande är kommunen skyldig att lösa, om fastighetsägaren begär det. Mark som enligt planen skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är
8Senaste lydelse l995:1197
huvudman, är väghållaren skyldig att förvärva med äganderätt, nytt- janderätt eller annan särskild rätt, om fastighetsägaren begär det. Väg- hållaren får bestämma om förvärvet skall avse äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt.
Om detaljplanen medger tillfällig användning av mark, skall första stycket inte tillämpas beträffande marken under den tid då sådan an- vändning får pågå.
Ifråga om mark som är belä- gen inom ett samverkansområde enligt lagen (1987:11) om ex- ploateringssamverkan gäller sär- skilda bestämmelser.
8 59 Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till er- sättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att 1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändel—
se förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser eller rivningslov vägras med stöd av 8 kap. 16 5 2 eller 3,
3. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan enligt 5 kap. 75 första stycket 4 eller 6 eller i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 5 4 eller 5,
4. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 5 tredje stycket meddelas i områdesbestämmelser,
5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 5 första stycket 2 eller 3.
9Senaste lydelse 199521 197
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 före- ligger rätt till ersättning, om skadan är betydande i förhål- lande till värdet av berörd del av
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första stycket föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markan- vändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
fastigheten. 1 fall som avses i första stycket 3—5 föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markanvändning av- sevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men upp- kommer vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lö- sa fastigheten, om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av andra och tredje styckena skall även beaktas andra beslut som avses i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 5 la- gen (1988:950) om kulturminnen m.m., 5, 8, 9, 11 och 19 55 natur- vårdslagen (1964:822), förbud enligt 20 5 andra stycket och 21 5 andra stycket samma lag och beslut enligt 18 5 skogsvårdslagen (1979:429) och 19 kap. 2 5 vattenlagen (1983r291), under förutsättning att beslu- ten meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall be- aktas sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 5 skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid. Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av nyss angivna beslut förlorats på grund av bestämmelserna i 15 kap. 4 5 eller motsvarande bestäm- melser i lagen om kulturminnen m.m., naturvårdslagen eller vattenla- gen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.
Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 65 beslutat om rivningsförbud eller skyddsbestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3 för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m., är staten skyldig att ersätta kommu- nen dess kostnader för ersättning eller inlösen. 1 fall som avses i första stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds— eller säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen.
105
Ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde i fall som avses i 3 5, 4 5, 5 5 första stycket eller 8 5 första stycket skall bestäm- mas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet eller den åtgärd som avses i 4 5. Härvid skall bortses från för- väntningar om ändring av markanvändningen.
Ersättning för skada i fall som avses i 8 5 första stycket 1 och 2 skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 8 5 andra stycket skall tålas utan ersättning.
Ersättning för skada i fall som avses i 85 första stycket skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 8 5 andra stycket skall tålas utan ersättning.
15 kap. 310
Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 5 andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.
Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall må- let förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kommunens talan
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäl- ler även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överens- stämmelse med fastighetsplanen. Bildas fastighet som över- ensstämmer med fastighetspla- nen, förfaller kommunens talan.
När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till lantmäterimyndigheten.
10Senaste lydelse 199511412
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäl- ler även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 5 första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överens- stämmelse med detaljplanen. Bil- das fastighet som överensstäm- mer med detaljplanen, förfaller kommunens talan.
1 fall som avses i 14 kap. 3, 5, 7 eller 8 5 skall talan väckas in- om två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft.
48
1 fall som avses i 14 kap. 3, 5 eller 8 5 skall talan väckas inom två år från det att beslutet på vil- ket talan grundas vann laga kraft.
1 fall som avses i 14 kap. 4 eller 6 5 skall talan väckas inom två år från det att den åtgärd på vilken talan grundas utfördes.
Talan får dock väckas senare än som anges i första och andra styckena, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.
16 kap.
Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fas- tighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren el- ler tomträtten, dock att tomträtts- havare ej är skyldig att bekosta anläggande av gator och andra allmänna platser.
58
Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fas- tighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren el- ler tomträtten.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap 7 a 5.
3. Detaljplan som antagits före lagens ikraftträdande får under genomförandetiden ändras genom införande av bestämmelser enligt 5 kap. 7 a 5 utan hinder av bestämmelserna i 5 kap. 11 5 första stycket.
4. I fråga om skyldighet att betala ersättning för gatubyggnadsåtgär- der som har påbörjats före lagens ikraftträdande finns bestämmelser i övergångsbestämmelsema till lagen (0000:000) om avgifter för kom- munal gatuhållning.
13. Förslag till
Förordning om ändring i plan— och byggförordningen (1987z383);
Härigenom föreskrivs i fråga om plan— och byggförordningen (1987z383)1 att rubriken närmast före 11 5 och 11 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Detaljplaner, fastighetsplaner Detaljplaner och områdesbe- och områdesbestämmelser stämmelser
115
Vid samråd om förslag till de— Vid samråd om förslag till de- taljplaner, fastighetsplaner och taljplaner och områdesbestäm- områdesbestämmelser skall sam- melser skall samma ordning föl- ma ordning följas som föreskrivs jas som föreskrivs i 105 första i 105 första stycket. Länsstyrel- stycket. Länsstyrelsen behöver sen behöver dock inte underrätta dock inte underrätta lantmäteri- lantmäterimyndigheten och myn- myndigheten och myndigheter digheter som är sakägare. som är sakägare.
1Förordningen omtryckt 1994: 1237
lll] Ogal'a'röfl El
ledarmarna "':-lttjåm ,. _, s......
.th | I. I- , (11111. i 11' '|'!" tll-" llthr'ltltev :- -I två år lfl'll Lil-l.'! lll ." ggn :nnflil'rl -.'lll ,.- J lLl'_| '.l'ni'l' 'Du-1 Li.—' 1 lla-". ,_r.lrlrL.' mm»— Inga 151 "11.
lfh" .. lim. Mia-”IF. Gm "1 åar; 111,1- rl P.J'h '.'" ll'l'. .i'l'i'. me'-amb 535555 11311" 11.1-io tillåtit. mmm...... matsal
1.1an :l." undar. inkl: mallar.-nh-Lcl'LHIUIm51nnrum11:-i'1u.imi=htl
denna lag till mmmmmm- denna 1111: Br Hushållen ull'l til-'- Wiggum eller FmEhaIL'IQ tilll-tr 13.1-Mu eller middle-Im . - »- WW r$läl- wwmw
tumma mnnlqilsl
. " .l " .:. . millii-". Mbmmätaarlaabhmo % ' :-' .. _ Willi-Emm maa 115551 311th mn "qu&! dallape avgrund mma emm 5.01 1 » manual alternerar-tu aint inuti mum BWIMHVÖMM . MWg; dad 09:53me Halland.-lo halmtak-(Immanuel mirakler: 111 mus .maaäilaa mä moz—rsierl'glb ."]. kullagrad-i mumljumn 151911. 1.1'uhibtuphnu shall 551.111 511111 131-:l: 111111" lJ'E'I: ullig! & kan" i '. 5.- .. i. lille-Laugh! mm manila [äre lage-rs ih 41.115!de .]: under *mmmrmtkiidui !r'drgl gulla-n innhåldr ll'l- lJ-rutllmm riset 511131 5 T 11 & 111.111 under av benämnd-amn . _ 'Lntl. H' 1 FFl-su mi.—ML . ihåg.! om skrldlihcl ltt bl.-tilll Mil:": 111. måyupädiliå— 511111 har påbörjat.-l Ihre lag:-ria lkrnlr'lutlttmde finns i.u:slämlulnln'ri * utgångnhlz'llåmrrlelwmn till lng-En iunDll'llUDl om avgift!!! för kum- -_ l"g':luh.1.ll.niu1'
1. Inledning
Utredningens arbete har omfattat en bred översyn av plan- och byggla- gen (1987110), PBL, och angränsande lagstiftning. Direktiven för ut- redningsarbetet har utfärdats vid fyra olika tillfällen. Direktiven bifo- gas detta betänkande som bilaga 1—4.
Utredningsarbetet har bedrivits i etapper. Fyra delbetänkanden har tidigare avlämnats: Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993194), Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36), Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) samt Precisering av handels- ändamålet i detaljplan (SOU 1996:52). Flertalet av de frågor som ut- redningen har tagit upp i de nämnda betänkandena har redan proposi- tions- och riksdagsbehandlats.
I detta slutbetänkande behandlas dels gatukostnadsbestämmelsema i enlighet med det ursprungliga direktivet den 26 november 1992, dels regelsystemet för plangenomförande enligt tillläggsdirektivet den 23 juni 1994, dels frågorna enligt tilläggsdirektivet den 24 maj 1995 om detaljplanering, ersättning m.m. enligt PBL samt frågor rörande va—lagen.
Samråd har under arbetes gång skett med Bostadspolitiska utred- ningen, EVL—utredningen, Kulturarvsutredningen och Storstadskom- mitten.
I enlighet med direktiven har vår översyn av plangenomförandet gjorts utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. Rättssäkerhet, rättvisa och likställighet samt effektivitet har varit de grundläggande utgångspunk- terna för vårt arbete. Frikoppling av regler om utförande, drift och kostnadsfördelning, med kombinationsmöjligheter till helhetslösning- ar, är andra förutsättningar som vi har ställt i centrum. Ambitionen har varit att underlätta möjligheterna till ett situationsanpassat och flexi- belt plangenomförande så att den från skilda utgångspunkter bästa lösningen kan tillämpas i varje enskild situation.
I fråga om bestämmelserna om planläggning har vi gjort en bred ge- nomgång av de problem som berörs i direktiven. Vi har dock i den de- len inte funnit anledning till några större förändringar av gällande rätt.
Betänkandet har disponerats så att frågorna om plangenomförande, kostnadsfördelning m.m. behandlas först. 1 avsnitt 2 ges vissa grunder för hur systemet som helhet bör utformas för uppfylla de mål som an- ges i direktiven. Denna diskussion ligger till sedan till grund för de överväganden som görs i avsnitten 3—8 om huvudmannaskap för all- männa platser, gatukostnader, vattenförsörjning och avlopp, fastig- hetsplan, de s.k. exploatörsparagrafema och exploateringssamverkan.
I avsnitt 9 behandlar vi PBL:s ersättningsbestämmelser, särskilt i fråga om ersättning vid beslut till skydd för kulturmiljön.
I de följande avsnitten 10—13 tar vi upp och behandlar vissa plane- ringsfrågor, bl.a. det s.k. detaljplanekravet, sambandet mellan över- siktlig planering och detaljplanering samt hur vindkraftsutbyggnaden bör behandlas i den kommunala planeringen och tillståndsgivningen.
1 avsnitt 14 berörs slutligen ytterligare en fråga som uppmärksam- mats under utredningsarbetets gång, nämligen reglerna för uttagande av planavgift.
De ekonomiska effekterna av våra förslag mer i detalj framgår av redovisningen under varje avsnitt. Sammantaget leder förslagen enligt vår bedömning till kostnadsbesparingar för såväl staten som kommu- nerna. Även för fastighetsägare och boende leder våra samlade förslag till minskade kostnader. Inom denna sistnämnda grupp föreslår vi dock viss omfördelning i syfte att uppnå en totalt sett rättvisare kostnadsför— delning. Våra förslag har inga regionalpolitiska effekter.
2. Principer för ett rationellt plangenom- förande
I detta avsnitt ges en översiktligt beskrivning av det gällande plange- nomförandesystemet, främst i fråga om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma anläggningar. Vidare utvecklas vissa grundläg— gande principer för ett flexibelt och situationsanpassat plangenomfö- rande. Avsnittet ligger till grund för de överväganden som senare pre- senteras i avsnitten 3—8.
2.1. Inledning
Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om mark- användningen.
Begreppet plangenomförande har dock inte någon klar definition. Det enda stället i lagstiftningen där det används torde vara i rubriken till 6 kap. PBL. Gränsen mellan planläggning och plangenomförande är således i såväl teori som praktik flytande. Att själva begreppet i viss mån är oklart torde dock inte skapa några problem vare sig i rättslig eller praktisk mening. Vår allmänna utgångspunkt är att förändringar i markanvändningen utgör en sammanvävd process som innehåller en mängd aktiviteter alltifrån planläggning, markförvärv, tillstånd från myndigheter, finansiering, projektering, till slutligt byggande och för- valtning av byggnader och gemensamma anläggningar. Processen om- fattar vidare ett stort antal aktörer, som fastighetsägare, byggherrar, huvudmän för olika gemensamma anläggningar, byggföretag, konsul- ter, finansiärer, kommunen, statliga myndigheter, m.fl. samt sist men inte minst allmänheten.
Förutsättningama för en exploatering varierar mellan olika situatio- ner. Givetvis finns det skillnader vad gäller detaljplaners ändamål och utformning. Därutöver har också fastighets- och ägarstrukturen samt byggherramas kompetens stor betydelse för genomförandet av ett be- byggelseprojekt.
Inte sällan genomförs en exploatering inom mark som inledningsvis ägs av kommunen. Därvid kan kommunen genom olika slag av avtal, t.ex. markanvisningsavtal, reglera hur plangenomförandet skall ske.
En annan vanlig situation är att marken ägs av byggherrar med till- gång till byggkompetens, t.ex. bygg- eller fastighetsföretag. Nästan undantagslöst tecknar kommunen och byggherren därvid s.k. exploa- teringsavtal, som mer i detalj reglerar planens genomförande.
En något mindre frekvent men mer komplicerad situation är exploa- tering inom områden med många fastighetsägare, där huvudparten av ägarna inte har någon yrkesmässig anknytning till exploaterings— och byggverksamhet. Typfallet är förnyelse och förtätning av äldre fritids— hus- och villaområden.
Från lagstiftningssynpunkt torde detta sistnämnda fall vara mest problematiskt, trots att det varken är vanligast eller av störst ekono- misk betydelse. Med flera berörda fastighetsägare med olika intressen ställs många frågor på sin spets, vilket gör att det är just i denna situa- tion som plangenomförandelagstiftningen får sin direkta tillämpning. Det är vid utbyggnaden av områden med flera fastighetsägare som be- stämmelser om kostnadsfördelning, ersättningsregler m.m. verkligen kommer till användning i praktiken.
Lagreglema spelar dock en betydande roll även i de andra berörda situationerna, men där har de mer betydelsen av att utgöra grunden för överenskommelser mellan kommun och byggherre.
Till processen hör även den framtida förvaltningen av bl.a. gemen- samma anläggningar. Frågor om huvudmannaskap och om fördelning av kostnader för drift och underhåll är därvid väsentliga komponenter som måste avgöras redan i planläggningsskedet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det vi här något förenklat har benämnt plangenomförande är en komplex process, i vilken de olika aktörernas handlande i stor utsträckning, direkt eller indirekt, styrs av den omfattande lagstiftning som gäller inom området. Från samhällets sida bör ambitionen vara att denna lagstiftning är utformad på ett sådant sätt att de olika aktiviteterna och aktörerna så långt möj- ligt samordas så att systemet totalt sett är effektivt.
2.2. Direktiven
1 tilläggsdirektiv för utredningen, beslutade den 23 juni 1994, konsta- teras att de medel för genomförandet av planer m.m. som finns i dag fungerar i stort väl. Det riktas emellertid en viss kritik mot systemet och denna kritik går i huvudsak ut på följande.
Genomförandemedlen är så konstruerade att de skall användas i sär- skilt angivna situationer och i vissa bestämda kombinationer. Det in- nebär t.ex. att om kommunalt huvudmannaskap väljs för en detaljplan, så har därigenom även valts ett helt genomförandesystem. Motsva- rande gäller om valet i stället är att annan än kommun skall vara huvudman eller om ett genomförande skall ske genom exploaterings- samverkan. Det egentliga önskemålet kan, i vart fall i många situatio- ner, vara att utnyttja endast vissa delar av respektive system. Det pekas också på att helhetssynen i många fall har gått förlorad och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grundfråga. Som exempel på detta nämns de olika system som finns för kost- nadsuttag i olika situationer.
Lagstiftningens komplexitet har enligt direktiven lett till att ange- lägna projekt inte alltid blir genomförda och det framhålls att genom- förandemedlen inte heller är så kostnadseffektiva som vore önskvärt.
Översynen av plangenomförandet skall ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt.
Äganderätten och därmed krav på rättssäkerhet är en grundläggande utgångspunkt för översynen. En annan utgångspunkt är att systemet för plangenomförande skall vara efektivt, vilket bl.a. kännetecknas av att förfarandet är enkelt, snabbt och kostnadseffektivt. Dessutom måste en skälig och rättvis ekonomisk fördelning uppnås mellan fastighetsägare och andra intressenter. Vidare bör systemet vara flexibelt och tillåta att den mest effektiva lösningen kan väljas för varje situation.
Ett rationellt system bör således innehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel, varvid bl.a. frågor om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning i princip bör vara frikopplade från varandra och kunna kombineras utifrån förutsättningama i varje enskilt fall.
Vidare skall systemet ses över i förenklingssyfte. Bl.a. bör belysas om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploate- ringssamverkan i en särskild lag eller om lagens huvudsyften kan till- godoses genom ändringar i annan lagstiftning.
Till frågorna om plangenomförande hör även reglerna om uttag av gatukostnader och va—lagstiftningen. Frågor om gatukostnader togs upp redan i ursprungsdirektiven för utredningen och i det ovan nämnda tilläggsdirektivet framhålls att detta uppdrag nu bör sättas in i det nu aktuella sammanhanget. Va—frågoma har härefter tagits upp till utför— lig behandling i ett ytterligare tilläggsdirektiv, beslutat den 24 maj 1995.
2.3. Det nuvarande genomförandesystemet
Eftersom plangenomförande är ett vitt begrepp är de medel som står till buds av mycket skiftande slag. Enligt direktiven är det emellertid i första hand frågor om utförande och drift av anläggningar, såsom vä- gar, gator, parker och va—anläggningar, samt de därmed förenade reg— lerna om fördelning av kostnadsansvaret, som skall behandlas. Här skall därför ges en sammanfattande redovisning för det nuvarande ge- nomförandesystemet i fråga om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning såvitt avser gemensamma anordningar.
2.3.1 Ansvar och kostnadsfördelning rörande gemensamma an— ordningar
Bestämmelser om ansvar och kostnadsfördelning rörande gemen- samma anordningar återfinns huvudsakligen i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar, va—lagen, anläggningslagen (1973:1149), AL, lagen (1973:1151) om förvaltning av samfälligheter, SFL, lagen (19391608) om enskilda vägar, EVL, och lagen (1987:11) om exploateringssam- verkan, ESL.
Ansvaret för byggande och drift av olika gemensamma anläggningar kan antingen ligga på kommunen eller på fastighetsägarna och kostna- derna kan fördelas på olika sätt mellan kommunen och fastighetsägar- na samt mellan fastighetsägarna inbördes. Regleringen ser ut på i hu- vudsak följande sätt.
Allmänna platser
Med allmänna platser avses gator, vägar, parker och övriga områden i en detaljplan som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt
behov. Kommunen är huvudman för allmänna platser om det inte finns särskilda skäl till annat. Detta skall i så fall framgå av detaljplanen.
Om kommunen är huvudman för allmänna platser, har den enligt 6 kap. PBL också ett uttryckligt ansvar för byggande och underhåll. De kostnader som kommunen har för nyanläggning och förbättring av all- männa platser kan tas ut av fastighetsägarna. Någon möjlighet att ta ut drifts- och underhållskostnader finns däremot inte.
Om kommunen inte är huvudman är det fastighetsägarna som står för byggande, underhåll och drift av allmänna platser. I dessa fall finns dock inget lagreglerat ansvar för att utbyggnaden verkligen genomförs. Regleringen är i detta avseende indirekt, genom att utbyggnad av vägar m.m. normalt är en förutsättning för att fastigheterna skall kunna be- byggas. Formellt hanteras utförande, drift och underhåll genom en an- läggningssamfällighet enligt AL eller en vägförening enligt EVL. Kostnadsfördelningen för såväl utförande som drift och underhåll sker därvid enligt den av dessa lagar som tillämpas.
Genom särskilt förordnande kan föreskrivas att en exploatör obero— ende av huvudmannaskap skall bekosta anläggande av gator eller vä— gar, men inte parker och andra allmänna platser.
Vatten- och avloppsanläggningar
Allmän va—anläggning är sådan som drivs av kommunen eller, om den drivs av annan, har förklarats som allmän enligt va—lagen. Fördelning- en av kostnader för såväl utförande som drift sker genom avgiftsuttag enligt va—lagen.
Anläggning som inte förklarats som allmän är enskild. Därmed är det fastighetsägarna som står för utbyggnad och drift, normalt genom en anläggningssamfällighet enligt AL, enligt vilken lag även kostna- derna fördelas.
Genom särskilt förordnande kan föreskrivas att en exploatör skall bekosta utbyggnad av va—anläggning, oberoende av om denna seder— mera avses drivas som enskild eller allmän anläggning.
Ovriga gemensamma anordningar
Även andra anläggningar än sådana som utförs på allmänna platser eller utgör va—anläggningar kan byggas och förvaltas gemensamt av flera fastighetsägare. Till denna grupp hör t.ex. lokalgator, servisled—
ningar, samlingslokaler, lekplatser m.m. inom kvartersmark (s.k. stor- kvarter), vilka utgör gemensamhetsanläggningar enligt AL och förval— tas enligt SFL.
Lagen om exploateringssamverkan
Ansvaret för utförande, kostnadsfördelning m.m. beträffande gemen- samma anläggningar kan fördelas på särskilt sätt om de tillkommer med stöd av ESL. Denna lag innebär att fastighetsägarna inom ett om- råde frivilligt sluter sig samman i en exploateringssamfällighet, som kan utföra gemensamma anläggningar, t.ex. gator och va—anläggning— ar, och dela på kostnaderna i enlighet med ett speciellt system. För den fortsatta driften och förvaltningen kan sedan anläggningarna överläm- nas till en anläggningssamfällighet eller till kommunen.
2.3.2. Fördelningsområde, fördelningsprincip och process
I utredningsdirektiven påpekas att lagstiftningens olika delar har till— kommit vid olika tillfällen för att lösa vissa frågor som var aktuella då samt att detta i många fall har lett till att helhetssynen har förlorats och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grund- fråga. Som exempel på detta anförs de olika system som finns för kostnadsuttag i olika situationer.
Det finns i genomförandelagstiftningen flera olika system för kost- nadsuttag. 1 första hand finns det anledning att uppmärksamma PBL, va—lagen, AL och ESL. Mellan dessa lagars regler om kostnadsuttag eller kostnadsfördelning finns skillnader i fråga om fördelningsom- råde, fördelningsprincip och process.
F ördelningsområde
När det gäller avgränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske har de fyra systemen skilda utgångspunkter.
Enligt PBL:s gatukostnadsbestämmelser får avgifter tas ut av fastig- hetsägarna inom ett visst område inom en detaljplan. Även om det inte är nödvändigt är det vanligt att gränsen för fördelningsområdet sam- manfaller med gränsen för detaljplanen.
Tillämpningen av va—lagen och AL är inte kopplad till detaljplaner. Fördelningsområdena avgränsas i dessa fall från andra utgångspunkter.
Va—lagen utgår från en verksamhetsavgränsning. Avgörande för av- gränsningen är inom vilket geografiskt område som va—frågorna behö- ver lösas i ett större sammanhang genom en allmän va—anläggning. Vid tillämpningen av AL bestäms över huvud taget inte något särskilt område. Till den s.k. anläggningssamfälligheten ansluts i stället de en- skilda fastigheter för vilka det bedöms vara väsentligt att de skall delta i den gemensamma anläggningen.
Samverkan enligt ESL sker inom ett s.k. samverkansområde vars huvudsakliga avgränsning bestäms i områdesbestämmelser eller i de- taljplan. Samverkansområdet behöver visserligen inte sammanfalla med den detaljplan som så småningom skall genomföras, men av- gränsningen skall göras på planmässiga grunder och området är därför starkt knutet till en detaljplan.
F ördelnin gsprincip
Enligt PBL skall gatukostnadema fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I första hand innebär detta att kostnaderna skall fördelas efter den nytta fastigheterna har av gatorna. Begreppet skälig och rättvis grund infördes dock för att inte bara nyttan utan även kostnaden skulle kunna läggas till grund för fördelningen.
Även enligt va—lagen skall avgiftsskyldigheten fördelas efter skälig och rättvis grund. Huvudregeln är att uttaget fördelas efter nytta, men huvudmannen har möjlighet att differentiera anläggningsavgiften, om kostnaderna för en viss fastighet i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet.
Enligt AL skall kostnaderna för utförande av en anläggning fördelas efter nyttoprincipen medan driftskostnadema fördelas efter fastighe- tens användning av anläggningen.
ESL tar sikte på fördelning av exploateringsvinst. Det blir därmed naturligt att fördelningsprincipen blir annorlunda. Enligt ESL skall fördelningen ske efter respektive fastighets förmåga att bidra till den totala exploateringsvinsten, vilken förmåga normalt uttrycks som den areal som fastigheten tillskjuter till exploateringen.
Process
Även det processuella förfarandet varierar mellan de olika fördelnings— systemen.
Förfarandet vid uttag av gatukostnader har stora likheter med förfa- randet vid antagande av en detaljplan. Även reglerna för överprövning är desamma som för detaljplan.
Förfarandet enligt va—lagen innebär att huvudmannen, normalt kommunen, själv bestämmer anläggningens verksamhetsområde. Av- giftsskyldighet inträder när huvudmannen inrättat en förbindelsepunkt. Avgiftemas storlek bestäms med utgångspunkt i en taxa som huvud- mannen utformar. Flertalet tvister rörande va—frågor prövas av Statens va—nämnd.
Prövningen enligt AL och ESL sker i huvudsak inom ramen för ett förrättningsförfarande, som handhas av lantmäterimyndighet. Över- prövning sker i fastighetsdomstol.
Lagen om enskilda vägar
Avslutningsvis bör nämnas något om EVL. Efter tillkomsten av AL har EVL kommit att förlora mycket av sin betydelse. Lagen gäller dock fortfarande i fråga om inrättande och förvaltning av tätortsvägar enligt 3 kap.
Vid förrättning enligt 3 kap. bestäms att väghållningen inom ett visst geografiskt område skall skötas av en vägförening till vilken an- slutningen är obligatorisk. De fastigheter som ingår i Vägföreningen skall enligt huvudregeln bidra till föreningens utgifter i förhållande till senast fastställda taxeringsvärden.
EVL—utredningen föreslår i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) att EVL skall upphöra att gälla den 1 januari 1998. Vid inrät— tande och förvaltning av enskilda vägar skulle därmed enbart AL och SFL bli tillämpliga.
2.4. Brister hos det nuvarande genomförandesystemet
Enligt direktiven skall översynen av plangenomförandet ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så ra- tionellt system som möjligt.
Huruvida genomförandelagstiftningen är rationell eller inte måste bedömas mot bakgrund av de mål som ställs upp. Ett väl fungerande system kännetecknas således av att det skapar förutsättningar för att uppnå de angivna målen.
Vi har då att ta hänsyn till flera typer av samhälleliga mål. För det första skall lagstiftningen skapa förutsättningar för att markanvänd- ning, fastighetsindelning, byggnader och anläggningar får en lämplig utformning från såväl allmän som enskild synpunkt.
För det andra är det av största vikt att förfarandet för att genomföra förändringar garanterar fastighetsägare, grannar m.fl. insyn och infly- tande och att grundläggande krav på rättssäkerhet tillgodoses.
För det tredje skall byggnader och gemensamma anläggningar kunna utföras och förvaltas till så låga kostnader som möjligt. Av central betydelse är således att dels utförande, dels förvaltning skall kunna handhas av den huvudman som är bäst lämpad för uppgiften.
För det fjärde skall en rättvis ekonomisk fördelning mellan fastig- hetsägare och andra intressenter kunna uppnås vid förändringar av markanvändningen och fördelning av kostnader för gemensamma an- läggningar.
Slutligen skall förfarandet vid tillämpning av olika lagregler vara smidigt och enkelt för att kostnaderna skall kunna hållas nere.
Som framgår av redovisningen i det föregående varierar förutsätt- ningama för planering och plangenomförande mellan olika situationer. För att kunna uppfylla de nämnda målen bör därför lagstiftningen in- nehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel så att rätt ge- nomförandemetod alltid kan välj as i det enskilda fallet.
När det t.ex. gäller utbyggnad och drift av anläggningar bör dels ut- byggnaden, dels driften handhas av den huvudman som är bäst lämpad för detta. Följaktligen bör lagstiftningen ge reella möjligheter att välja mellan — och på olika sätt kombinera — kommunalt och enskilt ansvar för utförande och drift av gemensamma anordningar. För att detta skall vara praktiskt möjligt måste det vidare finnas en neutralitet, eller lik— ställighet, mellan olika alternativa genomförandemedel. Det bör såle— des råda konkurrens på lika villkor mellan medlen.
Som anförs i direktiven fungerar dagens medel för genomförandet av planer m.m. i stort sett väl. En bedömning av det gällande systemet mot de nyss redovisade utgångspunkterna för ett rationellt genomfö-
randesystem visar emellertid att det finns brister på några punkter, vilka översiktligt skall behandlas i det följande.
2.4.1. Bristande effektivitet
Utbyggnad och förvaltning av gator och andra allmänna platser
En utgångspunkt för ett effektivt genomförandesystem är som nämnts att frågorna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning bör kunna frikopplas från varandra och att utförande och förvaltning i varje enskild situation kan läggas på den som är mest lämpad för detta. Det bör därvid råda neutralitet mellan genomförandemedlen så att t.ex. frågan om kostnadsansvaret helst inte bör få styra valet av huvudman.
Vid kommunalt huvudmannaskap kan beslutas att fastighetsägarna skall betala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Inte sällan tas kostnaderna ut genom exploate- ringsavtal, men direkta avgiftsuttag görs endast i begränsad utsträck- ning i landets kommuner. Till den del kostnaderna inte täcks genom avtal eller avgifter får de tas in via kommunalskatten. Driftskostnader kan över huvud taget inte avgiftsfinansieras utan måste helt täckas med skattemedel.
Vid enskilt huvudmannaskap får dock fastighetsägarna betala samt- liga kostnader själva. Från fördelningssynpunkt har alltså fastighetsäg— arna anledning att föredra kommunalt huvudmannaskap medan kom- munen kan finna det önskvärt med enskilt huvudmannaskap. Presum- tionen för kommunalt huvudmannaskap i förening med kommunens begränsade möjligheter att erhålla kostnadstäckning torde ofta ligga bakom konstruktionen med s.k. storkvarter där fastighetsägarna får an- svara för utbyggnad och förvaltning och får stå för kostnaderna.
Huvudmannaskap för allmänna platser
Enligt PBL skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat (6 kap. 26 5). Från effektivitets- synpunkt skulle det emellertid kunna vara lämpligt att huvudmanna- skapet läggs på fastighetsägarna i större utsträckning än som kan anses tillåtet enligt den nämnda bestämmelsen.
Härvid träder emellertid de nyss berörda reglerna om kostnadsan- svar in och minskar valmöjligheterna. Under förutsättning att ökad
neutralitet mellan systemen kan uppnås, bör övervägas om inte pre- sumtionen för kommunalt huvudmannaskap skulle kunna förändras i riktning mot en mer öppen prövning av lämpligheten i varje enskilt fall.
Något delat huvudmannaskap kan enligt PBL inte förekomma inom en och samma detaljplan. För att öka flexibiliteten i systemet kan det finnas anledning att överväga en ändring på den punkten.
Frågan om huvudmannaskap behandlas närmare i det följande i av- snitt 3.
Gatukostnader
Den bristande neutralitet som råder mellan enskilt och kommunalt hu- vudmannaskap i fråga om finansiering av utbyggnad och drift av gator och andra allmänna platser innebär inte enbart att möjligheterna till en- skilt huvudmannaskap begränsas. Den leder även till en bristande lik— ställighet mellan olika kategorier av fastighetsägare.
Genom att kommunerna ibland skattefinansierar gatuutbyggnaden och eftersom alla driftskostnader betalas med skattemedel, blir kost- nadsfördelningen mellan fastighetsägare i skilda områden olika. Vissa fastighetsägare får således betala kostnaden för sin egen lokalgata och dessutom via kommunalskatten betala kostnaderna för lokalgator i andra områden. Motsvarande rätteviseproblem uppkommer i förhål- landet mellan områden inom och utom detaljplan. De gör sig gällande också mellan enskilda och juridiska personer som fastighetsägare, ef- tersom de senare inte betalar kommunalskatt.
Förfarandet vid beslut om gatukostnader är dessutom komplicerat i jämförelse med t.ex. förfarandet vid uttag av va—avgifter. Detta föran- leder frågan om det är möjligt att förenkla systemet med bibehållande av rimliga krav på insyn och inflytande för fastighetsägarna och andra berörda.
De berörda frågorna om gatukostnader kommer att tas upp till när- mare behandling i avsnitt 4.
Ansvar för utbyggnad av va—anläggningar
Behovet av utbyggnad av va—anläggningar är i dag och i framtiden sär- skilt påtagligt inom äldre fritidsområden i tätorternas närhet som om- vandlas för permanentboende och rena fritidshusområden. Inom många
sådana områden torde fastighetsägarna i och för sig vara mest lämpade att själva bygga ut och driva va—anläggningama. De genomförande— medel som finns i dag synes emellertid inte alltid vara tillräckliga för att utförande och drift i fastighetsägamas regi skall utgöra ett funge- rande alternativ till en kommunal va—anläggning.
I utredningens uppdrag ingår att göra en mer omfattande översyn av va—lagen. Därvid kommer de nu berörda bristerna att tas upp till en fördjupad behandling (avsnitt 5).
F asti ghetsplan
En viktig utgångspunkt vid utformningen av medlen för plangenomfö— rande är att systemet skall vara enkelt och leda till så låga systemkost- nader som möjligt. Behovet för kommunen av att kunna ge bindande bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. har lett till att det i PBL har skapats ett särskilt planinstitut för ändamålet, fastighetsplanen. Reglerna om förfarandet m.m. för fastighetsplanen överensstämmer i stor utsträckning med reglerna för detaljplan. Det kan därför ifråga- sättas om inte fastighetsplanebestämmelsema med fördel i stället skulle kunna tas in i detaljplan. Härmed skulle systemet förenklas och bli mer överskådligt samtidigt som samordningen i planeringen skulle kunna förbättras.
Frågan skall behandlas närmare i det följande i avsnitt 6.
Exploatörsparagrafema
Till genomförandemedlen hör även vissa delar av den lagstiftning som reglerar ianspråktagande av mark för samhällets skiftande behov. Det finns inte anledning för utredningen att gå närmare in på dessa frågor. Det finns emellertid i PBL vissa bestämmelser som delvis hänger samman med problemet rörande gatukostnader, nämligen de s.k. ex— ploatörsparagrafema i 6 kap. 19—22 55.
Behovet av en direkt tillämpning av dessa bestämmelser hänger samman med hur reglerna om gatukostnader är utformade. Bestämmel- serna anses vidare vara nödvändiga som grund för genomförandeavtal. Samtidigt har dock tillämpningen i praxis ifrågasatts fi*ån rättvisesyn- punkt.
Frågan om exploatörsparagrafema behandlas i avsnitt 7.
Exploateringssamverkan
I systematiskt hänseende kan ESL sägas förena två olika plangenomfö- randesyften. Dels kan utförande av anläggningar regleras inom ramen för ESL som ett alternativ till ett direkt genomförande enligt framför allt AL. Dels tillhandahåller ESL ett särskilt värdeutjämningssystem, vars syfte är att frigöra planutformningen från den gällande fastighets- indelningen och således ge förutsättningar för en lämpligare markan- vändning. Att dessa båda sylten förenats hänger bl.a. samman med att en grundtanke bakom ESL var att ge underlag för helhetslösningar ge- nom att fastighetsägare och kommunen samverkar i en sammanhäng- ande planläggnings— och plangenomförandeprocess.
Sett mot bakgrund av de tidigare redovisade utgångspunkterna för ett effektivt system kan emellertid denna konstruktion ifrågasättas. Genom att lagen är utformad som en paketlösning försvåras möjlighe- terna att utnyttja endast de delar av systemet som det finns behov av i en enskild situation. Ett utnyttjande av det särskilda värdeutjämnings- systemet förutsätter t.ex att hela ESL—förfarandet med bl.a. särskild kostnadsreglering och inrättande av en samfällighet kopplas in, vilket innebär att värdeutjämningen som medel för att åstadkomma bra pla- ner inte kommer till användning i önskvärd omfattning.
Den valda lösningen har vidare lett till ett tämligen komplicerat för- farande. l direktiven noteras särskilt att översynen i syfte att förenkla regelsystemet skall belysa om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploateringssamverkan i en särskild lag eller om la- gens huvudsyften kan tillgodoses genom ändringar i annan lagstift- ning.
I det följande (avsnitt 8) kommer ESL att tas upp till överväganden mot bakgrund av bl.a. de nyss nämnda effektivitetsproblemen.
2.4.2. Bristande helhetssyn
Av redogörelsen ovan för de olika system för kostnadsuttag som finns i lagstiftningen framgår att dessa är utformade på mycket olika sätt. Om det finns två alternativa lösningar på t.ex. problemet hur ett visst system för kostnadsuttag skall utformas, bör naturligtvis det alternativ väljas som leder till så stor överensstämmelse som möjligt med andra liknande system. Inte minst när det gäller hänsynstagande till rättvise- synpunkter är det viktigt att frågor av i princip samma karaktär löses
på överensstämmande sätt. En samordning innebär även rationalitets- vinster genom att systemet blir lättare att hantera och förstå för alla be- rörda. Uppnående av överensstämmelse bör dock inte eftersträvas till priset av mindre rationella lösningar i övrigt.
Det kan i det sammanhanget anmärkas att det även i direktiven för EVL—utredningen framhölls att utredningen skulle ta olikheterna i lagstiftningen om fastighetssamverkan under övervägande. I sitt be- tänkande, Enskilda vägar (SOU 1996146) s. 85, anför utredningen att den vid en genomgång hade funnit att de skillnader som finns i de flesta fall inte är sakligt motiverade, men att det inte finns något egentligt behov av mer enhetliga regler.
En jämförelse mellan systemen kan dock vara fruktbar på det viset att man vid reformering av ett system kan finna ledning i hur liknande problem har lösts i andra system. Som framgår av den tidigare lämnade redovisningen löses frågorna om både vägar m.m. och va—anordningar på den enskilda sidan genom en i huvudsak likartad reglering i AL. På den allmänna sidan däremot har vi två totalt olika system, gatukost- nadsreglema i PBL och va—regleringen i va—lagen.
I praktiken är det således dessa tre lagar som är aktuella för en jäm- förelse. Det mest angelägna synes vara att se till att det blir en så bra samordning som möjligt mellan den allmänna och enskilda sektorn in- om varje anläggningstyp. I enlighet med vad som har sagts i det före- gående bör det således skapas rationella och flexibla system rörande dels va—anordningar, dels gator, vägar, m.m.
Som framhållits ovan finns det vissa problem när det gäller sam- ordningen mellan va—lagen och AL. De hänger framför allt samman med att lagstiftningen inte tillhandahåller tillräckliga instrument för att privata lösningar skall kunna betraktas som effektiva alternativ till kommunala lösningar.
Problemen när det gäller relationen mellan gatukostnadsreglema i PBL och AL är av annan art. Här är det framför allt skillnaderna i eko- nomiska effekter för fastighetsägarna av olika lösningar som träder i förgrunden och bristerna är i huvudsak hänförliga till gatukostnadsbe- stämmelserna i PBL.
Eftersom den ekonomiska fördelningen vid enskilt huvudmannaskap för såväl va—anordningar som allmän plats, dvs vid tillämpning av AL, har relativt god överensstämmelse med va—lagen, finns det alltså an-
ledning att vid en eventuell reform av gatukostnadsbestämmelsema ta va—lagstiftningen som förebild.
2.5.3. Övriga frågor
De ovan behandlade frågoma är sådana som aktualiseras av de mera principiella utgångspunkterna för en översyn av medlen för plange- nomförande. Det finns härutöver en del mer begränsade genomföran- defrågor som behöver ses över. Dessa skall dock inte tas upp här utan kommer att behandlas i olika sammanhang i det följ ande.
EFI ' .I | _ ,, I 1 . ilnner .3.'l.11'1111.ll . , al.-mr.. l'lll l:. :.»uawmmmw '# anju- l'l'll rinna.: .:. F.vrrr1111H'h'l.n.lt-l:. 1"- 4_.tl- ..111- allen—1.11.- -£ till :" ' 1.'. ll-E' 'l- mIIl' 1'11.' l'.|.'ll'l' nelll'.1L'-'.lir1_5|-' 'i' TLF. .loah! .myo m
Dr.-l ltiln 1 det 9.111" lullinr'l 1._-l mm 'Hiu nu 111: . url Jla'lrtlwr' m alias. "initial" 111" ..1111'8'111
' %%å'narmägjl '. . '
mer ruttnat ramsen. iir—'H- Napp 11" III'i-ih lill. FF:" %& WW! 'I. ':: 'I- | _cgmtll'gl l::chuu nu ll'n't'l Hull'tLIH'Jlaillll". | En ”nilla-else mallan 1.111th 1..- 1h=lt 11111.ande på det 11.1-ur _ mtrl-111 1111 Iclumrinå 11" ett IljlllllFl' i ull Enn-1 latrin-j i ':m l'huul'ldu pruhlem hur 15111 tundra lymm. 'å'-nu I angår 311 den tidigare. lamm-Jr redoviangm löst.? ll'llgmm -'-1n Ill-:l-I' taigan" 11111... 12.-_l: l.'.l 11:1- Mmmm - pådea enskilda hiLllll.iBl1Dm än" 1 hur-dag:. '|lein reglering 1 M... På ' dm Elm sidan Jahr-.a? Lir ' ' 'in Til-111 Ulli-_l Hatem. gatulm 1— rundsu'glemlii PBL ml: 111 mglurlnmr ' .: lll—grn lpmlsliltcu lll tia-;. Sunde» år...: I-. ::.-.: :4 '11 :J-ulull- löl Elljl-"F— föl—lese. [it! lllm angelägm am:-r .ru 11.1 &: till nu du hur 1:11 5.1 bm mmm-Jaag ...lm möjlig.. ull.-11:11, dr- nuf'ldnm .v—cl' 111111 M.. -..'1 mm 11.- _op varje anläggillllgaljlp. l..-'High: M 11:41 mm har mm id:-1 (i?-'re- gårnlir 'I!!! 1161 Exiled—". 311 11119 rut'| ut' "1 rn. 1-1 Luik-la "vin.-n' 51-11 1.1" ' TEE!!! vt-midnlnaar, nit-133.111.- »..1. -111 1.1 m ' bum framhållits man Luma (lll-l ml,-: ur.-l l-cl-l liir .lrl Frh'lq sam- qdumaun mellan W—ltlipn nell ill.. '_.-u lingar frmnl'i'lr allt samman 'mnl'llllt lagstilimugerl inte lillhlli'lllllhlllu tilllukl'gu»'11.u.1urucut för .11 ' 33.111 lösningar skall kunna. inhala- som nfliukli'p 11le till lämna]! lömhrgar. källmallen när det galler rutin-m. malla- Emuhlhinupjål'egkm i och AL i"! norrman. HEJ'DJ III-li .E'Jmil'u'allt hLillnartumd' akn- "|- !_HIH :l'lclller för Nam-.nu » 11111: lösning—nr. .om under!
|| '...'"
. ”101211 hriwmnalr 1 "LlJl-ullfilk hänförliga till ii.-Er'lk-mltnudsbe- |
I. _ pclumni FBI " .- '_- %"! dm ekuntlmi'lilm tölt-11:11:11” '.'111 41:51:18 huvudmmuåap ' :? _l..-” !? vg-anlurdllingn'som illum rlui' , t'w vid lim-mpning av A.L. "E'
.'-.—-.3'-' rel 11111 grid ljumma-11.1: med vil—lagen. finns det alltså an-
3. Huvudmannaskap för allmänna platser
I detta avsnitt behandlar vi ansvaret för utbyggnad och förvaltning av gator, parker och andra allmänna platser inom en detaljplan. Enligt gällande rätt skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte särskilda skäl talar för annat.
Vårt förslag är att att presumtionen för kommunalt huvudmannaskap tas bort och att valet av huvudman skall ske utifrån en prövning av lämpligheten i varje enskilt fall. Vidare föreslås att det skall vara möj- ligt att dela på huvudmannaskapet inom en och samma detaljplan.
3 .1 Gällande rätt
Med allmänna platser avses i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, gator, vägar, parker och övriga områden som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov inom planområdet eller inom ett större område. Med gata avses områden för fordons— och gångtrafik i sådana detaljplaneområden där kommunen skall vara huvudman för allmänna platser. Med väg avses områden för fordons- och gångtrafik i sådana detaljplaner för vilka kommunen har bestämt att kommunen inte skall vara huvudman.
Enligt 6 kap. 26 & PBL skall inom områden med detaljplan kommu- nen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmän- na platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen (5 kap. 4 & PBL).
Bestämmelsen avser de allmänna platserna. Den är inte tillämplig på vägar, grönområden m.m. på kvartersmark. Inom s.k. storkvarter re- dovisas sådana anläggningar helt på kvartersmark och inrättas vid plangenomförandet som gemensamhetsanläggningar enligt anlägg- ningslagen (1973:1144), AL, för de fastigheter som ingår i storkvarte- ret.
Det kan även förekomma att staten är väghållare för vad som i en detaljplan betecknas som gata, nämligen om denna utgör allmän väg. Huvudmannaskapet åvilar emellertid även i sådant fall kommunen. Om huvudmannaskapet skall ändras sedan planen vunnit laga kraft,
skall det ske genom en ändring av detaljplanen. Övergår gata till att vara allmän väg, dvs. en ändring sker från kommunal till statlig väg— hållning eller det omvända, behöver dock detta inte föranleda plan— ändring eftersom det hela tiden är kommunen som formellt är huvud— man, prop. 1985/86:1, PBL—propositionen, s. 566.
När det gäller kriterierna för att överlåta det kommunala ansvaret på någon annan anförde departementschefen i specialmotiveringen till 6 kap. 26 & följande (PBL—propositionen s. 656 f.):
Syftet med denna bestämmelse är att kommunerna inte utan vi- dare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.
I allmänmotiveringen (a. prop. s. 566) anfördes också industriområ- den som exempel på områden som bör kunna överlåtas på fastighets- ägarna.
Didön m.fl. uppmärksammar i Plan- och bygglagen, Norstedts 1995, s. 6:46 f., komplikationen med att kommunerna många gånger använde byggnadsplaneinstitutet inom typiska ”stadsplaneområden”, dvs. inom områden där det enligt intentionerna i 1947 års byggnadslag inte alls var avsett att byggnadsplan skulle förekomma. Enligt författarna torde bestämmelsen i 6 kap. 265 innebära en uppstramning av den praxis som uppkommit på olika håll och en återgång till de ursprungliga in- tentionerna bakom instituten stadsplan och byggnadsplan.
Om kommunen är huvudman, skall den enligt 6 kap. 26 & ställa i ordning gatorna och de andra allmänna platserna och underhålla dem (6 kap. 30 å). Om staten är väghållare inom detaljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap, är det i stället staten som skall stå för iordningställandet (6 kap. 29 5).
Enligt 6 kap. 17 5 har kommunen rätt att lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Enligt 14 kap. l 5 är kommunen skyldig att lösa sådan mark, om fastighetsägaren begär det.
Bestämmelsen i 6 kap. 17 & innebär att kommunen har rätt att lösa även sådan gatumark för vilken staten är väghållare. Av 7 & väglagen
(l97lz948) framgår att kommunen är skyldig att tillhandahålla den mark som behövs för den allmänna vägen.
Enligt 6 kap. 24 & första stycket får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet.
Enligt samma paragrafs andra stycke får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter genomförandetidens utgång även lösa mark som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
Som nämnts skall det i detaljplanen anges om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna. Det är emellertid därvid inte möjligt att ange vem som i stället skall svara för huvudmannaskapet. Den frågan får behandlas i den ordning som föreskrivs i den lagstift— ning som det kan bli aktuellt att tillämpa, t.ex. AL.
Möjligheten att lösa mark när annan än kommunen är huvudman regleras i första hand i AL och lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL. I 14 kap. 1 & PBL finns bestämmelser om skyldighet att på fas- tighetsägarens begäran förvärva mark som skall användas för allmänna platser inom detaljplaneområde med enskilt huvudmannaskap. Skyl- digheten åvilar därvid inte huvudmannen (de enskilda fastighetsägar- na) utan väghållaren, således staten när det gäller allmänna vägar och i övrigt den vägförening enligt EVL eller den anläggningssamfällighet enligt AL som har ansvaret för vägar m.m.
Delat huvudmannaskap kan inte förekomma inom en och samma plan. Som skäl för detta anförde departementschefen följande (PBL—propositionen s. 566 f.):
Andra bestämmelser i PBL bygger också på den nu beskrivna förutsättningen. Som exempel kan pekas på 6 kap. 17 5 som avses tillämpas endast inom en detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser. Skulle detta huvudmannaskap kunna begränsas till endast en del av planen, skulle tveksamhet kunna uppkomma beträf- fande vad som skall gälla angående inlösenrätt för återstoden av planen. Oklarhet skulle råda t.ex. beträffande vem som skulle ha rätt att lösa mark som skall användas för allmän väg inom en detaljplan där kommunen skall vara huvudman för andra allmänna platser än den allmänna vägen.
I andra lagar hänvisas ofta till antingen områden med stadsplan eller områden med byggnadsplan. Även här skulle man råka i svå— righeter om det vore möjligt med delat huvudmannaskap inom ett och samma detaljplaneområde. Som ett exempel kan nämnas 75 väglagen där man måste precisera i vilka situationer kommunen skall vara skyldig att tillhandahålla mark som behövs för allmän vag.
3.2. Överväganden och förslag
Förslag: 6 kap. 26 5 PBL ändras så att kommunen skall vara huvud- man för allmänna platser, om inte utbyggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Den föreslagna ly- delsen innefattar också den ändringen att huvudmannaskapet skall kunna vara delat inom en och samma plan. Vidare skall kommunens lösenrätt enligt 6 kap. 24 5 första stycket vidgas genom att den skall vara oberoende av vem som är huvudman för de allmänna platserna.
Reglerna om huvudmannaskapet avseende gator och andra allmänna platser är i stor utsträckning historiskt betingade. Ansvaret för de all- männa platserna skall alltså enligt PBL fördelas enligt samma prin- ciper som var avsedda att gälla vid tillämpningen av den tidigare byggnadslagstiftningen. Det uttrycks i PBL så att det skall finnas sär- skilda skäl för annat än kommunalt huvudmannaskap. Några andra skäl än hänvisningen till äldre rätt har inte angetts i motiven till lag- stiftningen. Vid prövningen av frågan om huvudmannaskapet har man således enligt motiven enbart att ställa sig frågan vilken planform en- ligt intentionerna i äldre lagstiftning som skulle ha använts i motsva- rande situation, stadsplan eller byggnadsplan. I PBL—propositionen sägs emellertid inget om på vilka grunder detta val skulle ske enligt den tidigare lagstiftningen. Tillämpningen exemplifieras bara med fri- tidsområden och industriområden. Det överlämnas således i stor ut- sträckning åt de tillämpande kommunala organen att genom rättshisto- riska studier försöka utröna vilken planform som var avsedd att använ- das.
I praktiken torde dock bedömningen av frågan om huvudmannaska— pet ske med utgångspunkt från om det kan betraktas som rimligt att ansvaret läggs på de enskilda med hänsyn till deras förmåga att förval- ta de allmänna platserna och framför allt till de ekonomiska konse-
kvenserna. Härvid spelar begreppet ”särskilda skäl” i lagstiftningen rollen av en allmän restriktion.
I många kommuner strävar man efter att få till stånd enskilt huvud- mannaskap i så stor utsträckning som möjligt. Uppenbarligen är det i dessa fall huvudsakligen ekonomiska hänsynstaganden som styr beslu- ten om huvudmannaskapet. I andra kommuner kan de ekonomiska hänsynstagandena leda till beslut i motsatt riktning, således en över- driven försiktighet när det gäller att överlåta ansvaret för allmänna platser på enskilda.
I våra överväganden rörande grundläggande principer för ett ratio- nellt plangenomförande (avsnitt 2) har vi betonat betydelsen av att frå- gorna om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning skall kunna frikopplas från varandra och av att utförande och förvaltning i varje enskild situation skall kunna läggas på den som är mest lämpad för detta. Härvid har vi också framhållit att frågan om kostnadsansvaret helst inte bör få styra valet av huvudman.
I det följande (avsnitt 4) lägger vi fram förslag om möjligheter för kommunerna att genom avgifter från fastighetsägarna inom detaljpla- neområden med kommunalt huvudmannaskap få täckning för inte bara anläggnings- och förbättringskostnader utan även drifts- och under- hållskostnader avseende allmänna platser. Om dessa förslag genom- förs, uppnås en hög grad av likställighet i ekonomiskt hänseende mel- lan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap. Därmed öppnas möjligheter att bedöma frågan om vem som lämpligen bör vara huvudman för allmänna platser inom de- taljplaneområden från delvis nya utgångspunkter.
I enlighet med våra principiella utgångspunkter bör den vara huvudman för de allmänna platserna som är mest lämpad för att bygga ut och förvalta anläggningarna. I många kommuner finns omfattande områden med enskilt huvudmannaskap och en väl fungerande organi- sation för skötsel och underhåll av vägarna. Övervägande skäl kan då tala för att nytillkommande detaljplaneområden förs in under enskilt huvudmannaskap, trots att områdets karaktär inte är sådan att bygg— nadsplan skulle ha valts enligt äldre lagstiftning. Det kan således inte betraktas som särskilt rationellt att kommunen skall sköta vissa öar in- om ett i övrigt enskilt förvaltat vägnät. I dag kan man visserligen komma fram till samma resultat, men det sker då ofta genom att man balanserar på gränsen till vad som måste anses vara avsikten bakom
bestämmelsen i 6 kap. 265 PBL och efter motstånd från fastighets- ägarna. Vår föreslagna reform av gatukostnadsbestämmelserna bör leda till att hänsynstagandet till fastighetsägarna inte i samma ut- sträckning som i dag lägger hinder i vägen för beslut om enskilt hu- vudmannaskap. För fastighetsägarna kan en sådan lösning antas komma att ofta te sig fördelaktig, eftersom de då ges bättre möjligheter att påverka väghållningen i området och därmed också de egna kost- naderna. De ekonomiska konsekvenserna torde således inte komma att helt sakna betydelse för valet av huvudman, men de blir inte styrande på ett så orationellt sätt som med dagens system.
En reform av gatukostnadsbestämmelserna torde å andra sidan också leda till att kommunerna i fortsättningen inte har anledning att av hu- vudsakligen ekonomiska skäl lägga ansvaret på fastighetsägarna. Kommuner som i dag har nästan uteslutande enskilt huvudmannaskap kanske kan finna det mer ändamålsenligt med kommunalt huvudman- naskap. Över huvud taget bör reformen leda till att samförståndslös- ningar mellan kommun och fastighetsägare underlättas.
Vi föreslår därför att regeln i 6 kap. 26 5 första stycket ändras. Re- geln bör därvid utformas med en mindre uttalad presumtion för kom- munalt huvudmannaskap än i dag. Visserligen kan det sägas att det för de samlade detaljplaneområdena i en kommun föreligger en presum- tion för kommunalt huvudmannaskap, men om man ser till ett enskilt detaljplaneområde, kan det inte sägas att övervägande skäl skulle tala för kommunalt huvudmannaskap. Inte sällan är det tvärtom. Det beror på förhållandena i det särskilda fallet. Förslagsvis kan regeln utformas så att kommunen skall vara huvudman, om inte utbyggnaden och för- valtningen med större fördel kan skötas av annan. En sådan formule- ring innebär att, om det väger jämnt mellan alternativen, så skall kommunalt huvudmannaskap väljas, medan minsta övervikt till för- män för enskilt huvudmannaskap i stället skall leda till en sådan lös- ning.
Som nämnts bör enligt våra principiella utgångspunkter utförande och förvaltning frikopplas från varandra så att ansvaret kan läggas på den som är mest lämpad för uppgiften. Detta leder in på frågan om det bör ges utrymme för en ordning där t.ex. de enskilda fastighetsägarna bygger ut anläggningarna och sedan överlämnar dem till kommunen. Detta problem har dock inte så mycket med huvudmannaskapet att gö- ra. Det nämnda förfarandet bör, om det bedöms finnas något behov av
det, ske inom ramen för kommunalt huvudmannaskap. Anledning sak- nas därför att dela huvudmannaskapet i tiden. Vi återkommer till dessa frågor i samband med behandlingen av exploateringssamverkan, av— snitt 8.5.4.
Däremot finns det anledning att överväga möjligheten att dela hu- vudmannaskapet geografiskt inom en och samma plan. Behov av en sådan möjlighet torde främst gälla en uppdelning mellan gator/vägar och grönområden. Det kan antas förekomma fall då fastighetsägarna inte har något emot att ta på sig ansvaret för vägarna inom ett planom- råde, men att de anser sig inte ha någon utpräglad nytta av grönområ- den, i vart fall inte större sådana som även nyttjas av allmänheten. I sådana fall skulle det kunna vara ändamålsenligt med en möjlighet att låta kommunen vara huvudman för grönområdena. Självfallet kan också det motsatta förhållandet föreligga, således att det är lämpligast att överlåta skötseln av grönområdena på fastighetsägarna, medan kommunen tar hand om gatorna.
EVL—utredningen har i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46)(s. 139 ff.) pekat på vissa problem med odelat huvudmanna- skap som talar för en ändring av reglerna. Enligt 71 & EVL kan förord- nas att en vägförening skall ombesörja väghållningen inom förening- ens område. Om det då inom föreningens område finns mark som, i en detaljplan med enskilt huvudmannaskap, avsatts till annan allmän plats än väg, skall föreningens väghållning omfatta även denna allmänna plats. Här kopplas alltså ansvaret för vägar och annan allmän plats- mark samman. EVL—utredningens förslag går ut på att EVL skall upp- hävas och att enbart AL skall bli tillämplig vid inrättande av enskilda vägar. I AL finns emellertid inte den nyss berörda automatiska kopp- lingen utan det krävs att den som ansöker om förrättning för inrättande av en gemensamhetsanläggning för vägar också yrkar att anläggningen skall omfatta annan allmän platsmark, t.ex. park- och grönområden. EVL—utredningen har med anledning härav övervägt behovet av att i AL föra in en bestämmelse motsvarande den som finns i 71 & EVL. Ut- redningen har dock avstått från att lägga fram några förslag i den rikt- ningen, bl.a. med hänvisning till att vi inom ramen för vårt arbete be- handlar frågan om delat huvudmannaskap, en lösning som enligt EVL—utredningen skulle kunna undanröja en del av de problem som annars kan uppstå.
Vi delar EVL—utredningens uppfattning att det inte behövs några ändringar i AL i nu berört hänseende och vi instämmer också i att möjligheten till delat huvudmannaskap för allmänna platser kan vara en ändamålsenligt lösning i vissa fall.
Det skäl mot en sådan lösning som framförts i förarbetena till PBL är att det med ett delat huvudmannaskap kan uppstå oklarheter om vad som gäller t.ex. om inlösen i olika delar av planen.
Bestämmelserna i 6 kap. 17 å och 14 kap. l & PBL ger kommunen rätt respektive ålägger kommunen att lösa mark som enligt en detalj- plan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Delat huvudmannaskap torde inte medföra några problem för tillämpningen av dessa bestämmelser. Om kommunen t.ex. är huvudman enbart för grönområden eller för en större trafikled genom detaljplaneområdet, gäller lösenbestämmelsema den mark som behövs för de allmänna platser för vilka kommunen sålunda är huvudman. Motsvarande gäller för bestämmelsen i 14 kap. l 5 om skyldighet för väghållaren att lösa mark som skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är huvudman.
Inte heller tillämpningen av 7 & väglagen, enligt vilken kommunen är skyldig att tillhandahålla den mark som behövs för den allmänna vägen, torde kompliceras. Kommunens skyldighet att tillhandahålla mark kan bara gälla mark inom område som omfattas av det kommu- nala huvudmannaskapet.
Bestämmelserna i 6 kap. 24 & PBL kan däremot bli besvärliga att tillämpa vid delat huvudmannaskap. Enligt paragrafens första stycke får kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, efter ge- nomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt en fastighetsplan skall utgöra en fas- tighet. I PBL—propositionen (s. 219) konstaterades att lösenmöjlighe- ten visserligen sällan användes, men att den dock måste anses utgöra ett mycket viktigt påtryckningsmedel för att få en plan genomförd. Något motiv till att lösenrätten har gjorts beroende av om kommunen är huvudman för allmänna platser har dock inte angetts i förarbetena till PBL. Bestämmelsen motsvarar 47å i 1947 års byggnadslag. Där stadgades att kommunen hade rätt att lösa tomtdelar, om fastighetsin- delningen inte bringats i överensstämmelse med tomtindelningen på grund av ansökan som gjorts senast ett år efter tomtindelningens fast- ställande. Tomtindelning innebar byggnadskvarters indelning till be-
byggande i överensstämmelse med stadsplanen. Fastighetsplan kan enligt PBL antas för område som omfattas av detaljplan, oberoende av vem som är huvudman för allmänna platser. PBL:s motsvarighet till stadsplan kan emellertid sägas vara detaljplaner med kommunalt hu- vudmannaskap och därför torde det ha framstått som naturligt att vid en överflyttning av bestämmelsen från byggnadslagen till PBL knyta lösenrätten till detaljplaner med kommunalt huvudmannaskap. På byggnadslagens tid var det allmänna intresset av att få en byggnads- plan genomförd inte så framträdande som när det gällde stadsplaner. I PBL:s system kan det däremot inte generellt göras någon sådan åt- skillnad mellan detaljplaner med olika former av huvudmannaskap. Eftersom bestämmelsens huvudsyfte är att utgöra ett påtryckningsme- del för att få planen genomförd, synes det därför inte finnas någon an- ledning att begränsa lösenrätten till planer med kommunalt huvud— mannaskap för allmänna platser. Vi föreslår därför att den begräns- ningen slopas.
I 6 kap. 24 å andra stycket regleras en längre gående lösenrätt. Såle- des har kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, rätt att efter genomförandetidens utgång även lösa mark som inte har be- byggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Förutsätt- ningen att det skall vara fråga om mark inom planområden med kom- munalt huvudmannaskap hänger här samman med kommunens skyl- dighet att bygga ut gator så att markägarna inte hindras att bygga enligt planen under genomförandetiden. Det förutsätter att kommunen byg- ger ut hela eller stora delar av gatusystemet. Samtidigt kan detta till större eller mindre del bli onyttigt, om inte planen i sin helhet genom- förs. Därför har det ansetts skäligt att kommunen får den nämnda lö— senrätten (PBL—propositionen s. 219). Denna lösenrätt bör finnas kvar. Förutsättningen för lösenrätt bör därvid ändras så att det är tillräckligt att kommunen är huvudman för gatorna.
Tillämpningen av de nu behandlade reglerna om inlösen m.m. torde således, med de antydda justeringama, inte lägga hinder i vägen för att det införs möjligheter till delat huvudmannaskap. Övervägande skäl talar för en sådan reform och vi föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap. 26 & PBL ändras så att det kommer till klart uttryck att olika hu- vudmän skall kunna ansvara för olika delar av ett detaljplaneområde. Dessutom föreslås de ovan redovisade ändringarna i 6 kap. 24 5. En viss justering måste också göras i 5 kap. 4 & PBL.
att f. 'lmlqåmfä-Håuälumhikt-åm kan Munnanilrm- ' MMO. .h'giq'rlm'åh var ur. .'. MTDWIH inhämta elit utan .Hilillgilm llil. Millennium ...and. armani... mamma mätman mhn-lem man 4111! Hämtad kan:” antingen-ln m. af.-ylle. bluella'nu ”E'/1 nalqablm hiv i.u Mm monumentalt 1511. mm Hmänalnnnnärlim, mma dawn myrmqi 1.1.1. mmm—nemi inetnum:,mm 'mi .fannhilåunnmmdl WM'Tmnltglmab llt! nalrä'lmsaäl -abingmdmeli1rbrwu MMKMQHn-m ':..w bhlnqagshlmnw. mmm- awmmwMamm 51115 111.111qu- anmälning-Jur art-dig lillem- um mkhänhilkt Megami!!! .melihlnt tm. Wem-ndqtlnär mulm bnnlllaln.
' WeeMaan—la nam memw,
. "| hmmm-hmmm! mmähw
'ww. w nande-WWW emm MIM &&qu Mmm W ww rim (intestinala. Mama—rund: gall-sw liir 1. (att 131... ' -' .ru-. l tl va'-LMM atti amnimmw ”tillnamn? man målvikt för manählhdh-Muddbnhmn ,rtmuumim! mtl ab. äditmtll'diimäwwm när! 211.531: emhåmgbniiiim'emgnanhi mammutarna-1 35%».ng alm—od. -ututbstudabknumibiqmmd dnm—11 .es-itil &ammm'lwmgmlln —Wäeunmgllhnmmm stumma-m team! mammut-11.111. magar-13111 nu år.—101113 11. 113ng m. mögla 1.45 me.-m 313me manet WML
. [MM mi.-I mmm. Mamma.-sw myth!
Wallet nin-indumentum- aim-10.15 Hmhmlamltel'mp sammma-u...... mm: m......Mma. HM WWEPE www wmuirmwwmumumuanwam
" 1.'.1111—'of:'11g1*.. alallan rulvawmww
att &M'MHMM' ... ...a.» mat.-... mamman” me...—mum mmm Went-1.1. .dhhmndqilenömmal ruin.-111111]: ia mmäundiiiliehw
mailande. 'l'omliurlehm &+ WWGW
4. Gatukostnader
I detta avsnitt behandlar vi bestämmelserna om gatukostnader i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Enligt vår bedömning fungerar inte dessa regler tillfredsställande. Det möter alltför stora svårigheter att använda dem och de kan vidare inte medverka till att skapa rättvisa mellan olika grupper av fastighetsägare.
Vårt förslag är att kommunerna ges möjlighet att av fastighetsägarna inom områden med kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser ta ut avgifter enligt taxa på i huvudsak samma sätt som enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va—lagen. Det förutsätts härvid att det utrymme som skapas av avgiftsintäktema utnyttjas till att i motsvarande mån sänka skatterna.
4.1. Direktiven
Enligt utredningens ursprungliga direktiv skall i samband med översy- nen av PBL belysas bl.a. hur lagens gatukostnadsregler tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skä- ligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal vägas in samt övervägas möjligheterna till för- enklingar.
Genom tilläggsdirektivet den 23 juni 1994 fick vi i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande med syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I dessa direktiv anges som utgångspunkt bl.a. att samhällets infrastruktur skall kunna byggas och förvaltas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vidare uttalas att ett visst val för t.ex. utförandet av gemensamma anordningar inte bör in- nebära låsning till en viss förvaltningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt bör naturligtvis inte. valet av fördelningsmetod styra ansvaret för utförandet av gemensamma an- ordningar.
Det tidigare uppdraget rörande uttag av gatukostnader skall enligt tilläggsdirektiven sättas in i detta större sammanhang. Mot denna bak- grund kan övervägas betydligt mer genomgripande förändringar av PBL:s gatukostnadsregler än vad ursprungsdirektiven gav uttryck för.
4.2. Regleringen i PBL
4.2.2. Skyldighet att iordningställa gator m.m.
Vad som menas med allmän plats, gata och väg har redovisats i avsnitt 3. Här skall tilläggas att det kan förekomma att staten är väghållare för vad som i en detaljplan betecknas som gata, nämligen om denna utgör allmän väg.
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat (6 kap. 26 Ö). Om kommunen inte skall vara huvudman, skall detta framgå av detaljplanen (5 kap. 4 g).
Kommunen är enligt 6 kap. 26 & skyldig att efter hand som bebyg— gelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så att plat- serna kan användas för avsett ändamål. Angående tidpunkten för upp- låtande av platserna finns bestämmelser i 26 å andra stycket.
Bestämmelser om hur allmänna platser skall utformas finns i 6 kap. 27 &.
I undantagsfall kan det inträffa att någon vill bebygga en fastighet innan kommunen har färdigställt gatan och anlagt avloppsledning. Då skall fastighetsägaren enligt 6 kap. 28å anordna utfartsväg och av- loppsanordning från fastigheten. Härvid får fastighetsägaren använda kommunalägd mark som behövs utan ersättning.
I 6 kap. 29 & ges regler för det fall staten är väghållare inom område med detaljplan.
Om underhåll av gator och andra allmänna platser finns bestämmel- ser i 6 kap. 30 5. Enligt dessa svarar kommunen för underhållet av så- dana allmänna platser som kommunen är huvudman för. Denna under- hållsskyldighet består även om detaljplanen för området upphävs.
4.2.2 Åtkomst av mark
Enligt 6 kap. 17 5 får kommunen lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Möjligheterna att lösa mark när annan än kommunen är huvudman regleras i första hand i anläggningslagen (1973:1149), AL, och lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL.
Om kommunen inte utnyttjar sin lösningsrätt, kan fastighetsägaren enligt 14 kap. 1 & kräva att kommunen löser marken.
Enligt 6 kap. 195 ges länsstyrelsen möjlighet att, på begäran av kommunen, förordna att mark som behövs för bl.a. allmänna platser skall avstås eller upplåtas utan ersättning. Det skall vara fråga om mark som för områdets ändamålsenliga användning enligt upprättat förslag till detaljplan behövs för bl.a. allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. För förordnande krävs vidare att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markens ägare kan väntas få av planen och till övriga omständigheter.
I ett förordnande enligt 19 & får länsstyrelsen, i den mån det är skä- ligt, på kommunens begäran föreskriva att markens ägare skall vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp (6 kap. 22 å).
4.2.3 Gatukostnader
Kommunen har enligt 6 kap. 31—38 55 rätt att ta ut ersättning av fas- tighetsägarna för kostnader att anlägga eller förbättra gator och andra allmänna platser.
Kommunen får således besluta att kostnaderna för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna plat- ser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser skall be- talas av ägarna till fastigheterna inom området. Kostnaderna skall för- delas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Kommunen beslutar om avgränsningen av det område inom vilket fördelning skall ske, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för för- delningen (31 å).
Bestämmelserna i 31 & avser områdesvis fördelning av kostnaderna. I 32 & ges bestämmelser för de fall då kommunen beslutar att kostna- derna för en gata skall tas ut av fastighetsägarna utmed gatan. Av 37 & framgår att bestämmelserna kan bli tillämpliga också på torg, park el- ler annan sådan allmän plats.
Enligt 33 5 skall jämkning av gatukostnadsersättningen ske bl.a. om de åtgärder som ersättningen avser har en omfattning eller ett utföran- de som betydligt överstiger vad som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten.
När kommunen skall beräkna ersättningen för gatukostnader m.m., får till grund för beräkningen läggas antingen de faktiska kostnaderna eller vad man genom tidigare erfarenheter kan beräkna att kostnaderna uppgått till (34 5).
I 35 & regleras villkoren för betalning av gatukostnadsersättning. Bestämmelser om formerna för kommunala beslut om gatukostnader finns i 36 5. Dessa överensstämmer i stor utsträckning med vad som föreskrivs för detaljplan i 5 kap. 20, 21 och 24 åå. För beslut om kost- nader enligt 31 och 32 éå ges således regler om upprättande av förslag, samråd och samrådsredogörelse. För beslut om kostnader enligt 31 & ges vidare regler om utställning samt kungörande och underrättelse om utställningen. Beträffande förslag om ersättningsskyldighet enligt 32 & ges slutligen bestämmelser om beredande av tillfälle till yttrande över förslaget.
Vissa beslut om gatukostnader får överklagas genom kommunalbe- svär. Enligt 13 kap. 1 5 första stycket 4 får således kommunfullmäkti- ges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning överklagas—i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991 :900).
Enligt 13 kap. 1 5 andra stycket får andra beslut rörande gatukost- nader än de som anges i första stycket 4 inte överklagas. Härvid påpe- kas att det av 15 kap. 85 framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol. Enligt den nämnda bestämmelsen skall tvist mellan kommunen och fastighetsägare om ersättning för gatu- kostnader och kostnader för andra allmänna platser och om villkoren för sådan ersättning prövas av fastighetsdomstol.
Det bör observeras att gatukostnadsreglema endast avser allmän plats. Anläggande av gator m.m. inom s.k. storkvarter ankommer på fastighetsägarna, som också har att bekosta drift och underhåll av så- dana anläggningar.
4.3. Renhållningslagen
I 185 renhållningslagen (1979:596) finns bestämmelser om renhåll- ning m.m. av gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är hu- vudman. Kommunen svarar för att sådana platser genom gaturenhåll- ning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att upp- komsten av sanitär olägenhet hindras samt att de krav tillgodoses, som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet.
Kommunens skyldigheter gäller dock inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
Inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik, är fastighets- innehavaren skyldig att utföra de nämnda åtgärderna. Skyldigheten åligger dock kommunen för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller an- nan särskild rätt enligt 14 kap. 2 5 PBL.
Enligt 19é kan kommunen ålägga fastighetsinnehavare inom de- taljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap att utföra erforder- liga åtgärder i fråga om gångbana eller något annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.
Miljöbalksutredningen föreslår i betänkandet Miljöbalken (SOU 1996:103) att bestämmelserna om gaturenhållning skall inordnas i miljöbalken (16 kap.). Några ändringar i sak föreslås inte.
4.4. Enskilda vägar
Inom andra bebyggzelsområden än detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap finns ingen skyldighet för kommunerna att anlägga och underhålla vägar eller andra allmänna platser. Ansvaret åvilar i stället fastighetsägarna som också har att ombesörja driften (renhållning, snöröjning m.m.) av anläggningarna. I stor utsträckning sker detta genom att vägföreningar eller samfälligheter bildats enligt EVL eller AL. Många kommuner har dock tagit hand om väghåll- ningen i sådana områden som i huvudsak är ianspråktagna för perma- nentboende. Flertalet kommuner skattefinansierar, helt eller delvis, en- skild väghållning som inte täcks av statsbidrag.
EVL—utredningen föreslår i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) att EVL skall upphävas fr.o.m. den 1 januari 1998. Vid inrät- tande och förvaltning av enskilda vägar skulle därmed enbart AL och lagen om förvaltning av samfälligheter (1973:1150) bli tillämpliga. Betänkandet har remissbehandlats.
4.5. Bakgrunden till de nuvarande gatukostnadsregler— na och tidigare reformförslag
4.5.1. Inledning
Reglerna om gatukostnader i PBL bygger i huvudsak på de regler som fanns i byggnadslagen (1947z385). Dessa regler hade ändrats i väsent— liga hänseenden genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1982 (prop. l980/8l:165). Ändringarna byggde delvis på förslag som hade lagts fram av Gatukostnadsutredningen i betänkandet Kommu- nernas gatuhållning (SOU 1977z65), vilket i sin tur byggde på förslag som lagts fram av 1969 års vägutredning i betänkandet Kommunal och enskild väghållning (SOU 1977: 12).
Som en bakgrund till dessa förslag skall vi lämna en kort redovis- ning för de regler om kostnadsuttag som gällde i byggnadslagen vid ti- den för Gatukostnadsutredningens arbete.
4.5.2. Reglerna om kostnadsuttag i byggnadslagstiftningen före 1982
I byggnadslagen fanns bestämmelser om dels ersättning för gatumark (56—66 åå), dels bidrag till gatubyggnadskostnad (67—69 55).
Beträffande ersättning för gatumark föreskrevs att ägare av fastighet som är belägen vid gata var skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastigheten intill gatans mitt. Ersättningsskyldig— heten var dock så till vida begränsad att den inte omfattade större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hus- höjden på fastigheten (5/8—regeln). På framställning av kommunen fick länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöpte på fastighetsägarna inom ett visst område skulle fördelas mel— lan dem enligt vissa grunder. Ersättningsskyldigheten avsåg gatumark samt med viss begränsning även torg, parker och andra allmänna plat— ser.
Beträffande gatubyggnadskostnad stadgades att kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del därav fick meddela be- stämmelser om skyldighet för ägare av fastighet att bidra till kostnaden för iordningställande av gata (gatubyggnadskostnad). I vissa fall skulle frågan underställas länsstyrelsens prövning. Även för gatubyggnads- kostnad gällde 5/8—regeln. Beträffande skyldigheten att bidra till kost- naderna för att anlägga annan allmän plats än gata gällde detsamma
som för gatumarksersättning. Även gatubyggnadskostnadema kunde fördelas mellan fastighetsägarna inom ett visst område enligt vissa grunder.
Reglerna innebar alltså att bl.a. markkostnadema och byggnadskost- naderna måste hållas åtskilda. Fastighetsägamas skyldighet att betala ersättning för gatumarken framgick direkt av 56 & byggnadslagen. Om kommunen skulle ta ut ersättning också för gatubyggnadskostnader, måste däremot särskilt beslut fattas. Om beslutet innebar att fastighets— ägaren ålades skyldigheter som han inte hade haft tidigare, skulle länsstyrelsen, eller i vissa fall regeringen, avgöra frågan om bestäm- melser för avgiftsuttaget.
4.5.3. Gatukostnadsutredningen
Gatukostnadsutredningen lade, som nämnts, fram sina förslag i betän- kadet Kommunernas gatuhållning (SOU l977:65). Förslagen byggde i stor utsträckning på förslag som hade lagts fram av 1969 år Vägutred- ning i betänkandet Kommunal och enskild väghållning (SOU 1977:12).
Vägutredningens förslag innebar att kommunerna skulle överta en del av den enskilda väghållningen. Bestämmelserna om kommunal väghållning skulle tas in i en särskild lag om kommunvägar.
Det fanns enligt Gatukostnadsutredningen i huvudsak tre motiv för en reform av gatukostnadsreglema, nämligen kommunernas behov av bättre möjligheter till kostnadstäckning, kravet på likabehandling av kommunens invånare och behovet av att förenkla reglerna.
Gatukostnadsutredningen anslöt sig till Vägutredningens förslag till lag om kommunvägar. Den föreslagna lagen gällde alltså kommunväg. Hit räknades i huvudsak gata och annan allmän plats inom stadsplan samt väg för vilken väghållning ordnats enligt lagen. Inom område med byggnadsplan skulle väghållningen ordnas av kommunen, om inte annat bestämts, och i övrigt skulle kommunen kunna ordna väghåll- ning i den omfattning det behövdes.
Kommunal väghållning omfattade byggande av väg och drift av väg. Till byggande av väg räknades anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och förbättring av väg. Till drift av väg räknades sådana åtgärder som underhåll, reparation och renhållning.
För kommunal väghållning, således både byggande och drift, skulle kommunen inom sitt område få ta ut avgift av ägare till fastighet som hade nytta av väghållningen. Samtliga fastigheter inom område med tätbebyggelse skulle anses ha nytta av hela vägnätet, om inte särskilda skäl talade mot det. Om kommunen ville ta ut avgift, skulle väghåll- ningsmyndigheten — den kommunala nämnd som utsetts därtill — av— gränsa det område (väghållningsområde) inom vilket avgiftsskyldighet skulle föreligga. Avgift skulle utgå enligt taxa som skulle utformas enligt vissa angivna grunder.
Avgiftssystemet skulle grundas på likställighetsprincipen, som in- nebär att kommunmedlemmarna i möjligaste mån skall behandlas lika.
Starka skäl talade enligt Gatukostnadsutredningen för en långt gå- ende utjämning av kostnaderna i riktning mot likartade avgiftsnormer för ett enda väghållningsområde för hela kommunen. Detta hindrade dock inte att skillnader, t.ex. mellan olika bebyggelsetyper, skulle kunna beaktas vid avgiftsuttaget.
Nyttobegreppet i fråga om väghållning borde bestämmas mer eller mindre schematiskt. Samtliga fastigheter inom tätorten skulle således anses ha någon nytta av hela vägnätet, om inte objektiva skäl talade mot det.
Individuella variationer i fråga om nytta kan förekomma. Det kunde därför vara nödvändigt att finna en fördelningsnorm som medger en sådan behandling av fastigheterna att fastigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek. Man kunde t.ex. tänka sig en fördelning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer såsom bostadsyta, tomtareal, antalet boende o.d. Vilken eller vilka faktorer som skulle komma till användning borde få avgöras med hänsyn till förhållandena i den enskilda kommunen. Man borde dock inte gå för långt i individualisering.
Med väghållningsområde avsågs det område inom vilket avgifts- skyldighet skulle föreligga för fastighetsägarna. Det normala borde va- ra att kommunens gatuhållning hålls samman i ett enda väghållnings- område. Inom ett sådant område kunde man använda en taxa som är så uppbyggd att den tar hänsyn till väsentligare olikheter inom fastighets- ägarekollektivet så att man får en önskvärd utjämnande effekt på avgif- temas storlek. I vissa fall kunde dock övervägande skäl tala för att ett större tätortsområde delas upp i mer än ett väghållningsområde. Beho-
vet av skilda väghållningsområden bedömdes vara beroende av de möjligheter att differentiera avgifterna som taxan kunde medge.
Taxan skulle kunna utformas med va—taxan som förebild. Anlägg- ningsavgift bestäms i va—taxan utifrån ett normalförhållande. Om det föreligger väsentliga skillnader i förhållande till normalfallet, kan till- lägg till, respektive reduktion av normaltaxan bestämmas i det enskilda fallet. Skillnaderna kan t.ex. hänföra sig till väsentliga avvikelser i fråga om terräng- eller grundförhållanden.
Enligt den föreslagna kommunvägslagen skulle avgift utgå som en- gångsavgift och som periodiska avgifter. Driftskostnader skulle bara få täckas genom periodiska avgifter.
Driftskostnaderna ansågs i allmänhet kunna fördelas schablonartat lika över hela väghållningsområdet. I vissa fall skulle dock en diffe- rentiering kunna ske.
I fråga om anläggningskostnadema bedömdes förhållandena kunna vara mera skiftande. Avgift för anläggningskostnad skulle normalt tas ut som engångsavgift i samband med områdets exploatering. Den skulle dock kunna delas upp i ett antal delavgifter, som erläggs under en följd av år.
Sedan avgift för anläggningskostnadema hade erlagts skulle under driftsåtgärder även rymmas förbättringsåtgärder som av hävd är att hänföra till driften. Behov av att ta ut nya avgifter för anläggnings— kostnader ansågs dock kunna uppkomma t.ex. när en gata behöver läg- gas om i ny sträckning, byggas om eller förbättras på ett standardför— höjande sätt.
Om en väghållningsåtgärd är till övervägande fördel för endast viss eller vissa fastigheter inom väghållningsområdet, skulle det få be- stämmas att dessa fastigheter ensamma skall bära kostnaden. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om att gågator, parkeringsflckor och last- zoner anläggs till förmån för vissa affärsfastigheter. Regeln skulle också kunna bli tillämplig vid upprustning av gatunät inom fömyelse- och saneringsområden. De nya anläggningskostnadema skulle därvid kunna få belasta enbart fastigheterna inom berört område. Ett av skälen för en sådan ordning var att en återkommande fördelning av nya an- läggningskostnader skulle blir administrativt betungande. Olika meto- der, såsom möjlighet till amortering, skulle kunna mildra verkningarna av nya engångsavgifter inom områden med redan befmtlig bebyggelse. Regeln att kostnader skulle kunna få belasta enbart vissa fastigheter
borde inte vara tillämplig vid t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodo- se genomfartstrafik. Sådana kostnader borde påföras hela fastighets- ägarekollektivet och periodiseras.
Taxan skulle bestämmas av kommunfullmäktige. När det gäller bestämmelserna om överklagande tog Gatukostnads- utredningen upp frågan huruvida ett speciellt organ borde inrättas med uppgift att pröva taxefrågor på liknande sätt som enligt va—lagen och lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar. Behovet av ett speciellt prövningsorgan i fråga om gatu- och vägavgifter ansågs dock inte vara lika framträdande som beträffande va—taxor och fjärrvärmetaxor, efter- som de sistnämnda verksamhetsgrenama i vissa avseenden får anses vara av teknisk natur. Inrättande av ett särskilt prövningsorgan ansågs inte heller behövligt för genomförande av den föreslagna delreforrnen och Gatukostnadsutredningen fann därför att frågan om inrättande av ett särskilt prövningsorgan borde anstå tills vidare.
Gatukostnadsutredningen lämnade också förslag till övergångsreg- lering av ganska genomgripande slag. Dessa förslag skall vi redovisa i samband med våra överväganden om övergångsbestämmelsema.
4.5.4. Remissyttrandena
Till propositionen 1980/811165 har som bilaga 3 fogats en samman- ställning av remissyttranden över Vägutredningens och Gatukost- nadsutredningens betänkanden.
Flertalet remissinstanser godtog eller lämnade utan erinran utred- ningamas förslag att kommunerna skulle ges möjlighet att ta ut avgif- ter av ägare till fastigheter som har nytta av den kommunala väghåll- ningen och att avgifterna skulle utgå enligt en av kommunen utformad taxa.
Det var emellertid bara ett fåtal av de remissinstanser som behand- lade frågan uttryckligt som godtog förslagens utformning utan in— vändningar eller betänkligheter. Vidare var det ett antal remissinstan— ser som helt avstyrkte förslaget om taxeavgifter. Hit hörde bl.a. LRF, Näringslivets Byggnadsdelegation, SABO, Sveriges fastighetsägare- förbund, Sveriges villaägareförbund och Svea hovrätt.
Flertalet remissinstanser som behandlade frågan om kostnader och avgifter ansåg att det skulle bli svårt att utforma en rättvis taxa, särskilt när det gäller avgifter för driftskostnader. Behov av centralt utarbetade normaltaxor understryktes av åtskilliga. Många remissinstanser efter—
lyste mera preciserade regler om avgiftssystemet. Några ansåg att yt- terligare utredningar behövdes innan ett lagförslag skulle kunna antas och en belysning av de fördelningspolitiska konsekvenserna efterfrå— gades. Det ansågs bl.a. saknas en analys av frågan i vilken utsträckning kostnaderna för vägar av olika slag bör bäras av vägtrafikanter, betalas med skattemedel eller belasta ägarna av de fastigheter som har nytta av vägen. Många instanser ansåg att reformen skulle kunna leda till en oacceptabel belastning på bostadskostnadema. Alternativa metoder för kostnadstäckning genom fastighetsskatt och bilskatt borde ha utretts närmare.
Frågan om inrättande av en särskild prövningsnämnd togs upp av några remissinstanser. Flertalet av de instanser som yttrade sig i frå- gan, bl.a. Svea hovrätt, förordade att ett särskilt prövningsorgan för avgiftsfrågor skulle inrättas. Statens va—nämnd föreslog att avgiftsfrå— goma skulle anförtros åt nämnden.
4.5.5. Försöksverksamhet
Remissutfallet över utredningamas förslag i kostnadsdelen visade att det rådde osäkerhet om de föreslagna bestämmelsemas tillämpning. Nästan alla som yttrade sig i saken krävde mera preciserade regler eller en konkretisering genom centralt framtagna taxor. Då det vid behand- lingen i departementet stod klart att det var nödvändigt att studera kostnadsfrågoma närmare innan ett regeringsförslag kunde läggas fram, beslöts att ett begränsat fullskaleförsök skulle genomföras. Ge- nom försöket skulle belysas bl.a. om det avgiftssystem som tillämpa- des för vatten och avlopp kunde utgöra förebild för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan.
På uppdrag av dåvarande Bostadsdepartementet genomfördes försö- ket av K—Konsult i samråd med Västerås kommun. Försöket skedde med utgångspunkt från förslaget till lag om kommunvägar såsom det var utformat i Gatukostnadsutredningens betänkande samt Svenska kommunförbundets på lagförslaget grundade förslag till normaltaxa för kommunvägar (redovisningen för försöket och Svenska kommunför-
bundets normaltaxa finns intagna i prop. 1980/812165 som bil. 4, s. 109 ff.).
Svenska kommunförbundets förslag till normaltaxa
I Svenska kommunförbundets förslag till normaltaxa föreskrevs i hu- vudsak följande.
Kommunfullmäktige fastställer väghållningsområde. Inom detta skall avgift erläggas för samtliga fastigheter. Dessa indelas i bebyggda och obebyggda fastigheter. Avgiftsskyldighet inträder när vägen har bragts i sådant skick att den kan användas. Väghållningsmyndigheten beslutar om datum för avgiftsskyldighetens inträde och underrättar fastighetsägarna om detta.
Avgifterna utgörs av anläggningsavgift och driftsavgift. För be— byggd fastighet utgår anläggningsavgift med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm våningsyta. Kompletterande regler ges för fall av förändring av byggnadsbeståndet eller fastighe- ten. För obebyggd fastighet utgår samma grundavgift och avgift per kvm tomtarea som för bebyggd fastighet. När det gäller avgiften per kvm våningsarea beräknas denna till hälften av den våningsyta med vilken fastigheten får bebyggas eller annars skäligen kan anses bli ut- nyttjad vid bebyggande. Kompletterande regler ges för fall av ändrade förhållanden.
Anläggningsavgiften kan höjas eller minskas för viss eller vissa fas- tigheter med hänsyn till kostnaden för att bereda fastigheten tillgång till väg. Vidare kan vissa fastigheter få bära hela kostnaden för åtgär- der.
Bestämmelser gavs härefter om indexberäkning och om betal- ningsvillkor.
För avgiftsskyldig fastighet utgår en årlig driftsavgift med visst an- tal kronor för varje påbörjat 10 OOO—tal kronor av fastighetens taxe- ringsvärde. Avgiften kan höjas eller minskas med hänsyn till vissa an- givna förhållanden. Även här gavs bestämmelser om indexberäkning och betalningsvillkor.
Västeråsförsöket
Försöket utfördes i några utvalda delområden med olika bebyggelsety— per inom tätorten Västerås. Hela kommunen valdes som väghållnings- område med en uppdelning på flera mindre taxeområden. Kostnaderna för anläggande, drift och underhåll beräknades och fördelades efter några olika fördelningsgrunder, dels som engångsavgift, dels som pe-
riodisk avgift. Fördelningsgrundema hade valts med va—taxans kon- struktion som förebild. Beträffande engångsavgiften testades olika kombinationer av gmndavgift, tomtyteavgift, våningsyteavgift och lä- genhetsavgift. För den periodiska avgiften arbetade man med en avgift per 10 OOO—tal kronor av taxeringsvärdet, en avgift per tomtyta och en avgift per våningsyta.
4.5.6. Propositionen 1980/81:165
När det gäller Gatukostnadsutredningens förslag att kommunen skall kunna ta ut avgift också för drift och underhåll av gator m.m. ansåg departemenstschefen att det skulle behövas en långt gående schabloni- sering av avgifter för driftskostnadema, vilket dock skulle medföra att avgiften blir i stort sett jämförbar med en skatt. Enligt departements- chefen var det under dessa omständigheter bättre att åstadkomma kost— nadstäckning just genom skatt (s. 20 f.).
Departmentschefen avvisade vidare tanken på att bryta ut reglerna om kommunernas ansvar för genomförande av planer från byggnads- lagstiftningen till en särskild lag. Som skäl härför anfördes att refor- men skulle inriktas på en förbättring av kommunernas möjligheter att få täckning för sina anläggningskostnader för gator m.m., men att det inte borde införas bestämmelser om ersättning för kostnader för drift och underhåll (s. 24).
Beträffande Västeråsförsöket anfördes bl.a. följ ande (s. 19):
Av den PM som har upprättats beträffande försöket (bilaga 4) framgår bl.a. att försöket får anses ha påvisat att det avgiftssystem som tillämpas för va kan ligga till grund för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan utan att alltför omfattande administrativa ru- tiner behöver tillgripas. Avgiftssystemet ställer dock vissa krav på kommunernas kostnadsredovisning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man eftersträvar desto högre blir dessa krav.
Enligt departementschefen var det emellertid inte nödvändigt att in- föra ett nytt, mer eller mindre kommunomfattande system av det slag som utredningsförslagen och Västeråsförsöket gav uttryck för. Som skäl härför anfördes (s. 24):
Det är en stor fördel för de tillämpande myndigheterna och för fastighetsägarna om reformen kan genomföras utan att grunddragen i dagens ordning behöver rubbas. Jag tänker därvid inte bara på de hanteringsmässiga fördelarna utan också på förståelsen för de nya bestämmelserna. Ett system, som i likhet med utredningsförslagen bygger på en fördelning av de totala kostnaderna i kommunen för gator m.m., har exempelvis bl.a. den bristen — som enligt min me- ning inte bör underskattas — att man i viss mån förlorar det samband som i dag finns mellan kommunens anläggningsåtgärder och betal- ningen för dessa. Fastighetsägarens betalningsskyldighet inom ett kommuntäckande system skulle m.a.o. inte behöva vara föranledd av någon åtgärd i närheten av fastigheten. Ett sådant system kan också leda till att kravet på det enskilda planområdets ekonomi inte får en tillräckligt framskjuten plats när planen utarbetas.
Enligt departementschefen borde det vara tillräckligt att kommuner- na får möjlighet att ta ut kostnaderna för vad han kallar områdesan- läggningar, dvs. lokala gatu- och vägnät, som betjänar ett visst bebyg- gelseområde, och sådana andra anläggningar, t.ex. grönytor, gång- och cykelvägar m.m., som krävs för en god funktion hos själva bebyggel- seområdet. Större trafikanläggningar — primär- och sekundärleder — bör däremot finansieras genom kommunalskattemedel i den mån statsbidrag inte lämnas.
Uppdelningen på mark- respektive byggnadskostnader upphävdes. Kommunen gavs således rätt att i ett sammanhang ta ut ersättning för
dessa kostnader.
Något mer eller mindre kommunomfattande system som Gatukost- nadsutredningen hade föreslagit genomfördes alltså inte. I stället in- fördes regler av det slag som nu återfinns i 6 kap. 31 och 32 55 PBL, således dels en områdesvis fördelning av kostnaderna, dels bidrag till gatan framför en fastighet. Den områdesvisa fördelningen av kostna- derna är av en helt annan karaktär än Gatukostnadsutredningens för- delningssystem. De områden som åsyftas i 31 5 är begränsade. Enligt departementschefen torde det således bli vanligt att gränserna för för- delningsområdet kommer att sammanfalla med gränserna för den de- taljplan som gäller för området (s. 40).
4.5.7. Departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader
Sedan kritik hade riktats mot de gatukostnadsbestämmelser som inför— des 1982 och deras tillämpning beslutade dåvarande bostadsministem att en kartläggning skulle ske av tillämpningen i olika kommuner.
Kartläggningen gjordes av en arbetsgrupp inom bostadsdepartemen- tet med deltagande av representanter från Svenska kommunförbundet, Fastighetsägareförbundet, Villaägareförbundet och Hyresgästernas Riksförbund.
Arbetsgruppen redovisade i juni 1984 resultatet av sitt arbete i rap- porten (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Rapporten finns intagen som bil. 8 i prop. 1985/86:l, PBL—propositionen, bilagedelen s. 180 ff.
I sammanfattningen i rapporten anförs inledningsvis följande:
Till arbetsgruppen har från kommuner och sammanslutningar av fastighetsägare framförts ett flertal kritiska synpunkter. Från kom- munerna har påtalats bl.a. att tillämpningen är administrativt resur- skrävande. Från flera kommuner och inom arbetsgruppen har mot denna bakgrund väckts frågan om inte ett alternativt system för ut- tag av gatukostnader bör övervägas. Man har därvid pekat på att kostnader för andra nyttigheter, t.ex. vatten och avlopp, el och fjärr- värme, inte drabbar befintliga fastigheter på samma sätt som gatu- kostnadema gör, och att avgifterna för dessa nyttigheter debiteras fastighetsägarna efter en taxa som är administrativt enkel att tilläm-
pa.
Efter ett påpekande att överväganden om ett helt nytt regelsystem för uttag av gatukostnader ligger utanför arbetsgruppens uppdrag fort- sätter arbetsgruppen:
Gatukostnadsbestämmelserna har varit i kraft under endast kort tid. Hittills har endast relativt få gatukostnadsutredningar slutförts och någon rättspraxis finns ännu inte. Många av de problem som framförts till arbetsgruppen kommer sannolikt att lösas vid en fort- satt tillämpning. Det är t.ex. helt naturligt att de första gatukost- nadsutredningama i en kommun kräver avsevärda administrativa re— surser. Kommunen måste ta ställning till åtskilliga principiella frå- gor och rutiner måste läggas fast. Den fortsatta tillämpningen kan därefter bli avsevärt enklare.
Vid redovisningen av kommunernas tillämpning av gatukostnads- bestämmelserna anförs:
Hittills har endast en tredjedel av kommunerna fattat beslut om att tillämpa de nya gatukostnadsbestämmelserna. Ytterligare knappt en fjärdedel av kommunerna överväger att fatta sådant beslut. Utred— ningar om uttag av gatukostnader har slutförts i 37 kommuner avse- ende sammanlagt 67 utredningsområden. Beslut om att ta ut gatu- kostnader har fattats för endast 37 områden. De kommuner som slut- ' fört gatukostnadsutredningar avser uppenbarligen att ta vara på de ökade möjligheterna att finansiera anläggning av gator m.m. genom uttag från fastighetsägarna. Den beräknade kostnadstäckningen är för flertalet utredningar mycket hög. Gatukostnadsersättningarna varierar stort beroende på vilka åtgärder som de avser. I genomsnitt uppgår kostnaden till drygt 22 000 kr. för en Villafastighet. I drygt en fjärdedel av utredningsområdena överstiger kostnaderna 30 000 kr per Villafastighet.
Avslutningsvis föreslog arbetsgruppen ökade krav på samråd, för- bättrade möjligheter för ägama till bebyggda fastigheter att finansiera gatukostnadsersättningama genom t.ex. en finansiering inom ramen för det statliga bostadslånesystemet samt en precisering av räntevillkoren i de fall fastighetsägaren medges rätt att betala ersättningen genom av- betalningar. Enligt arbetsgruppens mening kunde det också ifrågasättas om processreglema för gatukostnadsärenden hade en lämplig utform— ning såvitt avser tvister om ersättning för gatukostnader och om betal- ningsvillkor. Bl.a. borde övervägas en förenkling av besvärsreglema.
4.5.8. PBL—propositionen
PBL—utredningen utgick från att förslagen från 1969 års vägutredning och Gatukostnadsutredningen skulle leda till en särskild lag om den kommunala väghållningen. Därför tog PBL—utredningen inte in några regler om gatubyggande och gatukostnader i sitt förslag.
I det till lagrådet den 20 oktober 1983 remitterade förslaget till ny plan- och bygglag inarbetades de då gällande bestämmelserna i bygg- nadslagen och i byggnadsstadgan (1959z612) om ersättning för gatu- kostnader utan någon ändring i sak.
Sedan kritik från skilda håll hade riktats mot gatukostnadsreglema och deras tillämpning utförde den i det föregående behandlade arbets-
gruppen en kartläggning av tillämpningen av bestämmelserna och re- dovisade resultatet i rapporten (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Rappor- ten remissbehandlades inte. Med anledning av rapporten utarbetades inom bostadsdepartementet en promemoria med förslag till ändringar i gatukostnadsbestämmelserna i förslaget till ny plan- och bygglag (författningsförslaget i promemorian finns intaget som bil. 9 i PBL—propositionen, bilagedelen s. 203 ff.). Något yttrande av Lagrådet inhämtades inte beträffande förslagen i promemorian, eftersom Lagrå- dets hörande ansågs sakna betydelse (PBL—propositionen s. 53).
De ändringar som i PBL—propositionen föreslogs i förhållande till de gällande bestämmelserna i byggnadslagen och byggnadsstadgan rörde möjligheterna att delegera beslut i gatukostnadsärenden, krav på samråd i fråga om förslag till uttag av gatukostnader, utökade möjlig- heter att få jämkning av gatukostnadsersättningen och reglerna om ränta på kommunens fordringar på ersättning. Tidigare hade också ett förslag om statlig finansiering av vissa gatukostnader tagits upp i 1985 års budgetproposition och godtagits av riksdagen (BoU 1984/85:13, rskr. 230).
Departementschefen uttalade i PBL—propositionen (s. 202) följande om förslagen:
Dessa förslag bör enligt min mening lösa flertalet av de problem som varit förenade med tillämpningen av gällande gatukostnadsreg- ler. Jag kommer emellertid att noga följa utvecklingen på detta om- råde och, i den mån det visar sig påkallat, överväga gatukostnads- regleringen på nytt.
4.6. Tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna
4.6.1 Före 1982
Ett av motiven till de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982 var att hanteringsordningen för beslut om ersättningar för gatukostnader m.m. skulle förenklas. Det skulle därför vara av visst intresse att undersöka i vilken utsträckning reglerna tillämpades av kommunerna före 1982 och om tillämpningen ökade därefter. Tyvärr är det dock svårt att få fram något material rörande tillämpningen före 1982. Gatukostnadsutredningen redovisar visserligen erfarenheter av de tidigare gällande gatukostnadsreglema, men därvid presenteras
inget material i frågan om i vilken utsträckning kommunerna hade till- lämpat gatukostnadsbestämmelserna. Vissa slutsatser kan dock dras.
Före 1982 förelåg den skillnaden mellan gatumarksersättning och bidrag till gatubyggande att ersättning för gatumark utgick omedelbart på grund av lag, medan bidrag till gatubyggnadskostnader endast kunde utkrävas, om kommun efter eget val bestämde sig för att införa avgiftssystem.
Enligt Gatukostnadsutredningen (s. 57) var det en enig uppfattning att en kommun i normala fall inte ägde efterge eller nedsätta ersätt— ningen för gatumark utöver vad som medgavs enligt byggnadslagens regler. Ersättning för gatumark tycks således allmänt ha tagits ut ge- nom exploateringsavtal eller direkt med stöd av byggnadslagens be- stämmelser. I vilken utsträckning man införde avgiftssystem avseende bidrag till gatubyggnadskostnader är dock oklart.
4.6.2. Efter 1982
För tiden efter 1982 har det gjorts flera undersökningar rörande kom- munernas tillämpning av gatukostnadsreglema. Den första från 1984 redovisades i den ovannämnda departementspromemorian (Ds Bo l984:9) Gatukostnader. Vid denna tidpunkt hade omkring en tredjedel av kommunerna beslutat tillämpa de nya bestämmelserna om uttag av gatukostnader. Utredningar hade slutförts i 37 kommuner (67 utred- ningsområden) och beslut att ta ut gatukostnader hade fattats för 37 områden.
Enkät 1986
I rapporten Om taxor och avgifter i samhällsbyggandet (Meddelande 4:57 från institutionen för fastighetsteknik, Kungliga Tekniska Hög- skolan, 1988) redovisas resultatet av en enkät rörande kommunernas tillämpning av de gatukostnadsbestämmelser som trädde i kraft den 1 januari 1982. Enkäten skickades ut till 246 kommuner. Samtliga kom- muner besvarade enkäten. Övriga kommuner hade i en tidigare under- sökning förklarat att de inte övervägde att tillämpa gatukostnadsbe- stämmelserna, varför de uteslöts ur undersökningen. Utskicket ägde rum under våren 1986 och resultaten återspeglar förhållandena vid halvårsskiftet 1986.
Av svaren framgick att 92 kommuner hade fattat principbeslut om att tillämpa byggnadslagens regler. I 15 av dessa kommuner hade dock ingen utredning initierats 1986. Av de 77 kommuner som hade påbör- jat en utredning hade 48 kommuner beslutat om uttag av gatukostna- der. Antalet påbörjade utredningar enligt 56 5 byggnadslagen (motsva- rande 6 kap. 31 & PBL) uppgick till 200, varav 123 hade avslutats, och beslut om uttag hade skett i 91 fall. Antalet utredningar enligt 57 & (motsvarande 6 kap. 32 & PBL) uppgick till 42, varav 23 hade avslu- tats, och beslut om uttag hade skett i 16 fall.
I enkäten ställdes också frågor om fördelningsgrunderna i gatukost- nadsutredningar. En sammanställning av kommunernas svar finns i rapporten (s. 77 ff. och 145 ff.).
Enkät 1994
Våren 1994 gjorde Plan- och byggutredningen och Svenska kommun- förbundet gemensamt en enkät om gatukostnader. I enkäten, som sän- des ut till samtliga kommuner, ställdes följ ande frågor:
1. Har kommunen efter den 1 januari 1992 beslutat att tillämpa be— stämmelserna om gatukostnadsersättning enligt PBL?
2. Hur många utredningar om uttag av gatukostnader har kommu— nen påbörjat efter den 1 januari 1990?
3. För hur många av dessa utredningar har kommunen beslutat om uttag av gatukostnader?
4. Eventuella synpunkter på bestämmelserna eller på tillämpningen av bestämmelserna om uttag av gatukostnader. Svar kom in från 240 kommuner. Av svaren framgår att det bara är 33 kommuner som verkligen har tagit ut gatukostnader efter den 1 ja- nuari 1990 och att det bara är 20 av dessa kommuner som har fattat beslut om gatukostnader mer än en gång. I 13 fall har kommunerna gjort dubbelt eller mer än dubbelt så många utredningar som sedan re— sulterat i ett beslut. Den främsta invändningen mot lagstiftningen är att systemet är krångligt och administrativt tungarbetat. Ofta påtalas att systemet inte passar för små kommuner. Benägenheten att överklaga besluten är stor och besvärsreglema är omständliga och oklara. Många kommuner förordar att det införs någon form av taxesystem. En av de få kommuner som är nöjd med systemet år Göteborg. Där tycker man sig ha funnit en metodik som fungerar, med bl.a. kraftig reduktion vad gäller bebyggda tomter.
Enkät 1996
Under våren 1996 gjorde vi tillsammans med Kommunförbundet en något fördjupad enkät. Ett antal frågor ställdes till 21 kommuner. Svar inkom från 13 av dessa.
På frågan hur vanligt det är med enskilt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden svarade elva kommuner att det är ovanligt (mindre än 20 % av planerna), en kom- mun, Falun, att det är vanligt (20—50 % av planerna) och en kommun, Lycksele, att det är mycket vanligt (mer än 50 % procent av planerna).
På frågan hur vanligt det är med storkvarter i detaljplanerna svarade tio kommuner att det är ovanligt, två kommuner, Västerås och Upp— lands Väsby, att det är vanligt (20—50 % av planerna) och en kommun, Östersund, att det är mycket vanligt (mer än 50 % av planerna).
Härefter ställdes en del frågor om finansieringen av gatukostnader- na.
I fråga om byggande av gator och andra allmänna platser sker i tio kommuner finansieringen till mindre än 20 % genom uttag av gatu- kostnader. Uttag av kostnaderna genom exploateringsavtal är vanli- gare. I sex kommuner tas 20—50 % av kostnaderna ut på det sättet och i tre kommuner tas mer än 50 % av kostnaderna ut genom exploate— ringsavtal. På frågan hur stor del av kostnaderna som tas ut genom skattefinansiering svarade fem kommuner att det är mindre än 20 %, två kommuner att det är 20—50 % och sex kommuner att det är mer än 50 %.
När det härefter gäller finansiering av kostnaderna för förbättring av gator och andra allmänna platser är det bara Stockholms kommun av de tillfrågade kommunerna som finansierar merparten av kostnaderna på annat sätt än genom skatter. I Stockholm täcks således mer än 50 % av kostnaderna genom uttag av gatukostnader. I övriga kommuner täcks mindre än 20 % av kostnaderna på detta sätt.
Kommunerna tillfrågades också om i hur stor andel av detaljpla- neområdena som man har haft full, viss, respektive ingen kostnads- täckning genom avgifter eller avtal. Frågan var avsedd att ge en upp— fattning om i vilken utsträckning fastigheterna inom detaljplaneområ- dena träffas likformigt av uttag i någon form av kostnaderna. Det visa- de sig att kostnadsuttaget i åtminstone sju av kommunerna var ojämnt fördelat mellan detaljplaneområdena. I många detaljplaneområden skedde således fullt kostnadsuttag och i andra inget uttag alls.
Frågor ställdes också om den enskilda väghållningen. På frågan hur den enskilda väghållningen vanligen finansieras och sköts svarade sju kommuner att kommunen har övertagit ansvaret och uppbär statsbi- drag, tre kommuner att de enskilda förvaltar med kommunala och stat- liga bidrag och två kommuner att finansiering och förvaltning sker ge- nom enskilda. På frågan om vad som kan förväntas hända när statsbi- dragen för enskild väghållning minskar svarade tio kommuner att fas- tighetsägarna kommer att'fä ta ett större ansvar medan övriga kommu- ner svarade att det inte kommer att bli någon förändring.
4.7. Omfattningen av och kostnaderna för kommunal väghållning
De följ ande uppgifterna är i huvudsak hämtade från Svenska kommun- förbundets redovisning i Kommunernas väghållning 1994 och delrap- porten om gator och vägar i Det kommunala underhållsberget, 1991.
4.7.1. Kommunernas väghållningsansvar
Normalt har kommunerna ansvaret för väghållningen i tätorterna och staten genom Vägverket ansvaret för de allmänna vägarna på lands- bygden. Det finns dock undantag. I de större tätorterna har Vägverket ibland ansvaret för de större genomfartsledema, europa- och riksvägar. Vidare har Vägverket ansvaret för de allmänna vägarna i de riktigt små tätorterna.
Ansvaret för väghållningen kan också åvila vägföreningar och sam- fälligheter. I tolv kommuner har kommunerna inget väghållnings— ansvar utan detta är överlåtet till enskilda väghållare. Kommunerna lämnar i regel bidrag till väghållningen.
Den kommunala tätortsväghållningen omfattade 38 300 km gator och vägar är 1994, varav 31 600 km lokalgator och enskilda tätortsvä— gar och 6 700 km huvudgator. (Eftersom det riktade statsbidraget har tagits bort har den tidigare uppdelningen på kommunal och statskom— munal gata ersatts av huvudgator och lokalgator. Med huvudgator av- ses gator som enligt klassificeringen i TRÅD, Råd för planering av stadens trafiknät, tillhör huvudnätet. Med lokalgator avses gator i 10- kalnätet.) Dessutom har kommunerna tagit på sig underhållet av 15 000 km vägar på landsbygden. Underhållsansvaret omfattade såle- des totalt 53 300 km. Som jämförelse kan nämnas att Vägverket un-
derhöll 98 400 km väg. I övrigt finns det i landet cirka 212 000 km privat väg utan statsbidrag och cirka 73 000 km enskilda vägar med statsbidrag.
Det kommunala ansvaret omfattar också en rad anläggningar, 6 100 broar, 2 900 trafiksignalanläggningar och drygt 2 miljoner ljuspunkter för gatubelysning.
4.7.2. Kostnaderna för väghållningen
Kommunernas kostnader för drift och underhåll av lokal- och huvud- gator inklusive enskilda tätortsvägar uppgick år 1994 till totalt 3 449 miljoner kronor, varav 21 % för beläggningsunderhåll, 27 % för gatu- belysning och 27 % för vinterväghållning. Kostnaderna för underhåll av enskilda vägar på landsbygden uppgick till 125 miljoner kronor. Den totala kostnaden uppgick alltså till 3 574 miljoner kronor, vilket ger en genomsnittlig kostnad på 67 kronor per löpmeter väg. Som jäm- förelse kan nämnas att den totala kostnaden för drift och underhåll på Vägverkets vägnät för 1994 uppgick till 5 582 miljoner kronor med en genomsnittlig kostnad på 57 kronor per löpmeter.
Kommunernas totala kostnader för väghållningen i fasta priser per löpmeter väg minskade med 15 % mellan 1988 och 1990. Därefter var kostnaderna stabila tills 1993, då minskningen blev 9 %. År 1994 in- nebar en real ökning med knappt 1 %.
Kommunernas totala kostnader för investeringar uppgick år 1994 till 1 171 miljoner kronor. Det var femte året i rad som investeringarna minskade. År 1989 investerades för 2 956 miljoner kronor. Vägverkets investeringar uppgick då till 2 121 miljoner kronor. Därefter har de statliga investeringarna ökat väsentligt, så att de år 1994 uppgick till 6 140 miljoner kronor.
Kostnaderna för kommunernas väghållning kan också jämföras med kostnaderna för annan kommunalteknik, t.ex. för vatten och avlopp. Drift och underhåll av va—nätet år 1990 kostade 4,1 miljarder kronor, jämfört med närmare 3,1 miljarder för väghållningen. Även investe- ringsvolymen låg då ungefär 1 miljard högre än för gatunätet.
I Svenska kommunförbundets projekt Det kommunala underhålls- berget, 1991, har tillståndet för den kommunala infrastrukturen kart— lagts. Slutsatsen i delrapporten om gator och vägar var att underhållet (dvs. exklusive rena driftskostnader för t.ex. snöröjning) måste öka
från dåvarande ca 1,6 till ca 2,4 miljarder kronor per år, dvs. med un- gefär 50 % under de närmaste åren.
Det främsta skälet till detta behov var att flertalet av de gator som byggdes i slutet av 1960—talet och början av 1970—talet under miljon- programmets dagar hade börjat bli underhållsmogna. Insatserna under 1990—talet borde i jämförelse med insatserna under 1985—89 öka med 70 % för både beläggningsunderhåll och brounderhåll. Vidare finns ett stort behov av att byta eller rostskyddsbehandla många belysningsstol- par.
I Svenska kommunförbundets nämnda delrapport om gator och vä- gar i projektet Det kommunala underhållsberget läggs fram följande förslag till ett nytt skatte— och finansieringssystem för vägväsendet (s.
35):
Den statliga väghållningen finansieras på det sätt som föreslås i SOU 1990:86, d v s bl a med en statlig väghållningsavgift som ingår som en del i priset på bensin och dieselolja. Utredningen har före- slagit en avgift på 140 öre per liter bensin och 110 öre per mil för dieselfordon. Det ger Vägverket en nettointäkt på 8 miljarder kronor per år. Drivmedelsskatten och kilometerskatten sänks i motsvarande utsträckning.
Den kommunala väghållningen finansieras med en kommunal väghållningsavgift som utgår som en årlig fast avgift per fordon som är registrerat i kommunen. Avgiften betalas samtidigt som den årli- ga fordonsskatten (vägtrafikskatten) och administreras av TSV. I varje kommun beslutar kommunfullmäktige om införande av väg- hållningsavgift, och om beloppet för avgiften på samma sätt som för va—taxan och sophämtningsavgiften. Staten skapar utrymme för av- giften genom att sänka den nuvarande vägtrafikskatten. Statsbidra- get till den kommunala väghållningen kan avvecklas utom för riks- vägar och primära länsvägar, s k övergripande vägar, i de fall kom- mun kvarstår som väghållare för denna typ av väg. För såväl byg- gande som drift och underhåll måste förhöjt statsbidrag lämnas för dessa vägar.
Ett alternativ till kommunal väghållningsavgift kan vara att ta ut en avgift på fordonsbränslet. Möjligheten till kommunala fastighets- avgifter har också diskuterats.
4.8. Principer för kostnadsfördelningen enligt EVL, AL och va—lagen
4.8.1 EVL
I 3 kap. EVL finns bestämmelser om vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse. För område, inom vilket tätare bebyggelse har upp- kommit eller kan väntas uppkomma inom nära förestående tid, får för- ordnas att fastigheter som är helt eller delvis belägna inom området, skall utgöra en samfällighet (vägförening). Den obligatoriska anslut- ningen bygger på antagandet att det enskilda vägnätet inom tätbebygg- da områden medför nytta för alla fastigheterna på grund av att vägnä- tets utbyggnad och underhåll leder till värdestegring.
Väghållningen inom vägföreningens område omfattar enligt 71 å andra stycket EVL även iordningställande och underhåll av mark som i detaljplan där kommunen inte är huvudman för allmänna platser har avsatts till annan allmän plats än Väg.
De fastigheter som ingår i Vägföreningen skall enligt huvudregeln i 76 & bidra till föreningens utgifter i förhållande till senast fastställda taxeringsvärden. I 76 å andra stycket finns emellertid en bestämmelse som ger möjlighet att ersätta taxeringsvärdena med annan lämplig norm, om det med hänsyn till fastighetens nytta och bärkraft är mindre lämpligt att lägga taxeringsvärdet till grund för beräkningen av andels- talet. Den norm som sätts i stället för taxeringsvärdena skall vara rörlig och automatiskt verkande. Enligt 76 & tredje stycket får under särskilda omständigheter andelstalet sänkas eller höjas i förhållande till vad som följer av huvudregeln, t.ex. om en betydande del av en fastighets ägor faller utanför området eller trafiken för en fastighets räkning i särskilt hög grad föranleder ökade väghållningskostnader. Det saknas i huvud- sak möjligheter att bestämma olika fördelningsnormer för olika delar av området eller grenar av verksamheten.
Vid utformningen av reglerna om kostnadsfördelningen har trafikin- tensiteten inte ansetts spela så stor roll som måttstock för nyttan, efter— som vägnätet inom ett tätbebyggt samhälle är en nödvändig förutsätt- ning för samhällsbildningen, oavsett om och i vilken utsträckning vä- garna trafikeras för fastighetens räkning. Vägnätet har ansetts medföra en allmän värdehöjning för alla fastigheter inom vägföreningsområdet. Till detta kan läggas att den värdestegring som vägnätet medverkar till har antagits stå i någorlunda proportion till fastighetemas värden över
huvud taget och att det bakomliggande allmänna intresset regelmässigt kräver att man vid kostnadsfördelningen tar mer hänsyn till betalnings— förmågan än till den nytta som varje enskild har av verksamheten.
I EVL—utredningens betänkande Enskilda vägar (SOU 1996:46) har lämnats en redovisning för hur kostnadsfördelningen brukar bestäm- mas i vägföreningama (s. 94 f.). I de flesta vägföreningar används tax- eringsvärdet som norm för andelstalen, men det finns regionala skill- nader. I vissa län används fasta andelstal. Ofta innebär detta att andels— talet sätts lika för samtliga fastigheter i vägföreningen. Det förekom- mer också att fasta andelstal för småhus baseras på fastighetens an- vändningssätt, fritids- eller permanentboende. En annan metod är att grunden för beräkning av andelstalen bestäms utifrån en sammanväg- ning med en fast del i botten och i övrigt en rörlig del som har an- knytning till taxeringsvärdet.
4.8.2. AL
I AL skiljer man på kostnadsfördelning för anläggningens utförande och för dess underhåll och drift. Grunderna för fördelning av kostna— derna för anläggningens utförande skall enligt 15 5 första stycket be- stämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fas- tigheten har av anläggningen. Med fastighets nytta avses den värde- höjning som anläggningen innebär för fastigheten, minskad med en- skilda fullföljdskostnader, t.ex. kostnader för att göra en ny vägan- slutning, omställningskostnader och anpassningsförluster (prop. 1973:160 3. 154). Till skillnad från andelstalen i 3 kap. EVL fördelas kostnaderna efter andelstal som bestäms vid anläggningsförrättning och inte förändras annat än genom nytt beslut, s.k. fasta andelstal.
Kostnaderna för anläggningens drift och underhåll skall enligt 15 ij andra stycket bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheterna beräknas använda anlägg- ningen. En vanlig metod att bestämma den beräknade användningen utgår från trafikmängden och våglängden, den s.k. tonkilometermeto— den. Inom områden med detaljplan är dock det vanliga att fastigheter av samma karaktär, t.ex. helårsbostäder, åsätts samma andelstal.
I AL finns möjligheter till s.k. sektionsindelning, varigenom andels- talen kan varieras. I specialmotiveringen till 15 & uttalades visserligen (prop. 1973:160 5. 218) att en sektionsindelning i allmänhet bör undvi- kas men att det vid vägföretag kan förekomma fall då det framstår som
rimligt eller t.o.m. nödvändigt att en fastighet eller grupp av fastigheter ensam svarar för byggandet av en viss del av anläggningen, medan samtliga fastigheter bör ta gemensam del i driften av hela anläggning- en.
4.8.3. EVL—utredningen
EVL—utredningen har, som nämnts, föreslagit att EVL skall upphävas och att även tätortsvägama i fortsättningen skall inrättas enligt AL. Ut— redningen har därvid tagit upp frågan om att till AL föra över EVL:s regler med taxeringsvärdena som norm för andelstalen (a. bet. s. 97 ff.). Utredningen har dock stannat för att andelstal för tätortsvägar bör liksom övriga gemensamhetsanläggningar bestämmas enligt den nyt- toprincip som kostnadsfördelningen i AL bygger på och att taxerings- värdena inte bör behållas som norm för andelstalen.
4.8.4. Va—lagstiftningen
Va—lagen
Avgift enligt va—lagen skall utgå enligt taxa som huvudmannen utfor- mar i överensstämmelse med vissa angivna grunder.
Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Avgörande för fördelningen är nyttan. En sådan re- gel kan tillämpas antingen så att en avgiftsskyldig fastighet skall efter sin nytta bidra till kostnaderna för alla i anläggningen ingående led- ningar och andra anordningar (den sociala kostnadsfördelningsregeln) eller så att bidragsskyldigheten begränsas till att avse endast delar av anläggningen som är av omedelbar betydelse för fastighetens eget be- hov (den privaträttsliga kostnadsfördelningsregeln). Huvudregeln en- ligt va—lagen är att kostnaden skall fördelas efter den sociala fördel- ningsregeln. Om det föreligger beaktansvärda skillnader i anlägg- ningskostnader för olika fastigheter, skall emellertid hänsyn härtill tas vid fördelningen.
Avgift kan utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift får inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va—anläggningen.
VA V:s förslag till kommunal va—taxa
Svenska Vatten och Avloppsverksföreningen, VAV, har sedan till- komsten av va—lagen utarbetat textförslag till kommunal va—taxa. Det senaste förslaget, VAV P69, är från år 1991 och har i huvudsak följan- de utformning.
Avgifterna delas in i anläggningsavgifter (engångsavgifter) och brukningsavgifter (periodiska avgifter).
Engångsavgift får enligt 27 & va—lagen tas ut för att täcka samtliga anläggningar som hör till va—verksamheten. Enligt VAV:s rekommen- dationer skall dock anläggningsavgiften bara motsvara kostnaderna för det lokala ledningsnätet i varje utbyggnadsområde. Kostnaderna för huvudledningsnät samt vatten- och reningsverk (generalplanekostna— der) föreslås täckas genom brukningsavgiften på grund av att dessa kostnader är till nytta för en större brukarkrets.
För bostadsfastigheter bör anläggningsavgiften bestå av fyra olika taxeparametrar:
1. servisavgift som skall motsvara genomsnittskostnaden för anläg- gandet av en uppsättning servisledningar,
2. en avgift för upprättandet av varje uppsättning förbindelsepunk- ter, som kan hänföras till den nytta fastigheten har av att huvudmannen anordnar och upprätthåller en uppsättning förbindelsepunkter (avgiften har ersatt den tidigare rekommenderade grundavgiften),
3. en avgift per lägenhet, som är en utpräglat nyttorelaterad avgifts- parameter,
4. en avgift per kvm tomtyta, som är en i huvudsak kostnadsrelate- rad avgiftsparameter.
För annan fastighet (i första hand industrifastigheter) och obebyggd fastighet bortfaller lägenhetsavgiften.
Sedan avgiftsskyldighet inträtt, skall anläggningsavgift betalas inom tid som anges i räkning.
Vid bestämmande av brukningsavgifter delas fastigheterna in i be- byggda och obebyggda fastigheter. För brukningsavgiften avseende bebyggda fastigheter föreslås att kommunen baserar taxan på dels en årlig grundavgift per fastighet, dels en avgift per m3 vatten, dels en avgift per år och lägenhet för bostadsfastighet eller en avgift per år och varje påbörjat 100—tal m2 tomtyta för annan fastighet. För obebyggda fastigheter föreslås att taxan baseras på enbart en fast avgift per år.
Avgifterna debiteras i efterskott för perioder som bestäms av va—ver- ket.
Med hänsyn främst till olika lokala förhållanden presenterar VAV vissa alternativ till den uppsättning avgiftsparametrar som basförslaget innehåller. För anläggningsavgifter ges två och för brukningsavgifter tre alternativ.
Kommunernas tillämpning
VAV:s sammanställning över kommunala va—taxor, gällande den 1 ja- nuari 1996, (VAV TX96) innehåller uppgifter om taxeutfall för ett en- bostadshus avseende anläggningsavgift och brukningsavgift. Av upp- gifterna framgår bl.a. följande.
Medianvärdet för anläggningsavgiften i kommunerna för ett enbo- stadshus uppgick till 66 900 kronor och medianvärdet för bruknings- avgiften till 4 388 kronor. För kostnadstäckning genom brukningsav- giften uppgick medianvärdet till 100 procent.
Variationerna när det gäller anläggningsavgiftens utformning är stora. Den vanligaste taxekonstruktionen består av grundavgift eller servisavgift jämte tomtyteavgift och lägenhetsavgift. Några kommuner använder bara en grundavgift eller en servisavgift.
För brukningsavgiften är den vanligaste taxekombinationen en fast avgift per mätare och en rörlig per m3 levererat renvatten. I stället för en avgift per mätare används ofta en grundavgift per fastighet.
4.9. Uttag av gatukostnadsersättningar enligt äldre lag— stiftning
Tillämpningen i dag av gatukostnadsbestämmelserna är ofta komplice— rad på grund av att äldre lagstiftning från olika tidpunkter fortfarande är aktuell. Det sammanhänger med att olika villkor för betalnings- skyldighet enligt äldre lagstiftning inte är uppfyllda och att således fordran på ersättning ännu inte har förfallit till betalning.
För gata eller gatudel som upplåtits till allmänt begagnande under tiden 1908—1931 förelåg skyldighet att utge gatumarksersättning enligt 1907 års lag om stadsplan och tomtindelning och 1917 års lag om fas- tighetsbildning i stad. Skyldigheten gällde för ägare av färdigbildad tomt att betala ersättning för mark till gatan framför tomten, när tomten bebyggts enligt gällande stadsplan. Ersättningen förföll till betalning
först när villkoren om stadsplan, tomtbildning och bebyggande upp- fyllts. Erfarenheten visar att det ibland kunnat dröja avsevärd tid innan alla dessa villkor var uppfyllda. Många gatukostnadsfrågor från denna tid är därför alltjämt oreglerade.
De redovisade reglerna om ersättning för gatumark överfördes i nå- got förändrat skick till 1931 års stadsplanelag, som gällde tills anta- gandet av byggnadslagen 1947. För ersättningsskyldighet krävdes även under denna tid, 1931—1947, att tomten blivit rättsligen bildad och be- byggd. Det saknade dock betydelse om bebyggelsen hade tillkommit före eller efter den stadsplan som gällde när gatan uppläts eller skulle ha upplåtits. I avvaktan på att villkoren uppfylls är ett stort antal gatu- kostnadsfordringar från dessa är alltjämt svävande.
Genom 1931 års stadsplanelag tillkom bestämmelse om skyldighet för tomtägare att erlägga bidrag till anläggningskostnad för gata. Samma krav på färdigbildad tomt gällde som för gatumarksersättning. Lagen upptog visserligen inget krav på att tomten skulle vara bebyggd, men de normbestämmelser som antogs och fastställdes med stöd av lagen brukade regelmässigt, efter mönster av vad som föreskrevs be- träffande gatumarksersättning, innehålla en fordran på att tomten skulle vara bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplan.
Enligt byggnadslagen, som gällde fr.o.m. 1948 till ikraftträdandet av PBL, gällde ersättningsskyldighet för gatukostnad (mark och byggan- de) när gata upplåtits efter lagens ikraftträdande. Betalningsskyldig var ägare av fastighet som var belägen vid gata och som överensstämde med tomtindelning. Betalningsskyldig var vidare ägare till annan inom byggnadskvarter belägen fastighet, varå nybyggnad företagits eller skulle äga rum efter det att kvarteret tagits in i stadsplanen, samt tomt som var i en ägares hand. I fråga om skyldighet att utge ersättning för gatubyggnadskostnad krävdes att bestämmelser hade antagits av full- mäktige och fastställts.
I det ovan redovisade betänkande av Gatukostnadsutredningen, Kommunernas gatuhållning (SOU 1977:65), tog utredningen upp de nu behandlade problemen till utförlig behandling. Enligt utredningen ledde den av utredningen föreslagna lagstiftningen och kravet på rättvis och lika behandling av kommunmedlemmama till att fastighets- ägamas ersättningsskyldighet enligt äldre bestämmelser borde förfalla inom rimlig tid. För detta talade också praktiska skäl, eftersom lag- stiftningen var så svårtillgänglig. Utredningen föreslog därför en över-
gångsregel som innebar att utestående bidrag till gatukostnad skulle förfalla till betalning vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen om kommunvägar utan hinder av vad de äldre lagarna föreskrev om be- talningstiden samt att kommunernas anspråk på ersättning skulle framställas inom tio år efter ikraftträdandet.
Gatukostnadsutredningens förslag lades delvis till grund för änd- ringar i byggnadslagens gatukostnadsbestämmelser som gjordes ge— nom lagstiftning 1981 med ikraftträdande den 1 januari 1982. I sam- band med dessa ändringar slopades kravet på tomtbildning för ersätt- ningsskyldighetens inträde. Dessa bestämmelser i byggnadslagen för- des i stor utsträckning oförändrade över till PBL.
I PBL—propositionen anfördes följande i fråga om övergångsbe- stämmelsema (s. 430):
Frågor om gatukostnadsersättning skall sålunda i dag prövas en- ligt flera äldre lagar. I många fall har ersättningar, som avser gatu- byggnadsåtgärder långt tillbaka i tiden enligt då gällande bestäm- melser, ännu inte förfallit till betalning. Det kan t.ex. bero på att tomten inte är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stads- planen. I vilken omfattning icke förfallna fordringar återstår att reg- lera är svårt att bedöma. Det torde dock, åtminstone i Stockholms kommun, beröra ett stort antal fastigheter och uppgå till betydande belopp. Konsekvenserna av en övergångsbestämmelse om att be- stämmelserna i PBL skall tillämpas även på gamla förhållanden är svåra att överblicka. Enligt min mening bör därför övergångsfrå- goma lösas på samma sätt som vid lagändringen 1982. Äldre be- stämmelser bör alltså tillämpas på kostnader som har uppstått före ikraftträdandet.
Vid införandet av PBL uppstod ett nytt problem genom att tomtin- delningsinstitutet försvann. I 17 kap. 11 & PBL föreskrivs visserligen att tomtindelning enligt byggnadslagen skall gälla som fastighetsplan enligt PBL, men någon föreskrift om att fastighetsplan skall gälla som tomtindelning finns det inte.
Från Stockolms, Göteborgs och Malmö kommuner har framförts önskemål om att utredningen skall ta upp de nu berörda problemen till behandling och, om möjligt, lägga fram förslag i huvudsaklig över- ensstämmelse med Gatukostnadsutredningens.
4.10. Överväganden och förslag
4.10.1. Reformbehov
Ett väsentligt motiv till de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982 och som överfördes till PBL var att hante- ringsordningen för beslut om ersättningar för gatukostnader m.m. skulle förenklas.
Av företagna undersökningar framgår emellertid att det bara är ett begränsat antal kommuner som tillämpar gatukostnadsbestämmelserna genom fördelningsbeslut enligt PBL och att tillämpningen därvid ofta bara sker i enstaka fall. Samtidigt uppges från kommunerna att de brottas med allvarliga problem när det gäller finansieringen av gatu- kostnadema och att det således borde finnas behov av att utnyttja möj- ligheterna till kostnadstäckning genom avgifter.
Kommunerna har angett flera olika skäl till att de inte alls eller så sällan använder sig av gatukostnadsbestämmelserna. I första hand an- förs att tillämpningen av bestämmelserna är alltför svårhanterlig. Man behöver lägga ned mycket arbete på utredningar, vilket kräver en kompetens som framför allt många små kommuner påstår sig sakna och som de har svårt att upparbeta, eftersom ärendena förekommer så sällan. Det uppges att man under utredningsarbetet ofta möter stark opposition från framför allt villaägarna vad gäller uttag av gatukostna- der för förbättring av gator inom områden med redan bebyggda fastig- heter. Eftersom det är svårt att åstadkomma en kostnadsfördelning som accepteras av alla, blir följden antingen att man avstår från att tillämpa bestämmelserna eller att det blir ett långdraget överklagande, som i sämsta fall äter upp merparten av intäkterna. Från många kommuner uppges att det aldrig blir aktuellt att påbörja utredningar med hänsyn till att avgiftsfrågan är så politiskt kontroversiell. Enligt några kom- muner kan man få in avgifter i tillräcklig omfattning genom exploate- ringsavtal eller i samband med försäljning av kommunal mark. Det kan anmärkas att det även har gjorts gällande att bestämmelserna från tiden före 1982 var enklare och mer effektiva att använda.
Reglerna för överklagande har kritiserats av flera kommuner. Av ett beslut av Högsta domstolen den 1 december 1993 (NJA 1993 s. 653) framgår att fastighetsdomstolen kan komma att pröva samma sak som har prövats i samband med kommunalbesvär. Kommunerna har efter- lyst regler som undanröjer risk för dubbelprövning.
Svårigheterna för kommunerna att utnyttja gatukostnadsreglema kan leda till att fastighetsägarna behandlas olika. I kommuner som direkt eller indirekt använder sig av gatukostnadsreglema kan således pro- blemen med att få fram beslut om uttag av gatukostnader ofta leda till att uttag sker inom vissa områden men inte inom andra. Fastighetsäg— arna kan alltså komma att drabbas mycket ojämnt.
De bristande möjligheterna för kommunerna att få täckning för ga- tukostnadema torde vidare vara en bidragande orsak till att det ofta in— rättas storkvarter, där fastighetsägarna själva får bekosta områden in- om kvartersmark som fyller samma funktion som gator och andra all— männa platser. [mättande av storkvarter behöver givetvis inte vara till nackdel för fastighetsägarna, men besluten i sådana frågor kan komma att i alltför hög grad styras av fördelningsaspekter.
Från fastighetsägamas synpunkt kan regelsystemet också framstå som otillfredsställande genom att redan bebyggda fastigheter kan komma att åläggas att betala ersättning för förbättringskostnader med ibland avsevärda belopp. Som nämnts är det ofta sådana kostnadsuttag som leder till svårigheter för kommunerna att tillämpa bestämmelser- na.
Den begränsade tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna medför alltså att gatukostnadema ofta skattefinansieras. Visserligen får då fastighetsägarna i egenskap av kommunmedlemmar vara med om att bära kostnaderna, men bara fysiska personer betalar kommunal- skatt. Fastighetsägare som är juridiska personer bidrar inte till kostna- derna.
Det kan mot bakgrund av den lämnade redovisningen konstateras att systemet för uttag av kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser uppvisar påtagliga brister och därför kan behöva bli föremål för reformer. Men även om regelsystemet görs me- ra effektivt i det hänseendet så att kommunerna kan använda sig av det i större utsträckning, återstår brister av mera grundläggande slag. Be- gränsningen i möjligheterna till uttag av kostnader till att gälla enbart anläggnings- och förbättringskostnader är en sådan omständighet. Den innebär nämligen bl.a. att skilda fastighetsägarkategorier inom kom- munen behandlas mycket olika från ekonomisk synpunkt.
Regelsystemet med skattefinansiering av drifts- och underhållskost- nadema förstärker den nyss berörda ojämnställdheten mellan fysiska och juridiska personer som fastighetsägare.
Vidare innebär systemet att det föreligger avgörande skillnader mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt hu— vudmannaskap och fastighetsägare inom övriga områden. Inom de- taljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap kan fastighets- ägarna inte åläggas att betala annat än anläggnings- och förbättrings- kostnader. Drifts- och underhållskostnader måste således alltid skatte— finansieras. När det däremot gäller andra områden, således detaljpla- neområden med enskilt huvudmannaskap och övriga områden i kom- munen, måste fastighetsägarna själva i princip stå för såväl anlägg— ningskostnader som drifts- och underhållskostnader för den enskilda väghållningen. Dessutom måste dessa fastighetsägare vara med om att över kommunalskatten bidra till drifts- och underhållskostnaderna för allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Som regelsyste- met tillämpas i dag måste de i allmänhet även via kommunalskatten bidra till anläggnings- och förbättringskostnaderna inom detaljpla- neområden med kommunalt huvudmannaskap.
Utgående statsbidrag till enskild väghållning gäller endast väghåll— ningen på landsbygden. I fråga om den enskilda väghållningen i tätort upphörde bidragen den 1 januari 1991. När det gäller den enskilda väghållningen på landsbygden halverades bidragen fr.o.m. den 1 ja- nuari 1996. I den senaste budgetpropositionen har föreslagits en höj— ning av statsbidragen, men även efter en sådan eventuell höjning upp- går kostnadema för fastighetsägarna ofta till betydande belopp.
Av likställighetsskäl har många kommuner engagerat sig i den en- skilda väghållningen i permanenthusområden antingen med kommu- nala bidrag eller genom övertagande av skötselansvaret och/eller väg- hållningsansvaret. Kommunernas ansträngda ekonomi medför dock att kommunerna i ökande utsträckning försöker minska sina engagemang.
Förutom att den ordning som beskrivits leder till en olika behand- ling av fastighetsägare inom skilda områden, lägger den hinder i vägen för rationella beslut i fråga om utbyggnad och förvaltning av gator, vä- gar m.m. Valet av huvudman för allmänna platser styrs i stor utsträck- ning av reglerna om kostnadsansvaret. Vi har vid behandlingen av principerna för ett rationellt plangenomförande (avsnitt 2) ställt som mål att systemet för plangenomförande skall utformas så att det blir effektivt och flexibelt. Utgångspunkten skall således vara att utförande och förvaltning av gemensamma anläggningar skall skötas av den som
är mest lämpad för detta. Detta mål är svårt att uppnå inom ramen för det gällande systemet.
Sammanfattningsvis är således läget i dag följande. Kommunerna har möjligheter att av ägarna till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut kostnader för anläggnings- och förbättringsåtgärder. I vissa kommuner görs sådana uttag, men ofta inte generellt, varför fastighetsägarna inom skilda områden kan drab— bas olika. Vanligen täcks kostnadema med skattemedel från fysiska personer i kommunen. Utanför de nämnda områdena svarar i princip fastighetsägarna själva för samtliga kostnader och får samtidigt genom kommunalskatt bidra till även övriga kostnader.
Det finns alltså reformbehov av i huvudsak två olika slag. Dels be— höver det nuvarande systemet för uttag av anläggnings— och förbätt- ringskostnader göras mer effektivt, dels behöver mera grundläggande förändringar göras så att en ökad likställighet uppnås, vilket inte bara är ett mål i sig utan också en förutsättning för att valet av huvudman för gemensamma anläggningar skall kunna träffas på rationella grun- der.
De nu framhållna reforrnbehoven pekar onekligen i riktning mot att kommunerna skall ges ökade möjligheter att av fastighetsägarna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut betalning för inte bara anläggnings- och förbättringskostnader utan även för drifts- och underhållskostnader. Innan vi går in närmare på en reform i den riktningen skall vi emellertid mera generellt belysa frågan om olika metoder att finansiera gatukostnader.
4.102 Metoder att finansiera gatukostnader
Anläggnings- och förbättringskostnader
Fastighetsägamas ansvar för utbyggnad av gator har en lång tradition. Ursprungligen fullgjordes fastighetsägamas ansvar för anläggande, underhåll och renhållning av gata in natura. Undantag utgjorde sedan gammalt torg och öppna platser, för vilka ansvaret tillkom stadens myndigheter. Så småningom korn emellertid allmänna kommunala uppgifter att anförtros kommunala myndigheter, som utförde dem i alla medborgares intresse. På åtskilliga håll övertog också samhället utförandet av olika gatuprestationer mot eller utan ersättning. Det väx- ande behovet av nya gator och en förbättrad gatustandard blev under
slutet av 1800—talet ett starkt argument för att föra över ansvaret för själva utförandet av gatuanläggning och gatuunderhåll till städernas myndigheter, men samtidigt började man alltmer ifrågasätta det berät— tigade i att befria fastighetsägarna även från ekonomiskt ansvar för gatuväsendet. Inte minst de stigande fastighetsvärdena belyste gatu— byggandets betydelse för fastighetsägamas möjligheter att utnyttja sin mark för bebyggelse, och den uppfattningen vann alltmer spridning att städerna borde få ta ut ersättning av dem för sina gatukostnader.
Genom 1907 års lag om stadsplanering och tomtindelning infördes regler om skyldighet för fastighetsägarna att ersätta staden värdet av gatumark medan skyldigheten att ersätta kostnad för att anlägga gata alltjämt enbart reglerades av lokala stadganden. Samtliga bestämmel- ser i 1907 års lag överfördes praktiskt taget oförändrade till 1917 års lag om fastighetsbildning i stad. Genom 1931 års stadsplanelag gavs härefter kommunerna även möjlighet att pålägga tomtägarna betal- ningsskyldighet för att få gata iordningställd. Härigenom hade avgifts- systemet beträffande gatumark och gatubyggande fått i huvudsak det innehåll som senare lagfästes i byggnadslagen och som nu i något för- ändrad form finns i PBL.
Någon principiell kritik synes inte ha riktats mot det regelsystem som således har vuxit fram och enligt vilket fastighetsägarna kan åläg- gas att betala kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Någon anledning att lyfta bort kostnadsansva- ret från fastighetsägarna i den delen torde inte finnas. Alternativa fi- nansieringsmetoder aktualiseras emellertid när fråga uppkommer om finansiering av drifts- och underhållskostnader.
Drifts- och underhållskostnader
Huvudaltemativen när det gäller finansiering av drifts- och underhålls- kostnader är skatter eller avgifter.
Varken i regeringsformen eller i dess förarbeten finns det någon de- finition av begreppen skatt respektive avgift. Tvärtom har departe- mentschefen framhållit att gränsen mellan skatter och avgifter är fly- tande (prop. 1973:90 s. 213). I förarbetena sägs emellertid att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (s. 213 och 219).
Denna skillnad mellan skatt och avgift avspeglar sig i fördelningen. I enlighet med grundläggande skatterättsliga principer utgår skatt van- ligtvis efter bärkraft. I avgiftssystem sker kostnadsfördelningen i stål— let med utgångspunkt från framför allt nyttan.
Det är i huvudsak tre grupper i samhället som kommer i fråga som bärare av kostnaderna för drift och underhåll av gator m.m. — samtliga kommunmedlemmar, bilisterna eller fastighetsägarna. När det gäller att ta ut kostnaderna från kommunmedlemmama kommer inget annat än skatt i fråga. Detsamma torde gälla bilisterna. En statsrättslig grundprincip är att möjligheten att behandla en pålaga som avgift i de fall någon direkt, specificerad motprestation inte utgår bör utnyttjas ytterst restriktivt. En pålaga på bilisterna för att täcka drifts- och un- derhållskostnader avseende gator och andra allmänna platser torde där- för vara att betrakta som en specialdestinerad skatt. Om skatten tas ut i form av drivmedelsskatt, blir den dock i viss mån relaterad till nyttjan- det av gatorna. Från fastighetsägarna däremot torde kostnaderna kunna tas ut genom antingen skatt eller avgift. Här kan man tänka sig en kommunal fastighetsskatt, varvid fastighetsägarna får betala med ut- gångspunkt från fastighetstaxeringsvärdena, eller en särskild gatuskatt vid sidan av den ordinära fastighetsskatten. En alternativ metod är också ett avgiftssystem, varvid betalningsskyldigheten i större ut- sträckning kan avpassas efter den antagna nyttan av gatorna. Självfal- let är det också möjligt att blanda olika metoder för kostnadsuttag.
Anledningen till att den nuvarande ordningen med finansiering via kommunalskatten skulle ersättas av finansiering via bilskatt skulle vara att möjligheterna till kostnadstäckning därmed skulle förbättras. Eventuellt skulle även trafikpolitiska skäl och miljöskäl kunna åbero- pas för en sådan reform. Med en bilskatt kommer man emellertid inte åt de likställighetsproblem som beskrivits i avsnittet om reformbeho- ven och som måste betraktas som det huvudsakliga motivet för änd— ringar i systemet.
När det gäller avgiftssystem brukar man ställa upp vissa krav som ett sådant skall uppfylla (se t.ex. H. Larsson 1988: Om taxor och avgif- ter i samhällsbyggandet. Meddelande 4:57 från institutionen för fastig- hetsteknik, Kungl. Tekniska Högskolan). Vanligen anges att systemet skall
1. kunna leda till kostnadstäckning,
2. stimulera till effektivitet och resurshushållning,
3. vara enkelt att förstå och tillämpa och
4. innebära att kostnaderna fördelas på ett rättvist sätt.
Dessa krav kan också ställas generellt på system för kostnadsuttag. Självfallet går det att få full kostnadstäckning både med skatter och avgifter. Frågan om möjligheterna till full kostnadstäckning är emel- lertid av begränsat intresse i det här sammanhanget eftersom det här inte är huvudsakligen ett finansieringsproblem utan ett likställighets- problem som skall lösas och för det syftet är det inte nödvändigt med full kostnadstäckning genom avgifter.
Om möjligt, bör uttag av kostnader ske på sådant sätt att effektivitet och resurshushållning stimuleras. I propositionen 1980/81:165 fram- hölls, som redovisats ovan, betydelsen för det enskilda planområdets ekonomi att det finns ett samband mellan kommunens anläggningsåt- gärder och betalningen för dessa. Ett taxesystem ansågs kunna leda till en försvagning av detta samband. Detta påpekande är nog riktigt gene- rellt sett, men problemet är att ett upprätthållande av det åsyftade sam— bandet mellan åtgärder och betalning kräver områdesvisa beslut av det slag som vi har i dag och ett sådant system har ju visat sig inte fungera. I praktiken har alltså det eftersträvade sambandet gått nästan helt förlo- rat eftersom gatukostnadema till övervägande del skattefinansieras. Jämfört med skattefinansiering torde ett taxesystem för uttag av gatu- kostnader leda till ett bättre samband mellan anläggningsåtgärdema och betalningen för dessa.
När det gäller enkelheten att tillämpa olika metoder för uttag av kostnaderna har skattemetoden vissa givna fördelar. Problemen med ett avgiftssystem får dock inte överdrivas. Även i fortsättningen bör det, som konstaterades ovan, finnas möjligheter att av fastighetsägarna ta ut kostnaderna för anläggande och förbättring av gator. De nuva- rande metoderna för kostnadsuttag är krångliga och bör därför förenk- las. Därvid kan ett system utvecklas som även ger möjlighet till uttag av kostnader för drift och underhåll utan en alltför stor ökning av ad- ministrationskostnaderna.
Från rättvisesynpunkt skiljer sig de olika metoderna åt i väsentliga hänseenden. Alla i kommunen kan sägas ha nytta av gatorna och de andra allmänna platserna. Från den synpunkten kan det te sig rättvist med finansiering via kommunalskatt. En nackdel med finansiering via kommunalskatten är emellertid att även de som själva måste betala för
enskilda vägar tvingas vara med och betala samt att juridiska personer är undantagna från skyldigheten att betala kommunalskatt.
Det finns ett oupplösligt samband mellan möjligheterna att använda fastigheter och därmed dessas värde och utbyggnaden av gator. Åt- minstone i princip torde det vara allmänt accepterat att fastighetsägar— na belastas med anläggnings- och förbättringskostnaderna. När det gäller nyttan för fastigheterna synes det inte föreligga någon avgörande skillnad mellan sådana kostnader och kostnader för drift och underhåll. Det framstår därför som rimligt att fastighetsägarna åtminstone delvis belastas även med dessa kostnader. Härför talar framför allt det ovan understrukna behovet av att skapa likställighet vid finansieringen mellan områden med kommunalt och enskilt huvudmannaskap.
Avgörande för frågan om huvudmannaskapet för gator och andra allmänna platser är om det finns detaljplan eller inte. Det är emellertid inte frågan om huvudmannaskapet som avgör om detaljplan skall upp- rättas. Till grund för detaljplanekravet ligger andra skäl. Bestämmande av huvudmannaskapet blir så att säga en bieffekt av att detaljplanekra- vet utlöses. Visserligen kan detaljplaneområdena i stort sett komma att sammanfalla med de områden där det är lämpligt att kommunen är huvudman för gatorna, men från fastighetsägamas synpunkt kan resul- tatet säkerligen ofta te sig slumpartat. Om fastigheten omfattas av en detaljplan, blir det vanligtvis kommunen som står för driften och un- derhållet, medan det i annat fall blir fastighetsägarna själva som i princip får stå för kostnaderna.
För att uppnå likställighet mellan fastighetsägarna inom de båda kategorierna måste man antingen befria fastighetsägarna inom områ- den med enskilt huvudmannaskap från kostnaderna för drift och un— derhåll av vägar eller lägga motsvarande börda på fastighetsägarna in- om områden med detaljplan. Det förstnämnda alternativet torde vara uteslutet. Likställighet kan därför bara uppnås genom att kommunen ges möjligheter att ta ut kostnaderna för drift och underhåll av fastig- hetsägarna inom områden med detaljplan. En beskattning av enbart dessa fastigheter torde inte vara möjlig. Avgiftsuttaget enligt en taxa däremot kan begränsas till de fastighetsägare som har nytta av de kommunala åtgärderna. Visserligen liknar avgiftsuttag enligt taxa en skatt på det sättet att avgiftsuttaget ofrånkomligen måste bli schablon- artat, men detta hindrar inte att ett taxesystem kan utformas under hän-
synstagande till olika fastigheters varierande nytta av de kommunala åtgärderna på ett avsevärt mer individualiserat sätt än ett skattesystem.
Som anförts i det föregående är en utjämning mellan olika grupper av fastighetsägare angelägen inte bara från rättvisesynpunkt utan även med hänsyn till möjligheterna att på ett rationellt sätt ta ställning till frågan om kommunalt eller enskilt huvudmannaskap inom områden med detaljplan.
4.10.3 Huvudinriktningen för en reform
Förslag: Kommunerna ges möjlighet att genom taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för anläggning, förbättring, drift och un- derhåll av gator och andra allmänna platser. Taxan är utformad med en engångsavgift när fastigheten ansluts till gatunätet och därefter med periodiska avgifter. Det förutsätts att, i den mån kommunerna inför ett avgiftssystem, skattesänkning genomförs motsvarande de ökade av- giftsintäktema.
Av redovisningen i avsnittet om reforrnbehoven (avsnitt 4.10.1) fram- går att gatukostnadsbestämmelsema i PBL är behäftade med brister och därför behöver reformeras. Vi har i det föregående (avsnitt 4.10.2) redovisat olika metoder med vilka man kan finansiera gatukostnader- na. Det finns skäl som talar för olika former av skattefinansiering, t.ex. genom kommunalskatt, fastighetsskatt eller bilskatt. Dessa metoder tar emellertid bara sikte på att för kommunerna underlätta finansieringen av gatukostnadema. Den grundläggande bristen med det nuvarande re- gelsystemet om huvudmannaskap och kostnadsfördelning i fråga om gator och vägar m.m. är emellertid, enligt vår mening, att det leder till orättvisor mellan olika grupper av fastighetsägare eller i vart fall att regelsystemet inte är utformat så att kommunerna kan använda sig av det för att undanröja förekommande orättvisor.
Eftersom syftet med en reform alltså inte är att underlätta finansie- ringen av gatukostnadema utan att skapa rättvisa mellan olika fastig- hetsägarkategorier är olika former av skattefinansiering inte en fram- komlig väg. Vi har därför stannat vid att ansvaret för gatukostnader på samma sätt som i dag skall knytas till de fastigheter som berörs av den kommunala gatuhållningen. Detta kan också motiveras av att fastig-
hetsvärdena ökar genom utbyggnaden av gator och andra allmänna platser på samma sätt som genom utbyggnad av t.ex. va—anläggningar.
Gatukostnadsbestämmelserna bör alltså reformeras så att rättvisa kan uppnås och så att förutsättningar skapas för val av den bästa lös- ningen i varje enskilt fall i fråga om utförande och drift av anläggning— arna i enlighet med de grundläggande principer som vi har angett i av- snitt 2. Kommunerna bör därför ges möjligheter att på ett enklare och mer effektivt sätt ta ut kostnader som omfattas av dagens regler, kost- naderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Dessutom bör möjligheter ges att även ta ut kostnader för drift och underhåll. Sådana kostnadsuttag torde förutsätta ett avgiftssystem efter förebild av va—lagen, således uttag enligt taxa.
Ett taxesystem av det här slaget skall ses som ett instrument för kommunerna, avsett att utnyttjas för att åstadkomma likställighet mel- lan fastighetsägarna i kommunen. Det ankommer dock på kommu- nerna själva att avgöra i vad mån instrumentet skall användas. Det skall således inte finnas några hinder för kommunerna att helt eller delvis skattefinansiera kostnaderna. I ett inledningsskede kan det antas att många kommuner av hänsyn till skilda intressen väljer att begränsa avgiftsuttaget.
Eftersom syftet med ett avgiftssystem inte är att stärka kommuner— nas finansieringsmöjligheter, kommer de ökade avgiftsintäktema att ge utrymme för skattesänkningar. Vi utgår från att kommunerna, i den mån de utnyttjar systemet, genomför skattesänkningar i den utsträck- ning som de ökade avgiftsintäktema medger.
I det sammanhanget kan det finnas anledning att peka på den s.k. finansieringsprincipen och på den överenskommelse som våren 1996 har träffats mellan regeringen och de politiska företrädarna för Sven- ska kommunförbundet och Landstingsförbundet om riktlinjer för kommunernas ekonomi. Finansieringsprincipen innebär bl.a. att om staten fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan be— drivas billigare, skall det ekonomiska utrymmet för kommuner och landsting minskas i motsvarande mån. Enligt den nämnda överens- kommelsen skall finansieringsprincipen gälla. Även om det av oss fö— reslagna avgiftssystemet inte direkt omfattas av finasieringsprincipen, synes det ligga i linje med principen att avgiftsintäkter skall motsvaras av skattesänkningar.
Vi har prövat ett avgiftssystem byggt på taxa (redovisat i avsnitt 4104) och enligt vår bedömning är de förutsebara konsekvenserna av systemet inte sådana att de kan anses lägga hinder i vägen för en re— form i denna riktning.
Mot ett taxesystem kan invändas att det blir svåradministrerat och att det skulle möta svårigheter att utforma taxor som fyller rimliga krav på rättvisa mellan olika brukarkategorier. Sådana invändningar fram- fördes t.ex. mot Gatukostnadsutredningens förslag. Vid behandlingen av förslaget i departementet genomfördes därför det tidigare redovi- sade försöket med tillämpning av ett taxesystem i Västerås. Resultatet av detta ansågs ha påvisat att det avgiftssystem som tillämpas enligt va—lagen kan ligga till grund för ett motsvarande system på gatusidan utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas (prop. 1980/81:165 s. 19). Vi gör samma bedömning och enligt vår mening bör det heller inte föreligga några principiella hinder mot att förena kraven på rättvisa och administrativ enkelhet vid utformningen av ett taxesystem.
Med utgångspunkt från de nu redovisade övervägandena föreslår vi att det införs ett avgiftssystem avseende den kommunala gatuhållning— en. Förslaget skall redovisas utförligt i det följande (avsnitt 4.10.5), men vi skall redan här lämna en sammanfattande beskrivning av det föreslagna avgiftssystemet.
Fastighetsägarna inom detaljplanområden med kommunalt huvud- mannaskap skall kunna åläggas att genom avgifter bidra till kostna- derna för inte bara anläggning och förbättring utan även drift och un— derhåll av gator och andra allmänna platser.
Avgifterna skall bestämmas enligt taxa och de skall kunna utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift skall bara få avse anläggningskostnader och bara få tas ut när fastigheten ansluts till gatusystemet. Övriga kostnader, dvs. förbättrings-, drifts- och under- hållskostnaderna, skall enbart få tas ut genom periodiska avgifter. Det skall således finnas en klar skiljelinje mellan vad som får tas ut genom engångsavgifter och genom periodiska avgifter.
Kostnaderna skall fördelas mellan fastighetsägarna efter skälig och rättvis grund. Denna grundläggande fördelningsregel kan behöva kom— pletteras med bestämmelser om hänsynstagande till särskilda omstän- digheter. Vid behandlingen av frågan om huvudmannaskapet för all- männa platser (avsnitt 3) har föreslagits att huvudmannaskapet skall
kunna delas inom en och samma detaljplan. Vid kostnadsfördelningen måste hänsyn självfallet tas till kostnader som fastighetsägare kan ha för allmänna platser under enskilt huvudmannaskap. Vidare måste hänsyn tas till kostnader som fastighetsägare kan ha för anläggningar inom storkvarter. Det kan även finnas andra liknande situationer som kräver särskilt beaktande.
De nu nämnda särskilda omständigheterna är sådana som är hänför- liga till fastigheten. Härutöver bör vid debiteringen av avgifterna hänsyn kunna tas till förhållanden av personlig art såsom bristande
betalningsförmåga.
Taxan skall antas av kommunen och den skall utformas i enlighet med de grunder som nyss angetts. Utgångspunkten skall härvid vara att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap i kom- munen skall utgöra ett enda taxeområde. Något hinder mot antagande av särskilda taxor för olika områden bör dock inte föreligga.
4.10.4 Ekonomiska konsekvenser av en utökad gatukostnadsskyl- dighet för fastighetsägarna
De ekonomiska effekterna av ett avgiftssystem av det redovisade sla- get är naturligtvis främst beroende av hur möjligheterna till avgiftsut- tag kommer att utnyttjas av kommunerna och dessutom av hur taxoma kommer att utformas.
För att ändå få en viss uppfattning om fördelningseffektema av ett taxesystem har vi gjort ett försök med att tillämpa en taxa inom vissa områden i Nybro, Falu och Malmö kommuner. Försöket finns redovi- sat i bilaga 5.
Försöket har bara genomförts med avseende på periodiska avgifter. Engångsavgift får enbart avse anläggningskostnader och den får bara tas ut när fastigheten ansluts till gatunätet. Det kan här självfallet bli fråga om betydande kostnader, men det rör sig om exploateringskost- nader av i huvudsak samma slag som i dag, i de fall dessa verkligen tas ut. Det är alltså bara ett mycket begränsat antal fastigheter som kom- mer att träffas av denna kostnad och vi har därför inte låtit försöket omfatta engångskostnadema.
Försöket har genomförts på följande sätt. Kommunerna har avgrän— sat vissa områden inom kommunerna. Från Lantmäteriverket har däref- ter inhämtats uppgifter om fastigheterna inom dessa områden. Vidare har kommunerna presenterat beräkningar av de normala årliga kostna-
der för förbättring, drift och underhåll som belöper på områdena. Slut- ligen har vi utformat en taxa avseende periodiska avgifter och tilläm- pat denna på det av kommunerna presenterade materialet.
Försiktighet måste självfallet iakttas när det gäller att dra slutsatser av resultatet av försöket. Detta avser enbart tre kommuner och inom dessa enbart delar av kommunerna. Vidare måste beaktas att det av olika skäl finns en viss osäkerhet i uppskattningen av de kostnader som har bedömts hänförliga till de av försöket omfattade områdena.
Hänsyn måste också tas till att det beskrivna avgiftssystemet ger kommunerna förhållandevis vida möjligheter att själva utforma taxor. Den i försöket använda taxan är således endast en enkel variant av en av många möjliga taxor för fördelning av kostnaderna. Taxor med an- nan utforrnning ger andra fördelningseffekter. Trots det anförda bör försöket ändå ge en grov uppfattning om hur stora de periodiska avgif- terna skulle kunna bli för olika typer av bebyggelse och vilka fördel- ningseffekter som därmed uppkommer.
Under de angivna förutsättningama kan den årliga avgiften för en Villafastighet, vid fullt avgiftsuttag, beräknas uppgå till grovt räknat 1 000—2 000 kronor. För en lägenhet på 80 kvm i en hyresfastighet kan den årliga kostnaden beräknas uppgå till i storleksordningen 400—600 kronor.
Rörelser av olika slag som är inrymda i lokalfastigheter kommer li- kaledes att belastas av avgifter, antingen direkt genom att rörelseinne- havaren äger fastigheten eller i annat fall genom att avgiften tas ut i form av hyreshöjning. Med tillämpning av den av oss utformade taxan skulle en lokal på 500 kvm komma att belastas av en årlig avgift på någonstans mellan 3 500 och 7 000 kronor.
Om kommunerna väljer att använda sig av ett taxesystem av det skisserade slaget, kommer de att få täckning för gatukostnadema i en helt annan utsträckning än i dag och det torde därför bli möjligt att sänka kommunalskatten. En sänkning av kommunalskatten motsva- rande avgiftsintäktema skulle, med vår förenklade taxa och det redovi- sade kostnadsunderlaget, leda till att det för en familj i en Villafastighet med en sammanlagd beskattningsbar inkomst i storleksordningen 200 000 till 300 000 kr skulle gå jämnt ut med avgifter och skatte- sänkning. För en familj i hyreslägenhet skulle skattesänkningen kom- ma att motsvara den beräknade hyreshöjningen redan vid en sam- manlagd beskattningsbar inkomst på omkring 100 000 kr.
Vid bedömningen av fördelningseffektema mellan olika boendeka- tegorier finns det anledning att beakta olika hushålls boende och in- komster. Av rapporten Vem bor till vilket pris, utarbetad av Boverket 1996 som underlagsmaterial till Bostadspolitiska utredningen, framgår bl.a. följande.
Av hushållen i landet bor 42 % i hyresrätt, 19 % i bostadsrätt och 39 % i egnahem. Hushållens disponibla årsinkomst före boendet är 137 000 kronor i hyresrätt, 167 000 kronor i bostadsrätt och 232 000 kronor i egnahem. Hushållens nettobostadsutgift per kvm och år är 517 kronor i hyresrätt, 493 kronor i hyresrätt och 425 kronor i egnahem. Av det totala antalet hushåll är ungefär 30 % barnfamiljer, 30 % pen— sionärer och 40 % hushåll utan barn (exklusive pensionärer). Av en- samstående pensionärer bor 16 % i egnahem medan motsvarande siffra för samboende pensionärer är 51 %.
Av redovisningen framgår att egnahemsägama i allmänhet har högre inkomster än hyresgäster, vilket leder till att de ofta har goda möjlighe- ter att tillgodogöra sig en skattesänkning. Det finns dock grupper med svag ekonomi inom alla boendeformer och därför behöver det finnas en möjlighet att vid debiteringen av avgifterna ta hänsyn till den per- sonliga betalningsförmågan.
En avgörande skillnad i förhållande till dagens system med en fi- nansiering av drifts- och underhållskostnader med skattemedel är att även juridiska personer i egenskap av fastighetsägare kommer att få vara med om att betala kostnaderna. Häri ligger förklaringen till att nettoeffekten för fysiska personer vid en skattesänkning kan bli posi- tiv. För företag blir en gatukostnadsavgift visserligen en ny kostnad, men å andra sidan kan dagens ordning, som i allmänhet innebär att fö- retag inte alls bidrar till gatuunderhållet, inte anses som rimlig. För många arealkrävande företag kan avgifterna antas komma att uppgå till ganska stora belopp i absoluta tal, men relativt sett skulle avgifterna sannolikt inte bli så betydande. Det bör också beaktas att avgifterna blir avdragsgilla i rörelsen. Nettoeffekten för företagen är beroende av i vilken utsträckning de kan kompensera sig för kostnaden.
Hittills har bara behandlats de kategorier som omedelbart berörs av avgifterna. Om avgiftsintäktema leder till skattesänkningar, kommer dessa samtliga kommunalskattepliktiga till godo. Bl.a. blir det en skattesänkning för alla kommunalskattepliktiga fastighetsägare i om— råden med enskild Väghållning.
Av den lämnade redovisningen framgår att de ekonomiska konse- kvenserna av ett avtgiftssytem av det nu skisserade slaget är beroende av många osäkra faktorer. Trots detta anser vi oss dock kunna göra den sammanfattande bedömningen att den med systemet eftersträvade om- fördelningen mellan olika kategorier av fastighetsägare inte samtidigt leder till sådana negativa effekter att det lägger hinder i vägen för den föreslagna inriktningen för en reform. I det följande skall vi redovisa förslag om den närmare utformningen av ett avgiftssystem.
4.10.5 Ett taxesystem för gatukostnader Det område inom vilket avgiftsskyldighet bör föreligga
Förslag: Avgiftsskyldighet skall kunna åläggas ägare av fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser. Begränsad avgiftsskyldighet skall också kunna åläggas ägare av fastigheter inom områden där detaljplanen har upphävts.
Gatukostnadsbestämmelserna gäller i dag inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Enligt Gatukostnadsutredningens förslag skulle den kommunala väghållningen omfatta inte bara gator och vägar inom områden med dåvarande stads- och byggnadsplaner utan även övriga vägar i den omfattning det behövdes för verksamhet som kommunen hade att tillgodose. För denna väghållning skulle kommunen få ta ut avgifter av ägare till fastigheter som hade nytta av väghållningen och det skulle åligga kommunen att avgränsa det områ- de (väghållningsområde) inom vilket avgiftsskyldighet skulle förelig- ga.
Enligt PBL är kommunens huvudmannaskap begränsat till områden med detaljplan och därvid kan, om det finns särskilda skäl, förordnas om annat huvudmannaskap. Det finns däremot inte någon möjlighet att utsträcka det kommunala huvudmannaskapet utanför detaljplaneområ- den. Denna ordning kan naturligtvis diskuteras.
Det kommunala ansvaret för utbyggnad och skötsel av gator och andra allmänna platser har av tradition varit kopplat till planer, tidigare stadsplaner och nu detaljplaner. Som framhållits i det föregående dik— teras bestämmelserna om detaljplanekravet av andra skäl än frågan hu- ruvida huvudmannaskapet för gator m.m. skall vara kommunalt eller
enskilt. Avgörandet av den sistnämnda frågan sker alltså inte på sär- skilt rationella grunder. Det finns därför skäl som talar för att huvud- mannaskapet skulle bestämmas separat genom t.ex. en avgränsning på vissa grunder av ett kommunalt gatuhållningsområde. Våra förslag om en reform av gatukostnadsbestämmelsema leder emellertid till att hu— vudmannaskapet inom detaljplaneområden bör kunna avgöras på ett friare sätt än i dag, när det behövs särskilda skäl för att kommunen inte skall vara huvudman för gator och andra allmänna platser. Denna fråga har behandlats i det föregående, avsnitt 3. Vidare kan kommunen ge- nom avtal åta sig skötseln av vägar utanför detaljplaneområden. Vi an- ser därför att det inte finns skäl att föreslå någon principiell ändring i det gällande systemet med anknytningen av huvudmannaskapsfrågan till detaljplanerna.
Avgift för gatukostnader bör alltså, liksom i dag, bara kunna tas ut av ägare till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt hu- vudmannaskap.
Härvid finns det anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 6 kap. 30 & PBL enligt vilken kommunens skyldighet att underhålla ga- tor och sådana andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman består även om detaljplanen för området upphävs. Om kommunen vill överlåta ansvaret till de enskilda fastighetsägarna är det, med hänsyn till denna regel, nödvändigt att antingen ändra planen innan den upphävs eller, om planen har upphävts, anta en ny plan med en bestämmelse enligt 5 kap. 4 & som anger att kommunen inte skall vara huvudman. Så länge kommunens underhållsskyldighet består bör dock avgifter kunna tas ut av fastighetsägarna inom området för un- derhållskostnader. I det följande skall vi ta upp frågan om kommunens skyldigheter med avseende på nu berörda områden eventuellt skall ut- vidgas till att omfatta inte bara underhållet. En sådan utvidgning får naturligtvis betydelse för avgiftspliktens omfattning.
Kostnader som bör få täckas genom avgifter
Förslag: Avgifter skall få tas ut för att täcka kostnaderna för åtgär- der som kommunen har att utföra enligt PBL och renhållningslagen, således för anläggning, förbättring, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser. Kommunens skyldigheter enligt ren- hållningslagen utvidgas till att omfatta även områden för vilka detalj- planen har upphävts. Inom sådana områden skall således avgifter få tas ut för att täcka kostnaderna för inte bara underhåll utan även renhåll- ning m.m.
Avgifter skall inte få tas ut för att täcka kostnaderna för större trafik- leder, parker och andra allmänna platser.
Åtgärder som bör få räknas in i kostnadsunderlaget
Avgifter skall alltså kunna tas ut av fastighetsägare inom områden med kommunalt huvudmannaskap för gator och andra allmänna platser och avgiftsskyldigheten bör i princip omfatta kostnader som kommunen har för att uppfylla sina lagliga skyldigheter med avseende på gator och andra allmänna platser. Enligt 6 kap. 26 och 30 åå PBL år kom— munen skyldig att ställa i ordning och svara för underhållet av gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Vidare skall kommunen enligt 185 renhållningslagen (1979:596) svara för renhållning m.m. av sådana gator och andra allmänna platser.
Avgiftsskyldigheten bör alltså omfatta täckande av kommunens kostnader för iordningställande, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser. Enligt gällande regler i 6 kap. 31 & PBL får kommunen besluta om uttag av kostnaderna för anläggning och förbättring av gator m.m. Det torde därmed vara kostnaderna för iordningställande som kan täckas med avgifter. Både anläggningskost- naderna och förbättringskostnaderna torde således vara att hänföra till iordningställande (se PBL—propositionen s. 657). Det innebär att för- bättring, som måste hållas isär från underhåll, kan ses som ett succes- sivt iordningställande med hänsyn till nya eller ändrade krav på de allmänna platserna. Kostnader för underhåll och renhållning m.m. kan däremot i dag inte tas ut av fastighetsägarna.
Enligt vårt förslag skall avgifter få tas ut som engångsavgifter och periodiska avgifter. Det kommer således bara att finnas behov av att särskilja två kostnadsslag, nämligen kostnader som skall få täckas med
engångsavgifter och kostnader som skall få täckas med periodiska av- gifter. Engångsavgifter bör bara få omfatta kostnader för anläggning av gator m.m., däremot inte förbättringskostnader. Dessa, liksom kostna- derna för drift och underhåll, bör bara få tas ut genom periodiska av- gifter.
Kretsen av ersättningsgilla anläggningskostnader, kostnadsunderla- get, bör i huvudsak omfatta samma kostnader som i dag (se prop. 1980/811165 s. 26 f.). Till att börja med skall således ingå markkostna- der. Vidare skall ingå byggnadskostnaderna inklusive kostnader för olika anordningar, såsom erforderliga gångbanor och nödig anordning för vattnets avrinnande, planteringar och andra särskilda anordningar som gatan skall vara försedd med enligt detaljplanen. Andra anord- ningar som kan behövas för en gatas drift eller brukande och som bör ingå i kostnadsunderlaget är gatubelysning och trafikanordningar.
När det gäller anordningar för vattnets avrinnande finns det anled- ning att uppmärksamma gränsdragningen i förhållande till va—lagen. Enligt 10 & va—lagen har huvudmannen för en allmän va—anläggning rätt att av ägare till fastighet inom en detaljplan ta ut avgift för att vat- ten från allmänna platser inom planområdet avleds genom anläggning— en. En motsvarande bestämmelse skall finnas i den av oss föreslagna nya lagen om vattenförsörjning och avlopp (se avsnitt 5). Självfallet får det här inte bli fråga om dubbeldebitering. Med gatuhållningsavgif- ter avses kunna täckas kostnader för åtgärder som utförs i samband med anläggning av de allmänna platserna och för det fortsatta under- hållet av dessa åtgärder. Va—avgifterna avser härefter kostnaderna för det följ ande avledandet av vattnet.
I det föregående berördes bestämmelsen i 6 kap. 30 5 enligt vilken den kommunala underhållsskyldigheten består även efter det att en detaljplan har upphävts. Någon skyldighet att företa förbättringsåtgär- der inom sådana områden finns inte och heller inte renhållningsåtgär— der, eftersom det inte finns någon motsvarande bestämmelse i ren- hållningslagen. Någon anledning att vidga kommunens skyldigheter till att omfatta även förbättringsåtgärder inom de berörda områdena torde inte finnas. Däremot framstår det som rimligt att kommunens skyldigheter enligt 18 & renhållningslagen skall bestå även efter upp- hävandet av en detaljplan. Vi föreslår därför en sådan komplettering av bestämmelsen. Det här innebär att fastighetsägarna inom områden med en kvarstående kommunal skyldighet att sköta underhåll och renhåll-
ning skall kunna påföras periodiska avgifter avseende sådana kostna— der. Däremot skall de inte belastas med kostnader för förbättringsåt- gärder.
Allmänna platser som bör få räknas in i kostnadsunderlaget
Enligt 6 kap. 31 å PBL får beslutas om betalningsskyldighet beträf- fande åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser. 1 förarbetena (prop. 1980/81:165 s. 26) uttalas att detta bör innebära bl.a. att större trafikleder, primär- och sekundärle- der, inte skall räknas med i kostnadsunderlaget.
Gatukostnadsutredningen tycks inte ha tänkt sig att t.ex. större tra- fikleder och liknande skulle uteslutas från kostnadsunderlaget. Där- emot föreslogs att avgiftsskyldigheten skulle kunna begränsas till viss eller vissa fastigheter, vilka får en övervägande fördel av väghåll- ningsåtgärden. Det rörde sig alltså om en områdesavgränsning av lik- nande slag som i dag och enligt utredningen borde regeln inte gälla t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodose genomfartstrafik. Sådan kostnad avsågs dock inte falla utanför kostnadsunderlaget utan skulle påföras hela fastighetsägarkollektivet (bet. s. 98). I Västeråsförsöket, som byggde på utredningens förslag, utgick man däremot från att t.ex. genomfartsleder och sportanläggningar skulle skattefinansieras.
Huvudsyftet med vårt förslag om en utvidgning av möjligheterna att av ägarna till fastigheter inom detaljplaneområden ta ut ersättning för gatuhållningen är behovet av att uppnå likställighet med vad som gäl- ler utanför områden med detaljplan. Fastighetsägare inom detaljpla— neområden med kommunalt huvudmannaskap skall i princip inte beta- la vare sig mer eller mindre än ägare till fastigheter inom andra områ- den. Där kan fastighetsägamas ansvar sägas vara begränsat till mer områdesanknutna vägar. För större vägar svarar således staten eller kommunen. Överfört till tätortsförhållandena bör detta leda till att det från kostnadsunderlaget utesluts i första hand vad som traditionellt brukar kallas generalplaneanläggningar, alltså större genomfartsleder och parker, sportanläggningar och liknande.
Enligt dagens regler får i kostnadsunderlaget bara räknas in kostna- der för gator som fordras för områdets egen funktion. Större trafikle- der, primär- och sekundärleder, får således inte medräknas (prop. 1980/81 : 165 s. 26). I vårt förslag blir det inte som det vanligen är i dag att fördelningsområdet sammanfaller med ett detaljplaneområde. I
stället avses samtliga detaljplaneområden i kommunen med kommu- nalt huvudmannaskap sammanföras till ett enda eller eventuellt flera fördelningsområden. När det gäller avgränsningen av de allmänna platser som skall ingå i kostnadsunderlaget är det emellertid något av dagens principer som bör gälla även i fortsättningen. Vid denna av- gränsning kan man lämpligen bygga på den indelning av bilnätet som finns i Boverkets handbok för omsorg om trafik och bebyggelse i stå- der och tätorter — trafikråd, TRÅD. Tätortens bilnät delas där in i hu- vudnät och lokalnät. Till huvudnätet hänförs dels gator för trafik förbi, genom samt till och från tätorten, dels huvudgator för trafik inom tät- orten mellan områden] grannskap. Till lokalnätet hänförs uppsamlings- gator industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvud- nät och område/grannskap samt inom område. I kostnadsunderlaget bör enligt vår mening endast ingå kostnaderna för lokalnätet.
När det gäller andra allmänna platser än gator kan man tala om om- rådesanläggningar och övriga anläggningar. Till områdesanläggningar kan därvid hänföras anläggningar som har anknytning till boende eller verksamhet på viss fastighet eller inom visst område. Denna typ av allmänna platser bör uppenbarligen ingå i kostnadsunderlaget. Sådana anläggningar däremot som betjänar större områden, hela kommunen eller kommundelar, bör däremot inte ingå.
Den redovisade begränsningen i kostnadsunderlaget bör komma till uttryck i lagstiftningen.
Självkostnadsprincipen och redovisning
Förslag: Kommunerna skall inte få ta ut högre avgifter än som svarar mot självkostnaden. Den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet och av redovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet.
Enligt 8 kap. 3 a 5 kommunallagen (1991 :900) får kommuner ta ut av— gifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I 3 b & före- skrivs att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls (självkostnaden). Denna princip finns också uttryckt i va—lagen. Enligt 24 5 får sålunda avgifter som huvudman för allmän va—anläggning tar
ut inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Motsvarande föreslås gälla enligt den av oss före- slagna nya lagen om vattenförsörjning och avlopp (avsnitt 5) och självkostnadsprincipen bör också gälla för gatukostnader.
Va—verksamheten är en ekonomisk verksamhet av annat slag än gatuhållningen och finansieringen sker där nästan helt genom avgifter. Tillämpningen av självkostnadsprincipen har därför särskild betydelse inom va—lagstiftningen och vi tar upp principen till utförlig behandling i samband med förslaget om ny va—lagstiftning. Vad som sägs där äger i huvudsak giltighet även på gatuhållningen. Här kan det vara tillräck- ligt att poängtera att självkostnadsprincipen inte hindrar att det sam- manlagda avgiftsuttaget visst är överstiger självkostnadema för att ett följande år ligga i motsvarande mån under självkostnadema. Tidsmäs- sig utjämning är sålunda möjlig.
En förutsättning för att självkostnadsprincipen skall kunna tillämpas och för att det skall finnas möjligheter att kontrollera att tillämpningen är korrekt är naturligtvis att det finns en tydlig redovisning av kostna- derna. Även frågor om den kommunala redovisningen behandlas ut- förligt i samband med våra förslag om en ny lag om vattenförsörjning och avlopp (avsnitt 5.5.13). Den redogörelse och de överväganden som presenteras där är i stor utsträckning tillämpliga även på gatukostna- derna. I förevarande sammanhang kan det vara tillräckligt med följan- de tillägg.
Kommunallagens redovisningsregler är tillämpliga i fråga om gatu- och parkförvaltningen. Dessa regler avser dock i huvudsak bara den externa redovisningen. Det saknas således regler om avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvalt- ningsform. Ett avgiftssystem rörande gatukostnader bör därför komp- letteras med regler om den interna redovisningen. Således bör det fin- nas en föreskrift om att den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet som kommunen driver och att det av re- dovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som kommunen drivit.
Avgiftsskyldighetens inträde
Förslag: Avgiftsskyldighet skall inträda när den gata till vilken fas— tigheten har utgång har blivit iordningställd.
Kommunen skall, i enlighet med övervägandena i det föregående, ha rätt att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för anläggning, förbätt- ring, drift och underhåll av gator och andra allmänna platser inom de- taljplaneområden där kommunen är huvudman. Vidare skall kommu- nen kunna ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för drift och under- håll inom områden där kommunens ansvar kvarstår trots att detaljpla- nen har upphävts.
Enligt 6 kap. 35 å PBL inträder ersättningsskyldigheten när den an- läggning som ersättningen avser kan för fastigheten användas för av- sett ändamål. Denna bestämmelse är anpassad till den gällande regle- ringen av gatukostnadema som tar sikte på ersättning för konkreta åt- gärder inom ett visst område, således inte nödvändigtvis en gata fram- för fastigheten. Det kan t.ex. röra sig om gator eller ett grönområde en bit ifrån fastigheten. I ett taxesystem gäller det i stället att finna en motsvarighet till va—lagens upprättande av förbindelsepunkt. Enligt 9 5 andra stycket va—lagen inträder avgiftsskyldighet, när huvudmannen upprättat förbindelsepunkt, således kopplat in fastigheten på nätet. Motsvarigheten på gatusidan kan sägas ligga i att gata har dragits fram till fastigheten så att fastigheten kan kopplas in på gatunätet. Innan dess skall någon avgiftsskyldighet överhuvudtaget inte föreligga. Efter anslutningen skall däremot föreligga en principiell avgiftsskyldighet avseende inte bara anslutningskostnaden, således anläggningskostna- den, utan även efterföljande kostnader för förbättring, drift och under- håll.
En bestämmelse om avgiftsskyldighetens inträde bör således formu- leras så att detta sker när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit färdigställd (jfr 6 kap. 28 & PBL).
Här inställer sig vissa tillämpningsproblem. När en detaljplan läggs över ett område kan vissa fastigheter redan ha utgång till en väg medan andra fastigheter saknar sådan utgång. Frågan kan då uppkomma vad som skall räknas som tillgänglig väg eller gata. Till detta problem skall vi återkomma i det följande avsnittet.
Avgiftsskyldighetens fördelning och taxesättning
Förslag: Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Vid fördelningen skall hänsyn tas till kostna- der som fastighetsägare har för allmänna platser med enskilt huvud- mannaskap och för gemensamhetsanläggningar på kvartersmark som fyller motsvarande ändamål som allmän plats.
Avgift skall bestämmas enligt taxa, som kommunen utformar i över- ensstämmelse med de nämnda grunderna. Avgift utgår som engångs- avgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift får bara tas ut av ägare till fastighet som inte tidigare har haft tillgång till utfart och den får bara omfatta kostnaderna för anläggning av allmänna platser. Pe- riodiska avgifter får omfatta kostnaderna för förbättring, underhåll och drift av allmänna platser, däremot inte anläggningskostnader. Kommu— nen kan delas in i flera taxeområden.
Fördelningen av kostnaderna mellan fastighetsägarna sker, enligt vad som redovisats ovan, på skiftande sätt enligt olika lagar. Enligt AL gäller olika fördelningsnormer för anläggningens utförande och för dess drift och underhåll. I va—lagen stadgas däremot bara att avgifts- skyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund och denna huvudprincip gällde även enligt Gatukostnadsutredningens förslag. Skillnaden mellan AL och va—lagen är dock inte så stor i praktiken. Enligt va—lagen skall avgift utgå enligt taxa och den kan utgå som en- gångsavgift och som periodiska avgifter. Vid tillämpningen har man då utformat taxoma för de olika typerna av avgifter så att det blir skil- da fördelningsnormer för anläggningens utförande och för drift och underhåll.
Enligt vår mening finns det inte anledning att i fråga om gatukost- nadsbestämmelserna ha en annan fördelningsgrund än i va—lagen. Principen bör därför vara att fördelningen sker efter skälig och rättvis grund.
Den enklaste metoden för uttag av avgifter enligt ett taxesystem sy- nes vara att man bygger på enbart periodiska avgifter. Både anlägg- ningskostnader och kostnader för förbättringar, drift och underhåll skulle således slås ut på hela fastighetsägarekollektivet, fördelas så rättvist som möjligt och tas ut genom periodiska avgifter. En avgö- rande nackdel med ett sådant system är emellertid att det leder till en orättvis behandling av fastighetsägare som redan har betalat ersättning
för gatukostnader eller för tillgång till väg. Det synes därför ofrån- komligt att en fastighet ensam påförs åtminstone kostnader som hänger samman med framdragande av gata till fastigheten och som innebär att fastigheten så att säga blir ansluten till gatunätet. Avgifter bör således, i likhet med vad som gäller enligt va—lagen, kunna tas ut som engångs- avgifter och periodiska avgifter.
Engångsavgift bör få tas ut för att täcka kostnaderna för anläggning av gata och andra allmänna platser medan drifts- och underhållskost- nader endast bör få tas ut genom periodiska avgifter. För att kravet på rättvisa skall kunna tillgodoses i förhållande till fastighetsägare som redan har betalat gatukostnader eller för tillgång till väg måste det fö- religga hinder mot att anläggningskostnader avseende gata förs över på periodiska avgifter. Frågan inställer sig emellertid hur förbättrings- kostnader skall behandlas.
Till förbättringskostnader kan räknas bl.a. kostnader för upprustning av gatunät inom förnyelse- och saneringsområden, t.ex. när gata behö— ver läggas om i ny sträckning, byggas om eller förbättras på ett stan- dardförhöjande sätt. Det är framför allt uttag av sådana kostnader som vållar problem i dag. Ägare till redan bebyggda fastigheter kan i såda- na fall komma att åläggas att betala betydande belopp. Även enligt Gatukostnadsutredningens förslag skulle nya engångskostnader kunna tas ut i vissa fall.
Enligt vår mening är det angeläget att systemet utformas så att nya engångskostnader kan undvikas. Skälet till att det måste finnas en uppdelning på engångsavgifter och periodiska avgifter är, som vi nyss har framhållit, att orättvisor annars kan uppstå mellan olika fastighets- ägarekategorier. Detta bör emellertid enligt vår mening inte lägga hin- der i vägen för att förbättringskostnader slås ut på hela fastighetsäga- rekollektivet och tas ut genom periodiska avgifter.
Engångsavgift bör således bara få tas ut för att täcka anläggnings- kostnader och den skall endast kunna påföras ägaren till en fastighet som inte tidigare har haft utgång till en väg eller gata.
Frågan om fastigheten skall anses redan ha utgång till till en väg el- ler gata torde vanligen vara lätt att besvara. En anläggning som har fyllt fastighetens behov av förbindelse med det allmänna vägnätet för biltrafik måste betraktas som en befintlig väg eller gata, om den inte är av alltför enkel beskaffenhet. Den omständigheten att vägen efter de— taljplaneläggningen förbättras eller kanske läggs igen och ersätts av en
nyanlagd gata förändrar inte bedömningen. Eftersom fastigheten redan har haft utgång till till en väg skall någon engångsavgift inte kunna på- föras fastigheten. Huruvida fastighetsägaren har varit med om att beta- la för vägen eller inte bör inte tillmätas någon betydelse.
De kostnader som skall kunna tas ut genom avgifter är således av två slag, dels anläggningskostnader, dels kostnader för förbättring, drift och underhåll. Det förutsätts alltså att dessa kostnadsslag hålls åt- skilda i den kommunala redovisningen. Eftersom betalning förutsätts ske enligt taxa kan dock inte de faktiska anläggningskostnadema läg- gas till grund för betalningsskyldigheten. I stället får man använda sig av på tidigare erfarenhet stödda beräkningar av vad det kostar att an- lägga gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap (jfr 6 kap. 34% PBL). Dessa anlägg- ningskostnader skall sedan fördelas på de fastigheter som, enligt vad som utvecklats nyss, skall kunna åläggas att betala en engångsavgift.
Även förbättrings-, drifts- och underhållskostnader kommer att be- höva bestämmas med utgångspunkt från beräkningar av vad kostna- derna normalt uppgår till.
Fördelningen av kostnaderna mellan fastigheterna skall ske enligt taxa. Enligt va—lagen skall taxa utformas av huvudmannen. Den enda bestämmelsen till ledning för utformningen av taxan såvitt avser för- delningen är kravet på fördelning efter skälig och rättvis grund. Även när det gäller gatukostnadema bör det ankomma på kommunen att ut- forma taxan i överensstämmelse med den nämnda fördelningsgrunden.
Vissa förhållanden kräver särskild uppmärksamhet vid avgiftsskyl- dighetens fördelning. I avsnitt 3 föreslår vi att huvudmannaskapet för allmänna platser skall kunna vara delat inom en och samma detaljplan. Fastighetsägarna inom ett sådant detaljplaneområde kan alltså få kost- nadsansvar för delar av de allmänna platserna. Vid bestämmande av avgiftsskyldigheten till kommunen måste självfallet hänsyn tas till detta kostnadsansvar. Det gäller vid bestämmande av både engångs- avgifter och periodiska avgifter. En liknande situation föreligger när det inrättas s.k. storkvarter. Därvid inrättas en gemensamhetsanlägg- ning på kvartersmark som ofta fyller samma funktion som allmän plats. Även här måste vid avgiftsskyldighetens fördelning hänsyn tas till fastighetsägamas kostnadsansvar för gemensamhetsanläggningen. Det förekommer också att fastighetsägare inom ett detaljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap är tvungna att ta sig över en enskild
väg för att komma ut på allmän väg och att de därvid måste bidra till den enskilda väghållningen. Sådant kostnadsansvar skall självfallet be— aktas.
Enligt 6 kap. 19 & PBL kan förordnas att fastighetsägare skall utan ersättning avstå mark som behövs för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Vi behandlar denna bestämmelse i det föl— jande (avsnitt 7) och föreslår därvid att den skall kompletteras med en regel enligt vilken en fastighetsägare som sålunda fått avstå mark inte skall vara skyldig att utge ersättning för gatumark. Tillämpning av denna regel aktualiseras således vid bestämmande av engångsavgift för anläggningskostnader.
Enligt 6 kap. 30 & PBL kvarstår kommunens skyldighet att under- hålla gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvud- man även om detaljplanen för området upphävs. Vi har i det föregå- ende föreslagit att motsvarande skyldighet skall gälla i fråga om ren— hållning m.m. enligt renhållningslagen. Inom sådana områden skall kommunen således ha rätt att ta ut periodiska avgifter för att täcka kostnaderna för drift och underhåll, men däremot inte för förbättringar. Vid bestämmande av avgifter för dessa fastigheter måste alltså tillses att förbättringskostnaderna hålls utanför.
Både engångsavgifter och periodiska avgifter föreslås bli bestämda enligt taxa som kommunen skall utforma i överensstämmelse med de grunder som nu har redovisats. Utgångspunkten vid bestämning av avgifterna bör vara att finna en fördelningsnorm som leder till att fas- tigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek.
Gatukostnadsutredningen angav olika metoder för att mäta fastighe- ters nytta av gatuhållning. Sålunda kan man anknyta till den trafik som alstras av fastighetens användningssätt, i en stadskärna till hushöjden, till antal lägenheter eller taxeringsvärden, tomtareal eller gatulängden utmed tomten. Man kunde enligt utredningen också tänka sig en för- delning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer såsom bostadsyta, tomtareal, antalet boende o.d.
I Svenska kommunförbundets i prop. 1980/81:165 bilagda normal- förslag till taxa för kommunvägar föreslogs att anläggningsavgift (engångsavgift) för bebyggd fastighet skulle utgå med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm våningsarea. Drifts- avgift (periodiska avgifter) föreslogs utgå med en årlig avgift om ett
visst antal kronor för varje påbörjat 10 OOO—tal kronor av fastighetens taxeringsvärde.
I det s.k. Västeråsförsöket användes samma taxefaktorer som i Kommunförbundets normalförslag med undantag av att man lade till faktorn avgift per lägenhet vid beräkning av engångsavgiften.
Som har framhållits i det föregående skall det ankomma på kommu- nerna att utforma taxan i enlighet med de grunder för fördelningen som skall anges i lagen. Vi skall därför inte ge några riktlinjer för hur vi an- ser att taxor bör utformas. Visserligen har vi i det i bilaga 5 redovisade exemplet på tillämpningen av ett taxesystem utformat en enkel taxa för uttag av periodiska avgifter, men denna taxa är inte avsedd att utgöra en förebild för hur taxor skall utformas.
Det kan dock finnas anledning att avslutningsvis beröra frågan om användningen av taxeringsvärden som en taxefaktor. Det kan visserli- gen vara praktiskt att använda taxeringsvärdena, men metoden är från andra synpunkter inte särskilt lämplig. EVL—utredningen har i betän- kandet Enskilda vägar (SOU 1996:46) riktat kritik mot användningen av taxeringsvärdena som norm för andelstalen (s. 97 ff.) och vi in- stämmer i den kritikten. Nyttan av allmänna platser för olika fastighe— ter torde således inte återspeglas i taxeringsvärdena. Det kan anmärkas att Regeringsrätten i ett fall har funnit att avgifter för anläggningskost— nadema för en avloppsanläggning grundade på taxeringsvärdena inte kunde anses stå i skäligt förhållande till fastighetemas större eller mindre nytta av anläggningen (RÅ 1960 not I 112).
Avgiftsskyldigheten för en fastighet blir beroende av fastighetens bebyggelse och användningssätt. Här inställer sig frågan om det är de faktiska förhållandena som skall vara bestämmande eller om tillåtet användningssätt enligt detaljplanen skall kunna betraktas som en lik- värdig grund för avgiftsskyldigheten. Som skäl för det sistnämnda al- ternativet brukar åberopas att en avgiftsskyldighet på obebyggda fas— tigheter kan utgöra ett effektivt påtryckningsmedel för att få detaljpla- nen genomförd.
Engångsavgifter kommer i huvudsak bara att tas ut i samband med nyexploatering i enlighet med en aktuell plan. Det är således naturligt att avgiften bestäms med utgångspunkt från den bebyggelse och det användningssätt som anges i planen. I 14 kap. 7 g" PBL finns en be— stämmelse enligt vilken kommunen skall betala tillbaka avgift för an- läggning av gata och annan allmän plats i den mån skada uppkommer
genom att fastighetsägaren på grund av att bygglov vägras inte kan an- vända fastigheten på det sätt som låg till grund för beräkningen av den erlagda avgiften. En sådan bestämmelse bör finnas kvar även i ett nytt avgiftssystem. Även när det gäller periodiska avgifter bör det över- lämnas åt kommunerna att vid utformning av taxan avgöra om någon skillnad skall göras i avgiftsuttaget mellan bebyggda och obebyggda fastigheter. Om avgiftsuttaget görs på grundval av tillåten användning enligt planen, kan den nämnda motsvarigheten till 14 kap. 7 & träda in som skydd för fastighetsägaren.
Vi har i det föregående utgått från att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap skall utgöra ett enda taxeområde. Det bör emellertid inte finnas något som hindrar att kommunen delas in i flera taxeområden. Om det för ett visst område föreligger sådana särförhållanden som medför väsentliga skillnader i gatukostnadema i jämförelse med de kostnader som i övrigt är normala i kommunen, bör således avgifterna för området kunna behandlas i en särtaxa. Detta kan innebära att avgifterna enligt särtaxan kan bli högre eller lägre än den ordinarie taxan. Exempel på särförhållanden kan vara besvärliga ter- räng- eller grundförhållanden som medför väsentligt högre anlägg- ningskostnader eller att gatans bredd och sträckning medför att kost— naderna för underhåll och snöröjning blir väsentligt högre.
Bedömningen av behovet av olika taxeområden torde kunna ske med beaktande av syftena med avgiftssystemet, således åstadkom- mande av likställighet mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap och övriga fastighetsägare samt en förbättring av möjligheterna att välja den huvudman som är mest läm- pad för ändamålet. Det kan således finnas anledning att vid bestäm- mande av avgifterna i områden med en gatustandard som i huvudsak överensstämmer med vägstandarden inom angränsande områden med enskild väghållning anpassa avgifterna efter kostnaderna inom de sist- nämnda områdena.
Den av kommunen antagna taxan utgör normer och avtal skall inte kunna träffas i frågor som regleras i taxan. När det däremot gäller frå- gor som inte regleras i taxan skall naturligtvis full frihet föreligga att träffa avtal. Någon bestämmelse i lag behövs inte om detta. I va—lagen finns visserligen en sådan bestämmelse, men det torde framför allt be- ro på att det behövs en kompetensregel med hänsyn till att ett verk— samhetsområde kan sträcka sig utanför kommunen.
Behov av reglering genom avtal av frågor om gatukostnader torde komma att föreligga särskilt i fråga om olika specialfastigheter som är svåra att passa in i en taxa.
Avgiftspliktig fastighet och tidpunkt för avgiftsuttag
Förslag: Fastighetsägaren är betalningskyldig för avgifterna. Vissa andra rättighetshavare likställs med fastighetsägare. Tomrättshavare skall inte vara skyldiga att bekosta utförande av allmän plats.
Avgift skall betalas vid anfordran. Engångsavgiften skall kunna för- delas på årliga inbetalningar. Avgiftsskyldigheten skall kunna jämkas med hänsyn till fastighetsägarens bristande betalningsförmåga.
1 beslut om bygglov skall enligt 8 kap. 32 & PBL få bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän engångsavgift har betalats.
Det är enligt PBL ägarna till fastigheterna inom området som är betal- ningsskyldiga för gatukostnader. Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall enligt 16 kap. 5 & PBL vad som i lagen är föreskrivet om fastighetsägaren och fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Tomträttshavare är dock inte skyldig att bekosta anläg- gande av gator och andra allmänna platser. Gatukostnader för fastighe- ter upplåtna med tomträtt erläggs alltså av tomträttsupplåtaren/fastig- hetsägaren. Kostnaden är en exploateringskostnad som beaktas när tomträttsavgälden bestäms.
I fråga om engångsavgiften för nyanläggning av gata bör tomträtts- havama behandlas på samma sätt som hittills. Däremot bör de kunna påföras avgifter för drifts- och underhållskostnader, eftersom man knappast kan tänka sig att dessa kostnader skall kapitaliseras och beak- tas vid bestämmande av totmträttsavgälden.
Enligt 6 kap. 35 & PBL inträder en fastighetsägares betalningsskyl— dighet när anläggningen kan för hans fastighet användas för avsett än— damål.
Ibland kan det ta avsevärd tid innan alla utbyggnadsåtgärder är ut- förda. Det gäller kanske framför allt inom områden som skall förnyas. I dessa fall kommer det dock vanligen inte att uppstå några problem inom det nu föreslagna systemet eftersom sådana kostnader i huvudsak avses att tas ut genom periodiska avgifter. Även vid nyanläggning av gator och andra allmänna platser kan dock successiv utbyggnad före-
komma. Exempelvis kan en gata byggas ut först medan ett parkområde ställs i ordning senare. I princip bör därvid avgiftsskyldighet föreligga redan när gatan kan utnyttjas på avsett sätt.
Ersättningsskyldigheten skall enligt 6 kap. 35 å andra stycket PBL fullgöras vid anfordran och på obetalt belopp skall betalas ränta enligt 65 räntelagen (1975:635) från förfallodagen. Dessa regler överens- stämmer med vad som gäller enligt va—lagen och de bör gälla även i fortsättningen.
Enligt 6 kap. 35 & tredje stycket PBL har fastighetsägaren rätt att under vissa omständigheter få betala gatukostnadsersättningama ge- nom avbetalningar. Motsvarande regler finns också i va—lagen. I PBL tillkommer emellertid en bestämmelse enligt vilken betalningsvillko- ren skall jämkas, om de ändå blir alltför betungande för fastighetsäga- ren. Som motiv till denna regel anfördes i prop. 1980/812165 s. 37 att ägare till äldre fastigheter skulle komma att utsättas för ersättningskrav med de ändrade gatukostnadsreglema, vilket bedömdes kunna medföra stora problem för fastighetsägare med små ekonomiska resurser, t.ex. äldre pensionärer.
Möjligheter till avbetalning bör finnas även i fortsättningen. När det gäller jämkningsregeln kommer läget att bli annorlunda med det här föreslagna taxesystemet. Engångsavgifter avses kunna tas ut bara när gata dras fram till fastigheten. Ägare till äldre fastigheter skall alltså inte kunna drabbas av betungande engångsavgifter. Något behov av en jämkningsregel av det slag som nu finns bedöms därför inte föreligga. Däremot kan det finnas ett behov av en regel som ger kommunen möj- lighet att sätta ned den periodiska avgiften med hänsyn till fastighets— ägarens bristande betalningsförmåga. Vi föreslår att det i lagstiftningen tas in en sådan regel.
I 6 kap. 35 & fjärde stycket PBL finns regler om betalningsansvar för ny ägare. Motsvarande regler bör finnas även i fortsättningen.
Enligt 8 kap. 32 & PBL fåri beslut om bygglov bestämmas att bygg- nadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat er- sättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen. Denna möjlighet för kommunen att villkora bygglovsbe- sluten bör i princip finnas kvar. Villkoret bör dock bara kunna avse betalning av engångsavgiften. Därmed begränsas visserligen effektivi— teten hos bestämmelsen något genom att villkoret inte kommer att om- fatta betalning av förbättringskostnader, men i praktiken torde behov
av bygglov aktualiseras i samband med nyanläggning av gator, varför den sakliga ändringen inte kan antas spela så stor roll.
Prövning av avgiftsfrågor
Förslag: Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (19911900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan skall prövas av Statens va—nämnd. Nämnden skall tillföras expertis i kommunala gatu- och trafikfrågor.
Beslut om taxa bör fattas av kommunfullmäktige. Beslut om gatukost- nader skall i dag enligt 6 kap. 365 PBL föregås av samråd och ut- ställning. Dessa beslut är emellertid av en annan karaktär än beslut om taxa. Enligt va—lagen beslutar huvudmannen om taxa utan något mot- svarande förfarande och samma ordning föreslås här.
Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grun- derna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning får enligt 13 kap. 1 & första stycket 4 PBL överkla- gas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (199lz900), dvs. vad som tidigare kallades kommu- nalbesvär. Enligt andra stycket i paragrafen får andra beslut rörande gatukostnader inte överklagas. Det påpekas härvid att det av 15 kap. 8 & PBL framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av fastig- hetsdomstol.
Enligt 15 kap. 8 & prövas tvist mellan kommunen och fastighetsäga— re om ersättning för gatukostnader m.m. och om betalningsvillkoren av fastighetsdomstol. De tvister om gatukostnadsersättning som en fastig- hesdomstol kan få att bedöma rör tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om Vilken ersättning fastighetsägarna skall betala för anläggande eller förbättring av gator och andra allmänna platser. Av rättsfallet NJA 1993 s. 653 framgår att fastighetsdomstolen även kan ingå på en prövning av en av kommunfullmäktige beslutad för— delningsgrund så länge tvisten avser tillämpningen för en enskild fas- tighet.
Ett kommunalt beslut enligt va—lagen om taxa får överklagas genom kommunalbesvär i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Enligt 36 och 37 åå va—lagen skall tvister mellan huvudman och fas-
tighetsägare om skyldighet att genom avgift bidra till kostnaderna för en va—anläggning, om tillämpning eller tolkning av taxa, och om ford- ran på avgift till huvudmannen prövas av Statens va—nämnd. Nämn- dens beslut får överklagas hos Svea hovrätt, varvid målet prövas i hov- rättens sammansättning som vattenöverdomstol. Sista instans är Hög- sta domstolen.
I likhet med vad som gäller i dag i fråga om kommunens beslut om grunderna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning bör kommunens beslut om taxa överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen, kommunalbesvär. Mot dagens ordning har visserligen invänts att den leder till dubbelprövning i vissa fall. Det organ som skall pröva tvister om ersättning för gatukostnader kan således komma att pröva samma frågor som de som prövas i samband med kommu- nalbesvär. En sådan dubbelprövning torde dock inte gå att undvika även om man sammanför prövningen till samma organ. Även hos ett sådant blir det nämligen fråga om en prövning av olika slag i fall där taxebeslutet överklagas och i fall där tvisten rör tillämpningen av taxan. Erfarenheterna från tillämpningen av både PBL och va—lagen pekar dock på att överklaganden genom kommunalbesvär är förhållan- devis sällsynta. Problemet med dubbelprövning utgör därför enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att frångå principen att kommunala beslut skall överklagas genom kommunalbesvär.
Någon reglering i lag av rätten att överklaga genom kommunalbe- svär behövs inte. Enligt 10 kap. 3 5 kommunallagen gäller nämligen föreskrifterna om laglighetsprövning, om det inte i lag eller annan för- fattning finns särskilda föreskrifter om överklagande.
När det gäller frågan om prövning av tvister om tillämpningen av taxefrågor tog Gatukostnadsutredningen upp frågan huruvida ett spe- ciellt organ i likhet med Statens va—nämnd borde inrättas med uppgift att pröva sådana frågor (bet. s. 101 f.). Utredningen ansåg dock att be— hovet av ett speciellt prövningsorgan i fråga om gatu— och vägavgifter inte var lika framträdande som beträffande va—taxor och fjärrvärme— taxor, eftersom de sistnämnda verksamhetsgrenama får i Vissa avseen- den anses vara av teknisk natur. Utredningen ansåg således att frågan om inrättande av ett särskilt prövningsorgan borde anstå tills vidare.
Vid remissbehandlingen av Gatukostnadsutredningens betänkande var det ett mindre antal instanser som tog upp frågan om överprövning
av avgifter. Flera av dessa instanser förordade att ett särskilt pröv- ningsorgan skulle inrättas. Va—nämnden föreslog att prövningen av avgiftsfrågoma skulle anförtros nämnden. Som skäl härför anfördes bl.a. att tillämpningen av självkostnads- och likställighetsprincipema erbjuder problem som är sällsynta i de allmänna domstolarna samt att det genom en sådan lösning ges möjlighet att redan i första instans få till stånd en för landet enhetlig bedömning genom en förhållandevis enkel och snabb procedur.
I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggprocessen (SOU 1994:134) föreslog Plan- och byggutredningen att det skall in- rättas en central miljödomstol med uppgift att pröva i huvudsak över- klaganden av länsstyrelsens samtliga beslut enligt såväl den nya mil- jöbalken som PBL. I det längre perspektivet bör enligt utredningen även den besvärsprövning som i dag sker vid länsstyrelserna föras över till domstol och det bör övervägas om inte ytterligare målgrupper bör föras över till en sådan domstolsorganisation, t.ex. ärenden enligt va—lagen.
I Miljöbalksutredningens betänkande Miljöbalken (SOU l996:103) föreslås att det skall inrättas regionala miljödomstolar och en miljö- överdomstol, knuten till Svea hovrätt. Utredningen har övervägt att låta regional miljödomstol pröva mål och ärenden enligt PBL, men har stannat för att det i varje fall i ett första skede är lämpligt att begränsa sig till att bygga upp regionala miljödomstolar som prövar mål- och ärenden enligt milj öbalken. Därmed omfattas inte heller ärenden enligt va—lagen av förslaget.
Det här framlagda förslaget om ett taxesystem för gatukostnader har i stor utsträckning utformats med va—lagstiftningen som förebild och våra överväganden har lett till en långtgående överensstämmelse mel- lan de båda taxesystemen. Det framstår därför som naturligt att frågan om ett överförande av prövningen av tvister rörande gatukostnader till Statens va—nämnd tas upp till övervägande.
Tillämpningen och tolkningen av de här föreslagna och va—lagstift- ningens taxor kommer att bjuda på problem som är mycket likartade och starka skäl talar därför för att frågorna prövas av samma organ. Det finns visserligen en strävan att samla prövningen inom den ordina- rie domstolsorganisationen, men Statens va—nämnd finns redan och i framtiden kan nämnden komma att inordnas i en mer omfattande mil- jödomstolsorganisation. Till förmån för va—nämnden som prövnings-
organ talar också att processen torde bli snabbare och enklare. Vi före- slår därför att tvister rörande gatukostnader skall prövas av Statens va—nämnd. Frågan uppkommer då om namnet på nämnden skall änd- ras. Nämnden prövar i dag mål enligt va—lagen och lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Frågan om en namnändring aktualiserades även när de sistnämnda målen fördes till nämnden. Man fann då inte skäl att ändra namnet och vi gör samma bedömning nu. Nämndens namn är kort och invant.
För Statens va—nämnd gäller lagen (1976:839) om Statens va—nämnd. I 2 5 i lagen finns bestämmelser om nämndens samman- sättning. Den består av ordföranden och fem andra ledamöter. Dessa övriga ledamöter skall ha sakkunskap och erfarenhet i frågor som rör va- och fjärrvärmefrågor. Vi föreslår att bestämmelsen ändras så att en av dessa ledamöter ersätts av en ledamot som är förtrogen med kom- munala gatu- och trafikfrågor.
Lagteknisk lösning
Förslag: Gatukostnadsreglerna i 6 kap. PBL skall brytas ut ur PBL och föras in i en särskild lag, lag om avgifter för kommunal gatuhåll—
ning.
Enligt de här framlagda förslagen skall kommunen ges möjligheter att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för åtgärder som kommunen är skyldig att utföra enligt PBL och renhållningslagen. Enligt PBL före- ligger skyldighet att iordningställa och underhålla gator och andra all- männa platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvudman- naskap och enligt renhållningslagen föreligger skyldighet att utföra renhållningsåtgärder m.m. inom samma områden.
Möjligheten att ta ut avgifter avser alltså åtgärder som regleras i två olika lagar och regelsystemet är utformat med va—lagen som förebild med överprövning hos Statens va—nämnd. Det blir således fråga om en reglering som i viktiga hänseenden skiljer sig från PBL:s regelsystem. Det finns risk för att lagstiftningen blir för svårtillgänglig, om regle- ringen behålls i PBL. Vi föreslår därför att gatukostnadsreglema i 6 kap. PBL bryts ut och förs över till en särskild lag, som lämpligen kan kallas lag om avgifter för kommunal gatuhållning. Givetvis skall i PBL och renhållningslagen ges tydliga hänvisningar till den nya lagen.
4.10.6 Övergångsregleringen
Förslag: Lagen om avgifter för den kommunala gatuhållningen skall bli tillämplig på gatuhållningsåtgärder som företas efter ikraftträdan- det.
Den föreslagna lagen bör bli tillämplig på gatuhållningsåtgärder som företas efter ikraftträdandet. I fråga om ersättning för gatumark och gatubyggnadskostnad avseende gatubyggnadsarbeten som har påbör- jats före ikraftträdandet bör alltså äldre bestämmelser tillämpas.
Frågor om gatukostnadsersättning skall i dag prövas enligt flera äldre lagar. I många fall har ersättningar, som avser gatubyggnadsåt- gärder långt tillbaka i tiden enligt då gällande bestämmelser, ännu inte förfallit till betalning. Problemen hänför sig framför allt till tiden före ikraftträdandet 1948 av byggnadslagen och hänger därvid samman med det då upprätthållna villkoret för betalningsskyldighet att tomten skulle var bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med plan.
Ett speciellt problem, förknippat med kravet på tomtindelning, har aktualiserats efter tillkomsten av PBL. Enligt byggnadslagen åvilade ersättningsskyldigheten ägaren av tomt. I princip krävdes alltså tomt- indelning för att fastighetsägaren skulle bli skyldig att betala ersättning för gatukostnad. Detta krav på tomtindelning togs bort 1982, men för skyldigheter som inträtt tidigare kvarstår kravet. Genom PBL upphäv- des tomtindelningsinstitutet. I 17 kap. 11 & PBL föreskrivs visserligen att tomtindelning enligt byggnadslagen och 1931 års stadsplanelag skall gälla som fastighetsplan enligt PBL, men någon föreskrift om att fastighetsplan skall gälla som tomtindelning finns det inte.
Regelsystemet är således komplicerat och det är i många fall svårt att avgöra om de villkor som uppställts för betalningsskyldighetens inträde är uppfyllda eller inte. Särskilt i storstäderna har de successiva ändringarna av gatukostnadsbestämmelsema vållat problem. Ett stort antal fastigheter belastas av latenta gatukostnadsersättningar på grund av äldre lagstiftning, i många fall så gammal lagstiftning som 1907 års stadsplanelag. Bl.a. medför detta problem vid fastighetsförsäljningar.
Gatukostnadsutredningen föreslog, som nämnts tidigare (avsnitt 4.9), en övergångsregel som innebar att utestående bidrag till gatu- kostnad skulle förfalla till betalning vid ikraftträdandet av den före- slagna lagen om kommunvägar utan hinder av vad de äldre lagarna fö—
reskrev om betalningstiden samt att kommunernas anspråk på ersätt— ning skulle framställas inom tio år efter ikraftträdandet.
Som nämnts hänför sig flertalet ersättningar som inte har förfallit till betalning till tiden före 1948 och det är framför allt villkoret om att tomten skall vara bebyggd enligt plan som inte är uppfyllt. Gatukost— nadsutredningens förslag innebar således att betalningsskyldighet skulle inträda trots att villkoret inte var uppfyllt.
Det självklara sättet att uppfylla villkoret om bebyggelse enligt plan är naturligtvis att bebyggelsen på fastigheten anpassas till planen. Det är dock möjligt att även en ändring av planen så att denna anpassas till befintlig bebyggelse skall kunna anses innebära att villkoret om be- byggelse enligt plan är uppfyllt. Vanligtvis kan det antas röra sig om gamla planer, för vilka genomförandetiden har gått ut. Ett uppfyllande av villkoret på detta sätt torde dock kräva att omfattningen av ersätt- ningsskyldigheten omprövas. Denna har nämligen beräknats med ut- gångspunkt från exploateringsrätten enligt den plan som gällde vid ti- den för gatans upplåtande. En minskad exploateringsrätt enligt en ny plan torde således medföra att ersättningsskyldigheten begränsas.
Det kan dock enligt vår mening inte anses rimligt att man genom lagstiftning går in och förklarar att villkor i ofta mycket gamla rätts— förhållanden skall anses uppfyllda. Förhållandena kan vara mycket skiftande och det är inte säkert att villkoren utan ingripande genom lagstiftning någonsin skulle kunna uppfyllas. Det måste därför an- komma på kommunerna att lösa problemen med stöd av vid olika tid- punkter gällande lagstiftning.
Villkor avseende krav på tomtindelning för betalningsskyldighetens inträde torde vara sällsynta. Enligt 155 & byggnadslagen gällde nämli- gen vad som stadgades om tomt även annan inom byggnadskvarter belägen fastighet, varå nybyggnad företagits eller skulle äga rum efter det att kvarteret intogs i stadsplanen. Detta krav släpptes helt genom de ändringar i byggnadslagen som trädde i kraft den 1 januari 1982. Här- vid uttalades att möjlighet fanns för den enskilde fastighetsägaren att ta initiativ till fastighetsbildning och att utnyttja kvartersmarken när pla- nen var fastställd varför det knappast kunde finnas några betänklighe- ter mot att släppa kravet (prop. 1980/81:165 s. 35 f.). Det kan ifråga- sättas om inte kravet på tomtindelning som villkor för betalningsskyl- dighetens inträde genom denna lagändring eller i vart fall genom tomt— indelningsinstitutets avskaffande vid införandet av PBL bortföll även
beträffande tidigare ersättningskrav. Frågan synes inte ha varit förmål för prövning av högre instans. Vi finner inte anledning att i det oklara rättsläge som föreligger föreslå någon lagändring som skulle göra det möjligt att uppfylla villkor av det nu behandlade slaget.
Självfallet är det besvärande för både kommuner och fastighetsägare med dessa latenta gatukostnadsersättningar. På alla parter ställs krav på kunskaper rörande äldre förhållanden och osäkerheten medför svå- righeter vid fastighetsöverlåtelser. En möjlig lösning på problemet skulle kunna vara att det i övergångsbestämmelsema till den nya lagen föreskrivs att kommunernas anspråk på ersättning för gatukostnader från tiden före ett visst datum skall framställas inom tio år efter lagens ikraftträdande. En sådan bestämmelse skulle inte drabba enskilda, men i likhet med vad som anfördes ovan kan det betraktas som tveksamt att med lagstiftning gripa in i rättsförhållanden mellan kommun och fas- tighetsägare och undandra kommunen möjligheterna att efter en viss tid driva in gamla fordringar.
Oaktat vad som nu har anförts om att med lagstiftning påverka rå- dande rättsförhållanden menar vi att den nuvarande situationen är ohållbar. Det är framför allt inte rimligt att fortsätta med oklara rätts- förhållanden där tiden för de latenta ersättningskraven snart kan basera sig på förhållanden hundra år tillbaka i tiden. Av likställighetsskäl kan kraven inte heller avskrivas från kommunernas sida. Vid de kontakter som vi har haft med kommuner som är särskilt belastade med problem av det här slaget har kommunerna framfört önskemål om en lösning som kan medverka till att kommunerna, om inte annat, kan avskriva fordringarna.
Vår sammanfattande bedömning blir därför att en övergångsbe- stämmelse bör införas om att kommunernas anspråk på ersättning en- ligt äldre bestämmelser skall framställas inom tio år från denna lags ikraftträdande. Detta ger kommunerna en rimlig tid för att genom olika åtgärder behandla frågorna och lösa uppkomna problem. Ställs inte anspråk på ersättning inom den angivna tiden, förfaller kraven.
Den föreslagna övergångsbestämmelsen bör bli tillämplig endast på vissa äldre rättsförhållanden. En lämplig tidsgräns bedöms vara den 1 januari 1982, således dagen för ikraftträdande av de ändringar i bygg- nadslagen som ledde till den lagstiftning som i huvudsak fortfarande gäller. Övergångsbestämmelsen bör alltså ges den innebörden att an- språk på ersättning avseende gatubyggnadsåtgärder som har påbörjats
före den 1 januari 1982 inte får framställas senare än tio år efter den dag då lagen om avgifter för kommunal gatuhållning trädde i kraft.
5. Vattenförsörjning och avlopp
I detta avsnitt behandlas det lagstiftningsområde som ingår i lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar, va—lagen. I den lagen behandlas huvudsakligen förutsättningama för utförande och drift av en allmän vatten- och avloppsanläggning (va—anläggning) samt rättsförhållandet mellan va—anläggningens huvudman och an- läggningens brukare.
Utgångspunkten för vår översyn av va—lagen har varit att skapa förutsättningar för en rationell va—försörjning och att samtidigt så långt som möjligt undanröja de hinder i lagstiftningen som kan försvåra en utveckling av lokala, kretsloppsanpassade va—system.
5.1. Inledning
Verksamheten vid de allmänna va—anläggningarna berör en mycket stor del av landets befolkning. Av befolkningen år 1994 bodde 86 % på fastigheter som är kopplade till allmänna va—anläggningar. Skillna- den mellan tätort och landsbygd är dock stor. I tätorterna är nästan samtliga fastigheter kopplade till en allmän va—anläggning.
De allmänna va—anläggningarna drivs till helt övervägande del av kommuner eller av kommunala bolag. Det bör dock noteras att i va—lagens mening är de kommunala bolagen att betrakta som enskilda huvudmän, vars anläggning måste allmänförklaras för att kunna omfat- tas av lagens regler. Antalet allmänna va—anläggningar som drivs av enskilda huvudmän utan kommunal anknytning är litet. Närmare upp- gifter har inte gått att få fram. Uppskattningsvis rör det sig dock om något eller högst några hundratal anläggningar. Dessa anläggningar är dessutom genomgående små.
Den kommunala va—verksamheten innefattar totalt cirka 2 100 vat- tenverk och 2 000 avloppsreningsverk. Till dessa anläggningar hör ett ledningsnät som totalt uppgår till närmare 150 000 km. Svenska kom- munförbundet har uppskattat nyanskaffningsvärdet för anläggningarna till över 300 miljarder kr.
I vattenverken produceras årligen ca en miljard kubikmeter dricks- vatten. Den mängd vatten som renas i avloppsreningsverken kan med
hänsyn till det grundvatten och dagvatten som läcker in i ledningsnätet vara ungefär dubbelt så stor. Den kommunala va—verksamheten omsät- ter årligen mer än 10 miljarder kr, varav driften står för mer än hälften.
Verksamheten vid de allmänna va—anläggningarna är således mycket omfattande. Den är också av stor praktisk betydelse för den enskilde. Tillgång på vatten och omhändertagande av avloppsvatten är i vårt samhälle grundläggande nyttigheter. Störningar i den verksamhe— ten får därför ett omedelbart genomslag för den enskilde. Den verksamhet som i dag drivs vid de allmänna va—anläggningarna förutsätter stora och långsiktiga investeringar i anläggningar som skall vara i funktion under ett stort antal år. En sådan verksamhet fordrar relativt stabila förhållanden för att inte investeringarna skall bli onytti- ga eller felriktade. Samtidigt innebär detta att förutsättningama för att ändra verksamhetens inriktning är begränsade. I vart fall tar föränd- ringarna lång tid att genomföra.
Lagstiftningen på området har i väsentliga delar varit oförändrad se- dan mitten på l950—talet. Det gäller såväl ansvaret för va—försörjning- en som förutsättningama för att ta ut avgifter. Va—lagen har gällt under drygt 25 år. Under dessa år har lagen ändrats vid endast ett fåtal tillfällen. Ingen av dessa ändringar har sakligt sett varit av genomgri- pande karaktär. Lagstiftningen har således gett de allmänna va—anlägg- ningarna stabila spelregler, vilket allmänt sett varit till nytta för den verksamhet som bedrivits.
Direktiven för en översyn av va—lagen
Vårt uppdrag att se över va—lagen gavs i tilläggsdirektivet den 24 maj 1995. Regeringen angav i direktiven att det övergripande målet för en översyn av lagen skall vara att skapa förutsättningar för att tillhanda— hålla dricksvatten och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som inne- bär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt att hälso- och miljöskyddskrav tillgodoses.
Med utgångspunkt i det övergripande målet för översynen av va—la— gen skall följande frågor behandlas.
— Behovet av att kommunens skyldighet att ordna allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall kunna aktualiseras med hänsyn till skyddet för miljön och intresset av en god hushållning med naturresur- ser.
— Utformningen av reglerna om verksamhetsområde.
— Samordningen av kommunens ansvar för vattenförsörjning och avlopp med den enskilde fastighetsägarens ansvar för fastighetens vattenförsörjning och avlopp.
— Va—lagens normgivningsbemyndiganden i förhållande till rege- ringsformen.
— Möjligheten att med beaktande av huvudmännens och brukarnas särskilda intressen tillåta en mer fri avgiftssättning.
— Med beaktande av såväl huvudmannens som brukarens intressen se över bestämmelserna om betalning av avgifter och om preskription.
— Redovisningsregler för va—verksamheten. — Behovet av skilda prövningsvägar för olika beslut enligt va—la- gen.
Därutöver skall utredningen lämna förslag som främjar sådana nya tekniska lösningar för omhändertagande av avloppsvatten som står i samklang med naturens kretslopp och som tillgodoser det övergri- pande målet för en översyn av va—lagen.
5.2. Bakgrunden till lagstiftningen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar
I detta avsnitt behandlas översiktligt 1955 års och 1970 års va—lagar. Vidare redovisas i avsnittet ett par betänkanden och en rapport, som alla har behandlat grundläggande frågor i va—lagen. Avslutningsvis re- dovisas i avsnittet anläggningslagen (1973:1149), AL, och några av de förslag till ändringar i lagen som lämnats av Utredningen om översyn av lagstiftningen om enskilda vägar.
5.2.1 1955 års va—lag
Frågor kring vatten— och avloppsanläggningar var ännu långt in på 1900—talet sparsamt reglerade. Någon enhetlig reglering kom inte till stånd förrän på 1950—talet. Fram till dess behandlades frågorna i ett antal skilda författningar, av vilka 1918 års vattenlag, 1919 års hälso- vårdsstadga och byggnadslagstiftningen var de viktigaste. År 1946 uppdrog chefen för kommunikationsdepartementet åt en grupp sak— kunniga att se över frågor om bl.a. vattenförsörjning och avlopp. De sakkunniga avgav år 1951 ett betänkande (SOU 1951:26) som innefat- tade förslag till ny lagstiftning om vatten- och avloppsanläggningar.
Förslagen i betänkandet kom i väsentliga delar att ligga till grund för 1955 års lag (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar. Grunddragen i den lagen gäller alltjämt. Det finns därför skäl att redovisa lagens huvuddrag.
Ett av de främsta syftena med 1955 års va—lag var att reglera rätts- förhållandet mellan huvudmannen för en allmän va—anläggning och anläggningens brukare. Det gällde bl.a. fastighetsägarens anslutnings- rätt, dvs. när huvudmannen skulle vara skyldig att låta en fastighet an- slutas till va—anläggningen, och fastighetsägarens avgiftsskyldighet. Kommunen intog inte ställning av brukarens motpart, utan denna ställning gavs till den som var huvudman för en va—anläggning. Skälet till detta var enligt departementschefen att den nya lagstiftningen skulle vara tillämplig på alla större anläggningar (prop. 1955:121, 5. 54—55).
1955 års va—lag inleddes med definitionen att en allmän va—anlägg- ning var dels en sådan anläggning som omhänderhades av kommunen, dels en anläggning som omhänderhades av annan och som efter pröv- ning förklarats för allmän av länsstyrelsen (1 och 2 åå). Det ankom på kommunen att ombesörja eller tillse att en allmän anläggning kom till stånd inom område där vattenförsörjning och avlopp till förekomman- de av sanitär olägenhet måste ordnas i ett större sammanhang. För- summade kommunen sin skyldighet, kunde länsstyrelsen ålägga kom- munen att fullgöra skyldigheten (3 ©). Huvudmannen för den allmänna va—anläggningen bestämde anläggningens verksamhetsområde (5 5). Fastighet som låg inom verksamhetsområdet skulle anslutas till den allmänna anläggningen, om inte ändamålet med en anslutning med större fördel för fastigheten kunde vinnas på annat sätt. Begäran om anslutning kunde göras av både fastighetsägaren och huvudmannen. Vägrade motparten anslutning, kunde länsstyrelsen på begäran före- skriva att anslutning skulle ske. Om en fastighet som anslöts hade va—anordningar som kunde användas för anläggningen, var fastighets- ägaren skyldig att mot skälig ersättning låta dem införlivas med an- läggningen (8 g). Om en va—anordning blev onyttig genom anslutning- en till anläggningen, var huvudmannen i vissa fall skyldig att ersätta anordningen (9 Ö). Så länge behovet av anläggningen bestod var hu- vudmannen skyldig att svara för dess underhåll och funktion (10 5).
I lagen reglerades fastighetsägarens nyttjande av den allmänna an- läggningen. Anläggningen skulle brukas så att olägenhet inte uppstod
för andra till anläggningen anslutna fastigheter och huvudmannen. Hu- vudmannen hade i detta hänseende rätt att meddela de närmare före— skrifter som behövdes. Sådana föreskrifter skulle normalt underställas länsstyrelsens prövning (12 å). När så behövdes hade huvudmannen rätt att undersöka de anordningar som kopplades till anläggningen (11 å)-
Avgift fick tas ut av anslutna fastigheter (14—1655). Avgifterna skulle bestämmas enligt en taxa som utformades av huvudmannen och fick motsvara självkostnadema för anläggningens utförande, underhåll och drift. Avgifterna för de särskilda fastigheterna skulle i princip stå i skäligt förhållande till fastighetemas större eller mindre nytta av an- läggningen. Kostnader för avledande av vatten från allmänna platser inom område under stadsplan eller byggnadsplan fick täckas genom avgifter på tomter och andra för bebyggande avsedda fastigheter inom området. Avgiftsskyldighet fick uppdelas på engångsavgift och perio- diska avgifter. Om engångsavgiften var betungande med hänsyn till bl.a. fastighetens ekonomiska bärkraft, kunde avgiften uppdelas på år- liga inbetalningar under högst tio år. Ny ägare av fastighet svarade inte för avgift som förfallit till betalning innan tillträdesdagen (25 5).
Särskilda bestämmelser gavs för de anläggningar som någon annan än kommunen hade hand om. Sålunda kunde kommunen utse en till- synsman för en sådan anläggning (17 5) och länsstyrelsen kunde för- ordna en syssloman att sköta anläggningen i huvudmannens ställe och för hans räkning (18 å). Syssloman skulle förordnas om det med skäl kunde antas att viss eller vissa fastigheters intressen åsidosattes eller anläggningens angelägenheter försummades eller sköttes på ett mindre lämpligt sätt.
Tvist enligt lagen skulle prövas av allmän underrätt, om inte annat föreskrevs. Länsstyrelsen kunde sätta ut vite i samband med åläggande om anslutning till anläggning och vid fastställande av föreskrifter. Vite kunde också sättas ut i samband med åläggande för kommun att inrätta en allmän va—anläggning (21 ©).
1964 års vatten— och avloppsutredning
Va—lagen blev relativt snart föremål för en översyn. I direktiven till den utredning (1964 års va—utredning) som skulle utföra översynen uppmärksammades några frågor särskilt. För det första påpekades att det rådde delade meningar om räckvidden av lagens bemyndigande för
huvudman att meddela reglementariska föreskrifter och därmed sam- manhängande frågor. Vidare angavs att ett inte oväsentligt utrymme torde finnas för en avtalsmässig reglering av rättsförhållandet mellan huvudman och brukare vid sidan av den offentligrättsliga. Utredningen skulle behandla den närmare omfattningen av rätten att träffa sådana avtal och frågan om den rätten borde lagfästas. Utredningen skulle också se till att de reglementariska föreskrifterna inte lade hinder i vä- gen för att göra vissa byggnormer enhetliga. I direktiven angavs vidare att det torde förekomma att länsstyrelse och allmän domstol vid tvister mellan huvudman och brukare hade att avgöra samma eller likartade frågor. Utredningen skulle undersöka i vad mån ett enhetligt förfa— rande kunde åstadkommas. Utredningen borde dessutom undersöka om avgiftsreglema behövde jämkas och om reglerna om servisledning behövde arbetas om.
1964 års va—utredning lämnade år 1967 betänkandet Vatten och av- lopp (SOU l967:65). Utredningen föreslog en helt ny lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslaget innebar dock inte några väsentliga nyheter i grundläggande frågor om vad som är en allmän va—anläggning, hur en sådan anläggning skall utföras och om kommu- nens ansvar för att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Den viktigaste förändringen gällde i stället rättsförhållandet mellan huvud- mannen för en allmän va—anläggning och anläggningens brukare. Ut- redningen ville här markera rättsförhållandets privaträttsliga inslag. Utredningen förslog därför att rättsförhållandet mellan huvudmannen och brukaren skulle vara grundat på ett avtal om villkoren för rätten att bruka anläggningen. Avtalet skulle benämnas va—avtal. Det skulle grundas på taxa och allmänna bestämmelser, vilka skulle antas av hu- vudmannen.
Utredningen övervägde möjligheten att införa ett enhetligt förfaran- de för va—frågor. Den fann dock inte skäl att föreslå att gängse admi- nistrativa och judiciella förfaranden skulle frångås. Däremot föreslog utredningen ett alternativt förfarande inför en särskild instans, Statens va—nämnd. Prövningen förutsatte dock att parterna var ense om att tvisten skulle slitas av nämnden. Tanken var att allmänna bestämmel- ser och Va—avtal skulle kunna innehålla en klausul om att framtida tvister skulle avgöras av Va—nämnden.
Enligt 1955 års va—lag kunde huvudmannen meddela tekniska före— skrifter om fastighetemas va—installationer. I betänkandet föreslogs att
huvudmannens rätt att utfärda installationsbestämmelser skulle upp- höra. I stället skulle sådana bestämmelser meddelas av dåvarande Sta- tens planverk, motsvarande den ordning som gällde för byggbestäm- melser. Detta förslag avsågs bidra till införandet av enhetliga normer för fastighetemas va—installationer.
5.2.2 1970 års va—lag
Departementschefen anförde i prop. 1970:118 med förslag till lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (s. 93) att utredningens förslag visade att de ändringar och kompletteringar som behövde göras av den gällande lagen var av den omfattningen att det var motiverat att ersätta lagen med en ny lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar. Departementschefen angav dock att den nya lagen skulle be- handla i huvudsak samma ämnen som den gällande. Han var sålunda inte beredd att ta upp en längre gående samordning av lagstiftningen på va—området. De huvudfrågor som behandlades i propositionen av- såg rättsförhållandet mellan huvudman och brukare, huvudmans och brukares inbördes skyldigheter, taxa och avgifter, installationsbestäm- melser, installatörsrättigheter samt prövningsorgan.
Departementschefen (s. 95) delade inte de sakkunnigas bedömning att det privaträttsliga inslaget i rättsförhållandet mellan huvudman och brukare borde stärkas genom införandet av de s.k. va—avtalen. Det offentligrättsliga inslaget innebar enligt departementschefens mening att parternas avtalsfrihet i realiteten skulle bli mycket begränsad. I normalfallet skulle förhållandet mellan huvudmannen och brukaren helt komma att regleras genom de allmänna regler som finns i lagen och i huvudmannens taxa och allmänna bestämmelser. Möjligheterna att i dessa fall få till stånd en avvikande reglering var i allmänhet prak- tiskt taget obefintliga. Departementschefen fann mot bakgrund av detta att det var onödigt att knyta rättsförhållandet till ett avtal, eftersom samma resultat kunde nås genom en föreskrift att taxa och allmänna bestämmelser är bindande för parterna. Han uteslöt dock inte använ- dandet av avtal i de fall taxa och allmänna bestämmelser inte var till- lämpliga. Som exempel nämndes avtal rörande industriers och andra storförbrukares va—förhållanden.
Utredningen hade behandlat frågan om en tvångsanslutning skulle innebära även en skyldighet att faktiskt ansluta fastigheten till den all- männa anläggningen, inte bara en skyldighet att betala avgifter. Flera
remissinstanser förordade en sådan lösning. Utredningen hade dock funnit att en sådan regleringen i första hand hade sin plats i hälsovårds- lagstiftningen. Departementschefen (s. 100) delade utredningens be- dömning. Han fann också att termen anslutning kunde ge upphov till missuppfattningar. Särskilt tydligt märktes detta om anslutningsskyl- digheten även gällde obebyggda fastigheter. Han tillstyrkte därför ett förslag från utredningen att anslutningsbegreppet skulle ersättas av be- greppen skyldighet för huvudmannen att låta fastighetsägare bruka anläggningen och skyldighet för fastighetsägare att bidra till huvud— mannens kostnader för anläggningen.
Under utredningens gång hade övervägts om det fanns anledning att modifiera principerna för avgiftsuttagets storlek. En fråga som diskute— rades gällde beräkningen av s.k. intemränta. Utredningen ansåg att det fanns skäl för att förorda en mera strikt självkostnadsregel än den all- männa kommunala regeln. Departementschefen fann dock inte skäl att gå ifrån de principer som gällde i övrig kommunal verksamhet. Med hänsyn till detta fanns inte heller skäl att i lagen närmare precisera självkostnadsregelns innebörd. Självkostnadsprincipen kom i den nya lagen att uttryckas så att avgifterna inte får överstiga vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen.
En nyhet i 1970 års lag var att avgiftsskyldigheten också skulle om- fatta obebyggda fastigheter. Beträffande fördelningen av avgiftsskyl- digheten godtog departementschefen utredningens förslag att de gäl- lande detaljerade bestämmelserna kunde ersättas med en allmän regel om fördelning efter skälig och rättvis grund. Någon förändring i sak avsågs dock inte.
Frågorna om installationsbestämmelser och installatörsrättigheter hade behandlats utförligt av utredningen. Departementschefen uttalade (s. 109) med anledning av utredningens förslag och remisskritiken att det inte rådde något tvivel om behovet av tekniska bestämmelser rör- ande beskaffenheten av installationsenheter och utförandet av installa- tioner. Med hänsyn till det nära sambandet mellan de va—tekniska och byggnadstekniska inslagen inom byggnadsproduktionen fann departe- mentschefen att installationsbestämmelser för va—installationer skulle meddelas av dåvarande Statens planverk. Byggnadsnämndema fick uppdraget att kontrollera att fastighetemas va—installationer var god— tagbara från allmän hälsovårdssynpunkt och att de tillgodosåg skäliga anspråk på säkerhet, funktionsduglighet och ändamålsenlighet. Frågan
om installatörsrättigheter fördes däremot bort från lagen till de allmän- na bestämmelserna i byggnadslagstiftningen. I 1970 års va—lag inför- des också ett uttryckligt förbud för huvudmannen att bestämma vem som skulle ha rätt att utföra installationsarbete.
Genom 1970 års va—lag tillskapades en central nämnd — Statens va—nämnd — för prövning av tvister mellan huvudman och fastighets- ägare. Va—nämnden fick exklusiv behörighet att pröva dessa mål som första instans. Nämnden skulle bestå av en ordförande och fem övriga ledamöter. Ordföranden skulle vara jurist med domarerfarenhet. En övrig ledamot skulle ha särskild sakkunskap inom va—tekniska frågor. Av de övriga ledamöterna skulle två vara väl förtrogna med skötsel av va—verk och två med va—förhållanden som avser bostadsfastigheter och annan bebyggelse. Förfarandet hos nämnden skulle vara dom- stolsliknande, men ha friare former än en domstolsprocess. I likhet med vad som gällde för hyresnämndema fick va—nämnden vidsträckta medlande funktioner. På inrådan från Lagrådet kom besvärsreglema att utformas så att Va—nämndens beslut överklagas hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol.
5.2.3. Lagstiftning efter år 1970
Va—lagen har till största delen behållits oförändrad sedan den infördes år 1970. Några ändringar i sak bör dock noteras.
I samband med införandet av lagen (1976:838) om allmänna fjärr- värrneanläggningar bröts år 1976 bestämmelserna om Statens va—nämnd ut från va—lagen till en särskild lag, lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.
Genom 1970 års va—lag infördes en avgiftsskyldighet för sådana obebyggda fastigheter som enligt dåvarande stadsplan eller bygg— nadsplan var avsedda för bebyggelse. I följdlagstiftningen till plan- och bygglagen (1987:10); PBL, infördes en regel som i vissa fall ger kommunen skyldighet att betala tillbaka engångsavgiften om fastig- hetsägaren, på grund av att han vägras bygglov, inte kan använda fas- tigheten så som förutsattes när avgiften betalades.
Av EG:s direktiv 85/337/EEG om bedömningar av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT nr L 175 av 5.7.1985, s. 40) framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upp- rättas vid vissa slag av projekt som kan antas få en betydande påverkan på miljön. Regeringen behandlade EG:s direktiv i 1990 års miljöpoli-
tiska proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91 :90). Genom ett till- lägg i va—lagen infördes år 1994 krav på upprättande av en miljökon- sekvensbeskrivning även beträffande allmänna va—anläggningar, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (SFS 1992:1542).
För att skapa ökade möjligheter att återföra avloppsslammet till kretsloppet infördes år 1993 skärpta krav på såväl utförande och drift av den allmänna anläggningen som brukande av anläggningen (SFS 19931417).
Avgifter i va—lagen
I de tilläggsdirektiv som regeringen beslutade i maj 1995 angavs bl.a. att utredningen med beaktande av huvudmännens och brukarnas sär- skilda intressen skulle belysa möjligheterna att tillåta en mer fri av— giftssättning och att utredningen skulle se över bestämmelserna om betalning av avgifter.
Svenska vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) föreslog att några särskilt angelägna frågor skulle behandlas med förtur. Det gällde bl.a. fördelning av avgiftsuttaget vid knapphet på resurser och förskott på anläggningsavgift.
Frågorna behandlades under hösten 1995 av Miljödepartementet i promemorian Avgifter i va—lagen (Ds 1995:71). I promemorian läm- nades förslag som syftade till att ge huvudmannen ökade möjligheter att använda särtaxa för anläggningsavgift, möjlighet att använda sä- songstaxa samt rätt att ta ut förskott på brukningsavgift. Promemorian remitterades till ett 60—tal instanser. Samtidigt remitterades även en promemoria som huvudsakligen behandlade vissa frågor om förfaran- det hos Statens Va—nämnd.
Regeringen lade i mars 1996 fram propositionen Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 1996 (bet. 1995/96zBoU12, rskr. 1995/96:268).
Huvudmannen skall inte vara skyldig att låta en fastighet kopplas till den allmänna va—anläggningen innan anläggningsavgiften har betalats. Ändringen avser att lösa problemet med att fastighetsägarens bruk- ningsrätt gäller oberoende av om anläggningsavgiften är betald. Vidare skall huvudmannen få möjlighet att differentiera anläggningsavgiften, om kostnaden för viss fastighets eller vissa fastigheters vattenförsörj-
ning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsom- rådet. Slutligen skall huvudmannen i vissa fall få möjlighet att diffe— rentiera även brukningsavgiften. Om det med hänsyn till vattenför- sörjningen, till behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va—anläggning, får perio- diska avgifter för den delen av året bestämmas med tillämpning av en taxenivå, som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för hu- vuddelen av året. Ändringen innebär således att huvudmannen i vissa fall får rätt att använda en s.k. säsongstaxa som bl.a. ger utrymme för en form av knapphetsprissättning. Lagen innehåller dock en takregel som begränsar huvudmannens möjlighet att bestämma nivån på avgif- ten. Regeringen angav i propositionen (s. 19—20) att den var medveten om att detta begränsade säsongstaxans styrande effekt. Regeringen farin dock mot bakgrund av att taxan skulle tillämpas vid även sådana enskilda anläggningar som hade allmänförklarats att det fanns anled- ning att begränsa huvudmannens möjligheter att differentiera taxan.
5.2.4. Utredningsförslag i övrigt under 1990—talet
Avgiftsutredningen
Aviftsutredningen lämnade under åren 1990—1991 tre betänkanden. I det första betänkandet, Den kommunala självkostnadsprincipens grän- ser (SOU l990:107), behandlades bl.a. frågan om självkostnadens roll i kommunal verksamhet. Utredningen gjorde en utförlig redovisning av självkostnadsprincipens tillämpning inom olika kommunala verk- samheter. Slutsatsen var bl.a. att självkostnaden inte fungerade som ett styrmedel för en effektiv resursanvändning. Med hänsyn till abonnen- tema fanns ändå skäl att behålla en modifierad självkostnadsprincip inom viss monopolverksamhet.
I det andra betänkandet, Effektiva avgifter — resursstyrning och finansiering (SOU 1991:110), redovisades principer om en effektiv prissättning som skulle skapa förutsättningar för en bättre teknisk ut- veckling och ökad kostnadseffektivitet. Utredningen lämnade en prin- cipskiss till en lag om avgifter i vissa verksamheter. I lagen behandla- des grundläggande principer för kommunal avgiftssättning. Enligt en generalklausul skulle avgifterna bestämmas så att de ledde till ett sam-
hällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande. Grundläggande kriterier var att avgifterna skulle ge en korrekt prissignal, vara korrekta över ti- den och bestämmas med utgångspunkt i de för verksamheten nödvän- diga kostnadema. Utredningen föreslog också inrättandet av en av- giftsdomstol.
Det tredje betänkandet, Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 1991:111), var egentligen en bilaga till det and- ra betänkandet. I det tredje betänkandet gjordes en beskrivning av några avgiftsområden, bl.a. vattenförsörjning och avlopp, samt redo- visades remissyttrandena över det första betänkandet.
Avgiftsgruppen
Civildepartementet tillsatte i april 1992 en arbetsgrupp om avgifter i kommunal verksamhet. Gruppen antog namnet Avgiftsgruppen. Enligt direktiven hade gruppen till uppgift att med utgångspunkt i Avgiftsut- redningens betänkanden lägga fram förslag till avgiftssättningen inom i första hand kommunernas tekniska områden. Avgiftsgruppen redovi- sade sina överväganden och förslag i betänkandet Avgifter inom
kommunal verksamhet — förslag till modifierad självkostnadsprincip
(Ds 1993:16).
1 betänkandet föreslogs bl.a. en modifierad självkostnadsprincip som skulle öppna möjligheten för kommunerna att ta ut avgifter som kan användas för att finansiera nödvändiga investeringar i syfte att minska miljöbelastningen och att påverka konsumtionsmönstret i mil- jövänlig riktning. Vidare föreslogs att avgifter skulle få bestämmas så att avgiftssättningen främjade ett effektivt resursutnyttjande. Avgifter som bestämdes på detta sätt skulle kunna få medföra att verksamheten gav både överskott och underskott. Uppkomna överskott skulle inte få användas i annan verksamhet än den i vilken avgiften upptagits. Av- giftsgruppen gjorde också allmänna uttalanden om möjligheterna att differentiera avgifterna med hänsyn till att produktionskostnadema skulle öka.
Avgiftsgruppen pekade på ett antal förändringar som borde göras i va—lagen, bl.a. om knapphetsprissättning på vatten och möjligheten att ta ut särskilda avgifter vid förorenat avloppsvatten. Avgiftsgruppen angav i betänkandet att man skulle presentera förslagen till ändringar i va—lagen i ett särskilt betänkande.
Delar av Avgiftsgruppens förslag behandlades i propositionen Lokal Demokrati (prop. 1993/94:188). Regeringen föreslog där att självkost- nadsprincipen skulle införas i kommunallagen. Regeringen anförde bl.a. följande (5. 81). Innebörden av självkostnadsprincipen skall vara att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. Denna innebörd återspeglar i huvudsak det gällande rättsläget. Det bör betonas att principen inte utgör något hin- der mot att kommunal verksamhet effektiviseras. Det ligger tvärtom helt i linje med självkostnadsprincipens syfte att endast verkligt moti- verade kostnader får läggas till grund för avgiftsuttaget.
Bestämmelsen om självkostnadsprincipen infördes i kommunalla- gen som en ny paragraf, 8 kap. 3 b & (SFS 1994:670).
Rapport med förslag till ny lag om allmänna va—anläggningar
I maj 1994 lämnade en referensgrupp till Avgiftsgruppen ett förslag till en ny lag om allmänna va—anläggningar. Referensgruppens förslag remitterades till ett 40—tal instanser.
Regeringen angav i tilläggsdirektiven att de grundläggande princip- erna om taxa, avgifter och redovisning som angetts i Referensgruppens förslag till ny va—lag, tillsammans med remissyttrandena skall bilda utgångspunkter för utredningens fortsatta arbete (Dir 1995190). Grup- pens förslag i fråga om taxa, avgifter och redovisning finns redovisade i bilaga 6. Här redovisas förslagen endast i korthet.
Referensgruppen tog först upp självkostnadsprincipen, dvs. den princip som innebär att huvudmannen inte får ta ut högre avgifter än vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Referensgruppen fann inte skäl att föreslå några förändringar av den principen. Det främsta skälet var att ett uttag av avgifter utöver kost— naderna för anläggningen, skulle utgöra en form av beskattning.
Beräkning av självkostnaden borde enligt Referensgruppen ske med utgångspunkt i det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet. Till närmare vägledning för självkostnadsberäkningen anfördes att såväl fasta och rörliga kostnader som direkta och indirekta kostnader i och för sig skulle kunna ingå i beräkningsunderlaget. Avgörande var dock ytterst vad kostnaderna avser. I princip borde samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från affärsmässig syn- punkt få läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Därvid före-
slogs bl.a. att utvecklingskostnader skulle få läggas till grund för av— giftsuttaget. Referensgruppen fann att begreppet nödvändiga kostnader i 24 å va—lagen borde bytas ut mot kostnader som har ett naturligt samband med verksamheten och som är motiverade med hänsyn till va—verksamhetens art, ändamål och omfattning.
Beräkning av kapitalkostnader behandlades utförligt. Gruppen gjor- de i denna del en redovisning av rättsläget. Särskilt behandlades de frågor som under det senaste decenniet varit föremål för prövning, bl.a. Högsta domstolens avgörande i NJA 1988:457, det s.k. trumslagarmå- let.
I fråga om fördelningen av avgiftsskyldigheten föreslog Referens- gruppen att den s.k. sociala kostnadsfördelningsprincipen eller nytto- principen skall överges. Nyttoprincipen, som i huvudsak innebär att det är fastighetemas nytta av den allmänna anläggningen som skall ligga till grund för fördelningen av avgifter, uttrycks i 25 & va—lagen så att avgiftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Enligt Referensgruppens mening hindrar denna regel att avgifterna an- vänds som styrmedel för att påverka va—abonnenternas förbrukning av va—tjänstema. Enligt gruppens mening borde kostnadsskillnader för att tillhandahålla olika prestationer alltid kunna få genomslag i avgifts- sättningen. Under vissa omständigheter borde såväl marginalkostnads- prissättning som knapphetsprissättning kunna godtas.
Möjligheten att under viss tid få bygga upp överskott genom uttag av högre avgifter borde enligt Referensgruppen öka. Förutom vid till- lämpning av marginal- och knapphetsprissättning skulle ett högre av- giftsuttag kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Självkostnaden skulle därför få betraktas över tiden.
Vid remissbehandlingen av Referensgruppens rapport bemöttes för- slagen övervägande positivt från kommunalt håll. Ett antal instanser, Vattenöverdomstolen, Statens va—nämnd, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Villaägareförbundet, avstyrkte dock att förslaget lades till grund för lagstiftning.
5 .3 Anläggningslagen
Enligt AL kan inrättas en anläggning som är gemensam för flera fas— tigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 5). Lagen innehåller ingen uppräkning av godtagbara slag av
anläggningar. Till de vanligaste anläggningarna hör emellertid vägar, va—anläggningar, va—ledningar, grönområden, parkeringsområden, centralantenn och belysning. Fråga om inrättande av en gemensam- hetsanläggning prövas vid en anläggningsförrättning, som handläggs av lantmäterimyndigheten (4 5).
Lagen gäller inte när fråga om inrättande av en gemensamhetsan- läggning kan prövas av domstol eller annan myndighet enligt bestäm- melser i annan lag än enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), F BL. Lagen gäller inte heller allmän vatten- och avloppsanläggning (1 8).
Till skydd för den enskildes intressen ges i 5—7 åå villkor för inrät- tande av en gemensamhetsanläggning. Villkoren innebär att en gemen- samhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsent- lighetsvillkoret), att anläggningen får inrättas endast om fördelarna av ekonomisk eller annan art överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför (båtnadsvillkoret) samt att ägarna av de fastighe- ter som skall delta i anläggningen inte mera allmänt motsätter sig åt- gärden och har beaktansvärda skäl för det (opinionsvillkoret). Opi- nionsvillkoret gäller dock inte, om behovet av anläggningen är syn— nerligen angeläget.
Till skydd för allmänna intressen gäller att inom område med de- taljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensam- hetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna (9 5). Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Plansynpunkter skall beaktas även när det gäller att inrätta en gemensamhetsanläggning utom detaljplaneom- råde (10 8). Som en generell bestämmelse till skydd för allmänna in- tressen gäller att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om olä- genhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse. Undantag gäller dock om anläggningen är till övervägande nytta från allmän synpunkt (11 å). Bevakningen av de allmänna intressena ligger i första hand på lantmäterimyndigheten som har skyldighet att samråda med andra myndigheter (21 å). I vissa fall krävs ett särskilt medgivande från den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet för att få inrätta en gemensamhetsanläggning (23 å)-
Mark eller annat utrymme för gemensamhetsanläggning får tas i an- språk på fastighet som deltar i anläggningen eller på annan fastighet,
om det inte orsakar synnerligt men för fastigheten. Större utrymme får dock inte tas i anspråk än som behövs med hänsyn till fastigheter som kan anslutas enligt det s.k. väsentlighetsvillkoret i 5 &. Även om upplå- telse av utrymmet skulle orsaka synnerligt men är fastigheten skyldig att avstå utrymmet, om anläggningen behövs för ett större antal fastig- heter eller av annan orsak är av väsentlig betydelse från allmän syn- punkt (12 å). Fastighetsägaren kan i detta fall begära inlösen av fas- tigheten eller del av denna. Upplåtelsen av rätt till utrymme innefattar rätt att vidta alla de åtgärder som behövs för anläggningens utförande, underhåll och drift.
I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen gäller 5 kap. 10—12 åå FBL (13 5). Det innebär att ersättningen bestäms enligt reg— lerna i 4 kap. expropriationslagen (19722719) med vissa särskilt angiv- na undantag. Det viktigaste undantaget är att vinstfördelning i vissa fall skall ske mellan den som avträder och den som tillträder marken.
En gemensamhetsanläggning och utrymmet för denna är samfälld för de fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningen (14 5). I be- greppet fastighet ingår tomträtt och byggnad eller annan anläggning på ofri grund. Samfälligheten är sakrättsligt knuten till delägarfastigheter- na och inte till de enskilda fastighetsägarna.
Vid förrättningen skall andelstal bestämmas för både utförande och drift. Grunderna för fördelning av kostnaderna för anläggningens utfö- rande bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen (15 5 första stycket). Med nytta avses den värdehöjning som anläggningen medför, minskad med enskilda fullföljdskostnader, omställningskostnader och anpassningsförluster (se prop. 1973: 160 s. 154). Möjlighet finns att ta hänsyn till andra fak— torer än nyttan eftersom denna i vissa fall kan vara svår att fastställa. Bedömningarna kan sålunda baseras på i vilken utsträckning en an- läggning faktiskt används. Grunden för fördelningen av kostnaderna för anläggningens drift och underhåll skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheterna be- räknas komma att använda anläggningen (15 å andra stycket). Även för dessa kostnader finns det alltså utrymme för att beakta andra fakto- rer än den beräknade användningen. Hänsyn skall enligt förarbetena endast tas till stadigvarande förhållanden som hänger samman med fastighetens utnyttjande för sitt ändamål.
Rätt att begära förrättning har i första hand fastighetsägare som skall delta i anläggningen, kommun och hyresgästorganisation. I vissa fall har bl.a. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och en samfällighets- förening initiativrätt. Med fastighetsägare jämställs bl.a. innehavare av tomträtt eller annan lös egendom som enligt 2 5 skall behandlas som fastighet.
Frågan om en gemensamhetsanläggning skall inrättas prövas vid förrättning, som normalt handläggs av lantmäterimyndigheten. I fråga om förfarandet vid förrättningen hänvisar lagen till 4 kap. 1—24 och 27—40 åå samt 6 kap. 6 och 7 åå FBL.
Om det inte finns hinder mot att bilda gemensamhetsanläggningen, skall lantmäterimyndigheten meddela ett anläggningsbeslut (24 5). I beslutet skall anges bl.a. anläggningens ändamål, läge och huvudsak- liga beskaffenhet, kretsen av deltagande fastigheter, upplåtet utrymme för anläggningen, tid för anläggningens bestånd och tid för utförande. I anläggningsbeslutet får också anges behövliga föreskrifter i fråga om anläggningens utförande och drift samt deltagande fastigheters andels- tal för utförande och drift.
Förrättningshandläggningen upphör enligt 4 kap. 29 & FBL genom att lantmäterimyndigheten i ett avslutningsbeslut förklarar att förrätt- ningen är avslutad. Innan dess skall ersättningsfrågoma ha avgjorts och allt annat som hör till handläggningen ha utförts. Hur förrättnings- kostnadema skall fördelas skall beslutas senast när förrättningen avslu- tas eller ställs in.
Om en gemensamhetsanläggning inte utförts inom den tid som be- stämts i beslutet är anläggningsbeslutet förfallet. Anläggningsbeslutet förfaller också om ersättning för upplåtet utrymme eller inlöst område inte betalts till fullo inom viss tid (33 å). Lantmäterimyndigheten kan besluta om förlängning av tidsfristema om det finns särskilda skäl.
Inträder ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på fråga som prövats vid förrättning kan frågan omprövas vid ny förrättning. Även utan att sådana förhållanden inträtt får ny förrättning äga rum, om det vid tidigare avgörande föreskrivits att frågan skall omprövas efter viss tid eller om i annat fall ett klart behov av omprövning framkommit (35 å). Vid omprövningen får inte beslutas om sådan ändring i del- ägarkretsen eller fastighets andelstal att avsevärd olägenhet uppkom- mer från allmän eller enskild synpunkt.
Delägarna kan träffa överenskommelse om att fastighet skall inträda i eller utträda ur samfälligheten eller att en fastighets andelstal skall ändras. Om överenskommelsen godkänns av lantmäterimyndigheten, får den samma verkan som beslut vid en ny förrättning. Ett godkän— nande får bara lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen inte strider mot AL (43 8).
E VL—utredningens förslag
Utredningen om översyn av lagstiftningen om enskilda vägar, EVL—utredningen, lämnade i mars 1996 betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46). Utredningen föreslår att lagen (1939:608) om enskilda Vägar, EVL, skall upphöra. Skälet är bl.a. att de frågor som regleras i lagen till stor del också regleras i AL och lagen (1973:1150) om för- valtning av samfälligheter. Flertalet tätortsvägar inrättas numera med stöd av AL. Utredningen föreslår att de bestämmelser i EVL som be— höver behållas skall införas i AL.
EVL—utredningen har under utredningsarbetet uppmärksammat olika problem vid tillämpningen av AL. Utredningen föreslår därför en del ändringar i lagen, som är avsedda att göra tillämpningen smidigare.
En sådan ändring gäller att lantmäterimyndigheten i samband med en förrättning skall kunna föreskriva att styrelsen för en samfällighets- förening får på närmare angivet sätt besluta om den ändring av andels- tal som påkallas av att fastighetens användningssätt stadigvarande änd- ras (24 å).
Enligt de nuvarande bestämmelserna går det i praktiken inte att få till stånd ett genomförande av ett anläggningsbeslut, om en majoritet av delägarna är emot och därför underlåter att vidta de åtgärder som behövs. Utredningen föreslår därför att det skall finnas en möjlighet att tillsätta en syssloman som skall överta de befogenheter som annars tillkommer delägarna (33 ä ä). Beslut om syssloman skall fattas av lantmäterimyndigheten.
5.4. Överväganden om reformbehov
5.4.1. Den framtida utbyggnaden för vattenförsörjning och avlopp
Utbyggnaden av va—nätet har kommit långt. Under det senaste halv- seklet, särskilt åren fram till 1980—talet, har utbyggnadstakten varit
hög. I dag betjänas i princip samtliga tätorter av någon form av allmän va—anläggning. Den utbyggnad som pågår i dag och som kan förväntas ske i framtiden omfattar emellertid främst mera begränsade områden som exploateringsområden, äldre fritidshusområden i tätorternas när- het som omvandlas för permanentboende och rena fritidshusområden.
Utbyggnaden i sådana områden går av många skäl betydligt lång- sammare än den tidigare utbyggnaden. Skälen kan vara att bebyggelse- förhållandena på platsen är svåra, att området är avlägset eller otill- gängligt beläget i förhållande till befintlig va—anläggning eller att om- rådet har en övervägande del fritidshus där ägarna har ett begränsat in— tresse av en anslutning till en allmän va—anläggning. Ett annat skäl till den lägre utbyggnadstakten är att kommunerna får allt mer begränsade möjligheter att använda skattemedel för utbyggnaden av va—nätet. Denna utveckling kan antas fortsätta. Det innebär att den framtida ut- byggnaden för vatten och avlopp i hög grad kommer bli finansierad via avgifter.
Bebyggelseutvecklingen är inte jämn över hela Sverige. Nya regio- ner växer till medan andra stagnerar eller t.o.m. avfolkas. Motsvarande gäller även på kommunal nivå. Vissa delar av kommunen expanderar medan andra går tillbaka. Denna omflyttning ändrar förutsättningama för kommunens va—verksamhet. Inom områden där utbyggnad och drift skett inom ramen för den kommunala va—verksamheten, skulle behovet av va—försörjning numera kunna lösas genom att fastighetsäg- arna i samverkan driver anläggningen. Problemet är dock att va—lagen inte ger utrymme för att begränsa en allmän anläggnings verksamhets- område, inte ens om behovet av en gemensam va—försörjning inte längre gör sig gällande. Möjligheten att inskränka verksamhetsområdet är än mindre i områden där det fortfarande finns ett behov av en ge- mensam va—försörjning, även om behovet med större fördel kan tillgo- doses genom att fastighetsägarna samverkar om va—försörjningen.
Va—lagen utformades med utgångspunkt i de förhållanden som rådde under l950— och 1960—talen, då det primära var att skapa förut— sättningar för en utbyggnad av de allmänna va—anläggningama. Va—lagstiftningen behöver anpassas så att den uppfyller dagens krav på flexibilitet och en rationell verksamhet.
Från bl.a. Svenska kommunförbundet har framförts önskemål om att lagstiftningen på va—området skall utformas med hänsyn till behovet av ett effektivt utnyttjande av va—verkens resurser och en i övrigt ra-
tionell drift. Kommunförbundet har därvid ifrågasatt om kommunens skyldighet alltid behöver gälla tillskapandet av en allmän anläggning, även om en annan lösning är lika rationell. Det primära bör enligt för— bundet vara att hälsoskyddskraven tillgodoses på det sätt som är mest rationellt.
Från enskilda kommuner har liknande önskemål framförts. Enligt den kritiken styr den nuvarande ordningen valet av teknik. Genom att kommunens skyldighet gäller tillskapandet av en allmän anläggning motverkas eller t.o.m. förhindras olika tekniska lösningar som bygger på småskalighet och lokalt omhändertagande av avlopp. Genom kravet på en allmän anläggning kvävs också det lokala engagemanget för att lösa problemen på ett resurssnålt och kretsloppsanpassat sätt.
VAV har anfört att flertalet kommunala va—huvudmän på intet sätt motsätter sig olika småskaliga lösningar som bygger på en anpassning till lokala förhållanden. Det har tvärtom förekommit att enskilda kommunala huvudmän stött en sådan utveckling, t.ex. i samband med utförandet av va—anläggningar i s.k. ekobyar. Enligt VAV är dock erfa— renheterna av sådana anläggningar blandade. Verksamheten i de s.k. ekobyama bygger ofta på ett lokalt engagemang från de boende. Om försöken inte slår väl ut på grund av att de valda va—systemen är otill— räckliga eller att de boendes engagemang minskar, har kommunen kvar den grundläggande skyldigheten att ordna en tillfredsställande va—för- sörjning. Att i det skedet ansluta området till den kommunala anlägg— ningen kan vara betydligt mera kostsamt än om området hade anslutits direkt vid exploateringen. Till det kommer att investeringarna i den ti— digare anläggningen blir helt eller delvis onyttiga. Erfarenheterna från tidigare försök med lokala anläggningar har enligt VAV lett till att många kommuner i dag motsätter sig nya försök, om det finns en risk för att kommunen skall behöva ingripa i ett senare skede. För att öka möjligheterna att få till stånd lokala anläggningar anser VAV att det är angeläget att det kommunala ansvaret inte skall kunna aktualiseras om fastighetsägarna tagit ett eget ansvar för utförande och drift av den lo— kala va—anläggningen.
De uppgifter som framkommit under utredningens gång bekräftar de problem som regeringen uppmärksammat i direktiven. Problemen är huvudsakligen av tre slag, nämligen
dels att kommunens ansvar enligt 2 & va—lagen är begränsat till skyddet för hälsan,
dels kravet i 25 va—lagen att kommunen skall ordna en allmän va—anläggning, trots att en enskild anläggning enligt t.ex. AL är mer rationell,
dels bristerna i samordningen mellan va—lagen och AL som inte sällan medför att det saknas någon som är ansvarig för att en gemen— sam eller allmän va—anläggning kommer till stånd.
Kommunens ansvar för hälsoskyddet
Syftet med att inrätta en vatten- och avloppsanläggning kan bl.a. vara att tillgodose ett områdes behov av vattenförsörjning eller att rena om— rådets avloppsvatten för att förhindra smittspridning eller nedsmuts- ning av närbelägna sjöar och vattendrag. Mot bakgrund av de skiftande syften som kan ligga bakom inrättandet av en va—anläggning, framstår det som alltför begränsat att kommunens ansvar enbart skall gälla häl- soskyddet, detta särskilt om va—försörjningen inte är säkerställd enligt någon annan lagstiftning.
En inte ovanlig situation i t.ex. fritidshusområden är att fastighe- terna inte har längre gående rening av avloppsvattnet än en slamavskil— jare eventuellt kombinerad med någon form av infiltrationsanläggning. Är bebyggelsen inte alltför tät torde detta inte leda till några hälso- problem. Däremot är det inte uteslutet att denna form av avloppsrening kan påverka miljön, eftersom reningsmetoden inte är effektiv när det gäller att ta hand om näringsämnen som kväve och fosfor. Om fritids- området är beläget så att näringsämnena via vattendrag transporteras till kustområden eller sjöar som har problem med övergödning, torde det med hänsyn till skyddet för miljön vara nödvändigt med en va—an- läggning som kan klara en längre gående rening.
Kravet att inrätta en allmän va—anla'ggning
Av 2 & va—lagen framgår att kommunen skall sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Problemet i sammanhanget är att kommunen skall se till att den anläggning som skall komma till stånd skall vara allmän. Kravet har av enskilda kommuner ansetts in— nebära att anläggningen måste vara kommunal, direkt eller indirekt genom ett kommunalt bolag. Tolkningen är inte helt korrekt. Det finns inget krav på att kommunen måste utföra och driva va—anläggningen, endast att kommunen skall se till att den kommer till stånd. Praktiskt
har dock kommunerna visst fog för sin inställning. Som redovisas nedan saknar kommunen instrumentet som säkerställer att en va—anläggning i annat än kommunal regi verkligen kommer till stånd. Det kan föra med sig att kommunen helt enkelt inte vågar släppa fram lokala, kretsloppsanpassade lösningar därför att man vet att om det 10- kala initiativet misslyckas så ligger ansvaret kvar hos kommunen. Om kommunen vill vara på den säkra sidan, kan det vara oklokt att låta fastighetsägarna i området ta ansvaret för va—försörj ningen, t.ex. i form av en gemensamhetsanläggning, även om fastighetsägarna kunde sköta va—försörjningen mycket billigare. De nuvarande reglerna tillgodoser således inte behovet av flexibla och rationella lösningar.
Samordningen mellan va—lagen och AL
Om kommunen finner att det är mest rationellt att va—försörjningen in- om ett område sköts av fastighetsägarna i samverkan, t.ex. genom en gemensamhetsanläggning, har kommunen endast begränsade möjlig- heter att få till stånd en sådan anläggning. Oavsett om kommunen väl- jer att i en detaljplan meddela bestämmelser om principer för en ge- mensamhetsanläggning eller att direkt ansöka hos lantmäterimyndig- heten om inrättande av en sådan anläggning, kan diskussioner uppstå om va—frågan lämpligen bör lösas genom en gemensam enskild an- läggning eller som en allmän anläggning. Det saknas således möjlighet till ett klargörande beslut i den frågan, vilket i sin tur kan innebära att en förrättningsprocess blir lång och kostsam och kanske ändå slutar i konstaterandet att en anläggning inte kan inrättas.
Vare sig anläggningen prövas i fastighetsplan eller prövas direkt vid förrättningen, med eller utan ett föregående principiellt ställningsta- gande i en detaljplan, skall villkoren för inrättande av en gemensam- hetsanläggning i 5—7 åå AL vara uppfyllda. Av dessa villkor är det främst väsentlighetsvillkoret som sätter gränsen för att åstadkomma gemensamma lösningar, eftersom en fastighet som redan har en egen fungerande anläggning inte kan åläggas att delta i den gemensamma lösningen. Till de problem som är knutna till väsentlighetsvillkoret bör även fogas att AL, till skillnad mot va—lagen, saknar bestämmelser om ersättning för anordning som blir onyttig till följd av att en gemensam- hetsanläggning kommer till stånd.
Även om det finns ett allmänt intresse av att va—försörjningen i om- rådet ordnas på ett ändamålsenligt sätt, saknas det således ofta möjlig- heter att åstadkomma en rationell lösning av områdets va—problem.
5.4.2 Verksamhetsområde
I det föregående avsnittet har vi något berört vissa problem som är för- knippade med att ett verksamhetsområde inte kan inskränkas. I detta avsnitt behandlar vi formerna för beslut om verksamhetsområde samt utvecklar de problem som är förknippade med att ett verksamhetsom- råde inte kan inskränkas.
En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas ge- nom den allmänna anläggningen. Gränsen för området bestäms av hu— vudmannen för anläggningen.
Huvudmannens beslut om gräns för verksamhetsområdet får ome— delbara konsekvenser, eftersom beslutet är en direkt förutsättning för att bestämmelserna om fastighetsägarens brukningsrätt och avgifts- skyldighet skall vara tillämpliga. För en fastighetsägare inom det ny- bildade verksamhetsområdet kan huvudmannens beslut få långtgående ekonomiska konsekvenser. När huvudmannen har upprättat en förbin- delsepunkt i fastighetens närhet, blir fastighetsägaren skyldig att betala avgifter till huvudmannen. För ägare till bebyggda fastigheter kan det vara fråga om en anläggningsavgift i storleksordningen 100 000 kr och därefter brukningsavgifter i storleksordningen 4 OOO—6 000 kr per år.
Huvudmannens beslut om verksamhetsområde är för sin giltighet inte beroende av att det har getts publicitet eller ens att fastighetsägar— na har meddelats beslutet. Beslutet träder omedelbart i kraft. Va—lagen innehåller nämligen inga bestämmelser som ger fastighetsägaren rätt att överklaga beslutet om verksamhetsområde. Fastighetsägaren kan inte i något avseende påverka verksamhetsområdets gränser, vare sig utvidgning eller inskränkning av området.
Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av ett beslut om verk- samhetsområde, är det tveksamt att beslutet skall kunna fattas av nå- gon annan än en myndighet. Det får också anses tveksamt att ett beslut som så påtaglig berör den enskildes ekonomiska förhållanden inte kan bli föremål för prövning av en domstol. Den omständigheten att flerta- let huvudmän utgörs av en kommun, vars beslut kan laglighetsprövas av en förvaltningsdomstol, ändrar inte den bedömningen.
Inskränkning av ett verksamhetsområde
Huvudmannens beslut om verksamhetsområde kan endast förändras på det sättet att området utvidgas. Va—lagen innehåller inga bestämmelser som ger huvudmannen rätt att minska området. Uttalanden i förarbe— tena till 1955 års lag får uppfattas så att denna begränsning var avsedd som skydd för att fastighetsägaren inte skulle kunna uteslutas från den allmänna va—anläggningen (jfr. prop. 1955:118 5. 121). I betänkandet Vatten— och avlopp (SOU l967:65) uttalade 1964 års va—utredning att ett förhållande som en gång etablerats inte skall kunna bringas att upp- höra annat än under speciella förhållanden. Enligt ett avgörande år 1991 av Vattenöverdomstolen (DTva 10) bör dock ett verksamhets— område kunna inskränkas beträffande de fastigheter där frågan om in— koppling på det allmänna va—nätet inte har aktualiserats.
Från kommunalt håll har hävdats att möjligheterna att inskränka verksamhetsområdet är alltför begränsade. Detta medför att det saknas möjlighet att rätta till de brister i ett områdes utformning som upp- kommit genom t.ex. en förändrad bebyggelseutveckling. I avflytt— ningsområden kan det innebära att en kommunal huvudman tvingas att fortsätta driva en allmän anläggning trots att drift i annan form är mer rationell. Den nuvarande ordningen kan därför inte anses tillgodose det behov av flexibilitet som är fordras för en rationell va—verksamhet.
5.4.3 Taxa och allmänna bestämmelser
Va—lagen innehåller flera bestämmelser som innefattar en rätt för hu- vudmannen för en allmän va—anläggning att meddela bestämmelser som kan anses vara av normkaraktär. Det gäller i första hand huvud- mannens rätt att utforma taxa och rätt att meddela allmänna bestäm- melser för anläggningens brukande.
Va—lagens bestämmelser om rätten att meddela allmänna bestäm— melser och taxa har kommenterats av Håkan Strömberg, Normgiv- ningsmakten, 2:a uppl. år 1989, s. 32.
Villkoren för brukande av allmänna va—anläggningar fastställs ensidigt av huvudmannen genom allmänna bestämmelser och taxa, som gäller mot fastighetsägarna helt oberoende av deras samtycke (se bl.a. prop. 1975/761149 s. 78, där lagreglemas ”starkt offent— ligrättsliga karaktär” framhålles). Kretsen av nyttjare kan vara mycket stor, och det finns därför ingen anledning att ifrågasätta
dessa reglers generella karaktär. Huvudmannen kan vara antingen en kommun eller ett enskilt rättssubjekt (i senare fallet förutsätts även beträffande vatten- och avloppsanläggningar att anläggningen har förklarats för ”allmän”). Man tvingas därför att betrakta de allmänna bestämmelserna och taxan som uttryck för privat rättsbildning trots karaktären av ensidiga diktat, om man inte vill anse dem som grun- dade på en med RF oförenlig delegation av normgivningsmakt.
Det får anses mycket tveksamt om va—lagens reglering av allmänna bestämmelser och taxa, som medger en delegation till även en enskild person, är förenlig med regeringsformen. Det bör i sammanhanget på- pekas att även ett kommunalt bolag är att anse som ett enskilt rättssub- jekt, vilket innebär att några av Sveriges största allmänna va—anlägg- ningar drivs av enskilda huvudmän.
5.4.5. Avgifter
Frågor med anknytning till avgifter har behandlats mycket utförligt i de utredningar som gjorts av Avgiftsutredningen, Avgiftsgruppen och Referensgruppen. Utredningarna har redovisats i avsnitt 5.2.4. Som där angetts har Avgiftsgruppens förslag lett fram till att självkostnads- principen är inskriven i kommunallagen. Däremot har utredningamas förslag inte lett fram till några ändringar i va—lagen. Från kommunalt håll har betonats vikten av att kunna använda avgifterna som styrme- del. Om avgifterna tilläts spegla kostnadema skulle detta enligt kom- munerna öka kostnadsmedvetenheten hos brukarna.
Några av de frågor som utredningarna tog upp har behandlats i pro- positionen Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar (prop. l995/96:188). Det gäller differentiering av anlägg— ningsavgift och brukningsavgift enligt säsongstaxa.
Både Svenska kommunförbundet och VAV har framhållit att den framtida lagstiftningen i högre grad än i dag måste tillåta att huvud- mannen sätter av medel för att möta framtida investeringar.
Från många håll har synpunkter framförts om att avgifterna i olika avseenden borde kunna differentieras med hänsyn till skyddet för mil- jön och hushållningen med naturresurser. De flesta av förslagen har haft som utgångspunkt att ett lokalt omhändertagande av spillvatten är till gagn för såväl miljön som resurshushållningen. Kostnaderna för sådana anläggningar är dock fortfarande relativt höga. Om avgifterna
kunde sänkas för bl.a. lokala anläggningar som bygger på kretslopp- sprincipen, anses den fortsatta utvecklingen kunna stimuleras.
I vårt uppdrag ligger att lämna förslag som främjar nya tekniska lösningar för omhändertagande av avloppsvatten. Det har inte fram— kommit mycket som tyder på att va—lagen skulle vara ett direkt hinder mot införandet av ny teknik, dock med ett viktigt undantag. Fastig- hetsägarens avgiftsskyldighet bygger på att huvudmannen har upprät- tat en förbindelsepunkt. Omhändertagandet av avlopp bygger således på ett ledningsbundet system. Under de senaste decennierna har det dock utvecklats ny teknik för omhändertagande av dagvatten som inte bygger på ledningsbundna system. Den nya tekniken bygger i stället på att dag- och dräneringsvatten avleds och omhändertas lokalt. För att sådan teknik skall vara ekonomiskt möjlig att införa, krävs att huvud- mannen får ta ut avgifter för avledande av vatten utan att en förbindel- sepunkt har upprättats.
5.4.6. Redovisning
Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om redovisning. Den om- ständigheten innebär, som redovisats i det föregående, inte att den som bedriver va—verksamhet inte är underkastad regler om redovisning. Drivs verksamheten av en kommunal förvaltning, gäller sålunda kom- munallagens redovisningsregler. Drivs den av ett kommunalt eller en- skilt bolag eller en ekonomisk förening, är bokföringslagen tillämplig och normalt även den nya årsredovisningslagen (199511544).
Regelsystemen i de nämnda lagarna ger dock närmast anvisningar för enbart den externa redovisningen. Det innebär bl.a. att det saknas regler för avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvaltningsform. Kommunallagens regler innebär således inte något krav på att va—verksamheten skall separeras från t.ex. gatu- eller parkförvaltningen. Tvärtom lämnar kommunallagen kommunerna stor frihet att själva välja förvaltningsorganisation.
En bra redovisning är naturligtvis av stor betydelse för att huvud- mannen för en va—anläggning skall kunna bedöma verksamheten vid den egna anläggningen. En bra redovisning ger det underlag som be- hövs för att verksamheten skall kunna bedrivas i effektiva former. Vad som emellertid är lika viktigt är att en bra redovisning är en grundläg- gande förutsättning för att brukare, kommuner och de instanser som
prövar frågor enligt va—lagen skall kunna bedöma skäligheten av taxa och uttag av avgifter.
I flera uppmärksammade mål enligt va—lagen har det kunnat konsta- teras att redovisningen hos olika huvudmän varit så bristfällig att den inte kunnat läggas till grund för beräkning av avgifterna. Sådana bris- ter är naturligtvis mycket allvarliga. Bilden kompliceras dock av att viktiga brister gällt avgränsningen mot annan kommunal verksamhet, i första hand fördelningen av gemensamma kostnader. I dessa delar ger som nämnts varken kommunallagen eller den föreslagna lagen om kommunal redovisning någon ledning, eftersom dessa behandlar den externa redovisningen. Mot bakgrund av de problem som iakttagits vid prövning enligt va—lagen finns det behov av att i lagen införa särskilda regler om i första hand intern redovisning.
5.4.7. Prövningssystemet
Prövningssystemet enligt va—lagen är komplicerat. Vissa beslut prövas slutligt av Högsta domstolen som tvist mellan brukare och huvudman. Andra beslut prövas slutligt av Regeringsrätten efter överklagande av ett förvaltningsbeslut eller som laglighetsprövning av kommunalt be— slut. En sista grupp ärenden prövas slutligt av regeringen som förvalt- ningsärenden. Det finns alltså totalt sett fyra helt skilda prövningsvä- gar för beslut enligt va—lagen. Mot bakgrund av att antalet mål och ärenden enligt va—lagen totalt sett är relativt litet, kan det ifrågasättas om det inte skulle vara möjligt att minska antalet prövningsvägar en- ligt lagen.
Den nuvarande ordningen har kritiserats från även andra utgångs- punkter. Framför allt avser kritiken förhållandet att en va—taxa kan prövas både av Statens va—nämnd som tvist mellan brukare och huvudman och av en förvaltningsdomstol som laglighetsprövning av ett kommunalt beslut. Motsvarande gäller för övrigt även prövningen av sådana mera sällan förekommande frågor som. t.ex. beslut om all— männa bestämmelser för anläggningens brukande.
En annan brist i den nuvarande ordningen är att regeringen fortfa- rande belastas med prövning av överklaganden enligt va—lagen, trots de riktlinjer som lades fast redan år 1984 (se riktlinjerna i prop. 1983/84:120). Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis.
5.5. Överväganden och förslag
5.5.1 En ny lag om vattenförsörjning och avlopp
Förslag: De förslag till förändringar som lämnas i det följande leder till sådana förändringar av va—lagen att det såväl sakligt som rent lag- teknisk behöver införas en ny lag, lagen om vattenförsörjning och av— lopp.
Vår uppfattning är att den nuvarande va—lagstiftningen i de flesta av- seenden har fungerat tillfredsställande, även om man kan peka på skil- da frågor där tillämpningen av lagen visat att den behöver ges ett nytt innehåll. Till de viktigaste frågorna hör ansvaret för va—försörjningen och ansvaret för utförande och drift av en va—anläggning. Vi har funnit att va—lagens starka koppling till hälsoskyddet medför att andra nog så viktiga skyddsintressen får stå tillbaka och att ansvarsreglema, som bl.a. bygger på att kommunen utför och driver en va—anläggning, inte tillgodoser behovet av en reglering som skapar förutsättning för ratio— nella och flexibla lösningar. Ett motsvarande problem gäller reglerna om verksamhetsområde. Eftersom va—lagen inte behandlar möjligheten att inskränka ett verksamhetsområde, saknas det förutsättningar för att göra grundläggande förändringar i ansvaret för driften av va—verksam- heten om t.ex. underlaget för verksamheten förändras.
Vi har även haft anledning att granska frågor om taxa och avgifter. Därvid har vi kunnat konstatera att bestämmelserna om avgifter för omhändertagande av dagvatten begränsar möjligheterna att använda teknik som skapar förutsättningar för ett lokalt omhändertagande av dagvattnet. Vi har också haft att överväga om det i va—lagstiftningen finns anledning att tillämpa andra principer än de grundläggande kommunala principerna om självkostnad och likställdhet. En med taxa och avgifter nära förbunden fråga gäller redovisning. Vi har här kon- staterat att det finns ett uttalat behov av regler för redovisning av en allmän va—anläggnings verksamhet, såväl vad gäller extern som intern redovisning.
En fråga av konstitutionell natur avser huvudmannens rätt att fast- ställa allmänna bestämmelser och taxa. Vi har här funnit att va—lagens bestämmelser, som ger en enskild huvudman rätt att besluta om nor- mer, numera inte står i överensstämmelse med grundlagen. Den ord- ning som gäller för överprövning av beslut enligt va—lagen är kompli-
cerad. Vi har kunnat konstatera att det totalt sett rör sig om relativt få mål, men att prövningen av dessa mål ofta kräver en särskild sakkun- skap. Med hänsyn till detta kan den nuvarande ordningen inte anses funktionell.
Vi kommer i det följande att lämna förslag som berör ansvaret för vattenförsörjning och avlopp, utförande och drift av en va—anläggning, utformning av anläggningens verksamhetsområde, beslutsordning, avgifter, redovisning och prövningssystemet.
Även om förslagen är anpassade till va—lagens uppbyggnad, innebär de ändå viktiga förändringar av lagstiftningsområdet. Den föreslagna lagstiftningen behandlar inte bara allmänna va—anläggningar, utan även frågor om ansvar för vattenförsörjning och avlopp samt ansvar för utförande och drift av en va—anläggning. I valet mellan en omredi— gering av va—lagen och införandet av en ny lag, har vi funnit att för— ändringarna såväl sakligt som rent lagtekniskt är så omfattande att en ny lag framstår som mest ändamålsenlig. Vi föreslår att lagen skall heta lag om vattenförsörjning och avlopp.
5.5.2. Utgångspunkter för vattenförsörjning och avlopp
Förslag: Vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall ske med iakttagande av kravet på hushållning med samhällets re- surser och på ett sätt som tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.
Gällande rätt
I tilläggsdirektiven anger regeringen att det övergripande målet för en översyn av va—lagen skall vara att skapa förutsättningar för att tillhan- dahålla dricksvatten och att omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt att till- godose hälso- och miljöskyddskrav (Dir 1995c90).
Va—lagstiftningens bestämmelser om vattenförsörjning och omhän- dertagande av avloppsvatten har sin grund i behovet att ordna de sani- tära förhållandena. I 1955 års va—lag uttrycktes detta så att kommunens skyldighet gällde ”till förekommande av sanitär olägenhet”. I 1970 års va—lag har skyldigheten utvidgats till att gälla ”med hänsyn till den allmänna hälsovården”. Utvidgningen ansågs motiverad med hänsyn till de ökade anspråk på vattenförsörjning och avlopp som hade
kommit till uttryck i bl.a. hälsoskyddslagstiftningen. De ökade kraven gällde inte minst fritidsbebyggelsen. Tidigare hade kraven inte varit särskilt höga, särskilt som denna typ av bebyggelse inte ansågs kunna bära va—anordningar av normal standard. Genom ändringar är 1983 er- sattes begreppet allmän hälsovård med begreppet hälsoskydd. Någon saklig ändring var dock inte avsedd.
Skyddetför miljön
Det finns som tidigare nämnts olika skäl till att en va—anläggning kan behöva komma till stånd. Förutom skyddet för hälsan, som är det hu- vudsakliga ändamålet enligt va—lagen, kan i första hand nämnas skyd- det för milj ön och hushållningen med naturresurser.
Betydelsen av skyddet för miljön framgår inte minst av den allvarli- ga situationen i haven längs våra kuster och i många insjöar, där pro- blemen med övergödning är påtagliga. Utsläpp av avloppsvatten är reglerat i miljöskyddslagen (l969:387). Till miljöfarlig verksamhet räknas enligt 1 & utsläpp av avloppsvatten i sjö, vattendrag eller annat vattenområde. Den som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verk- samhet skall enligt 5 & vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Bestämmelsen i 7 & innebär också ett i det närmaste direkt förbud mot att släppa ut orenat avloppsvatten i sjö, vattendrag eller annat vattenområde, om avloppsvattnet kommer från en vattenklosett eller härrör från tätbe— byggelse.
Skyddet för naturresurserna
En annat viktigt skäl för att ordna en va—anläggning är hushållningen med naturresurser, i detta sammanhang främst hushållningen med vat- ten. Bestämmelser till skydd för hushållningen med vatten ges i lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser (NRL). I 2 kap. 8 & NRL anges att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för an- läggningar för vattenförsörjning så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Hushållningen med vatten har under senare år fått en allt större uppmärksamhet. Bland annat har frågan om ett utökat skydd för grundvattnet behandlats i Grundvattenutredningens slutbe-
tänkande Grundvattenskydd (SOU l995c45) . Utredningen föreslog där att en ny bestämmelse skall införas i NRL (2 kap. 6 a &) till skydd för mark- och vattenområden som innehåller värdefulla grundvattenföre- komster.
Sverige har totalt sett en mycket god tillgång på vatten som efter rening kan användas för vattenförsörjningen. Tillgångama är dock ojämnt fördelade. Som angavs i regeringens proposition Avgifter en— ligt lagen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar är vatten en bristvara i många av skärgårdskommunema (prop. 1995/1996: 188 s. 16). Enligt en nyligen gjord undersökning av Milj övårdsberedningen (Jo 19681A) anser skärgårdskommunema att tillgången på sötvatten är det största enskilda problemet inom va—området.
Problemet med grundvatten har accentuerats under den gångna vin- tern och sommaren. Långa nederbördsfattiga perioder har på många håll medfört att fastighetemas uttag av vatten har överstigit områdets tillgång på grundvatten. Under sådana förhållanden riskerar samtliga brunnar inom ett område att drabbas av saltvatteninträngning, genom både havsvatten och relikt vatten, dvs. rester av äldre havsvatten med mycket hög salthalt. I en sådan situation eller för att förhindra att si- tuationen uppkommer kan den enda lösningen vara en anläggning som överför vatten från ett annat område, där tillgången på vatten är god. Behovet av hushållning med vatten var också ett av de grundläggande motiven till regeringens förslag om möjligheten att använda s.k. sä- songstaxa.
Under det senaste decenniet har ytterligare en resurshushållnings- fråga tilldragit sig uppmärksamhet, nämligen frågan om hur avlopps- vattnets näringsämnen skall kunna återföras till kretsloppet. Problemen med utsläpp av näringsrikt avloppsvatten är visserligen nära förknip- pade med miljöproblem som övergödning av hav, sjöar och vattendrag. En viktig sida av problemet är dock att avloppsvattnet innehåller vik- tiga näringsämnen som kväve och fosfor, vilka i alltför liten omfatt- ning tas till vara. Till exempel är den svenska tillgången på fosfor som kan användas i jordbruket begränsad. Sverige behöver i stället årligen importera fosfor. Behovet av att återföra avloppsvattnets näringsämnen till kretsloppet utgör kanske ännu inte ensamt ett tillräckligt skäl för att ordna en va—anläggning. Tillsammans med andra skäl kan dock behov av att återföra näringsämnena till kretsloppet motivera tillkomsten av en va—anläggning.
Mot bakgrund av de skilda motiv som kan ligga bakom behovet av att ordna en va—anläggning framstår va—lagens bestämmelse om hänsyn till enbart hälsoskyddet som alltför begränsad. Den nya lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas så att det står i överensstäm- melse med de behov som behöver tillgodoses genom en va—anlägg- ning. Målsättningen bör komma till uttryck redan i lagens inledning. Härvid kan de mål som regeringen angav i direktiven tjäna som en fö— rebild.
I ett avseende kan dock regeringens direktiv vålla missuppfattning. Den i direktiven angivna målet att tillhandahålla dricksvatten är inte felaktig såtillvida att det vatten som tillhandahålls skall vara av den kvalitén att det kan användas som dricksvatten. Enligt vår mening är det dock lämpligare att använda det vidare uttrycket att tillhandahålla vattenförsörjning. Redan enligt gällande lag avses med vattenförsörj- ning anskaffande och framledande av vatten för bostadsbebyggelse och sådana näringar som bedrivs inom bebyggelsen. Vattenförsörjning gäller således även vatten för industri, hantverk och jordbruk. Det finns inte skäl att inskränka va—lagens tillämpningsområde.
Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det i inledningen till la- gen anges att bestämmelserna syftar till att skapa förutsättningar för att tillhandahålla vattenförsörjning och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt tillgodoser skyddet för miljön, hälsan och hushållningen med naturre- surser.
5.5.3. Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp
Förslag: I lagen skall anges att ägaren till en fastighet har det grund— läggande ansvaret för fastighetens vattenförsörjning och avlopp. Be- höver vattenförsörjning och avlopp inom ett område ordnas i ett större sammanhang skall kommunen se till att en va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske. Vid bedömningen skall kommunen särskilt beakta skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser.
Länsstyrelsen får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten att se till att en va—anlägning kommer till stånd.
Inledning
Va—lagen syftar till att bereda bostadshus och annan bebyggelse vat- tenförsörjning och avlopp. Lagen innehåller ingen definition av vad som menas med vattenförsörjning och avlopp. Någon definition av vad som avses med vattenförsörjning lämnas inte heller i någon annan lag. Däremot finns i bl.a. vattenlagen (1983z29l) bestämmelser om skydd för vattenförsörjningen. Avloppsvatten är definierat i både 1 kap. 5 & vattenlagen och 3 & miljöskyddslagen (l969:387). Med avloppsvatten avses
l. spillvatten eller annan flytande orenlighet,
2. vatten som använts för kylning vid driften av en fabrik eller an- nan inrättning,
3. vatten som avleds för sådan avvattning inom en detaljplan som inte sker för en viss eller vissa fastigheters räkning, samt
4. vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats. I va—lagen saknas klargörande riktlinjer för vem som i olika situa— tioner har det direkta ansvaret för vattenförsörjning och omhänderta- gande av avloppsvatten. Däremot finns regler inom ett antal olika lagstiftningsområden. Förutom vattenlagen och miljöskyddslagen kan nämnas de övergripande bestämmelserna i kommunallagen samt be- stämmelser i hälsoskyddslagen (198211080), PBL och AL.
I direktiven angavs att vi skall undersöka om kommunens skyldig- het att ordna va—anläggningar skall kunna aktualiseras även med hänsyn till skyddet för miljön och intresset av en god hushållning med naturresurser. Vidare skall vi lämna förslag som skapar möjlighet att samordna kommunens ansvar för va—försörjningen och den enskilde fastighetsägarens ansvar för fastighetens vattenförsörjning och avlopp.
Regeringen pekade i direktiven på brister i samordningen mellan va—lagen och AL som uppmärksammats i samband med prövningen av detaljplaner. Vid prövningen har uppmärksammats fall där kommu- nens skyldighet att ordna en allmän va—anläggning inte har aktualise- rats trots att annan form av gemensam vatten- och avloppslösning inte varit säkerställd.
Gällande rätt
Kommunens ansvar
Det övergripande ansvaret för vattenförsörjning och avlopp ligger hos kommunen. Även om det inte uttryckligen anges i t.ex. va—lagen, har detta varit en grundförutsättning ända sedan tillkomsten av 1955 års va—lag (se prop. 1955:121, 5. 53 f). I 2 & hälsoskyddslagen anges ut- tryckligen att kommunen har ansvaret för hälsoskyddet inom kommu- nen. Vid sin planering skall kommunen verka för att hälsoskyddet till— godoses. Motsvarande regler finns på miljöskyddets område. I 38 & miljöskyddslagen anges att kommunen har ansvaret för den lokala tillsyn av miljöfarlig verksamhet som inte utövas av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen.
Kommunens rätt att ordna vattenförsörjning och avlopp regleras i 2 kap. kommunallagen (19911900) om kommunernas befogenhet. I 2 kap. 1 & kommunallagen anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte handhas en- bart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. Re- dan den allmänna befogenhetsregeln får anses innebära att kommunen alltid har rätt att ta hand om vattenförsörjning och avlopp inom kom- munen. Det måste nämligen anses att frågor om samordning av vatten- försörjning och avlopp regelmässigt är av allmänt intresse. Kommu- nens rätt att agera följer också av den tidigare nämnda bestämmelsen i 2 & hälsoskyddslagen enligt vilken kommunen svarar för hälsoskyddet inom kommunen.
Kommunens skyldighet att ordna en allmän va—anläggning regleras däremot i va—lagen. Enligt 2 & va—lagen är kommunen skyldig att sörja för eller se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd för be- fintlig eller blivande bebyggelse, om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang.
Det avgörande skillnaden mellan kommunens rätt enligt kommunal— lagen och dess skyldighet enligt va—lagen ligger således i begreppet ”större sammanhang”. Med detta begrepp avses normalt att det inte får vara fråga om endast en eller ett fåtal fastigheter. Begreppet ”större sammanhang” fanns med redan i 1955 års va—lag. Det preciserades dock inte. Viss ledning hämtades i stället från de uttalanden som gjor- des i motiven till reglerna om allmänförklaring av en enskild anlägg-
ning. Departementschefen uttalade att 20—30 anslutna fastigheter kunde tänkas utgöra ett antydbart minimum som dock kunde minskas, om bebyggelsen ligger så samlad att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande (prop. 1955:121, 5. 61). Uttalandet har tolkats som ett mått på det minsta underlag som behövs för en allmän va—anläggning (se Bouvin—Qviström, VA—lagstiftningen En kommentar 5. 45).
I prop. l970:1 18 konstaterade departementschefen att uttrycket i ett större sammanhang var vagt, men att några fastare kriterier inte kunde anges (s. 125). Med hänsyn till att uttrycket förekom redan i 1955 års va—lag utan att några tolkningssvårigheter av betydelse hade upp- kommit, förordade han att uttrycket i ett större sammanhang kunde be- hållas.
Regeringen har i flera fall haft att pröva om va—försörjningen behövt ordnas i ett större sammanhang, dock utan att det av regeringens beslut riktigt framgått om saken egentligen ställts på sin spets. Skälet till det är bl.a. att ett större sammanhang inte knyter an direkt till ett visst antal fastigheter, utan att hänsyn också måste tas till sådana förhållanden som fastighetemas planmässiga samband och avstånd till befintligt verksamhetsområde. Av regeringens beslut den 23 november 1995 framgår att det däremot inte ingår i bedömningen att pröva om det är möjligt eller av kostnadsskäl t.o.m. lämpligare att fastighetsägarna i området sköter va—försörjningen (ärende nr M93/ 1935/9).
Länsstyrelsens prövning
Den nuvarande ordningen utgår således från att kommunen har det grundläggande ansvaret för tillkomsten av en allmän va—anläggning, om vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större samman- hang. Frågorna har dock ansetts vara av ett så stort allmänt intresse att länsstyrelsen i detta fall tillagts rollen av tillsynsmyndighet. Länssty- relsen har också fått befogenhet att ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet att ordna va—försörjningen inom ett visst område genom en allmän va—anläggning. Hos länsstyrelsen kan frågan initieras även av enskilda. Finner länsstyrelsen att kommunen brustit i sin skyldighet, skall länsstyrelsen ålägga kommunen att nillgöra denna skyldighet, så snart det kan ske eller senast vid en angiven tidpunkt. Ett åläggande kan förenas med vite.
Om länsstyrelsen inte finner skäl att ålägga kommunen, har i praxis ansetts att den enskilde har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut.
Med hänsyn till att ett åläggande måste grundas på det allmänna intres- set av att få till stånd en samlad va—försörjning, kan det anses som nå- got främmande att en enskild får överklaga länsstyrelsens beslut. Mot- svarande rätt ges inte i t.ex. PBL. För en fastighetsägare vars fastighet ligger utanför en allmän va—anläggnings verksamhetsområde är dock detta den enda möjlighet som står till buds för att få till stånd en pröv- ning av fastighetens rätt att kopplas till en allmän va—anläggning.
Fastighetsägarens ansvar
Fastighetsägaren har enligt gällande rätt det grundläggande ansvaret för att avloppsvatten från fastigheten inte medför en sanitär olägenhet eller en olägenhet från miljösynpunkt. Av 6 och 7 åå hälsoskyddslagen (1982:1080) framgår att fastighetsägaren har det grundläggande ansva- ret för att förhindra att sanitära olägenheter uppstår till följd av bl.a. utsläpp av avloppsvatten från fastigheten. För att förhindra uppkom- sten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet skall fastighetsägaren vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Sådana åt- gärder är enligt 7 5 att avloppsvattnet avleds, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär lägenhet inte uppstår. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar inrättas.
I 5 5 miljöskyddslagen (l969:387) behandlas frågan om ansvar för miljöfarlig verksamhet. Som miljöfarlig verksamhet avses även ut— släpp av avloppsvatten. Närmare bestämmelser om utsläpp av av— loppsvatten ges i 7 och 8 åå. I 7 & anges att avloppsvatten som kom- mer från en vattenklosett eller som härrör från tätbebyggelse och som inte renats mer än genom slamavskiljning inte får släppas ut i sjö eller annat vattenområde, om det inte är uppenbart att det kan ske utan olä- genhet. Om det är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller annars av hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen enligt 8 5 i vissa fall med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten.
Samordningen mellan va—lagen och AL
En fastighets va—försörjning kan lösas enligt i huvudsak tre modeller, anordningar enbart för fastigheten, en gemensamhetsanläggning enligt AL eller en allmän anläggning enligt va—lagen. Därutöver finns det enskilda gemensamma va—anläggningar som inte omfattas av vare sig
AL eller va—lagen. Sådana anläggningar är dock ovanliga. Större ge- mensamhetsanläggningar förekommer oftast på landsbygden, i mindre tätorter och i fritidshusområden.
Förutsättningama för en allmän va—anläggning är som tidigare re- dovisats att vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang. I lagen finns inte angivet nå- got visst minsta antal fastigheter eller motsvarande som skall behöva vattenförsörjning och avlopp för att förutsättningen ett större samman- hang skall anses uppfylld. Som redovisats tidigare kan dock ett antal av 20—30 anslutna fastigheter tänkas utgöra ett minimum som dock kan minskas om bebyggelsen ligger så samlad att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande.
Fördelning av ansvaret för vattenförsörjning och avlopp
I avsnittet 2 om principer för ett rationellt plangenomförande har vi re- dovisat vår grundläggande ståndpunkt att den som är bäst lämpad för en verksamhet också skall ges möjlighet att kunna sköta verksamheten. Regelsystemet bör således ge utrymme för en sådan flexibilitet att den mest rationella lösningen kan väljas.
Va—lagen kan inte anses uppfylla kraven på flexibilitet. Det beror bl.a. på att lagen är utformad för att ge samhället och brukarna garan- tier för en säker och långsiktig va—försörjning. Denna stabilitet har sä- kerställts av att kommunen varit ansvarig för va—försörjningen. I en situation med utbyggnad av stora va—anläggningar som skall betjäna tusentals fastigheter är en sådan lösning naturlig. I dag är denna del av utbyggnaden av va—försörjningen i allt väsentligt avslutad. Det bör därför finnas en möjlighet att öka lagstiftningens flexibilitet och sam- tidigt lösa samordningsproblemen mellan va—lagen och AL.
I det föregående avsnittet har redovisats att problemen när det gäller ansvaret för vattenförsörjning och avlopp är av komplex natur. Det är därför ingen lösning att bara bredda kommunens ansvar. Det skapar inte ökade förutsättningar för rationella lösningar. Lika lite är det me- ningsfullt att bara lägga ett ökat ansvar på fastighetsägare. Det skapar inte förutsättningar för stabilitet och långsiktigt hållbara system.
Enligt vår uppfattning måste en ny lagstiftning bygga på ett system som så långt som möjligt klargör vem som skall ta ansvar för en viss uppgift. Finns det inget självklart svar, utan detta är avhängigt förhål- landena i det enskilda fallet, skall lagstiftningen ge utrymme för ett
val. Den som får ansvaret skall sedan också ges förutsättningar att fullgöra sitt ansvar. Detta kan synas som en självklarhet. Som framgår av avsnittet om reformbehov uppfyller inte den nuvarande lagstift- ningen dessa krav.
Grundläggande ansvarsförhållanden Den lagstiftning som berör vattenförsörjning och avlopp bygger på några grundläggande förhållanden om ansvarsfördelning som behöver lyftas fram. Det är alltså inte frågan om några nyheter, men förhållan- dena har tidigare tenderat att hamna i bakgrunden. Det första gäller förhållandet att det inte finns någon annan än kommunen som kan ta' på sig hela ansvaret för planering och tillsyn över va—verksamheten i kommunen. Detta är i överensstämmelse med reglerna i PBL samt den nuvarande miljö- och hälsoskyddslagstiftningen. Detta är också i över- ensstämmelse med de förslag om tillsyn som lämnats av Miljöbalksut- redningen (SOU 1996: 103).
Det andra gäller det förhållandet att ansvaret för en fastighets vat- tenförsörjning och avlopp ligger hos fastighetsägaren. Detta följer också av miljö- och hälsoskyddslagstiftningens regler om ansvar för verksamhet på den egna fastigheten. Båda dessa grundläggande förut— sättningar är av sådan betydelse att de bör komma till uttryck direkt i lagen. Om de förutsättningama är klarlagda blir också övriga ansvars- frågor lättare att klara ut.
Enligt den nuvarande ordningen har kommunen ansvaret för att om- råden med va—problem identifieras och att en process startas som kan leda till att problemen blir åtgärdade. Länsstyrelsen har i detta sam- manhang rollen av en tillsynsmyndighet som bevakar att de allmänna intresset av vattenförsörjning och avlopp tillgodoses. Det har enligt vår bedömning inte kommit fram något som gör att den nuvarande ord- ningen skall ändras. Beträffande den enskildes rätt att överklaga läns— styrelsens beslut återkommer vi i avsnittet om prövning.
Kritiken mot den nuvarande ordningen har främst rört frågoma om kommunens ansvar behöver gå så långt att den skall sörja för att en allmän va—anläggning kommer till stånd eller om det räcker med att kommunen skall se till att en va—anläggning kommer till stånd. Kriti— ken gäller således såväl kravet att kommunen skall sörja för att en va—anläggning kommer till stånd som kravet att det skall vara en all- män anläggning. Vi delar mycket av den kritik som framförts mot den
nuvarande ordningen. Enligt vår uppfattning måste kommunens grundläggande uppgift vara att skapa förutsättningar för att ett områdes behov av vattenförsörjning och avlopp blir tillgodosett genom en va—anläggning. Om det finns flera olika vägar att nå en långsiktigt sä- ker va—försörjning kan det inte tillmätas någon avgörande vikt vem som utför och driver va—anläggningen eller i vilken form anläggningen drivs. Den mest rationella lösningen måste kunna väljas. Med den ut- gångspunkten räcker det med att kommunen skall se till att en va—anläggning kommer till stånd. Detta bör också komma till uttryck i lagen.
För att kunna ta ansvaret måste kommunen ges ytterligare styrmedel som kan säkerställa att en va—anläggning kommer till stånd, utan att kommunen själv skall behöva utföra och driva anläggningen. Vi åter- kommer till den frågan i det följande (avsnitt 5.5.4).
Förutsättningar för kommunens ansvar
Miljö, hälsa och naturresurser
Kommunens ansvar för utförande och drift av en va—anläggning bör således kunna minskas. I andra delar finns det dock skäl att öka kom- munens ansvar. I avsnittet Utgångspunkter för vattenförsörjning och omhändertagande av avlopp har vi föreslagit att lagens tillämpnings— område inte begränsas till hälsoskyddet, utan att utgångspunkten bör vara att vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall kunna ske på ett sätt som innebär en hushållning med samhällets resur— ser och som tillgodoser skyddet för hälsan, miljön och hushållningen med vatten. För att dessa intressen skall kunna tillgodoses måste även utgångspunkten för kommunens ansvar för att få till stånd en va—an— läggning innefatta motsvarande intressen. Naturligtvis kommer intres- set av skydd för miljön, hälsan och hushållningen med vatten att kom- ma i förgrunden. Det kan dock inte uteslutas att andra intressen av hus- hållningskaraktär än vattenhushållning kan motivera tillkomsten av en va—anläggning. Bestämmelsen om kommunens ansvar bör därför utfor- mas i överensstämmelse med de intressen som lagen är avsedd att till- godose.
I ett större sammanhang
Kommunens ansvar enligt va—lagen förutsätter att va—försörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang. Som anfördes i motiven till 1970 års va—lag är begreppet i ett större sammanhang vagt. Det har se- dan dess inte heller skett någon viktigare utveckling på annat sätt, t.ex. genom praxis. Även om uttrycket i ett större sammanhang ger utrym- me för en anpassning av praxis till förändrade förutsättningar och nya synsätt, måste det anses tveksamt att ett så vagt definierat begrepp skall kunna ligga till grund för ett föreläggande mot en kommun. Om ett begrepp av den här karaktären skall kunna tjäna som utgångspunkt för ett föreläggande, måste begreppet preciseras. Frågan blir då vad som är syftet bakom den nuvarande regleringen.
Uttalandena i förarbetena till 1955 och 1970 års lagstiftning kan tol- kas så att kommunen skall ta ansvaret för va—försörjningen, om pro- blemen berör så många fastigheter att det finns underlag för en allmän va—anläggning (jfr Bouvin—Qviström, VA—lagstiftningen En kommen- tar 5. 45). Som utvecklingen har visat innebär en sådan avgränsning att det alltför ofta inte finns någon som anser sig ha ansvaret för att en va—anläggning kommer till stånd. En sådan ordning kan inte accepte- ras. Kommunens ansvar måste ta vid när den enskilde fastighetsägaren inte längre har förutsättningar för att ta ansvaret för den egna fastighe- tens va—försörjning. Den enkla men självklara lösningen är att kom- munen skall ansvara för att en va—anläggning kommer till stånd, om en fastighets vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang tillsammans med andra fastigheter i området.
Kommunens ansvar bör alltså knytas till att den enskilde fastighets— ägaren saknar förutsättningar att utan kommunens medverkan klara fastighetens va—försörjning. Det bör innefatta en avvägning mot vad som rent obj ektivt är tekniskt möjligt att utföra och kostnaderna för en sådan teknisk lösning. Finns det en teknisk lösning som ställer sig bil- ligare än den faktiska kostnad som uppstår om fastigheten kopplas till en va—anläggning, skall den lösningen användas. En förutsättning är dock att den enskilda tekniska lösningen är godtagbar från de syften lagen skall tillgodose, dvs. att den ger förutsättningar för en rationell va—försörjning som tillgodoser behovet skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser. Tanken bakom den föreslagna lösningen är således att ansvaret skall ges till den som har förutsättningar att bära ansvaret. I det kommande avsnittet 5.5.5 Utfö-
rande och drift av en va—anläggning skall redovisas hur kommunen skall ges möjlighet att fullgöra sitt ansvar för att en va—anläggning kommer till stånd, utan att själv behöva utföra och driva anläggningen.
Länsstyrelsens tillsynsansvar
Länsstyrelsen utövar enligt 38 & miljöskyddslagen tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd enligt lagen. Av bilagan till miljöskyddsförordningen (19891364) framgår att det fordras till- stånd för att släppa ut avloppsvatten om det kommer från tätbebyg- gelse med mer än 2 000 invånare. Länsstyrelsen har emellertid enligt va—lagen ett vidare tillsynsansvar. Med stöd av 2å andra stycket va—lagen kan länsstyrelsen vid vite ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet enligt första stycket att sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske. Dessutom har länsstyrelsen ett särskilt ansvar för de anläggningar som enligt 31 & förklarats för allmänna. Vi finner inga skäl att föreslå några grundläg- gande förändringar av den gällande ordningen. Det kan dock noteras att vi i avsnitt 5.5.7 föreslår att länsstyrelsen skall fatta beslut om gräns för en allmänförklarad va—anläggnings verksamhetsområde. Detta kan dock inte ses som någon grundläggande förändring, eftersom länssty- relsen genom 6 och 31 55 va—lagen getts en möjlighet att i praktiken ha ett bestämmande inflytande över en sådan anläggnings verksam- hetsområde.
I likhet med nuvarande bestämmelser förslås således att länsstyrel- sen skall ha möjlighet att förena föreläggandet med vite. Erfarenheter- na från tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen visar att läns- styrelserna använder möjligheten till föreläggande relativt sparsamt. Enligt vad som kunnat iakttas i de ärenden som överklagats till rege— ringen synes länsstyrelserna använda föreläggande först när förhållan- dena blivit allvarliga och när andra vägar inte står öppna. I en sådan situation torde ett föreläggande utan Vite vara tämligen meningslöst. Det kan därför förutsättas att förelägganden närmast undantagslöst kommer att förenas med vite.
I lagen bör inte införas några särskilda begränsningar vad gäller vi- tets storlek. I likhet med vad som gäller i dag måste detta bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan om vitets skälighet måste därför helt överlämnas till rättstillämpningen.
Våra förslag till förändringar av kommunens ansvar innebär dock att länsstyrelsens föreläggande inte kan avse något mer än att kommunen skall se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Detta stäl- ler nya krav på den länsstyrelse som skall utforma föreläggandet, efter- som ett föreläggande mot kommunen bara får avse sådant som kom- munen har en faktisk och rättslig möjlighet att utföra. Enligt 2 å andra stycket lagen (1985:206) om viten får vite inte föreläggas, om adressa- ten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggan- det. Vi kommer i det följande avsnittet Utförande och drift av en va—anläggning att föreslå att fastighetsägarna i vissa fall skall få ansva— ret för att utföra och driva en va—anläggning. Om det är fastighetsägar- na som har skyldigheten att utföra och driva anläggningen, här kom- munen begränsade möjligheter att påverka t.ex. utbyggnadstakten. Ett föreläggande kan därför inte längre enbart knytas till sådana förhållan- den som att utförandet av anläggningen skall påbörjas vid en viss tid- punkt eller att anläggningen skall tas i drift vid en viss tidpunkt, efter— som kommunen inte alltid disponerar över de frågorna.
5.5.4 Utförande och drift av en va—anläggning
Förslag: En va—anläggning skall utföras och drivas i samverkan mel- lan ägama till fastigheterna inom det område där vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang, om inte kommunen finner att det är lika rationellt att anläggningen utförs eller drivs av kommunen eller någon annan som en allmän va—anläggning.
Vid bedömningen skall kommunen beakta de ekonomiska och or-
ganisatoriska förutsättningama för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med natur- resurser tillgodoses. Kommunen skall vid bedömningen även beakta fastighetsägamas rätt till ersättning för va—anordning som blir onyttig och rätt till ersättning vid inskränkning av en allmän va—anläggnings verksamhetsområde.
Ansvaret för en va—anläggning
Vi har i det föregående avsnittet Ansvaret för vattenförsörjning och av- lopp lämnat förslag som innebär att kommunens grundläggande ansvar begränsas så att det primärt endast avser en skyldighet att se till att en
va—anläggning kommer till stånd. Skälet är bl.a. att den nuvarande ordningen inte är tillräckligt flexibel, vilket kan förhindra rationella lösningar på va—problemen.
Vår utgångspunkt är, som tidigare framhållits, att den som är bäst lämpad för en verksamhet också skall ges möjlighet att kunna sköta verksamheten. Fastighetsägaren har t.ex. inte någon allmän rätt att kräva att kommunen tar hand om fastighetens va—försörjning. En kommun bör inte heller driva en va—anläggning annat än i de fall som det finns ett allmänt intresse av att kommunen sköter driften. Det kan knappast vara ett allmänt intresse att kommunen driver en anläggning, om driften kan skötas mer rationellt av fastighetsägarna i samverkan.
Om ägarna till en liten grupp fastigheter samverkar om utförande och drift av en gemensam va—anläggning, kan den lösningen ofta vara billigare än om fastigheterna kopplas direkt till den allmänna va—anläggningen. Som exempel kan nämnas att det vid exploateringar för småhusbebyggelse är vanligt med en kombination av en gemen- samhetsanläggning och en allmän va—anläggning. Inom småhusområ- det sköts va—försörjningen med en gemensamhetsanläggning som i sin tur är kopplad till en allmän va—anläggning. Härigenom är området till- försäkrat såväl vattenförsörjning som omhändertagande av avloppsvat- ten. Denna kombination av enskilt och allmänt kan ofta medföra att va—försörjning sköts både billigt och rationellt. Det är först när det kan antas att kommunen sköter ett områdes va—försörjning lika rationellt som man kan anse att det är ett allmänt intresse att kommunen driver verksamheten.
För att skapa förutsättningar för en rationell drift bör kommunen ges möjlighet att ta ställning till vem som har förutsättningar att driva en va—anläggning mest rationellt. Med hänsyn till kommunens ansvar för planering och tillsyn av va—verksamheten kan det inte komma i fråga att någon annan skall avgöra frågan. Med utgångspunkt från fastig- hetsägarens ansvar bör kommunen i sitt ställningstagande utgå i från att fastighetsägarna skall utföra och driva va—anläggningen, om inte kommunen eller någon annan har lika bra förutsättningar som fastig- hetsägarna att driva anläggningen rationellt. Med någon annan avses i första hand ett kommunalt bolag eller den som avses exploatera ett område.
Uttrycket rationellt syftar både på kostnaden för verksamheten och dess kvalitet. Det kan således aldrig anses rationellt att driva en verk-
samhet på ett sätt som inte tillgodoser behovet av skydd för miljö, hälsa och hushållningen med vatten. En va—anläggning är normalt i drift under ett stort antal år. Det är därför av vikt att bedömningen grundar sig på förutsättningama att driva verksamheten även på lång sikt. I likhet med den prövning som länsstyrelsen skall göra i samband med en ansökan om allmänförklaring bör hänsyn tas till både de eko- nomiska och organisatoriska förutsättningama för att driva verksamhe- ten.
Vid bedömningen av de organisatoriska förutsättningama bör sär- skild hänsyn tas till om det i området redan finns en förening som har hand om andra för fastighetsägarna gemensamma frågor, t.ex. en väg- samfällighet. Däremot bör det inte tillmätas någon avgörande betydel- se om skilda grupper fastighetsägare inför kommunens ställningsta- gande har olika uppfattningar om hur va—försörjningen i området skall lösas. Man bör dock inte blunda för behovet av att särskilt beakta fas- tighetsägamas möjligheter att på lång sikt klara vattenförsörjning och avlopp på ett sådant sätt att skyddet för miljön, hälsan och hushåll- ningen med vatten kan tillgodoses. Finns det inom området skarpa motsättningar mellan fritidsboende och permanentboende som har sin grund i deras skilda behov av vattenförsörjning och avlopp, kan detta inverka på fastighetsägamas möjligheter att på lång sikt klara va—anläggningen.
Ett ställningstagande av detta slag slutar oftast i någon form av sammanvägd bedömning. Är det så att två eller flera alternativa lös— ningar innebär att såväl de ekonomiska och organisatoriska förutsätt— ningama för att driva verksamheten som den grundläggande förmågan att sköta vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön, hälsan och hushållningen med vatten tillgodoses, bör kravet på rationalitet anses uppfyllt om det billigaste alternativa lösningen väljs.
Fastighet inom en allmän va—anläggnings verksamhetsområde
Kommunens ställningstagande till frågan om vem som kan antas driva en anläggning mest rationellt kommer normalt att göras i samband med att en ny va—anläggning planeras. Det behöver dock inte finnas några hinder mot att kommunen tar upp frågan till bedömning även efter det att va—anläggningen tagits i drift. I dag finns det inga hinder mot att inrätta en allmän va—anläggning för ett område som betj änas av en gemensamhetsanläggning. För att skapa förutsättningar för en ratio-
nell va—försörjning anser vi att det vore en fördel om kommunen ges förutsättningar att även ta upp den motsatta frågan, dvs. om delar av en allmän va—anläggning skall överföras till en gemensamhetsanläggning. Kommunen bör således ges möjlighet att ompröva sitt tidigare ställ- ningstagande att ett områdes va—försörjning skall skötas genom en allmän va—anläggning.
Ett hinder mot ett sådant ställningstagande är dock begränsningen i ] & AL som innebär att AL:s regler inte är tillämpliga på fastigheter som ligger inom en allmän va—anläggnings verksamhetsområde. Detta problem kan mötas på två sätt. Antingen upphävs bestämmelsen i AL eller införs en möjlighet att inskränka en allmän va—anläggnings verk- samhetsområde om behovet av va—försörjning kan lösas genom en gemensamhetsanläggning. Med hänsyn till att bestämmelsen i AL har betydelse även i andra situationer än den nu aktuella, anser vi att den mest ändamålsenliga lösningen är att öka möjligheten att inskränka verksamhetsområdet.
En förändring från drift genom en allmän va—anläggning till en ge- mensamhetsanläggning kan i vissa fall innebära att fastighetsägaren skadas ekonomiskt genom att fastigheten minskar i värde, att han tvingas att betala en avgift även för inrättande av en gemensamhetsan— läggning eller att fastighetens va—anordningar blir onyttiga till följd av den nya anläggningen. Minskningen av en fastighets värde kan dock antas bli tämligen begränsad, eftersom förutsättningen för att fastighe- ten skall kopplas till en gemensamhetsanläggning är att denna drifts- form är mer rationell.
Vår slutsats är att det inte finns några principiella hinder mot att ompröva frågan om en allmän va—anläggning. Frågan om ersättning till fastighetsägaren behandlas vidare under avsnitt 5.5.8 Inskränkning av ett verksamhetsområde.
5.5.5. Va—samverkan
Förslag: Kommunen skall i beslut fastställa vilka fastigheter som skall samverka om utförande och drift av en va—anläggning. En fastig- het skall delta i en va—samverkan om inte fastighetens behov av vatten- försörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom samverkan.
Innan beslutet fattas skall kommunen samråda med fastighetsägarna inom området, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten om förslaget till va—samverkan. Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för förslaget till beslutet om va—samverkan samt de Viktigaste följ dema av förslaget.
Va—anläggningen skall inrättas enligt de bestämmelser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt AL. De Villkor för inrättande av en anläggning som anges i 5—7 åå AL skall dock inte till- lämpas.
Inledning
Ett praktiskt problem vid utbyggnaden för vattenförsörjning och av— lopp kan vara att fastighetsägarna i det planerade utbyggnadsområdet har skilda uppfattningar om vad som är den bästa lösningen. Särskilt markant är detta i de områden som ligger i tätorternas randzoner, med både äldre fritidsbebyggelse och nyare bebyggelse för permanentboen— de. Denna konflikt mellan fastighetsägarintressen medför lätt att någon grupp fastighetsägare försöker blockera förslag till va—lösningar för området.
Det avsedda instrumentet för att få till stånd en va—anläggning är en förrättning enligt AL. Som berördes i avsnitt 5.4.1 räcker inte alltid detta instrument. Om kommunen skall kunna ta det fulla ansvaret för att få till stånd en va—anläggning, krävs ett styrmedel som är särskilt anpassat till den framtida utbyggnaden av va—anläggningar. För att kunna hantera de fall där fastighetsägarna är obenägna att samverka om en gemensam anläggning bör kommunen ges möjlighet att i ett bindande och genomförbart beslut avgöra frågan om huvudmannskap för va—försörjningen.
Under utredningens gång har flera alternativa lösningar på proble— met diskuterats. En lösning har varit att skapa en helt ny rättsfigur, där fastigheterna inom ett avgränsat område skulle ha en skyldighet att ut—
föra och driva en allmän va—anläggning. Förfarandet skulle kunna regleras i en egen process eller med utgångspunkt i AL:s regler. Det har dock visat sig att en egen process skulle vara alltför otymplig och att AL:s regler inte omedelbart går att förena med de regler som gäller för en allmän va—anläggning. Det kan också rent allmänt ifrågasättas om problemen har den karaktären att det är försvarligt att tillskapa ett nytt regelsystem, om andra alternativ är möjliga. En lösning som legat nära till hands har varit att utnyttja PBL:s regelsystem, t.ex. inom ra- men för planprocessen. Svagheten med den ordningen är att kommu- nerna skulle bli tvingade att planlägga rena fritidsområden enbart av det skälet att ett antal fritidsfastigheter behöver en va—anläggning. Vi har i stället stannat för en enklare lösning som innebär att kommunen under vissa förutsättningar skall kunna tvinga berörda fastigheter att delta i en gemensamhetsanläggning.
Av de tidigare i avsnitt 5.4.1 redovisade problemen i fråga om sam- ordningen mellan va—lagen och AL framgår att ett av problemen ligger i de villkor för inrättandet av en gemensamhetsanläggning som anges i 5—7 55, särskilt väsentlighetsvillkoret i 5 &. Dessa villkor har utformats till skydd för den enskilde, men det måste anses tveksamt om det skyddet skall kunna förhindra åtgärder som har sin grund i ett mycket starkt allmänt intresse av en rationell va—försörjning. Nuvarande lag- stiftning lämnar emellertid inte utrymme för en avvägning mellan all- männa och enskilda intressen. Om det införs en ordning som innebär att villkoren för att inrätta en gemensamhetsanläggning skall prövas separat i ett kommunalt beslut, kan det skapas ett nytt utrymme för att pröva det allmänna intresset av en rationell va—försörjning mot den en- skildes intresse av att kunna stå utanför en samverkan om vattenför- sörjning och avlopp.
Förutsättningen för kommunens prövning bör vara att vattenför- sörjning och avlopp inom ett område behöver ordnas genom en va—anläggning och att kommunen funnit att det är mest rationellt att fastighetsägarna i området svarar för utförande och drift av va—anlägg- ningen. Genom att sätta upp dessa förutsättningar för prövningen klar— görs att det finns ett allmänt intresse av att en va—anläggning kommer till stånd.
När kommunen prövat vilka fastigheter som skall samverka om en va—anläggning (va—samverkan) kan den fortsatta handläggningen av
ärendet överlämnas till lantmäterimyndigheten för en förrättning enligt AL.
Samråd
Ett beslut om va—samverkan innebär att vissa fastighetsägare måste delta i samverkan mot sin vilja. Vid va—samverkan lika väl som vid annan samverkan är ett visst inslag av tvång ibland oundvikligt om en gemensamhetsanläggning skall komma till stånd. Såväl vid handlägg- ningen inom kommunen som i den fortsatta förrättningshandläggning- en måste dock fastighetsägamas uppfattning tillmätas stor betydelse. Det är fastighetsägarna som i samverkan skall utföra och driva gemen- samhetsanläggningen.
Fastighetsägarna bör på ett så tidigt stadium som möjligt ges tillfälle att lämna sin syn på gemensamhetsanläggningens utförande och drift. Det är otvivelaktigt en stor fördel om kommunen och fastighetsägarna redan på ett tidigt stadium har en samsyn på områdets va—problem och hur problemen skall lösas. En diskussion tidigt i processen ökar vä- sentligt möjligheterna att utnyttja fastighetsägamas kännedom om de lokala förutsättningama och deras intresse och engagemang för att finna lokala kretsloppsanpassade va—lösningar.
Kommunen bör inför beslutet om va—samverkan vara skyldig att hålla samråd med de fastighetsägare som kan antas bli berörda av be- slutet. Samrådet bör således inte enbart avse de fastighetsägare som enligt kommunens planering skall ingå i samverkan, utan samrådet bör även innefatta ägarna till kringliggande fastigheter. Samrådet skall så- ledes omfatta en krets som motsvaras av den sakägarkrets som kom- munen skall samråda med enligt 5 kap. 20 & PBL.
Vid samrådet bör kommunen presentera den utredning som legat till grund för kommunens inledande ställningstaganden att va—förhållan- dena i området måste lösas i ett större sammanhang och att det inte är lika rationellt att kommunen eller någon annan än fastighetsägarna ut- för och driver va—anläggningen. Denna utredning bör även innehålla kommunens förslag till utformning av en för området lämplig va—an- läggning. Redovisningen av det förslaget är av central betydelse för att fastighetsägarna skall kunna ta ställning till en va—samverkan. Det är först när ett sådant alternativ har presenterats som fastighetsägarna kan ta ställning till konsekvenserna av en va—samverkan. Redovisningen av den planerade va—anläggningen bör därför ges en utformning som
motsvarar en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 (j PBL. Det in- nebär att förslaget bör innefatta en redovisning av de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av be- slutet om va—samverkan.
Beskrivningen av ett genomförande av beslutet om va—samverkan kan lika lite som en genomförandebeskrivning av en detaljplan göras rättsligt bindande, eftersom merparten frågorna skall behandlas i den kommande anläggningsförrättningen. Detta bör dock hindra att kom- munen i beskrivningen kan ge uttryck för sin syn på frågor som be— handlas vid förrättningen. Vi kommer i det följande att föreslå att det även i AL införs en möjlighet att ge ersättning för va—anordning som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsanläggning inrättas. För många fastighetsägare kan möjligheten till ersättning vara av grund- läggande betydelse för deras inställning till en va—samverkan.
Länsstyrelsen har ett ansvar för va—försörjningen i länet. Detta gäl- ler bl.a. samordningen mellan de allmänna va—anläggningarnas områ- den. Det kan inte uteslutas att det uppstår intressekonflikter mellan olika huvudmän om t.ex. ansvaret för vissa utbyggnadsområden. Så- dana konflikter kan förstärkas av att kommunen i en process som denna har flera roller, att vara den som både ansvarar för planering och att vara huvudman för en allmän va—anläggning.
För att undvika situationen att kommunen i sin planering tar ovid- kommande hänsyn bör länsstyrelsen ges möjlighet att ge sin syn på förslaget och därigenom påverka beslutet om va—samverkan. Det är dock inte nödvändigt att länsstyrelsen redan i detta skede ges en möj- lighet till ett direkt ingripande, eftersom länsstyrelsen enligt förslaget ges andra möjligheter till ingripande.
Förrättningen för inrättande av en gemensamhetsanläggning hand- has av lantmäterimyndigheten. Hos den myndigheten finns därför en god erfarenhet av de problem som kan uppstå vid inrättandet av en anläggning. För att undvika att kommunens beslut om va—samverkan ges en sådan utformning som försvårar den kommande förrättningen, bör lantmäterimyndigheten redan under samrådsskedet ges möjlighet att lämna synpunkter på underlaget och förslaget till beslut. Samråd bör därför hållas med även lantmäterimyndigheten.
Beslut om va—samverkan
Vid prövningen skall kommunen fastställa vilka fastigheter som skall samverka om en gemensamhetsanläggning enligt AL. Förutsättningen för en prövning av va—samverkan är som tidigare nämnts att kommu- nen funnit att området har ett behov av en gemensam va—anläggning och att det är mest rationellt att fastighetsägarna sköter anläggningen. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för att prövningen över huvud taget skall komma till stånd, bör denna prövning kunna ersätta den prövning som enligt AL skall ske av båtnads—, väsentlighets— och opinionsvillkoren. Dessa villkor skall alltså inte prövas särskilt, utan avvägningen mellan den enskildes intressen och det allmännas intres- sen bör uteslutande göras inom ramen för beslutet om va—samverkan.
Det bör finnas utrymme för en fastighetsägare att i vissa fall stå utanför en va—samverkan. Den möjligheten bör dock inte knytas till något av de villkor som gäller enligt AL. Däremot finns det anledning att lägga fast om det i området finns någon fastighet vars vattenförsörj- ning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än ge- nom en gemensam va—anläggning. En bestämmelse om detta bör ut- formas med förebild av de bestämmelser som gäller fastighetsägares skyldighet att betala avgift till en allmän va—anläggning. Fastighets- ägaren bör nämligen ha samma möjlighet att stå utanför en va—samver- kan som han har att stå utanför en allmän va—anläggning.
I likhet med vad som föreslås gälla vid prövning av fastighetsägares avgiftsskyldighet bör prövningen av fastighetens behov av att delta i samverkan ske efter objektiva grunder. Det är således fastighetens be- lägenhet och framtida möjliga användning som skall läggas till grund för bedömningen. Ägarens avsikt när det gäller fastighetens framtida användning kan därför inte tillmätas någon självständig betydelse.
Ett särskilt problem gäller de fastigheter som sedan tidigare har egen vattenförsörjning och eget avlopp. Den föreslagna utformningen torde innebära att det ofta kan blir svårt för en fastighetsägare att hävda att hans fastighet inte skall ingå i va—samverkan, eftersom den grundläg- gande förutsättningen för prövningen är det allmänna intresset av skydd för miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Finns det inom området inte längre utrymme för enskilda avloppslösningar, t.ex. på grund av att området har förtätats, måste fastighetsägaren tåla att hans fastighet skall delta i va—samverkan och att fastighetens egna anordningar därigenom kan bli onyttiga. Ett annat exempel gäller
kustområden med brist på grundvatten. Även om fastighetsägaren kan visa att hans brunn har bra vatten, innebär risken för en saltvattenin- trängning i området att det allmänna intresset av en god hushållning med vatten kan komma att gå före. Det bör dock inte få komma i fråga att en fastighet skall ingå i ett va—område av huvudsakligen det skälet att det tillgodoser ett intresse av en god finansiering av anläggningen. Även om fastighetsägaren tvingas att delta i en va—samverkan, skall ägaren inte behöva komma i en sämre ställning än om han blivit skyl- dig att bidra till kostnaderna för en allmän va—anläggning. Enligt nuva- rande bestämmelser i va—lagen har en fastighetsägare rätt till skälig er- sättning om hans va—anordningar blir onyttiga till följd av att en all- män va—anläggning kommer till stånd eller utvidgas. Vi avser inte att föreslå någon ändring av den bestämmelsen. Motsvarande rätt till er— sättning bör finnas efter beslut om vid va—samverkan. Det är dock svårt, för att inte säga omöjligt, att redan i beslutet om va—samverkan ange vilken ersättning som kan bli aktuell. Den närmare utformningen av gemensamhetsanläggningen bestäms ju först vid förrättningen. Er- sättningen bör därför bestämmas vid anläggningsförrättningen.
Prövning av kommunens inledande ställningstaganden
Kommunens ställningstaganden angående behovet av att ordna va—för- sörjningen genom en va—anläggning och att den anläggningen skall ut— föras och drivas av fastighetsägarna i samverkan, utgör som ovan an- förts grundläggande förutsättningar för ett beslut om va—samverkan. Dessa ställningstaganden får emellertid göras helt formlöst och kan därför i det sammanhanget inte bli föremål för överprövning. Ett beslut om va—samverkan kommer dock indirekt att innebära att de grundläg- gande förutsättningama för en va—samverkan prövas på nytt.
Kan fastighetsägarna visa att fastighetemas vattenförsörjning och avlopp inte behöver ordnas i ett större sammanhang eller att det inte är klarlagt att vem som utför och driver va—anläggningen mest rationellt, saknas det en grundläggande förutsättning för en va—samverkan. Det ligger naturligtvis i sakens natur att kommunens bedömning av det allmänna intresset av en samlad va—försörjning inte kan rubbas av att en enskild fastighetsägare kan visa att hans fastighet inte behöver ingå i en va—samverkan. Kan fastighetsägarna emellertid visa att kommu- nen gjort en felaktig bedömning beträffande ett antal fastigheter, måste det normalt anses innebära att en grundläggande förutsättning för
va—samverkan har rubbats. Det gäller inte minst de bedömningar som kommunen gjort i fråga om behovet av en gemensam va—försörjning.
Kommunens bedömning av frågan om vem som driver anläggningen mest rationellt, innefattar ett antal osäkra faktorer. I ett fall som detta måste dock kommunens bedömning normalt ges företräde. Är emel- lertid kommunens bedömning grundad på felaktiga förutsättningar, t.ex. om de tekniska kraven på va—anläggningen, vilket påverkar den slutliga bedömningen av förutsättningama för en va—samverkan, får detta anses innebära att det saknas en grundläggande förutsättning för beslutet om va—samverkan. Som exempel kan nämnas att fastighets- ägarna kan visa att kommunens kalkyler är behäftade med sådana fel- aktigheter att de inte kan läggas till grund för bedömningen av vem som driver va—anläggningen mest rationellt. I ett sådant fall bör kom- munen ta fram ett nytt underlag för bedömningen.
Beslutets innehåll
Även om ett beslut om va—samverkan inte behöver innehålla mer än en uppräkning av de fastigheter som skall ingå i va—samverkan, får det betydelse även i andra avseenden. Bland annat får det betydelse för ut- formningen av den kommande va—anläggningen. Det är naturligtvis av stor vikt att det av skälen för beslutet framgår vilka problem som skall lösas genom va—anläggningen.
Som tidigare nämnts bör kommunen vid samrådet redovisa den ut- redning som utgjort underlag för ställningstagandet att va—förhållande- na i området måste lösas i ett större sammanhang och att det inte är mer rationellt att kommunen eller någon annan än fastighetsägarna ut- för och driver va—anläggningen samt förslaget till den va—anläggning som kommunen bedömt vara mest ändamålsenlig. För den fortsatta handläggningen av ärendet hos lantmäterimyndigheten är det värde- fullt att beslutet, förutom en redovisning av förslagen, även innehåller en redovisning av vilka synpunkter som framförts under samrådet samt kommunens bedömning av dessa. Genom att kommunen på detta sätt utförligt redovisar grunden för beslutet om va—samverkan, skapas det förutsättningar för att den fortsatta handläggningen i form av till- ståndsprövningar och förrättning enligt AL skall kunna löpa lättare.
Samordning med PBL
PBL innehåller inga bestämmelser som enbart reglerar frågor om all- männa va—anläggningar. Däremot finns bestämmelser som gäller va—anläggningar och bestämmelser som särskilt behandlar gemensam- hetsanläggningar. Av särskilt intresse är att kommunen i detaljplan får meddela bestämmelser om principerna för inrättande av en gemensam- hetsanläggning (5 kap. 7 & första stycket 12) och i en fastighetsplan får meddela bestämmelser om inrättande av en sådan anläggning (6 kap 3 5). Kommunen får vidare bestämma att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän viss vatten- eller avloppsanläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman kommit till stånd (5 kap. 8 €). Bestämmelserna har alla betydelse för utformningen av ett beslut om va—samverkan.
Avsikten är som tidigare nämnts att beslutet om va—samverkan skall utformas fristående från PBL. En va—samverkan är därför fristående från t.ex. en detaljplan, vilket innebär att ett samverkansområde kan ligga såväl inom som utom detaljplanelagt område. Om samverkans- området helt eller delvis ligger inom ett detaljplanelagt område, bör beslutet om va—samverkan alltid framgå av en anteckning i detaljpla- nen.
Även om va—samverkan inte regleras direkt i detaljplanen, finns det ingenting som hindrar att kommunen med tillämpning av den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 85 föreskriver att bygglov inte får meddelas förrän den planerade gemensamhetsanläggningen kommit till stånd. I vissa fall bör en sådan föreskrift kunna vara ett effektivt påtryck- ningsmedel. Bestämmelsen i 5 kap. 8 5 har emellertid i vissa delar ka- raktären av ett åtgärdsföreläggande. Felaktigt använd kan den innebära ett faktiskt byggförbud. Som exempel kan nämnas att detaljplanen in- nehåller motsvarande föreskrift om krav på gemensamhetsanläggning, utan att fastighetsägarna vet vilken anläggning som krävs eller att det ens finns några praktiska förutsättningar att få till stånd en anläggning. Om en liknande föreskrift används i samband med ett beslut om va—samverkan, torde det inte finns någon risk för att föreskriften upp— fattas som ett byggförbud.
Inrättandet av en gemensamhetsanläggning kan i vissa fall förutsätta en ny eller ändrad detaljplan. Inom ett område med detaljplan, fastig- hetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning enligt 9 & AL inte inrättas i strid med planen eller bestämmelserna. I
vissa fall kan undantag göras för mindre avvikelser. En va—anläggning som tillkommer efter beslut om va—samverkan kan i vissa fall få en så- dan betydande inverkan på omgivningen att den förutsätter en pröv- ning i detaljplan. Åtminstone kan det gälla själva avloppsreningsver- ket. Det måste i dessa fall förutsättas att kommunen i samband med beslutet om va—samverkan även fattar nödvändiga planbeslut.
Inrättande av en gemensamhetsanläggning
Beslutet om va—samverkan utgör i allt väsentligt en förberedelse för en förrättning enligt AL för inrättande av en gemensamhetsanläggning. Ansökan om en förrättning görs hos lantmäterimyndigheten. Ansökan kan göras av såväl kommunen som en enskild fastighetsägare samt i vissa fall även av länsstyrelsen. För att säkerställa att en förrättning kommer till stånd, bör ansvaret för ansökan ligga på kommunen. Till ansökan bör kommunen foga beslutet om va—samverkan, som utvisar vilka fastigheter som skall delta i en samverkan och skälen för beslu- tet, samt de övriga handlingar som legat till grund för beslutet. Det kan vara fråga om kartmaterial, rapporter om grundvattenförekomster eller geologiska förhållanden samt redovisningar av de kontakter som kom- munen haft med olika expertmyndigheter.
Vid förrättningen skall det förfarande tillämpas som gäller för inrät— tande av en gemensamhetsanläggning. Som anförts tidigare skall de villkor för inrättande av en gemensamhetsanläggning som anges i 5—7 55 AL inte tillämpas. Bestämmelser om detta bör införas i både denna lag och i AL. I övrigt skall förrättningen helt följa AL:s be- stämmelser för inrättande av en gemensamhetsanläggning.
Som tidigare nämnts kan det förekomma att beslutet om va—samver- kan måste samordnas med planbeslut enligt PBL. Om planbeslutet överklagas innebär detta ett hinder mot anläggningsförrättningen. Den måste då vila i avvaktan på att planbeslutet vinner laga kraft. Skulle planbeslutet upphävas eller ändras på ett sådant sätt att den avsedda va—samverkan inte kan komma till stånd, kan förrättningen inte fullföl- jas.
Om både planbeslutet och beslutet om va—samverkan överklagas, behöver prövningen av beslutet om detaljplan avvakta till dess att va—samverkan vinner laga kraft. Det kan inte anses meningsfullt att pröva beslutet om detaljplan om förutsättningama för va—samverkan inte är klarlagda. Av betydelse är också detaljplanens genomförande—
tid. Om detaljplanen vinner laga kraft är andra lösningar än de som planen tillåter förhindrade under planens hela genomförandetid.
Vi kommer nedan att föreslå att prövningen av beslutet om va—sam- verkan skall prövas av Statens va—nämnd. I detta fall bör således Va—nämnden samordna sin prövning med den prövning som länsstyr- elsen skall göra av planbeslutet. Länsstyrelsen bör avvakta med pröv- ningen, medan målet om va—samverkan behandlas med viss förtur. Skulle beslutet om va—samverkan upphävas eller ändras innebär det att förutsättningama för planen har ändrats.
Ersättning för onyttig anordning
Till skillnad mot va—lagen innehåller AL inga bestämmelser om fas- tighetsägares rätt till ersättning för onyttig va—anordning. Om fastighe- tens va—anordningar är nya, kan det uppfattas som stötande att fastig- hetsägaren, som tvingas att bära kostnaden för gemensamhetsanlägg- ningen, utan ersättning skall tvingas kassera fastighetens va—anord- ningar. Vid en vanlig anläggningsförrättning med prövning av väsent- lighetsvillkoret kan bristen på möjlighet till ersättning påverka be- dömningen av förutsättningama för anläggningen. När förrättningen föregås av ett beslut om va—samverkan görs dock inte denna prövning.
Som vi tidigare anfört bör det även i AL införas en bestämmelse om en fastighetsägares rätt till ersättning för onyttig va—anordning. Be- stämmelserna i AL bör i huvudsak utformas i överensstämmelse med motsvarande bestämmelse i va—lagen. Från ersättningssynpunkt bör inte fastighetsägaren komma i en sämre ställning om va—anläggningen kommer till stånd efter ett beslut om va—samverkan än om ersättningen bestäms efter inrättande av en allmän va—anläggning. Ersättningen bör dock bestämmas enbart med hänsyn till vad som är skäligt efter an— ordningens art, ålder och skick. Till skillnad mot motsvarande regler i va—lagen bör hänsyn inte tas till den fördel som fastighetsägaren får av va—samverkan och övriga omständigheter. En sådan avräkning av nytta skulle för övrigt inte vara förenlig med de ersättningsbestämmelser som i övrigt gäller enligt AL (se prop. 19731160 s. 210)
Ersättningen för en onyttig va—anordning bör jämställas med sådan ersättning som utges för upplåtet eller inlöst området enligt 13 & AL. Ersättningen bör därför ses som en kostnad för gemensamhetsanlägg- ningens utförande. Sådana kostnader fördelas mellan fastigheterna ef- ter andelstal som fastställs enligt 15 G.
Ansökan om tillstånd under anläggningsförrättning
För att en gemensamhetsanläggning skall komma till stånd, kan under förrättningens gång olika tillstånd behöva inhämtas från kommunen. Det gäller bl.a. tillstånd enligt 75 hälsoskyddslagen och sådana råd som kommunen meddelar inom ramen för sin tillsynsverksamhet en- ligt 39 5 miljöskyddslagen. Denna situation är inte på något sätt spe- ciell för den förrättning som sker efter ett beslut om va—samverkan. Frågan förtj änar dock uppmärksamhet.
Av 21 5 AL framgår att lantmäterimyndigheten skall utreda förut— sättningama för anläggningen och ombesörja nödvändiga tekniska arbeten och värderingar. Härvid skall myndigheten samråda med sak— ägarna. Vid behov skall samråd också hållas med de myndigheter som berörs av anläggningen. I 23 5 anges särskilt att lantmäterimyndighe- ten i vissa fall skall hänskjuta ärendet till den kommunala nämnd som handlägger plan- och byggfrågor.
I förarbetena till AL uttalade departementschefen att för anläggning- ar som kräver vad som då kallades byggnadslov kunde den särskilda tillståndsprövningen samordnas med en förhandsbedömning i bygg- lovsärendet (prop. l973:l60 s. 162). Utöver dessa uttalanden angavs inte hur andra tillståndsbeslut skulle hanteras under förrättningen. Inte heller angavs om förrättningsmyndigheten skulle ansöka om tillstånd eller om den uppgiften låg på sakägama.
Vår uppfattning är att en förrättning efter ett beslut om va—samver- kan skall genomföras i nära samarbete med kommunen. Detta faller sig också helt naturligt eftersom kommunen har utrett förutsättningama för gemensamhetsanläggningen och dessutom har ett ansvar för att anläggningen kommer till stånd. Samarbetet med kommunen bör kun- na leda till att de krav på anläggningen som kan uppställas till skydd för bl.a. miljö och hälsa, skall kunna identifieras i ett tidigt skede av förrättningen. Härigenom ges goda förutsättningar för att nödvändiga tillstånd senare skall kunna beviljas. Om tillstånd behöver sökas redan under förrättningen, kan detta göras av en syssloman som utsetts enligt 4 kap. 36 5 FBL.
E VL—utredningens förslag om ändring av andelstal och syssloman.
Som redovisades under avsnitt 5.3 har EVL—utredningen lämnat för- slag till ändringar i AL. Under utredningsarbetet hade uppmärksam-
mats olika problem vid tillämpningen av AL. För att göra tillämpning- en smidigare föreslår EVL-utredningen vissa ändringar i lagen. För förslaget om va—samverkan är dessa förslag av särskilt intresse. Det gäller möjligheten för lantmäterimyndigheten att i samband med en förrättning föreskriva att styrelsen för en samfällighetsförening på närmare angivet sätt får besluta om den ändring av andelstal som på- kallas av att en fastighets användningssätt stadigvarande ändras. Detta ger möjlighet att låta nya fastigheter delta i gemensamhetsanläggning- en, utan att hela beslutsprocessen måste tas om på nytt.
Än viktigare är dock utredningens förslag om möjlighet att tillsätta en syssloman som skall överta de befogenheter som annars tillkommer delägarna. Med hänsyn till att beslutet om va—samverkan innebär att en fastighetsägare kan tvingas att delta i en anläggningsförrättning, kan det komma att uppstå situationer där anläggningsbeslutet blir svårt att genomföra, t.ex. om en majoritet av delägarna är emot och därför un— derlåter att vidta de åtgärder som behövs.
Om EVL—utredningens förslag i dessa delar genomförs, kommer det att stärka möjligheterna till att va—samverkan kan bli ett både verk— ningsfullt och meningsfullt instrument i strävan att nå en rationell va—försörjning.
5.5.6. Verksamhetsområde
Förslag: Länsstyrelsen bestämmer verksamhetsområde för sådana va—anläggningar som förklarats för allmänna. För övriga allmänna va—anläggningar bestämmer kommunen verksamhetsområdet.
Gällande rätt
En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är enligt 4 5 va—lagen det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom den allmänna anläggningen. Bestämmelsen skulle kunna ges tolkningen att anläggningen för vattenförsörjning måste ha samma verksamhetsområde som anläggningen för avloppsrening. Av ett avgörande från den äldre va—lagens tid framgår dock att anlägg- ningamas verksamhetsområden inte behöver sammanfalla (R 1968 not 54). Detta stämmer också överens med att verksamhetsområdet för en allmän vattenanläggning avviker från det verksamhetsområde som gäller för en allmän avloppsanläggning. Situationen är i och för sig
inte vanlig. Som exempel kan dock nämnas fallet att ett områdes vat— tenförsörjning sköts genom en fullt fungerande gemensamhetsanlägg- ning, men att avloppsvattnet tas om hand i en allmän anläggning. Rent praktiskt torde emellertid sådan lösningar normalt vara olämpliga.
Med ett verksamhetsområde är förknippat olika rättsverkningar. De mest betydelsefulla är att endast ägare till fastighet inom verksamhets- området har rätt att bruka den allmänna va—anläggningen samt att det är endast ägare till fastighet inom området som kan vara skyldig att betala avgifter till huvudmannen.
Enligt 5 5 va—lagen bestämmer huvudmannen den allmänna va—an- läggningens verksamhetsområde. Huvudmannen har i detta avseende en mycket stark ställning såtillvida att enskilda fastighetsägare inte kan få till stånd en prövning av huvudmannens beslut. Deras rättigheter har ansetts tillgodosedda genom möjligheten att få till stånd en prövning enligt 2 5 angående kommunens skyldighet att sörja för eller se till att en allmän va—anläggning kommer till stånd.
Va—lagen innehåller inga krav på att berörda fastighetsägare skall underrättas om huvudmannens beslut om verksamhetsområde. Visser- ligen skall huvudmannen enligt 7 5 första stycket meddela länsstyrel- sen vad han bestämt om anläggningens verksamhetsområde. Giltighe— ten av huvudmannens beslut är dock inte beroende av att länsstyrelsen har meddelats beslutet. Länsstyrelsen kan endast vid vite ålägga hu- vudmannen att fullgöra sin skyldighet.
På begäran av en kommun kan länsstyrelsen enligt 6 5 första me- ningen va—lagen föreskriva att en allmän va—anläggnings verksamhets- område skall omfatta sådan del av kommunen för vilken vattenför- sörjning och avlopp inte med större fördel kan ordnas på annat sätt. Eftersom begäran skall göras av kommunen är denna bestämmelse i första hand aktuell att tillämpa i de fall där kommunen eller ett kom- munalt bolag inte är huvudman. Av förarbetena till 1955 års va—lag framgår också att bestämmelsen tillkom för att hindra huvudmän för icke—kommunala anläggningar att missbruka rätten att bestämma verk- samhetsområde (prop. 19552121 s. 78). Bestämmelsen torde i prakti- ken ha blivit mycket sparsamt tillämpad.
Länsstyrelsen kan fatta beslut om verksamhetsområde i ytterligare ett par situationer. Den första situationen gäller då huvudmän för all— männa va—anläggningar är oense om ett visst område skall ingå i den ena eller den andra anläggningens verksamhetsområde. Enligt 6 5
andra meningen skall länsstyrelsen bestämma till vilken anläggning området skall hänföras. Denna bestämmelse är ovanlig såtillvida att den är tillämplig även i det fall att en kommunal huvudman vill ut- sträcka sitt verksamhetsområde in i en angränsande kommun. Länssty- relsen anses i detta fall kunna träffa sitt avgörande efter en fri pröv- ning, utan att avgörande hänsyn behöver tas till kommungränser. Denna typ av ärenden är ovanliga, men för närvarande handläggs ett sådant ärende av Länsstyrelsen i Stockholms län. Slutligen kan läns- styrelsen enligt 31 5 tredje stycket i samband med en allmänförklaring av en enskild anläggning bestämma ett visst område utöver vilket an— läggningen inte får utsträckas.
Huvudmannens beslut om inrättande av verksamhetsområde kan inte överklagas. Är en fastighetsägare missnöjd med att fastigheten skall ingå i ett verksamhetsområde, är han hänvisad till att med stöd av 9 5 va—lagen hävda att han inte skall vara skyldig att betala avgifter. För att fastighetsägaren skall undgå den skyldigheten krävs det dock att han kan visa att fastighetens behov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna va—anläggingen. Omvänt kan fastighetsägaren vara missnöjd med att hans fastighet inte skall ingå i verksamhetsområdet. Han är i den si- tuationen hänvisad till att hos länsstyrelsen begära ett åläggande mot kommunen enligt 2 5 va—lagen.
Va—lagen innehåller inga bestämmelser om rätt för huvudmannen att inskränka ett verksamhetsområde. Någon sådan rätt var ursprungligen heller inte avsedd. I förarbetena till 1955 års va—lag uttalade Lagrådet att det av föreskrifterna i 5 5 följde att huvudmannen för att värja sig från en fastighetsägares krav på anslutning inte fick ändra beslutet om verksamhetsområde så att fastigheten uteslöts (prop. 1955:118 5. 121). Departementschefen anförde att han inte hade några erinringar mot vad Lagrådet uttalat (s. 127). I betänkandet Vatten- och avlopp (SOU l967:65) uttalade 1964 års va—utredning att ett förhållande som en gång etablerats inte skall kunna bringas att upphöra annat än under speciella förhållanden.
Vattenöverdomstolen, VÖD, har i ett avgörande från 1991, DTva 10, prövat frågan om en huvudmans möjligheter att inskränka verksamhetsområdet för en allmän va—anläggning. Av VÖD:s bedöm- ning framgår att det inte är uteslutet en brukningsrätt som en gång varit för handen inte skulle kunna upphöra i och med att en fastighet
kommit att hamna utanför anläggningens verksamhetsområde. Detta gäller dock inte om verksamhetsområdet inskränkts i samband med krav från fastighetsägarens sida. Inte heller borde det rättsförhållande som uppkommit sedan anslutning till anläggningen kommit till stånd kunna bringas att upphöra annat än vid särskilda omständigheter. VÖD anförde att det saknade betydelse om fastighetsägaren före tidpunkten för inskränkningen av verksamhetsområdet haft behov av vatten och avlopp.
Beslut om verksamhetsområde
Från konkurrenssynpunkt kan ett system där varje va—anläggning har ett eget verksamhetsområde i vissa avseenden te sig främmande, sär— skilt som den gällande lagstiftningen garanterar att huvudmannen inom sitt verksamhetsområde skall vara helt befriad från konkurrens. Under senare år har strävan varit att utsätta de kommunaltekniska verksamhe- terna för konkurrens. Detta har setts som ett medel för att uppnå en effektiv hushållning med samhällets resurser. Va—verksamhetens sär- skilda förutsättningar har dock gjort att det inte ansetts praktiskt me- ningsfullt att utsätta verksamheten för den form av konkurrens som innebär att två anläggningar skulle konkurrera genom att erbjuda sina tjänster inom samma område. Man måste i det avseendet betrakta va—verksamheten som ett naturligt monopol. Med den utgångspunkten kan ett system med verksamhetsområden inte anses försvåra en ratio- nell drift av va—anläggningarna.
I den gällande lagstiftningen knyts ett antal grundläggande rättighe— ter och skyldigheter till det förhållandet att en fastighet omfattas av ett verksamhetsområde. Det har enligt vår uppfattning inte kommit fram något som visar att den gällande ordningen behöver ändras i dessa grundläggande frågor. Det finns däremot behov av att göra ändringar i den ordning som gäller beslut om inrättande av ett verksamhetsområde samt beslut om inskränkning av ett sådant område. Angående inrät- tande av ett verksamhetsområde finns det skäl att anlägga skilda syn- sätt på allmänförklarade va—anläggningar och för övriga allmänna va—anläggningar.
Verksamhetsområde för allmänförklarad va—anläggning
Huvudmannens beslut om inrättande av ett verksamhetsområde är en direkt förutsättning för att bestämmelserna om fastighetsägarens brukningsrätt och avgiftsskyldighet skall vara tillämpliga. För en fas- tighetsägare inom ett nyinrättat verksamhetsområdet kan huvudman- nens beslut få långtgående ekonomiska konsekvenser. När huvudman— nen har upprättat en förbindelsepunkt i fastighetens närhet, blir fastig- hetsägaren skyldig att betala avgifter till huvudmannen. För ägare till bebyggda fastigheter kan det vara fråga om engångsavgift i storleks- ordningen 100 000 kr och därefter periodiska avgifter i storleksord- ningen 5 000—7 000 kr per år.
Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av ett beslut om verk- samhetsområde kan det inte anses acceptabelt att beslutet skall fattas av en enskild person. Detta förstärks av att beslutet för sin giltighet inte är beroende av att det har getts publicitet eller ens att fastighets- ägarna har meddelats beslutet. Det förstärks också av att ett beslut om verksamhetsområde inte kan överklagas. Omvänt kan fastighetsägaren mot huvudmannens vilja inte få till stånd ett beslut om verksamhets- område, vare sig om bildande av ett sådant område eller utvidgning av området. Den nuvarande ordningen behöver därför ändras.
Det finns två närliggande alternativa instanser för denna typ av be- slut, kommunen och länsstyrelsen. Båda alternativen är i och för sig möjliga. Med hänsyn till den ordningen som gäller i dag, är dock alter- nativet med länsstyrelsen som beslutsfattare det minst ingripande. Länsstyrelsen har redan i dag, i samband med att en va—anläggning förklaras för allmän, möjlighet att förordna om gränser för anläggning- ens verksamhetsområde. Om länsstyrelsen i samband med allmänför- klaringen ges skyldigheten att förordna om gränser för verksamhets- området, framstår det också som naturligt att länsstyrelsen i ett senare skede också är den som fattar beslut om utvidgning av verksamhets- området.
Verksamhetsområde för kommunal anläggning
De tveksamheter som gäller huvudman för en allmänförklarad an- läggning gäller generellt sett inte för övriga allmänna va—anläggningar eftersom dessa har kommunen som huvudman. När en va—anläggning ligger under kommunal förvaltning torde man kunna utgå i från att alla
beslut av principiell betydelse fattas av kommunfullmäktige eller den nämnd som ansvarar för va—anläggningen och att besluten ges nöd- vändig publicitet. Det måste emellertid anses som något missledande när det i va—lagen anges att det är huvudmannen som fattar beslut om verksamhetsområde, eftersom detta är ett rent kommunalt beslut som bl.a. innefattar avvägningar mot enskild va—verksamhet som bedrivs inom kommunens gränser.
I föregående avsnitt föreslog vi att verksamhetsområde för en all- mänförklarad anläggning bör fattas av länsstyrelsen. För dessa an— läggningar försvinner således huvudmannens rätt att besluta om verk— samhetsområde. Med hänsyn till det förslaget och till vad som ovan anförts, förefaller det mer upplysande och konsekvent att i lagen ange att beslut om verksamhetsområde för kommunala va—anläggningar fattas av kommunen.
Vi kommer senare i avsnitt 5.5.13 att återkomma med frågor som gäller den enskildes rätt att få sin fastighet kopplad till en allmän va—anläggning. Vi föreslår där att den enskildes rätt skall prövas ge- nom ett beslut om verksamhetsområde.
Verksamhetsområde över en kommungräns
I 6 5 va—lagen behandlas som ovan nämnts flera specialfall där länssty— relsen på begäran av en kommun fattar beslut om verksamhetsområde. Genom förslagen om ändrad beslutsordning blir den nuvarande regle— ringen delvis obehövlig.
Av praktisk betydelse är fortfarande bestämmelsen i 6 5 andra me- ningen om länsstyrelsens möjlighet att föreskriva att en allmän va—an- läggnings verksamhetsområde skall omfatta ett område som ingår eller avses ingå i ett verksamhetsområdet för en annan allmän va—anlägg— ning. Skälet till detta är att länsstyrelsen genom bestämmelsen kan av— göra en tvist mellan två kommunala huvudmän. Som tidigare nämnts i detta avsnitt om gällande rätt hindrar inte va—lagen att ett verksam- hetsområde utsträcks över den egna kommungränsen.
Förslagen om en ändrad beslutsordning medför dock att bestämmel— sen i 6 5 första meningen om kommunens möjlighet att hos länsstyrel— sen begära att en allmänförklarad va—anläggnings verksamhetsområde skall utvidgas får mycket begränsad betydelse. Bestämmelsens enda betydelse finns i situationen när kommunen och länsstyrelsen inte är överens i frågan om vissa fastigheter skall anslutas till en allmänför—
klarad va—anläggning. Genom de förslag som lämnas i avsnitt 5.5.14 ges kommunen en möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut. Kom- munen får då möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut att inte ut- vidga den allmänförklarade anläggningens verksamhetsområde. Med hänsyn till att kommunen genom förslaget om va—samverkan getts ökade möjligheter att på egen hand få till stånd en va—anläggning, framstår värdet av regleringen i 6 5 första meningen som mycket be- gränsat. Om situationen skulle uppkomma, får det förutsättas att kom- munen och länsstyrelsen i samråd kan klara ut frågan. Bestämmelsen bör därför inte få någon motsvarighet i den nya lagen. Det bör i detta sammanhang noteras att den enskilde fastighetsägarens ställning inte försämras, eftersom denne enligt de förslag som vi lämnar i avsnitt 5.5.14, på egen hand kan begära en utvidgning av verksamhetsområ- det.
Avslutningsvis kan anmärkas att huvudmännens möjligheter att träf- fa egna bindande överenskommelser om gräns för verksamhetsområde försvinner genom den förslagna beslutsordningen.
5.5.7 Inskränkning av ett verksamhetsområde
Förslag: Ett verksamhetsområde får inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fastigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen fort— sättningsvis kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksamhetsområdet omfattas av kommunens beslut om va—samver- kan.
Inskränks ett verksamhetsområde, har fastighetens ägare rätt till ersättning för den skada han lider. Ersättning för minskning av fastig- hetens marknadsvärde skall bestämmas som skillnaden mellan mark- nadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning av verksamhetsom- rådet. Härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markan- vändningen.
Har huvudmannen vidtagit åtgärder för att fastigheten även fort- sättningsvis skall tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp, skall hän- syn tas till detta vid bestämmandet av ersättning.
Möjligheten att inskränka en allmän va—anläggnings verksamhetsom- råde är i dag begränsad till den del av området som inte betjänas av anläggningen. Det är alltså inte möjligt att inskränka verksamhetsom— rådet därför att bebyggelseförhållandena har förändrats så att det inte längre finns behov av att ordna va—försörjningen i ett större samman- hang. Än mindre kan verksamhetsområdet inskränkas därför att det är mer rationellt att va—försörjningen ordnas på annat sätt än genom en allmän va—anläggning. Denna brist på flexibilitet innebär att va—an- läggningens huvudman saknar möjlighet att anpassa verksamheten till ändrade förhållanden. Huvudmannen kan t.ex. inte utnyttja den tek- nikutveckling som i ökande utsträckning innebär att va—försörjningen kan ske mer rationellt genom lokala, kretsloppsanpassade anläggning— ar. De nuvarande reglerna kan inte anses uppfylla sådana krav på flexibilitet som skapar förutsättningar för en rationell drift av verk- samheten. Vår uppfattning är därför att huvudmannens möjligheter att inskränka ett verksamhetsområde bör vidgas i jämförelse med de möj- ligheter som finns i dag.
Ökade möjligheter till flexibilitet måste alltid avvägas mot brukar- nas intresse av att kunna bibehålla en tryggad va—försörjning utan att de drabbas av oskäliga kostnadsökningar. Med brukare bör i detta sammanhang jämställas den fastighetsägare inom verksamhetsområdet som har aktualiserat sin rätt att bli kopplad till den allmänna anlägg- ningen. En vidgad möjlighet för huvudmannen att inskränka ett verk- samhetsområde måste därför förenas med regler som tryggar brukarens situation.
Det är vår uppfattning att ett verksamhetsområde bör kunna in- skränkas både när det inte längre finns skäl att ordna va—försörjningen i ett större sammanhang och när det inte längre kan anses mest ratio- nellt att va—försörjningen drivs genom en allmän va—anläggning. Detta är i överensstämmelse med de förslag som vi lämnat beträffande an- svaret för såväl vattenförsörjning och avlopp som för utförande och drift av en va—anläggning. Med utgångspunkt i behovet av att skapa förutsättningar för en rationell drift bör varje verksamhet kunna om- prövas utifrån de förutsättningar som gäller vid tidpunkten för om- prövningen. Huvudmannen skall inte av formella skäl behöva vara låst av de bedömningar som gjorts många decennier tidigare. Det är sedan en annan sak att kostnaderna för en omställning till någon form av en-
skild anläggning kan vara så höga att huvudmannen ändå anser sig va- ra tvungen att driva verksamheten vidare i oförändrad form.
Vi anser alltså att förutsättningama för en inskränkning av verksam- hetsområdet bör vara att huvudmannen kan skapa garantier för att de fastigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen även fortsättningsvis får en långsiktigt tryggad va—försörjning och att fas- tighetsägarna får ersättning, om de lider skada till följd av den ändrade driften.
Ersättning till fastighetsägare
Som tidigare har framhållits kan fastighetsägaren inte anses ha någon allmän rätt att vara kopplad till en allmän va—anläggning. Fastighetens behov får anses tillgodosett om den exempelvis är kopplad till en ge- mensamhetsanläggning som har förutsättningar att långsiktigt trygga va—försörjningen. Fastighetsägaren kan därför inte anses ha någon rätt till ersättning enbart av det skälet att fastigheten inte längre är kopplad till den allmänna va—anläggningen.
Fastighetsägaren får däremot anses ha ett berättigat krav på ersätt- ning för den avgift som han har betalat för att få bli kopplad till den allmänna anläggningen och för kostnaderna för driften av den nya an- läggningen till den del de överstiger den allmänna anläggningens brukningsavgifter. Därutöver bör fastighetsägaren ha rätt till ersättning för den minskning av fastighetens marknadsvärde som i vissa fall kan uppstå på grund av att fastigheten inte längre kan vara kopplad till en allmän va—anläggning.
Situationen vid en inskränkning av ett verksamhetsområde har flera beröringspunkter med den situation som uppstår när genomförandet av en ny detaljplan inom ett område som tidigare omfattas av detaljplan innebär att en gata flyttas eller ändras till sitt höjdläge. Uppstår skada för fastighetsägare, har han enligt 14 kap. 4 5 PBL rätt till ersättning för den skada han lider. I 14 kap. 9 5 anges att vid bestämmande av ersättning skall 4 kap. expropriationslagen tillämpas, i den män inte annat följer av 14 kap. 10 5. Där anges i första stycket första meningen att ersättning för minskning av fastighetens marknadsvärde skall be- stämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter åtgärden att flytta gatan eller ändra gatans höjdläge. I andra me- ningen anges att härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markanvändningen.
De ersättningsbestämmelser som ges i 14 kap. PBL, med hänvisning till 4 kap. expropriationslagen, bör naturligtvis vara vägledande för bestämmandet av ersättning även enligt denna lag. En direkt hänvis- ning till expropriationslagen kan dock leda fel, eftersom den lagen be- handlar ersättning vid intrång eller inlösen av fastighet. Enligt vår be- dömning bör ersättningsreglema vid inskränkning av ett verksamhets- område ges direkt i denna lag. Detta är också i överensstämmelse med de nuvarande reglerna i 15 och 16 55 va—lagen om inlösen och ersätt- ning av va—anordning.
En av de viktigaste frågorna vid bedömningen av skada gäller den inverkan som beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet får på fastighetens marknadsvärde. På motsvarande sätt som enligt 14 kap. bör enligt denna lag ersättningen för skada bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet om in- skränkning. En sådan utformning av regeln kan emellertid medföra att ersättningen bestäms med beaktande av förväntningar om en ändrad markanvändning.
Frågan om förväntningsvärden har lösts något olika i PBL och i ex- propriationslagen. Enligt den sistnämnda lagen kan förväntningsvär- den i viss utsträckning komma att ersättas. I 14 kap 10 5 första stycket andra meningen PBL anges dock att man skall bortse från förväntning— ar om ändring av markanvändningen. I förarbetena till PBL motiveras skillnaden med att fastighetsägaren, i de situationer som där regleras, inte blir av med någon del av fastigheten, vilket innebär att eventuella förväntningsvärden kan infrias någon gång i framtiden (prop. 1985/86:1 s. 844). Eftersom motsvarande situation som i PBL även gäller vid inskränkning av verksamhetsområde, bör det i lagen om vattenförsörjning och avlopp införas en bestämmelse som innebär att man skall bortse från förväntningsvärden.
F astighetsägarens rätt till ersättning för skada är emellertid inte bara knuten till förändringar i fastighetens marknadsvärde. Rätten till er- sättning bör också gälla det framtida värdet av de avgifter som fastig- hetens ägare betalat till huvudmannen, i den mån värdet inte ingår i er- sättningen för marknadsvärdet, samt eventuella kostnader för en ny va—anläggning och ökningen av driftskostnadema. Till ledning för be- dömningen av skada kan följande anföras.
Fastighetsägarens rätt att bruka den allmänna va—anläggningen är inte begränsad i tiden. Det ekonomiska värdet av att i framtiden vara
kopplad till en allmän anläggning är lika stort oberoende av om fastig- heten kopplades till anläggningen för 40 år sedan eller endast helt ny- ligen. Fastighetsägaren bör därför i denna del ha rätt till ersättning med ett belopp som motsvarar gällande anläggningsavgift. Om huvudman- nen väljer att säkerställa områdets framtida va—försörjning genom att låta fastighetsägarna ta över en del av den befintliga anläggningen eller genom att bekosta en ny lokal va—anläggning, bör värdet av det som kommer fastighetsägarna till godo avräknas från ersättningen för an- läggningsavgiften. Värderingen av det överförda bör ske med utgångs- punkt från det värde tillgångarna har för den framtida va—försörjning- en. Huvudmannen kan därför inte tillgodoräkna sig hela värdet av t.ex. en överdimensionerad anläggning.
Rätten att inskränka ett verksamhetsområde bygger på förutsättning- en att det är mer rationellt att fastighetsägarna tar ansvar för anlägg- ningen. I det ligger en jämförelse mellan de nuvarande kostnaderna för områdets va—försörjning och kostnaderna för den planerade anlägg- ningen. Detta kan dock innebära att fastighetsägarens framtida kostna— der för driften av t.ex. en gemensamhetsanläggning överstiger den brukningsavgift han skulle ha betalat enligt va—taxan. Fastighetsägaren bör i den situationen vara berättigad till ersättning för den framtida ökningen av brukningskostnadema.
Prövning av ersättning
Vi har i det föregående avsnittet 5.5.6 föreslagit att länsstyrelsen skall bestämma verksamhetsområde för allmänförklarade va—anläggningar och att kommunen skall bestämma verksamhetsområde för övriga all- männa va—anläggningar. Det finns ingen anledning att införa en annan beslutsordning när det gäller beslut om inskränkning av ett verksam- hetsområde.
När det gäller fastighetsägares rätt till ersättning för skada, är detta normalt inte den typ av fråga som bör prövas i ett grundläggande för- valtningsbeslut. Som jämförelse kan nämnas att ersättning enligt 16 5 va—lagen prövas av Statens va—nämnd efter ansökan och att prövning av ersättning enligt 14 kap. PBL sker genom att talan väcks hos fastig— hetsdomstol. Dessa förfaranderegler innebär alltså att frågan om er- sättning inte behöver prövas annat än i de fall parterna inte kan komma överens. Vi anser att en motsvarande ordning, dvs. att ärendet prövas
efter ansökan, även bör gälla frågan om ersättning vid inskränkning av ett verksamhetsområde.
Vi kommer i avsnitt 5.5.13 att lämna förslag som innebär att över- klaganden av beslut enligt va—lagen skall prövas av Statens va—nämnd. Sedan tidigare gäller dessutom att frågor om ersättning enligt lagen skall prövas av nämnden. Det finns ingen anledning att föreslå någon annan lösning beträffande nu aktuellt slag av ersättning.
För ersättning enligt 14 kap. PBL och för skadestånd enligt 29 a5 va—lagen finns tidsfrister inom vilka talan skall ha väckts. För ersätt- ning enligt 165 va—lagen saknas dock någon sådan frist. Det måste emellertid anses olämpligt att huvudmannen under en längre tid skall behöva sväva i ovisshet om vilka kostnader som inskränkningen av verksamhetsområde kan medföra. För ersättning enligt 14 kap. PBL används normalt en tvåårsfrist. En sådan frist bör vara lämplig även i detta sammanhang. Fristen bör räknas från den tidpunkt när beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet vann laga kraft. Härigenom ges fastighetsägaren rimlig tid att bedöma skadans omfattning och att försöka få till stånd en uppgörelse med huvudmannen.
I fråga om rättegångskostnadema hos Va—nämnden gäller som hu- vudregel att vardera parten skall bära sina kostnader. I vissa fall kan nämnden förordna om en annan fördelning. I mål om inlösen och er- sättning enligt 15 eller165 va—lagen gäller dock enligt 145 lagen (1976:839) om Statens va—nämnd som huvudregel att huvudmannen svarar för kostnaderna på ömse sidor. Mål om ersättning vid in- skränkning av ett verksamhetsområde är av väsentligen samma karak- tär som mål enligt 15 eller 16 5. Det finns därför skäl att införa mot- svarande regel om fördelning av rättegångskostnadema i mål om sådan ersättning.
5.5.8. Normgivning
Förslag: Kommunen skall efter förslag från huvudmannen anta taxa och allmänna bestämmelser för den allmänna va—anläggningens bru- kande, om inte förslaget står i strid mot lag eller annan författning. Huvudmannen kan dock besluta om en sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för va—anläggningen.
Regeringsformens (RF) normbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Inte heller ger RF:s förarbeten någon säker ledning när det gäller att klargöra innebörden av det normbegrepp som 8 kap. RF vilar på. En- ligt förarbetena avses rättsregler och det sägs att dessa kännetecknas av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda (prop. 197390, 5. 203). De kännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret fall utan har generell giltighet. Det sistnämnda kravet får enligt RF:s förarbeten anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.
Den grundläggande normgivningsmakten ligger hos riksdagen. Rät- ten att utfärda normer kan enligt 8 kap. 11 5 RF av riksdagen delegeras till regeringen, statliga myndigheter eller kommuner. Endast dessa offentliga organ kan utöva normgivningsmakt i RF:s mening. Någon överlåtelse av normgivningsmakt till enskilda kan däremot inte komma i fråga.
Va—lagen ger huvudmannen för en allmän va—anläggning rätt att ut- forma taxa och att meddela allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Besluten är av generell natur. De är bindande för enskilda och riktar sig till en allmän krets av personer. Det går därför inte att komma till någon annan slutsats än att besluten måste anses som normbeslut. Eftersom såväl en enskild som juridisk person kan vara huvudman för en allmän va—anläggning, innebär denna slutsats att va—lagens bestämmelser inte är förenliga med grundlagen.
Beslut om taxa och allmänna bestämmelser
Frågorna om normgivning gäller den relativt begränsade kretsen av allmänförklarade va—anläggningar. Va—lagen tillkom år 1970, under den äldre grundlagens tid. Det har inte framkommit annat än att va—lagens normgivningsbestämmelser var förenliga med den dåva- rande grundlagen. I övergångsbestämmelsema till RF anges att äldre bemyndiganden fortfarande skall gälla tills riksdagen beslutar annor- lunda. Det förutsätts dock att vid en översyn av lagen skall bemyndi- ganden bringas i överensstämmelse med RF. Frågan är då om man måste göra genomgripande förändringar av det tillämpade systemet eller om det räcker med justeringar inom ramen för gällande system.
Antalet allmänförklarade va—anläggningar utan kommunal anknyt- ning är relativt litet. Visserligen saknas det aktuell statistik, men det torde inte röra sig om mer än något hundratal anläggningar. Enligt vår bedömning skulle en genomgripande förändring av systemet få vittgå— ende konsekvenser som inte står i paritet med frågornas praktiskt sett ringa betydelse. Det ligger därför närmast till hands att försöka hitta en lösning inom ramen för det gällande systemet.
En lösning på problemet kan vara att beslut av normkaraktär fattas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar frågor om allmänförklaring och om allmänförklarade anläggningars verksamhetsområden. Det vore därför inte främmande om länsstyrelsen prövade även frågor om de allmänförklarade anläggningamas taxor och allmänna bestämmelser. Länsstyrelserna har dock en begränsad erfarenhet av denna typ av frå— gor.
Frågor om vattenförsörjning och avlopp är som tidigare framhållits en viktig kommunal angelägenhet. Kommunen har ansvaret för tillsy- nen av även allmänförklarade vat—anläggningar. I kommunerna finns en bred erfarenhet av frågor om taxor och allmänna bestämmelser in- om olika kommunaltekniska områden, inte bara från va—området. En- ligt 105 renhållningslagen (1979:596) skall en renhållningsordning antas av kommunfullmäktige och enligt 175 samma lag skall avgift utgå enligt taxa som antas kommunfullmäktige. Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att kommunen fortsättningsvis skall vara den som fattar beslut av normkaraktär som beslut om taxa och allmän- na bestämmelser. Svagheten med den lösningen är dock att det kan te sig främmande att kommunen fattar denna typ av beslut som inte rör kommunal verksamhet. I valet mellan länsstyrelsen och kommunen har vi ändå stannat för att det bör vara kommunen som beslutar om all— männa bestämmelser och taxa även för de allmänförklarade anlägg- ningarna.
Förfarandet bör kunna utformas så att kommunfullmäktige skall fastställa taxa och allmänna bestämmelser efter förslag från huvud- mannen. Kommunen skall således inte ges möjlighet att fritt utforma beslutet. Genom att kommunens beslut skall grundas på ett förslag från huvudmannen, uppnås den fördelen att kommunen inte kan fatta beslut som avviker från huvudmannens egna Önskemål.
Det måste dock förutsättas att det kommer att uppstå tillfällen då en kommun inte är villig att anta en enskild huvudmans förslag till taxa
eller allmänna bestämmelser. Situationen kan, både vad gäller allmän- na bestämmelser och taxa, bli mycket besvärande för huvudmannen. Om kommunen och huvudmannen inte enas, kan den situationen upp- stå att helt nödvändiga förändringar inte genomförs därför att parterna är oense i andra frågor. Ett exempel är att parterna är ense om att taxan måste höjas till i vart fall en viss nivå, men inte är ense i fråga om yt- terligare höjningar är nödvändiga. Ett annat exempel är att parterna är ense om att vissa förhållanden måste regleras i allmänna bestämmelser, men inte är ense om vilka åtgärder som behöver vidtas.
Mot bakgrund av det anförda kan det vara tveksamt att kommunen skall ha en oinskränkt rätt att kunna vägra att anta huvudmannens för- slag till allmänna bestämmelser och taxa. Det bör betänkas att kom- munen i samband med allmänförklaringen har godtagit att va—anlägg— ningen fått status av en allmän anläggning. Genom allmänförklaringen har huvudmannen rätt att driva va—verksamhet i området. Är kommu- nen missnöjd med huvudmannens sätt att driva verksamheten, finns redan i dag möjligheter till ingripande, t.ex. genom förordnande av syssloman eller via åtgärder enligt miljö- och hälsoskyddslagstift— ningen. Det finns därför inte behov av att ge kommunen ett så styrande instrument som en oinskränkt rätt att blockera alla förslag om taxa och allmänna bestämmelser.
Även om kommunen inte behöver ett ytterligare instrument för att pröva lämpligheten av huvudmannens ställningstaganden, så har den ändå ett behov av att kunna reagera mot beslut som inte är lagliga. Kommunen bör alltså ges möjlighet att pröva om taxan och de allmän- na bestämmelserna står i överensstämmelse med va—lagen och annan författning. Med den lösning som ovan redovisats skall kommunen fastställa huvudmannen förslag till taxa och allmänna bestämmelser, om huvudmannens förslag inte står i strid mot lag eller annan författ- ning. Mot kommunens beslut att inte fastställa taxa eller allmänna be- stämmelser bör huvudmannen kunna föra talan enligt de allmänna reglerna om överklagande av kommunens beslut.
Särskilt om taxa
Kommunens beslut om taxa kan sägas innefatta två delar, fördelningen av avgiftsskyldigheten och avgiftemas nivå. I och för sig kan det häv- das att normgivningen innefattar båda delarna, eftersom brukaren mås- te betala hela den avgift som bestäms med stöd av taxan. I dagens
situation när kostnaderna för va—verksamheten inte till någon del är fi— nansierade genom bidrag från kommunen, finns det dock skäl att i normfrågan anlägga ett något annorlunda synsätt.
Det totala avgiftsuttaget bestäms av självkostnaden för verksamhe— ten. I dagens situation med full avgiftstäckning innebär kommunens taxebeslut endast en norm för fördelning av de avgifter som behövs för att täcka kostnaderna. Kommunen kan t.ex. välja att utforma taxan så att större delen av medelsbehovet tas in via fasta brukningsavgifter, medan den rörliga avgiften hålls låg. Om va—verksamhetens självkost— nader förändras från ett år till ett annat, innebär detta normalt ingen annan förändring av taxan än att avgiftsnivåema förändras i motsva- rande mån. Kommunen behöver således inte ompröva sitt ställningsta- gande i fråga om fördelning av avgiftsskyldigheten.
Det är svårt att se att kommunen i det ovan nämnda exemplet fattar ett egentligt normbeslut. I vart fall om man i begreppet norm lägger in att det skall grundas på någon form av viljeyttring. Bestämmandet av avgiftsnivån är ju i detta fall ett rent följdbeslut av närmast verkstäl- lande karaktär.
En väg att lösa problemet skulle kunna vara att kommunen i ett grundläggande beslut om taxa anger de fördelningstal som skall till- lämpas samt att de avgifter som huvudmannen debiterar brukarna skall grundas på taxan med tillämpning av självkostnaden för va—verksam- heten. Det blir alltså en rent matematisk uppgift att med utgångspunkt i årets självkostnad beräkna den avgift som skall debiteras var och en av brukarna. Denna metod skulle dock strida mot en vedertagen kommu- nalrättslig princip som innebär att en taxa inte får bestämmas med angivande av endast relationstal, se Bouvin—Qviström, VA—lagstift- ningen En kommentar, 5. 126.
Den lösning som i stället ligger närmast till hands är att taxan får en faktisk uppdelning i två avsnitt, ett avsnitt där relationstalen anges och ett där avgifterna, med utgångspunkt i verksamhetens självkostnad, är fastställda i krontal. Med hänvisning till det tidigare anförda, blir en- dast den första delen att anse som normgivning. Den andra delen av beslutet har uteslutande karaktären av ett följdbeslut som inte är av normkaraktär. Om kommunen fattar det grundläggande taxebeslutet, bör det därför vara förenligt med RF att huvudmannen fattar sådana beslut om ändring av taxan som endast innebär att avgifterna anpassas till förändringen av verksamhetens självkostnad. Vi föreslår därför
taxebestämmelsema utformas så att huvudmannen kan besluta om så- dan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen.
5.5.9. Självkostnadsprincipen
Förslag: Huvudmannen får avsätta medel till en fond för att säker- ställa underhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. En avsättning skall avse en viss planerad åtgärd och redovisas i en plan
för underhåll och förnyelse av anläggningen. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärden, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk samt övriga upplysningar som är av betydelse för att av- sättningens storlek skall kunna bedömas.
Gällande rätt
Inom kommunal avgiftsfinansierad verksamhet har sedan lång tid all- mänt tillämpats den s.k. självkostnadsprincipen. Syftet med principen var enligt förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117 s.113) att hindra kommuner och landsting från att utnyttja den mono- polsituation de befinner sig i. Självkostnadsprincipen skrevs emellertid inte då in i kommunallagen. Genom ändringar år 1994 blev dock prin- cipen inskriven i lagen (SFS 1994:670). I 8 kap. 3 b 5 anges att kom- muner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.
En av grundtankama bakom självkostnadsprincipen är att hindra huvudmannen från att utnyttja den monopolsituation som ofta förelig- ger vid kommunal avgiftsfinansierad verksamhet. I litteraturen har principen med stöd av äldre rättspraxis förklarats med att överuttag är en form av olaga särbeskattning och innefattar orättvisa mot nyttjama genom att de får ta del i andra kommunala kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten (se bl.a. Ulf Lindquist, Kom- munala befogenheter, fjärde uppl. s. 102).
I va—lagen kommer självkostnadsprincipen till uttryck i 24 5 va—lagen. Här anges att avgifterna inte får överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för den allmänna va—anläggningen. Självkostnadsprincipen tillämpning i va—lagen behandlades utförligt av Avgiftsutredningen, I slutbetänkandets bilaga Beskrivningar av
några avgiftsområden samt remissyttranden (SOU 199121 11) angav ut- redningen bl.a. följande (s. 16):
Genom bestämmelsen i 245 VAL slås alltså fast att självkost— nadsprincipen skall tillämpas vid huvudmannens avgiftssättning. Av ordalydelsen framgår emellertid att det inte är den individuella kost— naden för att tillhandahålla en nyttighet åt viss fastighet eller grupp av fastigheter som tillmäts betydelse i sammanhanget. Det avgö- rande är i stället vad verksamheten i sin helhet kostar huvudmannen. VAL:s självkostnadsprincip innebär med andra ord att huvudman- nen inte har lov att sammanlagt uttaxera större belopp än vad som behövs för att betala nödvändiga utgifter för utförande, drift och un- derhåll av hela va—anläggningen och att va—verksamheten inte får drivas så att den totalt sett lämnar väsentlig vinst. Härav följer att det inte är uteslutet att avgifterna från ett visst område kan — om en- hetliga normer tillämpas för uttag av avgifter — komma att överstiga vad som skulle tas ut i ersättning om va—verksamheten vore begrän- sad till enbart detta område.
Avgiftsutredningen och Avgiftsgruppens förslag har tidigare redovi- sats i avsnitt 5.4. Referensgruppen fann inte skäl att föreslå några grundläggande ändringar av självkostnadsprincipen. Skälet till detta var att ett uttag av avgifter, utöver kostnaderna för anläggningen, skulle innebära en form av beskattning. Däremot föreslog Referens— gruppen ändringar i principerna för beräkning av självkostnaden. För- slagen innebar att det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet skulle läggas till grund för va—lagens självkostnadsbegrepp. Gruppen ansåg att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från affärsmässig synpunkt borde få läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Gruppen betonade dock vikten av att hänsyn togs till verksamhetens karaktär och omfattning. Det kunde uttryckas så att kostnaden skulle vara skäligen påkallad för en rationell drift av verksamheten. Med hänvisning till den företagsekonomiska självkostnaden fanns enligt Referensgruppen möjligheter att beakta kostnaderna för att åtgärda negativa miljöeffekter som orsakats av en verksamhet, även om kostnaderna därför inte alltid kunde anses affärsmässigt motiverade.
Referensgruppen föreslog även att huvudmannen skulle få vidgade möjligheter att under viss tid få bygga upp överskott genom uttag av
högre avgifter. Gruppen föreslog att ett högre avgiftsuttag skall kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Sj älvkostnaden skulle därför få betraktas över tiden.
Självkostnaderna
Den kommunala verksamheten finansieras på huvudsakligen två sätt, genom skatter och avgifter. Detta gäller även kommunernas kommu- naltekniska verksamhet. Från att tidigare ha varit till stora delar skat- tefinansierad har den numera gått mot att vara i det närmaste helt av- giftsfinansierad. Det finns naturligtvis flera orsaker till den utveckling- en. En av de viktigaste orsakerna är kommunernas allt mer begränsade möjligheter att möta ökade kostnader inom de icke avgiftsfinansierade områdena genom skattehöjningar.
Det ökade ekonomiska trycket har medfört att det blivit allt "vikti- gare att närmare klargöra vilka verksamheter som kan avgiftsfinansie- ras och vilka som måste finansieras via skatter. Eftersom norrngiv- ningskompetensen beträffande skatter är förbehållen riksdagen, har det för kommunerna blivit viktigt att överväga om verksamheter som är närstående avgiftsfinansierad verksamhet kan inordnas under den verksamheten. Ett exempel på sådan verksamhet är rening av sjöar och vattendrag som använts som recipient för avloppsreningsverk. Sådana överväganden innefattar dock mycket känsliga avvägningar. Som re- dovisats ovan har det i praxis ansetts att ett överuttag av avgifter är en form av olaga särbeskattning som innefattar en orättvisa mot nyttjarna genom att de får ta del i andra kommunala kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten.
Den i va—lagen tillämpade självkostnadsprincipen torde stå i över- ensstämmelse med den självkostnadsprincip som numera är inskriven i kommunallagen. Principen utgör ett viktigt skydd för brukarna. Dessa skall kunna lita på att inga andra än nödvändiga kostnader läggs till grund för beräkningen av avgifter. Det skall inte finnas utrymme för att avgifterna används för att täcka kostnader i annan kommunal verk— samhet, vilka kostnader de för övrigt också bidrar till genom skatten. En förändring av principen skulle också ofrånkomligen komma i kon— flikt med RF:s bestämmelse om uttag av skatt. Va—lagens grundläg- gande bestämmelse om självkostnad bör därför lämnas oförändrad.
Beräkning av självkostnaderna
Inledning
Referensgruppen har gjort en utförlig redovisning av grunderna för be- räkningen av självkostnadema, innefattande en redovisning av grun- derna för beräkningen av kapitalkostnader. Redovisningen finns i bila- ga 6. Som Statens va—nämnd anfört i sitt remissyttrande över gruppens förslag ansluter denna redovisning i huvudsak till gällande rätt. Det finns i flertalet av frågoma ingen anledning att ha någon annan upp- fattning än den Referensgruppen gett uttryck för. Ett par frågor förtjä- nar dock särskild uppmärksamhet. Det gäller förutsättningama för att verksamheten skall gå med överskott, kostnader för miljövårdande verksamhet och överskott vid försäljning av va—verksamhet.
Överskott av verksamheten
Referensgruppen föreslår att huvudmannen skall få vidgade möjlighe- ter att under viss tid bygga upp överskott genom uttag av högre avgif- ter. Förutom vid tillämpning av marginal- och knapphetsprissättning föreslår Referensgruppen att ett högre avgiftsuttag skall kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Självkost- naden skulle därför få betraktas över tiden. Utgångspunkten skall som hitintills vara att avgiftssättningen varje år skall syfta till att överskott undviks. Överskott skall dock kunna accepteras under förutsättning att det finns en investerings- och finansplan som klargör vad eventuellt överskott skall användas till och som innebär att en utjämning kommer att ske över tiden. Någon särskild avgränsning behöver inte göras, utan avgörande bör främst vara de tekniska och ekonomiska förutsättning— arna.
Av rättspraxis framgår att det får accepteras att det under enskilda år uppkommer överskott i va—verksamheten, om det är motiverat av kommunens investeringsplaner och behovet av en jämn taxeutveckling (jfr Högsta domstolens uttalanden i NJA 1994:10, I). Självkostnads- principen innefattar emellertid enligt Högsta domstolen ett principiellt förbud mot att dagens brukare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare. Av Vattenöverdomstolens avgörande i samma mål, i den del som inte omfattades av Högsta domstolens prövningstillstånd, framgår att det kan godtas att en kommun fonderar överskotts- och meravskrivningsmedel för användning inom en fem-
årsperiod (se VÖD DTVa 5/91). En sådan fondering måste dock vara motiverad av stora, närliggande investeringsbehov, som inte bedöms kunna tillgodoses på normalt sätt, dvs. med avskrivningsmedel, bidrag, upplåning eller eventuellt nya engångsavgifter.
Den princip som gäller inom kommunal va—verksamhet är emeller- tid inte gällande inom all va—verksamhet. För förvaltning av gemen- samhetsanläggningar, bl.a. anläggningar för vattenförsörjning och av- lopp, gäller sedan år 1990 en bestämmelse med det motsatta innehållet. En samfällighetsförening som förvaltar en gemensamhetsanläggning av kommunalteknisk natur som är av större värde och som är inrättad för bl.a. småhusfastigheter, skall enligt 195 lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter avsätta medel till en fond för att säker- ställa underhåll och förnyelse av gemensamhetsanläggningen. Före- ningens styrelse skall i sådant fall upprätta en underhålls- och fömyel- seplan som skall innehålla de upplysningar som är av betydelse för att fondavsättningens storlek skall kunna bedömas.
I förarbetena till samfällighetslagen anförde departementschefen följande om de kommunaltekniska gemensamhetsanläggningama (prop. 1988/89:77 s. 74):
Anläggningarna är nödvändiga för ett funktionellt boende inom kvarteret. De kräver under sin tekniska och ekonomiska livslängd ett kontinuerligt underhåll. De som idag har fördel av anläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller ersätts. Rättviseskäl talar en- ligt min mening för att kostnaderna fördelas över anläggningens livslängd. Jag anser därför att det bör finnas en skyldighet att göra fondavsättningar för anläggningens underhåll och förnyelse. Genom en sådan fondering uppnås dessutom en bättre beredskap och ett större handlingsutrymme för föreningen den dag åtgärder behövs för att vidmakthålla anläggningen.
De skilda synsätt som kommer till uttryck i tillämpningen av va—la- gen och den relativt nya bestämmelsen i samfällighetslagen bottnar delvis i att en samfällighetsförening normalt berör väsentligt färre bru- kare än en kommunal va—anläggning. En samfällighetsförenings eko- nomi är därigenom mer sårbar än en kommunal anläggnings ekonomi och föreningen kan också antas vara mindre kreditvärdig. En förening måste därför i högre grad lita till egna resurser när det gäller underhåll och förnyelse av anläggningen.
Delvis måste dock skillnaden hänföras till ett förändrat synsätt. Detta gäller framför allt i synen på det ansvar som dagens brukare har för kommande generationer brukare. Departementschefen betonar att rättviseskäl talar för att kostnaderna fördelas över anläggningens livs- längd. Det är också vår uppfattning att uttalandet, att de som i dag har fördel av anläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller er- sätts, bättre svarar mot dagens krav på ett rationellt och långsiktigt hållbart va—system.
Den princip som kommit till uttryck i Högsta domstolens avgö— rande, vilken för övrigt har stöd i motivuttalandena till va—lagen, att dagens brukare inte skall belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare, kan i vissa avseenden få negativa effekter. Va—lagens bestämmelser om avgifter bygger på att kommunen skjuter till skattemedel (se prop. 1970:118 s. 104). Dagens ekonomiska situa- tion medger emellertid inte annat än undantagsvis sådana kommunala insatser. För att klara den framtida finansieringen av underhåll och ut- byggnad av va—anläggningen är huvudmannen hänvisad till att använ— da löpande avgifter och att ta upp lån. Genom att möjligheterna till fi- nansiering har begränsats finns det en påtaglig risk för att huvudman— nen tvingas välja billiga, men kortsiktiga lösningar alternativt att ta till kraftiga avgiftshöjningar. En sådan utveckling tillgodoser varken kra- ven på en effektiv hushållning med samhällets resurser eller långsiktigt hållbara va—system.
Avsättning till fond
Huvudmannen bör således ges förbättrade möjligheter att finansiera underhåll och utbyggnad av va—anläggningen. Vi har ovan föreslagit att samfällighetslagens bestämmelser skall tillämpas på förvaltning av anläggning som inrättats inom ett va—område. Samfällighetslagens be— stämmelser om skyldighet att fondera medel blir därmed tillämpliga på dessa anläggningar. Enligt vår mening bör en bestämmelse med i hu- vudsak motsvarande innehåll införas även för övriga allmänna va—anläggningar.
Det är inte självklart att en regel om fondering av medel bör gälla generellt för alla allmänna va—anläggningar. Det skulle kunna vara möjligt att avgränsa rätten att fondera medel till de allmänna anlägg— ningar vars verksamhet motsvarar de anläggningar som förvaltas enligt samfällighetslagen. Det kan nämligen hävdas att de stora anläggning-
arna inte är lika sårbara som de små. Vid större anläggningar finns det bättre möjligheter att fördela arbetet med bl.a. underhåll så att under- hållsarbetet kan utföras mera jämnt över åren. En större anläggning torde normalt sett också ha en bättre kreditvärdighet, vilket medför att den har lättare att ta upp nya lån för investeringar. Allt detta minskar behovet för de större allmänna va—anläggningama att avsätta särskilda medel till en fond för underhåll och förnyelse av anläggningen.
Enligt vår bedömning skulle dock en sådan ordning medföra onö- diga gränsdragningsproblem. Det är inte heller uteslutet att det även hos större anläggningar kan finnas särskilda behov av att avsätta me- del. En sådan situation kan tänkas ha förelegat hos många allmänna va—anläggningar när riksdagen år 1988 uttalade att de kustnära re- ningsverken senast år 1994 skulle klara en femtioprocentig kväve- rening. Vi förordar därför en ordning som ger utrymme för att i det en- skilda fallet bedöma behovet av att avsätta medel till en fond.
Utgångspunkten för bedömningen bör därvid vara att behovet av att avsätta medel får anses vara störst om de planerade investeringarna är stora i förhållande till den befintliga anläggningen, om avsättningen planeras tas i anspråk inom ett fåtal år och övriga finansieringsmöjlig- heter får anses begränsade eller i vart fall osäkra. Genom att betona att det skall vara fråga om planerade investeringar visas att avsättning inte får göras till en fond som skall användas vid oförutsedda utgifter.
Statens va—nämnd har i remissyttrandet över Referensgruppens för- slag haft den principiella invändningen att en långtgående rätt att av- sätta medel till en fond kommer att skapa kontrollproblem. Det finns naturligtvis fog för en sådan invändning om överskottet av verksamhe- ten tillåts jämnas ut ”över tiden”. Möjligheten att avsätta till en fond måste därför knytas till en skyldighet att redovisa syftet med avsätt- ningen motsvarande den skyldighet som gäller enligt samfällighetsla- gen. Huvudmannen bör därför vara skyldig att upprätta en underhålls— och fömyelseplan som skall innehålla de upplysningar som är av bety- delse för att fondavsättningens storlek skall kunna bedömas. Kraven på redovisning bör stå i förhållande till avsättningens storlek och tidpunk- ten när fonden planeras tas i anspråk.
Ett särskilt problem uppkommer om en fond inte behöver tas i an— språk på det sätt som varit planerat. Det behöver då finnas en skyldig- het för huvudmannen att återföra fonden till den löpande redovis- ningen. Frågan om en sådan skyldighet föreligger kommer sannolikt
att bereda bl.a. de prövande instanserna vissa problem. Som utgångs— punkt kan anges att det inte kan anses rimligt att en avsättning skall underkännas av den anledningen att det senare visar sig att den var obehövlig. Det torde i stället stå i överensstämmelse med god redo- visningssed att avsättningen skall återföras när huvudmannen bör inse att avsättningen inte behöver tas i anspråk.
Kostnader för miljövårdande verksamhet
I utredningens uppdrag ingår att belysa behandlingen av kostnader för miljövårdande verksamhet. Referensgruppen föreslog i denna del att faktiska eller planerade kostnader för att åtgärda miljöproblem som en verksamhet orsakat skulle kunna ingå i underlaget för självkostnaden. Som exempel nämndes att huvudmannen kunde använda avgifterna för att restaurera och skydda sjöar och vattendrag som skadats av huvud- mannens verksamhet. Gruppen ansåg däremot att kostnaden för all- männa miljövårdande insatser i sjöar och vattendrag inte kunde läggas till grund för beräkningen av självkostnaden.
Vi har tidigare redovisat att vi inte finner skäl att föreslå några grundläggande förändringar av va—lagens bestämmelser om självkost- nad. Huvudmannens uttag av avgifter bör därför även fortsättningsvis förutsätta att fråga är om nödvändiga kostnader för anläggningen. Denna grundsyn i frågan medför att huvudmannen har endast begrän- sade möjligheter att ägna sig åt miljövårdande verksamhet. Den ger inte alls utrymme för allmänna milj övårdande insatser.
Huvudmannens möjlighet att ägna sig åt miljövårdande verksamhet är knuten till hans förpliktelser enligt författning och meddelade till- stånd för va—verksamheten. För att få driva verksamheten är huvud- mannen skyldig att vidta olika åtgärder. Grundläggande förpliktelser följer av 5 5 första stycket miljöskyddslagen. Den som utövar miljö- farlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten upphört.
Om huvudmannen ägnar sig åt en miljövårdande verksamhet som går utöver vad han är förpliktad att göra, torde den delen av verksam- heten svårligen kunna hänföras till nödvändiga kostnader.
Överskott vid försäljning av allmän va—anläggning
Under senare år har det förts en diskussion om vilka regler som bör gälla vid försäljning av en kommunal avgiftsfinansierad va—anlägg- ning till en privat intressent som övertar verksamheten och driver den vidare. Diskussionen har framför allt gällt två frågor, vem som har rätt att tillgodogöra sig en eventuell realisationsvinst och vilka kostnader köparen får lägga till grund för uttaget av avgifter. Frågorna behandla- des också i Referensgruppens rapport.
Ett skäl för att brukarna skall få del av en realisationsvinst kan vara att vinsten motsvarar ett uppsamlat överuttag av avgifter. Enligt Refe- rensgruppens bedömning fanns det dock flera skäl som talade mot att brukarna skulle ha någon direkt del i realisationsvinsten. Ett skäl var att verksamheten normalt varit skattefinansierad. Brukama kan enligt Referensgruppen inte få tillgodoräkna sig kapital som upparbetats i en verksamhet till följd av att kommunen inte fått skälig avkastning på skattemedel som tillskjutits verksamheten. Vidare nämndes att för— säljningspriset kan bero på andra faktorer än anläggningens bruks- värde, t.ex. att köparen ser samordningsvinster eller andra möjligheter till rationaliseringar eller effektivitetsvinster. Därtill kommer att reali- sationsvinsten rätteligen är hänförlig till samtliga generationer avgifts- betalare, vilket i praktiken innebär att det blir omöjligt att göra en rättvisande uppdelning av vinsten.
Den viktigaste frågan var dock enligt Referensgruppens vilka kapi- talkostnader den nye ägaren kan använda vid beräkningen av framtida avgifter. Det är enligt gruppen uppenbart att det pris köparen betalat inte automatiskt kan godtas. Med hänsyn till huvudmannens mono- polställning och avsaknaden av alternativa lösningar skulle en köpare annars alltid kunna räkna med att finansiera köpet genom höjda avgif- ter. Starka skäl talade enligt Referensgruppen för att den som förvärvar en allmän va—anläggning som regel inte bör få lägga andra kapital- kostnader till grund för avgifterna än vad den tidigare ägaren kunnat göra, dvs. i princip bokförda värden.
Överskottet från en försäljning av en allmän va—anläggning bör en- ligt vår mening inte behandlas på annat sätt än försäljningen av vilken egendom som helst. Det innebär att ägaren av egendomen tar hand om överskottet. Fråga blir därefter om överskottet från försäljningen skall innebära en skyldighet för huvudmannen att återbetala avgifter till
brukarna och om de framtida avgifterna kan påverkas av priset för att förvärva den allmänna va—anläggningen.
Enligt vår uppfattning innebär gällande regler inte någon automatisk rätt för brukarna att få del av överskottet från försäljningen. Har avgif— terna före försäljningen grundats på de kostnader som varit nödvändiga för verksamheten vid anläggningen, måste det antas att överskottet från försäljningen har grundats på andra faktorer än att huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Ett stort överskott kan naturligtvis indi— kera att avgifterna tidigare har varit för höga. Den frågan får dock prö— vas på vanligt sätt, genom att brukarna för talan hos Va—nämnden om att vissa års avgifter varit högre än de kostnader som varit nödvändiga för verksamheten vid anläggningen.
När det gäller frågan om de framtida avgifterna kan påverkas av pri- set för att förvärva den allmänna va—anläggningen, bör anmärkas att kostnaden för att förvärva anläggningen inte är någon kostnad för verksamheten vid anläggningen. De tillgångar som överförs från köpa- ren till säljaren kommer inte verksamheten till godo och är därför inte heller kostnader för verksamheten. Det kan också noteras att försälj— ningen inte påverkar bokföringen för den allmänna va—anläggningen, eftersom en försäljning av verksamheten inte är en sådan affärshändel— se som förändrar den allmänna va—anläggningens förmögenhet, jfr t.ex. 45 bokföringslagen (1976:125). Eftersom endast kostnader för verksamheten kan läggas till grund för uttag av avgifter, har köparen inte rätt att lägga förvärvspriset till grund för framtida avgifter.
Vi anser att frågan om behandling av överskott vid försäljning av en allmän va—anläggnng kan lösas inom ramen för det gällande regelsys- temet. Frågan behöver därför inte ges någon särskild reglering.
5.5.10. Differentiering av avgifter
Förslag: Om det finns förutsättningar för att tillämpa en säsongstaxa, får brukningsavgiften för den aktuella delen av året bestämmas med beaktande av huvudmannens kostnader för åtgärderna.
Gällande rätt
Skyldigheten att betala avgifter till huvudmannen kan sägas vara en för brukarna kollektiv skyldighet. I 26 5 va—lagen anges att denna avgifts- skyldighet skall fördelas mellan brukarna efter skälig och rättvis
grund. Innebörden av bestämmelsen är att såväl anläggningsavgiften som brukningsavgiften skall fördelas efter den huvudsakliga nytta som fastigheten har av va—anläggningen, den s.k. nyttoprincipen. Vid en strikt tillämpning av nyttoprincipen skall helt bortses från huvudman- nens kostnader för en viss fastighet. I förarbetena till 1955 års va—lag uttalade departementschefen att bebyggelsen inom de delar av verk- samhetsområdet där kostnaderna ställer sig minst, således får subven- tionera de dyrare delarna av anläggningen (prop. 1955:121 5. 100).
Möjligheterna att differentiera avgifterna har varit begränsade enligt såväl 1955 års som 1970 års va—lag. Enligt 1955 års lag var möjlighe- terna att differentiera avgiften till stor del kopplad till markpolitiska synpunkter. Om t.ex. kostnaderna för vattenförsörjning och avlopp in- om ett bebyggelseområde ställde sig osedvanligt höga, kunde det från markpolitisk synpunkt vara lämpligt att ägarna av fastigheter inom om- rådet själva fullt ut bekostade behövliga vatten- och avloppsanlägg- ningar. Omvänt kunde det tänkas att man i vissa mindre eftertraktade områden, där självkostnadema är låga, skulle kunna hålla avgifterna på en låg nivå.
De principer som kom till uttryck i 1955 års va—lag har i huvudsak stått sig oförändrade. Den praxis som utvecklats kan sägas innebära att nyttoprincipen inte får tillämpas om det för viss eller vissa fastigheter föreligger sådana särförhållanden som innebär att kostnaden för vat- tenförsörjning och avlopp avsevärt avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet (jfr NJA 1981 s. 640 och 1993 s. 700).
De under avsnitt 5.2.3 redovisade ändringarna i va—lagen som trädde i kraft den 1 juli 1996 innebär att möjligheterna att frångå nyttoprin- cipen har ökats. Det gäller både möjligheten att differentiera anlägg- ningsavgiften och att tillämpa en brukningsavgift som får variera över året. Möjligheten att tillämpa den särskilda brukningsavgiften begrän- sas dock av takregeln att avgifterna får bestämmas till en taxenivå som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för huvuddelen av året.
Nyttoprincipen
Som redovisas i avsnitt 5.2.4 och i bilaga 6 föreslår Referensgruppen att nyttoprincipen skall överges. Gruppens förslag bygger på de över- väganden och förslag som tidigare lämnats av Avgiftsutredningen och Avgiftsgruppen. Förslaget innebär väsentligt ökade möjligheter att an- vända differentierade avgifter. Gruppens uppfattning är att kostnads-
skillnader för att tillhandahålla olika prestationer alltid bör kunna få genomslag i avgiftssättningen. Under vissa omständigheter bör dess- utom marginalkostnadsprissättning och knapphetsprissättning kunna godtas.
Bakgrunden till Referensgruppens förslag är delvis av kommunal- ekonomisk natur. Oavsett om en utbyggnad gäller el, fjärrvärme, gator och vägar eller vatten och avlopp blir kostnaderna för utbyggnaden allt högre ju längre ut från tätortens centrum man kommer. Inne i tätorten behöver kommunen eller huvudmannen bygga ut t.ex. ledningsnätet för vatten och avlopp med kanske åtta meter per invånare. Motsva- rande utbyggnad utanför tätorten kan mycket väl kräva den dubbla längden. Förhållandena är desamma inom el, fjärrvärme samt gator och vägar. Kostnaden för en utbyggnad skiljer sig därför avsevärt mellan olika delar av kommunen. Samtidigt som de kommunala kostnaderna är höga vid utbyggnader utanför tätorterna, lockas den enskilde att bo- sätta sig i sådana områden, eftersom fastighetsprisema där ofta är vä- sentligt lägre. Från kommunalt håll har det därför ifrågasatts om det är rimligt att den som väljer att bosätta sig i ett område med lägre fastig- hetspriser, vilket medför höga kostnader för kommunen, skall betala samma avgifter som den som bor mera centralt i områden där kommu— nens kostnader är lägre. Det skulle bli en mer rättvis fördelning av kommunens resurser om avgifterna i högre grad tilläts spegla de kost- nader kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.
Som Referensgruppen redovisat är det ett allmänt intresse att de allmänna va—anläggningarna ges förutsättningar att driva sin verksam- het i sådana former att kraven på skydd för miljön, hälsan och hus- hållningen med naturresurser tillgodoses och att vattenförsörjning och avlopp tillhandahålls till lägsta möjliga kostnad för brukarna. Med ut- gångspunkt från enbart dessa förutsättningar framstår Referensgrup- pens förslag som välmotiverade. I den avvägning som alltid måste gö- ras mellan olika intressen är dock även brukarnas intressen av funda- mental betydelse.
Vid den tidpunkt när Avgiftsutredningen lämnade sina förslag var den normala situationen att kommunen lämnade bidrag till verksamhe- ten vid de allmänna va—anläggningarna. Om driften vid anläggningar- na effektiviserades var det en ren vinst för kommunen, eftersom den därigenom gavs möjlighet att minska bidragen till verksamheten. Som vi tidigare har framhållit går utvecklingen dithän att verksamheten vid
de allmänna va—anläggningama i allt lägre grad finansieras genom bi- drag från kommunen. Beträffande merparten av anläggningarna lämnar kommunerna i dag inga bidrag alls. Anläggningens kostnader täcks således i dessa fall till 100 procent genom avgifter från brukarna. Detta innebär en ny situation där de tidigare övervägandena fått minskad re- levans.
Kommunen har en utomordentligt stark ställning när det gäller vat- tenförsörjning och avlopp. Den har monopol på planering för vatten- försörjning och avlopp. Dessutom är vattenförsörjning och avlopp s.k. naturliga monopol. Om kommunen driver en va—anläggning behöver den inte riskera konkurrens. Ingen intressent har någon praktisk möj- lighet att driva en va—anläggning inom ett område där det redan finns en va—anläggning. Vidare kan inga allmänna anläggningar komma till stånd utan kommunens godkännande. Kommunen kan således fritt ef- ter sina egna utgångspunkter välja att ha en central anläggning som betjänar hela verksamhetsområdet eller att ha ett antal mindre anlägg- ningar som var och en betjänar ett mindre område. Frågor om t.ex. fas- tighetens avstånd till va—anläggningen blir ur detta perspektiv ingen- ting som fastighetsägaren kan påverka.
Även om brukarna finansierar de allmänna va—anläggningarna har de således mycket begränsade möjligheter att påverka utformningen av va—frågorna inom kommunen. Brukarnas utsatta ställning har i både 1955 års och 1970 års va—lagar ansetts motivera ett starkt skydd, bl.a. mot otillbörlig avgiftssättning. Det viktigaste skyddet är, förutom självkostnadsprincipen, tillämpningen av nyttoprincipen, dvs. att av- giftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund.
Enligt vår uppfattning utgör inte den kommunalekonomiska ambi- tionen att driva en va—anläggning på effektivast möjliga sätt, ensamt ett tillräckligt skäl för att riva upp den grundläggande nyttoprincipen. Denna uppfattning förstärks av att utvecklingen fortgår mot att samtli- ga kommunala anläggningar blir fullt avgiftsfinansierade. Kostnaderna för de allmänna anläggningarna kommer i en sådan situation att endast marginellt påverka den kommunala ekonomin. Den i dag relevanta av- vägningen är i stället den mellan brukarnas olika intressen. Det är mycket tveksamt om brukarna är så intresserade av något lägre avgifter att de är beredda att släppa de grundläggande fördelningsprincipema i va—lagen. Tvärtom har t.ex. Villaägareförbundet vid flera tillfällen betonat att de grundläggande principerna om avgiftsskyldighetens för-
delning inte skall ändras. Mot den bakgrunden finner vi i denna del inte skäl att föreslå några grundläggande ändringar.
Inom många kommuner pågår ett löpande arbete med att effektivi- sera va—verksamheten. Ett viktigt stöd i effektiviseringen är en god re- dovisning, där va—verksamheten redovisas skild från annan verksam- het som huvudmannen driver. Vi kommer i det följande avsnittet att återkomma med förslag till regler om redovisning i allmänna va—anläggningar.
Lokalt omhändertagande av avlopp
Under utredningens gång har det vid flera tillfällen framförts önskemål om att lagen skulle öppna möjligheten att låta den som släpper ut en mindre mängd avloppsvatten eller ett renare avloppsvatten få en lägre avgift. Förslagen har sin bakgrund i de försök som gjorts på många ställen i landet med ett lokalt omhändertagande av urin och fekalier. Som exempel kan nämnas urinseparerande toaletter och multrum. Ett lokalt omhändertagande av toalettvattnet kan innebära såväl miljö- mässiga fördelar som en hushållning med naturresurser.
I de försök som utförts i bl.a. olika ekobyar har man kunnat konsta- tera att kostnaderna för de särskilda anordningarna blivit relativt höga. För att stimulera den vidare utvecklingen för ett lokalt omhänderta- gande av toalettvattnet har därför föreslagits att avgifterna skulle kunna differentieras med hänsyn till avloppsvattnets sammansättning och dess volym.
Förslagen om differentiering av avgifter hänför sig i första hand till brukningsavgifterna. I va—lagen behandlas brukningsavgiftema som en enhet. I kommunernas taxor däremot är brukningsavgiften närmast ge- nomgående uppdelad i en fast avgift och en rörlig avgift, där den rörli- ga avgiften är beroende av förbrukningen. Av i första hand tekniska skäl beräknas den rörliga avgiften för såväl renvatten som avloppsvat- ten med utgångspunkt från förbrukningen av renvatten.
Fördelningen av avgiftsuttaget bygger på fastighetens nytta av den allmänna va—anläggningen. Detta har bl.a. ansetts innebära att den fas- tighet vars anslutning avser enbart vatten eller enbart avlopp, inte skall vara skyldig att delta i kostnaderna för anordningar av det andra slaget. I överensstämmelse med detta bör det också finnas utrymme för den kommun som så önskar, att anta en taxa med lägre fast avgift för den fastighet som har behov av avlopp för enbart bad, disk och tvättvatten.
Det är dock svårt att uttala sig om vilken avgiftsreducering ett sådant begränsat behov skulle kunna medföra.
Beträffande den rörliga avgiften kan noteras att det inte finns andra hinder än rent tekniska mot att beräkna avgiften efter mängden av- loppsvatten. Det är inte osannolikt att en sådan beräkningsgrund skulle kunna förändra de rörliga avgifterna, eftersom avloppsvattnet från en vattentoalett står för en inte obetydlig del av ett hushålls totala mängd avloppsvatten.
Det finns således inom ramen för den gällande lagstiftningen möj- ligheter att beakta att urin och fekalier tas om hand lokalt. Möjlighe- terna har, såvitt är känt, bara utnyttjas i någon enstaka kommun. Mot den bakgrunden är det ännu alltför tidigt att ta upp frågan om differen— tiering av avgifter för att tillgodose intresset av lokala, kretsloppsan- passade va—system. Skulle det av lagtekniska skäl visa sig att kommu- nerna är förhindrade att differentiera avgifterna, bör frågan tas upp på nytt i ett annat sammanhang.
Säsongstaxa
Den 1 juli 1996 trädde ändringarna i va—lagen om bl.a. brukningsavgift enligt en s.k. säsongstaxa i kraft. Svenska kommunförbundet kritise- rade under remissbehandlingen förslaget till säsongstaxa. Kritiken, som också har upprepats senare, gällde bl.a. att ändringen inte var till- räckligt långtgående och att dess styrande effekt kunde antas bli helt otillräcklig. Ett hinder anser förbundet vara den s.k. takregeln som be- gränsar huvudmannens möjlighet att i en säsongstaxa differentiera brukningsavgiften.
Regeringen anförde i förarbetena till lagen att den var medveten om att förslagets styrande effekt kunde bli begränsad, men att det inte fanns skäl att i det sammanhanget lämna ett mera långtgående förslag (prop. 1995/96:188 s. 20). Regeringen konstaterade att i jämförelse med vad som gäller enligt renhållningslagen skulle taxebestämmelser- na även bli tillämpliga på en sådan anläggning som drivs av en enskild huvudman. Med hänsyn till kommunernas begränsade inflytande över taxesättningen hos enskilda huvudmän valde regeringen att begränsa förslaget.
Vi har under avsnittet om normgivning lämnat förslag som innebär att kommunen skall fastställa alla va—taxor, även de taxor i dag som bestäms av enskilda huvudmän. Med hänsyn till det förslaget finns det
inte längre något hinder mot att ge säsongstaxan en mer styrande effekt. Vi föreslår därför att huvudmannen skall få bestämma bruk- ningsavgiften med beaktande av den fulla kostnaden för åtgärder av säsongsbetonad karaktär.
5.5.11 Avgift för avledande av vatten
Förslag: Ägare till en fastighet inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde är skyldig att betala avgifter för att huvudmannen genom anläggningen avleder vatten inom området, om inte kostnaden för att avleda vatten skall bäras av den som är huvudman för allmänna platser.
Avgift för avledande för avledande av vatten från viss fastighet får tas ut av ägaren till fastigheten, om inte dess behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anlägg- ningen. Avgiften får tas ut när åtgärderna för avledande av vatten blivit utförda.
Huvudmannen får inte ta ut högre avgifter än som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.
Gällande rätt
I 9 5 första stycket va—lagen anges bl.a. att fastighetsägaren skall beta- la avgifter till huvudmannen om fastigheten behöver anordningar för avlopp. Avgiftsskyldigheten inträder enligt andra stycket när huvud- mannen upprättat förbindelsepunkt och underrättat fastighetsägaren därom. I 10 5 anges att, utöver vad som följer av 9 5, huvudmannen har rätt att ta ut avgift av ägare till fastighet inom en detaljplan för att vatten från allmänna platser inom planområdet avleds genom anlägg- ningen. Avgift får inte tas ut förrän åtgärder för avledandet blivit utför— da.
I förarbetena till såväl 1955 års som 1970 års va—lag har förutsatts att i den allmänna va—anläggningens uppgifter skall kunna ingå avle- dande av vatten från brukarnas fastigheter och från allmänna platser (se t.ex. prop. 1955:121 5. 70 och prop. 1970:118 5. 124). Möjlighe- terna att ta ut avgifter har knutits till begreppet av avlopp. I 1955 års proposition angavs att tolkningen av begreppet avlopp borde ske i an- slutning till stadganden i den dåvarande vattenlagen (1918z523). Be- greppet skulle därför omfatta kloakvatten och spillvatten samt avle-
dande av vatten för torrläggning av mark inom område med stadsplan eller byggnadsplan. I områden utanför planlagt område gjordes tolk- ningen av begreppet avlopp beroende av anläggningens tekniska ut- formning. Av uttalandena i 1970 års proposition framgår att i detta av- seende skulle den nya va—lagen motsvara den äldre lagen.
I den nuvarande vattenlagen ges emellertid begreppet avloppsvatten en något snävare innebörd än den som förutsattes i förarbetena till 1955 års va—lag. Som redovisas i avsnitt 5.5.3 definieras avloppsvat- ten, såvitt nu är av intresse, som spillvatten eller annan flytande oren- lighet samt vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom en detaljplan som inte sker för viss eller vissa fastigheters räkning. Det sista ledet avser alltså allmänna platser inom en detaljplan. I 3 5 miljö— skyddslagen ges en sakligt sett identisk definition av begreppet av— loppsvatten.
Definitionen i vattenlagen och miljöskyddslagen innebär att dag- och dräneringsvatten generellt sett, förutom inom allmänna platser, inte är att anse som avloppsvatten. Det är däremot en annan sak att så- dant vatten inom tätorternas kärnor och från större trafikleder utanför detaljplanelagt område, kan vara så nedsmutsat att det ändå är att anse som avloppsvatten. Däremot kan dag- och dräneringsvatten inom bo- stadsområden mera sällan omfattas av definitionen. Man tvingas därför konstatera att antingen är va—lagens avloppsbegrepp ett annat än det som gäller i övrig lagstiftning eller också saknar huvudmannen rätt att ta ut avgifter för avledande av vatten från enskilda fastigheter. Vår be- dömning är att huvudmannens rätt att ta ut avgift för avledande av vatten i vart fall har kommit att bli oklart utformad. Bestämmelserna om avgift för avledande av vatten bör därför ges en ny utformning.
En generell avgiftsskyldighet för avledande av vatten inom ett verk— samhetsområde
Det kan inte råda någon tvekan om att detär ett allmänt intresse att det finns anordningar för avledande och omhändertagande av dag- och dräneringsvatten. Med hänsyn till att sådant vatten kan behöva renas innan det kan släppas ut i sjöar och vattendrag, är det naturligt att den uppgiften anförtros de allmänna va—anläggningarna, om uppgiften inte har anförtrotts någon annan. Va—huvudmannens kostnader för åtgärder för avledande och omhändertagande av sådant vatten bör kunna täckas genom avgifter från fastighetsägarna. Avgiftemas karaktär av tvångs—
avgifter innebär dock att fastighetsägarens avgiftsskyldighet behöver ges en uttrycklig reglering i lag.
Ett sätt att lösa frågan om avgiftsskyldighet för avledande av dag- och dräneringsvatten är att i denna lag ge begreppet avlopp en vidare definition än den som ges i vattenlagen och miljöskyddslagen. Med avlopp skulle då kunna avses även avledande av vatten från bostads- områden. En sådan ordning skulle stämma överens med de uttalanden som gjordes i motiven till 1955 års lag och, i alla fall till viss del, med hur frågan hanteras praktiskt i många kommuner.
En utvidgad definition skulle emellertid också få andra konsekven- ser. Det gäller såväl skyldigheten att enligt denna lag utföra och driva va—anläggningar som de konsekvenser ändringen skulle få för de lag- stiftningsområden som bygger på den definition som ges i vattenlagen och miljöskyddslagen. Med hänsyn till att begreppet avlopp är djupt inarbetat, skulle en sådan lösning kunna få långtgående konsekvenser utan fördelarna är klarlagda. Det är mycket som talar för att utvidga begreppet avlopp. Vi har dock stannat för att lösa problemet inom ra- men för denna lag.
En närliggande lösning på problemet är att särreglera fastighetsäga- rens skyldighet att betala avgift för att vatten avleds genom den all- männa va—anläggningen. En sådan reglering skulle kunna innebära att avledning av vatten behandlas fristående från reglerna om vattenför- sörjning och avlopp.
Vi har i avsnitt 4 lämnat förslag till en ny lag om avgifter för gatu- hållning. I underlaget för gatuhållningsavgifter ingår bl.a. kostnaderna för avledande av vatten från gator och andra allmänna platser. Kom- munen ges alltså även enligt den lagen en rätt att ta ut avgifter för av- ledande av vatten. För att ansluta till den ordningen bör avgiftsskyl- digheten enligt lagen om vattenförsörjning och avlopp delas upp i två delar. I den första delen ges den generella bestämmelsen att en fastig- hetsägare skall vara skyldighet att betala avgifter till va—huvudmannen för att täcka dennes kostnader för avledande av vatten inom anlägg- ningens verksamhetsområde, om inte kostnaden för att avleda vatten ingår i avgift enligt den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. I den andra delen regleras en fastighetsägares skyldighet att betala avgift för avledande av vatten från fastigheten.
Allmänt bör reglerna om avgifter knyta an till de regler som gäller enligt 105 va—lagen. Avgiftsskyldigheten bör således inte knytas till
en viss teknisk lösning, t.ex. upprättande av en förbindelsepunkt. Vi— dare bör inte avgifterna delas upp i en anläggningsavgift och en bruk— ningsavgift. Anledningen är att vid lokalt avledande och omhänderta- gande av dagvatten är det ofta inte fråga om anläggande och drift i egentlig mening, utan snarare om punktvisa insatser under en längre tidsperiod. Det är därför naturligare att fördela avgifterna jämnt över en längre tidsperiod. Den generella avgiftsskyldigheten kommer såle- des att omfatta va—huvudmannens samtliga kostnader för att avleda vatten.
I de flesta kommuner är kommunen huvudman för såväl vattenför— sörjning och avlopp som gatuhållning. I likhet med vad som gäller i dag, kommer kommunen i viss utsträckning att ha en möjlighet att av- göra om kostnaderna skall belasta va—verksamheten eller gatuhållning— en. Gränsdragningen mellan verksamheterna är inte alltid skarp. Viss ledning kan hämtas från 14 5 andra stycket va—lagen som anger att till en allmän va—anläggning inte hör rännsten, rännstensbrunn och led- ning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike. Denna bestämmelse bör i oförändrad lydelse föras in i den nya lagen. I övrigt bör gälla att kostnader för åtgärder som till övervä- gande del betjänar allmänna platserna under kommunalt huvudmanna- skap också bör ingå i gatuhållningsavgifterna. Övriga kostnader bör belasta den allmänna va—verksamheten. Denna ordning bör i huvudsak stämma överens med den fördelning som sker i dag. I detta ligger också att va—huvudmannen kan ta ut ersättning från en huvudman för allmänna platser för att dag- och dräneringsvatten leds till och tas om hand i den allmänna va—anläggningen.
Det kan inte uteslutas att det ändå uppkommer oklarheter i fråga om fördelningen av kostnaderna. Vi lämnar i avsnitt 4.10.5 och i avsnitt 5.5. 12 förslag till redovisningsregler i fråga om såväl gatuhållning som vattenförsörjning och avlopp. Reglerna innebär bl.a. att huvudmannen skall vara skyldig att redovisa verksamheten skild från annan verksam- het som han driver. Av huvudmannens redovisning skall framgå för- delningen av kostnader som varit gemensamma med annan verksam- het. Genom dessa redovisningsregler bör risken för dubbeldebitering eller andra oklarheter avsevärt begränsas.
Avgift för avledande av vatten från en fastighet
Avledande och omhändertagande av vatten från enskilda fastigheter kan ske enligt olika modeller. En i dag ofta tillämpad metod är att dag- och dräneringsvatten tas om hand lokalt genom naturlig infiltration och genom avledning till våtmarker och vattendrag. Äldre system byg- ger däremot ofta på att på att dagvatten och dräneringsvatten skall av- ledas genom dagvattenledningar. I allra äldsta systemen skedde av- ledningen av spillvatten och dagvatten genom en gemensam ledning. Ett system med en separat dagvattenledning är fortfarande det normala i större tätorter.
Med hänsyn till de olika system som används i dag och sådana som kan komma att användas i framtiden, bör fastighetsägarens skyldighet att betala avgifter för avledande av vatten från fastigheten inte knytas till en viss teknisk lösning. I stället bör skyldigheten knytas till fastig- hetens behov av att vatten avleds genom den allmänna va—anläggning- en. I överensstämmelse med vad som gäller om avgiftsskyldighet för avlopp, bör avgiftsskyldighet föreligga om fastighetens behov av av- ledning av vatten inte med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen.
Fastighetens behov av avledning av vatten bör bedömas med ut— gångspunkt från förhållandena både på fastigheten och i dess omgiv- ningar. Utgångspunkten bör vara att fastigheten skall anses ha behov av att vatten avleds, om vattnet från fastigheten inte kan tas om hand genom en naturlig infiltration eller naturlig avledning till våtmarker eller vattendrag. Med naturlig infiltration kan avses även att infiltratio- nen sker med utnyttjande av områden intill fastigheten som inte är av- sedda för bebyggelse, t.ex. ett angränsande skogsparti eller annat grönområde. Fastighetsägaren bör däremot alltid vara avgiftsskyldig om infiltrationen sker med utnyttjande av fastigheter vars ägare är av- giftsskyldiga.
Avgift som avser avledande av vatten från en fastighet bör inte kunna tas ut förrän fastigheten i detta avseende har nytta av den all- männa va—anläggningen. Skyldigheten bör därför inträda när va—hu- vudmannens åtgärder för avledande av vatten genom anläggningen bli- vit utförda. Denna ordning avviker således från den som gäller den ge- nerella skyldigheten att betala avgifter för avledande av vatten.
Uttag av avgifter för avledande av vatten
De förslag som vi lämnat i det föregående innebär att det i lagen ut— tryckligen bör anges att det vid sidan av anläggningsavgifter och brukningsavgifter för vattenförsörjning och avlopp även finns avgifter för avledande av vatten. Även dessa avgifter bör omfattas av reglerna om att avgift skall bestämmas enligt en taxa och att avgiftsskyldighe- ten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Det finns inte anled- ning att i dessa fall göra någon särreglering för avgifter för avledande av vatten. Däremot bör det anges att huvudmannen möjlighet att ta ut avgift för avledande av vatten begränsas till det belopp som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.
5.5.12. Redovisning
Förslag: Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall fullgöra bokföring och redovisning i enlighet med god redovisningssed.
Verksamheten vid den allmänna va—anläggningen skall redovisas skild från annan verksamhet som anläggningens huvudman driver. Av redovisningen skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.
Redovisningen skall hållas tillgänglig för fastighetsägarna inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde.
I regeringens tilläggsdirektiv anges att de grundläggande principerna om redovisning som angetts i Referensgruppens rapport med förslag till en ny va—lag skall utgöra underlag för utredningens fortsatta arbete. Referensgruppens rapport finns i bilaga 6.
Referensgruppens förslag om redovisning har av de flesta remissin- stansema lämnats utan erinran eller kommenterats endast kortfattat. Statens va—nämnd anser att förslaget är en mycket bra och välbehövlig reglering.
Gällande rätt
I kommunallagen (19911900) finns vissa grundläggande regler för den kommunala redovisningen. Lagens bestämmelser om redovisning om- fattar i första hand den verksamhet som bedrivs av kommunstyrelsen
och övriga nämnder. Reglerna återfinns i 8 kap. om den ekonomiska förvaltningen. I 145 anges att styrelsen och övriga nämnder fortlö- pande skall föra räkenskaper över de medel de förvaltar. När styrelsen fått övriga nämnders redovisningar skall den avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovisning (16 5). I årsredovisningen skall lämnas upplysning om bl.a. utfallet av verk- samheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut (175 första stycket). Den skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening och handelsbolag (175 andra stycket). Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god re- dovisningssed ( 18 5). Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för all- mänheten (21 5).
För verksamhet som drivs av en enskild huvudman är med få undan— tag bokföringslagen (1976:125) tillämplig. För flertalet enskilda hu- vudmän, bl.a. kommuner som driver va—verksamheten i aktiebolags— form, är dessutom årsredovisningslagen (1995: 1554) tillämplig.
Reglerna om kommunal redovisning ses för närvarande över. Inom Finansdepartementet har i april 1996 upprättats en departementspro- memoria Kommunal redovisning (Ds 1996:30). Promemorian har re— missbehandlats. Regeringen har i 1996 års budgetproposition aviserat att den under hösten 1996 avser att lägga förslag till en ny lag om kommunal redovisning (prop. 1996/9711 volym 9).
I promemorian föreslås en ny lag om kommunal redovisning som skall gälla den externa redovisningen. Inom den privata sektorn mot- svaras lagen av bl.a. bokföringslagen och årsredovisningslagen. Den kommunala externredovisningens syfte är enligt promemorian att ge fullmäktige, kommuninvånarna och andra intressenter relevant infor- mation om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställ- ning (s. 55). Denna information skall utformas så att den underlättar styrning och uppföljning av den kommunala verksamheten.
Som skäl för en ny lagstiftning anges att de specifika förutsättningar som gäller för kommunal verksamhet gör att befintlig redovisnings- lagstiftning inte är direkt överförbar och tillämpbar på kommunal verksamhet. Detta gör att det är motiverat med en särskild redovis— ningslag. Onödig detaljreglering bör undvikas. En mer översiktlig lag- stiftning lämnar utrymme för en önskvärd fortlöpande utveckling av redovisningspraxis.
Enligt förslaget skall bokföring och redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Förslaget till lag följer i tillämpliga delar bokföringslagens systematik och innehåll. Således behandlar lagen bokföring och årsredovisning med bestämmelser om förvaltningsberättelse, balans- och resultaträkning, finansieringsanalys samt en sammanställd redovisning som omfattar även kommunal verk— samhet som bedrivs genom annan juridisk person.
Avgränsning av verksamheten
Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om redovisning. Den om- ständigheten innebär, som redovisats i det föregående, inte att den som bedriver va—verksamhet inte är underkastad regler om redovisning. Drivs verksamheten av en kommunal förvaltning, gäller sålunda kom- munallagens redovisningsregler och kommunens eget reglemente om redovisning. Drivs den av ett kommunalt eller enskilt bolag eller en ekonomisk förening, är bokföringslagen tillämplig och normalt även den nya årsredovisningslagen.
Regelsystemen i de nämnda lagarna ger dock närmast bara anvis- ningar för den externa redovisningen. Det innebär bl.a. att det saknas regler för avgränsningen mellan de olika verksamhetsgrenar som en kommun driver i förvaltningsform. Kommunallagens regler innebär således inte något krav på att va—verksamheten skall separeras från t.ex. gatu- eller parkförvaltningen. Tvärtom lämnar kommunallagen kommunerna stor frihet att sj älva välja förvaltningsorganisation.
En bra redovisning är av stor betydelse för att huvudmannen för en va—anläggning skall kunna bedöma verksamheten vid den egna an- läggningen. En bra redovisning skall fungera som ett verktyg som be- hövs för att verksamheten skall kunna bedrivas i effektiva former. Vad som emellertid är lika viktigt är att en bra redovisning är en grundläg— gande förutsättning för att brukare, kommuner och de instanser som prövar frågor enligt va—lagen skall kunna bedöma skäligheten av taxa och uttag av avgifter.
I flera uppmärksammade mål enligt va—lagen har det kunnat konsta- teras att redovisningen hos olika huvudmän varit så bristfällig att den inte kunnat läggas till grund för beräkning av avgifterna. Sådana bris- ter är naturligtvis mycket allvarliga. Bilden kompliceras dock av att viktiga brister gällt avgränsningen mot annan kommunal verksamhet, i första hand fördelningen av gemensamma kostnader. I dessa delar ger
som nämnts varken kommunallagen eller den föreslagna lagen om kommunal redovisning någon ledning, eftersom dessa behandlar den externa redovisningen. Mot bakgrund av de problem som iakttagits vid prövning enligt va—lagen anser vi att det kan finnas behov av att i denna lag införa särskilda regler om extemredovisning.
God redovisningssed
Redovisningsreglema för kommunal och privat verksamhet närmar sig alltmer varandra. Sedan lång tid tillbaka gäller för privat näringsverk- samhet att redovisning skall ske med iakttagande av god redovisnings- sed. I 2 5 bokföringslagen anges att bokföringsskyldigheten skall full- göras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I 2 kap. 2 5 årsredovisningslagen anges att årsredovisningen skall upprät- tas på ett överskådligt sätt och i överensstämmelse med god redovis- ningssed. För kommunal redovisning gäller motsvarande krav på att bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överens- stämmer med god redovisningssed. Med hänsyn till att redovisningen regleras på ett i allt väsentligt likartat sätt för både kommuner och för privata näringsidkare, saknas det anledning att i denna lag införa gene- rella bestämmelser om redovisning. Det räcker med att erinra om att bokföring och redovisning skall fullgöras på ett sätt som överens— stämmer med god redovisningssed.
Avskild redovisning
För att det skall vara möjligt att fastställa underlaget för taxa och av- gifter behöver det finnas förutsättningar att beräkna nödvändiga kost- nader för verksamheten. Förutsättningama för detta saknas, om verk- samheten redovisas tillsammans med annan verksamhet som huvud- mannen driver. Eftersom varken nuvarande eller föreslagna regler om kommunal redovisning ställer krav på en sådan avgränsning, måste kraven ställas i denna lag.
Den grundläggande förutsättningen bör vara att verksamheten vid en va—anläggning redovisas skild från annan verksamhet som huvudman- nen driver. Utgångspunkten bör vara att redovisningen inte får hålla lägre standard eller vara allmänt mindre upplysande av det skälet att huvudmannen även bedriver annan verksamhet. Kravet på redovisning
bör innefatta att huvudmannen upprättar en särskild redovisning för verksamheten vid den allmänna va—anläggningen.
Det är viktigt för kommunerna att göra en översyn av de fördel- ningsnycklar som gälla mellan kommunens skatte- och avgiftsfinansie- rade verksamheter. Av flera skäl, inte minst av hänsyn till brukarna, är det också viktigt att det sker en öppen redovisning av de fördelnings- grunder som använts eller att det på annat sätt anges vilka principer som legat bakom fördelningen av gemensamma kostnader. Fördel— ningen kan gälla kostnader för t.ex. lokaler, inventarier, ledningsfunk- tion, personal och tjänster av administrativ natur. Sådana kostnader kan fördelas efter olika metoder. Ofta används fördelningsnycklar som är grundade på någon form av schablon. Det går inte att uppställa några särskilda krav på de fördelningsgrunder som används utöver att de faktiskt speglar vad som är en rimlig fördelning.
Frågan om avgränsning behöver ges en uttrycklig reglering. I lagen bör därför tas in en bestämmelse om att det av redovisningen skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemen- samma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.
I de fall huvudmannen bedriver flera verksamheter torde man kunna utgå från att huvudmannen är skyldig att upprätta årsredovisning. Det bör inte behöva ställas några särskilda krav på hur va—verksamheten skall vara redovisad, om den skall ingå som ett eget avsnitt i den årsre- dovisningen eller fogas till årsredovisningen som en bilaga. Den be- dömningen bör kunna överlåtas på huvudmannen. Avgörande kan t.ex. vara om fördelningen av kostnads- och intäktsposter kan redovisas i ett notsystem eller i en separat bilaga.
Tillgänglighet
Enligt 8 kap. 21 5 kommunallagen skall årsredovisningen hållas till- gänglig för allmänheten från och med kungörandet av det samman— träde med fullmäktige då årsredovisningen skall godkännas. Motsva- rande offentlighetskrav bör gälla de allmänna va—anläggningar som inte drivs av en kommun. Det är i och för sig inte nödvändigt att årsre- dovisningen hålls allmänt tillgänglig. Däremot har brukarna ett berät- tigat krav att få ta del av redovisningen.
Tidpunkten när redovisningen görs tillgänglig måste knytas till nå- gon annan tidpunkt än fullmäktiges sammanträde, även om den bör bestämmas efter motsvarande principer. Den naturliga tidpunkten bör
vara när huvudmannens beslutande organ fattar beslut om årsredovis- ningen. I t.ex. ett aktiebolag fattas beslutet enligt 9 kap. 5 5 aktiebo- lagslagen ( 197521385) av ordinarie bolagsstämma som hålls inom sex månader efter utgången av räkenskapsåret och i en samfällighetsföre- ning av föreningsstämma senast den tidpunkt som framgår av stad- gorna. I lagen bör tillgängligheten knytas till den tidpunkt när huvud- mannen fastställt årsredovisning.
5.5.13. Överklagande
Förslag: Länsstyrelses beslut och kommunens beslut om va—samver- kan och om verksamhetsområde får överklagas hos Statens va—nämnd. Länsstyrelsens beslut om föreläggande mot en kommun om skyldighe- ten att se till att en va—anläggning kommer till stånd får överklagas en- dast av kommunen.
Gällande rätt
Prövningssystemet enligt va—lagen är relativt komplicerat. Uppdel— ningen på olika prövningsvägar har gjorts med utgångspunkt i att tvis— ter mellan enskild och huvudman prövas aV Statens va—nämnd, medan frågor som rör förhållandet mellan enskild och det allmänna prövas av länsstyrelse. Vissa av länsstyrelsens beslut överprövas av regeringen. Det gäller ålägganden mot kommun enligt 2 5, föreskrift om verksam- hetsområde enligt 65 och allmänförklaring av va—anläggning enligt 31 5. Avser länsstyrelsens beslut åläggande mot huvudman enligt 7 5, förordnande av syssloman enligt 33 5 första stycket, arvode till syss- loman enligt 33 5 andra stycket eller ersättning till sakkunnig enligt 35 5 andra stycket, skall beslutet prövas av allmän förvaltningsdom- stol, vilket från och med. den 1 juni 1995 innebär länsrätt.
Övriga frågor enligt va—lagen prövas av Statens va—nämnd. Hit hör mål om inlösen av va—anordning enligt 15 5, ersättning enligt 16 5, mål enligt 29 a 5 om återbetalning av avgift samt mål om tvist mellan huvudman och fastighetsägare som rör va—fråga enligt lagen. Sådan tvist kan avse brukningsrätt, avgiftsskyldighet, tillämpningen eller tolkningen av allmänna bestämmelser eller taxa, giltigheten av avtal, skadestånd, avstängning av vattentillförsel, m.m. Va—nämndens beslut överklagas till allmän domstol, Svea hovrätt i dess sammansättning av vattenöverdomstol.
Större delen av de allmänna va—anläggningarna står under kommu- nal förvaltning. Beslut om bl.a. taxa och allmänna bestämmelser fattas därför av kommunfullmäktige, eller i undantagsfall av en nämnd. Va—lagen saknar särskilda bestämmelser om överprövning av kommu- nala beslut enligt va—lagen. Som redovisas ovan avser Va—nämndens prövning endast tolkning och tillämpning av dessa frågor. Eftersom det inte finns särskilda föreskrifter om överklagande av beslut om taxa el- ler allmänna bestämmelser, blirkommunallagens regler om laglighets- prövning tillämpliga på dessa beslut. Motsvarande torde också gälla kommunens beslut att inrätta eller vägra inrätta en allmän va—anläggning samt vissa beslut om verksamhetsområde.
Laglighetsprövning av en kommuns beslut regleras i 10 kap. kom- munallagen. Av l 5 framgår att varje kommunmedlem kan få laglighe- ten av en kommuns beslut prövad av en förvaltningsdomstol. Förfa- randet enligt 10 kap. kommunallagen skiljer sig i flera avseenden från de förfaranden som i övrigt tillämpas i förvaltningsdomstol eller som tillämpas i allmän domstol.
Vid prövningen av överklagandet får domstolen enligt 10 kap. 10 5 inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång. Ett överklagat beslut skall enligt 8 5 upp- hävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Denna uppräkning av grunder för upp- hävande av beslutet är uttömmande. Om beslutet upphävs, får något annat beslut inte sättas i det överklagade beslutets ställe.
Statens va—nämnd
Statens va—nämnd inrättades i samband med reformen år 1970. Tidiga- re hade prövningen av tvister mellan huvudman och brukare prövats av länsstyrelse och allmän domstol. En av olägenheterna med det dåva- rande systemet Var att vissa ärendetyper kunde prövas av både länssty— relse och domstol. För att komma ifrån denna olägenhet gavs Va—nämnden exklusiv behörighet att pröva tvister i va—frågor. Nämn— dens avgörande tillades samma verkan som domstols dom. Bestämmelser om Va—nämnden gavs ursprungligen direkt i va—lagen. I samband med att Va—nämnden år 1976 gavs behörighet att handlägga även mål om fjärrvärme bröts bestämmelserna om nämnden
ut till en egen lag, lagen (1976:839) om Statens va—nämnd. För nämn- den gäller därutöver instruktionen (1970:350) för Statens va—nämnd.
Va—nämnden består av ordföranden och fem andra ledamöter. Ord- föranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Av de övriga le— damöterna skall en ha sakkunskap och erfarenhet av tekniska frågor om vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. Två skall vara väl förtrogna med förvaltning och skötsel av allmän va—anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En ledamot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va—förhållanden eller värmeförsörjning. En ledamot skall vara väl förtrogen med va—förhål- landen eller värmeförsörjning för annan bebyggelse än bostäder. I den utsträckning det behövs skall för en ledamot finnas en ersättare. För närvarande finns för ordföranden förordnad en ersättare på heltid och en ersättare som kallas in när arbetsbelastningen är hög.
I Va—nämnden arbetar även annan lagfaren personal, främst hov- rätts- och kammarrättsassessorer. De har i första hand till uppgift att bereda och föredra mål. Nämndens Ordförande uppdra åt sådan perso- nal att handlägga vissa enklare mål. Möjligheterna att ge ett sådant uppdrag utvidgades genom ändringar i 6 5 lagen om Statens va—nämnd, som trädde i kraft den 1 juli 1996 (se prop. 1995/96:188 s. 23).
Regeringen förordnar ordförande, övriga ledamöter och ersättare i nämnden. En ledamot skall förordnas på viss tid.
Förfarandet i nämnden regleras i huvudsak genom lagen om Statens va—nämnd. Därutöver tillämpas vissa bestämmelser i rättegångsbalken. Eftersom Va—nämnden inte har ställning av domstol tillämpas i övrigt förvaltningslagen (1986z223).
En prövningsväg
I vårt uppdrag ligger bl.a. att undersöka behovet av skilda prövnings- vägar för olika beslut enligt lagen. Den nuvarande ordningen har kriti- serats från olika utgångspunkter. Den mest omfattande kritiken gäller förhållandet att va—taxan skall kunna prövas både av Statens va—nämnd som tvist mellan brukare och huvudman och av förvalt- ningsdomstol som laglighetsprövning. Motsvarande gäller för övrigt även prövningen av sådana mera sällan förekommande frågor som t.ex. beslut om allmänna bestämmelser. En annan brist i den nuvarande ordningen är att regeringen fortfarande belastas med prövning av
överklaganden enligt va—lagen, trots att riksdagen redan år 1984 god- tog regeringens förslag till riktlinjer för besvärsprövningen (prop. 1983/84:120). Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis.
Prövningen av frågor enligt va—lagen omfattar totalt sett ett relativt litet antal mål och ärenden. De flesta målen prövas av Statens va—nämnd. Antalet mål hos nämnden har under en följd av år varit re- lativt konstant. Normalt kommer det in ca 220 mål per år. Därvid har mål som berör flera brukare, räknats som ett mål. Antalet mål i för- valtningsdomstol som avser laglighetsprövning av ett kommunalt be- slut enligt va—lagen är litet. Under hela 1990—talet har det totalt sett inte kommit in mer än ett 20—tal mål. Det måste antas att i merparten av dessa mål har talan i motsvarande fråga väckts även hos Va—nämn- den. Antalet ärenden hos regeringen enligt va—lagen uppgår inte till mer än ett par, tre ärenden per år. Förutom några ärenden om allmän- förklaring, har det under de senaste tio åren uteslutande varit fråga om förelägganden mot en kommun angående skyldigheten att enligt 2 5 va—lagen ordna en allmän va—anläggning.
De olägenheter som finns med den nuvarande ordningen berör i och för sig ett begränsat antal ärenden. Just den begränsade mängden ären— den skapar emellertid förutsättningar för en gemensam prövningsväg. Enligt vår bedömning bör den mest ändamålsenliga ordningen vara att samla prövningen hos en instans, Statens va—nämnd. Nämnden har ge- nom sin sammansättning en bred kunskap om hela va—området. Det förfarande som tillämpas hos Va—nämnden i mål enligt va—lagen har visat sig vara väl anpassat till de frågor nämnden har att pröva. Ut- gångspunkten för våra överväganden har därför varit att överklaganden av beslut enligt denna lag skall prövas av Statens va—nämnd.
Prövning av länsstyrelsens beslut
I utredningens tidigare betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) gjordes en utförlig redovisning av strä- vandena att avlasta regeringen förvaltningsärenden och av Europakon- ventionens krav på rätt till domstolsprövning. Därvid redovisades bl.a. riktlinjerna i prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med be- svärsärenden. Enligt riktlinjerna bör inte regeringen vara besvärsin- stans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Enligt vår
bedömning finns det hos regeringen inga ärenden enligt va—lagen som är av den art att en politisk styrning av praxis är nödvändig.
Från kommunalt håll har intagits ståndpunkten att ett åläggande en- ligt 2 5 va—lagen innebär en inskränkning av det kommunala planmo- nopolet. För ett sådant åläggande kan annan ordning inte komma i fråga än att prövningen i sista hand skall göras av regeringen.
Vi har i avsnittet om kommunens ansvar för va—försörjningen före- slagit att ansvaret endast skall avse en skyldighet att se till att en va—anläggning kommer till stånd. Vidare har vi föreslagit att den skyldigheten skall kunna fullgöras genom en va—samverkan, där fas- tighetsägare ges ansvaret för utförande och drift av anläggningen. Ge- nom dessa förslag blir ett föreläggande mot kommunen betydligt mindre ingripande än tidigare. Utpekandet av ett område där va—för- sörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang, kan t.ex. inte jäm- ställas med prövningen av en detaljplan. Kommunen skall i ett senare steg, efter föreläggandet, göra bedömningen av vem som skall utföra och driva en va—anläggning och om den anläggningen förutsätter upp- rättande av en detaljplan.
Med hänsyn till föreslagna ändringar anser vi att övervägande skäl talar för att prövningen av länsstyrelsens föreläggande mot kommunen skall prövas av Statens va—nämnd. Övriga frågor som prövas av rege- ringen, föreskrift om verksamhetsområde och allmänförklaring av va—anläggning, kan utan problem prövas av Va—nämnden. Vi anser därför att det helt saknas skäl för att belasta regeringen med pröv- ningen av ärenden enligt denna lag. Prövningen bör i stället anförtros Statens va—nämnd.
Prövning av kommunala beslut
Flertalet allmänna va—anläggningar är kommunalt ägda. De drivs ge- nom den kommunala förvaltningen. Kommunen är emellertid inte i la- gens mening att anse som beslutsfattare. Denna uppgift ges i stället åt huvudmannen för den allmänna va—anläggningen. I va—lagen uttrycks detta genom att huvudmannen bestämmer anläggningens verksamhets- område (5 5), meddelar allmänna bestämmelser (22 5) och utformar taxa (27 5). Huvudmannens ställningstaganden kan inte överklagas. Är fastighetsägaren missnöjd är han i första hand hänvisad till att väcka talan hos Statens va—nämnd. Har kommunen fattat ett beslut i egen-
skap av huvudman kan, som tidigare nämnts, beslutet angripas i den ordning som gäller för laglighetsprövning av kommunalt beslut.
De förslag som vi lämnat om va—samverkan, verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa innebär att kommunen i ett antal fall direkt i lagen anges som beslutsfattare. Besluten är av mycket olika ka- raktär. Ett beslut om va—samverkan riktar sig till en bestämd krets fas- tighetsägare och kan innebära påtagliga inskränkningar i rådigheten över egendomen. Beslut om verksamhetsområde kan gälla alltifrån en enstaka fastighet till betydande delar av en kommun. Beslut om taxa och allmänna bestämmelser riktar sig alltid till en mycket vid krets och, som tidigare redovisats, måste dessa beslut anses som en form av normgivning.
Vi har i avsnitt 5.5.5 förutsatt att ett beslut om va—samverkan skall kunna prövas i sin helhet. Vidare föreslår vi i slutet av detta avsnitt att den enskildes möjligheter att påfordra att fastigheten kopplas till en allmän va—anläggning skall knytas till möjligheten att påfordra en för— ändring av anläggningens verksamhetsområde. Båda dessa kommunala beslut är av den karaktären att de bör kunna överklagas och därvid prövas i sin helhet. I likhet med vad som föreslagits beträffande pröv- ningen av länsstyrelsens beslut, anser vi att prövningen av besluten om va—samverkan och verksamhetsområde bör kunna anförtros Statens va—nämnd.
Kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser är däremot av en helt annan karaktär. Det kan inte komma i fråga att tillämpa van- liga förvaltningsrättsliga regler för prövningen av dessa beslut. Som exempel på problem kan nämnas att kretsen taleberättigade i en för- valtningsprocess skulle bli alltför snäv, att en prövande instans inte kan tillåtas att ändra ett så fördelningspolitiskt känsligt ställningsta- gande som ett beslut om taxa eller att beslut om taxa och allmänna be- stämmelser för sin giltighet skulle vara beroende av att besluten inte har överklagats. Det är naturligtvis möjligt att tillskapa en processord- ning som beaktar beslutens särskilda karaktär. Med hänsyn till att det rör sig om mycket få ärenden per år framstår dock en sådan lösning som onödigt ingripande. Trots de problem som redovisats i avsnitt 5.4.6, bl.a. risken för dubbelprövning, anser vi att kommunens beslut om taxa och allmänna bestämmelser, i likhet med i dag, endast skall kunna angripas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Övriga överklagade beslut
De övriga ärenden som i dag inte prövas av Statens Va—nämnd, dvs. sådana beslut av länsstyrelsen som prövas av förvaltningsdomstol, är mycket sällan förekommande. Enligt uppgift från Domstolsverket har det under den första hälften av 1990—talet kommit in endast ett mål av denna kategori. Med hänsyn till det nära samband som föreligger med övriga mål enligt va—lagen saknas det skäl att behålla en särskild prövningsväg för denna kategori av mål. Vår slutsats är därför att all prövning av mål enligt denna lag, förutom beslut om taxa och allmän- na bestämmelser, skall samlas hos Statens va—nämnd.
5.5.14. Övriga frågor
Förslag: När en fastighet skall kopplas till den allmänna va—anlägg- ningen får huvudmannen undersöka fastighetens va—installation. Hu- vudmannen får förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till anläggningen, om installationen har väsentliga brister.
När det behövs får huvudmannen även senare undersöka va—instal— lationen och dess brukande.
Huvudmannens rätt att undersöka en va—installation
Huvudmannen får enligt 20 5 va—lagen undersöka en fastighets va—in— stallation och dess brukande, när det behövs. Bestämmelsen har såvitt känt aldrig blivit rättsligt prövad.
Huvudmannens rätt att när det behövs undersöka en va—installation hade sin motsvarighet i 1955 års lag. I förarbetena till lagen anförde departementschefen att från teknisk synpunkt är hela systemet, inklu— sive servisledningar, kranar och andra anordningar, att anse som en sluten enhet (prop. 1955:121 5. 91). Han anförde vidare att med hänsyn till att huvudmannen bär ansvaret för att anläggningen som helhet fun- gerar på ett tillfredsställande sätt bör huvudmannen genom en uttryck- lig bestämmelse tillförsäkras rätt att, när så erfordras, erhålla tillträde till markområde eller lokal, där det finns en va—installation och att un- dersöka anordningen.
Svenska Vatten- och avloppsverksföreningen (VAV) har till oss framfört att bestämmelsen i 20 5 har ansetts ge huvudmannen rätt att undersöka en installation först när en skada har inträffat. Då kan det
emellertid enligt VAV vara för sent med stora skadeståndsanspråk som följd. VAV föreslår därför att huvudmannen skall beredas tillfälle att undersöka va—installationen innan den kopplas till den allmänna va—anläggningen. Om va—installationen kan medföra skada eller olä- genhet för huvudmannen eller annan, bör huvudmannen enligt VAV kunna förbjuda att fastighetsägaren kopplar installationen till anlägg- ningen.
Undersökningsrätt
Det är enligt vår mening tveksamt om den nuvarande bestämmelsen begränsar huvudmannens rätt att undersöka en fastighets va—installa- tion på det sätt VAV anser. I avsaknad av klargörande avgöranden är rättsläget i och för sig oklart. De uttalanden som departementschefen gjorde i förarbetena till 1955 års lag tyder dock på att huvudmannen har en långgående rätt att undersöka en va—installation. För detta talar att departementschefen betonade vikten av att se hela systemet som en sluten enhet. I vart fall bör den nuvarande bestämmelsen inte vara ett hinder mot att undersöka en installation innan den kopplas till den all— männa anläggningen.
Den uppfattning som VAV gett uttryck för är emellertid spridd. Mot bakgrund av de oklarheter som finns beträffande den nuvarande be- stämmelsen kan det finnas anledning att förtydliga lagtexten så att be- stämmelsens syfte framgår tydligare. Vi föreslår därför att bestämmel- sen ges lydelsen att huvudmannen får undersöka en fastighets va—in- stallation, när fastigheten skall kopplas till den allmänna va—anlägg- ningen. När det behövs, får huvudmannen även senare undersöka un- dersöka va—installationen och dess brukande.
Förbud mot va—installation
Huvudmannens möjligheter att direkt ingripa mot en försumlig fastig- hetsägare är i dag begränsade till att med stöd av 30 5 va—lagen stänga av vattentillförseln. Vid sidan av denna möjlighet finns fastighetsäga- rens skadeståndsskyldighet enligt 29 5 va—lagen.
Om en fastighetsägare avser att koppla en bristfällig va—installation till den allmänna va—anläggningen, kan möjligheten att stänga av vatt— net vara av begränsat värde. Detta gäller särskilt om bristerna avser
avloppsdelen av en installation, t.ex. en verkstad som inte har installe- rat en Oljeavskiljare.
Huvudmannens möjligheter att reagera mot bristfälliga va—installa— tioner är alltför begränsade. Svårigheten med olika former av förbud och restriktioner, är dock att förbud tenderar att skapa nya problem som kan vara väl så allvarliga som de problem förbudet var avsett lösa. Ett exempel är att avstängning av vattentillförseln ofta skapar sanitära problem av så allvarlig art att avstängning av vatten inte är en fram- komlig metod när det gäller bostadsfastigheter. I detta fall skulle emellertid en möjlig lösning vara att huvudmannen får en ytterligare möjlighet att reagera redan innan en tillkoppling skett. Om ett förbud mot tillkoppling får meddelas endast i detta skede, bör de sanitära och miljömässiga problemen bli begränsade.
Möjligheten att använda förbud bör begränsas till de fall där hu- vudmannen i dag är berättigad att stänga av vattentillförseln, dvs. i princip när fastighetsägarens försummelse är väsentlig. Genom att ut- forma förutsättningama för förbudet i överensstämmelse med förut- sättningama för avstängning av vatten utökas inte de situationer när restriktioner får användas. Däremot ges huvudmannen ett alternativ i de situationer när en avstängning av vattnet skulle vara verkningslös. Vi föreslår därför att huvudmannen får förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmänna va—anläggningen, om va—installation har väsentliga brister.
Frågor som inte föreslås bli behandlade i lagen om vattenförsörjning och avlopp
Preskription
I förhållandet mellan huvudman och fastighetsägare gäller de pre- skriptionsregler som följer av preskriptionslagen (1981:130). Enligt huvudregeln i 25 första stycket preskriberas en fordran efter tio år. Preskriptionstiden är dock enligt andra stycket tre år för fordran mot en konsument, om fordringen avser en vara, tjänst eller nyttighet som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit kon- sumenten för huvudsakligen enskilt bruk. Frågan om huvudmannens fordran på en fastighetsägare är att betrakta som en konsumentfordran har prövats av Högsta domstolen (se NJA 1988z503). Domstolen fann
där att huvudmannens fordran på avgifter var att anse som en sådan konsumentfordran som preskriberas efter tre år.
Referensgruppen har i sin rapport med förslag till ny va—lag före- slagit att även fastighetsägarens fordran på huvudmannen skall pre- skriberas efter tre år. Som skäl har gruppen anfört bl.a. att man genom en förkortad preskriptionstid undviker långdragna och kostsamma åt- gärder för att återställa ofta små, felaktigt uttagna avgifter. Ett ytterli- gare argument som anförs är att de ekonomiska konsekvenserna i slut- ändan slår tillbaka på avgiftskollektivet. Det kan enligt gruppen inte anses tillfredsställande att fel eller brister i taxesättningen skall få vitt- gående effekter för framtida avgiftskollektiv.
Vi anser att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att i denna lag införa särskilda preskriptionsregler. Referensgruppens förslag om en preskription efter tre år innebär att det i praktiken sällan blir möjligt att pröva om huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Huvudman- nen anses nämligen ha rätt att jämna ut över- och underskott under en tid av tre år. Det är först efter denna tid som det går att konstatera om huvudmannen har tagit ut för höga avgifter. Vid den tidpunkten skulle alltså fordran redan vara preskriberad.
Milj ökonsekvensbeskrivning
När en allmän va—anläggning eller en utvidgning av en sådan anlägg- ning planeras skall enligt 12 a 5 va—lagen, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, huvudmannen upprätta en mil- jökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av den inverkan anläggningen har på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen trädde i kraft den ijanuari 1994.
Enligt vår bedömning fyller den särskilda bestämmelsen i va—lagen i dag ingen egen funktion. Bestämmelsen är inte kopplad till någon form av tillstånd eller annat beslut. Däremot gäller generellt sedan den 1 ja- nuari 1996 att vid upprättandet av program för detaljplan, skall för nu aktuella anläggningar även upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Tillkomsten av sådana anläggningar som har en betydande påverkan på miljön får nämligen regelmässigt anses omfattas av kravet i 5 kap. 1 5 PBL om prövning i en detaljplan. Därutöver gäller vid prövning för tillstånd enligt miljöskyddslagen att ansökan skall innehålla en mil- jökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en
planerad anläggnings inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser.
Vi anser därför att behovet av miljökonsekvensbeskrivningar är till- räckligt reglerat i annan lagstiftning. En motsvarande bestämmelse tjä- nar därför inget syfte i lagen om vattenförsörjning och avlopp.
6. Fastighetsplan
I detta avsnitt diskuteras behovet av att vid sidan av detaljplanen ha en särskild planform, fastighetsplanen, genom vilken bestämmelser ges om fastighetsindelningen m.m. inom detaljplaneområden. Vår be- dömning är att fastighetsplanen inte längre bör utgöra en särskild plan- form och att motsvarande bestämmelser i stället inarbetas i detaljpla— nen. Vidare föreslås att bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. i en detaljplan skall grundas på samma villkorsregler som sedan skall tillämpas vid en efterrföljande lantmäteriförrättning.
6.1. Inledning
Regler om fastighetsplan finns i 6 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Fastighetsplanen kan ses som en moderniserad form av det tidi- gare tomtindelningsinstitutet i 1947 års byggnadslag. En fastighetsplan kan bara antas för områden som omfattas av detaljplan.
I en fastighetsplan kan bestämmelser ges om framför allt fastighets- indelningen och gemensamhetsanläggningar. Reglerna om förfarandet m.m. överensstämmer i huvudsak med de regler som gäller för detalj— plan.
En av utgångspunkterna för utredningsarbetet är enligt direktiven att regelsystemet skall förenklas där så är möjligt. Härvid inställer sig frå- gan om det kan vara rationellt att ha två planformer, detaljplan och fastighetsplan, som omfattar samma områden och där det inte förelig- ger några grundläggande skillnader mellan de frågor som kan regleras i de olika planerna.
I det följande skall frågan om en sammanslagning av de två plan- instituten tas upp till behandling. Vidare skall en diskussion föras om formerna för s.k. båtnadsprövning i detaljplan.
6.2. Gällande rätt
6.2.1. Reglerna om fastighetsplan i 6 kap. PBL
För ett område som omfattas av detaljplan skall fastighetsplan antas, om det behövs för genomförande av en ändamålsenlig fastighetsin- delning, om detaljplanens genomförande i andra fall underlättas genom en fastighetsplan och om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig (6 kap. 3 5).
Fastighetsplanen skall omfatta ett lämpligt avgränsat område och behöver alltså inte omfatta hela detaljplaneområdet (6 kap. 4 5). Den får inte strida mot detaljplanen, men om syftet med detaljplanen inte motverkas, får mindre avvikelser göras. I sådana fall skall detaljplanen anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen (6 kap. 5 5).
I en detaljplan får bestämmelser meddelas om principerna för fas- tighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar (5 kap. 7 5 första stycket 12). I en fastighetsplan kan preciserade, rättsligt bindande bestämmelser meddelas i dessa hänseenden.
Innehållet i en fastighetsplan regleras i 6 kap. 6 5. I den mån det be- hövs med hänsyn till syftet med planen skall anges fastighetsindel— ningen, vilka servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas, de anläggningar som skall ut- göra gemensamhetsanläggningar samt de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningama och de utrymmen som skall tas i an- språk för anläggningarna.
I överensstämmelse med vad som gäller för detaljplan enligt 5 kap. 25 första stycket skall vid upprättande av en fastighetsplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsför- hållanden som kan inverka på planens genomförande (6 kap. 4 5 första stycket).
Om en fastighetsplan skall reglera fastighetsindelningen eller ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättigheter, skall 3 kap. 1 5 fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, med allmänna lämplighetsvillkor tillämpas (6 kap. 45 andra stycket). Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning, tillämpas 5 och 6 55 anläggningslagen (1973:1149), AL, med vissa villkor för in— rättande av gemensamhetsanläggning. Om bestämmelser skall ges om ledningsrätt, tillämpas 65 ledningsrättslagen (1973:1144), med vissa
villkor för upplåtelse av ledningsrätt (6 kap. 4 5 andra och tredje styckena).
I 6 kap. 8 5 finns bestämmelser om vilka handlingar en fastighets— plan skall bestå av och i 6 kap. 9 5 finns en bestämmelse om planbe- skrivningen. Paragraferna har samma innehåll som motsvarande be- stämmelser i 5 kap. 9 5 första stycket och 5 kap. 10 5 om detaljplan.
I 6 kap. 10 5 finns bestämmelser om hinder mot att ändra eller upp- häva en fastighetsplan under genomförandetiden, vilka överensstäm- mer med motsvarande bestämmelser i 5 kap. 11 5 första och andra styckena för detaljplan. Vid ändring av en detaljplan under genomfö- randetiden kan ersättning aktualiseras (14 kap. 5 5 PBL). Någon mot- svarande ersättningsbestämmelse finns inte vid ändring av en fastig- hetsplan. Eftersom ändringen inte får strida mot detaljplanen, kan det nämligen knappast uppstå någon nämnvärd skada för fastighetsägaren, prop. 1985/86:1, PBL—propositionen, s. 215.
Med hänsyn till fastighetsplanens beroende av detaljplanen finns det i 6 kap. 11 5 bestämmelser om att fastighetsplanen upphör att gälla helt eller delvis när detaljplanen upphävs eller ändras.
Enligt 6 kap. 12 5 första stycket skall detaljplanens förfaranderegler i 5 kap. 18—28 och 30 55 tillämpas när fastighetsplanen upprättas. Om fastighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen, behöver dock samråd inte ske med länsstyrelsen och med andra berörda kom- muner. Inte heller behöver planförslaget sändas till dem. I 6 kap. 12 5 andra stycket finns en föreskrift om att det i fastighetsplanens planbe- skrivning skall redovisas vilken detaljplan som fastighetsplanen hänför sig till och skälen till den utformning av fastighetsplanen som har valts.
Enligt 6 kap. 13 5 antas fastighetsplanen av byggnadsnämnden eller, om planen har upprättats gemensamt med detaljplanen och denna inte skall antas av nämnden, av den som antar detaljplanen.
I 6 kap. 13 5 andra och tredje styckena finns förfaranderegler som överensstämmer med motsvarande regler för detaljplan i 5 kap. 31 5 andra och tredje styckena. I 6 kap. 13 5 fjärde stycket finns särskilda bestämmelser för det fallet att detaljplanen enligt 5 5 skall ha den ut- formning som framgår av fastighetsplanen.
Enligt 6 kap. 14 5 skall bestämmelserna i 6 kap. 3—9, 12 och 13 55 tillämpas även när fastighetsplanen ändras eller upphävs.
Enligt 6 kap. 15 5 gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan som regel först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Motsvarande bestämmelse för detaljplan finns i 5 kap. 34 5. Enligt 6 kap. 155 andra meningen får emellertid byggnadsnämnden under vissa förutsättningar förordna att ett beslut om fastighetsplan som har fattats efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får ge- nomföras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft.
1 6 kap. 165 finns bestämmelser om bl.a. fastighetsplanens bety- delse för rätten att vidta lovfria åtgärder. Motsvarande bestämmelser för detaljplan finns i 5 kap. 36 5.
6.2.2. Den rättsliga betydelsen av fastighetsplan
Vid tillämpningen av PBL
I 8 kap. 11 5 PBL regleras villkoren för att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas. Som villkor uppställs där bl.a. att åtgärden inte får strida mot den fastighetsplan som gäller för området samt att den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras stämmer överens med den fastighetsplan som gäller för området. Villkoren är dock för- enade med vissa undantag. Enligt 8 kap. 18 a5 kan bygglov under vissa förutsättningar lämnas samtidigt som det fattas beslut om anta- gande, ändring eller upphävande av en fastighetsplan. Å andra sidan kan anstånd med avgörandet om lov beslutas, om arbete för att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan påbörjas (8 kap. 23 5).
I 6 kap. 24 5 PBL finns bestämmelser om kommunens rätt att lösa mark för enskilt bebyggande. Om kommunen är huvudman för all- männa platser, får kommunen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet. Vissa processuella bestämmelser om inlösen finns i 15 kap.
Vid tillämpningen avfastighetsbildningslagstiftningen
F astighetsplanen har inte någon fastighetsbildande verkan och planen innebär heller inte att några gemensamhetsanläggningar, ledningsrätter eller liknande tillskapas. Genomförandet måste alltså ske genom efter-
följande förrättning enligt FBL, AL eller ledningsrättslagen. Härvid har dock fastighetsplanen betydelse i olika hänseenden.
Enligt 3 kap. 2 5 FBL får fastighetsbildning inom område med de- taljplan eller fastighetsplan inte ske i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Som villkor för fastighetsreglering gäller enligt 5 kap. 5 5 FBL bl.a. att fastighetsreglering som har begärts av sakägare får genomföras en- dast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Detta krav gäller emellertid inte om fastighetsregle- ringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med bl.a. gällande detalj plan eller fastighetsplan.
Enligt 5 kap. 1 5 FBL kan servitut bildas genom fastighetsreglering. Som villkor gäller härvid bl.a. de i 5 kap. 8 5 upptagna grundläggande bestämmelserna om regleringsfastigheternas sammansättning och om de storleksförändringar som får vidtas. Vidare gäller villkoret i 7 kap. 1 5 enligt vilket servitut som bildas genom fastighetsreglering skall va- ra av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. De nu nämnda villkoren gäller emellertid inte för bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan (7 kap. 1 5 tredje stycket).
I 7 kap. 4 och 5 55 finns vissa villkor för att servitut skall få ändras eller upphävas. Enligt 7 kap. 65 gäller inte dessa bestämmelser för ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har medde- lats i en fastighetsplan. I sådana fall gäller inte heller det nämnda vill- koret i 5 kap. 8 5.
Slutligen kan fastighetsplanen ha betydelse i samband med inlösen enligt bestämmelserna i 8 kap. FBL. I samband med fastighetsregle- ring kan förordnas att fastighet som ingår i regleringen eller del av så- dan fastighet skall genom inlösen avstås för att överföras till annan fastighet. För sådan inlösen gäller vissa inskränkningar som framgår av 5 kap. 7 5 (mark tillsammans med byggnad) och 8 kap. 1—3 55. Om områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fastighet tillhör olika ägare, får enligt 8 kap. 4 5 ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de nämnda inskränkningarna.
Gemensamhetsanläggning kan inrättas enligt AL vid förrättning som handläggs av lantmäterimyndighet. Enligt 95 AL får en gemensam- hetsanläggning inom område med detaljplan eller fastighetsplan inte
inrättas i strid mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Enligt 5 5 AL får en gemensamhetsanläggning inte inrättas för an— nan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret). Vidare finns i 6 5 ett båt- nadsvillkor. Således får en gemensamhetsanläggning inrättas endast om fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför. För inrättande av en gemensamhetsanläggning för byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet gäller visst liknande villkor. Enligt 6 a 5 AL skall de nu nämnda villkoren inte tillämpas vid anläggningsförrätt- ningen, om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning och anläggningsbeslutet meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Enligt ledningsrättslagen kan den som för ledning vill utnyttja ut- rymme inom fastighet få rätt därtill (ledningsrätt). Fråga om lednings- rätt prövas vid förrättning som handläggs av lantmäterimyndighet. En- ligt 85 ledningsrättslagen får en ledningsrätt inom område med de- taljplan eller fastighetsplan inte upplåtas i strid" mot planen. Om syftet med planen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Ledningsrätt får enligt 65 inte upplåtas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Denna bestämmelse skall dock inte tillämpas vid förrätt- ningen om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genom- förandetid (6 a 5).
6.3. Behovet av fastighetsplan enligt förarbetena
PBL—utredningen lade i betänkandet Ny plan- och bygglag (SOU l979:65) fram förslag om reglering av fastighetsplan i 11 kap. som be- handlade vissa frågor om plangenomförande. I PBL—propositionen (s. 209) lämnade departementschefen följande beskrivning av utredning- ens överväganden om behovet av en fastighetsplan:
Enligt utredningen finns det behov av ett institut som motsvarar dagens tomtindelning och som ger möjligheter att i ett planpolitiskt
sammanhang få en helhetsbild av hur fastighetsindelningen skall ut— formas, t.ex. inom ett kvarter. Vidare ansåg utredningen att det också behövs någon form av beslut som kan påskynda genomföran- det genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighets- indelningen. Även frågor om fastighetssamverkan kan det vara lämpligt att pröva i planpolitiska beslut. Det kan gälla gemensam- hetsanläggningar för befintlig bebyggelse, t.ex. vid gårdssaneringar. En annan typ av anläggningar som kan behöva regleras är parke— ringsanläggningar för flera fastigheter.
Enligt utredningens förslag skulle fastighetsplan kunna upprättas både inom och utanför områden med detaljplan. I vissa fall skulle fas- tighetsbildningsmyndigheten kunna upprätta förslag till fastighetsplan. Beslut om antagande skulle dock fattas av kommunen.
Departementschefen anslöt sig i PBL—propositionen (s. 209 f.) till utredningens bedömningar angående behovet av en särskild plan som behandlar genomförandefrågor inom detaljplanelagda områden. Där- emot ansåg han att det inte fanns något behov av en sådan plan i områ— den utan detaljplan, eftersom den fastighetsrättsliga lagstiftningen vid sidan av PBL ansågs fullt tillräcklig i de allra flesta fall.
De ovan redovisade användningsområdena för fastighetsplanen an- sågs av departementschefen innebära att planen många gånger skulle komma att upprättas vid en senare tidpunkt än detaljplanen. Även av rent praktiska skäl ansågs det därför vara en fördel att dessa frågor skall kunna behandlas i en separat handling.
6.4. Användningen av fastighetsplan m.m.
Användningen av fastighetsplan
Utredningen har inte gjort någon närmare undersökning av kommuner- nas tillämpning av reglerna om fastighetsplan. En sådan undersökning gjordes emellertid i samband med ett examensarbete vid Kungliga Tekn. Högskolan (Christer Hedberg och Thomas Holm: Fastighetspla- ner — En undersökning av genomförandemedlets användning. Exa- mensarbete nr 132 vid institutionen för fastighetsteknik, KTH, 1992). Här skall i korthet—redovisas resultatet av undersökningen. En utförli- gare sammanfattande redovisning finns i Lantmäteritidskriften 2/94 5. 67 ff.
Undersökningen omfattade 33 kommuner i Mälardalsområdet som besvarade den utsända brevenkäten. Med ledning av dessa svar valdes nio kommuner och en statlig fastighetsbildningsmyndighet för närmare studier.
Det visade sig att det i det undersökta området bara var i stock- holmstrakten som fastighetsplan användes i större utsträckning. Inte ens stora kommuner som Uppsala och Örebro använde sig av fastig- hetsplan i nämnvärd grad. I de allra minsta kommunerna var använ- dandet av fastighetsplan i det närmaste obefintligt.
Fastighetsplaner användes i regel för villabebyggelse i områden som skulle förtätas, förnyas eller saneras. Det var sällan behovet av att reg- lera gemensamhetsanläggningar, servitut m.m. som hade föranlett upp- rättande av fastighetsplan.
Det tycktes genomgående vara så att skilda förvaltningar i kommu- nerna utarbetade de olika plantypema. För detaljplan ansvarade stads- arkitektkontoret eller motsvarande organ, medan fastighetsplan upprät- tades av kommunernas stadsingenjörskontor eller motsvarande mät- ningsorgan.
Olika faktorer eller situationer visade sig ha en mer eller mindre stor påverkan på användandet av fastighetsplaner.
Traditionens makt visade sig ha betydelse. Kommuner som i tiden före PBL i stor utsträckning använde sig av stadsplaner och tomtindel- ningar fortsatte med att utarbeta fastighetsplaner. Landsortskommuner däremot som tidigare bara använde byggnadsplaner hade inte utvecklat någon tradition att arbeta med tomtindelningar.
Flera kommuner som hade kommunal fastighetsbildningsmyndighet uppgav att de använde sig av fastighetsplaner på grund av de samord- ningsfördelar som kunde uppnås.
Fastighetsplanen ansågs av många kommuner ge möjligheter för byggnadsnämnden att pröva fastighetsbildningsåtgärder i ett planpoli- tiskt sammanhang. Fastighetsplaneförfarandet ansågs också vara vär- defullt för att ge möjligheter till inflytande för en större krets än vid ett förrättningsförfarande.
Flera kommuner använde sig av fastighetsplan som underlag för gatukostnadsutredningar. När kostnadsfördelningen inom t.ex. fömy- elseområden bygger på antalet byggrätter och storleken på bildade tomter ansågs en fastighetsplan kunna vara värdefull. Enligt några kommuner underlättade en fastighetsplan va—projektering i fömyelse—
områden. Genom en fastighetsplan kunde t.ex. erforderligt antal för- bindelsepunkter och punktemas lägen bestämmas.
Flera kommuner betonade fastighetsplanens användbarhet som åskådningsmaterial för att visa hur det är tänkt att bli.
Kommuner som inte använde fastighetsplan förklarade ofta detta med att upprättande av planen är svår att finansiera.
I kommuner med stort bebyggelsetryck användes fastighetsplanen ofta som ett medel att hålla emot och få ned antalet byggrätter till en lämplig nivå. I områden med extremt höga fastighetsvärden fanns öns- kemål från fastighetsägarna att fastighetsplaner skulle upprättas för att prisnivån därmed skulle upprätthållas genom att förtätning hindrades.
Tillämpningen av väsentlighets— och båtnadsvillkoren iAL
Som framgår av redovisningen för gällande rätt krävs för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt AL bl.a. att de s.k. väsentlighets- och båtnadsvillkoren (5 och 6 55 AL) är uppfyllda samt att prövningen av dessa villkor inte skall ske vid anläggningsförrättningen, om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhets- anläggning (6 a 5 AL). I sistnämnda fall skall villkoren prövas i sam- band med upprättande av fastighetsplanen (6 kap. 4 5 PBL).
I ett examensarbete vid KTH har undersökts hur dessa väsentlighets- och båtnadsvillkor i AL har tillämpats i praktiken i samband med an- läggningsförrättning eller upprättande av fastighetsplan (Åsa Granat och Charlotta Thureson: Tillämpningen av västentlighets- och båt- nadsvillkoren i anläggningslagen. Examensarbete nr 14 vid Institutio- nen för fastigheter och byggande, KTH 1995).
Undersökningen har omfattat anläggningsförrättningar och fastig- hetsplaner i Lidingö, Nacka och Värmdö kommuner under åren 1990—1994. I korthet framkom bl.a. följande vid undersökningen. En utförligare sammanfattande redovisning finns i Lantmäteritidskriften 4/95 5. 30 ff.
I anläggningsförrättningarna förekom en redovisning av prövningen av väsentlighetsvillkoret i endast 35 % av fallen. I 20 % konstaterades att villkoret var uppfyllt, i 5 % redovisades någon form av utredning och i 10 % hänvisades till fastighetsplan. I fastighetsplanema förekom en redovisning av prövningen av väsentlighetsvillkoret i 50 % av fal- len. I 25 % konstaterades att villkoret var uppfyllt och i 25 % gjordes enklare utredningar.
När det gäller båtnadsvillkoret redovisades prövningen vid anlägg- ningsförrättning på följande sätt. I drygt 80 % av fallen konstaterades att villkoret var uppfyllt. I 3 % redovisades en utredning av något slag. I 5 % saknades redovisning. I de resterande fallen hänvisades till fas- tighetsplan eller konstaterades att villkoret var uppfyllt i kombination med en hänvisning till fastighetsplan. I fastighetsplanema förekom en redovisning av prövningen av båtnadsvillkoret i bara drygt hälften av fallen. I flertalet av dessa fall konstaterades endast att villkoret var uppfyllt. I 4 % av fallen gjordes någon form av utredning.
I undersökningen konstateras att i de fall någon båtnadsprövning inte fanns redovisad i fastighetsplanen en sådan prövning ändå hade gjorts i den efterföljande anläggningsförrättningen (trots att en sådan prövning inte skall företas enligt 6 a 5 AL). Det företogs vidare en un- dersökning av hur väsentlighets- och båtnadsvillkoren hade prövats i fastighetsplan i de fall då det i anläggningsförrättningen hade hänvisats till en sådan prövning. I flera fall visade det sig härvid att det inte fanns någon prövning redovisad i fastighetsplanen. Detta bedömdes innebära att den gällande ordningen kan leda till att villkoren aldrig prövas.
6.5. Överväganden och förslag
Här skall inte behovet av regler av det slag som finns i bestämmelserna om fastighetsplan sättas i fråga. Däremot kan det finnas anledning att till övervägande ta upp frågan om dessa regler bör finnas inom ramen för ett särskilt planinstitut eller om de eventuellt skulle kunna samman- föras med reglerna om detaljplan.
I anslutning till dessa överväganden skall även kopplingen mellan planbestämmelser om fastighetsindelningen och efterföljande fastig- hetsbildning behandlas.
6.5.1. Sammanslagning av fastighetsplanen med detaljplanen
Förslag: Fastighetsplanen skall inte längre utgöra en särskild plan- form. De grundläggande bestämmelserna om fastighetsplan i 6 kap. PBL förs över till bestämmelserna om detaljplan i 5 kap.
Som framgår av redovisningen ovan gjordes i PBL—propositionen inga särskilt ingående överväganden i frågan om behovet av fastighetsplan som ett särskilt planinstitut. För PBL—utredningen kan en sådan lös- ning antas ha framstått som självklar, eftersom fastighetsplanen enligt dess förslag skulle kunna användas även utanför områden med detalj- plan. När man emellertid vid överarbetningen av utredningens förslag stannade för att en fastighetsplan bara skall kunna antas för områden inom detaljplan, kan det synas ha legat nära till hands att frågan om att föra samman fastighetsplanen och detaljplanen skulle ha tagits upp till närmare överväganden. Några sådana överväganden finns emellertid inte redovisade. Det enda skälet för att den erforderliga regleringen skulle ske inom ramen för en särskild planform var att behovet av reg- leringen ofta kan aktualiseras efter det att en detaljplan har antagits. Departementschefen uttalar visserligen att även andra än detta prak- tiska skäl talar för en separat handling. Vilket eller vilka ytterligare skäl härför som avsågs är dock oklart.
Fastighetsplanen kan, som nämnts, ses som en moderniserad form av det tidigare tomtindelningsinstitutet. Det finns anledning att anta att det helt enkelt var det traditionella sättet att behandla frågor om fastig- hetsindelningen separat, som ledde till att frågan om att föra in dessa frågor i detaljplanen aldrig togs upp på allvar. Det finns dock starka skäl som talar för en sådan lösning.
I fastighetsplanen kan med bindande verkan regleras frågor om fas- tighetsindelningen, särskilda rättigheter såsom servitut och lednings- rätter samt gemensamhetsanläggningar. Liknande frågor kan även be- handlas i en detaljplan. Enligt 5 kap. 7 5 första stycket 12 får således i planen meddelas bestämmelser om principerna för fastighetsindelning- en och för inrättande av gemensamhetsanläggningar. Det föreligger alltså inte någon artskillnad mellan de frågor som kan regleras i en fastighetsplan och en detaljplan utan enbart en gradskillnad i fråga om regleringens precisering. Regleringen i en fastighetsplan är alltså av sådant slag att den principiellt lika väl skulle kunna ske i detaljplan.
Förutom att således innehållet i de båda planerna är av principellt samma slag råder en långtgående överensstämmelse även i övrigt så— vitt avser regleringen av de båda planformema. I huvudsak samma regler gäller alltså beträffande planhandlingar, förfarande och rättsliga effekter av planbesluten. Det synes därför krävas tungt vägande skäl
för att regleringsmöjlighetema skall delas upp på två skilda planfor- mer.
Ejekter av en sammanslagning av planinstituten
Till en början bör uppmärksammas en viktig principiell skillnad som ändå finns mellan reglerna om detaljplanen och fastighetsplanen. En- ligt 6 kap. 3 5 skall en fastighetsplan antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig. Om man för över bestämmel- serna om fastighetsplan i sak oförändrade till bestämmelserna om de- taljplan, skulle det innebära att fastighetsägaren ges rätt att kräva att vissa bestämmelser tas in i detaljplanen. En sådan ordning passar inte in i reglerna om detaljplan. Vid närmare betraktande synes det emel- lertid saknas skäl för att fastighetsägaren skall ha en rätt att kräva an- tagande av en fastighetsplan. Frågan tas upp mer i detalj nedan under rubriken Lagteknisk lösning, där det föreslås att regeln utgår.
Den nuvarande uppdelningen av regleringen på två planinstitut, de- taljplan och fastighetsplan, leder till vissa samordningsproblem.
En fastighetsplan får enligt 6 kap. 5 5 inte strida mot detaljplanen. Mindre avvikelser kan dock få göras och då skall detaljplanen anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen. Avvikelsen skall an— ges på detaljplanen (6 kap. 13 5). I 5 kap. 13 5 andra stycket finns ett påpekande om att detaljplanen i vissa fall kan ändras till följd av att en fastighetsplan antas.
Ett annat fall är att detaljplanen ändras så att fastighetsplanen kom- mer att strida mot detaljplanen. Enligt 6 kap. 11 5 upphör då fastig- hetsplanen att gälla i de delar som den strider mot detaljplanen. Vidare föreskrivs att om detaljplanen helt eller delvis upphävs, upphör fastig- hetsplanen att gälla i de delar som berörs. Enligt 5 kap. 13 5 skall det i sådana fall av detaljplanen framgå i vilka delar fastighetsplanen upp- hör att gälla. Någon bestämmelse om att effekten skall registreras i fastighetsplanen finns dock inte.
De nu nämnda problemen försvinner givetvis, om planinstituten slås samman. Över huvud taget leder en sådan reform till att alla berörda får en sammanfattande redovisning av den reglering enligt PBL som finns för ett detaljplaneområde. Informationsmängden kan därvid gi- vetvis ofta bli omfattande och det kan finnas behov av olika detalje- ringsgrad på plankartan för olika typer av bestämmelser. Det kan då invändas att planen blir svår att tyda. Detta problem hänger samman
med frågan om vilka handlingar en detaljplan skall bestå av. Bestäm— melserna härom bör kunna utformas så att kraven på tydlighet kan till- godoses. Frågan skall beröras närmare nedan under rubriken Lagtek- nisk lösning.
Det avgörande skälet för att konstruera fastighetsplanen som ett sär- skilt planinstitut var, som framgår av redovisningen i det föregående, att planen många gånger skulle komma att upprättas vid en senare tid- punkt än detaljplanen. Det går naturligtvis att behålla möjligheten till en sådan stegvis planläggning även om man låter fastighetsplanen uppgå i detaljplanen. Därvid skulle reglerna utformas så att det blir möjligt att även under genomförandetiden ändra detaljplanen genom komplettering med bestämmelser av sådant slag som nu tas in i en fas- tighetsplan. Det kan emellertid ifrågasättas om det är motiverat att sär- behandla bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. i förhållande till andra bestämmelser i en detaljplan. Om man slår samman planinsti— tuten, bör det leda till en bättre samordning av planarbetet så att beho- vet minskar av att i ett senare skede komplettera med fastighetsplane- bestämmelser.
Ofta torde det även kunna vara förenat med nackdelar att utarbeta en fastighetsplan efter det att en detaljplan har antagits. Det kan t.ex. un- der arbetet med fastighetsplanen visa sig att detaljplanen skulle behöva bli föremål för mindre justeringar. Svårigheterna att ändra detaljplanen och de kostnader som detta medför leder till att man accepterar ett bristfälligt slutresultat. Sådana situationer undviks, om bestämmelser- na förs samman i ett planinstitut. Om en stegvis planläggning ändå skulle anses nödvändig finns vissa möjligheter att ändra detaljplanen även under genomförandetiden, om berörda fastighetsägare meder det (5 kap. 11 5 första stycket).
Vi återkommer nedan under rubriken Övergångsreglering till beho- vet av att övergångsvis öka möjligheterna till komplettering av äldre detaljplaner med bestämmelser om fastighetsindelningen m.m.
Förfarandereglema för fastighetsplan och detaljplan skiljer sig åt i några avseenden. Om fastighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen, behöver samråd inte ske med länsstyrelsen och berörda kommuner och dessa behöver heller inte tillsändas planförslaget (6 kap. 125 första stycket). Vidare skall fastighetsplanen, när den inte upprättas gemensamt med detaljplanen, alltid antas av byggnadsnämn- den (6 kap. 13 5). Slutligen är bestämmelserna i 5 kap. 31 5 om under—
rättelser när beslutet att anta detaljplan har vunnit laga kraft inte till— lämpliga på fastighetsplan. En överflyttning av fastighetsplanebe- stämmelsema till 5 kap. om detaljplan innebär naturligtvis att särreg- leringen rörande förfarandet bortfaller.
Vad som skulle kunna övervägas är att deti 5 kap. förs in förenklade regler av det slag som nu finns i 6 kap. för det fallet att detaljplanen i efterhand genom ändring kompletteras med fastighetsplanebestämmel- ser. I överensstämmelse med vad som sagts ovan synes det emellertid saknas anledning att behandla bestämmelserna om fastighetsindelning- en m.m. på annat sätt än övriga bestämmelser i detaljplan.
Det finns ytterligare en skillnad mellan reglerna om fastighetsplan och detaljplan som bör uppmärksammas. Enligt 6 kap. 15 5 gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva fastighetsplan först sedan beslutet har vunnit laga kraft eller s.k. genomförandeförordnande beslutats. Motsvarande bestämmelse gäller för detaljplan enligt 5 kap. 34 5. När det gäller fastighetsplan får emellertid byggnadsnämnden förordna att ett beslut som fattats efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfa- rande under vissa förutsättningar får genomföras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Kravet är att alla berörda skriftligen godkänt att så får ske.
En fullständig anpassning till förfarandereglema för detaljplan skulle innebära att de sistnämnda förenklingama bortfaller. Vi åter- kommer till denna fråga nedan under rubriken Lagteknisk lösning, varvid föreslås att möjligheten till godkännande i vissa fall skall finnas kvar.
Rent formellt finns ingen skillnad mellan vilka som är sakägare vid ett detaljplaneförfarande och vid ett förfarande rörande fastighetsplan. I båda fallen är alla de som berörs av planen sakägare. I praktiken bru— kar ändå hävdas att sakägarekretsarna skiljer sig åt.
Enligt 1959 års byggnadsstadga, som gällde före PBL, stod det klart att endast fastighetsägare inom det av en tomtindelning berörda kvarte- ret var att betrakta som sakägare (34 5 2 mom. nämnda stadga). Mot- svarande mer begränsade sakägareavgränsning gäller även vid en för- rättning enligt FBL. Vid ett planförfarande enligt PBL torde dock, en- ligt vår bedömning, någon principiell skillnad inte föreligga mellan fallen att en omgivningspåverkande åtgärd regleras genom detaljplan eller genom fastighetsplan. En sammanslagning av planinstituten skulle dock bidra till ett klargörande av de berörda problemen, efter-
som det därigenom blir tydligt att några särskilda sakägareavgräns- ningar inte skall göras enbart av det skälet att den fråga som prövas rör fastighetsindelningen m.m.
Den främsta invändningen mot en sammanslagning av fastighetspla— nen med detaljplanen torde gälla de organisations- och kompetenspro— blem som kan uppstå. Under utredningsarbetet har således mot reform- förslaget invänts att genomförandefrågorna skulle riskera att tas över av handläggare som saknar fastighetsrättslig kompetens. Det är möjligt att det ligger något i denna invändning, men det synes inte vara särskilt rationellt att ha en särskild planform i lagstiftningen enbart av det skälet att det löser ett kommunalt kompetensproblem. Frågan är för övrigt om inte det antydda problemet snarast talar för en sammanslag- ning av planinstituten. Detaljplanen och fastighetsplanen måste ses som ett enhetligt instrument för genomförande av PBL:s intentioner. Det gäller alltså att få till stånd en genomtänkt, sammanhållen produkt. Detta måste rimligen åstadkommas på det bästa sättet genom ett sam- arbete mellan företrädare för olika kompetensområden, såväl inom som utanför den berörda kommunens förvaltning.
Av den undersökning om användningen av fastighetsplan som re- dovisats i det föregående framgår att kommunernas praxis varierar i mycket stor utsträckning. Somliga kommuner antar nästan genomgå- ende en fastighetsplan för detaljplaneområden, medan andra knappast använder planen alls. Det förefaller alltså som om det inte alltid är ra- tionella skäl som styr användningen. En bättre samordning mellan pla- nerare och fastighetsrättslig expertis kan möjligen komma att förändra synen på behovet av fastighetsreglerande bestämmelser.
Sist men inte minst måste en sammanslagning av planinstituten självfallet medföra kostnadsbesparingar. Dels kan vissa kommuner kanske komma att upptäcka att det inte behövs bestämmelser om fas- tighetsindelningen m.m. i den utsträckning som man hittills ansett, dels minskas kostnaderna för förfarandet.
Enligt 11 kap. 5 5 PBL får byggnadsnämnden ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för att upprätta eller ändra detaljplaner och fas- tighetsplaner. Även för enskilda torde således en sammanslagning av planinstituten leda till besparingar.
Sammantaget innebär de redovisade bedömningarna att det inte kan åberopas något egentligt skäl för att fastighetsplanen skall utgöra ett självständigt planinstitut medan flera skäl däremot talar för att fastig-
hetsplanen skall uppgå i detaljplanen. Vi föreslår därför att bestämmel- serna om fastighetsplan i 6 kap. upphävs och att erforderliga bestäm— melseri stället förs in i 5 kap. om detaljplan.
Lagteknisk lösning
De grundläggande bestämmelserna om fastighetsplan finns i 6 kap. 3 5, där förutsättningama för antagande av en fastighetsplan anges, och i 6 kap. 6 5 med föreskrifter om vad som skall kunna anges i planen. Dessa bestämmelser föreslås med viss justering bli överförda till 5 kap. om detaljplan.
Som nämnts i det föregående finns det anledning att vid en inarbet- ning av fastighetsplanen i detaljplanen till närmare övervägande ta upp frågan om fastighetsägarens rätt att få en fastighetsplan antagen.
Enligt 6 kap. 3 5 skall en fastighetsplan antas om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig.
Regeln skall emellertid inte anses innefatta en rättighet för fastig- hetsägaren att få en fastighetsplan antagen (PBL—propositionen s. 812). I anledning härav föreskrivs i 13 kap. 1 5 första stycket 3 att ett kommunalt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan får överklagas genom kommunalbesvär i stället för förvaltningsbesvär. I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden kritiserade utredningen den gällande ordningen för överklagande av frågan med hänvisning till att det dock för fastighetsägaren måste an- ses vara fråga om en rätt att få en fastighetsplan antagen. Denna kritik är fortfarande berättigad, men det kan finnas anledning att gå ett steg vidare och ifrågasätta om det överhuvudtaget finns något skäl till att ha regeln kvar.
Grunden till bestämmelsen om fastighetsägarens rätt att få en fastig- hetsplan antagen står att finna i reglerna om tomtindelning i den tidiga- re gällande byggnadslagstiftningen.
Enligt 28 5 i 1947 års byggnadslag skulle kvarter indelas i tomter. Nybyggnad inom byggnadskvarter var enligt 37 5 inte tillåten på mark som inte hade blivit indelad till tomter. I 30 5 stadgades att tomtindelning av mark som inte varit föremål för dylik indelning skulle ske bl.a. när ägare av sådan mark begärde det.
I PBL—propositionen konstaterar departementschefen (s. 214) att den då gällande byggnadslagstiftningen hade det nyss redovisade in- nehållet och att PBL—utredningen hade föreslagit en motsvarande rätt
för fastighetsägaren att få en fastighetsplan upprättad. Departements- chefen anslöt sig i huvudsak till utredningens förslag utan angivande av ytterligare skäl.
Som framgår av redovisningen för de tidigare gällande reglerna om tomtindelning hade fastighetsägaren ett berättigat intresse av att tomt- indelning kom till stånd. Något krav på att det skall finnas en fastig- hetsplan för att bygglov skall kunna ges finns däremot inte och det kan därför inte finnas någon anledning till att fastighetsägaren skall kunna kräva antagande av en fastighetsplan. Det föreslås därför att det i de till 5 kap. överflyttade reglerna inte skall finnas någon motsvarighet till denna bestämmelse i 6 kap. 3 5.
I bestämmelsen i 6 kap. 3 5 anges att fastighetsplan skall antas under vissa förutsättningar. En sådan formulering kan vara motiverad, om fastighetsägaren skall anses ha en rätt att kräva upprättande av en fas— tighetsplan. Om emellertid denna förutsättning för antagande av en fastighetsplan slopas enligt förslaget ovan, återstår av villkoren i 3 5 ”om det behövs för genomförande av en ändamålsenlig indelning i fastigheter” och ”om detaljplanens genomförande i andra fall underlät- tas genom en detaljplan”. Dessa villkor är närmast av karaktären att de ger kommunen en möjlighet att anta en fastighetsplan. Till 5 kap. över- förda fastighetsplanebestämmelser synes således närmast höra hemma bland de bestämmelser som upptas under 5 kap. 7 5.
De bestämmelser som skall föras över till 5 kap. är emellertid så omfattande att de inte kan föras in som en ny punkt i 5 kap. 7 5 första stycket och eftersom 7 5 redan är så lång bedöms det heller inte lämp- ligt att bestämmelserna förs in som ett nytt stycke i paragrafen. Den lämpligaste lösningen bedöms därför vara att bestämmelserna förs in i två nya paragrafer, 7 a och 7 b 55.
Enligt 5 kap. 7 5 första stycket 12 får i detaljplanen meddelas be- stämmelser om principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar. Derma möjlighet bör behållas. Kom- munen bör således ha valfrihet mellan att enbart ange sådana principer och att meddela preciserade bestämmelser av det slag som nu finns i 6 kap. En sådan ordning kan dock samtidigt skapa problem. Vid till- lämpningen av inlösenbestämmelsen i 6 kap. 245 PBL och vid an- läggningsförrättning måste det framgå klart vilken typ av bestämmel- ser om fastighetsindelningen m.m. i detaljplanen som det är fråga om, principer eller preciserade bestämmelser. Detta får antas vanligen
framgå av bestämmelsemas formulering. Om det föreligger risk för oklarhet, kan emellertid tvekan undanröjas genom att det i anslutning till bestämmelsen hänvisas till det lagrum som bestämmelsen stöder sig på.
En detaljplan eller fastighetsplan skall bestå av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser eller, om innehållet framgår tyd- ligt, av endast endera av dessa handlingar (5 kap. 9 5 första stycket och 6 kap. 8 5). Med att planen skall bestå av bl.a. en plankarta torde avses att det bara får förekomma en karta. Visserligen kan kartan över ett omfattande planområde delas upp på flera kartblad, men en och samma ytenhet kan inte beskrivas på mer än en karta.
Förslaget att fastighetsplanebestämmelserna skall tas in som detalj- planebestämmelser innebär att ytterligare information kommer att be- höva föras in på plankartan för detaljplanen. Därmed finns det en upp- enbar risk för att handlingarna blir otydliga och svårtolkade.
Plankartan för detaljplan görs vanligen i skala l:1 000 medan plan- kartan för fastighetsplan i allmänhet görs i skala 1:400 eller 1:500. Det torde således komma att finnas ett behov av att registrera fastighets— planebestämmelserna på en särskild karta. Det finns naturligtvis givna fördelar med att ha allt samlat på en karta, bl.a. undviks risken för motstridiga bestämmelser. Detta måste emellertid vägas mot kravet på att kartan skall vara tydlig och läsbar. Vår bedömning är att det sist- nämnda kravet väger över och vi föreslår därför att de bestämmelser som i dag tas in i fastighetsplan skall kunna föras in på en särskild karta. På denna bör då även bestämmelser kunna föras in, om innehål- let framgår tydligt.
Som tidigare har berörts får byggnadsnämnden förordna att ett be- slut om fastighetsplan, som fattats efter tillämpning av reglerna om en- kelt planförfarande, under vissa förutsättningar får genomföras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Kravet är att alla berörda skriftligen godkänt att så får ske och syftet med bestämmelsen är att undvika den onödiga väntetid som annars uppstår i ett ärende där alla är överens om de åtgärder som skall genomföras.
Den nämnda möjligheten infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1991 (prop. 1990/91:146). I lagstiftningsärendet togs upp frågan om att införa motsvarande möjlighet beträffande detaljpla- ner, men tanken avvisades (a. prop. s. 50). Anledning saknas att nu gö- ra någon annan bedömning, särskilt när fråga är om upprättande av en
ny detaljplan. I en sådan situation finns inte heller anledning att särbe- handla bestämmelser om fastighetsindelning m.m., eftersom dessa inte har någon självständig betydelse om inte detaljplanen i övrigt vinner laga kraft.
Vid ändring av detaljplan, i syfte att komplettera planen med be- stämmelser om fastighetsindelningen m.m. enligt det tvåstegsförfaran- de som tidigare har berörts, synes dock finnas ett påtagligt praktiskt behov av en motsvarande möjlighet till godkännande. Vårt förslag är därför att 5 kap. 34 5 kompletteras med bestämmelser med denna in- nebörd.
Övergångsreglering
Utgångspunkten vid en reform som innebär att institutet fastighetsplan ersätts med detaljplanebestämmelser måste givetvis vara att alla äldre och ännu gällande fastighetsplaner i och med lagens ikraftträdande övergår till att utgöra sådana bestämmelser.
Som tidigare har berörts förekommer att fastighetsplaner antas efter det att detaljplanen har vunnit laga kraft, i syfte att komplettera planen med mer detaljerade bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. En sådan komplettering skall enligt vårt förslag i stället göras i form av ändring av detaljplanen, vilket under genomförandetiden får ske endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen, eller om berörda fastig- hetsägare medger det (5 kap. 11 5 första stycket). I de fall det har varit förutsatt vid detaljplanens antagande att den sedermera skulle komplet- teras med en fastighetsplan, kan således lagändringen innebära att dessa intentioner inte kan fullföljas.
Denna effekt bör överbryggas med en övergångsregel med innebör- den att ändring i syfte att införa bestämmelser om fastighetsindelning- en m.m. enligt 5 kap. 7 a 5 under viss tid får ske trots den nämnda be- stämmelsen i 5 kap. 11 5. Möjligheten bör gälla under den berörda planens genomförandetid och enbart för sådana delar av detaljplanen som inte redan omfattas av fastighetsplan. Förlängning av genomfö- randetiden efter det att lagändringen trätt i kraft skall inte innebära förlängning av övergångsregelns tillämpbarhet.
I fråga om förfarandet får de normala regler som gäller för ändring av detaljplan tillämpas även i de berörda övergångsfallen. Föfarande—
reglerna för detaljplan bör även tillämpas i fråga om fastighetsplan som är under upprättande vid lagens ikraftträdande.
6.5.2. Båtnadsprövning i detaljplan
Förslag: När bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detaljplan skall båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 5 FBL tilläm- pas. Någon förnyad prövning skall därefter inte göras vid en förrätt- ning under detaljplanens genomförandetid.
Såsom närmare beskrevs i avsnitt 6.2.2 innebär vissa bestämmelser i en fastighetsplan eller, enligt vårt nyss framlagda förslag, motsvarande bestämmelser i en detaljplan, att den villkorsprövning som normalt skall göras vid lantmäteriförrättning i stället görs i planen.
Om bestämmelser meddelas om gemensamhetsanläggning skall så- lunda väsentlighetsvillkoret i 5 5 AL och båtnadsvillkoret i 65 AL prövas av planmyndigheten. Enligt 6 a 5 AL är denna prövning sedan bindande vid den efterföljande anläggningsförrättningen.
På motsvarande sätt gäller att bestämmelser i plan om att lednings- rätt skall upplåtas kräver en prövning av grundvillkoret i 6 5 lednings- rättslagen och att denna prövning enligt 6 a5 ledningsrättslagen inte skall göras en gång till vid ledningsförrättningen.
Även när bestämmelser om fastighetsindelningen meddelas i plan skall ett fastighetsbildningsvillkor prövas, nämligen det allmänna vill- koret om lämplig fastighetsutforrnning i 3 kap. 1 5 F BL. Däremot finns inte något krav, motsvarande det i AL och ledningsrättslagen, på att villkoren för tvångsvis ianspråktagande av mark skall prövas.
Det mest grundläggande villkoret för att tvångsregler skall vara möj- liga vid förändring av fastigheter och för att reglerna om betalnings- säkring m.m. i FBL skall fungera är att de åtgärder som genomförs le- der till ökade fastighetsvärden, dvs. att båtnadsvillkoret i 5 kap. 45 FBL är uppfyllt. Om detaljplanen, eller enligt gällande rätt fastighets- planen, utformas utan hänsyn till detta villkor kan således den situatio- nen uppstå, att planen inte är genomförbar.
Visserligen brukar det ofta från mer praktiska utgångspunkter häv— das att en i plan prövad fastighetsindelning måste förutsättas innebära båtnad och det är inte särskilt vanligt förekommande att fastighetsreg- lering vägras inom detaljplan med hänvisning till båtnadvillkoret.
Detta är emellertid en klen tröst för berörda fastighetsägare. Om fas— tighetsindelningen bestäms utan båtnadsprövning, varefter båtnaden vid genomförandet ändå anses redan prövad, finns en uppenbar risk för att fastighetsägare såväl tvingas avstå som förvärva mark, som det kostar mer att överföra än det höjer berörda fastigheters marknadsvär— den.
Den beskrivna ordningen är enligt vår mening otillfredsställande, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt. Om bestämmelser om fastig- hetsindelningen och om servitut, motsvarande fastighetsplanebestäm- melser, meddelas i en detaljplan bör det enligt vår mening ställas krav på att planmyndigheten utför nödvändig båtnadsprövning enligt 5 kap. 4 5 FBL. När så har skett, kan å andra sidan motsvarande prövning undvaras vid en efterföljande fastighetsreglering, på samma sätt som i dag gäller för prövningar enligt AL och ledningsrättslagen.
'M' m run rian munhålan
räd anlqrhgb na tam.—.men » . _ ämm mmm
' ”tuli -_'.'.- .:.ll-lrri'u'. "Intu- [lut-":$ rull rä- 'in'Il'Intl-l-gl'let'iw'i'llhud '1' 'i" .w'll' Fihu-Iv- n nu 'I 55 ."!J. "l:a!” pl.—". m'_.r'.."pl'l.' : 1r. |: ..;ql'g' ' '.å'l' — r'r._.Np-u£1nf fadern Mtid m. HWWM1MJL.'hl'MTm-. . - , Panama.-aim.- '.l'lrul _| ... alpin-' m— 'iunr. om Miint-ing: " ' .- nummer.—. .a. Henri-. ...g-...and»... .... . &!thqu ' ritningen u.:n -t'i. le- -nr.i [...?-hr qui f. ; .'r. ::;i:._lL'.i'J_.*;in:-n Inte Hnumqlrneuw.urr m-m ' ahlin IH.- 'ainmniuir m:. ruanH-rn'h'm " ...:"äfltu [ plan Inb- 'Médmuhiiupuuwnu . nu: mmm-ninnuam! -hHmbplhwiinkr—iihwlikap wti... [Ahrne-flinar. ".:? Mammut-m...! uhmuaipwmpål" _ JF"'""'W3"1&-'Bliwww tull.-13.414 Thus
-- emaiw.mrrrii;,
- '.' matrummet-namn...... matande- _:- ..'_l lilltån Myths—FM. rut- IHJ-pi.!!url'l-ft'rfi 5 up- då då?!-bmm Dndcnbplw-u' agenda,—narin nam-man:. Mammammååwnhimmmtlm mätpunkten-W.- . Widen-ini” mm.-=
. "Jhunmqamprmwhuh—mhm-mmptmtmm _ MMWMHLIHE rnmrmm :nth-_
mulm-EMM tu mln-mau... -..-.info -
'—|-' l.'-Fll-g. '
7. De s.k. exploatörsparagrafema
I detta avsnitt behandlas de s.k. exploatörsparagrafema i 6 kap. 18—23 55 plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Enligt dessa bestäm- melser kan en fastighetsägare under vissa förutsättningar föreläggas dels att avstå mark för allmän plats i en detaljplan utan ersättning, dels att bekosta vägar, gator och va—anläggningar.
Vårt förslag är att bestämmelsen i 6 kap. 18 & PBL om skyldighet i vissa fall att gratis upplåta mark inom detaljplaner med enskilt huvud- mannaskap upphävs. I övrigt är vår bedömning att exploatörsparagra- fema bör behållas.
7.1. Inledning
I 6 kap. 17—25 åå PBL finns bestämmelser om avstående av mark m.m. Dessa bestämmelser stämmer i stort överens med vad som tidiga— re gällde om kommunens möjligheter att lösa mark inom stadsplan en- ligt 1947 års byggnadslag. Bland de nämnda bestämmelserna i 6 kap. 17—25 åå PBL finns i 19—22 åå vissa speciella bestämmelser om möj- ligheter för länsstyrelsen att förordna att fastighetsägare i vissa fall kan bli skyldiga att utan ersättning avstå mark till kommunen och i vissa andra fall utan ersättning upplåta mark. I ett sådant förordnande kan också föreskrivas att markägaren skall bekosta anläggande av gator och vägar samt va—anordningar.
De sistnämnda bestämmelserna har med i princip samma innehåll funnits i lagstiftningen sedan början av 1930—talet. Ursprungligen var de tillämpliga när en plan lades över område i en ägares hand, mark- exploatör. Bestämmelserna har därför kommit att benämnas exploa- törsparagrafema. De har emellertid visat sig vara svåra att tillämpa i vissa fall och det kan därför finnas anledning att till övervägande ta upp frågan om behovet av en reform av bestämmelserna.
7.2. Gällande rätt
7.2.1. Plan- och bygglagen
Bestämmelser om avstående av mark m.m. finns i 6 kap. 17—25 åå PBL. Enligt 175 får kommunen lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för Vilka kommunen är huvudman. Vidare får kommunen lösa annan mark som enligt planen skall använ— das för annat än enskilt bebyggande. Fråga om inlösen prövas av fas— tighetsdomstol och talan får enligt 15 kap. 2 & väckas även om beslutet att anta detaljplanen inte har vunnit laga kraft.
Möjligheterna att lösa mark när annan än kommunen är huvudman regleras i första hand i anläggningslagen (1973:1149), AL, och lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL. Härutöver finns emellertid i 6 kap. 18 & PBL en bestämmelse av speciellt slag. Således är den som äger obebyggd mark som enligt detaljplan är avsedd för allmän plats för vilken kommunen inte skall vara huvudman, skyldig att utan er- sättning upplåta marken, om den behövs för att kvartersmark, som till- hörde honom när planen antogs, skall kunna användas för avsett än- damål.
I 6 kap. 19 & finns vidare regler om skyldigheter för fastighetsägare att avstå eller upplåta mark utan ersättning. Reglerna gäller två olika fall.
På ansökan av kommunen får länsstyrelsen förordna att
1. mark som behövs för a) sådana allmänna platser för vilka kom— munen är huvudman eller för b) allmänna byggnader, skall utan er- sättning avstås till kommunen och
2. mark som skall användas för allmänna platser för vilka kommu- nen inte skall vara huvudman, utan ersättning skall upplåtas till hu- vudmannen.
Förutsättning för förordnande i båda dessa fall är att marken behövs för områdets ändamålsenliga användning.
Vidare gäller att förordnande får meddelas endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till
1. den nytta markens ägare kan väntas få av planen och
2. övriga omständigheter.
Länsstyrelsen skall fatta sitt beslut på grundval av ett upprättat men ännu ej antaget detalj planeförslag. Först när länsstyrelsens förordnande har vunnit laga kraft, får kommunen anta planen.
Enligt 22 & får länsstyrelsen i ett förordnande enligt 19 & föreskriva att markägaren skall vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt va—anordningar.
7.2.2 Historik och bestämmelsemas närmare innebörd
194 7 års byggnadslag
Bestämmelsen i 6 kap. 18 & PBL motsvarar 112 5 i 1947 års byggnads- lag som i sin tur i huvudsak överensstämde med 65 å i 1931 års stadsplanelag. I förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen anfördes (Bexelius m.fl.: Byggnadslagstiftningen, 5 uppl. 1970, s. 292 f.):
Då mark blivit indelad till ett planmässigt bebyggande, får den i regel ett ökat värde såsom byggnadsmark. Vill jordägaren tillgodo- göra sig detta värde genom försäljning av byggnadstomter eller de- ras bebyggande, är det ett naturligt krav, att han även skall tillhan- dahålla de vägar inom området, som erfordras för tomtemas behöri- ga utnyttjande.
Bestämmelserna i 6 kap. 195 motsvarar i huvudsak 70 och 113 55 byggnadslagen. Dessa bestämmelser byggde i sin tur på liknande reg- ler som fanns i 1931 års stadsplanelag. Redovisningen här skall dock begränsas till bestämmelsemas utformning i byggnadslagen för tiden fram till lagändringarna 1982 i fråga om gatukostnadsbestämmelserna.
Bestämmelserna i byggnadslagen avsåg områden med stadsplan (70 å) och byggnadsplan (113 5).
Enligt 70 5 fick Kungl. Maj:t, om stadsplan lades över område i en ägares hand, förordna om avstående av mark utan ersättning. Motivet till bestämmelsen hade sin bakgrund i gatukostnadsbestämmelserna.
Enligt 56 & byggnadslagen var fastighetsägarna skyldiga att i viss omfattning ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastighe- ten. Bidragsskyldigheten avsåg med vissa angivna undantag ägare av rättsligen bestående tomt. Bidragsskyldigheten kunde alltså i regel ut- krävas först sedan tomtindelning ägt rum. Det ansågs emellertid vara av vikt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt. Uttag av kostnaderna först sedan marken hade blivit sönderstyckad i byggnadstomter skulle tomtägarna finna vara obilligt, eftersom hänsyn kanske inte tagits till dessa kostnader vid förvärvet från markexploatören. Därtill kom det betungande för staden
att förränta det nedlagda kapitalet. Bestämmelserna i 70 5 kan således sägas ha inneburit att på markexploatör lades skyldigheter att bidra till stads gatukostnad, vilka enligt vanliga regler vilade på ägarna av får- digbildade tomter (Bexelius m.fl., 1970, s. 245 f.).
En första förutsättning för tillämpning av bestämmelserna var att stadsplan lades över område i en ägares hand. Det var emellertid inte nödvändigt att all mark inom planen var i en ägares hand. Området skulle dock ha en sådan omfattning att det blev möjligt för markägaren att sälja ett flertal tomter (prop. l947:131 s. 248). Med område avsågs inte nödvändigtvis en självständig fastighet. Området kunde bestå av såväl del av fastighet som flera fastigheter. Uttrycket i en ägares hand innefattade jämväl det fall, att flera personer ägde ideella andelar i visst område.
Enligt 1931 års stadsplanelag kunde markägaren inte förpliktas att avstå mera än 40 % av områdets hela areal. Någon motsvarighet till den begränsningen togs inte in i byggnadslagen. Enligt 70 & byggnads- lagen kunde emellertid markägaren inte nödgas tåla större intrång än som var skäligt med hänsyn till den nytta han kunde förväntas få av planen. Vid bestämmande av det markområde, ägaren skulle utan er- sättning avstå, måste därför även andra faktorer än områdets ytinnehåll tillmätas betydelse. Bl.a. måste värdet av den mark som skulle avstås jämföras med värdet av den mark som ägaren fick behålla för exploa- tering. I lagrummet talades också om hänsynstagande till övriga om- ständigheter. Härmed avsågs bl.a. att förhindra, att bestämmelsen tillämpades så att orättvisa uppkom markägarna emellan.
Enligt 71 & byggnadslagen skulle särskild ersättning utgå för bygg- nad, stängsel, växande skog, plantering eller annat av beskaffenhet att kunna hänföras till den fasta egendomen. Skyldigheten att avstå utan ersättning gällde alltså enbart själva markvärdet. I 72 & stadgades vi- dare att ägare av tomt inom område beträffande vilket förordnande meddelats inte var skyldig att enligt de vanliga reglerna utge ersättning för gatumark.
I 113 & byggnadslagen reglerades motsvarande frågor för områden med byggnadsplan. Även inom ett sådant område ansågs markexploa- tören ha sådan nytta av planen att han rimligen borde bidra till dess genomförande i större utsträckning än övriga ägare av mark inom om— rådet. För tillämpning av bestämmelsen förutsattes emellertid att mar— ken skulle vara obebyggd.
Enligt 73 & byggnadslagen kunde Kungl. Maj:t i förordnande som avsågs i 70 & föreskriva att områdets ägare skulle vara skyldig att be- kosta anläggning av gator och va—anordningar. Skyldigheten begrän- sades inte till vad staden eljest ägde att ta ut av tomtägarna enligt gatu- kostnadsbestämmelsema.
Denna bestämmelse motsvaras i PBL av 6 kap. 22 &. Den bestäm- melsen är dock tillämplig även om annan än kommunen är huvudman för allmänna platser.
1982 års lagändringar
Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1982 gjordes om- fattande ändringar i gatukostnadsbestämmelserna. De nya reglerna in- nebar, till skillnad mot vad som gällde tidigare, att kommunen gavs möjlighet att ta ut samtliga kostnader som uppkommer för gator och andra allmänna platser inom ett visst område och sedan fördela dessa kostnader mellan fastighetsägarna inom området.
Samtidigt upphävdes den ovan nämnda bestämmelsen i 72 & bygg- nadslagen enligt vilken ägare av fastighet i vissa fall inte skulle vara skyldig att utge ersättning för gatumark. Som enda skäl härför anfördes att föreskriften skulle komma att sakna betydelse, eftersom kommunen endast skulle få ta ut ersättning för sina kostnader för gator m.m. (prop. 1980/81:165 s. 39).
Förarbetena till PBL
I fråga om bestämmelsen i 6 kap. 18 & PBL anfördes i prop. 1985/86: 1, PBL—propositionen, endast att paragrafen har betydelse för sådana fall då det dröjer viss tid innan vägen har ställts i ordning och upplåtits för begagnande.
När det gäller de s.k. exploatörsparagrafema konstaterades i PBL—propositionen att bestämmelserna i 70 och 113 åå byggnadslagen fyllde en viktig funktion, antingen genom att de utnyttjades för att be- sluta om förordnande eller genom att de utgjorde underlag för exploa— teringsavtal som träffas mellan kommun och exploatör. En motsvarig- het till BL:s bestämmelser bedömdes som nödvändig och borde därför föras in i PBL (PBL—propositionen s. 216 f.).
Vid överföringen av bestämmelserna i 70 och 113 55 till PBL blev det naturligtvis nödvändigt att anpassa bestämmelserna till PBL:s
plansystem och beslutsförfarande. I sak gjordes också den ändringen att bestämmelserna om ersättning för byggnader mm. i 71 åå bygg- nadslagen ströks. Enligt departementschefen var det en bättre och mer praktisk lösning att markens värde inklusive byggnader, växande skog, m.m. vägs mot den nytta fastighetsägaren har av planen. Detta kan i vissa fall medföra att storleken av det område markägaren skall avstå blir mindre än den skulle ha blivit med BL:s regler (PBL—propositio— nen s. 218 f. och 652).
I specialmotiveringen till 6 kap. 195 anförde departemenstchefen (PBL—propositionen s. 651):
Betydelsen av förevarande paragraf och dess motsvarighet i dag har väsentligt minskat sedan nya gatukostnadsregler infördes 1982. Dessa regler ger nämligen kommunen möjligheter att i de flesta fall ta ut kostnaderna för bl.a. lösen av mark som skall användas för all- män plats.
Den praktiska innebörden av förordnanden enligt 19 å, när annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, torde — på samma sätt som f.n. — normalt bli att upplåtelse säkerställs enligt den lag som tillämpas för markens ianspråktagande, t.ex. anläggningslagen. Förordnandet får därvid betydelse i första hand när ersättning för ut— rymme enligt anläggningslagen skall bestämmas.
Utan att någon ändring i sak har avsetts har kravet i byggnadslagen på att planen skall läggas över område i en ägares hand uteslutits i 6 kap. 19 5. Enligt departemenstchefen borde det vara tillräckligt med föreskriften att förordnande får meddelas endast om det kan anses skä- ligt med hänsyn till den nytta markägaren kan väntas få av planen och till övriga omständigheter (PBL—propositionen 5.652).
Från rättstillämpningen
Frågan om förordnande om avstående av mark enligt 6 kap. 19 & PBL har belysts i ett avgörande av Regeringsrätten den 17 juni 1994 (RÅ 1994 ref. 54).
Ett förslag till detaljplan avsåg ett område som till större delen var ett sommarstugeområde med visst inslag av permanent boende. Det bestod av ett 60—tal registerfastigheter, varav några ägdes av kommu— nen men flertalet var i enskild ägo och bebyggda. Förslaget innebar i många fall att befintliga tomter uppdelades i flera och medgav, i de fall
tomterna erhöll viss minsta storlek, dessutom en utökad byggrätt. Åt- skilliga fastighetsägare skulle enligt planförslaget komma att behöva avstå mark till gata. Frågan i målet var om förordnande enligt 6 kap. 19 & PBL skulle meddelas för några av de härav berörda fastigheterna, dvs. om ägarna till vissa fastigheter — men inte ägarna till de övriga — skulle vara skyldiga att till kommunen utan ersättning avstå mark som behövdes för allmänna platser i form av gatumark.
Regeringsrätten lämnade inledningsvis en redogörelse för syftet med bestämmelserna i 6 kap. 19 å och deras samband med skyldigheten för markägare att bidra till kommunens kostnader för gator samt konstate- rade att skäligheten av ett förordnande måste bedömas mot bakgrund härav. Därefter anförde Regeringsrätten:
Det står då klart att de fastighetsägare som nödgas avstå mark utan ersättning får se sin ”nytta” av planen minskad i motsvarande mån. Som Lantmäteriverket framhåller i sitt yttrande medför i före- varande fall ett förordnande en omfördelning av exploateringsvins— ten mellan eljest förhållandevis jämbördiga markägare. Den omför- delande effekten blir än påtagligare när endast vissa av dem som har att avstå gatumark blir skyldiga att göra så utan ersättning. Härtill kommer att de — något som synes komma att inträffa i förevarande fall — kan bli skyldiga att delta i betalningen av de kostnader kom- munen åsamkas för att lösa gatumark från de av förordnandet ej be- rörda fastighetsägarna. Ett förordnande leder således till orättvisa fastighetsägarna emellan.
Regeringsrätten upphävde således länsstyrelsens förordnande.
7.2.3. Uppgifter från kommunerna om användningen och behovet av exploatörsparagrafema
Under våren 1996 tillställdes 101 kommuner av olika typ frågor om bl.a. exploatörsparagrafema. Svar inkom från 85 kommuner.
På frågan hur många förordnanden enligt 6 kap. 19 & PBL som har meddelats var det sex kommuner som svarade att de hade fått till stånd totalt drygt 10 förordnanden.
I enkäten ställdes vidare frågan vilken indirekt betydelse bestäm- melserna i 6 kap. 19 & anses ha. Frågan besvarades av ett stort antal kommuner, av vilka flertalet hävdar att bestämmelserna har mycket stor betydelse, framför allt som grund för avtal. Uttryckssätten i svaren
varierade. Vanligen framhölls bestämmelsemas betydelse som på— tryckningsmedel eller som säkerhetsventil. Även rättviseskäl anfördes som motiv för att bestämmelserna skall finnas kvar.
7.3. Överväganden och förslag
Förslag: Bestämmelsen i 6 kap. 18 å PBL om skyldighet i vissa fall att gratis upplåta mark inom detaljplaner med enskilt huvudmannaskap upphävs. I vårt förslag till lag om avgifter för kommunal gatuhållning, avsnitt 4, föreslås en bestämmelse som innebär att det vid bestäm- mande av sådana avgifter skall tas hänsyn till att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning efter förordnande enligt 6 kap. 195 PBL. En erinran om detta införs i 6 kap. 23 & PBL.
Inledningsvis skall vi ta upp frågan om 6 kap. 18 & PBL. Enligt be- stämmelsen är den som äger obebyggd mark som är avsedd för allmän plats skyldig att utan ersättning upplåta marken, om den behövs för att kvartersmark som tillhörde honom när planen antogs skall kunna an— vändas för avsett ändamål.
För fall då kommunen inte är huvudman för allmänna platser finns i AL och EVL bestämmelser om ianspråktagande av mark. I t.ex. AL finns i 12—13 c 55 bestämmelser om skyldighet att avstå utrymme för gemensamhetsanläggning och om ersättning.
Ursprungligen synes bestämmelsen i 6 kap. 18 å ha haft ett fördel- ningssyfte. I förarbetena till PBL poängteras däremot syftet att kunna ta marken i anspråk i ett tidigt skede. Samtidigt har dock regeln fortfa- rande fördelningseffekter. Det är tveksamt om det någonsin sker en di- rekt tillämpning av regeln. Om den tillämpas, torde det vara i samband med bestämmande av ersättning för mark enligt AL. Det är emellertid svårt att se varför man med en regel av så speciellt slag i PBL skall gripa in i den fördelning som skall företas enligt AL. Resultatet torde härvid ofta kunna bli oskäligt. Vi föreslår därför att bestämmelsen upphävs.
Förordnande enligt 6 kap. 19 & kan avse dels mark som behövs för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller för allmänna byggnader, dels mark som skall användas för allmänna plat- ser för vilka kommunen inte skall vara huvudman.
Som motiv för bestämmelserna har åberopats att de antingen kan behöva utnyttjas för att besluta om förordnande eller som grund för genomförandeavtal.
Frågan om vilka behov som kan tillgodoses genom ett förordnande enligt 6 kap. 19 Q är givetvis beroende av tillämpningsområdet för be- stämmelserna. Förordnande får bara meddelas i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta fastighetsägaren kan väntas få av pla- nen och till rättvisesynpunkter. När det bara är en fastighetsägare som berörs av ett förordnande är prövningen förhållandevis enkel. Däremot blir det mer komplicerat när flera fastighetsägare är inblandade. Kravet på hänsynstagande till rättvisa leder då till att möjligheterna att med- dela ett förordnande blir begränsade. Det finns här anledning att skilja mellan det fallet att förordnande begärs för samtliga fastigheter och att förordnande begärs för bara vissa fastigheter.
Även om det inom alla fastigheter inom ett berört område finns mark som skall utgöra allmän plats, är det inte sannolikt att denna är jämnt fördelad mellan fastigheterna. Det kan då med hänsyn till kravet på rättvisa föreligga hinder mot att meddela ett förordnande om avstå- ende av mark utan ersättning. Visserligen kan en utjämning företas i samband med beslut om betalning av gatukostnader, men något lagligt krav på en sådan utjämning finns inte och för övrigt är det inte säkert att något beslut om betalning av gatukostnader över huvud taget fattas.. Vid prövningen av skäligheten av ett förordnande om avstående av mark torde därför hänsyn inte böra tas till en eventuell framtida ut- jämning vid uttag av gatukostnader.
Förhållandena kan också vara sådana att det bara finns behov av ett förordnande för vissa av fastigheterna inom ett berört område, vilket var fallet i det redovisade regeringsrättsavgörandet. I ett sådant fall kan det bli fråga om en påtaglig kostnadsomfördelning. För att ett förord- nande om avstående av mark utan ersättning skall få meddelas krävs att fastighetsägaren får en nytta av planen som överstiger en viss nivå. Så snart fastighetsägaren kommer över denna nivå och tvingas avstå mark utan ersättning, får han en direkt sänkning av exploateringsvins- ten. För de fastighetsägare däremot som inte kommer upp till denna nivå och som alltså slipper att avstå mark utan ersättning, kommer vinsten att öka. Vid en viss bestämd plannyttonivå uppkommer det alltså en påtaglig tröskeleffekt. Även i detta fall kan effekten mildras, om kommunen vid uttag av gatukostnader befriar berörda fastighets-
ägare från den del av gatukostnadema som motsvarar gatumark, men det finns, som nämnts, inte längre någon skyldighet för kommunen att göra ett sådant avdrag.
När flera fastighetsägare är inblandade blir det alltså svårt att tillgo- dose kravet på rättvisa. I det i regeringsrättsavgörandet nämnda yttran- det från Lantmäteriverket anför verket avslutningsvis:
Framför allt kan man emellertid enligt LMV:s mening ifrågasätta, om det i ett planområde av denna karaktär — med många enskilda fastighetsägare med olika grader av skador och nyttor — över huvud taget finns anledning att laborera med den särskilda kostnadsomför- delning som ett förordnande enligt 6 kap. 19 5 innebär. Var gränsen än dras mellan förordnande/icke förordnande blir det svårt att upp— fylla kravet på rättvisa.
Lantmäteriverkets bedömning delades uppenbarligen av Regerings- rätten i det prövade fallet. Frågan inställer sig då vilket behov bestäm- melserna kan fylla.
Enligt 6 kap. 31 & PBL får kommunen besluta att gatukostnader för visst område skall betalas av ägarna till fastigheterna inom området. I kostnadsunderlaget ingår bl.a. kostnader för markanskaffning. Värdet av den allmänplatsmark som fastighetsägarna kan tvingas avstå utan ersättning enligt 6 kap. 19 & torde uppgå till samma belopp som den ersättning för gatukostnader som de kan tvingas utge. Något behov av regeln för att kommunen skall få täckning för kostnaderna för mark för allmänna platser finns det alltså inte.
Om det bara finns en fastighetsägare inom planområdet, får ett för- ordnande enligt 6 kap. 195 heller inte någon fördelningseffekt. An- tingen får fastighetsägaren avstå marken utan ersättning eller också får han betala ersättning för gatukostnadema, antingen direkt med stöd av PBL:s gatukostnadsregler eller indirekt genom avtal. Om det däremot finns flera fastighetsägare som omfattas av förordnandet, torde detta, om det över huvud taget är tillåtligt, leda till en kostnadsomfördelning. Något intresse från kommunernas sida av att åstadkomma en sådan omfördelning torde det dock inte finnas. Omfördelningen blir så att sä- ga en icke eftersträvad bieffekt av förfarandet.
Behovet av en direkt tillämpning av bestämmelserna i 6 kap. 19 5 för att kostnadsfritt få tillgång till allmänplatsmark är alltså mycket begränsat, vilket bekräftas av att endast få förordnanden har meddelats
sedan tillkomsten av PBL. Från kommunalt håll har emellertid anförts att genomförandet kan förenklas genom ett förordnande. När förord- nandet är klart kan planen antas och utbyggnaden påbörjas, eftersom marken då är tillgänglig.
Värdet av bestämmelserna i 6 kap. 19 & torde dock framför allt an- ses ligga i deras indirekta betydelse som grund för genomförandeavtal.
Frågan om vilka lagliga grunder som måste finnas för genomföran— deavtal har behandlats bl.a. i rapporten Genomförandeavtal i exploate- ringsprocessen, författad av Thomas Miller (Boverket och Svenska Kommunförbundet 1993). En sammanfattande redovisning för inne- hållet i rapporten finns i utredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994236) (5. 309 ff.).
Avtalsfriheten i samband med ingående av genomförandeavtal har vissa gränser. Kommunen kan i princip inte gå längre i sina krav än la- gen medger. För uttag av exploateringskostnader genom avtal måste det alltså finnas en laglig grund. Utrymmet för kommunen att ställa krav begränsas också av bl.a. likställighetsprincipen. Det är emellertid inte alltid lätt att avgöra om villkoren i genomförandeavtalen står i överensstämmelse med lagreglema. Möjligen kan det sägas att det i praktiken har utbildats en gråzon där det är accepterat att exploatören gör något större kostnads— eller andra åtaganden än vad denne eljest kan tvingas till.
Som nämnts kan kommunens kostnader för mark tas ut från fastig- hetsägarna enligt gatukostnadsbestämmelserna. Dessa bestämmelser är tillräckliga som grund för avtal om att fastighetsägaren skall utan er- sättning överlämna mark till ett värde som motsvarar vad han kan förpliktas att betala i form av gatukostnadsersättning. Härvid inställer sig frågan om bestämmelserna i 6 kap. 19 & eventuellt kan ge stöd för avtal om avstående av mark till ett högre värde. Svaret är beroende av hur ojämn kostnadsfördelning som kan accepteras vid meddelande av ett förordnande enligt 6 kap. 19 &. Det är möjligt att ett åberopande av den bestämmelsen kan ge stöd för något längre gående krav från kommunens sida än ett åberopande av gatukostnadsbestämmelsema, men då synes det rimligt att det i avtalet tas in en bestämmelse om att fastighetsägarens betalningsskyldighet enligt gatukostnadsbestämmel— serna minskas. Totalt sett synes alltså gatukostnadsbestämmelsema ut- göra ett tillräckligt stöd för genomförandeavtal om överlämnande av allmänplatsmark utan ersättning.
Kommunerna tycks dock ganska allmänt anse att bestämmelserna i 6 kap. 19 5 har stor betydelse som grund för genomförandeavtal. Det finns antagligen flera skäl till detta. Ett kan vara att kommunerna för— utsätter att bestämmelserna i 6 kap. 19å har ett mera omfattande tillämpningsområde än de faktiskt har. Det går inte att åberopa be— stämmelserna i alla sammanhang där planerad allmänplatsmark ligger inom en fastighets område. Av redovisningen i det föregående framgår att möjligheterna till förordnanden enligt paragrafen är mycket begrän- sade. Dessa begränsningar gäller självfallet även för avtalsmöjlighe— tema. Om det saknas grund för ett förordnande enligt 6 kap. 19 5, sak— nas följaktligen också grund för avtal.
Ett viktigt skäl till kommunernas bedömning av betydelsen av 6 kap. 19 & torde också vara att de flesta kommuner inte tar ut några er- sättningar för gatukostnader. Detta torde leda till att de finner det främmande att åberopa gatukostnadsbestämmelsema som stöd för av- tal. Det framstår då som enklare att åberopa bestämmelser som tycks tydligt fastslå att fastighetsägaren är skyldig att avstå mark utan er- sättning.
Från rättslig synpunkt är emellertid gatukostnadsbestämmelserna tillräckliga som grund för avtal oavsett om de används i praktiken eller inte.
Sammanfattningsvis utgör gatukostnadsbestämmelserna, och i än högre grad de av oss föreslagna avgiftsbestämmelsema, tillräcklig grund för genomförandeavtal avseende avstående av mark för allmän plats utan ersättning.
F örordnande enligt 6 kap. 19 & kan också avse mark som behövs för allmänna byggnader. Den mark som avstås skall vara erforderlig för områdets ändamålsenliga användning. Härav lär följa att det inte bör bli fråga om marks avstående till andra för samhället behövliga bygg— nader än sådana som kan erfordras med anledning av bebyggelsen av ifrågavarande område, exempelvis skolhus (Bexelius m.fl., 1970, s. 247). Någon möjlighet att ta ut kommunens kostnader för sådan mark på regelmässig väg finns inte. Det enda sättet att fa fastighetsägarna att stå för sådana kostnader är alltså att få till stånd ett förordnande eller att med stöd av bestämmelsen kräva avstående av mark avtalsvägen.
Tillämpningsområdet för denna bestämmelse torde vara ännu mera begränsat än i fråga om allmänplatsmark. Mark som behövs för all— männa byggnader torde vanligen vara lokaliserad till någon enstaka
fastighet inom planområdet och det blir då svårt att med upprätthållan- de av kravet på rättvisa låta ett förordnande bara avse den fastigheten.
Behovet av denna bestämmelse som grund för förordnande eller ge- nomförandeavtal torde vara ringa.
Det andra huvudfallet enligt 6 kap. 19 & gäller mark som skall an- vändas för allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvud— man. Det kan gälla t.ex. vägar och grönytor i ett fritidsbebyggelseom— råde. Här är normalt AL tillämplig.
Mark eller annat utrymme för gemensamhetsanläggning får tas i an- språk enligt bestämmelserna i 12 å AL och ersättning skall bestämmas enligt 13 5.
Kostnader för en gemensamhetsanläggning skall fördelas efter an- delstal som åsätts fastigheterna. I kostnaderna för utförande ingår an- läggningskostnader inklusive ersättning för utrymme eller mark som tas i anspråk. Kostnaderna skall fördelas efter den nytta fastigheterna har av anläggningen. Med nytta avses den värdeökning på fastigheten som anläggningen ger upphov till.
Enligt det ovan refererade uttalandet i PBL—propositionen är den praktiska innebörden av ett förordnande att upplåtelse av mark säker- ställs, varvid förordnandet får betydelse i första hand när ersättning för utrymme skall bestämmas.
Om ett exploateringsområde ägs av endast en fastighetsägare, kan denne själv bestämma om gemensamhetsanläggningens utformning m.m., eftersom flertalet bestämmelser som reglerar förhållandet mellan fastigheter är dispositiva. Ett förordnande enligt 6 kap. 19 5 om upplå— telse av mark för anläggningen utan ersättning torde inte fylla någon funktion i en sådan situation. Något behov av regeln som grund för ge— nomförandeavtal torde det heller inte finnas.
Kravet på hänsynstagande till en rättvis fördelning mellan fastig- hetsägarna torde leda till att möjligheterna till ett förordnande örn upplåtelse av mark enligt den aktuella bestämmelsen blir än mer be- gränsade än i fråga det tidigare behandlade fallet om avstående av mark för allmän plats. Därmed begränsas också möjligheterna att åbe- ropa bestämmelsen som grund för avtal.
Bestämmelserna i 6 kap. 19 5 avser avstående eller upplåtande av mark utan ersättning. Enligt 6 kap. 22 & kan i ett förordnande enligt 195 också föreskrivas att markägaren skall vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt va—anordningar. Paragrafen är
tillämplig även om annan än kommunen är huvudman för allmänna platser. En förutsättning för tillämpning av bestämmelsen är alltså att det meddelas ett förordnande enligt 19 å. Tillämpningsområdet för bestämmelsen är således lika begränsat som tillämpningsområdet för 19 å.
Regler om uttag av kostnader för de angivna anläggningarna finns i framför allt PBL, AL och lagen ( 1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va—lagen. Vi har i det föregående gjort bedöm- ningen att PBL:s gatukostnadsregler är tillräckliga som grund för avtal om avstående av mark för allmän plats utan ersättning. När det där- emot gäller 22 å torde möjligheten till kostnadsuttag i vissa fall vara större än vad som kan medges enligt PBL:s gatukostnadsregler. Enligt 6 kap. 31 och 33 åå gäller således vissa begränsningar i fråga om de åtgärder som kan ingå i kostnadsunderlaget vid uttag av gatukostnader. Mera påfallande kan skillnaderna bli i förhållande till va—lagen. Enligt 6 kap. 22å kan fastighetsägare åläggas att bekosta anläggande av va—anordningar, alltså de faktiska kostnaderna. Enligt va—lagen sker en fördelning av avgiftsskyldigheten enligt taxa, som leder till att fastig- hetsägarens betalningsskyldighet ofta blir avsevärt begränsad i förhål— lande till de faktiska kostnaderna. I huvudsak liknande förhållanden kommer att inträffa vid tillämpning av den av oss föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. Här kan alltså bestämmelsen i 22 å fylla en självständig funktion som grund för genomförandeavtal. Kravet på rättvisa begränsar visserligen bestämmelsens tillämpnings- område när flera fastigheter är inblandade, men särskilt när det bara är fråga om en exploatör kan bestämmelsen ha en påtaglig betydelse. Det kan enligt vår mening anses rimligt att en exploatör i vissa fall skall kunna åläggas längre gående skyldigheter än vad som följer av gatu- kostnadsreglema och va—lagen och den möjlighet till förordnande som finns i 22 å bör därför finnas kvar.
Värdet hos bestämmelserna i 6 kap. 19—22 åå ligger alltså huvud- sakligen i möjligheten till förordnande enligt 22 å. Det kan då framstå som onödigt komplicerat att man skall behöva gå via ett förordnande om avstående av mark utan ersättning enligt 19 å för att få till stånd ett sådant förordnande. I förenklingssyfte skulle man därför kunna ersätta vad som sägs om avstående av mark i 19 å med regeln i 22 å. Eftersom det dock i undantagsfall kan uppstå behov av ett förordnande enligt
19 å och reglerna i deras nuvarande form är invanda avstår vi från att lägga fram ett sådant förslag.
Av den lämnade redovisningen framgår att kravet på beaktande av rättvisa sätter vissa gränser för möjligheterna till förordnande enligt 19 å och därmed även enligt 22 å i särskilt fall där flera fastighetsägare är inblandade. Vi vill därför betona vikten av att kommunerna inte åbe- ropar paragraferna som grund för avtal annat än då det det bedöms att ett förordnande skulle kunna meddelas.
Som nämnts fanns det tidigare en bestämmelse som innebar att ägare av fastighet inom område, beträffande vilket förordnande enligt den tidigare motsvarigheten till 6 kap. 19 å meddelats, inte skulle vara skyldig att utge ersättning för gatumark. Avsaknaden av en sådan be- stämmelse i PBL spelar inte så stor roll vid en direkt tillämpning av bestämmelserna. Effekten blir bara att möjligheterna till ett förord- nande enligt 19 å kan komma att begränsas. Den nämnda avräknings- bestämmelsen kan däremot behövas för de fall bestämmelserna i 6 kap. 19å åberopas som grund för avtal. Vi föreslår därför att en avräk- ningsbestämmelse åter skall tas in i lagstiftningen. Denna bestämmelse bör tas in i den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhåll- ning. För att bestämmelsen skall uppmärksammas i samband med prövningen av förordnande enligt 6 kap. 19 å bör en erinran om be- stämmelsen tas in bland exploatörsparagrafema i 6 kap. PBL.
I 6 kap. 23 å finns en regel om att bestämmelserna i 19—22 åå om ägare även gäller exploateringssamfällighet enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan. I det följande (avsnitt 8) föreslås att den la- gen skall upphävas. Det medför att även regeln i 6 kap. 23 å bör upp— hävas.
' maritim änkebränning-nm m.m matat ' , ltlåläål'. En åhrmimrmmfilhmmmm
nmmmwmmfs,
Jämnbmus "1.1.
lvltmamllggnmml Uti—*Ingen _ , 15,"
mmm mmm!» mmm wgiliu' MH v:, v.;w _-
immmlmmwu-dmwuww
- MMMWMEnHHQWNMMWm ' fhmläilblummnuhu
, FMHMMFEH. 119—125] ”Hmmm-'
-Mwi'n$mmullämrHE-Dumdåw
EMMWMMHMHWWW
- HilusMwMMWleyå-E'HEMIM'Q
WWIWlwi-Mmmmnmm
vudmmeumem-IL. C'rfmdrlurhuiuä Ehmm-m
leMnnulällhumH-munimmrdmdiailgl
8. Exploateringssamverkan
Enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, ESL, kan fastig— hetsägare inom ett område frivilligt gå samman och i egenskap av ex- ploatör genomföra ett utbyggnadsprojekt från planläggning fram till byggklar tomt. Lagen innehåller bl.a. regler om utbyggnad av gemen- samma anläggningar och om ett särskilt värdeutjämningssystem, vars syfte är att frigöra planutformningen från den gällande fastighetsin- delningen och således ge förutsättningar för bättre detaljplaner.
Lagen har emellertid tillämpats i endast få fall, vilket bl.a. torde bero på att den uppfattas som komplicerad. Vårt förslag är därför att ESL upphävs och att lagens huvudsyften separeras och behandlas var för sig. Anläggningsfrågoma kan med fördel hanteras inom ramen för an- läggningslagen (1973:1149), AL. Det särskilda värdeutjämningssyste- met föreslås i förenklad forrn införas i en ny lag, lagen om fördelning av byggrätt.
8.1. Inledning
Önskvärda förändringar inom bebyggda områden kommer ofta i kon- flikt med rådande fastighetsindelning och ägarförhållanden. För att så- dana förändringar skall komma till stånd i större omfattning krävs där- för normalt att marken genom frivilliga förvärv eller expropriation samlas i en hand, antingen hos en kommun eller en exploatör.
Genom ESL, som trädde i kraft samtidigt med plan- och bygglagen (1987:10), PBL, den 1 juli 1987, skapades emellertid möjligheter att få till stånd samordnade aktiva insatser från fastighetsägarna själva. ESL innehåller genomförandemedel av två principiellt olika slag. Det gäller dels möjligheter för fastighetsägarna att i samverkan utföra olika slag av anläggningar, dels ett speciellt värdeutjämningssystem, genom vil- ket fastighetsägarna får del i exploateringsverksamhetens avkastning utifrån vad man bidrar med till exploateringsföretaget och inte efter hur planens byggrätter lokaliseras, vilket skapar större rättvisa och därmed ger bättre förutsättningar att åstadkomma lämpligt utformade detaljplaner.
Som närmare beskrivs i avsnitt 2 är det vårt uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande utifrån ett övergri- pande perspektiv i syfte att utforma ett så enkelt och rationellt system som möjligt. I det sammanhanget berörs särskilt ESL.
I direktiven ifrågasätts i och för sig inte behovet av en lagstiftning av det slag som regleras i ESL. Däremot sägs att det bör belysas om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploate- ringssamverkan i en särskild lag eller om lagens huvudsyften kan till- godoses genom ändringar i annan lagstiftning.
Mot den bakgrunden skall i det följande undersökas vilka grundläg— gande syften som ESL har, behovet av att bibehålla motsvarande lag— regleringar och hur lagstiftningen i så fall lämpligen bör utformas för att göra den enklare och mer effektiv.
8.2. Gällande rätt
ESL hänger intimt samman med framför allt PBL, AL, fastighetsbild— ningslagen (1970:988), FBL, och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, SFL. I PBL—utredningens ursprungliga förslag till lagstiftning om exploateringssamverkan i betänkandet Ny plan- och bygglag (SOU 1979:66) hade reglerna således, i stället för att tas in i en särskild lag, tagits in dessa fyra lagar. En sammanfattning av försla- gen finns i prop. 1985/862, ESL—propositionen, s. 98 ff.
Här skall inledningsvis lämnas en redovisning för ESL. Därefter re- dovisas bestämmelserna om fastighetsreglering i FBL, vilka är av be- tydelse för förståelsen av de förslag som kommer att lämnas i det föl— jande. Vad gäller AL och SFL hänvisas till den redogörelse som görs i avsnitt 5.3.
8.2.1. Lagen om exploateringssamverkan
Inledning
ESL syftar, som nyss nämnts, till att göra det möjligt för flera fastig- hetsägare inom ett område att i samverkan vidta åtgärder för att ställa i ordning mark för ny bebyggelse eller för att åstadkomma förbättringar i redan bebyggda områden. I förarbetena till lagen pekades på tre typsi- tuationer där samverkan kan komma till användning (ESL—propositio- nen, s. 11 f.):
(1) Vid förnyelse och förtätning av äldre villa- och fritidsbebyggel- seområden med splittrat ägande till marken kan åtgärderna komma att omfatta marköverföringar för att bilda bebyggbara fastigheter och att utföra gemensamma anordningar inom kvartersmark.
(2) Inom kvarter med flerfamiljshus kan samverkan bli aktuell när ett område, exempelvis ett kvarter, skall förnyas i ett sammanhang. Samordnande åtgärder kan därvid bestå av planändringar och i sam- band därmed förbättringar i den yttre miljön, omläggningar av gatu- trafiken och ordnandet av parkering och gemensamma friytor m.m.
(3) I fråga om fritidsbebyggelse, där den befintliga fastighetsindel- ningen har låst lokaliseringen och planeringen, kan samverkan mellan fastighetsägarna leda till att planeringen kan ske mera oberoende av den befintliga fastighetsindelningen.
Villkor för exploateringssamverkan
Formellt initiativ till exploateringssamverkan tas av kommunen, som i områdesbestämmelser eller detaljplan beslutar att samverkan får ske och därvid avgränsar ett samverkansområde (6 kap. 2 å PBL). Sam- verkansområdet, som skall avgränsas på planmässiga grunder, skall kunna omfatta inte bara områden som skall bebyggas utan också andra områden, t.ex. närströvområden som har en planmässig anknytning till bebyggelsen. I kommunens beslut skall anges den tid, högst fem år, inom vilken ett exploateringsbeslut enligt ESL skall meddelas.
Frågor om exploateringssamverkan kan härefter, på ansökan av fas- tighetsägare som kan delta i exploateringssamverkan eller av kommu- nen (8 å första stycket), tas upp och prövas vid förrättning som hand- läggs av lantmäterimyndigheten (2 å).
För lantmäterimyndighetens beslut om exploateringssamverkan ställs det vissa ytterligare villkor utöver kravet på kommunalt medgi- vande. Exploateringssamverkan får således inte beslutas, om ändamå- let med samverkan lämpligen kan tillgodoses på annat sätt eller olä- genheterna av samverkan överväger de fördelar som kan vinnas genom den (4 å). Enligt 5 å skall också en viss opinionsprövning ske.
Av 6 å framgår att deltagande i exploateringssamverkan är frivilligt. Det stadgas således att den som äger mark inom samverkansområdet får delta i exploateringssamverkan om han begär det. De fastigheter vars ägare sålunda deltar i exploateringssamverkan utgör en exploate- ringssamfallighet.
För att det skall bli möjligt att genomföra hela exploateringen inom samverkansområdet trots att vissa fastighetsägare inte deltar, har ex- ploateringssamfålligheten getts möjlighet att begära att fastigheter som inte ingår i samfälligheten helt eller delvis skall avstås genom inlösen (19 å)-
Bl.a. med hänsyn till att företaget grundar sig på frivillighet har det inte ställts upp något krav på att företaget skall vara vinstgivande (båtnadsvillkor). För att tillgodose fastighetsägamas intresse av att kunna överblicka företagets ekonomiska konsekvenser skall emellertid förrättningsmannen vid sammanträdet med sakägarna redovisa dessa konsekvenser och övriga förutsättningar för företaget (10 å).
F örrättningen hos lantmäterimyndigheten
Frågor om exploateringssamverkan tas, som nämnts, upp efter ansökan av fastighetsägare som kan delta i exploateringssamverkan eller av kommunen.
I fråga om exploateringsförrättningar tillämpas 4 kap. 1—24 och 27—40 åå FBL. I 4 kap. 1—24 åå regleras frågor om lantmäterimyndig- heten, förrättningens inledande och grunderna för handläggningen samt kallelse och delgivning. I 27—40 åå finns bestämmelser om för- rättningens fortsättande och slutförande samt vissa särskilda bestäm- melser. Dessa bestämmelser om förrättningen kompletteras med vissa bestämmelseri 10—15 åå ESL.
Vid förrättningen skall bestämmas grunderna för fördelningen av kostnaderna för exploateringssamverkan och de fördelar som vinns genom denna. För detta ändamål skall andelstal fastställas för varje deltagande fastighet (11 å). Andelstalet skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering till- gängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet. Det in- nebär i princip att all exploateringsbar mark inom samverkansområdet anses vara lika mycket värd per kvadratmeter för det planerade exploa- teringsföretaget, oavsett om den skall användas för enskilt bebyggande eller för allmänna platser. Däremot kan naturligtvis det faktiska mark- nadsvärdet, med bortseende från exploateringsföretaget, variera för olika markområden. Om marknadsvärdet av den mark som en fastighet bidrar med sålunda inte motsvarar det bestämda andelstalet, skall skillnaden utj ämnas i pengar. Vid bestämning av denna ersättning skall
hänsyn inte tas till den inverkan som en efter exploateringsbeslutet antagen detaljplan kan ha haft på markvärdet.
Exploateringssamverkan fordrar medel för verksamheten, bl.a. för att lösa in mark och för att anlägga gemensamma anordningar. För att den samfällighetsförening som förvaltar exploateringssamfälligheten skall kunna ta lån krävs att den kan ställa säkerhet. Frågan har lösts så att samfälligheten vid uttaxering av bidrag från delägarna har förmåns- rätt i delägarfastighetema. Lantmäterimyndigheten får därför enligt 12 å för varje fastighet fastställa ett förmånsbelopp och vilka åtgärder som skall ha genomförts för att förrnånsrätten skall gälla.
Om det inte finns något hinder mot exploateringssamverkan, skall lantmäterimyndigheten meddela exploateringsbeslut. I samband med beslutet bildas en exploateringssamfällighet. Exploateringsbeslutet kan i övrigt delas upp så att vissa frågor tas upp i senare beslut.
Exploateringssamfälligheten genomför sedan exploateringen enligt detaljplanen och eventuellt exploateringsavtal fram till och med att byggbar tomtmark föreligger. I detta innefattas bl.a. att samfälligheten utför de gemensamma exploateringsanläggningar som krävs inom om— rådet, t.ex. gator och va—anordningar.
När avsedd fastighetsreglering har genomförts och ersättningsfrå— goma har avgjorts avslutas exploateringsförrättningen.
Mark— och fördelningsfrågor
Fördelningen av kostnader och avkastning mellan fastigheter som del- tar i exploateringssamverkan skall ske genom marköverföring mellan berörda fastigheter så att delägarna får byggbar mark i förhållande till sina andelstal. Överföring får dock inte ske av mark, på vilken det finns en byggnad som står i huvudsaklig överensstämmelse med en detaljplan. Om marköverföring inte kan ske fullt ut, skall skillnaden utjämnas genom ersättning i pengar (17 och 18 åå).
Genomförandet av exploateringen skall ske genom fastighetsregle- ring ( 16 å). I huvudsak är det härvid reglerna i FBL som skall tilläm- pas. Vissa regler i FBL gäller dock inte vid exploateringsamverkan, nämligen bestämmelserna om båtnads- och opinionsvillkoren (5 kap. 4 och 5 åå), överföring av mark som är bebyggd (5 kap. 7 å första och andra styckena), regleringsfastighetemas sammansättning och dimen- sionering (5 kap. 8 å) samt värdering och ersättning mellan sakägama
(5 kap. 9—13 åå). I stället gäller vid exploateringssamverkan de regler som tagits upp i 11, 15 och 17—22 åå ESL.
När det gäller fördelningen mellan deltagarna i en exploaterings— samverkan av markens värdehöjning skall således inte F BL:s regelsys- tem tillämpas. I stället är det andelstalen som är styrande för fördel— ningen. Det innebär att den värdeökning som en ny eller ändrad de- taljplan medför skall fördelas mellan de deltagande fastigheterna i för- hållande till deras ursprungliga markinnehav.
Som tidigare har berörts kan marköverföring ske även från fastighe— ter som inte ingår i exploateringssamfälligheten. Om samfälligheten begär det, får således lantmäterimyndigheten under vissa förutsätt- ningar förordna att sådana fastigheter helt eller delvis skall avstås till förmån för de deltagande fastigheterna ( 19 å).
Om samfälligheten inte begär att få lösa marken, kan fastighetsäga- ren kräva att inlösen sker (20 å).
Regler om ersättning vid överföring av mark från en fastighet som inte ingår i exploateringssamfälligheten finns i 21 och 22 åå.
Kommunen kan ingå exploateringsavtal med exploateringssamfäl- ligheten på samma sätt som med en exploatör som förfogar över ett större markområde. För en exploatör kan förordnas om skyldighet att till kommunen avstå mark utan ersättning, skyldighet att bekosta utfö- rande av gator och anordningar för vatten och avlopp samt skyldighet att utan ersättning upplåta mark till väg eller annan allmän plats (6 kap. 19 och 22 åå PBL). Sådana förordnanden kan enligt 6 kap. 23 å PBL riktas även mot en exploateringssamfällighet.
8.2.2. Fastighetsbildningslagen
Med fastighetsbildning avses en i enlighet med FBL företagen åtgärd genom vilken fastighetsindelningen ändras eller servitut bildas, ändras eller upphävs (1 kap. 1 å FBL).
Fastighetsbildning sker såsom fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastigheter, och som avstyckning, klyvning eller sam— manläggning, om den avser nybildning av fastighet (2 kap. 1 å). Fas- tighetsbildning handläggs av lantmäterimyndigheten genom förrätt- ning (2 kap. 2 å).
Av intresse i det här sammanhanget är främst bestämmelserna om fastighetsreglering.
Fas tighetsreglering
Fastighetsreglering behandlas i FBLzs tredje avdelning, 5—9 kap. I 5 kap. finns allmänna bestämmelser om fastighetsreglering. Härefter följer särskilda bestämmelser om samfällighet (6 kap.), om servitut och ledningsrätt (7 kap.), om inlösen (8 kap.) och om gemensamma arbeten (9 kap.).
Genom fastighetsreglering får mark överföras från en fastighet eller samfällighet till annan sådan enhet samt andel i samfällighet överföras från en fastighet till en annan. Genom fastighetsreglering kan också samfällighet bildas samt servitut bildas, ändras eller upphävas (5 kap. 1 å).
Rätt att ansöka om fastighetsreglering har berörd fastighetsägare eller samfällighetsförening. Kommunen kan ansöka om fastighetsreg- lering som behövs för att mark och vatten skall kunna användas för bebyggelse på ett ändamålsenligt sätt (3 å).
Villkor för fastighetsreglering
I 3 kap. finns villkor som gäller vid all fastighetsbildning till skydd för allmänna intressen. Bl.a. skall tillses att fastighetsbildning inte sker i strid mot detaljplaner och andra beslut om markanvändningen.
I 5 kap. finns en rad villkor till skydd för enskilda intressen. I 5 kap. 4 å uppställs ett s.k. båtnadsvillkor. Fastighetsreglering får således ske endast under förutsättning att lämpligare fastighetsindel— ning eller eljest mer ändamålsenlig markanvändning vinnes samt att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter som regle— ringen medför.
Om regleringen har begärts av en fastighetsägare, gäller enligt 5 kap. 5 å första stycket att regleringen får genomföras endast om den är nödvändig för att dennes fastighet skall förbättras (förbättringsvillko- ret). Detta villkor gäller dock inte om fastighetsregleringen är nöd- vändig för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller fastighetsplan.
Om regleringen har begärts av annan än sakägare, t.ex. av kommu- nen, får den enligt 5 kap. 5 å andra stycket inte äga rum, om sakägama mera allmänt motsätter sig regleringen och har beaktansvärda skäl för detta (opinionsvillkoret). Detta villkor bortfaller dock, om behovet av fastighetsreglering är synnerligen angeläget.
I 5 kap. 6å finns bestämmelser om fastighetsregleringens omfatt- ning och sättet för regleringens genomförande och i 5 kap. 7 å finns bestämmelser som begränsar möjligheterna att överföra mark tillsam- mans med byggnad.
I 5 kap. 8 å regleras vilken grad av förändring som en fastighet får utsättas för genom fastighetsreglering.
Enligt paragrafens första mening skall varje berörd fastighet få så- dan sammansättning och utformning att den inte i mindre mån än före regleringen lämpar sig för det ändamål vartill den är avsedd att använ- das. Till den del markanvändningen har bestämts genom detaljplan enligt PBL är det denna användning som är normerande för ändamålet och inte markens förutvarande faktiska användning.
Även om förändringen inte är så stor att fastighetens lämplighet för sitt ändamål försämras, får enligt andra meningen fastigheten inte änd- ras så att dess s.k. graderingsvärde minskas väsentligt eller ökas i så- dan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren.
Bestämmelser om vad som menas med graderingsvärde finns i 9 å. Med gradering avses ett uppskattningsförfarande genom vilket jämfö- relsetal kan åsättas mark som en fastighet mottar eller avstår. Inom detaljplan tillåts enligt praxis minskningar av graderingsvärdet på upp- emot 25 %,jfr NJA 1991 s. 425.
De beskrivna bestämmelserna i 7 och 8 åå utgör enligt 5 kap. 8 a å inte hinder mot fastighetsreglering, om det är fråga om vissa åtgärder som skulle ha kunnat genomföras med stöd av PBL. I första hand avser undantaget överföring av gatu- och parkmark till en kommunägd fas- tighet. I 5 kap. 8 b å finns en motsvarande bestämmelse för åtgärder som skulle ha kunnat genomföras enligt lagen (1995:1649) om byg- gande av järnväg. I anslutning därtill ges i 5 kap. 8 c å möjlighet för en fastighetsägare, vars fastighet avskurits av en reglering för jämvägsän- damål, att begära att mark som inte kan användas tillsammans med fastigheten i övrigt öveförs till jämvägsfastigheten.
Om rationaliserings— eller planintressen kräver mera omfattande fastighetsreglering finns i viss utsträckning möjlighet att förordna om inlösen enligt 8 kap. I sådant fall får storleksförändringar göras utan hänsyn till bestämmelserna i 5 kap. 8 å, vilket innebär att en fastighet genom inlösen kan minskas hur mycket som helst, eventuellt helt för- svinna. En särskild form av inlösen avser genomförande av fastig- hetsplan och regleras i 8 kap. 4 å. Enligt bestämmelsen får den som
äger del av vad som enligt en fastighetsplan skall utgöra en fastighet ges rätt att inlösa övriga delar av den tillämnade fastigheten utan hänsyn till skyddsreglerna i 5 kap. 7 och 8 åå.
Samtliga här ovan beskrivna bestämmelser är dispositiva och gäller således inte om berörda sakägare medger att avsteg görs (5 kap. 18 å).
Ersättningsreglema
Enligt 5 kap. 10 å skall ersättning i pengar utgå, om en fastighet ge- nom fastighetsreglering får avstå mer i mark, samfällighetsandelar el— ler servitutsrätter än vad fastigheten tillförs genom regleringen. Det förfarande genom vilket denna ersättning bestäms kallas likvidvärde- ring.
Som grundregel gäller enligt 5 kap. 10 aå att bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas vid likvidvärderingen.
Vid fastighetsregleringar i fall då marken hade kunnat tas i anspråk enligt PBL och vid andra fastighetsregleringar där det är uppenbart att marken hade kunnat tas i anspråk tvångsvis enligt annan lagstiftning skall expropriationslagens ersättningsregler tillämpas fullt ut.
Även i andra fall av fastighetsreglering skall likvidvärderingen gö- ras med beaktande av värderingsreglema i expropriationslagen. I dessa fall skall dock vissa av expropriationslagens ersättningsregler inte till- lämpas. Det gäller regeln om avdrag för företagsnytta samt den s.k. presumtionsregeln. I dessa fall skall Vidare likviden bestämmas så att vinsten av regleringen fördelas mellan de berörda fastigheterna.
I samband med de ändringar i ersättningsreglema som trädde i kraft den 1 januari 1993 uttalades (prop. 1991/92:127 s. 42) att det inte borde komma i fråga att ta bort vinstfördelningsprincipen och helt er- sätta den med expropriationslagens skadeprincip med hänsyn bl.a. till att vinstfördelningssystemet ligger i linje med strävandena att fördela exploateringsvinsterna på ett skäligt sätt inom ett exploateringsområde, varvid hänvisades till ESL.
Regeln i 10 aå tredje stycket anger inte närmare hur vinstfördel- ningen skall ske. Den innebär i princip endast att den som avträder egendomen skall få en skälig del av regleringsvinsten. Regeln är alltså utformad så att den anger att man — vid sidan av de angivna bestäm- melserna i 4 kap. expropriationslagen — vid likvidvärderingen också i skälig utsträckning skall beakta det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten.
Genom fastighetsreglering kan även uppkomma skador av mer per- sonlig art, som inte kompenseras genom den marknadsvärdebaserade likviden. Bestämmelser om ersättning för sådana skador finns i 5 kap. 12 å.
Slutligen finns i 5 kap. 13 å bestämmelser om hur kostnaderna för fastighetsreglering skall fördelas mellan fastighetsägarna.
8.3. Tillämpningen av ESL
Med hänsyn till att ESL innebar en helt ny typ av lagstiftning har Byggforskningsrådet, BFR, ställt sig bakom FoU—verksamhet på om- rådet och för ändamålet inrättat en referensgrupp med representanter från berörda organisationer och institutioner. Verksamheten skulle in— rymma såväl mera teoretiska studier som praktiska fältförsök i samar- bete med intresserade kommuner. Efter ansökan har dessa kunnat er- hålla vissa risk- och stimulansbidrag för drivandet av fältförsöken. Hittills framkomna resultat från projekten har redovisats i en rapport av Per Carlsson, Thomas Kalbro, Gerhard Larsson och Bengt Smide- man: Erfarenheter från exploateringssamverkan, Rapport R21:1994, Byggforskningsrådet, Stockholm. Av rapporten framgår bl.a. följande.
Sammanlagt har sexton projekt studerats. Av dessa har hittills fyra slutförts. Det gäller Myrängen i Huddinge, Hängedyet på Öckerö, Uddabergsområdet i Skövde och Lissbrändan i Rättvik. Vidare har re- dovisats fem pågående projekt, fyra vilande eller ändrade projekt och tre avbrutna projekt.
Ett önskemål hade varit att försöken skulle omfatta områden av olika slag, t.ex. villa- och fritidshusområden, centrala tätortsområden, industriområden och nyexploateringsområden. Kommunernas ansök- ningar om försöksmedel har emellertid huvudsakligen avsett random- råden med inslag av äldre villa- och fritidsbebyggelse, som enligt översiktsplanen skall omvandlas till områden med tätare permanent- bebyggelse. I ett par fall har dock huvudvikten lagts vid fritidsintres— sena.
Enligt rapporten visar försöken att ESL—modellen är möjlig att till- lämpa. I en slutkommentar sägs följande (3. 60):
Sammanfattningsvis kan sägas att försöksverksamheten så långt visat att ESL—förfarandet går att tillämpa och i de behandlade områ- dena vunnit anslutning bland markägarna, inte minst på grund av att
det uppfattats ge större rättvisa och ökad medverkan. Genom mindre bundenhet till befintliga gränser synes det ha lett till ökad plankvali— tet både med hänsyn till topografianpassning och möjlighet att tryg- ga lämpliga grönområden. Bättre anpassning av markanvändning och väg— och ledningssystem bör ha lett till kostnadsbesparingar, även om detta i försöksfallen ej kunnat dokumenteras genom alter- nativkalkyler. Samverkansmodellen har över huvud taget möjlig- gjort projekt som eljest sannolikt inte hade kommit till stånd inom en närmare framtid. Några större nackdelar med samverkan i sig har knappast framkommit ur försöken.
8.4 Kritik av lagen och reformförslag
BFR:s ovan nämnda referensgrupp har i en skrivelse den 9 oktober 1992 till regeringen hemställt om en översyn av ESL och som ett un- derlag för en sådan översyn överlämnat en promemoria med förslag till ändringar i lagen. Ändringarna avser främst
— att ta bort kravet på kommunens formella godkännande genom områdes- eller detaljplanebestämmelser,
— att bredda användningsområdet, speciellt i bevarandesamman- hang,
— att ge kommunen möjlighet att i detaljplan föreskriva att planen skall genomföras genom samverkan och i så fall förenkla villkoren för samverkan,
— att förändra och förenkla det ekonomiska fördelningssystemet,
— att under förutsättning att kravet på frivilligt deltagande uppmju- kas ta bort möjligheten till tvångsinlösen,
— att öka samordningen med främst fastighetsbildnings- och an— läggningslagen.
I den nämnda rapporten Erfarenheter från exploateringssamverkan anförs (s. 60) att det i de fortsatta utredningarna inte hade framkommit något som ändrar vad som hade redovisats i skrivelsen till regeringen. I rapporten tas också upp vissa andra frågor som kan behöva uppmärk- sammas i reformarbetet. Hit hör följ ande frågor:
— Det finns ett behov av samordning och samverkan redan före ex- ploateringsbeslutet.
— Värderings- och fördelningsfrågor behöver penetreras ytterligare. — Även skattereglerna behöver en översyn i sammanhanget.
Lantmäteriverket har i oktober 1994 publicerat en rapport av Leif Eidenstedt: Exploateringssamverkan, LMV—rapport 199426. I ett av- snitt med avslutande synpunkter pekas i rapporten på vissa oklarheter i lagstiftningen. Dessa rör i huvudsak samordningen med annan lag— stiftning och reglerna för vissa beslut. Det framhålls också att det finns olösta problem när mark med byggnad skall tillskjutas. I rapporten ut— vecklas vidare kritik mot ESL:s fördelningsregler i enlighet med över- väganden och förslag som hade presenterats av Gerhard Larsson i rap- porten Exploateringssamverkan, Problem och åtgärdsförslag, Medde- lande 4:69 från institutionen för fastighetsteknik, Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm, 1993.
8.5 Överväganden och förslag
8.5.1 Utförande av gemensamma anläggningar
Förslag: Reglerna om värdeutjämning och om anläggningsutbyggnad kopplas i sär. Hela det regelsystem som tar sikte på gemensamma ex- ploateringsåtgärder utgår ur ESL för att i stället i sin helhet regleras av AL.
ESL är i huvudsak inriktad på att möjliggöra önskvärda förändringar inom bebyggda områden med splittrade fastighets- och ägarförhållan- den. Med stöd av ESL kan bebyggbara fastigheter bildas och fastig- hetsägarna utföra gemensamma anordningar. Fastighetsägarna kan därvid delta i kostnaden för förändringsåtgärder och samtidigt få del i exploateringsverksamhetens avkastning.
Enligt den ovan refererade slutkommentaren i rapporten Erfarenhe- ter från exploateringssamverkan är omdömet om ESL i huvudsak po- sitivt. Det synes därvid vara framför allt vinstfördelningssystemet som har ansetts värdefullt genom att skapa rättvisa och göra det möjligt att åstadkomma bra planer. Lagen har emellertid hittills tillämpats i mycket blygsam omfattning trots att bidrag har utgått för verksamhe- ten. De framhållna fördelarna med lagstiftningen har alltså inte kunnat utnyttjas i nämnvärd grad.
En bidragande orsak till att lagen på senare tid har tillämpats så sparsamt är givetvis den mycket svaga konjunkturen inom byggsek- torn. Uppenbarligen finns det dock även mer systematiska problem
som bör åtgärdas. Vi återkommer senare till hur olika detaljer i det nu- varande ESL—systemet bör förändras. Allra först vill vi dock behandla en fråga av mer grundläggande karaktär, som i hög grad komplicerar användandet av lagen.
Den fråga som avses är den särskilda möjligheten att inom ramen för ESL—förfarandet utföra gemensamma anordningar. Som framgår av den inledande paragrafen i ESL avses lagen öppna möjligheter till en omfattande samverkan. Genom fastighetsbildningsåtgärder skall man göra det möjligt att anpassa fastighetsbildningen till planeringsbeho— ven. Vidare skall ett rättssubjekt skapas, med vilket kommunen kan träffa exploateringsavtal. Exploateringssamfälligheten genomför häref- ter exploateringen enligt detaljplanen och exploateringsavtalet fram till och med att bebyggbar tomtmark föreligger. I detta innefattas bl.a. att samfälligheten utför de gemensamma exploateringsanläggningar som krävs inom området, t.ex. gator och va—anläggningar (ESL—propositio- nen s. 40). Målet har således varit att man skall kunna åstadkomma en paketlösning för ett helt område på samma sätt som när det ägs av en byggherre.
Det förutsätts alltså att exploateringssamfälligheten skall kunna träffa exploateringsavtal med kommunen om utbyggnad av anlägg— ningar, som i fortsättningen skall drivas i antingen enskild eller kom- munal regi. Grunden för möjligheterna att sluta exploateringsavtal rö- rande dessa frågor torde anses ligga i regeln i 6 kap. 23 å PBL, enligt vilken vad som sägs om ägare i de s.k. exploatörsparagrafema även gäller exploateringssamfällighet.
Denna ordning skapar emellertid problem. Om avsikten är att an- läggningen i fortsättningen skall drivas i enskild regi, torde tanken vara att exploateringssamfälligheten i regel skall stå för utbyggnaden inom ramen för ESL—förrättningen, varefter anläggningen via en AL—förrättning överförs till en bestående samfällighet enligt SFL. Det är emellertid inte sannolikt att kretsen av fastigheter som deltar i ex— ploateringssamverkan är identisk med kretsen av fastigheter som skall delta i en gemensamhetsanläggning. Dels kan det finnas fastigheter som deltar i exploateringssamverkan, vilka inte kan anslutas till ge- mensamhetsanläggningen på grund av t.ex. att det inte är av väsentlig betydelse för fastigheten att ha del i anläggningen, dels kan det finnas fastigheter som inte deltar i exploateringssamverkan, men som skall delta i gemensamhetsanläggningen.
Förhållandena kan bli likartade för det fallet att avsikten är att ex- ploateringssamfälligheten skall bygga ut anläggningar och därefter överlämna dem till kommunen. Det kan finnas å ena sidan fastigheter som deltar i samverkan, vilka det inte kan anses rimligt att genom ex- ploateringsavtal förplikta att bygga ut gator m.m., och å andra sidan fastigheter som står utanför samfälligheten, men på vilka det skulle ligga närmare till hands att ställa sådana krav. Den nytta av detaljpla- nen som krävs för en tillämpning av exploatörsreglema bedöms alltså utifrån deltagande fastigheters samlade nytta och någon hänsyn tas därmed inte till om utfallet för en enskild fastighet är tillräckligt stort för att kvalificera till ett exploatörsåtagande.
Anledningen till att kretsen av fastigheter som deltar i exploate- ringssamverkan inte sammanfaller med kretsen av fastigheter som skall delta i en gemensamhetsanläggning eller som det kan finnas an- ledning att ålägga att bygga ut gator m.m. beror till en del på att delta- gandet i en exploateringssamfällighet är frivilligt. Det hänger emeller- tid också samman med frågan på vilka grunder avgränsningen av sam- verkansområdet bestäms, vilket skall ske på planmässiga grunder. Vi återkommer till dessa frågor senare i betänkandet.
Som nämnts är det i huvudsak två motiv som ligger bakom ESL. Dels har man velat åstadkomma en rättvis fördelning av nyttoma av en plan, så att det skall bli möjligt att mera oberoende av rådande fastig- hetsindelning åstadkomma ändmålsenliga planer, dels har man velat få till stånd samordnade insatser från fastighetsägarna genom att förena dem i en samfällighet som kan träffa avtal och utföra åtgärder i sam- verkan.
Skälet till att även anläggningsdelen har införts i lagen torde vara att man velat stimulera till aktiva gemensamma insatser och göra det möj- ligt att genom ett rättssubjekt ingå exploateringsavtal. Denna ambition har dock samtidigt inneburit, att lagen har blivit ganska svårtillgänglig för såväl fastighetsägare som berörda myndigheter, vilket i förläng- ningen har inneburit att den avsedda stimulansen till samverkan inte har haft full avsedd verkan.
Det särskilda värdeutjämningssystem som finns i lagen, till vilket vi senare skall återkomma, bedöms emellertid kunna vara av betydande värde. Ett utnyttjande av detta förutsätter emellertid att hela ESL—sys- temet med bl.a. särskild kostnadsreglering och inrättande av samfällig—
het kopplas in. Det kan befaras att detta förhållande har lett till att inte heller värdeutj ämningssystemet har kommit till avsedd användning.
Utbyggnad av anläggningar inom ramen för ESL leder i dag till att kostnadsfördelningen mellan de i exploateringssamverkan deltagande fastigheterna görs enligt de särskilda ESL—reglema. I det fallet att nå- gon fastighetsägare väljer att delta i samverkan, utan att bidra med exploateringsbar mark, fastställs en särskild nyttoandelstalsserie rö- rande anläggningskostnadema. Vid en efterföljande AL—förrättning bestäms sedan en tredje kostnadsfördelning, med hänsyn till eventuellt nytillkommande fastigheter enligt AL. Denna hantering är mycket komplicerad, utan att någon påtaglig fördel vinns. Den logiska slutsat- sen är att hela regleringen i stället bör kunna ske enligt den lag, AL, som till slut ändå skall reglera hela kostnadsansvaret.
Som vi har beskrivit i avsnitt 2 är en av grunderna för ett effektivt plangenomförande att de olika komponenterna i genomförandesyste- met så långt möjligt kan användas var för sig, dvs. att frågor om utfö- rande, förvaltning och ekonomisk fördelning i princip bör vara fri- kopplade från varandra och kunna kombineras utifrån förutsättning- ama i varje enskilt fall. Detta understryker nödvändigheten av att koppla i sär reglerna om värdeutjämning och om anläggningsutbygg- nad och låta anläggningssidan i sin helhet regleras av AL.
Vårt förslag är sammanfattningsvis att hela det regelsystem som tar sikte på gemensamma exploateringsåtgärder skall utgå ur ESL. Frågan om tillämpning av de s.k. exploatörsbestämmelsema behandlas även på annan plats i betänkandet, avsnitt 7.
8.5.2 Motiv för ett fördelningssystem av det slag som finns i ESL
Följden av det nyss redovisade förslaget är att det som återstår av ESL är det särskilda värdeutjämnings- eller vinstfördelningssystemet. Innan vi går vidare och penetrerar detta system mer i detalj, kan det vara på sin plats att redovisa de mer grundläggande motiv som finns för att bi- behålla ett sådant alternativt system för vinstfördelning och omfördel- ning av byggrätter i lagstiftningen.
Bakgrund
Sambandet mellan rättvis ekonomisk fördelning mellan fastighetsägare och möjligheterna att åstadkomma en lämplig markanvändning är ett
klassiskt problem, som inte minst har aktualiserats i den skifteslag- stiftning som vi har haft sedan 1600—talet. Formellt sett fick visserli- gen rättvisekrav i den äldre lagstiftningen ofta stå tillbaka för kraven på en lämplig fastighetsutformning, men i realiteten lades stor vikt vid rättvisefrågoma på bekostnad av lämplighetskraven.
Problemet har också varit uppmärksammat flera gånger under de se- naste decenniernas lagstiftningsarbete. Expropriationsutredningen fö- reslog i betänkandet Expropriationsändamål och expropriationsersätt- ning m.m. (SOU 1969:50) regler om s.k. värdeutjämningsexpropria- tion och anförde därvid (s. 216):
Ett sådant system — förslagsvis kallat värdeutjämningsexpropria- tion — medför tre väsentliga fördelar. Alla markägare blir lika be- handlade och själva planläggningen frigörs från ovidkommande hänsyn. Det nya institutet bör alltså ingå i planeringen som ett av medlen för att vid nybebyggelse skapa goda miljöbetingelser och motverka överexploatering.
Frågan diskuterades vidare i olika former och återkom sedan i PBL—utredningens förslag till lagstiftning om exploateringssamverkan. Utredningen anförde i betänkandet Ny plan- och bygglag (SOU 1979:66), s. 383:
Genom ett sådant regelsystem ökas möjligheterna att välja goda planläggningsaltemativ. I detta avseende kan en parallell göras med förslaget till täktsamverkan som naturvårdskommittén har lagt fram i betänkandet (SOU 1979:l4) Naturvård och täktsamverkan. Plane— ringen kan alltså med förbättrade genomförandemedel ge bättre lös— ningar totalt sett. Även mark med mindre goda förutsättningar från fastighetsindelningssynpunkt kan komma i fråga för bebyggelse.
I ESL—propositionen anförs slutligen (s. 12):
I fråga om fritidsbebyggelsen har den befintliga fastighetsindel— ningen hittills i stor utsträckning låst lokaliseringen och planeringen. Genom samverkan mellan berörda fastighetsägare bör fritidsbebyg— gelseplaneringen kunna ske mer oberoende av den befintliga fastig- hetsindelningen.
Att fördelningsfrågor har stor betydelse för utformningen av mark- användningsplaner är således välomvittnat. I det följande skall ges en beskrivning av de grundläggande sambanden mellan planläggning och ekonomisk fördelning samt av hur dessa samband kan utnyttjas för att åstadkomma väl utformade markanvändningsplaner.
Vad som skall fördelas
Det ekonomiska totalresultatet vid förändring av markanvändningen genom detaljplanering består i princip av tre poster. På kostnadssidan finns dels fastighetemas värde enligt den pågående markanvändningen (det s.k ingångsvärdet = värde före = Vf), dels planläggnings- och för- rättningskostnader. Intäktssidan utgörs av värdet på fastigheterna med de byggrätter som tillskapas genom planläggningen (utgångsvärdet = värde efter = Ve). Resultatet, eller vinsten, kan alltså skrivas på följan- de sätt
Vinst = Utgångsvärde — Ingångsvärde — Kostnader
Det sagda gäller vinsten för hela planområdet och det är den som främst är av intresse från allmän synpunkt. Eftersom ingångsvärdet inte kan påverkas är det önskvärt att utgångsvärdet blir så högt som möjligt med avseende på bebyggelsemiljö etc. samt att kostnaderna för bebyggelse, anläggningar, m.m. är så låga som möjligt. Planläggning innebär i stor utsträckning att hitta en lämplig avvägning mellan ut- gångsvärde och kostnader för att den långsiktiga vinsten skall maxime- ras. Med andra ord bör planläggningen skapa förutsättningar för totalt sett uthålliga och goda bebyggelsemiljöer med beaktande av hushåll- ning med resurser.
För den enskilde fastighetsägaren är det inte det totala resultatet som är av störst intresse, utan snarare hur stor del av den totala vinsten denne erhåller, dvs. hur effekterna av en detaljplan fördelar sig på de olika fastighetsägarna. Fastighetsägamas inställning till en planerad ny bebyggelse inom ett område varierar naturligtvis dessutom beroende på hushållens olika ålder, struktur, inkomst etc.
Inom området finns normalt fastighetsägare som motsätter sig plan- läggningen och vill fortsätta med den pågående markanvändningen. Bland dessa finns de som kan antas vilja lämna området, om planen
genomförs. En viktig fråga för dessa fastighetsägare är hur mycket de kan tänkas få betalt för sina fastigheter.
Andra fastighetsägare väljer att stanna kvar och bosätta sig i områ- det. För dessa kan de ekonomiska effekterna mätas i vilken byggrätt som tillfaller respektive fastighet och vilka bygg- och exploaterings- kostnader de måste betala. Förutom de rent ekonomiska effekterna till- kommer naturligtvis för dessa fastighetsägare frågor om hur och var de i framtiden skall bo.
I ett exploateringsområde förekommer också normalt professionella byggherrar som bygg- och fastighetsbolag, vilka kan förväntas ha i första hand kommersiella synpunkter på planutformningen och det ekonomiska utfallet.
När man talar om hur detaljplanens totala resultat fördelar sig på de olika fastighetsägarna, kan det således vara värt att ibland göra en disktinktion mellan skilda typer av ekonomiska effekter. Det finns an- ledning att återkomma till frågan i samband med redovisningen av hur fördelning av planresultatet kan hanteras av olika fördelningssystem.
Olika fördelningssystem
I den svenska lagstiftningen finns i dag två olika slag av fördelnings- system, dels det system som vanligen tillämpas och som här kallas det konventionella systemet, dels ESL—systemet.
Jämförelsen mellan de olika fördelningssystemen kan göras på olika sätt. Den kan således göras med utgångspunkt antingen från hur vins- ten fördelas eller hur byggrätterna fördelas i de olika systemen. Vid utvärderingen av ESL—systemet och jämförelser med det konventionel- la systemet har vanligen betoningen lagts på hur vinsten fördelas mel— lan fastighetsägama. Det kan därför vara lämpligt att inleda med en så— dan beskrivning.
Skillnaderna mellan konventionell vinstfördelning och vinstfördelning enligt ESL
Konventionell vinstfördelning
Vid konventionell vinstfördelning spelar planens utformning en avgö- rande roll för fördelningen. Systemet bygger på att utgångsvärdet av planen (Ve), dvs. värdet av byggrätterna, fördelas på så sätt att fastig- hetsägaren får tillgodogöra sig värdet av den byggrätt som lokaliseras
till dennes fastighet. Därigenom fördelas även fastighetens värdeök- ning, eftersom den är skillnaden mellan det tilldelade värdet och fas- tighetens ingångsvärde.
I de fall den nya planen förutsätter att befintliga fastighetsgränser måste justeras, dvs. mark överföras från en fastighet till en annan, till- lämpas regler i bl.a. PBL, F BL och AL. Ersättningen för marken utgör i sig en ”kompletterande vinstfördelning” mellan avträdaren och till- trädaren av marken, men enligt gällande praxis tillgodoräknas därvid avträdaren hela den värdeökning som getts honom genom detaljplanen.
Med detta system är det givetvis av väsentligt intresse för varje en- skild fastighetsägare att detaljplanen verkligen placerar önskad bygg- rätt på just hans fastighet. Hur planen ser ut totalt sett, och med avse- ende på andra fastigheter, är från denna utgångspunkt av sekundär be- tydelse. I systemet finns alltså en potentiell motsättning mellan å ena sidan önskemålet om goda helhetslösningar och å andra sidan de en— skilda fastighetsägamas berättigade krav på att få sina synpunkter till- godosedda. I vissa situationer kan detta innebära att planförfattaren, av hänsyn till enskilda fastighetsägare, blir låst av den befintliga fastig- hetsindelningen. Det kan medföra att detaljplanen får en sämre ut- formning än vad som vore önskvärt.
Vinstfördelning enligt ESL
Vid tillämpning av ESL:s regler åsätts fastigheterna andelstal på grundval av fastighetemas areal, som sedan styr hur dels den totala vinsten, dels byggrätterna (= utgångsvärdet = Ve) skall fördelas mellan fastighetsägarna. Genom denna konstruktion är fastighetsägarens rätt till vinst och byggrätt frikopplad från planutformningen. Med andra ord är det inte på samma sätt avgörande för en fastighetsägare var byggrätterna rent faktiskt lokaliseras av detaljplanen. Denne är under alla omständigheter garanterad en byggrätt, i förhållande till sitt an— delstal, någonstans inom planområdet.
Med ett fördelningssystem enligt ESL:s grundmodell kan planförfat- taren i princip bortse från befintliga fastighetsgränser vid utformningen av detaljplanen. Det ligger i sakens natur att frikopplingen från fastig- hetsgränser ger en extra frihetsgrad genom att planen kan utformas med hänsyn till i huvudsak grundläggande förutsättningar som natur— och markförhållanden, befintlig bebyggelse, infrastruktur etc.
Den centrala frågan — fördelning av byggrätter
Den redovisade jämförelsen mellan ESL—systemet och det konventio— nella systemet gjordes med utgångspunkt från skillnader vid fördelning av vinsten mellan fastighetsägarna.
Hur vinsten fördelas har naturligtvis stort intresse. Men en alltför ensidig inriktning på själva vinstfördelningen kan kanske medföra att en annan rättvisefråga kommer något i bakgrunden, nämligen fördel- ningen av byggrätter i en detaljplan.
Som framgått av redovisningen ovan garanterar i princip ett fördel- ningssystem av det slag som finns i ESL, att en fastighetsägare erhåller byggrätt oberoende av hur byggrätterna lokaliseras inom planområdet. Detta är inte fallet vid konventionell fördelning. I stället är det vid det sistnämnda förfarandet helt avgörande för fastighetsägaren hur dennes fastighet behandlas i detaljplanen.
Det är denna fundamentala skillnad mellan de två fördelningssyste- men som primärt motiverar att lagstiftningen innehåller ett altemativ- system av ESL—modell. Garantin för fastighetsägaren att erhålla en byggrätt ger således i vissa situationer planförfattaren en frihet att ut- forma ändamålsenliga detaljplaner — en frihet som inte går att uppnå inom ramen för det konventionella fördelningssystemet.
Erfarenheter från andra länder
Fördelningssystem av det slag som finns i ESL används i stor skala i många andra länder. Gerhard Larsson beskriver i rapporten Exploate- ring i samverkan, En jämförande internationell studie, Meddelande 4:65 från institutionen för fastighetsteknik, Kungl.Tekniska Högsko- lan, Stockholm 1991, olika ”ESL—system” som tillämpas i Japan, Tyskland, Frankrike, Norge, USA, Sydkorea, Taiwan, Australien och Indien.
Ett belysande exempel som kan nämnas är att ca 2/3 av det totala antalet bebyggelsefastigheter i Tyskland tillskapas genom ett särskilt förfarande, Umlegung, som har stora likheter med ESL—systemet. I hälften av fallen sker detta efter en strikt offentlig Umlegung och i den andra hälften efter en frivillig, förhandlingsbaserad Umlegung, ofta stödd av kommunerna.
Det är alltså inte fråga om någon marginell tillämpning, vilket tyder på att ett liknande förfarande borde kunna få ett stort tillämpningsom-
råde även i Sverige, under förutsättning att regelsystemet effektiviseras och förenklas. I figurerna 1 a—c redovisas ett skolexempel på vad som kan åstadkommas när det går att bortse från fastighetsindelningen vid planutformningen (Källa: Dieterich, H., Baulandumlegung, C.H. Beck, Mönchen 1996.)
| |, || | ,.
'FI
/-__
BESTÅNDSKARTE
_ :—a—r1-—1—..
Figur 1 a. Ursprunglig fastighetsindelning.
MEGUNGSKARTE
Figur 1 c. Fastighetsindelning i enlighet med planen.
Exempel Fån Sverige
Även om vi ännu inte har sett så storslagna exempel i Sverige, så finns det likheter med det genomförda ESL—projektet Uddaberg i Skövde kommun. Uddabergsområdet ligger på Billingens östsida och detalj- planeområdet bestod huvudsakligen av jordbruksmark med splittrad fastighetsindelning, men med visst inslag av äldre bebyggelse.
Det primära motivet för kommunen att tillämpa ESL var att den ur- sprungliga fastighetsindelningen lade hinder i vägen för en plan som var tänkt att innehålla en stor del grupphus (parhus och radhus), se fi- gurerna 2 a—b. Man ville alltså frigöra sig från fastighetsindelningen
Figur 2 a. Ursprunglig fastighetsindelning
vid utformning av detaljplanen, eftersom privatpersoner ägde strate- gisk mark där gruppbebyggelsen var tänkt att genomföras.
Omstruktureringen av fastighetsindelningen genomfördes så små- ningom genom överenskommelser mellan fastighetsägarna. I slutändan återstod ett byggföretag och några enskilda fastighetsägare, där de se- nare erhöll tomter för friliggande bebyggelse på mark som ursprungli— gen inte var deras egen.
Figur 2 b. Illustrationsplan.
Exempel på problem vid konventionell fördelning
Med två olika fördelningssystem att välja mellan uppkommer natur- ligtvis frågan när det ena eller det andra skall tillämpas. Här skall re— dovisas några typfall när det konventionella systemet kan ge en alltför
oskälig fördelning av byggrätter och planvinst. I dessa fall finns alltså en överhängande risk för att detaljplanen ges en mindre lämplig ut- formning, om inte ett alternativsystem av det slag som finns i ESL till- lämpas.
I. En fastighet bör användas för gemensamma ändamål, t. ex. grönom— råde
En detaljplan förutsätter att ytor reserveras för gemensamma ändamål av olika slag, t.ex. vägar, lekplatser och grönområden. Hänsyn till miljön kan för övrigt i framtiden förväntas komma att accentuera be- hovet av gemensamma anordningar, t.ex. i form av källsortering av av- fall och lokala va—lösningar.
Anta att vi har ett område med åtta fastigheter som skall planläggas. Enligt den detaljplan som betraktas som bäst från allmän och flertalet fastighetsägares synpunkt bör två av fastigheterna tas i anspråk för gemensamma ändamål, låt oss säga ett grönområde, medan de övriga fastigheterna kommer att bilda sammanlagt tio tomter för friliggande villor (se figur 3). Inställningen hos sex av fastighetsägarna, inklude- rande de som får sina fastigheter utlagda som grönområde, är att de vill erhålla en eller flera byggrätter. Resterande två fastighetsägare avser att sälja sina fastigheter.
Före plan Efter plan
Figur 3. Två fastigheter reserveras för allmänna ändamål.
I och för sig torde en sådan plan kunna genomföras med konventionel- la fördelningsregler, genom att fastigheterna med grönområdet inlöses och fastighetsägarna får lämna området. Sannolikt skulle dock planför— fattaren finna detta alternativ så betänkligt från rättvisesynpunkt, att han skulle söka lösningar som gör det möjligt att lägga den gemen-
samma anläggningen på de fastigheter vilkas ägare var beredda att sälja sina fastigheter.
Beroende på att alla berörda fastighetsägare inte kan tilldelas bygg- rätt i den ”bästa” planen, måste således en ”sämre” plan utarbetas för att kunna tillgodose detta krav. Denna effekt behöver inte uppstå med regler av ESL—typ, eftersom de möjliggör en omstrukturering av fas— tighetsbeståndet och tilldelning av byggrätt till alla fastighetsägare.
II. Ett kvarter bör planeras på ett sätt som leder till en ojämn fördel- ning av byggrätterna
En variant på det nyss beskriva fallet är att ett stadskvarter bör utfor— mas så att alla höga hus läggs på den ena sidan av kvarteret och alla låga hus på den andra. Ett exempel skulle kunna vara att man vill lägga byggnader som terrasshus enligt den principskiss som redovisas i figur 4.
Figur 4. Ett kvarter planeras på ett sätt som leder till en sned fördelning av bygg- rätten.
Om vi tänker oss att kvarteret består av fem fastigheter med samma avgränsning som planens bestämmelsegränser för tillåten hushöjd, skulle alltså fastigheten på den östra sidan av kvarteret tilldelas fem gånger så stor byggrätt som fastigheten längst i väster. Det torde inne- bära påtagliga svårigheter för planförfattaren att hantera en sådan si- tuation.
Med det alternativa systemet kan utfallet inom ett sådant kvarter, oberoende av den faktiska fastighetsindelningen, utjämnas så att alla fastighetsägare får ett resultat som motsvarar deras skäliga andel av den värdeökning som detaljplanen innebär.
III. Fastigheten bör användas för ändamål som inte kan genomföras av fastighetsägaren, t.ex. grupphusbebyggelse
Av såväl bostadspolitiska som ekonomiska skäl är det ofta önskvärt att friliggande bebyggelse kompletteras med flerbostadshus, parhus- eller radhusbebyggelse. Vid t.ex. förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyg- gelseområden får det närmast betraktas som en normalmodell att de- taljplanen innehåller dels ett grupphusområde, dels ett antal fastigheter för friliggande villor, där de ursprungliga fastigheterna delats i ett antal nya tomter.
Att genomföra ett grupphusprojekt förutsätter en professionell byggherre. Med andra ord måste enskilda personer, som äger mark för grupphusbebyggelse, på ett eller annat sätt lämna sina fastigheter (se figur 5).
sååå!
&XXXXXXXXXX llll [IEI
Före plan Efter plan
Figur 5. Tre fastigheter reserveras för ändamål som inte kan genomföras av fas- tighetsägarna.
En sådan plan torde inte kunna genomföras med konventionella för- delningsregler, om de tre ägarna till marken med grupphusbebyggelse önskar erhålla tomter för friliggande villor. Planen måste förändras (försämras) och grupphusbebyggelsen, om möjligt, omlokaliseras till mark med gynnsammare ägarförhållanden.
Inslaget av grupphusbebyggelse är vanligt i villaområden som var föremål för förnyelse under 1970— och 1980—talen, trots att förnyelsen enbart kunde ske med konventionella fördelningsregler. Frågan hur detta varit möjligt kan belysas med utgångspunkt från Bamsjöområdet i Tyresö kommun. Detta område var ursprungligen ett fritidshusområ- de med 18 fastigheter som byggdes ut i början på 1990—talet (se figur 6 a).
. 'x» &: cy (,,.
"li 55] (;
I ”fifi—44 . '-. BAQEWÅN 1
|| |||" ist.-12.1
riv—== l—-- ll "1 ”g.—__
|| C—_1f'1 ["| || ll ||
Figur 6 a. Ursprunglig fastighetsindelning.
Den nya planen innebar att den nordöstra delen av området skulle be- byggas med tvåvånings flerbostadhus. Ansvarig för denna del var en av landets största byggherrar. Efter avstyckning och fastighetsreglering skulle övriga delar utgöra tomter för friliggande bebyggelse (se figur 6 b).
Figur 6 b. Illustrationsplan.
Här inställer sig frågan hur området med flerbostadsbebyggelse, som till stora delar låg på privatägd mark, kunde överföras till en bygg- herre.
Sedan 1970—talet hade kommunen haft ett visst intresse av området och därför på frivillig väg köpt in fastigheter när ägarna velat sälja. I slutet av 1980—talet hade kommunen kommit att äga fem fastigheter spridda i området. Dessa fastigheter använde sedan kommunen för att genomföra markbyten. Med andra ord kunde fastighetsägarna med mark i flerbostadshusområdet erhålla fastigheter avsedda för frilig-
gande bebyggelse och kommunen fick kontroll över flerbostadshusom- rådet, där marken sedermera överläts till byggherren.
Denna metod, med kommunen som ”motor” för att få till stånd en lämplig fastighetsindelning, har varit mycket vanlig. Genom strate- giska markförvärv och markbyten — på frivillig väg, genom förköp eller genom expropriation — har kommunerna kunnat samla mark för grupphusområden m.m. Metoden har varit framgångsrik i många kommuner, men frågan är om kommunerna i framtiden är beredda och har möjlighet att spela samma aktiva roll. Om så inte är fallet, ökar be- hovet av sådana regler som finns i ESL för att det skall vara möjligt att åstadkomma väl utformade planer.
8.5.3 Reformering av det alternativa fördelningssystemet
Förslag: ESL upphävs och ersätts med en ny lag om fördelning av byggrätt. Den nya lagen motsvarar de delar av ESL som tar sikte på en fördelning av planvinsten som är oberoende av fastighetsindelningen. I fördelningen skall även kunna ingå fastigheter som bidrar till värde— höjningen utan att avstå mark. Fördelningsförfarandet skall alltid ini— tieras genom ett planbeslut och förenklas i förhållande till gällande rätt genom att någon likvid för utjämning av ingångsvärden inte skall be- stämmas. I övrigt föreslås ett flertal smärre förändringar i förhållande till ESL i syfte att förenkla och tydliggöra fördelningssystemet.
Vår slutsats av bl.a. diskussionen i föregående avsnitt är att det finns ett uppenbart behov av att i lagstiftningen behålla ett system för för- delning av byggrätt och plannytta av det slag som för närvarande reg- leras i ESL.
I det följande skall därför diskuteras hur ett sådant alternativt för- delningssystem skall utformas mer i detalj, varvid även skall behandlas de brister i gällande rätt som påtalats av BFR:s referensgrupp och som beskrevs i avsnitt 8.4.
I bilaga 7 redovisas dels en sammanställning av resultatet av våra överväganden, dels några exempel på hur det särskilda fördelningssys- temet kan användas.
Användningsområde för det särskilda förfarandet
En grundläggande fråga som inledningsvis bör beröras är använd- ningsområde och begränsningar för det särskilda förfarandet.
Det gällande ESL—systemet bygger på att förändringen i markan- vändningen ses som ett *lexploateringsföretag”, där de totala kostna- derna och intäkterna fördelas mellan fastighetsägarna. Fördelningen avser således exploateringsvinst, där plusposten utgörs av den värde- ökning som uppkommer genom den nya detaljplanen och utbyggnaden av anläggningar, medan minusposten består av kostnader för plan— läggning, fastighetsbildning, anläggningar, m.m.
I och med vårt tidigare förslag att utbyggnaden av anläggningar skall behandlas i särskild ordning, kommer fördelningen av denna ex- ploateringsvinst i stället att ske på två sätt. Den del av vinsten som uppkommer genom utbyggnad av anläggningar kommer fastighets- ägarna tillgodo genom den fördelning som enligt AL eller på annat sätt görs av anläggningskostnader m.m., medan det nu aktuella fördel- ningssystemet hanterar fördelning av den del av vinsten som genereras av själva planen, dvs. planvinsten. Detta är liktydigt med den värde- ökning detaljplanen ger upphov till minskad med kostnaderna för att upprätta planen och för att anpassa fastighetsindelningen till gällande plan.
I ESL—propositionen (s. 16) nämns som en fördel med den valda lösningen att samla regleringen i en särskild lag, att detta lade grunden för ett system som i framtiden skulle kunna användas även för andra samverkansfrågor som rör fastigheter. Helt i linje med denna tanke har ESL från olika håll föreslagits som instrument för att lösa fler problem än de som kan härledas ur de i förarbetena behandlade situationerna.
Från bl.a. Boverket har framförts att samverkansbehov föreligger i fråga om utnyttjande av vindkraft och vid bevarande av kulturhisto- riskt värdefull bebyggelse. Även BFR:s referensgrupp föreslår, jfr av- snitt 8.4, att användningsområdet för exploateringssamverkan breddas, speciellt i innerstadsområden och vid bevarande av byggnader och be- byggelsemiljöer.
Vid en analys av förfarandets räckvidd i bl.a. de nyss nämnda situa- tionerna är det väsentligt att bibehålla den distinktion som gjorts mel- lan å ena sidan fördelning av planvinst, som förfarandet är inriktat på, och å andra sidan fördelning av anläggningsvinst, som enligt värt för- slag skall hanteras i annan ordning, t.ex. enligt AL.
I fråga om vindkraft bör t.ex. själva lokaliseringen av ett vindkraft- verk och fördelningen av värdet av rätten att uppföra ett sådant i prin- cip kunna hanteras inom ramen för det här aktuella fördelningssyste— met, däremot inte byggande och drift av kraftverket. Olika former för samverkan i fråga om vindkraft behandlas närmare i det följande i av- snitt 8.5.5.
Samma distinktion måste göras även vid åtgärder i innerstadsområ- den. En fråga som särskilt har diskuterats är i vad mån det bör vara möjligt att i fördelningsförfarandet inkludera åtgärder för bevarande av byggnader och bebyggelsemiljöer.
Som redan har berörts är målet för det föreslagna särskilda fördel- ningssystemet att möjliggöra en friare planutformning än som följer av det konventionella systemet, inom vilket fastighetsgränsema avgör hur värdena lokaliseras, jfr avsnitt 8.5.2. Detta behov kan givetvis finnas även inom stadskvarter och vid ett samtidigt bevarande.
Fastigheter med exploateringsbar mark bidrar uppenbarligen till vinsten och bör därför ges en andel i företaget. Även fastigheter som skall bevaras skulle dock kunna bidra till planvinsten, nämligen i den mån själva bevarandet ökar det totala värdet inom detaljplanen. Även detta vinstbidrag bör i princip kunna beaktas vid fördelningen.
I det sistnämnda fallet måste dock den restriktionen iakttas, att de nyttor som följer av den grundläggande byggrättsfördelningen och de nyttor som följer av bevarandet inte får sammanblandas. Detta skulle nämligen kunna leda till att en fastighet som inte har fördelar av beva- randet skulle kunna tvingas att bidra till detta med den vinst den erhål- ler i form av byggrätt, vilket enligt vår mening inte är acceptabelt.
Problemet framträder tydligast om man tänker sig enbart två fastig- heter i planen, en som skall bevaras och en som skall bebyggas. En kapitalöverföring från den fastighet som får bebyggas till den som skall bevaras kan inte motiveras i större omfattning än som följer av den bebyggbara fastighetens nytta av att grannens fastighet bevaras och därigenom skapar miljövärden.
Vi återkommer senare, under rubriken Andelstal, till hur nyttan av tilldelning av byggrätter och nyttan av ett samtidigt bevarande mer i detalj kan kombineras vid ett fördelningsförfarande.
Det praktiska resultatet av en fördelning, som även inkluderar nyttan av ett bevarande, blir att den fastighet som bidrar med denna nytta får motta en likvid från övriga berörda fastighetsägare, vilken kan ses som
ett bidrag till bevarandekostnadema. I anslutning till detta har fråga uppkommit om möjligheterna att mer direkt koppla samman denna likvid dels med kommunens eventuella ersättningsskyldighet enligt 14 kap. 8 å PBL, jfr avsnitt 9, dels med krav på att nödvändiga upprust- ningsåtgärder verkligen utförs. Vår bedömning är emellertid att detta inte är lämpligt.
När det gäller ersättningsskyldigheten torde det inte vara lämpligt att direkt i lagen slå fast att en nyttoavräkning skall göras och att en likvid som utgår mellan enskilda fastighetsägare skall påverka kom- munens grundläggande ersättningsansvar. Huruvida kommunen i ett enskilt fall kan vinna framgång med ett yrkande om att avräkning skall ske, får avgöras i rättstillämpningen.
De möjligheter som finns att se till att ersättningen verkligen an- vänds till upprustning synes vara de regler om underhållsplikt och om kommunens rätt att ingripa mot bristande underhåll som närmare be- skrivs i avsnitt 9.5.1. Om själva utförandet av upprustningsåtgärdema skulle tas med i ett samverkansförfarande, skulle detta, med den princi- piella uppdelning vi föreslår, ske enligt AL. Vår bedömning är emel- lertid att AL i sin nuvarande utformning inte omfattar sådana åtgärder och vi ser det inte heller som rimligt att i lagen införa en möjlighet till gemensam upprustning av en enskild byggnad.
I det sammanhanget kan avslutningsvis tilläggas, att det vid fömy- else av stadskvarter ofta uppstår behov av mer renodlad samverkan för en rad olika ändamål, såsom garage, gårdar, varuintag m.m. Enligt AL kan sådana gemensamma anläggningar inrättas i den mån de är av stadigvarande betydelse för berörda fastigheter, om fastigheterna i fråga har behov av den (väsentlighetsvillkoret) och om anläggningen totalt sett är ekonomiskt motiverad (båtnadsvillkoret).
AL ändrades för övrigt i anslutning till PBL—reformen 1987 just i syfte att underlätta genomförandet av gårdssaneringar (prop. 1985/86:90 s. 108). Ändringen bestod i en viss uppmjukning av den ekonomiska prövningen vid bedömning av det s.k. båtnadsvillkoret i 6 å AL.
Problemen kring samverkan i innerstadsmiljö behandlas även i ett tillämpningsexempel i bilaga 7.
Beslutsora'ning, förfarande, m.m.
En bidragande orsak till att ESL har kommit att tillämpas endast i be- gränsad omfattning torde vara det komplicerade förfarandet. Först skall kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att exploateringssamverkan får ske. Sedan kan lantmäterimyndigheten fatta ett exploateringsbeslut och först därefter kan kommunen anta den detaljplan som skall genomföras. För att ESL:s särskilda fördelnings- regler skall bli tillämpliga måste nämligen detaljplanen antas efter ex- ploateringsbeslutet.
Utformningen av gällande ordning bygger på bedömningen att det av planmässiga skäl är nödvändigt att kommunen meddelar det grund- läggande beslutet om att exploateringssamverkan får ske (ESL—propo- sitionen, s. 17). Att kommunen sedermera skall anta den detaljplan på vilken samverkan skall grundas är vidare en självklarhet. Samtidigt var ett av motiven bakom ESL att planerings- och genomförandefrågorna praktiskt skulle integreras i ett förrättningsförfarande. Även om dessa utgångspunkter betraktade var för sig är välgrundade, är det uppenbart att förfarandet som helhet leder till en alltför tung och komplicerad process. Ett reformerat fördelningssystem bör alltså förenklas i detta avseende för att vara effektivt.
Ett par av de i avsnitt 8.4 redovisade förslagen från BFR:s referens- grupp rör just dessa frågor. Gruppen föreslår dels att kravet på kom- munens beslut i områdesbestämmelser eller detaljplan före exploate- ringsbeslutet tas bort, dels att kommunen skall ges möjlighet att i en detaljplan föreskriva att planen skall genomföras genom samverkan — utan att planen får påverka möjligheterna till vinstutjämning mellan markägarna.
Dessa förslag skulle till vissa delar avhjälpa de påtalade bristerna. Att byta ut det formella initialbeslutet mot ett underhandsgodkännande minskar t.ex. antalet beslut från tre till två. Samtidigt kan dock ifråga— sättas om det inte vore mer ändamålsenligt, att i stället för att bara ge kommunen möjlighet att i vissa fall föreskriva att en detaljplan skall genomföras genom samverkan, kräva att ett sådant planbeslut alltid skall föregå samverkansförfarandet.
Det som slutligt skall genomföras med hjälp av fördelningsförfaran- det är en detaljplan och det är detaljplanen som såväl praktiskt som formellt avgör vilka fastighetsbildningsåtgärder som behöver vidtas och vilka fastigheter som berörs av fördelningen av byggrätter och
vinst. Tillämpligheten av de särskilda fördelningsreglema torde vidare inte nödvändigtvis, såsom BFR—gruppen har påpekat, behöva knytas till en viss tidsordning mellan besluten. Det bör vara fullt tillräckligt att det av detaljplanen framgår att genomförandet inte skall ske på konventionellt sätt, dvs. att hänsyn inte skall tas till den inverkan som planen kan ha haft på markens värde. Mot den bakgrunden synes det lämpligt att det särskilda förfarandet — lika väl som det konventionella — alltid formellt skall föregås av antagandet av en detaljplan.
Den enda nackdelen med en sådan förändring skulle kunna vara att de nyssnämnda möjligheterna till integrering av planerings- och plan- genomförandeprocesserna i viss mån försvåras. Enligt gällande rätt kan en exploateringsförrättning initieras och en exploateringssamfäl- lighet bildas i ett tidigt skede i processen, varefter samfälligheten kan agera som en såväl praktisk som formell motpart mot kommunen un- der planprocessen.
Samtidigt måste dock konstateras att det arbete som genomförs in- om förrättningens ram före planantagandet är något av ett riskprojekt, i den meningen att inga formella garantier kan ges för att detaljplanen verkligen kommer att antas av kommunen. Att en vanlig fastighetsäga— re skulle utsätta sig för en sådan risk genom att ansöka om exploate- ringsförrättning är inte särskilt realistiskt, eftersom sökanden enligt 15 å ESL, jämfört med 2 kap. 6 å FBL, normalt skall svara för hela kostnaden för en inställd förrättning. Det gällande förfarandet kräver således, i praktiken, att kommunen själv eller någon större exploatör går in som garant i processen.
Mot den bakgrunden torde det inte innebära någon avgörande prak- tisk förändring att låta förrättningen i formellt hänseende bli underord- nad planbeslutet. De uppenbara fördelar som i och för sig kan uppnås genom den berörda integreringen bör således lika väl kunna åstad- kommas genom att kommunen, en exploatör eller, för den delen, en grupp fastighetsägare, ansöker om förrättning redan innan detaljplanen har antagits. På detta sätt kan man utnyttja fördelen med att beräk- ningar av andelstal, tilldelning, ersättning, m.m. sker parallellt med att planutformningen diskuteras — allt i syfte att skapa bästa möjliga förut- sättningar för att tillgodose såväl gestaltnings- som rättviseaspekter i den aktuella detaljplanen.
I avsnitt 8.5.2 har vi redogjort för de mer grundläggande och prin- cipiella situationer när behov finns av ett alternativt system för vinst-
fördelning. Någon reglering mer i detalj synes inte nödvändig. Be- dömningsgrunden bör vara att altemativförfarandet skall tillämpas när det är lämpligt och skäligt. Kommunen bör således, efter mönster från det tyska Umlegung—förfarandet, ha relativt fria händer att utifrån för- utsättningama i varje enskilt fall bedöma huruvida det särskilda förfa- randet är lämpligt och nödvändigt för att uppnå en ändamålsenlig markanvändning.
Det är väsentligt att beslutet i planprocessen och genomförandet kopplas till varandra, så att det inte råder någon osäkerhet om att de- taljplanen skall genomföras med det särskilda förfarandet. Den primära avvägningen rörande hur planen skall genomföras bör ske på ett tidigt stadium i samråd med berörda fastighetsägare. Redan i planprogram- met bör det anges vilken genomförandemetod som är avsedd, eftersom det ligger i sakens natur att en alternativ planutformning inte kan utar- betas om det inte står klart att den särskilda genomförandemetoden skall tillämpas. Vi har övervägt huruvida detta bör fastläggas i lag, men vi har funnit att en sådan reglering inte är nödvändig. Vår be- dömning är att detta rent praktiskt kan hanteras inom ramen för plan- processen och att det enda formella beslut som är nödvändigt är en planbestämmelse om att fördelningsförfarandet skall tillämpas vid ge- nomförandet.
Vårt förslag är således att alla gällande regleringar rörande exploa- teringssamverkan utgår ur PBL och ersätts med en bestämmelse i 5 kap. PBL, av vilken framgår att om en detaljplan skall genomföras med det särskilda förfarandet, skall detta anges i detaljplanen.
Rent lagtekniskt ansluter vi därvid till de förslag som lämnas i av- snitt 6 och som innebär att bestämmelser motsvarande de som nu kan tas in i en fastighetsplanen skall regleras i två nya paragrafer, 7 a å och 7 b å, i 5 kap. PBL. Förutsättningama för beslut om ett alternativt för- delningsförfarande bör härefter intas i en ny 7 c å i samma kapitel.
Eftersom fördelningssystemet ofta kommer att tillämpas när förhål- landevis stora förändringar skall göras av fastighetsindelningen, sam- tidigt som förfarandet måste kunna ske i ett enda sammanhang, bör de grundläggande tillstånds- och intresseavvägningsfrågoma formellt och slutligt avgöras genom planbeslutet. Samtliga förändringar av fastig- hetsindelningen som bedöms nödvändiga bör således'läggas fast i form av bestämmelser om fastighetsindelningen enligt den föreslagna 5 kap. 7 a å PBL, jfr avsnitt 6. Om fördelningsförrättningen kan genomföras
utan att fastighetsgränsema förändras, kan dock sådana bestämmelser undantagsvis undvaras.
I avsnitt 6 föreslår vi dessutom att detaljplanebestämmelser enligt nyssnämnda paragraf skall grundas på en prövning av det s.k. båt- nadsvillkoret i 5 kap. 4 å första stycket FBL och att den prövning som sålunda görs i detaljplanen därefter skall vara bindande för lantmäte- rimyndigheten under planens genomförandetid. Detta motsvarar den reglering som redan i dag gäller för båtnadsprövning enligt AL.
Eftersom fastighetsbildning m.m. inte får ske i strid mot en detalj- plan, innebär den beskrivna ordningen att planen inte är genomförbar på annat sätt än att det särskilda förfarandet tillämpas.
Slutligen kan ifrågasättas behovet av den särskilda juridiska person som exploateringssamfälligheten utgör. Enligt gällande rätt bildas denna samfällighet normalt före antagandet av detaljplanen, varefter samfälligheten i viss mening agerar som exploatör gentemot kommu- nen. Om förrättningen inte nödvändigtvis måste initieras före planbe- slutet, ändras naturligtvis förutsättningama för en sådan samfällig- hetsbildning.
Behovet av att skapa en samfällighet torde framför allt motiveras av en sådan samverkan som syftar till att vidta gemensamma åtgärder av olika slag. I och med vårt förslag om att dessa åtgärder inte längre skall ingå i fördelningssystemet, synes inte längre finnas något behov av att bilda en särskild samfällighet för exploateringens genomförande.
Den i och för sig angelägna strävan att få till stånd samordnade ak- tiva insatser från fastighetsägarna torde dock samtidigt förbättras ge- nom andra av de förslag vi lägger fram. Av särskild betydelse i sam- manhanget är förslagen om att minska skillnaderna i fördelningshänse- ende mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap för såväl all- männa platser som va—anläggningar, vilket ger incitament till enskilda lösningar i kostnadsbesparande syfte.
Under den tid som ESL har funnits till har det från olika håll gjorts insatser för att stödja fastighetsägare med intresse av att sätta igång samexploateringsprojekt och det har därvid utarbetats metoder för samverkan m.m. som bör kunna komma till användning även i fort- sättningen. Det torde dock inte vara nödvändigt med en formalisering av det slag som förutsätts i ESL för att det skall vara meningsfullt för fastighetsägarna att samverka kring frågor om planläggning och plan- genomförande. Tvärtom bör samverkan ses som ett naturligt arbetssätt
vid all planläggning, oavsett vilka metoder som tillämpas för att för- dela planens nyttor och kostnader.
Deltagande i fördelningsförfarandet
En väsentlig fråga vid utarbetandet av ESL var huruvida berörda fas- tighetsägare skulle kunna tvingas in i samverkansförfarandet. Resulta- tet av övervägandena blev att deltagande i exploateringssamverkan är frivilligt, men å andra sidan kan den fastighetsägare som avstår från att delta och vars mark behövs för exploateringen, få sin fastighet — eller del av den — inlöst av exploateringssamfälligheten.
Bland reformförslagen i avsnitt 8.4 finns ett förslag om att överge möjligheterna till tvångsinlösen, om samtidigt kraven på frivilligt del- tagande tas bort.
Grunden för det gällande systemet står att finna i den tidigare be- rörda frågan, att trots att det centrala i lagstiftningen måste anses vara fördelningen av de fördelar som vinns genom exploateringssamverkan, är det kostnadssidan som har kommit att prägla lagens utformning. Valet av en frivillighetslösning har således framför allt styrts av hän- synen till risken för att fastighetsägarna kan drabbas av kostnader (ESL—propositionen, s. 22). Frivilligheten har sedan lett vidare till ett behov av särskilda regler om inlösen av fastigheter som inte deltar i samverkan, dvs. en för ESL särreglerad expropriativ rätt att ta egen- dom i anspråk. Genom vårt förslag om att anläggningsfrågorna skall separeras från fördelningssystemet kan frågan om frivillighet prövas utifrån nya förutsättningar.
Den grundläggande och helt avgörande avvägningen mellan enskil- da och allmänna intressen i en exploateringsprocess sker i detaljpla- nen. När planen väl är antagen finns det, enligt gällande rätt och inom ramen för vad vi har kallat det konventionella systemet, genomföran- demedel i dels PBL, dels förrättningslagstiftningen, som möjliggör ett genomförande av planen även om berörda fastighetsägare motsätter sig detta.
Vad som tillkommer med det särskilda fördelningssystemet är en- dast att den ekonomiska effekten av en planläggning blir jämnare för- delad mellan berörda fastighetsägare. Något skäl till att detta förfaran- de skall innehålla mer begränsade tvångsmedel än det konventionella, synes därför inte längre finnas. Detta innebär samtidigt att behovet av de särskilda inlösenregler som i dag finns i ESL bortfaller.
Villkor för tillämpning av fördelningssystemet
Enligt gällande rätt ställs som villkor för beslut om exploateringssam- verkan (utöver kommunens initialbeslut) att ändamålet inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt (4 å ESL), att olägenheterna från allmän eller enskild synpunkt inte överväger de fördelar som kan vinnas (4 å ESL) samt att ägarna till marken inom samverkansområdet inte mera allmänt motsätter sig samverkan och har beaktansvärda skäl för detta (5 å ESL).
I och med vårt förslag att ett detaljplanebeslut alltid skall föregå för- rättningsbeslutet, synes några särskilda portalvillkor för tillämpning av fördelningssystemet inte längre behövas i förrättningsskedet. I stället bör den villkorsprövning som bedöms nödvändig vid de fastighetsreg- leringsåtgärder som genomförs kunna ansluta till motsvarande regler i FBL. Vi återkommer senare till detta under rubriken Mark- och ersätt- ningsfrågor.
Ekonomisk reglering
Ett av de reformförslag som berördes i avsnitt 8.4 är att det ekono- miska fördelningssystemet bör förenklas.
Ett sådant system brukar ofta delas upp i tre huvudkomponenter, nämligen
(1) fördelningsområdet, som avgränsar vilka fastigheter som skall vara med i fördelningen,
(2) fördelningsunderlaget, som klargör vad som skall fördelas, samt (3) fördelningsgrund och fördelningsmetodik, som preciserar hur fördelningen skall genomföras.
Fördelningsområdet
Bestämmelser om fördelningsområdet (samverkansområdet i ESL) finns dels i 6 kap. 2 å PBL, dels i 1 och 13 åå ESL, men lagtexten an- ger inte närmare hur denna avgränsning skall ske. I ESL—propositionen (s. 21) sägs att avgränsningen skall ske utifrån planmässiga principer, dvs. efter vad som är lämpligt att planlägga i ett sammanhang. Normalt torde fördelningsområde och planområde sammanfalla, men i förarbe- tena ges även exempel på att fördelningsområdet kan vara större än detaljplanen.
Larsson (1993, s. 7—12) diskuterar i den i avsnitt 8.4 berörda rappor- ten områdesavgränsningen i ESL med avseende på planmässiga, tek— niska och ekonomiska faktorer samt markägarinställning. Diskussio- nen visar att det finns skäl som talar för att fördelningsområdet kan va- ra såväl större än, lika med som mindre än planområdet.
Här ovan har vi föreslagit att en fördelning enligt det särskilda sys— temet alltid skall föregås av ett detaljplanebeslut. En följd av detta är att något utrymme inte längre ges för ett fördelningsområde som är större än detaljplanen.
Det har under hand till utredningen framförts att detta kan innebära att fastighetsägare utanför planområdet kan komma att drabbas nega— tivt av en exploatering utan möjlighet att få någon del i planens förde- lar. Enligt vår mening måste denna fråga lösas på så sätt att all mark som på ett påtagligt sätt berörs av en exploatering även skall ingå i planområdet. I den planmässiga bedömning som skall göras av detalj— planens avgränsning måste således ingå en prövning av vilka områden som berörs inte bara av exploateringens fördelar, utan även av dess nackdelar. Med en sådan avgränsning kan således den berörde fastig— hetsägaren få del i planutfallet på samma premisser som övriga fastig- hetsägare inom planen.
Någonstans måste dock plangränsen dras och det finns naturligtvis alltid risk för en viss influens (positiv eller negativ) för det område som hamnar närmast utanför denna gräns. Detta är emellertid ett gene— rellt problem som uppkommer vid all planläggning och vi ser inte nå- gon möjlighet att inom ramen för vårt uppdrag lämna några förslag till lösning av den frågan.
Den kvarstående frågan är därmed om det finns behov av att redan i detaljplanen avgränsa ett mindre område, inom vilket det särskilda för- farandet skall tillämpas. Detta skulle t.ex. kunna bli aktuellt i det fallet att problemen med fastighetsstrukturen i förhållande till planlösningen tydligt är begränsade till en viss bestämd del av planområdet.
Vår bedömning är att en sådan avgränsning bör vara möjlig. Alter- nativet skulle annars vara att två detaljplaner utformas parallellt, vilket knappast kan vara ändamålsenligt.
Inom det i detaljplanen avgränsade fördelningsområdet blir det se— dan lantmäterimyndigheten som får besluta om fördelningen av mark (inklusive frågor om andelstal m.m.) och därtill hörande ersättningsfrå— gor.
Fördelningsunderlaget
Av den tidigare förda diskussionen framgår att det av oss föreslagna systemet skiljer sig från ESL—systemet på det sättet att den fördelning som skall göras inte avser exploateringsvinsten utan i stället planvins- ten. Detta är liktydigt med den värdeökning detaljplanen ger upphov till minskad med kostnaderna för att upprätta planen och för att an- passa fastighetsindelningen till gällande plan.
Fördelningsgrund och fördelningsmetod
Generella utgångspunkter för den närmare utformningen av en fördel- ningsmetod av ifrågavarande slag är
— att systemet baseras på att fördelningen är oberoende av planens utformning, s.k. fixerad vinstfördelning, för att uppnå en ändamålsen- lig markanvändning,
— att fördelningen sker på ett rättvist sätt samt — att de s.k. systemkostnaderna för att genomföra fördelningen är så låga som möjligt.
Enligt gällande rätt sker vinstfördelningen vid exploateringssamver- kan genom s.k. direkt vinstfördelning, dvs. fastigheterna åsätts andels- tal som sedan styr hur vinsten fördelas. Tekniskt sett genomförs vinst- fördelning enligt ESL i fyra steg.
(1) Fastigheternas andelstal fastställs. Enligt 11 å ESL skall andels- talen bestämmas med hänsyn främst till arealen.
(2) Fastigheternas ingångsvärde (Vf) bestäms. I de fall fastigheter tillskjuter mer eller mindre värde än vad de är skyldiga att göra enligt andelstalen sker en utjämning i pengar (11 å). På detta sätt sker en exakt fördelning av totala Vf enligt andelstalen.
(3) Fastigheternas utgångsvärde (Ve) bestäms. Varje fastighet skall så långt möjligt tilldelas markvärde i förhållande till sitt andelstal (18 å). I de fall fastigheter erhåller mer eller mindre värde än vad de har rätt att erhålla enligt andelstalen sker en utjämning i pengar. Däri- genom sker en exakt fördelning av Ve enligt andelstalen.
(4) Kostnaderna fördelas enligt andelstalen (11 och 15 åå). Larsson (1993, s. 38—50) föreslår vissa förenklingar av detta system. Till skillnad från de gällande ESL—reglema baseras Larssons förslag på s.k. indirekt vinstfördelning, där intresset primärt riktas mot för—
delning av utgångsvärdena, dvs. tilldelningen av mark/byggrätter. Metoden kan beskrivas i tre steg.
(1) Fastigheternas andelstal för fördelning av utgångsvärdena fast— ställs. Andelstalen skall i princip bestämmas med hänsyn till arealen.
(2) F astighetemas utgångsvärde (Ve) bestäms. Varje fastighet skall så långt möjligt tilldelas markvärde i förhållande till sitt andelstal. I de fall fastigheter erhåller mer eller mindre värde än vad de har rätt att er- hålla enligt andelstalen sker en utjämning i pengar. Därigenom sker en exakt fördelning av Ve enligt andelstalen.
(3) Kostnaderna fördelas efter fastighetemas nytta, vilket kräver åtminstone en schablonmässig uppskattning av ingångsvärdena för att kunna uppskatta nyttan, dvs. värdeökningen.
I förhållande till de ovan givna utgångspunkterna för utformning av en fördelningsmetod kan man konstatera att båda metoderna uppfyller det första kravet på s.k. fixerad vinstfördelning. Planutformningen är således oberoende av vinstfördelningen. Den huvudsakliga skillnaden i Larssons metod gentemot gällande system är att något formellt be- stämmande av ingångsvärdena med tillhörande utjämning i pengar inte behöver göras. Denna skillnad har betydelse från såväl systemkost- nads- som rättvisesynpunkt.
Genom Larssons metod undviker man en särskild likvid, av ofta kontroversiell art, för utjämning av ingångsvärdet, innefattande en be- stämning av ingångsvärden enligt expropriationslagens regler. Att nå- got ingångsvärde inte behöver bestämmas torde påtagligt förenkla pro— ceduren och sänka systemkostnaderna.
Beträffande rättvisefrågan medför Larssons metod två principiella förändringar. Genom att det inte sker någon utjämning av ingångsvär- dena fär varje fastighetsägare själv ”betala kostnaden” för sitt ingångs- värde. Givet ett visst utgångsvärde kommer således en fastighet med högt ingångsvärde att erhålla en lägre vinst än en fastighet med lågt ingångsvärde. Därigenom beaktas emellertid fastighetemas bidrag till totalvinsten på ett bättre sätt än enligt gällande rätt, eftersom den först- nämnda fastigheten faktiskt ”alstrar” mindre vinst än den sistnämnda.
Sammanfattningsvis anser vi att det finns klara motiv av både teore- tisk och praktisk art, som talar för att ESL:s nuvarande huvudsystem för fördelning av vinst bör ersättas av den metod som Larsson har fö- reslagit. En Viss modifiering av systemet synes dock nödvändig för mark som utgör allmän plats. Vi återkommer strax till den frågan.
Andelstal
Grundtanken i den indirekta fördelningsmetod som vi just har förordat är att utgångsvärdena för berörda fastigheter skall fördelas på ett sätt som är skäligt med hänsyn till vad respektive fastighet bidrar med till fördelningsföretaget. Detta bidrag uttrycks i form av ett andelstal, vil- ket sedan ligger till grund för att bestämma utgångsvärdet. När väl detta värde har bestämts, faller vinsten indirekt ut beroende på vilket ingångsvärde respektive fastighet har.
I detaljplanen bestäms det fördelningsområde inom vilket den eko- nomiska utjämningen skall genomföras. Därav framgår även vilka fas- tigheter som är potentiellt delaktiga i fördelningen av byggrätter och i den därav följande vinstfördelningen. Därmed är det emellertid inte givet att varje enskild fastighet skall ges andelstal och mer direkt om- fattas av fördelningen.
Enligt gällande rätt skall andelstalen vid exploateringssamverkan bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering tillgängliga mark av en fastighet som ingår i sam- verkansområdet. Motsvarande grundprincip bör gälla även enligt den modifierade fördelningsmetoden. Arealen är enligt vår mening en mycket lämplig approximation för det värde som ett markområde kan anses ha för ett planläggningsföretag. Det kan tilläggas att även i det tyska Umlegung—förfarande, som vi tidigare har berört, är det normalt arealen som ligger till grund för bestämmande av andelstal.
Att endast mark tillgänglig för exploatering skall läggas till grund för arealberäkningen innebär framför allt att mark som redan utnyttjas som tomt och som inte kommer att förändras genom planläggningen inte skall beaktas. Sådan mark saknar den exploateringspotential som arealprincipen är ett uttryck för och är således inte ”produktiv” i för- delningsföretaget.
En fastighet skall alltså normalt delta i fördelningen endast om nå- gon del av fastigheten behövs för att tillskapa nya byggrätter eller skall utgöra mark för allmän plats. Detta innebär, omvänt uttryckt, att vid bestämmandet av den areal som skall ligga till grund för andelstalen, utesluts normalt sådan mark som ingår i en byggnadstomt som skall kvarstå oförändrad efter exploateringen.
Som redan har berörts i anslutning till frågan om bevarande bör det dock inte vara nödvändigt att i alla lägen basera andelstalsberäkningen strikt på arealen, vilket även noteras i ESL—propositionen (s. 30). Om
en fastighets areella bidrag inte bedöms motsvara dess skäliga bidrag till planvinsten, bör således andelstalet kunna jämkas.
I fråga om behovet av sådan jämkning kan man särskilja dels det fallet att en fastighet visserligen bidrar med mark till exploateringen, men att arealen av denna mark inte är representativ för dess bidrag till planvinsten, dels det fallet att fastigheten i fråga inte alls bidrar med mark, men ändå bedöms böra ingå i vinstfördelningen.
Gradering
I ESL—propositionen (s. 67) berördes det förstnämnda fallet, dvs. att en viss fastighet visserligen bidrar med mark, men att denna mark inte har samma exploateringspotential som övrig mark inom området. Där sägs att det inte kan anses rimligt att terrängavsnitt som är att betrakta som impediment, dvs. höga berg, försumpade områden med svårbemästrade grundförhållanden, storblockig terräng, m.m., skall ge avkastning i di- rekt proportion mot arealen. I syfte att eliminera detta problem inför- des bestämmelser om en särskild utjämningslikvid för ingångsvärdena.
Som Larsson framhåller (1993, s. 39) är det emellertid just denna likvid som innebär att vinsten kommer att fördelas i direkt proportion till arealen. Den avsedda effekten, att ta hänsyn till avvikande förhål- landen, uppnås således inte på detta sätt. Ett mer effektivt sätt att över- brygga eventuella orättvisor vore i stället att jämka andelstalen genom att gradera den ingående arealen.
Gradering är en välkänd metod i lantmäterisammanhang och innebär att mark av olika slag åsätts ett slags jämförelsevärde. Larsson (a.a. s. 40) har i sin beskrivning av den här ovan föreslagna modellen för vinstfördelning utgått från att en gradering skall kunna ske. Genom gradering av marken med hänsyn till dess värde för planläggningsföre- taget kan man vid inhomogena förhållanden få en rättvisare och av markägarna sannolikt bättre accepterad andelstalssättning.
Larsson anför följ ande om graderingsförfarandet:
Föreligger ganska likformiga markförhållanden inom området finns det knappast skäl till gradering. De potentiella slutvärdena är då i allmänhet relativt lika. I samband med planläggningen kommer visserligen en del områden att bli tomtmark och andra allmän plats eller rekreationsområden. Så länge alla är lika nödvändiga för ex-
ploateringen är detta ingen orsak till differentiering såsom även framhållits i förarbetena till ESL.
Mindre klart är läget när viss mark är lämpad för rekreation men inte för bebyggelse. Bergförekomst etc. kanske leder till höga grundläggningskostnader utan att marken därför är olämplig som grönområde. Skall man då vid andelstalsberäkningen bortse från sådana skillnader?
Generellt kan man naturligtvis hävda att ett område som lämpar sig bra för både bebyggelse och rekreation har ett högre potentiellt värde än ett område som bara lämpar sig för rekreation. Det senare ger mindre frihet i planläggningen och uppfattas nog också i det allmänna medvetandet som mindre värdefullt. Men hur mycket mindre?
Delvis kan detta vara ett balansproblem. En plan behöver bara en begränsad areal av allmänna områden. Så länge planen på ett opti- malt sätt kan utnyttja den för bebyggelse mindre lämpade men för rekreation etc. acceptabla marken finns det måhända inte stora skäl till värdedifferentiering. Men om denna marktyp är i överskott och därför i viss grad måste utnyttjas också för bebyggelse blir förhål- landet ett annat. Då slår de högre grundläggningskostnadema ige- nom och värdesättningen bör anpassas därefter.
Vår bedömning är att ett graderingsförfarande av nyss beskrivet slag bör utgöra grund för jämkning av andelstalet i de fall exploateringspo- tentialen hos den areal som avstås på ett markant sätt avviker från normalsituationen. Det bör dock understrykas att graderingsförfarandet skall ses som ett undantag, som bör tillämpas med försiktighet.
Fastigheter som inte bidrar med mark
Det andra berörda jämkningsfallet gäller fastigheter som inte avstår något markområde, men som ändå uppfyller det grundläggande krite- riet att de bidrar till planvinsten. Den situation som tidigare har disku- terats och som främst åsyftas är att en byggnad som skall bevaras i an- slutning till en exploatering tillför värden till angränsande fastigheter. Grundförutsättningen i ett sådant fall är således att såväl fastigheter som bidrar med mark som fastigheter som bidrar med andra slag av nyttor skall ingå i samma fördelningssystem, samtidigt som de båda nämnda nyttobidragen inte får sammanblandas. Denna i och för sig komplicerade situation kan emellertid enligt vår mening såväl teore-
tiskt som praktiskt lösas helt i enlighet med de principer för fördel- ningsgrund och fördelningsmetod som tidigare har beskrivits.
Som förut har nämnts är den indirekta vinstfördelningsmetoden ut- formad så att det som primärt skall fördelas är utgångsvärdet för be— rörda fastigheter. 1 den fördelningen är andelstalen ett medel för att uppnå målet att varje fastighet skall tillgodoräknas ett skäligt utgångs- värde. För varje berörd fastighetsägare kan sedan den individuella vinsten uttryckas som
skäligt utgångsvärde — ingångsvärde — andel av kostnaderna.
Varje berörd fastighet har således, via andelstalet, ett krav på att få sig till del en viss bestämd andel av utgångsvärdet. Om man tar fasta på denna centrala komponent i fördelningssystemet, ges även nyckeln till hur sådana fastigheter som inte avstår mark skall kunna infogas i bilden.
Grundproblemet är alltså att bedöma vilket krav på utgångsvärde som en bevarandefastighet kan ställa. När kraven från fastigheter som bidrar med mark och från fastigheter som bidrar med andra slag av nyttor väl har uttryckts i samma måttenhet, dvs. ett skäligt utgångsvär- de, återstår endast en mer matematisk beräkning av hur utfallet skall fördelas.
(1) Från det totala utgångsvärdet, inklusive värdepåverkan av beva— randet, dras det utgångsvärde som bevarandefastigheten har rätt till.
(2) Resterande del av utgångsvärdet skall tillfalla fastigheterna med arealandelstal och fördelas således mellan dessa enligt andelstalen.
Vi återkommer strax med ett exempel för att tydliggöra resone- manget.
Först skall emellertid närmare penetreras vad som är ett skäligt ut- gångsvärde för en bevarandefastighet. Fördelningen av den nytta som uppkommer av bevarandet måste som nämnts i ett första steg hanteras som ett slutet system, varefter slutresultatet av denna separata fördel- ning, kravet på utgångsvärde, kopplas samman med den arealrelaterade nyttan på nyss beskrivet sätt.
Därvid kan konstateras att bevarandet medför tre slag av effekter som är av betydelse i sammanhanget, jfr figur 7 nedan.
(1) För det första innebär restriktioner för en fastighets användning en fördyring av framtida drifts- och underhållskostnader jämfört med
normala kostnader för fastigheten. Vi kan kalla denna fördyring, eller bevarandekostnad, för KB.
(2) För det andra innebär restriktionerna även vissa positiva effek- ter. Det är rimligt att tänka sig att den i viss mån exklusivare fastighet som blir resultatet av att skyddsbestämmelser meddelas, även leder till en nytta för fastigheten. Nyttan har i figuren givits beteckningen NB.
Nettoeffekten (NB — KB) måste som regel antas vara negativ, dvs. restriktionerna medför en viss värdesänkning på fastigheten. Om så inte vore fallet kan den rationelle fastighetsägaren i princip förutsättas genomföra bevarandet utan särskilda regleringar eller kostnadsbidrag.
(3) För det tredje kan restriktioner på en fastighet i vissa fall, och det är dessa fall som intressanta i det nu aktuella sammanhanget, ge upphov till positiva externa effekter, dvs. värdeökningar på angrän- sande fastigheter, n,, n2, n,, ni i figur 7. En förutsättning för att dessa effekter på grannfastighetema skall uppkomma torde normalt vara att restriktionerna avser åtgärder som påverkar byggnadens yttre.
Fastigheten Angränsande som skall bevaras fastigheter
- , "___m
KE,i
)
Figur 7. Ekonomiska efekter av att bevaranderestriktioner införs i en detaljplan
Om bevarandet totalt sett är fastighetsekonomiskt lönsamt, vilket i och för sig inte torde vara normalfallet, står vi inför vad som kan ses som ett klassiskt kostnadsfördelningsproblem. En åtgärd skall genomföras som medför dels en kostnad (KB), dels nytta för ett antal fastigheter. Därvid bör den fördelningsprincip tillämpas som vanligtvis används i sådana situationer, nämligen att kostnaden fördelas i förhållande till berörda fastigheters nytta.
En kostnadsfördelning efter nytta innebär att även vinsten av åtgär- den fördelas efter hur nyttan utfaller. Därmed kan den vinst som bör tillgodoräknas bevarandefastigheten framräknas. Fastighetens krav på utgångsvärde i den totala fördelningen kan således uttryckas som dess ingångsvärde plus nyssnämnda vinst.
I praktiken torde dock situationen ofta vara att bevarandenyttan to- talt sett inte täcker bevarandekostnadema och att åtgärderna därför le- der till en förlust. I ett sådant fall måste den restriktionen iakttas, att angränsande fastigheter aldrig kan åläggas att bidra till bevarandekost- nadema i högre grad än motsvarande den nytta de har av bevarandet. Detta uppnås genom att bevarandefastighetens krav på utgångsvärde bestäms som dess ingångsvärde minus nyssnämnda förlust. Grannfas- tighetema får således bidra till kostnaderna med sina respektive nyttor och den förlust som därefter återstår får täckas av bevarandefastighe- ten.
De ovanstående resonemangen skall åskådliggöras med ett räkne- exempel. Vi tänker oss att vi har att göra med tre fastigheter — en som skall bevaras och två som skall exploateras. Vi kallar dem respektive B, E, och Ez-
Vi börjar med fallet att de ekonomiska effekterna av bevarandet leder till en nettovinst:
Fastig- Areal- Värde Kost- Värde Varav nytta het andel före nader efter” av bevarandet B 0 500 100 450 50 El 50 % 502) 0 400 40 Ez 50 % 502) 0 300 30
]) Inklusive bevarandenytta 2) Bestäms inte vid fördelningen
Utfallet av bevarandet är i detta fall 50 + 40 + 30 — 100 = 20. Vins— ten, 20, fördelas mellan fastigheterna efter deras nytta. Fastigheten B:s andel kan därmed beräknas till 50 / (50 + 40 + 30) = 0,38. Det skäliga utgångsvärdet kan således bestämmas som
500 + 0,38 x 20 = 500 + 8 = 508.
Nästa steg är att koppla samman denna fördelning med arealandels- talen. Övriga fastigheter, E] och EZ, skall därmed erhålla resterande del av det totala utgångsvärdet, eller 1 150 — 508 = 642. Detta belopp för— delas efter arealandelstalen, vilka i detta fall är lika för båda fastighe- terna, dvs. respektive fastighet skall tillgodoräknas utgångsvärdet 321. Därmed kan följ ande slutliga utjämning beräknas:
Fastighet Skall ha Har fått Likvid
B 508 450 + 58 E] 321 400 _ 79 E2 321 300 + 21
Om utfallet av bevarandet totalt sett är negativt, kan förutsättning- ama se ut på följande sätt:
Fastig- Areal- Värde Kost- Värde Varav nytta het andel före nader efterl) av bevarandet B 0 500 100 450 50 E 50 % 502) 0 400 20 EZ 50 % 502) 0 300 10
1) Inklusive bevarandenytta 2) Bestäms inte vid fördelningen
Utfallet av bevarandet är alltså i detta fall negativt; 50 + 20 + 10 — 100 = — 20. Förlusten, 20, får täckas av ägaren av fastigheten B, i den mån den inte ersätts av kommunen enligt 14 kap. 8 å PBL. Värde- minskningen från 500 till 480 faller således på den berörde fasighets- ägaren och skäligt utgångsvärde för bevarandefastigheten blir därmed 480.
Annorlunda uttryckt kan grannfastighetemas nytta, 20 + 10 = 30 enligt ovan, tas i anspråk för att täcka bevarandekostnadema. Med
detta betraktelsesätt kan till utgångsvärdet för fastigheten B läggas bi- draget från grannfastighetema, dvs. 450 + 30 = 480. Resterande del av det totala utgångsvärdet tillfaller fastigheterna E, och EZ, dvs. 1 150 — 480 = 670, eller 335 per fastighet eftersom area- landelstalen är lika. Därmed kan följande slutliga utjämning beräknas:
Fastighet Skall ha Har fått Likvid
B 480 450 + 30 Ej 335 400 —65 Ez 335 300 + 35
Problemen kring samverkan i innerstadsmiljö behandlas mer ingående i ett exempel i bilaga 7.
Mark— och ersättningsfrågor
I 16 å ESL sägs att fastighetsreglering enligt FBL skall utföras i den omfattning som krävs för att exploateringssamverkan skall kunna ge- nomföras. Omfördelningen av mark och byggrätter sker således i hu- vudsak enligt FBLzs regelsystem. Undantag görs emellertid för till- delnings- och ersättningsreglema i 5 kap. 8—13 åå FBL samt inlösen- reglema i 8 kap 1—4 åå, vilka ersätts av ESL:s särskilda fördelnings- system. Undantag görs också för huvuddelen av villkorsreglema för fastighetsreglering i 5 kap. F BL.
Denna reglering synes i huvudsak ändamålsenlig även för det modi— fierade fördelningssystem vi här föreslår. I fråga om villkoren för fas- tighetsreglering bör dock vissa förenklingar kunna göras. Enligt gäl- lande rätt finns i 4, 5 och 17 åå ESL särskilda bestämmelser som mot- svarar båtnadsvillkoret, opinionsvillkoret och byggnadsskyddet i res— pektive 5 kap. 4, 5 och 7 åå FBL.
Det som i ESL närmast kan ses som en motsvarighet till båtnads- villkoret har utformats efter mönster av 2 kap. 12 å expropriationsla— gen och innehåller således inte, som i FBL, något krav på en formlig båtnadskalkyl. Motivet bakom denna lösning var att det för exploate— ringssamverkan inte bedömdes nödvändigt att uppställa ett krav på att företaget skall vara vinstgivande, med hänsyn till att deltagande i sam- verkan är frivilligt (ESL—propositionen, s. 26). Ett anslutande skäl var
att det ibland kan vara svårt att påvisa en direkt båtnad, t.ex. vid för- nyelse- och förtätningsverksamhet inom äldre bebyggelseområden.
Även med övriga delar av ESL—systemet oförändrade synes motiven bakom denna särreglering inte helt övertygande. Eftersom samverkans- förfarandet faktiskt kan leda till tvångsåtgärder för icke deltagande fastigheter och eftersom den ekonomiska regleringen bygger på strikt vinstfördelning, talar övervägande skäl för att en båtnadsprövning efter mönster från FBL och AL måste utföras.
Båtnadsprövning krävs vid konventionellt genomförande enligt FBL. Vårt förslag innebär en viss modifiering av genomförandesyste— met, men i fråga om marköverföring från en fastighet till en annan finns inga principiella skillnader. Vår bedömning är således att ett be- slut om att det alternativa fördelningssystemet skall tillämpas måste grundas på en båtnadsprövning.
Vi har tidigare i detta avsnitt föreslagit att beslutet om att en detalj- plan skall genomföras med det särskilda fördelningssystemet normalt skall kombineras med bestämmelser om fastighetsindelningen enligt den i avsnitt 6.5.1 föreslagna 5 kap. 7 aå PBL. I den mån sådana be- stämmelser meddelas skall enligt vårt förslag i avsnitt 6.5.2 en pröv- ning göras av båtnadsvillkoret i FBL som sedan är bindande för lant- mäterimyndigheten i förrättningsskedet.
Opinionsvillkoret i 5 å ESL har i huvudsak samma lydelse som mot- svarande villkor i 5 kap. 5 å FBL med undantag av att det sistnämnda villkoret är kopplat enbart till situationer då annan än sakägare begärt förrättningen eller då särskilt omfattande regleringar genomförs. 1 och med vårt förslag att detaljplanen helt skall vara styrande för huruvida det särskilda förfarandet skall tillämpas, synes något behov av ett sär- skilt opinionsvillkor inte längre finnas. Hänsynstaganden till de en- skilda fastighetsägarna och andra rättsägare måste i det avseendet ske inom ramen för de grundläggande avvägningsreglema för planlägg- ning.
Reglerna om hinder för att överföra byggnad är olika utformade i 5 kap. 7å FBL och i l7å ESL. Enligt FBL får mark med byggnad överföras endast om väsentlig olägenhet för sakägare inte uppkommer och dessutom byggnaden har endast obetydligt värde eller om överför- ingen i betydande mån underlättar möjligheterna att vinna ändamåls- enlig fastighetsindelning. Enligt ESL får fastighetsregleringen inte
medföra överföring av mark på vilken finns byggnad som står i huvud- saklig överensstämmelse med en detaljplan.
Någon närmare motivering till att bestämmelsen i ESL gavs en annan utformning ges inte i förarbetena (jfr ESL—propositionen, s. 35). Eftersom diskussionen fördes mot bakgrund av PBL—utredningens för- slag att inget byggnadsskydd alls var nödvändigt, skulle tanken ha kunnat vara att skyddet åtminstone inte behöver vara så långtgående vid exploateringssamverkan som vid konventionell fastighetsreglering.
Bestämmelsen är emellertid något svårtolkad. Enligt ordalydelsen synes den inte bara vara riktad mot den nya detaljplan som upprättas vid exploateringen utan även mot en äldre detaljplan som samtidigt skall ändras. Det finns knappast något motiv till att just de byggnader som överensstämmer med denna överspelade plan skall ha ett särskilt skydd. Om bestämmelsen å andra sidan avser en byggnad som står i överensstämmelse med den detaljplan efter vilken exploateringen skall genomföras har den knappast något betydelse för byggnader på kvar- tersmark, eftersom marköverföring i ett sådant fall sällan torde vara nödvändig, men väl för byggnader på allmän plats. Fullt tillräckliga regler för denna sistnämnda situation finns emellertid i FBL och kräver ingen särreglering.
Övervägande skäl talar således för att bestämmelserna i 5 kap. 7 och 8 a åå FBL kan tillämpas även vid en fastighetsreglering enligt det sär- skilda fördelningssystemet. Även de särskilda reglerna i 5 kap. 8 b—c åå FBL rörande jämvägsmark bör kunna tillämpas.
Fördelning av byggrätt inom kvartersmark
Motivet bakom ESL—systemet är att byggrätt på ett mer fritt sätt än som följer av gällande fastighetsindelning skall kunna fördelas mellan berörda fastighetsägare.
Normalt är det givetvis inte möjligt att fastighetsägarna kan erhålla mark som exakt överensstämmer med deras andelar i planläggnings- företaget. I den mån marknadsvärdet av tilldelad mark avviker från den värdeandel som en fastighetsägare har rätt till enligt andelstalen, ut- jämnas därför mellanskillnaden med ersättning i pengar.
Den rättsliga grunden för att avgöra vilken fastighetsägare som skall ha företräde i en brist- eller konkurrenssituation rörande ett visst markområde torde närmast vara 5 kap. 6 å FBL. Där stadgas bl.a. att i de fall där syftet med regleringen kan vinnas genom olika utföranden,
skall den verkställas på det sätt som föranleder minsta olägenhet utan att lönsamheten eller utbytet i övrigt oskäligt försämras. I denna be— dömning bör vägas in att tilldelningen sker i så nära överensstämmelse som möjligt med åsatta andelstal. En självklar målsättning bör vara att alla fastighetsägare, som önskar erhålla en egen tomt för bebyggelse, skall kunna tilldelas bebyggbar mark.
Den gällande regleringen synes i nyss berörda delar vara väl utfor- mad för ändamålet.
Enligt gällande rätt sker all omreglering inom ESL—systemet i prin- cip i ett sammanhang och kan även inkludera avstyckningar m.m. så att slutprodukten blir helt byggklara tomter.
Etappindelning synes inte möjlig att genomföra heller inom ramen för det modifierade system vi här föreslår. Detta förhållande får såle- des vägas in i den grundläggande planbedömningen av huruvida det särskilda fördelningsförfarandet är lämpligt i en viss situation.
Däremot saknas anledning att i detta förfarande inkludera avstyck- ningar m.m. inom de kvartersmarksfastigheter som tillskapas. Dessa frågor kan lämpligen skötas av respektive fastighetsägare efter eget gottfinnande. Om en fastighetsägare så önskar, kan naturligtvis för- rättningar för avstyckning eller för inrättande av gemensamhets- anläggningar m.m. på kvartersmark handläggas parallellt med själva fördelningsförrättningen.
Mark för allmän plats
Enligt ESL—propositionen (s. 44) förutsätts att delägare i exploate- ringssamfälligheten normalt skall avstå mark för allmän plats utan er- sättning i pengar och att kompensation i stället utgår genom det tidiga- re beskrivna utjämningsförfarandet. Tanken är således att gatu- och parkmarken avstås mot erhållande av andelstal, varefter andelstalet ligger till grund för i första hand tilldelning av byggrätt, i andra hand kompensation i pengar. Mark för allmän plats på en fastighet som inte deltar i samverkan skall kunna tas i anspråk på motsvarande sätt men mot ersättning i pengar. Detta förutsätts ske enligt inlösenreglema i ESL, varvid ersättningen betalas av exploateringssamfälligheten.
Om kommunen är huvudman för allmän plats, överförs sådan mark till en kommunägd fastighet genom fastighetsreglering. Inom områden där kommunen inte är huvudman förutsätts att marken efter slutförd
exploatering överförs till en vägförening eller en samfällighetsföre— ning.
Den beskrivna ordningen, dvs. att mark för allmän plats ersättnings- fritt övertas av kommunen (eller en samfällighetsförening), synes från rättsliga utgångspunkter i första hand vila på den s.k. exploatörspara- grafen i 6 kap. 23 å PBL. I och med vårt förslag om ett mer renodlat fördelningssystem, som enbart tar sikte på markfrågoma och inte byg- ger på att en juridisk person bildas och att exploateringsavtal träffas, ställs dock krav på en tydligare reglering av hur ersättning för allmän plats skall hanteras.
Man kan tänka sig två helt olika utgångspunkter för en sådan regle- ring. Antingen kan den bygga på grundtanken bakom gällande rätt, dvs. att ingen ersättning skall utgå, eller också får särskilda er- sättningsbestämmelser införas just för allmän plats.
Den grundläggande strävan att utforma ett så enkelt förfarande som möjligt talar givetvis för det förstnämnda alternativet. Det fördelnings— system som vi tidigare har förordat innebär den förenklingen mot gäl- lande rätt att några ingångsvärden inte behöver bestämmas. Om er- sättning skall utgå för allmän plats kan inte denna förenkling utnyttjas fullt ut.
Trots detta finns det dock skäl som talar för det andra alternativet. Eftersom inte alla fastigheter som kommer att använda den allmänna platsen nödvändigtvis ingår i fördelningsförrättningen, skulle nämligen ett ersättningsfritt avstående leda till orättvisor från fördelningssyn- punkt. Hela markkostnaden för allmän plats skulle med en sådan lös- ning belasta de fastigheter som har andel i fördelningsföretaget, medan övriga fastigheter som skall nyttja gata, väg eller park, t.ex. genom anslutning till en anläggningssamfällighet, inte behöver bidra alls till dessa kostnader. Fördelningseffekten förstärks om man beaktar att t.ex. en utfartsväg även kan komma att utnyttjas gemensamt av flera plan- områden.
I fallet med enskilt huvudmannaskap tillkommer den komplikatio- nen att marken i fråga skall upplåtas enligt AL. Någon grund för att detta skall ske utan ersättning finns inte och ett ersättningsfritt avstå— ende av mark för allmän plats skulle således kräva en särreglering i AL.
Om det skall vara möjligt att på ett logiskt och konsekvent sätt sär- skilja fördelning av planvinst och anläggningsvinst, synes således al-
ternativet med särskilda likvider för mark för allmän plats vara att fö- redra. Givetvis är det möjligt att även inom ramen för ett sådant system träffa avtal om ersättningsfritt avstående, men detta får då hanteras uti— från de särskilda förutsättningama i varje enskilt fall.
Slutsatsen att ersättning skall utgå för mark för allmän plats innebär inte att denna ersättning skall tillfalla den enskilde fastighetsägare som avstår marken i fråga. Detta skulle nämligen leda till påtagliga stör- ningar fördelningssystemet, som ju bygger på att all mark inom för— delningsområdet åsätts andelstal efter dess exploateringspotential, obe- roende av om marken skall användas för bebyggelse eller allmän plats. Detta innebär att den ersättning som kommunen, om den är huvudman, vid avräkningen betalar för allmän plats skall tillföras fördelningskol- lektivet, varefter en intern fördelning sker enligt andelstalen.
Om kommunen inte är huvudman, dvs. om allmänna platser skall byggas ut och förvaltas i fastighetsägamas regi, kan den berörda mar— ken rent tekniskt hanteras på olika sätt vid fastighetsregleringen. Den kan lämnas kvar som de markbitar som återstår av ursprungliga fas- tigheter efter det att kvartersmarken frånskilts eller också kan all mark föras till en enda fastighet eller bilda en marksamfällighet. Oberoende av vilken metod som används upplåts marken sedan i en kommande eller parallell AL—förrättning till förmån för en anläggningssamfällig- het.
Vid denna AL—förrättning skall ersättning utgå för mark som tas i anspråk (13 å AL). För att fördelningssystemet skall fungera måste denna ersättning, liksom i fallet med kommunalt huvudmannaskap, tillfalla fördelningskollektivet gemensamt för att sedan fördelas internt enligt andelstalen. Det enda av de nyssnämnda alternativen som funge- rar är därför att det vid fastighetsregleringen tillskapas en marksamfäl- lighet, i vilken berörda fastigheter äger del enligt andelstalen.
Den ekonomiska regleringen vid AL—förrättningen innebär således att en avräkning skall göras mellan den anläggningssamfällighet som bildas och den marksamfällighet till vilken marken hör. Vi återkommer senare med förslag om hur detta avräkningsförfarande kan förenklas.
Ansvar för planskada
Som nyss berördes förutsätts den exploateringssamfällighet som bildas enligt ESL, i motsats till vårt förslag, svara för markåtkomst och er- sättning gentemot de fastigheter som inte ingår i exploateringssamver-
kan. Även kommunen har dock formell rätt att lösa mark för allmän plats enligt 6 kap. 17 å PBL.
Däremot gäller inte kommunens eller annan väghållares inlösen- skyldighet enligt 14 kap. 1 å PBL vid exploateringssamverkan. Det direkta ansvaret för att kompensera en fastighetsägare för den plan- skada det innebär att hans fastighet utläggs som allmän plats, övertas i dessa fall av exploateringssamfälligheten enligt de särskilda inlösen- reglema i ESL.
Eftersom våra tidigare redovisade förslag innebär att dessa förut- sättningar inte längre kommer att gälla, är det givetvis nödvändigt att huvudmannens (väghållarens) grundläggande inlösenskyldighet enligt 14 kap. 1 å PBL även omfattar de detaljplaner som genomförs med stöd av det särskilda fördelningssystemet.
Ekonomisk utjämning, värdetidpunkt, m.m.
Med andelstal och tilldelning av byggrätter bestämda, kan den eko- nomiska utjämningen beräknas. Denna kan i vårt föreslagna system ske på i huvudsak samma sätt som enligt gällande rätt. Genom att ut- byggnadsfrågoma har lyfts ut till ett särskilt förfarande blir dock be— räkningarna mer renodlade. I bilaga 7 redovisas exempel på vilka be- räkningar som kan behöva göras.
En oklarhet i gällande rätt är emellertid regleringen av värdetidpunkt och därmed sammanhörande bestämmelser.
Värdetidpunkt är den tidpunkt till vilken såväl marknadsläget som de fysiska förhållandena på en fastighet knyts vid bestämmande av er- sättning. Enligt expropriationslagen, till vilken såväl FBL som ESL hänvisar i dessa delar, gäller att värdetidpunkten normalt är domsda- gen, vilken vid förrättning motsvaras av dagen för ersättningsbeslut. Om tillträde har skett dessförinnan, är det emellertid tillträdesdagen som är värdetidpunkt (4 kap. 4å expropriationslagen). För perioden mellan värdetidpunkten och domsdagen (beslutsdagen) görs i sådana fall en indexuppräkning, vilken normalt sker enligt konsumentprisin- dex.
På detta uppräknade belopp skall vidare avkastningsränta utgå till dess betalning sker eller dröjsmålsränta börjar löpa, vilket inträffar när senaste betalningsdag har passerats (6 kap. 16å expropriationslagen och 5 kap. 15 å FBL). Båda räntorna beräknas som rak ränta. Avkast- ningsräntan bestäms enligt 5 å räntelagen (1975:635) till det varje dag
gällande diskontot plus två procentenheter och dröjsmålsräntan be- stäms enligt 6 å räntelagen till diskonto plus åtta procentenheter.
Vid genomförande av en detaljplan inträffar inte sällan att mark be- höver tas i anspråk vid olika tidpunkter. I ESL—propositionen (s. 44) sägs med anledning av detta att ägaren av en fastighet som tas i an- språk i ett tidigt skede kommer att bli kompenserad genom tilldelning av annan mark och att någon särskild ersättning för avståendet inte skall utgå.
Enligt gällande regler i 11 å ESL och 5 kap. 15 å FBL skall emel- lertid de nyssnämnda bestämmelserna rörande indexuppräkning och avkastningsränta tillämpas i ett sådant fall. Ett sätt att betrakta situa- tionen skulle kunna vara att endast konstatera att ersättningen är noll och att index- och räntereglema därmed saknar betydelse. Frivillighe- ten vid exploateringssamverkan skulle således innefatta att expropria- tionsreglema inte är tillämpliga. Detta förefaller dock tveksamt med tanke på ordalydelsen i de berörda paragraferna.
En annan tolkning är att ett särskilt ersättningsbelopp trots allt måste bestämmas vid ett förhandstillträde. Detta skulle dock leda till stör- ningar i det grundläggande fördelningssystemet, som åtminstone inte var avsedda.
Ett tredje synsätt är att hela ingångsvärdet skall indexskyddas och ges ränteavkastning, vilket dock snarare leder till orättvisor fastighets- ägarna emellan, än till det egendomsskydd som reglerna i grunden syftar till.
Den nya regleringen bör utformas så att motsvarande oklarheter undviks. Behov av att ta mark i anspråk vid olika tidpunkter torde främst uppkomma när viss mark i ett tidigt skede behöver utnyttj as för utbyggnad av allmän plats. Beträffande sådan mark har vi tidigare fö- reslagit det förtydligandet i förhållande till gällande rätt, att marken i fråga skall åsättas ett särskilt värde. Detta innebär att det åtminstone finns ett ersättningsbelopp på vilket de expropriationsrättsliga reglerna om förhandstillträde kan tillämpas. Eftersom ersättning för mark för allmän plats avses utgå till ägarna av de andelstalssatta fastigheterna gemensamt, blir emellertid konsekvensen att det särskilda skyddet i form av avkastningsränta m.m. inte direkt kommer den berörde fastig- hetsägaren till del.
Beträffande kvartersmark har vi tidigare föreslagit att den skall om- fördelas utan att några ingångsvärden behöver bestämmas, vilket inne-
här att hela problemet kring förhandstillträde kvarstår i huvudsak oför- ändrat i förhållande till gällande rätt.
Principiellt sett kan den beskrivna situationen hanteras på åtminsto- ne tre olika sätt. Ett är att modifiera fördelningssystemet så att det helt anpassas till reglerna om förhandstillträde. Ett annat sätt är att inte koppla regleringen i denna del till expropriationslagstiftningen. Ett tredje angreppssätt är att bygga upp regelverket kring att mark inte kan tas i anspråk före ersättningsbeslutet.
Den modifiering av fördelningssystemet som skulle behöva göras för att expopriationsreglema fullt ut skall vara tillämpliga är att sär- skilda ersättningsbelopp skall kunna bestämmas för all mark som byter ägare och att denna ersättning skall tillfalla markens avträdare. Även om förhandstillträde är ett undantagsfall, skulle en sådan reglering innebära så stora ingrepp i de grundläggande principerna bakom det särskilda fördelningssystemet, att en sådan lösning inte står i propor- tion till problemets storlek. Att begränsa möjligheterna till förhands- tillträde synes inte heller vara någon bra lösning. I mitten av 1970—ta- let genomfördes en rad reformer i den fastighetsrättsliga lagstiftningen i syfte att utöka möjligheterna till ett tidigt tillträde. De skäl som låg bakom dessa reformer är lika relevanta i dag och att begränsa tillträ- desmöjlighetema i de fall det särskilda fördelningsförfarandet tilläm- pas skulle ge detta förfarande en belastning som inte synes rationell.
Vi har därför stannat för att det bästa alternativet är att 4 kap. 4 å expropriationslagen och 5 kap. 15 å FBL rörande indexuppräkning och avkastningsränta inte skall gälla för de fastigheter som ingår i vinstför- delningen. Värdetidpunkten bör således, när det särskilda fördelnings— förfarandet tillämpas, vara densamma för all berörd mark och knytas till den tidpunkt då ersättningsfrågan avgörs. Reglerna om dröjsmåls- ränta skall dock tillämpas på sedvanligt sätt.
Givetvis kan det inträffa att en viss fastighetsägare blir särskilt drabbad av att t.ex. en gatubyggnad måste påbörjas i förtid. Genom det sätt på vilket systemet är uppbyggt, finns dock stora möjligheter att i stället låta hänsynstaganden av denna art ske på ett mer fritt sätt inom ramen för den skälighetsbedömning som det tidigare beskrivna grade- rings- och andelstalsförfarandet ger utrymme för.
Utöver de likvider som blir följden av utjämningsberäkningen kan även andra ersättningsposter aktualiseras, nämligen ersättning för ska- dor som drabbar fastighetsägarna personligen eller ersättning till andra
sakägare, företrädesvis rättighetshavare. Betalningsansvaret för ersätt- ningar av dessa slag får i avräkningen fördelas inom fördelningskollek- tivet efter andelstalen. För sådan ersättning skall något undantag givet- vis inte göras från gängse regler om ränta m.m.
Förfarandet
De förslag vi redovisat synes inte innebära behov av några förändring- ar av sj älva förrättningsförfarandet.
Enligt gällande rätt tillämpas i allt väsentligt reglerna i 4 kap. FBL. Undantag görs endast för de paragrafer, 25—26 åå, som reglerar lant- mäterimyndighetens utredningsskyldighet och beslutet om ändring av fastighetsindelningen.
Särregleringen av utredningsskyldigheten är i och för sig inte nöd- vändig att behålla. Den bottnar främst i att lantmäterimyndigheten i en ESL—förrättning även skall göra en ekonomisk utredning, som i viss mån avses ersätta avsaknaden av formellt båtnadsvillkor vid exploate- ringssamverkan. I och med vårt förslag att en båtnadsprövning skall göras saknas grund för att i utredningshänseende särskilja fördelnings— förrättningen från annan fastighetsreglering.
I 4 kap. 25 å FBL finns emellertid även bestämmelser om fastig- hetsbildningsbeslut, genom vilket lantmäterimyndigheten beslutar om hur fastighetsindelningen skall förändras. Eftersom en förrättning för fördelning av byggrätter även kan inkludera fastigheter som inte berörs av någon fastighetsbildning, synes lämpligare att behålla en särregle- ring av lantmäterimyndighetens samlade beslut om dels ändringar i fastighetsindelningen, dels fördelning av byggrätter. Mot den bak- grunden synes det enklare att undanta hela 4 kap. 25 å och även särreg- lera utredningsskyldigheten.
Bestämmelserna om s.k. tillståndsbeslut i 4 kap. 26å FBL torde sakna praktisk betydelse i en situation där fastighetsindelningen be— stämts i en detaljplan. Det finns alltså varken någon anledning att sär- reglera eller att hänvisa till den bestämmelsen.
Lagteknisk lösning
Genom de förändringar av det gällande ESL—systemet som vi föreslår kommer betydande delar av lagen att behöva upphävas medan reste-
rande delar ges en delvis annan utformning. Frågan blir då hur detta nya system skall infogas i lagstiftningen.
Den lagtekniska lösningen var föremål för diskussion även i förarbe- tena till gällande lag. Synpunkter framfördes med innebörden att det särskilda systemet kunde regleras inom ramen för FBL och AL (ESL—propositionen, s. 15—17), vilket för övrigt även hade föreslagits av PBL—utredningen. Lösningen blev emellertid att en särskild lag, ESL, stiftades.
När nu utbyggnads- och kostnadsfördelningsfrågoma föreslås tas bort från ESL och endast mark- och ersättningsfrågoma kvarstår, upp— kommer på nytt frågan, om inte det återstående förfarandet skulle kunna regleras i FBL. Med till stora delar samma argument som fram- fördes i förarbetena till gällande lag (a. prop. s. 16) är det emellertid vår uppfattning att fördelningsreglema inte bör infogas i F BL.
Ett grundläggande skäl är att systemet måste kunna fungera även för fastigheter vars gränser inte ändras. Att i FBL lägga in fall, som inte utgör fastighetsbildning enligt lagens definition, skulle innebära påtag- liga principiella problem. Genom en indirekt tillämpning av PBL:s regler, genom hänvisning på det sätt som ESL är utformad i dag, kan emellertid fastighetsregleringsinstitutet och PBL:s regler om betal- ningssäkring m.m. tillämpas både för fastigheter som berörs och som inte berörs av marköverföringar. Denna principiella lösning synes väl- grundad och bör således behållas.
En reglering inom PBL:s ram skulle vidare innebära att denna lags regler om tilldelning, ersättning, m.m. skulle behöva kompletteras på ett inte obetydligt sätt. Efter en sådan ändring skulle FBL dessutom in- nehålla två särskilda system, vilket skulle skapa en onödig otydlighet i lagstiftningen — inte minst eftersom de båda systemen inte kan ses som direkt utbytbara i en och samma situation. Valet av förfarande görs re- dan i planläggningsskedet och det särskilda fördelningsförfarandet skall därvid tillämpas som en helhetslösning endast i de fall där det konventionella systemet inte skulle ge tillräckligt väl utformade pla- ner. För tydlighets vinnande bör därför systemen klart särskiljas, på samma sätt som enligt gällande rätt.
De alternativ som återstår är därmed att behålla ESL, med nödvän- diga ändringar, eller att samla regleringen antingen i PBL eller i en helt
ny lag.
De nödvändiga ändringarna i ESL skulle bli ganska omfattande och det skulle dessutom bli svårt att systematiskt anpassa begreppet ex- ploateringssamverkan till den omfördelning av byggrätter och plan- vinst som blir resultatet av våra hittills redovisade överväganden.
En lösning inom ramen för PBL skulle i och för sig vara möjlig. En sådan lösning skulle innebära den fördelen att frågor om planläggning och plangenomförande ytterligare integreras. I våra direktiv sägs dess- utom att vi bör undersöka möjligheterna att reglera ESL—förfarandet i annan gällande lagstiftning.
En sådan lösning skulle emellertid även innebära nackdelar. Den medför att relativt stora ingrepp måste göras i PBL och olika frågor inom ramen för fördelningssystemet, t.ex. ersättningsfrågoma och reg- ler om överklagande, skulle behöva regleras på flera olika ställen, vilket innebär att helhetsbilden går förlorad.
Enligt vår mening kan dessutom den gällande ordningen med en särskild grupp av lagar, som sammantaget brukar benämnas förrätt- ningslagstiftningen och som avser de lagar som handläggs av lantmä- terimyndighetema, anses bidra till ett totalt sett tydligare rättssystem. Vårt förslag är således att ESL ersätts av en ny lag, som samlar de regler som gäller vid ett plangenomförande enligt det särskilda syste- met. Givetvis skall i PBL ges tydliga hänvisningar till den nya lagen och i PBL regleras dessutom villkoren för att den nya lagen får tilläm- pas.
Benämningen av lagen har varit föremål för diskussion. Grundtan- ken bakom lagen är att den skall reglera fördelningen av planvinst eller plannytta. Dessa begrepp är tacksamma så till vida att de på ett ganska adekvat sätt täcker in både det fallet att en fastighetsägare får sin be- skärda del av exploateringen i form av byggrätt och att han får den i form av pengar. Mot begreppen planvinst och plannytta talar dock att de inte har någon betydelse i gängse språkbruk.
Den mer begränsade beteckningen byggrätt har fördelen att den all- mänt sett är lättare att förstå. Begreppet byggrätt finns visserligen inte i lagstiftningen, men det används och förstås allmänt av såväl fastig- hetsägare som myndigheter. Att den nya lagen har en något vidare in- nebörd bör enligt vår mening inte förhindra att den namnges utifrån detta begrepp. Ett namnförslag som övervägts är lagen om särskild fördelning av byggrätt inom detaljplaneområden. Vår slutliga bedöm-
ning är dock att benämningen skall vara den kortare varianten lagen omfördelning av byggrätt.
8.5.4 Vissa anläggningsfrågor
Förslag: I AL införs en möjlighet att bestämma särskilda andelstal för fördelning av ersättning. Vidare kompletteras AL med ersättningsreg- ler i syfte att kompensera en fastighetsägare som skadas av att en ge- mensamhetsanläggning, till vilken fastigheten är ansluten, upphävs eller inskränks.
Byggande och förvaltning av anläggningar på allmän plats skall enligt vårt tidigare redovisade förslag hanteras i särskild ordning, skilt från fördelningen av byggrätter. Därmed uppkommer frågan om detta stäl- ler krav på någon förändring av gällande rätt, dvs. i första hand AL.
Normalfallen
Om kommunen är huvudman för allmän plats aktualiseras ingen AL—förrättning. Byggande och förvaltning av anläggningarna får i dessa fall ske enligt reglerna i 6 kap. PBL.
Om fastighetsägarna är huvudman för allmän plats är det normalt nödvändigt att en gemensamhetsanläggning enligt AL inrättas. Efter— som vårt förslag endast innebär att AL skall tillämpas mer renodlat än som för närvarande gäller i anslutning till en ESL—förrättning, ger för- slaget inte anledning till någon ändring av gällande rätt.
Vid denna AL—förrättning skall, som tidigare har berörts, en eko- nomisk avräkning göras mellan den anläggningssamfällighet som bil- das och den marksamfällighet som upplåter mark till anläggningarna. Om delaktigheten i de båda samfällighetema skiljer sig åt, vilket torde vara det vanliga, kan förfarandet för bestämmande och betalning av er- sättning ibland bli tämligen komplicerat.
En snarlik och i den praktiska tillämpningen mer frekvent situation är när gemensamhetsanläggning inrättas för redan befintliga anlägg- ningar och de fastigheter som skall ta över anläggningen inte är iden- tiskt desamma som de som tidigare hade rätt till anläggningen. Situa- tionen kan t.ex. uppkomma när en anläggning har byggts ut av en ex- ploatör, som sedan via köpeavtal har överfört rätten att använda an- läggningen till vissa fastighetsägare. I den anläggningssamfällighet
som då skall bildas skall dock även ingå någon eller några fastigheter som före förrättningen inte kan göra anspråk på att ha del i anläggning- en. En annan vanlig situation är att en väg eller annan anläggning har byggts av några fastighetsägare. När sedan ytterligare någon fastighet behöver utnyttja anläggningen inrättas den som gemensamhetsanlägg- ning för den större gruppen fastigheter.
Den berörda frågan skall i det följande uvecklas utifrån fallet med ianspråktagande av befintlig anläggning. Diskussionen kan emellertid lika väl gälla upplåtelse på samfälld mark.
I 12 å AL regleras skyldigheten att avstå utrymme för gemensam- hetsanläggning. Utrymme kan därvid upplåtas även i en redan befintlig anläggning (prop. 1973:160 5. 203—204). Rätten till det utrymme som tas i anspråk blir enligt 14 å AL samfälld för de fastigheter som deltar i anläggningen. Ersättning för upplåtelsen bestäms enligt 13 å AL, vil- ken paragraf hänvisar till bestämmelserna i 5 kap. 10—12 åå FBL. Er- sättningsberättigad är den eller de som avstår utrymme enligt 12 å AL. Ansvaret för ersättningen åvilar ägarna till de i anläggningssamfällig- heten deltagande fastigheterna gemensamt.
Mellan de deltagande fastigheterna fördelas kostnaderna för gemen— samhetsanläggningen enligt grunder som bestäms vid förrättningen med stöd av 15 å AL. Kostnaderna för utförandet fördelas därvid efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta som varje delta- gande fastighet har av anläggningen, vilket i huvudsak kan sägas mot— svara en fördelning efter respektive fastighets värdehöjning till följd av anslutningen. Till utförandekostnadema hör även den ersättning som skall betalas enligt 13 å AL. Kostnaderna för anläggningens drift för- delas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken respektive fastighet beräknas använda anläggningen.
För att säkerställa att ersättningen erläggs gäller enligt 33 å AL att anläggningsbeslutet förfaller om ersättning enligt 13 å inte betalas in— om ett år efter det att ersättningsbeslutet vann laga kraft. Vidare gäller att den samfällighetsförening som förvaltar anläggningssamfälligheten, och således primärt är ansvarig för att ersättningen betalas, har för- månsrätt i delägarfastighetema för sådan uttaxering som beslutats på föreningsstämma. Varje deltagande fastighetsägare svarar alltså i slut- ändan för ersättningen enligt sitt andelstal och med fastigheten som säkerhet.
Det sätt som gällande rätt erbjuder att hantera de ovan berörda si— tuationerna är således att utrymme i den befintliga anläggningen upp— låts enligt 12 å AL till förmån för anläggningssamfälligheten. För denna upplåtelse skall samfälligheten betala ersättning enligt 13 å AL till den eller de som tidigare hade rätt till anläggningen. Anläggnings- samfälligheten skall med andra ord ”köpa ut” hela anläggningen från dess tidigare ägare, även om det bara är en eller få fastighetsägare som tillkommer som nya delägare. Detta innebär att anläggningens hela värde, som kan uppgå till betydande belopp, måste slussas runt i sys— temet, även om den nettoeffekt som önskas är att bara vissa enstaka nya delägare skall betala sina bidrag till anläggningen.
Med stora värden i omlopp eller många fastigheter inblandade kan ett sådant avräkningsförfarande bli tämligen komplicerat. Det vore betydligt enklare att låta lantmäterimyndigheten besluta om särskilda andelstal enligt 15 å AL, vars syfte enbart är att reglera betalningen av ersättning. Härigenom skulle nödvändiga ersättningar direkt kunna kopplas till de fastighetsägare som skall betala in sig i anläggningen och genom den formella knytningen till andelstalen kan systemet för betalningssäkring fungera även för en sådan nettoersättning.
EVL—utredningen berör i sitt betänkande Enskilda vägar (SOU 1996:46) av andra skäl frågan om andelstal för betalning av ersättning (s. 119). Utredningens uppfattning synes vara att gällande rätt tillåter att sådana andelstal fastställs. Det finns också vissa exempel från till- lämpningen där sådana andelstalsserier har godtagits.
Det finns emellertid även exempel som tyder på det motsatta förhål- landet. Frågan var delvis uppe i ett mål i Svea hovrätt, avd. 14, 1991—04—17, UÖ 18. Lantmäteriverket avgav ett yttrande i målet i vil- ket det berörda problemet analyserades. Lantmäteriverket, LMV, an- förde därvid bl.a. följande (F BM har numera ersatts av lantmäterimyn- digheten):
Ansvaret för betalning av ersättning enligt 13 å AL skall som nämnts fördelas enligt andelstalen för utförande av anläggningen. FBM skulle ha kunnat åstadkomma det avsedda resultatet genom att i sitt beslut om andelstal ha fastställt en särskild andelstalsserie (sektion) enbart för betalning av ersättningen. Denna lösning på det aktuella problemet har förekommit ibland på senare tid. LMV har i den frågan följ ande synpunkter.
Andelstalen för utförande skall som tidigare berörts enligt 15 å AL bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till nyt- tan av anläggningen. Nyttan av en viss fysiskt avgränsad anläggning måste rimligen normalt vara odelbar för en viss bestämd fastighet. Det är svårt att hävda, att en fastighet t.ex. har stor nytta av vissa ut- förandekostnader (t.ex. ersättningen) men mindre nytta av övriga ut- förandekostnader. Det torde inte ha varit direkt åsyftat vid tillkoms- ten av AL att man skulle kunna sektionsindela olika typer av utfö- randekostnader. Sektionsindelning har däremot enligt förarbetena avsetts kunna användas, då deltagande fastigheters nytta varierar för olika delar av en gemensamhetsanläggning.
Hovrättens utslag var att den aktuella tvistefrågan återförvisades till fastighetsbildningsmyndigheten, varvid skulle beaktas de synpunkter som Lantmäteriverket framfört. Målet följdes sedan upp av Lantmäte- riverket med en informationsskrift till lantmäteriorganisationen, dnr 30—94—306, rörande hur ersättningsbeslut enligt AL mot den redovi- sade bakgrunden bör hanteras. I ett utslag nyligen i Stockholms tings- rätt, 1996—01—29, UF nr 3, här frågan bedömts enligt Lantmäteriver- kets rekommendationer. Målet visar på ett tydligt sätt komplexiteten i det berörda avräkningsförfarandet.
För att undanröja den beskrivna oklarheten föreslår vi att 15 å AL ändras, så att det direkt framgår att den förenklade modellen för betal- ning av ersättning kan tillämpas.
Mellanformer
Som vi anförde i avsnitt 2 bör ett system för plangenomförande vara så flexibelt utformat att det i varje situation är möjligt att välja den huvudman för en viss åtgärd som är bäst lämpad för uppgiften. I av- snitt 3 lägger vi fram vissa förslag i syfte att öka denna flexibilitet vad gäller valet mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap.
En anslutande fråga är i vad mån det bör vara möjligt att blanda kommunalt och enskilt ansvar för allmän plats, på så sätt att en är an- svarig för utförandet och en annan för förvaltningen.
En sådan mellanform vore att kommunen sköter byggandet medan fastighetsägarna förvaltar den utförda anläggningen. Vi har dock inte kunnat se att det finns så stort praktiskt behov av denna variant att det motiverar ytterligare överväganden.
En av de praktiska effekter som införandet av ESL medförde var emellertid att i viss mening ge utrymme för den omvända mellanfor- men. Genom ESL gavs nämligen formella möjligheter för fastighets— ägarna att bygga ut anläggningar för gemensamma behov, för att sedan överlämna dessa till kommunen.
Enligt våra tidigare redovisade förslag skall någon särskild exploa— teringssamfällighet inte tillskapas, vilket innebär att det inte heller finns någon part som via ett exploateringsavtal kan ta på sig ansvaret att utföra de gemensamma anläggningarna. Vårt förslag är att utbygg- nadsfrågoma vid enskilt huvudmannaskap i stället hanteras direkt ge— nom den anläggningsförrättning som ändå slutgiltigt reglerar kost- nadsansvaret.
Från genomförandesynpunkt torde det vara fullt möjligt i och för sig att med stöd av AL besluta om att fastighetsägarna bygger ut anlägg- ningar för gemensamma behov, även om dessa anläggningar sedan skall överlämnas till kommunen. Något hinder mot att inrätta tidsbe- gränsade gemensamhetsanläggningar synes nämligen inte finnas (jfr 24 å andra stycket 5 AL).
Vad som däremot är mer problematiskt är huruvida det är möjligt och lämpligt att införa tvingande regler om att fastighetsägarna skall stå för utförandet av allmän plats inom en plan där det har bedömts nödvändigt med kommunalt huvudmannaskap. Vid utarbetandet av ESL kunde detta grundläggande principiella problem undvikas, genom att utbyggnadsansvaret gjordes frivilligt. De fastighetsägare som väljer att stå utanför exp]oateringssamfälligheten behöver således inte ta nå— got direkt ansvar för utbyggnaden, även om de — i den mån gatukost— nadsbestämmelserna tillämpas — i slutändan ändå får bidra med sin an— del av finansieringen.
Just detta sistnämnda förhållande, dvs. att kostnadsansvaret ändå åvilar fastighetsägarna, samt det faktum att alternativet är ett rent en- skilt huvudmannaskap, varvid fastighetsägarna får ansvaret för såväl utbyggnad som drift, skulle kunna tänkas vara grund för att införa den aktuella mellanformen. De förslag vi lämnar rörande enskilt ansvar för utbyggnad av va—anläggningar pekar delvis i samma riktning.
Det förefaller dock inte möjligt, av såväl principiella som praktiska skäl, att genom lagstiftning direkt ålägga enskilda fastighetsägare att utföra kommunala anläggningar. De möjligheter för detta som finns i gällande rätt är den s.k. exploatörsparagrafen i 6 kap. 22 & PBL. En
ytterligare skärpning av denna bestämmelse är enligt vår mening inte lämplig.
Att den berörda mellanformen inte regleras i PBL utesluter givetvis inte att kommunen och ett antal fastighetsägare avtalsvägen, dvs. i princip enligt ESL—modellen men med tillämpning av AL eller på an- nat sätt, genomför en sådan utbyggnad.
I andra fall där mellanforrnen hade kunnat vara ett alternativ kan det kanske vara lämpligt att i stället välja ett rent enskilt huvudmannaskap. Som nämdes ovan lämnar vi på annan plats i betänkandet förslag om att enskilt huvudmannaskap skall kunna tillämpas i större omfattning än enligt gällande rätt samt att det skall vara möjligt med blandat hu- vudmannaskap inom en och samma plan. Ett annat förslag (avsnitt 4) är att det inom även planer med kommunalt huvudmannaskap skall va- ra möjligt att ta ut avgift för drifts- och underhållskostnader på motsva- rande sätt som inom en samfällighetsförening. En sådan möjlighet ökar givetvis förutsättningama för att fastighetsägarna kan vinna fördelar genom ett enskilt huvudmannaskap.
Ersättning vid ändring eller upphävande av gemensamhetsanläggning
I anslutning till anläggningsfrågoma vill vi slutligen behandla ett problem som uppmärksammats i den praktiska tillämpningen och som bör åtgärdas genom lagstiftning. Det handlar om avsaknaden av ut- tryckliga ersättningsregler vid ändring eller upphävande av en gemen- samhetsanläggning.
Omprövning av anläggningsbeslut enligt AL blir allt vanligare i och med att det nu har förflutit ganska lång tid sedan de första gemensam- hetsanläggningama inrättades under 1960— och 1970—talen. Enligt 35 & AL får omprövning ske om väsentligt ändrade förhållanden har inträtt, vilket i sin tur ofta beror på att nya förutsättningar för markens an- vändning ges i en ny eller ändrad detaljplan.
För de fall att omprövningen innebär förändrade relationer mellan de deltagande fastigheterna inbördes, dvs. inträde, utträde eller ändrat andelstal, finns särskilda regler i 37—40 åå AL för hur de ekonomiska mellanhavandena skall regleras. Omprövning kan emellertid också in- nebära att hela eller delar av det område som tidigare upplåtits för en gemensamhetsanläggning begränsas eller helt tas bort, med följd att rättigheter som tidigare givits deltagande fastigheter på motsvarande sätt inskränks. Ett upphävande eller en flyttning av en gemensamhets-
anläggning för väg kan t.ex. innebära att en fastighet får fördyrade tra— fikkostnader vilket leder till ett lägre fastighetsvärde. För situationer av detta slag saknas uttryckliga ersättningsregler i AL.
Problemet har bl.a. aktualiserats i ett planärende, som avgjordes inom miljödepartementet (Tofta, Gotlands kommun, regeringsbeslut 1995—05—24, dnr M93/3530/9). Ärendet gällde en detaljplan genom vilken ett grönområde skulle inskränkas för att i stället utnyttjas för bebyggelse. Grönområdet var inrättat som en gemensamhetsanlägg- ning, vilken således måste ändras för att fastighetsägaren skulle kunna frigöra marken för exploatering.
Under handläggningen i länsstyrelsen anfördes av dåvarande över- lantmätarmyndigheten, ÖLM, som ett skäl mot den föreslagna plan- ändringen att kompensationsmöjligheter till de berörda fastighetsägar— na saknades. Lantmäteriverket avgav ett yttrande i ärendet och anförde bl.a. följande.
Såsom ÖLM beskriver skulle man kunna tänka sig två olika sätt att via förrättningslagstiftningen hantera plangenomförandet.
Mest näraliggande är givetvis att ändra gemensamhetsanlägg— ningen genom en omprövningsförrättning enligt 35 & AL. ÖLM tar som en möjlighet upp, att man vid en sådan förrättning kanske ana- logvis skulle kunna tillämpa de regler som gäller vid upplåtelse för en gemensamhetsanläggning. Enligt LMVs mening förefaller det dock vara svårt att göra en sådan tolkning. Räckvidden för de be- rörda lagreglema (12—13 åå AL) är så tydligt angiven, att det knap- past går att ersätta helt andra skador än som uttryckligen anges.
LMVs bedömning är därför att någon ersättning sannolikt inte kommer att utgå till anläggningsdelägama. Därmed uppstår den ti- digare berörda effekten, att skadans tyngd i planprövningen ökar.
Det bör tilläggas att den berörda frågeställningen under senare tid har uppmärksammats allt oftare i praktisk tillämpning. Det aktuella fallet är därför långt ifrån unikt. Det är uppenbart att AL i första hand är konstruerad för nyupplåtelser, medan lagen saknar verktyg för att hantera den situation som gäller i de flesta anläggningsför- rättningar i dag — nämligen att redan befintliga anläggningar i ett eller annat avseende berörs. LMV ser bristerna som så allvarliga, att lagändring bör övervägas.
ÖLM berör en intressant variant, nämligen att genomförandet i stället sker med stöd av fastighetsbildningslagen (F BL). Genom fas- tighetsreglering kan servitut till förmån för en gemensamhetsan-
läggning upphävas. Ett villkor är att åtgärden sker för att bana väg för en annan fastighetsbildningsåtgärd, t.ex. en avstyckning som sker för att bilda nya tomtplatser enligt planen. För att stycknings- lotterna skall kunna bebyggas måste det belastande servitutet upp- hävas. Den ersättning som därvid skall utgå skall även innefatta del av den vinst som uppkommer genom upphävandet. I det aktuella fallet är detta liktydigt med att anläggningsdelägama skall tillerkän- nas en skälig andel av den vinst som exploateringen leder till.
Det beskrivna scenariot är enligt LMVs mening i och för sig fullt möjligt, vilket styrker problemet med att motsvarande frågor inte kan lösas inom ramen för den egentliga lagstiftningen, dvs AL. Där— emot förefaller det mindre sannolikt, att den berörde fastighetsäga— ren skulle välja denna för honom dyrbarare genomförandemetod. Sannolikheten är således mycket stor, för att plangenomförandet kommer att ske utan ersättning till delägarna i gemensamhetsan- läggningen.
Regeringens beslut innebar att detaljplanen inte antogs. Som skäl anfördes bl.a. att det i planen saknades en redovisning av konsekven- serna för de kringboende av att nyttjanderätten till parkmarken skulle upphöra.
Det finns visserligen inte något klargörande rättsavgörande som vi- sar att rättighetsinskränkningar av nyss beskrivet slag inte skulle kunna ersättas. Enbart risken för att avsaknaden av lagregler skulle kunna le- da till ett sådant resultat måste dock med hänsyn till egendomsskyddet i 2 kap. 18 & regeringsformen anses vara skäl för lagstiftning.
Vårt förslag är således att särskilda ersättningsregler införs i AL, i syfte att kompensera en fastighetsägare som skadas av att en gemen- samhetsanläggning, till vilken fastigheten är ansluten, upphävs eller inskränks. Regleringen bör utformas efter mönster från hur en i princip identisk situation behandlas när fråga är om ändring eller upphävande av servitutsrättigheter enligt F BL.
8.5.5 Fastighetssamverkan vid utbyggnad av vindkraft
Enligt direktiven skall vi särskilt se över formerna för samverkan mellan fastigheter i samband med utbyggnad av vindkraftverk.
En grundläggande utgångspunkt för de förslag vi har lämnat i det föregående år att lagstiftningen om samverkan bör förenklas och tyd- liggöras på så sätt att en klar åtskillnad görs mellan det fallet att fastig-
heter samverkar genom att dela på planvinsten och det fallet att sam- verkan avser anläggningsåtgärder, eller fördelning av det vi kallar an— läggningsvinst. För det första slaget av samverkan föreslår vi en ny lag som skall ersätta ESL och avse fördelning av planvinst (byggrätt). För det andra slaget av samverkan anser vi att AL skall tillämpas, i den mån villkoren för tillämpning av den lagen är uppfyllda.
När man i mer allmänna ordalag talar om samverkan vid utbyggnad av vindkraft bör den nyssnämnda distinktionen beaktas. Att se över formerna för samverkan innebär således att två olika frågor skall stude- ras. Den ena frågan gäller fördelningen av det värde som rätten att uppföra ett kraftverk kan ge upphov till. Den andra frågan gäller sam— verkan för utförande, drift och underhåll av kraftverket.
Fördelning av värdet av rätten att uppföra ett kraftverk
Vårt förslag till lag om fördelning av byggrätt bygger på tanken att en bättre planutformning kan kombineras med en mer rättvis fördelning av det ekonomiska planutfallet, om det ges möjlighet att bortse från gällande fastighetsgränser när planen utarbetas.
Denna grundläggande tanke synes även passa in på de önskemål som har framförts om samverkan för vindkraft i planläggningsskedet. Enligt vårt lagförslag kan man, genom att avgränsa ett s.k. fördel- ningsområde, helt frigöra sig från problemet att en mer planmässig lokalisering av kraftverken skulle träffa berörda fastighetsägare på ett alltför slumpmässigt och orättvist sätt. Detta förbättrar givetvis möj— ligheterna till en optimal fördelning av vindkapaciteten inom ett områ- de samtidigt som fastighetsägarna kan få avkastning i förhållande till sina respektive arealbidrag.
För att fördelningssystemet skall kunna tillämpas måste emellertid området i fråga planläggas. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det är lämpligt att planlägga stora områden, enbart i syfte att kunna tillämpa det särskilda fördelningsförfarandet.
Som vi närmare kommer att behandla i det följande, avsnitt 13, finns det emellertid flera skäl som talar för att lokaliseringen av vindkraft— verk i högre grad än vad som är brukligt i dag prövas genom plan- läggning. Sådana detaljplaner bör därvid utformas på sådant sätt att de inte reglerar andra frågor än de som behöver regleras.
Ett annat förhållande som bör understrykas är att den föreslagna la- gen om fördelning av byggrätt enbart tar sikte på att fördela vinst.
Lagen förutsätter således att den som får sig tilldelad en byggrätt — i detta fall en rätt att uppföra ett vindkraftverk — tilldelas ett värde som sedan kan fördelas mellan alla de fastigheter som bidrar till att vinsten uppkommer. Lagen kan med andra ord inte tillämpas om inte vind- kraftutbyggnaden innebär en fastighetsekonomisk vinst.
I bilaga 7 redovisas ett exempel på hur en förrättning i syfte att för- dela värdet av rätten att bygga kraftverk skulle kunna gestalta sig.
Att även en tillämpning av AL i viss mån kan innebära en fördelning av värdet av en byggrätt behandlas under nästa rubrik.
Anläggningssamverkan
Oavsett om lokaliseringen av ett kraftverk sker enligt det nyss be- skrivna förfarandet eller på annat sätt är nästa steg att utföra själva exploateringen. I ett tredje steg skall anläggningen drivas och under- hållas. Även i dessa båda skeden kan fastighetssamverkan aktualiseras.
Tillämpningen
Formaliserad samverkan mellan fastigheter för utnyttjande av vind- kraft finns sedan några år tillbaka etablerad i form av ett antal gemen- samhetsanläggningar enligt AL som inrättats på Gotland och i Skåne. Av de totalt ca 90 kraftverk som har utförts på Gotland drivs t.ex. ett drygt tiotal i form av en anläggningssamfällighet.
Arbetssättet har varierat något mellan de olika fallen, men synes i huvudsak innebära att en exploatör genom avtal skaffar sig disposi- tionsrätten till ett lämpligt markområde och sedan bygglov beviljats ut- för vindkraftverket. Under hand tecknas avtal med enskilda fastighets— ägare om delaktighet i vindkraftsprojektet. Andelen anpassas i princip till vad som motsvarar fastighetens normala elförbrukning.
Delaktigheten har i och för sig inte begränsats till någon viss grupp av fastigheter utan har främst styrts av vilka överenskommelser som har gått att träffa om deltagande. Själva grundtanken i förfarandet har dock varit att den elström som produceras skulle säljas till den eldistri- butör som har områdeskoncession inom det berörda området, vilken i sin tur och i vanlig ordning levererar ström tillbaka till respektive fas- tighet. Genom att den producerade elkraften levereras till ett visst be- stämt kraftbolag och sedan återbördas till fastigheterna av samma före-
tag, har de grundläggande villkoren för fastighetssamverkan enligt AL bedömts vara uppfyllda.
Sedan de nämnda anläggningsförrättningama genomfördes har emellertid elmarknaden avreglerats. Avregleringen innebär att det nu- mer inte på samma tydliga sätt går att koppla samman elproduktion och elförbrukning inom ett visst område. Av den anledningen har ifrå— gasatts om fastighetssamverkan i den mening som avses i AL numer är tilllämpli g för att hantera driften av kraftverken.
Merparten av de anläggningsupplåtelser som har gjorts på Gotland är tidsbegränsade till 35 år. Detta hänger samman med att de arrende- avtal på vilken markåtkomsten ursprungligen grundades hade denna tidsbegränsning. Några förrättningsupplåtelser gäller dock på evig tid.
Ett helt annat arbetssätt som på senare tid har tillämpats är att sam- verkan i stället organiseras som en kooperativ ekonomisk förening. Deltagandet knyts därvid inte till fastigheterna utan till de fastighets- ägare som ingår i föreningen. Den elkraft som levereras räknas av från elförbrukningen i form av ett slags återbäringssystem, vilket enligt uppgift synes fungera väl.
Överväganden
Av beskrivningen ovan framgår att samverkan i egentlig mening inte har förekommit i själva exploateringsfasen. Initiativet till utbyggnaden har således tagits av en kraftexploatör och berörda fastigheter och fas- tighetsägare har sedan köpt in sig i det redan etablerade företaget.
Inget synes dock i och för sig hindra att även själva utbyggnaden ut- förs i form av en anläggningssamfällighet. En förutsättning torde i så fall vara att den kraft som produceras helt eller till övervägande del är avsedd att förbrukas av de fastigheter som utför kraftverket, dvs. det torde vara fråga om förhållandevis små anläggningar.
Vid en sådan exploatering kan dessutom viss ekonomisk utjämning av värdet av ”byggrätten” ske, eftersom upplåtelse för en gemensam- hetsanläggning enligt 13 & AL skall ersättas enligt de regler i 5 kap. 10 a 5 FBL som säger att hänsyn skall tas till det värde berörd mark har för tillträdaren, eller med andra ord att en vinstfördelning skall gö- ras.
För en begränsad grupp av fastigheter, som både skall bygga och ut— nyttja ett vindkraftverk, torde således AL kunna fungera som en hel— hetslösning utan någon ändring av gällande rätt.
För större anläggningar är det emellertid oftast helt olika fastighets- kollektiv som har ekonomiskt intresse i att utnyttja vindkapaciteten in- om ett område respektive har intresse av att ta del av kraftproduktionen och därmed delta i drift och underhåll av anläggningen. Den sistnämn- da gruppen torde normalt vara betydligt större än den förstnämnda.
I en sådan situation är det mer tveksamt om det är möjligt att tvångsvis med stöd av AL utföra kraftverket som en gemensamhets- anläggning. För att AL skall vara tillämplig krävs att en anläggning är av stadigvarande betydelse för fastighetens ändamålsenliga använd-
ning, vilket synes exkludera anläggningar som i första hand uppförs för att utnyttjas kommersiellt.
Ännu större tveksamhet kan anföras när det gäller möjligheten att driva en redan uppförd anläggning som en anläggningssamfällighet. De samverkansprojekt som hittills har genomförts har grundats på överenskommelser mellan de berörda, men att tvångsansluta fastighe- ter till en anläggningssamfällighet av detta slag synes inte möjligt.
Den fråga som kan ställas är därmed om det finns anledning att ändra gällande rätt så att de fall som enligt ovan faller utanför AL:s tillämpningsområde kan hanteras enligt den lagen. Vår bedömning är emellertid att AL inte synes vara rätt forum för samverkan av det slag som kan komma i fråga för större vindkraftverk. De samfällighetsfö- reningar som har bildats synes i och för sig fungera väl, men samtidigt har den genomförda liberaliseringen av elmarknaden inneburit så pass ändrade förutsättningar att icke fastighetsanknutna samverkansformer numer torde ligga närmare till hands. Som tidigare har berörts finns det dessutom i bruk andra föreningsformer som synes vara väl lämpade för sitt ändamål, dvs. att samutnyttja elkraft.
Vi har således sammanfattningsvis stannat för att inte lämna några förslag till ändringar i AL i anledning av vindkraftsutbyggnaden.
låglan- 'fiådl'lfar' !)*.if'lnlr- jåmauznijja ].fl'fl' lr, ”J.M....- .-'|f uma vwlallol-
'f_,,..,ltl,'.rr1. .. .,. al.. arna-m rv . !]Iull' r_',l' i? 1,5"..5l'r'lä'lfn'1åf3 mimmi.
u..
”i”-33:58? j'-|"J+£...';...tt3c 1.'") ryding.... lät,"liäull'i_'t.l1f. tail-TT.- u:» "
jmf-."”..Minlå L.,.ntrilmgnéw film* å 41.3 ah tlf ännu...—m... —'-'. H.....rr w.:mugvg', '.tmawml
WH lätt..
.... .-
lågir'lwmf'l råd? mmm. m.m
båt?-måga m.,;jf'imr av. -1li._u . _.m
- 'n' . mull 'Ifflp lil |"an ”'an ESC] it"—' mil? frin, E.";tm-quj mumif—
' '-_,l. . . _ Flyt? ' -l..,..rr.rJL dal.—kmr]. 'nr'q.m|'..l *" 4... zi- '. "Jilmrtlil'rj' ,El'ti _D? 130-. uanxllmn Lu .
'" fifi ".:,I; *,..uf år.—r..."..zl .r'.-_. "'t-3. ".. ...,iiri mi warm-mma
., ,'15...",11f;.41.'.r7. .'.rp.f.%.g"in.h ". '.
.- _. 339159? Quim åååh"...
.'Jl'hu
"År!-Q'” på'j-QJ 'lruTiHn 935...me [firma—til»
Nää WW - ..frilsiir Hmmm
9. PBL:s ersättningsbestämmelser
I detta avsnitt ges en beskrivning av bestämmelserna i 14 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om rätt till ersättning och hur dessa bestämmelser har tillämpats i praktiken.
Vår bedömning är att ersättningsreglema i allt väsentligt synes fun- gera väl. Den enda komplikationen är den rätt till ersättning som före- ligger vid beslut om inskränkningar i den etablerade markanvändning- en, t.ex. när en byggnad skall bevaras. Gällande ersättningsregler i så- dana fall är svåra att tillämpa, vilket bl.a. beror på att den skada som fastighetsägaren drabbas av skall kompenseras enligt två helt olika er- sättningsregler.
Vårt förslag är att en enda ersättningströskel skall gälla vid beslut enligt PBL, nämligen den att ”pågående markanvändning avsevärt för- svåras”. Om denna skadetröskel överskrids skall ersättning utgå, men endast för den del skadan som överstiger vad som får tålas utan er- sättning.
9.1. Inledning
Enligt ursprungsdirektiven (dir. 1992:104) var det utredningens upp- drag att studera frågor om miljöhänsyn i fysisk planering och i det sammanhanget överväga hur kulturmiljöhänsynen kan ges en starkare ställning. Därvid skulle bl.a. utvärderas hur PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats.
Mot den bakgrunden lämnades i utredningens andra delbetänkande, Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) vissa förslag angående för- enkling av ersättningsreglema i samband med beslut om bevarande. En huvudpunkt i förslaget var att en enhetlig kvalifikationsgräns skall införas för skador till följd av sådana beslut.
Enligt tilläggsdirektiven (dir. 1995z90) behöver emellertid utred- ningens förslag analyseras och övervägas närmare. Det framhålls i di- rektiven att det är viktigt att de sammantagna ekonomiska konsekven— serna — och konsekvenserna för kulturmilj övården — som förslagen kan leda till redovisas. Utredningen skall vidare undersöka om förslagen
till förenklingar av ersättningssystemet medför minskade eller ökade ersättningsanspråk på kommunerna.
Utredningen skall även utvärdera hur PBL:s bestämmelser om er- sättning har tillämpats i praktiken bl.a. när det gäller ersättningens storlek, vilka intrång som ersatts samt i hur stor utsträckning frågor rörande kulturmilj öhänsyn fallit när ersättningsanspråk framställts.
Mot den bakgrunden skall utredningen göra en fördjupad analys av ersättningssystemet i PBL. Därvid bör även konsekvenserna av den ändring som skett i 2 kap. 18 & regeringsformen beaktas.
9.2. Gällande bestämmelser
9.2.1. Ersättningsbestämmelserna
Bestämmelser om rätt till ersättning till fastighetsägare finns i 14 kap. PBL. Bestämmelserna kan huvudsakligen indelas i tre olika grupper, se figur 1.
Marknads- varde 1) 2) 3)
1) Oskadat 1:1-7 14:81-2 14:8 3.5 värde
Avsevärt försvåras
Betydande —- ' * ,,, skada
% : Ersättning |:] = Skada som får tålas
utan ersättning
" 1 14:8 första stycket 1 regleras även den situationen att en byggnad förstörts genom olyckshändelse. Den ersättningssituationen hör systematiskt till fall 1 ).
Figur 1. Tre grupper av ersättningsregler.
Skador för vilka ersättning utgår oberoende av skadans storlek
Den första gruppen (14 kap. 1—7 55 PBL) avser fall där fastighetsäga- ren har rätt till ersättning eller inlösen utan att han först måste tåla skada av viss omfattning eller, med andra ord, utan krav på kvalifice- rad skada.
Enligt 14 kap. 1 & PBL är kommunen skyldig att lösa mark som en- ligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kom- munen är huvudman samt annan mark som enligt planen skall använ— das för annat än enskilt bebyggande, om fastighetsägaren begär det. Mark som enligt planen skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är huvudman, är väghållaren skyldig att förvärva med äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt, om fastighetsägaren begär det.
Finns det i en detaljplan bestämmelser om att mark som är avsedd för enskilt bebyggande även skall användas för allmän trafikanlägg- ning, allmän ledning eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, skall den som skall vara huvudman för anläggningen förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet, om fastighetsägaren begär det (14 kap. 2å PBL).
I 14 kap. 3 & PBL regleras det fallet att föreläggande enligt 10 kap. 17 å PBL av trafiksäkerhetsskäl har meddelats om rivning eller flytt- ning av byggnad eller ändring av utfart. I sådant fall har ägaren rätt till ersättning av kommunen för den skada han lider.
Om en detaljplaneändring, som innebär ändrat användningssätt eller ändrat höjdläge för gata eller väg, medför skada på en intilliggande fastighet, har fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt till fas- tigheten rätt till ersättning av väghållaren (14 kap. 4 & PBL).
Om en detaljplan ändras eller upphävs före genomförandetidens ut- gång, har fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt till fastighe- ten enligt 14 kap. 5 & PBL rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider. Medför ändringen eller upphävandet att synnerligt men uppkommer vid användandet av en fastighet, är kommunen skyldig att lösa fastigheten.
Om skada uppkommer då en fastighet med stöd av 16 kap. 17 & PBL tillträds för besiktning eller mätning, har den skadelidande enligt 14 kap. 6 & PBL rätt till ersättning av kommunen eller — i förekommande fall — av staten.
För det fallet att ersättning för gatukostnader har betalats år kom— munen enligt 14 kap. 7 5 skyldig att återbetala avgiften, om bygglov senare vägras och fastighetsägaren därigenom inte kan använda fastig- heten så som förutsattes när ersättningen togs ut.
Slutligen finns det även ett fall som regleras i 14 kap. 8 5, för vilket ersättning skall utgå oberoende av skadans storlek. Detta gäller då bygglov vägras för att återuppföra en genom olyckshändelse förstörd byggnad (14 kap. 8 5 första stycket 1).
Skadorför vilka ersättning utgår om skadan är betydande
I den andra gruppen ( 14 kap. 8 5 1 och 2) återfinns de situationer när fastighetsägaren har rätt till ersättning, men först då skadan uppgår till viss storlek. Detta uttrycks så att ”betydande skada uppkommer inom berörd del av fastigheten”. Om fastighetsägaren kan visa att skadan överstiger denna kvalifikationsnivå, har han rätt till ersättning, men endast för den del av skadan som går utöver denna gräns.
Kvalifikationsgränsen ”betydande skada” gäller i två fall, nämligen dels om någon vägras lov för att återuppföra en på annat sätt än genom olyckshändelse riven eller förstörd byggnad (14 kap. 8 5 första stycket 1), dels om rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras (14 kap. 8 5 första stycket 2).
Samma ersättningsregel gäller i den mån skyddsföreskrifter enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. innebär ett rivningsförbud. Regeln förekommer dock inte i något annat sammanhang i lagstift- ningen.
Hur stor en skada skall vara för att vara betydande har i prop. 1985/86zl, PBL—propositionen, (s. 391) relaterats till vad en fastig- hetsägare enligt praxis enligt 1947 års byggnadslag ansågs skyldig att tåla när det gäller begränsning av byggrätten. Enligt byggnadslagen fanns ingen rätt till ersättning för skador som uppkom genom en be- gränsning av byggrätten vid planändring. En planändring som innebar att enskilda intressen inte tillbörligt beaktades skulle dock inte faststäl— las.
Bostadsutskottet instämde i den principiella utgångspunkten att en- dast sådan skada som går utöver utrymmet för att med tillbörligt beak- tande av enskilda intressen fastställa planer enligt byggnadslagens ordning bör anses vara betydande skada i PBL:s mening och därmed grunda rätt till ersättning. Som förtydligande och vägledning till detta
gav utskottet exempel på tre stadsplaneändringar som hade godtagits genom regeringsbeslut (BoU 1986/87:1 s. 142).
För ett stort antal fastigheter inom dessa planområden konstaterade utskottet att nybyggnadsrätten efter planändring utgjorde mindre än 85 % av de befintliga husen. Vid ett vägrat återuppförande enligt PBL skulle det därför enligt utskottet vara naturligt att en fastighetsägare inom ramen för medgiven användning av fastigheten fick tåla en mot- svarande lägre nybyggnadsrätt i förhållande till den befintliga byggna- den utan att ersättning skulle utgå.
Till ytterligare belysning av kvalifikationsgränsens innebörd kan nämnas att gränsen för ersättning i lagrådsremissen var preciserad till 20 % av värdet av berörd del. Lagrådet föreslog dock en sänkning till 10 %. Departementschefen anförde att han inte kunde ansluta sig till Lagrådets kvalifikationsgräns utan föreslog att i stället för en bestämd procentsats skulle rekvisitet ”betydande skada” införas. Detta har tol- kats som att gränsen normalt bör ligga i intervallet mellan dessa båda procentsatser.
Till detta kan läggas att även Bostadsutskottets uttalande om mins— kad byggrätt uttryckt i kvadratmeter kan översättas till en skada i stor- leksordningen 10—20 %. I Didön m.fl. Plan- och bygglagen, Norstedts 1995, 5. 14:8, utvecklas denna fråga på följande sätt:
De ekonomiska effekterna av en byggrättsförändring är väsentligt olika, beroende på om det är t.ex. en kommersiell fastighet eller en fritidsfastighet som berörs. Den procentuella förändring av byggrät- ten som en fastighetsägare måste tåla utan ersättning torde därför variera högst avsevärt beroende på vilket slag av fastighet det är fråga om. Någon egentlig ledning får man därför inte av den slutsats som utskottet drar.
Om man ser på de faktiska omständigheterna i de åberopade re- geringsavgörandena, hade regeringen vid både 1982 och 1983 års beslut tillgång till yttrande av Lantmäteriverket angående värde- minskningen för de berörda fastigheterna. Även om yttrandena inte åberopas i regeringens beslut, torde man kunna utgå från att fastig- hetsägaren, med hänsyn till det allmänna intresset av planändringen, var skyldig att tåla en värdeminskning om ca 15 %. Mot bakgrund härav och av bostadsutskottets uttalande, synes en rimlig tolkning av begreppet betydande skada leda till att kvalifikationsgränsen mot— svarar en ekonomisk skada om ca 15 % av värdet av den berörda delen av fastigheten. Med hänsyn till departementschefens ovan
angivna uttalande, torde en fastighetsägare i vart fall aldrig vara skyldig att tåla en större skada än vad som motsvarar 20 % av nämnda värde.
Det kan tilläggas att skadorna i absoluta tal i de båda berörda fallen enligt Lantmäteriverket uppgick till storleksordningen 600 000 kr res- pektive 200 000 kr (Ersättningshandboken, 1993, del B, avsnitt 3.4.4, 5. 4).
Didon m.fl. konstaterar vidare att det är alldeles klart att av depar- tementschefen åberopad praxis innebar att man som fastighetsägare fick tåla större intrång ju starkare allmänintresse som låg bakom plan- förslaget. Detta talar för att kvalifikationsgränsen enligt PBL inte skall ses som en fast gräns, utan att bedömningen kan bli olika beroende på förhållandena i det enskilda fallet. En lägre procentsats skulle t.ex. kunna bli aktuell i de fall skadan i absoluta belopp är stor.
Skador för vilka ersättning utgår om skadan innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras
Den tredje gruppen avser också situationer där den enskilde fastighets- ägaren får tåla viss skada innan han har rätt till ersättning. I det här fallet uttrycks dock detta så att ”pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten”. Om skadan uppnår denna gräns, har fastighetsägaren rätt till ersättning för hela den ekonomiska skadan.
Denna kvalifikationsgräns gäller dels då skyddsbestämmelser för historiskt, kulturhistoriskt, miljömässigt eller konstnärligt intressanta byggnader eller tomter beslutas i en detaljplan eller områdesbestäm- melser (14 kap. 8 5 första stycket 3), dels när bestämmelser om vege- tation samt markytans utformning och höjdläge inom vissa skydds- och säkerhetsområden m.m. meddelas genom områdesbestämmelser (14 kap. 8 5 första stycket 4) samt dels när marklov vägras i vissa fall (14 kap. 8 & första stycket 5).
Kvalifikationsgränsen pågående markanvändning avsevärt försvåras infördes ursprungligen i naturvårdslagen (1964:822) och flera andra lagar i början av 1970—talet, bl.a. i den dåvarande lagen om bygg— nadsminnen, vilken numer har ersatts av lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m.
I förarbetena angavs att begreppet pågående markanvändning skulle ges en relativt generös tillämpning. Avsikten var att markägare som genom föreskrifter eller beslut enligt naturvårdslagen hindras att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning skulle ha rätt till ersättning. Bedömningen bör ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en natur- lig fortsättning av den pågående markanvändningen. Härvid är att be- trakta bl.a. samhällets syn på lämpliga bruknings- och rationalise— ringsmetoder sådan denna kommer till uttryck i bl.a. den jord- och skogspolitiska lagstiftningen eller på annat sätt. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, bör man enligt propositionen utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning (prop. 1972:111 s. 334).
I pågående markanvändning bör vidare inräknas vad fastighetsäga- ren enligt detaljplanebestämmelser eller tillståndsbeslut får använda marken till, under förutsättning att markens användning framstår som aktuell. Aktualitetskravet borde vidare bedömas utifrån objektiva ut- gångspunkter, inte fastighetsägarens subjektiva förutsättningar (a.prop. s. 334).
I samband med PBL—reformen gjordes vissa preciseringar av be- greppet pågående markanvändning av Bostadsutskottet (BoU 1986/87:1 s. 146—147). Bl.a. sägs i fråga om begreppets tillämpning på byggnader att en åtgärd kan anses vara hänförlig till pågående mark- användning, om den syftar till att den faktiska användningen skall fortgå eller om den med ett naturligt synsätt framstår som en normal rationalisering av det faktiska användningssättet eller en normal för- bättring av befintlig byggnad. Alla åtgärder som syftar till underhåll eller förbättring i den mening som avses i 3 kap. PBL bör ligga inom ramen för pågående markanvändning.
Enbart den omständigheten att bygglovsplikt gäller för en tänkt åt- gärd behöver inte innebära att åtgärden utgör ändrad markanvändning. Däremot kan tillståndsplikt enligt annan lagstiftning än PBL tala för att det är fråga om ändrad markanvändning.
I fråga om begreppet avsevärt försvåras uttalade Bostadsutskottet (BoU 1986/87:1 s. 150 ff.) följande:
Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagrådsremissen till PBL, att en kvalifikationsgräns på 10 % inte kunde anses vara oförenligt med vad som i tidigare praxis och lagstiftning ansetts godtagbart. Utskot-
tet anser att en fastighetsägare endast skall behöva tolerera ett in- trång som är bagatellartat för honom och därför kan en fast procent— sats inte anges. En toleransgräns på 10 % inom berörd del får anses vara den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gäller om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. Repre- senterar den ett högt värde, är det en i relativa tal väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för ägaren i ab— soluta tal stort belopp kan aldrig vara bagatellartat.
Det relativa betraktelsesättet innebär att ersättningströskeln ut- tryckt i absoluta belopp ligger högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare. Skogsbruket har vanligen större bestånd och avverkningsenheter än privatskogsbruket. Vad som ter sig som ba- gatellartat för ett skogsbolag är ofta ett stort intrång för en privat skogsägare.
I fråga om bedömningen av absoluta belopp kan Högsta domstolens avgörande i NJA 1981 s. 351 nämnas. Frågan gällde förbud mot av- verkning av skog. Högsta domstolen fann att en skada om 8 900 kr (i 1977 års prisnivå, vilket motsvarar ca 30 000 kr i dagens nivå) skulle tålas av ett skogsbolag utan ersättning. Beloppet motsvarade ca 10 % av köpeskillingen.
Hovrätten för övre Norrland har i ett par avgöranden funnit att ska- dor på ca 1 400 kr i 1984 års prisnivå respektive ca 2 000 kr i 1990 års prisnivå (i båda fallen ca 2 500 kr i dag) i absoluta tal inte var så stora att någon ersättning skulle utgå, medan en skada om 8 800 kr i 1990 års prisnivå (ca 11 500 kr i dag) inte var bagatellartad och således skulle ersättas (1989—01—26, DT 1003 och 1990—01—30, DT 1001).
Berörd del
Skador till följd av användningsrestriktioner skulle enligt 1972 års lagstiftning relateras till den ekonomiska enhet i vilken det av restrik- tioner berörda området ingick. I samband med PBL—reformen ändrades detta så att skadan i stället skall relateras till berörd del.
Skälet var att de dittills gängse principerna ansågs kunna leda till orättvisor. Även ett förhållandevis litet intrång, som relaterat till en större del av fastigheten inte nämnvärt påverkar markanvändningen, kan, om det relateras till bara den del som berörs, avsevärt försvåra an- vändningen av just den delen.
Som exempel anförde Bostadsutskottet att den enhet till vilken ska- dan skall relateras kan vara en behandlingsenhet i skogsbruket, dvs. ett eller flera skogsbestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Motsvarande enhet för jordbrukets del kan vara det skifte som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del. I bebyggelse- sammanhang avses med begreppet berörd del normalt det berörda hu— set med tillhörande tomtmark för den aktuella byggnaden.
Ackumulerad skada
Ett system med ersättningsbestämmelser, som ger ersättning till den berörde fastighetsägaren först när viss kvalificerad skada har upp— kommit, kan naturligtvis i värsta fall leda till att en och samma fastig— het — eller berörd del av en fastighet — drabbas av flera skador som var för sig inte uppnår gränsen för ersättning, trots att den totala skada som fastighetsägaren drabbas av är relativt stor.
Mot den bakgrunden infördes i och med PBL—reformen den prin- cipen att samtliga skador som inträffat under en tioårsperiod skall be- aktas när frågan om ersättning för den sist inträffade skadan prövas (14 kap. 8 & fjärde stycket PBL).
Bostadsutskottet utvecklar på följande sätt hur den s.k. ackumule- ringsregeln kan tillämpas i olika situationer (BoU 1986/8724 5. 29):
En förutsättning för att ackumuleringsregeln skall bli aktuell är att de skador som uppstår genom skilda regleringar berör samma del av en fastighet. Om detta är fallet är det den sammanlagda skadan som skall beräknas, utan hinder av att sakägaren kan ha försuttit sin rätt att föra talan för en tidigare intrångsskada enligt reglerna därom i NVL, VL och BML. Ackumuleringsregeln avser främst fall där ska— dan uppkommer stegvis, först genom ett beslut och därefter genom ett annat. Den blir emellertid också tillämplig när två skador inträder samtidigt. Ett praktiskt fall är att en kommun beslutar både om riv- ningsförbud och om skyddsbestämmelser i samma detaljplan.
Det nämnda exemplet aktualiserar frågan om ackumuleringsre— gelns tillämpning i fråga om skador för vilka gäller olika kvalifika- tionsgränser. Skadorna får först värderas för sig. Därvid kan den ena regleringen i någon mån påverka storleken av skadan av den andra. Att ett rivningsförbud beslutas för en byggnad innebär t.ex. att skyddsbestämmelser för den byggnaden i princip får anses gälla för all framtid och att skadan härav normalt blir större än om skyddsbe-
stämmelserna kunde förutsättas gälla bara under byggnadens åter- stående ekonomiska livslängd.
När ackumuleringsregeln skall tillämpas på fall med skilda kvali- fikationsgränser måste ställning tas till vilken av de båda kvalifika- tionsgränsema som den sammanlagda skadan skall ha överskridit.
Om den ena regleringen är ett rivningsförbud, antingen enligt PBL eller BML, och den andra skyddsbestämmelser enligt PBL eller skyddsföreskrifter enligt BML, är det rimligt att ersättning utgår för den ackumulerade skadan först i den mån den överstiger den högre kvalifikationsgränsen: betydande skada. Skador som ligger under denna gräns skall ju alltid tålas utan ersättning i fallen av vägrad rivning. Det förhållandet att ytterligare en restriktion tillkommer bör inte vare sig förbättra eller försämra sakägarens situation i förhål- lande till skadan genom vägrad rivning.
Inlösen
Om skadan är mycket stor för en berörd fastighetsägare, vilket uttrycks som att ”synnerligt men uppkommer vid användningen av fastighe- ten”, är kommunen skyldig att lösa fastigheten om ägaren begär det (14 kap. 8 & tredje stycket PBL).
Begreppet synnerligt men och motsvarande inlösenrätt förekommer i många lagar inom den fastighetsrättsliga lagstiftningen. Ett rättsfall som kan omnämnas i sammanhanget är en dom i Svea hovrätt den 10 juni 1987, 14:DT 52. Domstolen fann där att synnerligt men (3 kap. 85 expropriationslagen) förelåg trots att någon avsevärd ekonomisk skada inte hade påvisats. Skälet var att en fastighetsägare på grund av bullerstörningar var tvungen att ändra användningssättet av en bostads- fastighet till kontorsändamål.
Förfarandet
I fall som avses i 14 kap. 1 och 2 åå PBL gäller rätten till ersättning så länge som den detaljplan gäller på vilken rätten till ersättning grundas. I övriga fall är rätten att väcka talan begränsad till viss tid (15 kap. 4 & PBL). Frågor om rätt till ersättning enligt PBL prövas av fastighets— domstol.
I fall som avses i 14 kap. 3, 5, 7 eller 8 & PBL skall talan väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft.
I fall som avses i 14 kap. 4 eller 6 5 skall talan väckas inom två år från det att den åtgärd på vilken talan grundas utfördes.
Enligt huvudregeln (15 kap. 1 & PBL) skall expropriationslagens rättegångskostnadsregler tillämpas i sådana mål, dvs. det är kommunen som skall betala även fastighetsägarens rättegångskostnader i första instans oavsett utgången i målet. Enligt en undantagsregel i 15 kap. 6 & PBL kan dock domstolen förordna att fastighetsägaren skall bära sina egna kostnader, om han har inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Har rättegången uppenbarligen inletts utan skälig grund, kan han också förpliktas ersätta kommunens rättegångskostnader.
Enligt 5 kap. 28 aé PBL får kommunen innan en detaljplan antas förelägga den som kan komma att drabbas av skada som avses i 14 kap. 8 & första stycket 2 eller 3 att inom viss tid, dock minst två måna- der, anmäla sina anspråk på ersättning eller inlösen till kommunen. Den som inte anmäler sina anspråk inom den utsatta tiden förlorar sin rätt till ersättning eller inlösen.
Garantiregeln
Slutligen bör den s.k. garantiregeln i 17 kap. 8 & PBL omnämnas. Denna övergångsbestämmelse tillkom för att mildra effekterna av att detaljplaner utan genomförandetid enligt PBL får upphävas utan att någon ersättningsrätt uppkommer. Under en övergångstid, fram till den 30 juni 1992, kunde således ersättning utgå om en planändring innebar att byggrätten minskades på ett sätt som bedömdes oskäligt. Ersätt- ningsmöjligheten gällde inom detaljplaner fastställda före den 1 janu- ari 1979, dvs. sådana planer som inte fick någon genomförandetid när PBL—systemet infördes. Ytterligare ett villkor var att den ifrågava— rande detaljplanen i huvudsak hade blivit genomförd. I de fall kvalifi— kationsgränsen för ersättning uppfylldes skulle ersättning utgå för hela den uppkomna skadan.
9.2.2. Hanteringen av kulturmiljöfrågor
Av skälen bakom våra direktiv kan utläsas att huvudorsaken till att er- sättningsbestämmelserna i PBL skall utvärderas är de regler som gäller för beslut om bevarande av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Som bakgrund till den fortsatta framställningen skall därför ges en samman—
fattande redogörelse för när och hur ersättningsreglema kommer in i bilden vid sådana beslut.
Det gällande systemet innebär att bevarandeaspekter kan tillvaratas på två olika sätt; antingen direkt i enskilda tillståndsärenden (rörande bygglov och rivningslov) eller genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser.
] lovärendet
Möjligheterna enligt PBL att i tillståndsprövningen ta till vara miljö— och kulturhistoriska värden bygger på bestämmelserna i 3 kap. PBL.
För ny bebyggelse finns i 3 kap. 1 & PBL regler om hänsyn. Dessa regler innebär att nya byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall också ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan. En tillämpning av dessa bestämmelser kan aldrig leda till någon ekonomisk kompensation för fastighetsägaren.
För befintlig bebyggelse finns en allmän varsamhetsregel i 3 kap. 105 PBL som innebär att tillbyggnader och andra ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och att byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. Inte heller tillämpningen av dessa regler kan leda till ekonomisk kompensation för fastighetsägaren.
Enligt bestämmelserna i 3 kap. 12 & PBL får byggnader, som är sär- skilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konst- närlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna ka- raktär, inte förvanskas. För att kunna åstadkomma en förhandsgransk- ning kan kommunen genom särskilda beslut utöka lovplikten för dessa särskilt värdefulla byggnader till att omfatta även underhållsåtgärder (8 kap. 6 & första stycket 3 PBL).
Inte heller denna prövning kan utlösa någon ekonomisk kompensa- tion till fastighetsägaren. Gränsen för de ekonomiska uppoffringar som fastighetsägaren är skyldig att tåla anges i stället indirekt av bestäm- melserna i 1 kap. 5 & PBL, dvs. att såväl allmänna som enskilda intres— sen skall beaktas vid beslut av detta slag. Hur högt anspråken på beva- rande skall kunna ställas är således beroende av hur värdefull en bygg- nad eller dess omgivning är från allmän synpunkt. Om syftet är att åstadkomma ett så långtgående skydd att den nyssnämnda gränsen
passeras, är det nödvändigt att i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om särskilda skyddsbestämmelser som kan ge rätt till ersätt- ning.
Bevarandeaspekter kan givetvis aktualiseras även i enskilda ärenden om rivningslov. Sålunda kan rivningslov vägras om byggnaden bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kul- turhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (8 kap. 165 3 PBL). I dessa fall krävs inte att byggnaden har ett så kvalificerat beva- randevärde som avses i 3 kap. 12 & PBL. Ett vägrat rivningslov innebär att kommunen blir ersättningsskyldig, om en betydande (ekonomisk) skada uppkommer för fastighetsägaren (14 kap. 8å första stycket2 PBL).
Denna förhandsgranskning av ett rivningsärende blir i normalfallet endast aktuell inom områden med detaljplan och berör endast sådana byggnader som är bygglovspliktiga. Enligt 8 kap. 8 & PBL kan emel- lertid kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att utöka rivningslovsplikten till att omfatta i princip alla byggnader såväl utom som inom detaljplan. En sådan utökning av tillståndsplikten får göras utan att särskilda bevarandeintressen kan påvisas. Enligt PBL—propositionen (s. 706) har emellertid förutsatts att möjligheten kommer att utnyttjas endast inom områden där kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall bevaras.
I detaljplan eller områdesbestämmelser
I detaljplan eller områdesbestämmelser kan i förväg läggas fast hur ut- fallet kommer att bli vid den kommande prövningen i ett bygglov eller rivningslov. Det kan ske genom att särskilda varsamhetsbestämmelser, skyddsbestämmelser och/eller rivningsförbud införs (5 kap. 7 & första stycket 4 och 16 Q 4 PBL).
Med varsamhetsbestämmelser kan en precisering göras av det gene- rella kravet på varsamhet vid åtgärder i befintliga miljöer som stadgas i 3 kap. 10 & PBL. Sådana bestämmelser kan inte leda till ersättning till fastighetsägaren, varav följer att de inte kan vara lika lågtgående som skyddsbestämmelser. Den grad av reglering som är tillåten styrs när- mast av den tidigare berörda bestämmelsen i 1 kap. 5 & PBL om att så- väl allmänna som enskilda intressen skall beaktas.
Skyddsbestämmelser kan endast införas för byggnader som har ett så kvalificerat bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 & PBL. Även för
särskilt värdefulla tomter och allmänna platser kan skyddsbestämmel- ser utfärdas.
Om skyddsbestämmelser införs, har fastighetsägaren rätt till ersätt- ning av kommunen om bestämmelserna innebär att ”den pågående markanvändningen avsevärt försvåras”. Det torde då vara fråga om skyddsbestämmelser som är mera långtgående än de krav som är möj- liga att hävda i enskilda tillståndsärenden utan stöd av detaljplan eller områdesbestämmelser.
Även för rivningsförbud gäller att sådant endast kan införas för byggnader som har ett så kvalificerat bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 & PBL. Om rivningsförbud införs, har ägaren rätt till ersättning om förbudet innebär att en ”betydande skada” uppkommer för honom.
De grundläggande kraven på hänsyn och varsamhet i 3 kap. PBL är i skälig utsträckning också tillämpliga på åtgärder som inte kräver till- stånd. Den enskilde har i sådana fall själv ansvaret att handla i lagens anda.
9.3. Tillämpningen av bestämmelserna
I syfte att få en bild av hur ersättningsreglema tillämpas i kommunerna har vi genomfört en enkätundersökning som omfattade 101 kommuner, varav svar erhölls från 86 kommuner.
Generellt sett kan man säga att en direkt tillämpning av PBL:s er- sättningsregler, i den meningen att en tvist avgörs av domstol, är mycket sällsynt. De olika bestämmelsema i 14 kap. hade således ställts på sin spets i endast ett fåtal fall.
Detta innebär givetvis inte att bestämmelserna inte tillämpas, utan visar endast att det normala är att kommunerna använder sig av ett för- handlings- och avtalsförfarande med PBL:s regler som grund. I fråga om de situationer som regleras i 14 kap. 1 och 2 åå PBL sker dessutom huvuddelen av ersättningsregleringen vid lantmäteriförrättning.
Antalet fall där ersättningsbeslut vid lantmäteriförrättning överprö- vas av domstol är inte heller särskilt många. Enligt uppgift från Lant- mäteriverket utförs årligen i storleksordningen 10 000 åtgärder med inslag av ersättningsfrågor. Denna siffra inkluderar alla förrättningsåt- gärder, dvs. inte bara de som rör plangenomförande.
I ca 80 % av det totala antalet fall är berörda fastighetsägare överens redan före förrättningen. 1 ca 15 % av fallen sker förlikning under för-
rättningens gång. Endast ca 5 % av fallen, dvs. ca 500 förrättningar per år, avslutas således med ett direkt avgörande av lantmäterimyndighe- ten. Normalt överklagas ungefär en tiondel av dessa avgöranden till domstol, dvs. ca 50 st per år eller 0,5 % av totala antalet åtgärder. Ungefär hälften av dessa överklagas vidare till hovrätt.
Det begränsade antalet tvister kan ses som en indikation på att er- sättningsbestämmelsema inte har några större systematiska brister.
Vad särskilt gäller ersättningsbestämmelsema vid bevarande berör utredningen i betänkandet Miljö och fysisk planering en undersökning som utförts inom Lantmäteriverket, LMV—rapport 199417. Undersök- ningen avsåg en systematisk genomgång av samtliga planärenden i Älvsborgs län från PBL:s ikraftträdande den 1 juli 1987 fram till den 15 februari 1993, totalt närmare 700 planer/områdesbestämmelser. Ca 100 av dessa planer berörde bevarandefrågor, varav 38 innehöll be- stämmelser för vilka ersättning kunde bli aktuell. Skyddsbestämmelser förekom i 14 planer i 9 kommuner (av 18). Rivningsförbud förekom i 35 planeri 11 kommuner.
Bland de kommuner som hade använt sig av rivningsförbud eller skyddsbestämmelser gjordes bedömningen att ersättningsreglema (eller rättegångskostnadsreglema) i viss mån hade påverkat planut— formningen i tre fall. Länsmuseet i Älvsborgs län gjorde dock bedöm- ningen att det fanns fler fall där riskerna för ersättning hade påverkat planläggningen.
Ersättningsutredningar hade endast förekommit i två fall, men i ytterligare några fall hade ersättningsfrågoma övervägts internt inom kommunen. Inte i något fall hade ersättning betalats ut. Förprövning enligt 5 kap. 28 a & PBL hade aldrig tillämpats.
De kommuner som inte hade använt sig av rivningsförbud eller skyddsbestämmelser sade sig ha låtit bli främst därför att man inte an- såg sig ha behov av dessa regler. Antingen ansåg man sig inte ha några skyddsvärda byggnader eller också var byggnaderna skyddade på an- nat sätt, t.ex. genom att de ägdes av kommmunen. Enligt länsmuséets bedömning fanns det dock bebyggelse som skulle behöva skyddas i alla länets kommuner.
Avtal hade använts i ett fall för att reglera ersättningsanspråk från en fastighetsägare. Enligt kommunerna själva hade någon form av ”förhandlingsplanering”, där fastighetsägare hade avstått från ersätt- ningsanspråk och i stället kompenserats med ökad byggrätt, ägt rum i
två fall. Enligt länsmuséets uppfattning hade dock fastighetsägare i flera fall kompenserats med högre byggrätt för ett samtidigt bevarande av befintlig byggnad.
Den nämnda studien var heltäckande i den meningen att den be- handlade samtliga planer inom en relativt lång tidsperiod, men samti- digt begränsad, eftersom den inskränkte sig till endast ett av 24 län.
Det breddade kunskapsunderlag som tillkommit genom enkätunder- sökningen kan emellertid sägas bekräfta resultaten från Lantmäteriver- kets undersökning. Enligt enkätsvaren är t.ex antalet fall där ersätt- ningsreglema skulle kunna vara tillämpliga tämligen få. Ca 20 % av de tillfrågade kommunerna har i samband med planläggning sedan PBL:s tillkomst utfärdat någon form av bestämmelse som enligt deras mening skulle kunna föranleda ersättningskrav. I samband med till— ståndsärenden hade 15 % av kommunerna, framför allt vid vägrat rivningslov, bedömt att åtgärden var sådan att den skulle kunna utlösa krav på ersättning. I flertalet av dessa fall hade dock några diskussio- ner om ersättning inte förts — på grund av att kommunen varit fastig- hetsägare eller att fastighetsägaren inte varit intresserad av ersättning.
Normalt sett har kommunerna inte i planarbetet eller inför till- ståndsbeslut genomfört någon förberedande ekonomisk utredning om och i vilken mån åtgärden skulle kunna innebära skada för fastighets- ägaren. Ersättning har enligt undersökningen bara betalats ut i ett fall som avsåg skada på grund av garantiregeln (17 kap. 8 & PBL) och skyddsbestämmelser. I övriga fall då ersättning aktualiserats har slut— resultatet blivit en lösning omfattande flera aktiviteter, t.ex. markby— ten, löften i positiv anda om framtida planläggning och bygglovshan- tering, avstående från förköp m.m.
Vad gäller det mörkertal som kan finnas i form av skyddsvärda byggnader/miljöer som åsidosatts i planeringen, säger drygt hälften av kommunerna att man inte har haft några sådana fall medan en tredje- del av kommunerna har haft enstaka planer där man avvaktat med planläggningen eller utformat planen på annat sätt. Ofta har detta be- rott på att man rent allmänt velat undvika konflikter men också risken för att få betala motpartens rättegångskostnader har nämnts.
9.4. Utredningens tidigare förslag
Som nämndes inledningsvis behandlade utredningen redan i betänkan- det Miljö och fysisk planering effekterna av PBL:s regler om ersätt- ning till fastighetsägare och hur kulturmiljöhänsynen skulle kunna ges en starkare ställning.
De förslag rörande ersättningssystemet som därvid lämnades be- dömdes dock inte kunna läggas till grund för lagstiftning. Skälet var huvudsakligen att konsekvenserna av förslagen inte ansågs tillräckligt utredda. I de förnyade direktiven ges utredningen därför i uppdrag att bedöma bl.a. de ekonomiska konsekvenserna för berörda parter och effekterna för kulturmiljövården av en ändring av ersättningsbestäm- melserna.
Mot den bakgrunden återges i det följande den problembild som ut- målats och utredningens tidigare förslag i syfte att minska dessa problem, jfr betänkandet Miljö och fysisk planering s. 133—134 och 225—228.
9.4.1 Kritik och reformbehov
Bakgrunden till utredningens tidigare behandling av frågan om ersätt- ning i samband med beslut om bevarande är bl.a. att ersättningsbe- stämmelsema i PBL ofta brukar uppfattas som svårtillämpade. Dels förekommer åsikten att reglerna rent allmänt är svåra att tolka, dels har hävdats att rättegångskostnadsreglema avhåller kommunerna från att våga fatta beslut till skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Svårtolkade regler
Till viss del kan kritiken bero på att logiken i tillstånds- och ersätt— ningssystemet inte är helt fulländad. Det kan t.ex. förefalla märkligt att bygglovsplikten kan utökas enbart för särskilt bevaransvärda byggna- der, medan rivningslovsplikt kan införas även för mindre kvalificerade byggnader. I enskilda tillståndsärenden kan också rivningslov vägras för dessa mindre kvalificerade byggnader, medan rivningsförbud i de- taljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för byggnader med särskilt bevarandevärde. Oklarhet råder också i den praktiska till- lämpningen om vad som bör regleras med skyddsbestämmelser och vad som lämpligen regleras med andra typer av bestämmelser.
Härutöver har kritiken riktat in sig på att ersättningsbestämmelsema i sig är svåra att förstå. Det kan avse det förhållandet att man får åbe- ropa olika skador som kan ha inträffat under närmaste tioårsperioden (ackumuleringsregeln). Det kan också avse de svårigheter som upp- kommer då ekonomiska skador uppkommer både av skyddsbestäm- melser och rivningsförbud, eftersom olika skadetrösklar skall tillämpas i dessa båda fall.
Det finns också en kritik som inte specifikt avser de ovan nämnda systematiska frågorna utan mera allmänt hävdar att lagtexten i 14 kap. 8 5 är svårtillgänglig och just därför innebär att kommunerna inte vå- gar använda PBL:s bevaranderegler på det sätt som var avsikten. Denna kritik är emellertid mycket svår att göra något åt eftersom ska- deståndsfrågor i samband med inskränkningar i äganderätten av olika slag oftast är mycket komplicerade. Dessa frågor förenklas inte på nå- got sätt med en enklare lagtext.
Rättegångskostnadsreglerna
Kritik har i olika sammanhang framförts även mot reglerna om rätte- gångskostnader. Företrädare för bevarandeintressen har ansett att reg- lerna är alltför förmånliga för fastighetsägaren. Kritikerna menar att skrivningarna i förarbetena till undantagen i 15 kap. 65; PBL från kommunens skyldigheter att svara för rättegångskostnadema är så restriktiva, att kommunen i praktiken alltid får stå för fastighetsägarens rättegångskostnader även om denne förlorar målet.
9.4.2. Reformförslaget
Utredningen fann vid sina tidigare överväganden att en mycket viktig komponent i strävan att stärka kulturrniljöfrågoma är att kunskapsupp- byggnaden och framförhållningen inom kommunerna förbättras. Ut- redningen föreslog därför viss utökning av kraven på redovisning i översiktsplan m.m., vilket sedermera har genomförts genom lagstift- ning.
En annan fråga som uppmärksammades var problemen med att av- göra om en viss bestämmelse skall betraktas som en skyddsbestäm- melse eller inte. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att en ny bestämmelsetyp, varsamhetsbestämmelse, skulle införas. Även detta förslag har lett till lagstiftning.
I fråga om ersättningsreglema inriktade sig utredningen främst på det förhållandet att det råder olika ersättningsbestämmelser i fråga om skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Särskilt om besluten medde- las samtidigt kan det vara svårt att se varför olika kvalifikationsnivåer skall tillämpas och varför ett avdrag från ersättningen skall göras en- bart i fråga om rivningsförbud och vägrat rivningslov.
Svårigheten beror till stor del på att man vid riksdagsbehandlingen av PBL införde en självständig möjlighet att få ersättning enbart till följd av skyddsbestämmelser och att en annan skadetröskel då skulle tillämpas än i de fall rivningsförbud infördes. I propositionen var skyddsbestämmelser nämligen formellt kopplade till ett rivningsförbud så att rivningslov inte fick medges om skyddsbestämmelser hade be- slutats för en viss byggnad. Den rätt till ersättning som då följde av skyddsbestämmelsema förutsågs kunna föranledas väsentligen av det rivningsförbud som ingick i skyddsbestämmelserna (PBL—propositio- nen s. 447). Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd av skyddsbe- stämmelsema förutsattes i normalfallet kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökade genom att dess kulturvärde bevarades.
Bostadsutskottet ansåg emellertid att den berörde fastighetsägaren i fall av rivningsförbud eller vägrat rivningslov borde vara skyldig att tåla en större ekonomisk skada (”betydande skada”) innan han hade rätt till ersättning (BoU 1986/87:1, s. 140 0. I fråga om skyddsbe- stämmelser menade utskottet att de skador som kan komma i fråga främst utgörs av eventuellt ökade underhållskostnader och bortfall av vissa ombyggnadsmöjligheter. Det fanns således enligt utskottet inte anledning att betrakta sådana skador annorlunda än andra ingrepp i den pågående markanvändningen. Utskottet föreslog därför att kvalifika- tionsgränsen i dessa fall bör kopplas till att den pågående markan- vändningen avsevärt försvåras. Det var då inte möjligt att behålla den bestämmelse som fanns i propositionen om att skyddsbestämmelser automatiskt innebar också ett rivningsförbud.
Utredningen konstaterade att den uppdelning som gjordes innebär svårigheter i den praktiska tillämpningen som i sin tur försvårar möj- ligheterna att på förhand överblicka konsekvenserna av beslut om skyddsbestämmelser och/eller rivningsförbud. Mot bakgrund av detta föreslog utredningen att det skulle införas ett automatiskt rivningsför- bud i fall då skyddsbestämmelser har beslutats för en byggnad. Utred- ningen fann vidare att en sådan automatisk koppling förefaller naturlig
även på så sätt att den kommer att omfatta endast sådana byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär. De ekonomiska skador som kan uppkomma till följd av skyddsbestämmelsema och rivningsförbudet kommer då alltid att inträffa samtidigt. I enlighet med vad departementschefen anförde i PBL—propositionen (s. 447) bedömde utredningen att det i första hand är rivningsförbudet som kan orsaka ekonomisk skada av någon bety- delse. Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd av skyddsbestämmel- ser torde i normalfallet kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökar genom att dess kulturvärden ökar.
I valet av kvalifikationsgräns för de berörda skadefallen konstate- rade utredningen att det i många sammanhang har framförts önskemål om lika kvalifikationsgränser för olika slag av ekonomiska skador. Den nuvarande uppdelningen föranleds huvudsakligen av att lagstifta- ren varit orolig för att en alltför låg skadetröskel i fråga om vägrat återuppförande och rivningsförbud skulle kunna leda till en icke öns- kad rivningsvåg i städernas centrala delar (jfr BoU 1986/87:1 s. 139). Grunden för ett beslut om rivning, menade utredningen, torde dock bygga på andra faktorer än att man i PBL skulle ange en något lägre kvalifikationsgräns för ersättning. I de fall en ägare faktiskt vill riva sin byggnad är det sannolikt så i de allra flesta fall att han inte ser några möjligheter att inom rimliga ekonomiska ramar behålla den be- fintliga byggnaden. Om han då hindras från denna åtgärd, är det å andra sidan rimligt att han hålls ekonomiskt skadeslös, i vart fall för skador som går utöver en viss gräns som han alltid bör tåla.
Med hänvisning bl.a. till Miljöskyddskommitténs betänkande Mil- jöbalk (SOU 1993:27) vari frågan om lämplig kvalifikationsgräns för intrång till följd av naturvårdshänsyn behandlades, var utredningens förslag att samma regler skall gälla även vid bebyggelserestriktioner. Förslaget var således sammanfattningsvis att samtliga de skadefall som anges i 14 kap. 8 & — och för vilka skadegräns skall tillämpas — skall behandlas lika. I dessa fall skall fastighetsägaren vara berättigad till ersättning om beslutet innebär att den pågående markanvändningen av- sevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
Vidare föreslogs att i fråga om skyddsbestämmelser skall ett avdrag göras vid ersättningens bestämmande med ett belopp som understiger den angivna kvalifikationsgränsen. Eftersom direktiven inte omfattade
att bedöma skador till följd av markreglerande bestämmelser (14 kap. 85 första stycket 4 och 5) lämnades dock inget förslag till motsva- rande avdrag i dessa sistnämnda fall.
Utredningen berörde även rättegångskostnadsreglerna. Särskilt med tanke på att någon praxis på detta rättsområde ännu inte finns och då de skador som kan uppkomma torde vara mycket svårbedömda, före- slogs ingen ändring av dessa regler.
9.5. Överväganden och förslag
Förslag: En enhetlig kvalifikationsgräns skall gälla för ersättning, nämligen om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom be- rörd del av fastigheten. Ersättning skall därvid endast utgå för den skada som går utöver kvalifikationsgränsen.
Utformningen i allmänhet av ersättningsreglema i PBL har berörts mycket kortfattat i den tidigare framställningen. Orsaken är att vi har funnit att reglerna i allt väsentligt synes fungera tillfredsställande. Var- ken genom den i avsnitt 9.3 berörda enkätundersökningen eller från annat håll har vi uppmärksammat något problem som är av karaktären att det bör lösas genom lagstiftning.
I fortsättningen kommer således våra överväganden enbart att om- fatta ersättningsreglema i 14 kap. 8 & PBL — med utgångspunkt från den problembeskrivning som redovisades i avsnitt 9.4. 1.
9.5.1. Åtgärder till skydd för kulturmiljön
Den bild som framträder av tillämpningen av ersättningsbestämmel- serna är att det är relativt sällan som ersättningstvister uppkommer, jfr avsnitt 9.3. Detta skulle antingen kunna ses som att problemet med er- sättning i bevarandesammanhang inte är så stort eller att ersättnings— problematiken är så besvärlig att kommunerna faller till föga innan er- sättningsfrågoma ens har prövats och anpassar detaljplaner och olika tillståndsbeslut efter dessa förutsättningar.
Sanningen torde som ofta är fallet ligga någonstans där emellan. Enligt kommunerna själva är de fall där ersättningsfrågoma har påver- kat planutformningen mycket få. Detta motsägs dock delvis av företrä-
dare för kulturmiljövården, som menar att kulturmiljövården alltför ofta fått stå åt sidan när bebyggelsemiljön utformas.
Oavsett vilken betydelse ersättningsreglema mer i detalj kan anses ha, kan dock konstateras att skyddet för kulturmiljön kan hävdas på flera sätt av kommunerna utan att ersättning utgår, jfr avsnitt 9.2.2. Vår bedömning är att de redskap för detta som PBL tillhandahåller hitin- tills inte har utnyttjats i tillräcklig omfattning.
Val av regleringsform
Ett fråga som tidigare har uppmärksammats av utredningen är att skyddsbestämmelser meddelas oftare än som borde vara nödvändigt. Den i avsnitt 9.3 omnämnda undersökningen inom Lantmäteriverket visar t.ex. att de flesta s.k. skyddsbestämmelser som hade meddelats enbart återgav lagtexten i 3 kap. 12 & PBL och således mer hade bety- delsen av information än materiellt verkande bestämmelser. I och med att de hade rubricerats som skyddsbestämmelser i detaljplanen torde de dock omfattas av de regler som enligt PBL gäller för sådana bestäm- melser — t.ex. rätten för berörda sakägare att på kommunens bekostnad få ersättningsfrågan prövad vid domstol.
En stor del av skyddet för kulturmiljön torde således kunna regleras med enklare medel. Mot den bakgrunden kompletterades lagstiftning- en den 1 januari i år, i enlighet med utredningens tidigare lämnade förslag, med en möjlighet att utfärda särskilda s.k. varsamhetsbestäm- melser, vilka preciserar det enligt 3 kap. 10 & PBL gällande kravet på varsamhet vid åtgärder som berör befintlig bebyggelse och befintliga miljöer.
Under den korta tid som varsamhetsbestämmelser har tillämpats har framförts viss kritik med innebörden att den nya möjligheten innebär att de generellt gällande reglerna urholkas. Att varsamhetsbestämmel- ser har utfärdats skulle således kunna ses som att i de delar som inte berörs av dessa bestämmelser, är det fritt fram för fastighetsägaren att tolka 3 kap. 10 & PBL på eget sätt.
Det kan naturligtvis finnas grund för denna kritik, men samtidigt måste konstateras att det ännu har förflutit alltför kort tid sedan änd- ringen genomfördes, för att det nu skall finnas anledning att överväga några ändringar i fråga om varsamhetsbestämmelsema.
Vår samlade bedömning är att det är väsentligt att den reglerings- form väljs som i varje enskilt fall är mest adekvat. Det torde därvid en-
dast undantagsvis vara nödvändigt att utfärda ersättningsgrundande skyddsbestämmelser.
Kravet på underhåll
En annan mycket väsentlig faktor är att byggnadsbeståndet underhålls. Som vi senare skall återkomma till uppstår nämligen sällan skada till följd av beslut om bevarande, om den berörda byggnaden är väl under- hållen.
Mot den bakgrunden bör övervägas om det finns skäl att skärpa kra- vet på underhåll från den enskilde fastighetsägarens sida och/eller för- bättra kommunernas möjligheter att ingripa mot de fall där underhålls- skyldigheten åsidosätts.
Fastighetsägarens grundläggande skyldighet att underhålla en bygg- nad regleras i 3 kap. 13 5 första stycket PBL. Enligt bestämmelsen skall en byggnads yttre hållas i vårdat skick och underhållet skall an- passas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljömäs- sig och konstnärlig synpunkt.
Bestämmelsen innebär i princip att samma grundläggande krav på hänsyn och varsamhet som med stöd av 3 kap. 1 och 10 åå kan ställas när byggnad uppförs eller ändras, skall kunna ställas även när byggna- der underhålls. Bestämmelsen innebär t.ex. att materialval och färgsätt- ning skall anpassas till byggnadens värde, karaktären på omgivningen och till lokala traditioner. I PBL—propositionen, s. 514, anförs som ett exempel på detta att i en by på landet med faluröda byggnader skall ommålning göras med en färg som inte bryter mot byns karaktär.
Om det är fråga om en sådan särskilt värdefull byggnad som avses i 3 kap. 12 & PBL, gäller det strängare kravet att underhållet skall ske så att byggnadens särart bevaras, 3 kap. 13 å andra stycket. Detta innebär att för en sådan byggnad omfattar underhållskravet både dess yttre och dess inre delar.
Krav på underhåll finns dessutom i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Enligt 2 & tredje stycket i den lagen skall byggnadsverk underhållas så att deras grundläggande tek- niska egenskaper bevaras, t.ex. bärförrnåga, säkerhet i händelse av brand, energihushållning och tillgänglighet. För anordningar som avser att tillgodose vissa särskilt väsentliga egenskaper, såsom brandskydd och säkerhet vid användning, gäller enligt 13 & nyssnämnda lag det strängare kravet att dessa anordningar skall hållas i stånd.
Lagstiftningen innehåller således i och för sig bestämmelser som både riktas mot att en bevarandevärd byggnads tekniska kvalité upp- rätthålls och att dess yttre och inre underhålls och vårdas. Den avgö— rande frågan för underhållsskyldighetens räckvidd är dock vilka åtgär- der som kan vidtas om underhållet försummas.
Den möjlighet som kommunen har att ingripa är att fastighetsägaren med stöd av 10 kap. 15 & PBL kan föreläggas att åtgärda ett eftersatt underhåll. Enligt 10 kap. 18 5 första stycket får ett sådant föreläggande förenas med Vite eller med en föreskrift om att åtgärden eljest utförs på fastighetsägarens bekostnad genom byggnadsnämndens försorg.
Viss oklarhet synes råda hur långt ett föreläggande enligt 10 kap. 15 & kan sträcka sig i det fallet att några skyddsbestämmelser inte har meddelats. Enligt PBL—propositionen, s. 515, kan en fastighetsägare inte åläggas att utföra underhåll av olika detaljer på ett visst sätt, om inte särskilda skyddsbestämmelser anger att underhållet skall ske på detta sätt. I Didön m.fl. Plan- och bygglagen, 1995, 5. 3:26, sägs dock följande med anledning av detta:
Departementschefens uttalande kan enligt vår mening ifrågasät- tas. Byggnadsnämnden torde således vara oförhindrad att med stöd av förevarande stycke, i ett särskilt beslut slå fast att den ifrågava- rande byggnaden skall underhållas på visst sätt. Om beslutet vinner laga kraft, bör nämnden enligt 10 kap. 15 & kunna ålägga fastighets- ägaren att utföra de beslutade underhållsåtgärdema (jfr RÅ 1977 ref. 79). Även utan ett sådant föregående beslut bör det vara möjligt att förelägga ägaren av en byggnad med eftersatt underhåll att vidta de underhållsåtgärder som följer av andra stycket. Om fastighetsägaren anser att andra stycket inte är tillämpligt eller att de förelagda åtgär- derna är alltför långtgående, kan han överklaga beslutet om föreläg- gande och därvid få till stånd en överprövning av åtgärdemas om- fattning.
Kommunen ges enligt 10 kap. PBL inte bara möjlighet att ingripa mot vissa företeelser. Enligt 10 kap. 1 5 är kommunen dessutom skyl- dig att ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt 10 kap. så snart det kan anses att PBL:s regler om byggande åsidosätts. Begreppet byggande skall därvid enligt PBL—propositionen, s. 767, ges en vid- sträckt innebörd och synes även inkludera underhållsfrågor.
Justitieombudsmannen, JO, har i ett flertal ärenden behandlat under- låtenhet av byggnadsnämnd att tillämpa bestämmelserna i 10 kap. 1 5. I ett sådant ärende hade en kommun anmälts för att den trots flera på- pekanden inte hade underhållit en kommunen tillhörig byggnad. JO kritiserade den berörda kommunen i mycket skarpa ordalag och me- nade att byggnadsnämndens underlåtenhet att ta upp frågan om påföljd eller ingripande var att betrakta som en överträdelse av bestämmelser- nai 10 kap. 1 5.
Vår samlade bedömning är att det redovisade regelsystemet bör vara tillräckligt för att reglera såväl kommunens som fastighetsägamas rät- tigheter och skyldigheter i fråga om underhåll. Givetvis är det inte praktiskt möjligt att arbeta med förelägganden och viten mer än i yttersta nödfall. Lagen synes dock tillhandahålla de redskap som kan behövas i dessa undantagsfall.
I de mer vardagliga situationerna torde dock de förhållanden som berörs under nästa rubrik, dvs. information och pedagogik, vara mest verkningsfulla i fråga om att byggnadsbeståndet i stort underhålls. Umgängesformen mellan stat och kommun å den ena sidan och fastig- hetsägarna å den andra bör utvecklas så att dramatiken i bevarandet minskas och att inriktningen i stället är de gemensamma fördelar som kan uppnås.
En annan väsentlig aspekt som kan omnämnas är att det gällande systemet kan uppfattas som att det gynnar den fastighetsägare som inte underhåller sin byggnad. Genom ett eftersatt underhåll blir byggnaden i fråga till slut i så dåligt skick att kommunen måste ingripa. Om riv- ningsförbud och skyddsbestämmelser utfärdas i detta sena skede är förutsättningama för ersättning större än om byggnaden hade under- hållits, jfr avsnitt 9.5.2 nedan.
Möjligen skulle detta till viss del kunna ses som ett processtekniskt problem. Enligt 14 kap. 10 & PBL skall skadan bestämmas som skill- naden mellan fastighetens värde före och efter det skadegörande beslu- tet. Om byggnaden är i så dåligt skick, att rivning är det mest lönsam- ma alternativet, uppkommer en skada, jfr avsnitt 9.5.2. Det skulle dock i och för sig mycket väl kunna hävdas, att fastighetsvärdet skall be- stämmas som om åtminstone det grundläggande och lagstadgade un- derhållet hade utförts, dvs. att den berörde fastighetsägaren själv får ta en del av de ekonomiska konsekvenserna av det eftersatta underhållet.
Intill dess ett sådant resonemang har prövats av domstol, ser vi inte anledning att lagstiftningsvägen ingripa i den berörda problematiken.
Kunskapsuppbyggnad m.m.
En tredje mycket viktig fråga, som vi redan har varit inne på, kan sammanfattas i orden kunskap, information och pedagogik.
En sida av saken gäller umgänget mellan stat och kommun å ena sidan och fastighetsägarna å den andra. Berörda fastighetsägare torde ofta ha mycket stor förståelse för betydelsen av att kulturmiljön skyd- das. Många gånger kan t.ex. en samsyn kring kulturmiljöfrågoma leda till att fastighetsvärdena ökar, dvs. fördelar kan samtidigt uppnås för såväl enskilda som allmänna intressen. En viktig grund för att samför- stånd skall uppnås och resultera i praktiskt verkningsfulla bevarande- åtgärder är dock att fördelarna av detta tydliggörs och att processen för att införa olika slag av regleringar genomförs på ett lämpligt och peda- gogiskt sätt.
En annan aspekt är kommunernas interna kunskapsuppbyggnad. Den frågan har redan behandlats av utredningen i betänkandet Miljö och fysisk planering. Bland annat föreslogs att ökade krav borde ställas på kommunerna i fi*åga om inventeringar av byggnadsbeståndet och att staten skulle stödja denna kunskapsuppbyggnad med metod- och tek- nikutveckling (a.bet. s. 220—223). Mot den bakgrunden sägs i prop. 1994/95:230 (s. 88) att Riksantikvarieämbetet och Boverket skall ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd för hur hanteringen av kulturrniljö- frågorna och tillämpningen av bestämmelser som rör kulturmiljön skall kunna samordnas. Något formellt uppdrag har ännu inte givits, men nyssnämnda myndigheter har ändå påbörjat ett arbete i den anda som uttalas i propositionen.
När det gäller kunskapsuppbyggnaden inom stat och kommun kan även noteras den tveksamhet som fortfarande finns till att över huvud taget ändra gamla detaljplaner. En betydande del av tveksamheten hos kommunerna beror Visserligen på att planprocessen uppfattas som trög och kostsam, men med i bilden finns också en rädsla för att planänd- ringen skall leda till ersättningsanspråk på kommunen, trots att PBL—systemet innebär att planer utan genomförandetid kan ändras och upphävas utan att de rättigheter som uppkommit genom planen beaktas (5 kap. 11 5 andra stycket PBL). Denna kommunernas försiktighet har givetvis betydelse även i bevarandesammanhang.
Sammanfattningsvis är det vår bedömning att en mycket stor del av de problem som ibland uppstår bör kunna åtgärdas med så pass enkla medel som att kommunerna har välgrundade underlag för sina beslut och utnyttjar de bestämmelser som står till buds samt att fastighets- ägarna på ett smidigt och bra sätt får information om och ges delaktig- het i bevarandeambitionerna.
Ersättningsprocesen
I de relativt få fall som återstår, när de mer vardagsnära situationerna har klarats av, kan naturligtvis mer eller mindre komplicerade ersätt- ningssituationer uppkomma. Att berörda fastighetsägare i dessa fall skall ges kompensation för uppkommen skada är därvid en självklar- het. Som berördes i avsnitt 9.4.1 anses emellertid dels ersättningsreg- lema i sig, dels forrnema för konfliktlösning vara alltför krångliga och kostnadskrävande.
Vad gäller det sistnämnda, dvs. själva förfarandet, kan konstateras att mål om ersättning i vissa fall kan leda till mycket höga process- kostnader. Detta förhållande innebär givetvis att kommunernas rädsla för att hantera kulturmiljöfrågor förstärks. Det ligger visserligen i sa- kens natur att bedömningar av huruvida ett värde påverkas av en viss åtgärd kan vara komplicerade. Detta är ett generellt problem, som gäl- ler de flesta ersättningssituationer, men en lika generell bedömning är att det borde vara möjligt att på ett eller annat sätt förenkla proceduren i sådana fall, utan att den grundläggande rättssäkerheten åsidosätts.
Vi har övervägt olika tänkbara förenklingar av processen. Förslag har t.ex. framförts med innebörden att regler motsvarande de i 18 kap. 8 a & rättegångsbalken om småmål skulle kunna tjäna till ledning. En- ligt den nämnda paragrafen är rätten till ersättning för rättegångskost- nader begränsad i sådana tvistemål som gäller värden understigande ett halvt basbelopp enligt lagen (19621318) om allmän försäkring. Basbe— loppet för innevarande år är 36 200 kr.
De nämnda reglerna har dock en helt annan utgångspunkt än de fall som här diskuteras. Småmålsbestämmelsema tar sikte på tvistemål mellan enskilda, medan PBL:s regler grundas på expropriationsrättsli- ga principer. En påtaglig skillnad är t.ex. att det största problemet i en ersättningstvist rörande fast egendom ofta är att just bestämma skadans omfattning. Att skadan, när den till slut har blivit bestämd, visar sig
vara liten eller kanske ingen alls, bör rimligen inte påverka den enskil— de fastighetsägarens möjligheter att få sina rättegångskostnader ersatta.
Gällande regler i 15 kap. 6 5 PBL synes således vara tillräckliga för att undanröja orimliga ersättningskrav och utesluta rena utpressnings- situationer. I vilken utsträckning den beröda paragrafen kan åberopas har dock inte klarlagts i praxis. I övriga fall, dvs. där det faktiskt råder oklarhet om skadans storlek och omfattning, är det närmast en själv- klarhet att den berörde fastighetsägaren skall behandlas på samma sätt som andra fastighetsägare som utsätts för ett ingripande från stat eller kommun.
Ett annat förslag som har framförts är att komunerna borde ges ökade möjligheter att styra ersättningsprocessen, t.ex. genom att i ett första skede meddela beslut om ersättning, samtidigt som större ansvar skulle läggas på fastighetsägaren att svara för egna kostnader i ett överklagande av ett sådant beslut. Vi har dock funnit att det problem som skall lösas inte är av den storleksordningen att det berättigar till en så drastisk förändring av den grundläggande balansen mellan berörda allmänna och enskilda intressen.
En påtaglig förenkling skulle kunna uppnås om ersättningen i första instans prövas genom ett helt annat förfarande. Vad som därvid när- mast ligger till hands är att ersättningsprövningen hanteras i form av ett förrättningsförfarande. Fördelen med ett sådant sätt att arbeta är att processen skulle kunna starta med en officialprövning av hur ersätt- ningen bör bestämmas, varefter parterna kan kritisera denna utredning i stället för att två helt separata initialutredningar genomförs. Ett sådant arbetssätt torde kunna leda till en påtaglig förenkling av proceduren, utan att några grundläggande rättsäkerhetskrav åsidosätts, eftersom den fortsatta processen följer det gängse domstolsförfarandet. Ett för- rättningsförfarande skulle även innebära den fördelen att en neutral instans ges möjlighet att aktivt leda en förhandlingsprocess i riktning mot en överenskommelse. De i avsnitt 9.3 redovisade erfarenheterna från tillämpningen visar t.ex. att förrättningsförfarandet i de fall som idag regleras på detta sätt sällan överklagas och ofta leder till förlik- ning mellan berörda parter.
Enligt vår mening finns det mycket som talar för en förändring i denna riktning när det gäller ersättningsreglering i allmänhet. Vår be- dömning är emellertid att vi inte i det nu aktuella sammanhanget kan föreslå särskilda bestämmelser just för skadereglering enligt 14 kap.
8 & PBL. Om den skisserade förändringen skall införas i lagstiftningen, bör den samordnas med andra beslut om inskränkning av den pågåen- de markanvändningen, t.ex. enligt naturvårdslagen (1964:822) och la- gen (19881950) om kulturminnen m.m. Vårt förslag är därför att frågan görs till föremål för särskilda överväganden med ett bredare perspektiv än det vi enligt våra direktiv har att behandla.
Vad som återstår i nuläget är således att så långt möjligt förenkla er- sättningsreglema. I den frågan har vi funnit att de grundläggande skä- len bakom de förslag som utredningen tidigare har lämnat och som be- skrivs i avsnitt 9.4.2 ännu är relevanta. I allt väsentligt ställer vi oss därför bakom denna beskrivning.
Eftersom våra direktiv innebär att hela ersättningssystemet skall studeras vill vi dock, till skillnad från utredningens tidigare förslag, inkludera även de markreglerande bestämmelserna i diskussionen.
9.5.2. Effekterna av ändrade kvalifikationsgränser
Till grund för ett resonemang om effekterna av att kvalifikationsgrän- sema förändras kan det vara av värde att närmare betrakta hur skyddet för en fastighet är utformat i PBL. Först skall här därför återges den beskrivning av grundtankama bakom det gällande regelsystemet som redovisades i utredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering s. 117—119. Därefter diskuteras hur förslagen om dels sänkt kvalifika- tionsgräns vid vägrad rivning, dels införande av ett avdrag från ersätt- ningen vid beslut om skyddsbestämmelser och markreglerande be- stämmelser, kan antas påverka ersättningsbeloppen för kommunerna och berörda fastighetsägare.
Principen om återuppföranderätt
Fastighetsägaren har i PBL getts ett grundläggande skydd för den an- vändning som en gång har etablerats på fastigheten, dvs. den pågående markanvändningen. Detta skydd tar sig uttryck i såväl tillståndsregler- na som i ersättningsbestämmelsema. Sålunda framgår av 8 kap. att tillstånd normalt inte kan vägras för åtgärder som syftar till att komp- lettera eller vidmakthålla den redan etablerade bebyggelsen på en fas- tighet. Vidare har fastighetsägaren i vissa fall rätt till ekonomisk kom- pensation, om någon restriktion beslutas som inkräktar på den pågåen- de markanvändningen.
När det gäller ianspråktagande av obebyggd mark för något annat ändamål, t.ex. bebyggelse, har dock fastighetsägaren inte någon gene- rell rätt till detta. Sådant kräver tillstånd, normalt i form av bygglov eller detaljplan. Vid vägrat tillstånd har fastighetsägaren inte heller nå- gon rätt till ekonomisk kompensation.
Har han däremot redan fått tillstånd, så är den s.k. byggrätten skyd- dad under en viss tid. I fråga om bygglov gäller skyddet i princip två år och i fråga om detaljplan gäller skyddet under planens genomförande- tid, lägst fem och högst femton år. Om tillståndet utnyttjas genom att en byggnad uppförs i enlighet med lovet eller detaljplanen, är emeller- tid skyddet för byggrätten i princip evigt. Detta kommer till uttryck genom bestämmelserna i 14 kap. 8 5 första stycket 1 som innebär att fastighetsägaren har rätt till ersättning, om han vägras tillstånd att er- sätta en riven eller förstörd byggnad med en i huvudsak likadan bygg- nad. Om man utnyttjar ett tillstånd till förändrad markanvändning, gäller således skyddet för denna byggrätt inte bara under byggnadens livslängd utan också därefter.
Detta i princip eviga skydd har mycket stor betydelse vid tillämp- ningen av det ekonomiska skydd som gäller vid vägrat rivningslov eller rivningsförbud i en detaljplan. De negativa ekonomiska effekter som kan uppkomma för en fastighetsägare till följd av ett rivningsför- bud består nämligen i första hand av inskränkningar i nämnda ”åter- uppföranderätt”. Detta förhållande illustreras i följande schematiska bild av en byggnads ekonomiska livslängd. I bilden redovisas också det tidsbegränsade skydd som gäller för obebyggd mark.
Genomförandetid 0 5-15 år
Tid värde bebyggd fastighet
— — '— — skyddat värde bebyggd mark _ skyddat värde obebyggd mark
B = Byggnadsvårde M = Markvärde E = Ekonomisk saneringsmognad
Figur 2. PBL:s skydd av byggrätt.
Figur 2 visar att byggnaden är noll — då den är nyuppförd — förräntar såväl byggnadskostnaden, B, som ett markvärde, M. Det sistnämnda kan också kallas värde av byggrätt eftersom det är liktydigt med värdet av marken med tillstånd att bygga (”förändrad markanvändning”). Ef- ter är noll visas fastighetens principiella värdeutveckling vid oföränd- rat penningvärde. Vid tidpunkten E förmår fastigheten att förränta en- bart markvärdet. Man brukar då säga att fastigheten är ekonomiskt sa- neringsmogen. Efter denna tidpunkt är det i princip ekonomiskt moti- verat att riva byggnaden och ersätta den med en ny. Detta synsätt har lagstiftaren konfirmerat genom den nyss beskrivna återuppföranderät- ten. Om kommunen sålunda vägrar rivningslov efter tidpunkten E, uppkommer en ekonomisk skada som är ersättningsgill, om den är till- räckligt stor (”betydande skada”).
Av figur 2 framgår också att tidpunkten för ekonomisk sanerings- mognad inträffar tidigare, om värdet av byggrätten ökar i förhållande till totalvärdet. Detta förhållande framkommer tydligt i högkonjunktu- rer när det råder markbrist i attraktiva områden och värdet av byggrät- ter ökar. Då ökar också kraven på rivning av befintlig bebyggelse.
Motsvarande effekter kan uppkomma genom subventioner av olika slag. Om man t.ex. utformar ett system för statliga subventioner för bostäder så att det är mera förmånligt för nyproduktion än för om- byggnad/renovering, kommer tidpunkten för ekonomisk sanerings- mognad att tidigareläggas.
Sänkt skadetröskel vid vägrad rivning
Den första komponenten i utredningens tidigare förslag är att skade- tröskeln vid vägrad rivning sänks från det att ersättning skall utgå när skadan är betydande till att ersättning i stället skall utgå om pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Som framgår av avsnitt 9.2.1 är dessa ersättningströsklar inte fasta, utan varierar från fall till fall. Så mycket torde dock kunna sägas som att en skada sannolikt måste ligga inom intervallet 10—20 % värde- minskning inom berörd del av fastigheten för att den skall vara bety- dande. Betydelsen av det absoluta beloppets storlek är mer oklar.
I fråga om det andra rekvisitet, avsevärt försvårande av pågående markanvändning, visar dock domstolstillämpningen att absolutbelop- pet är av stor betydelse. Relativt betraktad brukar ersättningsgränsen uttryckas som ca 5—10 % värdeminskning. Man skulle dock även kunna ta fasta på den absoluta gränsen, dvs. att skador som inte är bagatellartade skall ersättas.
Med ledning av de i avsnitt 9.2.1 berörda rättsfallen skulle t.ex. gränsen för en enskild lantbrukare kunna bedömas ligga i storleksord- ningen 10 000—20 000 kronor, medan större skadebelopp krävs för att t.ex. ett skogsbolag skall vara ersättningsberättigat. Bristen på rätts- tillämpning innebär dock att de nämnda beloppen endast försiktigtvis kan överföras till att gälla även för villaägare respektive fastighetsbo- lag, när fråga är om beslut som rör byggnader.
Anledningen till att en fastighetsägare vill riva sin byggnad och upp- föra en ny kan, såsom framgår av figur 2, härledas till att den ekono- miska saneringstidpunkten har uppnåtts. För att det skall vara av in- tresse att riva måste det ekonomiska utfallet av nybyggnad vara bättre än det som följer av en ombyggnad eller fortsatt förvaltning.
Det viktigaste skälet till att det är lönsamt att riva en byggnad och uppföra en ny är normalt att det finns möjligheter att uppföra en större byggnad på samma yta, dvs. att en utökad byggrätt kan utnyttjas. Som framgår av figur 2 är det emellertid inte den möjligheten som skyddas
av det gällande systemet utan endast rätten att återuppföra en likadan byggnad. Den ytterligare byggrätt som enligt en gällande detaljplan kan finnas, kan efter genomförandetiden ändras och anpassas till be- fintliga byggnader utan att detta ger rätt till ersättning.
De ersättningsfall som hitintills har inträffat och där stora ersätt- ningsbelopp har utgått hör emellertid alla till denna kategori och er- sättningsrätten har därvid grundats på den s.k. garantiregeln i 17 kap. 8 & PBL, en övergångsregel som inte längre är aktuell. Mycket av dis- kussionen kring ersättningsreglema vid bevarande kan enligt vår me- ning härledas till denna övergångsbestämmelse.
Även om någon utökad byggrätt inte kan utnyttjas kan det natur- ligtvis ändå finnas skäl för en fastighetsägare att hellre riva än att bygga om. Ett sådant fall är att den befintliga byggnaden är i dåligt tekniskt skick. Ett annat är att byggnadens ytor är dåligt utnyttjade. Det är främst i sådana situationer som värdet av en fastighet sjunker under den linje i figur 2 ovan som representerar markvärdet och i vilka en förändring av ersättningströskeln vid vägrad rivning kan få praktisk betydelse.
När det gäller dåligt utnyttjade ytor kan anmärkas att den byggrätt som den befintliga byggnaden representerar skall mätas i dess brutto- area — inte efter byggnadens volym (jfr BoU 1986/87:1 s. 142—143).
I såväl PBL—propositionen (s. 447) som i utredningens tidigare be- tänkande Miljö och fysisk planering (s. 226) sägs att av de skador som kan drabba en fastighetsägare är skadan av vägrad rivning den mest allvarliga. Vi delar den bedömningen så till vida att om skada upp- kommer till följd av vägrad rivning kan den vara stor, men enligt vår mening är frekvensen skadefall i sådana situationer trots allt tämligen begränsad. Betecknande är t.ex. att det enda ersättningsfall som om- nämns i vår enkät till kommunerna är ett fall där ersättning utgick för garantiregeln, som vi nyss berörde, och för skyddsbestämmelser, som vi återkommer till, men inte för rivningsförbudet.
Dessutom kan skador av vägrad rivning effektivt motverkas genom olika åtgärder från såväl myndigheter som från fastighetsägarna själva. Jfr diskussionen ovan om underhållskravet.
I fråga om småhus, som oftast byggs om med stor insats från fastig- hetsägaren, är det inte särskilt uppseendeväckande att hävda att skada sällan uppkommer av ett rivningsförbud. Det torde nämligen inte sär- skilt ofta inträffa att ett småhus rivs för att ersättas av ett helt nytt lika-
dant. Fastighetsekonomiskt innebär detta att någon skada inte upp- kommer.
I fråga om kommersiella fastigheter är incitamenten för rivning i och för sig betydligt större. Inte heller i dessa fall kan man emellertid se det som ett normalfall att ekonomisk saneringsmognad uppkommer under förutsättning att
— byggnaden har underhållits på det sätt som PBL föreskriver och — beslutet om rivningsförbud meddelas innan byggnaden är eko- nomiskt saneringsmogen. För att återknyta till figur 2 är det alltså fråga om att beslutet fattas innan fastighetens värde sjunker under lin— jen för skyddat markvärde.
De sistnämnda förhållandena, framförhållningen och att byggnaden underhålls, är således de fundamentala och helt överskuggande frågor- na i sammanhanget. Ju sämre den byggnad är för vilken rivning väg- ras, desto större blir risken för skada och ersättning. Här kan dock upp- repas den tidigare berörda oklarheten, dvs. att det inte synes klarlagt i praxis i vad mån en enskild fastighetsägare i en ersättningssituation kan göras ansvarig för underlåtenhet att följa PBL:s underhållsregler.
Som redan har berörts påverkas tidpunkten för ekonomisk sane- ringsmognad även av yttre faktorer som den rådande konjunkturen och gällande bidrags- och skatteregler. Genom de på senare tid fattade be- sluten som innebär minskade statliga subventioner för nyproduktion har t.ex. saneringstidpunkten för fastighetsbeståndet generellt sett flyttats bortåt i tiden. Samma effekt har den låga konjunkturen inom byggsektorn.
Konjunkturen kan förhoppningsvis förändras till det bättre i framti— den, men i fråga om subventionerna för nybyggande talar mycket för att dessa har begränsats för överskådlig tid. Dessa förhållanden för— stärker bilden av att någon rivningsvåg knappast är att förvänta och att skador till följd av vägrad rivning inte torde bli så frekventa i framti- den.
I utredningens betänkande Miljö och fysisk planering konstaterades att beslutet om rivning sannolikt inte är avhängigt av vilken kvalifika- tionsgräns som gäller för ersättning. Med de tillägg som följer av den ovan redovisade diskussionen gör vi precis samma bedömning. Sam— manfattningsvis är det vår mening att en sänkt gräns för ersättning vid vägrad rivning kommer att ha endast begränsad betydelse och att de ökade kostnaderna för kommunerna kommer att bli små.
Från enskild synpunkt innebär de föreslagna förändringarna att en viss fastighetsägare, som enligt gällande rätt inte har rätt till ersättning för vägrad rivning, skulle kunna bli ersättningsberättigad. En på detta sätt utökad ersättningsrätt innebär givetvis inte några problem för en- skilda intressen.
En särskild fråga som har uppkommit i fråga om effekterna för en- skilda fastighetsägare är om det kan anses ingå i pågående markan- vändning att riva en överloppsbyggnad. Som beskrevs i avsnitt 9.2.1 skall till den pågående markanvändningen hänföras även sådana åtgär- der som utgör en normal och naturlig rationalisering av markanvänd- ningen. Om en byggnad inte längre behövs för den verksamhet som bedrivs och således endast medför kostnader, är det enligt vår mening uppenbart att rivning utgör ett led i den pågående markanvändningen och att ett rivningsförbud därmed kan leda till en rätt till ersättning.
Avdrag från ersättningen när skyddsbestämmelser innebär skada
Den andra komponenten i förslaget är att ett avdrag skall göras från er- sättningen i det fallet att skada uppkommer genom att pågående mark- användning avsevärt försvåras. Avdraget skall motsvara den skada som ligger under denna kvalifikationsgräns.
Som redan har berörts nämndes dels i utredningens betänkande Miljö och fysisk planering (s. 226), dels i Bostadsutskottets betänkan- de BoU l986/87:l (s. 152) att skador av skyddsbestämmelser mer säl- lan torde leda till ersättning, eftersom skadorna ofta balanseras av ett högre fastighetsvärde. Bostadsutskottet nämner exempelvis att den skada som en fastighetsägare kan lida när skyddsbestämmelser utfär- das främst utgörs av ökade underhållskostnader och bortfall av vissa om- och tillbyggnadsmöjligheter. Även krav på speciell kostnadskrä- vande arbetsteknik kan ställas. Utskottet gjorde dock bedömningen att bestämmelser av detta slag oftast torde leda till ett ökat fastighets- värde, dvs. att någon skada inte uppkommer.
Det är lätt att instämma i Bostadsutskottets bedömning vad gäller att bestämmelser om materialval eller färgsättning oftast innebär inga eller ringa merkostnader och således inte heller föranleder ersättning. Ofta torde dock bestämmelser av detta slag följa av den självklara an- passningen till befintliga miljöer som kan hävdas enligt de generella bestämmelserna i 3 kap. 10 och 12 åå PBL. Skyddsbestämmelser av någon betydelse blir således främst aktuella när fråga är om mer aktiva
bevarandeinsatser, som t.ex. att bevara stukaturer, väggbeklädnader eller andra inredningsdetaljer eller vissa befintliga delar av en bygg- nads fasader eller en tomts anläggningar.
Totalt sett är det vår bedömning att skador till följd av skyddsbe- stämmelser kommer att vara tämligen oförändrade i framtiden. I vissa fall kan andra regleringsinstrument tillämpas, men i andra fall kommer behovet av skyddsbestämmelser att bestå och skadorna i det sistnämn- da fallet torde vara något underskattade i tidigare redovisade be- dömningar.
Införandet av ett avdrag från ersättningen kommer givetvis att leda till något lägre ersättningsnivåer för kommunerna än enligt gällande rätt, men eftersom kvalifikationsgränsen pågående markanvändning avsevärt försvåras är tämligen låg är det inte fi*åga om några mer dra- matiska förändringar av ersättningsbeloppen.
Samtidigt kommer dock vissa fastighetsägare, närmare bestämt de som berörs av skyddsbestämmelser eller markreglerande bestämmelser som bedöms överstiga kvalifikationsgränsen för ersättning, att själva få stå för den del av skadan som understiger denna gräns. Detta inne- bär givetvis en viss försämring i den enskildes rätt. I det samman- hanget måste dock två väsentliga förhållanden beaktas.
Det ena är att ersättning enligt gällande rätt skall utgå så fort skadan är mer än bagatellartad. Som tidigare har berörts torde det inte vara alltför stora belopp det handlar om. Skadetröskeln är således förhål- landevis låg — åtminstone för privatpersoner som äger fastigheter. Om skadegränsen avser bagatellartade belopp blir givetvis även avdraget, med samma språkbruk, bagatellartat.
Det andra förhållandet är att om avdrag från ersättningen inte görs med den del som understiger kvalifikationsgränsen, blir konsekvensen en omotiverat stor skillnad mellan ett fall som ligger strax under grän- sen och ett fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.
Denna sistnämnda effekt föranledde Miljöbalksutredningen att i sitt nyligen lämnade huvudbetänkande Miljöbalken (SOU 1996:103) 5. 621, föreslå införandet av motsvarande avdrag även i fråga om sådan skadeersättning som skall utgå enligt nuvarande naturvårdslagen (1964:822) m.fl. lagar.
Ett snarlikt resonemang ligger även till grund för den praxis som har utbildats i fråga om ersättning för vissa miljöskador, nämligen i de fall då ersättning skall utgå om inte skadan skall tålas med hänsyn till för-
hållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden — 1 & miljöskadelagen (1986z225). Motsvarande bestäm- melse finns i fråga om influenser av expropriationsföretaget vid ex- propriation — 4 kap. 2 $$ expropriationslagen (1972z719).
Vid såväl miljöskador som s.k. företagsskador görs således, med hänvisning till det s.k. Värmdöledsmålet, NJA 1977, s. 424, normalt ett avdrag från ersättningen, som skall motsvara vad fastighetsägare i all- mänhet får tåla i form av immissioner eller företagseffekter. Högsta domstolens argumentation i målet handlade främst om de nyss nämnda rättviseaspektema.
9.5.3. Slutsatser
Förslaget att en enda kvalifikationsgräns skall tillämpas förenklar i hög grad det gällande systemet. Den diskussion som i det föregående av- snittet fördes rörande effekterna av detta visar att några större föränd- ringar av rådande förhållanden knappast är att vänta. Det är t.ex. enligt vår mening svårt att se att någon rivningsvåg skulle aktualiseras och totalt sett torde summan av ersättningsgilla skador bli i huvudsak oför- ändrad. Om man till detta lägger fördelarna av ett enklare förfarande torde effekten totalt sett för kommunerna bli positiv.
För fastighetsägare som berörs av vägrad rivning kan förändringen i vissa fall ge utökade ersättningsmöjligheter, vilket givetvis inte inne- bär några problem från enskild synpunkt. För fastighetsägare som be- rörs av skyddsbestämmelser eller markreglerande bestämmelser som bedöms överstiga kvalifikationsgränsen för ersättning, leder dock för- slaget till en viss försämring. Denna försämring avser emellertid en- dast belopp som bedöms som bagatellartade och leder samtidigt till en ökad rättvisa i förhållande till andra fastighetsägare, som ligger strax under gränsen för ersättning.
Vår samlade bedömning är därför att fördelarna av en enhetlig kva- lifikationsgräns överväger och att tröskeln för ersättning i samtliga fall bör vara att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Ersättning bör därvid endast utgå för den skada som går utöver kvalifikationsgränsen.
Den bild av det gällande ersättningssystemet som gavs i figur 1 i av- snitt 9.2.1 skulle därmed förändras till den bild som framgår av figur 3 nedan.
Marknads- värde 1) 2)
1) Oskadat 14:1-7 14:81-5 värde
Avsevärt försvåras
% = Ersättning :| = Skada som får tålas
utan ersättning
" I 14:8 första stycket 1 regleras även den situationen att en byggnad förstörts genom olyckshändelse. Den ersättningssituationen hör systematiskt till fall 1).
Figur 3. Ersättningsreglema efter föreslagen förändring.
I och med att samma kvalifikationsgräns föreslås gälla för skador till följd av vägrad rivning och av skyddsbestämmelser öppnas möjlighe- ter till den förenkling det skulle innebära att avskaffa det särskilda rivningsförbudet och i stället låta ett beslut om skyddsbestämmelser automatiskt innebära rivningsförbud. Så var det ursprungliga förslaget till lagstiftning utformat i PBL—propositionen och utredningen har tidigare lämnat ett förslag med samma innebörd, jfr avsnitt 9.4.2. Detta förslag bemöttes mycket positivt av remissinstansema.
Vi har trots detta övervägt frågan på nytt, med anledning dels av att önskemål har framförts om att kunna införa särskilda skyddsbestäm- melser för byggnader som så länge de inte rivs är värdefulla, dels av ett mer allmänt önskemål om att kunna senarelägga rivningsfrågan och behandla den när rivning rent faktiskt aktualiseras. Den sistnämnda frågan har dessutom lett till en diskusssion om huruvida kompensa- tionstidpunkten för vägrad rivning bör vara när rivningsförbud införs eller när rivning sedermera aktualiseras och då inte kan ske till följd av ett vägrat rivningslov.
Vad gäller det förstnämnda önskemålet kan det i och för sig före- falla märkligt att en byggnad som är särskilt värdefull i den mening som avses i 3 kap. 12 & PBL skulle få rivas. I de allra flesta fall torde det också förhålla sig på det viset, att det som i första hand bör för- hindras är just rivning. Det förekommer dock situationer där en bygg- nad inte i sig kan sägas vara så värdefull att rivning är utesluten, men eftersom byggnaden ingår i en bebyggelsemiljö av sådan karaktär som avses i 3 kap. 12 &, bör den så länge den bibehålls skötas på ett sätt som kan kräva skyddsbestämmelser.
I fråga om kompensationstidpunkten har vi i det föregående konsta- terat att en synnerligen viktig komponent i strävan att minska skador - och därmed ersättningsanspråk — är att såväl myndigheter som fastig— hetsägare har framförhållning och att de framtida förhållandena för en bevarandevärd byggnad bestäms innan det är för sent, dvs. innan den har blivit ett rivningsobjekt. Mot den bakgrunden synes det inte vara lämpligt vare sig med en senarelagd kompensationstidpunkt eller med en möjlighet att först meddela skyddsbestämmelser och sedan, när rivning aktualiseras, införa rivningsförbud eller i särskild ordning vägra rivningslov.
Å andra sidan innebär en senareläggning normalt en fördel för den berörde fastighetsägaren och om kommunen finner detta lämpligt bör inte lagen utesluta en sådan möjlighet. Det bör således ankomma på kommunen att i varje enskilt fall välja mellan ett direkt rivningsförbud eller att skjuta frågan om skada för vägrad rivning till det tillfälle när rivning rent faktiskt aktualiseras.
Vårt förslag är således att möjligheten att införa särskilt rivningsför- bud behålls och att skyddsbestämmelser inte heller i fortsättningen skall innebära automatiskt rivningsförbud.
Enligt direktiven skall vi beakta konsekvenserna av den ändring som skett i 2 kap. 18 & regeringsformen och som innebär att även rät- ten till ersättning vid rådighetsinskränkningar framgår av grundlagen.
Enligt vår bedömning möter de föreslagna lagändringama inget hin- der i regeringsformen. Vi ser inte heller att grundlagsändringen inne- bär behov av ytterligare ersättningsreglering rörande de frågor som omfattas av PBL.
autism,. : :::b ::::i mg:... ::..:: limhamn tab Wii ::::v . am:" ::::r: i gram:: mira: .: arr:: adam :: :::: mm:: sun alm-'i 'lls'i mit alla ett ] .ag'ril'åi alltid.,iijälil, i”??? .qrni lå iaf:-arr: mn; ::: Måttlig smmmerem ::tar :::: ta ;;:s mamma :. ' ' vd na tilt: isnöileutia Sibir 'ijinmntl'irm'ieil .:minv'h retri Wii amb: ris-1 ' mim ut gnimrrt rm. limmad? r:: gitarr ..eriia wi gta : dual :::.n
' ' , oa minutiös ve dlliili'rt'låtq 'rä'Qd- ne'i :.ng naiwr'rgair'i :no:-net.; ' ' . rummet:: sits"-rata ::::i: egna: Män: ::::i ,: rr .qa. :. rea-:va
,: nes-"ij, h.,: b'iliredahbbaa gråa.? talman
villirlml abnsbqafräj .leh % iv tad mrs Fyrabarnsqw' mn Lgh] ! , d'äöartlamlmwr ns lmväua ll !nsl'ptii'. ""bli: fragil'rsim' 34! n:.- tta Inre: n,» '» _ rim ' j , ”' lim: time.- -dmnnazgriiitiiäm &::me [i'm "' .' " ' föl anmuädröl BNtmEii eb n:: [535 äriinllårh&dteff rart msgilaierl lindrig,-ig . se ta] iii tar. 'mmi. armad timma Wuhnsmmd ' :: esi—' " :::: muita-tai rav: 'iuM .iiinjdoeön' man Hmmm
m '::th Mbhamnmqm rig-em rie WEB; git? %%. :::! 11511 haihai»J darr, WIN—lmw Miere 33161 jfr. :ar'gjuiäh : m
'I |E TMM” 3:11an 'i Mim mma—:i: 1 .rdagnirrvit i:: (göra
: 135,13 inbyggdwrpi Wiwen rigga-rann mamma:: :i:
tgilqlm :l rätat) :::um: ua: am:. uni f:- n: ilau riwmgäzrarigijrm sbrö'vori
Weta ettrig ut. :::: rätsida vrf-”ra" 'a' 'bar- '.'—trim i'm-| Widiilåwumjilf'ml "ut"????” 155995ng?? linserna irrar mdiw WW 'find':
, I'll-'_' ,.ijnaei'aniim mwg'rir . . .. . _ "'I PIMWIMWWW l.'—Mig,”? :l' man gå,-'|' 1sz ' :|?ng Wåwfibihlbl. 55," R%. .I %%
"' 'l' "' | | *' _a.- :' ' Nu:-Uti;
""äi'äiäjigm gång,;- wvlif',,:$dimgiälln3 t'
' .' "åtrå tiaiij "i:—.'rrrr' ringa.: ..,... ' "l:-w mama,: än. ..iiliil'm' 35:8le _"'""li:1' '_ jtl il»: gig! ammar friår. rart. re'i'w't" 1'5-35' Wai? RNE? %,jlffwäåilkfåml Mini? ei ::, ,i. i: i? Fråga-:Jag: ångsåg Jap Wåitääd ..rl'irtir::r"r':'=w'""w WWW rädd”" :liifi
' ”535113 hm— 'lLSnJl'Ll'f-n lqi'i _"1'_ ",,,”. '|'" -;r 1 ___ _"fl: 11:5- |!th "M'nll'll'Pl-l' 'i'-a'" .'(lf' Will-l '&'—l ' ' "'|' ;. ': l - '—|' .'1 tvi-J —'l_.:|!-i >::._ ::]1! ' '=”'""F'fristad-meraain't-.fr. . :...: :!:: -:: fr..: .
ett ingås: i'iwirgll'm:
10. PBL och proportionalitetsprincipen
Den s.k. proportionalitetsprincipen innebär att det vid åtgärder som vidtas i allmänt intresse skall göras en avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset. Vår bedömning är att det lagrum i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, som kodifierar proportionalitetsprincipen, nämligen 1 kap. 5 & PBL, är felaktigt utformad. Vi föreslår således att den nämnda paragrafen modifieras.
10.1. Proportionalitetsprincipen
Genom en nedan refererad dom av Regeringsrätten har uppmärksam- heten riktats mot tillämpningen i svensk rätt av den s.k. proportionali- tetsprincipen. I det följande skall undersökas i vad mån PBL:s regel- system kan stå i strid mot kravet på ett beaktande av den nämnda principen. '
Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna upphöjdes den nämnda konventionen till svensk lag.
Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen skall envar ha rätt till respekt för sin egendom. Vidare föreskrivs att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna principer. Slutligen tilläggs i ett andra stycke att dessa bestämmelser inteskall inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som statenéfm- ner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.
Vid tillämpningen av konventionen i Europadomstolen på bl.a. frå- gor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom ställer domstolen krav på proportionalitet. Vid prövningen av frågan om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår således att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset el- ler, med andra ord, om åtgärden varit proportionerlig.
I den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av Eu- ropakonventionen framhölls att medborgarnas rättigheter inte därige-
nom hade reglerats uttömmande och att rättsläget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt, som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, naturligtvis inte påverkades av en in- korporering (prop. 1993/94:117 s. 39 f.).
Regeringsrätten har i en dom meddelad den 18 juni 1996 prövat hu- ruvida den praxis som föreligger i fråga om dispenser i strandskydds- ärenden kan anses ligga i linje med proportionalitetsprincipen. Målet gällde följande. Byggnadsnämnden i Nyköpings kommun beslutade om bl.a. strandskyddsdispens enligt naturvårdslagen (1964:822) för nybyggnad av ett fritidshus på en fastighet inom ett strandskyddsom- råde. På talan av Naturvårdsverket upphävde länsstyrelsen kommunens beslut. Fastighetsägaren överklagade beslutet, men regeringen avslog överklagandet. Fastighetsägaren begärde härefter rättsprövning. Rege— ringsrätten upphävde, med bifall till fastighetsägarens talan, regering- ens beslut och visade målet åter till regeringen. I domen konstaterar Regeringsrätten att det är en grundläggande princip att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Denna proportionalitetsprincip måste enligt Rege- ringsrätten få genomslag i de enskilda ärenden som föreligger till prövning. Det är enligt Regeringsrätten i det närmaste ogörligt att med en lagstiftning av naturvårdslagens karaktär ge täckande vägledning för hur institutet med strandskyddsdispens generellt skall användas för att ge erforderligt utrymme åt proportionalitetsprincipen, men det kan enligt Regeringsrätten inte hävdas att ett dispensinstitut av denna ka- raktär ger beslutsmyndigheten en handlingsfrihet, som sträcker sig längre i sina verkningar i det enskilda fallet än vad som kan inrymmas under den nämnda principen. Vid prövningen av omständigheterna i målet fann Regeringsrätten att det måste anses strida mot proportio- nalitetsprincipen att inte medge strandskyddsdispens.
Proportionalitetsprincipen har av Regeringsrätten åberopats även i andra mål, men det finns inte anledning att här tynga framställningen med en redogörelse för dessa. Det ovan redovisade målet är, enligt vad vi har funnit, det som bäst illustrerar problem som kan aktualiseras i samband med tillämpningen av PBL. Detta kommer att framgå på ett ännu tydligare sätt när vi i det följande (avsnitt 11) behandlar frågan
huruvida tillämpningen av detaljplanekravet ger utrymme för ett beak- tande av principen.
10.2. Överväganden och förslag
Förslag: Bestämmelsen i 1 kap. 5 & PBL ändras för undvikande av den konflikt som kan föreligga mellan tillämpningen av PBL och kravet på ett beaktande av den s.k. proportionalitetsprincipen.
Av den lämnade redovisningen framgår att den s.k. proportionalitets- principen — åtminstone sedan Europakonventionen upphöjts till lag i Sverige — måste beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Principen innebär att det vid prövningen av bl.a. frågor om inskränk- ningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom måste göras en rimlig avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset och således om åtgärden varit proportionerlig. Principen kan också uttryckas med Regeringsrättens ord så att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.
Den enskildes rätt att använda sin egendom är i betydande grad in- skränkt genom regleringen i PBL och uppenbarligen måste den gene— rellt gällande proportionalitetsprincipen få genomslag i de enskilda ärenden som föreligger till prövning enligt PBL, i första hand natur- ligtvis planärenden och bygglovsärenden.
Enligt 1 kap. 5 & PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas. Denna regel är ett uttryck för bl.a. proportionalitetsprincipen. Regeln är emellertid försedd med ett förbehåll. Således skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. I specialmotiveringen till 1 kap. 5 & i prop. l985/86:l, PBL—propositionen, s. 464, sägs följande om avvägningen:
För ett par fall ställs dock upp regler för denna avvägning. Ett ex— empel är reglerna i 8 kap. 12 & om kompletteringsåtgärder i områden som inte omfattas av detaljplan, vilka innebär att de enskilda intres— sena får en stark ställning, eftersom någon planmässig prövning av kompletteringsåtgärders lämplighet normalt inte skall ske. Ett annat
exempel är reglerna om ändring eller upphävande av detaljplan efter genomförandetidens slut. Någon avvägning mot enskilda intressen skall inte göras i dessa fall. Detta har föranlett förbehållet i 5 & ”om inte annat är föreskrivet”. Under detaljplanens genomförandetid kan förhållandena sägas vara de motsatta. Den enskilde har då en stark ställning, eftersom det krävs mycket starka skäl för att samhället skall få ändra eller upphäva planen. Reglerna om genomförandetid finns i 5 kap. 5, 11 och 14 55
Man kan i detta sammanhang även peka på kompensationsregler- na i 14 kap. som innebär ytterligare klarlägganden direkt i lagen av gränserna mellan allmänna och enskilda intressen.
Enligt ordalagen i 1 kap. 5 & skall, när det är särskilt föreskrivet, ba- ra ettdera av det allmänna eller enskilda intresset beaktas. I dessa fall skulle det alltså inte finnas något utrymme för att beakta proportionali- tetsprincipen. Denna princip är emellertid av övergripande karaktär och torde inte kunna skrivas bort i lagstiftningen.
Det är dock tveksamt om regeln i 1 kap. 5 & verkligen skall tolkas efter ordalagen. Hela PBL:s regelsystem vilar på att en avvägning skall göras mellan allmänna och enskilda intressen. Enligt vissa regler väger det allmänna intresset tungt och enligt andra regler är det i stället de enskilda intressena som har prioriterats. Detta kan emellertid inte rim- ligen innebära att ingen som helst hänsyn skall tas till det motstående intresset vid tillämpningen av vissa regler. När det t.ex. gäller den en- skildes ställning efter genomförandetidens utgång får planen då vis- serligen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit ge- nom planen beaktas, men detta behöver inte betyda att den enskildes intressen inte skall beaktas. Rättigheter och intressen är inte samma sak. När det gäller exemplet med kompletteringsåtgärder skall pröv- ningen av sådana åtgärder ske enligt reglerna i 8 kap. 12 5. Dessa reg— ler har naturligtvis utformats efter en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, men att säga att allmänna intressen inte skall beak- tas vid tillämpningen av reglerna framstår som meningslöst. Det före- faller alltså som om förbehållet i 1 kap. 5 5 vilar på en sammanbland- ning av å ena sidan hur olika intressen har beaktats vid utformningen av olika bestämmelser i PBL och å andra sidan hur intressena skall be- aktas vid tillämpningen av bestämmelserna. Vid tillämpningen fram- står det som självklart att både allmänna och enskilda intressen skall
beaktas med utgångspunkt från den avvägning mellan de olika intres- sena som har gjorts i respektive bestämmelse.
Förbehållet i 1 kap. 5 & saknar visserligen egentlig rättslig betydelse, men det ger uttryck för en i grunden felaktig uppfattning om hur av- vägningen mellan allmänna och enskilda intressen skall företas enligt PBL och kan därför vara vilseledande för de tillämpande myndighe- terna. Vi föreslår därför att det skall strykas. Därmed bortfaller också den konflikt som kan föreligga mellan PBL och kravet på ett beak- tande av proportionalitetsprincipen.
Särskilda problem kan uppstå när proportionalitetsprincipen skall beaktas i samband med prövningen av ansökningar om bygglov enligt 8 kap. 12 å PBL. Dessa problem, som sammanhänger med detaljpla- nekravet, skall behandlas i avsnitt 11.
i'm. L"" 35» pump _ ll' vill!-.:! .. !: JPM karaktär
E- _ . !.Hlll: 'in' ull?—" Ihrr nm.: WH dit-wl m.: n:... . 'N'-lä Mt.-'canadian- .'I .'Idi finde m..: .-l.|.n.l ..är-i .... llt—H | 1.'-: .'le nu...-_.
": _ ' DH Enric-i'll r-r nr.:-:l nr:-l "':-rån -J-' '. E '-'-U|llu skull lnan. ? "Hm- 'llålhb'åh lklll'J'L” T'l' ' "' ..' _|."' Er.; '.!!UIFEELEH
5' .. ma i.u. ..:Jruånnli 11.1-mvh” 'Du-tu ”:"-e.! Jur. nutid: vägar ' *r do:-_ll...l.1.mlf:r=nr'llunn_-..-|== .-:-|l:- -,--.'. L—.i51'liu.=.'-1.: lulllidill- lu- E' mfl " 4.1.1! "5' : *mu. 'Vi-"I -|' " :...'-.rh-.:-.:1.uri:-1- | " ”- lllhl15.'tn:b4m :E ...g-lr: :l-' I..- =.. al:-ql! win-'...- "l . |: 'E'wlSl-H'Pll'! '. - WWW:? :1'1: himmnmetu :.x "-'_'l- rh- 4!" i- :!:u ....'- '.:l-'.|1 rr.-
" kill-J.L'Hirtiw JiHL'E'lmhfl-än: HllF-l- '"'H'j'IIWJL'i'i'ic; :- - mlnwu.'v-r-.r?. namn.- mikael-NM "I-ml: .. Håman-FLN:- " -' .MP'ML... lammnmwuum. Hund.-rename?
.memåullmnhu ÄLI-pw.” .l: ...1..- nr.-- -- -!n'w: .» ':1-11 de'. gillar? amphi nin! t..-lll fur- .[u-llg'hllt skull pm:— ..:frta'inidmmmm '!!qu '-I" :- -15. :'i (Iam T'.— ”*bHM1_.lr:utfunr1H. "."l mkr Hui-'i l-rlnuhgnnnmh HM.. lnme— .'l1 .nu-1.1? hn-t- .nu-':; " ' .. flår: &&"me— .uElwt-'L" ' .'lwr'pltr-u [IHH-I'll Hr— 'HM.DELW* "fll—H ..Huåmm Ulf! Ei'irw'jl'l ' . ' .._ .'1' llt'i'r' -|..r|.'.!| thi-nd-
:|". sin!-.c. !»!an- hqh'll'u. "uu 'H'I'IIH '.'-d :Ffunn'liagm . Ahnlumulmrivizu ..'-be in ...1...4—..;i-u-u-|-muls_nn'.q-. :..-vi.! här” uge-iw l—' 'IF'FI'I'M m. luhn-"Fluga: .'.—m» . ..-: mm gåt-Elm .fr 1.'-.... 'li-n ' nu " rain-J:: ur"-w. ......"
11. Detaljplanekravet
I detta avsnitt behandlas inledningsvis frågan huruvida tillämpningen av detaljplanekravet ger utrymme för ett beaktande av proportionali- tetsprincipen. Vi finner att det finns ett sådant utrymme och att det så- ledes inte krävs någon lagändring i det hänseendet. Vi behandlar vida- re bestämmelsen i 5 kap. 1 & plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om krav på detaljplan för ny enstaka byggnad. Vi föreslår därvid att möj- ligheten till undantag från detaljplanekravet i fråga om byggnad som får betydande inverkan på omgivningen slopas och att tillämpningsom- rådet för den kvarvarande undantagsregeln vidgas något. Vidare före- slår vi att ett krav på miljökonsekvensbeskrivning införs då byggnad eller annan anläggning med betydande miljöpåverkan regleras i områ- desbestämmelser.
1 1.1 Inledning
I ursprungsdirektiven framhålls att tillämpningen av bestämmelserna om detaljplanekravet har stor betydelse för den enskilde och att det mot bakgrund av praxis bör göras en bedömning i vad mån lagstift- ningen kan behöva preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskil- des ställning.
I delbetänkandet Miljö och fysisk planering föreslog utredningen bl.a. vissa begränsningar i kommunernas möjligheter att avslå ansök- ningar om bygglov med åberopande av detaljplanekravet.
Förslaget kritiserades starkt av flertalet remissinstanser. I tilläggsdi- rektivet den 24 maj 1995 uttalas därför att förslaget inte bör ligga till grund för lagstiftning och att frågorna bör utredas ytterligare. Enligt regeringen skall det även fortsättningsvis vara möjligt för en kommun att på sakliga grunder hävda behovet av detaljplaneläggning och det måste ankomma på kommunerna att avgöra i vilken ordning detaljpla- ner skall utarbetas. Däremot finns det enligt direktivet skäl att ytterli- gare se över de villkor som skall gälla för att kravet skall kunna åbero- pas mot enskilda för att förhindra att en från allmän synpunkt olämplig bebyggelse kommer till stånd. I det sammanhanget skall övervägas om bestämmelserna i 2 kap. PBL, om vilka allmänna intressen som skall
beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse, kan behöva förtydligas och kompletteras.
Under det fortsatta utredningsarbetet har vi uppmärksammat frågan hur man i prövningen av detaljplanekravet skall kunna passa in ett be— aktande av den i det föregående (avsnitt 10) behandlade proportionali- tetsprincipen och vi skall i det följande ta upp även den frågan till be- handling.
11.2. Gällande ordning enligt PBL
Bestämmelser om det s.k. detaljplanekravet finns i 5 kap. 1 & PBL. En redogörelse för den gällande ordningen i den delen finns visserligen i delbetänkandet Miljö och fysisk planering (s. 251 ff.), men det finns anledning att här redovisa systemet från en delvis annan utgångspunkt.
I 5 kap. 1 & anges vissa fall då prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns urformning skall ske genom detaljplan. Detta är innebörden av det s.k. detaljplanekravet. Det gäller i tre fall. Detaljplan krävs således för ny sammanhållen be- byggelse och för ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av bygg— naden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygg— lov eller förhandsbesked, samt för befintlig bebyggelse som skall för— ändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver göras i ett sam- manhang. Detaljplan behövs inte, om tillräcklig reglering har skett ge- nom områdesbestämmelser. Detaljplanekravet skall också tillämpas på andra anläggningar än byggnader, om anläggningen kräver bygglov.
Om någon av de angivna förutsättningama för kravet på detaljplan föreligger, kan kommunen åberopa behovet av detaljplaneläggning som enda skäl för avslag på en ansökan om bygglov (8 kap. 12 & första stycket 2). Den enskilde kan i ett sådant läge inte tvinga kommunen till planläggning. Kommunen kan fritt bestämma tidpunkten för plan— läggning, prop. 1985/86zl, PBL—propositionen, s. 153.
Beslut som innebär en prövning av detaljplanekravet kan dock överklagas. Ett beslut att vägra bygglov med hänvisning till detaljpla- nekravet kan således överklagas av den som önskar bygga. Denne kan då få prövat om kommunen haft fog för att åberopa detaljplanekravet eller om byggnadsföretaget kan prövas i ett ärende om bygglov. Vi-
dare kan t.ex. en granne överklaga ett beslut om bygglov och få prövat om förhållandena är sådana att detaljplan krävs för att tillvarata hans rätt. Om grannen får framgång med sin talan kan dock kommunen inte tvingas att anta en detaljplan.
I PBL—propositionen anfördes bl.a. följande som motiv till infö- rande av ett detaljplanekrav i PBL (a. prop. s. 149):
Detaljplanen skall ha två huvudsyften. Det ena är att reglera för- ändringar av markanvändning och bebyggelse. Det andra är att mera varaktigt reglera bevarande av vissa byggnader och bebyggelsemil- jöer eller reglera förutsättningar för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelseområden. I båda fallen handlar det om att för varje fastighet precisera rättigheter och skyldigheter för att man i miljöhänseende skall uppnå en god helhetsverkan och en lämplig samhällsutveckling. Det är också viktigt att dessa preciseringar sker i former som ger medborgarna och intressenterna information och möjligheter att påverka beslutet. Dessa båda skäl — helhetssyn på lämplighetsfrågan och intressentemas inflytande — anser jag tala för att ett detaljplanekrav införs i PBL.
Man kan också uttrycka detaljplanens uppgifter på så sätt att pla- nen är avsedd att ge den helhetsbedömning av miljön som behövs för ställningstagande till olika ärenden om lov inom områden.
Planläggning är emellertid en relativt tids— och kostnadskrävande process. Den färdiga planen för också i allmänhet med sig ekonomiska åligganden och andra skyldigheter för kommunen. Enligt departe- mentschefen (a. prop. s. 150) var det därför inte självklart att kommu- nerna av eget intresse alltid kommer att upprätta detaljplaner i tillräck- lig utsträckning, varför det borde införas bestämmelser med krav på att detaljplan skall antas i vissa situationer.
Av intresse i det här sammanhanget är framför allt detaljplanekravet avseende ny enstaka byggnad.
Lämpligheten av en ny enstaka byggnad kan vanligtvis bedömas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked. Som framgår av bestämmelsen i 5 kap. 1 & första stycket 2 finns det emel- lertid ett par situationer då även en enstaka byggnads lämplighet måste prövas genom detaljplan, nämligen enstaka byggnad med betydande omgivningspåverkan eller inom område med bebyggelsetryck. Härvid
finns dock vissa möjligheter att medge undantag från detaljplanekra- vet.
Bedömningen av om det föreligger bebyggelsetryck skall innefatta en framtidsaspekt. I PBL—propositionen anfördes följande (s. 553):
Framtidsaspekten innefattar både det fallet att uppkomsten av be- byggelse planeras och således avses komma till stånd genom en ak- tiv kommunal viljeinriktning och att det råder ett mera spontant uppkommet bebyggelsetryck. — — — Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör normalt framgå av översiktsplanen.
För belysning av tillämpningen av detaljplanekravet anges i PBL—propositionen några fall där detaljplanen är lämplig och nöd- vändig som regleringsinstrument (s. 555 ff.). Större tätorters närområ- den, de s.k. randzonerna, är ett exempel där behov av detaljplanelägg- ning så gott som alltid föreligger, oavsett byggnadsföretagets omfatt— ning. Även inom vissa delar av mindre tätorters närområden kan jäm- förbara omständigheter föreligga. Inom områden med ett existerande eller förväntat bebyggelsetryck blir kravet på detaljplan beroende av förhållandena på platsen. När det inte är fråga om randzonema bör be- byggelsetrycket vara dokumenterat och ha aktualitet för att detaljpla- nekravet skall gälla. Områden med bebyggelsetryck kan ligga långt från tätorterna, t.ex. områden med stark efterfrågan på mark för fritids- bebyggelse eller storstadsregionema. Behov av detaljplan kan också aktualiseras när bostadshus skall uppföras i närheten av en störande verksamhet eller omvänt.
Om prövningen av tillkomsten av en ny enstaka byggnad görs i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked, skall den företas enligt 8 kap. 12 5. Enligt den bestämmelsen skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detalj- plan bifallas, om åtgärden bl.a. uppfyller kraven i 2 kap. och, något förenklat uttryckt, kraven i 3 kap.
I 2 kap. finns bestämmelser om allmänna intressen som skall beak- tas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Dessa be- stämmelser skall beaktas även i ärenden om bygglov och förhandsbe- sked. Av 2 kap. 1 5 andra stycket följer att även NRL skall tillämpas i dessa ärenden. De krav i 3 kap. som skall uppfyllas är framför allt kra- ven i 1 och 2 55 om byggnaders närmare placering och utformning.
11.3. Överväganden och förslag
Förslag: Bestämmelserna i 5 kap. 1 & första stycket 2 om krav på de- taljplan för ny enstaka byggnad ändras så att möjligheten till undantag från detaljplanekravet i fråga om byggnad som får betydande inverkan på omgivningen slopas och att tillämpningsområdet för den kvarva- rande undantagsregeln vidgas något. För att öka möjligheterna att an— vända områdesbestämmelser införs i 5 kap. 33 5 ett krav på miljökon- sekvensbeskrivning för de fall då regleringen med stöd av 5 kap. 1 5 tredje stycket i områdesbestämmelser sker av tillkomsten av en ny byggnad eller annan anläggning, vars användning innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser.
Enligt det den 24 maj 1995 beslutade tilläggsdirektivet skall utred- ningen ytterligare se över de villkor som skall gälla för att detaljpla- nekravet skall kunna åberopas mot enskilda. Härmed torde avses att ut- redningen, i enlighet med vad som anförts i ursprungsdirektivet, skall pröva bl.a. om den enskildes ställning kan stärkas. Innan vi går in på dessa frågor finns det anledning att ta upp frågan om hur ett beaktande av proportionalitetsprincipen skall kunna passas in i prövningen av detaljplanekravet.
Detaljplanekravet och proportionalitetsprincipen
I det föregående (avsnitt 10) har vi behandlat frågan om förhållandet mellan PBL och den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip innebär att det vid prövningen av bl.a. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom måste göras en rimlig avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset och således om åtgärden varit proportionerlig. Principen äger generell giltighet i svensk rätt och skall beaktas i de enskilda ärenden som föreligger till prövning enligt PBL. Vi har föreslagit en ändring av regeln i 1 kap. 5 & som skall un- danröja den konflikt som eventuellt föreligger mellan PBL och kravet på ett beaktande av principen.
Proportionalitetsprincipen skall beaktas bl.a. vid prövningen enligt 8 kap. 12 & av ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan. Vid den prövningen kan frågan om behovet av detaljplaneläggning aktualiseras. Härvid kan det uppstå problem med hänsyn till kravet på beaktande av proportionalitetsprincipen.
Enligt 8 kap. 12 5 första stycket skall en ansökan om bygglov för en åtgärd utanför område med detaljplan bifallas, om åtgärden l) uppfyl- ler kraven i 2 kap., 2) inte skall föregås av detaljplaneläggning, 3) inte strider mot områdesbestämmelser och 4) uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10—18 åå.
I första hand bör prövningen ske mot de under 1), 3) och 4) nämnda kraven. Proportionalitetsprincipen skall ha beaktats vid antagandet av områdesbestämmelser och den skall vidare beaktas vid prövningen mot kraven i 2 och 3 kap. Om ansökningen inte skall ogillas redan ef- ter en prövning mot de nämnda kraven under 1), 3) och 4), skall före- tas en prövning av om åtgärden skall föregås av detaljplaneläggning.
Bestämmelserna om detaljplanekravet innebär krav från statens sida på kommunerna att pröva de i 5 kap. 1 & angivna åtgärderna. Där reg- leras alltså i första hand i vilken form åtgärder skall prövas — i sam- band med bygglovsprövning eller i en detaljplaneprocess. Avgörandet av den frågan har emellertid också den effekten, vad som kan kallas planrnonopoleffekten, att den enskilde, om krav på detaljplan anses fö- religga, inte har någon rätt att kräva detaljplaneläggning. Det ankom- mer helt på kommunen att avgöra om och när en detaljplan skall upp- rättas. Bestämmelserna om detaljplanekravet har alltså en avgörande betydelse för den enskildes möjligheter att nyttja sin egendom.
Visserligen reglerar bestämmelserna om detaljplanekravet ytligt sett bara frågan i vilken form beslut skall fattas, genom detaljplanelägg- ning eller i samband med prövningen av en ansökning om bygglov. Prövningen av detaljplanekravet ingår emellertid som en för den en- skildes rätt avgörande delfråga i prövningen av bygglovsansökningen. Det är därför uppenbart att proportionalitetsprincipen måste beaktas även vid prövningen enligt 8 kap. 12 5 första stycket 2 av frågan om åtgärden skall föregås av detaljplaneläggning.
Man kan emellertid fråga sig i vilket led av prövningen som propor- tionalitetsprincipen skall kunna beaktas. I det tidigare refererade målet hos Regeringsrätten (avsnitt 10) rörde det sig om prövningen av dis- pens från bestämmelsen om byggnadsförbud inom strandskyddsområ- de enligt 16 å naturvårdslagen och vid prövningen skulle således pro— portionalitetsprincipen beaktas.
När det gäller regleringen i PBL kan det förenklat sägas att det, så snart detaljplanekravet utlöses, råder byggnadsförbud med möjlighet för kommunen att lämna tillstånd genom upprättande av en detaljplan.
Bestämmelsen om detaljplanekravet fyller alltså i detta hänseende samma funktion som lagregeln om byggnadsförbud i naturvårdslagen och detaljplaneläggningen kan ses som en dispens. Ett beaktande av proportionalitetsprincipen skulle således, om man håller fast vid järn- förelsen med det nämnda dispensförfarandet, ske i samband med prövningen av frågan om detaljplan skall upprättas. En sådan ordning innebär att det för vissa fall måste kunna ställas krav på kommunen att detaljplanelägga. Några sådana möjligheter finns dock inte enligt PBL och därför finns det enligt gällande rätt inget utrymme för ett beak— tande av proportionalitetsprincipen inom ramen för en prövning av det nu skisserade slaget.
En alternativ möjlighet att beakta principen är att detaljplanekravet efterges när hänsynen till den enskildes intressen kräver det. Frågan är emellertid om en sådan tillämpning är möjlig med hänsyn till hur re- geln om detaljplanekravet i 5 kap. 1 & är formulerad. Den är ju inte nå- gon avvägningsregel i materiellt hänseende utan en processuell regel om formerna för prövningen och den enskilde torde inte kunna göra gällande att ett hävdande från samhällets sida av att frågan behöver prövas i detaljplan skulle kunna strida mot proportionalitetsprincipen. Det är de dolda effekterna av detaljplanekravet som han vänder sig mot. Frågan är således om det eventuellt behöver göras en lagändring för att utrymme skall skapas för ett beaktande av proportionalitets- principen vid tillämpningen av detaljplanekravet.
Bestämmelsen i 1 kap. 5 5 med krav på beaktande av både allmänna och enskilda intressen, vari innefattas proportionalitetsprincipen, är av övergripande karaktär och den skall tillämpas bl.a. vid prövningen en— ligt 8 kap. 12 å och därmed även vid prövningen av detaljplanekravet. Vid intresseavvägningen framstår det därvid som rimligt att man inte bara ser till vad bestämmelsen i 5 kap. 1 & formellt handlar om utan även beaktar de mer eller mindre dolda konsekvenserna för den enskil- de av hur prövningen utfaller. Enligt vår bedömning skall således en avvägning göras mellan det allmännas intresse av att kunna styra markanvändningen och byggandet via detaljplanekravet mot den en- skildes intresse av att kunna nyttja sin egendom. Om denna avvägning resulterar i att den enskildes intressen blir otillbörligt eftersatta genom ett hävdande av detaljplanekravet, bör kravet efterges. Något systema- tiskt hinder mot en sådan eftergift synes inte föreligga och någon lag- ändring bedöms inte erforderlig.
Vid prövningen mot detaljplanekravet skall det alltså företas en av- vägning mellan det allmänna intresset av att kunna styra markanvänd- ning och byggande mot den enskildes intresse av att kunna nyttja egendomen. Till stöd för det allmänna intresset torde då inte behöva åberopas kravbestämmelsema i 2 och 3 kap. Det är tyngden hos de allmänna intressena sakligt sett som måste anses avgörande.
Detaljplanekravet avser åtgärder av sådana slag där det typiskt sett finns ett betydande allmänt intresse av att kunna styra markanvänd- ningen och byggandet. En avvägning mellan det allmänna och enskilda intresset torde därför bara i vissa gränsfall kunna utfalla så att det an- ses föreligga en icke godtagbar obalans till den enskildes nackdel. Här åsyftas fall av den karaktär som var föremål för Regeringsrättens prövning i det tidigare refererade målet, således komplettering med byggnader på obebyggda lucktomter och liknande. Sådana fall kan vis- serligen undantas från detaljplanekravet enligt den undantagsregel som finns i 5 kap. 1 & första stycket 2, men vad man kan tänka sig är att det beträffande vissa ytterligare fall av liknande slag kan hävdas att det allmännas krav på detaljplan innebär en orimlig avvägning i förhål- lande till den enskildes intressen.
I de fall ett beaktande av proportionalitetsprincipen leder till att de- taljplanekravet inte kan hävdas, måste prövningen av bygglovsansök- ningen begränsas till en prövning mot enbart de övriga kraven i 8 kap. 12 &, alltså de krav som nämnts under 1), 3) och 4) ovan.
Trots att detaljplanekravet inte kan åberopas som grund för att ogilla bygglovsansökningen, kan kommunen "besluta att prövningen skall föregås av detaljplaneläggning. Enligt 8 kap. 23 5 får nämligen bygg- nadsnämnden, om arbete påbörjas med att anta en detaljplan, besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess planarbetet har avslutats. Det finns inget som hindrar att beslut om att påbörja planarbete fattas vid samma tillfälle som beslutet om anstånd. Om kommunen inte har avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjs-
o
mal.
Anmärkning om ett propositionsuttalande rörande 8 kap. 23 5 PBL
När vi ändå är inne på bestämmelsen i 8 kap. 23 5 Vill vi passa på att göra ett försök till klarläggande av ett uttalande i propositionen
1993/94: 178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m., vilket torde kunna skapa en viss förvirring bland läsarna.
Genom en ändring i 8 kap. 5 & PBL, som trädde i kraft den 1 juli 1995, har kommunen fått möjlighet att i en detaljplan besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt och under den tid som närmare anges i planen utföra åtgärder i fråga om byggnader och andra an- läggningar som avses i 1—3 åå. Denna lagändring härstammade från förslag som Plan— och byggutredningen hade lagt fram i betänkadnet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94). Utredningen pekade därvid på problemet med att möjligheten att fatta beslut om anstånd med prövningen av en bygglovsansökan enligt 8 kap. 23 & skulle bort- falla, om befrielse från krav på bygglov har beslutats i plan. Utred- ningen föreslog därför att bestämmelsen i 8 kap. 23 5 skulle ändras så att byggnadsnämnden gavs möjlighet att besluta om tidsbegränsat för- bud mot att företa sådana åtgärder som kan ha lovbefriats i en detalj- plan.
Detta förslag togs upp av regeringen i det till Lagrådet remitterade förslaget (a. prop. s. 203). Lagrådet ifrågasatte emellertid om en sådan bestämmelse behövdes (a. prop. s. 225) och i propositionen (s. 59) förklarade regeringen att den delade Lagrådets uppfattning och därför inte längre vidhöll förslaget. Härefter anfördes emellertid i propositio- nen (s. 60) att det behövs en motsvarighet till den säkerhetsventil som anståndsmöjligheten innebär och därvid beskrevs en lösning på pro- blemet som överensstämmer med det förslag som regeringen förklarat att den inte längre vidhöll.
Uppenbarligen har uttalandena på s. 60 i propositionen av misstag förts över från lagrådsremissen och det kan på goda grunder antas att man skall bortse från dem.
Förslag till vissa begränsade ändringar i detaljplanekravet
Övervägandena i det föregående har inte utmynnat i några förslag till ändringar i detaljplanekravets omfattning, utan i huvudsak bara i ett konstaterande att den enskildes ställning redan enligt gällande rätt är något starkare än vad som vanligen torde ha antagits. I det följande skall vi i enlighet med direktiven pröva om det är möjligt att begränsa detaljplanekravet och därmed stärka den enskildes ställning utan en försämring av samhällets möjligheter att kunna förhindra att olämplig bebyggelse kommer till stånd. Det är framför allt fall med uppförande
av en ny enstaka byggnad som tilldrar sig intresset, således bestäm— melsen i 5 kap. 1 5 första stycket 2.
Enligt bestämmelsen krävs detaljplan för ny enstaka byggnad med betydande omgivningspåverkan eller inom område med bebyggelse— tryck. Kravet är emellertid försett med undantag. Det gäller således inte, om tillkomsten av byggnaden kan prövas i samband med pröv- ning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. I paragrafens tredje stycke finns ytterligare ett undantag upptaget. Således behövs inte de- taljplan i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbe- stämmelser. Från detta undantag bortses dock i det följande.
Denna bestämmelse fick sin slutliga utformning i slutskedet av lagstiftningsarbetet. I lagrådsremissen gällde sålunda ett ovillkorligt detaljplanekrav, om de i huvudregeln angivna förhållandena föreligger. Några möjligheter till undantag från detta krav skulle således inte medges. I PBL—propositionen anfördes emellertid följande (s. 552 f.):
Jag har dock vid närmare övervägande av frågan — som har föran- letts av den försöksverksamhet som har pågått — funnit plankravet vara alltför rigoröst utformat i denna del. Det kan nämligen vara önskvärt för kommunerna att kunna tillåta vissa enstaka nya bygg- nader men ändå vägra tillkomsten av de allra flesta. Det kan gälla t.ex. komplettering med byggnader på obebyggda s.k. lucktomter eller nya bostäder i samband med generationsskifte i ett jordbruksfö— retag. Om bedömningen av byggnadernas lokalisering med hänsyn till 2 kap. liksom de grannelagsrättsliga frågorna kan klaras direkt vid tillståndsprövningen, bör enligt min mening detaljplanekravet inte göras gällande.
Mot bakgrund härav gjordes tillägget i lagtexten enligt vilket kravet på detaljplan bara gäller, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Ordalagen i undantaget antyder ju att detta skulle ha ett förhållandevis omfattande tillämpningsområde. De lämnade exemplen talar dock för motsatsen. En restriktiv tillämpning torde således vara avsedd.
Även i fortsättningen bör det ställas ett principiellt krav på detalj- plan för tillkomsten av nya byggnader inom områden med bebyggelse- tryck. Det finns emellertid anledning att till övervägande ta upp frågan om möjligheterna att vidga tillämpningsområdet för undantagsregeln. Härvid måste beaktas dels kommunernas behov av att med stöd av de-
taljplanekravet kunna förhindra tillkomsten av en från allmän synpunkt olämplig bebyggelse, dels behovet av att tillgodose de syften som lig- ger bakom detaljplanekravet, nämligen behovet av en helhetssyn på lämplighetsfrågan och intressentemas inflytande.
I delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet konstaterade ut- redningen att möjligheterna att vägra bygglov för bl.a. enstaka bygg- nader med stöd av de allmänt hållna bestämmelserna i 2 kap. är be— gränsade. Den omständigheten att kraven i 2 kap. är uppfyllda innebär således inte alltid att tillkomsten av en ny byggnad är acceptabel från allmän synpunkt. Här kommer detaljplanekravet in som ett mera disk— retionärt utformat instrument för kommunen att hindra tillkomsten av byggnaden.
Förtydliganden och kompletteringar av bestämmelserna i 2 kap. skulle således eventuellt kunna ge bättre stöd för att förhindra tillkomsten av olämplig bebyggelse och därmed eventuellt göra det möjligt att öka utrymmet för undantag från detaljplanekravet.
En ökad materiell prövning i bygglovsärendet kan emellertid inte tillgodose behovet av helhetssyn och inflytande för intressenterna. Hänsynen till dessa intressen sätter alltså en gräns för hur långt man kan gå när det gäller att efterge kravet på detaljplan. Det bör i sam- manhanget också observeras att en effekt av en utökad prövning mot bestämmelserna i 2 kap. blir att inflytandet delvis flyttas över från kommunen, inklusive intressenter och allmänhet, till staten genom en ökad styrning via lagstiftning.
Även om man preciserar bestämmelserna i 2 kap. finns det vissa fall som alltid torde kräva detaljplan. 1 första hand märks här byggnader som avses tillkomma inom större tätorters och vissa delar av mindre tätorters närområden, de s.k. randzonema. Även inom andra områden med ett existerande eller förväntat bebygglesetryck som är dokumente— rat och aktuellt bör kravet på detaljplan vanligen upprätthållas. Här bör det emellertid kunna finnas möjligheter att särskilt med stöd av över- siktsplanen i vissa fall efterge kravet på detaljplan.
Enligt 4 kap. 1 5 skall i översiktsplanen redovisas de allmänna in- tressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid det fortsatta beslutsfattandet. Hur bygglovsprövningen utanför områden med detaljplan kan gestalta sig mot bakgrund av översiktsplanens preciseringar av kraven finns beskrivet i specialmotiveringen till 8 kap. 12 & (PBL—propositionen s. 715 ff.). Av beskrivningen framgår att förutsättningama för prövning
mot dessa kravbestämmelser förbättras avsevärt, om de har preciserats i översiktsplanen.
l PBL—propositionen (s. 556 f.) nämns ett par fall där det bör kunna vara möjligt att efterge kravet på detaljplan. Inom områden med be- byggelsetryck långt från tätorterna anses således, om förhållandena är okomplicerade, detaljplaneläggning kunna undvaras vid lämplighets— bedömningen. I sådana fall skall ett ställningstagande i ett bygglovs- ärende kunna grundas på exempelvis en mer preciserad översiktsplan eller en enklare planutredning som klarlägger förutsättningar och res- triktioner i grannskapet till den plats där en byggnadsåtgärd aktualise- ras.
Ett annat fall som nämns är följande. Närheten till ett område som redan har en samlad bebyggelse av viss omfattning bör kunna utlösa detaljplanekravet. Här anses det emellertid inte vara möjligt att säga något allmängiltigt. Om det rör sig om några enstaka byggnader vilkas lämplighet i stort kan bedömas på grundval av översiktsplanen, kan enligt propositionen i vissa fall en enkel planutredning utgöra tillräck- ligt underlag för den slutliga lämplighetsprövningen av ett bygglovs- ärende.
Dessa propositionsuttalanden kan dock inte anses som uttryck för gällande rätt. I propositionen avsågs de beskrivna fallen utgöra exem- pel på detaljplanekravets tillämpning enligt huvudregeln. Samma exempel återfinns nämligen i lagrådsremissen (s. 448) där något undantag inte fanns med. Huvudregeln är dock otvetydig. Det krävs detaljplan för byggnad som skall förläggas inom område med bebyg— gelsetryck. Några möjligheter till undantag från detaljplanekravet ges inte, vilket ju var anledningen till att ett undantag ansågs nödvändigt. De beskrivna fallen kan inte heller uppfattas som exempel på tillämp- ningen av den senare insatta undantagsbestämmelsen. Denna exempli- fieras i propositionen enbart med de nämnda fallen med lucktomter och nybyggnad på jordbruksfastighet i samband med generationsskifte. Det förefaller alltså som om de refererade exemplen på undantag från detaljplanekravet har flutit in i propositionen på grund av någon form av misstag.
Det finns emellertid skäl som talar för att undantag från detaljpla- nekravet skall kunna medges i sådana situationer som beskrivs i de nämnda fallen. Gränsen för områden med bebyggelsetryck är natur- ligtvis ofta inte särskilt skarp. Vid tillämpningen av detaljplanekravet
är det emellertid nödvändigt att det aktuella området hänförs till an- tingen område med eller utan bebyggelsetryck. I det förra fallet kan det därvid vara motiverat att i större utsträckning än vad som medges i dag överväga om lämplighetsbedömningen kan företas i bygglovsärendet. Möjligheten till en sådan prövning är beroende av många faktorer. Omfattningen av den aktuella åtgärden och behovet av samordning med befintlig bebyggelse och befintliga anläggningar måste vara avgö- rande. Även den rådande plansituationen, dvs. vilket planmaterial som finns, har betydelse. Hänsyn måste emellertid också tas till tänkbara utbyggnadsplaner i omgivningen. Undantag från detaljplanekravet bör inte medges, om det finns risk för att kommunen därigenom tvingas ta ställning i det ena ärendet efter det andra och därigenom föregriper den samlade bedömning som måste ske i form av detaljplan (jfr PBL—propositionen s. 556 f.).
Ett problem kan vara den tidsmässiga aspekten på utbyggnaden in- om områden med bebyggelsetryck. Ett område kan i och för sig vara lämpligt för utbyggnad, men kommunen kan ha intresse av att kunna styra utbyggnaden i tiden. Således kan det finnas behov av att bygga ut vägar, va—nät, skolor, m.m. i samband med tillkomsten av nya bygg- nader. I de nyss refererade exemplen framhölls översiktsplanens bety- delse för möjligheterna att efterge kravet på detaljplan. Genom över- siktsplanen bör utbyggnaden kunna styras även i tiden. Således kan det framgå av planen att ett område som pekas ut som i och för sig lämp- ligt för bebyggelse dock inte bör byggas ut förrän i ett senare skede. I ett sådant fall kan undantagsbestämmelsen inte anses vara tillämplig förrän förutsättningar härför föreligger enligt översiktsplanen.
Tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 & första stycket 2 bör således vidgas. Innan vi går in på hur detta skall lösas lagtekniskt skall vi ta upp frågan om att eventuellt slopa möjligheten till undantag från detaljplanekravet för byggnad som får betydande in- verkan på omgivningen. Helt allmänt synes det knappast finnas några skäl till att undantag skall kunna medges i sådana fall. Starka skäl talar för att tillkomsten av en byggnad eller anläggning med en sådan inver- kan alltid bör kräva en beslutsprocess som garanterar planmässiga överväganden och möjligheter till inflytande för en bredare krets in- tressenter. Det finns dessutom ett par särskilda skäl som talar för att undantaget skall slopas.
Enligt 5 kap. 185 skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en markanvändning som innebär en bety- dande påverkan på miljön m.m. I samband med att krav på miljökon- sekvensbeskrivning för vissa fall infördes i den nämnda bestämmelsen berördes frågan om det fanns skäl att införa ett sådant krav även vid bygglovsprövning (prop. 1992/93:60 s. 22). Härvid anfördes följande:
I 5 kap. 1 5 första stycket 2 PBL uppställs som huvudregel krav på detaljplan för ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen. Detta uttryck är inte liktydigt med bety- dande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspåverkan. Det kan inte råda någon tvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåverkan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den undantagsbestämmelse som medger att prövning kan ske i sam- band med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Det finns således inte skäl att införa krav på miljökonsekvensbe— skrivningar vid bygglovsprövning.
Enligt detta uttalande är således den aktuella undantagsbestämmel- sen inte tillämplig när man kommer över nivån betydande miljöpåver— kan och det krävs en miljökonsekvensbeskrivning. Det finns dock risk för att denna begränsning av tillämpningsområdet för bestämmelsen inte uppmärksammas vid tillämpningen.
När det gäller byggnad med betydande inverkan på omgivningen är det ofta fråga om hälsa och säkerhet eller sådan påverkan på kultur- miljö och landskapsbild att det kan ifrågasättas om ett riksintresse till- godoses. I sådana fall har länsstyrelsen möjlighet att ingripa enligt 12 kap. PBL, om detaljplan upprättas men däremot inte vid lovprövning annat än om området omfattas av ett förordnande enligt 12 kap. 4 & eller länsstyrelsen får reda på projektet och hinner lägga ut ett förord- nande innan byggnadsnämnden ger lov eller positivt förhandsbesked. Här har alltså detaljplaneprocessen en särskild betydelse utöver kravet på milj ökonsekvensbeskrivning.
Sammantaget finner vi att möjligheten till undantag från detaljpla- nekravet för byggnad som får betydande inverkan på omgivningen bör tas bort och vi föreslår därför att bestämmelsen i 5 kap. 1 & första stycket ändras.
Enligt 5 kap. l & tredje stycket behöver detaljplan inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
Ny enstaka byggnad eller anläggning kan alltså alternativt prövas i områdesbestämmelser. I sådana fall har länsstyrelsen möjlighet att in- gripa på samma sätt som när detaljplan upprättas.
Problemet med krav på miljökonsekvensbeskrivning aktualiseras emellertid även här eftersom något sådant krav inte ställs vid antagan- de av områdesbestämmelser. I den ovan nämnda propositionen berör- des inte denna undantagsbestämmelse, men uppenbarligen måste tillämpningsområdet även här vara begränsat till fall då det inte krävs miljökonsekvensbeskrivning.
Områdesbestämmelser kan emellertid enligt vår bedömning vara en ändamålsenlig form för prövning även av vissa åtgärder som kan kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Som exempel kan nämnas vindkraft— verk. Vi föreslår därför att bestämmelserna om förfarandet vid anta- gande av områdesbestämmelser kompletteras med en bestämmelse om att det skall krävas en miljökonsekvensbeskrivning, om reglering ge- nom områdesbestämmelser sker i fråga om tillkomsten av en ny ensta- ka byggnad eller annan anläggning vars användning får betydande på— verkan på milj ön, hälsan eller hushållningen med naturresurser.
Vi återkommer nu till den ovan berörda frågan hur utrymme skall kunna skapas för en något liberalare tolkning av undantagsbestämmel- sen i fråga om ny enstaka byggnad. Som nämnts synes ordalagen i un- dantaget antyda att det skulle ha ett förhållandevis omfattande tillämpningsområde och lagtexten ger alltså täckning för den tolkning som vi vill ge åt bestämmelsen. Genom motivuttalanden har dock tillämpningsområdet inskränkts till ett par specialfall. Ändring av lag- tillämpningen skall visserligen inte företas genom motiv, men den ovan föreslagna ändringen i fråga om byggnad med omgivningspåver- kan leder till att 5 kap. 1 5 första stycket 2 föreslås få en ny formule- ring och vi anser att detta är tillräckligt för att delvis nya motivuttalan- den skall kunna knytas till ändringen.
Övervägandena här har gjorts med utgångspunkt från gällande be— stämmelser i 2 kap. Det har härvid förutsatts att bestämmelserna preci- seras och konkretiseras i översiktsplanen i enlighet med reglerna i 4 kap. Det kan emellertid finnas anledning att överväga huruvida förtyd- liganden och kompletteringar av bestämmelserna i 2 kap. skulle kunna ge ett förbättrat stöd för att undanta åtgärder från detaljplanekravet.
I det föregående konstaterades att en ökad materiell prövning i bygglovsärendet inte kan tillgodose behovet av helhetssyn och infly-
tande för intressenterna. Även om man genom preciseringar av be- stämmelserna i 2 kap. kan öka möjligheterna att förhindra tillkomsten av olämplig bebyggelse kan sådana preciseringar således inte göra det möjligt att vidga tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen ut- över vad som föreslagits ovan.
De bestämmelser i 2 kap. som i första hand skulle kunna bli föremål för förtydliganden och kompletteringar är de som finns upptagna i 3 &, således krav avseende lokaliseringen av bebyggelse. Kraven innehåller i stor utsträckning ekonomiska överväganden. När man bedömer om ett område är lämpligt för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t.ex. trafik samt vattenförsörjning och avlopp, handlar det i hu- vudsak om att beräkna investeringskostnaderna för erforderliga an- läggningar. Hänsynen till kommunalekonomiska konsekvenser medför naturligtvis att kommunen har ett starkt intresse av att kunna styra ut- byggnaden. När tillkomsten av nya byggnader inom områden med be- byggelsetryck kan få sådana konsekvenser bör emellertid undantag från detaljplanekravet inte medges.
Undantag från detaljplanekravet är således enligt förevarande för- slag avsett att i ökad utsträckning kunna tillämpas i vissa gränsfall där det visserligen finns ett bebyggelsetryck, men där förhållandena ändå är sådana att detaljplan kan undvaras. Genom att detaljplanekravet inte kan hävdas i sådana fall är kommunen hänvisad till att åberopa kraven i 2 och 3 kap. jämte översiktsplanens preciseringar av kraven för att kunna hindra tillkomsten av olämplig bebyggelse. Dessa möjligheter torde emellertid vara tillräckliga för de fall som här avses kunna un— dantas från detaljplanekravet.
Preciseringar av kraven skulle för övrigt vara mycket svårt att åstadkomma. Skälen till att tillkomsten av en byggnad är olämplig kan variera avsevärt. Flertalet av de krav som anges i 2 kap. 3 & skulle kan- ske behöva förtydligas och kompletteras. Sådana preciseringar skulle emellertid inte bli tillämpliga bara på det förhållandevis begränsade antalet fall som är aktuellt här utan få generell räckvidd och, som på- pekats i det föregående, bl.a. leda till en förskjutning av inflytandet från kommunerna till staten. Det mest naturliga inom ramen för PBL:s systern synes vara att kravbestämmelsema konkretiseras i den över- siktliga planeringen. Genom de ändringar som vidtagits i 1 kap. 3 & PBL med giltighet från den 1 januari 1996 har syftet med översiktspla— nen att bl.a. utgöra ett styrinstrument för bebyggelseutvecklingen tyd-
liggjorts. De ställningstaganden som görs i översiktsplanen ger således sådana utgångspunkter för prövningen av lov att en komplettering av lagens kravbestämmelser inte ter sig nödvändiga.
' : "- -: Bl mhnpllg' .'.-U :ige .I-- ämm l::vjll. .1' .'.Bi-l' ':':LE. HIM:II$1"'.-:J1r.r':qvl'-"Hr '#': r - v.t.-'.- n'i Laru'lw... ..'.- j". -'v=r' '.... ::.-- =. "H . '.l'mltu :. .'..'-. . ' . '.!f".:::':'t|::fIIL_'g . .'. H:."pj'ul "._-'-.a.-..H'I."'._'|:'r.:i. " '. 'F' ' RHD !.-l"'.:'l+,-.::'.-. -'.i,..-."i. lunar,. '..:l'.". äng-'" .'llnl .l-'-'. -. : "'_v'l. hp:: .nu: i _ _" :|. .. :.llgti'jj är." mg.:gmll'c land?-'...': 1115 in: ..r." ..'—'I Äh.-' '. -- ..'- ' ..::-_l 5.1.1
_ ' I. r w: :..-.'rE-fl-r-i'ng .'3- .-.. I .- -' -. nm.-Im .' '- »? min-'- .' . %::an .. .mw-llah ..?-...;- .-' .. ""m .'Il..- -r- '-i-':+.r-_.1.:.'Iiutt.iwni igår:: tea. :mlrk ::::m: ialf-. .-,',:.le...| faim-' 'H' ...nu'nr d-: . l.: . '.um' ait' bliir-m.: ni:-' :ir-:: -'|e:|i.:.-uw-.- lili- 4.7-Mir.. ...-:— ...,. hp:. 'M'nm :.lllin'm-l'lhdu mmm”: -. I:' 'ar'muil'o. . mammi-; .:: limmmmr ir: .'.... Wild.: .d'i- m: r .::-...... mm .._. Timmelem M. P:].km' imm- girl-'%'Mhi mm...-'.. .nu-fbe— aHUHSWIE' L.]!!- .l.'| 11.1—nr.:. Mil-HV" 'I." all.-I:..- -i.;. :::;an ..:g från 11: ”_juh" 'na-Miu: -: mullig:
.L'tdruiu'r .r.- _: de'mlirilEl'i'fl'l' -.I' :i 'i-'II'- :.'I'-|' .l'äl .-"_F::.:|.£II: '!lI- ingavs-n" '.IL: R.H.: Li.—'rlltärif, m.a- ':illfl -. -. 33, -l- u... ""all .. .. ,ir-i. än...—rm... Huru .::: heh—...man? ..'-M M ::..!- lltuu :'Lm ändå. ". ..::-..- rl". . ". dnm. '-.::.. ' -.. .- -'. ':-.-:r' n' .l-:.- - l. ' .-l l.'-:- k-kl'llå-iiu'w I Eftlmällmi 1"? burn.-'N aha-m "" in: . m- m '..l'orh '! l:1: '-r..'.: ':'.w vi". pillran-l.. :..-('i . . .. - -:' -'1' lb: .ru _ |.- lh'l: hi: dm: " .'l:a:'$H: ir lilla..” ..'. fl:-':: lim: lila. &! Hullijll'lnl'f' _!rlrdu ..::-3:4th vurltlllru.-l-":|'.l'll.:.-l:::i'1ll-nl' '-l:- .' . - l-n'trm' u:.- Willi-'.... multimediala-amn. , ::.-m...... ..'.' $.-"ch nw "!:: :::-råd mm:-| ." ..,. ,..i... .. till:-mu. öltält.". :..l m:: nl'il...:.:1|:.1l|-'-g. lan—m...: & ..,. r.., 5. 1._.. - - ” ' '.'-mid l-lflel-Bil'flill. : .'lin'w-lrl'wdr .! -::r- .' " lil-l-l'" .:I ;: Eigil-Bim. 55:15.le en" hugg-::..-.. .'.-Jana:," FEM-w.. ,.._. r.. '.1. ' Hamid in:-:- I'i' ”Ill-"mn."- hur-' ,,—'.: :ir: m.m.. 'i'; liv..:- ' - m_älum» är Lili—imam l:a. : :..l: .: F.n.-ni!. :::-:|. ...L: er:-i: :...-i: u:.- ” ': : :c: i'm-astrid: ": .. "lIlnll-I l.' rn :hmm:-.,.- .'.--- "'-"","l.':.u1:'L .» imhmll . rum in:-min.: ..1..uli:iu.l:._-..n mi.-... Er?-HL! ;nglt'f var:: ni: him-:huh: hm..-lim f' .l " "we: hårfin... .'n'nga. -::num. n'lhur- ...i mm "d:r—..::. .1'. 15 " glägihgl'c' '-'.'| Jimi '.'”! '|' "www—rn." . -. . nav-rakan.— '. wi...; mmm..-113115. r-mui' .'.' Naumann:-
' I -.
12. Detaljplaneringen
I detta avsnitt tar vi upp vissa frågor om detaljplaneringen. I ett första avsnitt behandlas sambandet mellan översiktlig planering och detalj- planering. I ett andra avsnitt behandlas sedan regleringen i detaljplan m.m.
12.1. Sambandet mellan översiktlig planering och de- taljplanering
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996 förstärktes den översiktliga planeringen. I detta avsnitt behandlar vi frågan om behovet av att förbättra förutsättningama för att kommunens ställ- ningstaganden i översiktsplanen skall beaktas vid prövningen enligt annan lagstiftning och kunna säkerställas i detaljplan och områdesbe- stämmelser. Vår bedömning är att det inte är möjligt att lagstiftnings- vägen stärka översiktsplanens ställning i samband med prövningen en— ligt annan lagstiftning och att erfarenheterna av en förstärkt översiktlig planering inte är tillräckliga för att det för närvarande skall kunna av- göras om det finns några brister i möjligheterna till rättslig reglering av ställningstagandena i översiktsplanen.
12.1.1 Direktiven
Frågor rörande detaljplaneringen togs upp redan i ursprungsdirektiven och utredningen har behandlat dessa frågor i framför allt betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 199436). I det senaste tilläggsdirek- tivet (dir. 1995z90) tas frågor kring detaljplaneringen upp på nytt från delvis andra utgångspunkter.
När tilläggsdirektiven skrevs hade regeringen lagt fram propositio- nen 1994/951230 Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m. Där lades fram förslag som byggde på utredningens betänkande Miljö och fysisk planering och som har lett till lagändring- ar, vilka trädde i kraft den I januari 1996. I propositionen redovisade regeringen sin syn på hur ökad miljöhänsyn skall komma till uttryck i den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Enligt tilläggsdirektiven skall vi mot den bakgrunden överväga bl.a. behovet av och förutsättningama för att reglera olika frågor genom detaljplan. Det övergripande syftet skall vara att de miljökrav som gör sig alltmer gällande också skall kunna hävdas på ett effektivt sätt på alla nivåer i den fysiska planeringen. I detta ligger också att planmäs- siga överväganden, dvs. hur bebyggelsen lämpligen skall utvecklas, ges större tyngd. Vi skall också undersöka möjligheterna att stärka sambanden mellan den översiktliga planeringen och detaljplanering med hänsyn till ökade miljökrav, varvid utgångspunkten bör vara att kommunens ställningstaganden i översiktsplan också skall kunna sä- kerställas genom bestämmelser i detaljplan eller genom områdesbe- stämmelser.
12.1.2. En förstärkt översiktsplanering
I 1 kap. 1 & PBL anges syftena med lagen. År 1993 kompletterades pa- ragrafen med syftet att bestämmelserna i lagen skall främja en god och långsiktigt hållbar miljö.
Genom de ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 januari 1996, gjordes genomgripande ändringar i reglerna om den översiktliga pla— neringen.
Här skall inte göras någon genomgång av lagändringama. I stället lämnas en sammanfattande redovisning av vad som i lagstiftnings- ärendet anfördes om en förstärkt översiktsplanering i propositionen 1994/95:230. Av främst intresse i det här sammanhanget är uttalanden i propositionen som belyser frågan om innehållet i en förstärkt över- siktsplanering och vilka ytterligare behov av rättslig reglering som planeringen eventuellt kan ge upphov till.
I propositionen behandlas inledningsvis frågor om ökad miljöhän- syn i den fysiska planeringen med en redovisning av bl.a. den fysiska planeringens uppgifter och principer i fråga om större hänsyn till mil- jön. Härefter tas den kommunala planeringen upp till behandling, sär- skilt den kommunala översiktsplaneringen.
Enligt propositionen förutsätter det hållbara samhället insatser på flera områden. Bl.a. gäller det att utveckla en ändamålsenlig och lång- siktigt hållbar bebyggelsestruktur, att anpassa och utveckla den teknis- ka infrastrukturen på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och natu- rens kretslopp samt att skapa en rik och levande vardagsmiljö.
Man kan enligt propositionen tala om direkta och indirekta styrme- del i den fysiska planeringen. Till de direkta styrmedlen kan räknas krav på miljökvalitet, skydd av Värdefulla områden och en resurs- effektiv markanvändningsstruktur.
Det framhålls i propositionen att de föreslagna ändringarna i be- stämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. och om översiktsplan i 4 kap. syftar till att höja ambitionsnivån i den översiktliga planeringen.
Planeringen ger möjligheter att redovisa samband mellan miljöför- hållanden och olika verksamheter inom kommunen. Översiktsplanen kan därmed ge underlag för diskussioner om hur instrumenten i PBL och i andra lagar kan utnyttjas och hur de kan samspela med andra styrmedel för att förebygga miljöproblem eller för att ta till vara och utveckla miljövärden.
PBL:s bestämmelser om översiktsplanering reglerar främst förfaran- de och redovisning. I propositionen föreslås emellertid en utförligare reglering även beträffande översiktsplanens innehåll.
När det gäller de föreslagna ändringarna i framför allt 2 kap. 1 och 2 åå framhålls att bestämmelserna ger utgångspunkter för att exem- pelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras eller hur obebyggda mark— och vattenområ- den kan utnyttjas som en del i tekniska försörjningssystem.
I översiktsplanen skall redovisas de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark— och vattenområden. I propositionen anges fyra typer av områden, nämligen områden med särskilda risker (t.ex. ras-, skred- och översvämningsrisker, hantering och lagring av farliga ämnen, transporter med farligt gods), områden med särskilda miljöproblem (t.ex. miljöstörande anläggningar, luftför- oreningar, markföroreningar), områden som är särskilt känsliga för störningar eller påverkan (t.ex. särskilt försumingskänsliga mark- och vattenområden, områden kring vattentäkter) och områden av betydelse för kretsloppslösningar (t.ex. för vatten- och avloppsförsörjningssys— tem, avfall, tekniska energiproduktionssystem).
Översiktsplanens redovisning av miljö- och riskfaktorer för olika områden kan ge Vägledning för beslut som rör den framtida använd- ningen, antingen det handlar om att förebygga miljöproblem, åtgärda miljöhot eller ta till vara miljövärden. Det kan handla om riktlinjer för lokalisering och utformning av bebyggelse och andra anläggningar med hänsyn till störningar, krav på åtgärder för att förebygga problem,
förslag till åtgärder för att säkerställa miljökvaliteter eller utgångs- punkter för milj ökonsekvensbeskrivningar.
I fråga om överiktsplanens betydelse vid beslut enligt PBL sägs i propositionen i huvudsak följande. Översiktsplaneringens uppgift att styra bebyggleseutvecklingen kommer successivt att utvecklas i takt med kommunens vilja att utnyttja de fördelar som ges genom ställ- ningstaganden till bl.a. olika allmänna intressen i översiktsplanen. Re— geringen anser dock att sambanden mellan översiktsplanen och detalj- planeringen behöver utvecklas ytterligare, så att de bedömningar som görs på den översiktliga nivån också får genomslag genom de succes- siva preciseringar som sker via detaljplanen fram till beslut om bygg- lov.
12.1.3 Kommunenkät m.m.
Under Våren 1996 genomförde vi tillsammans med Svenska kommun- förbundet en enkät för att få en uppfattning om kommunernas inställ- ning till behovet av ytterligare regleringsmöjligheter i detaljplan. Såle- des tillställdes 101 kommuner av olika typ frågor om bl.a. förhållandet mellan översiktsplaneringen och detaljplaneringen. Kommunerna om- bads att ange brister i möjligheterna att reglera ställningstaganden i nuvarande och framtida översiktsplanering i efterföljande detaljplan. Svar inkom från 86 kommuner.
Under utredningsarbetet har vi vidare sammanträffat med plane- ringsexperter från olika områden för diskussion kring bl.a. frågan om den framtida översiktsplaneringen kan leda till ett behov av ytterligare instrument vid detaljplaneringen.
Både i enkätsvaren och från experterna framfördes i huvudsak syn- punkter grundade på erfarenheterna av den hittillsvarande översikts- planeringen. Det torde ha framstått som svårt att överblicka konse— kvenserna av de nyligen genomförda lagändringama. Det var endast få brister i möjligheterna till rättslig reglering i detaljplaner och områdes- bestämmelser som påtalades. I enkäten lämnades frågan obesvarad av över hälften av kommunerna och av de kommuner som besvarade frå- gan ansåg flertalet att regelsystemet fungerar bra.
På några punkter ansågs det dock finnas brister. Det gällde dels översiktsplanens roll vid prövningen enligt annan lagstiftning, dels vissa brister i möjligheterna till rättslig reglering enligt PBL. De fram— förda synpunkterna skall beröras i det följande.
I enkäten ställdes också frågor om användningen av områdesbe- stämmelser. Sammanfattningsvis framgår följande av svaren.
På frågan hur många områdesbestämmelser som har antagits sedan den 1 juli 1987 var det 20 kommuner som inte hade antagit några alls, 50 kommuner som hade antagit mellan en och fem och 16 kommuner som hade antagit mer än fem. Regleringen i det övervägande antalet områdesbestämmelser har avsett lovpliktens omfattning och boytan för fritidshus. I en del fall har också reglering skett av grunddragen för markanvändningen. I övrigt finns det exempel på reglering av tomt- storleken för fritidshus, vegetation och markytans höjdläge, halkkör- ningsbana och racerbana.
Kommunerna tillfrågades också om vad de anser om områdesbe- stämmelser. Av svaren framgår att 21 kommuner anser att områdesbe- stämmelser är bra, 18 att det är oklart vad som kan regleras med be- stämmelserna, åtta att de är besvärliga att tillämpa, sex att de inte be— hövs och tre att de är dyrbara. Som onödigt betungande anses av många kommuner kraven på områdesbestämmelsernas anknytning till översiktsplanen och på fastighetsförteckning. Vissa förslag till utökade regleringsmöjligheter lämnades. Som exempel kan nämnas reglering av skogsavverkning och trädfällning, avloppslösningar, byggrätt, skydd för natur— och kulturvärden utanför bebyggelseområden. Många kommuner efterlyser anvisningar och råd om vad man kan reglera med områdesbestämmelser.
12.1.4. Överväganden om sambandet mellan översiktsplanen och efterföljande beslut
Utgångspunkter för övervägandena
I det följande skall vi behandla frågan om vilka nya krav som den nu redovisade förstärkningen av den översiktliga planeringen kan komma att ställa på möjligheterna till rättslig reglering i detaljplan och områ- desbestämmelser. I anslutning härtill skall också beröras frågan om översiktsplanens betydelse vid prövningen enligt annan lagstiftning och om det eventuellt kan finnas anledning att stärka planens ställning.
En utgångspunkt kan visserligen sägas vara att kommunens ställ— ningstaganden i översiktsplanen också skall kunna säkerställas genom efterföljande rättsverkande beslut, men översiktsplanens speciella
karaktär gör det härvid nödvändigt att avgränsa vilka ställningstagan- den som således skall kunna säkerställas.
Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda (1 kap. 3 & första stycket PBL). Det innebär bl.a. att det inte har funnits något behov av att sätta några gränser för vad som kan tas upp till be— handling i översiktsplanen. När det gäller t.ex. detaljplanen finns regler om dels vad som skall redovisas i planen (5 kap. 3 och 5 åå), dels vad som därutöver får regleras i planen (5 kap. 7 Ö). För översiktsplanens del finns det bara regler om vad som skall redovisas. Härutöver sätter lagen alltså inte några gränser för vad som får behandlas i översikts- planen.
Detta innebär att det i översiktsplanen kan finnas överväganden och ställningstaganden i en mängd frågor som inte kan och heller inte rim- ligen bör kunna regleras rättsligt i detaljplan eller områdesbestämmel- ser. Behovet av rättslig reglering i detaljplan och områdesbestämmel- ser måste bedömas med utgångspunkt från överväganden om vilken räckvidd PBL skall ha.
Översiktsplanen skall samordnas med andra övergripande program och planer inom kommunen. I denna samordningsprocess skall över- siktsplanen behandla mark- och vattenresurserna och bebyggelsefrå- goma i vid mening (prop. l985/86:1, PBL—propositionen, s. 124). Denna grundsyn på översiktsplanen torde fortfarande vara giltig. Det har dock skett en förskjutning mot en starkare betoning på miljöfrå- gorna.
Inom denna ram kan ställningstaganden och riktlinjer i översiktspla- nen röra de mest vitt skilda frågor. I första hand skall ledning ges för beslut med rättsverkningar enligt PBL — detaljplaner, områdesbestäm- melser, lov. Vidare kan översiktsplanen behandla frågor där prövning enligt annan lagstiftning blir aktuell. Planen är visserligen inte heller då bindande, men den skall beaktas. Slutligen kan översiktsplanen be- handla frågor där någon efterföljande rättslig prövning överhuvudtaget inte blir aktuell. Det kan vara fråga om skötsel av jord- och skogsbruk, kalkning av sjöar, utbyggnad av kollektivtransporter, vägvalsstyming för miljöfarliga transporter m.m. Förverkligande av översiktsplanens intentioner kan här ske genom ekonomiska styrmedel, ingående av avtal med fastighetsägare rörande jord- och skogsbruk, upplysnings- verksamhet etc.
Vid bedömningen av behovet av rättslig reglering av ställningsta- gandena i översiktsplanen utgår vi från att det skall vara fråga om ställningstaganden som rör frågor som enligt hittills gällande principer hör hemma i PBL:s regleringssystem. Även om man t.ex. i översikts- planen kan rekommendera användningen av fosfatfria tvätt- och disk- medel inom vissa områden kan man svårligen tänka sig att rättsligt reglera detta i detaljplan eller områdesbestämmelser. Inte heller torde det finnas anledning att låta detaljplaner och områdesbestämmelser reglera t.ex. jord- och skogsbruk på ett radikalt annorlunda sätt än i dag.
Regleringsmöjligheterna i detaljplan och områdesbestämmelser
Ett mål bör vara att ställningstaganden i översiktsplanen i frågor som faller inom ramen för PBL:s regelsystem skall kunna säkerställas rättsligt i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Under det hittillsvarande arbetet med översiktsplanering och detalj- planering i kommunerna har det, såvitt vi har kunnat erfara, inte visat sig föreligga några påtagliga brister i möjligheterna till rättslig regle— ring enligt PBL. I några hänseenden har dock bättre regleringsmöjlig- heter efterlysts. Det gäller t.ex. möjligheterna att skydda områden som är viktiga för vattenförsörjningen, såsom inströmningsområden, ytvat- tentäkter och grundvattenmagasin, eller områden med natur- och kul- turvärden på landsbygden. Vidare har det pekats på behovet av att kunna reglera koldioxidutsläpp, kretsloppsanpassade avloppslösningar och uppvärmningssätt.
De problem som har framhållits hänför sig i stor utsträckning till områden utanför detaljplan. Regleringsinstrumentet för sådana områ- den är enligt PBL områdesbestämmelser. Sådana kan enligt 5 kap. 16 & antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Områ- desbestämmelser har emellertid bara kommit att användas i begränsad omfattning och det är också påfallande att det finns en utbredd osäker- het om hur bestämmelserna skall användas.
Den begränsade användningen av områdesbestämmelser kan delvis ha sin förklaring i kopplingen till översiktsplanen, som i flertalet kommuner har antagits först in på 1990—talet och därvid ofta har haft en så översiktlig karaktär att steget till områdesbestämmelser kan ha tett sig för långt. En utveckling av den översiktliga planeringen i en- lighet med den senaste reformen kan komma att leda till att behovet av
och möjligheterna till rättslig reglering genom områdesbestämmelser framträder på ett annat sätt.
De regleringsbehov som framför allt har påtalats är sådana som bör kunna tillgodoses genom möjligheten att i områdesbestämmelser med- dela regler om grunddragen för användningen av mark- och vattenom- råden. Genom sådana regler kan t.ex. områden av betydelse för vatten- försörjningen skyddas, skydd ges för planerade områden med bostads- bebyggelse eller planerade väg- och jämvägssträckningar läggas fast.
Det kan emellertid vara svårt att handskas med bestämmelser av det här slaget. Försiktighet måste iakttas så att inte gränsen mot detaljpla- nen överskrids. Det är således inte tillåtet att utforma bestämmelserna så att de kommer att innebära byggförbud. Däremot kan de utformas så att de innebär restriktioner mot företag som kan inverka negativt på ett skyddat intresse.
Vidare måste vid användningen av områdesbestämmelser tillses att de inte kommer att ersätta detaljplanen i sådana fall när det är motive- rat med en tryggad byggrätt för fastighetsägaren. Det brukar sägas att områdesbestämmelser inte ger byggrätt. Detta synes dock vara en sanning med modifikation. Det som gör att detaljplanen ger en bygg- rätt är den omständigheten att prövningen av kraven i 2 kap. PBL skall anses avklarad genom detaljplanen. Bestämmelserna om genomföran- detid leder vidare till att byggrätten är tryggad under viss tid. Utanför områden med detaljplan skall emellertid en bygglovsansökan alltid prövas även mot kraven i 2 kap. oavsett om det finns områdesbestäm- melser eller inte. I områdesbestämmelser kan emellertid en sådan prövning redan ha gjorts i viss omfattning och därvid torde något som liknar en byggrätt uppkomma. Denna kan dock inte tryggas genom bestämmelser om genomförandetid. Det kan inte anses tillfredsställan- de om områdesbestämmelser skulle komma att användas i genomfö- randesyfte i stället för detaljplan för att genomförandetidens bindning skall undvikas.
De nu nämnda svårigheterna och riskerna vid tillämpning av områ- desbestämmelser av det åsyftade slaget skulle möjligen kunna motive- ra ett förtydligande av reglerna. Det rör sig emellertid enligt vår me- ning främst om ett kunskaps- och informationsproblem, vilket bör kunna lösas bl.a. inom ramen för ett projekt om områdesbestämmelser som Boverket arbetar med.
Som nämnts har det framförts önskemål om att sambandet mellan områdesbestämmelser och översiktsplanen skall upplösas eller i vart fall mjukas upp. Kravet på detta samband har lett till en del problem vid tillämpningen. Det är således inte alltid så lätt att avgöra om områ- desbestämmelsema har stöd i översiktsplanen. Vi har tagit upp sam- bandet till övervägande, men har därvid funnit att det bör finnas kvar. Skälen härtill är främst att, om det tas bort, det föreligger risk för dels att incitamentet till översiktsplanering försvagas, dels att områdesbe- stämmelsema kan komma att utvecklas till en form av självständigt planinstitut utan tryggade byggrätter.
När det gäller regleringsmöjlighetema i övrigt i områdesbestämmel- ser är det främst möjligheterna till reglering av boytan för fritidshus och lovpliktens omfattning som har utnyttjats. Eftersom instrumentets användningsmöjligheter således har prövats i så begränsad omfattning är det svårt att nu bedöma om några kompletteringar kan behöva göras. Enligt vår bedömning bör frågan om reformer anstå till dess erfarenhe- terna har breddats.
Från en del håll har framförts önskemål om att förfarandet Vid anta- gande av områdesbestämmelser skall förenklas. Framför allt anses att fastighetsförteckningen bör kunna slopas. Detta krav infördes emeller- tid under riksdagsbehandlingen av PBL för att undanröja tveksamhet i frågan om områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen. Kravet torde således behöva finnas kvar. Det synes inte heller finnas något utrymme för andra förenklingar i förfarandet.
Ovan nämndes att det framförts önskemål om att kunna reglera kretsloppsanpassade avloppslösningar. I den delen kommer situationen att ändras väsentligt genom den av oss föreslagna lagen om vattenför- sörjning och avlopp. Kommunen kommer genom lagen att få tillgång till effektiva instrument för att lösa va—frågor.
Härutöver finns emellertid regeln i 5 kap. 8 & PBL enligt vilken i detaljplan får bestämmas att det för bygglov krävs att viss va—anläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd. Tillämpningen av den bestämmelsen har varit för- enad med vissa problem. Som exempel kan nämndas att kommunen har ställt krav om en gemensamhetsanläggning, trots att förutsättning- ama enligt 5—7 åå anläggningslagen för inrättandet av en sådan an- läggning helt har saknats. Ett annat exempel är att kommunen ställt krav om enskilda va—lösningar, trots att kommunen enligt 2 5 lagen
(1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar, va—lagen, har varit skyldig att få till stånd en allmän va—anläggning. Slutligen kan nämnas att det inte sällan funnits brister i tydligheten angående kravet om en viss anläggning, vilket inneburit att det inte har stått klart vad fastighetsägaren skall göra för att bygglov skall beviljas. Enligt vår uppfattning bör dessa problem kunna undvikas, om det bara iakttas att detaljplanebestämmelsen formulera så att villkoret blir möjligt att uppfylla. Det måste alltså vara fråga om krav på en viss va—anlägg- ning.
Reglering av koldioxidutsläpp har anknytning till Miljöbalksutred- ningens förslag om miljökvalitetsnormer, vilket skall beröras strax.
När det härefter gäller frågan om de nyligen genomförda ändringar- na i fråga om översiktsplaneringen ställer ökade krav på möjligheterna till reglering i detaljplan och områdesbestämmelser är det främst re- dovisningen av miljö- och riskfaktorer som tilldrar sig intresse. De ställningstaganden i översiktsplanen som kan föranledas av dessa re- dovisningskrav synes emellertid inte på något genomgripande sätt skilja sig från ställningstaganden av mer traditionell karaktär. I huvud- sak bör de kunna säkerställas genom rättsverkande beslut med bebyg— gelserestriktioner, bestämmelser om skyddsavstånd, markanvändnings— och bebyggelsereglerande bestämmelser och liknande.
Erfarenheterna av den nyligen genomförda reformen i fråga om översiktsplaneringen är så begränsade att det från dessa inte går att dra några slutsatser om behovet av ytterligare möjligheter till reglering i detaljplan och områdesbestämmelser. Vi har i stället försökt att med utgångspunkt från reformerna göra en hypotetisk bedömning av beho- vet av sådana ytterligare regleringsmöjligheter. Vi har dock inte kun- nat finna att det föreligger sådana brister i PBL:s regleringssystem att det finns anledning att lägga fram några förslag till lagändringar.
ll/[iljöbalksutredningens förslag till miljöbalk
Miljöbalksutredningen har i betänkandet Miljöbalken (SOU 1996:103) lämnat förslag i en del frågor som, om förslagen leder till lagstiftning, kan komma att ställa nya krav på regleringsinstrumenten i PBL. Det är framför allt förslaget om införande i miljöbalken av bestämmelser om miljökvalitetsnormer som är av intresse i sammanhanget. Miljökvali- tetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet på mark, vatten, luft eller naturen i övrigt för vissa geografiska områden eller
för hela landet. Normema får avse bl.a. högsta eller lägsta förekomst i naturen av kemiska eller biotekniska produkter som inte får överskri— das eller underskridas efter en viss tidpunkt. I princip är det regeringen som får föreskriva sådana normer.
Myndigheter och kommuner skall se till att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de bl.a. planlägger och prövar tillstånd. All verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer kan uppfyl- las. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Åtgärdsprogram skall upprättas av bl.a. kommuner, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas.
Hur dessa regler skall kopplas samman med PBL framgår inte, men det kan antas att kommunerna vid ett genomförande av förslaget kom- mer att behöva redovisa normerna i översiktsplanema och därefter eventuellt föra in dem med rättsligt bindande verkan i framför allt de- taljplan.
Det kan anmärkas att det i PBL redan finns ett av de få exemplen i lagstiftningen på miljökvalitetsnormer, nämligen bestämmelsen i 5 kap. 7 & första stycket 11 enligt vilken det i en detaljplan kan ges be- stämmelser om högsta tillåtna värden för störningar av olika slag. Vi skall i det följande (avsnitt 12.2.7) återkomma till den bestämmelsen och föreslå en viss utvidgning av dess tillämpningsområde.
Översiktsplanens ställning vid prövning enligt annan lagstiftning
I olika sammanhang har det framförts kritik mot att översiktsplanen inte beaktas i tillräcklig grad i samband med prövningen enligt annan lagstiftning. Det har t.ex. förekommit att anläggningar för avfallshan- tering har tillåtits i närheten av område som i översiktsplanen har utpe- kats som lämpligt för bostäder eller att verksamheter som kan skada för vattenförsörjningen viktiga inströmningsområden har tillåtits trots riktlinjer i översiktsplanen till skydd för områdena.
Enligt 5 & förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, skall den myndighet som skall tillämpa bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL i ett ärende i sitt beslut ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med bl.a. den kommunala översiktsplanen. Av 6 kap. 1 & NRL framgår vidare att varje myndighet som skall tillämpa lagen skall
se till att bl.a. sådana planer enligt PBL som belyser hushållningsfrå- gan finns tillgängliga i målet eller ärendet.
Möjligheterna att påverka beslutsfattandet enligt annan lagstiftning genom översiktsplanen är naturligtvis beroende av hur planen är ut- formad. En genomarbetad översiktsplan med väl motiverade ställ- ningstaganden kan antas ha goda förutsättningar för att bli tillmätt be- tydelse vid prövningen enligt olika lagar. De påtalade problemen torde ofta ha sin grund i brister i översiktsplaneringen. Det finns emellertid anledning att anta att kommunernas ökande erfarenheter och de nyli- gen genomförda reformerna skall resultera i en förstärkning av över- siktsplaneringen. Möjligheterna att genom lagstiftning på annat sätt än genom en kvalitetshöjning stärka översiktsplanens roll vid prövningen enligt andra lagar bedöms däremot vara begränsade. Regeringsformen lägger hinder i vägen för att översiktsplanen görs bindande i annat hänseende än i fråga om bestämmelser om tillståndspliktens omfatt- ning.
Områdesbestämmelsema i PBL avses emellertid bl.a. fylla behovet av att kunna göra ställningstagandena i översiktsplanen rättsligt bin- dande. För de nyss nämnda fallen synes således områdesbestämmelser vara ändamålsenliga. I förhållande till den fortsatta prövningen enligt PBL kanske restriktioner i områdesbestämmelser inte tillför så mycket i jämförelse med översiktsplanen, men vid prövningen enligt annan lagstiftning har områdesbestämmelser en helt annan rättslig betydelse än översiktsplanen. Enligt vår bedömning är kommunernas möjligheter att påverka prövningen enligt annan lagstiftning genom översiktspla- neringen, kompletterad med rättsligt bindande reglering i detaljplan och områdesbestämmelser, tillräckliga.
12.2. Reglering i detaljplan m.m.
I detta avsnitt behandlas frågan hur reglerna om detaljplan skall utfor— mas för att detaljplanerna skall ge utrymme för en blandning mellan boende och olika typer av verksamheter så att planeringen kan med- verka till att det skapas en god livsmiljö. Häri innefattas också en över- syn av tillämpningen av reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande. Vår bedömning är att reglerna är i huvudsak ändamåls- enligt utformade Vi föreslår dock ett par ändringar i bestämmelserna i 5 kap. 75 PBL om vad som får regleras i detaljplan. När det gäller
reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande görs ingen annan bedömning än den som redovisats i utredningens betänkande Miljö och fysisk planering.
12.2.1. Inledning
Frågan om funktionsuppdelningen i tätorterna togs upp redan i utred- ningens ursprungsdirektiv. Enligt dessa har funktionsuppdelningen ut- armat vissa områden och lett till ökat transportbehov. Enligt direktivet finns det anledning att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt samman- satta stadsdelar och samhällen. I 5 kap. 7 & PBL föreskrivs att en de- taljplan inte får göras mer detaljerad än vad som erfordras. Enligt di- rektivet borde utredaren mot den bakgrunden överväga vilka ytterli- gare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga.
Frågan om funktionsuppdelning i planer behandlades av utredning- en i delbetänkandet Miljö och fysisk planering. När det gäller framtida planer framhöll utredningen att den i det första delbetänkandet Anpas- sad kontroll av byggandet hade lagt fram förslag som bör leda till att planerna i fortsättningen inte låser användningssättet i onödan. Dessa förslag har lett till lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1995. Vi- dare hänvisade utredningen till föreslagna ändringar i 2 kap. 1 & PBL som innefattade krav på en ändamålsenlig funktionsblandning. Detta förslag har med vissa justeringar lett till lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1996. Utredningen lade även fram förslag som skulle kunna bidra till att man kan komma till rätta med problemet såvitt av- ser befintliga planer. Detta förslag har inte lett till lagstiftning. Utred- ningens förslag och vidtagna lagändringar skall redovisas utförligare i det följande.
I tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 1995190) har frågan om funk- tionsuppdelning tagits upp på nytt. I direktivet framhålls att det är an- geläget att detaljplanerna utformas så att de ger utrymme för en blandning av boende och sådana verksamheter som är förenliga där- med och det skall belysas i vad mån den fysiska planeringen enligt PBL bättre kan medverka till en god livsmiljö. I sammanhanget bör också problemen med segregation i boendet uppmärksammas. Mot den bakgrunden bör utredningen enligt direktivet analysera redan vidtagna lagändringar och de förslag i fråga om detaljplan som lämnats i delbe-
tänkandet Miljö och fysisk planering. Även varudistributionens miljö- påverkan behöver enligt direktivet undersökas närmare.
Sammanfattningsvis skall utredningen mot bakgrund av den ovan- nämnda analysen överväga vilka bestämmelser rörande verksamheter av olika slag som lämpligen bör få regleras i detaljplan. Härvid hänvi- sas till 5 kap. 7 å PBL.
I detta sammanhang tas i direktivet också upp frågan om reglering av detaljhandeln i detaljplan. Denna fråga har dock genom ett senare lämnat tilläggsuppdrag behandlats separat av utredningen i betänkan- det Precisering av handelsändamålet i detaljplan (SOU l996z52). Be- tänkandet har remissbehandlats och regeringen har lämnat förslag till ändringar i 5 kap. 7 å PBL i propositionen 1996/97:34.
I det nämnda tilläggsdirektivet (dir. l995z90) tas också upp frågorna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande. Det påpekas att de- taljplanerna är projektinriktade och små till ytan och att detta ofta be- ror på att utrymmet för avvikelser från plan är begränsat. Enligt direk- tivet finns det därför skäl att se över tillämpningen av bestämmelserna om mindre avvikelser och användningen av enkelt planförfarande.
12.2.2 Gällande rätt
Detaljplanemas innehåll och utformning
Bestämmelser om detaljplan finns i 5 kap. PBL.
Enligt 2 å tredje stycket får detaljplanen inte omfatta ett större om- råde än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den som skall bestämmas.
I 3—8 åå finns bestämmelser om vad som kan regleras i detaljplanen. Först finns bestämmelser i 3—6 åå om vad detaljplanen skall innehålla och därefter finns i 7 och 8 åå bestämmelser om vad som härutöver får regleras i planen.
Enligt 3 å skall redovisas och till gränserna anges allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. För de tre huvudkategorierna skall göras vissa preciseringar. Bl.a. krävs för kvartersmark att användning— en anges. Enligt PBL—propositionen (s. 564) bör detta ske genom att man i stort sett särskiljer de huvudkategorier som användes i tiden före tillkomsten av PBL, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det till- läggs att det i praxis också hade förekommit kombinationer av dessa
användningssätt, liksom ytterligare preciseringar inom kategorierna. Enligt departementschefen skall dock markens användning inte preci- seras mer än som i varje särskilt fall behövs för att syftet med detalj- planen skall nås. I 4—6 åå ges bestämmelser om angivande av huvud- mannaskap, genomförandetid och tillfällig användning av mark och byggnader.
De i 3 å angivna kraven är alltså minimikrav. Härutöver kan kom— munen ta in bestämmelser enligt 7 och 8 åå. I dessa paragrafer anges uttömmande de förhållanden som utöver minimiinnehållet får regleras i en detaljplan.
I 7å behandlas flera olika typer av bestämmelser intagna under tretton punkter. Av främst intresse i det här sammanhanget är bestäm- melser om
— utnyttj andegrad (punkt 2), — byggnaders användning (punkt 3), — placering, utformning och utförande av byggnader m.m. (punkt 4),
— vegetation och markytan (punkt 5), — användning och utformning av allmänna platser (punkt 6), — parkeringsplatser (punkt 8), — markreservat för trafik- och väganordningar m.m. (punkt 10), — skyddsanordningar och gränsvärden för störningar (punkt 11). Paragrafen avslutas med en bestämmelse om att planen inte får gö- ras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
Frågan om planemas detaljeringsgrad hänger också samman med kraven på utformning av planhandlingarna. Enligt 5 kap. 9 å skall av en plankarta framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda än- damål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden. Vidare skall planhandlingarna utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.
Av departementschefens uttalanden i PBL—propositionen (5.166) framgår att det framför allt är allmänhetens intresse för och möjligheter till delaktighet i planärendena som motiverar krav på att planhandling- arna skall vara tydliga.
I detta sammanhang tar departementschefen också upp frågan om användningen av flexibla detaljplaner, som beskrivs på följ ande sätt.
En flexibel detaljplan anger områdesgränser och användningen för varje område samt en maximal exploateringsrätt, som emellertid skall vara identifierbar för varje enskild fastighet inom området. Planen an- ger ofta högsta tillåtna våningsantal och om det skall vara samman— byggda eller fristående hus. En sådan plan behöver enligt departe- mentschefen inte vara detaljerad i fråga om utformningen av bebyggel- sen, men bebyggelsens avsedda karaktär måste framgå av planen. I specialmotiveringen till 5 kap. 9 å tredje stycket ger departementsche- fen sin syn på hur en flexibel detaljplan skall användas och anpassas till kravet på planhandlingarnas tydlighet (PBL—propositionen s. 592 ff.).
Mindre avvikelser
Enligt 8 kap. 11 å PBL skall ansökningar om bygglov för områden in- om detaljplan bifallas om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplanen. Bygglov får emellertid lämnas till åtgärder som innebär mindre avvi- kelser från detaljplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Frågan om vad som skall kunna anses som mindre avvikelser har behandlats utförligt i propositionen 1989/90:37 s. 54 ff.
Enkelt planförfarande
Frågan om enkelt planförfarande regleras i 5 kap. 28å PBL. Enkelt planförfarande innebär att bl.a. utställning av planförslaget kan under— låtas. Det är således tidsbesparande. Detta förfarande får tillämpas un— der förutsättning att förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.
12.2.3. Boverkets handbok Boken om detaljplan och områdesbe- stämmelser
I anslutning till PBL:s ikraftträdande gav dåvarande Planverket ut Bo- ken om detaljplan och områdesbestämmelser. Boken har därefter getts ut i 1993 års revidering och helt nyligen i 1996 års revidering. I betän- kandet Miljö och fysisk planering (s. 265 f.) förutsatte utredningen att Boverket i sitt handboksarbete skulle ta hänsyn till intresset av att de- taljplanerna inte binder framtida användningssätt i onödan. I 1996 års
revidering av handboken har behovet av utrymme för förändringar uppmärksammats i större utsträckning.
Som nämnts skall enligt 5 kap. 3 å PBL användningen anges för kvartersmark. Enligt handboken bör ett förtydligande av huvudända- målet eller en detaljering göras i vissa fall. Här har i den senaste ver- sionen av handboken gjorts tillägget att det samtidigt bör övervägas om marken också kan tillåtas bli använd för ytterligare eller alternativa ändamål och att man alltså skall ta möjliga förändringar i övervägande för att undvika ”onödigt” framtida planarbete.
För tillgodoseende av kravet på att kvartersmarkens användning skall redovisas har man valt ut 21 kategorier och kategoribeteckningar. Kategorisystemet innebär att man för varje markanvändning bör välja (kursiverat i handboken) någon eller några av kategorierna B—Y och därefter, om nödvändigt, precisera ytterligare. I 1993 års version stod det i stället att man skall Välja någon eller några av kategorierna
I handboken Bättre plats för arbete, Allmänna råd 1995z5, rekom- menderar Boverket ett system med preciserade beteckningar för kvar- tersmarkens användning för industriändamål med hänsyn till behovet av olika skyddsavstånd.
12.2.4 Tillämpningen av bestämmelserna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande
Tillsammans med Svenska kommunförbundet har vi gjort en under- sökning av bl.a. hur kommunerna tillämpar bestämmelserna om mind- re avvikelser från detaljplan och hur de använder enkelt planförfaran- de. Undersökningen har skett genom att en enkät skickades ut till 101 kommuner av olika typer. Som grund för valet av kommuner har an- vänts Svenska kommunförbundets kommungruppsindelning från år 1995. Inom grupperna har därefter urvalet skett slumpvis. Svar har kommit in från 86 kommuner.
Tillämpningen av bestämmelserna om mindre avvikelser
I nedanstående tabell redovisas kommunernas svar på frågan hur många beviljade bygglov som inneburit mindre avvikelser från planen under de senaste åren i förhållande till det totala antalet beviljade bygglov inom detaljplanelagt område.
Andel beviljade bygglov med mindre avvikelse
Kommuntyp 0—25 % 25—50 % 50—75 % >75 % Storstäder 2 1 Förortskommuner 2 7 1 Större städer 7 4
Medelstora städer 8 8 Industrikommuner 9 7 Landsbygdskommuner 3 4 l l Glesbygdskommuner 4 3 Övr. större kommuner 5 Övr. mindre kommuner 4 3
Totalt 44 37 2 l
Användningen av enkelt planförfarande
I nedanstående tabell redovisas kommunernas svar på frågan om i hur många fall de har använt enkelt planförfarande i förhållande till antalet antagna planer sedan den 1 januari 1990.
Kommuntyp Totalt antal Andel planer med enkelt planer planförfarande Storstäder 200—400 37 % Förortskommuner 21—200 41 % Större städer 88—200 43 % Medelstora städer 20—180 36 % Industrikommuner 3—78 38 % Landsbygdskommuner 1 1—66 34 % Glesbygdskommuner 13—70 41 % Övriga större kommuner 17—83 25 % Övriga mindre kommuner 12—50 29 %
Boverket har gjort en sammanställning av uppgifter från kommuner som har en hög procentuell andel av enkelt planförfarande. Materialet omfattar AC, W, T och M län avseende åren 1988—1995.
För AC län finns uppgifter från 15 kommuner och andelen enkelt planförfarande varierar från knappt 20 % till knappt 70 %.
För W län finns uppgifter från 14 kommuner och andelen enkelt planförfarande varierar från drygt 5 % till knappt 50 %.
För T län finns uppgifter från tio kommuner och andelen enkelt planförfarande varierar från någon enstaka procent till drygt 40 %.
För M län finns uppgifter från 20 kommuner och andelen enkelt planförfarande varierar från ca 10 % till 60 %.
Av uppgifterna framgår att användningen av enkelt planförfarande varierar i mycket hög utsträckning mellan åren i en och samma kom- mun.
12.2.5. Reformbehov
F unktions uppdeln ingen
Med funktionsuppdelning avses att olika aktiviteter i en tätort är sepa- rarerade till skilda områden med utgångspunkt från karaktären hos de olika aktiviteterna. I stället för funktionsuppdelning talar man ibland om funktionszonering eller helt enkelt zonering.
I delbetänkandet Miljö och fysisk planering har gjorts en historisk tillbakablick på de senaste drygt 100 årens utveckling vad gäller stads- byggande (s. 49 ff.) och det har vidare lämnats en kort beskrivning av våra funktionsuppdelade städer (s. 259 f.). Det konstateras att stads- byggandet har utsatts för mycken kritik, inte bara i Sverige utan i hela västvärlden. Ett av föremålen för kritik är den långtgående funktions- uppdelningen i städerna. Denna har lett till flera negativa konsekven- ser. Här pekas på utarmningen av många stadsdelar med bl.a. sociala problem som följd och stora påfrestningar på trafikapparaten.
När det gäller frågan om detaljplaneringens roll i funktionsuppdel- ningen anförde utredningen (a. bet. s. 261):
Detaljplaneringen är numera mycket genomförandeinriktad. Pla- nerna omfattar således i allmänhet begränsade områden och upprät- tas vanligen i nära anslutning till genomförandet. Detaljplanema har därför kommit att likna bygglov. Detaljplanema är instrument för utbyggnaden av våra tätorter och har därmed självfallet också varit instrument för förverkligandet av den rådande funktionsuppdelning- en. Men funktionsuppdelningen kan inte betraktas som en ofrivillig, indirekt följd av sättet att detaljplanera, utan har varit eftersträvad i
den planering som ligger på nivåer ovanför detaljplaneringen. Där- emot kan ifrågasättas om detaljplanerna låser utvecklingen i alltför hög grad, således om de i onödan hindrar förändringar efter genom- förandet och därmed konserverar den ursprungligen avsedda funk- tionsuppdelningen.
För att komma till rätta med fiinktionsuppdelningen måste man med detta synsätt i första hand påverka planeringen på en nivå ovanför de— taljplaneringen, således i PBL:s system på översiktsplanenivån.
Det finns emellertid också ett behov av att påverka detaljplane- ringen. Utredningen har tidigare genomfört en analys av samtliga de— taljplaner i landet som vunnit laga kraft under ett kvartal 1991 (a. bet. bil. 6). Det visade sig att det i ca 70 % av planerna bara fanns ett an- vändningssätt angivet, vilket innebär att planerna i mycket stor ut- sträckning medför hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.
I det nämnda betänkandet gjordes bedömningen att användningsbe- stämmelserna i detaljplanerna har kommit att bli alltför ensidiga och begränsade. Beträffande möjligheterna att göra planerna mer flexibla uttalades följande (5. 264):
Vid detaljplaneläggning gör sig naturligtvis delvis motstridiga önskemål gällande. Å ena sidan kräver hänsynen till alla berörda att det klargörs vad området skall användas till, men å andra sidan är det önskvärt att planen utformas så att användningssättet inte låses i onödan. Det är de berördas möjligheter till konsekvensbedömning som måste vara bestämmande för hur flexibel en plan skall kunna vara. Inom den ramen bör emellertid planemas flexibilitet kunna ökas i förhållande till dagens praxis.
Problemet rörande funktionsuppdelningen i planer har således två sidor. Befintliga planer är ofta alltför ensidigt utformade, vilket, med hänsyn till det begränsade utrymmet för tillämpning av reglerna om mindre avvikelser, i kanske alltför stor utsträckning leder till behov av planändring för att bereda plats åt önskvärda förändringar inom områ- det. Det finns alltså ett behov av förenklingar i förfarandet och det kan därför finnas anledning att se över bl.a. reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande.
Vidare måste tillses att framtida planer befordrar eller i vart fall inte hindrar en blandning av verksamheter. Dels är det angeläget att inom ett detaljplaneområde rymma verksamheter av olika slag så att det ska- pas en levande miljö, dels bör tillses att man inte läser användningssät- tet alltför mycket så att framtida förändringar inte kan ske utan plan- ändring.
ll/Iindre avvikelser
Behovet av en viss ökning av möjligheterna att betrakta åtgärder som mindre avvikelser har behandlats i utredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering (s. 264). Behovet yppar sig framför allt i fråga om befintliga planer som genom sin utformning i många fall lämnar ett alltför begränsat utrymme för funktionsblandning.
I den ovan nämnda enkäten är det många kommuner som påtalar ett behov av ökat utrymme för mindre avvikelser. Som exempel på fall som borde kunna betraktas som mindre avvikelse nämns mindre bygg- nad på allmän platsmark, större antal våningar, byggande på prickmark i vissa fall, åtgärder som medgetts av granne och inte strider mot all- männa intressen. Det föreslås också att det skall vara möjligt att godta en åtgärd som mindre avvikelse utan hänsyn till att tidigare given dis- pens inte är mindre avvikelse.
Enkelt planförfarande
Enligt ursprungsdirektiven för utredningen bör det prövas om det finns möjlighet att effektivisera planprocessen. I det sammanhanget pekades det på möjligheterna att använda enkelt planförfarande och det anför- des att det bör prövas om det är möjligt och lämpligt att i ökad ut- sträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande skall därvid övervägas.
I den ovan nämnda enkäten till kommunerna rörande bl.a. enkelt planförfarande framfördes i kommunernas svar vissa synpunkter på reglerna. Bl.a. har uppgetts att flera länsstyrelser tolkar reglerna så att enkelt planförfarande inte kan användas när planen berör allmän platsmark.
12.2.6. Bedömning av effekterna av vidtagna och föreslagna lag- ändringar
Enligt tilläggsdirektivet skall vi i första hand göra en analys av redan vidtagna lagändringar och i delbetänkandet Miljö och fysisk planering föreslagna ändringar.
Som nämnts framhöll utredningen i betänkandet Miljö och fysisk planering översiktsplaneringens betydelse för graden av funktionsupp— delning eller zonering i tätorterna. Bl.a. för att understryka det ange- lägna i att få till stånd en högre grad av blandning av verksamheter för åstadkommande av en mer stimulerande och livfull miljö, minskade transportbehov och ökad konkurrens föreslog utredningen vissa änd- ringar i 2 kap. 1 å PBL (a. bet. s. 152). Enligt den tidigare gällande lydelsen skulle planläggningen ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Ef- tersom denna uppräkning kunde antyda ett funktionsuppdelat mönster för planeringen föreslogs att bestämmelsen i den delen skulle formule— ras om till ett krav på att planeringen skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Vidare föreslogs att bestämmelsen skulle kompletteras med ett krav på att planläggning skall ske så att den främjar en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssyn- punkt. Häri inbegreps krav på en ändamålsenlig funktionsblandning.
Utredningens förslag lades till grund för lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996. Därvid gjordes visserligen en del omredige— ringar och ändringar i förslaget. De föreslagna bestämmelserna togs således in i 2 kap. 2 å i något förändrad form. Grundsynen torde dock vara densamma som hos utredningen. Ett av syftena med den nya be- stämmelsen torde således vara att främja en planläggning som bryter mot det gamla mönstret med funktionsuppdelning.
När det gäller detaljplaneringen och önskemålet att ändra framtida praxis i riktning mot flexiblare planer hänvisade utredningen vidare i betänkandet Miljö och fysisk planering bl.a. till tidigare framlagda förslag om möjlighet att besluta om bygglovsbefrielse i detaljplan i vissa fall. Detta förslag har nu genomförts i samband med de mera om— fattande lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1995 (prop. 1993/94:178).
Genom dessa lagändringar begränsades bygglovsprövningen till att avse endast en prövning av lokaliseringen och den närmare place- ringen och utformningen av byggnader m.m. Eftersom detaljplanerna
många gånger har kommit att likna bygglov öppnades därvid möjlighe- ter att slopa bygglovsplikten inom detaljplaneområden (8 kap. 5 å). Krav på bygglov kan emellertid inte efterges när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant intresse för grannar och det all- männa att de bör bli föremål för en särskild bygglovsprövning. För att kommunerna skall kunna utnyttja möjligheten att bygglovsbefria utan att driva detaljeringen i detaljplanerna för långt har bestämmelsen i 8 kap. 5 å utformats så att förutsättningama för bygglovsbefrielse kan preciseras i detaljplanebeslutet. Som exempel på tillämpningen av be- stämmelsen tas i förarbetena en plan avseende nyexploatering, varvid det anförs (prop. 1993/94:178 s. 58):
Om projekteringen har drivits så långt att de som berörs har fått en klar uppfattning om hur det hela kommer att se ut, skulle detalj- planen i och för sig kunna göras mycket detaljerad och kombineras med ett beslut om befrielse från bygglovsplikt. Å andra sidan kan det vara olämpligt att frågor rörande t.ex. användningen och ut- formningen låses alltför mycket. Planen kan då ges en flexibel ut- formning i dessa hänseenden samtidigt som det som villkor för bygglovsbefrielse anges att byggnadsprojektet i huvudsak skall utfö- ras på det sätt som framgår av i planen angivna projekteringshand- lingar, som då måste förses med uppgift att de tillhör beslutet.
Villkor av det här slaget hindrar inte framtida förändringar som lig- ger inom ramen för planen, men sådana förändringar måste då föregås av en bygglovsprövning.
Det är svårt att bedöma vilken effekt denna regleringsmöjlighet kommer att få på detaljplanemas detaljeringsgrad. Till en början är det osäkert i vilken utsträckning kommunerna kommer att utnyttja möjlig- heten till bygglovsbefrielse. Vidare går det inte att förutse hur be- stämmelsen kommer att tillämpas. I första hand är ju möjligheten att villkora bygglovsbefrielsen tänkt som ett medel för att förhindra att planerna blir mer detaljerade än i dag, men det kan ju inträffa att kommunerna inte utnyttjar möjligheten att villkora bygglovsbefrielsen utan i stället gör planerna mycket detalj erade.
Bedömningen i delbetänkandet Miljö och fysisk planering att den nu behandlade reformen kan bidra till att planerna i fortsättningen inte lå- ser användningssättet i onödan måste således betraktas som mycket osäker.
När det slutligen gäller problemet med alla befintliga planer, som genom sin utformning lägger hinder i vägen för önskvärda föränd- ringar, har utredningen i delbetänkandet Miljö och fysisk planering lagt fram förslag om utvidgning av tillämpningsområdet för mindre avvikelser och enkelt planförfarande, som bl.a. tar sikte på att under— lätta förändringar.
Såvitt avser bestämmelserna om mindre avvikelser föreslog utred- ningen att det i bestämmelsen i 8 kap. 1 l å skulle göras ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. Förslaget innebar att 8 kap. 11 å sjätte stycket första meningen skulle ges följande lydelse (med det föreslagna tillägget kursiverat):
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna med hänsyn till åtgärdens påverkan på omgivningen är förenliga med syftet med planen.
Enligt författningskommentaren i betänkandet (s. 351) bör bestäm- melsen öppna möjligheter för att t.ex. en mindre servicebutik, en hant- verkslokal eller ett kontor skall kunna inredas i ett bostadsområde utan att planen skall behöva ändras.
Vid remissbehandlingen var det övervägande antalet remissinstanser positivt inställda till förslaget. Länsstyrelserna var till ungefär lika an- tal positiva och negativa medan däremot nästan samtliga kommuner var positivt inställda. Av övriga remissinstanser var det bara Konces- sionsnämnden för miljöskydd och Villaägama som avstyrkte förslaget. Motiv'et för Koncessionsnämndens avstyrkande var att erfarenheterna visat att det inte sällan förekommit att bostadsbebyggelse eller allmän— na inrättningar av olika slag har tillkommit i det omedelbara närområ- det till miljöfarliga verksamheter. Enligt Boverket, som tillstyrkte för- slaget, kan det övervägas om också förenlighet med översiktsplanen kan föras in som ett villkor för mindre avvikelse.
Förslaget har inte varit föremål för regeringens överväganden. När det gäller enkelt planförfarande föreslogs att möjligheterna att använda sådant förfarande skall utvidgas. Om förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och är förenligt med länsstyrel- sens granskningsyttrande, skall således enkelt planförförande alltid få tillämpas, om konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsplanen.
Vid remissbehandlingen tillstyrktes förslaget av flertalet remissin- stanser. Det var emellertid ett stort antal länsstyrelser och en del kom- muner som ställde sig tveksamma till förslaget. Endast ett fåtal remiss- intanser avstyrkte förslaget. Som positivt hos förslaget framhölls, för- utom att det skulle underlätta förfarandet, att det kan medverka till en förstärkning av översiktsplaneringen. Enligt Boverket bör det av över- siktsplanen framgå i vilka delar kommunen tänker sig att ta fram rätts- verkande plan med enkelt planförfarande. Lantmäteriverket, som i och för sig var positivt till förslaget, framhöll att kravet på samråd med fastighetsbildningsmyndigheten måste utsträckas till att gälla även vid tillämpning av enkelt planförfarande. Tveksamheten hos många re- missinstaner berodde framför allt på att de ansåg att översiktsplanen inte fyller de krav som förutsätts för att enkelt planförfarande skall kunna användas.
12.2.7. Överväganden och förslag
Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 7å sista stycket PBL enligt vilken detaljplanen inte får göras mer detaljerad än nödvändigt flyttas till 5 kap. 2 å och blir därmed tillämplig på samtliga bestämmelser om inne- hållet i en detaljplan. Vidare ändras bestämmelsen i 5 kap. 7 å första stycket 11 så att möjligheterna att meddela bestämmelser om högsta tillåtna värden för störningar vidgas.
Inledning
Utredningens uppdrag går helt allmänt ut på att belysa i vad mån den fysiska planeringen enligt PBL bättre kan medverka till en god livs- miljö. Närmare bestämt är det detaljplaneringens roll i sammanhanget som skall stå i centrum för övervägandena.
Lagstiftningens betydelse när det gäller att utforma tätorternas miljö får inte överdrivas. Lagstiftningen tillhandahåller de rättsliga instru- ment som kommunerna behöver för planering och fortsatt beslutsfat- tande. Kvalitativa normer finns bara i begränsad utsträckning. De hu- vudsakliga bestämmelserna i det hänseendet finns i 2 kap. och 3 kap. 1 och 2 åå PBL. I 2 kap. 2 å anges vissa grundläggande syften med pla- neringen. Bl.a. skall en från social synpunkt god livsmiljö främjas. Vad som skall vara att betrakta som en god livsmiljö måste dock kommunerna själva avgöra i en demokratisk beslutsprocess. Möjlighe-
terna att få till stånd en överprövning av kommunens bedömning av kvalitetsfrågor är mycket begränsade. Bestämmelserna i 2 kap. torde därför ha sin främsta betydelse som stöd för argumentation i den kommunala processen.
Vid förverkligande av de kommunala målen för tätorternas beva- rande eller förändring spelar detaljplaneringen en viktig roll och det gäller att se till att detaljplaneinstrumentet är rätt utformat så att de kommunala målen kan uppnås så effektivt som möjligt med beaktande av enskilda intressen och kraven på insyn och möjligheter till påver- kan. Det är framför allt tre aspekter på detaljplanen som härvid är av betydelse. Det gäller dels vad som skall och vad som kan regleras i planen, dels rättsverkningama av planen och dels beslutsprocessen.
Den kritik mot detaljplaneringen som har framförts hänger samman med alla dessa tre aspekter. Det görs således gällande att planerna ofta är alltför detaljerade, vilket kan leda till problem med hänsyn till rätts- verkningama, särskilt det begränsade utrymmet för mindre avvikelser, och beslutsprocessen, framför allt svårigheterna att ändra detaljplaner. Sammantaget leder detta till att planerna lägger alltför stort hinder i vägen för önskvärda förändringar inom planområdet. I direktiven har också framförts att rättsverkningama och beslutsprocessen skall ha medverkat till att planerna är mycket projektinriktade och små till ytan, vilket underförstått anses vara negativt.
Problemet med befintliga planer kan man självfallet bara komma åt genom att mjuka upp reglerna om rättsverkningama och/eller besluts- processen. Härmed åsyftas i första hand reglerna om mindre avvikelser och enkelt planförfarande. När det däremot gäller den framtida detalj- planeringen kan man i första hand försöka att påverka utformningen av planerna. Detta kan ske på olika sätt. Reglerna om vad som skall och får regleras och om hur planerna i övrigt skall utformas kan ändras. Vidare kan information om alternativa sätt att detaljplanera spridas genom t.ex. Boverkets handböcker. Om antagandet i direktivet att det uppstått brister i sättet att detaljplanera till följd av planemas rätts- verkningar och beslutsprocessen är riktigt, kan man naturligtvis också rätta till förhållandena genom ändringar i de nämnda reglerna.
Små och projektinriktade detaljplaner
Inledningsvis skall här beröras frågan om detaljplanemas projektin- riktning och begränsade ytinnehåll. Otvivelaktigt är det så att planerna
alltmer har kommit att likna bygglov och att de i allmänhet berör mycket små områden. I 5 kap. 2 å sista stycket föreskrivs att detaljpla- nen inte får omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till bl.a. syftet med planen. Denna bestämmelse tillkom under riks- dagsbehandlingen i syfte att undanröja de farhågor som Lagrådet hade uttryckt angående plansystemets förenlighet med regeringsformen. Det är med säkerhet inte denna bestämmelse som har varit bestämmande för detaljplaneringen. Det torde i praxis inte förekomma detaljplaner som ens närmar sig gränsen för vad som kan anses vara otillåtet enligt regeringsformen.
Någon bestämmelse om en minsta områdesomfattning finns det där- emot inte. Vid de kontakter som utredningen har haft med ansvariga tjänstemän ute i kommunerna har det inte framkommit något som tyder på att det skulle vara förenat med några påtagliga nackdelar att detalj- planerna har kommit att omfatta så små områden. Till ytinnehållet små planer ger naturligtvis inte någon överblick över det behandlade områ- det och slutresultatet av planeringen för en kommundel kan bli brist- fälligt. Utredningen behandlade det här problemet i betänkandet Miljö och fysisk planering (s. 176 ff.) och framhöll därvid att fördjupningar av översiktsplanen för tätorter mycket väl kan fylla behoven av över- blick och analys av samband mellan olika stadsdelar och strukturer. Kommunerna arbetar också i ökande utsträckning med sådana för- djupningar.
Det har i olika sammanhang framförts önskemål om ett nytt plan- institut på en nivå mellan översiktsplanen och detaljplanen. Den enda anledningen till införandet av en sådan planform skulle vara att det be- hövs rättsverkningar som fördjupningar av översiktsplanen saknar. Det är emellertid svårt att se vilken funktion sådana rättsverkningar skulle ha.
Enligt vår bedömning kan således fördjupningar av översiktsplanen utgöra en tillräcklig kompensation för den bristande överblick som följer med små planer och de små planerna synes därför inte utgöra något nämnvärt problem.
Med att detaljplanerna har blivit projektinriktade torde avses att de är detalj erade och utformade med huvudsaklig inriktning på det proj ekt som skall genomföras. Utredningen berörde även detta problem i del- betänkandet Miljö och fysisk planering (s. 262 f.). Där påpekades att planerna ofta har gjorts i samförstånd med byggherren och har genom-
förts snabbt. Ingen har haft anledning att ifrågasätta preciseringen i än- damålsbestämmelsema så länge några alternativa sätt att använda mar- ken inte har efterfrågats. Härmed är vi således inne på problemet med alltför detaljerade och ensidigt utformade planer.
Detaljerade och ensidigt utformade detaljplaner
Även om det måste ankomma på kommunerna att med tillämpning av kraven i 2 och 3 kap. PBL avgöra hur tätorterna skall utvecklas, torde enighet råda om att vissa förutsättningar hos miljön måste föreligga för att den skall kunna betraktas som en god livsmiljö. En sådan förut- sättning är att det finns en blandning av verksamheter så att ensidighet undviks och det skapas en stimulerande och socialt livfull miljö. Enig— het torde också råda om att en minskning av transportbehoven är en viktig förutsättning för en god livsmiljö.
Många befintliga detaljplaner med en långtgående funktionsupp- delning återspeglar tidigare rådande ideologier. Trots att dessa i stor utsträckning har övergetts i dag och det således nu torde råda enighet om värdet av funktionsblandning synes strävan mot en sådan bland- ning ofta motverkas av sättet att detaljplanera. I den delen finns det anledning att överväga hur planeringen skall kunna förbättras så att den på ett mer effektivt sätt kan medverka till att skapa en god livs- miljö.
Det finns även andra skäl till att det är angeläget att underlätta en funktionsblandning. För en enskild som vill starta en mindre rörelse av något slag i t.ex. ett bostadsområde kan kravet på planändring leda till att kostnaderna blir så stora att han måste avstå från projektet. Det kan således också läggas sysselsättningsaspekter på planläggningen.
Ett mål för detaljplaneringen är alltså att bryta det funktionsuppde- lade mönstret och åstadkomma en blandning av verksamheter. Det gäller här att finna en lämplig avvägning mellan å ena sidan behovet för fastighetsägarna att erhålla rättsligt bindande besked om vad områ- det skall användas till och kraven från de berörda att kunna göra en konsekvensbedömning samt å andra sidan önskemålet att planerna inte utformas så att användningssättet låses i onödan.
Inledningsvis kan man fråga sig om dagens regler om detaljplan lägger hinder i vägen för den eftersträvade typen av planering eller, om så inte är fallet, om de ändå kan antas styra planeringen i fel riktning.
Minimikraven på vad en detaljplan skall innehålla finns angivna i 5 kap. 3 å. I planen skall således redovisas allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden. I fråga om allmänna platser för Vilka kom- munen är huvudman skall användningen och utformningen anges. Detta krav synes inte vara mycket att säga om. Det framstår som rim- ligt att fastighetsägarna som skall vara med och betala för de allmänna platserna skall kunna utöva inflytande över utformningen. I bestäm- melsen föreskrivs vidare att användningen skall anges för kvarters- mark. Här skall det enligt PBL—propositionen vara tillräckligt att man särskiljer vissa huvudkategorier, såsom bostad, handel, kontor, indu- stri.
I allmänhet torde det emellertid inte vara tillräckligt att det i en de- taljplan tas in bestämmelser i enlighet med de angivna minimikraven. Ofta torde också enligt PBL krävas att det tas in vissa bestämmelser som anges i 5 kap. 7 å, t.ex. om exploateringsgrad, byggnaders an- vändning, placering och utformning. Det synes således inte vara helt korrekt att säga att reglerna som omfattas av 5 kap. 7 å skulle vara en- bart en frivillig del.
En grundläggande utgångspunkt för detaljplanens utformning är så- ledes kravet på angivande av markanvändningen. Trots att det skall va- ra tillräckligt med en ganska grov indelning av kvartersmarken kan bestämmelser om markanvändningen leda till framtida problem. I ett område för bostadsändamål torde normalt inte rymmas butiker, hant- verk och liknande komplement. Möjligen kan de dock ses som mindre avvikelser. Inom ett område för industri torde inte rymmas t.ex. detalj- handel. Om den industriella verksamheten läggs ned, torde således lo- kalerna inte utan planändring kunna användas för t.ex. detaljhandel i stället.
Från skilda håll har förts fram tanken att man i stället för krav på angivande av markanvändningen för vissa fall skulle kunna använda sig av ett system med gränsvärden som inte får överskridas. I stället för att ange att området skall användas för t.ex. industriändamål skulle man således bara ange att den verksamhet som skall förekomma inte får alstra mer än si och så mycket trafik, buller och andra typer av effekter på omgivningen. Den närmare prövningen av erforderliga åt- gärder skulle därefter ske i bygglovsärendet. En sådan teknik skulle leda till att man inte begränsar planen till ett bestämt användningsän—
damål utan det skulle finnas möjligheter att ändra ändamålet så länge de angivna gränsvärdena inte överskrids.
För bedömningen av ett sådant system måste de grundläggande syf- tena med detaljplanen beaktas. Skälen till ett detaljplanekrav är flera. I första hand är det naturligtvis behovet av att sätta in en sökt eller pla- nerad åtgärd i ett större sammanhang så att man kan få till stånd en me- ra allsidig planmässig bedömning. Ett viktigt skäl för detaljplanekravet är vidare att förfarandet vid upprättande av en detaljplan ger större möjligheter för en bredare allmänhet att få information om ärendet och kunna påverka prövningen. En betydelsefull sida av detaljplanekravet är också det därmed förknippade kommunala planmonopolet. Så snart en åtgärd kräver detaljplaneläggning kan kommunen utan angivande av annat skäl än detaljplanekravet avslå ansökningar om bygglov. Detta system innebär också att reglerna om detaljplan leder till att ini- tiativet förs över på kommunen. Det är kommunen som upprättar en detaljplan och som därmed delar ut byggrätter. Detta innebär också i sin tur att fastighetsägarna erhåller en viss projekteringstrygghet efter- som detaljplanen i princip inte får ändras under genomförandetiden.
Som synes är det ett ganska komplicerat system som är knutet till reglerna om detaljplan och vid övervägandena om ändring av reglerna om innehållet i detaljplanen måste alla de nämnda syftena tas med i bedömningen. Det framstår därvid som tveksamt om det är möjligt att ersätta markanvändningsbestämmelser med gränsvärden.
Med en gränsvärdesteknik blir detaljplaneområdet att likna vid ett hål som enbart beskrivs genom effekterna på omgivningen. Vad som ger upphov till dessa effekter skulle därvid vara likgiltigt. Det går emellertid inte att upprätthålla en sådan fiktion. Bland effekterna på omgivningen, t.ex. visuella effekter, ingår även vad som finns inom detaljplaneområdet och bestämmande för vad som finns där är icke minst den verksamhet som avses att bedrivas. Det torde således svårli- gen kunna göras gällande att en firllständig prövning av kraven i 2 kap. har företagits beträffande ett detaljplaneområde som beskrivits på det angivna sättet.
Det torde alltså vara ofrånkomligt att det krävs ett angivande i åt— minstone grova drag av markanvändningen enligt 5 kap. 3 å. Precise- ring bör dock härutöver inte ske annat än om det är nödvändigt och härvid kan ett utnyttjande av bestämmelser om gränsvärden eventuellt ha en viss funktion att fylla.
Enligt 5 kap. 7 å första stycket 11 får i en detaljplan meddelas be- stämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och högsta tillåtna värden för störningar genom luftföro- rening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt mil- jöskyddslagen. Det är här alltså fråga om störningar som kan rikta sig mot planområdet. Enligt 4 a å miljöskyddslagen får tillstånd inte med- delas i strid mot en detaljplan.
Det är emellertid också möjligt att meddela bestämmelser om stör- ningar från planområdet. Frågan har prövats i ett regeringsärende (M9l/3188/9) rörande ett beslut att anta en detaljplan avsedd att regle- ra pågående verksamhet inom ett område. Enligt en planbestämmelse fick föreslagen verksamhet inte vara störande för omgivningen och inte överskrida de av Naturvårdsverket angivna riktlinjerna för externt industribuller. Boverket ansåg att bestämmelsen saknade stöd i PBL, eftersom den sträckte sig utanför planområdet. Den åsyftade styr- ningen skulle därmed inte uppnås. Regeringen anförde i beslut den 8 juli 1992 att det förhållandet att den bostadsbebyggelse som bestäm- melsen var avsedd att skydda låg utanför planområdet inte medförde att bestämmelsen saknade verkan. Det ankom enligt regeringen bl.a. på kommunen, främst vid prövning av bygglovsansökningar, att se till att bestämmelsen uppfylls.
Det är dock tveksamt om en bestämmelse av det sistnämnda slaget skall kunna få någon effekt på prövningen enligt miljöskyddslagen. Enligt vår mening skulle det emellertid vara av värde för kommunen att kunna ge bestämmelser av det här slaget som även är bindande vid miljöskyddsprövningen. Därigenom kan det t.ex. bli möjligt att i en detaljplan ange markanvändningen enbart i grova drag och kombinera detta med bestämmelser som anger gränsvärden för omgivningspåver- kan. Vi föreslår därför att den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 7 å änd- ras så att den omfattar störningar både mot och från planområdet.
I 5 kap. 7 å sista stycket föreskrivs att en detaljplan inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Den bestämmelsen tar alltså sikte bara på detaljering med bestämmel- ser som avses i 7 å. Någon motsvarande restriktion när det gäller pre- cisering av de bestämmelser som avses i 5 kap. 3 å finns däremot inte. Den bestämmelsen innehåller emellertid bara minimikrav. Någon spärr mot en långtgående detaljering av markanvändningen finns inte. Vi fö- reslår därför att den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 7 å förs över till 5
kap. 2å och därmed görs tillämplig på alla typer av detaljplanebe- stämmelser.
I det föregående (avsnitt 6) har vi föreslagit att fastighetsplanen skall utmönstras som särskilt planinstitut och att bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. i stället skall kunna tas in i detaljplanen enligt bestämmelser som föreslås bli intagna i två nya paragrafer, 5 kap. 7 a och b åå. Den till 5 kap. 2 å flyttade bestämmelsen blir alltså tillämplig även på bestämmelser om fastighetsindelningen m.m., vilket innebär att sådana bestämmelser bara skall tas in i detaljplanen, om det är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
Enligt direktiven skall utredningen överväga vilka bestämmelser rö- rande verksamheter av olika slag som lämpligen bör få regleras i de- taljplan och det hänvisas härvid till bestämmelserna i 5 kap. 7 å PBL. Avsikten synes således vara att utredningen skall bedöma om det kan finnas anledning att begränsa kommunernas möjligheter att meddela olika typer av bestämmelser i detaljplan.
De bestämmelser som kan meddelas enligt 5 kap. 7 å är av mycket varierande karaktär. Rätt använda kan bestämmelserna fylla viktiga funktioner. Frågan är närmast om det finns anledning att ta ifrån kom- munerna vissa av dessa i och för sig nyttiga verktyg därför att de kan missbrukas och leda till alltför detaljerade planer. Det torde framför allt vara punkterna 2—4 i paragrafen som står i blickpunkten. Enligt dessa punkter kan bestämmelser ges om den största och minsta om— fattning i vilken byggande får ske (punkt 2), byggnaders användning (punkt 3) samt placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter (punkt 4). Det är svårt att se att något av dessa regleringsinstrument skulle kunna tas ifrån kommunerna och detär heller inte lätt att genom kompletterande bestämmelser begränsa användningsmöjlighetema utöver regeln att planen inte får göras mer detaljerad än nödvändigt. Vår slutsats är därför att det är vare sig möj- ligt eller önskvärt att begränsa kommunernas möjligheter att meddela de olika typerna av bestämmelser. De brister i planeringen som före- kommer måste angripas på andra sätt, främst genom information och utbildning.
Segregation i boendet
I utredningens uppdrag ingår också att i samband med översynen av detaljplaneringen uppmärksamma problemen med segregation i boen- det.
Med boendesegregation avses att olika hushållskategorier och so- ciala grupper fördelar sig ojämnt över bostadsbeståndet inom ett givet geografiskt område. Det bör dock observeras att bostadsområden med en ensidig sammansättning inte kan betecknas som segregerade. De är tvärtom homogena. Det är i stället den kommun i vilken bostadsområ- det ingår som är segregerad.
Man brukar tala om tre typer av segregation, demografisk, etnisk och socioekonomisk. Med demografisk segregation avses rumslig åt- skillnad mellan individer av olika kön och ålder. Etnisk segregation innebär en rumslig åtskillnad mellan individer som tillhör olika kultu- rer, folkgrupper, raser och religioner. Socioekonomisk segregation slutligen innebär åtskillnad mellan individer som tillhör olika social-, inkomst- eller yrkesgrupper.
Segregationsmönstren varierar beroende på vilken typ av segrega- tion det rör sig om. Allmänt kan dock sägas att segregationen är vanli- gast i storstädema och att det sker en polarisering mellan centrum och periferi och mellan hyresrätt och småhus. Miljonprogrammets hyres- husområden har med åren fått en allt ensidigare befolkningssamman- sättning.
Segregation är inte alltid negativ eller påtvingad, men den är i mycket ett valfrihetsproblem. Det är viktigt att skapa valfrihet inom ramen för varje stadsdel, dvs. erbjuda bostäder och boendemiljöer som attraherar flera olika grupper av hushåll. De hushåll som har de minst fördelaktiga ekonomiska, sociala och politiska förutsättningama tende- rar att samlas i de minst attraktiva stadsdelarna. Integration på arbets— marknaden är nyckeln till integration även på flera andra områden, t.ex. boendet.
För att motverka segregation är det viktigt att säkra ett gott under- håll av fastigheter och lägenheter, att stärka de boendes möjligheter att genom egna insatser skapa goda livsvillkor och en god miljö i den egna stadsdelen, att bidra till de ekonomiska resurser som kommu- nerna behöver för att i samverkan med andra aktörer bedriva lokalt ut- vecklingsarbete i alla utsatta stadsdelar.
Frågan om segregation i boendet har utretts av Storstadskommittén och Bostadspolitiska utredningen. Storstadskommittén föreslår betän- kandet Att återerövra vardagen (SOU 19962146) en aktionsplan mot arbetslöshet och segregation. Som en del av denna plan skall kommu- nerna upprätta åtgärdsprogram för utsatta stadsdelar. Insatserna i åt- gärdsprogrammen föreslås inriktade på bl.a. delaktighet och engage- mang i närmiljön. Bostadspolitiska utredningen föreslår i betänkandet Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156) att kommunerna och staten gemensamt skall inleda ett lo- kalt utvecklingsarbete. Kärnan i de lokala utvecklingsinsatsema före- slås bli lokala utvecklingsprogram som tillkommit i en demokratisk process där de boende haft ett avgörande inflytande.
Enligt PBL har kommunerna ett ansvar att främja en samhällsut- veckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden (1 kap. 1 å). Planläggning skall främja en ändamålsenlig struktur av bebyg- gelse, grönområden och andra anläggningar. Även en från social syn- punkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt skall främjas (2 kap. 2 å). Dessa bestämmelser innebär alltså att det åligger kommu- nerna att motverka uppkomsten av segregation och att arbeta för för- ändringar i befintliga utsatta stadsdelar.
När det gäller att motverka segregation i samband med planering och byggande är det framför allt en fråga om ett arbete inom ramen för översiktsplaneringen. Det är i samband med fördjupningar av över- siktsplanen på tätortsnivå som problemen kan överblickas och analyse- ras. Detaljplaneringen för t.ex. nya bostadsområden bör således i stor utsträckning styras av översiktsplaneringen. Grundläggande villkor för undvikande av segregation i boendet torde här vara allsidigt utformade områden med möjligheter till valfrihet för så många grupper som möj- ligt.
PBL ger stort utrymme för varierande utformning av detaljplaner, från detaljerade till mycket flexibla planer. Med stöd av 5 kap. 7 å kan således mycket preciserade bestämmelser ges om byggnaders använd- ning, placering, utformning och utförande. För bostadsbebyggelse kan också bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek. Hur detaljplanerna skall utformas går det självfallet inte att säga något ge- nerellt om och det finns därför heller ingen grund för att utforma lag- stiftningen om detaljplaneringen på något visst sätt med hänsyn till segregationsproblemen.
Enligt vår bedömning är regelsystemet i PBL utformat på ett ända- målsenligt sätt. Det avgörande ansvaret ligger sedan hos dem som skall använda sig av systemet och fatta besluten i kommunerna.
När det gäller att komma till rätta med problem som föreligger i be- fintliga bostadsområden finns det anledning att understryka behovet av samverkan och stimulans för de boende till delaktighet och engage- mang i närmiljön. Vare sig förändringsarbetet i områdena kräver en tillämpning av PBL eller inte finns det här mycket som man kan till- godogöra sig från den utveckling av metoder för att stärka medborgar- inflytandet som sker vid tillämpningen av PBL. Utredningen har i be- tänkandet Miljö och fysisk planering (s. 291 ff.) redovisat olika former av vad som brukar kallas brukardeltagande, en mer informell form av medborgarinflytande i samband med ombyggnad och förnyelse i bo- stadsområden. Ett aktivt brukardeltagande bör kunna bli en viktig in- grediens i de ovan berörda åtgärds- och utvecklingsprogrammen.
Ett problem i de bostadsområden som är aktuella i det här samman- hanget är ofta att de är så ensidigt utformade med brist på servicein- rättningar och frånvaron av verksamheter av olika slag. Vid fömyelse- arbete kan här PBL komma in som en broms genom att det kan krävas planändring för att utrymme skall kunna beredas sådana verksamheter. Detta problem är dock inte speciellt för de här aktuella områdena utan gäller generellt inom detaljplanelagda områden och det skall beröras mer i det följande.
Varudistributionens miljöpåverkan
Enligt direktiven skall utredningen i samband med behandlingen av detaljplaneringen också undersöka varudistributionens miljöpåverkan.
Enligt vår mening är även detta en fråga som i första hand måste be- handlas på översiktsplanenivån. I PBL finns inget uttryckligt krav som tar sikte just på varudistributionens miljöpåverkan, men ett krav på be- aktande av denna ligger i de allmänna krav som kommer till uttryck i framför allt 1 kap. 1 å och 2 kap. 2 å.
Detaljplaneringens betydelse för frågan om varudistributionens miljöpåverkan torde främst ligga i hur handeln regleras i planerna. Vi har enligt ett särskilt uppdrag behandlat en aspekt på den frågan i be- tänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan. Vi har där föreslagit en ändring i 5 kap. 7 å PBL som skall göra det möjligt för kommunerna att i ökad utsträckning precisera handelsändamålet i de-
taljplan. Om förslaget genomförs, får kommunerna ökade möjligheter att påverka varudistributionen genom att styra lokaliseringen av olika typer av handel. Här kan det naturligtvis bli fråga om en växelverkan mellan miljöpåverkan av å ena sidan varudistributionen och å andra sidan konsumenternas resande. En stormarknad kan t.ex. leda till en minskning av den förra och ökning av det senare.
Det väsentliga för att komma åt problemet med varudistributionens miljöpåverkan är enligt vår bedömning forskning kring och analyser av frågor om lokalisering av handel, kommunikationssystem, m.m. PBL kan därefter tillhandahålla de instrument som behövs för att styra ut— vecklingen. Några ändringar eller kompletteringar av PBL bedöms inte erforderliga.
Mindre avvikelser
Som nämnts inledningsvis (avsnitt 12.2.6) föreslog utredningen i be- tänkandet Miljö och fysisk planering att det i bestämmelsen om mindre avvikelser i 8 kap. 11 å PBL skall göras ett tillägg som öppnar möjlig- heter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. Förslaget har inte lett till lagstiftning.
Möjligheterna till mindre avvikelser är i dag ganska begränsade. Effekterna härav är naturligtvis beroende av hur detaljplanerna är ut- formade. Utredningens tidigare undersökningar tyder på att detaljpla- nerna ofta är förhållandevis detalj erade och vanligen bara anger ett an- vändningssätt, vilket leder till att åtgärder som fastighetsägaren vill vidta ofta kräver planändring, såvida åtgärden inte kan betraktas som mindre avvikelse.
Vi förespråkar här en viss ändring av planeringstraditionen mot mindre detaljerade planer och planer som ger större utrymme för alter- nativa användningssätt. Om en sådan ändring kommer till stånd, blir behovet av planändring mindre och därmed minskar också behovet av att tillämpa bestämmelserna om mindre avvikelser.
I direktiven för utredningen antyds att det begränsade utrymmet för mindre avvikelser skulle ha medverkat till utvecklingen mot små och projektinriktade planer. Vi har svårt för att se ett sådant samband och även om antagandet skulle vara riktigt, har utvecklingen mot sådana planer enligt vår bedömning inte medfört några påtagliga nackdelar. Vi anser således inte att den antydda utvecklingen av planeringen utgör något skäl för att vidga utrymmet för tillämpningen av mindre avvikel-
ser. Däremot anser vi att befintliga planer ofta lägger ett alltför stort hinder i vägen för önskvärda förändringar och vi gör därför ingen an- nan bedömning nu än den som utredningen redovisat i frågan tidigare.
Enkelt planförfarande
Även i fråga om enkelt planförfarande har utredningen lagt fram för- slag i betänkandet Miljö och fysisk planering. Enligt förslaget skall enkelt planförfarande alltid få tillämpas i de fall detaljplaneförslaget överensstämmer med översiktsplanen och är förenligt med gransk- ningsyttrandet och konsekvenserna av förslaget framgår av översikts- planen. Förslaget har inte lett till någon lagändring.
Vid remissbehandlingen tillstyrktes förslaget av flertalet remissin- stanser. Många instanser ansåg dock att förslaget inte skulle leda till någon påtaglig utvidgning av tillämpningsområdet för enkelt planför- farande.
Enligt vår bedömning är det angeläget att regelsystemet utformas så att det skapar goda förutsättningar för användande av enkelt planförfa- rande. Av resultatet av den enkät som vi har genomfört och av den re- dovisning som har lämnats av Boverket (avsnitt 12.2.4) framgår att enkelt planförfarande faktiskt används i ganska stor utsträckning av kommunerna. Något behov av att vidga tillämpningsområdet utöver vad resultatet blir om utredningens tidigare förslag genomförs, bedö- mer vi därför att det inte finns.
M'mw 5511 ut WMWIM ”WWW Mhärrmr ehulh'iirl tumåilm I IMWWn—l Min guilhilmthm
nu 'm |"|l'.l_|i'l,'J'i-.l-2"-h- & -|. "- 'lll"-'ll'|1'li_|.l1|.-rl..:l| ”mir
zu'drm erm'. mem-ur.- ; 5.11 |- w—HLTMMMQM
-wåfrw "" Tamm '_' flit .'. 'ta-#1. matrim . ' ..» .rwwwww
Hud
' " ' alati- mh "WWW?! vi mm man mahr—Mmm mr %: alla—Jr: mi ramla-rm in mot :..le uma samm mum
flitiga #! Mainau-im! w amt-fvw 321.3qu mark: Sun nur-fru ringd—lugna run-. -.' . _. lir-ln 'merlnmgnbui Maritim—mhn ni Mugin? Wm.—l» ;» - , ”mammi-Hmmm ”avgång WEM mmm—amkm gainzi'vub 11me än im MW WW mH %hmw Mlewan-www muren-am
' motl-nhll'rl I'll-limhamn"- ull-WW
vindui515121tt. bllir: 34:le Ill.-— :l-lqbl-l. ' 'FI Li.-ull 154-151151 lill - vidta ul'l-ll-hå'rm [NiMH-['_. .ll-llh rip-hr II kan mmm man
mlmlrl: nwtlmln.
'Ji MH h."..r n- m _lu -r- ”rundtur-iu mm män?!!! mantimmar-IHM” llt 'In-'|'! lin-mur: lll- ull-rv- numt mahdningssln. Fil-r. 1 I Mn- .” l..-nm».- till 111.111. blir beho-543 lw pinna-"Hau man-.- -.+ IHH burn.-r rel.-.'. bri'm-n m- an tuli-rju. Milium—'lear- n...-ulli- il lll Hur.
Mulatt-run [17 utreda-[| nun-lm --l '-'l-r burgh-alu utrymmet it:: mindre :Fwihl'lsur munal- iir-lur» l'I'-| lul '1- 95:44le men iml och pajckltlu'ihlulu pl-Ir'rr.l-'1 P-r—ul'l :|- ...i. _ l'I'. 'till-munkar! och
han r:.m :mr 151.11ch ..lrulli "n- t' . "» 'mcklunyn mol lärd-.fi: Timur enligt HI! brår-mum ' .r'n' -"ir| I'll-'.! rill-|E.” P.lLl'IlEl'l-l- ”I”! mer mulna inte nu ull-I annu alv-u:- rpm .nr plam-11:13:11 utgör _uiunlnål Rb. 11! man mit-lll Ih- 1Wu minska-wikil-
13. Vindkraft
I detta avsnitt behandlas dels frågan vindkraftens behandling i den kommunala planeringen, dels frågan om lämpligheten av att införa en möjlighet till tidsbegränsade lov för vindkraft.
Enligt vår bedömning skall vindkraften inte särregleras i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. PBL:s vanliga regelsystem bör alltså till- lämpas. I första hand bör en aktiv översiktsplanering bedrivas. Genom de förslag som vi lämnar i fråga om detaljplanekravet (avsnitt 11) kommer vidare detaljplanekravet att skärpas. Detta bör i stor utsträck- ning kunna tillgodoses genom antagande av områdesbestämmelser. Vid användande av detaljplan bör denna kunna utformas så att mark- användningen i kraftverkens omgivning kan fortgå utan onödigt in- trång.
Syftet med tidsbegränsade lov för vindkraftverk skulle vara att un- derlätta vindkraftsutbyggnaden. Vi gör emellertid den bedömningen att detta syfte bara kan uppnås genom att avsteg görs från grundläggande avvägningsprinciper, vilket inte kan anses acceptabelt. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag om tidsbegränsade lov.
13.1. Direktiven
I utredningens direktiv (dir. l995z90) framhålls att det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar som finns i landet för vindkraft och att de närmare förutsättningama för lokalisering av storskalig vindkraft får bedömas i kommunernas fysiska planering. Enligt direktivet skall vi se över hur vindkraften bör hanteras i den kommunala planeringen med beaktande av motstående intressen som t.ex. kulturmijö-, natur- vårds- eller landskapsbildsvärden. I sammanhanget bör särskilt ses över om det är lämpligt med tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk. Slutligen bör formerna för samverkan mellan berörda fastigheter i samband med utbyggnad av Vindkraftverk ses över.
I det följande skall Vindkraften i den kommunala planeringen och frågan om tidsbegränsade lov tas upp till behandling. Formerna för samverkan mellan fastigheter har behandlats i samband med övervä- gandena om exploateringssamverkan (avsnitt 8.5.5).
13.2. Allmänt om vindkraft
Det har under senare åren skett en kraftig utbyggnad av vindkraft. År 1989 fanns det 14 verk i storleken 50—200 kW. År 1994 fanns det 155 standardverk i drift och under 1995 steg antalet till 217. Dessa verk producerade under 1995 sammanlagt 99 138 MWh, vilket motsvarar elbehovet för 22 000 abonnenter med hushållsel eller 4 900 småhus med elvärme. Standardverken som togs i drift under 1995 hade en ge- nomsnittlig generatoreffekt på 453 kW, medan motsvarande genom- snitt under 1994 var 317 kW.
En vanlig storlek i dag på kommersiella vindkraftverk ligger på 250 kW. I ett bra vindläge kan ett sådant verk producera omkring 500 000 kWh per år, Vilket motsvarar behovet av elkraft för ca 30 nyproduce- rade och eluppvärmda villor. Det finns nu ett stort antal verk med en uteffekt på 600 kW och utvecklingen sker mot allt större verk.
Flertalet verk är belägna på Gotland, Öland, utefter Skånes kust och utefter västkusten.
Det omedelbara markbehovet för ett vindkraftverk är litet. Betong- fundamentet är ofta 7—10 m i diameter och ca 3 m djupt.
Indirekt påverkar emellertid vindkraftverk markanvändningen inom betydligt större områden. Hänsynen till vindkraftverket kräver restrik- tioner i markanvändningen i omgivningen. Byggnader och andra an- läggningar och vegetation får inte hindra vinden. För att flera vind- kraftverk inte skall minska energiutbytet för mycket för varandra anges det vara lämpligt att placera dem sju turbindiametrar från varandra.
Vindkraftverket har också effekter på omgivningen. Bl.a. påverkas landskapsbilden. Av betydelse är härvid de i anläggningen ingående verkens antal, storlek och utformning. Härtill kommer buller. Verken ger ifrån sig dels ett aerodynamiskt svischande ljud från bladen, dels ett mekaniskt ljud från främst växeln. Även generator och kraftelek- tronik kan ge upphov till buller. Vidare kan vid solljus uppkomma skuggrörelser och reflexer som kan vara störande. Vindkraftverk kan stå i vägen för flyg och kan påverka trådlös kommunikation. Driften är förenad med vissa olycksrisker. Isbitar kan kastas ut från turbinbladen och även små bladdelar kan kastas i väg. Det krävs därför ett säker- hetsavstånd. Ett lämpligt säkerhetsavstånd till byggnader och platser där människor vistas ofta och oskyddat är navhöjden plus tre gånger turbindiametem. Slutligen finns anledning att beakta konsekvenserna för fågellivet och, beträffande havslokaliserade verk, för fisket.
13.3. Vindkraft i den kommunala planeringen
13.3.1 Gällande rätt
Enligt 8 kap. 2 å första stycket 6 PBL krävs bygglov för att uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från tomtgränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monte- ras på en byggnad. Om frågan om uppförande av vindkraftverk har prövats i detaljplan, får kommunen enligt 8 kap. 5 å första stycket be- sluta att bygglov inte krävs under vissa angivna förutsättningar.
Uppförande av vindkraftverk kan kräva detaljplaneläggning. Enligt 5 kap. 1 å första stycket 2 PBL krävs detaljplan för ny enstaka bygg- nad eller anläggning vars användning får betydande inverkan på om- givningen, om tillkomsten av byggnaden eller anläggningen inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller för- handsbesked. Detaljplan behöver dock inte upprättas i den mån till- räcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
Enligt 5 kap. 18 å skall en detaljplan grundas på program, om det inte är onödigt. Om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påver- kan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser, skall en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, upprättas. Krav på program och MKB gäller däremot inte vid antagande av områdesbestämmelser.
Utbyggnad med vindkraftverk kräver prövning även enligt annan lagstiftning.
Enligt miljöskyddslagen (l969:387) krävs tillstånd för anläggningar med en produktion av mer än 1 MW. Anläggningar på upp till 10 MW prövas av länsstyrelsen och övriga av Koncessionsnämnden. Anlägg- ningar på mellan 125 kW och l MW kräver anmälan till kommunen. I tillståndsärenden, både hos Koncessionsnämnden och länsstyrelsen, krävs MKB.
Enligt 4 kap. 1 å lagen (1987:12) om hushållningen med naturresur- ser m.m., NRL, kräver anläggningar med en effekt av mer än 10 MW tillstånd av regeringen. Även här krävs MKB.
Vindkraftverk kan även kräva prövning enligt naturvårdslagen (1964: 822), varvid MKB kan krävas, och lagen (1988: 950) om kul- turminnen m.m.
Vindkraftverk som skall lokaliseras till havet kräver tillstånd enligt vattenlagen och härvid ställs krav på MKB.
13.3.2 Kommunernas och statens handläggning av vindkraften
Tillkomsten av nästan alla vindkraftverk i landet har prövats enbart i samband prövning av ansökan om bygglov. Detaljplan har upprättats i bara ett par fall och områdesbestämmelser synes ha antagits i bara ett fall. Som nämnts skall prövningen enligt 5 kap. 1 å PBL ske genom detaljplan för bl.a. ny anläggning vars användning får betydande in— verkan på omgivningen, om tillkomsten inte kan prövas i ett bygglovs- ärende. Uppenbarligen har denna undantagsbestämmelse ansetts till- lämplig i nästan samtliga fall då det i princip har krävts detaljplan.
En bidragande orsak till att prövningen har skett direkt i bygglovs- ärendet kan ha varit att ärendena har varit brådskande. Det har nämli- gen utgått statliga bidrag till utbyggnaden och för att erhålla bidrag har det krävts skyndsam igångsättning.
I t.ex. Gotlands län har bristen på detaljplaneläggning för vindkraft lett till att länsstyrelsen för stora delar av kustområdena har meddelat förordnande enligt 12 kap. 4 å PBL, vilket ger länsstyrelsen möjlighet att pröva beslut om lov och förhandsbesked.
Enligt 2 kap. 8 å NRL skall mark- och vattenområden som är sär- skilt lämpade för anläggningar för bl.a. energiproduktion så långt möj- ligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar skall skyddas utan inskränkningen ”så långt möjligt”. Till områden som avses i bestämmelsen hör områden med särskilt gynnsamma förutsättningar för vindkraftsproduktion.
De områden där det finns sådana allmänna intressen som avses 2 kap. NRL pekas inte ut geografiskt i lagen. Det förutsätts i stället ske i den kommunala översiktsplanen efter en dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länsstyrelsen. Länsstyrelsens bevakning av de all- männa intressena grundas på underlag från centrala förvaltningsmyn- digheter. När det gäller områden som avses i 2 kap. 8 å NRL är det Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, som har ansvaret för att tillhandahålla uppgifter. Några områden av riksintresse för vind- kraftutbyggnad har ännu inte pekats ut någonstans i landet. NUTEK har dock under våren 1996 startat ett arbete som avses resultera i att riksintresseområden pekas ut.
Vindkraftsutbyggnaden är koncentrerad till några få lån och ett be- gränsat antal kommuner. Behandlingen av vindkraften i kommunernas översiktsplaner har varierat. Under senare tid tycks det dock ha blivit allt vanligare att vindraften har uppmärksammats i översiktsplanema.
I skriften Etablering av vindkraftverk på land, Boverkets allmänna råd 199511, finns en bakgrundsinformation om vindkraftens egenska- per, en redovisning för lagstiftningen om vindkraft samt råd om re- geltillämpningen.
13.3.3. Överväganden
Områden som är lämpliga för vindkraft sammanfaller ofta med områ- den som är av betydelse på grund av deras naturvärden eller kulturvär- den eller med hänsyn till friluftslivet. Det kan också röra sig om områ- den av det slag som nämns i 2 kap. 2 och 3 åå NRL, således stora opå- verkade områden eller områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Det kan alltså lätt uppstå konflikter mellan vindkraftsut- byggnad och betydelsefulla motstående intressen, som ofta kan vara av riksintressekaraktär.
Det är emellertid inte bara så att vindkraftsutbyggnad kan göra in- trång på viktiga motstående intressen. Även vindkraften är ett viktigt intresse som skall kunna beredas skydd enligt NRL. I vissa fall skall områden som är lämpliga för utbyggnad kunna betraktas som riksin- tressen. För möjligheterna att bygga ut vindkraften är det viktigt att lämpliga områden identifieras i ett tidigt skede så att förutsättningama för utbyggnad inte spolieras av tillkommande bebyggelse eller liknan- de.
Dessa förhållanden medför att det ställs krav på att frågor om vind- kraft måste tas upp i ett tidigt skede i planeringen, således i översikts- planeringen.
När det gäller den fortsatta behandlingen av tillkomsten av vind- kraftverk har man, som nämnts, nästan genomgående gått direkt på bygglovsprövningen. I de fall vindkraftverket är av den karaktären att dess användning får betydande inverkan på omgivningen är det följ- aktligen den i 5 kap. 1 å första stycket 2 upptagna möjligheten till un- dantag från detaljplanekravet som har tillämpats. Vi föreslår i avsnittet om detaljplanekravet (avsnitt 11) att den nämnda undantagsmöjlighe- ten tas bort i fråga om byggnad och anläggning med betydande inver- kan på omgivningen. Därmed kommer tillkomsten av vindkraftverk
som är av den nämnda karaktären att kräva detaljplan, såvida inte till- räcklig reglering kan ske genom områdesbestämmelser.
Vi skall inte gå in på någon närmare bedömning av i vilken ut- sträckning vindkraftverk måste anses få betydande inverkan på om- givningen. Det blir en fråga som får avgöras i rättstillämpningen. Det torde dock stå klart att det svårligen kan påstås att industriell utbygg- nad av någon omfattning inte skulle få sådan omgivningspåverkan. Det kommer alltså att krävas detaljplan eller eventuellt områdesbestäm- melser i betydande utsträckning med vårt förslag.
Vindkraftsutbyggnad är emellertid av en ganska speciell karaktär. Även uppförande av ett begränsat antal verk kräver stora områden in- om vilka vanligen inga ändringar i övrigt skall vidtas utan pågående markanvändning skall fortgå. En detaljplan kan självfallet inte läggas ut kring varje verk för sig, utan hela området måste detaljplaneläggas. Det kan synas som om detaljplaneinstitutet inte skulle vara särskilt lämpat för ändamålet.
Enligt vår mening bör som en utgångspunkt gälla att vindkraftsut- byggnaden inte skall särregleras. PBL:s vanliga regelsystem bör alltså tillämpas. När det är fråga om anläggningar med betydande inverkan på omgivningen är det enligt vår mening angeläget att det upprätthålls ett krav på en process som ger möjligheter till planmässiga övervägan- den och möjligheter till insyn och påverkan från alla som berörs av fö- retaget. Genom detaljplaneläggning kommer det också till stånd en dialog mellan kommunen och staten, varvid kommunen kan få besked om statens inställning. Processen kring upprättande av detaljplan eller antagande av områdesbestämmelser kan visserligen kräva en viss tid och bli dyrbarare än enbart en bygglovsprövning, men på sikt kan man genom en sådan process undvika att det däms upp ett motstånd mot vindkraftsutbyggnad som kan bli följden om människorna känner att de inte får komma till tals.
I de fall då detaljplanekravet utlöses enligt 5 kap. ] å behöver de- taljplan, som nämnts, inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser. I fråga om möjligheterna att regle- ra Vindkraftsutbyggnaden i områdesbestämmelser gör vi följande be- dömning.
I 5 kap. 18å PBL föreskrivs att detaljplanen skall grundas på ett program, om det inte är onödigt. Enligt förarbetena till bestämrrelsen (prop. 1994/95:230 s. 74 och 117) bör ett program som huvudregel
kunna undvaras i de fall detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den kan behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande. Vidare skall det vara möjligt att undvara program även om detaljplanen är sådan att det krävs ordinärt förfarande. Tanken är här att översiktsplanen skall kunna ersätta programmet. I sådant fall bör översiktsplanen vara ak- tuell och detaljplanen ha stöd i översiktsplanen.
Något krav på program finns inte för områdesbestämmelser. Enligt 5 kap. 16 å PBL krävs emellertid att områdesbestämmelsema har stöd i översiktsplanen och därvid torde översiktsplanen ofta kunna tjäna som ett program för områdesbestämmelser. Avsaknaden av ett uttryckligt krav på program bör därför inte utgöra något hinder för att områdes- bestämmelser används för reglering av vindkraftsutbyggnad som ett alternativ till detaljplan.
Enligt 5 kap. 18 å andra stycket skall en MKB upprättas, om detalj- planen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Något krav på MKB gäller i dag inte vid antagande av områdesbestämmelser. Vi föreslår emellertid i avsnitt 11 om detaljplanekravet att det i 5 kap. 33 å skall föras in ett krav på MKB i de fall områdesbestämmelser används för prövningen av till- komsten av en byggnad eller annan anläggning vars användning får en påverkan av det nämnda slaget.
I områdesbestämmelser kan ges regler om grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden för vissa ändamål. Till dessa än- damål torde vindkraftsutbyggnad vara att hänföra. Genom sådana reg- ler kan alltså anges att området skall användas för utbyggnad av vind- kraftverk, varvid bestämmelser också kan ges om verkens placering och utformning. Det är inte möjligt att i områdesbestämmelser med- dela regler som innebär byggförbud kring verken, men genom att om- rådet avsatts för vindkraftsutbyggnad påverkas naturligtvis prövningen av lov enligt PBL och tillstånd enligt annan lagstiftning i restriktiv riktning. Kontrollen kan härvid utökas genom utvidgning av prövningspliktens omfattning så att det kan tillses att området kring vindkraftverken hålls fritt från byggnader och vegetation som kan ut- göra hinder för vinden. Det kan således bestämmas att bygglov skall krävas för t.ex. uppförande av ekonomibyggnader för jordbruk och skogsbruk m.m. (8 kap. 6 å tredje stycket 1) och att marklov skall krä-
vas för skogsplantering (8 kap. 9 å tredje stycket). Tillräcklig reglering bedöms således ofta kunna ske genom områdesbestämmelser.
Områdesbestämmelser av det beskrivna slaget måste anses innebära att prövningen mot kraven i 2 kap. PBL i stor utsträckning är avklarad såvitt avser Vindkraftsutbyggnaden och att det således har uppkommit en byggrätt. Denna är dock inte tryggad på samma sätt som i en de- taljplan där reglerna om genomförandetid hindrar planändring under viss tid mot fastighetsägarens bestridande. Vid behandlingen av de— taljplaneringen i föregående avsnitt (avsnitt 12.1.4) har vi understrukit att områdesbestämmelser inte bör användas i stället för detaljplan för att den bindning som reglerna om genomförandetid innebär skall und- vikas. Vid vindkraftsutbyggnad kan det emellertid antas att verken vanligen uppförs i nära anslutning till erforderliga tillståndsbeslut var- för någon längre tryggad projekteringstid inte torde erfordras. Den omständigheten att byggrätten inte kan tryggas på samma sätt som ge- nom en detaljplan bör således inte utgöra något principiellt hinder mot att använda områdesbetämmelser vid vindkraftsutbyggnad.
Vi anser således att områdesbestämmelser är ett lämpligt alternativ till detaljplaneläggning när det gäller tillkomsten av Vindkraftverk. Det finns emellertid vissa begränsningar i möjligheterna att använda områ- desbestämmelser.
Som nämnts krävs enligt 5 kap. 16å PBL att områdesbestämmel- sema har stöd i översiktsplanen. I detta torde ligga att åtminstone in- riktningen av bestämmelserna och områdesavgränsningen har ett så- dant stöd. När det gäller mera omfattande industriell utbyggnad torde det inte vara några problem. Sådan utbyggnad måste antas vara be- handlad i översiktsplanen. För mer begränsade proj ekt däremot kan det komma att saknas stöd i översiktsplanen. Sådana projekt torde å andra sidan röra ytmässigt mindre områden där detaljplaneläggning inte bör vålla några större problem.
Vidare bör uppmärksammas att en tillämpning av den av oss före- slagna lagen om fördelning av byggrätt förutsätter upprättande av de— taljplan.
Vid sidan av dessa formella hinder mot att använda områdesbe— stämmelser kan det också finnas sakliga skäl för att i stället använda detaljplan. Det kan således finnas behov av att utnyttja de ytterligare regleringsmöjligheter som finns i fråga om detaljplan. Så kan vara fal-
let när vindkraftverk avses bli uppförda i närheten av bebyggelse eller andra anläggningar av olika slag.
När detaljplanekravet har utlösts och områdesbestämmelser inte kan eller bör användas blir det nödvändigt att upprätta en detaljplan. Som antyddes ovan kan det medföra vissa problem att använda detaljplan i samband med vindkraftsutbyggnad. Detaljplanen är emellertid ett flexibelt instrument och det bör vara möjligt att anpassa den efter om- ständigheterna. Minimikraven på vad en detaljplan skall innehålla är få. Det bör alltså vara tillräckligt att vindkraftverkens lokalisering an— ges och att planen i övrigt ges formen av en registrering av pågående markanvändning. För att pågående användning inte skall hindras, torde det ofta bli nödvändigt att komplettera planen med vissa bestämmelser om bygglovskravet och eventuellt med en öppning för alternativa an- vändningssätt så att läget för fastighetsägarna blir i huvudsak detsam- ma som vid planlöst tillstånd. Kravet på bygglov kan begränsas med stöd av 8 kap. 5 å PBL. Därigenom kan bygglovsbefrielse beslutas som leder till att bygglovspliktens omfattning blir densamma som vid planlöst tillstånd. En sådan reglering är att se som en möjlighet. Det kan emellertid finnas behov av den utökade bygglovsplikt inom områ- det som följer av detaljplan. Vindkraftverken kan således behöva skyddas mot tillkommande bebyggelse eller vegetation. Det bör upp- märksammas att även tillkomsten av vindkraftverket kan bygglovsbe- frias genom ett beslut enligt 8 kap. 5 å.
13.4. Tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk
13.4.1. Inledning
Utgångspunkten i fråga om vindkraften är att det är angeläget att ut- nyttja de goda förutsättningar som finns i landet för vindkraft. Det är således med hänsyn till energiförsörjningen och miljön angeläget att förutsättningama för vindkraftsutbyggnad tas till vara och att en ut- byggnad kommer till stånd.
Vindkraftverk har emellertid en avsevärd påverkan på landskapsbil- den och konflikter uppstår lätt i förhållande till kulturmiljö-, natur- vårds- och landskapsbildsvärden. Konflikter kan även uppstå i förhål- lande till andra allmänna intressen och självfallet till motstående en- skilda intressen.
Ett vindkraftverk har en genomsnittlig teknisk livslängd på 25—30 år och en ekonomisk livslängd på 20—25 år. Företagen brukar med hänsyn härtill skriva arrendekontrakt med markägarna avseende om— kring 35 år för att det skall finnas ett visst tidsutrymme för igångsätt— ning. Ett vindkraftverk är förhållandevis enkelt att riva. Visst arbete kan dock krävas för att få bort betongfundamentet, om det över huvud taget behöver tas bort. För en fullständig återställning behöver också erforderliga grusvägar och ledningar grävas upp.
Med hänsyn till å ena sidan vindkraftsverkens betydande omgiv- ningspåverkan och å andra sidan verkens korta livslängd och möjlighe- terna att någotsånär enkelt återställa marken kan det synas ligga nära till hands med ett system som begränsar giltighetstiden för bygglov så att man från samhällets sida inte skall behöva läsa sig för en markan- vändning för vindkraft under längre tid än nödvändigt. Innan vi går in på vilka syften tidsbegränsade lov skulle kunna fylla skall vi redovisa de möjligheter som finns i dag att ge tidsbegränsade lov.
13.4.2. Tidsbegränsade lov i gällande rätt
Bestämmelser om tidsbegränsade bygglov finns i 8 kap. 14 å PBL. I 8 kap. 11 och 12 åå PBL ges bestämmelser om förutsättningar för lov inom, respektive utanför områden med detaljplan. Om bygglov inte kan lämnas på grund av dessa bestämmelser, får enligt 8 kap. l4å bygglov för tillfällig åtgärd lämnas, om sökanden begär det. Sådant lov skall lämnas, om den ansökta åtgärden har stöd i en detaljplanebe- stämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark, som har meddelats enligt 5 kap. 7 å första stycket 9.
Enligt 8 kap. 14 å andra stycket får i ett bygglov för tillfällig åtgärd medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller en byggnadsdels användning ändras. Lovet skall lämnas för högst tio år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i sänder. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tjugo år.
I fråga om syftet med bestämmelsen om lov för tillfällig åtgärd utta- lades i prop. 1985/86:1, PBL—propositionen, följande (5. 163):
Vid planläggning kan aktualiteten variera för planens genomfö- rande i olika delar. Mycket vanligt är att ett område utgör ett reser- vat för någon framtida trafikanläggning eller något annat allmänt
ändamål. Sådana delar av samhällets struktur måste planläggas så långt i förväg, att det kan ta både 10 och 20 år innan verkställigheten aktualiseras. Under mellantiden måste marken användas på något meningsfullt sätt. Det kan t.ex. vara lämpligt att anlägga en bollplan eller uppföra en mindre byggnad.
En förutsättning för lov för tillfällig åtgärd är att det föreligger så- dana tekniska och ekonomiska förutsättningar att det är realistiskt att räkna med att byggnaden eller anläggningen tas bort när tiden har gått ut (RÅ 1994 ref. 13).
Enligt bestämmelserna i 8 kap. 14 å får alltså lov för en tillfällig åt- gärd lämnas, om permanent bygglov inte kan ges på grund av bestäm- melserna i 11 och 12 åå. Om det finns förutsättningar för ett perma- nent lov, skall således sådant lov lämnas, om sökanden begär det.
Den omständigheten att lov för en tillfällig åtgärd kan lämnas trots att förutsättningama för lov enligt 11 och 12 åå inte är uppfyllda väck- er frågan om lov för tillfällig åtgärd kan lämnas även om åtgärden inte uppfyller kraven i 3 kap. Frågan har belysts av Regeringsrätten i rätts- fallet RÅ 1994 ref. 13. Regeringsrätten uttalade bl.a. att lov för tillfäl- lig åtgärd får lämnas inte bara då åtgärden strider mot detaljplan utan också då den inte uppfyller kraven i 3 kap., men att man vid lämplig- hetsprövningen ändå inte kan bortse från sådana faktorer som enligt 3 kap. tillmäts betydelse, t.ex. inverkan på trafiksäkerheten och på om- givningen.
13.4.3. Överväganden
De redovisade bestämmelserna om lov för tillfällig åtgärd torde inte kunna åberopas för uppförande av vindkraftverk. Visserligen kan ett vindkraftverk rivas förhållandevis enkelt, men det har dock, som nämnts, en genomsnittlig ekonomisk livslängd på 20—25 år och det är därför inte realistiskt att räkna med att verket skall tas bort redan efter tio år, som är den grundläggande tiden enligt 8 kap. 14 å. För övrigt torde det eventuella behovet av tidsbegränsade lov för Vindkraftverk inte gälla sådana situationer som åsyftas i den nämnda bestämmelsen. Det är ju där fråga om lov för utnyttjande av marken i avbidan på en planerad användning för annat ändamål.
För att det skall vara möjligt att ge tidsbegränsade bygglov för vind- kraftverk krävs alltså en lagändring.
Det grundläggande syftet med tidsbegränsat lov för vindkraftverk skulle vara att skapa bättre förutsättningar för utbyggnad av vindkraf- ten. Vad som därvid kan vara aktuellt är att möjliggöra bygglov vilkas giltighet är begränsade till omkring 30 år.
Lov för en tillfällig åtgärd får enligt 8 kap. 14 å ges trots att de i 8 kap. 1 1 eller 12 å angivna förutsättningama inte är uppfyllda. Motsva— rande undantag från kraven bör inte göras inom ett system med tidsbe- gränsade bygglov för vindkraftverk. Även om ett bygglovs giltighet begränsas till 30 är, bör således de normala prövningsförutsättningama gälla.
Detta utesluter emellertid inte att en utbyggnad av vindkraftverk kan underlättas genom införande av tidsbegränsade lov. Det är nämligen möjligt att det faktum att ett bygglov är tidsbegränsat skulle komma att påverka prövningen mot kraven i 8 kap. 11 och 12 åå så att det utan direkt lagstöd ställs mindre stränga krav på åtgärden än vad som an- nars skulle vara fallet. Det kan finnas anledning att undersöka i vad mån en möjlighet till tidsbegränsat lov på detta sätt kan underlätta ut— byggnaden av Vindkraft och om detta i så fall är önskvärt.
Prövningen av en ansökan om uppförande av vindkraftverk skall således göras mot kraven i 8 kap. 11 eller 12 å. Från bestämmelserna i 11 å torde man kunna bortse i sammanhanget. Där regleras förutsätt- ningama för lov inom områden med detaljplan och vindkraftverk torde inte annat än i undantagsfall vara aktuella inom områden med befint- liga detaljplaner.
Av intresse i sammanhanget är alltså reglerna i 12 å i fråga om om- råden utanför detaljplan. Inom sådana områden skall en ansökan om bygglov bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap., inte skall fö- regås av detaljplaneläggning, inte strider mot områdesbestämmelser och uppfyller kraven i 3 kap.
Kravet att åtgärden inte får strida mot områdesbestämmelser måste upprätthållas även om prövningen avser en tidsbegränsad åtgärd. Där- emot skulle prövningen mot detaljplanekravet kunna tänkas bli påver- kad av att det är fråga om en tidsbegränsad åtgärd. Det skulle således kunna göras gällande att möjligheterna att pröva frågan direkt i bygglovsärendet skulle öka. En sådan slutsats förefaller dock ytterst tveksam. Förutsättningen för att detaljplanekravet skall utlösas är att det rör sig om en anläggning med betydande omgivningspåverkan. Även om bygglovet kan tidsbegränsas, sker ingen nämnvärd minsk-
ning i behovet av en beslutsprocess i vilken en sammanvägd bedöm- ning kan företas och en större krets av berörda kan komma till tals.
När det härefter gäller prövningen mot kraven i 3 kap. avser dessa i huvudsak påverkan på den närmaste omgivningen. Det framstår inte som rimligt att bedömningen av en anläggnings inverkan på t.ex. land- skapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen eller omgivningen i övrigt skall kunna bedömas på ett annat sätt bara för att prövningen avser en begränsad tid. För den närmaste omgivningen är 30 år en av- sevärd tid.
Slutligen återstår prövningen mot kraven i 2 kap. Av intresse är därvid framför allt kraven i 2 kap. 1 och 2 åå PBL och 2 och 3 kap. NRL. Det är här huvudsakligen fråga om allmänna intressen som skall beaktas vid beslutsfattandet. Här synes det inte uteslutet att avväg- ningen i förhållande till åtminstone vissa motstående intressen skulle kunna påverkas av att markanvändningen inte låses för vindkraft för mer än en begränsad tid. Som exempel kan tas bestämmelsen i 2 kap. 2 å NRL. Enligt denna skall skydd beredas stora mark- och vattenom- råden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploate- ringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Det är möjligt att man skulle komma att bli något mindre restriktiv mot att släppa fram vindraftverk inom sådana områden, om tillståndet kan göras tidsbegränsat. Det- samma kan sägas om de områden som är av riksintresse enligt 3 kap. NRL. Däremot är det tveksamt om prövningen med avseende på vind- kraftsutbyggnad inom övriga områden som behandlas i 2 kap. NRL skulle påverkas av att tillstånden görs tidsbegränsade.
Införande av en möjlighet att tidsbegränsa byggloven för vindkraft— verk skulle således kunna leda till att restriktionerna mot utbyggnad inom vissa områden kommer att begränsas genom att man accepterar intrång på motstående allmänna intressen som annars inte skulle god- tas. En sådan förändring i avvägningen skulle ju också vara syftet med reformen. Frågan är då om detta är önskvärt.
Till en början måste åter understrykas att 30 år är en avsevärd tid. Det framstår som ytterst tveksamt att låta vindkraftsintresset för en så- dan tidsperiod göra intrång i t.ex. naturvårds-, frilufts- eller kulturmin- nesintressen som annars inte skulle tillåtas. Man måste vidare fråga sig vad som kan antas hända när tillstånden har gått ut. Om tekniken då har utvecklats så att vindkraften inte längre är lika attraktiv, torde Vindkraften avvecklas oberoende av om byggloven har varit tidsbe-
gränsade eller inte. Om det å andra sidan då visar sig att vi har blivit beroende av vindkraft, torde det bli svårt att vägra nya tillstånd inom de berörda områdena. Trots tidsbegränsningen kan Vindkraftverken alltså tendera mot att bli permanenta. Enligt vår mening måste pröv- ningen företas med utgångspunkt från detta sistnämnda alternativ även om byggloven tidsbegränsas.
Ett skäl för att restriktionerna mot utbyggnad av vindkraft skall minskas under en begränsad tid skulle kunna vara att det därmed ges möjligheter till teknisk utveckling. För tekniskt utvecklingsarbete tor— de det dock vara tillräckligt med en förhållandevis begränsad utbygg- nad och för detta krävs inte en speciell reglering.
Från något håll har anförts att det skulle vara en fördel från samhäl- lets synpunkt med tidsbegränsade bygglov så att man ges möjlighet att efter tidens utgång korrigera misstag vid den ursprungliga lokalise- ringen av vindkraftverk. Ett sådant skäl för tidsbegränsning kan emel- lertid åberopas i fråga om även andra anläggningar. Den förespråkade ordningen skulle kunna leda till en mindre noggrann prövning och den skulle för övrigt inte bidra till att stimulera utbyggnaden av vindkraft, snarare tvärtom eftersom exploatörens ställning skulle försvagas.
Sammanfattningsvis finner vi att avvägningen mellan vindkraftsin- tresset och motstående allmänna intressen skall företas på samma sätt, oberoende av om byggloven för vindkraftverk görs tidsbegränsade el- ler inte. Därmed kan en tidsbegränsning av byggloven inte medverka till att skapa bättre förutsättningar för utbyggnad av vindkraften och vi avstår därför från att lägga fram förslag om tidsbegränsning av loven.
14. Övriga frågor
Förslag: Bestämmelsen om planavgift i 11 kap. 5 å andra stycket PBL ändras så att planavgift skall kunna tas ut även när en detaljplan ändras för att medge ändrad användning av en byggnad.
Under utredningsarbetets gång har vi från olika håll uppmärksammats på ett antal frågor som skulle kunna övervägas inom utredningens ram. Några sådana frågor har redan tagits upp i den tidigare redovis- ningen, eftersom vi har bedömt att de ansluter väl till de huvudfrågor vi behandlar. Andra frågor, t.ex. vissa effekter av förslag som utred- ningen tidigare har lämnat och som lett till lagstiftning, är enligt vår mening av den karaktären att de bör följas upp inom ramen för det uppdrag som bl.a. Boverket har att utföra en sådan uppföljning.
En fråga vill vi dock ta upp till särskild behandling, nämligen reg- lerna för uttagande av planavgift.
Enligt 11 kap. 5å andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får byggnadsnämnden ta ut en planavgift för att täcka kostna- derna för sådana åtgärder som erfordras för att upprätta eller ändra de- taljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner.
Före de omfattande lagändringama i fråga om bygglov och kontroll som trädde i kraft den 1 juli 1995 fick planavgift tas ut i samband med att bygglov lämnades, bl.a. för ombyggnad. Till ombyggnad räknades även sådant inredningsarbete som syftade till en väsentligt ändrad an- vändning av byggnaden eller del av den.
I samband med de nämnda lagändringama infördes en möjlighet att i detaljplan medge fullständig bygglovsbefrielse. Därför ändrades samtidigt bestämmelserna i 11 kap. 5 å andra stycket så att förutsätt- ningen för ta ut planavgift knöts till bygganmälan (prop. 1993/94:178 s. 127). Enligt den nu gällande lydelsen får planavgift tas ut efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 2å första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller an- nan ändring av en byggnad eller annan anläggning.
Av intresse i det här sammanhanget är punkten 1, som rör byggna- der. Enligt bestämmelsen krävs bygganmälan för uppförande eller till- byggnad av en byggnad. Däremot krävs inte bygganmälan för annan
ändring av en byggnad. Detta innebär till skillnad mot vad som gällde tidigare, att planavgift inte kan tas ut när en detaljplan ändras för att medge ändrad användning av en byggnad. En sådan konsekvens av lagändringen torde inte ha varit avsedd. Vi föreslår att 11 kap 5 å andra stycket ändras så att möjligheten att ta ut planavgift omfattar även det nämnda fallet.
Vi vill i övrigt erinra om de förslag till ändringar i 11 kap. 5 å PBL som lämnades i utredningens betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:36 s.l75). Det gällde dels ett till- lägg i andra stycket som innebär att kostnaden för upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning skall få räknas in i underlaget för plan- avgiften, dels en ändring i tredje stycket som innebär att avgift får tas ut med ett belopp som högst motsvarar kommunens självkostnad.
15. Författningskommentar
15.1. Förslaget till lag om avgifter för kommunal gatu- hållning
Förslaget såvitt avser denna lag har behandlats i den allmänna motive- ringen, avsnitt 4.
1 5 Kommunen får besluta att ägarna till fastigheter inom områden med kommunal gatuhållning skall betala kostnader som kommunen har för gatuhållningen.
Med kommunal gatuhållning avses iordningställande, underhåll och renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser enligt 6 kap. 26 å andra stycket och 30 5 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) samt 18 5 första och andra styckena renhållningslagen (1979:596).
Enligt bestämmelsen får kommunen besluta att fastighetsägarna inom områden med kommunal gatuhållning skall betala kostnaderna för ga- tuhållningen.
Rätt för kommunen att ta ut avgifter avser kostnader för åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att utföra. Enligt 6 kap. 26å andra stycket PBL åligger det kommunen att ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. I detta lig- ger också krav på utförande av förbättringsarbeten. Vidare åligger det enligt 6 kap. 30 å första stycket PBL kommunen att svara för underhål- let av gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Denna underhållsskyldighet består även om detaljplanen för området upphävs. Slutligen skall kommunen enligt 18å renhåll- ningslagen (1979:596) svara för renhållning m.m. av gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Enligt en föresla- gen ändring i 18 å renhållningslagen skall även här kommunens skyl- digheter bestå även om detaljplanen för området upphävs.
Kommunal gatuhållning omfattar således dessa tre kategorier av åt- gärder — iordningställande, underhåll och renhållning m.m. — som kommunen är skyldig att utföra inom dels detaljplaneområden med
kommunalt huvudmannaskap, dels områden inom vilka kommunens skyldigheter i fråga om underhåll och renhållning m.m. kvarstår trots att detaljplanen har upphävts. Definitionsmässigt är det alltså bara åt- gärder inom de angivna områdena som är att hänföra till kommunal gatuhållning och betalningsskyldighet kan åläggas ägare till fastigheter inom dessa områden.
Av bestämmelsen framgår att kommunen har frihet att välja mellan att enligt lagen ta ut kostnaderna av fastighetsägarna och att helt eller delvis skattefinansiera kostnaderna. Självfallet har kommunen också möjlighet att träffa genomförandeavtal med fastighetsägare med lagen som grund.
2 9” Avgiftsskyldighet inträder när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iordningställd.
I paragrafen anges vid vilken tidpunkt avgiftsskyldigheten inträder. Det sker när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iord— ningställd.
Enligt den gällande regeln i 6 kap. 35 å PBL inträder fastighetsäga- rens ersättningsskyldighet när den anläggning som ersättningen avser kan för hans fastighet användas för avsett ändamål. Den anläggning som ersättningen avser är gatorna och de andra allmänna platserna in- om fördelningsområdet, vanligen detaljplaneområdet. Om anläggning— arna inte färdigställs i ett sammanhang kan ersättningsskyldighet inträ- da vid olika tidpunkter.
Den här föreslagna lagstiftningen är uppbyggd på ett annat sätt. Avgiftsskyldigheten avser således inte anläggningar inom ett visst för- delningsområde utan kostnaderna för gatuhållningen inom kommunens samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. För alla fastigheter som redan har utgång till gata inträder avgiftsskyldig- heten när lagen träder i kraft och avgifter kan därvid tas ut i form av periodiska avgifter. I övrigt inträder avgiftsskyldigheten när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iordningställd och avgifter kan då tas ut som en engångsavgift och därefter som periodiska avgif- ter.
3 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot kommunen för avgif som förfaller till betalning före tillträdesdagen.
Bestämmelsen stämmer i sak överens med 6 kap. 35 å fjärde stycket PBL.
Avgiftsskyldighet inträder enligt 2 å när den gata till vilken fastig- heten har utgång har blivit iordningställd. Härefter skall avgift enligt 10 å betalas vid anfordran. När skyldighet att betala avgift har inträtt är ny ägare enligt denna bestämmelse bunden av avgiftsskyldigheten i samma omfattning som den tidigare ägaren. I enlighet med vad som normalt gäller vid fastighetsöverlåtelser, svarar dock en ny ägare av en fastighet inte mot kommunen för sådan avgift som har förfallit till be- talning före tillträdesdagen.
En fastighetsköpare har enligt 11 kap. 2 å PBL rätt att av byggnads- nämnden få skriftlig upplysning om vilken avgiftsskyldighet som be- löper på fastigheten.
4 9” Avgiher som kommunen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för gatuhållningen.
Avgifter får inte tas utför att täcka kostnader för sådana större tra- fikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en övervä- gande del av kommunens bebyggelseområden.
Bestämmelsen i första stycket är ett uttryck för självkostnadsprincipen som också återfinns i 8 kap. 3 b å kommunallagen (1991 :900).
I andra stycket anges vissa begränsningar i fråga om de allmänna platser som får ingå i kostnadsunderlaget. Tätortens bilnät kan delas in i huvudnät och lokalnät. Till huvudnätet hänförs dels gator för trafik förbi, genom samt till och från tätorten, dels huvudgator för trafik in- om tätorten mellan områden/grannskap. Till lokalnätet hänförs upp- samlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvudnät och område/grannskap samt inom område. I kostnadsunder- laget får endast ingå kostnaderna för lokalnätet. I fråga om andra all- männa platser än gator får i kostnadsunderlaget ingå områdesanlägg- ningar, således anläggningar som har anknytning till boende eller verksamhet på viss fastighet eller inom visst område. Sådana anlägg-
ningar som betjänar större områden, hela kommunen eller kommunde- lar får inte ingå i kostnadsunderlaget.
5 5 Avgiftsskyldighet skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund.
Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till kostnader som ägare av fastighet har för utförande, drift och underhåll av all— män plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för område som nyttjas gemensamt av flera fastigheter och som fyller motsvarande än- damål som allmän plats.
Vid fördelning av avgiftsskyldigheten skall hänsyn tas till att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning efter förordnande enligt 6 kap. 19 59 plan- och bygglagen (1987:10).
Enligt huvudregeln i första stycket skall avgiftsskyldigheten fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Motsvarande regel finns i 6 kap. 31 å PBL.
Vid tillämpningen av PBL uppstår problem särskilt vid fördelning av kostnaderna mellan befintlig och nytillkommande bebyggelse. Så— dana problem bör inte uppkomma vid tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen. Det är bara nytillkommande bebyggelse som skall kun- na påföras engångsavgift för anläggning av gator och andra allmänna platser. I övrigt skall fastigheterna kunna påföras periodiska avgifter.
I andra stycket behandlas vad som bör beaktas vid tillämpning av fördelningsregeln i vissa speciella fall.
Huvudmannaskapet inom ett och samma detaljplaneområde skall enligt förslaget kunna delas så att t.ex. kommunen är huvudman för grönområden medan vad som då kommer att kallas vägar förs in under enskilt huvudmannaskap. Fastighetsägarna inom området skall kunna påföras avgifter för kommunens kostnader för grönområdena. Vid kostnadsfördelningen måste därvid hänsyn tas till de kostnader som fastighetsägarna har för anläggning, drift och underhåll av vägarna. Det förekommer också att fastighetsägare inom ett detaljplaneområde med kommunalt huvudmannaskap är tvungna att ta sig över en enskild väg för att komma ut på allmän väg och att de därvid måste bidra till den enskilda väghållningen. Sådant kostnadsansvar skall beaktas.
Ett annat fall där särskilda hänsyn måste tas gäller s.k. storkvarter, således fall då områden som annars skulle vara gator och annan allmän platsmark läggs ut på kvartersmark som gemensamma anläggningar. Fastigheter som deltar i anläggningarna skall givetvis kunna åläggas att genom avgifter bidra även till den kommunala gatuhållningen, men vid fördelningen måste då hänsyn tas till fastighetsägamas kostnader för gemensamhetsanläggningen.
Enligt 6 kap. 19 å PBL kan förordnas att fastighetsägare skall utan ersättning avstå mark som behövs för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Om en fastighetsägare genom ett sådant för- ordnande har fått avstå mark, skall hänsyn härtill tas vid avgiftsskyl- dighetens fördelning. Det blir vid bestämmande av engångsavgift för anläggningskostnader som regeln aktualiseras.
6 5 Avgiftsskyldighet för fastighet inom område för vilket detaljplanen har upphävts får bara avse kostnaderna för åtgärder som avses i 30 5? första stycket plan- och bygglagen (1987:10) och 18 å första stycket renhållningslagen (1979:596).
Enligt 6 kap. 30 å PBL kvarstår kommunens skyldighet att underhålla gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman även om detaljplanen för området upphävs. Motsvarande skyldighet skall enligt förslaget gälla i fråga om renhållning m.m. enligt ett nytt andra stycke i 18 å renhållningslagen (1979:596). Inom sådana områ- den skall kommunen således ha rätt att ta ut periodiska avgifter för att täcka kostnaderna för drift och underhåll, men däremot inte för för- bättringar. Vid bestämmande av avgifter för dessa fastigheter måste alltså tillses att förbättringskostnaderna hålls utanför.
7 5 Avgift skall bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överensstämmelse med de grunder som anges i 4—6 5959.
Avgift utgår som engångsavgift och som periodiska avgifter. En- gångsavgift får bara tas ut av ägare till fastighet som inte tidigare har haft utgång till gata eller väg. Engångsavgift skall bestämmas till be- lopp som motsvarar fastighetens andel av de normala kostnaderna för
utförande av de allmänna platserna. Periodiska avgifter får inte om- fatta kostnaderna för utförande av de allmänna platserna.
I paragrafen finns bestämmelser om taxa. Enligt första stycket skall avgift utgå enligt taxa som antas av kommunfullmäktige. Taxan skall utformas i överensstämmelse med de grunder som anges i 4—6 åå.
Enligt andra stycket utgår avgift som engångsavgift och periodiska avgifter. Förutsättningen för att engångsavgift skall få tas ut är att fas- tigheten inte tidigare har haft utgång till väg eller gata.
Engångsavgift skall bestämmas till belopp som motsvarar fastighe- tens andel av de normala kostnaderna för utförande av de allmänna platserna. Med normala kostnader avses på tidigare erfarenhet stödda beräkningar av vad det kostar att anlägga gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Det bör observeras att det bara är anläggningskostnadema som skall hänföras till dessa kostnader. Förbättringskostnader måste alltså hållas åtskilda från dessa kostnader. I vissa fall kan kostnaderna för åtgärder vara att betrakta som anläggningskostnader och i andra fall kan kost- naderna för samma typ av åtgärder vara att betrakta som förbättrings- kostnader beroende på om fastigheterna i området redan skall anses ha haft utgång till väg eller gata eller inte.
Om således engångsavgiften inte får omfatta kostnader för annat än anläggning av allmänna platser får å andra sidan de periodiska avgif- terna inte omfatta anläggningskostnader.
8 _å' Uppgår engångsavgift till belopp som är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständigheter, skall, om fastighetens ägare begär det och godtagbar säkerhet ställs, avgif- ten fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.
Bestämmelsen ger möjlighet till avbetalning av engångsavgiften. En motsvarande bestämmelse finns i dag i 6 kap. 35 å tredje stycket PBL.
9 5 Avgift får nedsättas med hänsyn till fastighetsägarens personliga betalningsförmåga.
Enligt bestämmelsen ges möjlighet att sätta ned avgiften med hänsyn till fastighetsägarens personliga betalningsförmåga.
Engångsavgifter får bara tas ut från ägare till fastighet som inte tidi- gare har haft utgång till väg eller gata. Det blir således fråga om fram- för allt nyexploaterade fastigheter. I dessa fall torde det bara undan- tagsvis finnas anledning att sätta ned avgiften på grund av bristande betalningsförmåga. När det däremot gäller de periodiska avgifterna kan det uppkomma behov av att nedsätta avgiften. Det beror naturligt- vis på i vilken utsträckning kommunen utnyttjar möjligheten att ta ut avgifter enligt lagen och på hur taxan utformas. För t.ex. pensionärer i egnahem kan det bli motiverat med jämkning i vissa fall.
10 _å' Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp skall beta- las ränta enligt 6 59 räntelagen( ] 975.635) från förfallodagen.
Skall engångsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 5 räntelagen på varje del av avgiften som förfaller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetalningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas en- ligt första stycket.
Som framgår av 2 å inträder avgiftsskyldighet när den gata till vilken fastigheten har utgång har blivit iordningställd. Härefter kan kommu- nen kräva betalning i form av, i förekommande fall, engångsavgift och periodiska avgifter. Avgift skall enligt första stycket i denna paragraf betalas vid anfordran. Det är alltså kommunen som avgör när betalning skall ske. Utgångspunkt för beräkning av dröjsmålsränta är förfalloda- gen.
Av rättsfallet NJA 1993 s. 724 framgår att en fordran avseende ga- tukostnader är underkastad den allmänna tioårspreskriptionen. Be- stämmelsen i 2 å andra stycket preskriptionslagen (1981:130) om en preskriptionstid på tre år för konsumentfordran är således inte tillämp- lig. Avgörandet torde bli tillämpligt även på avgifter enligt denna lag.
I andra stycket ges bestämmelser om ränteberäkningen när fastig- hetsägare betalar engångsavgiften genom avbetalningar. Fastighetsäga- ren skall då debiteras högst avkastningsränta enligt räntelagen — dis- konto med tillägg av två procentenheter — på varje del av krediten som
inte har förfallit till betalning. En bestämmelse med motsvarande inne— håll finns i dag i 6 kap. 35 å tredje stycket PBL.
11 5 Om avgift har betalats för utförande av gata och annan allmän plats, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada upp- kommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades.
Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 59 räntelagen (1975: 636) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.
Enligt paragrafen skall kommunen betala tillbaka avgift för anläggning av gata och annan allmän plats i den mån skada uppkommer genom att fastighetsägaren på grund av att bygglov vägras inte kan använda fas- tigheten på det sätt som låg till grund för beräkningen av den erlagda avgiften. Bestämmelsen har sin förebild i 14 kap. 7 å PBL.
Bestämmelsen är tillämplig i första hand när fastighetsägaren inte alls får bebygga sin fastighet och han därigenom inte kan ha någon nytta av den betalade avgiften. Om fastighetsägaren får bebygga sin fastighet men den medgivna byggrätten har begränsats i förhållande till vad som gällde när avgiften togs ut, kan återbetalning av viss del av avgiften komma i fråga.
Paragrafen är utformad så att det framgår att, om en fastighet har bytt ägare efter det att avgiften har betalats, återbetalningsskyldigheten gäller i förhållande till den nye ägaren.
Enligt andra stycket är kommunen också skyldig att betala ränta på återbetalade belopp. Någon justering av avgiften med hänsyn till för- ändringar i penningvärdet skall inte ske.
12 å Talan om återbetalning enligt 11 59 skall väckas inom två årf'ån det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.
I paragrafen ges bestämmelser om den tid inom vilken talan om återbe— talning enligt 11 å skall väckas. Bestämmelsen är hämtad från 15 kap. 4 å PBL.
13 9" Den kommunala gatuhållningen skall redovisas skild från annan verksamhet som kommunen driver.
Av redovisningen skall framgå hur kommunen har fördelat kostna- der som varit gemensamma med annan verksamhet som kommunen drivit.
I paragrafen ges bestämmelser om redovisningen i fråga om gatukost- nader. Bestämmelserna överensstämmer med de som föreslås i 40 å i den nya lagen om vattenförsörjning och avlopp.
14 5 Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, skall vad som i denna lag är föreskrivet om fastighetsägaren eller fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Tomträttshavare är dock inte skyl- dig att bekosta utförande av gata och annan allmän plats.
Gatukostnader för fastigheter upplåtna med tomträtt erläggs av tomt- rättsupplåtaren/fastighetsägaren. Kostnaden är en exploateringskostnad och beaktas när tomträttsavgälden bestäms. Enligt 16 kap. 5 å PBL är tomträttshavare därför inte skyldig att bekosta anläggande av gator och andra allmänna platser. Samma regel gäller enligt förevarande para- graf. Tomträttshavare skall således inte vara skyldig att betala en- gångsavgift avseende anläggningskostnader. Däremot skall tomträtts- havaren betala periodiska avgifter.
15 _å' Vad som i denna lag föreskrivs om fastigheter skall tillämpas även på mark som är samfälld för flera fastigheter. Med fastighetsäga- re avses därvid ägarna av de fastigheter som har del i samfälligheten.
Bestämmelsen, som är hämtad från 6 kap. 38 å PBL, ger kommunen möjlighet att ta ut avgifter även från delägare i samfälligheter.
16 5 Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikomissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon skall vid tillämpning av denna lag anses som egendomens ägare.
I bestämmelsen, som är hämtad från 16 kap. 6 å PBL, ges regler om vem som skall anses som fastighetsägare i vissa fall.
1 7 5 Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål som rör tvist mellan kommunen och fastighetsägare om tillämpning av taxa, kommunens fordran på avgift av fastighetsägare, giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan kommunen och fastighetsägare samt mål enligt 11 5? om återbetalning av avgift.
Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid handlägg- ning av mål hos nämnden finns i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.
Kommunens beslut om taxa överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (199lz900). Det- ta framgår av 10 kap. 3 å kommunallagen. Tvister mellan kommunen och fastighetsägare däremot skall enligt denna paragraf prövas av Sta- tens va—nämnd. Nämnden skall också pröva talan av fastighetsägare om återbetalning av avgift i de fall som regleras i 11 och 12 åå.
Övergångsbestämmelser
I . Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
2. Bestämmelserna i 13 5? om årsredovisning skall tillämpas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 de— cember ] 99 7.
3. Äldre bestämmelser om skyldighet att betala ersättning för gatu- kostnader skall tillämpas i fråga om gatubyggnadsarbeten som har på- börjats före ikraftträdandet
4. Anspråk på ersättning för gatubyggnadsåtgärder som har påbör- jats före den 1 januari 1 982 får inte Famställas efter den 31 december 2007.
Bestämmelsen i andra punkten är motiverad av att kommunerna själv- fallet inte vid lagens ikraftträdande kan åläggas att ha en redovisning som uppfyller kraven i 13 å.
Enligt bestämmelsen i tredje punkten skall äldre bestämmelser, så- ledes de samtidigt upphävda bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10), tillämpas vid bestämmande av fastighetsägarens skyldighet att betala ersättning för gatukostnader. Avgörande är tidpunkten då gatubyggnadsarbetena påbörjades.
I fjärde punkten föreskrivs att kommunen förlorar sin rätt att kräva ersättning för äldre gatubyggnadsåtgärder efter en viss tid. Bestämmel- sen anknyter till de ändringar i 1947 års byggnadslag som trädde i kraft den 1 januari 1982. Därvid förordnades att äldre bestämmelser skulle tillämpas i fråga om gatubyggnadsåtgärder som hade påbörjats före ikraftträdandet. I den mån krav inte har framställts för sådana äldre fordringar som har förfallit till betalning kan många av fordring- arna vara preskriberade. I vissa fall har emellertid fordringarna ännu inte förfallit till betalning på grund av att något villkor härför ännu inte är uppfyllt. Här föreskrivs nu att anspråk på ersättning för åtgärder som påbörjats före den 1 januari inte får framställas efter utgången av år 2007 och det gäller samtliga sådana äldre fordringar oberoende av om de har förfallit till betalning eller inte. För fordringar som inte har för- fallit till betalning vid den tidpunkten, innebär det alltså att de aldrig kan drivas in.
15.2. Förslaget till lag om vattenförsörjning och avlopp
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar för vattenförsörj— ning och avlopp, om fastighetsägares skyldighet att samverka om vat- tenförsörjning och avlopp (va—samverkan) och om allmänna anlägg- ningar för vattenförsörjning och avlopp (allmänna va—anläggningar).
Paragrafen saknar motsvarighet i lagen (1970:244) om allmänna vat- ten- och avloppsanläggningar, va—lagen. Den har behandlats i den all- männa motiveringen, avsnitt 5.5.2. Syftet med bestämmelsen är att klargöra vilka frågor som skall behandlas i lagen om vattenförsörjning och avlopp.
I den nuvarande va—lagen behandlas enbart frågor om allmänna va—anläggningar. Den nuvarande lagen bygger i det avseendet på 1955 års va—lag. Den nya lagen skall dock få ett vidare tillämpningsområde. Förutom de frågor som regleras i dag, skall lagen innehålla bestäm— melser om såväl ansvar för vattenförsörjning och avlopp som va—samverkan. De i jämförelse med va—lagen nya bestämmelserna kommer att få principiell betydelse för utförande och drift av anlägg- ningar för vattenförsörjning och avlopp. Den nya lagens tillämpnings- område kommer här till uttryck redan i lagens inledning.
2 5 Vattenförsörjning och omhändertagande av avloppsvatten skall ske med iakttagande av kravet på hushållning med samhällets resurser och på ett sätt som tillgodoser skyddet för miljön och hälsan samt be— hovet av hushållning med naturresurser.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5 .5.2.
I paragrafen redovisas de grundläggande syften som lagen skall till- godose. Utgångspunkten är att va—verksamheten skall bedrivas på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser. Va—verksamheten skall således drivas så rationellt som möjligt. Som anförts i avsnitt 2.4 innebär det bl.a. att va—anläggningama skall få en lämplig utformning från såväl allmän som enskild synpunkt. I detta ligger att förfarandet för att genomföra förändringar garanterar fastig- hetsägare, grannar m.fl. insyn och inflytande och att grundläggande krav på rättssäkerhet blir tillgodosedda. Vidare skall va—anläggningar utföras och drivas till så låga kostnader som möjligt. Av central bety- delse är därför att anläggningarna utförs och drivs av den huvudman som är bäst lämpad för uppgiften.
3 5 Med en allmän va—anläggning avses en anläggning som har till uppgift att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörj— ning och avlopp och som drivs av en kommun eller, om den drivs av någon annan, förklarats för allmän enligt 48 59.
Den som driver en allmän va—anläggning är anläggningens huvudman.
Paragrafen motsvarar i sak I å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak— tär.
Genom paragrafen klargörs vad som är en allmän va—anläggning. Definitionen är inte knuten till särskilda tekniska krav, utan i stället till ändamålet med anläggningen. En allmän va—anläggning har till ända- mål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörjning och avlopp.
Den betydelse som begreppen vattenförsörjning och avlopp har i gällande lagstiftning skall stå kvar oförändrade. Det innebär att vatten- försörjning inte bara innefattar anskaffande och framledande av vatten för bostadsbebyggelse utan i princip även för näringsverksamhet som bedrivs inom bebyggelsen. Begreppet avlopp har enligt den nuvarande ordningen tolkats med ledning av vattenlagen (1983:291) och miljö- skyddslagen (l969:387) som innehåller en definition av begreppet av- loppsvatten, se avsnitt 5.5.3. Förutom beträffande två mycket speciella fall innebär definitionen att avloppsvatten är spillvatten eller annan flytande orenlighet eller vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom en detaljplan som inte sker för viss eller vissa fastigheters räkning. Det sistnämnda fallet avser alltså vatten från allmänna platser inom en detaljplan.
För att en va—anläggning skall anses som allmän skall den drivas av en kommun eller av länsstyrelsen ha förklarats för allmän. I andra stycket anges att den som driver en allmän va—anläggning är anlägg- ningens huvudman. Bestämmelsen motsvarar 1 å va—lagen. Innebör- den av den nuvarande bestämmelsen har ansetts vara något oklar. An- ledningen kan vara att man tidigare inte gjorde någon klar distinktion mellan den som äger anläggningen och den som driver den. Detta framgår av 14 å va—lagen som anger att i en allmän va—anläggning in- går sådana ledningar och andra anordningar fram till förbindelsepunk- ten som tillhör huvudmannen. Om 1 å va—lagen läses tillsammans med 14 å va—lagen, kan man komma till slutsatsen att om huvudmannen inte äger den allmänna va—anläggningen, ingår inte ledningar och andra anordningar i anläggningen.
Det har under senare år vid olika tillfällen föreslagits att den skall anses som huvudman som äger va—anläggningen. En sådan ändring skulle lösa de nämnda oklarhetema. Nackdelen med en sådan föränd- ring är dock att lagstiftningen blir mindre flexibel än den är i dag. För-
ändringen skulle t.ex. kunna förhindra att huvudmannen använder an- ordningar som ägs av någon annan. För att behålla flexibiliteten i den nuvarande lagstiftningen föreslår vi en ändring av bestämmelsen om vad som ingår i en allmän va—anläggning. I 24 å anges därför att till en allmän va—anläggning skall räknas även anordningar som huvudman- nen stadigvarande nyttjar. Med den lösningen bör det inte vara något problem att behålla regeln att den som driver den allmänna va—anläggningen är anläggningens huvudman.
4 5 Bestämmelserna i denna lag om ägare av fastighet skall tillämpas även på den som innehar egendom med tomträtt, ständig besittnings- rätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande.
När omständigheternaföranleder det skall bestämmelse i denna lag om fastighet även tillämpas på byggnad eller annan anläggning, som inte tillhör ägaren till marken och på mark som är samfälld för flera ägare. Vad som i lagen föreskrivs om ägare av fastighet skall därvid gälla anläggningens ägare.
Har huvudmannen för en allmän va—anläggning träjfat avtal med annan än fastighetsägare om brukande av anläggningen, gäller för denne vad som i lagen föreskrivs om fastighetsägare.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 å va—lagen. I paragrafen anges bl.a. vilka som i lagens mening skall anses som fastighetsägare och vad som skall jämställas med fastighet. Förutom vissa sakliga ändringar i första stycket, innebär förslaget i jämförelse med va—lagen ändringar av en- dast redaktionell karaktär.
I första stycket har hänvisningen i va—lagen till 1 kap. 5 å fastig- hetstaxeringslagen (197911152) ersatts av en direkt redovisning av vilka som skall anses som fastighetsägare. Skälet till ändringen är att uppräkningen i fastighetstaxeringslagen inte är avpassad efter va—förhållanden, utan innefattar situationer som saknar betydelse för tillämpningen av denna lag. Som exempel kan nämnas att som ägare av fastighet skall anses den som är nyttjanderättshavare till täktmark eller innehavare av skogsområde som blivit av staten upplåtet till ka- nalbolag.
Förslaget i första stycket är emellertid inte heltäckande. Det kan inte helt uteslutas att det någon gång kan förekomma en situation där någon
annan än ägaren till fastigheten lämpligen bör vara ansvarig enligt denna lag. Med hänsyn till att de praktiska fallen bör vara mycket säl- lan förekommande och till ändamålet med bestämmelsen, kan det emellertid inte anses motiverat med längre gående reglering.
I övrigt har i jämförelse med va—lagen andra och tredje styckena bytt plats. Härigenom kommer första och andra stycket att behandla frågor om vilka som skall anses som ägare av fastighet och vad som jämställs med fastighet, medan tredje stycket behandlar fallet när ett antal fastighetsägare uppträder gemensamt. Bestämmelsen i andra stycket innebär att lagen i vissa fall är tillämplig på en byggnad eller en annan anläggning som inte tillhör ägaren till marken. Det kan t.ex. gälla bostadshus, kiosk eller affärslokaler som står på arrenderad mark.
Bestämmelsen i tredje stycket innebär att ett antal fastighetsägare i t.ex. en samfällighetsförening kan uppträda som en abonnent. Detta ger möjlighet för fastighetsägarna i ett småhus- eller radhusområde att in- rätta en gemensamhetsanläggning som ansluts till den allmänna va—anläggningen. Efter avtal med huvudmannen får samfälligheten fastighetsägares ställning.
Ansvaret för vattenförsörjning och avlopp
Rubriken saknar motsvarighet i va—lagen. Med hänsyn till att frågor om vattenförsörjning och avlopp ges en central roll i den nya lagen finns det anledning att samla bestämmelserna om ansvar i ett avsnitt.
5 _å Fastighetens ägare skall svara för fastighetens vattenförsörjning och avlopp, om detta inte enligt 8 59 skall ordnas genom en allmän va—anläggning. Bestämmelser om fastighetsägarens ansvar för utsläpp av avloppsvatten finns i 6 och 7 åå hälsoskyddslagen (1982:1080) och 5, 7 och 8 3959 miljöskyddslagen (l969:387).
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.3.
1 dag behandlas frågor om fastighetsägarens ansvar för va—försörj- ningen i olika författningar. Bestämmelsen är inte avsedd att utvidga fastighetsägarens ansvar. Mot bakgrund av de förslag som lämnas om kommunens ansvar för vattenförsörjning och avlopp samt förslaget om
va—samverkan, bör det dock framgå direkt av lagen vad som är fastighetsägarens grundläggande ansvar.
6 5 Det är en kommunal angelägenhet att planera för vattenförsörj- ning och avlopp i kommunen, om detta behöver ordnas i ett större sammanhang. Bestämmelser om kommunens ansvar för tillsyn över vattenförsörjning och avlopp finns i 2 59 hälsoskyddslagen (]982:1080), 38 å miljöskyddslagen (1969:387) och 24 59 livsmedels— lagen (1971:511).
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.3. Syftet med bestämmelsen är att klargöra det grundläggande kommunala ansvaret för vattenförsörjning och avlopp.
Det övergripande ansvaret för vattenförsörjning och avlopp ligger i dag hos kommunen. Även om det inte framgår uttryckligen av 1970 års va—lag, har detta varit en grundförutsättning ända sedan tillkomsten av 1955 års va—lag (se prop. 1955:121, 5 53 ). Kommunens ansvar framgår dock av 2 å va—lagen enligt vilken kommunen skall sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd, om vatten- försörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang och av 31 å enligt vilken kommunen måste tillstyrka en ansökan om allmän- förklaring för att den skall kunna beviljas.
Kommunens ansvar för frågor som gäller vattenförsörjning och av- lopp framgår enligt gällande lagstiftning av 2 å hälsoskyddslagen som anger att kommunen svarar för hälsoskyddet inom kommunen, av 38 å miljöskyddslagen ( 19691387) som anger att kommunen utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet och av 24å livsmedelslagen (l97l:511) enligt vilken kommunen har ett ansvar för efterlevnaden av lagen.
Redovisningen av kommunens ansvar för vattenförsörjning och av- lopp innebär således i sak ingen nyhet. Med hänsyn till de förändringar som föreslås angående fastighetsägamas ansvar för utförande och drift av en va—anläggning finns det dock skäl att även i denna lag klargöra vem som ansvarar för planeringen för vattenförsörjning och avlopp. Bestämmelsen är utformad i överensstämmelse med 1 kap. 2å PBL där det anges att det är en kommunal angelägenhet att planlägga an- vändningen av mark och vatten.
75 Behöver vattenförsörjning och avlopp inom ett område ordnas i ett större sammanhang, skall kommunen se till att en va—anläggning kommer till stånd så snart det kan ske. Vid bedömningen skall kommu- nen särskilt beakta skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hus- hållning med naturresurser. Länsstyrelsen får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten enligt första stycket.
Paragrafen motsvarar delvis 2 å va—lagen där det anges när kommunen är skyldig att sörja för eller tillse att en allmän va—anläggning kommer till stånd. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 5.5.3.
Kommunens ansvar för att en va—anläggning kommer till stånd är knutet till behovet av att ordna va—försörjningen i ett större samman- hang. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i va—lagen behöver den va—anläggning som skall komma till stånd inte vara en allmän an- läggning. Som anges i den allmänna motiveringen inträder kommu- nens ansvar när en fastighets vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang tillsammans med andra fastigheter i området.
Fastighetsägarens grundläggande ansvar för fastighetens vattenför- sörjning och avlopp innebär att kommunens ansvar inte skall aktualise- ras förrän det står klart att ägaren till fastigheten saknar möjlighet att på eget initiativ, utan kommunens ingripande, ordna vattenförsörjning och avlopp. I det ligger även att det framstår som utsiktslöst att fastig- hetsägaren gemensamt med andra fastighetsägare i området skall kunna få till stånd en enskild va—anläggning.
Det är kommunen som skall bedöma behovet av en va—anläggning. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i va—lagen skall inte enbart hälsoskyddet beaktas. I stället skall kommunen göra en samlad be- dömning med utgångspunkt från de krav som anges i 2 å. Behovet av en anläggning för vattenförsörjning och omhändertagande av avlopps- vatten skall alltså bedömas med utgångspunkt i kravet på en hushåll- ning med samhällets resurser så att såväl skyddet för miljön och hälsan som behovet av hushållning med naturresurser blir tillgodosett.
I andra stycket anges i överensstämmelse med 2å andra stycket va—lagen att länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra sin skyldighet enligt första stycket. Föreläggandet får förenas med ett vite.
8 5 En va—anläggning skall utföras och drivas i samverkan mellan ägarna till fastigheterna inom det område där vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang, om inte kommunen finner att det är lika rationellt att anläggningen utförs eller drivs av kommunen eller någon annan som en allmän va—anläggning.
Vid bedömningen skall kommunen beakta de ekonomiska och orga- nisatoriska förutsättningama för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för miljön och hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser tillgodoses. Kommunen skall vid bedömningen även beakta fastighetsägamas rätt till ersättning för va—anordning som blir onyttig och deras rätt till ersättning enligt 1 7 59 vid inskränkning av en allmän va—anläggnings verksamhetsområde.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.4.
1 första stycket behandlas frågan om vem som skall utföra och driva en va—anläggning. Bedömningen skall göras av kommunen. Avgöran- det skall i första hand grundas på bedömningen av vem som gör detta mest rationellt. Är förutsättningama lika eller kan de inte bedömas skall kommunen ta ansvar för utförande och drift av va—anläggningen.
I andra stycket första meningen anges särskilt att kommunen i sin bedömning måste beakta att den lösning som väljs måste leda fram till en långsiktigt hållbar lösning. Begreppet rationellt skall inte uppfattas som enbart kopplat till kostnaderna. I begreppet ligger det grundläg- gande kravet enligt 2 å om hushållning med samhällets resurser. Som anges i kommentaren till den paragrafen innebär det bl.a. att en va—anläggning skall ges en lämplig utformning från såväl allmän som enskild synpunkt samt att va—anläggningen utförs och drivs till så låga kostnader som möjligt. Naturligtvis måste kostnadsaspekten i det en- skilda fallet tillåtas att få ett stort genomslag. Den aspekten kan dock aldrig tillåtas få så stort genomslag att undantag skall göras från kravet att va—anläggningen ges en från allmän synpunkt lämplig utformning. I detta ligger bl.a. att kommunen inte bör medverka i tillkomsten av en gemensamhetsanläggning, om den försvårar en lämplig utformning av den allmänna va—anläggningen.
De bedömningsgrunder som anges i första meningen avser i första hand kostnaden för utförande och drift av en va—anläggning. I andra
stycket andra meningen behandlas några ytterligare kostnadsposter som kan bli aktuella om fastighetsägarna skall ta ansvaret för va—anläggningen. Det gäller ersättning enligt 13 d å anläggningslagen för onyttig va—anordning och ersättning enligt 17 å denna lag vid in- skränkning av ett verksamhetsområde. Hänsyn skall också tas till hu- vudmannens skyldighet att betala ersättning enligt 26 å denna lag för onyttig va—anordning.
Samverkan om vattenförsörjning och avlopp
Bestämmelserna om va—samverkan, som saknar motsvarighet i va—lagen, syftar till att förbättra möjligheterna att få till stånd gemen- samhetsanläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom sådana områden där utförande och drift av en va—anläggning skall skötas av fastighetsägarna. Förutom de förslag som vi lämnar under denna rubrik och i anläggningslagen, skall beaktas de förslag till ändringar 1 an- läggningslagen som tidigare har lämnats av Utredningen om översyn av enskilda vägar (EVL—utredningen). Förslagen har redovisats i av- snitt 5.3 och även behandlats i avsnitt 5.5.5 .
Såvitt nu är av intresse innebär förslagen att lantmäterimyndigheten kan tillsätta en syssloman som skall överta de befogenheter som annars tillkommer delägarna, om det kan befaras att anläggningen inte kom- mer att genomföras i tid samt att myndigheten i samband med en för- rättning kan föreskriva att styrelsen för en samfällighetsförening på närmare angivet sätt får besluta om den ändring av andelstal som på- kallas av att en fastighets användningssätt stadigvarande ändras. Det sistnämnda medför att nya fastigheter kan delta i gemensamhetsan- läggningen, utan att hela beslutsprocessen måste tas om på nytt. Vi an- ser att ett genomförande av dessa förslag skulle stärka möjligheterna till att va—samverkan blir ett både verkningsfullt och meningsfullt in- strument i strävan att nå en rationell va—försörjning.
9 5 Kommunen skall i beslut fastställa vilka fastigheter som enligt 8 5 skall samverka om utförande och drift av en anläggning för vattenför- sörjning och avlopp.
En fastighet skall delta i en va—samverkan, om inte fastighetens be- hov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses
på annat sätt än genom samverkan. För obebyggd fastighet som enligt detaljplan är avsedd för byggande skall behovet bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt planen.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.5.
I första stycket anges att beslutet om va—samverkan skall ange vilka fastigheter som skall delta i en va—samverkan. Till skillnad mot be- stämmelsen om en allmän va—anläggning skall kommunen inte fast- ställa någon gräns för samverkansområdet. Denna ordning att ange de deltagande fastigheterna anknyter till de bestämmelser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen.
Andra stycket första meningen är utformad med förebild i bestäm- melserna om en fastighetsägares möjlighet att stå vid sidan av en all- män va—anläggning. En fastighetsägare skall således delta i en va—samverkan om inte fastighetens behov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom en va—samverkan. Regelsystemen blir således i detta avseende neutrala i förhållande till varandra, vilket i detta fall innebär att fastighetsägaren har i princip likartade möjligheter att stå vid sidan av en gemensam- hetsanläggning och att stå vid sidan en allmän va—anläggning.
Motsvarande neutralitet mellan regelsystemen gäller bestämmelsen i andra meningen som innebär att för en obebyggd fastighet som enligt en detaljplan är avsedd att bebyggas, skall behovet av vattenförsörj- ning och avlopp bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt pla- nen. När det gäller obebyggda fastigheter är skyldigheten att delta i en va—samverkan alltså begränsad till fastigheter inom planen.
10 5 Innan beslut fattas om va—samverkan skall kommunen samråda med fastighetsägarna inom området, övriga sakägare, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten om förslaget till va—samverkan.
Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för förslaget till beslutet om va—samverkan samt de viktigaste följderna av förslaget.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.5.
Som anförts i avsnitt 2.4 ligger det i samhällets intresse att va—an— läggningarna får en lämplig utformning från såväl allmän som enskild
synpunkt. Det innebär att förfarandet för att genomföra de förändringar som en va—samverkan innebär, skall utformas så att det garanterar fas- tighetsägare, grannar m.fl. insyn i och inflytande över processen och att grundläggande krav på rättssäkerhet blir tillgodosedda. I paragrafen behandlas kommunens skyldighet att samråda med de enskilda och myndigheter som berörs av förslaget.
I första stycket avgränsas samrådskretsen till fastighetsägare, övriga sakägare, länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten. Samrådskretsen är alltså väsentligt mindre än den samrådskrets som gäller beträffande förslag till detaljplan. Skälet till detta är huvudsakligen att ett beslut om va—samverkan endast gäller en enstaka fråga som berör en begrän- sad krets av fastighetsägare, medan beslutet om detaljplan reglerar om- rådets bebyggelsemiljö i stort, Vilket är av intresse för alla boende i området.
I likhet med vad som gäller samråd om förslag till detaljplan skall kommunen vid samrådet redovisa samtliga de handlingar som legat till grund för kommunens förslag till beslut samt de viktigaste följderna av förslaget. Det är således inga handlingar som obligatoriskt skall redo- visas. Som anförts i avsnitt 5.5.5 finns det ändå ett antal handlingar som närmast oundvikligen måste redovisas. Dit hör de ekonomiska be- räkningar som legat till grund för kommunens ställningstagande att vattenförsörjning och avlopp skall skötas av fastighetsägarna i området och kommunens utredning om lämplig va—anläggning.
]] 5 En va—anläggning enligt 9 59 skall inrättas enligt de bestämmel- ser som gäller för inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). De villkor för inrättande av en gemen- samhetsanläggning som anges i 5—7 åå anläggningslagen skall dock inte tillämpas.
Kommunen skall hos lantmäterimyndigheten ansöka om en förrätt- ning för inrättande av en gemensamhetsanläggning.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.5.5.
Syftet med beslutet om va—samverkan är att inrätta en gemensam- hetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Den lagens be- stämmelser till skydd för den enskildes intressen innebär dock att det
inte går att göra en rimlig avvägning mellan den enskildes intressen och det allmänna intresset att få till stånd en fungerande va—försörj- ning. Genom att en sådan avvägning görs i beslutet om va—samverkan, behöver prövningen av den enskildes intressen inte tas upp på nytt vid anläggningsförrättningen. I första stycket föreskrivs därför att villko- ren i 5—7 åå anläggningslagen för inrättande av en gemensamhetsan- läggning inte skall tillämpas.
För att säkerställa att en anläggningsförrättning kommer till stånd anges i andra stycket att kommunen skall ansöka hos lantmäterimyn— digheten om en förrättning för inrättande av en gemensamhetsanlägg- ning.
Allmän va—anläggning
12 5 En allmän va—anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyg- gande. Inrättandet av anläggningen får inte heller förhindra ända— målsenlig bebyggelse eller medföra att lämplig planläggning försvå- ras. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Paragrafen motsvarar helt 12 å andra stycket va—lagen. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i bl.a. 9 och 10 åå anläggningslagen samt 3 kap. 2 och 3 åå fastighetsbildningslagen (1970:988).
13 5 En allmän va—anläggning skall utföras och drivas så att den tillgodoser kraven på skydd för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall jS/lla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Om viss bebyggelse behöver anordningar endast för vatten— försörjningen eller för avlopp, skall anläggningen anpassasför detta.
Så länge en allmän va—anläggning behövs skall huvudmannen un— derhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillf'edsställande sätt fyller sitt ändamål.
Paragrafen motsvarar i sak 12 å första och tredje styckena va—lagen. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karaktär.
I första stycket första meningen betonas att de mål för vattenför- sörjning och avlopp som anges i 2 å också gäller utförande och drift av en allmän va—anläggning.
I andra meningen ges bestämmelsen att en allmän va—anläggning skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Genom att be- stämmelsen är så allmänt hållen uppnås den fördelen att lagen inte ställer krav på anordningar av viss teknisk utformning. Det väsentliga är i stället funktionen. I samband med införandet av spillvattennät av typen LPS (Low Pressure Sewer) — ett slags tryckledningsnät som nor- malt förutsätter en pumpanordning inne på varje fastighet — uppstod dock problem vid tillämpningen av lagen. Det gällde bl.a. frågan om en pumpanordning inne på en fastighet verkligen kunde anses ingå i den allmänna va—anläggningen. Den frågan och närliggande frågor om bl.a. kostnaderna för anordningen är dock numera i huvudsak lösta i rättstillämpningen.
I första stycket tredje meningen ges bestämmelsen att va—anlägg- ningen skall anpassas efter om viss bebyggelse behöver anordningar endast för vattenförsörjningen eller för avlopp.
Andra stycket innehåller en bestämmelse om huvudmannens skyl- dighet att underhålla va—anläggningen. Så länge en allmän va—anlägg- ning behövs skall huvudmannen underhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål.
Verksamhetsområde
14 5 En allmän va—anläggnings verksamhetsområde är det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen.
Ett verksamhetsområde skall vara fastställt till sina gränser.
Paragrafen motsvarar i sak 4 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Definitionen av vad som är en allmän va—anläggnings verksamhets- område innebär att till verksamhetsområdet hör inte bara det område som ligger inom de fastställda gränserna. Har anläggningens huvud- man låtit en fastighet utanför verksamhetsområdet bruka anläggningen som om fastigheten låg inom områdets gränser, kan det faktiska hand- landet få innebörden att fastigheten skall anses ligga inom verksam- hetsområdet. Det kan i det sammanhanget inte tillmätas någon avgö— rande betydelse om huvudmannen genom avtal med ägaren till fastig- heten har försäkrat sig om att ägaren skall betala avgifter enligt avtalet.
15 & Länsstyrelsen bestämmer verksamhetsområde för va—anlägg— ningar som enligt 47 _å förklarats för allmänna. För övriga allmänna va—anläggningar bestämmer kommunen verksamhetsområde.
Om en fastighetsägare begär att fastigheten skall omfattas av verk- samhetsområdet för en anläggning som enligt 47 å förklarats för all- män, skall länsstyrelsen hämta in kommunens yttrande över begäran. Finner kommunen att fastighetens behov av vattenförsörjning och av- lopp bör tillgodoses genom en va—anläggning som drivs av kommunen eller genom en va—samverkan, skall länsstyrelsen överlämna ärendet till kommunen.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Första stycket har behand- lats i avsnitt 5.5.6. Andra stycket har behandlats i avsnitt 5.5.13.
Som angetts i avsnitt 5.5.6 skall ett beslut om verksamhetsområde fattas av en myndighet. Länsstyrelsen skall besluta om verksamhets- område för en va—anläggning som förklarats för allmän. Kommunen skall besluta om verksamhetsområde för övriga allmänna va—anlägg- ningar, dvs. va—anläggningar som drivs av kommunen.
I avsnitt 5.5. 13 behandlas den enskilde fastighetsägarens rätt att be- gära att en allmän va—anläggnings verksamhetsområde utvidgas till att omfatta även fastigheten. En sådan begäran prövas av den som beslutar om verksamhetsområde. I de flesta fall skall därför begäran prövas av kommunen. Om kommunen finner att förhållandena är sådana att fas- tighetens va—försörjning behöver ordnas i ett större sammanhang, har kommunen möjlighet att samtidigt pröva om det finns förutsättningar för en va—samverkan.
Gäller fastighetsägarens begäran en allmänförklarad va—anläggning, sker inte automatiskt samma prövning av förutsättningama för en va—samverkan. Prövningen omfattar inte heller förutsättningama för
att koppla fastigheten till en kommunal va—anläggning. För att skapa förutsättningar för en allsidig bedömning av fastighetsägarens begäran, föreskrivs i andra stycket att länsstyrelsen skall hämta in kommunens yttrande över fastighetsägarens begäran. Finner kommunen att fastig- hetens behov av vattenförsörjning och avlopp bör tillgodoses genom en va—anläggning som drivs av kommunen eller genom en va—samver- kan, skall länsstyrelsen överlämna ärendet till kommunen.
16 & Önskar en kommun att verksamhetsområdet för en allmän va—anläggning skall omfatta område som ingår eller avses ingå i verk- samhetsområdet för en annan befintlig eller planerad allmän va—anläggning, skall länsstyrelsen bestämma till vilken anläggning området skall hänföras.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.5.6. Förslaget motsvarar i huvud- sak 6 å andra meningen va—lagen.
Va—lagen begränsar inte en allmän va—anläggnings verksamhetsom- råde till en viss kommun. Enligt va—lagen är såväl en kommunal som en allmänförklarad anläggning oförhindrad att låta verksamhetsområ- det utsträckas över en kommungräns. Begränsningarna för de kommu- nala anläggningamas följer i stället av kompetensreglema i kommunal- lagen. Vi föreslår inte några ändringar i dessa delar.
Genom bestämmelsen i denna paragraf föreskrivs att länsstyrelsen skall bestämma om två kommuner är oense om till vilken anläggning ett visst område skall hänföras.
] 7 5 Ett verksamhetsområde får inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fastigheter som är kopplade till den allmänna va—anläggningen i fort- sättningen kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksamhetsområdet omfattas av kommunens beslut enligt 9 59 om va—samverkan. Med fastighet som är kopplad till anläggningen skall jämställas fastighet för vilken ägaren betalat anläggningsavgift eller begärt att tillkoppling skall ske.
Inskränks ett verksamhetsområde, har fastighetens ägare rätt till er- sättning för den skada han lider.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.7.
Förslaget innebär att huvudmannen för en allmän va—anläggning får en uttrycklig möjlighet att inskränka ett verksamhetsområde. Förut- sättningen för en inskränkning av verksamhetsområdet är att de fastig— heter som är kopplade till anläggningen även fortsättningsvis kan till- försäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Den förutsättningen kan tillgodoses genom att fastigheterna ingår i en va—samverkan eller att huvudmannen på annat sätt säkerställer den framtida va—försörjningen. Ett alternativ till va—samverkan är naturligtvis att fastighetsägarna tar initiativ till att in- rätta en gemensamhetsanläggning.
En ägare till fastighet inom ett verksamhetsområde kan i viss mån sägas ha en latent rätt att bruka den allmänna va—anläggningen. Har inte ägaren vid något tillfälle aktualiserat den rätten genom att betala anläggningsavgift eller begära att fastigheten skall kopplas till den allmänna va—anläggningen, får det emellertid anses att anläggningens huvudman har ett begränsat ansvar för den fastighetens framtida va—försörjning. Har ägaren däremot aktualiserat brukningsrätten, skall han jämställas med den vars fastighet är kopplad till den allmänna va—anläggningen.
En inskränkning av verksamhetsområdet innebär inte bara att fastig- hetens ägare behöver skyddas mot framtida problem med va—försörj- ningen. Inskränkningen kan också innebära att ägaren lider ekonomisk skada. Det kan gälla såväl ökade driftskostnader som en direkt minsk- ning av fastighetens marknadsvärde. Fastighetsägaren skall därför vara berättigad till ersättning för den skada han lider. Ersättningen skall bestämmas enligt 18 å.
18 å' Ersättning enligt 17 _å andra stycket för minskning av fastighe- tens marknadsvärde skall bestämmas som skillnaden mellan mark— nadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning av verksamhetsom- rådet. Härvid skall bortses från förväntningar om ändring av markan- vändningen.
Har huvudmannen vidtagit åtgärder för att fastigheten även fort- sättningsvis skall tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp, skall hänsyn tas till detta vid bestämmandet av ersättning.
Talan om ersättning skall väckas inom två år från det att beslutet om inskränkning av verksamhetsområdet vann laga kraft.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.5.7.
I paragrafen behandlas några särskilda frågor med anknytning till ersättning för skada enligt 17 å andra stycket och när talan om ersätt- ning för skada senast skall väckas.
Förslaget i första stycket första meningen är utformat med förebild i ersättningsbestämmelsen i 14 kap. 10 å PBL, vilken skall tillämpas bl.a. vid fall av skada enligt 14 kap. 4 å, dvs. det fall när genomföran- det av en ny detaljplan inom ett tidigare planlagt område innebär att en gata flyttas eller ändras till sitt höjdläge. En jämförelse skall göras mellan marknadsvärdet före och efter beslutet om inskränkning. I andra meningen anges att hänsyn inte skall tas till förväntningsvärden. Bestämmelsen är ett uttryck för principen att bortfall av förväntningar om en ändrad markanvändning inte skall ersättas.
Enligt andra stycket skall hänsyn tas till huvudmannens åtgärder för att trygga fastighetens framtida va-försörjning. För att avräkning från ersättningen skall kunna ske måste åtgärderna vara till nytta för fastig- heten. Avräkning skall således inte ske fullt ut för en överdimensione- rad gemensamhetsanläggning.
Av tredje stycket framgår att talan om ersättning skall väckas inom två år från det att beslutet om verksamhetsområde vann laga kraft. Be- stämmelsen är utformad med 38 å va—lagen som förebild.
Brukningsrätt och avgiftsskyldighet
19 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning är skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka anläggningen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörj- ning och avlopp samt behovet inte tillgodoses genom en va—samverkan eller med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Huvudmannen har dock rätt till anstånd med utförandet av de för brukandet nödvän-
diga arbetena för att samordningen med andra arbeten inte väsentligt skall försvåras.
Huvudmannen är, trots bestämmelserna i första stycket, inte skyldig att låta en fastighet kopplas till en allmän va—anläggning innan an- läggningsavgift enligt 34 5 har betalats eller, om avgiften skall förde- las, innan godtagbar säkerhet ställts.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 8 å va—lagen i dess lydelse från den 1 juni 1996. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast ett tillägg som är en följd av förslaget om va—samverkan. Huvudmannen skall enligt första stycket vara skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka anläggningen, om fastighe- ten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt beho- vet inte tillgodoses genom en va—samverkan eller med större fördel kan tillgodoses på annat sätt.
20 5 En ägare av fastighet inom en allmän va—anläggnings verksam- hetsområde skall betala avgifter till huvudmannen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp samt behovet inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anlägg— ningen. För obebyggd fastighet som enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet av anordningar för vattenförsörjning och avlopp bedömas som om fastig- heten var bebyggd enligt planen.
Avgiftsskyldighet inträder när huvudmannen upprättat förbindelse- punkt som anges i 23 å" och underrättatfastighetsägaren om detta.
Paragrafen motsvarar i sak 9 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
215 En ägare av fastighet inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde skall betala avgifter för att huvudmannen genom anläggningen avleder vatten inom området, om inte kostnaden för att avleda vatten ingår i avgift enligt lagen (0000.'000) om avgift för kommunal gatuhållning.
Avgift för avledande av vatten från en fastighet får tas ut av ägaren till fastigheten, om inte dess behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen.
Avgifter får tas ut när åtgärder för avledande av vatten blivit utför- da.
Paragrafen motsvarar delvis 10 & va—lagen. Den har behandlats i av- snitt 5.5.11. Förslaget avser fastighetsägarens skyldighet att betala av- gifter för att huvudmannen avleder vatten. Det gäller i första hand av- ledande av dagvatten och dräneringsvatten.
I första stycket behandlas den generella avgiftsskyldigheten. Försla- get innebär att den tidigare begränsningen till avledande av vatten från allmänna platser inom en detaljplan tas bort. En fastighetsägare inom verksamhetsområdet är således skyldig att betala avgifter för att täcka va—huvudmannens kostnader för att avleda vatten inom området. Med hänsyn till den särskilda bestämmelsen i andra stycket om avgift för viss fastighet, omfattar första stycket huvudsakligen va—huvudman— nens åtgärder för avledande av vatten inom allmänna platser inom en detaljplan eller motsvarande platser utanför en detaljplan. Det bör be— tonas att fastighetsägamas avgiftsskyldighet enligt denna bestämmelse endast gäller va—huvudmannens kostnader. De kostnader som uppstår hos t.ex. huvudmannen för de allmänna platserna eller en väghållare skall kunna tas ut i annan ordning.
I det andra stycket behandlas fastighetsägarens skyldighet att betala avgifter för att huvudmannen avleder vatten från fastigheten. Ägarens skyldighet gäller dock inte, om fastighetens behov av avledning av vatten med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anlägg- ningen. Undantaget från avgiftsskyldigheten är utformat i överens- stämmelse med det undantag som enligt 20 & gäller avgiftsskyldighe- ten för vattenförsörjning och avlopp.
I tredje stycket anges när fastighetsägarens avgiftsskyldighet inträ- der. Skyldigheten knyts till den tidpunkt när en viss åtgärd för avle- dande av vatten blivit utförd. För avledande av vatten från en fastighet knyts alltså tidpunkten till den åtgärd som innebär att vatten från fas- tigheten blir avlett.
22 5 Ny ägare av fastighet svarar inte gentemot huvudmannen för avgift som förfaller till betalning före tillträdesdagen.
Paragrafen motsvarar 11 & va—lagen. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast en ändring av rent redaktionell karaktär.
Anläggningen
23 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall för varje fastighet som avses i 20 59 bestämma en punkt där inkoppling av fas— tighetens ledningar till anläggningen skall ske dörbindelsepunkt). Sådan punkt skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, vara belä— gen i fastighetens omedelbara närhet. Uppgift om punktens läge skall lämnas fastighetsägare inom sådan tid som är skälig med hänsyn till ägarens intresse av att kunna planera för fastighetens utnyttjande.
Paragrafen motsvarar i sak 13 & va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö— relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Bestämmelserna om förbindelsepunkt är av central betydelse för lagstiftningen. Genom upprättandet av en förbindelsepunkt dras en gräns mellan den allmänna va—anläggningen och fastighetens va—in- stallation och bestäms tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde.
Huvudmannen skall för varje fastighet upprätta en förbindelsepunkt där fastighetens ledningar kan kopplas in. Förbindelsepunkten skall normalt ligga omedelbart utanför fastighetens gräns, om det inte finns särskilda skäl för en annan placering. Därefter skall huvudmannen un- derrätta fastighetsägaren om punktens läge.
Som framgår av 20 å andra stycket är den tidpunkt när fastighets- ägarens avgiftsskyldighet inträder knuten till att förbindelsepunkt har upprättats och att fastighetsägaren underrättats om förbindelsepunktens läge. För avgiftsskyldigheten är det alltså utan betydelse om fastighets- ägaren avstår från att koppla den egna fastighetens ledningar till den allmänna va—anläggningen.
I 245 regleras vad som ingår i en allmän va—anläggning. Till an- läggningen hör ledningar och andra anordningar fram till förbindelse- punkten. Bestämmelsen korresponderar med 275 där det anges att med va—installation förstås ledning som för fastighet dragits från för-
bindelsepunkten. Fastighetsägaren svarar alltså även för den delen av ledningarna från förbindelsepunkten som ligger utanför fastighetens gräns.
24 Q' 1 allmän va—anläggning ingår sådana ledningar och andra anordningar fram till förbindelsepunkten som tillhör eller som stadig— varande nyttjas av huvudmannen. Rännsten, rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike ingår inte i en allmän va—anläggning.
Paragrafen har sin motsvarighet 14 å va—lagen. Förutom ett par skill- nader av rent redaktionell karaktär, har i första stycket införts att till allmän va—anläggning hör även ledningar och andra anordningar som stadigvarande nyttjas av huvudmannen.
Som anges i kommentaren till 3 å kan man vid en jämförelse mellan 1 och 14 åå va—lagen komma till slutsatsen att i de fall en huvudman inte äger den allmänna va—anläggningen ingår inte ledningar och andra anordningar i anläggningen. För att det skall finnas en möjlighet att driva en va—anläggning utan att äga den, har definitionen av vad som ingår i en allmän anläggning utvidgats till att även avse sådana led- ningar m.m. som huvudmannen stadigvarande nyttjar.
Inlösen av va—anordningar m.m.
25 5 Finns för fastighet som avses i 20 å" anordning för vattenförsörj- ning eller avlopp som kan användas för den allmänna va—anläggning— en, är ägaren av anordningen skyldig att på begäran av huvudmannen låta den införlivas med anläggningen mot skälig ersättning.
Paragrafen motsvarar i sak 15 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
26 5 Anordning för vattenförsörjning eller avlopp, som blir onyttig till följd av att en allmän va—anläggning kommer till stånd eller utvidgas,
skall ersättas av huvudmannen om det är skäligt med hänsyn till an- ordningens art, ålder och skick, den fördel ägaren får av den allmänna va—anläggningen och övriga omständigheter.
Paragrafen motsvarar i sak 16 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak-
tär.
Va—installation
27 5 Med va—installation förstås ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordningar som förbundits med sådan ledning.
Paragrafen motsvarar 17 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karaktär. Som anges i kommentaren till 23 å korresponderar denna bestämmelse med 24 å där det anges att till en allmän va—anläggning hör ledningar och andra anordningar fram till förbindelsepunkten.
28 _å Regler om en va—installations beskafenhet och utförande av installationsarbete finns i lagen (1994:84 7) om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. och med stöd av den lagen meddelade
föreskrifter.
Paragrafen motsvarar i sak 18 å va—lagen med den ändringen att hän— visningen numera sker till lagen (1994:847) om tekniska egenskaps— krav på byggnadsverk, m.m. istället för plan— och bygglagen.
Genom de ändringar i plan— och bygglagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 bröts reglerna om tekniska egenskapskrav på byggnader ut från plan- och bygglagen till en egen lag, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Frågor om beskaffenhet av va—installation och utförande av installationsarbete regleras numera i byggnadsverkslagen och den med stöd av lagen meddelade förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Hänvisningen beträffande reglerna om beskaffen- het av va—installation och utförande av installationsarbete skall alltså avse byggnadsverkslagen.
29 5 När en fastighet skall kopplas till den allmänna va—anläggningen får huvudmannen undersöka va—installationen. Huvudmannen får förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmän— na va—anläggningen, om installationen har väsentliga brister.
När det behövs får huvudmannen även senare undersöka va—installationen och dess brukande.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 20 å va—lagen. Förslaget har behand- lats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5. 14.
Bestämmelsen i första stycket om huvudmannens rätt att undersöka en va—installation innebär inte någon utvidgad rätt att undersöka in- stallationen. Däremot klargörs att huvudmannen alltid kan undersöka en va—installation innan den kopplas till den allmänna va—anläggning- en.
Om huvudmannen vid den inspektionen finner att va—installationen har väsentliga brister, får han förbjuda fastighetsägaren att koppla in- stallationen till den allmänna va—anläggningen. Förbudet är inte sank- tionerat särskilt. Ett förbud får dock ändå betydelse för huvudmannens möjlighet att koppla bort en va—installation och för bedömningen av fastighetsägarens ansvar för skada.
Andra stycket överensstämmer med den rätt att undersöka va—instal- lationen som huvudmannen har i dag.
Brukande av allmän va—anläggning
30 9” En allmän va—anläggning skall brukas så att det inte uppkommer olägenhet för huvudmannen eller annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven ji'ån miljö- och häl- soskyddssynpunkt eller att i övrigt uppjylla sina skyldigheter enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.
Paragrafen motsvarar i sak 21 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
31 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Fastighetsägares
möjlighet att utnyttja anläggningen för dess ändamål får inte genom sådana bestämmelser oskäligt begränsas eller försvåras.
Kommunen skall anta huvudmannens förslag till allmänna bestäm— melser, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning.
Paragrafen motsvarar delvis 22 å va—lagen. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.8.
I likhet med nuvarande regler får allmänna bestämmelser för an- läggningens brukande inte oskäligt begränsa eller försvåra fastighets- ägares möjlighet att utnyttja anläggningen för dess ändamål.
De allmänna bestämmelserna skall antas av kommunen efter ett förslag som utarbetats av huvudmannen. Denna reglering får praktisk betydelse endast i de fall kommunen inte är huvudman. Om va—an- läggningen ligger under kommunal förvaltning, skall kommunen både utarbeta och besluta om de allmänna bestämmelserna.
När det gäller förslag från huvudmannen för en allmänförklarad an— läggning är kommunens ställningstagande till förslaget om allmänna bestämmelser begränsat till frågan om förslaget står i strid mot lag el- ler annan författning. Kommunen skall alltså i första hand ta ställning till om förslaget behandlar sådana frågor som får behandlas i allmänna bestämmelser och om bestämmelserna oskäligt begränsar eller försvå- rar fastighetsägares möjlighet att utnyttja anläggningen för dess ända- mål. Däremot skall kommunen inte ta ställning till om huvudmannen valt den lämpligaste lösningen.
32 5 När kommunen antagit allmänna bestämmelser enligt 3] 59, skall huvudmannen skriftligen underrätta berörda fastighetsägare om be— slutets innebörd och tidpunkten för ikraftträdande i skälig tid innan beslutet träder i kraft. Motsvarande gäller när huvudmannen ändrar förutsättningama för va—anläggnings brukande.
Paragrafen överensstämmer med 23 å va—lagen med de ändringar som följer av förslaget till 31 å. Det är således fortfarande huvudmannen som skall underrätta brukarna om de förändringar som skett. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.8.
Avgifter och taxa
33 & Avgift skall bestämmas enligt en taxa som utformas i överens— stämmelse med de grunder som anges i 34—38 5959. Huvudmannen för en allmän va—anläggning utarbetar förslag till taxa.
Kommunen skall anta huvudmannens förslag till taxa, om förslaget inte står i strid mot lag eller annan författning. Kommunen får uppdra åt huvudmannen att besluta om en sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen.
Paragrafen motsvarar i huvudsak de frågor som regleras i 27 å första stycket, första meningen va—lagen. Förslaget har behandlats i den all- männa motiveringen, avsnitt 5.5.8.
I första stycket anges att en avgift skall bestämmas enligt en taxa. Huvudmannen skall utarbeta ett förslag till taxa. Huvudmannens för- slag skall följa de grunder som anges i 34—38 åå.
I likhet med regeln i 31 å om allmänna bestämmelser skall kommu- nen anta huvudmannens förslag, om det inte står i strid mot lag eller annan författning. Inte heller i detta fall behöver kommunen ta ställ- ning till lämpligheten i huvudmannens förslag.
I andra stycket andra meningen ges en möjlighet för kommunen att uppdra åt huvudmannen att besluta om sådana ändringar i taxan som enbart innebär en anpassning av kostnaderna för va—anläggningen. Ett beslut om en sådan delegation skall fattas i samma ordning som gäller för fastställande av taxa. Det är en fördel om beslutet om delegation fattas i samband med att kommunen fastställer förslaget till taxa.
34 å Avgifter som huvudmannen tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Avgift kan tas ut som anläggningsavgift och som brukningsavgift. Huvudmannen får avsätta medel till en fond för att säkerställa un- derhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. En avsätt- ning skall avse en viss planerad åtgärd och redovisas i en plan för underhåll och förnyelse av anläggningen. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärden, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk samt övriga upplysningar som är av betydelse för att avsättningens storlek skall kunna bedömas.
I paragrafen behandlas huvudmannens rätt att ta ut avgifter och för— delningen av avgiftsskyldigheten på anläggningsavgift och bruknings- avgift.
Första stycket första meningen motsvarar 24 å va—lagen. Förslaget som är ett uttryck för självkostnadsprincipen har behandlats i avsnitt 5.5.9.
Andra meningen motsvarar i sak 27 å första stycket andra meningen va—lagen. Rent språkligt innehåller förslaget en nyhet. De i lagtexten använda begreppen engångsavgift och periodiska avgifter har bytts ut mot begreppen anläggningsavgift och brukningsavgift. Det finns flera skäl bakom förslaget. För det första har begreppen anläggningsavgift och brukningsavgift i det allmänna språkbruket under mycket lång tid använts som ersättning för engångsavgift och periodiska avgifter. Detta framgår också av skrivningarna i propositionen 1995/962188 där engångsavgift och periodiska avgifter bara används i författningstex- ten. Därtill kommer att uttrycket engångsavgift kan vara missvisande. Det finns inget hinder mot att ta ut engångsavgift vid flera tillfällen. Detta framgår också av motiven till va—lagen (prop. 1970:118 s. 106). Ny engångsavgift kan t.ex. tas ut när en anläggningsdel tillkommit.
I andra stycket regleras huvudmannens rätt att avsätta medel till en fond för att säkerställa underhåll och förnyelse av den allmänna va—anläggningen. Förslaget har behandlats i avsnitt 5.5.10. Som fram- går där ansluter huvudmannens rätt att avsätta medel till en fond till bestämmelserna i 19 å andra stycket lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter som reglerar en samfällighetsförenings rätt att avsät- ta medel.
35 å Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skä- lig och rättvis grund.
Om kostnaderna för en viss fastighets eller vissa fastigheters vatten- försörjning eller avlopp på grund av särskilda förhållanden i beak- tansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller inom verk- samhetsområdet, bestäms anläggningsavgiften med hänsyn till dessa skillnader.
Om det med hänsyn till vattenförsörjningen, till behovet av en till- Fedsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid
en allmän va—anläggning, får brukningsavgiften för den delen av året bestämmas med beaktande av huvudmannens kostnader för åtgär- derna.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 26 å va—lagen i dess lydelse från den 1 juli 1996. Förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i av- snitt 5.5.10.
Första och andra styckena följer helt den nuvarande lydelsen i 26 å första och andra styckena.
I tredje stycket har den nuvarande takregeln som begränsar huvud- mannens möjligheter att använda säsongstaxan fullt ut tagits bort. Förslaget innebär att brukningsavgifterna får differentieras med beak- tande av huvudmannens kostnader för att genomföra åtgärder av sä- songsbetonad karaktär. Detta avses leda till att avgiftemas styrande ef- fekt blir bättre.
36 5 En anläggningsavgiftfår inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va—anläggningens utförande.
Uppgår anläggningsavgiften till belopp som är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och övriga omständighe- ter, skall, om fastighetens ägare begär det samt godtagbar säkerhet ställs, avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år.
Skall anläggningsavgiften fördelas på årliga inbetalningar, bestäms ränta enligt 5 9" räntelagen (1975:635) på varje del av avgiften som förfaller till betalning i framtiden från den dag då den första inbetal— ningen skall ske till dess den delen av avgiften betalas eller ränta skall betalas enligt 38 59.
Paragrafen motsvarar i sak 27 å andra och fjärde styckena va—lagen. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karaktär.
3 7 5 För åtgärder enligt 21 åfår huvudmannen inte ta ut högre avgif- ter än som motsvaras av kostnaderna för att avleda vatten.
Paragrafen motsvarar delvis 25 å va—lagen. Förslaget har i den allmän- na motiveringen behandlats i avsnitt 5511.
Första stycket innehåller en motsvarande begränsning som den som gäller för anläggningsavgifter. De avgifter som huvudmannen tar ut får inte vara högre än kostnaderna för att avleda vatten.
385 Avgift skall betalas vid anfordran. På obetalt belopp bestäms ränta enligt 6 5 räntelagen( 1 9 75 :635) från dagen för anfordran.
Paragrafen motsvarar 27 å tredje stycket va—lagen.
Redovisning m.m. 39 5 Huvudmannen för en allmän va—anläggning skall jätllgöra bok- föring och redovisning i enlighet med god redovisningssed.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.12.
Begreppet god redovisningssed är numera vedertaget inom såväl kommunal verksamhet som privat näringsverksamhet. Det är också ut- gångspunkten för den lagstiftning som gäller på redovisningsområdet. Det innebär därför ingen nyhet att huvudmannen skall fullgöra bokfö- ring och redovisning i enlighet med god redovisningssed. Med hänsyn till att kommunala och privata huvudmän tillämpar olika lagstiftningar, finns det dock ett värde i att betona att kravet på bokföring och redo- visning i enlighet med god redovisningssed gäller alla huvudmän.
40 &” Va—verksamhetens kostnader, intäkter och resultat skall redovi- sas särskilt.
Huvudmannen skall vid verksamhetsårets slut upprätta en årsredo- visning. Av årsredovisningen skall framgå hur huvudmannen har för— delat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.12.
Redovisningsreglema för privata och kommunala huvudmän gäller den externa redovisningen. Det innebär att det saknas bestämmelser
om avgränsning av va—verksamheten mot annan verksamhet som en huvudman driver. Det finns alltså inget uttryckligt stöd för att kräva att en va—verksamhet i t.ex. kommunal förvaltning redovisas separat från annan verksamhet som drivs i den kommunala förvaltningen. I rätts- tillämpningen har inte sällan uppkommit problem vid prövning av frå- gan om huvudmannens uttag av avgifter varit högre än nödvändiga kostnader för anläggningen. I första stycket föreskrivs därför att va—verksamheten alltid skall redovisas separat.
I andra stycket behandlas en annan fråga som vållat problem vid prövningen av va—mål, nämligen fördelningen av kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen driver. För- slaget innebär att det av redovisningen skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som han drivit.
41 & Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för fastighetsägarna inom den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde så snart det kan ske, dock senast vid den tidpunkt när huvudmannen enligt lag eller annan författning skall ha fastställt årsredovisningen.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.12.
Avtal om va—Fågor
42 å Huvudman kan tröja avtal med en fastighetsägare om sådan va—fråga som inte regleras i allmänna bestämmelser eller taxa.
Paragrafen motsvarar i sak 28 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast en ändring av rent redaktionell karaktär. Förutom rätten att träffa avtal om sådant som inte regleras i allmän- na bestämmelser eller taxa, innebär bestämmelsen omvänt att avtal inte får träffas i fråga som regleras i allmänna bestämmelser eller taxa. I något avseende kan det kanske anses att paragrafen ger uttryck för ett förhållande som är så självklart att det inte behöver lagfästas. Även om regeln inte hade funnits, torde det vara klart att allmänna bestämmelser och taxa inte kan avtalas bort. Bestämmelsen har dock betydelse som
kompetensregel. Den klargör att även en kommunal huvudman kan träffa avtal om va-frågor, även om detta inte skulle vara möjligt enligt kommunallagens regler om den kommunala kompetensen.
Skadeståndsskyldighet m. m.
43 5 Har en huvudman eller en fastighetsägare överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, skall han återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt er- sätta skadan.
Paragrafen motsvarar i sak 29 å va—lagen. Förslaget om skadestånds— skyldighet innefattar i jämförelse med va—lagen endast ett par änd- ringar av rent redaktionell karaktär.
44 5 Om avgift har betalats för utförande av en allmän va—anlägg— ning, är kommunen skyldig att betala tillbaka avgiften om skada upp— kommer för ägaren av fastigheten genom att han på grund av att bygg- lov vägras inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgif- ten betalades.
Kommunen är också skyldig att betala ränta enligt 5 59 räntelagen( 1975 : 635) från den dag fastighetsägaren betalade avgiften.
Paragrafen motsvarar i sak 29 a å va—lagen.
Fastighetsägarens avgiftsskyldighet enligt 20å gäller även för en obebyggd fastighet. Förutsättningen är dock att fastigheten omfattas av en detaljplan och att fastigheten enligt planen är avsedd att bebyggas. Om kommunen ändrar förutsättningama för att bebygga fastigheten så att fastighetsägaren vägras bygglov och därför inte kan använda fastig- heten så som förutsattes när avgiften betalades, är fastighetsägaren be- rättigad att få tillbaka avgiften. Det är dock inte huvudmannen som skall betala tillbaka avgiften, utan kommunen.
Denna ordning har på några håll uppfattats som märklig, eftersom den på ett sätt som saknar annan motsvarighet, kan utgöra ett hinder mot en ny detaljplan. Vi anser dock att den gällande ordningen bör be- hållas. Om kommunen väljer att ändra förutsättningama för att bebyg- ga fastigheten, framstår det också som mest närliggande att det är
kommunen som skall ersätta fastighetsägaren för den skada som upp— kommer. Det vore mera tveksamt att lägga återbetalningsskyldigheten på huvudmannen, eftersom denne har haft kostnader för såväl led- ningar till fastigheten som upprättande av förbindelsepunkt. Huvud- mannen saknar dessutom helt möjlighet att påverka planläggning och beslutet om bygglov.
45 &” Talan om återbetalning enligt 44 9" skall väckas inom två år från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft. Talan får dock väckas senare, om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid.
Paragrafen motsvarar i sak 38 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Avstängning av vattentillförsel
46 å” Försummar en fastighetsägare att betala avgift eller att i annat hänseende fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och är försum- melsen väsentlig får huvudmannen stänga av vattentillförseln till fas- tigheten, om fastighetsägaren trots anmaning om rättelse ändå inte har fullgjort sina skyldigheter och avstängning kan ske utan att det uppkommer sanitär olägenhet. Kostnad för avstängningsåtgärd får påföras fastighetsägaren.
Paragrafen motsvarar i sak 30 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö— relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Förslaget reglerar huvudmannens rätt att stänga av vattentillförseln. I likhet med gällande rätt innefattar förslaget inte någon rätt för hu— vudmannen att stänga avloppsledningen eller motsvarande åtgärd. Som framgår av 29 å har dock huvudmannens möjlighet att ingripa mot en försumlig fastighetsägare utvidgats till även en möjlighet att förbjuda fastighetsägaren att koppla va—installationen till den allmänna va—an- läggningen, om installationen har väsentliga brister.
Särskilda bestämmelser om vissa va—anläggningar
47 _å' Efter ansökan kan en va—anläggning som drivs eller skall drivas av någon annan än en kommun förklaras för allmän av länsstyrelsen, om det finns behov av anläggningen från allmän synpunkt.
För bifall till ansökningen fordras att kommunen tillstyrkt denna och att sökanden såväl i ekonomiskt avseende som i övrigt har förut- sättningar för att fullgöra uppgiften som huvudman för anläggningen.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 31 å va—lagen. Vid sidan av tredje stycket i den paragrafen innefattar förslaget i jämförelse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karaktär.
I 31 å tredje stycket va—lagen anges att länsstyrelsen vid allmänför- klaringen kan meddela bestämmelser om anläggningens verksamhets— område. Med hänsyn till förslaget att det är länsstyrelsen som fattar beslut om verksamhetsområde för en allmänförklarad anläggning, är det obehövligt att i denna paragraf reglera frågor med anknytning till anläggningens verksamhetsområde.
48 5 Om en va—anläggning förklarats för allmän enligt 47 59, får en kommun inom vars område anläggningen har sitt verksamhetsområde utse en tillsynsman för anläggningen.
Tillsynsmannen har tillträde till alla delar av anläggningen och rätt att granska anläggningens räkenskaper och övriga handlingar. Han skall varje år till kommunen avge en berättelse med redogörelse för resultatet av tillsynen.
Förhållande som kräver ingripande av en länsstyrelse, den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet eller någon annan myndighet skall av tillsynsmannen anmälas till kommunen.
Paragrafen motsvarar i sak 32 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö— relse med va—lagen ändringar av rent redaktionell karaktär. Andra stycket är omarbetat, medan ändringarna i övriga stycken är mera be- gränsade.
49 5 Kan det med skäl antas att huvudmannen för va—anläggning som förklarats för allmän enligt 47 59 åsidosätter en viss eller vissa fastig— heters intressen eller annars driver anläggningen på mindre lämpligt sätt, kan länsstyrelsen förordna en syssloman att i huvudmannens ställe och för hans räkning driva anläggningen. Sysslomannen kan entledigas av länsstyrelsen när förhållandena föranleder det.
Sysslomannen har rätt till arvode av huvudmannen. Länsstyrelsen bestämmer arvodets belopp.
Paragrafen motsvarar i sak 33 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö- relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Som framgår av avsnitt 5.3.1 har Utredningen om översyn av lag— stiftningen om enskilda vägar föreslagit att det i anläggningslagen skall införas en motsvarande bestämmelse om syssloman för en ge- mensamhetsanläggning.
Sakkunnig
50 å” Länsstyrelsen kan vid behov anlita sakkunnig. Den sakkunnige har rätt till ersättning med belopp, som länsstyrelsen bestämmer. Hu- vudmannen för den va—anläggning som ärendet rör betalar ersätt- ningen. Om ärendet inte avser en befintlig eller en planerad anlägg- ning, skall ersättningen betalas av kommunen.
Paragrafen motsvarar i sak 35 å andra stycket va—lagen. Förslaget in- nefattar i jämförelse med va—lagen endast ett par ändringar av rent re- daktionell karaktär.
Tystnadsplikt
51 5 Den som deltar eller har deltagit i en undersökning enligt 29 5 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han därvid fått veta om en- skildas affärs- eller driftsförhållanden. Motsvarande gäller även för en syssloman med avseende på vad han fått veta på grund av sitt upp- drag.
I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sek- retesslagen (1980: 100).
Paragrafen motsvarar i sak 34 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämfö— relse med va—lagen endast ett par ändringar av rent redaktionell karak- tär.
Överklagande
525 Länsstyrelsens beslut enligt denna lag och kommunens beslut enligt 9 och 15 Q 59 får överklagas hos Statens va—nämnd. Länsstyrelsens beslut enligt 7 å andra stycket i f*åga om föreläg- gande mot kommun får överklagas endast av kommunen.
Paragrafen saknar motsvarighet i va—lagen. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.5.13.
Förslaget innebär att prövningen av överklagade förvaltningsbeslut enligt denna lag skall göras av en och samma myndighet, Statens va—nämnd. Det gäller beslut av såväl kommunen som länsstyrelsen.
Prövningen av kommunens beslut avser endast beslut om va—sam- verkan och verksamhetsområde. Kommunens beslut om taxa och all- männa bestämmelser skall endast kunna angripas genom en laglighets— prövning enligt kommunallagen. Beträffande kommunens beslut i egenskap av huvudman för en allmän va—anläggning föreslås va—la— gens regler behållas oförändrade. Om fastighetsägaren är missnöjd med huvudmannens åtgärder, är fastighetsägaren hänvisad till att väcka talan mot huvudmannen genom en ansökan hos Statens
va—nämnd.
Enligt va—lagen kan en fastighetsägare överklaga länsstyrelsen be- slut enligt 2 å i fråga om åläggande mot kommunen. Frågan om över- klagande har oftast aktualiserats när länsstyrelsen beslutat att inte ålägga kommunen ansvar enligt den paragrafen. Som redovisats i den allmänna motiveringen är en sådan ordning inte lämplig, eftersom ett åläggande i första hand skall grundas på det allmänna intresset av att få till stånd en samlad va—försörjning. Det har dock varit fastighetsäga- rens enda möjlighet att hävda sin rätt att få fastigheten kopplad till en allmän va—anläggning. Enligt vårt förslag skall fastighetsägaren i fort- sättningen få sin rätt prövad i samband med beslut om verksamhetsom- råde. Det finns därför inget behov av att ge fastighetsägaren rätt att överklaga länsstyrelsens beslut i fråga om föreläggande enligt 7 å.
Prövning av tvist mellan huvudman och fastighetsägare m.m.
53 & Statens va—nämnd prövar efter ansökan mål angående inlösen och ersättning enligt 17, 25 eller 26 39, mål enligt 44 39 om återbetal— ning av avgift samt mål som rör tvist mellan huvudman och fastighets— ägare om 1 . rätt att bruka allmän va—anläggning eller skyldighet att genom avgift bidra till kostnaderna för sådan anläggning,
2. tillämpning eller tolkning av allmänna bestämmelser eller taxa,
3. giltigheten, beståndet eller rätta innebörden av avtal mellan huvudman och fastighetsägare,
4. villkor för brukande av allmän va—anläggning i den mån allmänna bestämmelser och taxa inte är tillämpliga samt avtal inte kunnat träf— fas,
5. fordran på avgift till huvudman för en allmän va—anläggning,
6. förbud, skadestånd eller annan påföljd enligt 29, 43 eller 46 5,
7. annan va—fråga som avses i denna lag.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 37 å va—lagen. Förslaget innefattar i jämförelse med va—lagen endast tillägget att Statens va—nämnd efter ansökan prövar mål enligt 18 å om ersättning vid inskränkning av ett verksamhetsområde. Förslaget har behandlats i avsnitt 5.5.7.
54 å” Bestämmelser om Statens va—nämnd och förfarandet vid hand- läggning av mål hos nämnden finns i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 36å va—lagen. Förslaget innefattar endast tillägget att det av paragrafen framgår att bestämmelser om för- farandet finns i lagen om Statens va—nämnd.
Övergångsbestämmelser
]. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall upphöra att gälla.
2. Vad huvudmannen meddelat i fråga om verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa enligt den äldre lagen, skall gälla som beslut i motsvarande fråga enligt denna lag.
3. Denna lag skall inte tillämpas i mål och eller ärenden som an- hängiggjorts hos Statens va—nämnd, länsrätt eller länsstyrelse före ikraftträdandet.
4. Den nya lagen skall på motsvarande sätt tillämpas på vatten- och avloppsanläggning som förklarats för allmän enligt den äldre lagen.
5. Bestämmelserna i 40 och 41 559 om årsredovisning skall tilläm- pas första gången för det räkenskapsår som påbörjas närmast efter den 31 december 1997.
6. Om det i lag eller annan författning finns hänvisning till be— stämmelse i den äldre lagen, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.
Punkten två behandlar bestämmelser som huvudmannen meddelat med stöd av va—lagen. Enligt den lagen skall huvudmannen bestämma gräns för den allmänna va—anläggningens verksamhetsområde, med- dela allmänna bestämmelser för anläggningens brukande och utforma taxa. Beslut i dessa frågor skall enligt den nya lagen fattas av kommu- nen eller länsstyrelsen. Intill dess att kommunen eller länsstyrelsen har fattat beslut i sådan fråga, skall de bestämmelser som huvudmannen meddelat vara gällande.
Punkten tre behandlar pågående mål och ärenden som prövas av Va—nämnden, länsstyrelse eller länsrätt som första instans. Om målet eller ärendet anhängigjorts före ikraftträdandet skall bestämmelserna i den äldre lagen tillämpas.
Punkten fem behandlar kraven på redovisning. För flertalet huvud- män gäller att räkenskapsåret sammanfaller med kalenderåret. För des- sa skall de nya bestämmelserna om avgränsad redovisning tillämpas först för det räkenskapsår som börjar den 1 januari 1999.
15.3. Förslaget till lag om fördelning av byggrätt
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.5.3.
1 5 Enligt denna lag får för ett visst område (fördelningsområde) in- om en detaljplan beslutas hur mark för enskilt bebyggande och förde— larna i övrigt av detaljplanen skall fördelas mellan fastigheterna inom området.
Paragrafen är avsedd att liksom 1 å lagen (1987:1 1) om exploaterings— samverkan, ESL, beskriva lagens tillämpningsområde. Vidare definie- ras begreppet ”fördelningsområde”, dvs. det område i en detaljplan in- om vilket fördelningen enligt denna lag skall ske.
Syftet med lagen är att berörda fastighetsägare skall kunna få del av den ekonomiska vinst som detaljplanen innebär, oberoende av hur fas- tighetsindelningen är beskaffad och oberoende av var planens nyttor i form av byggrätt lokaliseras. Omvänt innebär detta att lagen möjliggör att detaljplanen kan utformas utan hänsyn till gällande fastighetsgrän- ser.
Grundprincipen är att varje berörd fastighetsägare tilldelas värde i form av byggbar mark i direkt proportion till sitt bidrag till planområ- det. Eftersom en sådan marktilldelning inte alltid är praktiskt möjlig, skall fastighetsägaren i vart fall garanteras motsvarande värde i pengar.
För att lagen skall vara tillämplig skall det av detaljplanen framgå att den skall genomföras enligt denna lag, jfr 4 å.
2 &” Frågor enligt denna lag prövas vid förrättning Uördelningsför- rättning) som handläggs av lantmäterimyndigheten.
Denna bestämmelse klargör att fördelningsförfarandet skall genomfö- ras i form av en lantmäteriförrättning. Den motsvarar i princip 2å ESL.
I paragrafen definieras begreppet ”fördelningsförrättning”, dvs. en förrättning som handläggs enligt denna lag.
F örrättn ingen
3 5 Rätt att ansöka om fördelningsförrättning har ägare av fastighet inom fördelningsområdet och kommunen.
I denna paragraf regleras rätten att ansöka om en fördelningsförrätt- ning. Motsvarande regel finns i 8 å första stycket ESL. I förhållande till ESL innebär paragrafen inga sakliga förändringar.
4 5 Fördelningsförrättning får genomföras endast om det i en detalj- plan har meddelats bestämmelser enligt 5 kap. 7 c 5 plan- och byggla- gen (1987:10) om att planen skall genomföras enligt denna lag.
Det grundläggande villkoret för att en fördelningsförrättning skall få ske är att bestämmelser om detta har meddelats i en detaljplan. I denna paragraf, som närmast motsvarar 3 å ESL, regleras detta förhållande mer i detalj.
Som utvecklades i den allmänna motiveringen skall det av särskilda bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c å plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgå att fördelningsförfarandet skall tillämpas vid plangenomförandet. Av de nämnda planbestämmelsema skall tydligt framgå avgränsningen av det område inom vilket fördelningen skall genomföras. Av bestämmelserna skall dessutom framgå vilka fastighe- ter som berörs av förfarandet.
I 6 kap. 2 å PBL ges bestämmelser om giltighetstiden för ett kom- munalt beslut om exploateringssamverkan. Eftersom det nu framlagda förslaget innebär att bestämmelserna om det särskilda förfarandet har integrerats med detaljplanen i övrigt, är det varken möjligt eller lämp— ligt att tidsbegränsa möjligheterna till genomförande. Om detaljplanen innehåller bestämmelser enligt 5 kap. 7 aå PBL om fastighetsindel— ningen m.m., är dock den båtnadsprövning som därvid gjorts enligt 5 kap. 7 b å PBL bindande för lantmäterimyndigheten endast under de— taljplanens genomförandetid. Vid en fördelningsförrättning efter ge— nomförandetiden skulle således en förnyad båtnadsprövning undan- tagsvis kunna innebära att detaljplanen inte är genomförbar. I sådant fall får detalj planen ändras eller upphävas.
5 9” I fråga om fördelningsförrättning tillämpas 4 kap. 1—24 samt 27—40 ååfastighetsbildningslagen (1970:988).
Vid förrättningen får frågor om åtgärder enligt fastighetsbildnings- lagen, anläggningslagen (1973:1149) eller ledningsrättslagen (1973:1144) tas upp utan ansökan, om de är av betydelse för fördel— ningsförrättningen. Sådana frågor får prövas gemensamt med fördel— ningfrågor vid en och samma förrättning. En gemensam förrättning får även delas upp på skilda förrättningar.
Paragrafen reglerar förutsättningama för genomförande av fördelnings- förrättningen. Den motsvarar 8 å andra stycket och 9 å ESL och hänvi- sar i likhet med dessa i huvudsak till bestämmelserna i 4 kap. fastig— hetsbildningslagen (1970:988), FBL.
Som berördes i den allmänna motiveringen finns det i och för sig inte något behov av att i den nya lagen särskilt reglera lantmäterimyn- dighetens utredningsskyldighet. Att så ändå sker beror på att resteran- de delar av 4 kap. 25 å FBL, där utredningsskyldigheten vid förrätt- ning regleras, ändå måste regleras särskilt. I stället för en tämligen komplicerad hänvisning till delar av nyssnämnda paragraf har således lantmäterimyndighetens skyldigheter uttryckts i en särskild paragraf, 6 å.
6 5 Lantmäterimyndigheten skall i samråd med sakägama utreda de närmare förutsättningama för hur fördelningen av mark för enskilt bebyggande skall ske samt ombesörja de tekniska utredningar och värderingar som behövs. Samråd skall även ske med den eller de kom- munala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet och när det behövs också med andra myndigheter som berörs av för— delningsförrättningen.
I paragrafen regleras lantmäterimyndighetens utredningsskyldighet. Som nyss berördes under kommentarerna till 5 å åsyftas egentligen ingen avvikande reglering i förhållande till 4 kap. 25 å FBL. Paragra- fen motsvarar 10 å ESL.
7 5 Om det inte finns något hinder mot fördelningsförrättningen, skall lantmäterimyndigheten meddela ett fördelningsbeslut. Av beslutet skall framgå hur fastighetsindelningen förändras och vilken mark som skall tillfalla viss fastighet.
Paragrafen motsvarar i princip 13 å ESL och reglerar lantmäterimyn- dighetens beslut om hur fördelningen av mark skall genomföras. Fördelningsbeslutet skall beskriva hur fastighetsgränsema förändras och vilken fastighet som skall tilldelas viss mark (byggrätt). Beslutet
har således stora likheter med det fastighetsbildningsbeslut som enligt 4 kap. 25 å FBL skall meddelas vid fastighetsreglering.
Huvudsyftet bakom lagen är att det värde i form av byggrätt som 10- kaliseras genom en detaljplan skall kunna fördelas mellan berörda fas- tighetsägare utan hänsyn till fastighetsgränsema. I vissa fall kan denna friare värdefördelning ske utan att fastighetsgränsema behöver föränd- ras. Detta skall i så fall framgå av fördelningsbeslutet.
I avsnitt 4 i bilaga 7 redovisas ett exempel på en situation där någon fastighetsreglering inte görs.
8 5 Om fördelningsbeslut har meddelats, skall förrättningskostnader— na fördelas mellan ägarna av de fastigheter som berörs av fördelning- en efter vad som är skäligt med hänsyn främst till deras nytta av de- taljplanen. I övrigt tillämpas 2 kap. 6 3? fastighetsbildningslagen (1970:988).
Paragrafen reglerar hur kostnaderna skall fördelas och motsvarar 15 å ESL.
Kostnaderna skall fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till nyttan, dvs. inte enligt andelstalen såsom föreskrivs i ESL. Skälet till denna förändring är övergången från ett direkt till ett indi— rekt vinstfördelningssystem, men innebär ingen förändring i sak.
Enligt ESL fördelas nyttan direkt enligt andelstalen. Det blir då praktiskt att även fördela kostnaderna efter andelstalen, eftersom detta resulterar i en kostnadsfördelning efter nyttoprincipen.
I det indirekta system nu föreslås är det emellertid inte nyttan utan utgångsvärdena som fördelas efter andelstalen. Därför måste särskilt uttryckas att kostnaderna skall fördelas efter nytta. Den föreslagna reg- leringen är densamma som gäller vid fastighetsreglering enligt FBL.
Mark— och ersättningsfrågor
9 5 Vid fördelningsförrättningen skall bestämmas grunderna för hur mark för enskilt bebyggande och fördelarna i övrigt av detaljplanen inom fördelningsområdet skall fördelas. För detta ändamål skall an— delstal fastställas för de fastigheter som bidrar till den värdehöjning som området genomgår till följd av detaljplanen.
Andelstalet för en fastighet skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till arealen av den mark inom fördelningsområdet som fastigheten bidrar med.
Andelstalet får dock jämkas, om fastighetens bidrag till områdets värdehöjning uppenbarligen avviker från arealen. Detta kan ske an- tingen genom att arealen graderas eller genom att andelstalet bestäms efter annan skälig grund. Vid sådan jämkning skall hänsyn inte tas till inverkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde.
Denna paragraf motsvarar 11 å ESL och reglerar hur andelstalen skall bestämmas.
Som närmare beskrivs i den allmänna motiveringen bygger förslaget på ett indirekt vinstfördelningssystem. Det som fördelas enligt lagen är det s.k. utgångsvärdet, dvs. värdet efter det att detaljplanen har anta- gits. Varje fastighet som deltar i fördelningen skall tillgodoräknas en skälig andel av detta totala utgångsvärde. Genom att från detta skäliga utgångsvärde dra fastighetens tidigare värde (ingångsvärdet) och fas- tighetens andel av kostnaderna, erhålls fastighetens vinst av planlägg— ningsföretaget.
För att kunna bestämma vad som är ett skäligt utgångsvärde måste varje deltagande fastighet ges ett andelstal, som speglar fastighetens bidrag till företaget. Detta regleras i första stycket.
Andelstalet skall enligt andra stycket normalt bestämmas med ut— gångspunkt från den exploateringsbara areal som fastigheten bidrar med. Hur arealberäkningen skall genomföras har behandlats i den all- männa motiveringen och i bilaga 7 ges exempel på sådana beräkning- ar.
Denna arealbundna andelstalsbedömning bör dock undantagsvis kunna frångås, nämligen om förhållandena uppenbarligen avviker från normalfallet att fastigheten bidrar till planvinsten på ett sätt som av- speglas i arealen. Detta behandlas i tredje stycket. Jämkning bör kunna ske dels genom att den berörda arealen graderas, dels genom att an— delstalet bestäms efter annan särskild grund.
Det bör understrykas att graderingsförfarandet endast är avsett att tillämpas i undantagsfall. Det är alltså inte meningen att varje område som avstås skall graderas utan endast mark som uppenbarligen har en exploateringspotential som avviker från normalfallet. I första hand torde det vara fråga om mycket svårexploaterad mark, men även mark
som har en påtagligt bättre exploateringspotential — man kan t.ex. tänka sig strandområden — skall kunna erhålla ett andelstal som inte strikt följ er arealen.
Även det andra slaget av avvikelse, dvs. att andelstalet bestäms uti- från annan skälig grund, är avsett att tillämpas endast i undantagsfall. Det är alltså fråga om fall då en fastighet uppenbarligen bidrar till en värdehöjning på angränsande fastigheter, utan att därför avstå någon exploateringsbar mark. Typexemplet är en från kulturhistoriskt pers- pektiv intressant fastighet som skall bevaras för att ge en god miljö i omgivningen.
Exempel på de båda slagen av jämkning ges i bilaga 7. Om andelstalen på något sätt jämkas är det väsentligt att denna jämkning inte influeras av den detaljplan som skall genomföras. Detta har särskilt uttryckts i tredje stycket. Eftersom själva grundtanken i förfarandet är att andelen skall bestämmas efter vad fastigheten bidrar med och att planen skall kunna utarbetas helt oberoende av fastighets- gränsema, får givetvis den slutliga planutformningen inte påverka an- delstalen. Genom att det faktiska utgångsvärdet sedan bestäms med be- aktande av detaljplanen, jfr 11 å, uppnås den nyss beskrivna vinstför— delningen.
Att avsteg får göras från bestämmelserna i denna paragraf, om be- rörda sakägare medger det, framgår av 15 å.
10 _å' Fastighetsreglering inom fördelningsområdet skall ske i den ut- sträckning som krävs för att genomföra detaljplanen. Ifråga om sådan fastighetsreglering gäller bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988). I stället för 5 kap. 8, 9—12, 13, 15 och 18 åå samt 8 kap. 1—4 åå fastighetsbildningslagen skall dock gälla 8, 9 och 11—153959 denna lag. Innebär överenskommelse enligt 15 5 att en fastighet till- delas avsevärt mera mark än som följer av 9 eller 11 5, skall 5 kap. 20 åfastighetsbildningslagen tillämpas.
Förrättningar enligt denna lag har företräde framför annan fastig- hetsbildningsförrättning inom fördelningsområdet.
Denna paragraf motsvarar 16å ESL och innebär att fastighetsindel— ningen inom ett fördelningsområde skall anpassas till den nya detalj-
planen genom fastighetsreglering, vid vilken bestämmelserna i FBL i huvudsak skall tillämpas.
Vissa av bestämmelserna i FBL är dock undantagna, närmare be- stämt 5 kap. 8 å, som reglerar hur stora förändringar som får göras av berörda fastigheter, graderings— och ersättningsbestämmelsema i 5 kap. 9—12 åå, kostnadsfördelningsreglema i 5 kap. 13 å, bestämmelserna om ekonomisk avräkning i 5 kap 15 å, möjligheterna till överenskom- melse i 5 kap. 18 å samt inlösenreglema i 8 kap. 1—4 åå FBL. I stället för dessa bestämmelser gäller särskilda stadganden i denna lag.
I stora delar är denna reglering densamma som gäller enligt ESL. En skillnad i förhållande till ESL är dock att båtnadsvillkoret i 5 kap 4 å, förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 å och skyddet för byggnader i 5 kap. 7 å FBL skall gälla precis som vid fastighetsreglering i allmänhet. En an- nan skillnad är att avräkningsförfarandet har särreglerats, se kommen- tarerna till 14 å.
Beträffande båtnadsvillkoret kan dock anmärkas att detta enligt 5 kap. 7 b å PBL skall prövas när planbestämmelser enligt 5 kap. 7 a å PBL meddelas och att detta villkor enligt 5 kap 4 aå FBL därefter skall prövas endast vid förrättning efter genomförandetidens utgång.
11 5 Varje fastighet inom fördelningsområdet skall genom fastighets- reglering tilldelas mark för enskilt bebyggande i förhållande till de andelstal som bestämts enligt 9 59.
Kan fördelning av mark enligt första stycket inte ske fullt ut, skall skillnaden utjämnas genom ersättning i pengar. Markens värde skall därvid bestämmas med hänsyn till inverkan av detaljplanen.
Paragrafen reglerar tilldelningen av mark och motsvarar 18å första stycket ESL. Regleringen innebär ingen saklig förändring i förhållande till ESL.
Någon mer bestämd regel om hur ersättningen skall bestämmas har inte ansetts nödvändig, bortsett från klargörandet att värdet skall be- stämmas med beaktande av den byggrätt som detaljplanen anger. Det får förutsättas att värdet av tilldelad mark bestäms utifrån dess mark- nadsvärde.
Genom att marknadsvärdet i detta skede bestäms med hänsyn till detaljplanen, medan andelstalen enligt 9 å bestäms utan beaktande av
den inverkan som detaljplanen kan ha haft på markens värde, uppnås förfarandets grundsyfte, dvs. att planutfallet fördelas efter respektive fastighets bidrag till planföretaget. Vid motsvarande genomförande utan tillämpning av denna lag tillfaller i stället alla de nyttor som pla- nen ger den fastighet på vilken nyttan lokaliseras.
Att avsteg får göras från bestämmelserna i denna paragraf, om be- rörda sakägare medger det, framgår av 15 å.
12 _å Vid bestämmande av ersättning för mark för allmänna platser för vilka kommunen skall vara huvudman skall bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen (1972: 719) tillämpas. I stället för 4 kap. 4 5? ex— propriationslagen gäller dock 14 å andra stycket denna lag. Vid till— lämpning av 4 kap. 3 39 första stycket expropriationslagen skall tiden för värdestegringen räknas från dagen tio år före det att fördelnings- förrättningen begärdes.
Av all mark för allmänna platser, för vilka kommunen inte är huvudman, skall vid fördelningsförrättningen bildas en samfällighet enligt 6 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988), i vilken samfällighet de fastigheter som åsatts andelstal enligt 9 _å äger del. I sådant fall skall någon ersättning inte bestämmas för mark som utgör allmän plats.
I denna paragraf ges särskilda bestämmelser om hur mark för allmän plats skall behandlas vid förrättningen. Motsvarande reglering saknas i ESL.
Första stycket avser mark som enligt planen skall utgöra allmän plats för vilken kommunen är huvudman. Ersättningen skall i detta fall bestämmas enligt bestämmelserna i expropriationslagen. Enligt 4 kap. 3 a å expropriationslagen skall mark för allmän plats ersättas utifrån de planförhållanden som gällde närmast innan marken angavs som allmän plats.
En generell hänvisning till expropriationslagen innebär att reglerna i 4 kap. 4 å om värdetidpunkt och om indexuppräkning blir tillämpliga. Som närmare har beskrivits i den allmänna motiveringen leder en till- lämpning av dessa regler till störningar i fördelningssystemet. Frågan om hur mark som tillträds vid olika tidpunkter skall behandlas regleras
därför särskilt i 14 å. I sistnämnda paragraf ges även regler rörande betalningen och om ränta.
Andra stycket avser mark för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman. I detta fall skall någon ersättning inte utgå för marken. Ersättningsfrågan tas i stället upp när marken upplåts för en anlägg- ningssamfällighet enligt AL. För att denna ersättning skall komma be- rörda fastighetsägare till del enligt andelstalen krävs att en marksam- fällighet bildas. Att berörda fastigheter därvid skall ges andelstal i denna marksamfällighet enligt vad som följer av 9 å regleras i 6 kap. 2 a å FBL.
Marksamfalligheten kan i vissa fall innebära en lämplig fastighetsin- delning även på längre sikt. I andra fall är dess enda roll att förmedla värden. I den senare situationen bör fastighetsindelningen i samband med anläggningsförrättningen så långt det är möjligt anpassas till den framtida förvaltningssituationen. Detta kan t.ex. ske genom att andels— talen i samfälligheten anpassas till andelstalen i gemensamhetsan- läggningen. En sådan städningsåtgärd är särskilt angelägen i det fallet att fastigheter som utplånas har del i marksamfälligheten. Dessa fas- tigheter måste annars bibehållas som andelsfastigheter i fastighetsre- gistret, vilket givetvis inte är rationellt.
I vissa undantagsfall kan allmän väg ingå i en detaljplan med enskilt huvudmannaskap för allmänna platser. I sådant fall är det staten, Väg- verket, som enligt 14 kap. 1 å PBL skall svara för den planskada som enskilda fastighetsägare kan drabbas av. Detta förhållande bör dock inte påverka frågan om samfällighetsbildning. Den ersättning som Vägverket utger för sin vågrätt bör fördelas mellan de fastigheter som deltar i fördelningen på samma sätt som ersättning vid upplåtelse för en gemensamhetsanläggning. Detta resultat uppnås endast om även marken för allmän väg ingår i samfälligheten.
Att avsteg får göras från bestämmelserna i denna paragraf, om be— rörda sakägare medger det, framgår av 15 å.
13 9” Om det vid fastighetsreglering uppkommer sådan skada för sak- ägare som inte omfattas av bestämmelserna i 11 eller 12 å, skall även den skadan ersättas.
Paragrafen reglerar den rätt till ersättning som gäller för ekonomiska skador som inte täcks av ersättning enligt 11 eller 12 å och motsvarar 18 å andra stycket ESL.
De skador som avses är dels skador som kan drabba berörda fastig- hetsägare, men som inte avspeglas i fastighetemas marknadsvärden, dels skador som kan drabba andra sakägare som berörs av förrätt- ningen, t.ex. rättighetshavare.
1 den sistnämnda gruppen kan ingå innehavare av servitut som på— verkas av fastighetsregleringen. Ersättning enligt denna paragraf kan således utgå även för att kompensera sådana skador som enligt PBL:s terminologi skall ersättas med likvid enligt 5 kap. 10 å FBL.
I 14 å ges regler rörande betalningen av ersättningen och om ränta. Att avsteg får göras från bestämmelserna i denna paragraf, om be- rörda sakägare medger det, framgår av 15 å.
14 å” Lantmäterimyndigheten skall i en avräkning redovisa vad som skall mottas och utges i ersättningar för varje fastighet. Berör ersätt- ningsbeslut annan än fastighetsägare, skall avräkningen avse även denne.
Vid bestämmande av ersättning enligt 11 59 och 12 5 första stycket skall värdetidpunkten vara densamma för samtliga berörda fastighe- ter, oberoende av vid vilken tidpunkt som marken ifråga tas i anspråk.
Ersättning enligt 12 59 första stycket och 13 å" skall tillfalla respekti- ve erläggas av ägarna av de fastigheter som åsatts andelstal enligt 9 5 gemensamt och fördelas mellan dessa fastigheter enligt andelstalen.
För belopp som skall betalas enligt första stycket fastställs förfallo- dag. Om betalningen inte sker inom den fastställda tiden, utgår ränta på obetalt belopp från förfallodagen enligt 6 5 räntelagen (1975:635). Har tillträde ägt rum före förfallodagen, utgår ränta på ersättning enligt 13 59 även enligt 5 5 räntelagen från dagen för tillträdet till dess att betalning sker eller förfallodagen inträder. Om tillträde har skett endast delvis och skyldighet att i sådant fall betala ränta på hela er- sättningen skulle vara oskälig, får räntebeloppet jämkas.
I 16å ESL görs en generell hänvisning till bestämmelserna i 5 kap. 15 å FBL om avräkning, ränta m.m. Som närmare berörs i den allmän- na motiveringen leder detta till vissa störningar i fördelningssystemet.
Hänvisningen till FBL i 10 å omfattar således inte nyssnämnda lagrum i FBL.
I huvudsak är bestämmelserna i denna paragraf utformade efter mönster från 5 kap. 15 å FBL, men med de justeringar som är nöd- vändiga vid genomförandet av en fördelningsförrättning. Något ut— tryckligt krav på att ett ersättningsbeslut meddelas föreskrivs inte. Var- ken FBL, AL eller ledningsrättslagen innehåller en sådan bestämmelse.
Första stycket motsvarar i relevanta delar första stycket i 5 kap. 15 å FBL.
I andra stycket stadgas ett undantag från de gängse principerna vid fastighetsreglering. Värdetidpunkten skall således vara densamma för all mark, oberoende av när den tas i anspråk. Någon indexuppräkning enligt 4 kap. 4 å expropriationslagen, som normalt sker vid förhands- tillträde, skall således inte komma i fråga.
I tredje stycket ges regler om fördelning av ersättning, dels sådan er- sättning som fastighetsägarna mottar från kommunen för allmän plats enligt 12 å första stycket, dels sådan ersättning som skall betalas till sakägare enligt 13 å. Mottagande i det förstnämnda fallet och betal- ningsansvariga i det andra fallet skall vara fördelningskollektivet, dvs. samtliga de fastigheter som erhållit andelstal enligt 9 å. Den inbördes fördelningen mellan dessa fastigheter sker sedan enligt andelstalen och införs i den avräkning som upprättas enligt första stycket. Det kan anmärkas att detta innebär att en deltagande fastighetsägare, som drab- bas av en skada som skall ersättas enligt 13 å, själv får vara med och täcka den del av skadan som motsvarar hans andelstal i fördelningen.
Paragrafens fjärde stycke överensstämmer i huvudsak med andra och tredje styckena i 5 kap. 15 å FBL. En skillnad är dock att någon särskild bestämmelse om fördelning av betalningsskyldigheten på längre tid inte har ansetts nödvändig. En annan skillnad är att s.k. av- kastningsränta enligt 5 å räntelagen (1975:635) skall utgå vid för- handstillträde endast om det är fråga om ersättning enligt 13 å. Dröjsmålsränta enligt 6 å räntelagen skall dock utgå i vanlig ordning på all ersättning som inte betalats vid förfallodagen.
Att avsteg får göras från andra och fjärde styckena, om berörda sak- ägare medger det, framgår av 15 å.
Överenskommelse mellan fastighetsägare
15 å' Undantag får göras från 9, 11, 12, och 13 få samt 14 59 andra och färde styckena, om de fastighetsägare och andra sakägare vilkas rätt berörs medger det.
Avser fördelningsförrättningen fastigheter som svarar för fordran, får undantag enligt första stycket med stöd av ägarens samtycke ske endast om även fordringens innehavare medger det. Besväras en fas— tighet av gemensam inteckning, fordras dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som i 22 kap. 11 _? jordabalken föreskrivs för relaxation. Medgivande av rättsägare behövs inte, om regleringen är väsentligen utan betydelse för denne.
Paragrafen motsvarar 23 å ESL och reglerar i vilka fall som avsteg får . göras från lagens bestämmelser med stöd av överenskommelse mellan
berörda sakägare. De bestämmelser som är dispositiva är således 9 å om åsättande av andelstal, 11 å om tilldelning och ersättning för bris- tande tilldelning, ersättningsbestämmelsema i 12 och 13 åå samt be— stämmelserna om värdetidpunkt, förfallodag och ränta i 14 å andra och fjärde styckena.
Domstolsprövning
16 5 I fråga om överklagande av beslut eller åtgärder av lantmäteri- myndigheten enligt denna lag tillämpas 15 kap. fastighetsbildningsla- gen (1970:988). Bestämmelserna om fastighetsbildningsbeslut skall därvid tillämpas på fördelningsbeslut enligt 7 59.
Paragrafen reglerar rätten till överklagande och motsvarar 33 å ESL. Regleringen ansluter i sin helhet till bestämmelserna i FBL.
17 å Bestämmelserna i 16—18 kap. fastighetsbildningslagen (1979:988) om rättegången i fastighetsbildningsmål skall tillämpas på mål som överklagas enligt 16 59.
Denna paragraf motsvarar 34 å ESL och innebär att överprövning av beslut enligt denna lag skall ske enligt samma regler som i FBL.
Övergångsbestämmelser
I . Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998, då lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall upphöra att gälla.
2. Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall fortfarande tillämpas om ansökan om förrättning enligt lagen gjorts före utgången av december 1997 samt i fråga om verkställighet i anledning av ex- ploateringsbeslut som meddelats enligt lagen.
3. Den som innehar en fastighet med ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpningen av denna lag anses som fastighetens ägare.
4. Vad som enligt denna lag gäller för det fall att en fastighet sva— rar för fordran skall tillämpas även när en fastighet besväras av rätt till avkomst eller annan förmån.
Om en förrättning enligt ESL har påbörjats före lagens ikraftträdande skall förrättningen enligt andra punkten hillfölj as enligt den lagen.
I punkterna 3 och 4 har införts bestämmelser rörande några rättsin- stitut som är under avveckling.
Ett alternativ hade varit att införa de sistnämnda punkterna som sär- skilda paragrafer i lagen. I den övriga förrättningslagstiftningen, an- läggningslagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter är emellertid motsvarande bestäm— melser intagna i övergångsbestämmelser eller särskilda promulgations- lagar. Av den anledningen har samma lösning valts i detta fall.
15.4. Förslaget till lag om ändring i fastighetsbild- ningslagen (1970:988)
3 kap. 2 å, 5 kap. Så, 7 kap. 1, 4 och 6 åå samt 8 kap. 4 å
Ändringarna i dessa paragrafer hänger samman med förslaget att fas- tighetsplanen, som regleras i 6 kap. PBL, skall upphöra att gälla som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället skall kunna tas in i detaljplan enligt 5 kap. 7 a å PBL. Ändringarna har be- handlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.5.1.
I ändringarna i 7 kap. 1 å andra stycket och 6 å andra stycket samt 8 kap. 4 å har det uttryckligen angetts att det rör sig om bestämmelser
enligt 5 kap. 7 a å PBL för att det inte skall ske en sammanblandning med sådana bestämmelser om principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar som kan meddelas
enligt 5 kap. 7 å första stycket 12 PBL.
5kap.4aå
Pargrafen är ny och har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 6.5.2.
Enligt den föreslagna 5 kap. 7 b å PBL skall det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 å första stycket tillämpas om det i en detaljplan anges sär- skilda bestämmelser enligt 5 kap. 7 a å PBL om fastighetsindelningen och om servitut. I de fall sådan prövning har skett skall någon förnyad prövning inte ske vid fastighetsbildning i syfte att genomföra detalj- planen, om fastighetsbildningsbeslut meddelas under detaljplanens ge- nomförandetid.
6kap.2aå
Ändringen, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.5.3, är motiverad av förslaget att lagen (1987:11) om exploaterings- samverkan skall upphävas.
Övergångsbestämmelser
Enligt de övergångsbestämmelser som föreslås till ändringarna i PBL, jfr avsnitt 15.12, skall gällande fastighetsplaner övergå till att bli be- stämmelser enligt 5 kap. 7 aå PBL. Vid antagandet av dessa fastig- hetsplaner fanns inget formellt krav på att båtnadsprövning enligt 5 kap. 4 å skulle ske. Bestämmelsen i den föreslagna nya 5 kap. 4 a å om att någon båtnadsprövning i vissa fall inte skall göras vid fastighetsreg- lering gäller således endast om planbestämmelsema enligt 5 kap. 7 a å PBL har meddelats efter lagens ikraftträdande. Detta har uttryckts i andra punkten i övergångsbestämmelsema.
15.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbild- ning
15
Ändringen i första stycket är en följd av att lagen (1987:11) om ex- ploateringssamverkan upphävs och ersätts med en ny lag om fördel- ning av byggrätt.
Det nya tredje stycket följer av den nya ersättningsregel som före- slås införas i 40 a å anläggningslagen och som innebär att servitutsrät- tigheter enligt anläggningslagen (1973:1149), AL, som inskränks när anläggningsfråga omprövas enligt 35 å nämnda lag, skall ersättas en- ligt bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1979c988), FBL. För att hela ersättningssystemet i FBL skall kunna tillämpas är det nöd- vändigt att den betalningssäkring som förmånsrätten innebär även gäller för ersättningsbeslutet enligt AL.
Övergångsbestämmelser
Enligt övergångsbestämmelsema till den föreslagna nya lagen om för- delning av byggrätt, jfr avsnitt 15.3, skall lagen om exploateringssam— verkan fortfarande tillämpas om förrättning enligt lagen påbörjats före lagens upphävande. Vid sådan förrättning skall förmånsrätt enligt första stycket gälla enligt styckets tidigare lydelse.
15.6. Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1 144)
Ändringarna i ledningsrättslagen hänger samman med förslaget att fastighetsplanen, som regleras i 6 kap. PBL, skall upphöra att gälla som en särskild planform, och i stället regleras inom ramen för 5 kap. PBL. Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.5.
I ändringen i 6 a å har det uttryckligen angetts att det rör sig om be— stämmelser enligt 5 kap. 7 aå PBL för att det inte skall ske en sam- manblandning med sådana bestämmelser om principerna för fastig-
hetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar som kan meddelas enligt 5 kap. 7 å första stycket 12 PBL.
15.7. Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)
6aoch9åå
Ändringarna i dessa paragrafer hänger samman med förslaget att fas- tighetsplanen, som regleras i 6 kap. PBL, skall upphöra att gälla som en särskild planform. Ändringarna har behandlats i den allmänna mo- tiveringen, avsnitt 6.5. 1.
I ändringen i 6 a å har det uttryckligen angetts att det rör sig om be- stämmelser enligt 5 kap. 7 aå PBL för att det inte skall ske en sam- manblandning med sådana bestämmelser om principerna för fastig- hetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar som kan meddelas enligt 5 kap. 7 å första stycket 12 PBL.
7aå
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 5.5.5 .
I 5—7 åå ges villkor för inrättande av en gemensamhetsanläggning. Om anläggningsförrättningen har föregåtts av ett beslut om va—sam- verkan enligt 9 å lagen om vattenförsörjning och avlopp skall bestäm- melserna i 5—7 åå inte tillämpas.
13då
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av— snitt 5.5.5.
Förslaget innebär att det i lagen skall införas en rätt för fastighets- ägare att få ersättning för anordning för vattenförsörjning och avlopp som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsanläggning kommer till stånd. Ersättningens storlek bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick.
155
Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.5.4.
Förslaget innebär att det vid åsättande av andelstal för fördelning av utförandekostnader skall vara möjligt att i Vissa fall bestämma en sär- skild fördelningsgrund enbart för betalning av ersättning som skall ut- gå enligt 13 å.
Eftersom ersättningen kan vara en icke obetydande del av utföran— dekostnadema måste givetvis andelstalen för utförande och den grund på vilken ersättningen fördelas, hanteras på så sätt att summan av res- pektive fastighets ansvar fördelas efter grundprincipen om nytta. I de allra flesta fall bör därför samlade andelstal fastställas för utförandet.
Den nya möjligheten är avsedd att vara en undantagsregel i de fall där avträdare och tillträdare av ett markområde eller en anläggning är i stort sett identiska, men där ersättning måste utgå för att utjämna de begränsade skillnader som finns mellan kollektivet avträdare och kol— lektivet tillträdare. I dessa undantagsfall kan de tillkommande fastighe- terna åsättas särskilda andelstal för betalning av ersättning som mot- svarar vad respektive fastighet bör betala för att få vara med och ut— nyttja det avträdande kollektivets mark eller anläggningar.
Betalningsmottagare är givetvis, liksom när huvudregeln tillämpas, alla de som på ett eller annat sätt har rätt till marken eller anläggning- arna före det att dessa tas i anspråk av anläggningssamfälligheten. Skillnaden mot gällande rätt är att betalningsskyldigheten direkt kan läggas på de enskilda fastigheter som skall ”betala in sig” i anlägg- ningen och att lantmäterimyndigheten kan besluta om detta nettobe- lopp i stället för att anläggningens hela värde skall utgå som ersättning och att nettobeloppet sedan blir resultatet av en ibland mycket kompli- cerad privat avräkning mellan de berörda sakägama.
Andelstalen för utförande brukar ses som respektive fastighets ägar- andel i en anläggning. I det fallet att särskild fördelningsgrund bestäms för betalning av ersättning skall denna inte beaktas i fråga om andel i anläggningen som sådan. De särskilda andelstalen för fördelning av er- sättning har således enbart till syfte att göra samtliga deltagande fas- tigheter jämbördiga inför framtiden och detta syfte är överspelat i och med att beslutet har vunnit laga kraft och verkställts.
18å
Ändringen är en följd av förslaget om att lagen (1987:11) om exploa- teringssamverkan föreslås upphävas.
40aå
Paragrafen är ny. Ändringen har behandlats i den allmänna motive— ringen, avsnitt 8.5.4, och innebär att en ersättningsbestämmelse införs för det fallet att rättigheter ändras eller upphävs när en gemensamhets— anläggning omprövas enligt 35 å.
De rättigheter som avses är i första hand de andelar av rätt till ut- rymme som tillkommer respektive deltagande fastighet i en gemen- samhetsanläggning. Rättigheten utgör en andel av ett samfällt servitut, jfr 14 å, och respektive fastighets andel utgörs av dess andelstal för ut- förande av anläggningen. Om det samfällda utrymmet inskränks och skada därvid uppkommer skall prövas om ersättning skall utgå på mot- svarande sätt som vid ändring eller upphävande av servitut enligt fas— tighetsbildningslagen (1970:988), FBL.
Avsikten är att ersättningsfrågan skall kunna regleras på precis samma sätt som om motsvarande rättigheter hade ändrats eller upp- hävts genom fastighetsreglering enligt FBL. Eftersom anläggningsla- gen har en i viss mån annan utformning när det gäller betalningssäk- ring m.m. och eftersom regleringen i anläggningslagen helt är inriktad på ersättning som utgår från de i anläggningssamfälligheten ingående fastigheterna och inte till dessa fastigheter, uppnås det avsedda syftet enklast genom att ersättningsregleringen helt ansluter till aktuella be- stämmelser i FBL. I paragrafen görs därför hänvisningar till de lagrum i FBL som kan behöva tillämpas.
I 5 kap. 10 å FBL klargörs att värdeförändring till följd av en servi- tutsåtgärd skall ersättas. Vidare stadgas att en s.k. likvidvärdering skall utföras. I 5 kap. 10 a—11 åå FBL anges de närmare förutsättningama för denna likvidvärdering, nämligen att expropriationslagens ersätt- ningsregler utgör grund, men att vinstfördelning i vissa fall skall ske mellan berörda fastighetsägare. Enligt 5 kap. 12 å FBL skall även ska— dor som inte täcks av likviden ersättas, dvs. skador av mer personlig art. Regleringen är densamma som vid ersättning för nyupplåtelse en- lig: 13 å. Bestämmelserna i 5 kap. 10 b å FBL är egentligen irrelevanta
1 det aktuella sammanhanget, men har inkluderats i hänvisningen för att uppnå kongruens med motsvarande hänvisning i 13 å.
Hänvisning görs vidare till 5 kap. 12 aå FBL. En snarlik bestäm- melse finns visserligen i 13 a å, men eftersom denna sistnämnda be- stämmelse är kopplad till 13 å blir systematiken enklare och tydligare om motsvarigheten i FBL tillämpas.
Enligt 29 å första stycket skall kostnaderna för en anläggningsför- rättning fördelas mellan de fastigheter som skall delta i gemensam- hetsanläggningen. Eftersom detta exkluderar den fastighet som är tjä- nande i servitutsförhållandet och som normalt är den som har störst nytta av att belastningen förändras, är det mer ändamålsenligt att för de kostnader som själva servitutsåtgärden innebär tillämpa den kostnads- fördelningsregel som finns i 5 kap. 13 å FBL. Att kostnaderna mellan olika delar av anläggningsförrättningen skall separeras och fördelas särskilt framgår av 29å andra stycket, vari hänvisas till 2 kap. 6å FBL.
I 5 kap. 15—17 åå FBL regleras frågor om betalning av ersättningen och i 5 kap. 18—19 åå FBL regleras möjligheten att genom medgivande göra avsteg från ersättnings- och kostnadsfördelningsreglema samt hur panträttshavare och tomträttshavare därvid skall behandlas.
Även om ersättningsfrågan regleras enligt tillämpliga bestämmelser i FBL är det fortfarande fråga om ett beslut enligt anläggningslagen. En mycket viktig komponent i PBL:s regelsystem, nämligen betal— ningssäkring genom förmånsrätt, uppnås därför endast om lagen (1970:990) om förmånsrätt på grund av fastighetsbildning görs till- lämplig även för beslut enligt denna paragraf. Sistnämnda lag har där- för kompletterats med en sådan bestämmelse.
Det kan slutligen tilläggas att om anlägningssamfällighetens utrym— me har inlösts och således utgör en marksamfällighet eller om en sär— skild fastighet har bildats som ägs av samfällighetsföreningen, kräver en förändring av utrymmet att fastighetsreglering enligt fastighets- bildningslagen genomförs på vanligt sätt, varigenom även frågan om ersättning blir föremål för prövning enligt de nyss beskrivna bestäm- melserna.
Övergångsbestämmelser
Enligt övergångsbestämmelsema till den föreslagna nya lagen om för- delning av byggrätt, jfr avsnitt 15.3, skall lagen om exploateringssam-
verkan fortfarande tillämpas om förrättning enligt lagen påbörjats före lagens upphävande. Vid sådan förrättning skall 18å tillämpas i sin äldre lydelse.
15.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
1, 4, 5,18 och 61 55
Dessa ändringar föranleds av förslaget att lagen (1987:11) om exploa- teringssamverkan skall upphävas och att begreppet exploateringssam- fällighet därmed utmönstras.
20, 21 och 23 55
Även dessa ändringar föranleds primärt av upphävandet av lagen (1987:11) om exploateringssamverkan. Regleringen i dessa paragrafer avser dock åtgärder som skall vidtas av lantmäterimyndigheten vid för- rättningar som berör samfälligheter som skall förvaltas enligt denna lag. Motsvarande situationer kan uppstå även vid förrättningar enligt den nya lag om fördelning av byggrätt som föreslås ersätta lagen om exploateringssamverkan. Paragraferna har därför anpassats till denna nya situation.
Overgångsbestämmelser
Enligt övergångsbestämmelsema till den föreslagna nya lagen om för- delning av byggrätt, jfr avsnitt 15.3, skall lagen om exploateringssam- verkan, ESL, fortfarande tillämpas om förrättning enligt lagen påbör- jats före lagens upphävande. Vid sådan förrättning skall de ändrade bestämmelserna i lagen om förvaltning av samfälligheter tillämpas i sin äldre lydelse.
15.9. Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
Ändringen föranleds av att lagen (1987:11) om exploateringssamver- kan, ESL, föreslås upphävas för att ersättas med en ny lag om fördel- ning av byggrätt.
Enligt övergångsbestämmelsema till lagen om fördelning av bygg— rätt skall ESL tillämpas om förrättning påbörjats före lagens upphä- vande, jfr avsnitt 15.3. En följd av detta är att andra stycket, även efter upphävandet, skall tillämpas på förmånsrätt som har bestämts enligt ESL
15.10. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:839) om Statens va—nämnd
15
Paragrafen har justerats med anledning av att va—lagen föreslås upp- hävas och ersättas med en lag om vattenförsörjning och avlopp, Vilket behandlades i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.
Vidare har i paragrafen tillagts att Statens va-nämnd även prövar mål enligt den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhåll- ning. Detta förslag har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.
25
I paragrafen finns bestämmelser om va-nämndens sammansättning. Den består av ordföranden och fem andra ledamöter. Dessa övriga le- damöter skall ha sakkunskap och erfarenhet i frågor som rör va- och fjärrvärmefrågor. Ändringen innebär att en av dessa ledamöter ersätts av en ledamot som är förtrogen med kommunala gatu- och trafikfrå- gor. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.
80ch 9 åå
Ändringarna är en konsekvens av förslaget att Statens va—nämnd skall kunna pröva även ett överklagande enligt 52å lagen (0000:000) om vattenförsörjning och avlopp. Paragraferna har därför utformats så att de regler som gäller för en ansökan även skall gälla för ett överklagan— de. Viss ledning har hämtats från lagen (1996:242) om domstolsären- den, som trädde i kraft den 1 juli 1996.
Vi föreslår inte någon särskild reglering av förfarandet vid ett över- klagande. Det innebär att förfarandet vid prövningen av överklagade beslut bibehåller den karaktär av tvåpartsprocess, som numera allmänt gäller vid de allmänna förvaltningsdomstolama. Det bör betonas att vi inte gjort någon allmän översyn av lagens förfaranderegler.
145
Förslaget har behandlats i avsnitt 5.5.7. Ändringen innebär att be- stämmelsen att huvudmannen skall svara för rättegångskostnadema på ömse sidor, blir tillämplig även i mål om ersättning vid inskränkning av ett verksamhetsområde enligt 18 å lagen (0000:000) om vattenför- sörjning och avlopp.
15.11. Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (1979z956)
Förslaget till ändringar i renhållningslagen har behandlats i den all- männa motiveringen, avsnitt 4.
18å
Genom ett nytt andra stycke vidgas kommunens skyldigheter så att kommunen skall svara för renhållning m.m. även om detaljplanen för området upphävs. Om kommunen vill överlåta ansvaret till de enskilda fastighetsägarna, är det nödvändigt att anta en ny detaljplan med en bestämmelse enligt 5 kap.4 å PBL som anger att kommunen inte skall vara huvudman.
En bestämmelse av motsvarande slag såvitt avser underhållet av gator och andra allmänna platser finns i 6 kap. 30 å första stycket PBL.
ISaå
I paragrafen, som är ny, har tagits in en upplysning om att avgifter kan tas ut enligt lagen om avgifter för kommunal gatuhållning.
195
Enligt bestämmelsen i första stycket kan kommunen ålägga fastighets- innehavare att inom detaljplaneområden med kommunalt huvudman- naskap sköta renhållningen i fråga om gångbana eller något annat ut- rymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken. Enligt ett till- lägg till bestämmelsen skall kommunen kunna ålägga fastighetsinne- havare att utföra renhållningen även inom tidigare detaljplanelagda områden inom vilka det kommunala ansvaret kvarstår enligt 18å andra stycket.
15.12. Förslaget till lag om ändring i plan- och byggla- gen (1987:10)
1 kap. 3 &
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6. Änd- ringen, som innebär att fjärde stycket i paragrafen skall upphöra att gälla, är en följd av förslaget att fastighetsplanen inte längre skall ut- göra en särskild planform.
55
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 10. Enligt den gällande lydelsen av paragrafen skall vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Den gällande lydelsen av bestämmel- sen synes innebära att, när det är särskilt föreskrivet, något av intres- sena, allmänna eller enskilda, överhuvudtaget inte skall beaktas. En bestämmelse med sådant innehåll strider mot vad som föreskrivs i lä- gen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vid till-
lämpningen av PBL:s bestämmelser skall alltid både allmänna och en- skilda intressen beaktas med utgångspunkt från den avvägning mellan de olika intressena som har gjorts i respektive bestämmelse.
5 kap.
15
Förslaget har behandlats i avsnitt 1 1.
Enligt den gällande lydelsen i paragrafens första stycke 2 kan till- komsten av ny enstaka byggnad vars användning får betydande inver- kan på omgivningen undantas från kravet på detaljplan, om tillkomsten kan prövas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbe- sked. Denna möjlighet till undantag från detaljplanekravet har slopats i förslaget.
Däremot behålls möjligheten att göra undantag från detaljplanekra- vet när det gäller ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett om- råde där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Denna möj- lighet till undantag skall enligt motiven till den gällande bestämmelsen kunna användas när det gäller t.ex. komplettering med byggnader på obebyggda s.k. lucktomter eller nya bostäder i samband med genera— tionsskifte i ett jordbruk. Som utvecklats i allmänmotiveringen bör dock tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen kunna vidgas något.
Inom områden med bebyggelsetryck långt från tätorterna bör såle- des, om förhållandena är okomplicerade, detaljplaneläggning kunna undvaras vid lämplighetsbedömningen. I sådana fall kan ställningsta- gandet i ett bygglovsärende grundas på exempelvis en mer preciserad översiktsplan eller en enklare planutredning som klarlägger förutsätt— ningar och restriktioner i grannskapet till den plats där en byggnadsåt- gärd aktualiseras.
Ett annat fall där undantagsbestämmelsen bör kunna användas är följande. Närheten till ett område som redan har en samlad bebyggelse av viss omfattning kan utlösa detaljplanekravet. Om det rör sig om några enstaka byggnader vilkas lämplighet i stort kan bedömas på grundval av översiktsplanen, bör dock i vissa fall en enkel planutred- ning kunna utgöra tillräckligt underlag för den slutliga lämplighets- prövningen.
Trots att området i de nämnda fallen i översiktsplanen kan ha utpe- kats som i och för sig lämpligt för bebyggelse kan det av planen fram- gå att utbyggnaden inte bör ske förrän i ett senare skede. I sådant fall kan undantagsbestämmelsen inte anses tillämplig förrän förutsättning— ar härför föreligger enligt översiktsplanen.
Det bör, såsom utvecklats i allmänmotiveringen, observeras att hän- synstagande till den enskildes intressen i vissa fall eventuellt kan leda till att en ansökan om bygglov inte kan avslås med hänvisning till reg- lerna om detaljplanekravet i förevarande bestämmelse. Kommunen har dock därvid möjlighet att ändå besluta om detaljplaneläggning och om anstånd med avgörandet om lov enligt 8 kap. 23 å.
25
Enligt förslag som har behandlats i avsnitt 7 i allmänmotiveringen skall bestämmelsen i 6 kap. 18 å upphöra att gälla. Detta har lett till att hänvisningen till den bestämmelsen i andra stycket i förevarande para- graf har uteslutits.
Ett nytt fjärde stycke har förts in i paragrafen. Motsvarande bestäm- melse finns nu som ett sista stycke i 5 kap. 7 å. Ändringen, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.2, innebär att kra- vet på att en detaljplan inte får göras mer detaljerad än som är nöd- vändigt blir tillämpligt på samtliga detaljplanebestämmelser, inte bara de som är upptagna under 7 å. Bestämmelsen innebär bl.a. att använd- ningssättet för kvartersmark, som skall anges enligt 3 å andra stycket, inte skall preciseras mer än nödvändigt och vidare att bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. enligt den föreslagna bestämmelsen i 7 a å inte skall tas in i detaljplanen, om det inte är nödvändigt.
45
Ändringen, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3, hänger samman med förslaget att huvudmannaskapet för allmänna platser inom ett område med detaljplan skall kunna delas. Det skall således vara möjligt att besluta om t.ex. enskilt huvudmannaskap för vägar och kommunalt huvudmannaskap för övriga allmänna platser inom planområdet. Denna möjlighet till delat huvudmannaskap fram- går av att uttrycket de allmänna platserna har ändrats till allmänna platser i obestämd form. Självfallet måste därvid tillses att det av pla-
5 kap.
nen tydligt framgår vilka områden som är hänförliga till respektive hu- vudmannaskap.
75
Förslaget i denna paragraf har relaterats till lydelsen enligt prop. 1996/97:34, i vilken bl.a. föreslås att det nuvarande andra stycket upp- hävs.
Ändringen i första stycket 11, som har behandlats i avsnitt 12.2 i den allmänna motiveringen, innebär att tillämpningsområdet för bestäm- melsen vidgas. Enligt den gällande bestämmelsen kan skyddsanord— ningar och högsta tillåtna värden för störningar meddelas för att mot— verka störningar från omgivningen. Ändringen innebär att sådana be- stämmelser kan meddelas även för att motverka störningar från plan- området.
Ändringen i första stycket 12 är en följd av att fastighetsplanen inte längre skall utgöra en särskild planform. Detta förslag har behandlats i avsnitt 6 i den allmänna motiveringen.
Enligt 6 kap. 6 å skall i en fastighetsplan vid behov anges bl.a. om- rådets indelning i fastigheter och de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar. Här föreslås att sådana bestämmelser i stället skall kunna tas in i en detaljplan enligt den föreslagna nya be- stämmelsen i 5 kap. 7 a å. Enligt gällande regler kan dels i detaljplanen meddelas bestämmelser om principerna för fastighetsindelningen m.m. enligt första stycket 12 i förevarande paragraf, dels ges preciserade bestämmelser om motsvarande frågor i en fastighetsplan. När fastig- hetsplanen nu slopas enligt förslaget och bestämmelser av motsva- rande slag i stället skall kunna tas in i detaljplanen, finns det natur- ligtvis i detaljplanen inte utrymme för både bestämmelser om princip- erna för och preciserade bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. Den här föreslagna bestämmelsen i punkt 12 ger emellertid valmöjlig- het. Om det i planen tas in bestämmelser om fastighetsindelningen m.m., är det då Viktigt att det av planen otvetydigt framgår vilken typ av bestämmelser som avses. Det enklaste sättet torde vara att tillämpad paragraf anges.
Ändringen som innebär att andra stycket skall upphöra att gälla för- anleds av förslaget att lagen (1987:11) om exploateringssamverkan skall upphävas. Regleringen av det nya förfarande enligt lagen om för-
delning av byggrätt som föreslås ersätta exploateringssamverkan åter- finns i stället i den föreslagna nya bestämmelsen i 5 kap. 7 c å.
Bestämmelsen i tredje stycket första meningen om detaljplanens detaljeringsgrad har i stället tagits in som ett nytt fjärde stycke i 5 kap. 2 å. Förslaget i denna del har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.2.
7aå
Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 6.
Bestämmelserna i paragrafen är hämtade från de nu gällande be— stämmelserna i 6 kap. 3 och 6 åå. I inledningen av den föreslagna pa- ragrafen anges förutsättningama för att bestämmelser om fastighetsin- delningen m.m. skall kunna tas in i en detaljplan. Dessa förutsättningar överensstämmer med dem som nu finns i 6 kap. 3 å första stycket 1 och 2. Enligt den gällande bestämmelsen skall fastighetsplan antas un- der de angivna förutsättningama. Enligt förevarande förslag däremot får i detaljplanen ges bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. Denna ändring hänger framför allt samman med att den gällande be- stämmelsen i 6 kap. 3 å andra stycket 3, enligt vilken fastighetsplan skall antas om en fastighetsägare begär det, inte har fått någon mot- svarighet i förslaget. En fastighetsägare skall alltså inte kunna påfordra att bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. tas in i en detaljplan.
De under punkterna 1—4 upptagna regleringsmöjlighetema överens- stämmer helt med motsvarande punkter i den gällande bestämmelsen i 6 kap. 6 å.
7bå
Paragrafen är ny. Den hänger samman med förslaget att fastighetspla— nen skall slopas som särskilt planinstitut. Bestämmelser som skall tas in i fastighetsplanen skall enligt förslaget i stället kunna tas in i de— taljplanen. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 6.
Bestämmelserna i förevarande paragraf har hämtats från de gällande bestämmelserna i 6 kap. 4 å andra och tredje styckena. Här har emel- lertid gjorts det tillägget att även båtnadsvillkoret enligt 5 kap. 4 å fas- tighetsbildningslagen (1970:988) skall tillämpas, om det i detaljplanen
tas in bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. Förslaget i den delen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.5.2.
7cå
Paragrafen är ny och har behandlats i den allmänna motiveringen, av- snitt 8.5.3.
Om hela eller en del av en detaljplan skall genomföras enligt försla— get till lag om fördelning av byggrätt, skall detta anges som en be- stämmelse i detaljplanen. Genom bestämmelsen skall framgå det för- delningsområde enligt nyssnämnda lag inom vilket fördelningsförfa— randet skall tillämpas.
Om planen innehåller en bestämmelse enligt 7 c å skall normalförfa- randet vara att planen även ger bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. enligt 5 kap. 7 a å. I princip bör sådana bestämmelser alltid infö- ras så snart planen förutsätter att fastighetsindelningen till någon del skall förändras. Eftersom det inte kan uteslutas att fördelningen helt och hållet kan göras inom ramen för den befintliga fastighetsindel- ningen, har emellertid regeln utformats så att bestämmelser om fastig- hetsindelningen m.m. endast skall anges i den mån de är nödvändiga för fördelningsförrättningens genomförande.
85
Ändringen innebär att punkten 3 skall utgå och den hänger samman med förslaget att fastighetsplanen skall slopas som särskilt planinstitut. Detta förslag har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.
95
Andra stycket är nytt. Enligt förslaget skall fastighetsplanen slopas som särskilt planinstitut och motsvarande bestämmelser i stället kunna föras in i detaljplanen. För att undvika att plankartan skall bli så över— lastad att den blir svår att tyda ges enligt den föreslagna bestämmelsen möjlighet att upprätta en särskild plankarta i de fall då bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. enligt 7 a å tas in i planen.
16å
Ändringen, som innebär att punkt 8 upphör att gälla, föranleds av att lagen (1987:11) om exploateringssamverkan föreslås upphävd.
335
Ändringen, som har behandlats i avsnitt 11 i den allmänna motivering- en, innebär att det i ett nytt andra stycke har införts krav på upprättan- de av en miljökonsekvensbeskrivning i vissa fall.
Enligt 5 kap. 1 å första stycket 2 PBL krävs detaljplan för tillkoms- ten av ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen. Bestämmelsen skall också tillämpas i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningen kräver bygglov enligt 8 kap. 2 å. Enligt 5 kap. 1 å tredje stycket behöver dock detaljplan inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbe- stämmelser.
I 5 kap. 18 å PBL föreskrivs att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplanen medger användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser.
För att det skall bli möjligt att använda områdesbestämmelser som ett alternativ till detaljplaneläggning med stöd av 5 kap. 1 å tredje stycket även i fall där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning före- skrivs nu i ett nytt andra stycke i 5 kap. 33 å att en miljökonsekvens- beskrivning skall krävas i motsvarande fall även vid antagande av om- rådesbestämmelser.
34å
Andra meningen i paragrafen är ny och den hänger samman med för— slaget att fastighetsplanen skall slopas som särskilt planinstitut och att motsvarande bestämmelser i fortsättningen skall kunna tas in i detalj- planen.
Den föreslagna meningen motsvarar i huvudsak andra meningen i den nuvarande 6 kap. 15 å. Den förändringen har dock gjorts i förhål- lande till gällande rätt att möjligheten till godkännande har begränsats till de fall där bestämmelser om fastighetsindelningen genom ändring införs i tidigare antagen detaljplan.
6 kap.
235
Paragrafen har fått ett helt nytt innehåll. Den gällande bestämmelsen rör exploateringssamfälligheter enligt lagen (1987:11) om exploate— ringssamverkan. Med anledning av förslaget att den lagen skall upp- hävas blir bestämmelsen överflödig. I dess ställe har satts in en erinran om att det i den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhåll— ning finns en bestämmelse om att det vid bestämmande av avgifts- skyldigheten enligt den lagen skall beaktas att ägare av fastighet kan ha avstått mark utan ersättning enligt 6 kap. 19 å PBL. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 7.
245
Ändringarna i första stycket innebär att kommunen, oavsett vem som är huvudman för de allmänna platserna, efter genomförandetidens ut- gång får lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7 a å i detaljpla- nen skall utgöra en fastighet.
Förslaget att den gällande begränsningen av inlösenrätten till områ- den med kommunalt huvudmannaskap skall slopas har behandlats i samband med förslagen rörande huvudmannaskapet i avsnitt 3. Änd- ringen, som innebär att hänvisningen till bestämmelser i fastighetspla- nen har ersatts med hänvisning till bestämmelser i detaljplanen, hänger samman med förslaget att fastighetsplanen skall slopas som självstän- digt planinstitut, vilket har behandlats i avsnitt 6.
Ändringen i andra stycket hänger samman med förslaget att huvud- mannaskapet inom ett detaljplaneområde skall kunna delas. Det har behandlats i avsnitt 3 i den allmänna motiveringen. Enligt den gällande bestämmelsen har en kommun som är huvudman för allmänna platser viss lösenrätt. Här föreslås att huvudmannaskapet inom en och samma detaljplan skall kunna delas. Med anledning härav ställs som förut- sättning för lösenrätten enbart att det kommunala huvudmannaskapet skall omfattar gatorna.
26å
6 kap.
Förslaget till ändring i första stycket har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.
Enligt den gällande lydelsen av bestämmelsen i första stycket skall kommunen vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. Förslaget innebär att denna presumtion för kommunalt huvudmannaskap tas bort. För varje detaljplaneområde skall ställning tas till huvudmannaskapsfrågan med utgångspunkt från en bedömning av vem som är mest lämpad att sköta utbyggnaden och förvaltningen av de allmänna platserna. Om enskilt huvudmannaskap väljs, är det naturligtvis inte något som hind- rar att avtal träffas med kommunen om att kommunen skall bygga ut anläggningarna. En sådan lösning behöver inte betyda att det inte är till övervägande fördel med enskilt huvudmannaskap.
Regleringen av frågan om gatukostnadema föreslås bli föremål för genomgripande förändringar, som bl.a. innebär att valet av huvudman- naskap inte kommer att få så avgörande ekonomiska konsekvenser för fastighetsägarna. Det torde dock inte gå att undvika att valet ändå i många fall kan få ekonomisk betydelse och i sådana fall måste hänsy- nen till de enskildas ekonomiska intressen vägas in vid valet av hu- vudmannaskap.
Av orden ”helt eller delvis” i den föreslagna lagtexten framgår att huvudmannaskapet kan delas geografiskt inom en och samma detalj- plan.
Om det bestäms att kommunen inte skall vara huvudman, är det en- ligt den gällande bestämmelsen inte möjligt att genom bestämmelse i planen ange vem som i stället skall svara för huvudmannaskapet. Nå- gon ändring i den delen innebär inte förslaget.
Förslaget om ett nytt tredje stycke i paragrafen sammanhänger fram- för allt med förslaget till reform av gatukostnadsbestämmelserna. In— nehållet i stycket är i sakligt hänseende hämtat från 6 kap. 38 å tredje meningen. De föreslagna ändringarna i fråga om gatukostnadsbestäm- melserna innebär att bestämmelserna i 6 kap. 32—37 åå skall upphävas och att 31 å skall ges ett helt nytt innehåll med enbart en hänvisning till den föreslagna nya lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. När det gäller de under rubriken ”Gatukostnader m.m.” återstående bestämmelserna i 38 å har dessa sin främsta betydelse vid tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna. Motsvarighet till de två första me-
ningarna i paragrafen skall enligt förslaget tas in i lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. Den tredje meningen i paragrafen har be- tydelse vid tolkningen av kommunens utbyggnadsskyldighet enligt fö- revarande paragraf. Innehållet i bestämmelsen har därför flyttats för att utgöra ett nytt tredje stycke i paragrafen.
315
Paragrafen har i förslaget fått ett helt nytt innehåll. I dag finns i para- grafen bestämmelser om möjligheter för kommunen att besluta om gatukostnadsbidrag från fastighetsägarna. Enligt förslaget skall regler- na om gatukostnader brytas ut ur PBL och fogas in i en ny lag, lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. I förevarande paragraf görs i fråga om gatukostnader enbart en hänvisning till den föreslagna lagen.
Samtliga övriga paragrafer under rubriken ”Gatukostnader m.m.”, således 32—38 åå, skall enligt förslaget upphävas. Följaktligen skall rubriken ändras till enbart ”Gatukostnader”.
8 kap.
11, 18 a och 23 åå
Ändringarna hänger samman med förslaget att fastighetsplanen skall slopas som särskilt planinstitut och att motsvarande bestämmelser skall kunna tas in i detaljplan. Förslaget har behandlats i den allmänna mo- tiveringen, avsnitt 6.
325
Enligt den gällande bestämmelsen kan bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat ersättning för gator och andra platser. Denna ersättningsskyldighet kan i dag omfatta kost- nader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna plat- ser och den skall fullgöras vid anfordran, dock med möjlighet till avbe- talning. Förslagen här innebär att regleringen av frågan om bidrag för gatukostnader skall brytas ut ur PBL och behandlas i en särskild lag, lagen om avgifter för kommunal gatuhållning. Enligt den lagen skall fastighetsägare kunna åläggas att bidra till den kommunala gatuhåll- ningen genom engångsavgifter och periodiska avgifter. Engångsavgift får enligt förslaget bara avse kostnader för anläggning av de allmänna
platserna. Övriga kostnader får alltså tas ut genom periodiska avgifter. Möjligheten för kommunen att som villkor för påbörjande av bygg- nadsarbeten bestämma att avgift för gatukostnader har erlagts har i förslaget knutits till betalningen av engångsavgiften. Detta innebär en viss försämring av kommunernas möjligheter att säkerställa fordran, eftersom villkorandet inte längre kan avse betalning av avgifter för förbättringsarbeten.
11 kap.
Så
Ändringarna i andra stycket är av tre slag.
Fastighetsplan utgår ur lagtexten, vilket är en följd av förslaget att fastighetsplanen skall slopas som självständig planform. Förslaget i den delen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.
Vidare görs i stycket ett tillägg, enligt vilket planavgift även får tas ut när bygglov lämnas för åtgärd som anges i 8 kap. 1 å första stycket 3, således att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Förslaget i den delen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 14.
Den tredje ändringen föreslogs av utredningen i betänkandet Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:36 s 175) men har tagits med för helhetsbildens skull. Ändringen innebär att kommu- nen genom ett tillägg ges rätt att i planavgiften räkna in kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Samtidigt klargörs att andra kostnader som hänger samman med åtgärder enligt 5 kap. 18 å, således kostnader för programarbete och dylikt, inte får räknas in i planavgiften. Till de sistnämnda kostnaderna är att hänföra kostnader för framtagandet av idéer eller skissförslag i form av planillustrationer eller program som skall politiskt förankras. Planavgiften får således enbart avse de kostnader som uppkommer vid upprättandet av formella planhandlingar för detaljplaner eller områdesbestämmelser och i samband med att planförslagen förs fram till antagande (jfr prop. 1985/86:1 s. 797). Även detta förslag har behandlats i avsnitt 14 i den allmänna motiveringen.
11 kap.
Även ändringen i tredje stycket härrör från betänkandet Överpröv- ning av beslut i plan- och byggärenden. Den innebär att avgifter som
avses i första och andra styckena i paragrafen får tas ut med högst det belopp som motsvarar inte kommunens genomsnittliga självkostnad utan kommunens självkostnad för åtgärden.
13 kap.
15
Ändringarna är en konsekvens av skilda förslag.
Bestämmelser om överklagande av beslut som hänger samman med gatukostnader finns i första stycket 2 och 4 samt i andra stycket. Med hänsyn till att frågor om gatukostnader enligt förslaget här skall brytas ut ur PBL och regleras i en särskild lag, lagen om avgifter för kommu- nal gatuhållning, skall de nämnda bestämmelserna om överklagande genom kommunalbesvär upphävas. Förslaget har behandlats i den all- männa motiveringen, avsnitt 4.
Ändringen i första stycket 3 hänger samman med förslaget att fas- tighetsplanen skall slopas som särskilt planinstitut. Förslaget i den de- len har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.
3, 5 och 8 55
Ändringarna är en konsekvens av förslaget att fastighetsplanen skall slopas som särskild planform. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.
14 kap.
lå
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8.5.3. Det är en följd av förslaget att lagen (1987:11) om exploateringssam- verkan skall upphävas.
så
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 9.5. Det innebär att samtliga skadefall för vilka skadegräns skall tillämpas, dvs. alla fall utom då en byggnad förstörts genom olyckshändelse, skall be- handlas lika och att fastighetsägaren — eller innehavare av särskild rätt
till fastigheten — därvid skall vara berättigad till ersättning om beslutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
105
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 9.5. Det innebär att ersättning för samtliga skador för vilka skadegräns skall tillämpas skall minskas med ett belopp som motsvarar vad som skall tålas utan ersättning.
15 kap.
35
Ändringen är en konsekvens av förslaget att fastighetsplanen skall slo- pas som särskild planform. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.
45
Ändringen innebär att vad som i bestämmelsen sägs om talan i fall som avses i 14 kap. 7 å upphävs. Där behandlas frågan om återbetalning av ersättning för gatukostnader för visst fall och den bestämmelsen skall enligt förslaget föras över till den föreslagna nya lagen om avgifter för kommunal gatuhållning.
16 kap.
55
Ändringen är en följd av att gatukostnadsbestämmelsema enligt försla- get bryts ut ur PBL och förs in i en ny lag om avgifter för kommunal gatuhållning. Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.
Övergångsbestämmelser
Enligt förslaget skall fastighetsplanen slopas som särskilt planinstitut. 1 punkten två föreskrivs att gällande fastighetsplaner efter lagens ikraft- trädande i stället skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 a å.
I dag kan en fastighetsplan antas efter antagande av en detaljplan. I fråga om detaljplaner som har antagits före ikraftträdandet av lagänd- ringen kan det ha förutsatts att en fastighetsplan skulle komma att antas senare. För att detta skall bli möjligt föreskrivs i tredje punkten att sådana detaljplaner får ändras genom införande av bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. enligt 5 kap. 7 aå utan hinder av de be- gränsningar av möjligheterna till planändring under genomförandetiden som finns i 5 kap. 11 å första stycket.
1 övergångsbestämmelsema till den föreslagna lagen om avgifter för kommunal gatuhållning föreskrivs att äldre bestämmelser om skyldighet att betala ersättning för gatukostnader skall tillämpas i fråga om gatubyggnadsarbeten som har påbörjats före ikraftträdandet. En upp- lysning om detta har tagits in i fjärde punkten.
BILA GOR
. .._. * i"" . - __ sit-.. t.f..
, | ' 11.1-F
_|- .nu-|
1.55 .
SOU 19961168
&
ååå? w
Kommittédirektiv
Dir. 1992:104
Översyn av plan- och bygglagen, m.m. Dir. 1992:104
Beslut vid regeringssammanträde 1992—11-26
Statsrådet Thurdin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågori plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Utredarens förslag skall tillgodose kraven på större miljöhänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.
Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet. Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas. I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny byggproduktlag. Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdepar- tementet.
Bakgrund och allmänna utgångspunkter
Lagstiftningen inom plan— och byggområdet samt i fråga om hushållningen med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års Iagreformer en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var de- centraliseringen till kommunerna av ansvaret för den fysiska planeringen och för byggnadsväsendet.
Statens ansvar inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning av riksintressen. mellankommunala intressen samt hälso- och säkerhetsfrå- gor. De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsent- ligt förändras. Tillsynen och uppsikten från statens sida riktas nu mindre in på bevakning och kontroll av enskilda beslut i den kommunala planeringen och mer mot samråd och samverkan med kommunerna kring långsiktiga frå-
gor samt uppföljning av lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av länsstyrelse eller av regeringen endast i särskilt angivna fall.
Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna om ett utökat medborga— rintlytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader för den en- skilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också en moderni- sering och förenkling av plansystemet och att större vikt har lagts vid plan-
genomförandefrågor.
Nya förutsättningar
Samhällsutvecklingen förändrar förutsättningama för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska plane— ringen och stadsbyggandet ställs bl.a. nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet om kulturvärden och på resurshushållning. Ökad uppmärk— samhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper och åt att möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-kon— ferensen om miljö och utveckling (UNCED) sommaren 1992 måste följas upp. En huvuduppgift blir att skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste samhället riktas in mot ett mer effektivt resursutnyttjande bl.a. genom återanvändning och återvinning (kretsloppsprincipen). Tillämpningen av kretsloppsprinci- pen i planering och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att kommunerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektors- övergripande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas på såväl regional som lokal nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera kom- muner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön, på kultur- värden och på hushållningen med mark- och vattenresurserna. Integrations— strävandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering av såväl miljö- krav som av reglerna för fysisk planering och byggande.
Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering och förenkling av olika regelsystem växer sig allt starkare. Dessa krav måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga all- männa intressen. Inom bostadsfinansicringsområdet pågår ett arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema samt att främja konkurrens och effektivitet.
Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala administrationen maste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses öven Andra förändringar rör synen på hur grundläggande tjänstcproduktion
bör organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt. minskad detaljreglering och ökad privatisering är exempel på sådant som också kan påverka utform- ningen av lagstiftningen.
Samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och organisationsforrner inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har fått större frihet att organisera sin verksamhet, som — utanför området för myndighetsutöv- ningen - i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- satt upphandling.
Medborgarnas växande krav på den demokratiska processen måste tillgo- doses genom förbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen av den byggda miljön.
Uppföljning, utvärdering och översyn
Uppföljningen och utvärderingen av PBL-reforrnen inleddes kort efter det att den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyftena med refor- men har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a. genom Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen på vissa viktiga punkter ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. ifråga om sådana lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheter i fråga om det stöd som PBL ger kommunerna i uppgiften att hävda miljöns kulturvärden.
En översyn av PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens grundläggande intentioner, som jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En sär- skild utredare bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angrän- sande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.
Uppdraget
Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 15) erinrade jag om den fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. Dessa är att - säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna, —främja en långsiktigt förnuftig lokalisering av bebyggelse, anläggningar
och infrastruktur samt utveckla en rik och levande stadsmiljö, - ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen.
Lagstiftningen bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- jöhänsyn och en effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och kostnadsmed-
vetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och underhåll av befintlig bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för den skull ställs åtsidan.
Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet. Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen skall re- dovisas.
Allmänna och enskilda intressen
Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna grundläg- gande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmel-
serna i PBL. Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och en-
skilda intressen beaktas (1 kap. 5 5). Gränsen mellan dessa intressen är i praktiken svår att dra på ett entydigt sätt. Många frågor som normalt be- handlas i samband med fysisk planering och byggande är av intresse från all- män synpunkt. Allmänna och enskilda intressen sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de allmänna och enskilda intres- sena —och de rättigheter och skyldigheter som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna intressena behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om lov enligt PBL.
Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsent- liga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet ' är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning med naturresurserna m.m. anses vara viktiga allmänna intressen. Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt intresse.
Det är viktigt att dessa allmänna intressen preciseras och att detta tydligt framgår av lagtexten.
Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas vid en awägning mellan olika enskilda intressen.
Det är viktigt att grundläggande rattssäkerhetsaspekter beaktas vid avväg- ningen mellan allmanna och enskilda intressen och mellan olika enskilda in-
tressen. I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén (JU
1992101), som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlags- skydd för äganderätten.
Jag återkommer längre fram till frågan om omfattningen och formerna för den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.
Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga allmänna intres- sen blir tillgodosedda.
Ökad miljöhänsyn
Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utform- ningen av bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens ansvar för den lokala mil- jön har i och med PBL begränsats.
Utvecklingen av och omsorgen om vår gemensamma miljö, även i en vi- dare mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven på miljö- hänsyn i planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med strävandena mot en förebyggande miljövård och en effektivare resursan- vändning baserad på kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har också stor betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförut- sättningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun sam- verkar i omställningen till en varaktigt hållbar utveckling och en god miljö i landets alla delar.
Den fysiska planeringen är av central betydelse i sammanhanget. Lokali- sering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv transportförsörjning. Utform- ningen av såväl befintliga som nya bostads- och arbetsområden behöver an- passas så att kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god hus- hållning med naturresurser måste främjas genom en förutseende fysisk pla- nering. Det innebär att kraven på miljöhänsyn — i den vidare mening somjag nu har beskrivit — i den fysiska planeringen måste göras tydligare.
Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlings- program för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är att problem skall förebyggas genom miljöanpassning av politiken på olika områden. Fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem. åstadkomma ett effektivt resursutnyttj ande och hushållning med naturresurserna.
Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i ett senare skede kan leda till låsningar och därmed effektivitetsförluster.
Regeringen avser därför att, som ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. 1 & PBL ändras så att det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar. till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva på vad sätt reg- lerna i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.
Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna uppmärksamhet åt den miljöpåverkan som kommer från byggnader och byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) påverka utvecklingen så att vi får krav på produk- ter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste män kan ingå i ett kretslopp. Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att ur- veckla system för återanvändning och återvinning och se till att skadliga ma- terial och produkter byts ut. Jag vill peka på att omloppstiden för byggna- der — och därmed de material som ingår i en byggnad — är förhållandevis lång, vilket kräver särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvänd- ning och återvinning.
Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen av våra städer och tätorter sker utifrån en helhetssyn på miljöfrågorna.
Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande studeras miljösituationen och effekterna av olika styrmedel av Boverket och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.
I mindre städer och på landsbygden är miljöproblemen av delvis annan karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser—bl.a. genom fysisk planering — i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt fysisk planering bör självfallet inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa orters relativa fördel. Detta är nödvändigt för att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.
Utredaren bör mot bakgrund bl.a. av Boverkets och Naturvårdsverkets studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande be- byggelse.
I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till regeringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och hälsorisker upp- märksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas un— derlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utveck- lingsarbete inom Boverket rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. Frågor om yttre ljudstörningar behandlas av den utredare som tillkallats för att utarbeta ett förslag till samlad handlingsplan mot buller (M 199202). Riktlinjer för hur miljö- och hälsofrågor skall hanteras i planeringen behöver enligt min mening utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta hålla sig underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna att
tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering.
Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvens- beskrivningar (MKB). Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget i fråga om miljökonse- kvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underla- get för beslut om planer m.m. i många fall bör förbättras. Frågan aktualise- ras också av EG:s bestämmelser på området.
Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan en verksamhet eller en åtgärd får på miljön, hälsan och hushåll- ningen med naturreSurserna och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen på området utgörs bl.a. av5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). När det gäller PBL finns för närvarande inte något krav på att kommunerna skall upprätta miljökonse- kvensbeskrivningar. I propositionen 1992/93:60 med förslag till lag om änd- ring i miljöskyddslagen (l969:387) m.m. föreslås dock, i syfte att uppfylla bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbe- skrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG-direkti- vet angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell till- lämpning i ärenden enligt PBL.
Värnet av vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor om bevarande av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Till- lämpningen av lagstiftningen på området visar att tolkningsatrymmet i många fall blivit alltför stort och att kulturvärdena alltför ofta inte kan häv- das mot andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan ges en starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s reg- ler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.
Översiktsplanen skall ha en nyckelroll för tillämpningen av PBL och na- turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvarande erfaren— heterna. pröva om PBL:s krav i fråga om former, innehåll och redovisning behöver förändras. Möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör också ses över. DärutÖVci böt belysas hur översiktsplanen kan användas för att på ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för en positiv utveckling av landsbygden och kulturlandska- pet i vid mening. Utredaren bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats.
munerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala och det re- gionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen enligt bl.a. PBL bör ses över. Även i detta avseende utgör de kommunala översiktsplanema ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur en sådan planering kan främjas. ' Miljöskyddskommitténs (ME 1989:O4) arbete har beröringspunkter med översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljö- skyddskommitté n.
Förenkling ifråga om detaljplan och bygglov
Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i för- hållande till den äldre lagstiftningen. En studie av PBL:s tillämpning i 20 kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med Svenska kom- munförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts.
Som framgått av vad jag nu har sagt bör kraven på miljöhänsyn i vissa avseenden höjas och en'rik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering. Upp- märksamheten bör i första hand riktas in på sådana förändringar som inne- bär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den enskilde. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att ägna tid och kraft åt de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågori byggandet och plan- frågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att bedriva ett mer lång— siktigt syftande arbete. Samtidigt kan en minskad detaljreglering och en ef- fektiv planprocess leda till kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.
I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från programske- det till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Siir— skild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande frågor.
15 kap. 1 & PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljpla- nekravet. Detalj planekravet är primärt riktat till kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 & första stycket 2 samma lag kommunen rätt att vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva detaljplanläggning. Den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även om det borde ha varit möjligt att avgöra ärendet direkt med stöd av 2 kap. PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor bety- delse för den enskilde. Utredaren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med pröv— ningen av bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva
preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning.
Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att reglera använd- ningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som utarmat vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns anledning över- väga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det samman- hanget bör också övervägas användningen av bestämmelser beträffande ut- formningen av byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hän- syn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmel- ser som styr utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 & PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga vilka ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga 'och lämpliga.
Efter en ändring i 5 kap. 7 & PBL (prop. 1991/92:51, BoU 10, rskr. 112) får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detaljplaner till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurrensen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör där- för belysa möjligheterna att ändra gällande planeri syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln.
Kon kurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga utsträckning un- derlättar konkurrens mellan olika byggherrar och entreprenörer och upp- muntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör ut- formas så att de så långt möjligt ger utrymme för olika tekniska lösningar. Tillstånds- och kontrollreglerna bör vara utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta användningen av företagens egna kvalitetssäk- ringssystem.
Regeringen har nyligen — till följd av EES-avtalet - föreslagit riksdagen en ny byggproduktlag (prop. 1992/93:55) i syfte att genomföra EG:s bygg— produktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna byggpro- duktlagen och PBL måste nu ses över. PBL:s tekniska egenskapskrav på byggnader m.m. bör flyttas över till byggproduktlagen. Därvid kommer frå- gan om bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller inga regler om bygg- lov. Utredaren bör lämna förslag på hur tillsynen och kontrollen lämpligen utformas i framtiden. Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av byggnads- arbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska kontrollen och till- synen bör vara så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena
utan att vara beroende av att avvakta ett slutligt beslut från berörda myndig- heter. Samtidigt bör han - för att inte tvingas ta alltför stora risker - ha en möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i frågor som samhället har ansvar för.
Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt träds för när. Det är således ange- läget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden un— derlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglov- sprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan — t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer -— finns behov av en striktare bygglovsprövning bör detta upp- märksammas av utredaren.
Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behö- ver bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen redan i pla- nen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren bör beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47) Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.
Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effek- ter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ök- ning av antalet äldre personer över 80 år som sker under det närmaste decen- niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag som lagts fram av Handikapputredningen i betänkandet (SOU 199252) Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närva- rande.
Ett annat viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. planprocessen. Sverige har vid en internationell jämförelse en kort och ef— fektiv planprocess. Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare ef- fektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s förfaranderegler tillämpas och om det i'PBL eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hante- ringen av planer och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även be— stämmelserna om kommunikation med berörda — kungörande och annonse- ring — liksom om delgivning efter antagandet bör ses över.
planförfarande, vilket kan användas om planförslaget är av begränsad bety- delse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktspla- nen (5 kap. 28 & PBL). Undantagen innebär i huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvaras. Utredaren bör, med hänsyn till demo- kratiska krav och de verkningar för offentliga organ och enskilda som planer får, pröva om det är möjligt och lämpligt att i ökad utsträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid övervägas.
De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör också uppmärksammas.
Även samrådsförfarandet behöver granskas från effektivitetssynpunkt. Medborgarinflytandet bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som Boverket överlämnade till regeringen hösten 1990, visar att ett väl genom— fört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. Utreda- ren bör undersöka bakgrunden till de stora skillnader som för närvarande råder mellan olika kommuner i detta hänseende och därvid överväga ivilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas.
Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation av beslut en- ligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och kommunallagen
(1991900).
Medborgarinflytande
Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i samhälls— debatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten på frågan om medborgarnas insyn i och ianytande på den fysiska planeringen.
Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör nu ses över. Utredaren bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för reformen och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i planeringen. utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdri- vande. Som' nämnts finns det stora effektivitetsvinster att hämta i att med- borgarna kommer in tidigt [ planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utveck- lat programstadium till en detaljplan eller en fördjupning av översiktspla- nen. kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna. Alternativa former för
samråd och intIytande jämfört med förfarandereglema i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen av rniljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta sam- rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet.
Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder på att överklagan— deinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarin- flytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att över- klaga beslut om planer m.m. bör nu ses överi syfte att effektivisera och tyd- liggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rät- tighetskommittén.
En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploate- ringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan kom- mun och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med natur- resurser m.m., kan i viss mån ändra förutsättningama för planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att markprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommu- nala kostnader övervältras på exploatören på ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgörelser. Förhållandena i andra länder bör stude-
ras.
Statlig kontroll
Ett grundläggande syfte med PBL är som nämnts att kommunerna med bindande verkan skall kunna besluta i frågor som rör den lokala miljön. Sta- ten utövar sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen dels deltar i pågående planeringsarbete genom samråd. dels i vissa angivna fall på eget initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länssty- relsen kommunens beslut efter överklagande.
Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 & PBL utövas alltså i första hand av länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens beslut om det kan befaras att ett riksintresse eniigt iiatuncsurslagen inte till— godoses. att frågor om användningen av mark— och vattenområden som an- går flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att bebygg- else blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till beho-
vet av skydd mot olyckshändelser. Genom att tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna
intressen ligger på länsstyrelsen, har denna givits en självständig roll i förhål- lande till regeringen.
Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen av både kommunen och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga. Om regeringen anser att den bör agera för att värna riksintressen, har den i vissa begränsade fall möjligheter att ge kommunen ett planföreläggande en— ligt 12 kap. 6 & PBL. Prövningsgrunden hälsa och säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal samordning bl.a. genom att brister vad gäller hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande.
Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och hushållningen med na- turresurser har behandlats på ett tillfredsställande sätt i den kommunala pla- neringen och i länsstyrelsens prövning av planer. Vissa sektorsmyndigheter har vidare framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer som enligt sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtag- ligt.
Också i andra sammanhang aktualiseras problemen när kommunen i sin planering enligt PBL skall tillgodose intressen som rör hushållningen med naturresurser och där staten är huvudman för eller annars har väsentliga in- tressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga investeringar i an- läggningar, väg— eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senare skeden.
I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats att frågan om riksintressen eller andra allmänna intressen sällan kan prövas av regeringen på talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är nämligen att omfatt- ningen av regeringens prövning av överklaganden styrs av den klagandes yr- kanden. Vidare kan en enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut om inte den klagande själv är direkt berörd av beslutet.
Som jag nyss nämnde kan regeringen som en yttersta åtgärd förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen eller mellankommunal sam- ordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instru- ment i de flesta fall där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas i kommunal planering, eftersom det lika ofta står ett lokalt intresse av en exploatering mot ett övergripande statligt bevara deintresse. Planföreläggande underlättar inte heller en dia- log i frågor där olika intressen står mot varandra.
Grundtanken i PBL om den kommunala sj älvstyrelsen på planområdet ta- lar för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen. Erfaren- heterna av tillämpningen av PBL talar dock för att formerna för regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor nu bör ses över. Stor vikt
bör läggas vid kraven på effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga sådana alternativ som innebär att frågor om riksintressen eller andra väsent— liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i4 och 6 kap. naturresurslagen som i särskilda fall ger regeringen möjlighet till ti- diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits till naturresurslagen.
Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lag- stiftning -— t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. — kan behöva bely- sas och övervägas.
Instansordningen för överklagande
Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ären— den. Detta arbete har berört också PBL—ärendena. Förslag vad gäller sådan avlastning har redovisats i promemorian (Ds 1991:84) Plan- och byggnämnd. Jag anser dock att dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bak— grund av den översyn i övrigt av PBL som utredaren har att göra. Det är därvid viktigt att den svenska lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan rege— ringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del sam- råda med Fri— och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag till hur regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsord- ning bör eftersträvas. Det bör påpekas att gränsdragningen mellan rättsfrå- gor och lämplighetsfrågor inte är ett problem som är specifikt för svensk lag- stiftning. De kontinentala modellerna är därvid särskilt intressanta från svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på existensen av för- valtningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. Utredaren bör hålla sig underrättad om de ställningstaganden som görs med anledning av Domstolsutredningens betänkande (1991:106) Domstolarna inför 2000-talet som för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Ut- redarens förslag i denna del bör i lämplig omfattmng tillgodose de särskilda krav på snabbhet och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och
byggområdet.
Övrigt
dana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband med översy- nen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjlig- heterna till förenklingar bör övervägas. I samband med bygglov får i vissa fall en planavgift tas ut för att täcka kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt håll har det riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda tiden mellan kom- munens arbete med planerna och ersättningen för detta och svårigheter att få en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete. Även reglerna om planav- gift bör nu ses över.
Tidplan, arbetsformer m.m.
Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga om samordning av reg- lerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 april 1993. Överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga om detaljplan, miljöhänsyn och medborgarinllytande samt om den statliga kontrollen bör redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast
den 31 mars 1994. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär-
skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984z5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa verksamhe- tens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 199250).
Hemställan
Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om planlägg- nin!Y markanvändning och bebyggelse
3'
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (l976: 119) — med uppdrag att se över plan- och bygglagen, m.m. samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utre-
Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen (M 1992:03) Dir. 1993:122
Beslut vid regeringssammanträde 1993-10-28
Statsrådet Thurdin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att Plan- och byggutredningen (M l992:03) genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att - med utgångspunkt i vad som anges i proposition 1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald - studera behovet av och förutsättningama for att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter.
Det pågående utredningsarbetet
Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag i december 1992 en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. I uppgiften (dir. 1992:104) ingår bl.a. att lämna sådana förslag som tillgodoser kraven på större miljöhänsyn, stärkt medborgarintlytande, avreglering och förenklad lagstiftning. Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen.
Enligt direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper. Plan- och byggutredningen har nyligen avlämnat delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 199394).
I den andra etappen av utredningsarbetet skall utredaren bl.a. överväga möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse. Utredaren behandlar i denna del också frågor som rör detaljplan, medborgarinflytande och statlig kontroll.
Dir. 1993:122
Det fortsatta utredningsarbetet Utgångspunkter
] propositionen 1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald redovisar regeringen sin syn på behovet av att planera och säkerställa grönområden i städer och tätorter. Där konstateras att tillgång till en rik och varierad natur är viktig för människors välbefinnande. Särskilt för boende i tätorter är tillgången till natur— och grönområden av stor betydelse både som ett berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Parker och grönområden är dessutom ofta bärare av betydande kulturhistoriska värden och bidrar till att ge städerna identitet och karaktär.
Uppmärksamheten har på senare tid också riktats mot grönområdenas betydelse för hälsa och miljö. Grönområdena kan bl.a. medverka till att förbättra klimat och luftkvalitet och de kan ingå som en del i stadens tekniska försöijningssystem. Medvetenheten om dessa samband är en förutsättning för att naturens kretslopp också skall kunna slutas i områden med tät bebyggelse.
Slutligen rymmer våra städer och tätorter ofta en unik flora och fauna som utvecklats under lång tid. En förutsättning för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras är en rik tillgång på natur i och i anslutning till våra städer och tätorter. Naturområdena bör utgöra sammanhängande strukturer för att tillgodose djurs och växters spridningsmöjligheter och säkra deras långsiktiga fortlevnad.
Bebyggelseutvecklingen påverkar omgivande natur på flera sätt och kommer stundom i konflikt med önskemålen att bevara värdefulla parker och grönområden. Pågående och planerade satsningar på en utbyggd och förbättrad infrastruktur ökar risken för konflikter mellan dessa olika intressen. Det är allvarligt att utbyggnaden i våra tätorter allt mer tagit i anspråk parker, grönområden och annan obebyggd mark. En förutseende fysisk planering kan emellertid medverka till att konflikter kan lösas och tillbörlig hänsyn tas till behovet av grönområden, av att natur- och kulturvärden värnas och av att en biologisk mångfald bevaras. Den kommunala fysiska planeringen kan ge ökade kunskaper om naturvärden och om ekologiska förutsättningar samt underlag i fråga om lokalisering eller utformning av bebyggelse som tar hänsyn till den biologiska mångfalden och skilda kulturvärden. I vissa fall behövs kommunal samverkan i syfte att långsiktigt slå vakt om större sammanhängande grönområden och områden med höga natur- och kulturvärden.
Möjligheterna att skydda centrala parkområden har bl.a. aktualiserats för Haga-Brunnsvikenområdet i Stockholms och Solna kommuner. Regeringen beslutade i november 1991 med stöd av 6 kap. 2 5 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) att de båda kommunerna skall
redovisa hur de i sin planering enligt PBL avser att tillgodose naturvärdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen i området. Kommunernas redovisning kan komma att ge underlag för ett eventuellt ställningstagande till behovet av ändringar i lagstiftningen för att skydda större sammanhängande parkområden med samlade natur—, kultur- och friluftslivsvärden.
Regler som ger stöd för att skydda grönområden finns i flera olika lagar. Ansvaret för planering och beslut om byggande enligt PBL ligger i första hand på kommunerna. Kommunerna har vidare ett ansvar för naturvårdsarbetet enligt naturvårdslagen (1964:822). NRL ger övergripande utgångspunkter för myndigheternas planering samt beslut om mark- och vattenanvändningen. De kulturhistoriskt mest värdefulla parkerna och grönområdena kan ges ett långtgående skydd enligt bestämmelserna i lagen (l988:950) om kulturminnen m.m. I övrigt är lagstiftningen emellertid splittrad och framstår i flera hänseenden som mindre ändamålsenlig i arbetet med att säkerställa grönområden.
I propositionen betonas också behovet av forsknings- och utvecklingsarbete och att formerna för förvaltning och skötsel av grönområden kan behöva utvecklas. Tillräckliga kunskaper och utvecklade metoder är naturligtvis grundläggande för att företag, kommuner och myndigheter skall kunna ta erforderlig hänsyn till önskemålen om en biologisk mångfald i den byggda miljön. Under senare år har omfattande forsknings- och utvecklingsinsatser i fråga om planering och förvaltning av städernas grönområden bedrivits. Inte minst kommunerna har i samband med arbetet med översiktsplaner enligt PBL utvecklat former för att på ett sammanhållet och sektorsövergripande sätt säkerställa och utveckla grönområden i tätorterna. Alltfler kommuner har byggt upp ekologisk kompetens och förbättrat kunskaperna om ekologiska samband.
Mot den nu redovisade bakgrunden anser jag - i enlighet med vad som anförts i nämnda proposition - att det finns behov av en belysning av förutsättningama för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter och en samlad bild av kunskapsläget som underlag för en bedömning av behovet av tonsatt utvecklingsarbete.
Uppdraget
Det ankommer på kommunerna att i sin planering enligt PBL utveckla strategier för behandlingen av grönområden i tätorter. Plan- och byggutredningen skall bl.a. överväga hur miljöproblemen kan förebyggas och miljökvaliteter värnas i våra städer och tätorter. I sammanhanget betonas i direktiven det mellankommunala och regionala perspektivet. Utredaren bör bl.a. belysa hinder i lagstiftningen som kan försvåra mellankommunal samverkan och överväga möjligheterna att stärka skyddsinstrumenten i olika lagar. Vilka möjligheter till skydd som
nuvarande lagstiftning ger bör därvid prövas liksom samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Utredaren bör belysa naturvårdslagens och kulturminneslagens effektivitet. Vidare behöver formerna för förvaltning och skötsel av grönområden övervägas.
Utredaren bör bl.a. ta del av det pågående utvecklingsarbetet inom Boverket och Statens naturvårdsverk samt i fråga om formerna för förvaltning och skötsel samråda med Svenska kommunförbundet.
Slutligen vill jag erinra om att det i direktiven för översyn av plan- och bygglagen, m.m. sägs att översynen bör leda till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för att nå målen. Denna för arbetet viktiga utgångspunkt gäller alltjämt, liksom vad som i direktiven i övrigt anförts om den allmänna inriktningen av utredarens uppdrag.
Tidsplan m.m.
De vidgade uppgifter för Plan- och byggutredningen som jag nu har redovisat medför att den ursprungliga tidsplanen bör ändras. Således bör utredningens överväganden och förslag som rör detaljplan, medborgar- inflytande och miljöhänsyn redovisas senast den 31 januari 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den I oktober 1994.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare lämnats till Plan- och byggutredningen (M 1992103) i enlighet med vad jag nu har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm lWl
SOU 1996: 168
Kommittédirektiv W
Dir. 1994:65 Tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen (M 1992:03)
Dir. 1994:65
Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1994
Sammanfattning av uppdraget
Plan- och byggutredningen (M 199203) får genom tilläggsdirektiv i uppgift att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövs.
Plangenomförande
Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer eller andra beslut om markan- vändningen. Utöver bebyggandet av marken omfattar plangenomförandet t.ex. byggande av gator, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar.
Förändring av markanvändningen är en komplicerad process. Det är många parter som är inblandade och stora resurser som investeras. Ett flertal lagar reglerar processen där en mängd aktiviteter skall samordnas under en koncentrerad tidsperiod. Plangenomförandet av framförallt större projekt regleras ibland mellan parterna direkt genom s.k. genomförandeav- tal. En samlad syn på processen i dess helhet är viktig för att uppnå en hög effektivitet. Totalt uppgår investeringar i byggnader, anläggningar och infrastruktur till mellan 100 och 200 miljarder kronor per år i Sverige. Merparten av dessa investeringar är ett led i en ändrad markanvändning.
Nuvarande lagstiftning
[ samband med plangenomförande ställs ofta motstridande krav som måste vägas samman. Därför finns ett system av lagar som reglerar hur avvägningar skall göras mellan motstående intressen. [ det följande redovisas i korthet några av de lagar som utgör den rättsliga grunden för plangenomförandet.
Plan- och bygglagen
Ett övergripande syfte med plan- och bygglagen (1987:10). PBL, är enligt förarbetena att lagen skall främja en lämplig samhällsutveckling. Ett viktigt led i detta är plangenomförandet som behandlas i 6 kap. PBL. Lagen lägger vikt vid samspelet mellan planläggningen, projekteringen och genomförandet. Från såväl allmän som enskild synpunkt är det angeläget att planen och grunddragen i genomförandet kan bedömas som en helhet när planen ställs ut och antas. Av den anledningen föreskrivs i 6 kap. l & PBL att det, när förslag till detaljplan upprättas, i en särskild handling - genomförandebeskrivningen - skall redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.
Lagen. om exploateringssamverkan
Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan gör det möjligt för flera markägare inom ett område att tillsammans ställa i ordning mark för ny bebyggelse, för komplettering av äldre bebyggelse eller för andra för- bättringar i redan bebyggda områden. Exploateringssamverkan är en genomförandemetod, i bl.a. områden med splittrade ägoförhållanden, som i stort går ut på att fastighetsägarna i samverkan blir exploatörer och att utformningen av bebyggelsen kan göras oberoende av den rådande fastig- hetsstrukturen.
Med exploateringssamverkan får fastighetsägarna satsa pengar i fömyel- seprojektet och de får del av utfallet efter i princip den tillskjutna mark- arealen. I en förrättning prövas om samverkansprojektet är möjligt med hänsyn till ekonomi, fastighetsägaropinion m.m. och om så är fallet bildas en exploateringssamfällighet. Kommunen ger i ett planbeslut tillstånd till exploateringssamverkan. Kommunen måste också se till att förnyelsen följer kommunens övergripande intentioner och mål samt bevaka att en- skilda intressen inte blir åsidosatta.
F astighelsbildningslagen
Genom fastighetsbildning kan fastighetsindelningen ändras. Fastighets- bildning regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988) och sker som fastig- hetsreglering, om den avser överföring av mark från en fastighet till en annan, och som avstyckning, klyvning eller sammanläggning om nya fastig- heter skall bildas.
Anläggningrlagen m.m.
Reglerna om fastighetssamverkan i anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter är särskilt betydelse- fulla vid genomförande av kommunala planer och beslut. Åtskilliga åt- gärder inom en bebyggelsegrupp förutsätter fastighetssamverkan för att överhuvudtaget bli genomförda t.ex. när fastighetsägandet är splittrat. Det kan vara fråga om förbättring av gårdar, avfallshantering, parkering, gemensamma lokaler eller energihushållning.
Ledningsrdmlagen
Genomförandet av en detaljplan innefattar ofta en utbyggnad av olika ledningsnät. När det förutsätts att ledningar skall dras över mark kan rätt till detta ges enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Utrymme för lednings- dragning reserveras ofta i detaljplan. Ersättning till markägaren för upp- låtet utrymme bestäms enligt expropriationslagens (l972z719) regler.
Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar m.m.
i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar regle- ras när, var och hur kommunerna kan eller skall anlägga vatten- och av- loppsanläggningar. Lagen ger viss möjlighet för vatten- och avloppsanlägg- ningens huvudman att tvångsvis ansluta fastigheter till anläggningarna samt att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna.
Pågående utredningsarbete m.m. Plan- och byggutredningen
Plan- och byggutredningen har till uppgift att se över vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10). Enligt direktiven (dir. 1992:104 och dir. 1993:122) skall utredningsarbetet bedrivas i etapper med slutredovisning senast den 1 oktober 1994.
Utredningen har i oktober 1993 lämnat delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 199394) och i mars 1994 delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU l994:36).
Exploateringssam verkan
Byggforskningsrådet beslutade 1987 att stödja fältförsök med tillämpning av lagen om exploateringssamverkan för att belysa de nya möjligheterna med lagen och analysera de problem som uppstår vid tillämpningen. Rådet bildade en referensgrupp med representanter för berörda myndigheter och organisationer och med uppgift att initiera, pröva, följa och utvärdera försöken samt ge allmän information. Referensgruppen har den 9 oktober 1992 till regeringen överlämnat förslag till ändringar i lagen och senare sammanställt en slutrapport daterad den 15 februari 1994.
Boverket har i en skrivelse till regeringen den 9 maj 1994 uttalat att verket i allt väsentligt ställer sig bakom de förslag som lämnats från referensgruppen. Boverket framför att det är verkets mening att en större översyn och samordning av genomförandelagstiftningen väl motiverar den längre tid en sådan utredning kan ta. Detta trots att vissa ändringar i lagen om exploateringssamverkan ter sig angelägna och delvis oproblematiska att
genomföra.
Behov av en översyn
De medel för genomförandet av planer m.m. som finns i dag fungerar i stort väl. De är dock så konstruerade att de skall användas i särskilt an- givna situationer och i vissa bestämda kombinationer. Det innebär t.ex. att om kommunalt huvudmannaskap väljs för en detaljplan så har därigenom även valts ett helt genomförandesystem. Motsvarande gäller om valet i stället är att annan än kommun skall vara huvudman eller om ett genom- förande skall ske genom exploateringssamverkan.
Det egentliga önskemålet kan, i vart fall i många situationer, vara att utnyttja endast vissa delar av respektive system. Det kan gälla t.ex. gatu- kostnadsreglema i plan- och bygglagen, fördelningen av driftskostnader enligt anläggningslagen och de ekonomiska fördelningsmöjlighetema i lagen om exploateringssamverkan. Detta är dock inte möjligt med dagens lagstift- nrng.
Lagstiftningens olika delar har dessutom tillkommit vid olika tillfällen för att lösa vissa frågor som var aktuella då. Detta har i många fall. lett till att helhetssynen har förlorats och att olika lösningar har utvecklats för att reglera i princip samma grundfråga. Ett exempel på detta är de olika sys- tem som finns för kostnadsuttag i olika situationer.
Den praktiska tillämpningen av lagstiftningen visar att nuvarande för- hållanden inte är optimala. Det pågår ett sökande efter olika kombinations- möjligheter av genomförandemedlen. Ett exempel är att större områden läggs ut som kvartersmark vid detaljplaneläggning så att ansvaret för gemensamma anläggningar förskjuts från kommunen till fastighetsägarna (s.k. storkvarter). Ett annat exempel är att vägföreningar ibland har hand om gator för vilka kommunen formellt är huvudman och vice versa.
Referensgruppen för fältförsök med exploateringssamverkan har redo- visat att lagen om exploateringssamverkan inte har kommit att användas i någon större utsträckning. En förklaring som framförs av referensgruppen är att själva processen upplevs som onödigt tung och komplicerad m.m.
En effekt av lagstiftningens komplexitet är att angelägna projekt inte alltid blir genomförda. Inför att behöva välja genomförandemedel med de begränsningar som finns i lagstiftningen kan berörda intressenter i stället avstå från törändringsprocessen. Resultatet kan bli att tidigare investeringar utnyttjas sämre, vissa områden byggs inte ut eller miljöbefrämjande föränd- ringar förverkligas inte. Det sistnämnda kan exemplifieras av att det är svårt att med stöd av lagstiftningen åstadkomma rationella lösningar av vatten- och avloppsutbyggnad inom äldre bebyggelseområden. Vid en jämförelse såväl inom landet som internationellt synes de nuvarande genomförandemedlen inte heller vara så kostnadseffektiva som det vore önskvärt. Detta kan indirekt ha lett till onödigt höga boendekostnader.
Uppdraget
Regeringens slutsats av det redovisade är att lagstiftningen om plan- genomförande nu måste ses över varvid också förslag skall utarbetas till den författningsreglering som behövs. Mot bakgrund av frågornas karaktär är det lämpligt att det nu aktuella utredningsuppdraget lämnas till den pågående plan- och byggutredningen.
Mål
Det övergripande målet för en översyn av plangenomförandet skall vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma författningsstöd som främ- jar en god hushållning med landets naturresurser, en väl fungerande in- frastruktur med bl.a. rationell markanvändning och ett gott byggnadsbe- stånd med god livsmiljö m.m. till lägsta möjliga kostnad. Översynen skall bl.a. beakta kraven på rättssäkerhet och hänsyn till olika berörda intressen.
Utgångspunkter
Översynen bör ske utifrån ett övergripande perspektiv med en helhetssyn i syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt.
Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en grundsten i samhället och måste vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Det innebär att höga krav måste ställas på bl.a. rättssäkerhet. En annan utgångspunkt är att samhällets infrastruktur kan byggas och förvaltas på ett rationeut och ändamålsenligt sätt. Ett samhällsbyggande grundat på äganderätt, rättssäkerhet och rationalitet är viktiga förutsättningar för en väl fungerande marknadsekonomi. I generella termer kan kraven på ett rationellt system för plangenomförande ses utifrån bl.a. två delvis sammanhängande begrepp. Dessa är effektivitet och flexibilitet.
Ett effektivt system kännetecknas bl.a. av att förfarandet ger möjligheter till insyn, inflytande och rättssäkerhet för de inblandade samtidigt som det är enkelt, snabbt och kostnadseffektivt. Dessutom måste en skälig och rättvis ekonomisk fördelning uppnås mellan fastighetsägare och andra in- tressenter. Systemet bör vara flexibelt och tillåta att den mest effektiva lösningen kan väljas för varje situation. Förutsättningama varierar mellan olika situationer vilket medför att systemet bör innehålla en uppsättning alternativa genomförandemedel.
Ett effektivt och flexibelt system för plangenomförande medför bl.a. att frågor om utförande, förvaltning och ekonomisk fördelning i princip bör vara frikopplade från varandra. Dessa bör kunna kombineras utifrån förutsättningama i varje enskilt fall. Detta innebär således att ett visst val för t.ex. utförandet av gemensamma anordningar inte bör innebära låsning till en viss förvaltningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt bör naturligtvis inte valet av fördelningsmetod t.ex. styra ansvaret för utförandet av gemensamma anordningar.
Utredningen skall vidare se över reglerna om plangenomförande i syfte att förenkla regelsystemet. En sådan översyn bör bl.a. belysa om det även fortsätmingsvis är lämpligt att ha reglerna kring exploateringssamverkan i en särskild lag eller om lagens huvudsyften kan tillgodoses genom ändring- ar i annan lagstiftning.
Plan- och byggutredningen skall enligt tidigare direktiv (dir. 1992:104) utreda frågor om uttag av gatukostnader. Detta uppdrag bör nu sättas in i det ovan angivna sammanhanget.
Det finns vissa samband mellan plangenomförande och fastig- hetsbildning. Utredningen skall i denna del bl.a. utgå ifrån de principiella riktlinjer som regeringen har angivit i propositionen 1993/94:214 En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. och som riksdagen har godkänt (bet. 1993/94zBoUl9, rskr. 1993/94:375).
.. ___azåm
Arbete/s genomförande, tidsplan m.m.
Utredningen skall samråda med den särskilde utredaren som har tillkallats för att se över lagstiftningen om enskilda vägar (K l994:04).
Utredningen skall i övrigt hålla sig underrättad om vad som kan komma att föreslås av de utredningar som pågår inom aktuella och angränsande områden. Det bör stå utredningen fritt att ta upp frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte berörts i det föregående.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare angående beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43), redovis— ning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 199250) samt prövning av offentliga åtaganden (dir. 199423). Utredningen skall även belysa vilka ekonomiska konsekvenser som uppkommer om föreslagna förändringar genomförs.
Förslag i här berörda delar skall redovisas senast den 1 oktober 1995 .
(Miljö— och naturresursdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen.(M 1992103)
Beslut vid regeringssammanträde den 24 maj 1995
Sammanfattning av uppdraget
Plan- och byggutredningen (M 1992:03) får genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare förslag om bl.a. regleringen i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) samt att se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, m.m.
Utredningen skall vad gäller plan- och bygglagen - undersöka möjligheterna att stärka sambanden mellan den kommunala översiktliga planeringen och detaljplaneringen, särskilt med hänsyn till ökade miljökrav, - analysera behovet av ytterligare reglering i detaljplan och tillämpningen av det s.k. detaljplanekravet samt - utvärdera ersättningssystemet enligt plan- och bygglagen.
Utredningen skall i fråga om va-lagen särskilt - pröva kommunens skyldighet att ordna vatten- och avlopp, - undersöka möjligheterna att bättre samordna kommunens ansvar med den enskilde fastighetsägarens i syfte att i ökad omfattning få till stånd ett bättre resursutnyttjande och lokala kretsloppsanpassade lösningar, - granska principerna för avgifter, taxa och redovisning, - överväga möjligheterna att anpassa avgifter och taxa till miljö- och naturresurstörhållanden.
Därutöver gäller den förra regeringens tilläggsdirektiv från juni 1994 till Plan- och byggutredningen (dir. 1994:65)
Dir. 1995 :90
angående översyn av lagstiftningen om plangenomförande.
Bakgrund
Den förra regeringen beslutade den 26 november 1992 att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att se över plan- och bygglagen (1987:10), m.m. [ uppgiften ingick bl.a. att lämna sådana förslag som tillgodoser kraven på större miljö- hänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning (dir. 1992:104, dir. 1993:122 och dir. 1994:65). Utredningen antog namnet Plan- och byggutredningen (M 1992:03).
Plan- och byggutredningen överlämnade i oktober 1993 delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993294). På grundval av betänkandet lämnade den förra regeringen till riksdagen förslag till ändringar i plan- och bygglagen beträffande främst systemet för tillsyn och kontroll, en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. och vissa följdändringar i annan lagstiftning. Förslagen antogs av riksdagen i juni 1994 (prop. 1993/941178, bet. 1993/94zBoU18, rskr. 1993/94:372). Beslutet innebär relativt omfattande förändringar i systemet för tillsyn och kontroll. Beslutade ändringar träder i kraft den ljuli1995 (prop. 1994/95:106, bet. 1994/95:BoU8, rskr. 1994/95:91).
I mars 1994 överlämnade utredningen sitt andra del- betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). Det tredje delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 19941134) överlämnades i oktober 1994. Betänkandena har remissbehandlats och flertalet av förslagen i betänkandet Miljö och fysisk planering behandlas i regeringens proposition 1994/95:230 om kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m.
Det fortsatta utredningsarbetet
Plan- och bygglagstiftningen intar en central plats i det regelsystem som anger förutsättningama för samhällsbyggan- det. Den nuvarande plan- och bygglagen, PBL, tillkom år 1987 efter ett mycket omfattande utredningsarbete. Trots detta framstod det redan från början som oundvikligt att förändringar skulle behöva aktualiseras med hänsyn dels till erfarenheter av lagstiftningens praktiska tillämpning, dels till nya förutsätt- ningar och krav. Det kan gälla lagstiftningens förmåga att hantera problem som tidigare inte kunde förutses, nya erfaren- heter som vinns och framväxten av ett successivt förbättrat kunskapsunderlag. Det kan också gälla en förändrad syn på bl.a. ansvarsfördelning och inflytande i planering och byggan- de. Sålunda läggs i dag stor vikt vid miljöfrågorna, inte minst Värnet av natur- och kulturmiljön, men också vid samhällseko- nomiska bedömningar. Onödiga regler och formkrav skall rensas ut och åtgärder så långt möjligt vidtas för att förenkla för såväl kommuner som företag och enskilda.
Det är regeringens avsikt att det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas i huvudsak med den inriktning som har angetts i tidigare direktiv. Under såväl remiss— som riksdagsbehand— lingen har visserligen kritik riktats mot framför allt att ut— redningen etappindelats på ett olyckligt sätt, vilket lett till att överblicken försvårats och lagstiftningsarbetet blivit splittrat. Regeringen har så långt möjligt tagit fasta på den kritik som har framförts. Regeringen gör emellertid den bedömningen att det inte nu finns förutsättningar för mer omfattande föränd- ringar i utredningsarbetet. Det innebär att de tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) som den förra regeringen beslutade om ijuni 1994 och som rör en översyn av lagstiftningen om plangenom— förande i allt väsentligt skall gälla för Plan- och byggutred- ningens arbete.
I det följande redovisas vissa ytterligare utgångspunkter för det fortsatta utredningsarbetet.
Ökade krav på hänsyn till miljön
Förändringar av mark- och vattenanvändningen är en komplice- rad process där många olika intressen ofta ställs mot varandra och måste vägas samman. Det är därför angeläget att reglerna om planering och byggande utformas så att en tillfredsställande avvägning mellan olika intressen kan garanteras. Det är också viktigt — inte minst från effektivitetssynpunkt — att de mate- riella mål eller regler som ställs upp är konsekventa och logiska samt att konsekvenserna av ett visst handlande kan överblickas och förutses — det må gälla stat, kommun eller enskilda. Besluten får ofta långsiktiga konsekvenser och berör inte bara dem som råkar vara parter i inskränkt mening utan direkt eller indirekt många medborgare. Därför finns det anledning att betona demokrati-, miljö- och hälsofrågor samt långsiktiga samhällsekonomiska aspekter på formerna för och det materiella innehållet i den fysiska planeringen.
Miljöfrågorna har fått allt större betydelse under senare år. Den år 1993 beslutade ändringen i PBL, som innebär att det i lagens portalparagraf (1 kap. 1 5 ) införts en bestämmelse om att planläggning skall främja en långsiktigt hållbar livsmiljö, kan enligt regeringens mening ses som ett första steg i en miljöanpassning av plan- och bygglagstiftningen. I samman— hanget bör också framhållas regeringens förslag till ändringar i PBL i proposition 1994/95:230 om kommunal översiktsplane— ring enligt plan- och bygglagen, m.m. Regeringens förslag ger uttryck för den ökade vikt som måste fästas vid att framtidens byggande liksom mark— och vattenanvändningen i övrigt skall ske i former som tryggar en hållbar utveckling. I dag finns det också mycket som tyder på att såväl staten och kommunerna som enskilda aktörer kommer att verka för en sådan utveck- ling. Varje sektors ansvar för miljön är en av de bärande principerna i den pågående miljöanpassningen av vårt samhälle. Sammantaget ger sålunda redan beslutade och föreslagna ändringar uttryck för en ökad ambitionsnivå från samhällets sida när det gäller att anpassa användningen av mark och vatten till de krav miljön ställer.
Trots detta kan det enligt regeringens mening finnas anledning att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa att miljöhänsyn beaktas i fysisk planering och byggande.
Reglering i detaljplan
[ den förra regeringens direktiv till Plan- och byggutredningen framhålls det önskvärda i att bebyggelsen — städer och tätorter — får en så allsidig sammansättning som möjligt. Utredningens uppdrag har varit att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering av verksamheter och en blandning av boende och olika verksamheter. Ut- redningen har också haft i uppdrag att komma med förslag i fråga om en så långt möjligt konkurrensneutral behandling av handel med livsmedel m.m. i detaljplaneringen.
I sammanhanget finns anledning att särskilt uppmärksamma möjligheterna att i detaljplan reglera handeln med livsmedel. I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik föreslog den förra regeringen en ändring i PBL i syfte att stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebar att 1 kap. 5 & PBL skulle kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunen i sin planering skall främja närings- frihet och effektiv konkurrens.
Bostadsutskottet delade regeringens principiella inställning men föreslog att en lagändring i stället skulle göras i 5 kap. 7 & PBL (bet. l99l/92:B0Ul0). Den av riksdagen antagna ändringen innebär att ett nytt andra stycke togs in i 5 kap. 7 & PBL med innebörden att bestämmelser i detaljplan om byggna- ders användning inte får utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. Lagändringen innebär att kommunerna inte längre har möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor finns därmed inte kvar. Bättre möjligheter till konkurrens skulle uppnås härigenom och en övergång mellan olika former
av handel underlättas. Ändringen berörde inte möjligheten att bedriva partihandel inom område för industriändamål.
Plan- och byggutredningen har haft i uppdrag att också överväga frågor om handel .med livsmedel i äldre detaljplaner. Utredningens förslag att begränsa verkan av gällande planbe- stämmelser har bemötts negativt av flertalet remissinstanser.
Slutligen har i uppdraget ingått att bedöma när det s.k. detaljplanekravet skall kunna hävdas. Detaljplanekravet är primärt ett statligt krav på kommunerna. Det kan emellertid av kommunen också åberopas för att vägra bygglov med hän- visning till att åtgärden måste prövas genom detaljplan. Den enskilde kan dock inte tvinga fram planläggning. Plan- och byggutredningens förslag att begränsa kommunens möjlighet att åberopa kravet på detaljplan kritiseras starkt av flertalet remissinstanser.
Regeringen anser därför att de förslag som lämnats av utredningen i denna del inte bör ligga till grund för lagstift- ning. Dessa frågor bör övervägas ytterligare.
Utredningen har samtidigt på ett förtjänstfullt sätt redovisat de fördelar som finns att hämta om tyngdpunkten i den kommunala fysiska planeringen förskjuts till den översiktliga nivån. Det är enligt regeringens mening angeläget att de bedömningar som görs på den mer övergripande nivån också får genomslag genom successiva preciseringar via detaljplane- läggning fram till beslut om bygglov. Sambanden mellan detaljplaneringen och den Översiktliga planeringen förtjänar därför fortsatt uppmärksamhet i utredningsarbetet.
I sammanhanget bör uppmärksammas den genomförandein- riktade synen på detaljplanerna som präglar PBL jämfört med den äldre byggnadslagstiftningen. En detaljplan omfattar dessutom numera vanligen ett mycket begränsat område och planerna skräddarsys många gånger för ett enstaka mindre byggprojekt. Detta beror ofta på att PBL lämnar mycket litet utrymme för avvikelser från redan gällande planer. Det finns därför skäl att se över tillämpningen av bestämmelserna om mindre avvikelser från plan och om användningen av enkelt planförfarande.
Ersättningssystemel :" PBL
Plan- och byggutredningen har vidare haft i uppgift att över- väga hur hänsynen till kulturmiljön kan ges en starkare ställning. I uppgiften ingick att utvärdera hur PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått. Utredningen har i sitt betänkande Miljö och fysisk planering föreslagit flera ändringar i PBL i syfte att förenkla ersättningsreglema i samband med bl.a. skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Innan förenklingar av ersättningssystemet görs är det viktigt att de sammantagna ekonomiska konsekven- serna — och konsekvenserna för kulturmiljövården — som eventuella förändringar för med sig redovisas. En fortsatt analys av ersättningssystemet är därför påkallad. Därvid bör också konsekvenserna av den ändring som skett i 2 kap. 18 & regeringsformen beaktas.
Sammantaget anser regeringen att ovan redovisade för- hållanden utgör tillräckliga skäl för en förnyad översyn av regleringen i detaljplan m.m Översynen kan lämpligen göras i anslutning till Plan- och byggutredningens fjärde etapp om plangenomförande.
Vatten och avlopp
Den förra regeringens direktiv till utredningen omfattar i viss utsträckning också vatten- och avloppsfrågor i samband med plangenomförande (dir. 1994:65). Dessa frågor regleras i stor utsträckning utanför plan- och bygglagstiftningen. I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va- lagen) regleras sålunda tillkomst och brukande av allmänna va- anläggningar. Frågor om utsläpp av avloppsvatten behandlas i andra författningar, t.ex. hälsoskyddslagen (l982:1080) och miljöskyddslagen (l969:387).
En arbetsgrupp under Civildepartementet har i en rapport den 2 maj 1994 lämnat förslag till ny va-lag. Rapporten har varit föremål för en begränsad remissbehandling. Med an- ledning av de förslag som lämnats i rapporten och med
beaktande av bl.a. den kritik som Vattenöverdomstolen och Statens va-nämnd lämnat i sina remissvar finns det anledning att särskilt uppmärksamma följande.
Kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning grundas på hänsynen till hälsoskyddet. Denna utgångspunkt kan i dag anses väl begränsad, eftersom de krav som numera ställs på omhändertagande av av10ppsvatten även är grundade på hänsynen till miljön och på intresset av en god resurshushåll- ning. Från kommunalt håll har hävdats att skyldigheten i andra avseenden är alltför omfattande. Bland annat anses att det uttryckliga kravet om en allmän va-anläggning kan medföra att kommunen är förhindrad att välja andra mer lokalt anpassade lösningar, även när sådana lösningar skulle vara mer effektiva. Vidare framförs från kommunalt håll att fastighetsägarens rätt att ansluta sig till och bruka en allmän va-anläggning är alltför omfattande och därigenom motverkar rationella va-lösningar.
Frågan om kommunens ansvar är av väsentlig betydelse både för kommuner och fastighetsägare. En ändrad kommunal skyldighet förutsätter därför en noggrann avvägning mellan båda parternas intressen och då måste även beaktas säker- ställandet av skyddet för hälsan och miljön m.m.
I samband med regeringens prövning av detaljplaner har under senare år uppmärksammats situationer där kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning inte aktualiserats trots att annan form av gemensam vatten- och avloppslösning inte varit säkerställd. Till en viss del kan detta bero på svårig- heter att finansiera utbyggnaden av anläggningen. En viktig bidragande orsak kan också vara brister i samordningen mellan va-lagen och annan lagstiftning som reglerar tillkomsten av gemensamma va-anläggningar, t.ex. anläggningslagen (1973:1149).
Flera av va-lagens bemyndiganden ger va-anläggningens huvudman rätt att utfärda normer, t.ex. bestämmelser om anläggningens brukande samt om avgifter och taxor. Norm- givningsmakt kan enligt 8 kap. 11 å regeringsformen överlåtas åt förvaltningsmyndighet eller kommun. Enligt va-lagen kan emellertid även en enskild person vara huvudman. Det kan
därför ifrågasättas om va-lagens bemyndiganden är alltför allmänt hållna.
Huvudmannen får inte ta ut högre avgifter än vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för utförande, drift och underhåll av anläggningen, den s.k. självkostnadsprincipen. Vad som skall anses som självkostnader kan i flera avseenden göras till föremål för diskussion. Genom den praxis som utbildats hos Statens va—nämnd och hos överprövande domstolar har många frågor visserligen fått en principiell lösning. Emellertid finns det med hänsyn till frågornas komplicerade art och deras Ökade betydelse ändå anledning att se över frågan om vilka kostnader som bör kunna utgöra underlag för beräkningen av självkostnaden. I detta sammanhang bör särskilt belysas behandlingen av kostnader för miljövårdande verksamhet. Uppmärksammas bör även effekterna vid försäljning av en allmän va-anläggning.
Avgiftsuttaget skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Denna fördelningsprincip rymmer en social kostnadsregel. Avgiftsuttaget grundas därmed på fastighetens nytta av va-anläggningen. De relativt små möjligheter som ges att differentiera avgifter kan ge en oönskad fördelning av anläggnings- och driftskostnaderna inom vissa områden, bl.a. områden med en stor andel fritidsbebyggelse. En lösning på problemet kan vara att tillåta en mer fri avgiftssättning. Monopolsituationen inom va-området gör dock att huvud- mannen inte kan tillåtas att helt fritt få fördela uttaget av avgifter. Fördelningen av avgifterna förutsätter avvägningar mellan brukarnas olika intressen och huvudmannens intressen.
För att det skall vara möjligt att bedöma om avgiftsuttaget är korrekt måste bl.a. redovisningen hålla sådan standard att den kan tjäna som underlag för en beräkning av nödvändiga kostnader för verksamheten. Det är tveksamt om gällande regler tillförsäkrar en sådan redovisningsstandard. I praxis har det också visat sig att redovisningsstandarden varierar kraftigt.
Regeringens slutsats av det redovisade är att det finns ett behov av att se Över lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Mot bakgrund av va-frågornas samband
med den kommunala planeringen är det lämpligt att uppdraget att se över lagstiftningen lämnas till Plan- och byggutredningen.
Uppdraget
Allt större vikt har kommit att läggas vid att plan- och bygglagstiftningen skall ge bättre stöd för att hävda miljökrav och en i övrigt lämplig samhällsutveckling. I prop. 1994/95:230 redovisar regeringen sin syn på hur ökad miljö- hänsyn skall komma till uttryck iden fysiska planeringen enligt PBL. Regeringens utgångspunkt är att den fysiska planeringen skall ses som en integrerad del av en samlad miljöpolitik. Den kommunala översiktsplaneringens roll betonas. Vissa allmänna intressen som skall beaktas i planeringen, bl.a. natur- och kulturmiljöintressen, ges ökad tyngd. Vidare föreslås att 2 kap. 2 & PBL formuleras om så att det framgår att planläggning skall främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönom- råden, kommunikationsleder och andra anläggningar samt att en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden och en god hushållning med mark- och vattenområden samt med energi och med råvaror främjas.
Sambandet med den översiktliga planeringen Plan- och byggutredningen skall mot den bakgrunden under- söka hur dagens regleringsmöjligheter har utnyttjats och ytterligare överväga bl.a. behovet av och förutsättningama för att reglera olika frågor genom detaljplan. Det övergripande syftet skall vara att de miljökrav som gör sig alltmer gällande också skall kunna hävdas på ett effektivt sätt på alla nivåer i den fysiska planeringen. I detta ligger också att planmässiga överväganden, dvs. hur bebyggelsen lämpligen skall utvecklas, måste ges större tyngd.
Plan— och byggutredningen skall också undersöka möjlig— heterna att stärka sambanden mellan den översiktliga plane— ringen och detaljplanering med hänsyn till ökade miljökrav.
Utgångspunkten bör vara att kommunens ställningstaganden i översiktsplan också skall kunna säkerställas genom bestäm- melser i detaljplan eller genom områdesbestämmelser.
Detaljplanekravet
Det är angeläget att kravet på detaljplaneläggning som form för beslut upprätthålls med hänsyn till miljökraven och till behovet av planmässiga bedömningar, men också med hänsyn till de möjligheter till påverkan från berörda intressenter som detalj- planeprocessen ger. Regeringen anser därför att det även fortsättningsvis skall vara möjligt för en kommun att på sakliga grunder hävda behovet av detaljplaneläggning och att det måste ankomma på kommunerna att avgöra i vilken ordning detalj- planer skall utarbetas. Däremot finns det skäl att ytterligare se över de villkor som skall gälla för att kravet skall kunna åberopas mot enskilda för att förhindra att en från allmän synpunkt olämplig bebyggelse kommer till stånd. Plan- och byggutredningen skall i det sammanhanget överväga om bestämmelserna i 2 kap. PBL, om vilka allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse, kan behöva förtydligas och kompletteras.
Reglering i detaljplan
Detaljplaner är ett instrument framför allt för utbyggnaden av städer och andra tätorter. Som tidigare framgått är det väsent- ligt att miljöhänsyn präglar detaljplaneringen. Betydelsen av att minska funktionsuppdelningen i våra städer har också fram- hållits, om det inte är nödvändigt från miljö- och hälsoskydds- synpunkt. En bättre blandning av verksamheter — och därmed också en mer stimulerande och socialt livfull miljö samt minskade transportbehov — bör främjas. Därför är det också angeläget att detaljplanerna utformas så att de ger utrymme för en blandning av boende och sådana verksamheter som är förenliga därmed. Utredningen skall belysa i vad mån den
fysiska planeringen enligt PBL bättre kan medverka till en god livsmiljö. I sammanhanget bör också problemen med segrega— tion i boendet uppmärksammas.
Mot den bakgrunden bör utredningen analysera redan vidtagna lagändringar och de förslag i fråga om detaljplan som lämnats i delbetänkandet Miljö och fysisk planering. Därvid bör bl.a. studeras om den inskränkning av kommunernas möjligheter att närmare precisera detaljhandeln i planer, som riksdagen beslutade om våren 1992, har fått negativa eller positiva effekter i fråga om kommuninnevånarnas tillgång till dagligvaror och service. Även varudistributionens miljöpåverkan behöver undersökas närmare. Möjligheterna att begränsa trafikarbetet och varudistributionens miljöpåverkan, utan att för den skull tillgängligheten till varor och service begränsas, bör ingå i analysen. I sammanhanget måste vikten av en effektiv konkurrens inom handeln betonas. En effektiv konkurrens är en viktig konsumentpolitisk fråga. Det får alltså inte komma i fråga att vissa kommersiella intressen främjas i den fysiska planeringen på bekostnad av andra. Plan- och byggutredningen skall, mot bakgrund av en sådan analys och med hänsyn till bl.a. varudistributionens miljöpåverkan, överväga vilka bestämmelser rörande verksamheter av olika slag som lämpligen bör få regleras i detaljplan (5 kap. 7 (j PBL).
I fråga om möjligheterna att motverka segregation och främja mer attraktiva stads- och boendemiljöer bör utredningen samråda med Utredningen om översyn av bostadspolitiken (N 1995:01) och med Utredningen om levnadsvillkor i stor- stadsområden (S 1995z01).
Samråd bör också ske med Miljöbalksutredningen (M l993:04).
Ersättningssystemet
Plan- och byggutredningens förslag om ersättningsbestämmel- serna i PBL behöver analyseras och övervägas närmare.
Förenklingar av ersättningssystemet förutsätter att de sammantagna ekonomiska konsekvenserna av ändringarna redovisas. Plan- och byggutredningen skall i det fortsatta arbetet undersöka om tidigare redovisade förslag till förenk- lingar av ersättningssystemet medför minskade eller ökade' ersättningsanspråk på kommunerna.
Utredningen skall även utvärdera hur PBL:s bestämmelser om ersättning har tillämpats i praktiken i kommunerna, bl.a. när det gäller ersättningarnas storlek och vilka intrång som ersatts samt i hur stor utsträckning frågor rörande kulturmiljö- hänsyn fallit när ersättningsanspråk framställts. Mot den bakgrunden skall utredningen göra en fördjupad analys av ersättningssystemet i PBL och lämna de förslag som kan föranledas av den. Även förhållandena inom EU bör under- sökas. Utredningen bör samråda med Kulturarvsutredningen (Ku l994:09).
lil-lagen
Det övergripande målet för en översyn av va—lagen skall vara att skapa förutsättningar för att tillhandahålla dricksvatten och omhänderta avloppsvatten på ett sätt som innebär en effektiv hushållning med samhällets resurser samt att hälso- och miljöskyddskrav tillgodoses.
Kommunen har det huvudsakliga ansvaret för hälso- och miljöfrågor inom kommunen. Skyldigheten att ordna allmänna va-anläggningar gäller dock endast på grund av hänsyn till hälsoskyddet. Utredningen skall därför mera allmänt belysa omfattningen av den kommunala skyldigheten att ordna, eller på annat sätt medverka till, sådana anläggningar och då särskilt effekterna av att den skyldigheten aktualiseras även med hänsyn till miljöskyddet och intresset av en god resurshushållning. I sammanhanget bör också uppmärksammas om reglerna för att bestämma och ändra en va-anläggnings verksamhetsområde är ändamålsenliga. Vidare skall utredningen lämna förslag som belyser möjligheten att samordna kommunens ansvar med den
enskilda fastighetsägarens ansvar att ordna enskilda va—an- läggningar.
De grundläggande principerna om taxa, avgifter och redovisning som angivits i arbetsgruppens ovan nämnda rapport med förslag till en ny va-lag skall, med beaktande av remisskri— tiken, utgöra utgångspunkter för utredningens fortsatta arbete. I fråga om avgifter skall utredningen uppmärksamma frågan om vad som kan anses som en nödvändig kostnad. Vidare skall utredningen undersöka förutsättningama för att relatera avgifterna till även miljö- och naturresursfaktorer. Utredningen skall i den sistnämnda frågan samråda med Kommittén för en ökad miljörelatering av skattesystemet (Fi 1994104).
Med beaktande av såväl huvudmannens som brukarens intressen skall utredningen se över bestämmelserna om betalning av avgifter och om preskription.
Utredningen skall göra en bedömning av om va-lagens normgivningsbemyndiganden står i överensstämmelse med regeringsformen och lämna förslag till eventuellt nödvändiga författningsändringar. Utredningen skall vidare undersöka behovet av skilda prövningsvägar för olika beslut enligt va- lagen samt även det författningsenliga stödet att meddela föreskrifter om bl.a. va-installationer.
Därutöver skall utredningen lämna förslag som främjar sådana nya tekniska lösningar för omhändertagande av av- loppsvatten som står i samklang med naturens kretslopp samt i övrigt lämna förslag som tillgodoser det övergripande målet för en översyn av va-lagen.
Vindkraft
Det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar som finns i landet för vindkraft. Regering och riksdag har uttalat att de närmare förutsättningama för lokalisering av storskalig vindkraft får bedömas i kommunernas fysiska planering (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373 och 374).
Plan- och byggutredningen skall se över hur vindkraften bör hanteras i den kommunala planeringen med beaktande av motstående intressen som t.ex. kulturmiljö—, naturvårds- eller landskapsbildsvärden. Utredningen bör i detta sammanhang särskilt se över om det är lämpligt med tidsbegränsade bygglov för vindkraftverk och se över formerna för samverkan mellan berörda fastigheter i samband med utbyggnad av vindkraftverk.
Tidsplan, arbetsformer m.m.
Enligt tidigare direktiv (dir. 1994:65) skall utredningsarbetet redovisas den 1 oktober 1995. Med hänsyn till omfattningen av det nya uppdraget behöver tiden utsträckas. Det är dock angeläget att arbetet kan bedrivas skyndsamt. Utredningen bör därför senast den 1 juli 1996 redovisa resultatet av sitt arbete. Beträffande arbetsformer m.m. hänvisas i tillämpliga delar till tidigare direktiv, främst dir. 1994:65. För arbetet gäller dessutom regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992150), att pröva offentliga åtaganden (dir. l994:23) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 19942124).
(Miljödepartementet)
töd nerimnluni'MM—wm hällar» ämtnhnw den mn!!! _|_ de . . .Il— VI shunt!tt==i hk+ Insaniwnslq simmarna! nah l anamn rails dumma %mwldartummmnwmntawim & _lrc'r
gumhuämmaa anbri- åflll'm' matt. .Mawm. w w. -.t'1.-. få?" utmåa'imäauwv . ......
utlagd &%%'—$% -"u'.' nsflsm än Mm'nml _|... '1 ”nu:
..mynmbatvdn' mma-riet"; mantimmar na hrr .' En. kan ateist-EM .”: "lwq, It.-. ..ua Wittmann
1.51th nrriettäll Lia—inf" Maja-m nl. '.ut trimm: %'le SHIT-li lil-i | 'Vi—fi m'mlj_ Fl-b Mii- m. Jfr.-"LJ! _ l TLl 5110qu senil idas—. tmjihadåmgw emir 1-311 lv'ir. _- -_'|l.1cJ'mll'-.:j_i tall.. [. En.-. ?.:ij ';T_- 1554: ._m landmaminbeuu Haig " "';. .r... auf—i WöWan En mer ?. uaväirttgtqmalätmahm %%Wiämwwiw .. m- "rD'iJ ) WII—l L I?! 'I” . 1'3 tödasguiubhuu .Mmgfäm Mumämmmi Efit; ._.. _,rl a_i—.r. ”mr" ma ”* ”MW? mem—149993 ”Hi.-"lim ”W. '! Till; ._. _ .-t lst men "den bailamälliu %&'#er immuna. ..»:zrt- tiv Er.-diga mm; mm n...-.a. teet. mmmmmammi fin.. . ,...... .a... rho iaånimnaliailaiat Mthwmmlmmhu. "!:".311 uj.— tiv) umvhaiQ-tlämlaow mäta—im giant en 'n'-pilla. as the (ts. wenämtumtmimwhwm annt W?! .(521 #69' Tmlmffdååiwwmnäääml mm '.'.lmj—u- sedan nya tekniska Il'n' 'u- .t;.r Er GI:":UÖILEIJHÖ'J z,» lv- top annat...-1 sum _.zäi' ! .._. . .._; ' ."r utan nu 51.151..va amn (”Wild,—thi 'ruu .- lga-':- ".zl; r'1 dnr-ii;- luffen-flit! Nu nn fivei'jrn mrs-1
liir-ning?!
filt I: ang-45:55 uti unma- Gs: w '7 . rit.. tämän:- mm tinm & lthåif-t i'm viral-nr.:" . C.F.—:CTJ'F- :'r f_rtrén; ;. .;t' u1-1...t att u.; "än”-Jm mr.].mijLii—IP" hit 'i. lull"-'.') f'il' iu. [EU'SI-i'tiig a'ihdktah får tumörer? l imam. rttrtie P .."—lim ;uaumng nanm 199019! 30, fr.". lä?"=t.t-...'äu,m_r_t-.'-','1.'5it:3'f3 mat. 334].
SOU 1996:168
Exempel på tillämpning av taxa för uttag av periodisk avgift för drift och underhåll av gator och andra all- männa platser.
Bakgrund
I avsnitt 4 lämnas ett förslag om införande av ett taxesystem för uttag av gatukostnader efter förebild av va—lagen. För att få en uppfattning om hur ett sådant system kan fungera i praktiken har ett försök gjorts med att tillämpa en taxa på delar av Nybro, Falu och Malmö kommu- ner.
Enligt förslaget skall kommunerna kunna besluta att fastighetsägar- na inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap skall betala kostnaderna för gatuhållningen — anläggning, förbättring, under- håll och drift av gator och andra allmänna platser. Avgifterna skall be- stämmas enligt taxa och de kan utgå som engångsavgifter och som pe- riodiska avgifter. Engångsavgift får bara avse anläggningskostnader och den får bara tas ut när fastigheten ansluts till gatusystemet.
Engångsavgifterna behandlas inte i det följande exemplet. Detta gäller alltså bara periodiska avgifter för täckande av kostnaderna för förbättring, underhåll och drift av gator och andra allmänna platser. För enkelhetens skull sammanfattas dessa kostnader under drifts- och underhållskostnader.
Utgångspunkten i exemplet är att samtliga områden med kommunalt huvudmannaskap behandlas som ett taxeområde för uttag av periodis- ka avgifter. Avgiftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund och med hänsynstagande till vissa särskilda förhållanden, t.ex. att fastigheten belastas av kostnader för gemensamhetsanläggningar på kvartersmark eller för viss enskild väghållning.
Försöket illustrerar möjligheterna att med rimliga arbetsinsatser till- lämpa ett taxestystem avseende periodiska avgifter. Vidare ger försö- ket en grov uppfattning om hur avgiften påverkar boende- och lokal- kostnader för olika byggnadstyper samt hur kommunalskatten för olika inkomstskikt kan komma att påverkas, om en skattesänkning genom- förs.
Det bör understrykas att den exemplifierade taxan är utredningens konstruktion. Kommunerna har bara tillhandahållit underlagsmaterial och har inte någon del i hur taxan har utformats.
Det bör vidare understrykas att taxeexemplet bara är just ett exem- pel. Det föreslagna avgiftssystemet ger utrymme för varierande typer av taxor med olika fördelningseffekter. Slutligen bör framhållas att tillämpning av avgiftssystemet är frivillig för kommunerna. De kan alltså i stället välja att bekosta gatuhållningen helt eller delvis med skattemedel.
Genomförande av försöket
Försöket grundar sig alltså på en taxa, som med utgångspunkt från den föreslagna lagstiftningen har utformats som ett av många möjliga al- ternativ. Denna taxa har sedan tillämpats på vissa områden inom Ny- bro, Falu och Malmö kommuner.
I samråd med kommunerna har en avgränsning av detaljplaneområ- den med kommunalt huvudmannaskap skett på församlingsnivå. De enskilda fastigheterna inom områdena har därefter angetts av Lantmä— teriverket genom uttag ur fastighetsdatasystemet.
Kommunernas gatukontor har redovisat kostnadsunderlag för de av- gränsade områdena samt bedömt dessa kostnaders del av kommunal- skatten.
Mot bakgrund av dessa förutsättningar redovisas i tabellform exem- pel på periodiska (i detta fall årliga) avgifter för några vanligt före- kommande fastighetstyper inom försöksområdena. Bedömda skatte- effekter vid en skattesänkning redovisas för olika inkomstskikt.
Exempel på taxekonstruktion
Enligt förslaget skall avgift kunna utgå enligt taxa och avgiftsskyldig- heten fördelas efter skälig och rättvis grund. Utgångspunkten vid ut- formningen av exemplet på en taxa har varit att fördelningen skall gö- ras eRer fastighetemas nytta av gatunätet och andra allmänna platser samt att fördelningsnormen skall vara administrativt hanterlig och leda till att fastigheter av ungefär samma typ och storlek får ungefär samma avgift.
Mot bakgrund av detta kan man tänka sig ett flertal taxekonstruktio- ner med både fasta och rörliga avgifter baserade på en eller flera kända faktorer, t.ex. fastighetens användningssätt, byggnadens area, etc. Med utgångspunkt från att systemet skall vara enkelt och att i huvudsak till— gängligt officiellt material skall kunna användas har en taxa konstrue-
rats som bygger på relativa skillnader beroende på byggnadens funk- tion och storlek.
I exemplet omfattar varje kommun ett fördelningsområde. Rela- tionstalen för olika typer av byggnader har grovt satts till 1,0 för en helårsbostad för 1—2 familjer, 0,3 för en bostadslägenhet på 80 kvm och 1,0 för en lokal (kontor/butik) på 200 kvm. För specialfastigheter där ytuppgifter saknas har endast schablonmässiga relationstal angetts. Någon möjlighet att täcka in alla typer av fastigheter i ett enkelt taxe- system finns troligen inte. Vissa speciella typer av fastigheter måste sannolikt bli föremål för en separat bedömning, t.ex. större trafikalst- rande anläggningar och fastigheter med säsongsbetonande verksamhe- ter.
Med utgångspunkt från de redovisade relationstalen har följande enkla taxa tillämpats i exemplet.
Byggnadstyp Relationstal
Småhus Permanenthus 1 ,0 Permanenthus inom storkvarter 0,5 Fritidshus 0,5
Hyreshus bostäder Bostadslägenhet 80 kvm 0,3
Hyreshus lokaler/kontor Lokal för kontor/butik på 200 kvm 1,0
Industri, hotell m.m. 200 kvm 1,5
Tabell 1. Exempel på en taxa för uttag av periodiska avgifter.
Undersökningens omfattning
Falu kommun
Falu kommun har avgränsat ett område som omfattar Kristine och Stora Kopparbergs församlingar i kommunen. I dessa församlingar finns i dag både enskilt och kommunalt huvudmannaskap, men på sikt planeras ett samlat kommunalt huvudmannaskap. Här antas att detta redan är genomfört.
Fastighetsbeståndet inom området omfattar totalt ca 6 600 bebyggda fastigheter. Beståndets fördelning på olika bebyggelsetyper framgår av tabell 2.
Byggnadstyp Antal fastigheter
Småhus — permanenthus 4 910 Småhus — permanenthus inom storkvarter 430 Småhus — fritidshus 434 Hyreshus — bostäder 321 Hyreshus — lokaler/kontor 146 Hyreshus — både bostäder och lokaler 74 Hyreshus — hotell/restaurang 9 Industri 1 5 5 S . ecialfasti ; 212
Tabell 2. Fastighetsbeståndets fördelning på olika bebyggelsetyper i Falu försöks- område.
Nybro kommun
Nybro kommun har avgränsat ett område som omfattar Nybro, Kråks- måla, Bäckebo, Kristvalla, Hälleberga, Örsjö och Madesjö församling- ar.
Fastighetsbeståndet inom området omfattar totalt ca 4 400 bebyggda fastigheter. Beståndets fördelning på olika bebyggelsetyper framgår av tabell 3.
Byggnadstjyp Antal fastigheter
Småhus — permanenthus 3 648 Småhus — fritidshus 95 Hyreshus — bostäder 187 Hyreshus — lokaler/kontor 56 Hyreshus — både bostäder och lokaler 72 Hyreshus — hotell/restaurang 7 Industri 187 S . ecialfastigheter 183
Tabell 3. Fastighetsbeståndets fördelning på olika bebyggelsetyper i Nybro för- söksområa'e
Malmö kommun
Malmö kommun har avgränsat ett område som omfattar hela Sankt Petri, Slottstaden, Kirseberg, Sankt Pauli, Sankt Johannes, Mölle- vången, Limhamn, Fosie, Västra Skrävlinge, Sofielund, Hyllie, Eriks- fält och Kulladal församlingar samt delar av Tygelsjö, Bunkeflo, Husie och Oxie församlingar.
Fastighetsbeståndet inom området omfattar totalt ca 24 000 bebygg- da fastigheter. Beståndets fördelning på olika bebyggelsetyper framgår av tabell 4.
Byggnadstyp Antal fastigheter
Småhus — permanenthus 18 940 Småhus — permanenthus inom storkvarter 200 Småhus — fritidshus 87 Hyreshus — bostäder 1 820 Hyreshus — lokaler/kontor 425 Hyreshus — både bostäder och lokaler 676 Hyreshus — hotell/restaurang 26 Industri 980 S ecialfasti _heter 1 024
Tabell 4. Fastighetsbeståndets fördelning på olika bebyggelsetyper i Malmö för- söksområde.
Kostnadsunderlag för uttag av periodiska avgifter
Enligt det förslag till lagstiftning som redovisas i avsnitt 4 skall i kost- nadsunderlaget för periodiska avgifter kunna inräknas kommunens kostnader för förbättring, drift och underhåll av gator och andra all- männa platser inom detaljplaner med kommunalt huvudmannaskap. I underlaget skall dock inte kunna ingå kostnader för nyanläggande av gator och inte heller driftskostnader för större anläggningar, t.ex. ge- nomfartsgator och centralt belägna torg och parker, vilka enligt försla- get skall skattefinansieras.
När beställningen till de berörda försökskommunema utformades var inriktningen av lagändringsförslaget inte helt klarlagd och beställ- ningen var därför av naturliga skäl oklar. Till saken hör att kommu- nerna i dagens läge inte har anledning att redovisa sina kostnader på det sätt som den föreslagna lagen kommer att kräva.
Det bör således poängteras att de kostnadsunderlag som redovisas i det följande inte i alla detaljer överensstämmer med grunderna för lag- förslag. Kommunerna har t.ex. på delvis olika sätt behandlat kostnader för administration och s.k. kapitaltjänstkostnader. Vidare har delvis olika avgränsningar gjorts mellan anläggningar som enligt förslaget får avgiftsfinansieras och anläggningar som skall skattefinansieras.
Bedömningen är dock att de redovisade kostnadema i kombination med den schabloniserade taxan illustrerar vilken kostnadsnivå i stort som kan bli aktuell om lagförslaget tillämpas och vilken skattesänk- ning, i grova drag, som detta skulle kunna ge utrymme för.
Det kan tilläggas att de kostnader som redovisas avser kostnadsni— vån 1995 och att kostnaderna inte inkluderar moms. De redovisade kostnadsunderlagen och kostnademas del av aktuellt kommunalskat— teuttag i respektive kommun redovisas i tabell 5.
Falun Nybro Malmö
DoU-kostnader för gator (tkr) 32 000 14 024 108 700 Andel av kommunalskatten (kr) 0,87 0,79 0,70
Kostn. för annan allm. plats (tkr) 12 000 3 700 9 000 Andel av kommunalskatten (kr) 0,31 0,21 0,06
Totalkostnad för allmän plats (tkr) 44 000 17 724 117 700 Andel av kommunalskatten (kr) 1,18 1,00 0,76
Tabell 5. Översiktlig redovisning av kommunernas kostnadsunderlag.
Fastighetsuppgifter
Beroende på ambitionsnivå och ekonomiska resurser kan insamling av uppgifter på fastighetsnivå ske manuellt eller med hjälp av officiell statistik eller med hjälp av båda metoderna. I detta fall har av tids- och resursmässiga skäl valts att utgå från officiella register, dock med vissa enklare manuella kompletteringar.
Från fastighetsdatasystemet, som innehåller ett flertal delregister, bl.a. fastighetstaxeringsregistret, kan vissa uppgifter på fastighetsnivå relativt enkelt och billigt hämtas inom valfria geografiska områden.
Uppgifterna har i detta fall inhämtats huvudsakligen från fastig- hetstaxeringsregistret, vilket innebär att samtaxerade fastigheter får hanteras manuellt och uppgifterna läggas om till fastighetsnivå. Detta
bedöms dock inte vara något större praktiskt problem. I fastighetstax- eringsregistret lagras framför allt de uppgifter som ingår som värdefak- torer vid åsättande av taxeringsvärde, t.ex. byggnadstyp, byggnadens ålder, storlek och standard. I exemplet har i princip samtliga bebyggda fastigheter inom undersökningsområdena tagits fram. Småhus och specialfastigheter har sorterats efter byggnadstyp. Hyreshus och in- dustrier har sorterats efter byggnadstyp och värdearea. Med värdearea avses i detta sammanhang den bostads- och/eller lokalarea som upp- givits i fastighetsdeklarationen.
Taxeringsregistret har dock vissa begränsningar. Exempelvis saknas uppgifter om skattefria s.k. specialfastigheter och indelningen av lokal- fastigheter behöver kompletteras med framför allt butiksarea. Småhus kan endast delas in i permanent- och fritidshus och det saknas möjlig- het att t.ex. urskilja tätare gruppbebyggelse i form av rad- eller kedje- hus m.m.
Under förutsättning att ett relativt schablonartat system kan accepte- ras, eventuellt kompletterat med uppgifter från fastighetsägarna, torde den officiella statistiken dock kunna bilda en bra bas för ett mera ut- byggt system i framtiden.
Exempel på utfall vid tillämpning av ett taxesystem
Beräkningarna har genomförts för att översiktligt exemplifiera kon- sekvenserna av förslaget till uttag av periodiska avgifter i försöks- kommunema. Det av kommunerna redovisade kostnadsunderlaget har fördelats fullt ut på det bebyggda fastighetsbeståndet inom försöksom- rådena enligt de relationstal som redovisas i tabell 1.
Det kan upprepas att resultatet bygger på översiktliga bedömningar och att det måste ses som exempel på avgiftemas storleksordning vid full kostnadstäckning för några förekommande fastighetstyper inom försöksområdena, se tabell 6. I tabell 7 redovisas hur den i exemplet valda taxan fördelar avgiftsuttaget på olika byggnadskategorier i kommunerna.
Årli avgift i kr Exempel på Nybro " asti heter _ Permanenthus 2 065 1 614 1 355 nm mo sov 620 484
_ __ _ _4337 --3390 _
Bostadshyreshus 550 kvm 2 629 2 846
Bostadshyreshus 2 300 kvm 17 761 24 422 11 433 13 882 10 767 11 655 Lokalhyreshus 550 kvm 5 783 7 951 3 722 4 520 3 506 3 795 Lokalhyreshus 1200 kvm 12 392 17 039 7 976 9 686 7 512 8 131 Hyreshus 400 kvm B/110 kvm L 4 337 5 963 2 792 3 390 2 629 2 846 Hyreshus 400 kvm B/500 kvm L 8 261 11 359 6 457 5 008 5 421
_ __ _ a_ss "6618-5556
Industrifastighet 150 kvm 2 272 3 124 1 462 1 776 1 377 1 491 Industrifastighet 550 kvm 8 468 11 643 5 450 6 618 5 133 5 556
i & 5 o
678 407
& :: ::
Industrlfastlghet [ 200 kvm 18 587 25 558 11 964 14 528 11 268 12 197 lndustrifastlghet 2 300 kvm 49 128 22 998 27 926 21 660
Tabell 6. Exempel på årliga avgifter inom försöksområdena i Falu, Nybro och Malmö kommuner. Kolumn I avser enbart gator och kolumn 2 avser samtliga all- männa platser.
35 729 23 445
Byggnadskategorier Procentuell andel av avgifterna
Villor, fritidshus Hyreshus, huvudsakl. bostäder Hyreshus, huvudsakl. lokaler Industrier Specialfastigheter
Tabell 7. Exempel på avgiftemas fördelning på olika byggnadskategorier med den prövade taxan.
Med ledning av kommunernas uppgifter redovisas i tabell 8 exempel på skatteeffekter vid den skattesänkning som möjliggörs i samband med införande av ett system med periodiska avgifter för drifts- och underhållskostnader. Beräkningarna bygger på att utrymmet för skatte- sänkning uppgår till ca 75 % av avgiftsintäktema. Den schablonmässiga reduceringen beror på att även specialfastigheter inom det offentliga fastighetsbeståndet — t.ex. för skolor och vårdanläggningar — förutsätts bli debiterade avgifter, vilka i sin tur måste finansieras via kommunal- skatten.
Skatteeffekt (kr) vid en skattesänkning
Beskattningsbar Falun inkomst (kr)
__-1335 -—1125 _-1780 _-1500 —_—2670 -—2250 ——-445() __3750
Tabell 8. Exempel på skatteeffekter vid en skattesänkning som möjliggörs av av- giftsintäktema. Kolumn 1 avser det fallet att enbart kostnaderna för gator avgifts- beläggs och kolumn 2 avser avgiftsuttag för samtliga allmänna platser.
— 787
— 1 050 — 1 575 — 2 625
— 855
—l710 —2850
SOU 19962168
Rapport med förslag till ny lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
I maj 1994 lämnade en referensgrupp till Avgiftsgruppen ett förslag till en ny lag om allmänna va—anläggningar. Regeringen angav i tilläggs— direktiven (Dir. 1995:90) att de grundläggande principerna om taxa, avgifter och redovisning som angetts i Referensgruppens rapport med förslag till ny va—lag, med beaktande av remisskritiken, skulle utgöra utgångspunkter för utredningens fortsatta arbete. Rapporten har be— handlats i avsnitt 5.2.4. Nedan följer en mera utförlig redovisning av gruppens förslag om avgifter och redovisning.
Avgifter
Referensgruppen tog först upp självkostnadsprincipen, dvs. den prin- cip som kommer till uttryck i 24 & va—lagen genom att huvudmannen inte får ta ut högre avgifter än vad som behövs för att täcka nödvän- diga kostnader för anläggningen. Principen, som gäller både kommu- nala och enskilda huvudmän, innebär att den allmänna anläggningen inte får drivas i vinstsyfte. Referensgruppen fann inte skäl att föreslå några förändringar av principen. Det kanske främsta skälet var att ett uttag av avgifter utöver kostnaderna för anläggningen, skulle utgöra en förrn av beskattning. I avsnittet om underlag för beräkning av själv- kostnaden anförde Referensgruppen följ ande:
Det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet bör i stor ut- sträckning kunna läggas till grund för självkostnadsbegreppet enligt va—lagen. Referensgruppen vill anföra följande till närmare vägled- ning för sj älvkostnadsberäkningen.
Såväl fasta och rörliga kostnader som direkta och indirekta kost- nader kan i och för sig ingå i beräkningsunderlaget. Avgörande är dock ytterst vad kostnaderna avser. I princip bör samtliga kostnader som vid en normal ajärsmässig drift är motiverade från ajärsmäs- sig synpunkt få läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Det är dock viktigt att hänsyn tas till verksamhetens karaktär och om- fattning. Det kan också uttryckas så att kostnaden skall vara skäligen påkallad för en rationell drift av verksamheten.
Bland de kostnader som får beaktas ingår givetvis lönekostnader och lönebikostnader samt andra personalkostnader. Det är numera uppenbart att framtida pensionsåtaganden bör ingå i kostnadsunder-
laget. Det kan t.ex. gälla förändringar i pensionsskulden eller av- sättningen till en pensionsfond.
Godtagbara är vidare kostnader för anläggningar, material och ut- rustning, lokaler, försäkringar och för information. När det gäller good—willsatsningar och annan marknadsföring bör det finnas ett klart och naturligt samband med va—verksamheten för de kostnader som kan accepteras från självkostnadssynpunkt. Nödvändiga bered- skapskostnader bör också kunna ingå i kostnadsunderlaget.
Om tjänster eller nyttigheter tillhandahålls av andra verksamheter får skälig ersättning därför läggas till grund för avgiftsuttaget. Det kan gälla intemhyror eller andra kostnader för intern service samt olika slag av administrationskostnader. Här kan också nämnas er- sättning för markupplåtelser, s.k. intrångsersättningar. Sådana er- sättningar bör dock inte överstiga vad som tas ut för markintrång från externa aktörer.
Kostnader för anlitande av externa entreprenörer får självfallet ingå i kostnadsunderlaget. Det måste dock, som i övrigt, vara fråga om skälig ersättning från affärsmässig synpunkt. Kostnader för en— treprenadtjänster som upphandlas i konkurrens bör normalt sett vara godtagbara. Det är dock viktigt att tjänsteentreprenader kan konkur- rensutsättas med jämna mellanrum. I den mån konkurrensen på om- rådet är bristfällig, bör det allmänt sett gälla att kostnaderna för en- treprenaden inte får vara väsentligt högre än om kommunen själv ut- fört arbetet ( 16 & renhållningslagen). Praktiskt sett kan vägledning för kostnadsjämförelsen erhållas dels från historiska kostnader som huvudmannen haft i den mån han tidigare har utfört motsvarande arbeten, dels från andra huvudmän som svarar för verksamheten i egen regi.
En annan fråga är om investeringar för att möta framtida behov — vad som ibland kallas utvecklingskostnader —- får läggas till grund för avgiftsuttaget. Denna fråga rör närmast fördelningen av avgifter mellan olika generationer av avgiftsbetalare. Enligt Referensgrup- pen vore det främmande om företagsekonomiskt motiverade inves- teringar inte skulle få läggas till grund för avgiftsuttaget. Detta in- nebär att också investeringar som i huvudsak avser att täcka framti- da behov kan beaktas — under förutsättning att investeringen fram- står som affärsmässigt motiverad. Om en sådan investering avsevärt påverkar avgifterna kan det dock finnas särskild anledning att pröva om den verkligen är affärsmässigt motiverad. För att vara godtagbar bör det normalt kunna visas att den bidrar till väsentliga samord- ningsvinster eller andra besparingar.
Det normala är att självkostnaden beräknas för ett år framåt som underlag för taxesättningen. Avgifterna skall därvid bestämmas uti- från kalkylerade kostnader så att de så långt som möjligt svarar mot kostnaderna för verksamheten eller i vart fall inte överstiger kostna- derna. Underlag för taxesättningen kan hämtas från kommunens budget. Det är givetvis också möjligt att lägga särskilda kalkyler till grund för taxesättningen.
Referensgruppen behandlade vidare frågan om miljökostnader kunde anses ingå bland självkostnadema. Enligt Referensgruppens be— dömning var detta möjligt endast i de fall fråga var om kostnader för att åtgärda miljöproblem som en verksamhet orsakat. Det skall vara möjligt att åtgärda skador på sjöar och vattendrag om skadorna är en direkt följd av huvudmannens verksamhet. Huvudmannen bör sålunda i avgiftsberäkningen kunna ta med också kostnader för att rena och vårda våtmarker, sjöar och vattendrag som tar emot avloppsvatten. Re- ferensgruppen ansåg dock att det inte var möjligt att använda va—avgif- ter för allmänna miljövårdande insatser i sjöar och vattendrag.
Med hänvisning till vad som anfördes under avsnitten om självkost- naden och om miljökostnader ansåg Referensgruppen att begreppet ”nödvändiga kostnader” i 24 & va—lagen borde bytas ut mot ”kostnader som har ett naturligt samband med verksamheten och som är motive- rade med hänsyn till va—verksamhetens art, ändamål och omfattning.” Härigenom klargjordes enligt Referensgruppen att normala affärsmäs— sigt betingade kostnader som regel kunde godtas samtidigt som formu- leringen gav möjligheter att beakta kostnaderna för att åtgärda negativa miljöeffekter som orsakats av en verksamhet, även om kostnaderna därför inte alltid anses affärsmässigt motiverade.
Referensgruppen behandlade utförlig begreppet kapitalkostnader. Avsnittet redovisas här i sin helhet.
Att kapitalkostnader ingår i självkostnadema får numera betrak- tas som en självklarhet. Kapitalkostnadema består av avskrivningar på tillgångar och av ränta. Beräkningen av kapitalkostnadema kan dock vålla svårigheter och har varit föremål för flera uppmärksam- made rättsfall under l980—talet.
De investeringar som görs i en avgiftsfinansierad verksamhet av- ses — under förutsättning att verksamheten till fullo är avgiftsfinan- sierad — betalas av avgiftskollektivet. Man kan se det så att en åter- betalning av tillskjutna medel skall ske till finansförvaltningen. Bå-
de när det gäller tillskjutna skattemedel och externt upplånade medel framstår det som naturligt att finansförvaltningen bör tillgodoräknas inte bara det tillskjutna kapitalbeloppet utan också s.k. intemränta på detta belopp. Kommunen avstår ju från att bruka kapitalet på an- nat inkomstbringande sätt.
Två problem förekommer vid internränteberäkningen. Det gäller dels vilket värde räntan skall beräknas på, dels vilken räntefot som får tillämpas.
Direkta företagsekonomiska kalkylmodeller kan här knappast tjäna som förebild. I företagens självkostnad ingår en kalkylmässig ränta på hela det egna kapitalet — tillskjutet ägarkapital och fonde- rade medel. Vinstpålägg därutöver kan förekomma. Företagen be- stämmer själv sin kalkylränta, bl.a. med utgångspunkt från altema- tivkostnaden för kapitalet.
Självkostnadsprincipen i aktuellt hänseende har däremot som grundläggande syfte att vinst inte skall uppstå. Det innebär att den kalkylränta som privata företag möjligen kan räkna med inte kan godtas. Det vore vidare, som också avgiftsgruppen pekat på, främ- mande att godta att kalkylräntan beräknas på hela det egna kapitalet, dvs. också på tidigare års överskott eller fonderade medel. Om fondmedlen är hänförliga till tidigare års överskott skulle annars en exponentiell avkastningsutveckling kunna uppstå som totalt sett skulle innebära att stora överskott kunde föras över från verksamhe- ten.
Referensgruppen har följande synpunkter vad gäller kapitalkost- nadsberäkningen.
Så länge internräntan beräknas på bokfört värde (dvs. det histo- riska anskaffningsvärdet minskat med avskrivningar) är det godtag- bart att ta ut nominell ränta, t.ex. motsvarande kommunens egen låneränta. Det bör också vara fullt möjligt att istället lägga det s.k. bruksvärdet (dvs. nuanskaffningsvärdet minskat med avskrivningar) till grund för internränteberäkningen. Härvid räknas dock anlägg- ningamas värde upp med hänsyn till penningvärdesutvecklingen och därmed också skulden till finansförvaltningen. Det kan därför inte godtas att nominell ränta tas ut på bruksvärdet. Följden skulle då kunna bli att finansförvaltningen fick betalt två gånger. Istället bör här endast en real ränta få tas ut (jfr. t.ex. DsC 1987:5 Den ekono- miska förvaltningen i kommuner och landsting s. 66 ff.). Frågeställ- ningen är delvis densamma när det gäller avskrivningar. Det möter inget hinder att göra avskrivningar på de historiska anskaffningsvär- dena, dvs. på vad investeringarna kostat i nominella belopp. Refe—
rensgruppen finner ingen anledning att frångå den enligt rättspraxis hävdvunna principen att det också godtas att beräkna avskrivningar- na utifrån nuanskaffningsvärdet, dvs. på vad som här har kallats bruksvärdet. Härigenom förbättras möjligheterna att konsolidera en verksamhet eller ett företag och skapas utrymme för reinvesteringar — vilka måste ske till nuvärdet.
En förutsättning för att avskrivningar med utgångspunkt i an- läggningamas nuanskaffningsvärde skall accepteras är dock enligt Referensgruppen att meravskrivningama kommer avgiftsbetalama till godo. Detta innebär att sådana medel skall placeras räntebärande, om de inte används för amortering eller ny- eller reinvestering. I den mån skulden till finansförvaltningen amorteras ned skall det ränte- pliktiga beloppet minska.
Såväl nominella som reala metoder är godtagbara för att beräkna kapitalkostnadema. Även olika annuitetsmetoder är väl förenliga med självkostnadsprincipen. Det är inte valet av redovisningsmetod i sig som ytterst kan medföra att självkostnaden överskrids till följd av kapitalkostnadema, utan snarare valet av metod i kombination med vald intemräntesats. Referensgruppen instämmer sammanfatt- ningsvis i avgiftsgruppens bedömning (s. 60) att alla metoder bör kunna accepteras som inte leder till att avgiftsuttaget överstiger nödvändiga kostnader för investeringamas genomsnittliga kalkyle- rade och tekniska och ekonomiska livslängd.
Eftersom självkostnadsprincipen har som grundläggande syfte att vinst inte avses uppstå, innebär det att de avkastningskrav som före- kommer inom privat näringsverksamhet knappast kan accepteras. Av främst praktiska skäl ligger det nära till hands att istället snegla på huvudmannens upplåningskostnader som grund för räntekostna- den för tillskjutet kapital till va—verksamheten. Enligt Referens- gruppen bör en avkastning som motsvarar kommunens egen genom- snittliga upplåningskostnad under alla omständigheter kunna godtas. Med kännedom härom och om inflationen i ett längre perspektiv bör också en godtagbar realränta kunna bestämmas — historiskt sett sy- nes en realränta på 3—4 % rimlig även i ett sj älvkostnadsperspektiv.
Något marginellt administrations- och risktillägg bör som regel kunna accepteras. Risktagandet i va—verksamheten får dock normalt, om inte annat kan påvisas i det enskilda fallet, anses tämligen be- gränsat. Hänsyn bör tas till kursvinster och kursförluster i de fall kommunen har utlandslån. Om tillskjutna medel utgörs av skatte- medel eller externt lånade medel torde däremot norrnalt sakna bety- delse.
I de fall en va—verksamhet bedrivs av en separat juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, uppstår sällan problem med beräkningen av kapitalkostnadema. Någon möjlighet att föra över pengar från av- giftskollektivet genom beräkningen av avskrivningarna finns härvid inte. De räntor som kan bokföras är faktiska låneräntor — vare sig lå- nade medel tillskjutits av kommunen såsom ägare eller av externa finansiärer. Bedömningen av om räntan är skälig bör härvid kunna bedömas på samma sätt som ovan redogjorts för ifråga om intern- räntan.
Eventuella överskott som uppstår i verksamheten kvarblir hos företaget om de inte delas ut till ägaren. Bedömningen av hur stor utdelning som kan godtas från självkostnadssynpunkt bör samman- falla med rätten till ränta på utlånade medel. Det finns från själv- kostnadssynpunkt ingen anledning att skilja på de sätt som ägare tillskjuter medel. Samma synsätt på skälig avkastning som ovan kommit till uttryck bör således gälla även ifråga om utdelning på tillskjutna medel.
Utdelning får dock inte beräknas på hela det justerade egna kapi- talet. Eftersom överskottet kan bero på att avgifterna överskridit självkostnaden skulle annars rätten till avkastning öka i takt med avgiftsuttaget vilket inte är godtagbart. Istället bör rätten till avkast- ning endast godtas på tillskjutna medel. Om dessa medel sedan ut- görs av aktiekapital eller andra tillskott saknar betydelse.
Från företagsekonomisk synpunkt kan i och för sig hävdas att detta minskar huvudmannens intresse att konsolidera verksamheten. Det är också riktigt att konsekvensen förefaller tveksam i de fall den avkastning på tillskjutna medel som huvudmannen skulle kunna gö- ra anspråk på inte längre skulle få tillgodoräknas honom om medlen istället fonderades. Det bör dock inte vara något som hindrar att ut- delningsbara medel behålls i verksamheten för att senare tas i an- språk för utdelning. En förutsättning härför bör dock vara att detta kommer till uttryck i redovisningen, så det klart framgår att ägaren fortfarande gör anspråk på dessa medel.
I fråga om fördelningen av avgiftsskyldigheten föreslog Referens- gruppen att den s.k. sociala kostnadsfördelningsprincipen eller nytto- principen skall överges. Nyttoprincipen innebär i huvudsak att det är fastighetemas nytta av den allmänna anläggningen som skall ligga till grund för fördelningen av avgifter. I 25 å uttrycks principen så att av- giftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Enligt Referensgruppens mening hindrar denna regel att avgifterna används
som styrmedel för att påverka va—abonnenternas förbrukning av va—tjänsterna. Gruppen anser att kostnadsskillnader för att tillhanda— hålla olika prestationer alltid bör kunna få genomslag i avgiftssätt- ningen. Under vissa omständigheter bör såväl marginalkostnadspris— sättning som knapphetsprissättning kunna godtas. Med marginalkost— nadsprissättning menas att priset för en vara eller tjänst bestäms så att den motsvarar den rörliga kostnaden för att producera varan eller tj äns— ten. Knapphetsprissättning innebär att priset under tider då efterfrågan överstiger vad som kan produceras sätts så att balans mellan utbud och efterfrågan erhålls. Referensgruppen anser att tillåtligheten av dessa avgiftsprinciper bör uttryckas genom en regel att avgifterna skall för- delas mellan fastigheterna på skälig grund.
Referensgruppen föreslår att huvudmannen skall få vidgade möjlig- heter att under viss tid få bygga upp överskott genom uttag av högre avgifter. Förutom vid tillämpning av marginal- och knapphetsprissätt- ning föreslår gruppen att ett högre avgiftsuttag skall kunna tillåtas för att på sikt bygga ut resurserna för att möta efterfrågan. Självkostnaden skulle därför få betraktas över tiden. Utgångspunkten bör som hitintills vara att avgiftssättningen varje år skall syfta till att överskott undviks. Överskott skall dock kunna accepteras under förutsättning att det finns en investerings- och finansplan som klargör vad eventuellt överskott skall användas till och som innebär att en utjämning kommer att ske över tiden. Någon särskild avgränsning behöver inte göras, utan avgö- rande bör främst vara de tekniska och ekonomiska förutsättningama.
Referensgruppen har vidare uppmärksammat frågeställningen om vilka regler som gäller vid försäljning av en kommunal avgiftsfinansie— rad va—anläggning till en privat intressent som övertar verksamheten och driver den vidare. Det gäller framför allt två frågor, vem har rätt att tillgodogöra sig en eventuell realisationsvinst och vilka kostnader får köparen lägga till grund för uttaget av avgifter. Ett skäl för att abon- nentema skulle få del av överskottet kunde vara att realisationsvinsten motsvarar ett uppsamlat överuttag av avgifter, t.ex. därför abonnen- tema belastats av för höga kapitalkostnader. Enligt gruppens bedöm- ning finns det dock ett antal skäl som talar för att abonnentema inte skall ha någon direkt rätt till realisationsvinsten, utan att den skall till- falla den som äger va—anläggningen. Ett skäl är enligt Referensgrup- pen att det vid taxesättningen normalt inte kan komma ifråga att beakta eventuella framtida realisationsvinster. Det torde strida mot såväl god
företagsekonomisk som kommunalekonomisk sed. Vidare måste hänsyn tas till att verksamheten normalt varit skattefinansierad. Av- giftskollektivet kan enligt Referensgruppen inte gärna få tillgodoräkna sig kapital som upparbetats i en verksamhet till följd av att kommunen inte fått skälig avkastning på skattemedel som tillskjutits verksamhe— ten. Vidare kan försäljningspriset bero på andra faktorer än anlägg- ningens bruksvärde, t.ex. att köparen påräknar samordningsvinster eller ser andra möjligheter till rationaliseringar eller effektivitetsvins— ter. Dessutom är realisationsvinsten rätteligen hänförlig till samtliga generationer avgiftsbetalare, vilket i praktiken innebär att det blir omöjligt att göra en rättvisande uppdelning av vinsten.
Den i sammanhanget viktigaste frågan är dock enligt Referensgrup- pen frågan om vilka kapitalkostnader den nye ägaren kan lägga till grund för uttaget av avgifter. Det är enligt gruppen uppenbart att det pris köparen betalat inte automatiskt kan godtas. Med hänsyn till hu— vudmannens monopolställning och avsaknaden av alternativa lös— ningar skulle en köpare annars alltid kunna räkna med att finansiera köpet genom höjda avgifter. Starka skäl talar enligt Referensgruppen för att den som förvärvar en allmän va—anläggning som regel inte bör få lägga andra kapitalkostnader till grund för avgifterna än vad den ti- digare ägaren kunnat göra, dvs. i princip bokförda värden.
Redovisning
I det följande redovisas Referensgruppens avsnitt om redovisning i dess helhet.
Allmänna utgångspunkter
Som ett allmänt betraktelsesätt vill vi anlägga följande grundsyn på redovisningen. Utgångspunkten för redovisningen av va—verksamhet bör vara att den så långt det är praktiskt möjligt och rationellt skall betraktas som om den vore en juridisk person. Detta gäller oavsett om va—verksamheten är organiserad som en egen ju- ridisk person eller ej.
Beroende på om en kommun, ett kommunalt bolag eller ett annat företag är huvudman för va—verksamheten gäller olika regler för re- dovisningen (t. ex. bokföringslag, aktiebolagslag, kommunallag). Även skattelagstiftningen kan innebära att redovisningen skiljer sig åt emellan olika organisationsformer. I en särskild lag om allmänna
vatten- och avloppsanläggningar som denna, går det därför inte i detalj att reglera redovisningen. Generella ramar och principer för redovisningen går dock att ställa upp, eftersom de grundläggande redovisningsprincipema är desamma för alla organisationsformer. Dessa kan sammanfattas i begreppet god redovisningssed.
Avgränsad redovisning
Det är vanligt förekommande att en juridisk person (en kommun eller ett företag) bedriver flera självständiga rörelsegrenar. För va—verksamheten och dess avgiftskollektiv är det därför viktigt att redovisningen hanteras så att alla relevanta kostnader och intäkter som hör till verksamheten även bokförs där.
Redovisningen skall vara ett underlag för och säkerställa kvalite— ten för den ekonomiska analysen av va—verksamheten. Därför skall kostnader, intäkter och resultat redovisas avgränsade från andra rö- relsegrenar i en sluten redovisning. Med sluten redovisning menas här att den avgränsade verksamheten sammanfattas i en egen resul- taträkning och att årets resultat löpande ackumuleras på ett sätt som visar verksamhetens historiska resultat. Detta görs i företagets ex- terna balansräkning om företaget är avgränsat till enbart va—verksamhet. Om företaget, liksom fallet är när kommunen är huvudman, även bedriver andra rörelsegrenar, är det lämpligt att konstruera s.k. interna balansräkningar eller interna resultatfonder, där verksamhetens ackumulerade resultat och förmögenhet kan re- dovisas.
Utöver de externa posterna är det självklart att även redovisa alla relevanta interna och kalkylerade poster. Exempel på den senare ty- pen av poster är avskrivningar, intern ränta, interna lokalkostnader, personalomkostnader samt centrala service- och administrations- kostnader.
Många kommuner redovisar redan i dag interna balans- och resul- taträkningar för va—verksamheten. Det är inte möjligt att i detalj fö— reskriva hur intemredovisningen i stora och sammansatta organisa— tioner skall utformas. De skilda huvudmännens verksamheter är uppbyggda på olika sätt och man måste därför kunna anpassa ut- formningen av systemen till de specifika behoven.
Flera modeller för redovisningen är alltså tänkbara och det bör vara en uppgift för va—branschen själv samt huvudmännens intres- seorganisationer att i en dialog med revisorerna finna de bästa lös- ningarna för redovisningen.
Referensgruppen är medveten om att det kan ta en viss tid att ge- nomföra föreslagna förändringar av redovisningen. Men kraven på en avgränsad redovisning bör inte skapa några påtagliga övergångs- eller anpassningsproblem. Referensgruppen gör den bedömningen att huvuddelen av huvudmännen redan i dag särredovisar verksam— heten på ett godtagbart sätt.
Årsredovisning
Om en va—huvudman bedriver flera självständiga rörelsegrenar skall va—verksamheten sammanfattas och särredovisas i huvudmannens årsredovisning. Redovisningen skall innehålla en beskrivning av verksamhetens resultat, dess finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut.
Bestämmelsen om avgiftssättning innebär att uppkomna överskott inte får användas i någon annan verksamhet än den där avgiften ta- gits ut. Uppkomna överskott eller medel som avsätts eller reserve- rats t.ex. via bokslutsdispositioner (i företag) skall särredovisas så att de går att härleda över tiden.
Av resultatredovisningen skall det framgå om kommunen, lands- tinget, staten eller någon annan under året lämnat någon form av subventioner, koncernbidrag eller annat bidrag till verksamheten.
Skälig avkastning
Som redan framhållits vid motiveringen till 22—24 55 skall ägarens krav på utdelning begränsas till vad som är skäligt i förhållande till det av ägaren tillskjutna kapitalet. I den ekonomiska redovisningen skall därför åtskillnad göras mellan detta kapital och det kapital som avgiftskollektivet bidragit med.
Avskrivningar
När det gäller självkostnadsunderlagets kapitalandel bör man kunna acceptera de metoder som inte leder till att avgiftsuttaget överstiger de kostnader som är nödvändiga för investeringamas genomsnittliga ekonomiska livslängd.
Avskrivningar skall redovisas i resultaträkningen enligt god re- dovisningssed.
För företag tillåter skattelagstiftningen viss resultatutjämning mellan olika år. Följaktligen finns det en möjlighet att göra olika
bokslutsdispositioner, t.ex. avskrivningar utöver plan. Sådana dis— positioner skall redovisas öppet som Obeskattade reserver. Kommu- nen som huvudman är inte underställd skattelagstiftningen men upp- komna över-/underskott mellan olika är bör enligt Referensgruppen redovisas öppet även hos kommunerna, t.ex. som en fond eller reserv i den interna balansräkningen.
SOU 1996:168
Exempel på tillämpning av den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt
I denna bilaga skall ges en mer detaljerad redovisning av hur en för- delningsförrättning kan gestalta sig och vilka frågor som kan behöva lösas.
Först, i avsnitt 1, redovisas en sammanställning av huvudpunktema i förslaget och ett enkelt principiellt exempel på en fördelningsförrätt- ning. I avsnitt 2 presenteras sedan ett mer heltäckande och grundläg- gande exempel av förfarandet som helhet. I avsnitten 3 och 4 ges slut— ligen exempel på hur fördelningsförfarandet kan tillämpas i inner— stadsmiljö, där även en fastighet som skall bevaras ingår, samt vid 10- kalisering av vindkraftverk.
1 Principerna för det föreslagna systemet
En viktig komponent i förslaget är att förfarandet vid tillämpning av det alternativa genomförandesystemet förenklas. Förslaget i den delen kan sammanfattas som i figur 1 nedan.
Expl. processen
Gällande ordning Föreslagen ordning
PBL - Beslut om ESL (dp/ob)
PBL
En samlat planbeslut (dp):
Fördehingatör'amnde ' = planbestlmmelse
ESL - Bildande av expl.samf. - Ev. exploateringsavtal
- Ev. exploateringsavtal
PBL , LAG OM FÖRDELNING - Beslut om detaljplan AV BYGGRÄTT — Fördelning av byg rått ESL (Uldelnlng eller areal - Fördelning av byg rätt ' Tffåggäsäå lenålg)
(Utdelning enar areal - Fastigheter lering (| den mån det ovs) - Frivillighethnlösenmöjlighel Utgår -Ulbyggnad av anläggningar
AL -Drift av anlAåggningar - Fristående an|.förrältn|ng Avstyckning, byggande oförändrat enskilt
Figur 1 . Det föreslagna nya förfarandet.
Grundtanken är att bindningarna lossas mellan de olika parallella syf- ten som ESL har och att man särskiljer
— planeringsprocessen, som hanteras enligt gängse regler i PBL, — utbyggnaden av gemensamma anläggningar, som hanteras enligt AL, och
— fördelning av byggrätt och den ekonomiska utjämningen, vilket är vad som återstår av den nu gällande ESL.
F örrättningen i det nya systemet utgör en förenklad variant av den förrättning som i dag regleras i ESL. Skillnaderna är framför allt
— att förrättningsbesluten tydligare underordnas detaljplanen, — att någon exploateringssamfällighet inte skall bildas samt — att anläggningsfrågoma inte ingår i förrättningen. Den nya förrättningen har två syften. Den skall för det första leda till en fördelning av markinnehavet (byggrätterna) inom fördelnings- området, så att berörda fastighetsägare efter förrättningen äger ett visst antal hela byggnadstomter. Avstyckning inom innehavet kan givetvis ske parallellt, men det är en separat fråga .som får hanteras efter öns- kemål från respektive fastighetsägare.
För det andra skall vid förrättningen avgöras vilken ekonomisk kompensation som byggrättsfördelningen leder till.
Mer konkret tillgodoses dessa båda syften genom följande åtgärder, vilka i stora delar behålls oförändrade i förhållande till gällande rätt;
— Andelstal åsätts berörda fastigheter — De nya fastighetsgränsema dras upp med fastighetsreglering och tomterna, byggrätterna, fördelas för största möjliga överensstämmelse med andelstalen
— Avvikande tilldelning ersätts i pengar Skillnaden mot det gällande systemet är främst att ett indirekt vinst- fördelningssystem tillämpas och att någon separat likvid för utjämning av ingångsvärdena inte skall bestämmas. Samtidigt görs det förtydli- gandet mot gällande rätt att mark för allmän plats inte skall avstås er- sättningsfritt till huvudmannen, dvs. kommunen eller en anläggnings— samfällighet, försåvitt inte särskilda avtal träffas om detta.
Fastighetsreglering enligt ovan skall göras endast i den utsträckning som krävs för att uppnå en skälig fördelning av byggrätten. Det är alltså fullt möjligt att låta fastighetsgränsema bestå och i stället fördela planvinsten i pengar.
I princip behöver två olika beslut meddelas, ett beslut om att och hur fastighetsindelningen skall förändras, inklusive vem som skall tilldelas respektive tomt/byggrätt, samt ett beslut om den ekonomiska av- räkningen.
Grundtanken bakom förslaget är, liksom för ESL, att planutform- ningen skall kunna göras helt oberoende av fastighetsindelningen. Följ ande enkla principskiss får illustrera lagens huvudsyfte.
Två fastigheter skall planläggas. Den bästa planlösningen är att de båda byggrätter som kan tillskapas läggs på den ena fastigheten medan den andra utläggs som park, se figur 2.
Figur 2. Ett principexempel
Både 121 och 112 utgör före planläggningen råmark och varje fastighet är värd 20 000 kr. Planen ger två byggrätter, vardera värd 80 000 kr före exploateringskostnader.
Enligt det konventionella förfarandet tillfaller plannyttan 112. Den fastigheten Ökar i värde från 20 000 kr till 160 000 kr. Fastigheten l:1, däremot, får enligt 4 kap. 3 aå expropriationslagen endast ersättning för sitt värde ”före plan”, dvs. 20 000 kr. Fastigheten går således ska- deslös ur planläggningen, men erhåller ingen del i vinsten.
Om genomförandet sker enligt den föreslagna lagen om fördelning av byggrätt ges 1:1 och l:2 lika andelstal i planföretaget, eftersom fas- tigheterna har samma areal. Båda fastigheterna skall alltså enligt det indirekta vinstfördelningssystemet erhålla ett utgångsvärde som står i proportion till andelstalet. Skäligt utgångsvärde för båda fastigheterna blir då halva utgångsvärdet, dvs. 80 000 kr.
Både 1:1 och 1:2 tilldelas således 80 000 kr och satsar samma in- gångsvärde, 20 000 kr, och erhåller därmed samma värdeökning, 60 000 kr. Kostnaderna fördelas sedan efter nytta, vilket i detta fall innebär att de fördelas lika. Även vinsten blir därmed lika fördelad.
2 Ett grundläggande exempel
Detta exempel bygger i princip på två av de typsituationer som berör- des i avsnitt 8.5.2, och är mycket stiliserat för att så tydligt som möjligt illustrera de mest grundläggande typfallen. Planområdet, som även ut- gör fördelningsområde, framgår av figur 3 nedan.
122—N"! 1:3 1:4
2000 kvm se ""' 2.000 kvm 4.000 kvm
;
1.000 kvm 2.000 kvm
136 : 128
Figur 3. Gällande fastighetsindelning.
Kommunen har bedömt området som intressant för utbyggnad, men fastighetsindelningen och gällande ägarbild gör det svårt att åstad- komma en lämplig planutformning. För det första bör en fastighet i sin helhet utläggas för allmänt ändamål, vilket skulle innebära att ägaren av denna fastighet inte erhåller någon byggrätt och därmed lämnas helt utanför nyttofördelningen. För det andra är det av bostadspolitiska och planekonomiska skäl nödvändigt med grupphusbebyggelse inom om- rådet. Bästa platsen för detta är tre av privatpersoner ägda fastigheter, medan en lämplig exploatör äger en helt annan fastighet inom området. Kommunen väljer därför det alternativa fördelningsförfarandet, t.ex. i en översiktsplan eller i ett planprogram.
Planområdet omfattar 8 fastigheter, l:1—128. Fastigheten 1:8 ägs av AB Bygg, övriga ägs av privatpersoner. Området är obebyggt med un- dantag av 1:5 och 1:7. 1:5 används som helårsbostad med eget vatten och avlopp och 1:7 är bebyggd med ett litet fritidshus med låg stan— dard. 1:7 har utfart via servitutsrätt över 1:1. 1:6 avstyckades en gång i tiden (1972) för bebyggelse, men någon byggnation har aldrig aktuali- serats. Över 1:2 och 1:3 går en ägoväg som används av den intillig- gande jordbruksfastigheten 2:1 enligt ett servitutsavtal.
Området sluttar från öster ned mot sydväst, men större delen kan ses som lämplig för bebyggelse. Enda undantaget är en brant bergknalle längst i öster, område a i figur 3.
Detaljplan
Det blir aktuellt att realisera planintentionema och en detaljplanepro— cess inleds. Eftersom det redan är klarlagt att genomförandet skall ske i form av en fördelningsförrättning, ansöker kommunen samtidigt om förrättning hos lantmäterimyndigheten.
Med den tidiga ansökan vill kommunen säkerställa en integration av processerna för planering och plangenomförande. Genom att plane- rings- och genomförandefrågoma kan behandlas parallellt — såväl rättsligt som tekniskt — kan den totala tidsåtgången minskas och för— rättningen kan dessutom utnyttjas som ett forum för fastighetsägar— kontakter och för processen som helhet.
Planarbetet utmynnar i att 6 tomter för friliggande villor och 10 rad— hustomter tillskapas. Inom grupphusområdet finns dessutom en tillbe— hörsbyggnad för garage m.m. som avses inrättas som gemensamhets- anläggning. Även utfarten för tomterna N och P skall utgöra gemen- samhetsanläggning, jfr figur 4 nedan.
Gammal gräns som består — — A )_ ,. Nygräns " f ' f ' ' f . ' ' * - Gammal gräns som utgår
Figur 4. I detaljplanen angiven fastighetsindelning.
Resten av planområdet utläggs som allmän plats; en infartsgata från vägen i väster, en gång- och cykelväg mellan radhusen samt ett park—
område i östra delen av planområdet, som ansluter till ett parkområde i en angränsande plan. Av topografiska skäl är det lämpligt och nöd- vändigt att huvudledningama för vatten och avlopp dras över fastighe— ten 1:5, vilket föranleder ett s.k. u—område.
I detaljplanen anges i särskilda bestämmelser att hela planområdet skall utgöra fördelningsområde och att fastighetsindelningen skall ha den redovisade utformningen. Till grund för detta ligger nödvändiga båtnads- och väsentlighetsprövningar enligt FBL, AL och lednings- rättslagen.
Vidare skall det av planen framgå om kommunen skall vara huvudman för allmänna platser eller inte. I fortsättningen av exemplet kommer båda dessa fall att beröras.
Förrättning
Eftersom förrättningen påbörjats redan under planeringsskedet har flera av de kontroversiella frågoma redan klarats ut före planantagan— det. Det som återstår är att lantmäterimyndigheten slutför förhandling- arna och meddelar de nödvändiga besluten.
Andelstal
En första uppgift är att slutgiltigt avgöra vilka fastigheter som skall delta i fördelningen och i vilken omfattning och därmed bestämma fastighetemas andelstal.
De två huvudsakliga frågor som därmed måste bedömas är — vilken mark som bidrar till plannyttan i den meningen att den är tillgänglig för exploatering samt
— huruvida viss mark bör graderas. De grundläggande kriterierna för huruvida mark är tillgänglig för exploatering är kända från ESL. Att avgränsa vilka markområden som skall ingå i helt nya tomter och vilka som skall utgöra allmän plats tor- de normalt inte innebära några större problem. I det aktuella exemplet kan t.ex. konstateras att fastigheten 1:7 avstår drygt halva sin areal för dessa ändamål, dvs. den mark som utgör underlag för den nya tomt— platsen, inklusive skaft, plus gatumarken.
Avgörande för prövningen av hur den bebyggda marken skall hante- ras synes vara om marken ifråga redan utgör tomt i Värdehänseende. Mark som utgör tomt såväl före som efter exploateringen bidrar i
princip inte till värdehöjningen och bör därför inte heller åsättas an- delstal. Om marken å andra sidan värdemässigt är att betrakta som rå- mark, dvs. bebyggelsen är rivningsmogen, bör den i andelstalshänse- ende behandlas som obebyggd mark. Med hänsyn till de regler i PBL som gäller beträffande möjligheterna att bygga till och ut befintliga byggnader, torde man ganska snart, dvs. även för förhållandevis små och enkla byggnader, komma till ett läge där ett tomtvärde redan har uppkommit.
Mot den beskrivna bakgrunden är det uppenbart att marken kring byggnaden på 1:5 redan utgör tomt. Eftersom 1:5 inte heller bidrar med någon annan mark till exploateringen, bör fastigheten inte ges nå- got andelstal. Även den del av fastigheten 1:7 som är bebyggd med en fritidsbostad bedöms utgöra en tomtplats och den delen av fastigheten tas därför inte med vid andelstalsberäkningen.
Naturligtvis finns där en gråzon vid bedömningar av detta slag, som inte bara består av små och enkla byggnader, utan även av obebyggda fastigheter, som ibland kan uppfattas som tomtmark, fast de i praktiken inte får bebyggas. I exemplet har det sistnämnda fallet iklätts fastighe- ten l:6. Eftersom den fastigheten en gång har tillskapats för bebyg- gelse och även uppfattas som en tomt av sin ägare, är den ett potenti- ellt problem vid förrättningen.
Ett råmarksområde får av naturliga skäl inte högre värde bara därför att det är avgränsat som en tomt. För att l:6 idag skall ha ett värde som tomtmark måste det klarläggas att den verkligen skulle ha kunnat be— byggas.
Eftersom det förekommer att även kommunerna ser mer positivt på bygglovansökningar på små råmarksfastigheter och gamla avstyck- ningar, så kan det givetvis inte uteslutas att fastigheten verkligen är att betrakta som en tomt redan före planläggningen. Såsom den stiliserade figuren är ritad i exemplet måste vi förutsätta att detta är just ett sådant fall. Fastigheten ges således inte något andelstal.
Om å andra sidan bedömningen blir att l:6 skall anses utgöra rå- mark, likaväl som övrig obebyggd mark, skall den åsättas andelstal efter sin areal på sedvanligt sätt. Det bör dock för tydlighets skull till- läggas att en sådan bedömning ibland kan ha den effekten att resultatet för fastighetsägaren blir att denne får betala en summa pengar för att — som han själv upplever det — få behålla sin ”tomt”. Orsaken till detta är emellertid att marken inte har bedömts som tomtmark.
Övriga fastigheter, l:1—4 samt 1:8 åsätts i huvudsak andelstal enligt arealen. Den andra huvudfrågan är emellertid om den berörda marken bör graderas, med hänvisning till att markens betydelse för exploate— ringsföretaget varierar.
För mark av normal karaktär, som i och för sig skulle kunna lämpa sig för bebyggelse, finns inte anledning till gradering. Frågan aktuali- seras främst för mark som p.g.a. terrängförhållandena inte alls, eller endast svårligen, kan bebyggas, samtidigt som marken inte har särskilt värde för annat ändamål i planen. I exemplet finner lantmäterimyndig- heten skäl för att den branta och svårbyggda östligaste delen av 1:4, markerad med ai figur 3, bör graderas ner med hänsyn till att marken i princip är omöjlig att bebygga. Bedömningen är att arealen inom det området räknas ner till hälften.
Därmed kan följ ande andelstal läggas till grund för omfördelningen.
Tabell 1 . Andelstal.
Fastighet Areal (kvm) Andelstal Totalt Bidrag Graderad (%) I:] 2150 2150 2150 16,5 1:2 2 000 2 000 2 000 15,3 1:3 2 000 2 000 2 000 15,3 124 4 000 4 000 3 725 28,6 1:5 850 0 0 0,0 1:6 1 000 0 0 0,0 1:7 2 000 1 180 1 180 9,0 1:8 2 000 2 000 2 000 15,3 Summa 16 000 13 330 13 055 100,0
Fastighetsreglering och fördelning av byggrätter
Den omreglering som blir aktuell i exemplet kan beskrivas som att fastighetsindelningen ändras från det läge som framgår av figur 3, via planen i figur 4 till det läge som visas i figur 5 nedan.
Om kommunen är huvudman för allmän plats överförs gatu- och parkmarken till en kommunägd fastighet. Ersättning för marken tillfal— ler de fastigheter som deltar i fördelningen efter andelstal. Den fastig— het som rent faktiskt avstår marken har fått ett andelstal som inkluderar denna areal och han tillgodoräknas sedan ersättning i förhållande till sitt totala andelstal.
Om kommunen inte är huvudman skall marken så småningom upp- låtas till förmån för en anläggningssamfällighet enligt AL. För att den ekonomiska regleringen skall fungera måste tillses att den ersättning som därvid utgår, på motsvarande sätt som vid kommunalt huvudman- naskap, tillfaller berörda fastigheter efter deras andelstal. För att detta skall vara möjligt måste den allmänna platsmarken samlas i en mark- samfällighet, i vilken fastigheterna ges andelstal enligt tabell 1 ovan.
Gräns tillskapad genom omfördelningen Gräns inom innehavet
Figur 5. Ny fastighetsindelning.
Exakt vilka fastigheter som kvarblir efter regleringen hänger samman med hur kvartersmarken fördelas mellan berörda fastigheter, dvs. vem som skall erhålla respektive byggnadstomt.
Fastigheten 1:8 ägs av ett byggbolag, som även är pådrivande vid exploateringen. Tanken är att radhusexploateringen skall genomföras i bolagets regi och att tomterna A—J tillförs fastigheten 1:8. Detta är bo- lagets yrkande.
Vid förrättningen visar det sig att ägaren av l:2 inte är intresserad av att själv bygga eller sälja någon tomt. Denne är nöjd med att få ut sin andel av planens byggrätter i pengar. Däremot vill ägarna av l:1, 1:3 och 1:4 få sig tilldelade var sin ny tomt inom området. 1:5, 1:6 och 1:7 skall givetvis behålla sina i samverkan icke deltagande tomtplatser K, L och M.
Därmed kan konstateras att tillgång och efterfrågan på tomter är i balans. Tre befintliga och tre nya villatomter tillgodoser kraven från de
enskilda fastighetsägarna och byggbolaget tar hand om grupphusbe—
byggelsen.
Här kan förresten noteras en av de påtagliga fördelarna med att plan- och förrättningsprocessema handläggs parallellt. Genom att beräk- ningar av andelstal, tilldelning och ersättningar kan ske samtidigt som planutformningen diskuteras, skapas bästa möjliga förutsättningar för att tillgodose såväl gestaltnings— som rättviseaspekter.
Om även ägaren av l:2 hade yrkat att få sig tilldelad en tomtplats och om det av planutformningsskäl inte hade gått att tillskapa ytterli- gare en byggnadstomt, skulle situationen ha fått lösas genom att till- delningen sker i så nära värdemässig överensstämmelse som möjligt med de åsatta andelstalen.
Inom ramen för omregleringen upphävs även de servitut som belas- tar 111, 1:2 och 1:3. För att lösa vägfrågan för den härskande fastighe- ten 2:1 behöver i stället en bit av 212 tas i anspråk med servitutsrätt.
De båda gemensamhetsanläggningama på kvartersmark och av- styckningen inom den ombildade 1:8 ingår inte i fördelningsförrätt- ningen.
Ekonomisk reglering
Med andelstalen och tilldelningen bestämd, kan den ekonomiska ut- jämningen beräknas. Att praktiskt genomföra en utjämningsberäkning består till viss del av ren matematik, men framför allt av mer eller mindre svåra värderingsöverväganden. Beräkningen i exemplet har gjorts utifrån följ ande värden.
Radhustomtema — ca 500 kvm — har värderats till 80 000 kr, exklu- sive exploateringsavgifter. Ändtomtema i de båda radhuslängoma är något större — ca 600 kvm — och värderas till 90 000 kr exkl. avgifter.
Villatomtema K, M och 0, som varierar mellan 800 och 850 kvm, bedöms alla vara Värda 150 000 kr exkl.avgifter. Tomterna L, N och P, som varierar mellan 1 000 och 1 030 kvm, värderas till 160 000 kr exkl. avgifter.
Angivna värdenivåer leder till de utjämningslikvider som redovisas i tabell 2 nedan.
Tabell 2. Utjämningsbera'kning. Fastig- Andels- Tilldelade Utgångsvärde Likvid het tal (%) tomter Faktiskt Andel + erhåller — betalar I:] 16,5 0 150 000 216 000 + 66 000 132 15,3 — 0 200 500 + 200 500 1:3 15,3 N 160 000 200 500 + 40 500 1:4 28,6 P 160 000 374 500 + 214 500 1:5 0,0 (K) l:6 0,0 (L) 1:7 9,0 (M) 0 118 000 + 118 000 1:8 15,3 A—J 840 000 200 500 — 639 500 Summa 100,0 1 310 000 1 310 000 0
Mark för allmän plats skall ersättas enligt principerna i 4 kap 3 a 5 ex- propriationslagen, dvs. till markens värde före planläggningen.
Större delen av den berörda marken utgjorde tidigare råmark, vilken värderas till 20 kr/kvm. Servitutsornrådet på 1:1 ges dock endast ett symboliskt värde, enligt praxis för servitutsbelastad väg som blir gata. Dessutom tas 150 kvm tomtmark i anspråk från 1:7. Denna marginella tomtmark kan värderas till 50 kr/kvm. Totala värdet av allmän plats blir därmed 50 x 150 + 4.750 x 20 = 102 500 kr. Vi förutsätter här att några avtal inte finns om gratis avstående av marken.
För det fallet att fastighetsägarna är huvudman för allmän plats utgår ingen likvid inom ramen för denna förrättning. I stället ”mellanlagras” värdet i den marksamfällighet i vilken de fastigheter som deltar i vinst- fördelningen har andelar som motsvarar deras andelstal i fördelnings— företaget. Värdet dyker upp igen i den anläggningsförrättning som vi strax återkommer till.
Om emellertid kommunen är huvudman skall kommunen betala er- sättning för allmän plats i form av en likvid inom ramen för omför- delningen. Betalningsmottagare blir då vinstfördelningskollektivet som helhet och ingående likvid utgör således en pluspost i avräkningen som fördelas mellan fastigheterna efter deras andelstal. I tabell 3 nedan redovisas den avräkning som blir aktuell vid kommunalt huvudmanna- skap.
Även andra ersättningsposter skall emellertid i vissa fall ingå i av- räkningen, t.ex. ersättning för personliga skador som drabbar fastig- hetsägarna eller ersättning till andra sakägare, företrädesvis rättighets-
havare. Ersättningar av dessa slag får föras in som minusposter i av- räkningen och fördelas inom vinstfördelningskollektivet efter andelsta- len.
I exemplet kan vi tänka oss att ägaren av fastigheten 1:7 vid gatu- regleringen drabbas av en personlig skada på 10 000 kr. Denna ersätt- ning fördelas på sätt som framgår av tabell 3. Observera att även den skadedrabbade själv, såsom ägare av fastighet inom fördelningskollek— tivet, skall bidra med sin andel av skadan.
Vid förrättningen upphävs som nämnts även det servitut till förmån för 2:1 som belastar 1:2 och 1:3. För att lösa vägfrågan för 2:1 krävs att mark på 2:2 tas i anspråk. Ersättningen till 2:1 och 2:2 hanteras en- ligt gängse regler i FBL, dvs. i första hand 5 kap. 10 a &, varvid för- delningskollektivet som helhet får behandlas som en berörd fastighet i likvidhänseende.
Servitutsåtgärdema är s.k. vinstfördelningsfall, dvs. de skall hante- ras enligt 5 kap. 10 aå tredje stycket FBL. Bedömningen resulterar i att 2:1 skall ersättas med 20 000 kr och 2:2 med 5 000 kr. Ersättnings- beloppen fördelas enligt andelstalen på sätt som framgår av tabell 3.
Tabell 3. Fördelning av ingående och utgående ersättning. Fastighet Utjämnings- Ersättning för Ersättning Total likvid allmän plats för skada ersättning l:1 + 66 000 + 17 000 — 5 500 + 77 500 112 + 200 500 + 15 500 — 5 500 + 210 500 1:3 + 40 500 + 15 500 — 5 500 + 50 500 1:4 + 214 500 + 29 500 — 10 000 + 234 000 1:5 0 0 0 0 116 0 0 0 0 1:7 + 118 000 + 9 500 — 3 000 + 124 500 1:8 — 639 500 + 15 500 — 5 500 — 629 500 Kommunen 111 0 — 102 500 0 — 102 500 Ägl:7 0 0 + 10000 + 10000 Äg 2:1 0 0 + 20 000 + 20 000 Äg 2:2 0 0 + 5 000 + 5 000 Summa 0 0 0 0
I ersättningsbeslutet måste på sedvanligt sätt särskiljas de ersättnings- belopp som utgör likvid, dvs. ersättning för fast egendom, och ersätt- ning för personlig skada. Om kommunen inte är huvudman skall dessutom, som nyss berördes, någon likvid för allmän plats inte utgå.
Med detta är marken omfördelad och i ”rätt” personers ägo och er- sättningen är bestämd. Därmed kan fördelningsförrättningen avslutas.
Därefter, eller parallellt, beroende på fastighetsägamas preferenser, genomförs eventuella avstyckningar och kompletterande åtgärder på kvartersmark, t.ex. de båda gemensamhetsanläggningama.
Utbyggnad av anläggningar
Om kommunen är huvudman för allmän plats innebär den nyss be- skrivna förrättningen att sådan mark har överförts till kommunägd fas- tighet. Utbyggnad av gator m.m. sker därmed i kommunens regi och debitering av kostnader för detta får hanteras enligt gängse regler.
Om kommunen inte är huvudman, dvs. om allmän plats skall byggas ut och förvaltas av fastighetsägarna, måste en AL—förrättning ta vid för att reglera dels anläggningsarbetenas omfattning, dels kostnadsansva- ret för byggande och drift.
Denna förrättning sker helt enligt de vanliga regler som gäller vid AL—förrättning. För den mark som upplåts skall ersättning utgå enligt 13 & AL med 102 500 kr. Betalningsansvaret åvilar den anläggnings- samfällighet som tillskapas. Betalningsmottagare är den marksamfäl- lighet som bildades vid den nyss beskrivna förrättningen. Ersättnings- beloppet fördelas inom marksamfälligheten på sätt som framgår av kolumn 2 itabell 3.
Marksamfälligheten år därefter i princip värdelös. Som en städ- ningsåtgärd bör andelstalen i samfälligheten genom fastighetsreglering anpassas till andelstalen i den gemensamhetsanläggning som bildas och fastigheten l:2 utplånas.
Vinstfördelning
Något krav på att lantmäterimyndigheten skall beräkna planvinsten för varje berörd fastighetsägare finns inte. Detta till trots kan det vara av intresse att i ett exempel som detta se hur utfallen blev.
För att detta skall vara möjligt krävs att ingångsvärdena bestäms. Råmarken värderas därvid enligt de principer som tidigare har be- skrivits, dvs. i huvudsak till 20 kr/kvm. För helhetens skull har även markvärdena för 1:5 och l:6 tagits med i sammanställningen. Resulta- tet av beräkningarna redovisas i tabell 4.
Det kan noteras att vinstandelama i princip överensstämmer med andelstalen, vilket beror på att ingångsvärdena bedömdes vara jämnt fördelade över fördelningsområdet.
Tabell 4. Beräkning av planvinst. Värden i 1000—tal kr. Fastig— Utgångs- Ingångs- Ersätt- Resul- Andel
het värde värde ning tat (%) l:1 150 40 + 77,5 187,5 16,7 1:2 0 40 +210,5 170,5 15,1 1:3 160 40 + 50,5 170,5 15,1 1:4 160 70 + 234,0 324,0 28,8 1:5 230 230 0,0 0,0 0,0 116 160 160 0,0 0,0 0,0 1:7 150 172 + 124,5 102,5 9,1 1:8 840 40 — 629,5 170,5 15,1
Summa 1 850 792 + 67,5 1125,5 99,9
3 Innerstadsförnyelse
En av de situationer där lagen om fördelning av byggrätt kan vara lämplig att använda är vid större förändringar inom ett stadskvarter, där det samtidigt förekommer obebyggda fastigheter, skyddsvärda byggnader och önskemål om planlösningar som inte passar in i befintliga ägarförhållanden.
Detta exempel åskådliggör en sådan situation. Gällande fastighets- indelning och befintlig bebyggelse framgår av figur 6.
Figur 6. Befintliga förhållanden.
Fastighet nr:
] . Avriven tomt sedan 1960—talet. Används som privat parkering.
2. Byggnad av kulturhistoriskt intresse, 1790—tal. Nyligen varsamt ändrad. Butik i bv. Kontor 1 tr.
3. Byggnader, gatuhus och gårdshus, av byggnadsminnesklass från 1750—talet med behov av omfattande restaurering. Olämpliga och ovarsamt tillkomna ingrepp när det bedrevs sport- och cykelhandel med reparationsverkstad. Butik i bv. Bostäder 1 tr. Verkstad på gården. 4—6 och 12—14. Avrivna tomter som används för allmän parkering. Kommunen arrenderar och administrerar. 17. Byggnad från 1920—talet av god arkitektonisk klass. Gammal samlingslokal och biograf som byggdes om till butik på 1960—talet. Butik och lager i bv. som täcker hela tomtytan. 2 vån. + inredd vind
mot gatan. I gränsen mot nr 14 bara 2 vån. Bostäder i västra längan i vån 1 tr. + vind. Kontori södra längan i vån. 1 tr. + vind.
18. Köpmannavaruhus från 1960—talet. Ombyggt 1986. Har en inre galleri från sydöstra hörnet ut mot den allmänna parkeringen. P—garage med 40 st. allmänt tillgängliga p—platser i källarplan. Vån. 1 tr varuhus och restaurant.
Detaljplan
Redan tidigt i diskussionen under planprocessen uppkommer fråga om samverkan kring ett torg inom kvarteret. Även parkering skall lösas gemensamt. Det visar sig vidare vara svårt att utforma planen utan att byggrätten för berörda fastigheter blir påtagligt ojämnt fördelad. Detta accentueras av önskemålet om att fastigheten 3 skall bevaras och be— lastas med rivningsförbud och skyddsbestämmelser.
I samråd med fastighetsägarna konstateras därför att planutform— ningen och plangenomförandet skulle underlättas om fastigheterna kring torget bildar ett fördelningsområde enligt lagen om fördelning av byggrätt. Fastigheterna 1, 2 och 17 ingår dock inte i området och läm- nas fortsättningsvis utanför exemplet.
Innehållet i den detaljplan som slutligen antas framgår av figurerna 7—8.
Figur 7. Ny detaljplan. Användning ovan mark.
lförrådl '
. Nytt !
( P-garage i 60 bpl
Befintligt * P-garage 40 hp!
Figur 8. Ny detaljplan. Användning under mark.
Generellt gäller att användningen i bottenvåningen är handel och att användningen i högre plan är kontor. Utbyggnaden inom fastigheterna 4 och 5 utförs lämpligen som en enda byggnad. Båda fastighetsägarna är intresserade av att etablera sig inom kvarteret, men samtidigt kan ägaren av fastigheten 14 acceptera att avstå från marktilldelning i utby- te mot ersättning. Mot den bakgrunden utformas bestämmelserna om fastighetsindelningen enligt 5 kap. 7 a & PBL så att det av de befintliga fastigheterna 4 och 5 skall bildas en enda fastighet. I övrigt innebär bestämmelserna att antalet fastigheter skall bestå med den ytmässiga inskränkning som följer av detaljplanens användningsbestämmelser. Av bestämmelserna enligt 7 aå framgår Vidare att kvarterstorget och det nya parkeringsutrymmet skall utgöra gemensamhetsanläggningar samt att fastigheterna runt torget skall anslutas till anläggningarna. Andelstalen i gemensamhetsanläggningama bestäms dock inte i de- taljplanen.
F ördelningsförrättningen
Andelstalen skall enligt huvudregeln bestämmas efter den areal som en fastighet tillskjuter till exploateringen. Bebyggd mark som inte skall förändras skall således exkluderas. Enligt dessa utgångspunkter skall fastigheten 18 inte ha något andelstal eftersom den inte bidrar med nå- gon mark till utbyggnaden. Fastigheten 3 skall ha andelstal utifrån den mark som tillförs det gemensamma torget. Fastigheten tillskjuter såle- des inte den bebyggda delen av fastigheten. Övriga skall ha andelstal
efter hela sin areal. Detta ger följande arealandelstal för fastigheterna inom fördelningsområdet.
Tabell 5. Arealandelstal. Fastighet Areal (kvm) Andelstal (%)
3 125 4 4 525 16 5 525 16 6 525 16 12 525 16 13 525 16 14 525 16 18 O 0 Summa 3 275 100
Därutöver skall ställning tas till om bevarandet av fastigheten 3 inne- bär någon positiv värdeinfluens på angränsande fastigheter. Till grund för detta och för den värdeutjämning som skall utföras måste vissa värden och kostnader bestämmas.
Nytillskapade byggrätter värderas enligt följande, inklusive influens av bevarandet.
Kontor 800 kr/kvm BTA Butiker 900 kr/kvm BTA Lager/förråd 200 kr/kvm BTA
Bedömningen är att butiksvärdena kan anses inkludera en nytta av bevarandet i storleksordningen 5 %. Att fastigheten 3 bevaras bedöms dock inte påverka värdet av lager och kontor.
Kostnaderna till följd av de särskilt påfordrade bevarandeåtgärdema på fastigheten 3 bedöms uppgå till 200 000 kr. Samtidigt görs bedöm— ningen att dessa kostnader skapar ett mervärde för fastigheten som uppgår till 50 000 kr. I befintligt skick kan fastigheten värderas till 400 000 kr.
Fastighetsreglering genomförs enligt de nyss redovisade planbe- stämmelsema om fastighetsindelningen. Fastigheten 14 utplånas och ägaren av fastigheten 5 tilldelas den byggrätt som utfaller på f.d. fas- tigheten 14. Av torget bildas, efter samma principer som för allmän plats när kommunen inte är huvudman, en marksamfällighet med an-
delstal enligt tabell 5. Fastighetsindelningen får därmed den utform- ning som framgår av figur 9.
Figur 9. Ny fastighetsindelning.
Eftersom även bevarandet av fastigheten 3 bedöms tillskapa plannyttor som bör beaktas vid fördelningen, kan utj ämningsberäkningen inte ske enligt den grundläggande mall som beskrevs i det förra exemplet. I stället får nyttan av bevarandet beräknas separat, varefter denna nytta kombineras med arealandelstalen enligt den princip som närmare be— skrivs i avsnitt 8.5.3, dvs. genom den gemensamma nämnaren ”skäligt utgångsvärde”.
I en sådan situation kan det vara lämpligt att börja beräkningen med att bestämma den faktiska värdetilldelningen till berörda fastigheter. I exemplet kan denna beräknas som i tabell 6.
Tabell 6. Värdetilldelning. Fastig— Butiker Kontor Lager Utgångs- Varav
het värde bevarandenytta 3 — — — 250 000 50 000 4 440 x 900 440 x 800 — 748 000 20 000 5 540 x 900 700 x 800 525 x 200 1 151 000 24 000 6 540 x 900 800 x 800 525 x 200 1 231 000 24 000 12 450 x 900 350 x 800 — 685 000 20 000 13 310 x 900 580 x 800 — 743 000 14 000 14 — — — — —
Summa — — — 4 808 000 152 000
Det ekonomiska resultatet av bevarandet kan således beräknas som 152 000 — 200 000 = — 48 000 kr. Förlusten, 48 000 kr, får täckas av ägaren av fastigheten 3. (Vi bortser här ifrån möjligheterna till ersätt— ning enligt 14 kap. 8 & PBL.) Den bevarandekostnad som kan bli fö— remål för fördelning är således endast den som täcks av motsvarande nytta, dvs. 152 000 kr.
En fördelning av denna sistnämnda kostnad efter nytta innebär rent praktiskt att det skäliga utgångsvärdet för fastigheten 3 kan bestämmas som ingångsvärdet minus bevarandeförlusten, dvs. som 400 000 — 48 000 = 352 000 kr,jfr avsnitt 8.5.3.
Resterande del av det totala utgångsvärdet, 4 808 000 — 352 000 = 4 456 000 kr skall komma de fastigheter till del som har åsatts arealan- delstal och fördelas således enligt andelstalen i tabell 5. Det kan note- ras att fastigheten 3 även ingår i den fördelningen, eftersom den inte bara bidrar med ”bevarandenytta” utan även med areal. Därmed kan följande slutavräkning framräknas.
Tabell 7. Utjämningsberäkning. Fastig— Andels- Utgångsvärde Likvid
het tal (%) Faktiskt Areal- Bevaran- Skäligt + erhåller
värde värde devärde värde — betalar
3 4 250 000 178 240 352 000 530 240 + 280 240 4 16 748 000 712 960 — 712 960 — 35 040 5 16 1 151000 712 960 — 712 960 — 438 040 6 16 1231000 712 960 — 712 960 — 518040 12 16 685 000 712 960 — 712 960 + 27 960 13 16 743 000 712 960 — 712 960 — 30 040 14 16 — 712960 — 712 960 + 712960 Summa 100 4 808 000 4 456 000 352 000 4 808 000 0
Därmed är fördelningsförrättningen avklarad. Det ligger dock ytterli- gare viss omfördelning ”mellanlagrad” i samfälligheten, precis som vid enskilt huvudmannaskap för allmän plats. Denna ersättning utlöses när marken upplåts för en gemensamhetsanläggning som har andra delägare än de som ingår i marksamfälligheten, se vidare nedan.
Anläggningsförrättningar
Anläggningsfrågoma kan delas in i två delar, torget och garaget. His- sen skulle kunna tänkas ingå i endera. Om den servar hela garaget in- går den lämpligen i torganläggningen, eljest i garaget.
Hur värdet av utrymme i form av mark och eventuellt redan utförda anläggningar skall bestämmas vid upplåtelse för gemensamhetsan— läggning är ett generellt värderingsproblem, som således inte kan knytas enbart till det alternativa genomförandesystemet. I det följande ges enbart ett exempel på en möjlig lösning, utan att därmed ställning tas till att värderingen skall utföras på detta sätt.
Gemensamt torg (ga: 1)
Andelstalen skall enligt AL bestämmas efter nytta. Nytta kan normalt jämställas med värdeökning. I detta fall väljer vi att bestämma andels— talen så att de i omfördelningen deltagande fastigheterna ges samma relativa andelar som i fördelningsförrättningen. Nyttan för varuhusfas- tigheten 18 bedöms till 3 gånger nyttan för de nyexploaterade fastighe- terna. Därmed kan de andelstal bestämmas som framgår av tabell 8 nedan.
Det värde som anläggningssamfälligheten skall ersätta bedömer vi enligt den praxis som gäller för vinstfördelning och ersättning inom kvartersmark, nämligen den s.k. genomsnittsvärdeprincipen. Derma princip kan i detta fall sägas innebära att torget, som självständigt knappast har något marknadsvärde alls, skall värderas med utgångs- punkt från att detta är lika nödvändigt för exploateringens genomfö- rande som alla andra ytor som tas i anspråk. Vi väljer här att bestämma detta genomsnittsvärde genom att slå samman alla utrymmen som ex- ploateras — butiker, kontor, lager och själva torget — och bestämmer genomsnittsvärdet utifrån det markvärde (värde av byggrätt) som dessa utrymmen ger.
Det totala markvärde som går att få ut är 4 808 000 kr. Exploate- ringen som helhet omfattar följande ytor:
Butiker 2 280 kvm Kontor 2 870 kvm Torg 815 kvm Lager m.m. 1 050 kvm SUMMA 7 015 kvm
Genomsnittsvärdet kan därmed bestämmas till 4 808 kkr/ 7 015 kvm = 685 kr/kvm. Upplåtelsen enligt AL för torganläggningen skall således ersättas med 685 x 815 = 558 000 kr.
Här har man nytta av det förslag till ändring i AL som vi har lagt fram och som innebär att nettobelopp kan bestämmas. Den enda fas- tighet som blir ersättningsskyldig netto är, med givna förutsättningar, fastigheten 18. Denna skall betala in sig med 12/37 i markens värde, jfr tabell 8 nedan. En särskild andelstalsserie för ersättningen kan därför bestämmas, i vilken fastigheten 18 har andelstalet 1, medan övriga fastigheter har andelstalet 0. Detta möjliggör att ersättningsbeslutet kan formuleras så att deltagande fastigheter (= anläggningssamfällig— heten) skall betala 181 000 kr (= 12/37 x 558 000) till marksamfällig- heten. Detta leder till följande utfall.
Tabell 8. Fördelning av ersättning för ga:1. Fastig- Andel Likvid
het igazl
3 1 + 7 240 4 4 + 28960 5 4 + 28 960 6 4 + 28960 12 4 + 28960 13 4 + 28960 14 4 + 28960 18 12 — 181 000 Summa 37 0
Det kan tilläggas att det enligt praxis vid konventionellt förfarande finns en spärr som innebär att den tillkommande bebyggda fastigheten 18 inte kan åläggas att betala mer för inträdesbiljetten i torgmarken än som motsvarar fastighetens värdeökning. Bedömningen här är dock att nyttan för fastigheten 18 inte understiger 181 000 kr.
Gemensamt garage (gaz2 och ga:3)
Det nya garaget skulle antingen kunna bilda en samfällighet tillsam- mans med det redan etablerade garaget under fastigheten 18 eller så kan man inrätta en separat gemensamhetsanläggning för den aktuella exploateringen. Vi väljer här det sistnämnda.
Det nya garaget utgör anläggningssamfälligheten ga12. Eftersom till- farten är gemensam för båda garagen måste denna utgöra en särskild anläggning, ga:3.
Andelstalen i den nya garageanläggningen (ga12) sätts efter det antal bilplatser respektive fastighet genererar. Andelstalen i tillfartsanlägg- ningen (ga:3) sätts efter antal platser i respektive garagedel (60/40). Detta leder till följ ande andelstal—.
Tabell 9. Andelstal i garageanläggningar. Fastig— Andel Andel het i ga:2 i ga:3
3 2 2 4 6 6 5 8 8 6 13 13 12 10 10 13 9 9 14 2 2 18 0 40
Summa 60 100
För upplåtelsen av ga:3 (tillfarten) skall fastigheten 18 ha ersättning av anläggningssamfälligheten med nuvärdet av den redan utförda an- läggningen. För upplåtelsen av utrymme till ga:2 skall ersättning utgå för värdet av det underjordiska utrymmet. Dessa i och för sig intres- santa värderingsfrågor behandlas inte närmare i detta sammanhang.
Vinstfördelning
För att kunna bestämma hur planvinsten har fördelats måste berörda fastigheters ingångsvärden uppskattas.
Den gällande planen förutsätts sakna genomförandetid. Detta inne- bär att den inte längre kan anses styra markvärdena. Obebyggd mark har i stället närmast ett slags allmänt förväntningsvärde, som rent
praktiskt torde kunna sättas till ett lågt tomtvärde. Vi väljer här 300 kr/kvm för all obebyggd mark. Den bebyggda fastigheten 3 har redan tidigare angetts vara värd 400 000 kr i befintligt skick, vilket inklude— rar värdet av den mark som avstås.
Resultatet kan därmed sammanfattas som följer.
Tabell 10. Beräkning av planvinst i 1000—tal kr. Fastig— Utgångs- Ingångs- Fördeln.- Mark Resul-
het värde värde likvid för ga tat 3 250 400 + 280 + 7 137 4 748 158 — 35 + 29 584 5 1 151 158 —438 +29 584 6 1231 158 —518 +29 584 12 685 158 + 28 + 29 584 13 743 158 — 30 + 29 584 14 — 158 + 713 + 29 584 Summa 4 808 1 348 0 181 3 641
Vad som skiljer detta fall från det grundläggande exempel som tidigare har redovisats är främst att en av fastigheterna, nr 3, ges en andel i för- delningsföretaget även utifrån den ”bevarandenytta” den genererar.
Ägaren av den berörda fastigheten 3 har inledningsvis en fastighet värd 400 000 kr med två byggnader som är i stort behov av upprust- ning. Den nya planen innebär dels att fastigheten 3 avstår mark till ett gemensamt torg, dels att fastigheten belastas med rivningsförbud och skyddsbestämmelser.
Nettoeffekten för fastigheten 3 av förbudet att riva och kraven på att upprusta byggnaden på det sätt som skyddsbestämmelsema kräver, är att dess värde sjunker till 250 000 kr. Genom dels arealbidraget, dels bidraget i form av ”bevarandenytta”, tillerkänns fastigheten en likvid på 280 000 kr som innebär att exploateringen netto innebär ett plus på 137 000 kr.
4 Vindkraft
Under förutsättning att ett vindkraftsområde planläggs kan den före- slagna lagen om fördelning av byggrätt tillämpas för att fördela utfallet av exploateringen mellan de fastigheter som ”bidrar med vind” till fö- retaget.
I detta exempel förutsätts att sex kraftverk skall uppföras inom ett ca 80 ha stort område enligt en antagen detaljplan. Kraftverken har lokali- serats enbart utifrån planmässiga och driftstekniska förutsättningar — dvs. helt oberoende av fastighetsindelningen. Vid avgränsningen av planområdet, som Överensstämmer med fördelningsområdet, har ut- gångspunkten varit att kraftverken bör placeras på ett avstånd av 300 meter från varandra för att uppnå ett optimalt utnyttjande av vind- energin. Den yttre radien blir därmed ca 150 meter. Detaljplanen, som schematiskt återges i figur 10, innebär i övrigt att pågpående markan— vändning skall fortgå. Planen innehåller inte några bestämmelser om fastighetsindelningen, utan anger enbart var kraftverken skall få lokali- seras.
Plangräns och fördelnings— område %
Figur I 0. Fastighetsindelning och lokalisering av Vindkraftverken.
Den fördelning som kan ske enligt lagen om fördelning av byggrätt är att värdet av tilldelade byggrätter fördelas mellan de fastigheter som bidrar till att vinsten uppkommer. I detta fall är det tolv fastigheter som ligger inom det område som bidrar med vindenergi. Fastigheterna be- döms bidra till exploateringsmöjligheten enligt huvudregeln, dvs. efter arealandelstal.
Det värde som går att få ut av en byggrätt för vindkraftverk bedöms rent schablonmässigt till 100 000 kr. Därmed kan värdefördelningen beräknas enligt följ ande.
Tabell 1] . Utjämningsberäkning.
Fastig— Areal Andels- Utgångsvärde Likvid het (ha) tal (%) Faktiskt Andel + erhåller — betalar 111 16,9 21,4 200 000 128 400 — 71 600 l:2 1,6 2,0 0 12 000 + 12 000 1:3 5,6 7,1 0 42 600 + 42 600 1:4 1,8 2,3 0 13 800 + 13 800 2:1 4,6 5,8 0 34 800 + 34 800 2:2 7,1 9,0 100 000 54 000 — 46 000 53 5,5 7,0 0 42 000 + 42 000 5:5 11,0 14,0 200 000 84 000 — 116 000 5:6 5,3 6,7 0 40 200 + 40 200 5:7 14,1 17,9 100 000 107 400 + 7 400 162 2,1 2,7 0 16 200 + 16 200 1625 3,2 4,1 0 24 600 + 24 600 Summa 78,8 100 600 000 600 000 0
I detta fall gjordes ingen fastighetsreglering och fördelningsbeslutet innebär således endast att fastighetsindelningen skall bestå och att rät- ten att uppföra kraftverk lokaliseras enligt detaljplanen.
I och för sig hade det även varit möjligt att genom justeringar av fastighetsgränsema förändra tilldelningen av byggrätt för kraftverk så att denna bättre hade stämt överens med andelstalen.
Kronologisk förteckning
12.
13. 14.
15.
16.
17. 18.
19.
20.
22.
23.
24.
25.
. Den nya gymnasieskolan - hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings-
finansiering. U.
. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996. UD. . Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första
pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD. . Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och
säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.
. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för
Forskning för vår vardag. C.
två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi.
Offentlig djurskyddstillsyn. Jo.
Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U .Reform och förändring. Organisation och
verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferenscn 1996. UD.
Från massmedia till multimedia —
att digitalisera svensk television. Ku.
26. 27.
28.
29. 30.
31.
32.
33. 34. 35.
36. 37. 38. 39.
40. 41. 42.
43.
44.
45. 46. 47.
48.
49. 50. 51.
52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.
57. 58.
Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. Forskning och Pengar. U. Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi. Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA-register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. Statens maritima verksamhet. Fö. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk- ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendragM. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A. Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. A. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.
Kronologisk förteckning
59. Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. 60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.
61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration
och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD.
62. EU, konsumenterna och maten - Förväntningar och verklighet. Jo. 63. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 64. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo. ' 66. Utvärderat personval. Ju. 67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. 68. Några folkbokföringsfrägor. Fi. 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 70. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. 71. Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In. 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 73. Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 - En granskning. M. 73. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M. 74. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. M. 74. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. 75. Värden i folkhögskolevärlden. U. 76. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. 77. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.
78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. 79. Översyn av revisionsreglerna. Fi. 80. Viktigt meddelande.
Radio och TV i Kris och Krig. Ku. 81. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 82. En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. 83. Allmänt pensionssparande. S. 84. Ekobrottsforskning. Ju. 85. Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam- verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.
86. Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. 87. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. 88.Kameraövervakning. Ju. 89. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. 90. Sammanhållet studiestöd. U. 91 . Den privata värdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. S. 92. IT i miljöarbetet. M. 93. Ny yrkestrafiklagstiftning. K. 94. Nationell teleadresskatalog. K. 95. Botniabanan. K. 96. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. 97. Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. Fö. 98. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. Fö. 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. 100. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. Fi. 101. Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. M. 102.TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. 103. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M. 104. Konsumentskydd på elmarknaden. C. 105. Att främja donationer till universitet och högskolor. U. 106. EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. UD.
107. Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD. 108. Konsumenterna och miljön. C. 109. Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. 110. Inför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.
___—___—
Kronologisk förteckning
lll. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123.
124.
125. 126. 127. 128.
129. 130.
131.
132.
133. 134. 135.
136.
Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S. En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- utredningen. Fi. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi. Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. U. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. S. Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan för Sweden. S. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturrninneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. In. De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl—Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996le3. Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. 5. Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. S. Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo.
137.
138.
139. 140. 141. 142. 143.
144. 145.
146. 147. 148.
149. 150.
151
154. 155.
156.
157. 158. 159. 160. 161. 162.
163. 164.
165.
166. 167.
168.
Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. ln.
Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi.
KO:s biträde åt enskilda. ln. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. Ju.
Elberedskapen. Författningsfrågor. N.
En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. A. . Bidrag genom arbete — En antologi. S. 152. 153.
Gruvorna och framtiden. N. Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. M.
Tre rapporter om studiecirklar. U. Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. M. Bostadspolitik 2000 — från produktions— till boendepolitik + Särtryck + Bilaga. In. Översyn av redovisningslagstiftningen. Ju. Sverige och EMU. Fi. Folkbildningen — en utvärdering. U. Bouppteckningar och arvsskatt. Ju. Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. S. På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilaga. ln. Behov och resurser i vården — en analys. S. Livslångt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. U. Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om beskattning av vägtrafiken. K. lärare för högskola i utveckling. U. Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. U. Översyn av PBL och va-lagen. In.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Möss och människor. Exempel på bra IT-anvåndning bland barn och ungdomar. [32]
Justitiedepartementet
Kriminalunderrättelseregister DNA—register. [35]
Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln i expropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88] Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148] Översyn av redovisningslagstiftningen. [157] Bouppteckningar och arvsskatt. [160]
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]
Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån
EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]
Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. [106] Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]
Försvarsdepartementet
Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [130] Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [131] Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [132]
Socialdepartementet
Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72]
___—___—
Slystematisk förteckning
Allzlmänt pensionssparande. [83]
quon Jönsson — en kartläggning av lokala sanmverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85] Deen privata vårdens omfattning och framtida erssättningsformer — En översyn av de nationella taxxorna för läkare och sjukgymnaster. [91]
Em allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rebhabilitering. Del 1 och 2. [113] Baarnkonventionen och utlänningslagen. [115] Miiljö för en hållbar hälsoutveckling. Beeränkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. [124] Bililaga l. Miljörelaterade hälsorisker. [124] Bililaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Ennvironment for Sustainable Health Development — an Acction Plan for Sweden. [124] Deoping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jänmställd vård. Olika vård på lika villkor. [133] Jänmställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. [134] Filibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. [135] Nyy behörighetsreglering på hälso— och sjukvårdens onmräde m.m. [138] Va'årdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. [141] Attt återerövra vardagen. [146]
Bisidrag genom arbete — En antologi. [151] Råån att flytta — en fråga om bemötande av äldre. [161] Baehov och resurser i vården — en analys. [163]
E(ommunikationsdepartementet
O)m järnvägens trafikledning m.m. [9] EäU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för twå- och trehjuliga motorfordon. [ll] BZättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Einskilda vägar. [46] En översyn av luft— sjö— och spårtrafikens tiillsynsmyndigheter. [82]
My yrkestrafiklagstiftning. [93] Nationell teleadresskatalog. [94] Botniabanan. [95] Bin körkortsreform [114] SStation Stockholm Nord. [118] SSpår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. [121] ILänsstyrelsemas roll i infrastrukttnplaneringen. [142] My kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om tbeskattning av vägtrafiken. [165]
Finansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på fmansmaktens område. [14] Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30] Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglerna. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100]
Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. [109]
Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. [117] Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139] Sverige och EMU. [158]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [2] Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47]
Systematisk förteckning
Vården i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]
TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet
och högskolor. [105]
Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande . [122]
Folkbildningens institutioner. [127]
Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143] Tre rapporter om studiecirklar. [154] Folkbildningen - en utvärdering. [159] Livslängt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. [164] Lärare för högskola i utveckling. [166] Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. [167]
Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55] Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. [56] Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets— försäkring. [150]
Kulturdepartementet
Från massmedia till multimedia —
att digitalisera svensk television. [25] Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80] Inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110]
Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kultumtiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. [128]
Näringsdepartementet
Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [48] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]
Närings- och handelsdepartementet
Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144] Elberedskapen. Förfatmingsfrågor. [149] Gruvorna och framtiden. [152]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31] Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. [111]
Inrikesdepartementet
Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [129] Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140] Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga [156] På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilagor. [162] Översyn av PBL och va—lagen. [168]
SSystematisk förteckning
M/Iiljödepartementet
Batatteriema — en laddad fråga. [8] Nailationalstadsparker. [38]
Ratapport från klimatdelegationen 1995. KliLlimatrelaterad forskning. [39] Prerecisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kafalkning av sjöar och vattendrag [53] Svevensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Vo'olym l — En granskning. [73] Sw-wedish Nuclear Regulatory Activities. Vo/olume 1 — An Assessment. [73] Svtvensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Vo/olym 2 — Faktaredogörelser. [74] Sw'wedish Nuclear Regulatory Activities. Vo/olume 2 — Descriptions. [74] ITT i miljöarbetet. [92]
KäCämavfall — teknik och platsval. KASAMs ytt/ttrande över SKBs FUD—Program 95. [101] MMiljöbalken. En skärpt och samordnad miniljölagstiftning för en hållbar utveckling. De)el 1 och 2. [103] Intntegrering av miljöhänsyn inom den statliga föt'örvaltningen. [112] ÖÖvergångsbestämmelser till miljöbalken. [1471 Hålållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. [153] OOmtankar om vattendrag
ethtt nytt angreppssätt. [155]
