Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 1998

Sammanfattning av uppdraget

En bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning skall följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skall som underlag för sina bedömningar och förslag bl.a. göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen skall särskilt följa upp de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem samt föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras.

Bakgrund

Den sociala bostadspolitiken

De bostadspolitiska målsättningar som redovisas i den bostadspolitiska propositionen våren 1998 och som riksdagen givit sin anslutning till anger bl.a. att bostaden är en social rättighet och att bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Sverige har internationellt också ställt sig bakom de målsättningar och åtaganden som härrör från FN-konferensen om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat II, i Istanbul 1996. Världssamfundet enades vid konferensen om att allas rätt till ett rimligt boende och en anständig livsmiljö var grundläggande element i en hållbar utveckling av mänskliga samhällen. Resultaten från Habitat II skall följas upp både nationellt och internationellt. I Sverige kommer kommunerna genom sitt ansvar för planerings- och boendefrågor att ha en nyckelroll i genomförandet av Habitatagendan.

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå

Den svenska bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att det finns finansiella och legala förutsättningar för bostadsbyggandet och kommunerna svarar för att kommunens invånare får tillgång till bostäder. De ändringar som i början av 1990-talet genomfördes av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn förändrade inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå.

I dag baseras det kommunala ansvaret liksom den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. I kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår därmed att kunna erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden.

Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose bostadsbehov av medicinska och sociala skäl. Detta bör ske genom medverkan från både de kommunala bostadsföretagen och de privata fastighetsägare som är verksamma i kommunen. Bostadsrättsföreningar kan bidra, t.ex. genom att kommunen får köpa bostadsrätter som sedan hyrs ut till behövande.

Regeringen har i propositionen Bostadspolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:119) gjort bedömningen att de styrmedel som kommunerna förfogar över för att säkra bostadsförsörjningen på den lokala nivån är tillräckliga och inte nu bör ändras. I propositionen redovisas också att erfarenheterna visar att man genom frivilliga överenskommelser och avtal mellan kommunen och de olika fastighetsägarna når goda resultat när det gäller att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Situationen varierar dock mellan olika kommuner och den är också beroende av den allmänna situationen på bostadsmarknaden.

Segregation i boendet

I Sverige liksom i andra industrialiserade länder finns i framför allt de större städerna en tydlig social, ekonomisk och etnisk segregation i boendet. Hushåll från olika inkomstskikt och med olika social och etnisk bakgrund bor ofta åtskilda i olika stadsdelar. I vissa stadsdelar är andelen boende som saknar arbete och/eller har en utländsk bakgrund mycket hög. Många boende i dessa stadsdelar är utsatta för ekonomiska och sociala påfrestningar och upplever ett utanförskap i förhållande till övriga samhället.

I de storskaliga bostadsområden som drabbats hårdast av segregationen kan bostadsföretagen på olika sätt spela en viktig roll för att förbättra den sociala och fysiska miljön. Dels kan bostadsförvaltningen utvecklas genom att förvaltningsorganisationen decentraliseras och ett ökat utrymme skapas för brukarinflytande, dels kan bostadsföretagen i samverkan med olika aktörer även på andra sätt främja en positiv utveckling av ett bostadsområde.

Erfarenheterna visar att ett långsiktigt och uthålligt förändringsarbete förutsätter att de boendes idéer och engagemang tas till vara. Bland de kommunala bostadsföretag som oftast ansvarar för förvaltningen av s.k. utsatta bostadsområden finns i dag flera exempel på företag som aktivt arbetar med att bättre anpassa sin verksamhet till behov och önskemål hos de boende. För utvecklingen i de berörda områdena är det angeläget att denna förändringsverksamhet kan förstärkas och spridas till flera bostadsområden.

Hushåll med särskilda svårigheter på bostadsmarknaden

Hemlösa

Trots de stora framsteg som gjorts under efterkrigstiden för att säkra bostadsförsörjningen finns alltjämt en mindre grupp människor som är hemlösa och står helt utanför bostadsmarknaden. Enligt Socialstyrelsens kartläggning från 1993 finns omkring 10 000 hemlösa i hela landet, varav ca hälften återfinns i Stockholm, Göteborg och Malmö. Ofta är avsaknaden av bostad endast en del av en större problematik med missbruk m.m. Även i kommuner där tillgången på tillfälliga eller permanenta bostäder rent kvantitativt är tillräcklig är det därför mycket svårt att säkra allas rätt till en bostad. Ett nära samarbete mellan framför allt socialtjänst och bostadsföretag samt tillgång till boendeformer som kan fungera som ett steg på vägen till ett självständigt boende har visat sig vara viktiga faktorer för att hjälpa hemlösa. En hållbar strategi mot hemlöshet behöver också innefatta åtgärder som förebygger att hemlöshet uppstår. Både socialtjänsten och bostadsföretagen har viktiga roller att spela för att stödja och hjälpa människor som vräks eller riskerar att bli vräkta.

Psykiskt störda

En särskilt utsatt grupp på bostadsmarknaden är de psykiskt störda. Dessa har i regel svårt att själva hävda sina behov och önskemål och gruppen kan lätt hamna i en gränszon mellan kommunernas och landstingens ansvar. De reformer som genomförts inom den psykiatriska vården har också inneburit att många psykiskt störda har lämnat sjukhus och behandlingshem för att i stället få ett eget boende. Det har dock ofta funnits brister vad gäller uppföljning och stöd under anpassningen till ett självständigt boende.

Ekonomiskt svaga hushåll

Vad som avses med "svaga hushåll" i bostadsförsörjningssammanhang är starkt beroende av den generella ekonomiska utvecklingen. Arbetslöshet och vikande disponibel inkomst kan medföra att ett hushåll som under normala betingelser inte har några problem kan få svårare att hävda sig på bostadsmarknaden. Det gäller särskilt om man blivit hänvisad till nyproducerat och dyrt boende eller på grund av tidigare hyresskulder inte godkänns av hyresvärden.

Till gruppen svaga hushåll kan man därför föra en grupp hushåll som befinner sig i en gränszon mellan att kunna hävda sig på bostadsmarknaden och att inte kunna det. I denna grupp av främst lågavlönade och arbetslösa är personer med utländsk bakgrund överrepresenterade.

Ungdomars etablering som självständiga hushåll

Tröskeln till bostadsmarknaden är i dag hög och svårforcerad för många ungdomar. Ett skäl är att många ungdomar har låga och/eller oregelbundna inkomster. Nyproducerade och nyrenoverade lägenheter ligger därmed utanför de ekonomiska möjligheterna för flertalet ungdomar. Det har också blivit vanligare att hyresvärdar som villkor för ett hyreskontrakt till yngre personer kräver borgen från föräldrar. Även krav på fast anställning påverkar ungdomars möjligheter negativt, eftersom många ungdomar har någon form av tidsbegränsad anställning. Ungdomarnas ställning på bostadsmarknaden påverkas dessutom av förändringar i bostadsbeståndets sammansättning och av hushållsstrukturen. Under flera decennier har andelen små lägenheter i bostadsbeståndet minskat samtidigt som andelen små hushåll ökat. Detta gör att konkurrensen om de små lägenheterna är stor. Ungdomarna är beroende av att flyttkedjor skapar en rörlighet på bostadsmarknaden som frigör de mindre och billigare lägenheterna.

Ungdomars möjligheter att etablera sig på bostadsmarknaden varierar från kommun till kommun. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät anser 40 % av kommunerna att det är brist på lägenheter för ungdomar. De kommuner som uppger en bristsituation finns i alla delar av landet. Ofta uppger kommunerna att det råder brist på sådana bostäder som ungdomar efterfrågar, trots att det totalt sett finns ett överskott på bostäder i kommunen.

Uppdraget

Den bostadssociala beredningen skall följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skall vidare lämna förslag till åtgärder för den händelse att situationen på bostadsmarknaden utvecklas på ett sådant sätt att kommunerna inte genom samarbete med fastighetsägarna kan uppfylla sitt bostadssociala ansvar.

Utgångspunkten för beredningens arbete skall vara en bostadssocial kartläggning av nuläget på bostadsmarknaden. En sådan kartläggning kan i huvudsak baseras på de undersökningar och rapporter som framför allt Socialstyrelsen, Boverket och Ungdomsstyrelsen ansvarar för. Det nybildade Integrationsverket kommer också att ha ett uppföljningsansvar som omfattar frågor med nära koppling till beredningens uppdrag. Även bostadsmarknadens parter, t.ex. Hyresgästernas Riksförbund, SABO och Sveriges Fastighetsägareförbund tar fram rapporter och analyser som kan komma till nytta i beredningens arbete.

Härutöver kan beredningen ta initiativ till särskilda kartläggningar och undersökningar för att täcka kunskapsbehov som inte tillgodoses genom befintligt faktaunderlag. Bostadssociala effekter av konkurser och rekonstruktioner

Under 1990-talet har många bostadsrättsföreningar med nyare fastigheter hamnat i ekonomiska problem. Antalet föreningar som rekonstruerats genom ackordsuppgörelser eller som gått i konkurs har ökat kraftigt i förhållande till tidigare decennier. Antalet egnahemsägare som tvingats sälja sina hus på exekutiv auktion har också ökat.

Beredningen skall som en särskild del av sitt uppdrag följa upp de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner som berör bostadsrättshavare och egnahemsägare. Uppföljningen bör innefatta en redovisning av hur rekonstruktioner och konkurser inverkar på hushållens möjligheter att bo kvar i bostaden samt hur boendekostnaderna påverkas.

En angelägen fråga är hur kraven på rättssäkerhet och lika behandling tillgodoses i olika skeden av förfarandet fram till dess att skulderna har reglerats och ett ärende om ackord, konkurs eller exekutiv försäljning avslutats. Flera av de aktörer som deltar i denna hantering är statliga myndigheter eller bolag med speciella uppgifter inom det bostadspolitiska området. Beredningen skall överväga vilka särskilda krav som kan ställas på dessa aktörer.

Oseriösa bostadsförmedlare

I större städer, framför allt i Stockholm, förekommer att vissa personer utnyttjar den stora efterfrågan på hyreslägenheter för att på ett otillbörligt sätt tjäna pengar på de bostadssökande. Bostadssökande som i förskott betalat in en avgift till privata bostadsförmedlare har ibland inte kunnat få tillbaka sina pengar sedan förmedlingen försvunnit eller gått i konkurs.

Förekomsten av oseriösa bostadsförmedlare beror delvis på att en förmedlingsverksamhet för hyreslägenheter kan startas utan någon större investering och utan några krav på utbildning eller registrering. Sådana krav ställs däremot på personer som yrkesmässigt förmedlar t.ex. fastigheter och bostadsrätter. Dessa omfattas av samhällskontroll genom att sådan verksamhet regleras av fastighetsmäklarlagen (1995:400).

Riksdagens lagutskott har nyligen i ett av riksdagen godkänt betänkande (bet. 1997/98:LU15) påpekat att erfarenheterna av yrkesmässig förmedling av främst andrahandsupplåtelser tyder på att det kan finnas behov av att överväga någon form av samhällskontroll och konsumentskyddsregler även för hyresförmedling. Det finns dock enligt utskottets mening knappast några sakliga skäl för att ställa de relativt omfattande krav som följer av fastighetsmäklarlagen på den som enbart förmedlar hyresrätter.

Beredningen skall söka bilda sig en uppfattning om hur stort problemet med oseriösa bostadsförmedlare är och i en särskild rapport till regeringen redovisa sin uppfattning i denna fråga. Därvid skall beredningen också bedöma om de problem som förekommit motiverar någon form av samhällskontroll och ökat konsumentskydd vid yrkesmässig förmedling av hyreslägenheter. Beredningen skall också undersöka vilka förutsättningar och möjligheter som finns för att åstadkomma samhällskontroll och förbättrat konsumentskydd.

Tidsplan och arbetsformer

Beredningen ges formen av en parlamentarisk kommitté.

Beredningen skall utföra sitt uppdrag i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. Det är särskilt angeläget att de kommunala erfarenheterna av bostadssociala frågor fortlöpande kan tas tillvara i beredningens arbete. Till beredningen bör därför knytas en eller flera referensgrupper med företrädare för bostadsmarknadens parter, kommunerna och berörda myndigheter.

När det gäller förhållandena i utsatta bostadsområden skall beredningens arbete inriktas på frågor som är kopplade till utvecklingen av bostadsförvaltning och boendeinflytande. Beredningen skall ha nära samråd med den storstadsdelegation som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken och särskilt företräda staten vid överläggningar om s.k. lokala utvecklingsavtal för utsatta bostadsområden i storstäderna.

Beredningen skall redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser, dvs. beräkna kostnaderna, samt ange finansiering. Detta gäller även kostnader som belastar kommunerna.

I sitt arbete med bostadssociala effekter av konkurser och rekonstruktioner, bör beredningen ha samråd med Bostadsrättsutredningen (Ju 1996:10) som har i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av bostadsrättslagen.

Beredningen skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Beredningens uppdrag att göra en särskild uppföljning av de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för bostadsrättshavare och egnahemsägare skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 1999. Beredningen skall vid samma tillfälle redovisa sina bedömningar och eventuella förslag vad gäller samhällskontroll av yrkesmässiga bostadsförmedlare.

Beredningen skall vara verksam till och med utgången av år 2000. I samband med att uppdraget avslutas skall beredningen till regeringen lämna en samlad redovisning och bedömning av situationen för hushåll med särskilda svårigheter på bostadsmarknaden.