Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en särskild utredare med följande uppdrag, som skall utgå från en bedömning av risker för hälsa och miljö samt samhällsekonomiska aspekter:

• Att föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses i de föreslagna riktlinjerna i propositionen Svenska miljömål (prop 1997/98:145). Utredaren skall t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna.
• Att analysera om det behövs, och i så fall lämna förslag till, ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av ämnen som omfattas av riktlinjerna. Förslagen skall beakta EG:s regelverk. Förslag skall även lämnas om takten på genomförandet.

Bakgrund

Regeringen har i propositionen Svenska miljömål (prop 1997/98:145) föreslagit femton övergripande miljö-kvalitetsmål för det framtida miljöarbetet. Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och berörda sektorsmyndigheter har fått i uppdrag av regeringen att utveckla delmål till miljö-kvalitetsmålen. Myndigheternas förslag skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 1999 och kommer därefter att utgöra underlag för den i augusti 1998 tillkallade parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (dir 1998:45). Beredningen skall redovisa sitt uppdrag den 1 juni år 2000.

Ett av miljökvalitetsmålen är att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Regeringen redovisar i propositionen att följande delmål bör gälla för det fortsatta arbetet:

"Föroreningen av Östersjön och dess tillrinningsområde samt Nordsjön skall förhindras genom att utsläpp och läckage av farliga ämnen reduceras i en stegvis process med målet att dessa utsläpp och läckage skall ha upphört inom 25 år (år 2000)."

För att detta delmål skall kunna nås bedömer regeringen att kemikaliepolitiken bl.a. bör kompletteras med följande riktlinjer:

* Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak,

• fria från organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen,
• fria från av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande - inklusive fortplantningsstörande.

* Nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvudsak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föreningar.

* Metaller används i sådana tillämpningar att metallerna inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljö och människors hälsa kan komma till skada.

* Organiska av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara förekommer i produktionsprocesser endast om företaget kan visa att hälsa eller miljö inte kommer till skada. Tillstånd och villkor enligt miljöbalken är utformade så att denna riktlinje kan säkerställas.

Regeringen avser att verka för att dessa riktlinjer skall vara genomförda inom 10-15 år. Riktlinjerna skall i första hand vara en vägledning för företagens arbete och ett stöd för myndigheterna vid tillämpningen av miljöbalken.

Det nuvarande sättet att arbeta på kemikalieområdet baseras på åtgärder mot ett kemiskt ämne i taget. Enligt regeringens bedömning är detta arbetssätt alltför långsamt. Därtill kommer att det är utomordentligt svårt att bedöma riskerna med vissa ämnen. Detta gäller särskilt långlivade och bioackumulerande ämnen. De riktlinjer regeringen anger i propositionen innebär att ett mer generellt angreppssätt riktas mot kemiska ämnen med dokumenterat hälsofarliga egenskaper samt mot organiska av människan framställda ämnen som är bioackumulerande och långlivade.

Som nämndes ovan är de riktlinjer som anges i propositionen, enligt regeringens bedömning, en del av de åtgärder som behövs för att det miljökvalitetsmål om giftfri miljö som föreslås i propositionen skall kunna nås. Riktlinjerna är dessutom avsedda att vara steg på vägen mot de mål som överenskommits av parterna till Nordsjökonferensen i den s.k. Esbjergdeklarationen. Deklarationen innebär bl.a. att tillförseln till Nordsjön av farliga ämnen måste upphöra före år 2020. Under 1998 har såväl HELCOM (Helsingforskonventionen) som OSPAR (Oslo/Paris-konventionen) antagit strategier för utfasning av farliga ämnen som motsvarar Esbjergdeklarationens mål.

Med sin nordliga belägenhet och sin långa kuststräcka utmed Östersjön är Sverige särskilt utsatt för långlivade miljögifter. Östersjön har drabbats hårt såsom mottagare för flera stora industrinationers utsläpp och genom det låga vattenutbytet med världshaven. Förhållandena i detta innanhav liknar närmast de som förekommer i de stora sjöarna i Nordamerika. De mycket långlivade och bioackumulerande ämnena DDT och PCB har slagit hårt mot Östersjöns populationer av bl.a. havsörnar och sälar. Fortfarande är halterna av dessa ämnen alltför höga. Detta illustreras av Livsmedelsverkets kostråd att flickor samt kvinnor i barnafödande ålder inte bör äta strömming eller lax från Östersjön mer än en gång per månad. Halterna av DDT och PCB har sjunkit som en följd av förbud mot användning under 70-talet. I gengäld har andra långlivade och bioackumulerande ämnen såsom bromerade flamskyddsmedel påträffats i bl.a. Östersjöfisk. Halterna i modersmjölk hos svenska kvinnor av polybromerade difenyletrar (PBDE), som är en typ av flamskyddsmedel, ökar för närvarande i oroande takt. På grund av PBDE:s stora likhet med PCB kan liknande effekter, såsom hormonstörningar hos djur och männskor, befaras om halterna tillåts öka ytterligare.

Det finns således starka skäl för Sverige att engagera sig i och driva på det internationella arbetet med att förhindra utsläpp av sådana miljögifter som omfattas av de föreslagna riktlinjerna.

För att riktlinjerna skall kunna tillämpas krävs emellertid att de egenskaper (t.ex. långlivad) och effekter (t.ex. påverkan på arvsmassan) som riktlinjerna avser ges mer preciserade definitioner, bl.a. genom att gränser utvecklas för att fastställa när dessa egenskaper och effekter är oacceptabla, d.v.s när användningen leder till oacceptabel risk för hälsa och miljö. Det är i de flesta fall svårt att entydigt fastställa en gräns för t.ex. persistens (varaktighet) och bioackumulerbarhet (ansamling i organismer) ovanför vilken ämnen vid exponering otvetydigt utgör en oacceptabel risk för människa och miljö. Ändå kan det i många fall vara nödvändigt att ange tydliga gränser i form av exempelvis gränsvärden. Utgångspunkten måste vara att organiska ämnen som framställts av människan alltid utgör en potentiell risk för människors hälsa och miljön, om de kan ackumuleras i organismer och samtidigt är så långlivade att de ansamlas i ekosystemen.

Det behöver också klarläggas hur riktlinjerna för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande eller på annat sätt fortplantningsstörande ämnen kan relateras till befintliga klassificeringssystem.

Den användning som inte går att undvika av ämnen som omfattas av riktlinjerna, bör enligt regeringens bedömning vara föremål för en särskild kontroll från samhällets sida.

Uppdraget

Utredaren skall föreslå närmare definitioner i form av gränser m.m. för de egenskaper och effekter som avses i de ytterligare riktlinjer för kemikaliepolitiken som anges i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145). Utredaren skall t.ex. kunna föreslå gränser som anger när ett ämne är så långlivat och bioackumulerande att det skall omfattas av kravet på utfasning enligt de angivna riktlinjerna. Förslagen måste vara vetenskapligt förankrade, utgå från internationellt vedertagna definitioner där sådana finns och så långt möjligt bygga på en samsyn mellan myndigheter, näringsliv och forskarsamhälle. De skall vara så väl genomarbetade och så väl förankrade i det svenska samhället, att de ger en god grund för genomförandet av riktlinjerna och det miljökvalitetsmål för en giftfri miljö som regeringen föreslår i propositionen. I dem mån samsyn inte kan uppnås skall utredaren tydligt redovisa detta och vari meningsskiljaktigheterna består.

Utredaren skall beakta arbetet med att utveckla internationellt vedertagna definitioner, bl.a inom ramen för OSPAR, HELCOM och LRTAP (Den regionala konventionen mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar). En utgångspunkt för utredningens arbete skall vara det mer generella angreppssätt som kommer till uttryck i de föreslagna riktlinjerna, och att Sverige skall kunna verka för att detta blir ett etablerat arbetssätt i det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet.

De internationellt vedertagna definitioner och kriterier som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författningssamling om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 1996:5) kan dels vara ett första steg i identifieringen av de farliga ämnena, dels ge vägledning för utveckling av mindre farliga ämnen. De bör således också vara en viktig utgångspunkt för utredarens arbete.

Utredaren skall vidare se över nuvarande lagstiftning och analysera om det behövs ytterligare styrmedel för att åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som omfattas av riktlinjerna. Om utredaren bedömer att det behövs ytterligare styrmedel skall förslag till sådana lämnas.

Utredaren skall således analysera hur befintliga styrmedel enligt den nya miljöbalken, såsom t.ex. tillsyn och tillståndsprövning på bästa sätt kan användas för att, om det behövs, åstadkomma en skärpt kontroll av de ämnen som berörs. Analysen skall även beakta de samhällsekonomiska aspekterna. Detta gäller även andra typer av styrmedel såsom märkning, miljövarudeklarationer, kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista (lista över 200 ämnen som kräver särskild uppmärksamhet) m.m. Också de styrmedel som används frivilligt inom näringslivet skall beaktas av utredningen. Dit hör t.ex utvecklingen av miljöledningssystem såsom EMAS och ISO 14000 samt frivilligt upprättade OBS-listor inom vissa företag och branschorganisationer.

Dessutom skall förslag ges till ytterligare redskap som kan behövas. Utredaren skall bl.a. redovisa om det finns behov av ett system för tillstånd att marknadsföra kemiska produkter som innehåller de ämnen som omfattas av riktlinjerna och i så fall hur systemet kan utformas. Förslag bör även lämnas om takten på genomförandet.

Hur många organiska ämnen som kommer att beröras av riktlinjerna beror på vilka värden etc. som väljs för att definiera dem. Detta får i sin tur konsekvenser för vilka styrmedel som kan tillämpas. Väljs gränser som innebär att riktlinjerna fångar in ett litet antal ämnen kan dessa omfattas av en strängare reglering än om gränserna sätts så att ett stort antal ämnen berörs. Utredaren skall belysa detta samband och dessutom undersöka om det behövs olika nivåer beroende på vilka styrmedel som bör användas. Antalet organiska ämnen som berörs kan vara mycket stort. Därför skall utredaren bedöma om det finns behov av prioriteringar. Därvid skall EU:s arbete med kemikaliesäkerhet tillmätas stor betydelse.

Det är viktigt att förslagen är anpassade till EG:s regelverk och internationella konventioner, men förslag om förändringar av och tillägg till dessa bör också presenteras om utredaren finner att dagens regelverk inte är tillräckligt.

Utredaren skall analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för företag och enskilda. Dessutom skall utredaren lämna förslag till finansiering. Vid valet mellan olika styrmedel skall utredaren analysera och beakta vilka effekter som kan uppstå på marknadens funktion.

Uppläggning av arbetet

Utredaren skall arbeta öppet och vid behov anordna debatter och utfrågningar. Han eller hon skall ha kontakt med och även knyta till sig de nationella och internationella experter som behövs för att genomföra utredningen.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörd industri samt berörda myndigheter och organisationer. Myndigheterna skall ta fram relevant underlag på området som kan utnyttjas av utredaren. Dessutom skall utredaren i sitt arbete samråda med den parlamentariska beredningen om mål för miljöpolitiken. Detta gäller särskilt de delar som berör delmål, åtgärdsstrategier och styrmedel för att förverkliga miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt jämställdhetspolitiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:124).

Redovisning av uppdraget

Utredarens arbete skall vara slutfört senast 1 januari år 2000.