Sammanfattning av uppdraget

Den höga förändringstakten i arbetslivet ställer krav på en kontinuerlig kompetensutveckling. Kompetensutveckling bedrivs i dag främst för att utveckla de anställdas kunskaper och erfarenheter eller för att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden. Den enskildes intresse och vilja att satsa på ett livslångt lärande förutsätter att det är ekonomiskt och praktiskt möjligt att kombinera yrkesverksamhet och utbildning. Det är angeläget att staten på olika sätt stimulerar en utveckling som ökar intresset för sådan individuell kompetensutveckling.

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel avsätts för att stimulera individuell kontinuerlig kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i propositionen till 1,35 miljarder kronor år 2000 och därefter 1,15 miljarder kronor årligen.

Regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur avsatta budgetmedel för individuell kompetensutveckling effektivast skall disponeras. Utredaren bör redovisa ett flexibelt system där utrymme finns för att i framtiden begränsa eller utvidga den ekonomiska ramen. I utredarens uppdrag ingår att redovisa bland annat följande;

• de viktigaste förslagen och befintliga modellerna för ett system för individuell kompetensutveckling samt ett eget förslag till hur ett sådant system kan utformas,
• en analys utifrån ett effektivitets- och tillväxtperspektiv samt ur ett fördelningspolitiskt perspektiv,
• hur förslaget kan stimulera andra avtals- och försäkringslösningar på arbetsmarknaden,
• vilken relation förslaget bör ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning samt förslagets eventuella inverkan på utbudet och efterfrågan på utbildnings- och arbetsmarknaden samt dess inverkan på andra sparformer.

Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 15 januari 2001.

Bakgrund

En snabb strukturomvandling ställer höga krav på arbetsmarknadens funktionssätt och på ny och hög kompetens hos arbetskraften. Om inte de anställda genomgår relevant utbildning i motsvarande takt riskerar deras kunskaper att föråldras och deras yrkesmässiga rörlighet att minska.

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1) att särskilda medel avsätts för att stimulera individuell kontinuerlig kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i propositionen till 1,35 miljarder kronor år 2000 och därefter 1,15 miljarder kronor årligen.

Personalutbildning På dagens arbetsmarknad får högutbildade personer personalutbildning i större utsträckning än lågutbildade. Med personalutbildning avses här utbildning som betalats av arbetsgivaren. Av de högskoleutbildade deltog 60 procent i personalutbildning under det första halvåret 1999, medan motsvarande siffra för dem med gymnasieskola eller grundskola var 41 respektive 26 procent. Grupperna tjänstemän, medelålders och heltidsarbetande fick personalutbildning i större utsträckning än andra grupper. Sverige har totalt sett en hög andel personalutbildning jämfört med övriga OECD-länder. Dock har vi i Sverige en högre andel korta personalutbildningar jämfört med övriga EU-länder, USA och Kanada. I små företag genomförs personalutbildning i mindre omfattning än i större företag och förvaltningar.

Utbildningsnivån Utmärkande för Sverige är att andelen högskoleutbildade är relativt hög inom den offentliga sektorn, men betydligt lägre inom stora delar av näringslivet. Utbildningsnivån är generellt sett lägre i små företag. Detta gäller i samtliga branscher förutom inom delar av den privata tjänstesektorn. Små företag har svårare att avsätta tid för kompetensutveckling på grund av sitt starkare beroende av enskilda anställda.

Det är främst personer med kort utbildning som drabbas av uppsägningar. Under de omfattande neddragningarna i början av 1990-talet var det nästan uteslutande personal med kort utbildning, såväl tjänstemän som arbetare, som sades upp. Arbetslösa personer över 50 år med kort utbildning har stora svårigheter att komma tillbaka i arbete igen.

Flera studier visar att det finns ett positivt samband mellan utbildningsinvesteringar och ekonomisk tillväxt. I en studie genomförd av NUTEK konstateras att en procent högre utbildningsnivå i företagen ger drygt en procent högre arbetsproduktivitet. Studier visar också att företag med decentraliserat beslutsfattande och organiserad personalutveckling är mer produktiva och har lägre personalomsättning och sjukfrånvaro än andra företag.

Det bli allt vanligare med tidsbegränsade anställningar. Statistiken visar att personer med sådana anställningar riskerar att distanseras i kompetensutvecklingshänseende. Inte heller deltidsarbetande deltar i personalutbildning i lika stor utsträckning som heltidsarbetande. En större andel kvinnor än män har i dag tidsbegränsade anställningar eller deltidsanställningar. Nya anställningsformer och fler egenföretagare medför också ett behov av en ny finansieringsform för kompetensutveckling. Ett system för individuell kompetensutveckling måste därför utformas så att det omfattar en stor del av arbetskraften och så att det även gynnar personer med kort utbildning.

Europeiska socialfondens mål 3 Europeiska socialfondens mål 3 under perioden 2000 - 2006 medfinansieras till hälften av den svenska staten. Programmet syftar till att utveckla de mänskliga resurserna i arbetslivet. Målgrupperna är anställda, enmansföretagare och arbetslösa. Kompetensutvecklingen skall vara verksamhetsrelaterad och de insatser som riktar sig till anställda skall grunda sig på gemensamma handlingsplaner eller överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsplatsen. Mål 3-programmet skiljer sig därmed i grunden från tanken bakom denna satsning på individuell kompetensutveckling som har som huvudsakligt syfte att få till stånd ett långsiktigt system som ger individen ett större inflytande över sin kompetensutveckling. Denna kompetenssatsning behöver heller inte vara relaterad till verksamheten på arbetsplatsen. Det finns dock kopplingar mellan de båda insatserna, bland annat kan ökad verksamhetsrelaterad kompetensutveckling öka intresset för individuell kompetensutveckling.

I ett par andra länder finns exempel på liknande system för sparande till individuell kompetensutveckling.

Behovet av kompetensutveckling

Ett ökat inslag av kompetensutveckling i arbetslivet är av avgörande betydelse för svenska företags möjligheter att hävda sig i en allt starkare internationell konkurrens. Vi lever i ett samhälle som ständigt förändras, inte minst p.g.a. den snabba IT-utvecklingen, och som ställer mycket höga krav på företagens flexibilitet. Ett företags framgång är i många fall beroende av förmågan att snabbt kunna förändra produktionssystemen samt utbudet av varor och tjänster, vilket i sin tur ställer höga krav på personalens kompetens. Kontinuerlig kompetensutveckling av anställda förbättrar ett företags stabilitet och ställning på marknaden vilket i sin tur minskar risken för uppsägningar. Arbetsgivaren har ett större ansvar för den jobbspecifika kompetensutvecklingen medan individen och samhället har ett större ansvar för den individspecifika kompetensutvecklingen.

Det ligger i individens intresse att kunna styra över den egna kompetensutvecklingen. Relevant kompetens stärker individens självtillit och position på arbetsmarknaden, anställbarheten ökar och därmed tryggheten. Brister i bas- eller grundutbildningen kan innebära ett behov för individer att delta i längre utbildningar inom det reguljära utbildningssystemet för att i nästa steg ytterligare bygga på sin kompetens i form av exempelvis en kortare vidareutbildning. Samspelet mellan reguljär utbildning och annan form av kompetensutveckling är därför en viktig förutsättning för att kunna tillgodose olika individers behov och möjligheter. Kompetensutveckling möjliggör också breddning och utveckling av arbetsinnehållet och är därmed av stor vikt för den enskildes arbetsmiljö.

För statens del innebär detta sannolikt gynnsammare förutsättningar för en ökad tillväxt och minskade arbetslöshetskostnader. Ett system för individuell kompetensutveckling kan även få effekter på arbetsmarknaden genom att det bidrar till att jämna ut en variation av lönekostnader över konjunkturcykeln. Systemet förutsätts verka konjunkturutjämnande genom att människor i första hand kommer att utbilda sig under lågkonjunkturer.

Staten har ett intresse av att bidra till tillväxt genom att skapa förutsättningar för ökad produktivitet och konkurrenskraft. Tillväxten gynnas av kompetensutveckling som bidrar till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och underlättar strukturomvandling. Avsikten med statens medverkan är att öka omfattningen av kompetensutveckling och därigenom bland annat förebygga arbetslöshet och förtidspensioneringar.

Den fallande pensionsåldern är ett växande problem. Utslagning från arbetsmarknaden på grund av brist på, eller felaktig, kompetens kan förebyggas genom kontinuerlig kompetensutveckling och genom tillvaratagandet av den kompetens som finns hos alla individer, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

Ett system för individuell kompetensutveckling syftar till att underlätta omställningar och att ge möjlighet för individen att bygga upp kunskap över livscykeln och därmed motverka den uttunning av kunskaper som kan drabba dem som har varit yrkesverksamma länge. Genom att förebygga uppkommande brister i kompetensen i ett senare skede av arbetslivet ökar individens produktivitet över livscykeln. Samtidigt stärker kompetensutveckling individens ställning på arbetsmarknaden vilket underlättar strukturomvandlingar. Ett annat viktigt skäl för statens engagemang är att möjliggöra att resurserna för den individuella kompetensutvecklingen följer individen oberoende av om denne byter arbetsgivare.

Ett statligt stöd för ett system för individuell kompetensutveckling ger individen ett större inflytande över sin egen kompetensutveckling. Ett sådant system kan även bidra till att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden. Ökad trygghet på arbetsmarknaden för den enskilde innebär minskade samhällsekonomiska kostnader.

Ett system för individuell kompetensutveckling kan stimulera till nya avtalslösningar mellan fackliga organisationer och arbetsgivare som direkta avtal mellan löntagare och arbetsgivare, samt till avsättningar för företagarens egen kompetensutveckling.

En arbetsgivare som investerar i sådan kompetensutveckling som är användbar även i andra företag riskerar att de anställda, som då blir attraktivare på arbetsmarknaden, byter arbetsplats. I och med detta kan andra arbetsgivare som inte har behövt betala något, utom möjligen högre lön till individen, dra nytta av investeringen i kompetensutveckling. Denna situation innebär en betydande risk för att företagen underinvesterar i generell kompetensutveckling (sådan kunskap som är användbar på en bredare arbetsmarknad).

Någon liknande risk för att företagen underinvesterar i jobbspecifik kompetensutveckling (sådan kompetens som endast är användbar i ett visst företag) finns inte eftersom sannolikheten att de anställda byter jobb inte ökar i och med en sådan kompetensutveckling. Gränsen mellan dessa båda typer av kompetens kan dock i många fall vara oklar. Skillnaden mellan generell och jobbspecifik kompetens blir allt mindre i takt med att den generella kompetensen blir viktigare.

Ett system för individuell kompetensutveckling kommer sannolikt mestadels att användas till investeringar i generell kompetensutveckling i och med att företagen är mer villiga att betala hela kostnaden själva för investeringar i jobbspecifik kompetensutveckling. På så sätt kommer ett system för individuell kompetensutveckling att motverka en underinvestering i generell kompetensutveckling. I och med att arbetskraftens generella kompetensnivå höjs så kommer alla företag att ha tillgång till en mer kvalificerad arbetskraft. Detta kan vidare bidra till att arbetskraftens rörlighet ökar vilket förkortar vakanstiderna och minskar risken för flaskhalsar för alla företag.

Frågan om ett system för individuell kompetensutveckling har tagits upp i olika rapporter och utredningar. Förslag har bland annat lämnats av Kunskapslyftskommittén och Småföretagsdelegationen. Arbetsgruppen för kompetensutveckling i arbetslivet ledd av Sture Nordh och samsynsmännen Carlsson/Öberg har föreslagit att förutsättningarna för ett kompetenskonto skall prövas. Flera fackliga organisationer, politiska partier och företag har föreslagit ett införande av kompetenskonto i någon form.

Regeringen anser det mot denna bakgrund angeläget att utreda hur ett utbyggt generellt system för individuell kompetensutveckling skulle kunna utformas. Härigenom stimuleras den politiska och fackliga debatten och ges ett fastare underlag för fortsatta politiska prioriteringar. Ett förslag bör lämnas om hur ett system för individuell kompetensutveckling inom avsatta medel effektivast kan utformas. Om ikraftträdandet kommer till stånd senare än beräknat bör utredaren överväga i vilken utsträckning förberedande insatser bör vidtas.

Syfte Ett syfte med offentliga insatser för att stödja individuell kompetensutveckling är att bidra till en högre kunskapsnivå hos arbetskraften samt en jämnare fördelning av inhämtandet av kunskaper över livet. Detta skulle bidra till att förebygga risken för arbetslöshet och förtida pensionering samt förstärka individens trygghet.

Ett andra syfte är att öka individens valfrihet, stärka individen och dennes inflytande över den egna kompetensutvecklingen. Avsikten är att individen själv skall förfoga över medlens användning.

Ett tredje syfte är att bidra till att stärka företagen och deras konkurrenskraft samt samhällsekonomin i stort.

Ett fjärde syfte är att underlätta omställningar. Var och en skall ha både möjlighet och resurser att vara mer yrkesmässigt rörlig än tidigare. Genom att förebygga uppkommande brister i kompetensen ökar individens produktivitet och självtillit över livscykeln.

Ett femte syfte är att bryta den etniskt segregerade och den könssegregerade arbetsmarknaden och den sociala snedrekryteringen till högre utbildning genom att erbjuda individen större möjligheter till ett nytt yrkesval senare i livet eller en anpassning av utbildning förvärvad i andra länder.

1. Utredaren skall kartlägga och beskriva de viktigaste förslagen och existerande modellerna för ett system för individuell kompetensutveckling (även exempel från andra länder).

2. Utredaren skall ange den eller de modeller som utredaren anser är att föredra. Utredaren kan även föreslå en ny/egen modell för individuell kompetensutveckling. Den ekonomiska ramen för individuell kompetensutveckling anges i budgetpropositionen för 2000 till 1,35 miljarder kronor år 2000 och därefter 1,15 miljarder kronor årligen. Utredaren skall lämna förslag till hur avsatta medel för individuell kompetensutveckling effektivast skall disponeras.

3. Utredarens förslag bör vara så flexibelt att den ekonomiska ramen kan utvidgas eller begränsas. Olika ambitionsnivåer och utformning för ett utbyggt generellt system, som skall vara tillgängligt för alla löntagare och företagare, skall redovisas. För- och nackdelar med förslaget/förslagen skall redovisas samt kostnadsberäknas. Alla förslag till ökade utgifter eller minskade intäkter måste åtföljas av förslag till finansiering.

4. Utredaren skall analysera förslaget utifrån ett effektivitets- och tillväxtperspektiv samt från ett fördelningspolitiskt perspektiv. Förslagets konsekvenser för olika grupper av individer, t.ex. med olika inkomst- och utbildningsnivå, kön eller etnisk tillhörighet, skall redovisas. I samband med detta skall utredaren pröva hur systemet kan bidra till att nå en mer jämlik utbildningsnivå.

5. Utredaren skall redogöra för huruvida systemet kan stimulera andra avtals- eller försäkringslösningar på marknaden, bl.a. bör visas på en lösning där arbetsgivaren bidrar till finansieringen av individuell kompetensutveckling. Sådana möjligheter får dock inte påverka individens möjlighet att bestämma över de sparade medlen.

6. Utredaren skall redovisa vilken relation det system som utredaren förespråkar bör ha till studiestödssystemet och andra offentliga stöd till utbildning. Det viktiga är att systemet för individuell kompetensutveckling används till vad det är avsett för.

7. Utredaren skall analysera hur ett system för individuell kompetensutveckling kan komma att påverka utbudet och efterfrågan på utbildnings- och på arbetsmarknaden. Utredaren skall belysa samspelet med och effekterna på det reguljära utbildningssystemet samt hur systemet kan komma att inverka på formerna för hur reguljär utbildning bedrivs. Utredaren skall analysera vilka effekter förslaget kan få för personalutbildningen.

8. I sitt förslag skall utredaren ta särskild hänsyn till de eventuella problem som är förknippade med små och medelstora företag samt egenföretagare. Utredaren skall även redovisa förslagets konsekvenser för egenanställda och personer med tidsbegränsade anställningar.

9. Utredaren skall ange hur snart systemet skulle kunna vara verksamt i full skala.

10. Utredaren skall ta ställning till hur staten, i form av reducerad skatt, skall subventionera den individuella kompetensutvecklingen. I samband med detta skall utredaren särskilt beakta följande frågeställningar:

• Skall avkastningen på eventuellt fonderade medel vara skattefri eller skall den schablonbeskattas?
• Skall subventionen vara proportionell mot skattesatsen på förvärvsinkomster, kapitalinkomster eller skall den ges i form av en skattereduktion?
• Hur skall arbetsgivarens eventuella bidrag till individuell kompetensutveckling behandlas skattemässigt?
• Vilken skattebehandling skall gälla vid uttag av eventuellt fonderade medel?

11. Förslaget eller förslagen kan exempelvis utformas som ett konto eller en försäkring. I utredarens förslag skall följande frågeställningar besvaras:

• Hur lång bör spartiden tillåtas vara?
• Hur stort bör det sparade beloppet maximalt få vara?
• Vilken slags utbildning och vilka typer av kostnader bör sparandet kunna användas till?
• Hur bör de ej utnyttjade sparmedlen hanteras?
• Skall det finnas en begränsning i tid inom vilken utbildningen måste påbörjas?
• Bör den maximala sparsumman per år bestämmas nominellt eller som andel av lönen?
• Skall individen kunna påverka avkastningen?

12. Utredaren skall föreslå vem eller vilka som skall förvalta eventuellt fonderade medel. I samband med detta skall redovisas i vilken utsträckning det i dag finns system som kan utnyttjas även för detta ändamål samt hur förvaltningen av detta system bör förhålla sig till förvaltningen av pensionsmedlen.

13. Utredaren skall också ta ställning till de civilrättsliga frågor som följer av det föreslagna systemet, t.ex.:

• Skall det sparade beloppet kunna utmätas?
• Vad händer med sparandet om den som har sparat försätts i konkurs eller avlider?
• Vad händer med det sparade beloppet vid en bodelning?

14. Utredaren skall analysera hur sparandet till individuell kompetensutveckling kan inverka på andra sparformer samt på den finansiella marknaden.

Förslaget skall tydligt redovisas inklusive eventuella lagförslag eller ändringar av befintliga lagar.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Kunskapslyftskommittén. En samordning skall också ske med den pågående översynen av arbetsmarknadsutbildningen (1999/8867/A). Därutöver skall utredaren samråda med arbetsmarknadens parter, näringslivet, och när det gäller förvaltningen av sparmedel särskilt med företrädare för finansmarknaden, samt Centrala Studiestödsnämnden..

Därutöver skall utredaren beakta kommittéförordningen (1998:1474). Kommittéförordningen kompletteras vad avser nya och förändrade reglers effekter för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt av förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor och därtill hörande förordningsmotiv (Fm 1998:2). Utredaren har möjlighet att samråda med SimpLex- kommissionen (N) i dessa frågor.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 januari 2001.

Utredaren bör, senast den 30 april 2000, redovisa förslag till hur avsatta budgetmedel kan disponeras för individuell kompetensutveckling från år 2001.

Utredaren skall senast den 30 juni 2000 redovisa principer för ett flexibelt system. Utredaren kan här i stället välja att fortlöpande redovisa sitt arbete till regeringen.