Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall analysera och utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredaren skall även bedöma tidigare utredningar om avgiftssättningen och Statens bostadskreditnämnds behov av fonderade medel samt kopplingen däremellan.

Om det av utvärderingen framkommer att systemet inte i önskad utsträckning bidrar till att uppfylla målen om bostadsförsörjning och tillväxt, skall utredaren redovisa problemen och begränsningarna med systemet och lämna förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma en ordning som är mer ändamålsenlig än dagens för att bidra till en effektiv bostadsförsörjning. Utgångspunkten skall vara att systemet minimerar riskerna för staten.

Bakgrund

Bostadens grundläggande betydelse för välfärden har under lång tid ansetts motivera ett särskilt engagemang från statens och kommunernas sida. Det grundläggande bostadspolitiska målet har varit att det skall finnas goda bostäder åt alla till en rimlig kostnad. Utöver detta mål har ambitionerna och målsättningen successivt byggts ut och kompletterats. Den svenska bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna tillsammans med andra aktörer svarar för attdet finns ett tillräckligt stort utbud av bostäder som kan svara mot den efterfrågan som finns. Staten har bl.a. lämnat olika former av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapitalkostnaderna för de bostäder som producerats. Fram till utgången av år 1991 lämnades stöd i form av statliga bostadslån och räntebidrag.

Hösten 1991 inleddes en genomgripande omläggning av det statliga bostadsfinansieringssystemet. Vid ungefär samma tidpunkt hade stora delar av den ekonomiska politiken lagts om i en mer inflationsbekämpande riktning. Omläggningen av bostadsfinansieringssystemet genomfördes i två steg. I det första steget, där regelverket trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:34, bet. 1990/91:BoU4, rskr.1990/91:92), ersattes den statliga bostadslånegivningen för ny- och ombyggnad av bostäder av ett system med statliga avgiftsbelagda kreditgarantier för lån på den allmänna kreditmarknaden. Finansiering av bostadsbyggande har därefter skett i fri konkurrens på kreditmarknaden. I det första steget gjordes inga ändringar i sättet att beräkna räntebidrag. I det andra steget, där regelverket trädde i kraft den 1 januari 1993 (prop. 1991/92:150, bilaga I:5, bet. 1991/92:BoU23, rskr. 1991/92:343), ersattes emellertid den tidigare modellen för att beräkna storleken på statens stöd för ny- och ombyggnad av bostäder av en ny modell som bättre bidrar till att begränsa byggkostnaderna. Denna modell (det s.k. Danell-systemet) utformades på ett sådant sätt att låntagarna i ökad omfattning bär ränterisken. Den nya modellen innebar att sättet att beräkna bidragsunderlag och bidragsbelopp ändrades, liksom beräkningen av garantiunderlag och garantibelopp i kreditgarantisystemet.

Som en ersättning för de statliga bostadslånen infördes en ordning med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. Statens bostadskreditnämnd (BKN) inrättades den 1 januari 1992 och har till uppgift att administrera kreditgarantierna. Kreditgarantier kan lämnas för topplånen i nybyggda bostäder i samtliga upplåtelseformer och för ombyggnader av flerbostadshus. Storleken på kreditgarantin uppgår normalt till 30 procent av ett schablonberäknat garantiunderlag som i princip motsvarar bidragsunderlaget för räntebidrag. Kreditgarantin har formen av en s.k. fyllnadsborgen. Den utfärdas således för lån för vilka långivaren har säkerhet i form av panträtt i fast egendom och innebär att det är pantsäkerheten som i första hand skall tas i anspråk om låntagaren inte kan fullfölja sina åtaganden gentemot långivaren. En årlig avgift på för närvarande 0,5 procent av det garanterade beloppet tas ut av kreditgivaren och betalas till BKN. Avgiftens storlek beslutas av regeringen. Ingen hänsyn tas således till risken i den enskilda garantin. Kreditgaranti kan lämnas för en tid av högst 25 år. Ersättning ur garantin lämnas om låntagaren inte fullgör sina åtaganden mot långivaren och huset måste säljas. Systemet med staliga kreditgarantier skall fungera marknadsmässigt i det avseendet att verksamhetens kostnader för administration och skadereglering över tiden skall täckas av verksamhetens intäkter i form av avgifter för kreditgarantier.

Riksdagens beslut om ett tak för den offentliga sektorns utgifter innebär ökade krav på utgiftskontroll på alla områden. Med anledning av detta infördes en ny modell för garantihanteringen i staten fr.o.m. år 1997 (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Den nya modellen innebär bl.a. att garantier för bostadsinvesteringar som utfärdats från och med år 1997 finansieras enbart med garantiavgiften som skall vara kostnadstäckande. Dessa garantier hanteras av BKN inom resultatområdet Nya garantier. Garantier som utfärdats tidigare samt s.k. omfördelningsgarantier finansieras även fortsättningsvis med garantiavgiften och vid behov med anslag från statsbudgeten. Dessa garantier hanteras av BKN inom resultatområdet Äldre garantier. Under senare år har förlusterna inom resultatområdet Äldre garantier varit betydande. Fonderade avgifter har inte räckt till för att täcka infriandet av garantierna utan medel har behövts anvisas på statsbudgeten för detta ändamål.

Behovet av en utredning

Det övergripande målet för bostadspolitiken uttrycks enligt följande i regeringens proposition Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop.1997/98:119): "Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar". Dagens och framtidens bostadssökande skall således kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bestånd som möter olika hushålls behov.

Bostadsförsörjningen är även viktig ur ett tillväxtperspektiv. I dagsläget höjs farhågor för att bostadsbristen kan hämma tillväxten på expansiva orter.

Det rådande systemet för statens stöd till bostadsfinansieringen bör ses som en helhet som sammantaget skall främja att de bostadspolitiska målen uppnås. Statens bostadskreditnämnds del av detta mål är främst att underlätta kreditgivningen till bostadsbyggande och därmed främja en effektiv bostadsförsörjning. Kritik har i olika sammanhang framförts som innebär att regelsystemet inte i tillräcklig omfattning bidrar till att underlätta den kreditgivning som behövs för bostadsförsörjningen. Det är dock svårt att bedöma hur allvarligt detta problem är i dagsläget. Systemet skall fungera marknadsmässigt och har sedan tillkomsten anpassats till bank- och kreditmarknadslagstiftningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att få klarhet i vilken roll systemet spelar för att underlätta kreditgivningen, minska kapitalkostnaderna för bostadsinvesteringar och därigenom minska kostnaderna för de boende. Även det faktum att det gått mer än sju år sedan systemet infördes talar för att en utvärdering genomförs.

Utredaren skall analysera och utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredaren skall även bedöma tidigare utredningar om avgiftssättningen och Statens bostadskreditnämnds behov av fonderade medel samt kopplingen däremellan.

Om det av utvärderingen framkommer att systemet inte i önskad utsträckning bidrar till att uppfylla målen om bostadsförsörjning och tillväxt, skall utredaren redovisa problemen och begränsningarna med systemet och lämna förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma en ordning som är mer ändamålsenlig än dagens för att bidra till en effektiv bostadsförsörjning. Utgångspunkten skall vara att systemet minimerar riskerna för staten.

Utredaren skall särskilt beakta vad som anges i §14 kommittéförordningen (1998:1474) avseende kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.

Utredaren skall under arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda av arbetet. Utredarens bedömning av tidigare utredningar om avgiftssättningen och statens behov av fonderade medel skall redovisas senast den 15 december 1999.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 11 februari år 2000.