med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringproposition)

Regeringens proposition 1991/92:150

med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition)

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 15 april 1992 för de åtgärder och de ändamål

som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anne Wibble

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93 som lades fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till senare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten. I samband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgetutfallet för innevarande budgetår. Beräkningarna visar att budgetunderskottet för budgetåret 1991/92 försämras med 19,9 miljarder kronor jämfört med vad som beräknades i årets budgetproposition. Alltså förutses nu ett underskott om 67,6 miljarder kronor.

För budgetåret 1992/93 beräknades i budgetpropositionen ett underskott på statsbudgeten om 70,8 miljarder kronor. De nya beräkningarna visar ett underskott på 101,8 miljarder kronor.

I propositionen redovisar regeringen i en reviderad finansplan sin

bedömning av hur den ekonomiska politiken bör utformas. Ett antal

åtgärder för att främja sysselsättningen föreslås. Inom skatteområdet föreslår regeringen att den högsta nivån i mervärdeskatten sänks från 257 tll 222. Vidare föreslås en ändrad energibeskattning och en ny utformning av schablonavdraget.

Slutligen föreslås omfattande förändringar inom det kommunalekonomiska området. Riktlinjer ges för den kommunala skattesatsen och för de statliga transfereringarna. Ett lagfäst kommunalt skattestopp föreslås för år 1993.

I Riksdagen 199E902-1 saml. Nr 150 Bil. I

sorgen slopas. I stället föreslås att ett nytt generellt statsbidragssystem för kommunerna införs fr.o.m. år 1993. Skatteutjämningsavgifterna och

avräkningsskatten tas bort. En reducerad skatteutjämningsavgift kvarstår

övergångsvis för landstingen under år 1993. Systemet för hur staten

betalar ut kommunalskattemedel till kommuner och landsting läggs om.

Som särskilda bilagor till propositionen har fogats bl.a. en reviderad nationalbudget för år 1992 med en prognos för den svenska ekonomin åren 1992-1993 och en långsiktig konsekvenskalkyl för budgetåren

1992/93-1996/97.

Årets kompletteringsproposition består av två delar, var och en i ett band. Den första delen innehåller regeringens syn på den ekonomiska politiken och förslag till slutregleringen av statsbudgeten för nästa budgetår. Där redovisas förslag av finanspolitisk natur som hör samman med budgetförslaget.

Den andra delen innehåller allmänna riktlinjer för den kommunala ekonomin under åren 1993 - 1995 och förslag till en omläggning av statsbidragssystemet för kommunerna.

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Davidson, Könberg, Odell, Unckel

Föredragande: statsråden Wibble, af Ugglas, B. Westerberg, Könberg, Odell, Unckel, Hörnlund, Olsson, Friggebo, Davidson, Johansson

Proposition med förslag till slutlig reglering av

statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition, del TI)

Statsrådet Wibble anför:

Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100) förelagt riksdagen ett förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93. I de delar där förslaget innehöll endast beräknade anslagsbelopp har regeringens

förslag därefter redovisats i särskilda propositioner. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen

— förutom förslaget till statsbudget i budgetpropositionen — avge ett särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för det kommande budgetåret i den s.k. kompletteringspropositionen. Detta förslag bör nu lämnas till riksdagen. I samband därmed bör regeringen redovisa sin bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Likaså bör en reviderad nationalbudget tillställas riksdagen. I kompletteringspropositionen bör också tas med vissa frågor som har klara samband med den ekonomiska politiken och budgetpolitiken m.m. och som bör behandlas av riksdagen under det innevarande riksmötet.

I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 8) angavs att den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) nyligen hade avlämnat sitt betänkande (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans. Betänkandet innehåller bl.a. förslag om nytt generellt statsbidragssystem för kommunerna. Jag och övriga berörda statsråd återkommer senare denna dag till detta.

Statsrådet Wibble föredrar den reviderade finansplanen samt redogör för

statsbudgetens utgifter och beräknade inkomster under nästa budgetår, m.m. Statsråden af Ugglas, B. Westerberg, Könberg, Odell, Unckel, Olsson, Hörnlund, Friggebo, Davidsson och Johansson föredrar de

ifrågavarande förslagen inom utrikes-, social-, kommunikations-,

utbildnings-, jordbruks-, arbetsmarknads-, kultur-, närings-, eivil- samt

miljö- och naturresursdepartementens områden. Anförandena redovisas i underprotokollet för resp. departement.

Statsrådet Wibble hemställer att regeringen i en gemensam proposition

förelägger riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande:

Reviderad finansplan Bilaga — I:1 Utrikesdepartementet Bilaga 1:2

Socialdepartementet Bilaga — I:3

Kommunikationsdepartementet Bilaga — I:4

Finansdepartementet Bilaga I:S

Utbildningsdepartementet Bilaga = I:6 " Jordbruksdepartementet Bilaga = I:7 Arbetsmarknadsdepartementet Bilaga — I:8

Kulturdepartementet Bilaga 1:99 Näringsdepartementet Bilaga I:10 Civildepartementet Bilaga I:11 Miljö- och naturresursdepartementet Bilaga 1:12

gotab Stockhom 1992

Bilaga I:1

Reviderad finansplan

Sammanfattning

Bilaga TI:1 Regeringen fullföljer den ekonomiska politik som framlades i den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1991 och i finansplanen 1992. Målet för den ekonomiska politiken är att Sverige skall bli en ekonomiskt stark medlem i EG och att inflationen varaktigt skall hållas låg.

1¶Regeringens strategi för den ekonomiska politiken

1990-talet erbjuder stora möjligheter. En rad underliggande förändringar i den ekonomiska utvecklingen tyder på att Sverige denna gång kommer att lyckas återställa utvecklingskraften i ekonomin. Förutsättningarna är goda att förvandla Sverige till ett land med god tillväxt, låg inflation, en dynamisk arbetsmarknad och lönsamma företag. Då kan också välfärden tryggas och utvecklas och ytterligare utrymme skapas för nödvändiga miljösatsningar.

Sedan en tid har Sverige halkat efter utvecklingen i viktiga konkurrentländer. Kombinationen av djupgående strukturella problem och en misslyckad stabiliseringspolitik förde vid 1980-talets slut in Sverige i den svåraste ekonomiska krisen sedan andra världskriget med en negativ tillväxt, snabbt stigande arbetslöshet, kraftigt sjunkande industriproduktion och betydande problem på de finansiella marknaderna.

Regeringens ekonomiska politik syftar till att bryta denna nedgång och återskapa förutsättningarna för en uthållig tillväxt i hela landet.

Detta kräver målmedvetenhet, systematik och långsiktighet. Svårigheterna kan bara övervinnas genom en långsiktig förändring av strukturen i svensk ekonomi. Det finns inga snabba klipp i den ekonomiska politiken. Den akuta krisen liksom den strukturella obalansen kan bara hävas genom ett systematiskt reformarbete som frigör enskilda människors kreativitet. Politiken skall fullföljas med konsekvens och uthållighet.

Internationaliseringen har varit och kommer för framtiden att vara själva förutsättningen för det svenska välståndet. Kraven på konkurrenskraft och beredskap för anpassning till förändringar i omvärlden följer av att vi deltar i den internationella arbetsfördelningen. Sedan 1870-talet har tillväxten i allt väsentligt varit exportledd. Detta har varit särskilt påtagligt under tiden efter det andra världskriget, dvs. under det moderna samhällets och välfärdsstatens uppbyggnad. Industraliseringen lyfte Sverige ur fattigdomen. På liknande sätt vill vi delta i den integrationsprocess som nu pågår i Europa för att nå möjligheter till ökad välfärd.

Den fasta växelkursen är en avgörande och definitiv norm för den ekonomiska politiken. Fixeringen av kronans kurs till ecun är en avgörande del av regeringens ekonomiska strategi.

Den fasta växelkursen ställer särskilda krav på långsiktighet och konsekvens. Strukturpolitiken har därmed en avgörande roll. Konjunkturpolitiken måste utformas så att den bidrar till — inte motverkar — de

I Riksdagen 1991:92.1 saml. Nr I50 Bil II

åtgärder måste inordnas i den långsiktiga strategin. Bilaga I:1

Svensk ekonomi genomgår sedan en tid en smärtsam desinflationsprocess. Det finns ingen anledning att tona ner de påfrestningar detta innebär för enskilda människor, företag, finansiella institutioner och

offentlig sektor. Men Sverige måste genomgå desinflationsprocessen för att den ekonomiska stagnationen skall brytas och basen för den svenska

välfärden stärkas. Denna ekonomiska politik är därmed en offensiv

investering i framtiden. För att kunna utnyttja internationaliseringens möjligheter måste svensk produktion vara konkurrenskraftig. Detta ställer krav på den ekonomiska politiken. Även utan EES-avtal och EG-medlemskap skulle internationaliseringen ställa krav, och troligen betydligt hårdare sådana.

Sverige måste delta i den inre marknadens utveckling för att framgent vara en livskraftig industrination.

Svenska varor och tjänster måste kunna hävda sig i internationell konkurrens. Kostnaderna kan inte öka snabbare än produktiviteten utan att detta leder till inflation. Inflationsbekämpning är den centrala

uppgiften. För att värna sysselsättning och välfärd krävs att inflations-

bekämpningen överordnas andra ambitioner och krav.

Regeringens främsta uppgift är att hålla nere inflationen samt att göra

det möjligt för Sverige att med ekonomisk styrka bli medlem i EG och

i övrigt delta i den internationella ekonomiska integrationen. Strategin har tre inslag:

+ Ökade förutsättningar för varaktig ekonomisk tillväxt i hela Sverige

genom strategiska skattesänkningar, infrastrukturinvesteringar, sats-

ning på forskning och utbildning och andra åtgärder som främjar investeringar och sysselsättning.

+ Sanering av de offentliga finanserna för att säkra en låg inflation och

låg ränta, bereda utrymme för näringslivets investeringar och uppfylla EG:s konvergensregler.

min. Det innebär samtidigt en valfrihetsrevolution för medborgarna.

Genom denna strategi skapas goda förutsättningar för att vinna kampen

mot arbetslösheten och trygga en sådan ekonomisk utveckling att hela Sverige kan växa.

Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Bara ekonomisk tillväxt gör det i längden möjligt att bedriva en effektiv fördelnings-

politik. En sådan motverkar också kompensationstrycket i ekonomin.

Det största hotet mot alla fördelningspolitiska ambitioner är hög och långvarig arbetslöshet. Lika uppenbart är att en hög inflation skapar

ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor. Framgång 1 kampen mot strukturfelen i svensk ekonomi är därför av avgörande fördelningspolitisk

betydelse.

Med utgångspunkt i att kampen mot arbetslösheten måste lyckas blir

strukturreformerna särskilt viktiga. Ytterst är det fråga om att skapa

[0

nomi. Det är bara genom en uppgång som leds av den konkurrensutsatta Bilaga I:1 sektorn som en långsiktig tillväxt i hela landet kan säkras.

Resursanvändningen i sektorer skyddade från utländsk konkurrens måste hållas tillbaka till förmån för den konkurrensutsatta delen av ekonomin.

Lönebildningens effektivitet är avgörande för både konkurrenskraften och utvecklingskraften. Löneökningarnas storlek bestämmer företagens möjligheter att få framgång i tävlan med konkurrenter i andra länder.

Regeringen avser inte att bedriva inkomstpolitik. Dess uppgift är inte att medverka i avtalsförhandlingarna utan att skapa goda allmänna förutsättningar för dessa. Sådana förutsättningar finns redan nu, i god tid före nästa avtalsrörelse. Skattereformen har fullföljts och ligger fast. Regeringen föreslår en förlängning av det kommunala skattestoppet. Inflationen har nedbringats till en låg nivå.

Regeringens ekonomiska politik syftar till att säkerställa en ökande sysselsättning på den ordinarie arbetsmarknaden.

En avgörande förutsättning för att inflationen skall kunna hållas tillbaka när tillväxten ökar är att arbetsmarknaden fungerar väl. Arbetslösheten får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken. Hela landet skall ha möjlighet att utvecklas.

Arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken ligger fast. Det krävs därför aktiva insatser som lindrar och motverkar de negativa effekterna av arbetslöshet. Det gäller särskilt ungdomar, invandrare och arbetshandikappade. Insatser mot långtidsarbetslöshet måste prioriteras. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste ges en sådan utformning att arbetskraften inte låses fast i åtgärder utan står till arbetsmarknadens förfogande när efterfrågan ökar. Målmedvetna insatser krävs för att stärka ekonomins möjlighet att fungera väl för att förhindra att hög arbetslöshet permanentas.

Finanspolitiken skall vara stram och baseras på neddragning av de offentliga utgifterna.

Skattepolitiken innebär ett successivt sänkt skattetryck. Skattekvoten sänks redan 1993 till drygt 51 2.

Omläggningen av de stora offentliga utgiftssystemen sker i syfte att varaktigt minska utgifterna och göra det lönsamt att arbeta, spara och driva företag.

En systematisk reformering krävs av ekonomins spelregler för att stärka konkurrensen och effektivisera marknaderna. Ett etiskt förhållningssätt hos ekonomins aktörer bör främjas. Hederlighet, rättssäkerhet och långsiktigt hållbara spelregler har även ekonomiskt gynnsamma effekter.

För att trygga välfärden och utveckla den måste vi använda resurserna effektivare och genom valfrihet och konkurrens försäkra oss om att produktionen sker på medborgarnas villkor.

Den omvandlingsprocess som Sverige befinner sig mitt uppe i handlar således också om att genomföra ett brett reformprogram. Inget område undgår att påverkas av de närmaste årens stora förändringar. Det blir

följaktligen en mödosam process och det kommer att ta tid innan Sverige har återvunnit sin ekonomiska styrka. Men alternativet är inte lättare att Bilaga I:1 bära med fortsatt stagnation, hundratusentals människor utan arbete och välfärdssystem som gradvis vittrar sönder.

Hoten mot en framgångsrik anpassning utgörs i första hand av de akuta krissymptomen: det växande budgetunderskottet, arbetslösheten och oron i det finansiella systemet. Den gemensamma orsaken till dessa symptom är realräntechocken i övergången från hög inflation till låg inflation. Den nedgång som följer av desinflationsprocessen kan inte överbryggas med en generell expansiv politik. Däremot har vi goda möjligheter att genom en effektiv inhemsk anpassning förkorta den period då vi tvingas leva med höga räntor.

Finans- och penningpolitisk disciplin är ett grundläggande villkor för att pressa ned räntan. Lika betydelsefullt är att kombinera den strama finans- och penningpolitiken med åtgärder för att undanröja institutionella hinder och därmed motverka uppkomsten av flaskhalsar och överhettningstendenser.

Ett viktigt mål är att öka hushållens och företagens totala sparande. Det ökar tillgången på riskkapital och medger en fördelning av sparandet som befrämjar tillväxten.

Regeringens insatser för att sanera de offentliga finanserna och ta kontroll över de snabbast växande utgiftssystemen har stor betydelse för att skapa förutsättningar för en låg ränta. Som framgår av den reviderade nationalbudgeten är utgiftsutvecklingen under kontroll. Budgetunderskottets utveckling inger emellertid oro. Samtidigt motsvaras det lägre sparandet i den offentliga sektorn av en ökning av det enskilda sparandet.

Redan syns tecken på att politiken ger resultat. Tilltron återvänder till Sverige som företagarnation. Sverige börjar åter bli ett konkurrenskraftigt produktionsland med en exportledd tillväxt.

Även internationellt inger utvecklingen förhoppningar om att 1990talet skall bli ett årtionde med växande välstånd. Den viktigaste enskilda faktorn är den ekonomiska och politiska integrationen i vårt eget närområde. I Europa fullföljs EG:s inre marknad. Förhoppningar finns att GATT-förhandlingarna leder till positivt resultat. Betydelsen därav har ökat efter den stora frigörelsen i Öst- och Centraleuropa. Svensk industri skall vara väl rustad att tillgodose den nya efterfrågan som kan förutses i integrationens och frigörelsens spår.

Den svenska välfärden kräver en stark ekonomisk bas. Bara om ekonomin kan få ny växtkraft kan denna bas tryggas, välfärden stärkas och arbetslösheten pressas ned. Att avstå från att angripa de grundläggande strukturfelen i svensk ekonomi för att undvika kortsiktigt smärtsamma åtgärder vore att avstå från möjligheterna att slå vakt om och utveckla den sociala tryggheten i Sverige. Inget skulle vara allvarligare för de svaga och utsatta grupperna i vårt samhälle än en fortsatt ekonomisk nedgång.

Omvänt kan en varaktig återhämtning med förnyad ekonomisk tillväxt bl.a. skapa utrymme för sociala reformer som ger ett mjukare och mer solidariskt samhälle och för långsiktigt angelägna insatser i syfte att rädda

miljön. Regeringens ekonomisk-politiska strategi skall ses mot denna

bakgrund. Bilaga I:1

2¶Finanspolitikens inriktning

Målet för finanspolitiken är att varaktigt hålla nere inflationen och avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Finans-

politiken och penningpolitiken skall samverka för att hålla inflationen på en nivå som inte överstiger våra viktigaste konkurrentländers.

Finanspolitiken måste ha en långsiktig inriktning. De kortsiktiga åtgärder som vidtas skall vara förenliga med de långsiktiga målen. Kon-

junkturläget påverkar i vilken takt och i vilken ordning olika ekonomisk-

politiska åtgärder genomförs.

Normen för finanspolitiken är att den totala offentliga sektorns

sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel. Denna norm skall

upprätthållas genom en stram utgiftspolitik. De sänkningar av skadligt höga skatter som vidtas skall vara finansierade. Uppfylls den finanspolitiska normen kommer Sverige också att klara EG:s konvergensregler. Dessa gäller bl.a. räntan och inflationen. Vidare

får den offentliga sektorns underskott ej överstiga 3 46 av BNP. Att uppfylla EMU:s konvergenskrav bör således betraktas som ett etappmål på väg mot att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna.

Det är dock förenat med betydande svårighet att bestämma storleken på det strukturellt betingade underskottet. Först och främst måste budgetsaldot rensas från rena cykliska effekter, men bilden kompliceras ytterligare av desinflationsprocessen.

Under en övergångsperiod försvagas de offentliga finanserna, eftersom

inkomsterna växer långsammare när inflationen sjunker. Utgifterna

däremot bestäms av den tidigare högre inflationstakten och växer således snabbare än inkomsterna. För statsbudgetens del blir dessa effekter betydande i första hand på grund av den tvååriga eftersläpningen av utbetalningen av kommunalskattemedel. Efter skattereformen med den minskade progressiviteten i skatteskalorna stiger inte skatteintäkterna automatiskt med inflationen. Indexeringen leder tvärtom till en viss skattesänkning när realinkomsterna växer långsammare än indexeringen förutsatte.

Dessutom har hushållssparandet ökat kraftigt, delvis på grund av skattereformen. Eftersom konsumtion är en av de viktigaste skattebaserna

leder ett ökat hushållssparande, och därmed långsammare konsumtionsutveckling, på kort sikt till en försvagning av skatteinkomsterna. På längre sikt innebär dock ett ökat sparande att tillväxten och därmed skattebaserna växer snabbare än vad de annars skulle ha gjort. Statens inkomster försvagas därmed både av strukturella och kon-

junkturella skäl.

För innevarande budgetår beräknas underskottet i statsbudgeten nu till 67,6 miljarder kr., en försämring med 20 miljarder kr. sedan beräk-

ningen i finansplanen 1992. För budgetåret 1992/93 beräknas under- Prop. 1991/92:150 skottet bli 101,8 miljarder kr. Detta innebär en försämring på drygt 30 Bilaga I:1

miljarder kr. sedan beräkningen i januari. Försämringen som i första

hand återfinns på inkomstsidan är huvudsakligen av teknisk karaktär.

Tabell 2.1 Förändring sedan januari 1992 i beräkningen av statsbudgetens inkomster budgetåret 1992/93 Miljarder kronor

Källa: Finansdepartementet.

Försvagningen av inkomsterna uppgår till ca 37 miljarder kr. Det finns en rad skäl till detta. För det första beror den på att det faktiska utfallet av olika skatter för 1991 visat sig vara sämre än vad som antogs i finansplanen. Denna basförändring svarar för ca 10 miljarder kr.

För det andra innebär det kommunalekonomiska förslaget att slopandet av avräkningsskatten och skatteutjämningsavgifterna fr.o.m. 1993 svarar för en minskning av inkomsterna på ca 17 miljarder kr. Fr.o.m. år 1993 sker en nettoberäkning av bidragen till kommunsektorn och statens intäkter av avräkningsskatt och skatteutjämningsavgifter faller bort. En liknande förändring sker på utgiftssidan.

En tredje orsak är den betydligt långsammare pris- och löneutvecklingen vilken på kort sikt sänker statsinkomsterna med ca 12 miljarder kr. För det fjärde väntas nu en något svagare real utveckling av ekonomin än vad som antogs 1 januari, huvudsakligen på grund av en dämpad internationell utveckling. Detta svarar för ca 3 miljarder kr.

Vidare påverkas inkomsterna av den snabba lönsamhetsökning i näringslivet som väntas ske successivt, främst från 1993. Eftersom vinster beskattas lägre än löneinkomster leder en ökad vinstandel till att statens inkomster utvecklas svagt. Storleken är svår att fastställa.

Planerade skattesänkningar motsvaras av skattehöjningar, besparingar och andra inkomstförstärkningar på statsbudgetens inkomstsida.

I den reviderade nationalbudgeten redovisas beräkningar över hur stor del av förändringen i statens och socialförsäkringssektorns finansiella sparande som beror på konjunkturnedgången. Av tabell 2.2 framgår att den stora försämringen i sparandet inträffade år 1991. Siffrornas jämförbarhet med motsvarande beräkningar i den preliminära nationalbudgeten påverkas både av att det faktiska utfallet för 1991 nu är känt och av viss metodutveckling sedan i januari i år.

Tabell 2.2 Konjunkturens inverkan på statens och socialförsäkringssektorns finansiella sparande 1991-1993

Bilaga I:1

1991 1992 1993 Miljarder kronor

Andel av BNP i procent

Anm.: Den konjunkturrensade förändringen beror främst av gällande regelsystem och direkta politiska beslut. Källa: Finansdepartementet.

Konjunkturnedgången svarade förra året för hälften av ökningen av underskottet. Den försvagning som sker i år är totalt sett betydligt mindre, och dessutom beror en större del, närmare två tredjedelar, av konjunkturen. Vidtagna och aviserade åtgärder, främst arbetsmarknadspolitiska insatser, innebär att finanspolitiken är väsentligt stramare än under tidigare konjunkturnedgångar.

Analysen och jämförbarheten bakåt i tiden försvåras av de omfattande förändringar som sker i samband med desinflationsprocessen, liksom den mycket genomgripande förändring som följer av skattereformen. Desinflationsprocessen innebär i sig att statsfinanserna tillfälligt försämras genom att inkomsterna försvagas först, medan utgifterna påverkas senare. Den svaga konjunkturen medför vidare att dynamiska effekter av skattereformen blir försenade. Det är därför svårt att med säkerhet avgöra när, och i hur hög grad, den exportledda tillväxt som nu väntas kommer att förstärka inkomstutvecklingen. De beräkningar som redovisas i det följande visar emellertid att även när inkomsterna ökar är fortsatt kraftfulla åtgärder nödvändiga för att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna.

Det är särskilt angeläget att åtvärder sätts in tidigt för att snabbt få till stånd en utveckling i rätt riktning. Regeringen har därför i årets budgetproposition lagt fram förslag om omfattande neddragningar av de offentliga utgifterna. Regeringen har därutöver lagt fast en långsiktig utgiftsstrategi. Den redovisas utförligt nedan (i kapitel 4). Ett fullföljande av denna leder till att de offentliga utgifterna minskar med drygt 30 miljarder kr. under de närmaste åren.

De åtgärder som aviseras i det följande får effekter redan under 1993. Till sin huvuddel inträffar dessa emellertid under 1994 och 1995 samt åren därefter. Detta belyser den positiva effekten av att reformera de stora och snabbast växande utgiftssystemen. Automatiken medför att besparingarna växer över tiden. Genom att besparingarna blir större de år konjunkturuppgången väntas infalla får dessa strukturellt motiverade åtgärder också en stabiliseringspolitiskt lämplig utformning.

Finanspolitiken hålls hela tiden stram, och stramheten ökar när tillväxtprocessen tilltar. Genom denna inriktning bidrar finanspolitiken till Bilaga I:1 inflationsbekämpningen.

Som framgår av tabellen 2.3 nedan innebär de aviserade förslagen att de offentliga utgifterna för transfereringar sänks 1993, med undantag för pensioner och arbetsmarknadsersättningar. De totala offentliga utgifterna är praktiskt taget oförändrade realt sett.

Tabell 2.3 Transfereringar till hushållen 1991-1993 Procentuell volymförändring, 1985 års priser

Totalt exkl. pensioner och arbetslöshetsförsäkring 0,9 -9,6 -0,7 Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Underskottet i de offentliga finanserna motsvaras till ca två tredjedelar av offentliga investeringar. De statliga myndigheternas investeringar ökar med 30 § i volym under 1992 och 1993. Samtidigt ökar affärsverkens investeringar med drygt 15 4. De totala offentliga investeringarna, dvs. inklusive kommunernas investeringar, ökar med ca 10 «£. Den totala skattekvoten beräknas nästa år sjunka till drygt 51 70 av BNP från att 1990 ha varit drygt 56 2. Utgiftskvoten beräknas till närmare 67 % av BNP.

3¶Penningpolitiken

Penningpolitikens viktigaste uppgift är att upprätthålla förtroendet för den fasta växelkursen. Med denna inriktning skapas en grund för att uppnå ett stabilt penningvärde. Något utrymme för att använda penningpolitiken för att styra den inhemska efterfrågan finns inte. Finans- och strukturpolitiken måste därför bära huvudansvaret för att skapa förutsättningar för en icke-inflationistisk tillväxt.

Den valutaoro som uppstod i Sverige i samband med den finska devalveringen i slutet av förra året visade att förtroendet för den fasta växelkursen inte kan tas för givet. De penningpolitiska åtgärder som Riksbanken vidtog, med kraftigt höjda räntor som följd, demonstrerade emellertid på ett tydligt sätt att växelkursen kommer att försvaras med räntejusteringar om så krävs. Förtroendet för växelkursen återställdes också snabbt och under år 1992 har omfattande valutainflöden ägt rum.

Räntenivån och räntemarginalen mot utlandet har under de senaste månaderna kunnat tillåtas sjunka i flera etapper. Räntemarginalen mot

utlandet har närmat sig den storlek som rådde före valutaoron. Marginalen är emellertid fortfarande relativt stor. Det visar på behovet av en Bilaga I:1 uthållig och konsekvent politik för en sänkt inflation vilket är viktigt från förtroendesynpunkt. Stramhet i budgetpolitiken och fortsatt genomförande av strukturella reformer i ekonomin måste ha oförändrat hög prioritet.

Riksdagen preciserade i samband med sin behandling av 1992 års finansplan tillämpningen av valutalånenormen, som innebär att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta, på så sätt att förtida amorteringar av statens skuld i utländsk valuta inte bör göras av andra skäl än vad som krävs för en aktiv skuldförvaltning. Planenliga amorteringar bör dock göras i den utsträckning de är motiverade av penning- och valutapolitiska skäl. Det framgår vidare av finansutskottets skrivning, som låg till grund för riksdagsbeslutet, att avsikten är att undvika mycket kostsamma förtidsamorteringar. Det är viktigt att man vid bedömningen härav tar hänsyn till statens totala kostnader, så att även kostnaderna för en alltför stor valutareserv beaktas. Detta innebär inte någon förändring av normens förtroendeskapande roll när det gäller den fasta växelkurspolitiken. Normen att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta ligger fast.

4¶Den långsiktiga utgiftsstrategin

Under 1991 skedde en snabb försämring av de offentliga finanserna som en följd både av konjunkturförsvagningen och av att tillräckligt kraftfulla åtgärder inte tidigare vidtagits. Regeringen uttalade hösten 1991 (prop. 1991/92:38) att en långsiktig strategi för de offentliga utgifternas utveckling skulle läggas fast. Därvid uttalades också att utgiftsutrymmen och besparingskrav borde läggas fast för en treårsperiod i taget och att detta borde vara en rullande process med årliga avstämningar. Regeringen har i finansplanen januari 1992 åter uttalat denna avsikt.

Två viktiga underlag för ställningstagandet till den långsiktiga utgiftsstrategin är den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK) och 1992 års långtidsutredning (LU 92).

4.1¶Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK)

Syftet med den långsiktiga konsekvenskalkylen är att analysera statsbudgetens och den offentliga sektorns finansiella utveckling budgetåren 1992/93 — 1996/97. Beräkningarna görs i princip utifrån förutsättningen att redan fattade beslut och gjorda åtaganden ligger fast och att inga nya beslut eller åtaganden görs under perioden. Beräkningarna är alltså inte en prognos för den troliga, eller ett program för den önskvärda inkomstoch utgiftsutvecklingen. Under förutsättning att beslut fattas för att nå en önskvärd utveckling, kommer därför alltid beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen att avvika från den faktiska utvecklingen.

För 1992/93 beräknas statsbudgetens underskott uppgå till drygt 100 miljarder kr. eller 6,9 % av BNP. (Den sammantagna inkomst- och utgiftsutvecklingen innebär att budgetsaldot försämras ytterligare

hämtningen i ekonomin. Vid slutet av LK-perioden, budgetåret 1996/97, Bilaga I:1

beräknas underskottet ändå vara nästan 100 miljarder kr., motsvarande 5,4 2 av BNP.

Tabell 4.1 Statsbudgetens saldo enligt LK-kalkylen Miljarder kr, löpande priser

1991/92 — 1992/93 = 1993/94 = 1994/95 = 1995/96 —1996/97 Inkomster 416,5 381,8 362,7 396,8 422,8 440,9

Utgifter

(exkl. statsskuldräntor) 422,8 414,6 401,5 411,7 431,9 437,9 Statsskuldräntor 61,3 69,0 80,0 89,0 924,0 101,0 Budgetsaldo -67,6 -101,8 -118,8 -103,9 -103,1 -98,0 Andel av BNP, procent -4,7 -6,9 -7,8 -6,4 -6,0 -5,4 Källa: Finansdepartementet.

Även för hela den offentliga sektorn sker en försvagning av det finansiella sparandet under 1992/93 (och 1993/94) åtföljt av en viss förbättring under åren därefter. Inte under något av dessa år skulle Sverige klara av att uppfylla de krav på det finansiella sparandet som EG:s s.k. konvergenskrav innebär.

Diagram 4.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1992/93-1996/97 enligt LK-kalkylen och olika sparkrav Procent av BNP

-8 T : v 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97

I en känslighetsanalys redovisas den inkomst och utgiftsutveckling som

följer av en betydligt sämre internationell utveckling än den i huvudscenariot. Den offentliga sektorns sparande blir betydligt svagare. LK:n är en del av beslutsunderlaget för regeringen när det gäller

utformningen av en långsiktig utgiftsstrategi. Den inkomst- och utgiftsut-

veckling som följer av redan fattade beslut ställs mot olika alternativa långsiktiga krav på den offentliga utgiftsutvecklingen. Beräkningarna Bilaga I:1 visar att den faktiska utgiftsnivån enligt LK-beräkningarna i båda exemplen överstiger den önskvärda utgiftsnivån under hela perioden.

Tabell 4.2 Utgiftsminskningar vid olika krav på det offentliga sparandet Miljarder kronor, löpande priser

1992/93 — 1993/94 = 1994/95 = 1995/96 = 1996/97

Offentliga utgifter enligt LK 988,3 1023,5 1052,9 1094,6 1141,6 Årligt sparkrav 1 12,0 12,0 12,0 (drygt 30 miljarder kr. på 3 år) Årligt sparkrav 2 (för att uppnå EG:s konvergenskrav på det offentliga sparandet till 1996/97) 9,4 9,4 9,4 9,4 Källa: Finansdepartementet.

Kalkylerna understryker behovet av såväl långsiktighet som helhetssyn för en anpassning av de offentliga utgifterna. Generella besparingar på marginalen räcker inte för att tillräckligt begränsa utgifterna.

Slutsatsen är att betydande förändringar i den offentliga utgiftsstrukturen är nödvändiga. De krävs både för att ge finansiellt utrymme för nya och prioriterade områden såsom infrastruktur, utbildning, forskning, vård och omsorg, för att finansiera angelägna skattesänkningar och för att eliminera det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Det är viktigt att peka på att en önskvärd reformering av ett utgiftssystem kanske får effekt först efter ett antal år. Det gör att det är särskilt angeläget att tidigt fatta beslut om hur utgifterna skall begränsas.

Med en ny budgetberedning ökar förutsättningarna för att mer sektorövergripande strukturanalyser genomförs. Den långsiktiga utgiftsstrategin utgör basen för en ny budgetberedning i regeringskansliet där prioriteringar som rör den offentliga sektorn skall ske inom ramen för ett begränsat utgiftsutrymme. Skall vissa verksamheter prioriteras samtidigt som det totala utgiftsutrymmet begränsas krävs att fler strukturförändringar initieras.

4.2 1992 års långtidsutredning (LU 92)

LU 92 redovisar i sitt betänkande (SOU 1992:19) de finansiella konsekvenserna av sin prognoskalkyl för utvecklingen fram till 1997.

Prognoskalkylen ger en bild av vad utredningen bedömt som den mest sannolika utvecklingen under de närmaste åren. Enligt denna kalkyl skulle BNP-tillväxten kunna öka, det privata konsumtionsutrymmet växa och arbetslösheten sjunka, huvudsakligen tack vare en stark utveckling av den konkurrensutsatta sektorn.

Utredningens övriga scenarier, särskilt det s.k. överhettningsalternativet, pekar emellertid på den centrala roll som utvecklingen av den offentliga sektorns finanser spelar. En obalanserad utveckling av de

offentliga utgifterna kan bidra till en inflatorisk utveckling av ekonomin, som på några års sikt leder till stigande arbetslöshet och fallande Bilaga 1:1 lönsamhet och investeringar. Inte minst i ett längre perspektiv skulle det få allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomins utveckling.

Kalkylerna för utvecklingen fram till 1997 utgår från att skatterna kommer att sänkas med ca 35 miljarder kr. i 1993 års priser under perioden. Antagandet är baserat på att vissa skattesatser måste sänkas med hänsyn till den internationella integrationen och för att förbättra den svenska ekonomins funktionssätt. Även om beskattningen kan omfördelas mellan olika skattebaser överväger enligt LU behovet av sänkningar.

Utredningen utgår i sina kalkyler från att den minskning av skattekvoten som blir följden måste motsvaras av en större neddragning på utgiftssidan. Dagens underskott i de offentliga finanserna måste på sikt täckas. En viktig orsak till detta är att pensionssystemet i allt väsentligt ligger inom den offentliga sektorn. Det innebär att ett viktigt motiv för privat sparande inte är för handen, samtidigt som en hög sparkvot spelar en central roll för den ekonomiska utvecklingens stabilitet. Med nuvarande pensionsordning är det därför enligt utredningen nödvändigt att den offentliga sektorn lämnar ett positivt bidrag till det samlade sparandet.

För att balansera den antagna skattesänkningen har utredningen förutsatt dels att de statliga transfereringarna minskar med 16,5 miljarder kr., dels att den kommunala konsumtionen förblir oförändrad.

Trots denna neddragning av utgifterna pekar långtidsutredningens beräkningar på ett kvardröjande underskott i de offentliga finanserna på närmare tio miljarder kr. 1997. Ekonomin skulle då ha bakom sig flera år med god tillväxt.

Långtidsutredningens beräkningar är självfallet osäkra. Resultaten ger emellertid klara besked om de uppgifter som den ekonomiska politiken står inför. De offentliga utgifternas utveckling måste begränsas. Inför en kommande förstärkning av konjunkturen är det också angeläget att uppmuntra ett ökat hushållssparande så att tendenser till överhettning kan motverkas.

Regeringens översyn av transfereringssystemen spelar en viktig roll i detta perspektiv. Det offentliga underskottet är emellertid inte enbart en statlig angelägenhet. Långtidsutredningens beräkningar och analyser pekar på kommunernas centrala roll. Genom att rationalisera den kommunala verksamheten, genom att öka konkurrensen och variationen i utbudet av dessa tjänster och genom att bredda finansieringen kan kommunerna tillgodose medborgarnas önskemål om väsentlig vård och omsorg, utan att detta leder till överhettning. Möjligheterna för kommunerna att lösa dessa uppgifter ökar genom det nya systemet för statliga bidrag, som minskar förekomsten av hämmande regleringar.

Bilaga I:1 I finansplanen i januari slog regeringen fast tre övergripande mål för finanspolitiken:

+ Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel är inte

acceptabla. + Behovet av vissa strategiska skattesänkningar leder till krav på en

mycket stram utgiftspolitik. + Sverige bör driva en sådan ekonomisk politik att de s.k. konver-

genskraven som ställts upp för medlemskap i den ekonomiska och

monetära unionen inom EG uppfylls.

Sverige kommer att uppnå de väsentliga målen ifråga om inflationstakt och därmed räntenivå. De i och för sig relativt mekaniska beräkningar som LK- kalkylen utgör tyder dock på att underskottet både i statens budget och i den totala offentliga sektorn kommer att bli för stora om inte motåtgärder vidtas.

LU 92 räknar med en förbättring i det offentliga sparandet under prognosperioden. Detta förutsätter minskade utgifter. Men trots detta skulle ett visst underskott i det totala offentliga sparandet kvarstå vid perioden slut.

LU:s kalkyl innebär att det strukturella underskottet i hela den offentliga sektorn före besparingar kan sägas uppgå till drygt 30 miljarder kr. Detta underskott försvinner ej som följd av en konjunkturförbättring. Räknar man exklusive statsskuldräntor blir LU:s bild gynnsammare. Utgångsläget 1991 för de offentliga finanserna är enligt nu föreliggande uppgifter sämre än vad LU utgick från.

Enligt LK-kalkylen uppnås ej balans i den offentliga sektorns finansiella sparande trots en konjunkturförbättring över perioden. Till en del beror detta på att fortsatta underskott ökar ränteutgifterna. Räknat exklusive statsskuldräntor uppvisar offentliga sektorns finansiella sparande ett visst överskott. Statsskuldräntorna växer enligt LK-kalkylen med drygt 30 miljarder kr. För att under den senare delen av perioden kunna nå ett offentligt sparandeunderskott som uppfyller det aktuella konvergensvillkoret skulle underskottet behöva minska med totalt sett närmare 40 miljarder kr.

För att helt avlägsna underskottet i den offentliga sektorn behöver ytterligare åtgärder vidtas.

Regeringens långsiktiga mål är att avlägsna underskottet i de offentliga finanserna. Ett steg på vägen är att snabbt nedbringa underskottet i enlighet med EG:s konvergensregler. Regeringen tar nu ställning till de närmaste tre åren. Åtgärder som leder till effekter i storleksordningen drygt 30 miljarder kr. vidtas under dessa år.

Som tidigare redovisats är praktiskt taget alla de stora transfereringssystemen föremål för översyner med en klar förändringsinriktning. Översynerna skall ge underlag för de beslut som krävs för att uppnå den önskvärda och nödvändiga utgiftsminskningen.

Den långsiktiga utgiftsstrategin innebär att beslut fattas successivt under de närmaste åren som leder till minskade utgifter om drygt 30 miljarder Bilaga I:1 kr. Fortsatta utgiftsminskningar är enligt kalkylerna nödvändiga under åren därefter.

Följande åtgärder har tidigare aviserats:

x Inom sjukpenningförsäkringen införs två karensdagar 1993.

Besparingseffekten har beräknats till 4,7 miljarder kr. + De tidigare aviserade minskningarna av räntebidragen i bo-

stadsbeståndet om 3,4 miljarder kr. för 1993 kommer att tas ut

huvudsakligen genom upptrappning av den garanterade räntan. x Begränsningen av kommunernas finansiella utrymme beskrivs i det

följande. För år 1993 föreslås en indragning på 7,5 miljarder kr.

Beslut kommer således att fattas med följande inriktning:

x Inom arbetsskadeförsäkringen föreslås ett stramare arbetsskade-

begrepp från den 1 januari 1993. Det innebär en utgiftsminskning på 200-300 milj. kr. I nästa steg är huvudalternativet att privatisera arbetsskadeförsäkringen. Därmed sänks både skatter och utgifter. På sikt blir besparingarna betydande.

+ Pensionerna tillhör de transfereringar som växer snabbast, främst

genom att antalet pensionärer med full ATP ökar. Den översyn av

pensionssystemet som nu pågår syftar till långsiktiga förändringar.

Förslag som innebär stora förbättringar för ekonomins funktionssätt

och tillväxtförmåga kommer att presenteras under 1992. +x Förslag presenteras nu om minskade bostadssubventioner. I fråga om

den kommande produktionen innebär förslaget om nytt finansiéringssystem besparingar på 1—2 miljarder kr. under de närmaste åren jämfört med nuvarande system. Dessutom kommer resterande investeringsbidrag att avskaffas från den 1 januari 1993. Det innebär minskade offentliga utgifter på ca 1,5 miljarder kr.

+x Den statliga konsumtionen har ökat något under senare år. Rationali-

seringsarbetet inom den statliga sektorn måste därför intensifieras. Detta bör kunna innebära ytterligare besparingar.

+ — Ett stort antal andra strukturella förändringar kommer att genomföras

för att frigöra offentliga medel för andra mer angelägna uppgifter.

ställda pensionärerna samt insatser för människor med handikapp.

Regeringens långsiktiga utgiftsstrategi syftar till att de offentliga utgifterna skall sjunka med drygt 30 miljarder kr. under de närmaste åren. Tidigare vidtagna och ovan aviserade åtgärder leder till en betydande minskning av det s.k. ohälsotalet. Därigenom minskar de offentliga utgifterna, arbetskraftsdeltagandet och tillväxten ökar. Härmed tas ett viktigt ytterligare steg i den långsiktiga utgiftsstrategin.

5¶Omvandlingen av socialförsäkringssystemen

Bilaga I:1 Transfereringarna till hushållen representerar en så stor andel av de totala offentliga utgifterna att det är otänkbart att begränsa utgiftsutvecklingen utan att också begränsa inkomstöverföringarnas tillväxt.

Transfereringarna till hushållen har varit den snabbast växande offentliga utgiftsposten under senare år, diagram 5.1. Transfereringarna svarade för nästan hälften av den reala utgiftsökningen under 1980-talet och utgör i dag drygt en tredjedel av de totala offentliga utgifterna.

Det reala värdet av hushållens inkomster i form av pensioner, bidrag m.m. ökade med 36 § under 1980-talet. Drygt hälften av denna ökning beror på att ATP-systemet mognar ut och att nya pensionärer har högre pension. Men även utgifterna för sjuk- och arbetsskadeersättning har ökat kraftigt, liksom föräldraförsäkring och barnbidrag. Dessa tre områden svarar för mer än 80 % av transfereringarnas tillväxt under 1980-talet.

Diagram 5.1 Totala offentliga transfereringar till hushållen (exkl. arbetsmarknadstransfereringar) och BNP-utvecklingen 1981-1993

Index 1980=100, 1985 ärs priser

[Transfereringar | . --”

+, 1304:

120 a

100 =

30 — AK r

1980 1982 1984 1986 = 1988 1990 1992

Det är särskilt under den senare delen av decenmet som transfereringarna vuxit kraftigt. Som framgår av nedanstående tablå ökade transfereringar till hushållen med 54 4 realt åren 1985-90 exklusive pensioner och arbetsmarknadsstöd. Samtidigt ökade BNP med endast 12,9 2. Det är helt uppenbart att en sådan utveckling måste brytas. På grund av den expansion som tilläts under denna period handlar det inte bara om att stoppa ökningen utan även om att ompröva utgiftssystemen.

Ökning i transfereringsutgifter och BNP 1985-90 (Inklusive sjukförsäkring, föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, barnbidrag, bostadsbidrag, m.m. men exklusive pensioner och arbetsmarknadsstöd)

Bilaga I:1

Proc. volymökning

1985 1986 1987 1988 1989 1990 Transfereringar 9,8 6,3 8,8 14,6 4,4 1,4 BNP 2,2 2,2 2,8 2,3 2,4 0,4

Regeringens politik skall stärka den svenska ekonomins konkurrenskraft. Utrymme måste skapas för konkurrensutsatta sektorer och inflationen hållas på en varaktigt låg nivå. Den svenska ekonomin skall uppfylla de krav på låg inflation, låg ränta och en låg offentlig skuldsättning som den internationella utvecklingen ställer. Detta är inte förenligt med dagens höga offentliga utgiftsandel.

Dessutom måste offentliga resurser frigöras för satsningar inom andra områden, t.ex. utbildning och infrastruktur liksom vård och omsorg.

Väl fungerande socialförsäkringssystem fyller en viktig uppgift inom den generella välfärdspolitiken. Samtidigt är det uppenbart att det finns brister i systemen. En ekonomisk politik som syftar till att sanera de offentliga finanserna och förbättra incitamenten för arbete, sparande och personligt ansvarstagande måste noga pröva transfereringsutgifterna.

De åtgärder som vidtas måste bedömas 1 ett fördelningspolitiskt sammanhang. Uppoffringarna skall bäras gemensamt av dem som har fasta jobb och är friska. Även i svåra tider måste svaga och glömda grupper värnas. Ökade inslag av personlig ansvar i form av ökad självrisk eller ökade egenavgifter stärker motiven för både arbete och sparande.

En stor del av socialförsäkringsavgifterna kan betraktas som skatter därför att förmånerna inte motsvarar inbetalade avgifter. Om avgifterna i större utsträckning kopplas till förmåner innebär detta att skatteandelen minskar. En sådan koppling stärker motiven att förvärvsarbeta och förbättrar därmed ekonomins funktionssätt.

Regeringen har initierat en omfattande genomgång och omprövning av de stora och viktiga transfereringssystemen. Därmed är transfereringsutgifter på 250 miljarder kr., beräknat på 1992 års nivå, föremål för prövning. De svarar för inte mindre än 75 2 av de totala inkomstöverföringarna till hushållen.

Tabell 5.1. Några viktiga inkomstöverföringar till hushållen 1992 Miljarder kr

Bilaga I:1

Föremål för utredning,

översyn

Pensioner:

Folkpension (inkl KBT

Arbetslöshetsförsäkring, KAS

Pensionsutbetalningarna har ökat kraftigt genom att antalet pensionärer ökat och genom att allt fler numera får full ATP.

Pensionssystemets uppgift är att omfördela individens inkomst över tiden. I ATP-systemet är dock sambandet mellan inbetalade avgifter och den pension som utbetalas till individen svagt och tenderar att efterhand bli allt svagare. ATP-avgiften har därför till mycket stor del karaktären av skatt.

Pensionssystemet spelar en viktig roll i den samhällsekonomiska utvecklingen och då särskilt vad gäller sparandets utveckling. ATPsystemet har bidragit till att sparandet stagnerat samtidigt som en allt större del har förts över i offentlig regi. En långsiktig, stabil ökning av sparandet i den svenska ekonomin är nödvändig, i allt väsentligt genom privat sparande. Ett viktigt motiv för privat sparande skulle kunna vara sparande för pensionering, Detta potentiellt kraftiga sparmotiv måste enligt regeringens uppfattning bättre tas till vara om den nödvändiga sparandeökningen skall komma till stånd.

Även i framtiden skall pensionssystemet ge en grundtrygghet som är oberoende av inkomst. I dag fyller folkpensionen denna funktion. Genom närmandet till EG och den fria rörlighet som följer därav kommer det att bli nödvändigt att ange en kvalifikationstid för folkpensionen. Förslag om detta kommer att läggas i år.

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk arbetsgrupp med uppgift att mot bakgrund av pensionsberedningen och avgivna remissvar utarbeta ett förslag till nytt pensionssystem. 1 direktiven har regeringen angivit att beslut rörande pensionssystemet skall vara långsiktiga och präglas av

långsiktigt sparande genom att sambandet stärks mellan inbetalade avgifter och erhållna förmåner.

17 2 Riksdagen 1991192. I saml. Nr 150 Bil. I:1

Det är utomordentligt angeläget att förändringar i pensionssystemet sker tidigt under 1990-talet så att full effekt härav kan nås efter Bilaga I:1 sekelskiftet då påfrestningarna på pensionssystemet blir som störst. Regeringen eftersträvar bredast möjliga förankring för en sådan reform.

Utgifterna för sjukpenningförsäkringen har ökat mycket kraftigt under 1980-talet. Bakom detta ligger dels en ökning av sjukfrekvensen, det s.k. sjuktalet, dels förändringar av reglerna, bl.a. införandet av timsjukpenning. Den kraftiga ökningen av utgifterna på detta område ledde efter hand till ökad insikt om att systemet behövde reformeras. Ersättningen från försäkringskassan sänktes från den 1 mars 1991 från 90 2 av lönen till 65 9 under de tre första sjukdagarna, därefter 80 § till den nittionde sjukdagen. Från den I januari 1992 infördes vidare sjuklön under de första 14 sjukdagarna.

Sedan våren 1991 har frånvaron minskat. Det är dock ännu inte möjligt att avgöra hur mycket som förklaras av arbetsmarknadsläget. Med hänsyn till sjukpenningsystemets betydelse både för de offentliga utgifterna och för att produktionen skall fungera väl, måste det vara ställt utom allt tvivel att sjukpenningsystemet skall fungera även i ett bättre arbetsmarknadsläge. Regeringen lägger därför i höst fram den tidigare aviserade propositionen om införande av två karensdagar. En departementspromemoria skickas i slutet av maj ut på remiss. Alternativet till karensdagar är en sänkt ersättningsnivå under längre tid vilket är fördelningspolitiskt sämre,

Det är samtidigt angeläget att långtidsfrånvaron minskar. Till en del kan detta ske genom minskad korttidsfrånvaro eftersom denna är en inkörsport till långtidsfrånvaro, till en del genom rehabilitering. På förslag från regeringen kommer under åren 1993-95 att bedrivas försöksverksamhet med finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Genom att sammanföra resurser från dessa båda områden skapas incitament för samordnade bedömningar och ett bättre utnyttjande av resurserna. Syftet är förbättrad hälsa och minskad belastning på samhällsekonomin.

Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen har också ökat mycket starkt under 1980-talet. Det finns ingen anledning att tro att orsaken till detta skulle vara en försämring av arbetsmiljön under denna tid. Förklaringen torde i stället få sökas 1 det sätt på vilket försäkringen fungerat, samt i ändrad praxis.

Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att under 1992

stramare definition av begreppet arbetsskada presenteras inom kort. Uppgiften är därefter att undersöka möjligheterna att privatisera arbetsskadeförsäkringen. Försäkringen skulle därvid göras obligatorisk för arbetsgivarna men med möjlighet att välja försäkringsbolag, En jämförelse kan här göras med trafikförsäkringen som är obligatorisk men där den enskilde har möjlighet att välja bolag.

Kan en sådan privatisering inte ske, skall utredaren undersöka möjligheterna att differentiera arbetsskadeavgiften med hänsyn till riskerna för

arbetsskada. Arbetsgivarnas incitament att förändra skadliga arbetsmiljöer ökar därmed. Bilaga I:1

Arbetslöshetsförsäkringens utgifter ökade inte under 1980-talet som de andra här redovisade utgiftssystemen. Detta förklaras av den överhettning på arbetsmarknaden som rådde under senare delen av 1980-talet. I den nu rådande lågkonjunkturen stiger emellertid kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen kraftigt. Trots detta står en fjärdedel av de arbetslösa utanför både arbetslöshetsförsäkring och kontantstöd, KAS.

En särskild utredare har tillkallats med uppgift att föreslå utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Det är särskilt angeläget att en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring får en sådan utformning och finansiering att den stöder en ansvarsfull lönebildning. Ett led i denna förändring är höjda egenavgifter. Redan inom den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen höjs egenavgiften 1992 och 1993.

En viktig förklaring till den i internationell jämförelse låga arbetslösheten i Sverige är med största sannolikhet dels den korta ersättningstiden i arbetslöshetsförsäkringen, dels de krav som ställs på den enskilde som mottar understöd. Möjlighet har inte funnits att under lång tid stå utanför arbetsmarknaden och leva på arbetslöshetsunderstöd. Hävdandet av denna s.k. arbetslinje skiljer Sverige från många länder med hög arbetslöshet. Reglerna för den obligatoriska försäkringen skall utformas så att arbetslinjen vidmakthålls och understöds.

Ersättningsnivå och ersättningstid måste avvägas så att incitamenten att aktivt söka arbete på den öppna arbetsmarknaden förstärks. Utredaren skall pröva möjligheten att komplettera ett allmänt grundskydd med ett frivilligt påbyggnadssystem, som med en tilläggsavgift ger bättre kompensation.

Sammantaget ger de här redovisade översynerna underlag för omfattande förändringar av de aktuella transfereringssystemen, deras

att ökningen i transfereringar exklusive arbetsmarknadsstöd bryts, se diagram 5.1.

6¶Kommunernas omvandling

6.1 Kommunernas roll i samhällsekonomin

Kommuner och landsting svarar för viktiga välfärdsuppgifter där vård, omsorg och utbildning dominerar. Den verksamhet de bedriver eller finansierar har ofta en avgörande betydelse för tryggheten i samhället.

Under de senaste två decennierna har kommuner och landsting expanderat mycket kraftigt. De har stått för en stor andel av tillväxten i produktion och sysselsättning. Statliga och kommunala monopol har samtidigt förhindrat privata initiativ att växa fram. Bristen på konkurrens innebär i många fall att tillgängliga resurser inte tas tillvara på ett för samhället effektivt sätt. Privata företag har inte kunnat konkurrera på lika villkor.

I framtiden kommer situationen för kommunerna — i likhet med övrig offentlig verksamhet — att vara en helt annan. Bilaga I:1

De förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i del II av denna proposition bygger på den kommunalekonomiska kommitténs betänkande: Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Jag ger i förslaget min syn på förhållandet mellan stat och kommun och vad detta innebär för statens styrning och uppföljning av den kommunala sektorn. Jag förslår att ett nytt generellt statsbidragssystem införs för kommunerna fr.o.m. år 1993 samt att förändringar samtidigt genomförs vad gäller de i stort sett redan generaliserade bidragen till landstingen. Vidare föreslår jag allmänna riktlinjer för kommunernas ekonomi under åren 1993 till 1995.

6.2¶Statsbidragssystemet läggs om

Förslaget innebär att en stor del av de nuvarande statsbidragen till kommunerna avvecklas. I stället för ett tiotal olika specialdestinerade bidrag införs ett generellt bidrag som år 1993 beräknas till ca 40 miljarder kr.

Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Bidraget är ett komplement till kommunernas skatteinkomster. Skillnaderna i skatteuttag skall på sikt spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Det nya s.k. utjämningsbidraget består huvudsakligen av två delar: ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, samt ett tillägg eller avdrag på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden, I avvaktan på resultatet från den expertgrupp som skall utforma förslag till hur sådana strukturella skillnader bäst beaktas genomförs 1993-94 en viss omfördelning baserad på den kommunalekonomiska kommitténs förslag.

Rundgången av pengar mellan stat och kommuner upphör genom att skatteutjämningsavgifterna och avräkningsskatten avskaffas. Detta underlättar kommunernas överblick och planering och ger samtidigt en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar. Övergångsvis kvarstår dock under 1993 en reducerad skatteutjämningsavgift för landstingen.

Systemet för hur staten betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna läggs om så att betalningarna sker det år skatten avser och inte som nu två år senare. Detta förbättrar kommunernas planering genom att inkomster och utgifter kommer att budgeteras i samma prisläge.

6.3¶Kommunalt självbestämmande och den enskildes valfrihet

Ett viktigt syfte med det nya utjämningsbidraget är att öka kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga regleringen.

Med de gamla statsbidragen försvinner flertalet av de regler som varit Prop. 1991/92:150 knutna till statsbidragsgivningen inom olika sektorer, t.ex. barnomsorg. Bilaga I:1

Kommunerna ges således ett ökat ansvar för sin verksamhet. Deras

handlingsfrihet ökar när det gäller verksamheters utformning och prioriteringar mellan olika verksamheter. Bättre möjligheter ges till lokal anpassning och lokalt ansvar. Detta bör stimulera utveckling och

nytänkande. Förutom styrning genom statsbidragen försvinner ett antal statliga

detaljbestämmelser som i dag begränsar kommunernas handlingsutrymme

och möjligheter att använda resurserna effektivt. På skolans område har steg redan tagits i denna riktning. Staten anger mål och riktlinjer. Styrningen sker inte genom statsbidragssystemet utan via skollag och

läroplan. Det kommer att bli lättare för andra än kommunerna att driva olika former av barnomsorg, utbildning etc.

Samtidigt med att kommunernas handlingsfrihet ökar genom det nya statsbidragssystemet måste den enskilde kommuninvånarens ställning stärkas och individens valfrihet öka. För att åstadkomma detta bör statsmakterna garantera den kommuninvånare som är berättigad till

barnomsorg, äldreomsorg eller har skolpliktiga barn att få del av de resurser som kommunen avsätter för barnomsorg, äldreomsorg eller skola. Den enskilde kan sedan välja att låta dessa medel gå till den omsorgsform som han/hon väljer. Genom en sådan omläggning ökar

valmöjligheterna och nya producenter av dessa tjänster stimuleras i en helt annan omfattning än tidigare. Ett förslag om ökad valfrihet i skolan

har nyligen presenterats. Det är uppenbart att sådana system måste bli

olika för olika områden. Skola är obligatorisk medan detta inte gäller för barnomsorg och äldreomsorg. Det förändringsarbete som nu måste bedrivas i kommuner och

landsting måste i hög grad bygga på att de anställdas kompetens och initiativkraft bättre tas till vara. Bara när dessa resurser frigörs kan effektiviseringar genomföras och verksamheten bedrivas billigare med

bibehållen eller höjd kvalitet. Ökade inslag av konkurrens och en starkare

betoning av politikernas roll som beställare av tjänster spelar i detta sammanhang en viktig roll. Reformer med denna inriktning kommer inte bara att vara till fördel för ekonomi och välfärd utan också för stora grupper av offentliganställda kvinnor som kan ges nya möjligheter att utvecklas i sin yrkesroll.

Landstingens viktigaste uppgift är hälso- och sjukvården. En särskild

kommitté skall granska sjukvårdens resursbehov fram till år 2000 varvid

den särskilt skall beakta effekterna av en förbättrad folkhälsa och

möjligheter till kostnadsminskningar genom t.ex. nya organisationsformer, ökad konkurrens och höjd produktivitet. Möjligheterna till kostnadsminskningar bör bedömas i ljuset av det ökade resursbehov som

blir följden av ett ökat antal äldre och mot de otillfredsställda behov av sjukvård, omvårdnad, omsorg och medicinsk rehabilitering som

otvivelaktigt finns.

Kommittén skall vidare överväga den framtida finansieringen och

organisationen med utgångspunkt från tre modeller, en reformerad

[ Fa

som bygger på en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Patientavgifternas roll Bilaga I:1 skall också analyseras. Ökad valfrihet för medborgarna genom husläkarsystem kan vara ett centralt inslag i alla modeller.

Dessa olika förslag möjliggör betydande produktivitetsökningar i produktionen av viktiga sociala tjänster. Medborgarna får mer valuta för skattepengarna.

6.4 Statens förändrade roll

Staten har ett övergripande ansvar för att den offentliga verksamheten utvecklas på ett sätt som är förenligt med samhällsekonomisk balans. Statsmakternas riktlinjer för den kommunala ekonomin kommer i första hand att avse den totala finansiella ramen. Det innebär att riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och de statliga transfereringarna.

Den kommunala sektorns samhällsekonomiska utrymme begränsas

— dels av att de för internationell konkurrens utsatta delarna av ekono-

min skall ha tillgång till arbetskraft och andra resurser till kon-

kurrenskraftiga löner och priser — dels av kravet på långsiktig finansiell balans i den offentliga sektorn.

Storleken på statens transfereringar till kommunsektorn bedöms samlat med utvecklingen av kommunernas skatteintäkter och bestäms av den prioritering statsmakterna ger den kommunala verksamheten i stort i förhållande till andra delar av den offentliga sektorn. Staten kommer att ange de finansiella ramarna för de skattefinansierade kommunala utgifterna. Hur mycket resurser verksamheten sedan kräver beror av hur kommunerna med sin större frihet kan organisera och finansiera sin egen verksamhet. Av betydelse är också hur många kommuninvånare som utnyttjar möjligheten till skolpeng etc. och om ett bättre resursutnyttjande kan nås därigenom.

Ett viktigt skäl för staten att ange mål för den kommunala sektorns utveckling är att denna är skyddad från konkurrens. Genom att en ökande del av de skattefinansierade tjänsterna utförs av privata tjänsteproducenter kommer behovet för staten av att ange resursutrymmet i ett nytt läge. När allt mer av dessa tjänster kan produceras av privata företag blir det inte längre meningsfullt att ange riktlinjer för den kommunala konsumtionen på sätt som tidigare skett. Det väsentliga inslaget av styrning som staten kommer att svara för sker genom den finansiella ram som kommunalskattemedel och statsbidrag utgör.

Den ökade frihet som det nya systemet ger i kombination med en snäv finansiell ram gör det både möjligt och angeläget att kommunerna prioriterar viktiga kärnområden. Det gäller dels uppgifter som är av genuint kollektiv karaktär, dels grundläggande uppgifter inom vård, omsorg och utbildning.

Kommunerna kan i vissa fall finansiera sin verksamhet med avgifter. Det är angeläget att det då finns en effektiv konkurrens mellan olika Bilaga I: 1 producenter.

En aktiv kapitalförvaltning är vidare ett viktigt sätt att effektivisera

kommunal verksamhet.

De kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar

mellan företrädare för regeringen respektive för kommuner och landsting. Överläggningar bör i princip ske dels inför ställningstagande till den finansiella ramen för de kommunala utgifterna, dels inför förslag till

reformer, besparingar, omprioriteringar eller andra förändringar som berör den kommunala sektorn. Den s.k. finansieringsprincipen skall tillämpas. Denna innebär att kommuner och landsting inte åläggs nya

uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att

den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare minskas på

motsvarande sätt de statliga bidragen.

Statsmakterna styr den kommunala sektorn genom att ange de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall också styra genom att följa upp de nationella målen för den kommunala verksamheten.

Statsmakternas uppföljning och utvärdering bör följa ansvarsfördelningen mellan statlig och kommunal sektor och avse resultat av verksam-

heten. Resultatkraven behöver preciseras för att göra en ändamålsenlig

uppföljning och utvärdering möjlig. I den mån ansvarsfördelningen är oklar måste den göras tydlig.

6.5¶Riktlinjer för kommunernas ekonomi åren 1993-1995

Riktlinjer bör ges för den kommunala skattesatsen och för de statliga

transfereringarna.

I 1992 års finansplan aviserades att 5-10 miljarder kr. skulle dras in från kommunerna. Vid utformningen av det nya statsbidragssystemet har detta beaktats så att år 1993 dras 5,25 miljarder kr. in från kommunerna och 2,25 miljarder kr. från landstingen.

Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget, de gynnsamma förut-

sättningarna som det nya statsbidragssystemet ger kommunerna samt att

eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskattemedel upphör, bör

kommuner och landsting utgå från att det nya statsbidraget kommer att

utvecklas mycket restriktivt under 1993-95.

I syfte att begränsa det kommunala skatteuttaget bör det kommunala skattestoppet förlängas. Regeringen föreslår i bilaga till denna proposition ett lagfäst kommunalt skattestopp för 1993. Det kan dock finnas kom-

muner som kan hamna i en akut ekonomisk situation. Om så skulle vara

fallet får i sista hand frågan hanteras i särskild ordning genom att regeringen föreslår riksdagen en lagändring som ger utrymme för skatte-

höjningar. Jag förutsätter att kommuner som genom det nya utjämnings-

systemet får ökade statsbidrag använder dessa för att sänka utdebite-

ringen. Det är önskvärt att spännvidden i utdebitering mellan skilda

kommuner minskar.

Bilaga I:1

7¶Reformering av bostadsfinansieringen

De senaste årens utveckling har medfört väsentliga förändringar i förutsättningarna för bostads- och fastighetsmarknaden. Förändringarna kan sägas påminna om dem som skedde under 1970-talet efter den första oljekrisen. De förändringar av pris- och kostnadsrelationer som då ägde rum ledde till stora strukturförändringar 1 branscher och näringsgrenar. Varvsindustrin är ett av de mest kända exemplen där lönsam produktion inte längre blev möjlig.

Den kraftiga realränteuppgången innebär en liknande situation för bostadssektorn. Med de höga realräntor som är realistiskt att räkna med både på kort och medellång sikt råder en liknande situation för bostadssektorn i den meningen att även om produktionskostnaderna nu faller kan en nyproducerad lägenhet inte hyras ut till hyror som både täcker kapitaloch driftskostnader och som konsumenterna är villiga att betala utan subventioner. Subventionssystemet har lett till att konsumenterna inte värderar lägenheterna till vad det kostar att producera dem. Subventionerna har också medfört högre produktionskostnader än vad som annars skulle ha blivit fallet.

Nära hälften av den totala byggproduktionen är inriktad på bostäder. Till väsentlig del sker denna produktion med stöd av direkta statliga kapitalsubventioner. Sedan år 1975 har sålunda praktiskt taget all ny- och ombyggnad av bostäder genomförts med räntebidrag, som kraftigt sänker relativpriset på bostadskonsumtion och avskärmar hushållen från effekterna av ränteändringar. Statens åtagande är mycket omfattande. Kostnaden för första årets subventioner enbart för det bostadsbyggande som färdigställdes år 1990 kan uppskattas till nära 7 miljarder kr. Åtagandena är också mycket långvariga. En stor del av de bostäder som har byggts eller byggts om sedan systemet infördes åtnjuter fortfarande räntebidrag. I statsbudgeten för budgetåret 1992/93 beräknas räntebidragsutgifterna till sammanlagt ca 29 miljarder kr. Därtill kommer ett skattebortfall på grund av ränteavdrag på ca 14 miljarder kr. samt bostadsbidrag (inkl. KBT) på ca 15 miljarder kr.

För att sanera de offentliga finanserna måste bostadssektorns belastning på statsbudgeten minska.

De hittillsvarande bostadssubventionerna är inte heller ändamålsenliga. De bryter motståndet mot kostnadsökningar i produktionen och mot höga räntor och driver upp anspråken på statsutgifter. De fördelningspolitiska effekterna är godtyckliga och kännetecknas inte av rättvisa, vare sig mellan hushåll, upplåtelseformer eller regioner.

En omläggning av bostadsstödet skall nu genomföras så att subventionerna minskar. Målet är att ägare av såväl egnahem som flerbostadshus skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina investeringar. Det bör leda till att bostädernas utformning, storlek och standard i övrigt anpassas till vad enskilda hushåll efterfrågar och är beredda att betala. Det kommer att leda till ett effektivt motstånd mot fortsatta produktionskost-

nadsökningar och ökat intresse för att inflation och räntor hålls nere. Prop. 1991/92:150 Därmed ges också förutsättningar att bryta den kostnadsspiral inom Bilaga I:1 byggandet som, genom byggsektorns stora inverkan på samhällsekonomin, annars kan hota prisstabiliteten när tillväxten tar fart.

Förslag om en genomgripande förändring av statens stöd för finansieringen av det bostadsbyggande som påbörjas efter detta års utgång redovisas i det följande. Förslaget tar sikte på att bostadssubventionerna skall avvecklas, med upprätthållande av kostnadsneutraliteten mellan skilda upplåtelseformer, successivt under 1990-talet. Efter tre år görs en avstämning av utfallet inför den fortsatta avvecklingen. Förslaget beräknas medföra besparingar med totalt ca 3,5 miljarder kr. fram till budgetåret 1996/97.

Statsfinansiella besparingar måste ske även i beståndet av bostäder. Såsom tidigare aviserats skall räntebidragen reduceras med 3,4 mdr för år 1993.

8¶Avregleringar och privatiseringar

Omvandlingen av den offentliga sektorn och sänkningen av de skatter som har de mest skadliga effekterna är viktiga led i regeringens arbete med att få fart på svensk ekonomi. Samtidigt pågår ett kontinuerligt arbete med att avskaffa eller lindra hämmande regleringar som hindrar ett fullt utnyttjande av våra resurser och därmed bidrar till arbetslöshet.

Vid genomförandet av nedan aviserade och kommande avregleringar eller andra förändringar gäller generellt att de regionalpolitiska konsekvenserna skall beaktas. Regeringen har nyligen beslutat om direktiv till alla statliga utredningar och utredare om att redovisa hur förslagen påverkar sysselsättningen i olika delar av landet och vilka konsekvenser förslagen får för servicen i olika delar av landet. Vidare skall redovisas hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förutsättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner 1 olika delar av landet.

Avregleringar inom näringspolitiken Den nya näringspolitiken innebär att statens roll begränsas till att ange de legala och institutionella spelreglerna för företagens verksamhet samt att främja en teknisk utveckling och skapa goda förutsättningar för nyföretagande. Det selektiva bransch- och företagsstödet avvecklas på en rad områden.

Offentliga regelsystem liksom statens engagemang i olika verksamheter avvecklas antingen helt eller omprövas i grunden. Det måste skapas förutsättningar för alternativ till den offentliga sektorns verksamhet.

Den lagstiftning som begränsar utländska investeringar i näringsverksamhet i Sverige har upphävts. Tidigare bestämmelser i lagstiftningen om utländska förvärv av fast egendom m.m., som stadgat att kontrollsubjekt behöver tillstånd för att förvärva vissa gruvrättigheter, har upphävts

lagts riksdagen. Bilaga I:1

Privatisering av statligt ägda bolag Riksdagen beslöt i december 1991 att bemyndiga regeringen att sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag. I riksdagsbeslutet om nyteckning av aktier i Nordbanken fick regeringen bemyndigande att sälja statens aktier i banken.

Försäljningen av de 35 företagen bör ses som ett långsiktigt program. Medan programmet pågår kan nya företag förutses tillkomma som kvalificerar för privatisering.

Försäljningen skall inledas snarast och successivt inriktas på en volym av ca 10 miljarder kr. per år.

Den första försäljningen avser SSAB. Ett antal försäljningar är under förberedelse. Regeringen kommer i budgetpropositionen 1993 att redovisa försäljningsutfallet för år 1992.

Arbetet med bolagisering av statlig verksamhet som en förberedelse för privatisering har fortsatt. Vid årsskiftet ombildades Statens vattenfallsverk till Vattenfall AB. Näringsministern har redovisat förslag beträffande överföring av Domänverkets tillgångar till ett aktiebolag. Privatiseringen sker i ett första skede genom att enskilda markägare får förvärva skogsoch jordbruksmark och i ett andra skede genom försäljning av aktier.

Avregleringar på arbetsmarknaden

Inom arbetsrättens område pågår en översyn av medbestämmandelagen och den centrala arbetsrättslagstiftningen i övrigt. Syftet är att åstadkomma enklare bestämmelser, ökade möjligheter till information och inflytande för den enskilde arbetstagaren, samt en förskjutning av informations- och förhandlingskontakterna till det lokala planet. Särskild hänsyn skall tas till mindre och medelstora företag. Vissa förslag redovisas med förtur hösten 1992.

Arbetsförmedlingsmonopolet avvecklas. Regeringen har efter beslut av riksdagen sagt upp den ILO-konvention som förbjuder privata arbetsförmedlingar.

Regeringen har också föreslagit en ny lönegarantilag innebärande bl.a. en striktare prövning och en begränsning av garantins omfattning. Motivet är att motverka missbruk och konkurrenssnedvridningar.

Avregleringar inom kommunikationssektorn

De affärsverk som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kommer att bolagiseras. I ett andra steg kommer det också att vara aktuellt att privatisera dessa bolag genom utförsäljning av delar eller av hela verksamheten.

Den inrikes flygtrafiken kommer att avregleras under 1992. Luftfartsverkets framtida struktur ses över med inriktning att skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från affärsverksamheten.

Järnvägstrafiken skall successivt avregleras genom att öka konkurren- Bilaga 1:1 sen vid upphandling av olönsam trafik samt på sikt släppa in fler operatörer på stomnätet. SJ skall därvid bolagiseras för att få samma marknadsmässiga förutsättningar som övriga användare av järnvägsnätet.

Ambitionen är vidare att bolagisera både posten och televerket. Brevmonopolet kommer att avskaffas och telemarknaden avregleras. En förutsättning är att en fungerande konkurrens skall kunna garanteras samtidigt som förutsättningar föreligger att upprätthålla service i hela landet.

Avreglering inom jord- och skogsbruk Omställningen, marknadsanpassningen och den interna avregleringen av jordbruket har inneburit positiva effekter både i fråga om produktionsanpassning och prisutveckling i konsumentledet.

En särskild omställningskommission har tillsatts för att följa och stämma av det livsmedelspolitiska beslutet. Kommissionen skall också följa arbetet med en ny gemensam jordbrukspolitik inom EG och föreslå eventuella förändringar av den svenska jordbrukspolitiken för att underlätta anpassningen till EG:s regler och stödnivåer.

En översyn av skogsvårdslagstiftningen pågår i avsikt att bl.a. minska detaljregleringen på alla nivåer. Avskaffandet av skogsvårdsavgiften den I juli 1992 samt därav finansierade bidrag leder till ytterligare förenklingar för skogsbruket.

Avreglering av de finansiella marknaderna Regeringen har nyligen beslutat om en proposition med förslag till regeländringar för börshandeln (prop. 1991/92:113). Nuvarande monopol för Stockholm Fondbörs att bedriva börshandel med aktier och andra fondpapper föreslås bli upphävt och Stockholms fondbörs ombildas till aktiebolag. Den nya lagstiftningen innebär full frihet att etablera börsverksamhet, både för inhemska och utländska aktörer. Det skall vara möjligt att få statlig auktorisation för verksamheten, antingen som börs eller som marknadsplats. Genom förslaget blir det vidare möjligt för utländska värdepappersbolag att bli medlem i en svensk börs.

Genom att konkurrensfrihet införs på börsområdet och genom att omsättningsskatten har avskaffats skapas goda förutsättningar för en utveckling som främjar den svenska värdepappersmarknadens konkurrenskraft i den alltmer integrerade internationella värdepappershandeln.

Avreglering av bostadsbyggandet På regeringens initiativ har Boverket börjat en översyn av sina nybyggnadsregler. Fr.o.m. den 1 januari 1993 avser Boverket att ta bort alla detaljföreskrifter om bostäders utformning och utrustning och ersätta dessa med föreskrifter enbart om vilka funktioner en bostad skall kunna tillgodose.

nybyggnadsreglerna ersättas med funktionskrav. Bilaga 1:1

Vid årsskiftet 1991/92 slopades det kommunala markvillkoret, den kommunala bostadsanvisningsrätten, samt produktionskostnadsprövningen. Samtidigt avvecklades även den statligt reglerade bostadslånegivningen. Därmed upphörde den särställning som Statens Bostadsfinansieringsbolag, SBAB, har haft på kreditmarknaden. SBAB arbetar numera i konkurrens med övriga bostadslåneinstitut. Bland övriga förändringar kan nämnas slopandet av hembudskontrollen för de folkrörelsekooperativa organisationerna samt förbättrade möjligheter för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt.

Senare i vår kommer den särskilde utredaren om statens stöd till bostadsfinansieringen att lägga fram ytterligare förslag till förenklingar vad avser de administrativa regler som har anknytning till produktionen, finansieringen och förvaltningen av bostäder.

Avreglering av flyktingmottagande Regeringen har för avsikt att tillåta asylsökande att förvärvsarbeta. En departementspromemoria i denna fråga har sänts ut på remiss. Beslut om rätt att arbeta beräknas kunna fattas i maj och gälla från den 1 juli 1992.

Regeringen har vidare beslutat att se över det nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar. En särskild utredare skall föreslå de regeländringar som behövs för att motverka långa vistelser i

belt samt mindre kostnadskrävande.

Utredningen skall bl.a. klarlägga hur de asylsökande i större utsträckning än i dag själva bör kunna välja sitt boende och ordna sina levnadsförhållanden i övrigt. Utredaren skall undersöka hur frivilligorganisationer, privata entreprenörer och kommuner kan få en ökad roll för att permanent driva förläggningar och andra former av boende och verksamhet för asylsökande liksom hur frivilligorganisationer skulle kunna ta över en del av de uppgifter i flyktingmottagandet som i dag sköts av kommunerna.

9¶Skattepolitiken

För att uppnå en högre tillväxt och en bättre fungerande ekonomi måste de samhällsekonomiskt mest skadliga skatterna sänkas så att de i allt mindre utsträckning snedvrider företagens och hushållens ekonomiska beteende. Arbetet inleddes med den stora skatteomläggningen 1990-91 som medförde mindre skattekilar för hushåll och företag. En rad beslut fattades under hösten 1991 för att avskaffa eller sänka skatter som direkt hämmat tillväxt och investeringar i svenska företag. Det gäller bl.a. slopandet av förmögenhetsskatten på arbetande kapital i småföretag, omsättningsskatten på aktier, den allmänna löneavgiften och skogsvårdsavgiften liksom besluten att sänka kapitalinkomstskatten och arvs- och

Därtill förbättrades hushållens ekonomi genom att mervärdesskatten på Bilaga I:1 bl.a. livsmedel och persontransporter sänktes till 18 2.

En grupp tjänstemän inom finansdepartementet har i en nyligen publicerad skrift redovisat sin syn på vilka anpassningar av det svenska skattesystemet som är nödvändiga med hänsyn till den fortgående internationaliseringen och i synnerhet med hänsyn till ett framtida medlemskap i EG. Arbetsgruppen konstaterar att de stora förändringar som genomförts i skattesystemet de senaste åren innebär att de svenska skatterna är internationellt konkurrenskraftiga vad gäller personlig inkomstskatt, bolagsskatt, fastighetsskatt och kapitalskatter. De sänkningar som blir aktuella gäller i huvudsak indirekta skatter. En ytterligare sänkning av kapitalinkomstskatten kan enligt arbetsgruppen bli aktuell senare, bl.a. för att undanröja skatteundandragande genom oredovisat sparande i utlandet. En sådan förändring är emellertid aktuell först då räntorna etablerats på en lägre nivå. Under förutsättning att inflationen hålls fortsatt låg bör dessa skatter möjliggöra en hög investeringsnivå och tillväxt i Sverige.

Utvecklingen under de senaste årtiondena har inneburit att teknologi och kapital numera rör sig praktiskt taget helt fritt över gränserna, och fordrar en ersättning som är minst lika hög som på andra håll i världen. Detta gäller i allt högre grad kvalificerad arbetskraft. Därigenom begränsas möjligheten för beskattningen att ta i anspråk det utrymme som produktivitetsutvecklingen skapar. Denna gräns för skatteinkomsterna sätts antingen genom politiska beslut om erforderlig anpassning av skattesatserna eller genom individuella beslut som flyttar skattebaserna.

Regeringen tar nu ytterligare steg i skattepolitiken med huvudinriktning på sänkningar eller slopande av samhällsekonomiskt skadliga skatter och internationell anpassning av skattesystemet.

Energiskatterna minskar de svenska företagens konkurrenskraft. En väsentlig sänkning föreslås därför av industrins energiskatter. Den kvarvarande beskattningen av industrin sker inom ramen för miljörelaterad beskattning (koldioxidskatt och svavelskatt).

Av främst miljöpolitiska skäl upprätthålls den totala nivån på beskattningen av energianvändningen genom ett ökat skatteuttag för hushållen och den ej konkurrensutsatta delen av näringslivet. Detta sker genom en höjning av koldioxidskatten. Därmed understryks miljöskatternas roll inom energibeskattningen. Detta ligger också i linje med strävanden inom EG i riktning mot en mera miljörelaterad beskattning av energisektorn. De sammantagna effekterna av de nu berörda åtgärderna är statsfinansiellt neutrala.

Inom denna ram skapas också ett utrymme för ytterligare satsningar på förnybar energi och hushållning. Detta är, vid sidan av höjningen av koldioxidskatten, viktiga inslag i den samlade klimatstrategin. Miljöförbättrande och kostnadseffektiva åtgärder i Östersjö-området, liksom svenskt deltagande i arbetet med att förbättra kärnkraftssäkerheten i Östeuropa, möjliggörs också.

Åtgärder inom energibeskattningen leder till en ökad skattebelastning på hushållen. Det ökade skatteuttaget är att se mot bakgrund av de miljö- Bilaga I: 1 politiska strävandena inom energibeskattningen. Syftet är däremot inte att generellt öka belastningen på hushållssektorn. En sänkning av den generella mervärdesskatten — momsen — för hushållen bör därför företas. Denna kompenserar fullt ut det höjda energiskatteuttaget.

Momsuttagets nivå måste ses i perspektiv av det kommande EG-med- Jemskap som regeringen siktar till. I rapporten från tjänstemannagruppen i finansdepartementet pekas på de skillnader som finns i indirekt beskattning mellan en rad EG-länder och Sverige. När gränshindren successivt försvinner finns då risken för en omfattande gräns- och postorderhandel. Denna skulle kunna medföra att skattebaserna flyttade ut ur landet och det svenska folkhushållet gick miste om såväl produktion och distribution som skatteintäkter.

Hur stora dessa risker är och när de inträffar är svårt att bedöma. Det är dessutom viktigt att se risken för att skattebaser i Sverige minskar som en följd av prisskillnader. De svenska produktionskostnaderna är, trots den utjämning som skett, fortfarande högre än konkurrentländernas. Fortsatt inflationsbekämpning, skärpt konkurrens och effektiv arbetsfördelning är i detta sammanhang också viktiga.

Det är dock nödvändigt att också anpassa den allmänna momssatsen i Sverige nedåt. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att den generella momssatsen redan nu sänks från 25 till 22 7.

Ett visst utrymme för en sådan sänkning har redan reserverats i förslaget till statsbudget. Finansieringen därutöver bör ske på ett sådant sätt att det fördelningsmässiga utfallet sammantaget, dvs. inklusive den föreslagna energiskatteomläggningen, blir godtagbart. Regeringen föreslår att schablonavdraget i inkomstslaget tjänst slopas och ersätts med regler som begränsar avdragsrätten. Kostnader för resor mellan bostaden och arbetet blir avdragsgilla till den del de överstiger 4 000 kr. Övriga kostnader som nu täcks av schablonavdraget blir avdragsgilla till den del de överstiger 1 000 kr.

Jag kommer senare denna dag att närmare redovisa förslagen till ändringarna inom skatteområdet. I samband med mina förslag till nytt statsbidragssystem för kommunerna tar jag upp de återverkningar som slopande av schablonavdraget under inkomst av tjänst får för relationerna mellan staten och kommunerna. Utgångspunkten är att kommunernas skatteintäkter inte skall påverkas av omläggningen.

Jag vill slutligen framhålla att regeringen till hösten avser att föreslå förbättringar för mindre och medelstora företag i syfte att jämställa olika ägarformer och eliminera merbeskattningen av enskild näringsverksamhet. Förslagen är en viktig del av regeringens politik för att förbättra villkoren för små och medelstora företag. Förslag kommer även att läggas som syftar till att underlätta riskkapitalförsörjningen till dessa företag. Även arbetet med att generellt ytterligare anpassa företagsbeskattningen till förhållanden i omvärlden kommer att drivas vidare.

Den nu redovisade sänkningen av skattetrycket har skett bl.a. genom att samhällsekonomiskt klart skadliga skatter eliminerats eller reducerats.

varaktig ekonomisk tillväxt. Summan av de åtgärder som har vidtagits Bilaga I:1 och kommer att vidtas innebär att skattetrycket sänks från ca 56 2 1990 till drygt 51 2 redan 1993.

Det finns goda skäl att fortsätta detta arbete med reformeringen av skattesystemet i syfte att göra Sverige mer konkurrenskraftigt i fråga om investeringar och företagande, att ytterligare stimulera hushållssparandet samt att reducera samhällsekonomiskt skadliga skattekilar.

De ytterligare skattesänkningar som kan bli aktuella måste fullt ut finansieras. Det är nödvändigt inte minst med hänsyn till att arbetet med att sanera statens finanser och minska det strukturella budgetunderskottet måste ges hög prioritet. Det krävs bl a för att ge trovärdighet åt den fortsatta inflationsbekämpningen och för att klara de s.k. konvergenskrav som ställs i samband med ett inträde i EG:s ekonomiska och monetära union.

Hur stort utrymmet i det längre perspektivet är för skattesänkningar avgörs bl.a. av vilken produktivitetsutveckling som är möjlig att uppnå i den statliga och kommunala tjänsteproduktionen liksom av andra tänkbara strukturförändringar i de offentliga utgifterna. Därvid måste en avvägning alltid ske mot behovet av offentliga insatser på olika områden.

Som exempel kan nämnas att en betydande ytterligare sänkning av skattekvoten skulle bli möjlig vid en omläggning av pensionssystemet enligt de riktlinjer som jag tidigare redovisat.

10¶Arbetsmarknadspolitiska insatser

Den långsiktiga inriktningen av den ekonomiska politiken ligger fast. Det finns ingen annan möjlighet att öka välfärden i Sverige än genom en politik som leder till stärkt och bevarad konkurrenskraft, varaktigt låg inflation och därmed lägre ränta. En generell stimulanspolitik i avsikt att överbrygga den internationella lågkonjunkturen skulle bara leda till högre inflation och högre ränta och därmed förlorad konkurrenskraft, förlorad produktion och sysselsättning.

Inom ramen för denna långsiktiga inriktning kan, som jag tidigare framhållit, fördelningen av olika åtgärder över tiden påverkas av det faktiska ekonomiska läget. De åtgärder inom skattepolitikens område som här redovisats har anpassats i tiden för att snabbt ge erforderliga positiva effekter på företagens konkurrenskraft och efterfrågans totala nivå. Likaså kommer de omfattande åtgärder som föranleds av regeringens långsiktiga utgiftsstrategi och som redovisats ovan att få sina största effekter när konjunkturåterhämtningen har börjat och det blir ännu viktigare att hålla tillbaka den efterfrågan som härrör från offentlig sektor eller transfereringar.

Samtidigt är det uppenbart att den försvagning av arbetsmarknadsläget som fortsätter ytterligare en tid skulle ha mycket negativa konsekvenser, både för den enskilde och för ekonomin som helhet, om inte motåtgärder sätts in.

De problem som skapas av hög arbetslöshet är betydande. Enskilda människor kan få stora sociala problem och knäckt självförtroende. Risk Bilaga I:1 finns att missbruksproblem uppstår. Kompetens går förlorad när den inte används och stimuleras.

Särskilt allvarliga blir problemen för många ungdomar, arbetshandikappade, invandrare och andra som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Erfarenheter från andra länder visar att hela generationer av ungdomar kan riskera att aldrig få fotfäste på arbetsmarknaden.

Allvarliga problem följer med arbetslöshet som varar lång tid. Därför är långtidsarbetslöshet alltid oacceptabel.

En hög och permanent arbetslöshet skulle inte bara vara socialt orättfärdig. Den skulle också försämra ekonomins funktionssätt genom att ekonomin i uppgången snabbt slår i kapacitetstaket med de risker för överhettning och inflation som detta medför.

I många länder har detta sociala problem lindrats genom att arbetslöshetsersättning betalas ut under mycket lång tid, ibland ända till pensioneringen. I Sverige är inställningen annorlunda. En aktiv arbetsmarknadspolitik prioriterar arbetslinjen framför kontantstöd. Detta innebär samtidigt att krav ställs på den enskilde individen. Denna politik skall fullföljas. Den är både socialt och ekonomiskt riktig.

Regeringen avsätter därför betydande resurser till bl.a. tidigareläggning av investeringar i infrastruktur, tidigareläggning av statliga byggnadsinvesteringar, utbildningsinsatser och beredskapsarbeten. Åtgärderna beräknas ge sysselsättningseffekter över hela landet.

Åtgärderna har en sådan inriktning att de överensstämmer med regeringens långsiktiga strategi. Ökade generella subventioner till byggande eller offentlig sysselsättning kan därför inte komma ifråga. Sådana insatser skulle riskera att medföra inlåsning av arbetskraft i fel sektorer.

De aktiva åtgärder som sätts in av sysselsättningsskäl har därför följande inriktning. De skall vara möjliga att påbörja och avsluta snabbt. De skall ha träffsäkerhet och vara kostnadseffektiva. De skall stämma med den långsiktiga tillväxtstrategin.

Slutsatsen blir att utbildnings- och kompetenshöjande insatser samt tidigareläggning av tillväxtbefrämjande investeringar prioriteras. Åtgärderna syftar främst till att ge ungdomar meningsfull verksamhet, att stärka särskilt svaga grupper på arbetsmarknaden samt att motverka långtidsarbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden. De har därmed också gynnsamma regionalpolitiska effekter.

För ungdomar har redan tidigare ett särskilt stöd föreslagits, s.k. praktikplatser. Skulle de föreslagna platserna visa sig otillräckliga har regeringen möjlighet att under hösten återkomma med förslag till ytterligare praktikplatser via finansfullmakten.

Med hänsyn till de försämrade utsikterna på arbetsmarknaden föreslås också ökade möjligheter till utbildning för ungdomar genom att de som lämnar tvååriga gymnasielinjer bereds möjlighet till ett tredje år. Därigenom kan minst 8 000 ungdomar ges bra utbildning som ökar deras möjligheter till fasta jobb. Dessutom inrättas inom högskolan ett s.k. basår som ger ungdomar möjlighet att komplettera sin utbildning för bl.a.

inrättas. Bilaga I:1

Dessutom föreslås tidigareläggning av vissa byggnadsarbeten bl.a. inom högskoleområdet, kulturområdet, justitiedepartementets område samt handikappanpassning av statliga lokaler.

Ytterligare resurser avsätts nästa budgetår för i första hand underhållsarbeten och mindre vägobjekt i regioner med hög arbetslöshet.

Ett visst tillskott föreslås för utökade ramar för främst underhåll och renovering av samlingslokaler. Trossamfunden tillförs medel för lokaler inom denna ram. AMS tillförs medel för ytterligare beredskapsarbeten. Denna förstärkning skall i första hand användas för upprustning av skolans fysiska miljö, s.k. skogliga beredskapsarbeten och beredskapsarbeten inom natur- och fornminnesområdet. Slutligen tillförs AMS ytterligare resurser för flexibla lönebidrag för arbetshandikappade.

Inom socialpolitiken lägger regeringen betydande vikt vid ett förbättrat stöd för gamla människor och människor med handikapp. Därför föreslås nu att byggande av s.k. gruppbostäder om möjligt får tidigareläggas. Det stimulansbidrag för gruppbostäder som riksdagen tidigare beslutat om för en treårsperiod bör således kunna utnyttjas i förtid allt eftersom projekt blir färdiga för igångsättning.

11¶Den ekonomiska utvecklingen 1992-93

11.1 Den internationella ekonomin

Produktionen i OECD-länderna växte med endast knappt 1 6 1991. Det var främst en fortsatt svag utveckling i den amerikanska och brittiska ekonomin — tillsammans med en dämpning av aktiviteten i Kontinentaleuropa och Japan — som förklarar den låga tillväxten. I år och nästa år väntas en viss förstärkning av den internationella ekonomin, och totalproduktionen (BNP) i OECD-området beräknas växa med 2 94 resp. 3 2. Det är främst i Nordamerika som tillväxten tilltar. I Kontinentaleuropa och Japan å andra sidan väntas expansionen bli mycket svag under större delen av 1992, och det är först mot slutet av året som en viss återhämtning kan förutses äga rum.

Farhågor som tidigare fanns att den amerikanska ekonomin åter skulle falla tillbaka i en lågkonjunktur har inte besannats. Totalproduktionen har ökat sedan ungefär ett år. Återhämtningen har dock varit mycket svag, bl.a. beroende på en försiktig attityd hos hushåll och företag att öka efterfrågan. Den för den amerikanska ekonomin så viktiga privata konsumtionen har under de senaste månaderna visat klara tecken på att förstärkas. Det faktum att räntorna fortsatt att falla sedan hösten 1991 — från en redan låg nivå — gör att det nu exceptionellt låga ränteläget sannolikt snart ger märkbara effekter på den inhemska efterfrågan.

Den japanska ekonomin kännetecknas av en snabb avmattning. En kraftig försämring av lönsamheten i näringslivet tillsammans med en försvagning av orderläget har lett till att de japanska företagen planerar

33 3 Riksdagen 1991/92. I saml. Nr 150 Bil I]

relativt omfattande neddragningar av investeringarna i år. Tillsammans med en svag inkomstutveckling för hushållen talar detta för en långsam Bilaga I:1 efterfrågeutveckling under större delen av 1992. Först mot slutet av året väntas effekterna av genomförda penningpolitiska lättnader och finanspolitiska stimulansåtgärder resultera i en viss förstärkning av den japanska ekonomin.

I stora drag överensstämmer den senaste utvecklingen i Förenta staterna och Japan med de bedömningar som gjordes i finansplanen. I Västeuropa däremot har den ekonomiska tillväxten dämpats betydligt mer än vad som förutsågs i början av året. Utvecklingen reflekterar dels att den starka efterfrågan som följde efter den tyska återföreningen avtagit, dels att den penningpolitiska åtstramningen i Tyskland har lett till ränteuppgång och historiskt sett höga realräntor i flertalet västeuropeiska länder. Dessa två faktorer bidrar sannolikt till en fortsatt dämpad ekonomisk utveckling 1 Västeuropa också in i 1993.

I Tyskland mattades tillväxten starkt av under 1991, och flertalet konjunkturindikatorer pekar på en fortsatt svag utveckling fram till åtminstone sommaren 1 år. Under den senaste tiden har pris- och kostnadstrycket tilltagit i den tyska ekonomin, och de pågående löneförhandlingarna har ökat oron. Det finns därför skäl att räkna med en stram penningpolitik ännu en tid. Tidigast under senare delen av 1992 väntas en viss återhämtning i den tyska ekonomin.

Den successiva förstärkning av den internationella konjunkturen som väntas under 1992 och 1993 kommer att förbättra marknadsförutsättningarna för den svenska exporten. Efter att förra året ha ökat endast marginellt, väntas marknadstillväxten för svensk export uppgå till 4 respektive 7 Z i år och nästa år.

Ett viktigt osäkerhetsmoment i bedömningen är utvecklingen i Tyskland. Den markanta avmattningen av aktivitetstillväxten kan primärt tolkas som en återgång till en mer normal ekonomisk utveckling, efter den chock som den tyska ekonomin utsattes för till följd av återföreningen. Man kan emellertid inte utesluta att den kraftiga dämpningen sedan förra året speglar en mer traditionell konjunkturcykel, där ekonomin efter flera år med mycket hög tillväxt går in i en regelrätt lågkonjunktur. Oroväckande i sammanhanget är att det mönster av fallande nominella och reala räntor som normalt föregår en vändning av konjunkturen hittills uteblivit. Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i Tyskland och därmed också för övriga Europa, kan betraktas som relativt stor ännu en tid.

EG:s konvergenskrav och Sverige

Förverkligandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) i EG mot slutet av 1990-talet kräver en likartad ekonomisk utveckling i medlemsländerna i fråga om inflation, ränta och budgetutveckling. Principen är att endast de länder som uppfyller de s.k. konvergenskraven kan ingå i EMU. Sålunda får inflationstakten och de långa räntorna inte vara mer än 1,5 respektive 2 procentenheter högre än i de tre länder som har lägst

inflationstakt. Den offentliga sektorns underskott och skuldsättning får inte överstiga 3 respektive 60 % av BNP. Vidare skall växelkursen under Bilaga I:1 minst två år ha hållits stabil inom de normala fluktuationsmarginalerna i EG:s valutasystem.

För att Sverige som medlem i EG skall kunna delta i EMU måste vår ekonomi sålunda utvecklas i linje med de mest stabila ekonomierna i Europa. Endast på detta sätt skapas förutsättningar för att Sverige fullt ut skall kunna tillgodogöra sig vinsterna av den fördjupade integrationen med Europa. Sverige uppfyller för närvarande flertalet av EG:s konvergenskrav. Enligt de prognoser som nu föreligger skulle vi även i fortsättningen göra detta ifråga om inflation och ränta, men inte vad gäller den offentliga sektorns finanser. Stora ansträngningar måste därför göras under kommande år för att återta, behålla och befästa denna position. Bl.a är en fortsatt restriktiv finanspolitik nödvändig för att vidmakthålla den nu uppnådda låga inflationstakten liksom för att förbättra statsfinanserna.

EES-avtalet EES-avtalet innebär att EFTA-länderna blir delaktiga i den s.k. inre marknaden i EG som träder i kraft den 1 januari 1993. På den inre marknaden undanröjs i princip hindren för varor, tjänster, kapital och personer. I avtalet ingår vidare gemensam konkurrenspolitik samt samarbete på ett antal angränsande områden såsom forskning, utbildning, miljövård och konsumentskydd. Sverige får genom avtalet tillträde till en europeisk marknad som omfattar 380 miljoner människor.

Ett viktigt resultat av EES-avtalet är att en betydande europeisk marknad för offentlig upphandling skapas. Värdet av den offentliga upphandlingen av varor och tjänster inom EG har uppskattats till ca 4 500 miljarder kr. årligen. Svenska producenter kommer att kunna delta i konkurrensen på denna marknad, samtidigt som de nya reglerna skapar möjlighet till minskade kostnader för offentlig upphandling i Sverige.

En annan viktig följd av EES-avtalet är införandet av gemensamma konkurrensregler för gränsöverskridande handel. Den anpassning av den svenska konkurrenslagstiftningen, som samtidigt genomförs, innebär i kombination med minskade gränshinder en väsentlig skärpning av konkurrensen i Sverige.

Avtalet innebär vidare etableringsfrihet inom EES-området. Den svenska lagstiftningen gällande utländska förvärv av företag och fastigheter har i allt väsentligt redan liberaliserats vid årsskiftet 1991/92 som ett led i regeringens strävan att främja ökade utländska investeringar i Sverige.

Genom EES-avtalet ges rätt att fritt söka arbete i samtliga EFTA- och EG-länder. Detta är principiellt ett viktigt steg. All erfarenhet inom EG av en fri arbetsmarknad visar dock att arbetskraftens rörlighet i praktiken förblir begränsad.

Bilaga 1:1 Aktiviteten i den svenska ekonomin fortsätter att mattas. Efter ett fall i den samlade efterfrågan på varor och tjänster med drygt I 2 förra året väntas en viss tillbakagång även i år. Läget på arbetsmarknaden förvärras och kommer att vara fortsatt mycket svagt även nästa år, även om en viss tillväxt i ekonomin då bör vara möjlig att uppnå.

Den svaga internationella konjunkturen är av stor betydelse. Recessionen under fjolåret i de anglosaxiska länderna och raset i den finska ekonomin gjorde att marknadstillväxten för svensk export endast uppgick till ca "4 2. Svenska företag kunde heller inte hålla sina marknadsandelar, delvis som en följd av det sedan tidigare allt för högt uppdrivna kostnadsläget. Inte heller i år kan exporten väntas ge någon större draghjälp åt ekonomin. Visserligen förbättras konjunkturen i främst USA och det dramatiska importfallet i Finland stoppas upp, men detta motverkas till stor del av den försämring som nu kan registreras för bl.a. Tyskland och Japan. Under 1993 däremot väntas exporten ta fart.

Att gå igenom en desinflationsprocess under en internationell konjunkturavmattning innebär stora påfrestningar. Samtidigt är det nödvändigt att den svenska ekonomin omvandlas på ett sådant sätt att förutsättningar skapas för en långsiktigt uthållig tillväxt.

De obalanser som byggdes upp under andra hälften av 1980-talet var mycket stora och gör att anpassningen nu blir smärtsam. Priset på fastigheter och andra tillgångar drevs upp alltför högt. Hushållens skuldsättning och lånefinansierade konsumtion steg. Överhettningen gjorde att löne- och prisutvecklingen kom helt i olag med omvärldens. Ett otidsenligt skatte-, transfererings- och bidragssystem gjorde att incitamenten till arbete och sparande var helt otillräckliga.

Den omställningsfas som ekonomin nu genomgår innebär att en normalisering håller på att komma till stånd inom en rad områden. Det gäller bl.a. hushållens sparkvot, byggandet av kommersiella fastigheter och bostäder, bankers och andra instituts kreditgivning, värdering av vissa tillgångar etc.

En hämsko för ekonomin i denna process är den mycket höga realräntan, som ökar belastningen på hushåll och företag. I huvudsak är den nominella räntan bestämd av omvärlden och framför allt av den tyska penningpolitiken. Eftersom det tyska ränteläget ligger högt, i efterdyningarna av återföreningen och det inflationstryck som därvid uppstått, måste också de svenska nominella räntorna anpassas till detta. Därtill kommer de höga avkastningskraven på tillgångar i svenska kronor som beror på att omvärlden ännu inte har insett att Sverige prioriterar låg inflation samt den vidgade räntemarginal som följer av störningarna i det finansiella systemet. Problemen kan endast lindras av en konsekvent och trovärdig ekonomisk politik som gör att räntemarginalen mot omvärlden kan hållas inom ett relativt snävt intervall.

Enligt den bedömning som görs i den reviderade nationalbudgeten kommer BNP att sjunka med 0,4 % i år. Det är framför allt fortsatt fallande investeringar inom byggsektorn som svarar för denna negativa

till att mildra nedgången. Exporten planar ut efter fjolårets fall. Bilaga I:1 Produktivitetstillväxten tilltar inom näringslivet, och framför allt då inom industrin. Därigenom stärks konkurrenskraften och de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. I den korta perspektivet innebär det emellertid att efterfrågan på arbetskraft avtar ytterligare och att arbetslösheten

fortsätter att öka.

Tabell 11:1 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring kr. 1991

1990 1991 1992 1993

I Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Under år 1993 inleds en exportledd tillväxt. BNP ökar med knappt I Z. En bättre internationell konjunktur, i kombination med förstärkt konkurrenskraft, väntas leda till en ganska god exportutveckling. Därutöver ger sannolikt lagerinvesteringarna ett positivt bidrag till tillväxten. Fallande privat och offentlig konsumtion samt investeringar gör dock att uppgången i BNP blir blygsam. Enligt den prognos som redovisas i den reviderade nationalbudgeten skulle nedgången i byggverksamheten stanna vid 10 42. Kapacitetsutnyttjandet i ekonomin avtar ytterligare. Arbetslösheten väntas börja sjunka först mot slutet av året.

Prognosen över den svenska ekonomins utveckling är behäftad med mycket stora osäkerheter, eftersom erfarenheter av hur en desinflationsprocess går till i allt väsentligt saknas och i alla händelser ligger mycket långt tillbaka i tiden. Hushållens sparbeteende, reaktionerna i den finansiella sektorn och byggsektorns anpassningsprocess är mycket svåra att förutse, förutom de impulser som kommer från den internationella ekonomin.

Tabell 11:2 Nyckeltal

Bilaga I:1

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet samt finansdepartementet.

Det förlopp som den svenska ekonomin genomgår innehåller också flera positiva drag. Nedväxlingen av de nominella löneökningarna går snabbt. Tillsammans med den produktivitetspotential som håller på att frigöras i industrin leder detta till att förutsättningarna för en utrikeshandelsledd tillväxt starkt förbättras, när väl den internationella konjunkturen skjuter fart. Inflationstakten har kommit ned på en nivå som ligger lägre än i flertalet konkurrentländer.

Positiv är också den starka förbättring som bytesbalansen genomgått. Delvis förklaras utvecklingen av den svaga inhemska efterfrågan som dämpat importen. Till en del beror dock den gynnsamma handelsbalansen på en normalisering av importinnehållet i ekonomin efter den högt uppdrivna nivå som följde på överhettningen i slutet av 1980-talet.

Den omstrukturering från skyddad till konkurrensutsatt sektor som pågår, de förbättrade incitamenten för arbete och sparande som införs och det allt lägre pris- och kostnadstryck som uppnås kommer att tillsammans höja den svenska ekonomins tillväxtförmåga och förstärka arbetsmarknaden. Ännu återstår dock en betydande del av den anpassningsprocess som krävs för att nå de långsiktiga målen.

11.3¶Utvecklingen på de finansiella marknaderna och

fastighetsmarknaden

Problemen har vuxit för många företag som är verksamma inom de finansiella marknaderna. Aktieägarna i finansiella företag och företag med verksamhet på fastighetsmarknaden har sett värdet av sina aktier falla kraftigt. Stora förmögenheter som skapats genom spekulation under 1980-talet har raderats ut.

Från att ha legat på ungefär 0,5 Z av utlåningen under hela 1980talet steg kreditförlusterna i banksystemet till drygt 1 Z 1990 och till nästan 4 & 1991. Bankerna gick totalt sett med förlust förra året.

Utvecklingen skiljer sig åt mellan olika banker. De största bankerna är stabila och har hittills endast haft mindre kreditförluster, men det står fullt klart att det också finns banker där kreditgivningen varit anmärkningsvärt riskfylld.

Kreditförlusterna är till en del en följd av den nödvändiga desinflationsprocess som den svenska ekonomin just nu går igenom. Inflationen måste

etableras på den låga nivå som den fasta växelkursen kräver. Denna

process har blivit särskilt smärtsam till följd av att den nödvändiga Bilaga I:1 avregleringen på kreditmarknaden i mitten av 1980-talet inte redan då

kompletterades med den lika nödvändiga marginalskattereformen. Därigenom lades, sammantaget med devalveringarna och expansionen av de offentliga utgifterna, grunden för det drivhusklimat i ekonomin som ledde till spekulation baserad på höga inflationsförväntningar.

Inflationsförväntningarna spelar särskilt stor roll på fastighetsmarknaden. Där faller nu priserna kraftigt eftersom direktavkastningen måste stiga när inflationen inte längre automatiskt höjer hyror och värden. Det

finansiella systemet är också särskilt exponerat mot fastighetsrelaterade krediter. Omkring 3/4 av de hittills gjorda kreditreserveringarna inom banksystemet härrör från fastighetsfinansiering.

De höga kreditförlusterna beror också på den realräntechock som

ekonomin nu upplever. Genom att nedgången av inflationstakten inte motsvaras av en lika stor sänkning av marknadsräntorna har realräntan

kommit att stiga kraftigt. Samtidigt har bankerna vidgat sina ränte-

marginaler de senaste åren, vilket innebär en ytterligare höjning av den realränta som hushåll och företag tvingas betala.

Beträffande storleken på kreditförlusterna under de kommande åren

utgör, förutom den fortsatta utvecklingen på fastighetsmarknaden, hushållens finansiella situation ett särskilt osäkerhetsmoment liksom de många företagskonkurserna. En fortsatt svag ekonomisk aktivitet i före-

ning med en fortsatt hög realränta och stigande arbetslöshet talar för att kreditförlusterna kommer att vara fortsatt höga. Internationell erfarenhet visar även att det tar flera år att övervinna svårigheterna för bank-

systemet.

De ökade kreditförlusterna har även medfört att bankerna intar en mer återhållsam inställning till kreditgivning. Större krav ställs på säkerheter och låntagarnas betalningsförmåga. Det kan innebära att även sunda investeringsprojekt riskerar att inte komma till stånd till följd av brist på finansiering.

Sammantaget leder utvecklingen inom finanssektorn till att den svenska

ekonomin utsätts för en kraftig finansiell åtstramning.

De allvarliga problemen har sin upprinnelse i tidigare strukturella och stabiliseringspolitiska missgrepp. Den prioritering av inflationsbekämpningen, som den tidigare regeringen påbörjade, var riktig men skedde vid en alltför sen tidpunkt.

Regeringen står fast i sin avsikt att fullfölja inflationsbekämpningen

med en kombination av strukturåtgärder och en stram finanspolitik

baserad på besparingar i de offentliga utgifterna. Den långsiktiga politik som regeringen för medger inte generellt stimulerande åtgärder av

överbryggningskaraktär.

De allvarliga problem som finns på de finansiella marknaderna och på

fastighetsmarknaden bör lösas på marknadens egna villkor. Regeringen följer noga utvecklingen och ägnar i sina beslut om den ekonomiska politiken uppmärksamhet åt att de strukturellt nödvändiga åtgärderna

måste ges en sådan utformning att de underlättar och lindrar den anpassning som nödvändigtvis måste ske. Bilaga 1:1

Den situation som uppstått kräver åtgärder av alldeles speciell karaktär. Det handlar om att i ett allvarligt läge beslutsamt angripa problem som om de lämnades olösta skulle kunna hota vårt lands ekonomiska återhämtning. Mot denna bakgrund förslår regeringen att fastighetsskatten på kommersiella lokaler avskaffas från den 1 januari 1993. Därigenom motverkas värdefallet på fastigheter med kommersiella lokaler, vilket bidrar till en ökad stabilitet i fastighetssektorn och inom kreditsystemet. Därigenom säkras också en högre framtida utlåningskapacitet genom att bankernas pantvärden i berörda fastigheter påverkas i positiv riktning. Detta medför dessutom en likabehandling inom skattesystemet eftersom industri- och jordbruksfastigheter inte omfattas av denna skatt.

Regeringen har också tidigare (prop. 1991/92:119) lagt förslag om ändrade regler för avskattning av bankernas obeskattade reserver. Det innebär att finansiella företag ges samma möjligheter som andra företag att kvitta förluster mot det s.k. uppskovsbeloppet under hela återföringsperioden.

I samma proposition föreslogs ändrade skatteregler som underlättar för utländska dotterbanksföretag att ombildas till filialer.

Utformningen av de framtida reglerna för statens stöd till nyproduktion och ombyggnad av bostäder är avvägda så att de boende och fastighetsägarna inte får sina grundläggande ekonomiska förutsättningar rubbade samtidigt som statens kostnader kan minska betydligt, särskilt på lång sikt.

Regeringen fick i höstas omedelbart efter regeringsskiftet ta ställning till problemen i det finansiella systemet. Det första ärendet var frågan om aktieemissionen i Nordbanken. Eftersom staten är huvudägare var besluten om kapitaltillskott naturliga. Nästa ärende blev Första Sparbanken. För att säkra stabiliteten i betalningssystemet i den situation som uppkommit blev ett statligt deltagande i rekonstruktionsarbetet under förra hösten nödvändigt. Utveckligen mot allt större kreditförluster fortsatte i banksystemet som helhet under 1991 liksom i Första Sparbanken. Regeringen har därför föreslagit riksdagen att staten åter medverkar till en lösning av problemen i Första Sparbanken (prop. 1991/92:168). En statlig medverkan har bedömts vara nödvändig för att också nu trygga stabiliteten i betalningssystemet.

12¶Avslutning

Regeringens ekonomiska politik är på kort sikt en räddningsaktion för välfärdssamhället. På lång sikt skapas möjligheter för Sverige att åter bli en nation med hög och bestående tillväxt. Redan syns vissa tecken på att insatserna ger resultat. Tilltron till Sverige som företagarnation är på väg att återvända.

kraftigt land. Inflationen har sänkts rejält och är nu lägre än i de flesta Bilaga TI:1 länder.

Till de ljusa inslagen i bilden hör också den internationella integrationen. I Europa inleds genom tillkomsten av EG:s inre marknad och EES-avtalet nästa år en liberalisering och avreglering som är unik.

I Öst- och Centraleuropa öppnas nya marknader som under 1990-talet och därefter kan ge betydande bidrag till den ekonomiska utvecklingen i vår del av världen. Sverige är väl rustat att möta denna efterfrågan.

Möjligheterna är således goda att vända utvecklingen, bryta den ekonomiska stagnationen och återge svensk ekonomi dess utvecklingskraft. En rad förändringar i omvärlden och här hemma ger anledning till optimism för framtiden. Villkoret är att Sverige klarar av att fullfölja den inre anpassningen och fortsätta med den enda vägens politik.

Häri ligger de närmaste årens viktigaste politiska utmaning. Regeringen är fast besluten att lösa denna uppgift.

Statsbudgeten och särskilda frågor Bilaga I:1

1¶Statsbudgeten budgetåren 1991/92 och 1992/93

1.1¶Beräkningsförutsättningar

Vid beräkning av statsinkomsternas utveckling är de antaganden som görs om inkomstutvecklingen i samhället av stor betydelse. Riksrevisionsverket (RRV) har under hand lämnat en beräkning av statsbudgetens inkomster. (Beräkningen i sin slutgiltiga utformning avser RRV att publicera den 22 april 1992). En sammanfattning av beräkningen bör fogas till protokollet i detta ärende (bilaga 1II:1.3). De antaganden som RRV räknat med redovisas i tabell 1. En del av de förslag som presenteras i kompletteringspropositionen påverkar den ekonomiska utvecklingen på ett sådant sätt att jag nu gjort en ny bedömning av denna. Därför räknar jag med delvis andra antaganden än RRV. Dessa antaganden redovisas också i tabell 1.

Tabell 1. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring från föregående år

1991 1992 1993

RRV Föredra- RRV Föredra- RRV = Föredra-

ganden ganden ganden Lönesumma 3,3 3,3 2,2 2,1 1,4 1,0 Konsumentpriser,

årsgenomsnitt! 9,4 9,4 2,4 2,5 3,4 22 Privat konsumtion,

löpande priser 11,5 11,5 3,8 3,6 3,3 1,9

lynnefattar effekt av skattereformen 1991, vilken höjer KPI med 3,7 procentenheter.

I RRV:s beräkningar avseende budgetåren 1991/92 (statsbudgetens inkomster och utgifter) och 1992/93 (statsbudgetens inkomster) har verket tagit hänsyn till beslut som riksdagen fattat före den 20 mars 1992. RRV har även beaktat förslag från regeringen före denna tidpunkt. Jag har därutöver beaktat även de riksdagsbeslut som fattats under återstoden av mars samt de förslag från regeringen som lagts fram under denna period. I några fall har jag även beaktat förslag som lagts fram efter den 31 mars. Det får ankomma på riksdagens finansutskott att göra justeringar för ytterligare förändringar som ej kunnat beaktas.

1.2¶Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret

1991/92

RRV kommer den 22 april 1992 även att presentera en ny beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1991/92, budgetprognos nr 5. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1991/92 redovisas också i verkets inkomstberäkning.

Bilaga I:1 I sin inkomstberäkning har RRV för budgetåret 1991/92 beräknat inkomsterna till 416 512 milj.kr.

RRV:s beräkningar föranleder inte någon erinran från min sida.

Utgifter I statsbudgeten för innevarande år uppgår utgifterna till 470 108 milj. kr. Enligt underhandsinformation från RRV uppgår de totala utgifterna till 484 711 milj. kr. Verket har i denna underrättelse beaktat beslut om och förslag till anslag på tilläggsbudget om sammanlagt 4 004 milj. kr. Utgifterna exkl. statsskuldräntor prognosticeras till 423 611 milj. kr. för budgetåret 1991/92.

Enligt ovannämnda underhandsinformation från RRV beräknas utgifterna för statsskuldräntorna till 61,1 miljarder kr. för budgetåret 1991/92. Ny information från riksgäldskontoret ger vid handen att dessa utgifter kan beräknas öka. Utgifterna för statsskuldräntorna uppgår därför 1 min beräkning till 61,3 miljarder kronor. När det gäller den beräknade belastningen under övriga anslag räknar jag ner anslagen Bostadsbidrag med 140 milj. kr. och Ålderspensioner med 108 milj. kr. med anledning av förändrade antaganden om den ekonomiska utvecklingen. Vidare räknar jag ner anslaget Studiemedel med 359 milj. kr. och anslaget Ersättning till kommuner för flyktingar med 336 milj. kr. med anledning av ny information. Av samma skäl räknar jag upp anslaget Bidrag till kommunala bostadstillägg till folkpension med 50 milj. kr. Efterlevandepensioner till vuxna med 22 milj. kr., Barnpensioner med 10 milj. kr. samt Bidrag till driften av det kommunala offentliga skolväsendet med 11 milj. kr. Ovannämnda förändringar kan jämföras med den budgetprognos som RRV publicerar den 22 april 1992.

Tabell 2. Räntor på statsskulden budgetåret 1990/91 Miljarder kronor

Beräkning till Nuvarande

grund för stats- beräkning

budgeten

Jag beräknar att anslagsbehållningarna på reservationsanslag under innevarande budgetår kommer att öka med 5 907 milj. kr. för att uppgå till 30 721 milj. kr. Någon utgift för reservationsmedelsförbrukning kommer således inte att uppstå under budgetåret 1991/92. Denna beräkning överenstämmer med underhandsinformation från RRV.

Jag beräknar 1,0 miljarder kronor för Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för innevarande år.

Sammantaget räknar jag därmed med att utgifterna under budgetåret Prop. 1991/92:150 1991/92 kommer att uppgå till 484 061 milj. kr. Beräkningarna samman- = Bilaga I:1 fattas i tabell 3.

Tabell 3. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1991/92 Milj.kr.

Statsbudget RRV — Föredraganden

1.3¶Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1992/93

Inkomster RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 397 909 milj. kr. för budgetåret 1992/93. I det följande redovisas de förändringar av inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkningar som jag funnit nödvändiga.

Till följd av ändrade antaganden om den ekonomiska utvecklingen på grund av de förslag som jag själv och chefen för arbetsmarknadsdepartementet senare i dag kommer att presentera räknar jag upp inkomsttiteln Folkpensionsavgift med 60 milj. kr., inkomsttiteln Barnomsorgsavgift med 10 milj. kr., inkomsttiteln Utbildningsavgift med 70 milj. kr. och inkomsttiteln Övriga socialavgifter, netto med 10 milj. kr. Med anledning av vad jag senare i dag kommer att föreslå och p.g.a. nya antaganden om den ekonomiska utvecklingen räknar jag vidare upp inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt med 3 170 milj. kr. och inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 1 624 milj. kr. Jag räknar ner inkomsttiteln Mervärdeskatt med 4 050 milj. kr. av samma anledning. Jag räknar även ner inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt med 600 milj. kr., upp inkomsttiteln Bensinskatt med 400 milj. kr., ner inkomsttiteln Energiskatt med 480 milj. kr. och ner inkomsttiteln Kilometerskatt med 210 milj. kr. med anledning av de förslag jag kommer att presentera senare idag. De förslag som jag senare i dag kommer att presentera föranleder också en nedräkning av inkomsttiteln Avräkningsskatt med 12 557 milj. kr. och en nedräkning av inkomsttiteln Skatteutjämningsavgift med 4 751 milj. kr. Jag räknar vidare upp inkomsttiteln Övriga inkomster av statens verksamhet med 2 000 milj. kr. till följd av vad chefen för arbetsmarknadsdepartementet senare i dag kommer att presentera.

På grund av att jag gör en delvis annorlunda bedömning än RRV räknar jag ner inkomsttiteln Skatt på spritdrycker med 500 milj. kr., inkomsttiteln Skart på vin med 340 milj. kr. och Skatt på malt- och läskedrycker med 96 milj. kr. Av samma anledning räknar jag slutligen upp inkomsttiteln Uppdragsmyndigheter m.fl. komplementkostnader med 140 milj. kr.

till RRV:s beräkningar med sammanlagt 16 100 milj. kr. till 381 809 Bilaga I:1

milj. kr. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 4.

Tabell 4. Ändringar i RRVs beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1992/93

Milj. kr.

Inkomsttitel/Inkomsthuvud/Inkomstgrupp RRVs Förändring

beräkning enligt före-

draganden

5131 Uppdragsmyndigheter m.fl. komplement-

kostnader 20 +140 Summa inkomster 397 909 Summa förändringar enligt föredraganden -16 100

Redovisning på statsbudgeten av offentligrättsliga avgifter Regeringen har i prop. 1991/92:100, bil. 1, redovisat principer för styrning av avgiftsfinansierad verksamhet. För offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet redovisades grundprincipen att bruttoredovisning på statsbudgeten bör tillämpas i normalfallet. Det ankommer på riksdagen att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten. Verksamheten bör budgeteras på sedvanligt sätt och tillföras medel över ramanslag. Avgifterna bör redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten. Riksdagen hade inga erinringar mot de redovisade principerna (FiU20, rskr. 128).

För att erhålla en enhetlig tillämpning bör en ny inkomsttitel föras upp på statsbudgeten benämnd Övriga offentligrättsliga avgifter. Inkomsttiteln expeditionsavgifter bör bibehållas men ges beteckningen expeditions- och ansökningsavgifter. Grundprincipen bör vara att avgifter från offentligrättslig verksamhet bör tillföras någon av dessa två inkomsttitlar.

Avslutningsvis vill jag redovisa förändringarna i indelningen av statsbudgetens inkomstsida i förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93 (tabell 6).

Tabell 5. Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster

Bilaga I:1 för budgetåret 1992/93

Inkomsttitel/Inkomsthuvudgrupp/Inkomstgrupp Förslag 1241 Utbildningsavgift Namnändring 2117 Domänverkets inlevererade överskott Upphör ej 2511 Expeditions- och ansökningsavgifter Namnändring 2512 Tillsynsavgifter Ny inkomsttitel 2550 Avgifter från kärnkraftverk Ny inkomsttitel 2551 Övriga offentligrättsliga avgifter Ny inkomsttitel 2711 Restavgifter och dröjsmålsavgifter Namnändring 5121 Avskrivningar på fastigheter Upphör ej

Utgifter

I det slutliga förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93 uppgår utgifterna till 483 599 miljoner kronor.

I årets budgetproposition upptogs utgifterna till 489 457 milj. kr. Av detta belopp svarade utgiftsanslagen för 491 957 milj. kr. och tillkommande utgiftsbehov samt minskning av anslagsbehållningar sammantaget för -2 500 milj. kr.

Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ett antal propositioner innebärande anslagsförändringar förelagts riksdagen, dels har riksdagen beslutat om ett antal förslag i budgetpropositionen. Om riksdagen bifaller förslagen i propositionerna ökar de samlade utgiftsanslagen med ca 7 142 milj. kr. Detta belopp rymmer ett flertal utgiftsförändringar, varav de största är att hänföra till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bland dessa åtgärder ingår 2 500 milj. kr. för vägunderhåll och 500 milj. kr. för beredskapsarbeten. Vidare ingår förslag om ökade utgifter för förläggningskostnader i flyktingverksamheten om 1 357 milj. kr. Detta belopp inkluderar även de anslagsförändringar i förhållande till budgetpropositionen som beslutats av riksdagen. I samband med min beräkning av anslagskonsekvenserna har jag upprättat en specifikation över föreslagna och i förekommande fall beslutade anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande till budgetpropositionen. Denna specifikation (bil. 1.5) täcker i princip perioden t.o.m. mars 1992.

Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetpropositionen för budgetåret 1992/93 med ett till 70 000 milj. kr. beräknat belopp. Belastningen på detta anslag är beroende av den ackumulerade statsskulden under det budgetår för vilket anslaget anvisas och av räntenivån inom och utom landet samt av bokföringsmässiga valutadifferenser på grund av ändrade växelkurser vid omsättning eller återbetalning av utlandslån. En ny beräkning från riksgäldskontoret ger vid handen att utgifter för räntor på statsskulden kommer att uppgå till 69 000 milj. kr. Förslag till inkomst- och utgiftsstat för anslaget Räntor på statsskulden m.m. framgår av bilaga I:1.4. Anslaget bör i enlighet med förslaget föras upp på statsbudgeten för budgetåret 1992/93 med 69,0 miljarder kronor.

Sammantaget innebär detta att statsbudgetens utgiftsanslag för budgetåret 1992/93 uppgår till sammanlagt 499 099 milj. kr.

Tabell 6. Räntor på statsskulden budgetåret 1992/93 Miljarder kronor Bilaga I:1

Nuvarande

beräkning

I syfte att få en så långt möjligt rättvisande bild av hela belastningen på statsbudgeten beräknas, utöver utgiftsanslagen, på statsbudgetens utgiftssida även medel för förändringar i anslagsbehållningar och beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

I budgetpropositionen beräknades förbrukningen av anslagsbehållningar på reservationsanslag komma att uppgå till 4 500 milj. kr. netto, budgetåret 1992/93. De propositioner innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositionen. Därför räknar jag även nu med att anslagsbehållningarna minskar med 4 500 milj. kr. under budgetåret 1992/93.

I syfte att förslaget till statsbudget så långt som möjligt skall visa en realistisk budgetbelastning förs på budgetens utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på något annat ställe i budgeten.

I budgetpropositionen beräknades denna post till -7 000 milj. kr. Jag beräknar nu denna post till -20 000 milj. kr. Denna förändring sammanhänger bl.a. med de förslag jag senare i dag kommer att framföra i del H om kommunernas ekonomi.

Tabell 7. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1992/93 Milj.kr.

Ny

beräkning

1992/93 Bilaga I:1

Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och i förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93 enligt vad som framgår av tabellerna 8 och 9.

Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid handen att budgetunderskottet ökar med 19,9 miljarder kronor jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen. Nu förutses ett underskott om ca 67,6 miljarder kr.

Statsinkomsterna för budgetåret 1992/93 uppskattas nu till 381,8 miljarder kronor. Detta innebär en minskning med 36,9 miljarder kronor jämfört med budgetpropositionen. Minskningen är i huvudsak en följd av en försämring i konjunkturutvecklingen jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten för åren 1991-1993 samt effekter — av teknisk karaktär — enligt förslagen om den kommunala ekonomin.

Utgifterna exkl. statsskuldräntor beräknades i budgetpropositionen till 419,5 miljarder kr. Nu beräknas dessa utgifter till 414,6 miljarder kr. Att utgifterna minskar sammanhänger med förslagen om den kommunala ekonomin. Sammanfattningsvis innebär beräkningarna att budgetsaldot för budgetåret 1992/93 försämras med 31,0 miljarder kronor jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen till ett underskott om 101,8 miljarder kronor.

Förändringarna av inkomsterna och utgifterna i förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93 sedan budgetpropositionen har jag även sammanställt i en specifikation som bör bifogas till regeringsprotokollet i detta ärende. (Bil I:1.5).

Tabell 8. Statsbudgetens saldo budgetåren 1990/91-1991/92 Miljarder kronor

1990/91 1991/92

Tabell 9. Statsbudgetens saldo budgetåren 1990/91-1992/93

Bilaga I:1

Miljarder kronor

1992/93 Procentuell förändring

Budget- Ny be- Från utfall — Från ny bepropo- = räkning 1990/91 till räkning 1991/92

2¶Underliggande budgetutveckling

Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för budgetåret 1992/93. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte kan jämföras med den i tidigare års budgetförslag.

Det bör betonas att det ofta är en bedömningsfråga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst/utgift eller som en extraordinär effekt. Trots att avgränsningen 1 det enskilda fallet inte är helt självklar anser jag det ändå angeläget att redovisa en beräkning där de extraordinära effekterna uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling framgår.

På inkomstsidan har följande effekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: — vissa engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter — tillfälliga extra inleveranser från affärsverk till statsbudgeten — inkomster från sjukförsäkringsfonden och delpensionsfonden

På utgiftssidan har bl.a. följande etfekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot: — valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlands-

lån | — engångsvisa besparingar — kapitaltillskott till Nordbanken

Tabell 10 visar statsbudgetens underliggande utveckling under perioden 1990/91-1992/93.

Tabell 10. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1990/91-1992/93 Miljarder kronor, löpande priser

Bilaga I:1 Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till statsskuldens förändring och storlek.

Statsskuldförändringen under en given tidsperiod är lika med det totala, utifrån kommande lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som riksgäldskontoret vidtar och som påverkar statsskuldens storlek.

Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunderskottet utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 11). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet baserat på inkomst/utgiftsmässiga principer som är relevant i det här sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet som är utfallet på statsverkets checkräkning 1 riksbanken. I tabellen är skillnaden mellan redovisat budgetutfall och rörelserna på statsverkets checkräkning angivet som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen är kända. För prognoser antas att de kassamässiga flödena är lika med budgetsaldot.

Tabell 11. Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor

Avskattning av företagens reserver -1,0 - - Avskrivning av Vattenfallsverks

Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 626,7 705,1 824,8

Avskattningen av företagens reserver i samband med att det reformerade skattesystemet trädde i kraft år 1991 skedde inledningsvis på ett sådant sätt att de inbetalade medlen inte påverkade budgetsaldot utan enbart lånebehovet. Från och med budgetåret 1991/92 sker dock inbetalningen på sådant sätt att det ger effekter på statsbudgeten.

I och med att statens vattenfallsverk ombildades till ett aktiebolag omvandlades verkets statslån till ett lån i riksgäldskontoret. Detta skedde genom att riksgäldskontoret övertog Vattenfalls statslån på 17,2 miljarder kronor och avskrev detta lån. Riksgäldskontoret lämnade samtidigt ett lån

på samma belopp till Vattenfall AB och Svenska kraftnät. Transaktion- Prop. 1991/92:150

erna netto påverkade varken budgetutfall eller lånebehov. Bilaga I:1

Riksgäldskontoret har, förutom denna speciella långivning, en omfattande utlåning till affärsverk och myndigheter, bl.a. till CSN för studielån. Riksgäldskontorets utlåning påverkar inte budgeten men väl statens lånebehov.

Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv karaktär som riksgäldskontoret gör. Dessa transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Som exempel kan nämnas utbetalningar och regleringar av förskott för inlösen av obligationer och premieobligationsvinster. Valutaomvärderingar utgör en annan betydelsefull del av skulddispositionerna. Valutaskulden värderas löpande till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Redovisningen av uppköpta obligationer sker däremot numera på ett sätt som inte påverkar statsskuldens förändring. Prognosen för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. Dessa utgör en del av förändringarna på valutaomvärderingskontot. De övriga skulddispositionerna prognostiseras inte.

Upplåningsbemyndigande Liksom föregående år bör riksdagen utfärda bemyndigande för regeringen enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning.

Bilaga 1:1

4.1¶Redovisning av statens garantiåtaganden

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1) redovisades att statens ram för garantiåtaganden per den 1 juli 1991 uppgick till ca 169 miljarder kr, en ökning med ca 6 miljarder kr jämfört med den 1 juli 1990.

Regeringen har efter den 1 juli 1991 lagt fram förslag till riksdagen som berör omfattningen av den statliga ramen för garantiåtaganden. Förslagen redovisas i tabell 13. Ramen för statens samlade garantiåtaganden kommer därmed att den 1 juli 1992 uppgå till ca 177 miljarder kr en ökning med ca 8 miljarder kr jämfört med den 1 juli 1991.

Tabell 12. Föreslagna förändringar för statliga garantiåtaganden som redovisades i prop. 1991/92:100 bil.1 Milj. kr.

Första AB

Därutöver har regeringen den 19 december 1991 höjt garantiramen för Televerket med 5 miljarder kr från 14 miljarder kr till 19 miljarder kr fr.o.m. den 1 januari 1992.

Riksdagen har beslutat om att lämna en garantiram för de lån som upptas för förbindelsen över Öresund och de svenska anslutningarna. Någon garantiram är dock ännu ej specificerad.

överföring av statlig verksamhet till annan associationsform Bilaga I:1

4.2.1 Bakgrund De statliga pensionsavtalen, varav det senaste (PA91) godkänts av riksdagens finansutskott den 28 mars 1991, innebär att staten åtar sig att svara för en kompletteringspension utöver den generella lagstadgade pensionsnivån och för hela den pensionskostnad som uppstår vid en lägre avtalad pensionsålder fram till den lagstadgade pensionsåldern på 65 år. Detta avtal, tidigare avtal samt i förekommande fall separata sidoavtal och förordningar innebär att staten har ett betydande samlat pensionsåtagande.

Avtalet (PA91) innehåller även en individrelaterad premiebestämd förmån, kompletterande ålderspension, som närmast motsvarar den privata sektorns ITP-K. Till denna skall staten från den 1 jan 1991 fortlöpande avsätta medel i likhet med den privata sektorn. De utgiftsmässiga konsekvenserna av denna del av avtalet redovisas i prop. 1991/92:125 bil 5.

Till skillnad från den privata sektorn — som normalt på annat sätt i takt med att pensionskostnaden uppstår, löpande avsätter och tryggar de medel som krävs för framtida pensionutbetalningar — har staten inga medel avsatta för framtida pensionsutbetalningar. För statens del redovisas istället de faktiska pensionsutbetalningarna direkt över varje års utgiftsbudget. Detta sker via ett system med lönekostnadspålägg (LKP) som redovisas netto på statsbudgeten under inkomsttitel 5211 Statliga pensionsavgifter.

Den statliga pensionavgiftens andel av LKP fastställs i särskild ordning. För statliga myndigheter, SJ och icke statliga arbetsgivare med statlig tjänstepension, fastställs en generell avgift. Inkomsterna från avgifterna balanseras mot årets pensionsutbetalningar vilket ger ett under- eller överskott som redovisas på inkomsttiteln. Affärsverk exkl. SJ erlägger en avgift som är relaterad till pensionsutbetalningarna för verksamheten. I praktiken innebär systemet att myndigheternas anslag och affärsverkens intäkter för det innevarande året balanseras mot den historiska pensionskostnaden.

Expansion av statlig verksamhet kan därigenom ske till en lägre utgiftsnivå än vad som är fallet om en periodisering av pensionsåtaganden tillämpas och den faktiska kostnaden redovisas. Det nya pensionsavtalets krav på avsättningar för framtida åtaganden samt det faktum att inga avsättningar gjorts tidigare innebär att staten, för närvarande och för lång tid framöver, samtidigt har utgifter både för historiska och framtida åtaganden.

Vissa affärsverk redovisar i bokslutet för år 1991 sina gjorda pensionsåtaganden. Övriga myndigheter och affärsverk redovisar inte de till verksamheten hänförliga pensionsåtagandena. Statens samlade pensionsskuld på grund av åtaganden i avtal och förordningar redovisas ej i något sammanhang.

53 5 Riksdagen 1991192. I saml. Nr 150 Bil. I:1

4.2.2 Reglering av pensionsåtaganden i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associationsform Bilaga I:1

Min bedömning: I samband med överlåtelse av statlig verksamhet skall avtal träffas mellan staten och motparten om att betalningsskyldigheten för de upparbetade pensionsåtagandena i verksamheten skall överföras till motparten. Avsikten är att teckna motsvarande avtal även om det enbart är delar av verksamheter som övergår till aktiebolagsform eller om verksamheten överförs till annan associationsform än aktiebolag.

Skälen för min bedömning: Regeringens långsiktiga ekonomiska

politik syftar bl.a. till att begränsa den offentliga sektorns storlek och det statliga ägandet av verksamhet med kommersiella förutsättningar. Ett utryck för detta är de riktlinjer för den statliga förmögenhetsförvaltningen som redovisats i prop. 1991/92:38 om den ekonomiska politikens inriktning. och i prop 1991/92:69 om utförsäljningen av statliga företag. Riktlinjerna innebär bl.a. att statlig verksamhet som är konkurrensutsatt och kommersiellt bärkraftig skall bolagiseras och privatiseras. Det är av stor vikt att de i verksamheten uppsamlade pensionsåtagandena följer med verksamheten i samband med överlåtelsen.

Överlåtelsen av pensionsåtagandena skall ske för att bl.a. uppnå en rättvisande bild av kapitalstruktur och kostnader i verksamheten och därmed en ökad jämförbarhet och konkurrensneutralitet med likartade verksamheter. Det är även viktigt att en i framtiden minskad statlig förvaltning — bl.a till följd av bolagiseringar — inte tvingas bära mer än sin del av kostnaderna för pensionsåtaganden 1 staten vad avser förfluten tid.

Sammantaget ger detta att statliga verksamheter som ombildas till annan associationsform eller på annat sätt överlåts alltid bör bära ansvaret för de pensionsåtaganden som har upparbetats i verksamheten inom ramen för det statliga pensionssystemet.

I princip innebär detta att de i verksamheten upparbetade pensionsåtagandena nuvärdeberäknas och överförs till det nybildade bolaget som en pensionsskuld. Övertagandet av pensionsåtagandet bör regleras i avtal mellan bolaget och staten. Betalningskyldigheten för statens pensionåtagande övergår därmed till bolaget. Avtalet skall innebära att bolaget åtar sig att betala de pensioner som härrör från den tid under vilken verksamheten bedrevs i staten.

I samband med bolagiseringen av statens vattenfallsverk har staten och Vattenfall AB tecknat ett avtal med följande innebörd:

Vattenfall AB övertar ansvaret för pensionsåtaganden vad gäller: — i affärsverket anställda vid bolagiseringstillfället; — i affärsverket tidigare anställda som var anställda i affärsverket vid

sin pensionering;

— i affärsverket tidigare anställda som lämnat sin anställning före

uppnådd pensionering och som före bolagiseringen inte har tagit Bilaga I:1

statlig eller statligt reglerad anställning.

Regeringens avser att teckna avtal med motsvarande innebörd i samband med att statliga verksamheter övergår till aktiebolagsform. Utgångspunkten är att motsvarande avtal tecknas även vid övergång till annan associationsform eller när delar av statliga verksamheter överlåts.

Det kan i vissa fall, främst i verksamheter med begränsad omfattning, vara svårt att exakt beräkna den pensionsskuld som härrör från verksamheten. I andra fall står den administrativa merkostnaden för en beräkning inte i rimlig proportion till skuldens storlek. I dessa särskilda fall bör det vara möjligt att låta pensionsåtagandet ligga kvar i staten och att avtala att staten antingen ges en rätt att löpande återkräva bolaget för av staten gjorda pensionsutbetalningar — hänförliga till verksamheten — upp till ett visst belopp eller att ersättning till staten utgår i form av ett schablonberäknat engångsbelopp.

4.2.3 Den skattemässiga situationen vid övertagande av statliga pensionsåtaganden

Min bedömning: Den särskilda löneskatt på pensionskostnader som utlöses i samband med övertagande av statliga pensionsåtaganden bör alltid belasta den från staten avskilda verksamheten. Det faktiska ansvaret för skattens betalning skall regleras i avtalet mellan staten och motparten i samband med övertagandet av verksamheten och pensionsåtagandet.

Skälen för min bedömning: En fråga som aktualiseras i samband med att ett statligt verk övergår till att bli ett aktiebolag är hur gjorda pensionsåtaganden kommer att behandlas skattemässigt vid övergången.

Allmänt sett kan konstateras att de statliga verkens historiska pensionsåtaganden inte har skuldförts i bokföringen och inte heller tryggats i rättslig mening. För aktiebolag är situationen en annan. Hos dessa bokförs värdet av åtagandena i takt med att de uppstår. För att pensionskostnader skall vara avdragsgilla vid inkomstbeskattningen fordras bl.a. att pensionsåtagandet är tryggat. Till frågan om skattemässig avdragsrätt är ytterligare en del villkor kopplade. Särskild löneskatt utgår numera i samband med avsättningen och tryggandet av pensionsåtagandet.

Följande situation kan skisseras. Det statliga verket har ett pensionsåtagande. Verksamheten skall övergå till ett bolag. Om överförandet av pensionsåtagandet till bolaget sker utan att någon särskild ersättning utgår kan detta överförande göras utan vare sig inkomstskatte- eller löneskattekonsekvenser för verket. Bolaget å sin sida bokför värdet av pensionsåtagandena som skuld. Pensionsskulden ökar sålunda. Denna skuldökning sker utan att någon motsvarande avräkningspost i avräkningsschemat uppkommer vid beräkning av löneskatteunderlag, vilket alltså föranleder att löneskatt utgår hos bolaget.

Inkomstskattemässigt uppkommer följande situation. Vid det tillfälle då bolaget betalar ut ett belopp till en f.d. anställd på grund av det Bilaga I:1 övertagna pensionsåtagandet kommer denna utbetalning att betraktas som

en utbetalning av pension med avdragsrätt för bolaget. Samtidigt med

utbetalningen sjunker pensionsskulden med motsvarande belopp. Om

denna skuld är avsatt med avdragsrätt uppkommer därigenom ett disponibelt belopp som återförs till beskattning hos bolaget. Detta

beskattningsbara belopp motsvaras då av det utbetalade beloppet och

kvittas mot det avdragsgilla utbetalade beloppet. Utbetalningen föranleder därför inga inkomstskattemässiga konsekvenser hos bolaget. Hos mottagaren av beloppet beskattas det som inkomst av tjänst. Ur löneskattesynvinkel utgör det utbetalade beloppet en pluspost i

avräkningsschemat men den motsvaras av minskningen av pensionskontot. Sålunda utgår inte heller vid detta tillfälle någon löneskatte.

Om verket i stället överlåter pensionsskulden till bolaget och bolaget betingar sig ett särskilt vederlag för övertagandet kommer verket att vara betalningsskyldigt för löneskatt på ersättningen, eftersom detta belopp

kommer att tas upp som en pluspost i avräkningsschemat, men inte motsvaras av någon minuspost.

Ersättningen skall tas upp som en intäkt hos bolaget. Normalt bör dock bolaget kunna undvika omedelbara inkomstskatteeffekter genom att trygga pensionsskulden och därmed få avdrag med motsvarande belopp.

I löneskatteschemat kommer den mottagna ersättningen hos bolaget att bli en avräkningspost vid beräkning av löneskatteunderlaget. Om bolaget inte har någon pluspost vid löneskatteberäkningen kommer det negativa beloppet att kunna föras över som en avräkningspost till nästa år när

löneskatteunderlaget skall beräknas. Bolaget kommer dock normalt att ha

en pluspost på grund av att skuldkontot ökar med den övertagna pensionsskulden.

Vilket av ovanstående alternativ som blir aktuellt vid överföringen av statens pensionåtagande avgörs av lösningen i det enskilda fallet. Det finns dock skäl att slå fast att den särskilda löneskatt som utlöses vid övertagandet är hänförlig till den överlåtna verksamheten på samma sätt som gjorda pensionsåtaganden. Skatten betalas av staten i takt med

pensionsutbetalningarna. Det faktum att den löpande utbetalningen i

stället nuvärdeberäknas och skuldförs bör inte innebära att verksamheten

till följd av vald metod för övertagandet undgår en belastning motsvarande skatten. Det bör därför i avtalet mellan staten och motparten alltid anges att motparten skall bära det faktiska ansvaret för betalningen av

den särskilda löneskatten. Motsvarande princip bör gälla även vid överlåtelse till annan associationsform.

4.2.4¶Skyldighet att trygga övertagna pensionsåtaganden

Min bedömning: Från staten till annan associationsform överförda pensionsåtaganden bör alltid tryggas. Motparten bör i överlåtelseavtalet med staten förpliktigas att göra detta snarast möjligt efter övertagandet.

skyldighet att trygga gjorda pensionsåtaganden. Tryggandet är dock oftast Bilaga I:1

reglerat i olika former av avtal mellan arbetsmarknadens parter. För de

uppsamlade statliga pensionsåtagandena sker inget tryggande och det finns idag inget avtal som anger att ett tryggande måste ske. Vid en

betalningsinställelse i ett bolag med ett från staten övertaget icke tryggat statligt pensionsåtagande skulle detta med stor sannolikhet medföra att åtagandet skulle återgå till staten med åtföljande belastning på stats-

budgeten.

För verksamheter utanför offentlig sektor gäller att gjorda pensions-

åtaganden under året måste tryggas på visst sätt för att vara avdragsgilla vid inkomstbeskattningen. Det skapas därigenom ett klart incitament för ett tryggande av pensionsåtagandet oavsett om det är angivet i avtal eller ej. För de pensionåtaganden som övertas av de bolagiserade statliga verksamheterna är grunderna för ett tryggande av åtagandena däremot i

viss mån oklar. Detta främst beroende på att denna typ av överföring av statliga pensionsåtaganden ej har förekommit i någon större omfattning

tidigare. Det är av stor vikt att ingen oklarhet på detta område uppstår eftersom det gäller stora belopp som skall utbetalas över lång tid. Det bör därför alltid ske ett tryggande i bolagen av dessa åtaganden.

Jag anser därför att verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden i samband med överlåtelseavtalet bör förpliktigas att trygga de

från staten övertagna åtagandena. I de fall där överlåtelse redan skett bör

staten verka för att ett tryggande sker.

4.2.5¶Statlig borgen för överlåtna pensionsåtaganden

Mitt förslag: Riksdagen bör bemyndiga regeringen att uppdra åt riksgäldskontorets att inom ramen för dess ordinarie verksamhet med

statliga garantier vid behov utfärda statlig borgen till de verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden.

Skälen för mitt förslag: Överföringen av de statliga pensions-

åtagandena till annan associationsform medför att betydande belopp blir aktuella för tryggande. Det finns idag begränsad praktisk erfarenhet av tryggande av denna typ av stora engångsbelopp för statens räkning.

Vattenfall har i en skrivelse till regeringen 25 november 1991 i

samband med genomförandet av bolagiseringen framfört önskemål om att erhålla en statlig garanti för de övertagna pensionsåtagandena. Jag bedömer att det kan föreligga ett behov av att underlätta för de

verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden att trygga dessa.

Statens ansvar för de överlåtna pensionsåtagandena är även fortsättningsvis stort. Det är därigenom naturligt för staten att underlätta ett tryggande. Tryggandet kan ske genom att verksamheten erhåller en statlig

borgen motsvarande de från staten övertagna pensionsåtagandet. Denna

borgen bör enbart omfatta ett tryggande av den historiska delen av

skulden, de nya åtaganden som uppstår i verksamheten bör tryggas på sedvanligt sätt. | Bilaga I:1

Det statliga borgensåtagandet skall vara belagt med en avgift som motsvarar risken och kostnaderna i verksamheten. Avgiften bör vara baserad på en marknadsmässig bedömning och även vara konkurrensneutral i relation till de avgifter som konkurrerande verksamheter erlägger. Den statliga garantin skall ses som ett alternativ till de idag befintliga möjligheterna att trygga pensionsåtaganden.

Det bör uppdras åt riksgäldskontoret att utreda behovet och utformningen av ett system med en statlig borgen för det övertagna statliga pensionsåtagandena inom ramen för de statliga garantisystemet. Borgensförbindelsen bör i övrigt vara baserad på de riktlinjer som riksdagen lade fast i samband med behandlingen av prop. 1990/91:29 om riksgäldskontorets verksamhet med statliga garantier (FiU4, rskr. 38).

Riksdagen bör bemyndiga regeringen att inom ramen för riksgäldskontorets ordinarie verksamhet med statliga garantier vid behov utfärda statlig borgen till de verksamheter som övertar statliga pensionsåtaganden.

4.3¶Redovisning av statens samlade pensionsåtagande

Min bedömning: Det är av stor vikt att statens upparbetade pensionåtagande för kompletteringspensioner kan redovisas i någon form. Riksrevisionverket (RRV) och statens löne- och pensionsverk (SPV) bör ges i uppdrag att utarbeta ett förslag till för hur en sådan redovisning kan utformas.

Skälen för min bedömning: De statliga pensionsavtalen innebär att staten har ett betydande samlat pensionsåtagande för kompletterande pensioner. Statens metod att enbart redovisa de löpande pensionsutbetalningarna innebär att statens samlade pensionsåtagande samt de framtida pensionsutgifterna till följd av redan gjorda åtaganden i princip är okända.

De statliga pensionsutbetalningarna, som redovisas netto över statsbudgetens inkomsttitel 5211, är för budgetåret 1992/93 beräknade till ca 22,5 miljarder kr och av dessa kan ca 7 miljarder kr hänföras till statliga kompletteringspensioner. Med utgångspunkt i de statliga pensionsavtalen samt personalstrukturen i den statliga sektorn är dessa pensioner en betydande utgiftspost även på lång sikt. Detta samtidigt som utrymmet för ökade statliga utgifter är mycket begränsat. För att bl.a. skapa ett bättre underlag för en långsiktig strategi för de statliga utgifterna samt klargöra förutsättningarna för finansieringen av pensionsåtagandena bör statens samlade pensionsskuld redovisas årligen samt de löpande utgifterna på medellång sikt uppskattas med en ökad noggrannhet. Den föregående regeringen redovisade sina bedömningar i denna fråga i prop. 1988/89:150 bil. 12 och avsåg att tillsätta en utredning i frågan. Någon sådan utredning har dock inte tillsatts.

utveckla och införa en ny redovisningsmodell för staten — de av myndig- Bilaga I:1 heterna förvaltade tillgångar och skulder inkl. pensionsåtaganden kan redovisas. Arbetet bör inriktas bl.a. på att statens samlade pensionsåtagande skall kunna konsolideras utifrån en redovisning av respektive myndighet. Regeringen presenterade i prop. 1991/92:100 bil.1 principer för den finansiella styrningen av statsförvaltningen där det bl.a. anges att kostnader som förs upp gemensamt på statsbudgeten i stället bör redovisas i anslutning till resp. verksamhet. En redovisning av resp. myndighets pensionsåtaganden skall ses som en del i en sådan redovisning.

Regeringen avser därför att ge RRV och SPV i uppdrag att utifrån tidigare nämnda riktlinjer utreda och lämna förslag till hur en redovisning av statens åtaganden i form av kompletteringspensioner inom statlig verksamhet kan utformas. Detta bl.a. för att klargöra de krav på finansiering som dessa pensionsåtaganden ställer på statsbudgeten. Uppdraget bör även innefatta att lämna förslag till utformningen av beräkningsmetoder som kan ligga till grund för redovisningen av varje års pensionsskuld och för att kunna göra beräkningar med ökad noggrannhet på medellång sikt.

5¶Årsbokslut för staten budgetåret 1990/91

Riksrevisionsverket (RRV) har överlämnat en balansräkning som ingår i den kommande rapporten Årsbokslut för staten budgetåret 1990/91. Detta årsbokslut omfattar de statliga myndigheterna inkl. affärsverken och myndigheter under riksdagen. Riksbanken, som tillhör den senare kategorin, ingår dock endast med grundfonden på 1,1 miljarder kronor i enlighet med särskilt riksdagsbeslut. I övrigt ligger riksbankens tillgångar helt vid sidan av den statliga redovisningen.

5.1¶Balansräkning med noter

Balansräkningen i årsbokslutet bygger på de tillgångar och skulder som redovisas i ovannämnda myndigheters bokslut. I dessa bokslut tas anläggningstillgångarna upp till anskaffningsvärden minskade med avskrivningar. Kravet på myndigheterna att redovisa materiella tillgångar har hitills varit begränsat. Endast myndigheter vars verksamhet till övervägande del är finansierad med avgifter (affärsverk och uppdragsmyndigheter) har varit skyldiga att i sin balansräkning ta upp sådana tillgångar. Inom myndigheterna nyttjas således tillgångar av betydande värde som inte finns med i tillgångsredovisningen.

Bokföringsförordningen fick en delvis ny lydelse fr.o.m. 1 juli 1991. Samma regler gäller numera för alla myndigheter. Enligt dessa skall samtliga tillgångar redovisas i myndigheternas balansräkningar. De nya reglerna träder i kraft successivt. Eftersom några myndigheter tillämpat de nya reglerna redan fr.o.m. budgetåret 1990/91, har värdet av materiella anläggningstillgångar ökat redan i bokslutet för detta år.

I årsbokslutet redovisas också tillgångarna upptagna till beräknade nukostnader. Nukostnad definieras som en tillgångs nyanskaffnings- Bilaga I:1 värde minskat med avskrivningar grundade på detta värde. I beloppen för nukostnad ingår såväl de bokförda tillgångarnas nukostnad som värdet av vissa icke bokförda tillgångar.

För att få uppgift om värdet av icke bokförda tillgångar samt nukostnad för bokförda tillgångar har RRV sänt ut förfrågningar till ca 100 myndigheter. Det inkomna materialet har bearbetats och sammanställts i kolumnen för nukostnad i balansräkningen. Uppgifter från några större myndigheter saknas. Bl.a. har underlag för beräkning av kapitalvärdet för tillgångar som används inom försvaret — flygplan, fordon och annan krigsmateriel — inte kunnat erhållas. Däremot redovisas ett beräknat värde för försvarets byggnader och mark i nukostnadskolumnen i balansräkningen. Värdet av museisamlingar, bibliotek m.m. ligger också utanför redovisningen. Den största tillkommande posten bland nukostnaderna är värdet av det statliga vägnätet, som här beräknats och tagits in i balansräkningen.

Statens nettoförmögenhet är lika med skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas värde. Den negativa förmögenheten består i stort sett av ackumulerade nettounderskott i statsbudgeten. Nettoförmögenheten var positiv fram till slutet av 1970-talet för att därefter bli negativ och snabbt fallande fram till år 1986. Den fallande tendensen började då avta beroende på främst minskande budgetunderskott fram till 1990. Per den 30 juni 1991 var den bokförda nettoförmögenheten -369,7 miljarder kronor. Balansräkningen återges i något förkortad form i tabell 1.

Bokförda värden Beräknad nukostnad ! Bilaga T:1

1991-06-30 1990-06-30 1991-06-30 1990-06-30

TILLGÅNGAR

Materiella tillgångar

Finansiella tillgångar

SKULDER OCH KAPITAL Staisskulden 7

Övriga skulder

Verkskapital o Konsoliderade avsätt-

Statens nettoförmögenhet

o Vid budgetårets början -351,4 -355,0 -189,1 -192,8 o Förändringar under

budgetåret: -18,3 3,6 -12,8 +3,6 - Därav verksamhetens netto-

förändringar!! -43,4 +1,0

- Övriga kapitalför-

1 Nukostnad definieras som en tillgångs nyanskaffningsvärde minskat med avskrivningar grundade på detta värde. I beloppen ingår även värdet av icke bokförda tillgångar.

Televerket har ändrat princip beträffande benämningarna av balansposterna. En stor del av de poster som tidigare benämndes byggnader har flyttats till maskiner

och inventarier fr.o.m. 1991.

Värdet på de statliga vägarna har beräknats med investeringarna i vägnätet under

den senaste 40-årsperioden som underlag. Som investering har räknats utfallet på

anslagen för byggande av statliga vägar. Till detta värde har lagts 102 av Bilaga I:1

anslagen till drift av statliga vägar. Erfarenhetsmässigt bedöms nämligen en så

stor andel av anslaget utgöra värdehöjande förbättringsarbeten. De på detta sätt

beräknade investeringsbeloppen har omräknats till nukostnad med ledning av

vägverkets vägkostnadsindex. Det erhållna bruttobeloppet har sedan reducerats

med avskrivningar (avskrivningstid 40 år). Anskaffningsvärdet för vägarna

minskat med avskrivningar uppgår till 31,9 miljarder kr. Aktierna är upptagna till sina anskaffningsvärden.

Därav avser 19,7 miljarder kronofogdemyndigeternas skattemedel för indrivning.

Enligt RSV:s bedömning kommer ca 254 att krediteras p.g.a taxeringsändringar

och ca 302 att betalas.

Därav lånefodringar 120,6 miljarder kronor. Lånefordringarna har tagits upp till

sina nominella belopp. I de bokförda värdena, enligt riksgäldskontorets redovisning, har skulder inom staten räknats bort. Utlandslånen upptas till den kurs som gällde på balansdagen.

Förändringen mellan budgetåren kan bl a förklaras av ökningen av affärsverkens

avsättningar till pensioner. Enligt de regler som tidigare gällde för flertalet affärsverk skulle återanskaffningen av anläggningstillgångar finansieras med avskrivningsmedel. Avsättningar som tidigare gjorts i detta syfte kvarstår. När tillgångarna och skulderna omvärderas till nukostnad måste även kapitalposterna omvärderas. När det gäller affärsverkens tillgångar har värdestegringen på mark tillförts statens nettoförmögenhet och värdestegringen i övrigt fördelats proportionellt mellan statskapital och konsoliderande avsättningar.

10 Förändringen mellan budgetåren kan förklaras dels av att arbetslivsfonden

tagits med i balansräkningen med 11,6 miljarder kr, fr o m 90/91 dels av att arbetsmarknadsfonden ökat med ca 7 miljarder kr. Verksamhetens nettoförändring framkommer enligt följande (milj. kr.). Statsbudgetens underskott - 34 500 Finansiella transaktioner avseende utlåning m.m. - 9286 Investeringstransaktioner + 426 Statsbudgetens nettounderskott - 43 360

6¶Finansfullmakten

Riksdagen har för innevarande budgetår bemyndigat regeringen att, om

arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter intill ett sammanlagt belopp om 2 500 milj. kr. (prop. 1990/91:150 bil. 1, FiU 30, rskr. 386). Finansfullmakten får användas för att tidigarelägga, utvidga eller påskynda statliga investeringar som normalt finansieras med anslag på statsbudgeten. Regeringen kan också använda den för bidrag till kommunala projekt för investering och sysselsättning. Bidragsprocenten får därvid fastställas med hänsyn till ändamålet men inte överstiga 75 7. Vidare får finansfullmakten användas för bidrag till näringslivet och bostadssektorn. I dessa sammanhang får gällande bidragssatser tillfälligt höjas till högst 75 RH, och för att inom bostadssektorn vidga vissa låneramar, t.ex. för tilläggslån till ombyggnad av vissa bostadshus m.m. liksom ramen för bidrag till samlingslokaler. Regeringen har vidare

bemyndigats att utnyttja fullmakten för ytterligare två ändamål, nämligen arbetsmarknadsutbildning och för arbetsmarknadspolitiska insatser med Bilaga I:1 anledning av handelsblockaden mot Sydafrika.

Genom beslut den 19 december 1991 utnyttjades finansfullmakten med 1 300 milj.kr. för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Jag anser att inför budgetåret 1992/93 behövs en beredskap för att kunna ta i anspråk finansfullmakten för ytterligare sysselsättningsåtgärder såsom ungdomspraktik för 18—24 åringar. För budgetåret 1992/93 förordar jag att en fullmakt begärs intill ett sammanlagt belopp av 2 500 milj. kr.

7¶Vissa riktlinjer för den statliga budgetprocessen

Min bedömning: Grundregeln att regeringen bör styra de statliga verksamheterna i treåriga budgetperioder bör ligga fast. Emellertid bör en ökad flexibilitet införas i fråga om den administrativa indelningen i tre s.k. budgetcykler. I syfte att främja långsiktigheten för myndigheterna bör regeringen kunna medge att en viss verksamhet får fortsätta i enlighet med redan fastlagda riktlinjer i ytterligare ett år utöver slutåret i den pågående budgetperioden. Ett sådant beslut kan fattas vid ytterligare två tillfällen. Sedan skall regeringen begära in sådant underlag från vederbörande myndighet att en fördjupad prövning kan genomföras. Avsikten är att mitt förslag till modifiering av budgetprocessen bör tillämpas redan i vår.

Skälen för min bedömning: Den nya statliga budgetprocessen bygger på resultatstyrning. Det väsentliga är att analysera och värdera de resultat och effekter som verksamheterna givit upphov till. Inriktningen i dag är att i princip samtliga statliga verksamheter skall underkastas fördjupad prövning vart tredje år. Av praktiskt administrativa skäl är de statliga myndigheterna för närvarande indelade i tre s.k. budgetcykler (prop. 1987/88:150, bil. 1 och prop. 1988/89:100, bil. 15).

I budgetförordningen (1989:400, ändrad 1991:1029) återfinns det grundläggande regelverket för resultatstyrningen. I förordningen återfinns de krav på redovisningar som regeringen ställer på myndigheterna. Redovisningarna skall avrapporteras dels i en s.k. fördjupad anslagsframställning, dels i en årsredovisning. Regeringen kan också begära in speciella analyser i form av en särskild rapport.

Enligt budgetförordningen skall en fördjupad anslagsframställning lämnas vart tredje år och innehålla bl. a en resultatanalys som avser de senaste fem årens verksamhet. Årsredovisningen skall lämnas varje år och innehålla dels myndigheternas uppföljning av verksamheten i form av en resultatredovisning, dels balans- och resultaträkning (årsbokslut), anslagsredovisning samt finansieringsanalys.

Budgetförordningen kan ses som en "bruttolista" med grundkravet att i Bilaga I:1 princip allt i en myndighets verksamhet skall avrapporteras.

I regeringens myndighetsspecifika direktiv och i regleringsbreven görs emellertid ett urval och en precisering av de krav som budgetförordningen ställer. Merparten av de myndigheter som för närvarande ingår i budgetcykelsystemet har erhållit sådana direktiv.

Sammanfattningsvis är regelverket uppbyggt så att om inte regeringen fattar något beslut med annan innebörd så skall varje myndighet obligatoriskt vart tredje år lämna en fördjupad anslagsframställning med en sammanfattande resultatanalys avseende alla verksamheter som den ansvarar för.

I finansplanen i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 1) markerade jag att resultatstyrningen är stommen i budgetprocessen. Emellertid bör budgetprocessen ges mer flexibla former, samtidigt som åtgärder vidtas som leder till en mer konsekvent genomförd resultatstyrning.

Den administrativa indelningen av myndigheterna i tre budgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassad resultatstyrning. Min uppfattning är att den administrativa indelningen på ett mindre ändamålsenligt sätt tagit över de verksamhetsmässiga övervägandena. Det bör vara statsmakternas ställningstaganden till verksamheten som skall avgöra den planeringsram som myndigheterna har att verka inom. Förändringar måste därför vidtas så att de verksamhetsmässiga skälen blir styrande på ett tydligare sätt. Dessa skall bestämma den planeringshorisont inom vilken respektive myndighet har att arbeta.

Under våren 1992 skall de myndigheter som ingår i den första budgetcykeln enligt regelverket inleda sin andra omgång i budgetcykelsystemet. Myndigheterna skall erhålla myndighetsspecifika direktiv med sikte på avrapportering i en fördjupad anslagsframställning hösten 1993. Det är således lämpligt att nu initiera vissa korrigeringar på grundval av hittills vunna erfarenheter. För att uppnå en ökad flexibilitet och verksamhetsanpassning föreslår jag följande utveckling av budgetprocessen för, i ett första steg, tillämpning redan i vår.

Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad på utvärdering och fördjupad prövning vart tredje år bör ligga fast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas inför regeringens fördjupade prövning meddelas genom myndighetsspecifika direktiv.

För många myndigheter kan det emellertid finnas verksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från denna grundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhet på ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som är fastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit som påverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 års budgetproposition, så bör det vara möjligt att redan under våren 1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kan utsträckas till att omfatta ytterligare ett år utöver slutåret i löpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande av ett treårsperspektiv samtidigt som de verksamhetsmässiga skälen är styrande. Verksamheten skall alltså i dessa

fall bedrivas med oförändrad inriktning ytterligare ett år utöver angivet slutår i den löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten i Bilaga I:1 myndighetens arbete.

Jag vill också påpeka att årsredovisningarna avseende det första budgetåret för myndigheterna i budgetcykel 1 — budgetåret 1991/92 — inkommer till regeringen först under hösten 1992. Årsredovisningen är ett viktigt underlag för regeringens ställningstagande till om målen och resultatkraven för vederbörande myndigheter bör förändras. Min uppfattning är att för ett flertal verksamheter så bör innehållet i årsredovisningarna inväntas innan några principiella förslag till förändringar initieras.

Regeringens ställningstaganden vad gäller myndigheterna i nuvarande budgetcykel 1 bör anmälas för riksdagen i 1993 års budgetproposition. Regeringen har för avsikt att uppdra åt Riksrevisionsverket att upprätta en förteckning över vilka myndigheter som enligt regeringens beslut skall genomgå fördjupad prövning och vilka myndigheter som på här angivet sätt bör tillåtas fortsätta sin verksamhet enligt redan fastlagda riktlinjer.

Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta om förlängning för sammanlagt i högst tre år. Men sedan skall regeln vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet — oavsett storlek — bör vara föremål för fördjupad prövning minst en gång under en tidsrymd av sex år. För de myndigheter som ingår i nuvarande budgetcykel 1 innebär detta att slutsatserna från en fördjupad prövning av verksamheterna kommer att redovisas för riksdagen senast i 1997 års budgetproposition — baserad på myndighetsspecifika direktiv avgivna våren 1995.

I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningen ges en mer central ställning och betraktas som det naturliga återrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen. Enligt min uppfattning bör det vara i årsredovisningen som efter särskild begäran från regeringen — förutom den löpande återrapportering som sker varje år i detta dokument under avsnittet resultatredovisning — en fördjupad resultatanalys i framtiden bör redovisas. Vid beställning av mer omfattande effektanalyser av en myndighets verksamhet kan sådana med fördel redovisas i en särskild rapport.

Avsikten är att den modifierade tillämpning av resultatstyrningen som jag nu har berört skall påbörjas redan i vår. Mot den bakgrunden vill jag att regeringen ger riksdagen möjlighet att ta del av vad jag anfört om utvecklingen av den nya budgetprocessen.

Hemställan so . om os . Bilaga I:1 Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen Naga dels föreslår riksdagen att 1. godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som förordats i det föregående, 2. godkänna de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som förordats i det föregående, 3. godkänna beräkningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1992/93, 4, godkänna beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarna för budgetåret 1992/93, 5. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommnande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93, 6. anta förslaget till inkomst- och utgiftsstat rörande Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1992/93, 7. till Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1992/93 anvisa ett förslagsanslag på 69 000 000 000 kr., 8. bemyndiga regeringen att ta upp lån enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning, 9. bemyndiga regeringen att för budgetåret 1992/93, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vad som förordats intill ett sammanlagt belopp av 2 500 000 000 kr. 10. godkänna vad jag anfört om statlig borgen för överlåtna pensionsåtaganden (avsnitt 4.2.5) dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag anfört om 11. reglering av pensionsåtaganden i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associationsform (avsnitt 4.2.2), 12. den skattemässiga situationen vid övertagande av statliga pensionsåtaganden (avsnitt 4.2.3), 13. skyldighet att trygga övertagna pensionsåtaganden (avsnitt 4.2.4), 14. redovisning av statens samlade pensionsåtagande (avsnitt 4.3), 15. årsbokslut för staten (avsnitt 5), 16. utnyttjandet av finansfullmakten (avsnitt 6), 17. vissa riktlinjer för den statliga budgetprocessen (avsnitt 7).

Bilaga I:1 Reviderad finansplan Sammanfattning —..os.ssreresessers sees es so ss 1 Regeringens strategi för den ekonomiska

politiken ..sossescses rr rer sr s ess -

Statsbudgeten och särskilda frågor

Bilaga I:1

Bilaga 1I:1.1

Reviderad nationalbudget

Reviderad Nationalbudget Bilaga I:1.1

Förord

Den reviderade nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1993.

Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartement och olika verk och institutioner. För bedömningen av den internationella utvecklingen har material erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på underlag från statistiska centralbyrån och på den prognos för de kommande åren som konjunkturinstitutet publicerade den 27 mars 1992. Vidare har en grupp bransch- resp. konjunkturexperter hörts. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt finansdepartementets ekonomiska avdelning.

Ansvarig för den preliminära nationalbudgeten är departementsrådet Anders Palmér. Kalkylerna avslutades den 15 april 1992.

I Riksdagen 1991:92, I saml. Nr 150 Bil. 1:11

I Sammanfattning

Bilaga I:1.1 Konjunkturläget är fortfarande svagt. Den samlade produktionen av varor och tjänster faller på ett för svenska förhållanden dramatiskt sätt. Efterfrågan är låg inom de allra flesta områden och resurserna i ekonomin utnyttjas i allt mindre grad. Hushållen har hittills mest känt av lågkonjunkturen genom den stigande arbetslösheten, men gradvis kommer också realinkomsterna att utvecklas allt sämre. Företagen har drabbats genom att lönsamheten försämrats kraftigt. Antalet företagsnedläggelser och konkurser har successivt ökat.

Det finns en rad samverkande faktorer som gör att denna recession blivit den svåraste under efterkrigstiden. Några förklaringar står att söka i omvärlden. Flera för Sverige viktiga länder har gått in i en svår lågkonjunktur såsom USA, Storbritannien, Norge och framför allt Finland. För betydelsefulla exportprodukter som massa, papper och bilar råder det global överkapacitet med åtföljande mycket hårt konkurrensläge och pressade priser.

En annan viktig förklaring är det höga internationella ränteläget. Återföreningen mellan de västra och östra delarna har fört med sig överhettning och inflationstryck i den tyska ekonomin, vilket drivit upp räntorna. Även om aktiviteten dämpats i Tyskland kvarstår ändå oron för snabba löne- och prisstegringar, vilket sannolikt gör att räntorna där ligger kvar på en hög nivå ytterligare en tid. Eftersom ekonomierna är starkt integrerade påverkas även andra länder i Europa av de tyska räntorna. När konjunkturen viker och inflationstrycket avtar i dessa länder stiger realräntorna till mycket höga nivåer.

För Sveriges del accentueras realränteuppgången av att pris- och lönestegringstakten här faller mycket kraftigt. Avdragsbegränsningarna i skattesystemet innebär dessutom att realräntan efter skatt ökar ytterligare. Den höga realräntan verkar avkylande på den inhemska ekonomiska aktiviteten. Hushållen drabbas via höga räntor på lån till bostäder och andra ändamål, samtidigt som de nominella lönerna stiger i allt långsammare takt. Företagens finansieringskostnader förblir höga medan lågkonjunkturen gör att möjligheterna att ta ut prisökningar för produkterna på marknaden gradvis minskar. Stigande realräntor tenderar också att sänka olika tillgångsvärden, vilket bl.a. pressar fastighets- och bostadsmarknaderna. Resultatet av allt detta blir att konsumtionen, investeringarna och därmed tillväxten hämmas.

Dessa tendenser förstärks av den oro som råder på de finansiella marknaderna. Banker och institut har höjt sina marginaler i syfte att förbättra sin intjänandeförmåga och kompensera sig för de växande kreditförlusterna. Därigenom drivs räntenivån upp, för de aktörer som inte har tillgång till penning- och obligationsmarknaden, och aktiviteten i ekonomin dämpas.

Hypoteksränta minus förändring i KPI året efter

Bilaga I:1.1

Procent

10 denn Ogre rensar esse resan nnnnnnn IQLRJ

| W

8 eossaan ers snar ran as sann ser r nn ns] | | NN

| NN

A NNNNYNNYN ÅN NN NN NN NY. NW IV NW NN NN NNS

NN | ww N NN VW NR$ NIN SNIENIN N NN NINI NN

NES SS AN | |

UNVNNNYNYNNI VN

NE NIN IA EIN ITS ON W

| SS NW IN N NW N

NN FN SN YO. NN | AN

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm. : Realränta definierad som räntenivån minus inflationsförväntningarna som antas vara lika med nästkommande års inflation. Källor: Stadshypotek och statistiska centralbyrån.

Finanskrisen får också andra återhållande effekter på ekonomin. Många projekt som under normala förhållanden skulle kunna drivas vidare får nu inte finansiering. Hushållen blir mer osäkra om framtiden. Aktörerna i ekonomin blir extra försiktiga i sitt agerande, vilket förvärrar lågkonjunkturen.

En stor del av förklaringen till den svenska recessionen står att finna i den anpassning som ekonomin nu genomgår efter de stora obalanser som byggdes upp under senare delen av 1980-talet. Priset på fastigheter och andra tillgångar drevs upp till nivåer som inte var långsiktigt hållbara. Hushållens skuldsättning och lånefinansierade konsumtion ökade snabbare än vad som var förenligt med en balanserad ekonomisk utveckling. Överhettningen gjorde att löner och priser steg betydligt mer än i omvärlden. Incitamenten för arbete och sparande visade sig vara för svaga för att det skulle gå att undvika ett alltför hårt tryck på resurserna.

Den svenska ekonomin genomgår nu en omställningsfas. Till stor del innebär det en återgång till mer långsiktigt normala förhållanden. Det gäller exempelvis hushållens sparkvot, byggandet av kommersiella fastigheter och bostäder, bankers och andra instituts kreditgivning, värdering av vissa tillgångar m.m. Under en sådan process är det sannolikt ofrånkomligt att en överkorrigering sker på vissa områden innan ett långsiktigt jämwviktsläge uppnås. Därmed fördjupas lågkonjunkturen.

Två skilda tendenser väntas dominera utvecklingen i den svenska ekonomin under de närmaste åren. Den konkurrensutsatta sektorn står av allt att döma inför en ganska markerad uppgång. Marknadstillväxten

i konjunkturcykeln. Kostnadsläget är på väg att förbättras radikalt. Bilaga 1:1.1 Kombinationen av låga nominella löneökningar och en mycket stark produktivitetstillväxt gör att arbetskraftskostnaderna per producerad enhet — i förhållande till konkurrentländerna i genomsnitt — faller med över 47 per år både 1992 och 1993. Det förbättrade konkurrensläget gör att marknadsandelsförlusterna gradvis kommer att klinga av. Det finns också ett betydande utrymme att höja vinsterna, från den i nuläget starkt nedpressade nivån. Detta förstärks av den föreslagna sänkningen av energibeskattningen för industrin fr.o.m. 1993.

Den andra tendensen går däremot åt motsatt håll. Stora delar av den s.k. skyddade sektorn kan väntas få en mycket svag utveckling framöver. Bostadsbyggandet faller, hushållens köpkraft försämras, finanssektorn skär ned verksamheter, stat och kommun stramar åt.

Diagram 1:2 K- resp. S-sektorns utveckling i Sverige 1980-1993

Index 1980=100 130 ] 025 deeenrernnrrrrserernnnnnnennnnnnnnnnn trtetrrnnernnnr res r reson sena n ennen sei s ran ass [Seen] | A on nen nan nt

100 +=

g5 la - T r T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm.: Indelning enligt EFO-modellen, men där S-sektorn också inkluderar stat och kommun. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Den skyddade sektorn utgör emellertid en betydligt större andel av ekonomin än den konkurrensutsatta. Sammantaget blir därför tillväxten i ekonomin mycket svag under prognosperioden. BNP beräknas minska med 0,42 1992 och stiga med 0,890 1993. Det förhållandet att lagerinvesteringarna väntas falla i allt långsammare takt ger ett starkt positivt bidrag till tillväxten bägge åren. Arbetslösheten stiger gradvis för att nå en topp under andra halvåret 1993. Intensifierade arbetsmarknadspolitiska insatser kommer dock att hålla nere siffrorna över den öppna arbetslösheten. Löner och priser fortsätter att öka mycket långsamt.

De svenska historiska erfarenheterna av den typ av desinflationsprocess som ekonomin nu går igenom är ytterst begränsade. En anpassning ska

ningar, mitt under en internationell lågkonjunktur. De prognoser som nu Bilaga I:1.1 görs måste därför betraktas som ännu osäkrare än vanligt.

Internationella förutsättningar Produktionstillväxten inom OECD-området blev endast knappt 194 förra året. Återhämtningen försenades i USA och Storbritannien, samtidigt som aktiviteten dämpades i Västeuropa och Japan. Flera faktorer samverkade till den svaga utvecklingen. Investeringarna mattades av kraftigt, särskilt inom byggsektorn. I främst de anglosaxiska länderna har både hushåll och företag konsoliderat sina finansiella positioner, efter att skuldsättningen stigit snabbt under 1980-talet. Detta har också bidragit till att den privata konsumtionen saktat av. I Tyskland har återföreningen lett till överhettning och stigande räntor, vilket hämmar den ekonomiska aktiviteten i Europa som helhet.

En starkt bidragande orsak till fallet i den svenska exporten under fjolåret var tillbakagången i Norden. Raset i Finland saknar motstycke i finsk efterkrigshistoria. I Norge blev tillväxten av fastlandsekonomin en besvikelse. Däremot hölls aktivitetsnivån väl uppe i Danmark.

Tabell 1:1 Internationella förutsättningar Årlig procentuell förändring

(KPI årsgenomsnitt) Råoljepris (dollar per fat) 23,6 20,0 18 20 Dollarkurs (i kr.) 5,93 6,05 5,99 6,02 Källor: OECD och finansdepartementet.

Allt fler indikatorer tyder på att den amerikanska ekonomin nu är inne i en mer märkbar återhämtningsfas. Den privata konsumtionen förstärks samtidigt som industriproduktion, husbyggande och sysselsättning visar tecken på att tillta. En tillväxtstödjande faktor är att räntorna nu kommit ned på en låg nivå. Därmed stimuleras konsumtionen av varaktiga varor och investeringarna, inte minst inom bostadssektorn. De finansiella obalanserna som finns i ekonomin håller emellertid emot uppgången, som väntas bli relativt långsam. Inflationen kommer sannolikt att vara väl under kontroll under prognosperioden. Även i Storbritannien förutses en — om än måttlig — konjunkturuppgång.

Osäkerhet råder om utvecklingen av den tyska ekonomin. Ett flertal konjunkturindikatorer fortsätter att peka nedåt. Någon snar lättnad av den strama penningpolitiken är inte i sikte. Vinstmarginalerna inom industrin är pressade. Hushållens disponibla inkomster fortsätter emellertid att öka. Dessutom får exporten gradvis draghjälp av den amerikanska ekonomin. Sammantaget uppskattas BNP i västra Tyskland öka med ca 196 i år

och med ca 2 1/29 nästa år. Utvecklingen i Tyskland får en kontraktiv inverkan på övriga Europa under främst 1992. I de nordiska länderna är Bilaga I:1.1 en återhämtning på väg, även om 1992 som helhet blir ett svagt år.

Löner och konsumentpriser

Den nedväxling av lönestegringstakten som påbörjades under förra året ser ut att förstärkas ytterligare. Arbetsmarknadsläget försämras, inflationstakten dämpas, kapacitetsutnyttjandet faller och vinsterna pressas. Aktiviteten är låg inom de flesta sektorer i ekonomin.

Parterna på arbetsmarknaden står nu inför stabiliseringsavtalets kontrollstation. Man ska fastställa hur stor del av löneglidningen 1991 som ska avräknas från de avtalsmässiga löneökningarna 1992. De överenskommelser som hittills träffats tyder på en avräkning helt i linje med Rehnbergavtalet. Dessutom blev löneöverhänget från 1991 lägre än väntat. Tillsammans med ett ytterligare försvagat arbetsmarknadsläge pekar detta på att timlöneökningen för ekonomin i genomsnitt kan bli så pass låg som 3,52, både för 1992 och 1993.

Tabell 1:2 Löner och priser

rlig procentuell förändring

Anm.: KPI = Konsumentprisindex, NPI = Nettoprisindex. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Inflationsförväntningarna verkar nu vara brutna i Sverige. Ekonomin är nu inne i en desinflationsprocess, dvs. en period med snabbt avtagande prisökningar. Konsumentpriserna som under loppet av 1991 steg med 84 beräknas i år öka med endast 24. Av skillnaden svarar skattereformen för 3,4 procentenheter och sänkningen av mervärdeskatten för livsmedel, hotell och restaurang samt inrikes resor för 1,3 procentenheter. Vidare bidrar de allt långsammare löneökningarna och den förbättrade produktivitetstillväxten till att dämpa kostnadstrycket.

Prisstegringarna väntas bli låga också under nästa år, 2,26, Den föreslagna sänkningen av mervärdeskatten reducerar prisnivån med 1,2 procentenheter. Dessutom avskaffas en rad punktskatter. I uppdragande riktning verkar emellertid den föreslagna höjningen av energibeskattningen för hushållen och att den tillfälliga sänkningen av fastighetsskatten för småhus försvinner. Prisnivån stiger också sannolikt p.g.a. vidgade vinstmarginaler och av att sänkta räntesubventioner höjer boendekostnaderna. Den underliggande inflationstakten ( NPI ) — då effekterna av förändringar i de indirekta skatterna och subventionerna är borttagna — faller från 5,12 under 1991 till 3,42 under 1992 och vidare till 2,72 under 1993.

Bilaga I:1.1

BNP föll enligt nationalräkenskaperna med 1,12 förra året, mätt från användningssidan. Det största negativa bidraget, 2,1 procentenheter, kom från lagerinvesteringarna. Vidare minskade de fasta investeringarna kraftigt, liksom exporten. Att utvecklingen inte blev ännu sämre berodde dels på en ökning av den privata konsumtionen, dels på en stark nedgång av importen. Om man i stället mäter BNP från produktionssidan visar statistiken på en tillbakagång med hela 1,7 2. Skillnaden mellan de bägge

måtten gör det svårt att få en entydig bild av hur den svenska ekonomin egentligen utvecklades under 1991. Under alla omständigheter kan dock konstateras att lågkonjunkturen var mycket djup. Ett positivt lagerbidrag och en svag uppgång för såväl den privata

konsumtionen som exporten gör att BNP väntas falla något mindre i år,

trots en accelererande nedgång för de fasta investeringarna och en utplaning för importen. Under 1993 är det export och lagerinvesteringar

som står för mer än hela tillväxten. Inom övriga delar av ekonomin

förutses en fortsatt dämpning av aktiviteten. Produktiviteten i ekonomin

totalt stiger mycket kraftigt både i år och nästa år, beroende på omfattande ansträngningar att rationalisera och effektivisera verksamheter.

Diagram 1:3 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1993

lig procentuell förändring

AL. | N BNP

N Produktivitet

334 äreraessan art rse sars rr ern ar n arr krets Ren rear er RR RR rr RR KR RR KR REK SDR RER Enn nn nn en sno non nn nn nn

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Hushållens realt disponibla inkomster steg 1991 med hela 4,34, trots

att både reallönerna före skatt och sysselsättningen minskade markant.

Detta motverkades dock mer än väl av att skattereformen medförde stora sänkningar av de direkta skatterna och kraftigt höjda transfereringar.

Dessutom förbättrades hushållens köpkraft av att det tillfälliga sparandet upphörde. Trots en uppgång i sparkvoten på över 3 procentenheter fanns det utrymme för en ökning av den privata konsumtionen med drygt 190.

Även i år kommer hushållens realt disponibla inkomster att stiga, om än i långsammare takt. En fortsatt uppgång i sparkvoten ter sig sannolik Bilaga I:1.1 bl.a. med tanke på den växande arbetslösheten, de höga realräntorna och de begränsade avdragsmöjligheterna för skuldräntor. Den privata konsumtionen väntas därför endast stiga med 1/29, trots att utbetalningarna av 1990 års tillfälliga sparande ger ett fortsatt köpkraftstillskott.

Under 1993 förutses däremot hushållens realinkomster minska, med drygt 1/296, beroende på fallande real lönesumma och på att transfereringarna utvecklas svagt, eftersom besparingsåtgärder vidtas. Även om sparincitamenten förblir starka, väntas hushållen ändå sträva efter att försöka hålla uppe sin standard. Den privata konsumtionen beräknas i stort sett sjunka i takt med inkomsterna och sparkvoten plana ut på en nivå strax under 32.

Den offentliga konsumtionen växte 1991 med 194, delvis beroende på att vissa arbetsmarknadspolitiska insatser registreras som kommunal konsumtion. Däremot drog staten ned sin verksamhet. I kommunerna pågår för närvarande en intensiv aktivitet för att trimma verksamheter, vilket väntas leda till stagnerande konsumtion i år och en minskning nästa år. För staten fortsätter volymneddragningen, men bromsas upp genom satsningar på underhåll av vägar m.m.

Tabell 1:3 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring kr. 1991

1990 1991 1992 1993

! Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Nedgången i investeringarna under fjolåret var koncentrerad till näringslivet. Stora minustal noterades för finanssektorn och fastighetsförvaltning, där den tidigare överhettningen förbyttes i sin motsats. Även industriinvesteringarna föll kraftigt beroende på lågt kapacitetsutnyttjande, dålig lönsamhet och svag efterfrågan. Bostadsinvesteringarna hölls väl uppe, främst beroende på de höga igångsättningarna i slutet av 1990.

Fallet för investeringarna väntas tillta i år p.g.a. att nybyggandet av bostäder sjunker dramatiskt. Dessutom fortsätter raset för övrigt näringsliv. Även industriinvesteringarna går tillbaka, om än långsammare än förra året. Utvecklingen för affärsverken, de offentliga myndigheterna

och ombyggnadsverksamheten för bostäder motverkar i viss mån Prop. 1991/92:150 investeringsnedgången. Under 1993 väntas genomgående ett mer positivt — Bilaga I:1.1 förlopp i takt med den ökade aktiviteten i ekonomin. Ett viktigt undantag utgörs dock av nybyggandet av bostäder som väntas falla med över 307. Detta leder till att de samlade bruttoinvesteringarna avtar, uppskattningsvis med ca 1,52.

Lagren minskade mycket kraftigt under 1991, med närmare 21 miljarder kr. (i 1985 års priser). I denna siffra har emellertid nationalräkenskaperna lagt in en korrektionspost på 3,5 miljarder kr. Denna post betraktas här som en allmän nedjustering av användningssidan i ekonomin och inte som en reell lageravveckling. Den starkaste lageravvecklingen inträffade för industrins insatsvaror och varor i arbete samt för partihandeln. Lagerstocken är nu, i ett historiskt perspektiv, mycket liten efter den avveckling som också skett under hela 1980-talet.

Det höga realränteläget och desinflationsprocessen skapar incitament för att hålla små lager. Samtidigt framstår lagren redan nu som hårt trimmade. Sannolikt finns dock utrymme för ytterligare neddragningar, särskilt då av industrins färdigvarulager. Avvecklingen, totalt sett, kan väntas gå i allt långsammare takt med tanke på den låga nivån i utgångsläget. Därmed blir bidraget till BNP positivt både 1992 och 1993, eftersom det är förändringen i lagerinvesteringarna som påverkar BNPtillväxten. Osäkerheten i bedömningen är emellertid mycket stor.

Den svenska exporten minskade med över 2 1/27 förra året, beroende på den internationella lågkonjunkturen, oförmånlig varusammansättning och fortsatta marknadsandelsförluster. En förbättring av situationen är dock på väg. Marknadstillväxten förstärks gradvis samtidigt som kostnadsläget blir gynnsammare, eftersom lönerna stiger allt långsammare och produktivitetsökningen tilltar. Mätt som årsgenomsnitt blir exportuppgången blygsam i år, troligen ca 194, medan en volymtillväxt på ca 4 1/22 bör vara möjlig att uppnå 1993.

Importen föll 1991 betydligt kraftigare än vad den slutliga efterfrågan indikerar. Till en del förklaras detta av den omfattande lageravvecklingen. Troligtvis skedde också en normalisering av importandelen i ekonomin efter de höga nivåer som uppnåddes under överhettningen i slutet av 1980-talet. I år väntas fallet upphöra eftersom importtunga delar av ekonomin ser ut att utvecklas bättre än i fjol. Dessutom antas merparten av anpassningen av importandelen nu vara avklarad. Under 1993 kommer sannolikt efterfrågan på importvaror att börja öka.

Sammantaget kan konstateras att det är det kraftiga fallet i bruttoinvesteringarna som i år orsakar tillbakagången i svensk ekonomi. Nästa år lämnar såväl investeringar som konsumtion negativa bidrag till BNP. Detta motverkas dock mer än väl av omslaget i lagerinvesteringarna och av nettoexporten. Den inhemska användningen gick ned med över 2 1/22 1991, minskar med ca 19 i år för att stabiliseras på en låg nivå 1993.

Tabell 1:4 Bidrag till BNP-tillväxten Procent av föregående års BNP

Bilaga I:1.1

Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Bytesbalans Det kraftiga importfallet medförde att överskottet i handelsbalansen mer än fördubblades förra året. Eftersom exporten väntas öka snabbare än importen under hela prognosperioden förbättras handelsbalansen ytterligare. För 1993 beräknas överskottet uppgå till över 50 miljarder kr. motsvarande nästan 3 1/20 av BNP.

Den gynnsamma utvecklingen av handelsbalansen stärker naturligtvis bytesbalansen. Dessutom stabiliseras underskottet i tjänstebalansen, delvis beroende på att försämringen i resevalutanettot är på väg att upphöra. Underskottet i kapitalavkastningen väntas ligga kvar på en oförändrad nivå 1992 och 1993. Den räntebärande skulden till utlandet ökar allt långsammare p.g.a. att de utgående svenska direktinvesteringarna mattats betydligt, samtidigt som ett förnyat intresse för utländska investeringar i Sverige börjat märkas. Sammantaget innebär detta att bytesbalansen gradvis förstärks. Nästa år kan det t.o.m. uppstå ett överskott.

Tabell 1:5 Nyckeltal

rlig procentuell förändring

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Arbetsmarknad

Avmattningen i ekonomin under 1991 medförde att antalet sysselsatta

sjönk kraftigt, med närmare 80 000 personer. Den största nedgången

inträffade för industrin. Samtidigt dämpades också utbudet av arbetskraft, dels som en följd av ökad arbetsmarknadsutbildning och dels därför att

motivationen att söka arbete för vissa grupper avtar i en lågkonjunktur. Den öppna arbetslösheten kunde därmed begränsas till 2,77, mätt som Bilaga I:1.1 årsgenomsnitt. I slutet av året låg siffran på knappt 3 1/24.

Den låga aktiviteten i ekonomin och det stora antalet varsel tyder på en fortsatt vikande efterfrågan på arbetskraft. Tendensen förstärks av att produktiviteten förbättras inom de flesta sektorer. Sysselsättningen beräknas falla med drygt 150 000 personer i år och med drygt 70 000 personer nästa år. Hur stort genomslaget blir på arbetslösheten beror på vad som händer med utbudet. Sannolikt kommer detta att minska ytterligare något, eftersom svårigheterna att ta sig ut på arbetsmarknaden kommer att vara betydande. Denna effekt är dock inte tillräcklig för att hindra arbetslösheten från att gradvis stiga under 1992 och en stor del av 1993. Årsgenomsnitten beräknas bli 4,496 respektive 5,06. Siffrorna hålls nere av de ytterligare arbetsmarknadspolitiska insatser som föreslås.

Sparande Bruttosparandet i ekonomin uppgick till drygt 1670 av BNP 1991, vilket är den lägsta andelen sedan början av 1980-talet. De fasta investeringarnas andel av BNP minskade förra året, men låg fortfarande på en relativt hög nivå. Kraftiga neddragningar av lagren bidrog till att det reala sparandet sjönk till ca 176 av BNP. Därmed minskade underskottet i det finansiella sparandet, vilket för hela ekonomin är identiskt med bytesbalansens saldo. För 1992 och 1993 förutses en fortsatt nedgång av det reala sparandet i ekonomin. Då bruttosparandet vänder uppåt nästa år uppkommer ett litet överskott i bytesbalansen.

Tabell 1:6 Sparande Procent av BNP i löpande priser

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Fördelningen av det finansiella sparandet förändras radikalt under perioden. Hushållens och framför allt företagens sparande stiger medan den offentliga sektorns sparande sjunker. Under perioden 1987-1990 hade den offentliga sektorn finansiella överskott medan bytesbalansen visade underskott. Förra året försämrades den offentliga sektorns finansiella sparande med nära 75 miljarder kr., och visade ett underskott motsvarande 1,52 av BNP. Bytesbalansen stärks under prognosperioden trots att underskottet i den offentliga sektorn stiger till nära 56 som andel av

till övervägande delen på den svaga ekonomiska aktiviteten under Bilaga I:1.1 prognosperioden.

Kapitalmarknad

Stora valutautflöden ägde rum i slutet av 1991. Därefter har flödena vänt och de svenska räntorna fallit. Nedgången är helt hänförlig till inhemska faktorer. De europeiska räntorna, vilka efter ecu-anknytningen är styrande för den svenska utvecklingen, har i det närmaste legat oförändrade under de senaste månaderna. Räntedifferensen har minskat betydligt, vilket återspeglar att förtroendet för uthålligheten i den ekonomiska politiken stärkts.

Oron på kreditmarknaden har varit betydande. Institutens samlade befarade och konstaterade kreditförluster uppgick till ca 48 miljarder kronor i fjol. Av detta belastade 35 miljarder bankerna, vilket var mer än 12 gånger så mycket som 1989. Vidgade räntemarginaler bidrog till att förbättra bankernas intjänandeförmåga och dämpa resultatförsämringen. Kreditförlusterna väntas ligga på en hög nivå också under 1992 och 1993.

De stora förlusterna medför att bankerna intar en mer försiktig inställning till kreditgivning. Större krav ställs på säkerheter och låntagarnas betalningsförmåga. Samtidigt har efterfrågan på krediter minskat. Bostadsinstituten har emellertid ökat sin nettoutlåning. Sammantaget håller dock kreditexpansionen på att dämpas kraftigt, vilket till viss del både kan ses som ett resultat av och en orsak till avmattningen i ekonomin. Problemen på kreditmarknaden kan väntas få en negativ inverkan på ekonomins utveckling under prognosperioden.

2¶Internationell utveckling

Bilaga I:1.1 2.1 Sammanfattande översikt

BNP-tillväxten inom OECD-området förra året uppgick till endast knappt 12. En fortsatt svag utveckling i den amerikanska och brittiska ekonomin, samtidigt som aktiviteten i Västeuropa och Japan dämpades, bidrog till en svagare ekonomisk tillväxt andra halvåret 1991 än tidigare förutsett. I år och nästa år väntas en viss förstärkning av den ekonomiska aktiviteten ske, och totalproduktionen i OECD-området beräknas öka med 270 respektive 32. Inledningsvis är det främst i Nordamerika och i viss mån i Storbritannien som tillväxten tilltar. I Kontinentaleuropa och Japan bedöms avmattningen hålla i sig under större delen av innevarande år, och först mot slutet av året kan en viss återhämtning förutses.

Tabell 2:1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder Årlig procentuell förändring

Andel av 1990 1991 1992 1993

OECD-

områdets

totala

BNP i 96!

De sju stora länderna

Norden

11987 års BNP.

? Exklusive Sverige. Källor: OECD och finansdepartementet.

Den svaga ekonomiska aktiviteten i OECD-området 1991 kan främst förklaras av en kraftig nedgång i investeringsaktiviteten, och då särskilt inom byggnadssektorn. I de länder som har genomgått en regelrätt lågkonjunktur, t.ex. USA, Kanada och Storbritannien, har även den privata konsumtionen saktat av beroende på en dämpad sysselsättningsutveckling och låga reala inkomstökningar. Även ett mycket pessimistiskt stämningsläge bland hushåll och företag har haft en dämpande inverkan på efterfrågan. Ytterligare en förklaring till den svaga utvecklingen i USA och Storbritannien är att både hushåll och företag konsoliderade sin

talet. Bilaga I:1.1

I stora drag överensstämmer den senaste utvecklingen i USA och Japan med de bedömningar som gjordes i den preliminära nationalbudgeten. I Västeuropa däremot har den ekonomiska tillväxten dämpats betydligt mer än vad som förutsågs i slutet av förra året. De två främsta orsakerna till avmattningen är dels att den starka efterfrågeökning som följde efter den tyska återföreningen har avtagit, dels att den penningpolitiska åtstramningen i Tyskland har lett till historiskt sett höga realräntor i flertalet västeuropeiska länder.

Pris- och kostnadsutvecklingen i flertalet OECD-länder — med undantag för Tyskland — avtog under loppet av förra året. År 1991 steg konsumentpriserna med 4,37 mätt med årsgenomsnitt, jämfört med 4,94 1990. Hela OECD-området har gynnats av fallande råvarupriser på viktiga insatsvaror samt även sjunkande oljepriser.

Tabell 2:2 Statens budgetutveckling i vissa OECD-länder Procent av BNP

Budget- 1990 1991 1992

period

! > Exkl. kostnader för inlåningsförsäkringen och överskottet i socialförsäkringen. ? Statens upplåningsbehov exkl. privatiseringsintäkter. Källor: OECD samt respektive lands finansdepartement.

Den avtagande pris- och kostnadsökningstakten i flertalet länder under loppet av förra året bidrog till att utrymmet för en mer efterfrågestödjande ekonomisk politik ökade. I USA och Japan utnyttjades detta genom fortsatta lättnader av penningpolitiken mot slutet av 1991 samt för Japans del även i början av 1992. I USA sänktes diskontot i december till 3,52, vilket är den lägsta nivån sedan mitten av 1960-talet. I Tyskland å andra sidan stramades penningpolitiken åt ytterligare mot slutet av året — trots tydliga tecken på avmattning i ekonomin — som en följd av en allt för snabb penningmängdstillväxt, en försvagning av valutan gentemot dollarn samt — och kanske viktigast — tendenser till allt för höga löneökningar. De västeuropeiska länder som har sin valuta nära knutna till D-marken, främst via växelkursmekanismen inom EMS, tvingades följa med i denna ränteuppgång, trots svagare ekonomisk aktivitet. Finanspolitiken har inte i någon större utsträckning använts i syfte att påskynda konjunkturvändningen i OECD-området. Budgetunderskotten har, som framgår av tabell 2:2, visserligen ökat i flertalet OECD-

resulterat i lägre skatteinkomster och högre utgifter för den stigande Bilaga I:1.1 arbetslösheten.

Den förväntade förbättringen av den internationella konjunkturen i år baseras främst på att den amerikanska ekonomin kommer att visa en mer märkbar återhämtning. Allt fler tecken tyder på detta. Den för amerikansk ekonomi så viktiga privata konsumtionen har sålunda förstärkts under de senaste månaderna. Även industriproduktionen och sysselsättningen visade i början av 1992 tecken på att tillta. En ökande sysselsättning tillsammans med en måttlig prisökningstakt och relativt god löneutveckling talar för en gynnsam ökning av hushållens reala disponibla inkomster. Även om hushållen i USA kan förväntas fortsätta minska sin skuldsättning och därmed öka sitt sparande bedöms utrymmet för en ökad privat konsumtion vara relativt stort. Senare bedöms den tilltagande privata konsumtionen tillsammans med det låga ränteläget bidra till en återhämtning av investeringarna.

Den japanska ekonomin kännetecknas av en snabb avmattning. En kraftig försämring av lönsamheten i näringslivet tillsammans med en försämring av orderläget har lett till att de japanska företagen planerar relativt omfattande neddragningar av investeringarna i år. Tillsammans med en måttlig inkomstutveckling för hushållen talar detta för en svag efterfrågeutveckling under större delen av 1992. Först mot slutet av året förväntas effekterna av de penningpolitiska lättnader som skett sedan sommaren 1991 tillsammans med effekter av det finanspolitiska stimulanspaket som lades fram i slutet av mars 1992 resultera i en förstärkning av den japanska ekonomin.

I Tyskland har den starka efterfrågeökning som följde efter återföreningen avtagit samtidigt som de efterfrågedämpande effekterna av den penningpolitiska åtstramningen har blivit tydliga. En återhämtning av produktionstillväxten väntas andra halvåret i år. Hushållens realinkomster ökar fortfarande snabbt och till sommaren försvinner den tillfälliga höjningen av inkomstskatten, vilket ytterligare stärker hushållens köpkraft. Det finns därför utrymme för en återhämtning av privat konsumtion. Vidare bedöms tysk industri kunna öka sin export i takt med att den inhemska aktiviteten fortsätter att avta samtidigt som efterfrågan i främst USA ökar.

Pris- och kostnadsutvecklingen väntas bli gynnsam i OECD-området under prognosperioden. I USA och Storbritannien talar produktivitetsförbättringar och avtagande löneökningar för en dämpad kostnadsutveckling. I USA finns det dock en viss risk att den markanta lättnad av penningpolitiken som genomförts de senaste åren leder till att ett inflationstryck uppstår i ett senare skede av konjunkturuppgången. Den svaga kreditgivningen antas inte bero på att räntan fortfarande skulle uppfattas som för hög, utan snarare på att dels osäkerheten kring stabiliteten i konjunkturåterhämtningen har dämpat kreditefterfrågan, dels att bankerna — tyngda av tidigare kreditförluster — till viss del har nekat även kreditvärdiga företag och hushåll nya lån bl.a. för att kunna leva upp till de nya, strängare kapitaltäckningsreglerna. I takt med att den

ekonomiska tillväxten tilltar under året är det sannolikt att förtroendet hos investerare och konsumenter stärks. Tillsammans med den låga ränte- Bilaga I:1.1 nivån kan detta leda till en snabb ökning av kreditefterfrågan. I Västeuropa förväntas en dämpad pris- och kostnadsutveckling under prognosperioden. Dels bidrar det höga ränteläget till en svagare återhämtning av produktionstillväxten. Dels antas den ekonomiska politiken i EG-länderna prioritera uppfyllandet av de s.k. konvergenskriterierna, som anges i Maastricht-avtalet inför upprättandet av en ekonomisk och monetär union, gällande bl.a. prisstabilitet. Dessutom förutses relativt stabila priser på råvaror och olja under prognosperioden.

Tabell 2:3 Konsumentprisernas utveckling i vissa OECD-länder

lig procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 De sju stora länderna

Norden

! Exklusive Sverige. Anm. : Aggregaten är sammanvägda med hänsyn till storleken av respektive lands BNP. Källor: OECD och finansdepartementet.

Det största osäkerhetsmomentet i bedömningen av den internationella ekonomin hänför sig till utvecklingen i Tyskland och Japan. En vanlig tolkning av nedgången i totalproduktionen i Tyskland andra halvåret 1991 är att den tyska ekonomin befinner sig i en konsolideringsfas och att det i första hand handlar om en nedväxling från en mycket hög aktivitetsnivå till en mer stabil tillväxttakt; att det inte rör sig om en normal konjunkturnedgång. Det finns dock en risk att effekterna av den penningpolitiska åtstramning, som fortsatte under senare delen av 1991, underskattas och att den ekonomiska aktiviteten fortsätter att avmattas. Ett orosmoment är att tidigare konjunkturuppgångar i Tyskland föregåtts av en markant sänkning av korta räntan. Givet den fortsatt snabba prisökningstakten och tendenser till höga löneökningar, kan det inte uteslutas att penningpolitiken blir stramare än förväntat under prognosperioden. Detta skulle kunna tala för att den ekonomiska tillväxten fortsätter att utvecklas svagt i Tyskland i år och nästa år.

sedan 1990 har aktiekurserna fallit med närmare 60946. Detta — tillsam- Bilaga I:1.1 mans med fallande fastighetspriser — kan genom negativa förmögenhetseffekter resultera i större neddragningar av den privata konsumtionen än förutsett. Vidare kan det försvåra för de japanska bankerna att uppfylla de nya kapitaltäckningskrav som ställs. Detta kan i sin tur leda till en mer återhållsam kreditgivning med negativa återverkningar för företagens investeringsvillkor.

2.2 Länderöversikter

Förenta staterna I USA föll totalproduktionen med 0,7 4 förra året — mätt med årsgenomsnitt. Fr.o.m. andra kvartalet 1991 har dock BNP ökat, med resultatet att totalproduktionen under loppet av året steg med ca 1/44. Det faktum att ekonomin således växte under större delen av förra året överensstämmer inte med den bild som ofta ges av att den amerikanska ekonomin fortfarande befinner sig i en recession. En förklaring till detta kan vara besvikelse över att återhämtningen varit oväntat svag, samtidigt som ekonomin mot slutet av förra året såg ut att åter falla tillbaka i en lågkonjunktur.

Denna förnyade avmattning ser dock nu ut att gå mot sitt slut. Efter ett svagt första kvartal i år pekar en rad konjunkturindikatorer, som t.ex. detaljhandels- och bilförsäljningen, bostadsbyggandet, samt industrins inköpsplaner på att den amerikanska ekonomin bör komma att ta fart fr.o.m. andra kvartalet. Den främsta anledningen är att de räntesänkningar som genomförts de senaste åren nu börjar få effekt. Detta märks bl.a. i att penningmängden mot slutet av förra året började öka i snabbare takt. Diskontot sänktes senast i december 1991 till 3,5 procent, vilket är den lägsta nivån sedan 1964. Bostadsräntan har fallit till de lägsta nivåerna sedan 1970-talet, vilket under senare delen av 1991 bidrog till en kraftig återhämtning av bostadsbyggandet. Ytterligare en effekt av de räntesänkningar som genomförts är att företagens räntekostnader, justerat för skatt och inflation, i början av 1992 var negativa.

I motsats till penningpolitiken har inte finanspolitiken bidragit till att stimulera den inhemska efterfrågan. Den låga ekonomiska aktiviteten tillsammans med kostnaderna för banksektorn är de främsta orsakerna till att det federala budgetunderskottet innevarande budgetår väntas stiga till rekordnivån 400 miljarder dollar (drygt 52 av BNP). Utrymmet för en expansiv finanspolitik är således mycket begränsat, vilket bl.a. kom till uttryck i det budgetförslag som administrationen presenterade i början av i år. De åtgärder som skall verka på kort sikt är bl.a. minskat preliminärskatteuttag, större skatteavdrag för barnfamiljer, skattelättnad vid bostadsköp för förstagångsköpare samt tillfälliga skatteavdrag för investeringar. Totalt innebär förslagen ett tillskott till totalefterfrågan i år på ca 30 miljarder dollar, motsvarande ungefär 0,5 procent av BNP. Sannolikt kommer dock effekten bli betydligt mindre, då en stor del av köpkraftstillskottet till hushållen väntas leda till ökat sparande i stället för till ökad

17 2 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 150 Bil I:1.1

budgeten kunna reduceras till ca 350 miljarder dollar. Bilaga I:1.1

Inflationen dämpades successivt under loppet av förra året. Delvis berodde detta på att produktivitetsökningar i kombination med en svag löneutveckling resulterade i en markant nedväxling av företagens kostnadsökningar.

Den viktigaste faktorn för en tilltagande tillväxt står att finna i den privata konsumtionen, som motsvarar ca 70 procent av BNP. Lönerna beräknas visserligen dämpas något i år, till följd av en fortsatt — om än avtagande — ökning av arbetslösheten. Detta motverkas dock mer än väl av en stigande sysselsättning och avtagande inflationstakt, vilket sammantaget bedöms leda till en god real inkomstutveckling. Den privata konsumtionen ökar dock något mindre än inkomsten eftersom hushållen förväntas fortsätta konsolidera sin finansiella position, dvs. minska sin skuldsättning och därmed öka sitt sparande. Investeringar — både i bostäder och i maskiner och anläggningar -— beräknas också tillta, dels p.g.a. de mycket låga räntorna och dels p.g.a. en förväntad vinstökning i näringslivet till följd av nedväxlingen av kostnadsökningarna.

Även nettoexporten kommer sannolikt bidra till tillväxten — om än svagt. Ungefär 1/3 av USA:s export är riktad till marknader som förväntas få en svag tillväxt i år (Japan samt Europa). Resterande export är riktad till expansiva områden som Canada, Sydostasien och Mexico. Vid rådande dollarkurs är amerikanska företag mycket konkurrenskraftiga, vilket tillsammans med den förväntade låga kostnadsökningen i tillverkningsindustrin sannolikt leder till att USA vinner marknadsandelar både 1992 och 1993.

Sammantaget talar en rad fundamentala faktorer, vilket de i för sig gjort under en längre period, för en mer märkbar återhämtning av den amerikanska ekonomin relativt snart. Anledningen till att man kan förvänta sig att ekonomin denna gång verkligen skjuter fart som väntat är att räntorna sedan hösten 1991 fortsatt att falla — från en redan låg nivå. De ligger nu så exceptionellt lågt att det bedöms som högst osannolikt att de inte relativt snart ger märkbara effekter på den inhemska efterfrågan. Utvecklingen i ekonomin under den senaste tiden ligger också mycket väl i linje med det mönster som föregått tidigare konjunkturvändningar i USA. Återhämtningen väntas ske på bred front, med positiva bidrag från såväl den inhemska efterfrågan som nettoexporten. Översatt i siffror innebär detta en BNP-tillväxt i år på ca 296 och en tillväxt på ca 3 1/22 1993. Konsumentpriserna beräknas under samma period öka med mellan 36 och 3 1/22 per år.

Japan BNP-tillväxten i Japan uppgick förra året till 4,5 70. Från och med andra kvartalet mattades dock aktiviteten av markant, och sista kvartalet 1991 stagnerade totalproduktionen. Effekter av en relativt lång period av ekonomisk-politisk stramhet samt restriktiv kreditgivning från bankerna resulterade i en avmattning av de privata investeringarna, främst

bostadsinvesteringar som föll under loppet av året. I linje med konjunkturnedgången har också pris- och kostnadstrycket avtagit. Överskottet i Bilaga I:1.1 handels- och bytesbalansen steg kraftigt förra året. Importen mattades av markant p.g.a. den svaga inhemska efterfrågan samtidigt som exporten till främst Sydostasien och EG-området ökade.

Penningpolitiken har mot denna bakgrund lättats successivt sedan mitten av 1991, vilket resulterat i fallande räntor. Senast i april i år sänktes diskontot ytterligare till 3 3/42, att jämföra med 67 för ett år sedan. Genomförandet av finanspolitiska åtgärder för att få fart på ekonomin har dock försvårats p.g.a. en instabil politisk situation. I mars i år antogs dock administrationens budget, vilken innehåller förhållandevis stora satsningar på offentliga investeringar. Samma månad presenterade regeringen också ett stimulanspaket, innehållande bl.a. en tidigareläggning av offentliga investeringar samt förbättrade kreditmöjligheter för små- och medelstora företag.

Utvecklingen mot slutet av förra året med bl.a. fallande industriproduktion, investeringar samt privat konsumtion samtidigt som lagren ökade förstärker bilden av en kraftig avmattning i den japanska ekonomin. Den lageruppbyggnad som skett talar tillsammans med en försämring av orderläget för en fortsatt svag ekonomisk utveckling under våren. Det försämrade orderläget har också tillsammans med ett kraftigt vinstfall i näringslivet resulterat i ett mycket pessimistiskt stämningsläge i industrin, vilket bidragit till att företagen i år planerar att minska investeringarna. Den försämrade lönsamheten inom industrin är också den främsta anledningen till raset på den japanska aktiemarknaden. Denna utveckling kommer att försvåra för bankerna att uppfylla de nya och strängare kapitaltäckningsreglerna. Detta kan leda till en fortsatt restriktiv kreditgivning och därmed verka återhållande på investeringarna. Det försämrade vinstläget i industrin i kombination med en lägre sysselsättningstillväxt talar vidare för en svag inkomstutveckling, vilket väntas resultera i att också den privata konsumtionen, som står för ca 60 procent av BNP, kommer att utvecklas svagt.

Sammantaget innebär detta att BNP-tillväxten i år beräknas dämpas till endast drygt 26, vilket är den lägsta ökningen sedan 1974, Först mot slutet av 1992 kan effekterna av de penningpolitiska lättnader som genomförts tillsammans med de finanspolitiska stimulansåtgärderna resultera i en återhämtning av den inhemska efterfrågan, med en tilltagande totalproduktion som resultat. Inflationen väntas ligga i intervallet 2706-2 1/26 under prognosperioden.

Västeuropa Den ekonomiska tillväxten i Västeuropa dimpades under senare delen av fjolåret. Delvis är detta en följd av att den starka efterfrågeökning som följde efter den tyska återföreningen har avtagit och att återhämtningen i USA och Storbritannien har fördröjts. Vidare har den penningpolitiska åtstramningen i Tyskland lett till historiskt sett höga realräntor i flertalet västeuropeiska länder. Det höga realränteläget väntas kvarstå och verka

dämpande på den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa under prognosperioden. Den ekonomiska politiken i EG-länderna antas vara inriktad på Bilaga I:1.1 att uppfylla de s.k. konvergenskriterier, som anges i Maastricht-avtalet. För merparten av EG:s medlemsländer innebär det att finanspolitiken kommer att inriktas på att minska budgetunderskotten. Sammantaget antas den ekonomiska politiken få en kontraktiv effekt på ekonomin i Västeuropa under de kommande åren.

I västra Tyskland minskade totalproduktionen andra halvåret 1991. Detta innebär att BNP ökade med endast knappt 192 under loppet av 1991 och med ca 3 1/27 i genomsnitt. Avmattningen beror främst på att den starka efterfrågeökning som följde efter återföreningen klingade av samt att den penningpolitiska åtstramningen som fortsatte under fjolåret började få effekt. Efterfrågan dämpades också av de skattehöjningar som infördes somaren 1991.

Flertalet konjunkturindikatorer pekar på en fortsatt dämpad utveckling under åtminstone första hälften av 1992. Orderingången i tillverkningsindustrin samt = detaljhandelsförsäljningen har minskat under vintern. Kapacitetsutnyttjandet, som föll fjärde kvartalet i fjol, är emellertid fortfarande högt och den ekonomiska avmattningen hade i mars ännu inte lett till någon stigande arbetslöshet i västra Tyskland. Kreditgivningen till företagssektorn ökar fortfarande snabbt, vilket återspeglas i en snabb ökning av penningmängden. Utvecklingen beror dock huvudsakligen på en ökad kreditefterfrågan i östra Tyskland.

Finanspolitiken förväntas under prognosperioden vara inriktad på att reducera budgetunderskottet, som 1991 uppgick till ca 110 miljarder D-mark (4 1/24 av BNP). Underskottet beräknas emellertid stiga under 1992 till följd av konjunkturavmattningen och att transfereringarna till östra Tyskland fortsätter att öka. Dessa uppgick 1991 till ca 140 miljarder D-mark. Bundesbank antas inte lätta på penningpolitiken förrän övertygande signaler finns på att pris- och kostnadstrycket har avtagit. Av central betydelse i detta sammanhang är att den pågående avtalsrörelsen inte leder till löneökningar som står i konflikt med Bundesbanks mål att på sikt få ned inflationen till ca 22.

Under loppet av 1991 steg enhetsarbetskostnaderna i hela ekonomin med ca 7 1/22, vilket i kombination med dämpad efterfrågan har lett till sjunkande vinstmarginaler i tysk industri. I februari 1992 slöts avtal för stålarbetarna som innebär en löneökning om 6,40 1992. Förutom att höga avtal kan väntas leda till att penningpolitiken blir fortsatt stram, bedöms avtal överstigande 672 i rådande konjunkturläge leda till en fortsatt försvagning av tysk industris konkurrenskraft och fortsatt sjunkande vinstmarginaler.

De privata investeringarna fortsätter sannolikt att dämpas 1992 till följd av det höga ränteläget, förväntningar om fortsatt pressade vinstmarginaler och — åtminstone under större delen av året — svag inhemsk och utländsk efterfrågan.

Som en följd av höga löneökningar samt — om än svagt — stigande sysselsättning uppskattas hushållens disponibelinkomster fortsätta att öka

snabbt. Dessutom försvinner till sommaren den ettåriga inkomstskattehöjningen, vilket ytterligare stärker köpkraften. Bilaga I:1.1

Ett osäkerhetsmoment i bedömningen av den ekonomiska utvecklingen utgör det faktum att tidigare konjunkturuppgångar i Tyskland föregåtts av att den korta räntan sänkts. Detta har ännu inte skett. Den fortsatt strama penningpolitiken kan leda till att den ekonomiska avmattningen håller i sig under större delen av prognosperioden. Sammantaget

uppskattas BNP i västra Tyskland öka med ca 1960 1992 och med 2 1/22 1993. Konsumentpriserna beräknas stiga med ca 494 i år och ca 3 1/22

nästa år.

I östra Tyskland, som svarar för ca 772 av Tysklands samlade totalproduktion, har nu återhämtningsprocessen inletts. Det är särskilt inom bygg- och tjänstesektorerna som produktionen ökar, medan läget inom tillverkningssektorn är mer avvaktande. Totalproduktionen i östra Tyskland förväntas öka med ca 1092 1992 efter att ha minskat med ca

3072 1991.

I Storbritannien sjönk totalproduktionen fjärde kvartalet i fjol, vilket

innebär att BNP — exklusive oljeproduktionen -- har fallit sex på varandra följande kvartal. Det är huvudsakligen det höga realränteläget och den

svaga utvecklingen av hushållens inkomster som fortsätter att dämpa den inhemska efterfrågan. Under senare delen av 1991 minskade hushållens reala disponibla inkomster, främst som en följd av fallande sysselsätt-

ning. Dessutom fortsatte hushållen att konsolidera sin finansiella position,

vilket ytterligare bidrog till fallet i privat konsumtion.

En betydande del av osäkerheten kring den brittiska konjunkturen hänför sig till bedömningen av utvecklingen av den privata konsumtionen och sparkvoten. Fallet i sysselsättning väntas upphöra under första halvåret i år samtidigt som lönerna fortfarande stiger snabbare än priserna, vilket sammantaget förväntas leda till en ökning av hushållens

reala disponibla inkomster med ca 196 1992. Den kraftiga förbättring av

hushållssektorns finansiella ställning samt den stabilisering av arbetslösheten som skett talar för att sparkvoten kommer att stabiliseras första halvåret i år. Den privata konsumtionen kan därför väntas öka i takt med hushållens reala disponibla inkomster. Ett orosmoment är dock bostadspriserna. I fjol föll de med ca 42 och preliminär statistik tyder på att fallet har fortsatt under inledningen av 1992. Fortsatt fallande förmögenhetsvärden kan leda till att sparkvoten stiger ytterligare och att konsumtionsutvecklingen blir svagare.

Privata investeringar antas även fortsättningsvis dämpas av höga

realräntor, lågt kapacitetsutnyttjande och pressade vinstmarginaler.

Bygginvesteringarna hålls dessutom tillbaka av det stora antalet osålda fastigheter.

Det penningpolitiska handlingsutrymmet begränsas av deltagandet i

ERM och av det faktum av pundet under en längre tid legat i botten av

växelkursbandet. Den nyligen omvalda konservativa regeringen väntas ge fortsatt prioritet åt att reducera budgetunderskottet, som i inkomst-

budgeten bedöms stiga till ca 4 1/22 av BNP.

investeringarna. Under fjolårets senare del skedde kraftiga neddragningar Bilaga I:1.1 och även om nivåerna förväntas fortsätta att sjunka under åtminstone första halvåret 1992, bedöms lagerinvesteringarna ändå ge ett positivt bidrag till BNP. Under senare delen av 1992 samt 1993 förväntas även ett ökat bidrag komma från privat konsumtion. Sammantaget beräknas BNP öka med ca 196 i genomsnitt 1992 och 2 1/26 1993. Den svaga ekonomiska utvecklingen har lett till en markant dämpning av pris- och kostnadsutvecklingen. Detaljhandelspriserna förväntas stiga med ca 3 1/2-42 per år under prognosperioden.

I Frankrike noterades nolltillväxt fjärde kvartalet i fjol, vilket innebär att totalproduktionen steg med ca 1 1/44 i genomsnitt 1991. Andra halvåret föll de privata investeringarna samtidigt som den privata konsumtionen dämpades markant. Nettoexporten gav däremot ett kraftigt bidrag till den ekonomiska tillväxten. Svag orderingång i januari och februari pekar på en fortsatt dämpad aktivitet under innevarande års första del. Hushållens reala disponibla inkomster väntas fortsätta att utvecklas svagt under prognosperioden som en följd av främst den mycket svaga sysselsättningsutvecklingen. Uppskattningar pekar på att fransk ekonomi kräver tillväxt på 2-2 1/22 för att generera ökad sysselsättning. Privat konsumtion antas öka i takt med disponibelinkomsten, d.v.s. 1 1/2-27 i årstakt under prognosperioden.

Den ekonomiska politiken i Frankrike har sedan slutet av 1980-talet varit framgångsrik i att upprätthålla prisstabilitet. Sedan 1987 har konsumentpriserna stigit med i genomsnitt 3746 per år och i början av 1992 var 12-månadersökningen 1 1/2 procentenhet lägre än den tyska. Trots ökat förtroende för den ekonomiska politiken, är de franska räntorna fortfarande högre än de tyska. De höga realräntorna väntas, tillsammans med den svaga inkomstutvecklingen i hushållsektorn, dämpa den inhemska efterfrågan under prognosperioden. Den ekonomiska tillväxten antas öka långsamt från och med andra kvartalet i år och totalproduktionen beräknas växa med ca 1 1/20 1992 och ca 2 1/22 1993. Inflationen antas ligga relativt stabilt på knappt 372 per år under prognosperioden.

Norden Totalproduktionen i Norden föll förra året. Orsaken till det är främst recessionen i Finland. Förra året föll BNP med drygt 692, och än så länge finns inga tecken på en positiv ekonomisk tillväxt under den närmaste tiden. Först när den internationella konjunkturen tar fart under senare delen av 1992 kan en vändning för den finska ekonomin ske. I Danmark och Norge förutses den ekonomiska tillväxten utvecklas relativt gynnsamt.

I Danmark ökade totalproduktionen med knappt 296 1991. Drivkraften var främst nettoexporten och bytesbalansen uppvisade ett oväntat stort överskott. Produktiviteten förbättrades och tillsammans med låga löneökningar och en relativt svag inhemsk efterfrågan har detta bidragit

till att inflationstakten nu är den lägsta inom hela OECD-området. Arbetslösheten uppgick till 10,5 946 i årsgenomsnitt i fjol, trots återhämt- Bilaga I:1.1 ningen i ekonomin.

Under hösten 1991 har en del förändringar på skatteområdet ägt rum. I november beslutade den danska regeringen att höja momsen från 2294 till 2594. Effekten av momshöjningen bedöms dock som skatteneutral, då den endast ersätter den s.k. löneskatten som infördes 1987. Vid årsskiftet 1991/92 sänktes företagsskatten från 3890 till 3442 samtidigt som en ny vinstskatt infördes. De nedsatta punktskatterna på gränshandelskänsliga varor har i stort sett finansierats genom höjningar på andra områden. Vidare har regeringen lagt fram ett förslag om en ny skattereform, som bl.a. syftar till lägre marginalskatter och mervärdesskatt.

Konjunkturindikatorer för den senaste tiden visar att expansionen håller i sig. Industriproduktionen, detaljhandelsförsäljningen och orderingången fortsatte att öka mot slutet av 1991. Samtidigt har konsument- och producentpriserna samt lönekostnaderna ökat långsamt under den senaste tiden. Dansk industri är således väl rustad för att möta konkurrensen när väl den internationella uppgången kommer, varför nettoexporten förväntas fortsätta bidra till produktionstillväxten. Den privata konsumtionen förutses stimuleras av högre disponibel inkomst och lägre räntor. Den höga arbetslösheten verkar dock återhållande på den privata konsumtionen. Sammantaget väntas BNP öka med ca 26 1992 och 2 1/22 1993. Inflationen beräknas vara fortsatt låg i Danmark, på grund av en fortsatt gynnsam produktivitetsutveckling. 1993 ökar inflationen emellertid något i takt med att kapacitetsutnyttjandet stiger.

Den finska ekonomin befinner sig i en nedgång som saknar motstycke i landets efterkrighistoria. BNP minskade med drygt 692 1991. Den dramatiska utvecklingen beror dels på en svag efterfrågan på vissa av Finlands viktigaste exportmarknader i väst och — kanske framför allt — sammanbrottet i den finska östhandeln. Utvecklingen reflekterar också inhemska orsaker, som t.ex. företagens och hushållens skuldbörda, höga räntor och en snabbt stigande arbetslöshet. Avsaknaden av efterfrågetryck 1 ekonomin har bidragit till en dämpning av prisökningstakten. I början av 1992 uppgick inflationen till ca 32, räknat över tolv månader.

Konjunkturindikatorer för de senaste månaderna visar inga tecken på att den finska ekonomin kommer att expandera under den närmaste tiden. Industriproduktionen har fortsatt att falla samtidigt som arbetslösheten har stigit ytterligare. Den stigande arbetslösheten och bushållens strävan att konsolidera sin finansiella situation har resulterat i minskad privat konsumtion. Enligt Finlands Banks senaste investeringsenkät, kommer företagens investeringar att fortsätta minska under 1992.

I början av april i år uppstod en ny förtroendekris för den finska marken, vilket resulterade i stora valutaflöden och kraftigt stigande räntor. Mot denna bakgrund presenterade regeringen ett åtgärdspaket, som innebär besparingar uppgående till ca 10 miljarder FIM per budgetår under perioden 1993-1995.

Ekonomin behöver draghjälp från utlandet för att få fart igen. Den förbättring av konkurrenskraften som devalveringen i november 1991 har

förbättring av den finska ekonomin när väl den internationella konjunk- Bilaga I:1.1 turen tar fart under loppet av i år. Den finska skogsindustrin väntar sig t.ex. en femprocentig ökning av exportvolymerna under 1992. Den inhemska efterfrågan beräknas dock fortsätta att falla. Sjunkande disponibla inkomster, hög skuldsättning i hushålls- och företagssektorn, lågt kapacitetsutnyttjande i industrin samt fortsatt höga räntor medför att både privat konsumtion och investeringar kommer att gå tillbaka ytterligare under 1992. Sammantaget väntas den finska totalproduktionen minska med ca 12 1992 och växa med ca 324 1993. Mot bakgrund av de nyligen aviserade åtstramningsåtgärderna samt risken för ett bestående högt ränteläge kan emellertid inte uteslutas att produktionsutvecklingen blir svagare.

Inflationen beräknas öka med ca 494 både 1992 och 1993. Det löneavtal som ingicks efter devalveringen, och som är i kraft till oktober 1993, innebär att inga lönehöjningar betalas ut under denna tid. Den höga arbetslösheten bidrar till att hålla tillbaka löneökningarna.

I Norge blev den ekonomiska tillväxten 1991 betydligt lägre än tidigare beräknat. Trots att den disponibla inkomsten ökade med ca 490 1991, har hushållen fortsatt att konsolidera sin finansiella position. Anledningen till detta är försämrade avdragsmöjligheter för ränteutgifter i och med skattereformen 1991/92 samt fallet i bostadspriserna i slutet av 1980talet som försämrat hushållens nettoförmögenhet. Vidare minskade investeringarna i fastlands-Norge betydligt i fjol. Drivkraften bakom BNP-tillväxten om ca 1,54 1991 var nästan helt oljesektorn och ökad offentlig konsumtion.

En ljuspunkt är emellertid att Norge lyckats genomföra en nedväxling av inflationen. Lönerna steg förhållandevis måttligt under 1991 och Norge har nu tre år i rad haft lägre löneökningar än konkurrentländerna.

Under prognosperioden väntas finanspolitiken vara fortsatt expansiv, då den norska regeringen försöker att stimulera den inhemska ekonomin med ökade offentliga utgifter. Den norska räntan bestäms i huvudsak av de europeiska räntorna. Eftersom den tyska penningpolitiken beräknas vara fortsatt stram under större delen av 1992, kommer sannolikt den norska räntenivån att vara oförändrat hög.

Mot bakgrund av detta beräknas den ekonomiska tillväxten att uppgå till ca 276 1992 och knappt 37 1993. Skattereformen tillsammans med en expansiv finanspolitik väntas förbättra hushållens köpkraft. En stärkt konkurrenskraft bör ge norska företag en god möjlighet att öka sin export under prognosperioden. Inflationen väntas vara fortsatt låg.

3¶Utrikeshandel

Bilaga I:1.1 Den internationella lågkonjunkturen under förra året var särskilt djup på några av Sveriges viktigaste exportmarknader. Efterfrågan på insats- och investeringsvaror, som väger tungt i svensk export, var särskilt svag. Detta, tillsammans med att tidigare års ogynnsamma pris- och kostnadsutveckling resulterat i en försämring av konkurrenskraften, bidrog till att den svenska varuexporten minskade med drygt 2 90 1991. Industrins konkurrenskraft förbättras emellertid betydligt både i år och 1993 enligt prognoserna, vilket tillsammans med en högre marknadstillväxt leder till ökad export. Den svaga inhemska efterfrågan har medfört att importen minskat kraftigt. Handelsbalansen har därmed förbättrats avsevärt. Lågkonjunkturen har också påverkat övriga poster i bytesbalansen vilket lett till en snabb förbättring. Redan nästa år väntas bytesbalansen visa överskott.

3.1¶Export

Marknadstillväxt och marknadsandelar Importen av bearbetade varor till Sveriges största marknader inom OECD-området steg med endast 0,70 1991. Ett kraftigt fall i importen av dessa varor till Finland med 189 och till Storbritannien med 87 bidrog starkt till att marknadstillväxten blev så svag.

Efterfrågan drogs ned framför allt på investeringsvaror. Svensk export av dessa varor, främst maskiner, minskade också betydligt förra året. Hela 1770 av den totala varuexporten 1991 utgjordes av maskiner. Vad gäller övriga bearbetade varor minskade särskilt personbilsexporten, som har en exportandel på drygt 52.

Den svenska exportens starka inriktning mot varor som växte särskilt långsamt på de viktigaste utlandsmarknaderna kan förklara en stor del av de fortsatta andelsförlusterna. Andelarna på marknaden för bearbetade varor i 14 OECD-länder minskade med hela 62 1991 mot 42 1990. Förlusterna på världsmarknaden totalt för bearbetade varor var däremot något lägre 1991 än 1990.

Den tidigare ökningen i Sveriges exportpris relativt marknadens importpris, som pågått sedan 1984, bröts 1990, då relativpriset minskade. De tidigare relativprisökningarna får emellertid negativ effekt på marknadsandelarna under en följd av år, men dessa effekter avtar nu successivt. För 1993 beräknas de så gott som ha upphört.

Exportindustrin gynnades delvis av en effektiv depreciering av den svenska kronan mot konkurrentländernas valutor under de två senaste åren. Industrin pressade också sina priser och vinstmarginaler för att försvara sina positioner på världsmarknaden. Exportpriset för bearbetade varor steg med ca 26 både 1990 och 1991. I år beräknas exportpriset minska med drygt 194. Företagen tycks vara tvingade att sänka priserna för att motverka marknadsandelsförlusterna. Kraftiga prissänkningar i början av året talar för detta. I januari föll exportpriset för bearbetade varor med ca 1946 från december och låg 276 lägre än i januari 1991.

överraskande eftersom januari normalt är den månad då de kraftigaste Bilaga I:1.1 höjningarna under året görs. Brottet i säsongmönstret kan också tyda på att företagen nu har ett visst utrymme för att sänka priserna. Industrins vinstmarginal beräknas öka såväl i år som 1993 trots fortsatt dämpade producentpriser.

Exportpriserna beräknas pressas ytterligare under prognosperioden. Relativpriset för bearbetade varor minskar därmed både i år och 1993. En låg kostnadsökning inom industrin ger möjlighet till en återhållsam prisutveckling. Industrins vinstmarginal väntas ändå stiga något under perioden eftersom produktiviteten ökar starkt. Trots detta beräknas industrin fortsätta att tappa marknadsandelar i OECD-området, men i avtagande takt.

Tabell 3:1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor Procentuell förändring

1989 1990 1991 1992 1993 Exportmarknadstillväxt 14 OECD-länder 6,2 4,8 0,7 3,8 6,6 Totalt 6,9 5,3 1,3 4,2 7,0 Priser 14 OECD-länders

Marknadsandelar, volym 14 OECD-länder -5,2 -4,0 -6,0 -4,0 -L,5 Totalt -4,9 -4,4 -4,1 -3,0 -1L,1 Exportvolym 14 OECD-länder 0,7 0,6 -5,3 -0,4 5,0 Totalt 1,7 0,6 -2,9 1,1 5,9 Anm.: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av importökningen av bearbetade varor i olika länder. Som vikter har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt. Källor: OECD, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

De kraftiga andelsförlusterna i OECD-området ger uttryck för den ogynnsamma varusammansättningen för svensk export de senaste åren. Under 1991 och prognosperioden 1992-1993 är det övriga faktorer än relativpriset som förklarar den största delen av förlusterna. Investeringarna i avsättningsländerna väntas bli fortsatt svaga. En annan förklaring kan vara att framför allt de stora svenska multinationella företagen ökar sin export från dotterbolag i utlandet medan deras export från Sverige får minskad betydelse. En studie av Sveriges 15 största industriföretag!', som 1989 svarade för 2076 av svensk export, visar att

! Svenska storkoncerners internationalisering - en uppdatering för perioden 1985- 1959, Katarina Stenmark, SAFIR-projektet, utredningsrapport 91-1, Industriförbundet

1991.

deras försäljning från Sverige till externa kunder ökat långsammare än Prop. 1991/92:150

deras utlandsproduktion under 1980-talets senare hälft. Dessutom har Bilaga I:1.1

exporten från Sverige till dotterbolag utomlands (internexport) ökat betydligt långsammare än utlandsproduktionen. Detta kan delvis

tillskrivas att dotterbolagen blivit mindre beroende av leveranser från moderbolagen. En orsak till denna utveckling kan vara att förvärvade

bolag i utlandet behåller tidigare leverantörer av insatsvaror. De svenska underleverantörerna får därmed svårare att hävda sig i konkurrensen. Detta talar också för att kopplingen mellan utlandsproduktionen och de

svenska koncerndelarna avtar, vilket missgynnar exporten från Sverige.

Marknaden för bearbetade varor i OECD bedöms öka med knappt 47

1992 och med omkring 6 1/24 1993, vilket kan sägas vara en relativt svag återhämtning. Under högkonjunkturen 1984-1986 växte marknaden i genomsnitt med drygt 10920 per år.

Diagram 3:1 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av bearbetade varor till 14 OECD-länder

Index 1980=100

80 t : T T T T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källor: Konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i framför allt Tyskland

(se kapitel 2) gör att det finns en risk för att marknadstillväxten kan bli betydligt lägre än prognosticerat. I prognosen förutsätts en BNP-ökning för Tyskland med ca 170 1992. Om Tyskland istället får nolltillväxt i år medför det en dämpning av landets och även en rad övriga OECDländers import. Sammantaget skulle det innebära en neddragning av

marknadstillväxten för 14 OECD-länder med 1,3 procentenheter, till 2,57 för 1992. Konsekvenserna för Sverige skulle bli avsevärda. Varu-

exporten, varuimporten och BNP-tillväxten skulle i år bli 0,9, 0,5 resp. 0,2 procentenheter lägre. Kalkylen förutsätter oförändrade marknads-

andelar.

Svensk varuexport

Bilaga I:1.1 Sveriges totala varuexport minskade med drygt 220 i volym 1991. I år beräknas varuexporten öka med omkring 196 och med drygt 4 1/59 1993. Förutom en ökad marknadstillväxt, beror uppgången på stärkt konkurrenskraft. Den ogynnsamma produktinriktningen avtar dessutom, då efterfrågan på viktiga exportvaror för Sverige gradvis återhämtar sig. Den måttliga uppgången i efterfrågan i omvärlden bidrar emellertid till att exporten av bearbetade varor bedöms ta fart först mot slutet av perioden och öka med omkring 19 i år och med nära 694 nästa år.

Verkstadsindustrins export minskade kraftigt 1991, med drygt 594 i volym. I år beräknas efterfrågan successivt förbättras och exportvolymen för dessa varor öka med 196. Nästa år beräknas den ta fart i samband med den snabbare marknadstillväxten och förbättrade konkurrenskraften, och öka med 6 1/22.

För basindustrin beräknas exportvolymen i år öka något snabbare än för verkstadsindustrio. Från en volymökning med 19 förra året, beräknas exporten stiga med knappt 276 i år och med drygt 370 1993.

Tabell 3:2 Export av varor

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

3.2¶Import

År 1991 minskade varuimporten med 7 1/26 i volym jämfört med 1990. Nedgången omfattade i stort sett samtliga varukategorier, särskilt investerings- och insatsvaror, byggvaror, energivaror och personbilar. Undantag utgör importen av konsumtionsvaror, som steg med 190 i värde, vilket förklaras av en uppgång för importen av dagligvaror.

Importen av bearbetade varor föll 1991 betydligt kraftigare än vad den slutliga efterfrågan indikerar. Detta hänger delvis samman med att den kraftiga lageravveckling som gjordes under året höll tillbaka importen. Denna förklaring är dock inte tillräcklig. Inte heller den importvägda efterfrågan, med lagerförändringen inkluderad, tydde på att importfallet skulle bli så stort. En förklaring kan då vara att importandelen under överhettningsåren steg till mycket höga nivåer genom de kapacitetsrestriktioner som förelåg för den inhemska produktionen. När dessa begränsningar sedan bortföll i nedgångsfasen återgick importandelen till mer normala nivåer. I ett sådant skede kan importen falla snabbare än

bli positivt och bidra till en vändning uppåt i importen. Den importvägda Bilaga I:1.1 efterfrågan tyder emellertid på en svagare uppgång än för exporten.

I år beräknas varuimporten minska med knappt 196 i volym för att nästa år öka med knappt 2 1/27. Uppgången förklaras till största delen av en gynnsammare utveckling för exportindustrin, som väntas öka sin efterfrågan av bl.a. importerade insatsvaror, medan övrig inhemsk efterfrågan blir fortsatt svag. Nedgången i privat konsumtion och bruttoinvesteringar 1993 verkar neddragande på importen, som sannolikt faller för vissa varugrupper. De minskade byggnadsinvesteringarna bör t.ex. leda till en fortsatt nedgång i importen av byggvaror.

En uppdelning på branscher för 1991 visar importminskningar av varor från basindustri med nära 76 och av bearbetade varor med 9,59. Importen av varor från basindustrin väntas i år öka med ca 690 medan den för bearbetade varor minskar med 1,82. Nästa år tar importen av bearbetade varor fart i samband med stigande efterfrågan.

Importpriset för bearbetade varor steg svagt 1991. Medan importpriserna på papper och papp resp. järn- och stålvaror minskade, steg importpriset för verkstadsprodukter med 1/24. I år beräknas importpriset för bearbetade varor däremot sjunka med 1/24. Liksom Sveriges exportpriser för bearbetade varor föll importpriserna i januari, vilket bryter mot det tidigare säsongmönstret, som visar på relativt kraftiga höjningar i januari.

Tabell 3:3 Import av varor

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

3.3¶Bytesbalans

Överskottet i handelsbalansen mer än fördubblades förra året, till 32,6 miljarder kr. Förbättringen förklaras främst av den kraftiga minskningen i importvolymen av framför allt investerings- och insatsvaror.

Sveriges bytesbalans visade 1991 ett underskott på 13 miljarder kr., en förbättring med 25 miljarder kr. jämfört med föregående år. Medan överskottet i handelsbalansen växte försämrades inte övriga stora delposter i bytesbalansen som tidigare. Underskottet i avkastningsnettot var så gott som oförändrat, resevalutanettot försämrades med 1,5

miljarder kr. medan nettot för övriga tjänster steg med drygt 5 miljarder Prop. 1991/92:150 kr. Tjänste- och transfereringsbalansen totalt visade ett underskott på Bilaga I:1.1 45,6 miljarder kr. 1991 mot 52,8 miljarder kr. 1990.

Diagram 3:2 Handelsbalans för några användningsområden

Miljarder kr.

401 SÖ NINA RN N 1990 1ssnno.

S KJ 1991

201 färenrnrnnnnn ns

0. SANN

W

NN

-40

Inves-= — Insats Bygg- Energi- Konsum- Person-

terings- varor varor — varor = tions- bilar

varor varor

Källa: Statistiska centralbyrån.

Underskottet i kapitalavkastningen väntas ligga kvar på ungefär samma nivå under hela prognosperioden, omkring 24 miljarder kr., vilket främst förklaras av utvecklingen i räntenettot. Det försämrades med endast 1,5 miljarder kr. 1991, att jämföra med drygt 14 miljarder kr. 1990. Underskottet beräknas fortsätta att stiga i ungefär samma långsamma takt under de närmaste åren. Den räntebärande skulden till utlandet ökar inte lika mycket som tidigare, främst p.g.a. att de svenska direktinvesteringarna utomlands mattats betydligt. Den internationella räntenivån väntas dessutom sjunka något vilket motverkar en starkare uppgång i ränteutbetalningarna. Förbättringen i räntenettot motverkas emellertid i viss mån av att den kortfristiga upplåningen förra året tenderade att ersättas av lån med längre löptider, lån som vanligtvis medför halvårsvisa eller helårsvisa räntebetalningar. Denna typ av lån som togs under 1991 genererar följaktligen räntebetalningar först i år.

Nettotillgångarna i utländska portföljaktier väntas fortsätta växa under prognosperioden, men tillväxten bedöms bli relativt svag. Den betydliga stockuppbyggnaden i utländska aktier som skett efter valutaavregleringen har hittills inte visat sig i någon motsvarande markant uppgång i inflödet av aktieutdelningar från utlandet. En förklaring kan vara att en stor del av utdelningarna återinvesteras i utlandet.

Under 1991 gav de svenska direktinvesteringarna inkl. återinvesterade vinstmedel ett nettoutflöde på drygt 16 miljarder kr., vilket kan jämföras

med nära 70 miljarder kr. föregående år. Förutom en markant nedgång i utgående svenska direktinvesteringar jämfört med tidigare år gjorde Bilaga I:1.1

svenska företag stora desinvesteringar utomlands, dvs. utländska

dotterbolag eller produktionsenheter avyttrades och företagen omstruk-

turerades. De utländska direktinvesteringarna i Sverige ökade dessutom markant, från ca 14 miljarder kr. 1990 till ca 42 miljarder kr. 1991. Till detta bidrog Tetrapaks köp av AlfaLlaval starkt. Nettoutflödet av direktinvesteringar krympte följaktligen kraftigt förra året.

Diagram 3:3 Sveriges bytesbalans, rullande tolvmånaderstal

Miljarder kr

-50 : H H

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Källa: Riksbanken.

De lägre svenska direktinvesteringarna utomlands kan förklaras av flera faktorer. Portföljanpassningen efter valutaavregleringen 1989 har trappats

av. Dessutom bidrar den kraftigt försämrade lönsamheten i framför allt

industrin i Sverige, den internationella konjunkturnedgången, fallande

priser på fastigheter, förändringen i den ekonomiska politiken och företagsklimatet i Sverige till dimpningen i utlandsinvesteringarna.

En betydligt lugnare investeringsfas inleddes globalt sett förra året. En

fortsatt god utveckling för utländska direktinvesteringar i Sverige kan

ändå väntas de närmaste åren. För detta talar bl.a. att det blivit lättare för utländska företag att köpa svenska företag sedan den nya förvärvslag-

stiftningen trädde i kraft 1 januari 1992. Den förutsedda förstärkningen av näringslivets konkurrenskraft, genom lägre lönekostnadsökningar och högre produktivitetstillväxt, borde vidare medföra en förbättring av näringslivsklimatet och därmed stimulera utländska investeringar i Sverige. Företagsbeskattningen i Sverige bedöms också vara förmånlig jämfört med en rad övriga OECD-länder. Underskottet i resevalutanettot ökade med endast 1,5 miljarder kr.

1991 mot 3,4 miljarder kr. 1990. Utlandsresandet föll kraftigt i början av året i samband med kriget vid Persiska viken. Resevalutautgifterna

Sverige till utlandet föll totalt med 1096 1991 jämfört med 1990. Affärs- Bilaga I:1.1 resandet ser också ut att ha blivit mer återhållsamt. Kostnaderna för utlandsresande i arbetet med övernattning minskade med 84, eller med 1,8 miljarder kr. i fasta priser 1991 jämfört med 1990, enligt statistik från Sveriges Turistråd. Framför allt har en neddragning skett i antalet studieresor utomlands.

Resevalutainkomsterna har minskat mycket kraftigt, vilket hör samman med lågkonjunkturen, men också med tidigare relativprishöjningar på svenska turisttjänster. Antalet utländska gästnätter i hotell e.d. minskade med 1592 förra året. Under prognosperioden förbättras emellertid relativpriserna då Sveriges inflationstakt kommit ned på en låg nivå internationellt sett. Momssänkningen från 2590 till 18926 på bl.a. hotell, restaurang och inrikes transporter från den 1 januari 1992 bedöms också bidra till en förbättring i resevalutainkomsterna. I år beräknas underskottet i resevalutanettot försämras med en miljard kr. och ligga kvar på ungefär samma nivå nästa år.

Tabell 3:4 Bytesbalans Miljarder kr.

1989 1990 1991 1992 1993 Bearbetade varor 26,1 28,4 48,9 54,1 68,7 Råolja och petroleumprodukter = -14,8 -18,8 -15,4 -14,2 -16,1

därav räntenetto -27,9 -42,2 -43,7 -45,3 -47,1 återinvesterade

Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Riksbanken, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

med drygt 5 miljarder kr. jämfört med 1990. Importen av provisions- och Bilaga I:1.1 försäljningstjänster samt entreprenader föll kraftigt i samband med den svaga inhemska efterfrågan. Med den något gynnsammare konjunkturen under prognosperioden ökar sannolikt åter utgifterna, men underskottet i övriga tjänster väntas endast uppgå till omkring 2 miljarder kr. både i år och nästa år.

Överskottet i handelsbalansen förutses öka till närmare 52 miljarder kr. 1993. Förutom återhämtningen i varuexporten väntas en fortsatt relativt svag inhemsk efterfrågan bidra till allt högre överskott. Därmed beräknas bytesbalansen för första året sedan 1986 visa ett överskott 1993, på drygt 3 miljarder kr., vilket motsvarar 0,20 av BNP.

33 3 Riksdagen 199192. 1 saml. Nr 150 Bil E:1.1

Bilaga I:1.1 Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden sker något senare än tidigare beräknats, vilket i hög grad drabbar industrin. Lageravvecklingen fortsätter i år och industriproduktionen, som enligt nationalräkenskaperna

minskade med drygt 57 1991, väntas börja ta fart först under andra halvåret i år. Lönsamheten i industrin nådde en bottennivå förra året och

beräknas nu förbättras successivt i samband med relativt låga lönekostnadsökningar och stärkt produktivitet.

4.1¶Produktion och konkurrenskraft

Industrins orderingång från exportmarknaden tycks ha nått en bottennivå i slutet av 1991, medan orderingången från hemmamarknaden fortsatte

att falla. Enligt konjunkturinstitutets konjunkturbarometer var industrins exportorderingång oförändrad första kvartalet i år och under andra

kvartalet väntas en uppgång. Industriföretagen räknar med ökad produktion redan andra kvartalet, men hela 4374 av industriföretagen bedömde i mars sina färdigvarulager

som för stora. Under första halvåret 1991 skedde en ofrivillig uppbyggnad av färdigvarulagren och först under fjärde kvartalet drogs lagren

ned, enligt SCB:s statistik. Enligt konjunkturbarometern växte färdigvarulagren första kvartalet i år och företagen planerar fortfarande för

neddragningar. Först under andra halvåret i år beräknas därför tillväxten

i produktionen komma igång.

Diagram 4:1 Industriproduktion 1974-1991

Index 1980=100, tre månaders glidande medelvärde

120 Pre LV 115

30 i : i : : i i :

1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 Källa: Statistiska centralbyrån.

Industriproduktionen minskade med 192 från den senaste toppnivån i

januari 1989 till december 1991, enligt industristatistiken. Nedgången har varit snabbare än under de närmast föregående lågkonjunkturerna i mitten

på 1970-talet och början av 1980-talet. Från toppnivån i juni 1974 till bottennivån i juni 1978 föll industriproduktionen med 1674. Under Bilaga I:1.1 motsvarande nedgångsfas i början av 1980-talet minskade industriproduktionen med 99.

År 1991 minskade industriproduktionen med ca 8 § enligt industristatistiken, men med drygt 52 enligt nationalräkenskaperna. Skillnaden förklaras av att nationalräkenskaperna stämmer av produktionen mot efterfrågesidan, som för 1991 visar på en mindre kraftig nedgång än vad industristatistiken indikerar. I nationalräkenskaperna justerades därför industriproduktionen upp för att bättre stämma överens med användningssidan.

Nedgången i industriproduktionen var förra året kraftigast för verkstadsindustrin, som 1991 svarade för 442 av förädlingsvärdet i hela tillverkningsindustrin. Produktionen inom branschen minskade med ca 6 1/27 1991, enligt nationalräkenskaperna. För basindustrin begränsades nedgången till 1 1/26. Medan produktionen steg med drygt 52 för elektroindustrin var fallet kraftigt, mellan 92 och 102, för maskin-, metallvaru- och transportmedelsindustrin.

Prognoserna över industriproduktionen utgår här från nationalräkenskaperna. Industriproduktionen förutses minska med 292 i år och öka med drygt 3 1/22 1993.

Tabell 4:1 Industriproduktion Procentuell volymförändring

1989 1990 1991 1992 1993 Basindustri 0,2 -1,2 -1,5 -0,4 2,9 Verkstadsindustri

Anm.: Basindustri omfattar gruvor, sågverk, massaindustri, pappersindustri samt järn-, stål- och metallverk. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Industrins kapacitetsutnyttjande minskade med ca 8 procentenheter från toppnivån i början av 1989 till fjärde kvartalet 1991, då nyttjandegraden uppgick till 822. Under den tidigare nedgångsfasen från början av 1979 till bottennivån 1982 minskade kapacitetsutnyttjandet med ca 7 procentenheter. Den senaste nedgången ser alltså inte avvikande ut, men den sker från en något högre nivå. Industrins kapacitetsutnyttjande fjärde kvartalet 1991 låg knappt 3 procentenheter över bottennivån 1982. Skillnaden mellan det möjliga kapacitetsutnyttjandet med befintlig arbetsstyrka i industrin och det faktiska kapacitetsutnyttjandet ökade markant under 1991. Detta innebar att industrin, med befintlig arbetsstyrka, skulle ha kunnat producera ca 1220 mer fjärde kvartalet. Det svaga efterfrågeläget förklarar emellertid nedgången i kapacitetsutnyttjandet. Det kraftiga fallet talar för att industrin behållit ledig kapacitet snarare än lagt ned kapacitet. Konjunkturinstitutet har gjort en uppskattning av industrins

kapitalstock och visar att den fortsätter att öka i volym, men i lägre takt. Kapitalkvoten, dvs. kapitalstockens andel av förädlingsvärdet, ligger Bilaga 1:1.1 kvar på en hög nivå. Det talar också mot att någon omfattande utslagning av kapacitet skett. Statistiken är emellertid osäker och bygger delvis på ett antagande om realkapitalets medellivslängd. Risken finns därför att utslagning av kapacitet underskattas under vissa perioder.

Fallet i kapacitetsutnyttjandet i verkstadsindustrin från början av 1989 har varit kraftigare jämfört med nedgången under 1980-1982. Då sjönk det med 7 procentenheter, medan det minskade med nära 12 procentenheter från första kvartalet 1989 t.o.m. fjärde kvartalet 1991. Den kraftiga nedgången tyder på att verkstadsindustrin till stor del valt att behålla ledig kapacitet för att utnyttja vid kommande konjunkturuppgång.

Diagram 4:2 Kapacitetsutnyttjandet i verkstadsindustrin (exkl. varv)

Procent 94

78 : :

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källa: Statistiska centralbyrån.

Medan sysselsättningen inom industrin beräknas fortsätta att kraftigt minska ökar produktiviteten markant, med drygt 54 såväl i år som 1993. En omfattande strukturomvandling sker nu inom stora delar av industrin, med målet att höja produktivitetstillväxten. Inom flera stora verkstadsföretag koncentreras produktionen till färre enheter, produktionen blir mer specialiserad, teknikutvecklingen möjliggör en längre driven mekanisering av tillverkningen, personalen omorganiseras och får ökad kompetens, ledtiderna kortas ned m.m.

Återhämtningen i industrin kommer att underlättas av att konkurrenskraften stärks. Under 1991 steg industrins lönekostnader (timlön inkl. sociala avgifter) med ca 77 jämfört med drygt 10 1/22 året innan. Produktiviteten ökade ungefär lika mycket båda åren, med knappt 196. Arbetskostnaderna per producerad enhet ökade följaktligen med nära 107 1990 och med ca 67 förra året. Motsvarande uppgång i konkurrentländerna 1991 uppgick till knappt 4 1/22. Kronans effektiva

depreciering med drygt 12 förra året medförde att enhetsarbetskostnaderna räknat i gemensam valuta ökade marginellt snabbare än i Bilaga I:1.1 konkurrentländerna.

De låga lönekostnadsökningarna i år och nästa år, som beräknas uppgå till drygt 37 per år, och produktivitetsökningarna på drygt 596 per år, bidrar till en kraftig förstärkning av industrins konkurrenskraft. Medan industrins enhetsarbetskostnader minskar med omkring 270 i år och nästa år stiger den i konkurrentländerna. Den tyska industrin, den största konkurrenten till svensk industri, tappar konkurrenskraft i förhållande till Sverige, i och med ökade arbetskostnader per producerad enhet med 4,82 i år och med 3 nästa år.

Den relativa arbetskostnaden per producerad enhet förutses minska med sammanlagt ca 8 1/296 för svensk industri under 1992-1993. Förutom att lönekostnaderna ökar långsammare i Sverige jämfört med konkurrentländerna beräknas produktiviteten stiga ca 6 1/22 snabbare för svensk industri under perioden. |

Tabell 4:2 Nyckeltal för industrin Procentuell förändring

1989 1990 1991 1992 1993 Lönekostnad per timme 10,8 10,6 3,5 Produktivitet 3,2 Ur Enhetsarbetskostnad, (ULC) 7,4 NYYW Produktivitet, 11 OECD-länder 3,5 NR 11 OECD-länders ULC 1,7 NP 11 OECD-länders ULC, SEK 1,2 ADDUOR-BRBN NN ARV

NN-NUNV

AA ' NM Relativ ULC, SEK 6,1 åå FA Källor: Konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Det råder fortfarande oklarhet om den rätta nivån för industrins relativa arbetskostnader per producerad enhet. Industristatistiken ger en gynnsammare bild än nationalräkenskaperna över utvecklingen i industrins enhetsarbetskostnader under 1980-talet. SCB utreder hur skillnaderna kan förklaras? och har bla. redan konstaterat att sanningen bör ligga någonstans mellan industristatistikens och nationalräkenskapernas resultat. Det finns bl.a. risk för inkonsistens i nationalräkenskaperna genom att olika källor används för täljare och nämnare i produktivitetsmåttet. Industristatistiken har däremot överskattat produktivitetsutvecklingen och underskattat industrins totala kostnader. SCB kommer till sommaren presentera en "ny" industristatistik, med en avgränsning av industriverksamheten som ska stämma bättre överens med nationalräkenskaperna. Nationalräkenskaperna kommer också att justeras med avseende på industrins förädlingsvärde och resultatet kommer att presenteras i slutet av året.

? Industrins konkurrenskraft och produktivitet i fokus - en utvärdering av statistiken, Margareta Ringqvist, SCB 1992.

4.2 Lönsamhet

Bilaga I:1.1 Under andra halvåret 1989 började industriföretagens vinster falla. De senaste två åren krympte industrins vinstmarginal (beräknad som bruttoöverskott” dividerat med bruttoproduktionsvärde) kraftigt, med sammanlagt 1,5 procentenheter. Under den förra lågkonjunkturen i början av 1980-talet minskade den med knappt en procentenhet. Industriföretagens resultat efter finansnetto föll med 467 1991, ett kraftigt fall historiskt sett.

Diagram 4:3 Industrins bruttovinst som andel av kapitalstocken

Procent

10-

T-

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Anm.: Diagrammet avser industrin exkl. varv och petroleumraffinaderier. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Lönsamheten i småföretagen inom hela näringslivet minskade också fr.o.m. hösten 1989, vilket småföretagarbarometern” visar. Lönsamheten för småföretagen väntas nå en bottennivå första halvåret 1992. Den kraftiga försämringen de senaste åren sammanföll med ökningen i antalet företagskonkurser och bankernas kreditförluster. En åtstramning av kreditmarknaden har skett, vilket i första hand tycks drabba småföretag, som fått svårare att få lån till nyinvesteringar beviljade till följd av en allt : hårdare kreditprövning.

Förra året skedde en nedväxling i industrins lönekostnader per producerad enhet. Dessutom steg insatskostnaderna betydligt långsammare än

3 Bruttoöverskottet är ett nationalräkenskapsbegrepp, som uttrycker hur mycket som återstår av förädlingsvärdet när lönekostnaderna räknats bort, I företagsekonomiska termer motsvaras bruttoöverskottet närmast av rörelseresultat exkl. lagerprisvinster, före kalkylmässiga avskrivningar.

Undersökningen omfattar företag med upp till 19 anställda inom den affärsdrivande sektorn i näringslivet. Företagarnas Riksorganisation och Föreningsbanken svarar för undersökningen.

ännu långsammare än de rörliga kostnaderna. Minskad efterfrågan, Bilaga I:1.1

överkapacitet i vissa branscher, ökad konkurrens, marknadsandelsförluster, fallande priser på bl.a. metaller, bidrog till små prisökningar. Industrins vinstandel, dvs. driftsöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet, beräknas ha nått en botten 1991, i nivå med 1982-års vinstandel. Bottennivån vid den förra lågkonjunkturen nåddes emellertid 1981 och låg 5 procentenheter lägre än 1982-års nivå.

I år väntas industrins vinstmarginal öka med 0,8 procentenheter. Till

detta bidrar nedgången i lönekostnaderna per producerad enhet, som

minskar med ca 246. Dessutom stiger knappast insatsvarukostnaderna.

Priserna på petroleumprodukter minskar kraftigt från föregående år

medan Övriga insatsvarupriser stiger svagt. Industrins produktpriser bedöms ligga kvar på en i det närmaste oförändrad nivå. Trots det stiger alltså vinstmarginalerna.

Nästa år stiger insatsvarukostnaderna snabbare, men borttagandet av den allmänna energiskatten för industrin motverkar uppgången i förbrukningskostnaderna. Förslaget innebär en sänkning av industrins energiskatt

med ca 3,4 miljarder kr., vilket gynnar främst den mest energitunga

industrin, dvs. basindustrin. Detta bidrar starkt till en förbättring i industrins vinstmarginal, som stiger med hela 1,4 procentenheter 1993. Till förbättringen bidrar dessutom en ytterligare minskning i lönekostnaden per producerad enhet, med 1,56. Producentpriserna stiger, men är ändå pressade jämfört med utländska konkurrentpriser.

Tabell 4:3 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel Procentuell förändring

1989 1990 1991 1992 1993 Per producerad enhet (procentuell förändring): Förbrukningskostnad Ur oa Lönekostnad! a

Lönekostnad per timme WIND VA Produktivitet NOG2N VPA UVA ww vin BNLR UDD mA

Summa rörlig kostnad NM AA nd DO t Oo VU a BP Produktpris I, 3, Marginal, procentenheter Pe - -0,8 -0, NI SO - Mm RO

1,

Bruttoöverskottsandel? [Sa] DO =P 27,5 25 ww NN N Dm 30, DD

! I önekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter. Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad timme.

Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris. Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraffinaderier och varv. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Utvecklingen av industrins lönsamhet under 1980-talet har avsevärt

skiljt sig åt mellan olika branscher. För producenter av bearbetade varor

visar perioden efter devalveringarna i början av 1980-talet fram t.o.m.

1986 en god lönsamhetsutveckling. Basindustrin följde med i den kraftiga uppgången från 1982, men fick problem 1985-1986, då vinsterna föll. Bilaga I:1.1 Under perioden 1987-1989 steg basindustrins vinster igen, men övrig industri drabbades av en försämring. Basindustrins vinstandel började falla först 1990.

Rörelseresultatet efter finansnetto i svensk skogsindustri föll med nära 7070 förra året. Nedgången var också kraftig för den amerikanska och finska skogsindustrin. Positiva effekter av den finska devalveringen i november förra året märks inte i resultatet för 1991, men bör komma i år. Den finska skogsindustrin har i viss mån vunnit marknadsandelar efter devalveringen.

Skogsindustrin har fortsatta problem med överkapacitet för både massa och papper, och konkurrensen är hård. Medan efterfrågan från omvärlden på massa och papper haft en tendens att öka, bidrog överkapaciteten till att exportpriserna på massa sjönk 1991 med 22,52. Vinstmarginalerna minskade därmed mycket kraftigt. Priset på pappersmassa bedöms vara på väg uppåt, men från en låg nivå. Exportpriset för massa beräknas för helåret 1992 falla med 22 jämfört med föregående år. Exportpriset på papper och papp kan väntas minska med över 5960 i år från en uppgång förra året med knappt 192.

För järn-, stål- och metallverk föll exportpriserna också under 1991. Efterfrågan minskade, både från hemma- och exportmarknaden. Den globala investeringsnedgången slog hårt mot branschen. För börsbolagen inom metallindustrin föll resultatet efter finansnetto med drygt 659 förra året. Konjunkturuppgången på viktiga marknader väntas dessutom gå långsamt, men dock bidra till en successiv resultatförbättring för branschen.

Basindustrins rörliga kostnader per producerad enhet beräknas falla med drygt 19 i år. De pressade priserna medför emellertid en nedgång i vinstmarginalen även i år, med 1/2 procentenhet. Först nästa år väntas marginalerna förbättras, delvis till följd av en markant uppgång i försäljningspriserna. Dessutom bidrar slopandet av den allmänna energiskatten för industrin starkt till att dämpa uppgången i basindustrins förbrukningskostnader 1993. De beräknas stiga med 2,6 % medan lönekostnaden per producerad enhet minskar med knappt 12. De rörliga kostnaderna totalt ökar med knappt 226 medan produktpriserna stiger med ca 6 1/24. Vinstmarginalen stiger då med ca 4 1/2 procentenheter. Bruttoöverskottet som andel av förädlingsvärdet ökar till knappt 3894. Den senaste toppnivån 1989 låg vinstandelen på nära 43 2.

Den svaga efterfrågeutvecklingen för bilar och investeringsvaror har slagit hårt mot verkstadsindustrins export. Transportmedelsindustrins vinster föll kraftigt förra året, vilket främst förklaras av den negativa utvecklingen för personbilsförsäljningen, särskilt på de stora marknaderna USA, Storbritannien och Sverige. Enligt Sveriges Verkstadsindustriers prognos för den totala verkstadsindustrin minskade avkastningen på totalt

Rörelsemarginalen" blev negativ, -1,3 4. Bilaga I:1.1

Trots den stora nedgången för verkstadsindustrin finns nu vissa positiva tecken. Exportorderingången till branschen som helbet tycks vara på väg uppåt, men tillväxten i år väntas bli svag. Lönekostnaderna per producerad enhet minskar med drygt 290 i år till följd av en markant uppgång i produktivitetstillväxten. De totala rörliga kostnaderna väntas minska i år med knappt 1/27, vilket ger visst utrymme för en uppgång i vinstmarginalerna, trots att produktpriset i det närmaste förblir oförändrat. Nästa år beräknas marginalen växa snabbare, trots fortsatt pressade produktpriser. Produktivitetsökningen förblir stark och lönekostnaden per producerad enhet minskar med ca 3 1/24. Uppgången i förbrukningskostnaderna motverkas något av slopandet av energiskatten för industrin, men i betydligt mindre grad jämfört med effekten för basindustrin.

5 , Resultat efter finansnetto plus räntekostnader som andel av totalt kapital. 6 Resultat före finansnetto som andel av omsättningen.

5¶Näringslivets tjänster

Bilaga I:1.1 Den del av tjänstesektorn som riktas mot framför allt industri- och byggföretag märkte av en minskad efterfrågan 1991. Fortsatt fallande industriproduktion i år försvagar efterfrågan på dessa tjänster ytterligare, men under loppet av 1993 väntas en förbättring. För de tjänster som riktas mot hushållen är utvecklingen den motsatta. Produktionen av hushållstjänster fortsätter att stiga i år, men beräknas däremot gå tillbaka när den privata konsumtionen minskar 1993.

Under de senaste decennierna har tjänstesektorn passerat industrin i fråga om antalet sysselsatta och produktion, se diagram 5:1. År 1991 arbetade ungefär 2/3 av de sysselsatta inom tjänstesektorn och ca 1/3 inom den varuproducerande sektorn. Framväxten av ett "tjänstesamhälle" är en internationell företeelse och andelen sysselsatta inom tjänstesektorn uppgick till 652 i genomsnitt inom OECD 1990.

Diagram 5:1 Produktion och sysselsättning i näringslivet Produktionen i näringslivets olika delar i Sysselsatta i näringslivet i förhållande till totala antalet förhållande till BNP sysselsatta

45 45

Ål Frue NN rrneseeneerrnnn nn nnennn enn rena renen nn nn nn nn rnrnnnnn

TA Mss

KG OR >

301

Industri )

25 25

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 Anm.: Till industrin har SNI 2-5 räknats, till tjänster SNI 6-9. Källa: Statistiska centralbyrån.

Tjänsterna kan delas in beroende på var produktionen sker. En tjänst klassificeras som offentlig om den produceras inom en = offentlig myndighet. De övriga tjänsterna produceras inom näringslivet för försäljning på marknaden och utgör det som vanligen kallas för den privata tjänstesektorn. Det innebär att även statliga och kommunala bolag samt affärsdrivande verk räknas till den privata tjänstesektorn. År 1991 svarande den för 35 2 av totalt antal sysselsatta och 394 av produktionen i Sverige.

Den privata tjänstesektorn består i sin tur av en mängd ytterst heterogena branscher. Om branscherna indelas efter hur tjänsterna används utgör knappt hälften, 487 1990, insats i annan produktion i Sverige, s.k. företagstjänster. De övriga tjänsterna går till slutlig förbrukning, till allra största del privat konsumtion (36 7). Efterfrågan på företagstjänster följer närmast industri- och byggkonjunkturen, medan hushållstjänsternas utveckling främst kopplas till privat konsumtion. Därmed skiljer sig konjunkturkänsligheten mellan de olika tjänstebranscherna väsentligen åt.

Framväxten av tjänstesektorn förklaras delvis av att produktionsmetoderna blivit alltmer kunskapsintensiva, vilket ställer större krav på Bilaga I:1.1 kvalificerade tjänster. Dessutom sker s.k. sektorövergångar, vilket innebär att verksamheter omklassificeras från t.ex. industri till tjänstesektor p.g.a. att den huvudsakliga verksamheten förändras eller att delar av företag bolagiseras. Detta fenomen förklarar framför allt ökningen av uppdragsverksamhet under 1980-talet.

Tjänsternas andel av utrikeshandeln, exkl. finansiella tjänster, har vuxit från 15 till 2098 under de två senaste decennierna. När kreditmarknaderna avreglerades har utbytet av finansiella tjänster mellan länder stigit markant. Betalningen för dessa sker emellertid främst genom räntemarginaler och registreras därmed inte i statistiken. EES-avtalet och ett framtida EG-medlemsskap medför att branscher som hittills varit skyddade nu utsätts för utländsk konkurrens. Tjänstehandeln förutses därför växa länder emellan.

Med utgångspunkt från svensk näringsgrensindelning (SND kan följande indelning av den privata tjänstesektorn göras efter tjänsternas användningsområden:

Distributionstjänster Distributionstjänster består av parti- och detaljhandel tillsammans med restaurang- och hotellverksamhet. Dessa är huvudsakligen hushållstjänster, men partihandeln riktas mot såväl hushåll som företag. Detaljhandeln redovisade en ökad försäljningsvolym 1991, men prisutvecklingen var svag, vilket innebar krympande vinstmarginaler. Sårbarheten ökade därmed och konkurserna inom sällanköpsvaruhandeln steg med drygt 602. Utvecklingen inom partihandeln var splittrad. Den del som levererar till detaljbandeln klarade sig bättre än den som riktas mot annan produktion. Inom partihandeln minskade såväl försäljningsvolymen som antalet anställda under 1991. Orderläget var svagt och försäljningspriserna i stort sett oförändrade. Mer än 60 4 av partihandelsföretagen uppgav i konjunkturinstitutets tjänstebarometer (sista kvartalet 1991) att lönsamheten var dålig, vilket också resulterade i en uppgång av antalet konkurser med 562. Bruttoöverskottsandelen inom hela varuhandeln minskade från 9,89 1990 till 8,27 i fjol och totalt 11 700 personer varslades under 1991.

Kommunikationstjänster Person- och godstransporter samt post- och telekommunikation utgör tillsammans kommunikationstjänster. Tjänsterna riktas till både företag och hushåll. Åkeriernas transportvolym gick tillbaka under 1991 och prissänkningar var vanligare än prishöjningar enligt tjänstebarometern. Samfärdseltjänsterna redovisade också en volymminskning förra året, medan post- och teletjänster steg. Sektorn är idag starkt reglerad, men kommer att utsättas för ökad konkurrens i och med EES-avtalet. Hårdare miljökrav, liksom en ökad kostnadsmedvetenbet inom näringslivet, som

bl.a. påverkar företagens lagerhållningsbeteende, väntas medföra strukturförändringar inom transportsektorn. Bilaga I:1.1

Finansiella tjänster Finansiella tjänster består av bank- och försäkringsverksamhet och inriktas mot såväl företag som husbåll. Den snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna medförde att grändragningen mellan bank- och försäkringsverksamhet luckrades upp. Fr.o.m. den 1 augusti i fjol blev det tillåtet för banker och försäkringsbolag att äga varandra. Produktionen ökade 1991 med 7 resp. 472 inom bank- och försäkringsverksamhet. Bruttoöverskottsandelen, som för finansiella företag avspeglar räntenettot minus förvaltningskostnader, steg något under 1991. Andra halvan av 1980-talet kännetecknades av en generös och expansiv kreditgivning. Lågkonjunkturen och betydande prisfall på kommersiella fastigheter medförde att kreditinstituten under förra året drabbades av kraftigt ökade kreditförluster. Tack vare den goda intjänandeförmågan begränsades dock det negativa resulatet till ca 10 miljarder kr i det svenska banksystemet. Både bank- och försäkringsbranschen karaktäriserades av starka koncentrationstendenser för att genom stordriftsfördelar hantera den försämrade lönsamheten.

Fastighetsförvaltning Tjänsteinnehållet inom branschen fastighetsförvaltning utgör en ytterst liten del av kostnaderna. De motsvaras i stället främst av kapitalkostnader samt kostnader för reparationer, underhåll och energi. Antalet sysselsatta inom branschen är därför mycket litet. Produktionen är på kort sikt inte konjunkturberoende utan utvecklas i den takt den befintliga bostadsstocken slits och underhålls. Prisfallet på kommersiella fastigheter under den senaste tiden samt förändringar av bostadssubventioner och ett lägre bostadsbyggande framöver m.m. torde på sikt leda till en svag utveckling.

Uppdragsverksamhet Uppdragsverksamhet är den del av tjänstesektorn som vuxit snabbast under de två gångna decennierna. Uppdragsverksamhet är i sig en ytterst heterogen bransch och återfinns inom områden som t.ex. ADB, teknik, reklam, informations- och skrivbyråer. Minsta gemensamma nämnare är att det handlar om konsultverksamhet som nästan uteslutande inriktar sig mot företag. De skilda delsektorerna påverkas ytterst olika av den rådande lågkonjunkturen. Värst drabbade enligt tjänstebarometern är byggkonsulter där omsättningen liksom orderingången föll märkbart, medan motpolen utgörs av juridisk uppdragsverksamhet där efterfrågan var fortsatt stark hela 1991. Totalt sett inom uppdragsverksamhet ökade antalet arbetade timmar medan bristen på arbetskraft med branschspecifik kompetens upphörde helt. Den samlade produktionsvolymen började också falla under loppet av 1991.

Bilaga 1:1.1 I övriga privata tjänster inkluderas renhållning, undervisning, rekreation m.m. som riktas mot såväl företag som hushåll. Produktionsvolymen sjönk något under 1991, samtidigt som antalet arbetade timmar steg med 12. I den mån offentliga tjänster privatiseras kommer undervisningssektorn liksom hälso- och sjukvård att öka kraftigt.

Produktiviteten ökade med 0,97 i genomsnitt i tjänstesektorn under perioden 1980-1990 och steg med 1,04 i fjol. Den har dock fluktuerat kraftigt och på ett ibland svårförklarligt sätt. Det är problematiskt att avgöra hur stor del av en värdemässig förändring som utgör ersättning för ökad kvalitet och som därmed skall betraktas som en volymökning. Det ligger ofta i tjänstens karaktär att kvaliteten inte är kvantifierbar samtidigt som den är ett mycket viktigt konkurrensmedel. I produktivitetsdelegationens betänkande angavs att svårigheter att mäta kvalitetsförändringar sannolikt lett till att produktivitetsökningen underskattats i delar av tjänstesektorn.

När skattereformen genomfördes breddades basen för mervärdeskatt. Detta påverkade de tjänstesektorer som tidigare varit befriade eller hade reducerad skattesats och som vänder sig till hushåll. Enligt den utredning som dåvarande Statens Industriverk (SIND) gjorde i samband med skattereformen leder den höjda mervärdeskattesatsen till en nedgång i turismen (hotell- och restaurangbranschen, vissa transportbranscher, nöjesfält m.m.) med 112 på lång sikt. Efter den partiella mervärdeskattesänkningen fr.o.m. 1992 begränsas nedgången i turism enligt SIND till ca 52. Sänkningen omfattar livsmedel, hotell- och restaurangtjänster samt persontransporter.

Diagram 5:2 Konjunkturläget i olika tjänstebranscher

Nettotal

(0)

101 N Uppdrags- Detaljhandel 207. >> Lverksamhet

-30 |

-40 7 -50-

-60 4 -70 j -80 d

Partihandel SS

-90 1990/3 1990/4 1991/1 1991/2 1991/3 1991/4 1992/1

Anm.: Bilden visar ett nulägesomdöme av antalet företag som anger att konjunkturläget förbättrats minus de som anser att det försämrats, under första kvartalet 1992. Källa: Konjunkturinstitutet.

Utsikter för 1992 - 1993

Bilaga I:1.1 Konjunkturinstitutet publicerar sedan två år en konjunkturbarometer för tjänstesektorn motsvarande den som görs för industrin. Tjänstebarometern omfattar detalj- och partihandeln, åkerier och uppdragsverksamhet. Barometern för första kvartalet 1992 visar på ett splittrat konjunkturläge, se diagram 5:2. Detaljhandeln tror på en fortsatt ökad försäljningsvolym, men ett minskat antal anställda det kommande halvåret. Såväl partihandeln som åkerierna väntar sig neddragningar av försäljningsvolym och antalet anställda. Inom uppdragsverksamhet finns vissa sektorer vars förväntningar är positiva, men det stora flertalet tror på minskad fakturering och sysselsättning.

Fortsatt fallande industriproduktion i år förstärker de indikationer som framkommer ur tjänstebarometern om en negativ utveckling av produktionen av företagstjänsterna, men en förbättring väntas under 1993 när industriproduktionen vänder uppåt. En fortsatt positiv utveckling av den privata konsumtionen i år bidrar till en ökning av hushållstjänsternas produktion som kompenserar nedgången av företagstjänsterna. Däremot förutses en försvagning 1993 när den privata konsumtionen väntas gå tillbaka. Rationaliseringar förväntas leda till en minskad sysselsättning i år främst inom företagstjänsterna, men också inom hushållstjänsterna beräknas sysselsättningen gå tillbaka något. Sammantaget beräknas produktionen stiga med 0,990 i år och med 1,80 1993, samtidigt som sysselsättningen faller med knappt 2740 i år och ytterligare ca 1726 1993. Prognoserna över produktion och sysselsättning innebär att produktiviteten inom tjänstesektorn beräknas öka med 2 1/2 till 34 per år under prognosperioden.

6¶Arbetsmarknad

Bilaga I:1.1 Efter en avtagande överhettning under loppet av 1990, med stigande arbetslöshet mot slutet av året, fortsatte arbetsmarknadsläget att försämras i ett snabbt tempo under 1991. Arbetslösheten steg med ca en procentenhet från början av året till närmare 3,5 mot slutet av 1991. Sysselsättningsnedgången var markant. Antalet minskade med närmare 80 000 personer i genomsnitt under året. Nedgången var betydligt kraftigare

under senare delen av året. Ökningen av arbetslösheten dämpades av ett allt starkare fall i arbetskraftsutbudet. Den fortsatt höga nivån på antalet varsel samt den svaga efterfrågan på

arbetskraft som råder indikerar en fortsatt stigande arbetslöshet från den

höga nivån på 4,196 som uppnåddes under början av 1992. Årsgenomsnittet 1992 beräknas stiga till 4,46. Sysselsättningen förutses falla med

närmare 3,57 eller ca 150 000 personer. Också 1993 beräknas syssel-

sättningen fortsätta att sjunka, om än i en avtagande takt, och arbetslösheten stiger till ett årsgenomsnitt på ca 596. Den öppna arbetslösheten hålls tillbaka av de ytterligare åtgärder som föreslås sättas in. Orsakerna

till det pressade arbetsmarknadsläget är en svag utveckling av produk-

tionen med en minskning med 0,57 1992 och endast 12 ökning nästa år. Dessutom tillkommer effekten av en ovanligt kraftig produktivitets-

tillväxt med uppemot 372 per år. Det normala mönstret har varit att

produktiviteten stiger i en konjunkturuppgång i samband med att produktionen åter tar fart. I år sjunker istället produktionen samtidigt som en ännu starkare nedgång av sysselsättningen orsakar produktivitetsför-

bättringen.

Diagram 6:1 Antal varsel om uppsägningar per kvartal

30000 45000 4 40000 - 35000 64 010761 0 EE Orrar SA T an 25000 200007 15000 + 10000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen.

6.1¶Sysselsättning

Nedgången i sysselsättningen, som inleddes i början av 1991 fortsatte under året i en accelererande takt. I genomsnitt under 1991 sjönk

sysselsättningen med närmare 80 000 personer eller 1,74. Antalet arbetade timmar föll med 22, vilket innebar att medelarbetstiden Bilaga F:1.1 reducerades något. Att medelarbetstiden avtog trots minskad sjukfrånvaro sammanhänger med att antalet lagstadgade semesterdagar utökades med två dagar för stor del av de sysselsatta.

Till sysselsättningsnedgången, som fortsatte i snabbt tempo i början av 1992, bidrog främst industrin, men minskningar noterades inom samtliga branscher. Nedgången inom den konkurrensutsatta delen i ekonomin har pågått sedan början av 1990. Inom de privata och offentliga konkurrensskyddade sektorerna noterades en stagnation eller tillbakagång först under andra hälften av 1991.

Tabell 6:1 Arbetsmarknad Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

Nivå Förändring från föregående år

1991 1991 1992 1993 Sysselsättning

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.

Den långsiktiga trenden mot minskad sysselsättning inom jord- och skogsbruket förutses fortsätta. Under 1991 sjönk antalet med 6 000 personer. I år och nästa år beräknas antalet gå ned ungefär lika mycket. Inom jordbruket är omställningen mer av strukturell art genom den jordbrukspolitiska reformen och närmandet till EG medan omställningen är mer konjunkturell inom skogsbruket.

Inom industrin fortsätter den starka neddragningen av sysselsättningen. Förra året sjönk antalet med över 60 000 personer. I år beräknas nedgången bli ännu större, 70 000 personer. Den starkt avtagande sysselsättningen, i timmar räknat 74, samtidigt som produktionen faller med endast ca 29 innebär en produktivitetsuppgång på hela 5,52. Nästa år beräknas produktivitetsutvecklingen bli lika stark, till följd av att produktionen växer med ca 490 samtidigt som sysselsättningen fortsätter att falla med ytterligare 1,52. Trots att industriproduktionen vänder uppåt relativt kraftigt förutses således produktivitetsökningen bli densamma som i år. Detta förklaras av att de stora sysselsättningsneddragningar som gjorts minskar potentialen för snabba produktivitetsökningar när efterfrågan åter tar fart. Det innebär att arbetskraftsreserven som tidigare i motsvarande konjunkturfaser genererat en snabb produktivitetstillväxt i produktionsökningsfaser nu är mindre.

Byggnadsverksamheten ligger sent i konjunkturcykeln och sysselsättningen började minska först mot slutet av 1991. Under 1992 och Bilaga I:1.1 1993 förutses en stark neddragning av antalet sysselsatta, med ca 40 000 resp. 25 000 personer. Förutom effekten av konjunkturnedgången samt oron på de finansiella marknaderna finns strukturella orsaker till nedgången. Det innebär en anpassning till högre relativkostnader för boendet samt en lägre subventionering av byggandet. Den starka produktivitetstillväxt, år 1992 närmare 770, som blir följden av den omfattande sysselsättningsneddragningen kan till viss del förklaras av effektivitetsförbättringar i samband med avvecklandet av subventioner och regleringar.

Inom den privata tjänstesektorn avtog sysselsättningen alltmer under loppet av 1991. I genomsnitt under året föll sysselsättningen med 14 000 personer. Det var varuhandeln som svarade för hela nedgången. Produktionen inom tjänstesektorn var relativt oförändrad. I år väntas däremot produktionen stiga med närmare 14, till följd av den positiva utvecklingen av den privata konsumtionen, medan antalet sysselsatta faller med 1,54, eller med 25 000 personer. År 1993 beräknas sysselsättningsnedgången bromsas upp samtidigt som produktionen stiger med närmare 290 till följd av vändningen uppåt i industriproduktionen.

En stagnation av sysselsättningen inträffade under loppet av 1991 inom den kommunala sektorn. Under 1992 förutses en minskning med ca 10 000 personer och 1993 ett ytterligare fall med 13 000 personer. Överföringen av antalet personer i beredskapsarbete och inskolningsplatser till de föreslagna s.k. ungdemspraktikplatserna innebär en neddragning i sig. Detta beror på att de som berörs av de förstnämnda typen av åtgärder räknas som sysselsatta, företrädelsevis inom kommunerna, medan deltagande i ungdomspraktik definieras som studerande och därmed inte ingår i arbetskraften.

Sysselsättningen inom staten började falla under loppet av 1991. Genomsnittet för året steg ändå enligt arbetskraftsundersökningen (AKU) med 5 000 personer jämfört med 1990. Det beror dock på statistiska mätfel. Enligt SCB:s årsstatistik för den statliga sysselsättningen var antalet istället ungefär oförändrat jämfört med 1990. Neddragningen av den statliga administrationen gör att antalet förutsätts minska både 1992 och 1993 med sammanlagt 12 000 personer.

Sammanfattningsvis fortsätter den snabba nedgången av den totala sysselsättningen under 1992. Kostnadskrisen inom industrin under senare delen av 1980-talet medförde att sysselsättningen där började anpassas nedåt redan 1989. Därefter har trycket på effektiviseringar stigit som följd av de krav som ställs i samband med den allt starkare internationella integrationen samt p.g.a. den desinflationsprocess som ekonomin genomgår bl.a till följd av att devalveringsvägen är stängd. Denna anpassningsprocess, som förstärkts av konjunkturnedgången, beräknas fortsätta under prognosperioden. Under 1993 drar minskningen inom byggsektorn ned sysselsättningsutvecklingen medan fallet bromsas i industrin samt i den privata tjänstesektorn, där produktionsökningar förutses.

49 4 Riksdagen 1991192.1 saml. Nr 150 Bil E1.1

Tabell 6:2 Produktion och sysselsättning i timmar rlig procentuell förändring

Bilaga I:1.1

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Näringslivet Produktion 3,1 2,7 2,6 0,5 —-L9 —-0,7 1,6 Sysselsättning 1,7 3,5 1,1 0,5 —-3,6 +<+-4,5 -1,8 Produktivitet 1,4 — -0,8 1,5 — -0,1 1,7 4,0 3,5 Industri Produktion 2,5 2,3 1,7 --2,0 --5,3 = -2,0 3,8 Sysselsättning 1,7 0,5 --0,6 <-2,7 -6,2 :-7,0 -1,4 Produktivitet 0,8 1,9 2,3 0,8 0,9 5,4 5,3 Byggnadsverksamhet Produktion 3,9 0,7 5,7 0,2 -2,3 -4,0 = -4,5 Sysselsättning 1,5 0,9 3,6 2,0 --2,3 -10,0 = -7,5 Produktivitet 2,3 = -0,2 2,0 -1,8 0,0 6,7 3,2 Privata tjänster

Offentliga tjänster

Produktion 0,8 0,7 2,1 1,3 0,8 0,0 = -0,9 Totalt

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

För produktiviteten innebär detta förlopp att en kraftig uppgång sker

1992 till följd av den starka sysselsättningsnedgången, trots att produk-

tionen faller. Produktiviteten stiger med 2,84. Det föreligger dock stora tolkningsproblem av sambandet mellan produktions-, efterfråge- och sysselsättningsutvecklingen i statistiken för 1991. Det får återverkningar också under prognosperioden. År 1993 sker en lika stark produk-

tivitetsförbättring. Större delen av den strukturella anpassningsprocessen bör då ha genomförts, åtminstone inom industrin. Dessutom börjar

sannolikt företagen se en ljusning i ekonomin och benägenheten att ytterligare dra ned på personal kan därmed komma att avta.

Medelarbetstidens utveckling är ytterligare en faktor som påverkar

sysselsättningen. Under 1991 sjönk medelarbetstiden trots att sjukfrån-

varon minskade. Det är en följd främst av att antalet semesterdagar

utökades bland vissa grupper. År 1992 och 1993 beräknas medelarbetstiden stiga svagt, trots att det också finns ett antal faktorer som verkar i motsatt riktning. Det gäller t.ex. ett ökat antal permitteringar med korttidsvecka och en högre andel deltidsarbetande. I uppdragande riktning

verkar däremot den minskande frånvaron, främst sjukfrånvaron som

historiskt tenderat att ha ett motkonjunkturellt förlopp. Ett antal förändringar i sjukförsäkringssystemet förstärker denna tendens. Det

gäller t.ex. arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen som infördes fr.o.m. 1 januari 1992, de ökade satsningarna på rehabilitering samt det aviserade införandet av två karensdagar 1993.

6.2 Utbud av arbetskraft

Bilaga I:1.1 I samband med att efterfrågan på arbetskraft blev allt starkare mot slutet av 1980-talet steg också antalet personer i arbetskraften i snabb takt. Under loppet av 1990 avtog ökningstakten och under 1991 inleddes en nedgång som gradvis accelererade. I genomsnitt föll antalet under året med 25 000 personer. Befolkningen ökade med ca 27 000 personer i genomsnitt under 1991 enligt AKU. Ett lägre arbetskraftsdeltagande svarade därmed för hela minskningen av antalet i arbetskraften. Bakom nedgången av arbetskraftsdeltagandet ligger ett starkt fall i de yngre åldersgrupperna. Bland de äldre i åldern 55-64 år fortsatte däremot deltagandet att stiga något, främst bland kvinnorna. Det totala arbetskraftsutbudet minskade av flera skäl. Antalet personer i arbetsmarknadsutbildning steg samtidigt som antalet platser i det reguljära utbildningsväsendet utökades. Under 1991 ökade antalet studerande, som ej deltog i arbetskraften, med drygt 40 000 personer enligt AKU. Därav skulle, enligt AMS statistik, uppgången i antalet i arbetsmarknadsutbildning utgöra ca hälften. Motivationen att aktivt söka arbete minskas också i takt med att arbetsmarknadsläget försämras. Utvecklingen av antalet s.k. latent arbetssökande, dvs. personer som kan och vill arbeta men inte aktivt sökt arbete och därmed inte inräknas i arbetskraften, bekräftar denna utveckling. En stor del av dessa är ungdomar. Noteras kan att också studerande som egentligen vill arbeta kan klassas som latent arbetssökande. Under 1991 uppgick antalet latent arbetssökande till ca 65 000 personer, att jämföra med ca 40 000 personer 1990.

Tabell 6:3 Relativa arbetskraftstal för olika åldersgrupper Årsmedeltal 1991 och förändring i procentenheter

Nivå Förändring från föregående år

1991 1988 1989 1990 1991 1992 1993 16-19 år, män 42,3 0,6 2,5 -0,4 -5,4

kvinnor 47,1 11 2,0 -0,8 -3,4 20-24 år, män 82,8 2,3 0,7 — -0,2 -2,0

kvinnor 77,5 0,9 1,2 --1,4 — -3,1 25-54 år, män 94,6 0,0 0,3 0,0 -0,5

kvinnor = 90,5 0,4 0,1 0,3 -0,8 55-64 år, män 75,5 0,0 = -0,2 0,7 0,0

kvinnor 66,9 0,6 0,6 2,0 0,6 Totalt 83,9 0,6 0,5 0,3 -0,9 —-1,8 -L1 Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.

Det fortsatt försämrade arbetsmarknadsläget som förutses under prognosperioden medför att utbudet av arbetskraft sannolikt fortsätter att minska. Nedgången beräknas bli starkast 1992 då effekten av ökade arbetsmarknadspolitiska åtgärder är som störst. Utbudet väntas falla med nästan 80 000 personer 1992. År 1993 förutses ytterligare en minskning med närmare 50 000 personer. Utbudet minskar trots att befolkningen beräknas fortsätta stiga med ca 20 000 per år. Det är således arbets-

kraftsdeltagandet som svarar för tillbakagången. Mest markant väntas nedgången bland ungdomar bli. Till det medverkar den fortsatta Bilaga I:1.1

utvecklingen mot att alltfler studerar, främst genom = arbets-

marknadspolitiska insatser som praktikplatser. Den höga nivån på det

totala arbetskraftsdeltagandet som uppnåddes under överhettningsåren fram till 1990 berodde sannolikt på att grupper som tidigare haft svårt att ta sig in på arbetsmarknaden i högre utsträckning kunde etablera sig där. Ytterligare en orsak till att arbetskraftsdeltagandet sjunker, vilket det inte gjort i tidigare konjunkturnedgångar, är att kvinnornas förvärvs-

frekvens alltmer närmat sig männens varför bidraget från den trendmässiga uppgången för kvinnorna avtagit.

För personer i åldern 65-74 år gör SCB en specialundersökning det

sista kvartalet varje år, eftersom denna grupp inte täcks av de ordinarie månatliga arbetskraftsundersökningarna. Efter en svacka 1990 steg arbetskraftsdeltagandet oväntat 1991 trots det försämrade arbetsmarknadsläget. Andelen som deltar i arbetskraften i åldersgruppen

uppgick till 9,62, mot 8,5 7 ett år tidigare. Det var männen som svarade

för uppgången, medan deltagandet bland kvinnorna var oförändrat.

Arbetskraftstalet bland männen uppgick till närmare 15 4, mot drygt 12946 för ett år sedan. Bland kvinnorna deltog endast 57 av befolkningen i

arbetskraften. Det totala antalet sysselsatta i denna åldersgrupp uppgick

till 80 000 personer, vilket är 10 000 fler än året innan. En stor andel av de sysselsatta, 607, utgörs av egna företagare eller medhjälpande

familjemedlem. Denna grupp svarade också för större delen av ökningen. Under prognosperioden förutses arbetskraftsdeltagandet i denna grupp

vara oförändrat.

6.3¶Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Arbetslösheten började stiga under loppet av 1990 från, p.g.a. överhettningen, en mycket låg nivå på drygt 196 av arbetskraften. Ökningen fortsatte under 1991. Under det första halvåret uppgick arbetslösheten till drygt 220 och under det andra till drygt 36. Genomsnittet för helåret blev 2,70 motsvarande ca 120 000 personer. Det var ca 50 000 fler än året innan, då arbetslösheten uppgick till 1,56. Nedgången i utbudet,

ökade arbetsmarknadspolitiska insatser samt en minskad medelarbetstid

bromsade uppgången i den öppna arbetslösheten.

Tabell 6:4 Relativ arbetslöshet i olika åldrar Procentandel av arbetskraften i respektive åldersgrupp

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

16-19 år 9,2 4,3 4,1 3,6 3,6 31 3,1 4,5 6,7 20-24 år 4,7 5,5 53 51 4,4 3,4 2,9 3,0 5,8 25-54 år 22 2,0 18 L7 14 12 10 LI 21 55-64 år 2,4 2,8 25 21 19 L6 12 14 2,0 Totalt 2,9 2,6 2,4 2,2. 1,9 1,6 1,4 1,5 2,7

Anm. : Siffrorna för åren 1983-1986 har reviderats med hänsyn till omläggningen av mätmetod i AKU. Källa: Statistiska centralbyrån.

En större utjämning av fördelningen av arbetslösheten mellan olika grupper och regioner tycks ha skett under innevarande lågkonjunktur i Bilaga 1:1.1 förhållande till början av 1980-talet. Trots detta drabbas de som har ett svagt fäste på arbetsmarknaden hårdast även vid denna konjunkturnedgång. Det gäller t.ex. ungdomar och utländska medborgare. I åldern 16-19 år uppgick arbetslösheten 1991 till närmare 726 och bland 20-24åringarna till närmare 676. Relativt sett har 20-24-åringarna drabbats hårdare än i förra lågkonjunkturen. Åldersgruppen 55-64 år har däremot klarat sig bättre. Bland utländska medborgare uppgick arbetslösheten till 6,62 1991. Det innebär ett relativt sett avsevärt sämre arbetsmarknadsläge än i förra lågkonjunkturen.

Arbetslösheten bland männen är nu betydligt högre än bland kvinnor. Situationen var den motsatta i föregående lågkonjunktur. Ytterligare en grupp med försämrat relativt arbetsmarknadsläge är tjänstemännen som i allt högre grad har berörts av de strukturella förändringarna i näringslivet. Neddragningarna i den offentliga verksamheten väntas bidra till ett fortsatt besvärligt arbetsmarknadsläge för denna yrkeskategori.

Trots ökningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har en markant uppgång av antalet långtidsarbetslösa (arbetslösa längre tid än 6 månader) skett det senaste året. I andra länder har långtidsarbetslösheten varit en av faktorerna som lett till "hysteresis", dvs. en permanent högre arbetslöshet. En risk är då att överhettningstendenser kan uppstå vid en relativt måttlig uppgång av produktionen. Antalet långtidsarbetslösa i Sverige började stiga i slutet av 1990. Uppgången fortsatte under 1991 och antalet uppgick till i genomsnitt ca 20 000 personer. Mot slutet av året och början av 1992 hade antalet stigit till ca 35 000 personer. Av dessa hade ca 1/4 varit arbetslösa längre tid än ett år. Medeltiden i arbetslöshet har på ett år stigit med ca 3 veckor till 18 veckor.

Som årsgenomsnitt uppgick antalet långtidsarbetslösa som mest under föregående lågkonjunktur till ca 40 000 personer. Det motsvarade närmare 3076 av det totala antalet arbetslösa. Samrma andel i början av detta år var ca 202. Eftersom andelen historiskt stiger med lång eftersläpning är det sannolikt att den kommer att fortsätta att stiga också under denna prognosperiod. T.ex. har antalet arbetslösa som varit arbetslösa i 3-6 månader ökat markant. Jämfört med slutet av 1990 hade antalet vid slutet av 1991 fördubblats till ca 35 000 personer. En motsvarande andel långtidsarbetslösa som under föregående lågkonjunktur innebär ett genomsnitt på ca 70 000 långtidsarbetslösa 1993.

Lågkonjunkturen inverkar också på arbetstiderna som tenderar att förkortas inom vissa delar av arbetsmarknaden. Antalet personer som skulle vilja arbeta mer började stiga redan under 1990. Uppgången fortsatte 1991 då 250 000 personer skulle ha velat arbeta mer än de gjorde om de inte hade hindrats av arbetsmarknadsskäl. Enligt AMS statistik över antalet deltidsarbetslösa består majoriteten av dessa av kvinnor. En stor del av de deltidsarbetslösa finns inom hälso- och sjukvården.

Den vikande sysselsättningen gör att arbetslösheten bedöms fortsätta att stiga under 1992 för att under loppet av 1993 säsongrensat plana ut.

beräknas uppgå till i genomsnitt 4,42 1992 och till 5,02 1993. Det Bilaga 1:1.1 innebär en uppgång med ca 75 000 personer till ca 195 000 arbetslösa

1992. År 1993 förutses antalet stiga till 220 000 personer. Det innebär

en nästån dubbelt så hög andel öppet arbetslösa plus andelen i konjunkturberoende åtgärder 1993 jämfört med den som uppnåddes under föregående lågkonjunktur. Då uppgick andelen som högst till ca 5,57 av arbetskraften. Det kan jämföras med de 92 som förutses för 1993.

Diagram 6:2 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Tusental personer 450 400 4- 350 +- 300 250 2001- 150-

or

100 4spa2 mean

[A 05 [Öppet arbetslösa

(0) T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Källor: Statistiska centralbyrån, arbetsmarknadsstyrelsen och finansdepartementet.

Det finns ett antal risker i ovanstående bedömning. Svårfångade faktorer som desinflationsprocessen samt strukturella förändringar som ekonomin för närvarande genomgår inverkar, förutom konjunkturen, på förloppet. Historiska samband är därmed mer otillförlitliga än tidigare. Svårigheterna är stora när det gäller att bedöma arbetsgivarnas beteende och därmed produktivitetsutvecklingen. Dessutom tillkommer problemen med statistiken vad gäller den bristande samstämmigheten mellan produktions- och användningssida. Arbetslöshetsprognosen faller ut utifrån en kalkyl med många och osäkra poster.

De senaste åren har arbetsmarknadspolitiken i ökad utsträckning inriktats på att underlätta anpassningen på arbetsmarknaden. Det innebär en prioritering av utbildnings- och rehabiliteringsinsatser samt en förstärkning av platsförmedlingen. Antalet personer som deltog i sysselsättningsskapande åtgärder drogs successivt ned från toppåret 1984 till 1990. Under samma period var antalet deltagande i arbetsmarknadsutbildning relativt oförändrat. Under 1991 steg antalet personer i arbetsmarknadsutbildning mycket starkt medan antalet personer i

prognosen beräknas antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Bilaga I:1.1 stiga till ca 42 av arbetskraften, motsvarande ca 180 000 personer, under första halvåret 1993. För resterande del av året görs ett beräkningstekniskt antagande om oförändrad volym. Den föreslagna s.k. ungdomspraktiken som införs i halvårsskiftet 1992 beräknas innebära ett nettotillskott av antalet i åtgärder med ca 40 000 personer. Antalet som

förutses delta i ungdomspraktiken uppgår till ca 60 000 personer, varav

20 000 överförs från särskilda inskolningsplatser och beredskapsarbete.

Tabell 6:5 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Tusental, genomsnitt per år

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Sysselsättningsskapande åtgärder 93 67 53 41 31 19 15 29 — beredskapsarbete 41 24 19 17 14 10 8 11 — ungdomslag!/

särskild inskolningsplats 31 31 24 18 10 5 3 10

— avtalad inskol-

ningsplats 1 2 1 2 3 — rekryteringsstöd 21 12 10 6 5 3 2 5 Arbetsmarknadsutbildning (AMU) 37 33 34 36 40 38 37 57 Utbildningsvikariat 1

Företagsutbildning? = 2 3 4 3 3 4 6 6

tgärder för arbetshandikappade? 68 72 79 82 84 86 88 86 Totalt 200 175 170 162 158 147 146 179 Andel av arbetskraften? 3,1 2,4 2,1 1,8 1,7 1,4 1,3 2,0

! Ungdomslagen avskaffandes den 1 juli 1989 och ersattes med särskilda inskol-

ningsplatser.

Utbildning vid permitteringshot, flaskhalsutbildning m.m. 3 Samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstitutet och offentligt skyddat arbete. 4 Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade. Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen.

7¶Löner och konsumentpriser

Bilaga I:1.1 Aktivitetsdämpningen i den svenska ekonomin har fört med sig en betydande nedväxling av löneökningstakten. Lönerna är historiskt sett mycket känsliga för förändringar i arbetsmarknadsläget, men vid de arbetslöshetsnivåer som nu förutses är känsligheten mer osäker. Prognosen för såväl 1992 som 1993 innebär att lönerna stiger med ca 3,57. Detta medför att de svenska lönerna stiger långsammare än i våra viktigaste konkurrentländer.

Prisökningstakten har avtagit mycket snabbt och är för närvarande ca 2,67, från att så sent som vid årsskiftet ha legat kring 87. Inflationsförväntningarna har radikalt dämpats och nu stabiliserats kring 276. Detta ligger väl i linje med prognosen för såväl i år som för 1993. Konsumentprisutvecklingen hålls tillbaka, både 1992 och 1993, av omfattande förändringar i den indirekta beskattningen. Prognosen för i år och nästa år innebär att konsumentpriserna stiger blygsamt, med 2 respektive drygt 22. Den underliggande prisökningstakten avtar från drygt 596 1991 till knappt 3426 1993. Detta innebär att de svenska konsumentpriserna stiger långsammare än i nästan samtliga viktiga konkurrentländer.

7.1 Löner Den genomsnittliga löneökningstakten dämpades från 1096 1990 till drygt 592 1991. Den allt kraftigare avmattningen av den svenska ekonomin under 1991, i kombination med en sämre lönsamhetsutveckling och ett stärkt förtroende för den fasta växelkurspolitiken, medförde en radikal omsvängning av beteendet hos såväl företag som löntagare. Företagen kom till insikt att höjda kostnader vare sig skulle ackommoderas genom ingrepp från statsmakten eller kunde övervältras i form av höjda priser med hänsyn till positionen på världsmarknaden. Detta skapade ett starkt omvandlingstryck inom hela näringslivet. Hushållen å sin sida konfronterades med snabbt stigande varsel, företagsutslagningar och höjd arbetslöshet. Tillsammans medförde detta en kraftig dämpning av inflationsförväntningarna och en snabb lönenedväxling till de lägsta löneökningstalen sedan 1960-talet.

De senaste årens forskning kring den svenska lönebildningen tyder på att lönerna är mycket känsliga för förändringar i arbetsmarknadsläget. Andra viktiga förklaringsfaktorer är vinster, prisförväntningar och produktivitet. Problemet är emellertid att det inte med säkerhet går att fastställa hur lönebildningen fungerar vid de höga arbetslöshetsnivåer som nu förutses. Detta av den enkla anledningen att Sverige inte under efterkrigstiden upplevt en så hög arbetslöshet.

Tabell 7:1 Timlöner och arbetskraftskostnader Bilaga I:1.1

rlig procentuell förändring

Samtliga löntagare Industriarbetare

Avtal Löne- Timför- Avtal Löne- Timför- — Sociala Arbets-

Anm.: Uppgifterna för samtliga löntagare baseras på lönesummestatistik. Uppgifterna för industriarbetare grundas på förtjänststatistik. Förtjänststatistiken har i förekommande fall kompletterats med engångsbelopp, som ej ingår i SCB:s statistik. Avtalskonstruktionen för industriarbetare 1987 omöjliggör en meningsfull uppdelning på avtal och löneglidning. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Diagram 7:1 Industriarbetarlön, utfall och skattningar

rlig procentuell förändring

VA

Skattningar

-4

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Anm.: Industriarbetarlön exkl. arbetstidsförkortningar. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

I diagram 7:1 illustreras dilemmat. Bilden visar tre olika framskriv-

ningar av industriarbetarlönen. Framskrivningarna är gjorda med hjälp

av tre olika ekonometriska skattningar. Det enda som skiljer ekvationerna åt är den matematiska specificeringen av arbetslöshetsnivån. Ingen av Bilaga I:1.1 estimeringarna är den andra överlägsen vid utvärdering utifrån historiska data, utan ger näst intill identiska resultat. När arbetslösheten når upp till nivåer på 3940 eller däröver upphör följsamheten och istället erhålles tre tämligen olika resultat. Ett gemensamt mönster finns dock i den bemärkelsen att alla tre skattningarna ger för svenska förhållanden historiskt sett mycket låga tal.

I bedömningen för innevarande år måste hänsyn också tas till gällande avtalssituation. Parterna står i dagsläget inför stabiliseringsavtalets kontrollstation som har till uppgift att fastställa hur stor del av löneglidningen 1991 som skall avräknas från de avtalsmässiga löneökningarna 1992. Hittills har bl.a. den offentliga sektorn och Verkstadsindustriernametallarbetarna avslutat detta arbete. I dessa fall har en avräkning skett i enlighet med Rehnbergavtalets anda. Detta tillsammans med att överhänget från 1991 blev något mindre än vad som förutsågs i den preliminära nationalbudgeten motiverar en nedjustering av löneprognosen från 4,5 till 3,57 för 1992. Den allmänna löneavgiften slopades vid årsskiftet vilket medför att den totala timkostnaden sjunker ytterligare 0,3 procentenheter, till 3,24.

Nästan samtliga, för lönebildningen 1993, viktiga förklaringsvariabler fortsätter att sträva åt ett och samma håll. Estimeringarna resulterar därför i lägre löneökningar under 1993 än under 1992.

I början av nästa år löper de nuvarande avtalen på arbetsmarknaden ut. Det kommer att finnas grupper med kompensationskrav för låga nominella löneökningar 1991-1992. Detta i kombination med oenighet hos parterna vad gäller den framtida institutionella ramen för lönebildningen kan medföra en situation som inte bara styrs av det ekonomiska läget utan också av organisationspolitiska förhållanden. Det mycket svaga arbetsmarknadsläget bedöms dock dominera lönebildningen. Sammantaget förutses löneökningarna 1993 uppgå till i genomsnitt 3,5 7.

Riskfördelningen bedöms inte vara symmetrisk kring prognosen, utan sannolikheten förutses vara större för högre löneökningar 1992 och för lägre under 1993.

Inom OECD-området steg lönerna med knappt 696 1991 och ökningstakten väntas avta under såväl 1992 som 1993. I Tyskland, Sveriges viktigaste konkurrent på världmarknaden, steg lönerna med drygt 697 1991. Även här förutses löneökningarna avta, se diagram 7:2. För första gången sedan 1982 steg den svenska timförtjänsten långsammare än konkurrenternas.

lig procentuell förändring, nationell valuta

Bilaga I:1.1

VA

SN

FÅ Tyskland |

0 r T r T T T t T r T T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Den fasta växelkurspolitiken medför att kostnadsanpassningen till en större del faller på lönebildningen. Återgången kan komma att ta tid eftersom nominallönerna i Sverige inte anpassas nedåt. Samtidigt är våra konkurrenters löneökningar relativt måttliga. En kraftig produktivitetstillväxt medför emellertid att den relativa enhetsarbetskraftskostnaden faller såväl 1992 som 1993. Relativpriserna förutses dock inte sjunka i samma utsträckning, vilket speglar de svenska företagens behov att förbättra lönsamheten, se vidare kapitel 4.

7.2¶Konsumentpriser

Under loppet av 1991 ökade konsumentprisindex (KPI) med 894. Den underliggande inflationen i konsumentledet (nettoprisindex, NPI, som är KPI rensat från indirekta skatter och subventioner) steg under 1991 med lite drygt 52. I mars i år hade inflationen mätt som KPI i årstakt gått ned till 2,67 och NPI till 4,52.

Hushållens prisförväntningar de kommande 12 månaderna, som föll kraftigt under 1991, tycks ha stabiliserats kring 24-nivån, se diagram T:3. Detta ligger väl i linje med bedömningen nedan. Inflationsförväntningar spelar en central roll i samhällsekonomin. På basis av dessa fattas en rad beslut i såväl företag som hushåll, t.ex. vad gäller lönsamhetskalkyler, lagerhållning, inköpsmönster, konsumtionens fördelning i tiden. Detta i sin tur påverkar investeringsbeteendet hos ekonomins aktörer. Förväntningarna påverkar också nominallönernas utveckling och därmed kostnadstrycket i ekonomin.

Bilaga I:1.1

VÄ

Ålla svarande

(0) —— T

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Anm.: Den heldragna kurvan representerar endast de hushåll som i sina svar angivit en förväntad inflationstakt mellan 0-152. Källor: Statistiska centralbyrån och konjunkturinstitutet.

Inflationsförväntningarna är numera brutna och Sverige befinner sig i en desinflationsprocess, dvs. en period med avtagande prisökningar. Desinflationsprocessen ger upphov till en rad olika effekter i samhällsekonomin. Realräntorna stiger åtminstone till en början till en hög nivå, se diagram 1:1, vilket skärper avkastningskraven på reala tillgångar. Omfattande prisfall på t.ex. kommersiella fastigheter har medfört snabbt växande kreditförluster. Detta har resulterat i en ytterligare åtstramning av kreditmarknaden. Lägre priser på t.ex. fastigheter har också medfört att kostnadsgapet mellan nyproduktion och att köpa en befintlig lokal krympt. Tillsammans leder detta till att investeringsaktiviteten hämmas och att omfattande rationaliseringar görs inom företagssektorn, vilket i sin tur resulterar i lägre produktion och högre arbetslöshet.

Konsumentprisprognosen för i år och nästa år återfinns i tabell 7:2. Arbetskraftskostnaden per producerad enhet (ULC) utgör den enskilt viktigaste förklaringsfaktorn tillsammans med bedömningen av vinstmarginalerna inom framför allt handeln. Låga löneökningar tillsammans med sänkta arbetsgivaravgifter (1992) och god produktivitetsutveckling bidrar till att enhetsarbetskostnadens ökningstakt kraftigt reduceras. Det faktum att vinstmarginalerna, så som de kommer till uttryck här, har fallit alltsedan 1986 i kombination med svaga kostnadsökningar och en fortsatt växande privat konsumtion motiverar en viss återhämtning av marginalerna i år. Tendensen förväntas hålla i sig även 1993, om än i en betydligt mindre omfattning.

Vid årsskiftet reducerades mervärdeskattesatsen för livsmedel, hotell och restaurang samt för inrikes resor. Vidare reducerades investeringsbidraget för bl.a. nybyggnation av bostäder. Sammantaget sänkte detta KPI med drygt 172, men påverkade inte NPI. Nästa år avskaffas en rad

punktskatter, på bl.a. läskedrycker, konfektyr, kemisk-tekniska preparat, kasettband och videoapparater. Samtidigt föreslås energibeskattningen av Bilaga I:1.1 bl.a. hushåll att öka. Vidare upphör den tillfälliga sänkningen av fastighetsskatten för småhus och investeringsbidraget slopas. Slutligen sänks mervärdeskattesatsen från 25 till 2226 för de nyttigheter som idag belastas med 25 4 mervärdeskatt. Sammantaget innebär detta att bidraget från indirekta skatter reducerar KPI:s ökningstakt 1993 med 1,1 procentenheter. NPI påverkas inte. Fastighetsskatten för andra fastigheter än bostäder slopas fr.o.m. 1993. Detta påverkar konsumentpriserna indirekt, via lägre kostnader för företagen, och väntas 1993 reducera såväl KPI som NPI med ca 0,12. Som en konsekvens av reducerade subventioner och ökad självfinansiering förväntas en fortsatt relativt stark prisstegring inom området "diverse taxor", se tabellens anm. Även inom boendet stiger kostnaderna snabbare än de genomsnittliga konsumentpriserna, vilket delvis förklaras av sänkta räntesubventioner. Prishöjningarna för egnahemsboende är lägre än för boende i flerfamiljshus. Detta sammanhänger med att reducerad avdragsrätt för kapitalkostnader inte påverkar KPI. Allmännyttans fastigheter schablontaxeras emellertid och för att bibehålla neutralitet mellan boendeformerna minskas räntebidragen till flerfamiljshus (vilket påverkar KPI) när kapitalskatten och därmed avdragsrätten för villaägare sänks.

Tabell 7:2 Konsumentpriser

lig procentuell förändring

Anm.: Diverse taxor består av läkemedel, läkarvård, tandläkararvode, lotteri m.m., TV-licens, post och tele samt resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta skatter och subventioner. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet, statens pris- och konkurrensverk samt finansdepartementet.

konsumentprisindex eller deflatorn för privat konsumtion (IPI). Ingetdera Bilaga I:1.1 speglar det samlade inflationstrycket i en ekonomi. Dessutom föreligger icke obetydliga skillnader mellan ländernas sätt att beräkna KPI, vilket givetvis försämrar jämförbarheten. Inflationstakten enligt konsumentprisindex är emellertid ett av de konvergensvillkor som kommer att ställas inom EMU. Inom kort beräknas harmoniseringsarbetet av KPI att inledas. Prognosen för 1992 och 1993 medför att de svenska konsumentpriserna stiger långsammare än i nästan samtliga viktiga konkurrentländer.

Diagram 7:4 Konsumentpriser

rlig procentuell förändring

2 INSE < nu 33 dererease sr renen rnnnnr sen nan

Tyskland N 2”

N Pad

0 T T T T T + 7 T r rr T

-2

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm. : OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

En implicit prisindex för privat konsumtion (IPI) framkommer ur nationalräkenskapernas redovisning av den privata konsumtionen. Vikterna i IPI speglar den aktuella konsumtionssammansättningen, till skillnad från KPI som baseras på föregående års värden. Under såväl 1990 som 1991 resulterade skattereformen i omfattande relativprisförskjutningar i konsumentledet. Både i år och nästa år ändras den indirekta beskattningen. Detta tillsammans med förskjutningar i konsumtionssammansättningen och differensen mellan prisutvecklingen för lägenhetsoch egnahemsboende förklarar till största delen skillnaden mellan KPI och IPI.

8¶Hushållens ekonomi och privat konsumtion

Bilaga I:1.1

De senaste två åren ökade hushållens realt disponibla inkomster med sammanlagt 7,5 0 medan den privata konsumtionen steg med knappt 12.

Hushållens sparkvot förbättrades därmed med inte mindre än 6,5 procentenheter mellan 1989 och 1991. Även 1992 beräknas en positiv

inkomstutveckling för hushållssektorn trots sjunkande sysselsättning och stigande arbetslöshet. Inkomstökningen räcker till att både höja konsum-

tionen och sparandet i år. Nästa år beräknas både inkomsterna och konsumtionen minska och sparkvoten sjunker något, se tabell 8:1.

Tabell 8:1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande

Miljarder kr. Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993 Löpande priser Löner 599,0 619,0 632,1 638,7 12,9 3,3 2,1 1,0 Företagarinkomster 62,1 62,3 62,2 64,3 8,1 0,3 -0,1 3,3 Räntor och utdelningar, netto -31,1 -31,1 -30,7 — -32,0 Inkomstöverföringar från offentlig sektor 277,1 319,1 336,6 355,6 10,8 15,1 5,5 5,6 Övriga inkomster, netto 88,8 110,2 118,5 122,7 -1,3 24,1 7,5 3,6 Direkta skatter, avgifter m.m. 305,2 285,0 287,1 303,7 4,6 -6,6 0,7 5,8 Disponibel inkomst 690,7 794,4 831,6 845,7 13,0 15,0 4,7 1,7 Privat konsumtion 699,0 779,4 807,8 823,6 9,4 11,5 3,6 2,0 1985 års priser

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

8.1 Hushållens inkomster Förra året steg de realt disponibla inkomsterna med nära 4,5 4 samtidigt som den reala lönesumman före skatt minskade med ca 5,52. Bakom den kraftiga inkomstökningen ligger i huvudsak skattereformen. Sänkningen av inkomstskatten beräknas ge ett bidrag med ca 6,5 procentenheter till hushållens reala inkomstökning 1991. Även transfereringarna från den offentliga sektorn hade en expansiv inverkan. I skattereformen ingick höjningar av barn- och bostadsbidragen samt pensionstillskotten. Även för 1992 medför skattesänkningar och transfereringsökningar en relativt god inkomstutveckling för hushållen. Nedväxlingen av inflationen är en starkt bidragande orsak till att de realt disponibla inkomsterna kan öka med 1,5 4 i år trots att sysselsättningen faller med ca 3 &.

Sysselsättningen minskar även 1993, vilket leder till en fortsatt nedgång av den reala lönesumman. Därtill kommer en ytterligare minskning av

löneinkomsterna (inkl. sjuklön) genom det föreslagna införandet av

karensdagar vid sjukdom. Effekterna på inkomstutvecklingen av Bilaga I:1.1

inflationsnedväxlingen avtar. De realt disponibla inkomsterna beräknas minska med 0,82. Nedgången begränsas av att barnbidragen höjs.

Att hushållen inte får en sämre inkomstutveckling de närmaste åren,

trots att arbetsmarknaden försvagas kraftigt under hela perioden, beror

på att bortfallet av löneinkomster till stor del kompenseras genom bidrag till personer i arbetsmarknadsutbildning och till arbetslösa, se tabell 8:2.

Tabell 8:2 Hushållens inkomster

Miljarder kr. Procentuell utveckling — Procentuellt bidrag till

Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar och skatter är deflaterade med konsumentprisindex (KPD. Disponibel inkomst och tillfälligt sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "övriga inkomster, netto". Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Det tillfälliga sparandet drog ned hushållens köpkraft 1989 och 1990. Vid redovisningen av disponibel inkomst i nationalräkenskaperna görs inget avdrag för det tillfälliga sparandet. Ej heller tillskrivs hushållssektorn inkomster när sparandet återbetalas. Det tillfälliga sparandet under 1989 och 1990 ingår som en del av hushållens totala sparande och i den utsträckning som återbetalningarna av sparandet konsumeras registreras det som ett minskat hushållssparande. Förra året steg hushållens köpkraft utöver de disponibla inkomsterna med drygt 1 procentenhet, dels genom att det tillfälliga sparandet upphörde och dels genom att 1989 års sparande återbetalades i maj 1991. I februari 1992 återbetalades 1990 års tillfälliga sparande, vilket bidrar till att öka hushållens köpkraft med knappt 1/2 procentenhet i år. Nästa år minskar köpkraften totalt med ca 1 1/26 beroende på att jämförelsenivån 1992 innefattar återbetalning av det tillfälliga sparandet.

Som framgår av tabell 8:2 beräknas den reala timlönen före skatt stiga med 0,84 i år och med 1,32 nästa år. Den reala lönesumman minskar dock till följd av sjunkande sysselsättning. Den fr.o.m. 1992 införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen innebär att arbetsgivaren övertar

betalningarna för sjukersättningen under de första 14 dagarna av en Prop. 1991/92:150

sjukdomsperiod. Denna ersättning registreras i tabell 8:1 som lön, vilket — Bilaga I:1.1

drar upp lönesumman i år med ca 11,5 miljarder kr. Införande av karensdagar 1993 beräknas dra ned lönesumman (inkl. sjuklön) med ca 6 miljarder kr.

Inkomstöverföringarna från den offentliga sektorn ökar realt med ca 392 1 år. Om konsekvenserna av arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen exkluderas (arbetsgivaren betalar sjuklön), stiger dock inkomstöverföringarna realt med nära 6,57. Nästa år beräknas inkomstöverföringarna öka realt med ca 3,52. Utbetalningarna av bidrag till personer i arbetsmarknadsutbildning och till arbetslösa stiger kraftigt, särskilt i år men också nästa år, till följd av det gradvis försämrade arbetsmarknadsläget. Barnbidragen höjs med 1020 kr. per barn och år 1993, se tabell 8:3.

Tabell 8:3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till hushåll

Miljarder kr. Procentuell förändring

Löpande priser 1985 års priser

1990 1991 1992 1993 1991 1992 1993 Pensioner 153,8 173,4 186,2 193,9 3,0 4,8 1,9 Folkpension inkl. KBT

Arbetslöshetsbidrag m.m. 11,2 21,8 36,2 44,2 78,3 62,0 19,4 AMU-bidrag 3,6 6,2 9,0 12,3 56,5 42,7 34,0 Arbetslöshetsförsäkring,

Anm. : Deflatering är gjord med konsumentprisindex. Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Över hälften av inkomstöverföringarna utgörs av pensioner inkl. bostadstillägg. Pensionerna räknas upp med basbeloppet och stiger dessutom genom att nya pensionärer med höga ATP-poäng kommer in i systemet. Basbeloppet uppgår till 33 700 kr. i år och beräknas för 1993 till 34 400 kr. Nedväxlingen av inflationen medför att basbeloppet ökar realt med drygt 220 i år. Nästa år blir basbeloppet realt oförändrat men volymökningen i pensionssystemen leder dock till en fortsatt tillväxt av de totala pensionsutbetalningarna 1993.

65 5 Riksdagen 1991192. I saml. Nr 150 Bil EL

Ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänktes från den 1 mars 1991 från 907 till 657 de tre första dagarna av en sjukperiod och till 38026 mellan Bilaga I:1.1 4 till 90 dagar. Ersättningsnivån för vård av sjukt barn sänktes till 802

de första 14 dagarna per kalenderår. För 1992 medför den ovan nämnda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen sänkta utbetalningar från försäk-

ringen med ca 11,5 miljarder kr. Dessa regeländringar och det försämrade läget på arbetsmarknaden väntas medföra en en minskning av sjukfrånvaron de närmaste åren.

Skattereformen 1990-1991 innebar en genomgripande förändring av

skattesystemet. Skatten på arbetsinkomster har sänkts kraftigt. Alla kapitalinkomster sammanförs till ett inkomstslag och beskattas med en

enhetlig statlig skatt om 3070. Skattesänkningen finansieras delvis inom

inkomstskattesystemet genom basbreddningar och skärpning av kapitalbeskattningen. I skattereformen ligger en årlig justering av skatteskalan. Grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och skiktgränsen för statsskatten räknas upp med ökningen av konsumentprisindex föregående

år (mellan oktober och oktober) plus 2 procentenheter. Det innebär för

1992 att grundavdraget höjts med ca 4,52 och skiktgränsen med ca

9,52. Arbetsinkomster som uppgår till högst ca 200 000 kr. slipper i

stort sett statlig skatt. Genom att skatteskalan räknas upp med den historiska inflationen uppkommer en real skattesänkning när löneökningarna och inflationen avtar. Med den förväntande utvecklingen av Jöner och priser i år blir det en real skattesänkning 1992 på ca 4

miljarder kr. Med real sänkning avses skattebortfallet vid en jämförelse

med vad skatteintäkterna kan beräknas till om skatteskalan för i år istället

justerats med 1992 års prisutveckling. När inflationen stabiliseras 1993

medför justeringen av skatteskalan endast en mindre nedgång av det reala

skatteutaget.

För 1992 har beslutats om vissa lindringar av kapitalbeskattningen och för 1993 sänks skattesatsen för kapitalinkomster till 2526. Skattereduktionen för fackföreningsavgifter slopas fr.o.m. 1992. År 1993 avskaffas schablonavdraget under inkomst av tjänst vid taxeringen. Endast resekostnader över 4 000 kr. och övriga kostnader över 1 000 kr. berättigar till avdrag. Detta beräknas medföra en skattehöjning på ca 7

miljarder kr. Egenavgiften till arbetslöshetskassan fördubblades 1992 och kommer att tredubblas fr.o.m. januari 1993.

8.2¶Hushållens sparande och privat konsumtion

Efter kreditmarknadens avreglering hösten 1985 steg den privata

konsumtionen kraftigt under en följd av år. Även inkomsterna ökade, men inte alls i samma takt och hushållen drog ned sitt sparande. Konsumtionsboomen kulminerade 1988. Då hade sparkvoten gått ned med 7 procentenheter sedan 1985 och hushållens skulder som andel av

disponibel inkomst hade ökat från 10376 1985 till 13572 1988. Därefter dämpades konsumtionstillväxten och 1990 registrerades t.o.m. en svag

tillbakagång till följd av ett kraftigt fall i bilinköpen. Sparandet förbättra-

des avsevärt, men var fortfarande negativt 1990, dvs. konsumtionsnivån Prop. 1991/92:150 fortsatte att överstiga inkomstnivån. Bilaga I:1.1

Diagram 8:1 Privat konsumtion

Miljarder kr, 1985 års priser Säsongrensat 135

130 Hbörenennenenennsnsnenanasnaenrnneennsnananenne nerna

[LR NN

1 1 0) eonennnnn eeterserrree res r ennen nn rer ronne rr nnns kr ent nan ens an arenan annan nan nnn annan nn

FT

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Anm. : Diagrammet visar konsumtionsförloppet per kvartal. Källa: Statistiska centralbyrån.

Under 1991 ökade konsumtionen successivt efter en mycket svag inledning, se diagram 8:1. Mellan årsgenomsnitten 1990 och 1991 blev uppgången 1,22. Inköpen av nya bilar sjönk för tredje året i rad, medan förändrade regler i skattereformen rörande leasingbil ledde till en uppgång av överföringar av begagnade bilar från företag till hushållssektorn. Utlandsresandet föll kraftigt under det första kvartalet till följd av oroligheterna kring Persiska viken, men en återhämtning kom senare under året. Efterfrågan på tjänster exkl. bostäder minskade med 39, vilket kan förklaras av den relativprisökning som skattereformen medförde. Det var en ökad försäljning inom detaljhandeln samt en större förbrukning av bensin och energi som höll uppe den totala privata konsumtionen.

Under 1990 och 1991 steg sparkvoten med över 3 procentenheter per år till ca 22. Hela sparkvotsförsämringen mellan 1985 och bottenåret 1988 är därmed återhämtad. Det tillfälliga sparandet räknas in i hushållens sparkvot, vilket kan sägas överskatta hushållens egentliga egna sparande med drygt 1 procentenhet 1991.

Den dramatiska utveckling som sparkvoten uppvisat sedan 1980-talets mitt framgår av diagram 8:2. Den kraftiga nedgången som följde efter kreditmarknadsavregleringen 1985 kan förklaras av förmånliga avdragsregler i skattesystemet, relativt låga realräntor och optimistiska framtidsförväntningar. Hushållens tillgångar, såsom fastigheter och aktier, steg i värde och utgjorde ett växande belåningsunderlag som delvis kunde

ses som en "normalisering" efter en överanpassning till en avreglerad Bilaga I:1.1 kreditmarknad. Detta förstärks av skattereformens effekter, ett försämrat konjunkturläge med stigande arbetslöshet samt oron på de finansiella marknaderna. De stora kreditförlusterna i banksystemet under senare år har fört med sig en mer restriktiv kreditpolitik och större räntemarginaler. Den snabba nedväxlingen i inflationstakten har medfört en markant höjning av realräntan.

Diagram 8:2 Hushållens sparkvot

Sparande i procent av

disponibel inkomst

Can)

(0) ir — NR T

v

Finansiellt ]

-6

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm.: Den finansiella sparkvoten är beräknad exkl. kapitaltransfereringar 1987 och 1989. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

En internationell jämförelse av sparkvotsutvecklingen visar att de stora svängningarna inte är en unik svensk företeelse, utan de har också observerats i bl.a. våra nordiska grannländer med en viss tidsförskjutning. En ökad "skuldbörda" hos hushållen under andra hälften av 1980talet är också ett återkommande mönster, vilket framgår av diagram 8:3. När sparkvoten började gå upp i Sverige 1989 sjönk skuldernas andel av inkomsterna. Hushållens önskade skuldstock bör minska eftersom hushållens räntekänslighet ökat genom <skattereformens effekter. Sänkningen av kapitalskatten från 3090 till 2576 fr.o.m. 1993 begränsar ytterligare ränteavdragens värde. Högre realräntor förstärker incitamentet att dra ned skuldsättningen ytterligare.

Diagram 8:3 Hushållens skuldsättning

Hushållens skulder som andel av Bilaga I:1.1

disponibel inkomst, Zz

120-

"Tf Finland ]

604 ee

40 r t rv ! T

1980 1982 1984 = 1986 1988 — 1990

Anm.: Nivåskillnaderna mellan länderna illustrerar dels skillnader i statistiska definitioner, dels olikheter i bostadsfinansieringssystem. Uppgifter för USA finns endast t.o.m. tredje kvartalet 1991. Källor: OECD, konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån samt respektive lands finansdepartement.

Diagram 8:4 Hushållens förväntningar

Nettoandel

40 AA

-40 7

-607

-80 - J

1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm. : Diagrammet visar skillnaden mellan andelen hushåll som tror på en förbättring av den egna resp. Sveriges ekonomi och andelen som tror på en försämring de närmaste 12 månaderna, säsongrensat. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

hushållens förväntningar enligt den senaste undersökningen över Bilaga I:1.1 hushållens inköpsplaner (jan. 1992). Av diagram 8:4 framgår att det är fler hushåll som tror på en försämring än en förbättring av den egna ekonomin de närmaste 12 månaderna. Pessimismen är, enligt traditionella mönster, större för hela landets ekonomiska utveckling. Det är dock en betydligt positivare bild jämfört med förväntningarna under lågkonjunkturen vid 1980-talets början. Detta avspeglar troligen att de gynnsamma faktorer som skattereformen medfört ännu överväger över de negativa effekter som följer av det försämrade konjunkturläget.

Förmögenhetseffekterna är idag de omvända mot de som rådde vid 1980-talets slut. Börskurserna är fortfarande (april 1992) 297 lägre än senaste "all time high" 1989. Bostadspriserna steg kraftigt under 1991 års första kvartal, men har sedan stagnerat och visat tecken på en tillbakagång mot årets slut. Det finns en oro för att Sverige skall följa det mönster Danmark och Norge tidigare gått i genom med fallande bostadspriser. Belåningsunderlaget krymper, vilket medför att hushållen måste öka sitt eget sparande för att nettoförmögenheten inte skall minska. Samtidigt stiger arbetslösheten till för Sverige ovanligt höga nivåer. Hushållen använder därför sannolikt huvuddelen av inkomstökningen i år

till att förbättra sparandet. Återbetalningen av det tillfälliga sparandet

med 5,6 miljarder kr. håller uppe konsumtionen under årets första kvartal, men tillväxten bedöms därefter mattas av. Relativpriserna ändrades vid årets början till följd av den partiella mervärdeskattesänkningen och förväntas leda till en viss förändring i konsumtionssammansättningen. Den nu föreslagna generella sänkningen av mervärdeskatten väntas medföra att en del inköp av kapitalvaror senareläggs till nästa år. Sammantaget beräknas den privata konsumtionen öka med 0,54 i år.

Ett svagt arbetsmarknadsläge, hög realränta, sänkt kapitalskatt och ett fortsatt behov av konsolidering håller tillbaka hushållens vilja att öka konsumtionen på bekostnad av sparandet 1993. Under 1980-talets början drog hushållen ned sparandet när inkomsterna föll för att på så sätt upprätthålla sin konsumtionsstandard. Sparincitamenten förväntas nu vara så starka att den beräknade nedgången av disponibelinkomsten också resulterar i en minskning av konsumtionen, med 0,5 4, vilket innebär en marginell försämring av sparandet.

9¶Investeringar

Bilaga I:1.1 Investeringarna kulminerade under senare delen av 1989 efter den starka expansionen under andra hälften av 1980-talet. Under 1990 vände utvecklingen och investeringarna minskade med knappt 194, efter att ha stigit med närmare 304 sedan 1985. Under 1991 accelererade nedgången och blev hela 7,32. Orsaken var avtagande ekonomisk aktivitet, sjunkande kapacitetsutnyttjande, högre ränteläge samt en stramare kreditgivning i takt med de allt större kreditförlusterna inom bank- och finanssektorn.

Nedgången 1991 var koncentrerad till näringslivet. Bostadsinvesteringarna hölls uppe av den starka igångsättningen av nyproduktion under 1990 samtidigt som det skedde en vändning uppåt i ombyggnadsinvesteringarna. En mycket stark investeringsexpansion noterades inom kommunerna. Det är dock troligen en förskjutning från 1990 p.g.a. att mervärdeskatten blev avdragsgill 1991.

Under prognosperioden förutses en fortsatt tillbakagång. Desinflationsprocessen dämpar investeringsaktiviteten genom bl.a. högre avkastningskrav på fastigheter till följd av stigande realränta och fallande fastighetspriser. Nedgången i de totala investeringarna beräknas till 946 resp. 1,54 1992 och 1993. Näringslivets neddragande verkan avtar medan fallet i bostadsinvesteringarna istället blir allt starkare.

Tabell 9:1 Bruttoinvesteringar efter näringsgren

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991

Löpande 1990 1991 1992 1993

priser

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

År 1992 bromsas nedgången inom näringslivet upp något. Fallet i industriinvesteringarna avtar samtidigt som affärsverkens investeringar stiger bl.a. till följd av infrastruktursatsningarna. Dessa bidrar också till uppgången av de statliga investeringarna. Trots markant stigande ombyggnadsvolym faller de totala bostadsinvesteringarna genom nedgången i nybyggandet.

År 1993 drar nyproduktionen av bostäder ned den totala investeringsutvecklingen. En motverkande faktor är näringslivets investeringar. Orsaken är industriinvesteringarnas expansion, en vändning uppåt i övrigt näringsliv samt en fortsatt ökning inom statliga affärsverk.

Trots en tillväxt inom anläggnings- och ombyggnadssektorerna under prognosperioden faller de totala byggnadsinvesteringana med ca 7,590 i år och över 6,54 1993. Inräknas också reparationsverksamheten, som

expanderar bl.a. till följd av de nu föreslagna satsningarna på underhåll av vägar, mildras nedgången till 49420 per år. Bilaga I:1.1

9.1¶Näringslivets investeringar

Efter att ha stigit oavbrutet sedan 1982 vände utvecklingen av näringslivets investeringar under 1990 då volymen reducerades med över 1,5 96. Under 1991 skedde sedan ett markant fall med 14,54. Nedgången berörde samtliga branscher. Minskningar med över 2096 noterades inom finans- och fastighetsförvaltning samt byggnadsindustri. Också inom varuhandel m.m. samt industri föll investeringarna med mer än 154.

Diagram 9:1 Näringslivets investeringar Miljarder kr., 1985 års priser

100 =

/ N

80 : [Övrigt | att Av

näringsliv | vv

60 denn gryr Ng es ratrrtrssrrressrensrirsnnnensnsrrsnnrennnronsnannnn

Fa -

40 denn [0 ft SRA

NN

DÖ döreernnsrarsnnnnnanarsenneneseaenn earn rasen saba a na ae sea tasaanre aan ears aan

0 TT T T T T T T T T TT T T T LAN mr Oe mn T T

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Inom industrin noterades en investeringsminskning 1990 för första gången sedan 1982. År 1991 föll volymen med hela 16,44. Dålig lönsamhet, lägre kapacitetsutnyttjande och produktion, räntehöjningar samt en kontinuerligt försämrad konkurrenskraft sedan mitten av 1980talet medverkade till ett betydligt mer dämpat investeringsklimat. Före hösten 1990 inverkade sannolikt också osäkerheten om Sveriges framtida relationer till EG. Innan 1991 torde också osäkerheterna om industrins energiförsörjning ha haft betydelse. Basindustrin svarade för den starkaste nedgången 1991. Även inom transportmedelsindustrin var fallet stort. Inom kemisk- och livsmedelsindustri noterades däremot svaga ökningstal. År 1992 beräknas nedgången inom industrin dämpas till 8 6. Fallet inom basindustrin fortsätter, dock i något avtagande takt. Nedgången inom verkstadsindustrin bromsas genom att maskin- och transportmedelsindustrin planerar för något ökande investeringar. Trots fall tre år i rad, med en sammanlagd minskning med en tredjedel av volymen, överstiger nivån på de totala industriinvesteringarna med god marginal den nivå som rådde under föregående lågkonjunktur. Nivån är ungefär densamma som

under 1986. Under 1980-talet har utvecklingen enligt produk-

tivitetsdelegationen gått mot allt fler sysselsatta i förhållande till Bilaga I:1.1

investeringsvolymen. Efter devalveringarna i början av 1980-talet var inte trycket på att effektivisera verksamheten genom ökade kapitalinvesteringar tillräckligt starkt. Med tanke på bl.a. det låga kapacitetsutnyttjandet förutses investeringarna stiga relativt blygsamt 1993, med 47, då industriproduktionen åter beräknas öka och vinsterna stiger. Den

föreslagna sänkningen av energiskatten medverkar här i positiv riktning.

Tabell 9:2 Bruttoinvesteringar i näringslivet

Miljarder Årlig procentuell volymförändring

kr. 1991

Löpande 1990 1991 1992 1993

priser

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Investeringar i övrigt näringsliv (exkl. affärsverken) föll i samma omfattning som i industrin, dvs. med drygt 1690 1991. Vanligtvis är utvecklingen av investeringarna jämnare inom övrigt näringsliv än inom industrin till följd av att att denna sektor i mindre utsträckning är utsatt för utländsk konkurrens. Fastighetskrisens inverkan gör dock att investeringsfallet beräknas bli mycket stort också 1992. Det strama kreditläget och högre realräntor, vilket höjer avkastningskraven på fastigheter, medverkar starkt till denna utveckling. Till detta kommer att nedgången i ekonomin dämpat efterfrågan på lokaler och att utbudet är stort efter byggboomen i slutet på 1980-talet. De områden som utvecklas gynnsamt relativt sett är de som är minst konjunkturkänsliga, t.ex. varuhandel.

Näringslivets totala investeringar (inkl. statliga affärsverk) beräknas sammanfattningsvis fortsätta att falla 1992, med ca 1192. Därefter förutses en svag uppgång, med 494, till följd av en återhämtning av industriinvesteringarna och en vändning uppåt också inom övrigt näringsliv. Till det senare bidrar de nu föreslagna åtgärderna som sänkt moms och borttagande av fastighetsskatten. Näringslivets investeringar, sett som andel av BNP, förutses därmed uppgå till drygt 1196. Nivån kommer då att vara ungefär densamma som den som rådde innan den starka uppgången under andra hälften av 1980-talet.

Diagram 9:2 Näringslivets investeringar Procent av BNP

Bilaga I:1.1 15

14 nn trrenerennrernn nn möseenenn sn rn törarnneennes anar nano n nn

114 NAN US Ne

10 NA

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

9.2¶Offentliga investeringar

År 1991 svarade de kommunala investeringarna för uppgången av de offentliga investeringarna. Den markanta ökningen inom kommunerna var

troligen en följd av att investeringarna förskjöts från 1990 till 1991 p.g.a. att mervärdesskatten blev avdragsgill 1991. Under prognosperioden förutses istället de statliga myndigheterna och affärsverken svara för en fortsatt expansion av de offentliga investe-

ringarna. Summan av de tidigareläggningar av infrastruktursatsningar

som beslutades under 1991 och hittills i år innebär ökade investeringar

inom främst banverket och vägverket.

Tabell 9:3 Offentliga investeringar

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991

Löpande 1990 1991 1992 1993

priser

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Bilaga I:1.1 Nybyggandet av bostäder har legat på en mycket hög nivå de senaste åren. Inte sedan det s.k. miljonprogammets dagar har volymen varit av samma omfattning. Mellan 1986 och 1990 mer än fördubblades nybyggandet. Ombyggnaderna av bostäder minskades under samma period till följd av de restriktioner som infördes för att dämpa överhettningen. Den höga igångsättningen av nya lägenheter 1990 resulterade i ökad investeringsvolym även 1991, med ca 44. Dessutom steg ombyggnaderna av bostäder till följd av att regeringen i stor utsträckning använde sig av möjligheten att av arbetsmarknadsskäl medge lägre garanterade räntor, dvs. ett högre räntebidrag, för enskilda projekt.

Diagram 9:3 Bostadsinvesteringar Miljarder kr., 1985 års priser

25 denn

fo ARN reeseese reses a Aasa ntn rensat tatarer

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Nybyggandet av bostäder uppnådde en mycket hög nivå 1990 då närmare 70 000 lägenheter påbörjades. Uppgången var särskilt stark under andra halvåret. Bostadsproduktionen hindrades då inte längre av brist på arbetskraft i och med den nedgång som skedde inom övriga sektorer. Under 1991 började påbörjandet av antalet lägenheter falla. I genomsnitt under året minskade antalet med 1826, eller med 12 000 till 57 000 lägenheter, varav större delen av nedgången ligger på andra halvåret. Tecken på sjunkande bostadsefterfrågan noterades hösten 1991. I september uppgick antalet outhyrda lägenheter i allmännyttiga bostadsföretag till 11 000 lägenheter jämfört med 4 000 året innan. I förhållande till antalet lägenheter i beståndet var andelen outhyrda lägenheter högre i de senare årgångarna. Antalsmässigt dominerade dock årgångarna 1940- 1975. Låg efterfrågan på bostäder noterades framförallt utanför storstadsområdena. Kommuner med mindre än 70 000 invånare redovisade den största andelen lediga lägenheter.

Ett fortsatt fall i nybyggandet förutses under prognosperioden. Nedgången är en följd av såväl strukturella faktorer, som av det svaga kon- Bilaga I:1.1 junkturläget. De höga nivåerna på byggandet mot slutet av 1980-talet var en effekt av överhettningen i den totala ekonomin samtidigt som det var en politisk prioritering att gynna nyproduktionen av bostäder. Höjda relativpriser på byggande och boende verkar fortsatt dämpande på efterfrågan de kommande åren. Det beror bl.a. på breddningen av mervärdeskatten, minskade subventioner, minskningen av ränteavdragens värde samt borttagandet av investeringsbidraget. Detta tvingar fram ett mer effektivt användande av beståndet och därmed en minskad efterfrågan på nyinvesteringar. I kontraktiv riktning verkar också det stramare kreditläget och den fallande sysselsättningen. Investeringsvolymen för nybyggandet av bostäder beräknas sjunka med runt 307 per år 1992 och 1993. Antalet påbörjade lägenheter beräknas falla till närmare 40 000 1992. Det är samma antal som 1987. Nedgången väntas sedan fortsätta till ca 25 000 lägenheter 1993. Det är en något lägre nivå än bottennivån i mitten av 1980-talet.

Tabell 9:4 Bostadsinvesteringar

Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991 Löpande 1990 1991 1992 1993 priser

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Ombyggnadsinvesteringarna inom bostadsbyggandet steg starkt under första hälften av 1980-talet till följd av subventionerna inom ROTsektorn (reparation, om- och tillbyggnad) och uppnådde därmed en historiskt mycket hög nivå. För att motverka den tilltagande överhettningen på byggmarknaden infördes regleringar mot ombyggnadsverksamheten. Mellan 1987 och 1990 föll också volymen med hela 3594. Under 1991 inträffade emellertid ånyo en uppgång. Låneansökningarna steg mot slutet av året till följd av att den garanterade räntan för enskilda projekt sänktes av arbetsmarknadsskäl, till 3,496 mot tidigare 5,25 940. Strax innan årsskiftet skedde en mycket stark uppgång av ansökningar till följd av att mindre förmånliga regler infördes 1 januari 1992. De nya reglerna innebar att den lägre räntenivån på 3,47 permanentades, samtidigt tillkom dock en inskränkning av vad som berättigade till räntesubventioner. Detta bidrar starkt till den expansion på 257 i investeringsvolym som förutses 1992. Denna uppgång är dock en försiktig tolkning av utvecklingen enligt ansökningarna. Det finns sannolikt en

historiskt brukligt, beroende bl.a. på att byggherrarna inte hunnit lika Bilaga I:1.1 långt i planeringen som vanligt till följd av brådskan att skicka in ansökningarna. Dessutom finns inte någon tidsgräns för när projekten måste sättas igång.

Sammanfattningsvis faller de totala bostadsinvesteringarna med närmare ca 13,596 i år. År 1993 sker en ytterligare nedgång med över 199. Bakom minskningen döljer det sig en omfördelning från ny- till ombyggnad av bostäder. Själva anpassningen inom stocken till förändrade relativpriser innebär att det uppstår ett behov av ombyggnader i beståndet.

Samtidigt som avvecklingen av subventionerna gradvis gör både byggande och boende dyrare så finns faktorer som verkar i motsatt riktning. En närmare koppling mellan produktionskostnader och kundens egen betalningsförmåga verkar nedpressande på priserna. Eftersom subventionerna sannolikt skapat ett rationaliseringsutrymme inom branschen bör en dämpning av kostnadsutvecklingen också vara möjlig. Kostnaderna för nyproduktion kan då stiga långsammare än KPI, i motsats till vad som varit fallet under 1980-talet. Under 1991 har priserna också utvecklats i en sådan riktning.

9.4¶Byggnadsverksamhet

Byggnadsinvesteringarna sjönk trendmässigt under 1970-talet och inledningen av 1980-talet. Fallet orsakades dels av kontinuerligt avtagande nyproduktion av bostäder efter den topp som nåddes runt 1970 till följd av det s.k. miljonprogrammet. Även industriinvesteringarna sjönk markant under perioden. En vändning i utvecklingen av de totala byggnadsinvesteringarna skedde i mitten av 1980-talet då en stark expansion inleddes. Uppgången började 1986. Byggnadsinvesteringarna i näringslivet började då stiga samtidigt som efterfrågan på bostäder ökade. Stigande fastighetspriser och låga realräntor ledde till spekulationer och överefterfrågan inom denna sektor. Den omfattande kreditexpansionen underblåste prisökningarna. I takt med en alltmer besvärande överhettning tillgreps successivt mer omfattande regleringar för att dämpa byggandet. Avsikten var dels att dämpa det allmänna efterfrågetrycket inom byggsektorn, dels att skapa utrymme för nyproduktion av bostäder. Förutom begränsningarna för ombyggnader av bostäder infördes bl.a. ramar för s.k. övrigt byggande (allt byggande utom bostadsbyggande) samt den s.k. investeringsskatten. Samtliga dessa regleringar avvecklades under 1990 och 1991. Aktiviteten inom byggverksamheten började visa tecken på avmattning under 1990 och nedgången fortsatte under 1991.

Arbetslösheten inom byggnadsarbetarnas kassa steg mycket starkt under loppet av 1991 och början av 1992. I mars i år uppgick andelen till 184. Högst arbetslöshet noterades inom den grupp där de flesta saknar yrkesutbildning där nivåer på över 3096 uppnåddes. Sysselsättningen inom branchen (SNI 5) har dock inte fallit längre än till den nivå som rådde under slutet av 1988. Hittills har nedgången inom industrin varit av större omfattning än inom byggsektorn. Inom industrin har sysselsätt-

ningen fallit med ca 14976, mot 11,54 i byggnadsverksamheten. Byggsektorn ligger dock sent i konjunkturfasen och sysselsättningsned- Bilaga I:1.1 dragningarna beräknas fortsätta i snabb takt. Enligt konjunkturinstitutets byggbarometer planeras nedskärningar på personalsidan av knappt två tredjedelar av företagen under sommarhalvåret i år.

Diagram 9:4 Byggnadsinvesteringar per sektor 1970 - 1993 Miljarder kr., 1985 års priser. 60

[ Anläggningar + övriga byggnader |

20 At errrterrar neon terrrentnnsr nn ennen er etter ann ner rena ner s nana 2 mrsrereenressrnneann stannas

0 TOT

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Byggnadsinvesteringarna stagnerade 1990 med en ökning med endast 0,47 i genomsnitt. Ett fall inleddes under andra halvåret och nedgången fortsatte under 1991, med 2,5 6. Det var näringslivets investeringar som svarade för hela nedgången medan myndigheternas investeringar och bostadsbyggandet fortsatte att stiga.

Tabell 9:5 Byggnadsverksamhet Miljarder Årlig procentuell volymförändring kr. 1991 Löpande 1990 1991 1992 1993 priser

Reparationer och underhåll 68,8 1,8 0,9 4,0 2,0 Totalt 235,0 0,8 -1,5 -4,1 -3,9

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Under prognosperioden förutses nedgången av byggnadsinvesteringarna fortsätta, med runt 746 per år 1992 och 1993. Det är främst bostadsin-

vänder uppåt mot slutet av perioden. Minskningen av den totala bygg- Bilaga I:1.1 verksamheten, dvs. byggnadsinvesteringar inkl. också reparationer och underhåll av byggnader och anläggningar, dämpas av en ökning av underhålls- och reparationssektorn. De nu aviserade satsningarna på vägunderhåll medverkar till denna expansion. Nedgången av den totala byggverksamheten stannar då på ca 496 per år under prognosperioden. Utvecklingen mot ett mer effektivt utnyttjande av fastighetsbeståndet torde dessutom medföra ett ökat behov av reparationsverksamhet. Sammantaget finns således några faktorer inom byggnadsverksamheten som dämpar fallet såsom anläggnings-, ombyggnads- och underhållssektorerna.

9.5¶Lagerinvesteringar

Lagerminskningarna i den svenska ekonomin var under 1991 mycket stora. Totalt sett minskades lagren med närmare 21 miljarder kr. (1985 års priser). Det negativa bidraget till BNP-tillväxten blev därmed hela 2,1 procentenheter. Inte sedan 1970-talet har lagerförändringar haft en så kraftig inverkan på tillväxten i ekonomin. I detta helårsutfall har dock nationalräkenskaperna lagt in en neddragande korrektionspost på 3,5 miljarder kr., som ett led i svårigheterna med avstämningen mellan användnings- och produktionssidan av ekonomin. Denna post har i analysen betraktats som en allmän korrektion av användningssidan och inte som en reell lageravveckling. Som en konsekvens av detta har en korrektionspost av motsvarande storlek lagts in även under prognosåren.

Tabell 9:6 Lagervolymförändringar Miljarder kr., 1985 års priser

1981- 1990 1991 1992 1993 1990

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Under 1980-talet skedde en strukturell utveckling mot minskande lagerkvoter. Totalt sett minskade lagren med närmare 55 miljarder kr. (1985 års priser). För industrins del innebar detta att lagerkvoten, dvs. kvoten mellan lager och produktion, i det närmaste halverades under denna period. När industrikonjunkturen vände neråt under 1989 avstannade denna utveckling. Sålunda ökade färdigvarulagren med närmare 5 miljarder kr. från 1989 t.o.m. första halvåret 1991. Denna

lageruppbyggnad var emellertid blygsam vid en jämförelse med Prop. 1991/92:150 motsvarande fas i tidigare konjunkturnedgångar. Produktionen anpassades Bilaga I:1.1

snabbare till den svagare efterfrågan än vad som tidigare varit fallet.

Diagram 9:S BNP-utveckling och lagerbidrag

er I BNP ed

5 N oärtssan soner nnoeraererrros sne se nn nn terror annas nonan soc ere sanna annan nn non bsr annan N lager one]

AA

3 | + FR SV 21 1 NN N | Logen -o NIN BTG NON N NS N NN Nee

om N IL JA

[EE EA RN GQ FRÅ TIRANA AE < VU BRÅ) TAR KANON SR [EA FN rar TAN | TESEN h RNA -3 eanmertttaa sana esneneo ns rrt ra kn R Rane nn MÅ errs rer snar ers R Annans ers rer BAER ER RAR ARA n nn SBR Rs RAR n annen ers sa

-4

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Diagram 9:6 Lagerinvesteringar

Miljarder kr., 1985 års priser

10¶LOINNNN NNYC NNN

NNNNV SYS ANS

W

N

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Anm.: Lagerinvesteringar exkl. SCB:s korrektionspost. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

De analyser av lagerutvecklingen som gjordes i den preliminära

nationalbudgeten 1992 och i konjunkturinsitutets rapporter under 1991 utgick, mot bakgrund av detta, från att lagren var tämligen väl trimmade.

Potentialen för stora lagerneddragningar under perioden 1991-1993 bedömdes därför vara begränsad. Nationalräkenskapernas preliminära Bilaga I:1.1 utfall för 1991 reser frågan huruvida denna slutsats var riktig. En möjlig tolkning av statistiken är att lagerneddragningar visserligen kom snabbare och gjordes under en mer begränsad tid, men att lageravvecklingen nu i det närmaste är avslutad. Därmed skulle lagrens positiva bidrag till tillväxten i år och nästa år kunna bli dramatiskt stort.

En annan tolkning är att desinflationsprocessen och det höga realränteläget driver fram en betydligt kraftigare lageravveckling än väntat. Detta kan i så fall ta sig uttryck genom olika mekanismer. En hög realränta innebär en allmän press på alla typer av kapitalkostnader. Förväntningar om framtida prisökningar är mycket låga. För en stor del av de varugrupper som finns i lager är t.o.m. risken för prissänkningar uppenbar. Ett moment av prisspekulation har i tidigare konjunkturuppgångar spelat en stor roll för lagerbeteendet. Detta har tagit sig uttryck i att man köpt in stora kvantiteter medan priserna varit låga och sedan, genom lagerhållning, väntat in prisökningar. Denna typ av spekulation torde nu inte vara aktuell utan i viss mån ha vänts till sin motsats. För lagerhållningen, speciellt i handelsledet, kan också åtstramningen på kreditmarknaden spela en roll genom kraftigt ökande svårigheter att lånefinansiera lager.

Diagram 9:7 Lagerstocken i förhållande till varuproduktionen

Index 1985=100

140

IG 6 1 rer NANNA

80 de irssrssasesasar sen snenennnnn seen ana ne neon a annan enar

70 rr T T T T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 — 1992

Anm.: Lagerstock exkl. SCB:s korrektionspost enligt ovan. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

Prognosen för 1992 och 1993 innebär i hög grad en avvägning mellan dessa båda synsätt. Tämligen kraftiga lageravvecklingar förutses för innevarande år men trots detta ger lagren ett betydande positivt bidrag till BNP-tillväxten. Industrins avveckling av färdigvarulagren, som inleddes

81 6 Riksdagen [991192, I saml. Nr 150 Bil. I:11

andra halvåret 1991, väntas fortsätta i tilltagande takt. De kraftiga minskningarna av lagren i handelsledet innebar länge att industrin hade Bilaga I:1.1 stora problem att avveckla sina färdigvarulager. Även lagren av insatsvaror och varor i arbete fortsätter att minska något, främst till följd av att industriproduktionen som årsmedeltal sjunker 1992. Även handelslagren väntas i år fortsätta att avta, dock i långsammare takt än 1991. Totalt sett väntas lagerminskningar uppgå till 12 miljarder kr. i 1985 års priser (exkluderat för NR:s korrektionspost enligt ovan). Trots denna kraftiga neddragning ger lagerposten alltså ett positivt bidrag till BNPtillväxten på 0,6 procentenheter.

1993 väntas lagerneddragningarna bli betydligt mindre omfattande. En viss justering nedåt av industrins färdigvarulager återstår även detta år, medan lagren av insatsvaror och varor i arbete väntas vara oförändrade. Detta innebär dock fortsatt fallande lagerkvoter eftersom industriproduktionen 1993 ökar för första gången sedan 1989. Bidraget till BNPtillväxten blir detta år 0,9 procentenheter då lageravvecklingen stannar vid ca 4 miljarder kr. (7 om man inkluderar korrektionsposten).

Det är viktigt att notera att de bidrag till tillväxten som diskuteras gäller bruttosiffror, dvs. utan hänsyn taget till importinnehållet i lagerförändringarna. Den direkta påverkan på produktionen av en lagerförändring är alltså inte lika stor som bidragstalen indikerar. Sambandet mellan lagerrörelserna och importens utveckling är egentligen mycket starkt. Det kraftiga importraset 1991 berodde således i hög utsträckning på motsvarande lageravveckling. För 1992 och 1993 påverkas tillväxttalen för importen på omvänt sätt uppåt av de positiva lageromslagen.

10¶Offentlig sektor

Bilaga I:1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande visade 1991 ett underskott motsvarande 1,52 av BNP, efter fyra år av överskott. Jämfört med 1990 försämrades sparandet med 74 miljarder kr. Nedgången i sparandet fortsätter 1992 och 1993, men i lägre takt. Det är statens finanser som försämras medan kommunernas ekonomi förbättras. Kalkyler av konjunkturnedgångens effekter på statens finanser visar att även rensat för effekterna av tillbakagången i ekonomin föll sparandet 1991. Hälften av försämringen kan förklaras av den vikande konjunkturen och hälften av effekterna av regelsystem och annan finanspolitik. Nedgången för statens sparande motsvaras av en förbättring för hushåll och kommuner. Bakom den fortsatta försämringen av statens finanser ligger i huvudsak den svaga ekonomiska utvecklingen och 1992 även nedväxlingen av inflationstakten.

10.1¶Konsoliderad offentlig sektor

Under första hälften av 1970-talet hade den offentlig sektorn ett finansiellt sparandeöverskott motsvarande 3-572 av BNP. Den svaga ekonomiska utvecklingen i slutet av decenniet och under de första åren av 1980-talet medförde en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser. Det finansiella sparandet sjönk till motsvarande ca minus 77 av BNP 1982. Sparandet förbättrades sedan under den långa högkonjunkturen och 1990 visade den offentliga sektorns finansiella sparande ett överskott motsvarande ca 496 av BNP, se diagram 10:1.

Diagram 10:1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 1970-1991 Andel av BNP

-8

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

den goda konjunkturen, de mot slutet av 1980-talet tilltagande löne- och Bilaga I:1.1 prisökningarna. Detta tillsammans med de icke inflationsskyddade skatteskalorna bidrog till att driva upp skattekvoten (skatterna och socialavgifternas andel av BNP). Sammantaget steg skattekvoten från 5072 1985 till drygt 5670 1990.

Tillbakagången i ekonomin i kombination med skattereformen medförde att skattekvoten sjönk 1991 med nära 3,5 procentenheter till ca 532. För 1992 och 1993 beräknas skattekvoten gå ned till ca 51,54, se tabell 10:1.

Skattekvoten beror dels på hur skatteunderlagen utvecklas i förhållande till BNP, dels på förändringar i skatteuttagen. Även betalningsrutiner och redovisningsprinciper påverkar skattekvoten. Mervärdeskatten på den kommunala sektorns inköp av varor och tjänster lyfts av fr.o.m. 1 januari och på den statliga sektorns inköp fr.o.m. 1 juli 1991. Dessa avlyft bidrar till en minskning av skattekvoten med ca 1/2 procentenhet 1991 och ytterligare ca 1/4 procentenhet 1992, efter beaktande av att även nominella BNP reduceras till följd av avlyften.

Tabell 10:1 Skattekvoten Procentandel av BNP

Indirekta skatter

Källor: Konjunkturinstitutet, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

En del större skatteändringar har genomförts 1992 och föreslås för 1993:

— Skatten på vissa kapitalinkomster har sänkts i år och den generella

skattesatsen på kapitalinkomster sänks 1993 till 25 £. — Skattereduktionen för fackföreningsavgifter har slopats fr.o.m. 1992. — Schablonavdraget under inkomst av tjänst föreslås nu avskaffas

fr.o.m. 1993 och endast resekostnader över 4 000 kr. och övriga

utgifter över 1 000 kr. blir avdragsgilla. — - Mervärdeskattesatsen på livsmedel, inrikes resor samt på restaurang

och hotell sänktes 1 januari 1992 från 257 till 182. Nu föreslås att

den generella skattesatsen sänks från 2592 till 2272 fr.o.m. den 1

januari 1993. Mervärdeskatteintäkterna som andel av BNP skulle

reformen genomfördes. Bilaga I:1.1

— Uttaget av arbetsgivaravgifter sänktes 1 januari 1992 med ca 2,5 procentenheter, som andel av avgiftsunderlaget. Därav är 2,3

procentenheter en kompensation för arbetsgivarnas kostnad för den i år införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen. För 1993 har aviserats om införande av karensdagar vid sjukdom. För att arbets-

givarens besparingar till följd av detta skall tillfalla staten har i

föreliggande beräkningar uttaget av arbetsgivaravgifter räknats upp med ca 1 procentenhet. — Punktskatterna på en rad olika varor slopas fr.o.m. 1993. — Den förändring av energibeskattningen som nu föreslås fr.o.m. 1993

medför att skatten på energianvändningen inom industrin sänks

medan Övriga sektorer får höjd skatt. Omläggningen beräknas vara i stort sett neutral för de totala skatteinkomsterna.

— Fastighetsskatten för s.k. kommersiella lokaler föreslås slopas fr.o.m. 1993. — Förslag om ökad preliminärbeskattning av biinkomster samt omlägg-

ning av uppbörden av preliminär B-skatt för hushåll och företag

snabbar upp skatteinbetalningarna fr.o.m. 1993. När regelföränd-

ringarna genomförs erhålls en engångseffekt, som för 1993 beräknas öka skatteinkomsterna med ca 10 miljarder kr.

De offentliga utgifterna steg realt med drygt 3,50 1991. Som andel av BNP var utgifterna 1991 ca 644. Transfereringarna till hushåll ökade i

samband med skattereformen men också genom det försvagade läget på arbetsmarknaden. Även transfereringarna till näringlivet ökade kraftigt

förra året, vilket avspeglar ökade räntesubventioner till bostäder, investeringsbidrag till bostadsbyggande och omställningsstöd = till

jordbruket, se tabell 10:2.

Tabell 10:2 Real förändring av den offentliga sektorns inkomster och utgifter

Miljarder Procentuell förändring

kr. 1991 1985 års priser

1991 1992 1993

Anm. : Inkomsterna och transfereringarna är deflaterade med konsumentprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

7 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 150 Bil EL

För 1992 och 1993 dämpas ökningen i transfereringarna.Den i år Prop. 1991/92:150 införda arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen minskar de offentliga Bilaga I:1.1

utgifterna (och inkomsterna) 1992 med ca 10 miljarder kr. Investeringsbidraget till bostadsbyggandet sänktes i november 1991 från 9,390 till 3,12 av byggnadskostnaderna och slopas helt 1993. Tidseftersläpning och övergångsregler gör att besparingseffekten begränsas under prognosperioden. Subventioneringen av läkemedel och tandvård minskas från 1 juli i år. Räntebidragen till bostäder reduceras. Besparingar och nedskärningar inom den statliga och kommunala verksamheten drar ned den offentliga konsumtionen. Det motverkas dock i viss utsträckning av att en del av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken registreras som offentlig konsumtion. Ersättning till arbetslösa och satsningar på infrastrukturinvesteringar bidrar också till att de totala utgifterna beräknas öka realt med nära 246 i år och med knappt 0,57 nästa år.

År 1991 försämrades den offentliga sektorns finansiella sparande med 74 miljarder kr. och visade ett underskott på ca 21 miljarder kr. Den återhållsamma utvecklingen av de offentliga utgifterna räcker inte till att förhindra en fortsatt nedgång av det finansiella sparandet de närmaste två åren. Inkomsterna ökar nämligen mycket svagt och realt sett (i förhållande till konsumentprisindex) är det en minskning på ca 2,57 under prognosperioden. Underskottet i det finansiella sparandet beräknas till ca 57 miljarder kr. i år och till ca 73 miljarder kr. 1993. Underskottet motsvarar då nära 52 av BNP, se tabell 10:3.

Tabell 10:3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Löpande priser

Miljarder kr. Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993 Inkomster 885,5 897,1 903,3 918,7 10,1 1,3 0,7 1,7 Skatter 559,8 541,6 540,5 547,3 8,1 -3,3 -0,2 1,3 Socialförsäkringsavgifter 198,7 — 216,3 205,6 217,5 12,9 8,8 -4,9 5,8 Övriga inkomster 126,9 139,2 157,2 153,8 14,6 9,7 2,9 -2,1 Utgifter 832,6 918,3 960,0 992,0 13,2 10,3 4,5 3,3 Transfereringar till hushåll 277,1 319,1 336,6 355,6 10,8 15,1 5,5 5,6

Procent av BNP

1 ] investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket och finansdepartementet.

Bilaga I:1.1

Staten inkl. socialförsäkringarna omfattar, förutom den statliga sektorn, även allmänna sjukförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen samt allmänna tillägspensioneringen (AP-fonden). Sektorn är en konsolidering av nationalräkenskapssektorerna staten och socialförsäkringssektorn, där transaktionerna mellan sektorerna eliminerats.

Bakom försämringen av den offentliga sektorns finanser 1991 ligger en

ännu kraftigare nedgång för statens finansiella sparande. Det minskade med nästan 78 miljarder kr. och gick därmed från ett överskott på ca 15

miljarder kr. 1990 till ett underskott på ca 63 miljarder kr. 1991. Statens finansiella sparande fortsätter att sjunka de närmaste två åren, men i

lägre takt än 1991. För 1993 beräknas underskottet i statens finansiella

sparande till ca 119 miljarder kr. AP-fondens överskott beräknas krympa från ca 43,5 miljarder kr. 1991

till 34,5 miljarder kr. 1993, se tabell 10:4.

Tabell 10:4 Statens och socialförsäkringssektorns inkomster och utgifter Löpande priser. Exkl. statliga affärsverk och aktiebolag

Miljarder kr. Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1991 1992 1993 Inkomster 649,5 629,1 593,9 602,7 -3,1 -5,6 1,5 Skatter exkl.

därav

staten 14,9 -62,8 -109,9 -119,1

AP-fonden 46,4 43,4 37,1 34,5 ! ] bidrag till kommuner är avräkningsskatten bortdragen. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket och finansdepartementet.

Det statliga sparandet (liksom budgetsaldot) måste bedömas mot bakgrund av det totala sparandet och kapacitetsutnytttjandet i ekonomin. Under andra hälften av 1980-talet förbättrades statens finanser starkt medan inflationen tilltog och bytesbalansen försämrades. Åren 1987 - 1990 hade staten ett positivt finansiellt sparande medan hushållens och kommunernas sparande var negativt. År 1991 minskade underskottet i bytesbalansen till motsvarande ca 12 av BNP. Löneökningstakten halverades och den underliggande inflationen (nettoprisindex) sjönk. Hushållssparandet blev positivt och kommunernas finansiella sparandet var i stort sett i balans.

Arbetslösheten ökade snabbt under loppet av 1991. Den genomsnittliga arbetslösheten var dock inte större än 2,79, vilket talar för att arbets- Bilaga I:1.1 marknaden var i bättre balans 1991 än under den tidigare överhettningen. BNP minskade dock med drygt 176 mellan 1990 och 1991 och kapacitetsutnyttjandet inom industrin var det lägsta sedan 1983.

Ovanstående diskussion pekar på att ekonomin var i bättre balans 1991 än under slutet av 1980-talet och 1990. Produktionsnivån hade dock kunnat varit högre, om tillräcklig efterfrågan förelegat. Gapet mellan det faktiska och möjliga kapacitetsutnyttjandet med befintlig arbetsstyrka inom industrin var i genomsnitt 9 procentenheter 1991, vilket var en ökning med 3 procentenheter jämfört med 1990. En högre produktion hade kommit till uttryck i höjd produktivitet. Med en högre BNP-nivå 1991 hade statens finanser varit bättre, allt annat lika.

Finanspolitiken För att studera finanspolitiken är det primärt statens och socialförsäkringssektorns finanser som är av intresse. Det är dessa sektorer som direkt kontrolleras av regering och riksdag. Till finanspolitiken räknas de medel som har en direkt effekt på statens (inkl. socialförsäkringarna) inkomster och utgifter.

Statens (inkl. socialförsäkringarna) inkomster och utgifter påverkas av regelsystemen för t.ex. skatter och pensioner, konjunkturläget och av under den aktuella perioden vidtagna politiska åtgärder. Regelsystemen och de politiska åtgärderna skulle kunna sägas utgöra finanspolitiken. För att kunna avgöra om finanspolitiken är expansiv eller kontraktiv (inriktning) måste konjunkturens inverkan på statens inkomster och utgifter isoleras. Finanspolitiken verkar genom förändringar av inkomster och utgifter. En indikator på finanspolitikens inriktning (fiscal impulse) erhålls genom att beräkna förändringen av det konjunkturrensade finansiella sparandet för staten (inkl. socialförsäkringarna). Nivån på sparandet har ingen betydelse i detta sammanhang.

Beräkningarna av konjunkturens inverkan på statens (inkl. socialförsäkringarna) inkomster och utgifter bygger på en metod som utarbetats inom OECD. Metoden är dock modifierad och anpassad till svenska förhållanden. Kalkylen visar hur statens (inkl. socialförsäkringarna) finansiella sparande påverkas när den reala BNP-tillväxten avviker från 272 (BNP-gapet), vilket i stort sett motsvarar trenden under 1980-talet. Vidare bygger kalkylen på att arbetslöshet och arbetsmarknadspoltiska åtgärder ligger kvar på föregående års nivå. Metoden bygger inte på något fast basår utan beräkningarna utgår från föregående års nivå på BNP, arbetslöshet, skatter och utgifter.

Det korrigerade finansiella sparandet beräknas enligt följande: Huvuddelen av skatteinkomsterna justeras proportionellt mot BNP-gapet, vilket torde vara rättvisande med det nya skattesystemet. Löneanknutna transfereringar, som sjukersättning, justeras på samma sätt. Ersättningar till arbetslösa och till personer i åtgärder räknas upp med timlöneutvecklingen från föregående års nivå. Övriga kostnader för arbetsmarknads-

politiken, dvs. utbildningskostnader, statsbidrag till beredskapsarbete m.m. antas ligga kvar på föregående års nivå. Till skillnad från OECD:s Bilaga I:1.1 beräkningar justeras ej det finansiella sparandet för förändringar i inflationstakt och realränta.

Tabell 10:5 BNP-förändringens inverkan på staten och socialförsäkringssektorns finansiella sparande Miljarder kronor

därav

därav

Andel av BNP i procent Finansiellt sparande 4,5 -1,4 -5,0 "5,7 förändring? -5,6 -3,7 -0,8 därav BNP-beroende -2,8 -2,2 -LI BNP-korrigerat -2,8 -1,5 0,3 1 Effekt av systemet för utbetalningar av kommunalskattemedel. ? Beräknat på aktuellt års BNP-nivå. Källa: Finansdepartementet.

Beräkningarna visar att för 1991 hade skatteinkomsterna blivit ca 29 miljarder kr. större om BNP ökat med 294 i stället för att minska med 1,12. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och bidrag till arbetslösa hade blivit ca 11 miljarder kr. lägre om arbetslösheten legat kvar på 1990 års nivå. Då BNP-tillväxten även för åren 1992 och 1993 ligger under 22 och arbetslösheten stiger ger konjunkturen ett negativt bidrag till statens (inkl. socialförsäkringarna) finansiella sparande även de närmaste två åren, se tabell 10:5.

Det BNP-korrigerade finansiella sparandet (dvs. det som styrs av regelsystem och annan finanspolitik) minskar 1991 med ca 41 miljarder kr. och 1992 med ca 19 miljarder kr. År 1993 ökar det justerade sparandet med 5 miljarder kr. Denna utveckling beror till en del på politiska beslut men också på automatiken i vissa regelsystem, en automatik som på kort sikt är oberoende av den reala BNP-tillväxten.

Som tidigare nämnts beaktas ej konjunkturens inverkan på löner och priser. Nedväxlingen av löneökningstakten (till 5,50 1991 från 109 1989 och 1990) får, främst genom den tvååriga eftesläpningen och avräkningsförfarandet vid utbetalningarna av kommunala skatternedel, en kraftigt negativ effekt på statens sparande 1991 och 1992. Skatteutbetalningarna till kommunerna stiger kraftigt 1991 och 1992 till följd av löneökningarna två år tidigare medan de totala skatteinkomsterna ökar

svagare. Medan de totala skatteinkomsterna konjunkturjusterat stiger med drygt 3,50 1991 och med endast 0,57 1992 så ökar utbetalningarna av Bilaga 1:1.1 kommunalskatt (efter avdrag för avräkningskatt) med ca 10,596 1991 och ca 12,57 1992. Om kommunalskatteutbetalningarna ökat i samma takt som de justerade totala skatteinkomsterna samma år hade statens sparande blivit ca 14 miljarder kr. bättre 1991 och ca 27 miljarder kr. bättre 1992. Å andra sidan hade nivån på statens sparande 1990 varit lägre om kommunalskatteutbetalningarna följt de totala skatteinkomsterna de år då inflationen tilltog.

Pensionsutbetalningarna beror också, genom kopplingen till basbeloppet, på den historiska inflationen. I samband med skattereformens båda steg 1990 och 1991 avräknades den del av prisuppgången, som var en följd av reformen. Basbeloppet steg dock med ca 3 7 mer än timlönen 1991. Om basbeloppet ökat som timlönen hade pensionsutbetalningarna efter skatt blivit ca 3 miljarder kr. lägre 1991.

I det nya skattesystemet ingår en årlig justering av skatteskalan. Genom att skatteskalan räknas upp med den historiska inflationen uppkommer ett realt skattebortfall när löneökningarna och inflationen avtar. För 1992 beräknas skattebortfallet till ca 4 miljarder kr. jämfört med om skatteskalan i stället hade justerats med prisutvecklingen under 1992.

Att den fortsatt kraftiga ökningen av kommunalskatteutbetalningarna 1992 inte får större genomslag på det BNP-korrigerade finansiella sparandet beror på att det motverkas av en rad andra faktorer. Företagens skatteinbetalningar ökar relativt starkt, mest beroende på att vissa skattehöjningar i skattereformen börjar komma in till staten först i år. Inleverenser från statliga affärsverk ökar tillfälligt. En tidigare beslutad indragning från kommunerna bidrar också till att stärka statens finanser i år.

År 1993 införs ett nytt system för utbetalning av kommunalskatt samt ett nytt mer generellt statsbidragssystem till kommunerna. De totala utbetalningarna (skatter och bidrag) till kommunerna beräknas hamna på i stort sett samma nivå som 1992. Statens kapitalinkomster, netto, minskar efter den tillfälliga ökningen 1992. Tidigareläggning av uppbörden av preliminärskatt (se avsnitt 10.1) förstärker statens sparande med ca 10 miljarder kr. 1993. Detta bidrar till att sparandet (exkl. kapitalinkomster, netto) beräknas öka med ca 18 miljarder kr. efter korrigering för den svaga BNP-tillväxten.

Ovanstående diskussion, om bl.a. samspelet mellan regelsystemen för kommunalskatter, pensioner och den ekonomiska utvecklingen i stort, visar på svårigheterna att renodla konjunkturutvecklingens resp. finanspolitikens roll för de offentliga finanserna. De beräkningar som redovisas i tabell 10:5 bör därför tolkas med försiktighet.

10.3 Kommunernas finanser Den kommunala sektorn består av kommuner och landsting samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Nedan används ordet kommuner som en beteckning för hela sektorn. Mellan 1985 och 1991 hade sektorn ett

negativt finansiellt sparande. Det ackumulerade underskottet uppgick till 34,5 miljarder kr. Inkomsterna täckte de löpande utgifterna medan en Bilaga I:1.1 del av investeringarna finansierades med upplåning, försäljning av tillgångar eller neddragning av rörelsekapitalet.

År 1991 förbättrades sektorns finanser även om det finansiella sparandet fortfarande var något negativt. Inkomsterna ökade starkt medan utgifterna bl.a. drogs ned av att kommunerna fr.o.m. förra året fick lyfta av mervärdesskatten på sina inköp.

Under 1992 och 1993 väntas en tillfällig men kraftig förbättring av den kommunala ekonomin. Det finansiella sparandet beräknas uppgå till 16,0 miljarder kr. i år och till 11,3 miljarder kr. år 1993, under förutsättning att verksamhetsvolymen inte ökar.

Den förbättrade finansiella situationen i år är huvudsakligen en följd av den tvååriga eftersläpningen och avräkningsförfarandet vid utbetalningen från staten av kommunalskattemedel. Skatteinkomsterna stiger kraftigt till följd av de höga löneökningarna två år tidigare. Samtidigt leder dämpningen av löneökningarna och inflationen till att de kommunala utgifterna inte växer i samma snabba takt.

Bidrag från staten och socialförsäkringssektorn stod för ca 25946 av kommunernas inkomster 1991. Statsbidragen bestod av allmänna och specialdestinerade bidrag. Skatteutjämningsbidraget uppgick till 10,5 miljarder kr. netto och de specialdestinerade bidragen till 60,8 miljarder kr. 1991.

Till följd av den tillfälliga höjningen av kommunernas avgifter till staten för skatteutjämningsbidragen, minskar de allmänna statsbidragen med 3 miljarder kr. i år. De specialdestinerade bidragen ökar dock med ca 6,2 miljarder kr. Den kraftiga höjningen beror bl.a. på bidrag i samband med äldrereformen och vårdgarantin samt bidrag till upprustning av skolor, för sysselsättningsskapande åtgärder och ersättningar för mottagande av flyktingar.

För att neutralisera skattereformens effekter på den kommunala ekonomin har fr.o.m. 1991 dels bidraget till kommunerna avseende garantibeskattningen avskaffats, dels en särskild skatt införts (avräkningsskatt). Skatten baseras på kommunernas skatteunderlag och beräknas uppgå till 6,5 miljarder kr. 1991 och till 15,6 miljarder kr. 1992. I tabellen har statsbidragen minskats med dessa belopp.

Från och med 1993 införs nya regler för hur staten betalar ut de kommunala skattemedlen till kommuner och landsting. Det nya systemet utformas så att kommunens resp. landstingets skatteinkomster för ett visst budgetår betalas ut på grundval av skatteunderlaget två år tidigare uppräknat med en faktor, som motsvarar den beräknade ökningen av skatteunderlaget de två efterföljande åren. Avsikten är att harmonisera (skatte-) intäkternas ökning med tillväxttakten i utgifterna för budgetåret, genom att ta hänsyn till den aktuella nominella utvecklingen. Övergångsåret 1993 sker dock en reducering av slutavräkningen avseende 1991 med ca 607, i syfte att uppnå ett budgetmässigt neutralt utfall av förändringarna för kalenderåret 1993.

År 1993 införs också ett nytt system för statsbidragen till kommunerna. Prop. 1991/92:150

En stor del av de specialdestinerade statsbidragen avvecklas och ersätts Bilaga I:1.1

av ett system efter mer generella principer. Avsikten med ett nytt stats-

bidragssystem är att ge kommunerna ökad handlingsfrihet vad gäller

verksamhetens utformning och prioritering mellan olika områden. Nivån

på de allmänna statsbidragen har anpassats till ett samtidigt slopande av

skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten. De allmänna statsbidragen till kommuner och landsting uppgår till ca 48 miljarder kr. för

år 1993. Utanför de allmänna statsbidragen ligger fortfarande en post för

specialdestinerade statsbidrag på drygt 12 miljarder kr. 1993, täckande

bl.a. ersättningar för utförda tjänster åt staten (t.ex. flyktingmottagande) samt stimulansbidrag till investeringar m.m.

Tabell 10:6 Kommunernas inkomster och utgifter Löpande priser. Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser

Miljarder kr. Procentuell utveckling

1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993 Inkomster 328,4 361,5 398,5 396,9 11,6 10,1 10,3 -0,4 Skatter 204,9 232,5 = 270,1 269,5 13,1 13,5 16,2 -0,2 Bidrag från staten och

Transfereringar till hushåll 25,5 30,9 33,0 32,5 11,0 20,9 7,0 -1,5

Anm. : 1 investeringar m.m. ingår förutom kommunala myndigheters investeringar även kommunala affärsverks investeringar, investeringar i personalbostäder samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark. Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket och finansdepartementet.

De kommunala utgifterna består till 3/4 av konsumtion. Förra året steg konsumtionen 2,3 % i volym. Konsumtionen drogs upp av att inköpen av varor och tjänster ökade relativt starkt. Sysselsättningen i kommunerna stagnerade, trots en viss uppgång av sysselsättningsskapande åtgärder i kommunal regi. År 1992 och 1993 väntas den underliggande sysselsättningen minska i kommunerna. Detta understöds av redan aviserade varsel om uppsägningar och av enkäter bland kommunerna. Kommunernas förbättrade ekonomi 1992 och 1993 väntas därför inte i sig leda till någon expansion av verksamheten. Förbättringen av kommunernas finanser är nämligen tillfällig och regeringen har deklarerat att det inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för kommunal expansion. Den av regeringen aviserade satsningen på ungdomspraktikplatser drar också ned antalet deltagare i sysselsättningsskapande åtgärder i kommunal regi.

Mot denna bakgrund beräknas den totala konsumtionsvolymen vara i stort sett oförändrad år 1992 och minska med 0.8 § år 1993.

11¶Kapitalmarknad

Bilaga I:1.1 Kreditmarknaden kännetecknades under 1991 av stora kreditförluster samtidigt som utlåningsexpansionen dämpades betydligt.

Minskade inflationsförväntningar och ett återställt förtroende för växelkurspolitiken resulterade i lägre räntor under inledningen av 1992. Utvecklingen i Sverige skiljde sig därmed från utvecklingen i vår omvärld där räntorna, sammantaget sett, låg på en oförändrad nivå.

11.1¶Internationell ränte- och valutautveckling

Under inledningen av 1992 har den internationella ränteutvecklingen varit något splittrad. Efter en längre tids nedgång vände de amerikanska räntorna svagt uppåt under det första kvartalet i år. I Japan har räntorna fallit, medan de i Västeuropa hålls uppe av den strama penningpolitiken i Tyskland.

Under 1991 förde den amerikanska centralbanken, Federal Reserve, en expansiv penningpolitik och under perioden december 1990 till december 1991 sänktes diskontot vid sex tillfällen med sammanlagt 3,5 procentenheter till 3,52. Den senaste sänkningen ägde rum i december och uppgick till en procentenhet. Den amerikanska penningpolitikens inriktning skall ses mot bakgrund av den låga tillväxten i ekonomin under 1990 och 1991. Den expansiva penningpolitiken har möjliggjorts av att inflationstakten successivt avtagit, vilket bidrog till att även obligationsräntorna föll i slutet av 1991. Trots lägre räntor har hushållen och företagen länge valt att inta en försiktig hållning till konsumtion och investeringar och istället eftersträvat att minska skuldsättningen. Stora kreditförluster för bl.a. bankerna har resulterat i höjda marginaler mellan in- och utlåningsräntorna varför låntagarna inte i full utsträckning har fått ta del av de sänkta officiella räntorna. Utmärkande för de senaste årens ränteutveckling är att medan de korta räntorna fallit med ca 3,5 procentenheter sedan slutet av 1989 så har den trettioåriga statsobligationsräntan pendlat mellan 7,54 och 94. Detta har begränsat den förda penningpolitikens effekt på ekonomin, och är sannolikt en förklaring till att konjunkturåterhämtningen har dragit ut på tiden.

Under det första kvartalet 1992 observerades vissa tecken på en konjunkturåterhämtning. Nedgången av marknadsräntorna bröts och förbyttes i en mindre uppgång. Mot bakgrund av den långsamma återhämtningen i ekonomin valde Federal Reserve att lätta på penningpolitiken ytterligare i början av april, vilket även fick till följd att marknadsräntorna föll. Räntorna bedöms ligga kvar på en relativt låg nivå under större delen av 1992.

Den ekonomiska aktiviteten i Japan fortsatte att dämpas under det första kvartalet. År 1991 avslutades med en diskontosänkning med en halv procentenhet och i början av april sänktes diskontot med ytterligare 3/4 procentenhet till 3,75 2. Den lättnad av penningpolitiken som har skett det senaste året har varit avhängig dels lågkonjunkturen och dels de

93 S Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 150 Bil E1.1

fastighetsvärden ökar bankernas kreditförluster och har i allt större Bilaga I:1.1 utsträckning upplevts som ett hot mot den ekonomiska tillväxten. Utsikterna till en kraftig förstärkning av konjunkturen bedöms vara små och penningpolitiken förväntas därför ha en expansiv inriktning även under resten av året.

Diagram 11:1 6-månaders euromarknadsräntor 1990-1992

Enkla örsräntor

Procent

Anm.: Veckogenomsnitt. Sista observation avser 9 april 1992. Källa: Finansdepartementet.

Den västeuropeiska ränteutvecklingen tyngdes under 1991 av stramheten i den tyska penningpolitiken. Den tyska återföreningen skapade överhettning i ekonomin med bl.a. stigande konsumentpriser som följd, samtidigt som underskotten i den offentliga sektorn ökade till 105-110 miljarder D-mark. Trots tecken på avmattning i ekonomin valde Bundesbank så sent som i december att höja de administrativa räntorna. Den åtstramning av penningpolitiken som skedde skall ses i ljuset av ett fortsatt inflationstryck, snabb penningmängdsexpansion samt tendenser till höga löneökningar. Åtstramningen påverkade emellertid främst de kortaste penningmarknadsräntorna.

Signalerna om en uppgång i den amerikanska ekonomin och förväntningar om stigande räntor har sedan årsskiftet ökat intresset för dollarplaceringar. Fram till början av april steg dollarkursen med närmare 109 gentemot såväl D-marken som yenen. I Japan har de fallande räntorna och tveksamhet till placeringar i aktier och fastigheter medfört att kapital i första hand sökt sig till Förenta staterna. Skillnaden i räntor mellan Japan och Förenta staterna har minskat från ca en procentenhet vid årsskiftet till 0,5 procentenheter i början av april. Räntedifferensen mellan Tyskland och Förenta staterna ligger kvar på ca 5 procentenheter

om att denna marginal skall minska. Bilaga I:1.1

Intresset hos de internationella investerarna koncentreras till utvecklingen för räntor och växelkurser i Förenta staterna, Japan och Tyskland. Utvecklingen i Västeuropa styrs i första hand av Tyskland. Den nära kopplingen mellan de internationella kapitalmarknaderna medför emellertid att även utvecklingen i Förenta staterna och Japan kan påverka övriga europeiska räntemarknader. Flertalet andra västeuropeiska länder har till skillnad från Tyskland haft en svag ekonomisk utveckling under de senaste åren. EG:s valutasamarbete, EMS, sätter klara restriktioner på de ingående ländernas penningpolitiska autonomi. Utrymmet för en avvikande räntepolitik är litet. Minskade inflationsförväntningar i bl.a. Frankrike och Storbritannien har emellertid skapat ett visst utrymme för lägre räntor i dessa länder. Räntorna i Europa närmade sig därför varandra ytterligare något under 1991.

Diagram 11:2 10-åriga obligationsräntor 1991-1992

Procent

Sverige ]

Anm.: Veckovisa observationer. Sista observationen avser 8 april 1992. Källor: Financial Times och finansdepartementet.

Den tyska ekonomin går nu in i ett lugnare skede. Under normala omständigheter skulle detta kunna möjliggöra en penningpolitisk lättnad i Tyskland, vilket övriga Västeuropa skulle kunna dra fördel av. God köpkraft, bl.a. till följd av höga löneökningar och borttagandet av tillfälliga skattehöjningar, håller dock prisökningarna på en hög nivå samtidigt som den offentliga sektorns underskott förblir betydande under de närmaste åren. Detta begränsar Bundesbanks manöverutrymme och räntorna kommer därför sannolikt att ligga kvar på en hög nivå under större delen av året, och först mot slutet av 1992 synes det finnas möjligheter till en räntenedgång. Nedgången mot slutet av året bedöms

bli begränsad och främst beröra de korta räntorna. För övriga Västeuropa blir konklusionen att räntorna i huvudsak kommer att ligga kvar på en Bilaga I:1.1 förhållandevis hög nivå. Utrymmet för en avvikande räntepolitik begränsas av respektive valutas ställning inom växelkursmekanismen, ERM, där t.ex. både pundet och den franska francen tillhör de svagaste valutorna. |

Bedömningen av den framtida ränteutvecklingen rymmer många osäkerheter. En sådan är styrkan i den konjunkturuppgång som inletts i Förenta staterna. En annan är huruvida utvecklingen i Tyskland kan normaliseras och därigenom avlasta penningpolitiken och skapa lägre räntor i övriga Europa.

Sammanfattningsvis är bedömningen att de amerikanska och japanska räntorna fortsätter att ligga på en låg nivå under 1992. Den svaga utvecklingen för den japanska ekonomin möjliggör en fortsatt expansiv inriktning av penningpolitiken medan den amerikanska penningpolitiken kan antas stramas åt mot slutet av året och under 1993. Först mot slutet av 1992, när den ekonomiska avmattningen möjliggör en nedgång av de tyska räntorna, torde det finnas förutsättningar för lägre räntor i Västeuropa. Nedgången av de europeiska räntorna bedöms dock bli förhållandevis liten. Sammantaget bedöms den negativa amerikanska räntedifferensen minska under prognosperioden vilket talar för att dollarn kommer att apprecieras ytterligare.

Under år 1991 steg aktiekurserna på de fyra största börserna, Tokyo, New York, London och Frankfurt med i genomsnitt 1196. Kursutvecklingen varierade dock mellan börserna. Investerarna reagerade mycket positivt på de amerikanska och japanska räntesänkningarna i slutet av december. Detta ansågs öka möjligheterna till en återhämtning i världsekonomin som kan generera högre företagsvinster. Intresset för aktier har på flertalet håll varit stort även under inledningen av 1992, inte minst i Frankfurt där index steg med 107 fram till och med början av april. D-markens försvagning gentemot dollarn är en förklaring till uppgången.

Fram till år 1989 var intresset för japanska aktier omfattande. Hög tillväxt i ekonomin i kombination med låga räntor lockade många hushåll och företag att för lånade pengar köpa aktier och fastigheter. Kurserna på Tokyobörsen steg kraftigt, närmare bestämt med 300 4 under perioden 1986 till och med 1989, och värderingen ställde mycket höga förväntningar på företagens vinstutveckling. Stigande räntor och ett högre inhemskt kostnadstryck resulterade i en kraftig försämring av företagens lönsamhet förra året. Detta i kombination med den politiska oro som utmärkt Japan det senaste halvåret ledde till betydande kursfall. För de högt skuldsatta hushållen och företagen blev det angeläget att sälja tillgångar för att minska skuldbördan vilket har pressat aktiekurserna ytterligare. Under 1992 har aktiekurserna fallit med 207 fram till början av april och sedan årsskiftet 1989/90 har aktiekurserna mer än halverats.

Bilaga I:1.1 1991 blev ett händelserikt år på den svenska ränte- och valutamarknaden. Avtagande inflationsförväntningar och ett ökat förtroende för den fasta växelkursen i samband med ecu-anknytningen medförde att räntorna föll under större delen av året. Efter ecu-anknytningen i maj föll räntedifferensen successivt från ca 4 procentenheter till mellan 0,5 och 1 procentenhet under hösten. Mot slutet av året tvingades emellertid riksbanken strama åt penningpolitiken i syfte att skingra den ökade osäkerhet som präglade valutamarknaden efter den finska devalveringen i november. I samband med den finska devalveringen var den låga räntedifferensen inte tillräcklig för att upprätthålla balans i valutaflödena. Utflödena från Sverige uppstod i första hand genom att utländska investerare gick ur sina positioner i kronor. Många investerare hade till följd av den finska devalveringen gjort stora förluster på sina placeringar i finska mark och var inte benägna att beakta skillnaderna mellan Sveriges och Finlands ekonomiska läge och ekonomisk-politiska inriktning. Valutautflödet var betydande under hösten och uppgick till ca 52 miljarder kr. under perioden juli t.o.m. första veckan av december. Under de tre sista rapportveckorna i november och under den första veckan i december redovisades ett utflöde på sammantaget 31,1 miljarder kr. Det totala utflödet var avsevärt mycket större. Statistiken över terminsmarknaden i utländsk valuta, vilken redovisas med tre månaders eftersläpning, visar nämligen att riksbanken under denna period valde att minska sin terminsposition i utländsk valuta med 18,5 miljarder kr.

Diagram 11:3 Valutaflöden och räntedifferens mot utlandet 1990-1992

Miljarder kr Procent

25 10

2 deesnnrrrrrnrrnnrnenrnnrnnrrernernarnnrnnsennnnnnnn nn nn rann nen Valutaflöden Eee Lr 9

155: eterrreeereerneren enn r nn renen tanter nn enn nn Fr | IR LB

Ränte-

differens |-Loo

1990 1991 1992

Anm.: Valutaflödena avser rapportveckor (4 rapportveckor per månad). Sista observationen avser 1-7 april 1992. Källor: Riksbanken och finansdepartementet.

För att stävja utflödet och försvara kronans kurs höjde riksbanken räntorna kraftigt. Den 25 november höjde riksbanken marginalräntan

så allvarlig att marginalräntan den 5 december höjdes till 17,59. Bilaga I:1.1 Chockhöjningen fick avsedd effekt. Räntedifferensen vidgades till som högst 4,3 procentenheter mot ecun och 5,2 procentenheter mot Dmarken, mätt på statsskuldväxlar respektive euromarknadsräntor med sex månaders löptid. Vid dessa höga räntenivåer var köpintresset betydande. Valutaflödet vände och sedan dess och fram till och med första veckan av april har valutainflödet uppgått till ca 46 miljarder kr., varav merparten uppstod under december och januari. Ett mått på det stora intresset för placeringar i svenska kronor var att under perioden december till februari nettoköpte utländska investerare räntebärande kronpapper för 32 miljarder kr. Det ökade förtroendet för den fasta växelkurspolitiken understryks av att kronan successivt apprecierats med 0,7 procentenheter sedan början av december och noterades i början av april nära sitt riktvärde, 7,40 kr. per ecu.

Diagram 11:4 Ränteutvecklingen 1990-1992

Enkla arsräntor

Procent

16 me

| Statsobligationer VV

1990 1991 1992

Anm.: 6 månaders statsskuldväxlar och 5 åriga statsobligationer. Veckogenomsnitt. Sista observationen avser 9 april 1992. Källa: Finansdepartementet.

Riksbankens agerande vid valutaoron lugnade således marknaden. I samma riktning verkade regeringens budgetproposition som presenterades i början av januari, vilken av investerarna bedömdes som tillräckligt stram. Det återställda förtroendet beträffande Sveriges intentioner att behålla en fast växelkurs möjliggjorde för riksbanken att successivt sänka marginalräntan till 11926 i början av april. Valutaoron i Finland i början av april smittade delvis av sig till Sverige med bl.a. valutautflöden och. stigande räntor som följd. För att demonstrera riksbankens beslutsamhet att försvara kronans växelkurs höjdes marginalräntan den 6 april från

117 till 1326. Den breda uppslutningen kring Finlands Banks politik att hålla växelkursen fast medförde att marknadsräntorna såväl i Finland som Bilaga I:1.1 i Sverige snabbt föll tillbaka. Riksbanken kunde redan efter ett par dagar sänka marginalräntan med en procentenhet till 129.

Sammantaget sett lägre marginalräntor i kombination med allt lägre inflationsförväntningar har ökat intresset för räntebärande placeringar. Räntan på sex-månaders statsskuldväxlar har fallit med drygt 3 procentenheter sedan den 5 december och fram till början av april, varav drygt 1 procentenhet under innevarande år. Räntan på femåriga statsobligationer har fallit med ca 1 procentenhet varav ca 0,5 procentenheter i år.

Nedgången av de svenska räntorna är helt hänförlig till inhemska faktorer. De europeiska räntorna, vilka efter ecu-anknytningen är styrande för den svenska ränteutvecklingen, har i det närmaste legat oförändrade under de senaste månaderna. Räntedifferensen har därigenom minskat betydligt och uppgick i början av april till 1,6 procentenheter gentemot ecun och 2,1 procentenheter gentemot D-marken. Det kan vara värt att notera att ränteskillnaden har minskat mer gentemot D-marksplaceringar än mot ecuplaceringar.

Ett annat tecken på det ökade intresset för räntebärande värdepapper är att omsättningen av statspapper stigit betydligt under det senaste året. Under tolvmånadersperioden april 1991 till och med mars 1992 uppgick den genomsnittliga dagsomsättningen till 36 miljarder kr. jämfört med 18 miljarder kr. tolvmånadersperioden innan. Statens ökade budgetunderskott medförde att riksgäldskontorets emissioner av obligationer ökade från 20,7 miljarder kr. år 1990 till 81,2 miljarder kr. i fjol varvid den utestående stocken av statsobligationer ökade med 36 miljarder kr. till 269 miljarder kr.

Ecu-anknytningen har inneburit att kronans rörelser mot den amerikanska dollarn har ökat jämfört med tidigare medan rörelserna gentemot de europeiska valutorna numera är mycket små. Sedan årsskiftet och fram till och med början av april försvagades kronan med 794 gentemot dollarn till ca 5,90 kr. per dollar.

Kapitalflödena under 1991 ändrade karaktär jämfört med tidigare år. Under några år har underskott i bytesbalansen, direktinvesteringar samt handeln med aktier genererat betydande utflöden. Dessa begränsades under 1991 till 32,5 miljarder kr. jämfört med 126,3 miljarder kr. år 1990. De främsta förklaringarna till det minskade nettoutflödet är dels lågkonjunkturen som bl.a. reducerade importen och minskade det finansiella utrymmet för de svenska företagen att köpa företag, fastigheter och aktier i utlandet, dels att utlandets förtroende för den ekonomiska politiken stärktes efter ecu-anknytningen och Sveriges ansökan om medlemskap i EG. Utlandets ökade intresse för placeringar i svenska tillgångar märktes främst i handeln med räntebärande kronpapper. Under helåret 1991 köpte utländska investerare sådana papper för 58 miljarder kr. Utlandets nettoplaceringar i andra tillgångar ökade också betydligt och sammantaget genomfördes direktinvesteringar och köp av svenska aktier för 52 miljarder kr. år 1991 jämfört med 15 miljarder kr. år 1990.

Det sammanlagda underskottet i handeln med aktier kunde därigenom Prop. 1991/92:150

begränsas till 3 miljarder kr. jämfört med 19 miljarder kr. år 1990. Bilaga I:1.1

Tabell 11:1 Betalningsbalansen Miljarder kr.

1989 1990 1991 Bytesbalans -21,7 -37,9 -13,2 Direkta investeringar

i utlandet -62,8 -83,8 -5ST,2 i Sverige 9,9 14,1 40,9

Handel med aktier

Källa: Riksbanken.

Den under större delen av året relativt låga räntemarginalen minskade intresset hos svenska aktörer för lån i utländsk valuta. Dessa amorterades med 4 miljarder kr. jämfört med en ökning på 117 miljarder kr. år 1990. Sammantaget genererade kapitalbalansen under år 1991 ett inflöde på 28,5 miljarder kr. vilket mer än väl uppvägde underskottet i bytesbalansen på 13 miljarder kr. Statens upplåning i utländsk valuta minskade med 18 miljarder kr. Vid årsskiftet uppgick valutareserven till knappt 100 miljarder kr. Fram t.o.m. den första veckan av april hade den ökat till drygt 113 miljarder kr.

Den svenska räntenivån under de närmaste åren bestäms i huvudsak av den utländska utvecklingen. Efter ecu-anknytningen är det särskilt de europeiska räntorna som direkt påverkar den svenska ränteutvecklingen. Detta innebär dock inte att ränterörelser i Förenta staterna och Japan saknar betydelse. Ränteutvecklingen i dessa länder påverkar Sverige indirekt, främst via den tyska marknaden.

Underskott i bytesbalansen och svenska aktörers omplacering i förmögenhetsportföljerna mot större andel tillgångar i utländska valuta, som satte fart i samband med avregleringen 1989, har genererat betydande utflöden under en följd av år. För att åstadkomma balanserade flöden har en viss räntemarginal mot utlandet, i syfte att intressera utländska och svenska investerare för köp av räntebärande kronpapper, varit nödvändig. Under de senaste åren har den svenska ekonomin kännetecknats av en svag utveckling och vid några tillfällen, bl.a. i samband med den finska devalveringen, har en ökad osäkerhet om möjligheterna att upprätthålla den fasta växelkursen tvingat riksbanken att chockhöja räntorna för att säkerställa förtroendet för kronan.

Riksbankens agerande i kombination med regeringens fasta antiinflationspolitik har stärkt förtroendet för växelkurspolitiken, vilket visar sig i Bilaga I:1.1 minskad räntedifferens och en starkare krona. Genom att hålla fast vid den förda politiken skapas möjligheter för ett fortsatt starkt förtroende.

11.3¶Läget på kreditmarknaden

Lågkonjunkturen och fortsatta prisfall på kommersiella fastigheter medförde att kreditförlusterna ökade kraftigt för kreditinstituten under 1991.

Ökade avkastningskrav, sjunkande hyror och stigande vakansgrad ledde till en betydande prisnedgång för kommersiella fastigheter under 1991. Lågkonjunkturen och skattereformen har inneburit att intresset för köp av fastigheter och lokaler minskat betydligt. Priserna för kommersiella fastigheter med bästa läge i centrala Stockholm har fallit med uppskattningsvis 40 - 5596 sedan våren 1990. Bidragande orsaker till fjolårets nedgång var överutbud efter flera års mycket omfattande fastighetsinvesteringar, bristen på riskvilligt kapital, höga realräntor och kärvare kreditvillkor. Vakansgraden som historiskt sett varit mycket låg i Sverige steg betydligt, från ca 270 till mellan 790 och 8 4. Efterfrågan på alla typer av lokaler är låg och hyresgästernas kostnadsmedvetenhet har ökat väsentligt.

Kreditinstitutens samlade befarade och konstaterade kreditförluster uppgick till ca 48 miljarder kr. i fjol. Av detta belastade ca 35 miljarder kr. bankerna, vilket kan jämföras med 2,8 och 10,8 miljarder kr. åren 1989 respektive 1990. Av bankernas kreditförluster härstammade ca 15 & från finansbolagen och ca 776 från hushållen. Uppskattningsvis ca 3/4 av kreditförlusterna var relaterade till fastighetsfinansiering. De stora kreditförlusterna medförde att bankerna, sammantaget sett, redovisade förlust med uppskattningsvis 8 miljarder kr. i fjol jämfört med en vinst på närmare 12 miljarder kr. år 1990. Förutom en mer varierande räntesättning, medförande bl.a. vidgade räntemarginaler, är bankernas verksamhet för närvarande föremål för omfattande kostnadsbesparingar. Åtgärderna förbättrade bankernas intjäningsförmåga under 1991, vilket bidrog till att dämpa resultatförsämringen. Under perioden 1982-1989 uppgick kreditförlusterna till ca 0,52 av utlåningen, för att under 1990 och 1991 stiga till 1,22 respektive 3,96. Det bör dock poängteras att utvecklingen avseende kreditförluster och vinster skiljer sig kraftigt åt mellan olika banker.

Den snabba ökningen av bankernas kreditförluster är inte unik för Sverige utan i stor utsträckning en internationell företeelse. Utvecklingen har varit särskilt bekymmersam i de anglosaxiska länderna, Japan samt i Norden. Ett gemensamt drag är att kreditförlusterna uppkommit genom prisfall på fastigheter i kombination med en konjunkturavmattning. I såväl Norge som Finland har staten tvingats till omfattande kapitalinjektioner för att säkerställa bankernas kapitalbas.

Även bostadsinstitutens kreditförluster steg under 1991. De ökade dock från en mycket låg nivå och uppgick till ca 2 miljarder kr. eller 0,219

av utlåningen jämfört med 225 miljoner kr., 0,032 av utlåningen, år 1990. Bostadsinstituten har mött de ökade kreditförlusterna genom att Bilaga I:1.1 höja marginalerna. Rörelseresultatet kunde därmed i det närmaste hållas oförändrat under 1991. Detta har emellertid inte förhindrat att farhågor över ökade kreditförluster medfört att investerare visat viss tveksamhet till placeringar i bostadsobligationer varvid bostadsinstitutens finansieringskostnader stigit. Räntedifferensen mellan bostads- och statsobligationer (Stadshypotekets caisse-obligation) har vidgats från ca 0,5 procentenheter vid årsskiftet 1989/90 till som högst 1,4 procentenheter i februari 1992. I början av april hade differensen minskat till ca 1,2 procentenheter. För att stärka kapitalbasen och därigenom förebygga effekterna av stigande kreditförluster har instituten också valt att höja marginalerna med ca en procentenhet sedan årsskiftet 1989/90. Medan räntan på statsobligationer fallit med drygt 3 procentenheter sedan årsskiftet 1989/90 så har den femåriga fasta utlåningsräntan till bostadsinstitutens kunder sjunkit med endast 1,25 procentenheter fram till början av april.

De ökade kreditförlusterna har medfört att bankerna intar en mer återhållsam inställning till kreditgivning. Större krav ställs på säkerheter och låntagarnas betalningsförmåga. Samtidigt har efterfrågan på krediter minskat. Lågkonjunkturen ökar osäkerheten hos företag och hushåll samtidigt som skattereformen har minskat ränteavdragens värde. Dessutom har realräntorna stigit markant. Redan för ett par år sedan minskade hushållen sin kreditefterfrågan och under det senaste året har företagen följt efter. För banker och finansbolag har utlåningsökningen helt avstannat och det är nu t.o.m. fråga om en minskning av utlåningsstocken.

Diagram 11:5 Utlåning till allmänheten 1986-1992

12-månaders förändring

Procent

40 srt

: - Bostads-

30 ee bensttdan å institut

BEEN 6 ARR

Finonsbolag |

-20 >

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Källa: Riksbanken.

Bostadsinstitutens nettoutlåning har under de senaste åren fortsatt att expandera i hög takt och har legat nära 207. Först på sista tiden har den Bilaga I:1.1 sjunkit till drygt 152. En förklaring till att bostadsinstituten har vunnit marknadsandelar från banker och finansbolag är att utlåningen till beståndet av fastigheter ökat betydligt under de senaste åren. Stigande priser på bostadsmarknaden ledde till en ökad rebelåning. Dessutom har bostadsinstituten sedan några år fått möjlighet att lämna krediter till rörliga räntor, vilket ökat deras konkurrenskraft. Under de senaste åren har det ökade bostadsbyggandet bidragit till utlåningsexpansionen. Sammantaget har kreditexpansionen dämpats från mellan 20-304 i ökningstakt till ca 572 i ökningstakt under den senaste tolvmånadersperioden fram till och med februari.

Det svaga konjunkturläget i Sverige, hushållens osäkerhet över arbetsmarknadsläget, försämrade ränteavdrag från 1993 i kombination med relativt sett höga utlåningsräntor talar för att kreditefterfrågan kan komma att falla ytterligare. Kreditinstitutens intjänandeförmåga har under de senaste åren förbättrats tack vare bl.a. de vidgade räntemarginalerna. En minskad utlåning och ett ökat inslag av ränteeftergifter leder sannolikt till att förbättringen i intjänandeförmågan avstannar. Samtidigt kommer kreditförlusterna att ligga kvar på en hög nivå. En låg total efterfrågan i ekonomin innebär sannolikt att företagens finansiella ställning försvagas ytterligare samtidigt som fortsatta prisfall på fastighetsmarknaden inte kan uteslutas. Ett slopande av fastighetsskatten på s.k. kommersiella lokaler, vilket nu föreslås av regeringen, torde emellertid utgöra en dämpande faktor och kan därmed bidra till att mildra kreditförlusterna i den fastighetsrelaterade utlåningen.

Beträffande storleken på kreditförlusterna under de kommande åren

utgör hushållens finansiella situation ett särskilt osäkerhetsmoment. En fortsatt svag ekonomisk aktivitet och stigande arbetslöshet talar för att kreditförlusterna på utlåningen till hushållen kommer att öka, även om den negativa utvecklingen i år motverkas av en fortsatt positiv inkomstutveckling. Inte minst ett kraftigt prisfall på bostadsmarknaden skulle utsätta hushållen för påfrestningar. Det står klart att efterfrågan på boendeyta kommer att minska. Bostadsytan har drivits upp av omfattande subventioner. Under de senaste åren har boendet blivit förhållandevis dyrare. Den relativt många andra länder återhållsamma prisutvecklingen på bostäder under 1980-talet kan dock utgöra en dämpande faktor i samband med en försvagning av bostadspriserna.

Sammanfattningsvis är bedömningen att kreditförlusterna kommer att fortsätta ligga på en hög nivå under år 1992 och sannolikt kommer somliga institut även under de närmaste åren att redovisa negativa resultat. Efter internationella överenskommelser kommer kreditinstituten från och med årsskiftet 1992/93 att åsättas ett kapitaltäckningskrav på 82. För bankkoncernerna som helhet är den nuvarande kapitalsituationen i stort sett tillfredställande. För vissa institut medförde emellertid förlusterna under 1991 att kapitalbasen behövde förstärkas. Emissionerna i Nordbanken och Östgöta Enskilda Bank samt de aviserade emissionerna i GOTA, Sparbanksgruppen och Föreningsbanken liksom de statliga

insatserna i fallet Första Sparbanken skall ses mot denna bakgrund. Även under de kommande åren behöver sannolikt vissa kreditinstitut förbättra Bilaga I:1.1 sin kapitalbas med externt kapital. Regeringen har nyligen föreslagit att avskattningen av bankernas obeskattade reserver får senareläggas för de banker som redovisar ett negativt resultat. Reserver behöver därmed inte upplösas förrän vinst åter redovisas. Ändringen bidrar till att mildra effekterna av ett negativt resultat på kapitalbasen.

11.4¶Utvecklingen på aktiemarknaden

Under år 1991 steg aktiekurserna på Stockholms fondbörs med i genomsnitt 5,66. Kursutvecklingen styrdes i första hand av skiftande omdömen om konjunkturutsikterna. Under det andra halvåret föll kurserna eftersom allt fler signaler tydde på att konjunkturåterhämtningen försenats samtidigt som företagens delårsrapporter indikerade kraftigt fallande vinster för 1991. Börsbolagens vinster föll preliminärt med ca 502 under 1991. Räntesänkningarna i Förenta staterna och Japan i slutet av december påverkade de internationella börserna positivt vilket även fick återverkningar på Stockholmsbörsen. Köpintresset förstärktes under det första kvartalet i år efter att ekonomisk statistik i Förenta staterna visade att en återhämtning i ekonomin är på väg.

Den ökade optimismen i utlandet, de fallande räntorna och högre utdelningar än väntat medförde att aktiekurserna på Stockholmsbörsen fram t.o.m. början av april steg med i genomsnitt 626. Den sänkta kapitalbeskattningen för aktier, från 3090 till 2576, har sannolikt också bidragit till det ökade intresset. Trots de fallande vinsterna valde börsbolagen, i genomsnitt, att hålla utdelningarna i stort sett oförändrade. Utdelningspolicyn har under de senaste åren fått en ökad betydelse för de svenska företagen. Tidigare har den svenska direktavkastningen, inte minst av skatteskäl, legat på en förhållandevis låg nivå. I takt med den ökade internationaliseringen av kapitalmarknaderna anpassas den svenska utdelningsnivån till omvärldens. Den minskade dubbelbeskattningen av aktieutdelningar till följd av skattereformen har påskyndat anpassningen. De oförändrade utdelningarna kan även ses som en signal om att företagen räknar med att nuvarande låga vinstnivå endast är tillfällig och att vinsterna snart stiger igen.

Köpintresset har koncentrerats till de större bolagen, främst inom exportindustrin. Förväntningarna är att det i första hand är dessa företag som kommer att gynnas av konjunkturåterhämtningen. Index för de sexton mest omsatta bolagen steg med 1292 från årsskiftet och fram till början av april. Intresset har vidare varit störst för de mer cykliska branscherna, såsom verkstad och skog. Index för verkstadsindustrin och skogsindustrin steg med 2270 respektive 136. Den sämsta utvecklingen återfinns inom sektorerna bank och finans samt fastigheter och bygg. Index för dessa branscher föll med 232 respektive 200. Sammantaget har kursutvecklingen i Stockholm varit något bättre än på flertalet andra börser. Det skall dock ses mot bakgrund av att Stockholmsbörsen såväl 1990 som 1991 visade en förhållandevis svag utveckling.

Bilaga I:1.1

Index ultimo 1989=100

: New York

Frankfurt | pryrvv

odd MIN Aon i NN

100 Ale

AS sl London Nvi

7 i ESA porr sets

kornen tenn nn

90)--0 804

60 +

40 | | | |

1990 1991 1992

Anm.: Veckogenomsnitt. Sista observationen avser 9 april. Källa: Finansdepartementet.

Utlandets intresse för svenska aktier ökade under 1991. Ecu-

anknytningen och ansökan om medlemskap i EG minskade osäkerheten

för investeringar i svenska aktier. En annan viktig förklaring är att

alltfler börsbolag aviserade omstämpling av bolagets bundna aktier till fria. Därmed ökar tillgängligheten samtidigt som de svenska börsbolagen får en ökad tyngd i internationella portföljindex. Sammantaget under

1991 nettoköpte utländska investerare svenska aktier för motsvarande

11,2 miljarder kr., vilket kan jämföras med nettoköp för 1,2 miljarder

kr. år 1990. Intresset har fokuserats till några större bolag såsom Astra,

Ericsson, Volvo och Electrolux.

Intresset för aktier har således ökat. Detta märks också på omsättningen. Under det första kvartalet i år uppgick omsättningen till 46,5 miljarder kr. jämfört med 34,1 miljarder kr. för motsvarande period i

fjol, dvs. en ökning med 3672. En viktig förklaring till omsättningsökningen är att omsättningsskatten på aktier slopades den 1 december i fjol. Därmed sänktes transaktionskostnaderna väsentligt.

Innehåll

Bilaga I:1.1 Sammanfattning Internationell utveckling 13 2.1 Sammanfattande översikt 13 2.2 - Länderöversikter 17 Utrikeshandel 25 3.1 Export 25 3.2 Import 28 3.3 Bytesbalans 29 Industri 34 4.1 Produktion och konkurrenskraft 34 4.2 Lönsamhet 38

Näringslivets tjänster 42 Arbetsmarknad 47 6.1 — Sysselsättning 47 6.2 Utbud av arbetskraft 51 6.3 Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder 52 Löner och konsumentpriser 56 7.1 Löner 56 7.2 Konsumentpriser 59 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 63 8.1 Hushållens inkomster 63 8.2 Hushållens sparande och privat konsumtion 66 Investeringar 71 9.1 — Näringslivets investeringar T72 9.2 Offentliga investeringar 74 9.3 — Bostadsinvesteringar 75 9.4 Byggnadsverksamhet TI 9.5 Lagerinvesteringar 79 10 Offentlig sektor 83 10.1 Konsoliderad offentlig sektor 83 10.2 Statens inkl. socialförsäkringssektorns finanser 87 10.3 Kommunernas finanser 11 Kapitalmarknad 93 11.1 Internationell ränte- och valutautveckling 93 11.2 Räntor och valutaflöden i Sverige 97 11.3 Läget på kreditmarknaden 101 11.4 Utvecklingen på aktiemarknaden 104

Tabeller

Bilaga I:1.1 1:1 Internationella förutsättningar 1:2 Löner och priser 1:3 Försörjningsbalans 1:4 Bidrag till BNP-tillväxten 1:5 Nyckeltal 1:6 Sparande 2:1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder 2:2 Statens budgetutveckling i vissa OECD-länder 2:3 Konsumentprisernas utveckling i vissa OECD-länder 3:1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar

4:3 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per

8:1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och

10:2 Real förändring av den offentliga sektorns inkomster

och utgifter 85 10:3 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 86 10:4 Statens och socialförsäkringssektorns inkomster

och utgifter 87 10:5 BNP-förändringens inverkan på staten och socialför-

säkringssektorns finansiella sparande 89 10:6 Kommunernas inkomster och utgifter 92 11:1 Betalningsbalansen 100

Bilaga I:1.1 1:1 Realräntan i Sverige 1980-1992 1:2 K- resp. S-sektorns utveckling 1980-1993 AQ 1:3 BNP och produktivitet i Sverige 1981-1993 3:1 Marknadsandel och relativpris för Sveriges export av

6:2 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitiska åtgärder 54 7:1 Industriarbetarlön utfall och skattningar 57 7:2 Nominell timlön inom industrin 59 17:3 Hushållens prisförväntningar de kommande 12 månaderna 60

gotab Stockho:m 1992

Bilaga 1:1.2

Långsiktig konsekvenskalkyl för perioden 1992/93 — 1996/97

Långsiktig konsekvenskalkyl för

Bilaga 1I:1.2

perioden 1992/93 - 1996/97

Förord

Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK) för perioden 1992/93 - 1996/97 som här presenteras består av två delar, dels en huvudtext dels en appendixdel.

I huvudtexten redovisas en samlad konsekvensbeskrivning av redan fattade beslut och gjorda åtaganden för den offentliga sektorns inkomster och utgifter. I appendixdelen redovisas utgiftsutvecklingen på motsvarande sätt för respektive fackdepartement.

LK:ns inriktning varierar år från år i syfte att belysa och analysera aktuella frågeställningar för att LK:n på bästa sätt skall kunna tjäna som underlag inför beslut som rör den offentliga sektorns utveckling.

Framställningen bygger på material från fackdepartement, olika verk och institutioner. Finansdepartementets ekonomiska avdelning svarar för de bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som ligger till grund för CLK-beräkningarna. EK:n har utarbetats inom finansdepartementets budgetavdelning.

Stockholm i april 1992

Inga-Britt Ahlenius Budgetchef

I Riksdagen 1991192. I saml. Nr 150 Bil. I:1,.2

Bilaga 1:1.2

Långsiktig konsekvenskalkyl för perioden

1992/93 - 1996/97

8 Den offentliga sektorn ...ssosses rss ers orter 33 — Prop. 1991/92:150

Långsiktig konsekvenskalkyl för Bilaga I:1.2 perioden 1992/93-1996/97

1¶Sammanfattning och slutsatser

1.1¶Inledning

De första årens långtidsbudgetar i början av 1960-talet hade karaktären

av beskrivning av hur regeringen förutsåg att budgeten skulle utvecklas. Därav benämningen långtidsbudget. Denna modell övergavs sedermera till förmån för den modell som idag används där beräkningarna avser konsekvenserna av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. Benämningen långtidsbudget ändras dock inte när beräkningsmodellen ändrades.

Det bör göras nu. Långsiktig konsekvenskalkyl (LK) är en mer adekvat benämning på detta dokument och används därför i fortsättningen.

Syftet med den långsiktiga konsekvenskalkylen är att analysera stats-

budgetens och offentliga sektorns finansiella utveckling för budgetåren

1992/93 - 1996/97. Beräkningarna visar vilka konsekvenser statsmakternas redan fattade beslut och gjorda åtaganden får för utvecklingen av inkomster och utgifter i offentliga sektorn. Beräkningarna är alltså inte en prognos för den troliga utvecklingen. Inte heller utgör den något

program för den önskvärda utvecklingen. I den utsträckning beslut fattas

konsekvenskalkylen således alltid att avvika trån det faktiska utfallet.

Regeringen har i olika sammanhang, senast i 1992 års finansplan, slagit

fast att det behövs en samlad och långsiktig utgiftsstrategi (LUS) för att

få till stånd en begränsning av de offentliga utgifterna och en effektivisering av förvaltningen.

Enligt den reviderade finansplanen måste politiken inriktas på att,

utöver en låg inflationstakt, undvika underskott i de offentliga finanserna

över en konjukturcykel, möta behovet av vissa strategiska skatte-

sänkningar genom en mycket stram utgiftspolitik samt uppfylla de s.k.

konvergenskraven inom EG:s ekonomiska och monetära union.

I årets LK analyseras mot denna bakgrund bl.a. vilka krav som kan komma att ställas på den offentliga utgiftsutvecklingen. Den inkomst- och utgiftsutveckling som följer av redan fattade beslut ställs mot olika

alternativa långsiktiga krav på den offentliga utgiftsutvecklingen. Därefter

diskuteras konsekvenserna — dels för den reala ekonomin dels för de offentliga utgiftsåtagandena — av en successiv sänkning av skatternas och utvifternas andel av BNP.

Beräkningarna är gjorda utifrån antaganden om en ekonomisk utveckling enligt följande: Den internationella ekonomin utvecklas

gynnsamt vilket ger dragkraft åt en inhemsk återhämtning under LKperioden. BNP-tillväxten stiger från -0,4 70 1992 till 2,54 per år under

perioden 1994-97. Arbetslösheten sjunker långsamt, från en topp på 5,05 1993 ner till 3,52 1997. Löne- och prisutvecklingstakten ligger på

historiskt sett låga nivåer. Den privata konsumtionen ökar med drygt 292

per år under tidsperioden 1994-1997.

Som en känslighetsberäkning redovisas effekterna av att den ekono- Bilaga [:1.2 miska tillväxten antas bli lägre till följd av en förlängd internationell konjunktursvacka. Den lägre tillväxttakten innebär bl.a. en väsentligt högre arbetslöshet än i huvudscenariet. Den finansiella utvecklingen i offentlig sektor blir i detta scenarie väsentligt svagare än i huvudscenariet.

1.2¶Beräkningsresultat

Statsbudgetens inkomster (kapitel 5) ökar under LK-perioden med ca 67 miljarder kronor, eller i genomsnitt 3,62 per år i löpande priser. Detta är mer än en halvering av ökningstakten jämfört med perioden 1986/87 - 1990/91 då den uppgick till 7,26 per år. Den låga ökningstakten förklaras dels av låga pris- och löneökningar, dels av att vissa engångsinkomster som uppstår under 1992/93 bortfaller under resten av LK-perioden, dels av att avräkningsskatten och skatteutjämningsavgiften upphör fr.o.m. år 1993 enligt regeringens förslag om kommunernas ' ekonomi som läggs fram i kompletteringspropositionen. Det innebär samtidigt att inkomstutvecklingen under periodens senare del, 1993/94 - 1996/97, är snabbare och uppgår till i genomsnitt 6,5 7 per år. Statsbudgetens samlade inkomster, dvs skatter och övriga inkomster, i förhållande till BNP faller från 30,46 1992/93 till 28,20 1996/97. Statsbudgetens skatteinkomster beräknade som andel av BNP, skattekvoten, beräknas under LK-perioden öka från 26,04 till 26,74

Statsbudgetens utgifter (kapitel 6) som andel av BNP, utgiftskvoten, minskar under LK-perioden, från 32,66 1992/93 till 28,090 1996/97.

Den relativt långsamma utvecklingen av statsbudgetens utgifter beror bl.a. på antaganden om relativt långsam pris- och löneökningstakt under perioden. Statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor ökar med i genomsnitt 1,9 2 under tidsperioden 1993/94-1996/97. Mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94 beräknas utgifterna minska med ca 15 miljarder kronor, vilket till stor del förklaras av regeringens förslag till omläggning av det kommunala bidragssystemet. Enligt förslaget slopas både avräknings- och skatteutjämningsavgift. Detta inkomstbortfall kompenseras genom minskade statsbidrag till kommunerna. I LK-kalkylen har det generella statsbidraget till kommunerna beräknats vara nominellt

vidare på att utgifterna för räntebidrag minskar kraftigt till följd av antaganden om minskande bostadsbyggande och sjunkande räntenivåer under perioden, Med anledning av att statsbidragen till kommunerna minskar mellan budgetåren 1992/93 och 1993/94, så ökar utgifterna exklusive statsskuldräntor endast med 1,67 i genomsnitt per år under LK-perioden. Utgifterna för ränta på statsskulden ökar med i genomsnitt 10,02 per år under LK-perioden.

För 1992/93 beräknas statsbudgetens underskott (kapitel 7) uppgå till -101,8 miljarder kronor eller till 6,96 av BNP. Detta är en försämring med drygt 2,2 procentenheter jämfört med 1991/92.

[NS]

Den sammantagna inkomst- och utgiftsutvecklingen innebär att statsbudgetens saldo nominellt sett förbättras under LK-perioden. Detta Bilaga T:1.2 innebär en förbättring även mätt som andel av BNP. Underskottet är för

slutåret dock betydande, trots en gynnsam ekonomisk utveckling.

Diagram 1.1 Statsbudgetens saldo 1992/93 - 1996/97 Miljarder kronor, löpande priser

Or

-100F

T

—-125F

— Budget-

r , . . saldo -150L— 92/03 = 98/94 94/05 95/96 96/97

sälla: Finansdepartementet

För den offentliga sektorn (kapitel 8) minskar inkomsterna i för-

hållande till BNP under hela LK-perioden. Skattekvoten i offentlig sektor sjunker från 51,5 70 till 49,56. BNP ökar under samma tidsperiod med

5,67 1 genomsnitt per år.

De offentliga utgifternas andel av BNP sjunker under perioden från 67,44 till 62,7Z£. På grund av de stora budgetunderskotten ökar utgifterna för statsskuldräntor med i genomsnitt 10,04 per år under perioden. Utvecklingen innebär sammantaget att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn förbättras något, från -5,7 76 av BNP 1992/93 till -5,1926 av BNP 1996/97. Huvuddelen av underskottet utgörs under hela

perioden främst av de stora underskotten i statsbudgeten. Statsbudgetens utveckling svarar dock för den förbättring som sker i den samlade offentliga sektorns finansiella sparande. Det finansiella sparande i kommuner och i AP-fonden försämras under hela LK-perioden.

Procentandel av BNP

Bilaga I:1.2

ÖF

-6F Se

-4E

I <o SLUSS

ISR — Andel av

LL

EE ENP

92/98 08/4 94/95 — D5/906 — 96/97

Källa: Finansdepartementet

Det finansiella sparandet i den kommunala sektorn försämras med ca 25 miljarder kronor under LK-perioden. De goda resultaten under inledningen av perioden förklaras av den nedväxling i löne- och prisöknings- : takten som sker under 1992 i kombination med det nuvarande systemet för utbetalning av kommunalskatten från staten till kommunalsektorn. För kommunernas del innebär detta en långsam utgiftsutveckling samtidigt som skatteinkomsterna stiger i takt med den historiska inflationen vilket resulterar i ett tillfälligt förbättrat sparande i den kommunala sektorn åren 1991 och 1992. Fr.o.m. år 1993 föreslås ett nytt statsbidragssystem för kommuner och landsting träda i kraft. Samtidigt ändras även systemet för utbetalning av kommunalskatt. Den kommunala sektorns inkomster ökar långsammare än BNP till följd av att statsbidragen till kommuner och landsting sjunker realt med närmare 25 20 under perioden samtidigt som deras skatteinkomster stiger långsamt. Också utgifterna ökar långsammare än BNP under perioden, men snabbare än inkomsterna. Under 1994-97 uppvisar kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på drygt 11 miljarder kronor per år.

I AP-fonden ökar utgifterna snabbare än inkomsterna framför allt beroende på att lönesumman utvecklas i långsammare takt än ATPpensionsutbetaningarna. Som följd av detta försämras AP-fondens finansiella sparande från 36,5 miljarder kronor i löpande priser 1992/93 till 29,5 miljarder kronor 1996/97.

EK:n är ett av beslutsunderlagen för regeringen inför ett beslut om utformningen av en långsiktig utgiftsstrategi. Beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen visar bl.a. hur stor del av samhällets resurser som kommer att tas i anspråk av den offentliga sektorn om inga

nya utgiftsbeslut fattas. Den utgiftsutveckling som följer i offentlig sektor av redan fattade beslut och gjorda åtaganden ställs i LK:n mot den som Bilaga I:1.2 följer av att olika restriktioner fastställs för den offentliga utgiftsutvecklingen (kaptiel 9). Avsikten är att redovisa vilket totalt utgiftsutrymme den offentlig verksamheten får vid olika restriktioner för utgiftsutvecklingen.

Beräkningarna visar att det utgiftsutrymme som tas i anspråk för offentliga åtaganden enligt LK-beräkningarna i båda exemplen överstiger den önskvärda utgiftsnivån under hela LK-perioden. Med givna restriktioner för utgiftsutvecklingen krävs åtgärder som minskar de offentliga utgifterna med som lägst ca 36 miljarder kronor under LK-perioden,

I en känslighetsanalys (kapitel 10) redovisas den inkomst- och utgiftsutveckling som följer av en betydligt sämre internationell utveckling än den i huvudscenariet. Tillväxten blir lägre, vilket bl.a. får till följd att arbetslösheten stiger under hela perioden. Därigenom blir inflationen lägre. Offentliga sektorns sparande blir betydligt svagare utifrån dessa förutsättningar. De större underskotten i staten leder dessutom till ökad upplåning vilket medför ännu högre utgifter för statsskuldräntor än i huvudscenariet. Vid givna restriktioner för utgiftsutvecklingen medför denna utveckling att kraftfullare åtgärder än i huvudscenariet måste vidtas för att minska de offentliga utgifterna.

1.3 Slutsatser Beräkningarna i årets långsiktiga konsekvenskalkyl visar att det finansiella sparandet i offentlig sektor under hela LK-perioden uppvisar historiskt sett stora underskott. En viss förbättring sker dock under perioden, från -5,770 av BNP 1992/93 av BNP till -5,126 av BNP 1996/97. I slutåret är underskottet dock fortfarande betydande trots att en gynnsam internationell utveckling under perioden skapat goda förutsättningar för en återhämtning för den svenska ekonomin.

Den ekonomiska tillväxten är av central betydelse för den offentliga sektorns finansiering eftersom tillväxt genererar ökade reala resurser. En stor del av de offentliga utgifterna räknas upp med prisutvecklingen men påverkas inte direkt av realinkomsterna. Det innebär att framförallt ekonomisk tillväxt ger utrymme för att exempelvis sänka den offentliga utgiftskvoten med bibehållen ambitionsnivå i de offentliga verksamheterna och transfereringarna. Ekonomisk tillväxt och låg inflation möjliggör även att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn kan öka utan att skattetrycket behöver höjas. Genom anpassningsförmåpga till den internationella ekonomin och genom inhemska politiska beslut som förbättrar och effektiviserar marknadsstrukturer, ägandeformer, investeringsbenägenhet, utbildning, forskning, infrastruktur m.m. kan tillväxten påverkas positivt.

För budgetåret 1992/93 beräknas underskottet i offentlig sektor totalt till ca 84 miljarder kronor. Detta underskott kvarstår i stort sett oförändrat över hela LK-perioden. Att det totala sparandet är negativt är framför allt en konsekvens av det stora statliga budgetunderskottet. Den

förbättring som sker av detta neutraliserar det försämrade sparandet i den kommunala sektorn och AP-fonden. Bilaga I:1.2

LK-beräkningarna visar att den offentliga sektorn kommer att ha betydande finansiella underskott under hela LK-perioden. Skall resurser kunna prioriteras till nya åtaganden krävs omprövningar av gällande utgiftsåtaganden för att inte det offentliga sparandet ytterligare skall

Om skattetrycket skall sänkas eller nya satsningar och reformer genomföras, krävs motsvarande neddragningar av nuvarande offentliga utgifter. Generella besparingar på marginalen räcker inte för att tillräckligt begränsa utgifterna. I stället måste strukturella ingrepp i utgiftssystemen genomföras. En anpassning av de offentliga utgifterna måste ske långsiktigt och utifrån en samhällsekonomisk helhetssyn. Utgifternas effektivitet måste granskas från fördelningssynpunkt men också utifrån deras eventuella negativa inverkan på arbete, sparande och tillväxt. I detta perspektiv är beslut som rör transfereringarna av särskilt stor betydelse eftersom dessa sammantaget utgör ca två tredjedelar av de offentliga utgifterna.

Skall det totala utgiftsutrymmet definieras i enlighet med något av exemplen i kapitel 9 visar LK- kalkylen att detta förutsätter att besparingar genomförs. Besparingarna behöver som lägst uppgå till ca 36 miljarder kronor.

Årets långtidsutredning, LU 92, pekar på att skattebasernas rörlighet ökar i och med EES-avtalet, oavsett Sveriges EG-anknytning. LU:s scenarier utgår från att skatterna sammanlagt sänks med 35 miljarder kronor 1997. För att inte den samhällsekonomiska balansen skall äventyras måste utgifterna sänkas ännu mer. Sammantaget kan detta komma att innebära krav på betydande besparingar. LU 92 pekar också på att det största kravet för det offentliga utgiftsåtagandet i ett längre perspektiv följer av demografiska förändringar. Detta förklaras av att de framtida pensionärerna efter sekelskiftet dels blir fler, dels kommer att ha högre pensionskrav till följd av att de har fler intjänandeår och därmed högre ATP. Den demografiska utvecklingen ställer dessutom stora krav på ökade resurser för bl.a. vård och omsorg. LU 92 visar också att med den tillväxttakt som är att förutse och de krav på ökad konkurrensförmåga och bättre balans i offentliga sektorn som den ökade internationella integrationen innebär, så måste utgiftsutvecklingen i offentliga sektorn brytas och utgiftsnedskärningar genomföras.

LK-beräkningarna visar att de offentliga utgiftsåtagandena under hela perioden är kraftigt underfinansierade. Därtill kommer att resurser behöver frigöras för satsning på olika områden för att främja tillväxten.

Slutsatsen blir att betydande förändringar i den offentliga utgiftsstrukturen är nödvändiga om behovet av tillväxtfrämjande investeringar skall kunna tillgodoses parallellt med att sparandet skall kunna höjas utan att skatternas andel av BNP höjs. En önskvärd reformering av ett utgiftssystem får ofta effekt först efter ett antal år. Det gör det särskilt angeläget att tidigt fatta beslut om hur utgiftsbegränsningarna skall ske. Skall inkomst- och utgiftsutvecklingen förändras finns det i stort sett två

vägar att gå: att minska automatiken eller att genomföra strukturella förändringar. Skall utgiftsutvecklingen radikalt påverkas skulle en Bilaga I:1.2 minskning av automatiken vara alltför kortsiktig och dessutom en otillräcklig åtgärd. I stället krävs att strukturella förändringar i utgiftssystemen genomförs och att ett konstant förändringstryck upprätthålls också för att styra över utgifterna till prioriterade, ofta nya, områden. I årets LK redovisas några exempel på hur arbetet med att styra utgifterna genomförs. Regeringen har initierat ett antal strukturprojekt/ översyner/utredningar. Vissa av de redovisade strukturprojekten kan förutses innebära att utgiftstrycket ökar ytterligare inom områden som utbildning, vård och omsorg. För att åstadkomma dessa ompriorite-ringar inom ramen för oförändrade resurser visar LK-beräkningarna att den omfördelning av resurser som sker under perioden är otillräcklig. Skall vissa verksamheter prioriteras samtidigt som det totala utgiftsutrymmet begränsas krävs det att arbetet med att åstadkomma strukturförändringar förs vidare på nya områden i syfte att begränsa utgiftsutvecklingen. Inriktningen av dessa bör dels röra marknadens funktionssätt i syfte att påverka tillväxten positivt, dels inriktas på att förändra utgiftsautomatiken i de automatiskt verkande regelsystemen.

Bilaga I:1.2 Den offentliga sektorns finansiella utveckling bestäms dels av beslut om förändringar i de offentliga systemen, dels av den samhällsekonomiska utvecklingen. För CLK-beräkningarna måste därför en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen under kalkylperioden göras.

Det finns en rad kopplingar mellan samhällsekonomin och de offentliga utgifterna och inkomsterna. En svag sysselsättningsutveckling ger upphov till ökade offentliga utgifter via t.ex. arbetsmarknadsåtgärder och arbetslöshetsersättningar. Inflationen ger den offentliga sektorn ökade nominella inkomster men slår samtidigt igenom på utgiftssidan genom prisuppräkning av transfereringar etc. Skatteinkomsterna bestäms ytterst av den ekonomiska tillväxten, Lönesumman som är produkten av sysselsättningen och lönenivån är, jämte den privata konsumtionen, den viktigaste skattebasen.

Ekonomisk tillväxt ger den offentliga sektorn ökade reala inkomster. De offentliga utgifterna räknas till stor del upp med prisutvecklingen, men påverkas inte direkt av realinkomsterna. Det innebär att ekonomisk tillväxt ger utrymme för att antingen öka den offentliga verksamheten eller att med bibehållen ambitionsnivå sänka den offentliga utgiftskvoten. Den ekonomiska tillväxten är alltså av central betydelse för den offentliga sektorns utveckling.

Tillväxten påverkas i sin tur av den ekonomiska politiken. För en liten öppen ekonomi som Sverige är BNP-utvecklingen på kort sikt i hög grad beroende av utvecklingen på våra exportmarknader och den svenska industrins relativa kostnadsläge. På lång sikt är emellertid produktivitetsutvecklingen och arbetskraftsutbudet de avgörande faktorerna bakom tillväxten. Produktivitetens utveckling bestäms av ett komplext samspel mellan storleken på kapitalstocken, utbildningsnivån och den tekniska utvecklingen. Även institutionella faktorer av typen marknadsstrukturer, ägandeformer m.m. spelar en stor roll. Den ekonomiska politiken påverkar dessa faktorer. Offentliga utgifter inom utbildning och infrastruktur är viktiga, eftersom de kan bidra till ökad tillväxt. Skattepolitiken kan påverka investeringsbenägenheten, arbetsutbudet och forsknings- och utvecklingsarbete.

I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av den bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen som ligger till grund för beräkningarna i årets LK. Bedömningen överensstämmer med den som görs i den reviderade nationalbudgeten för åren 1992-1993. I känslighetsanalysen i kapitel 10 undersöks effekterna av en sämre ekonomisk utveckling efter 1992. Detta scenario baseras på antagandet om en förlängd internationell konjunktursvacka.

Det bör särskilt framhållas att inget av scenarierna tar särskild hänsyn till positiva effekter av den internationella integrationen på svensk ekonomi. Produktiviteten i näringslivet ökar på ett sätt som är representativt för de senaste femton åren. Det finns dock goda argument för att produktivitetsutvecklingen under 1990-talet kan bli gynsammare. EESavtalet och den fortsatta internationella integrationen kan redan i det

ekonomin och därmed en högre produktivitetstillväxt. På grund av den Bilaga 1:1.2 stora osäkerheten om när och i vilken omfattning dessa effekter kan tänkas uppträda har de emellertid inte beaktats i denna kalkyl.

2.1¶De internationella förutsättningarna

Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden bedöms bli gynnsam under kalkylperioden. Konjunkturen i OECD-området nådde sin botten i mitten av 1991. I flertalet industriländer väntas tillväxten tillta under loppet av 1992 och 1993. Den internationella återhämtningen blir dock sammantaget betydligt svagare än under tidigare uppgångsfaser. För hela OECDområdet bedöms tillväxttakten stiga från knappt 196 1991 till ca 290 1992 och 390 1993.

En viktig osäkerhetsfaktor i bedömningen är styrkan i den amerikanska konjunkturuppgången. Ytterligare osäkerhet är förknippad med den tyska och den japanska utvecklingen.

Den goda utvecklingen i omvärlden förutses fortsätta under resten av kalkylperioden. BNP-tillväxten i OECD-området beräknas ligga omkring 372 årligen under perioden 1994-97.

För svensk del innebär detta att utvecklingen på våra exportmarknader förväntas bli tämligen god under kalkylperioden med tillväxttal på närmare 770 per år för bearbetade exportvaror efter 1992. Detta kan jämföras med högkonjunkturen 1984-86 då exportmarknaderna i genomsnitt växte med 107 per år och med bottenåret 1991 då exportmarknadstillväxten var endast drygt 0,52.

2.2¶Utgångsläget och utvecklingen 1992-93

Den svenska ekonomin utvecklas för närvarande mycket svagt. Efterfrågan viker inom de flesta sektorer och produktionen faller. Trots omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser ökar arbetslösheten och ligger för närvarande på 490 (AKU februari 1992).

Den ekonomiska tillbakagången orsakas av en kombination av konjunkturella och strukturella faktorer. Avmattningen i omvärlden har stor betydelse. Till övervägande del förklaras dock tillbakagången av inhemska faktorer. Överhettningen i svensk ekonomi under 80-talets sista år drev upp lönekostnaderna på ett sätt som var oförenligt med produktivitetsutvecklingen. Följden blev att konkurrenskraften urholkades och svenska företag började tappa marknadsandelar på världsmarknaden samtidigt som vinstmarginalerna krympte.

Efter att BNP enligt nationalräkenskaperna sjönk med 1,16 1991 beräknas nedgången stanna på 0,490 under 1992. Under 1993 förutses förbättrad internationell draghjälp och en viss återhämtning av den inhemska efterfrågan leda till en uppgång i BNP på drygt 0,84.

Ökningen av arbetslösheten väntas dock fortsätta under 1992 och 1993

till en för svenska förhållanden mycket hög nivå.

Avmattningen i den svenska ekonomin medför en markant nedväxling av lönestegringstakten. Så gott som samtliga lönepåverkande faktorer

verkar i samma riktning. Arbetslösheten stiger, inflationstakten avtar, vinsterna pressas ned och kapacitetsutnyttjandet faller. Lönedämpningen Bilaga I:1.2 i kombination med en svag efterfrågan och ledig produktionskapacitet medför att konsumentpriserna stiger mycket långsamt. Inflationen väntas nå en botten på 2,16 under 1993.

De svenska räntorna föll förhållandevis kraftigt under större delen av 1991. I november tvingades Riksbanken emellertid strama åt penningpolitiken sedan stora valutaflöden uppkommit. Under 1992 och 1993 förväntas räntenivån fortsätta att sjunka något.

Hushållens reala disponibla inkomster väntas öka med 1,76 1992 för att sedan minska med ca 0,82 1993. Förbättringen under 1992 beror till en del på den kraftiga nedväxlingen av inflationen jämfört med 1991. Eftersom många transfereringar räknas upp med föregående års inflation innebär minskningen av inflationen att realvärdet av transfereringarna ökar. Den privata konsumtionen ökar realt med 0,57 1992 för att sedan falla tillbaka med 0,57 1993.

2.3¶Utvecklingen 1994-97

De positiva dragen i utvecklingen förstärks efter 1993. En årlig exporttillväxt kring 64 ger näring åt den inhemska återhämtningen. BNP-tillväxten stiger från 0,82 1993 till drygt ca 2,52 per år under perioden 1994-97. Investeringarna växer med ca 47 per år som en följd av förbättrad lönsamhet i industrin och bidrar därmed till återhämtningen.

Tabell 2.1 Nyckeltal för den ekonomiska utvecklingen 1991-97 Procentuell förändring

Utbetald lönesumma 3,3 2,1 1,0 5,1 5,6 6,4 6,4 KPI (årsgenomsnitt) 9,4 2,5 2,2 3,5 3,6 3,8 3,8 Arbetslöshet, nivå 2,7 4,4 5,0 4,8 4,4 4,0 3,5

Källa: Finansdepartementet

Arbetslösheten sjunker långsamt från en topp på 5,06 1993 ner till 3,52 1997. En ökad efterfrågan på arbetskraft gör att lönerna stiger något snabbare efter 1993, men p.g.a. det fortsatt kärva arbetsmarknads-

läget ligger ökningstakten fortfarande på en historiskt låg nivå. Tack vare

de låga nominella löneökningarna och en god produktivitetsutveckling

begränsas inflationen till 3-4 6 per år och reallönerna kan öka något. De låga nominella löneökningarna i kombination med den goda produktivitetstillväxten innebär också att konkurrenskraften för svensk exportindustri förbättras och förlorade marknadsandelar börjar återtas.

Räntenivån fortsätter att sjunka något under perioden. Detta innebär en

viss nedgång i realräntorna eftersom inflationen förväntas bli i stort sett oförändrad under perioden.

Den privata konsumtionen ökar realt med ca 22 per år 1994-97. Tillsammans med en real ökning av lönesumman på knappt 44 under Bilaga 1I:1.2 perioden 1994-1997 innebär detta att de viktigaste skattebaserna ökar realt under perioden.

Bilaga I:1.2 I det följande redovisas de beräkningsmässiga förutsättningarna för LEberäkningarna.

3.1 Inkomster Inkomstberäkningarna baseras på riksrevisionsverkets (RRV) beräkningar med utgångspunkt i den ekonomiska utveckling som redovisats i tabellerna 2.1 och 10.1.

Den inkomstnivå vid vilken skyldighet föreligger för fysiska personer att betala statlig inkomstskatt skrivs upp med utvecklingen av konsumentprisindex plus två procentenheter.

Beräkningarna av inkomstskatter för juridiska personer baseras på antaganden om bruttodriftsöverskott i näringslivet exkl. egna hem.

Den kommunala utdebiteringen, dvs. kommunalskatten, antas vara oförändrad under LK-perioden.

3.2¶Utgifter

Utgångspunkten är att beräkna utgifter till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. En konsekvens av beräkningsmetoden är att många anslag antas ha realt oförändrad nivå under perioden.

Transfereringarna antas komma att utvecklas i enlighet med beräkningar av volymförändringar. För dessa anslag har den demografiska utvecklingen stor betydelse, t.ex. antalet födda barn och antalet pensionärer. De anslag som styrs av den s.k. forskningsramen ligger kvar på oförändrad nivå under LK-perioden trots att inga beslut ännu fattats för tiden efter 1992/93. Utgifter för investeringar har behandlats på likartat sätt.

Vissa inkomst- och utgiftsförändringar redovisas som tillkommande utgiftsbehov, netto. Bland dessa kan nämnas i princip beslutande infrastrukturinvesteringar om totalt tio miljarder kronor under LKperioden. Vidare har beräkningsmässigt antagits en uppjustering av barnbidraget. Detta syftar till att ge en så rättvisande bild av statsbudgetens utveckling som möjligt.

Antalet sjukdagar (inom sjukförsäkringssystemet) antas under LKperioden ligga kvar på 1993 års nivå.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas ligga kvar på 1992/93 års nivå under LK-perioden.

Minskningen av anslagsbehållningarna antas schablonmässigt uppgå till 1,5 miljarder kronor per år. För LK-perioden är beräkningar i fasta priser gjorda i 1992/93 års prisnivå. För den historiska perioden avser fasta priser 1985 års priser.

Beräkningen av statsskuldräntor för budgetåret 1992/93 grundas på gällande räntenivåer vid beräkningstillfället. För perioden därefter baseras ränteberäkningarna på antagen räntenivå. I beräkningarna antas nettoupplåningen i utlandet vara oförändrad.

Uppräkningen av utgifterna från fasta till löpande priser har gjorts enligt de antaganden om pris- och löneutvecklingen som redovisas i Bilaga I:1.2 tabellerna 2.1 och 10.1.

3.3¶Den samhällsekonomiska bakgrunden

I den prognos för den samhällsekonomiska utvecklingen som ligger till grund för LK-beräkningarna ingår också en bedömning av den offentliga sektorns utveckling. Detta är nödvändigt för att kunna ta fram prognoser för BNP, inflation, löneutveckling etc. När detta underlag sedan används i LK:n kan en annan bild av den offentliga sektorns utgifts-, inkomstoch sparandeutveckling än den ursprungliga framkomma, Detta innebär att de förutsättningar som låg till grund för den ursprungliga prognosen förändras. Följaktligen skulle LK:ns resultat behöva användas för att ta fram en ny samhällsekonomisk prognos, vilken i sin tur ligger till grund för en ny LK osv. En sådan iterativ process har inte kunnat genomföras till sitt slut men en preliminär LK-beräkning ligger dock till grund för den samhällsekonomiska bild som används som utgångspunkt för denna LK.

13 2 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 150 Bil. I:1.2

Bilaga I:1.2 Den ekonomiska tillväxten blir enligt tillgängliga prognoser betydligt lägre framöver än den var t ex under 1960-talet, då den offentliga sektorns system för social trygghet och omsorg huvudsakligen började byggas upp. Generellt kan sägas att ju lägre tillväxttakten är, desto större del av de samlade resurserna kommer de offentliga utgifterna att ta i anspråk givet ambitionsnivåer och systemens konstruktion. Den offentliga sektorn kan således inte tillåtas växa i samma takt framöver som den gjort under tidigare decennier, särskilt inte om dess andel i ekonomin inte skall öka.

Bland de offentliga utgiftssystemen finns idag ett stort antal som är behäftade med strukturella problem. Konstruktionen medför att de uppsatta målen inte nås. Parallellt uppstår icke önskvärda konsekvenser i ekonomin vad gäller utveckling av t.ex. arbetskraftsutbud och sparande. Som exempel kan systemen för pensioner, stöd till bostadsfinansiering och arbetsskadeförsäkring nämnas. Skattereformens syfte var framför allt att eliminera sådana, icke önskvärda effekter.

Att bringa kontroll över de offentliga utgifternas utveckling och sänka utgiftstrycket i ekonomin kräver såväl långsiktighet som helhetssyn. Skall dessutom skattetrycket sänkas eller nya satsningar och reformer genomföras krävs motsvarande neddragningar av nuvarande utgifter. Generella besparingar på marginalen räcker inte för att tillräckligt begränsa utgifterna. Strukturella ingrepp i utgiftssystemen måste genomföras.

4.1¶En långsiktig utgiftsstrategi

Mot bakgrund av ovanstående har regering och riksdag beslutat om en långsiktig strategi för de offentliga utgifterna.

Enligt den reviderade finansplanen måste politiken inriktas på att, utöver en låg inflationstakt, undvika underskott i de offentliga finanserna över en konjukturcykel, möta behovet av vissa strategiska skattesänkningar genom en mycket stram utgiftspolitik samt uppfylla de s.k. konvergenskraven inom EG:s ekonomiska och monetära union. Utifrån dessa långsiktiga mål har en strategi för de offentliga utgifterna lagts fast. Strategin omfattar följande tre steg:

1 Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen.

Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela det dels över

tiden, dels enligt politiska prioriteringar. 3 Att göra avstämningar varje år för att bestämma utgiftsutrymmet för

en ny treårsperiod.

Det totala utgiftsutrymmet måste fastställas mot bakgrund av vad som krävs för att uppnå eftersträvad ekonomisk utveckling på längre sikt.

Syftet med en långsiktig utgiftsstrategi är att det nu, när de offentliga utgifterna inte längre kan tillåtas öka som vid uppbyggnad och expansion, är angeläget att tydliggöra de samhällsekonomiska restriktionerna och att

En utgångspunkt för besluten enligt strategin är bl.a. beräkningarna i Bilaga I:1.2 den långsiktiga konsekvenskalkylen. Dessa visar hur stor del av samhällets resurser som kommer att tas i anspråk av den offentliga sektorn om inga nya beslut fattas. Denna utveckling ställs sedan mot vad som kan tillåtas om det långsiktiga målet för de offentliga utgifternas utveckling skall kunna nås. Mot bakgrund härav beslutas om ett utrymme för offentliga utgifter. Det innebär att budgeteringen av de offentliga utgifterna i första hand tar sin utgångspunkt i prognoser av den ekonomiska utvecklingen och bedömningar av vilken storlek den offentliga sektorn bör få ha. Den additiva process där myndigheternas behov av ytterligare resurser summeras som utgångspunkt för budgeteringen överges därmed.

I samband med att det totala utgiftsutrymmet fastställs bör det också klargöras vilka områden som skall ges hög respektive lägre prioritet inom det utrymme som bedöms finnas tillgängligt i ekonomin för den offentliga sektorn. Likaså måste en bedömning göras av vilka år nödvändiga strukturella förändringar får effekt, vilket avgör fördelningen av utgiftsutrymmet över tiden.

Även för prioriteringarna mellan olika områden utgör beräkningarna i den långsiktiga konsekvenskalkylen en utgångspunkt. Utgiftsutvecklingen i enlighet med redan fattade beslut redovisas i såväl realekonomiska termer som i ändamålsområden.

4.2¶En ny budgetberedning

För att främja långsiktighet i beslutsfattandet och ge bättre förutsättningar att uppfylla de budgetpolitiska målsättningarna genomförs i enlighet härmed vissa förändringar i regeringens interna budgetberedning.

Den långsiktiga utgiftsstrategin utgör basen för en ny budgetberedning. I enlighet med denna fastställs det totala utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn samtidigt som prioriteringar görs inom detta utrymme.

Avsikten är vidare att analyser av verksamheter och granskning av måluppfyllelse och resultat skall få allt större utrymme i budgetberedningen inom regeringen och dess kansli.

Den nya budgetberedningen kan ses som tre faser vilka alla avslutas med att specifika beslut fattas av regeringen. Faserna speglar en successivt ökad grad av detaljeringsnivå i budgeteringen.

Den första fasen motsvarar i stort sett de tre steg som innefattas i den långsiktiga utgiftsstrategin. Utifrån en bedömning av den ekonomiska utvecklingen och den långsiktiga konsekvenskalkylen tar regeringen ställning till utgiftsnivån för kommande år. Regeringen tar samtidigt ställning till hur olika ändamål skall prioriteras samt till en fördelning av utgiftsutrymmet mellan staten, AP-fonden och kommunerna.

Den andra fasen i budgetberedningen innebär ytterligare konkretisering och operationalisering av beslutet om det totala utgiftsutrymmet. I denna fas arbetas en departementsvis fördelning fram för statsbudgeten i konsekvens med regeringens tidigare prioriteringar. Utgångspunkten är

I den sista fasen arbetas de enskilda anslagen fram för att presenteras Bilaga I:1.2 i budgetpropositionens tabellverk.

4.3¶Rambudgetering

För att operationalisera de krav den långsiktiga utgiftsstrategin och en ny budgetberedning ställer krävs en fast administrativ process. Rambudgetering är ett lämpligt arbetsinstrument i detta syfte. En ram anger vilket utrymme som finns att budgetera inom. Applicerad på den nya budgetberedningen innebär fastställandet av det totala utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn och de prioriteringar som görs i samband med detta, att även utrymmet för statsbudgetens sammanlagda utgifter anges. Utifrån regeringens beslut om hur olika ändamålsområden skall prioriteras görs en departementsvis fördelning av utgiftsutrymmet. Denna fördelning innebär att departementsramar slås fast. Inom sin departementsram har sedan respektive minister att fördela utgifterna på anslag 1 enlighet med de riktlinjer som tidigare beslutats. Kopplingen mellan verksamhetsansvar och finansiellt ansvar blir på detta sätt tydligare. Rambudgetering innebär inte att de faktiska utgifterna inte får översiga budgeterat belopp. Med andra ord gäller inte en "cash limit" beträffande utfallet. Rambudgetering är en metod att budgetera utifrån helhetssyn och långsiktighet.

5¶Statsbudgetens inkomster

Bilaga T1:1.2 Statsbudgetens inkomster indelas i skatter, inkomster av statens verksamhet, inkomster av försåld egendom, återbetalning av lån samt kalkylmässiga inkomster. Skatteinkomsterna utgörs av fysiska och juridiska personers inkomstskatter, lagstadgade socialavgifter, skatt på egendom samt skatt på varor och tjänster. Budgetåret 1992/93 beräknas skatterna

utgöra ca 85 / av statsbudgetens inkomster. På kort sikt leder hög nominell pris- och löneökningstakt till snabbt stigande inkomster, även om den reala tillväxten är låg. Om löneöknings-

takten, utan motsvarande ökning av produktiviteten, varaktigt ligger på en högre nivå än i våra konkurrentländer, leder detta till försämrad konkurrenskraft. På sikt leder en sådan utveckling till försämrad tillväxt

och påverkar därmed inkomstutvecklingen negativt.

På lång sikt är det utvecklingen av produktivitet och sysselsättning som

avgör den ekonomiska tillväxten och därmed utvecklingen av inkomsterna.

Diagram 5.1 Statsbudgetens inkomster 1992/93

IR

[C) Skatt på

inkomst

267 Skatt på

egendom

socialavg.

brutto

mervärde-

ex 2 skatt

Övrindir.

YA skatter

FF Avräknings

162 skatt

22 152 EJ Övriga

? inkomster

Källa: Finansdepartementet

Tabell 5.1 Statsbudgetens inkomster Miljarder kronor, löpande priser

Bilaga I:1.2

Genomsnittlig procentuell förändring

er år

1992/93 = 1992/93-1996/97 1986/87-1990/91

Nyckeltal:

lAndelen var 37,06 1986/87 och beräknas för 1996/97 till 28,26. Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

5.1¶Utveckling 1986/87 - 1990/91

Under de senaste fem åren har statsbudgetens bruttoinkomster ökat med 117 miljarder kronor. Detta motsvarar en genomsnittlig ökningstakt på 7,2970 per år i löpande priser. Inkomsterna som andel av BNP minskade under samma period med ca 3 procentenheter, från 37 90 till 342. Statsbudgetens skatteinkomster mätt som andel av BNP ökade från 32,09 till 32,77 under perioden 1986/87 till 1989/90, för att falla till 30,67 budgetåret 1990/91. Att skatteinkomsterna, mätt som andel av BNP, föll budgetåret 1990/91 förklaras främst av att inkomsterna av fysiska personers inkomstskatt minskade år 1991 till följd av skattereformen. Denna sänkning finansierades huvudsakligen av breddad skattebas för mervärdeskatten redan år 1990. Ytterligare en viktig förklaring till minskande skatteinkomster 1990/91 är det försämrade konjunkturläget.

Den inkomstgrupp som ökat snabbast under den senaste femårsperioden är egendomsskatterna. Ökningen uppgick i genomsnitt till 1646 per år. Den kraftiga ökningen förklaras främst av att inkomsterna av fastighetsskatt överförts från kommunerna till staten fr. o. m. år 1987 samt av att såväl stämpelskatten som omsättningsskatten på värdepapper höjts under perioden. Inkomsterna från mervärdeskatten ökade med 149 per år i genomsnitt. Detta förklaras, förutom av en snabb nominell ökning av den privata konsumtionen, av den breddning av mervärdeskattebasen som var en del av skattereformen och den tillfälliga höjningen av mervärdeskatten. Mer än hälften av statsbudgetens totala inkomstökning under den senaste femårsperioden utgjordes av mervärdeskatt.

Bilaga 1:1.2 Statsbudgetens bruttoinkomster beräknas under LK-perioden öka med ca 67 miljarder kronor eller i genomsnitt 3,6 20 per år. Budgetåret 1993/94 minskar inkomsterna med ca 21 miljarder kronor, främst till följd av att skatteutjämningsavgift och avräkningsskatt slopas samt att engångsinkomster om ca 13 miljarder kronor för budgetåret 1992/93 bortfaller. Under perioden 1993/94 - 1996/97 ökar inkomsterna med i genomsnitt 6,54 per år. Fysiska personers inkomstskatt beräknas öka med ca 50 miljarder kronor, vilket motsvarar tre fjärdedelar av den totala ökningen. Inkomster av lagstadgade socialavgifter svarar för 25 miljarder kronor eller nära två femtedelar av inkomstökningen. Inkomsterna av mervärdeskatt beräknas öka med ca 16 miljarder kronor, vilket motsvarar nästan en fjärdedel av den totala inkomstökningen. Inkomsterna av övriga indirekta skatter beräknas öka med ca 11 miljarder. Inkomster av statens verksamhet samt återbetalning av lån beräknas minska med ca 18 miljarder kronor. Juridiska personers inkomstskatt och övriga inkomster beräknas minska med tillsammans ca 16 miljarder kronor. Statsbudgetens skatteinkomster, brutto, beräknas öka med ca 90 miljarder kronor eller i genomsnitt 6,47 per år under LK-perioden. BNP ökar under samma period med i genomsnitt 5,62 per år. Därmed beräknas statsbudgetens skattekvot öka med 0,7 procentenheter.

5.2.1 Fysiska personers inkomstskatt Inkomsterna av fysiska personers inkomstskatt är främst beroende av nominell löneutveckling.

Inkomstgränsen över vilken statlig skatt utgår är reallöneskyddad med 22. En lägre reallönetillväxt än 27 bidrar till en sänkning av skattekvoten genom att färre personer träffas av den högre skattesatsen ovanför inkomstgränsen. Vid högre reallöneökning ökar det reala skatteuttaget. Under LK-perioden överstiger den årliga reallöneökningen inte 276 något år.

Fysiska personers inkomstskatt består av två delar, statlig och kommunal skatt. Dessa uppbärs tillsammans, nettot av uppbörd och kommunalskatteutbetalningar redovisas över statsbudgeten. Utbetalning av kommunalskatt till kommunerna sker i två steg. Ett givet år utbetalas ett förskott till kommunerna, som baseras på den beskattningsbara inkomsten två år tidigare. Två år efter förskottutbetalningen slutregleras kommunalskatten. Detta innebär att statsbudgetens redovisning av fysiska personers inkomstskatt avser ett nettobelopp av bl.a. uppbörd av statlig och kommunal skatt samt förskottsutbetalning och slutreglering av kommunal skatt. Nettobeloppet på statsbudgeten blir därmed också beroende av nominell löneutveckling två till fyra år tidigare.

Budgetåret 1992/93 beräknas nettoinkomsten av fysiska personers inkomstskatt bli negativ och uppgå till -8,3 miljarder kronor. Att nettobeloppet beräknas bli negativt beror på att bruttouppbörden ökar relativt långsamt till följd av den måttliga löneökningstakten, samtidigt som utbetalningarna av kommunalskatt ökar kraftigt till följd av den

högre löneökningstakten två år tidigare. Budgetåret 1996/97 beräknas nettobeloppet till 41,3 miljarder kronor. Ökningen är en effekt av en Bilaga I:1.2 genomsnittlig årlig ökning på ca 4,82 för bruttouppbörden och ca 1,2 96 för kommunalskatteutbetalningarna. Nettoinkomsterna ökar snabbare i början av perioden och stagnerar senare, framförallt pga att kommunalskatteutbetalningarna ökar slutåret som en följd av utbetalningssystemet för dessa. I det förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i bilaga II till kompletteringspropositionen, föreslås ett nytt system för utbetalning av kommunalskatt. Med givna beräkningsförutsättningar medför det nya systemet att utbetalningarna av kommunalskattemedel blir 13 miljarder kronor högre budgetåret 1996/97.

5.2.2 Juridiska personers inkomstskatt Inkomsterna av juridiska personers inkomstskatt beror främst på vinsten efter bokslutsdispositioner i näringslivet. I LK-beräkningarna baseras utvecklingen av inkomsterna från juridiska personers inkomstskatt på antaganden om utvecklingen av bruttodriftsöverskottet i näringslivet (exkl. egna hem). Därmed är dessa inkomster i hög grad beroende av den ekonomiska utvecklingen. Under inkomstgruppen juridiska personers inkomstskatt redovisas även effekter av upplösning av företagens reserver, s.k. avskattning, och beskattning av tjänstegrupplivförsäkringar. Avskattningen beräknas till 3,5 miljarder kronor för 1991 och till knappt 6 miljarder kronor per år under åren 1992 - 1994.

Budgetåret 1992/93 beräknas juridiska personers inkomstskatt uppgå till ca 28 miljarder kronor och utgöra ca 62 av statsbudgetens inkomster. Inkomsterna av juridiska personers inkomstskatt beräknas under LKperioden minska med ca 1,8 miljarder kronor eller i genomsnitt 1,64 per år. Minskningen förklaras främst av att avskattningen av företagens reserver upphör 1995.

5.2.3 Lagstadgade socialavgifter Tabell 5.2 Inkomster av lagstadgade socialavgifter Miljarder kronor, löpande priser

Genomsnittlig procentuell förändring

per år

1992/93 — 1992/93-1996/97 1986/87-1990/91

Socialavgifter, brutto 144,7 4,1 11,4 Sjukförsäkringsutgifter! 51,3 2,6 13,1 Arbetsskadeförsäkringsutgifter 12,6 5,0 32,3 Socialavgifter, netto 80,8 4,9 7,0 !] detta belopp ingår föräldraförsäkring och administrationskostnader Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet Anm.: I socialavifter brutto ingår överföring från delpensionsfonden (7 miljarder kronor 1992/93) och årliga överföringar från arbetslivsfonden (3,7 - 4,1 miljarder kronor under LK-perioden)

Tabell 5.3 Lagstadgade socialavgifter

Bilaga I:1.2

Procent av avgiftsunderlag : Avgiftsuttag antaget

1992 1993-1996 Avgifter vilka helt redovisas på statsbudgeten

Avgifter vilka nettoredovisas på statsbudgeten Sjukförsäkringsavgift 7,80 7,80 Arbetsskadeförsäkringsavgift? 0,90 1,58 Avgifter vilka ej redovisas på statsbudgeten

lVuxenutbildningsavgift uppgår till 0,31976 fr.o.m. 1 juli 1992. 1 juli 1993 t.o.m. 30 juni 1994 är avgiften 0,35. Fr.o.m. 1 juli 1994 höjs avgiften till 0,3996. ”Särskild löneskatt utgår på passiv näringsverksamhet, för lön och aktiv näringsverksamhet efter 65 års ålder samt för arbetsgivares pensionspremier. Ingår inte i "summan". >Arbetsskadeförsäkringsavgift uppgår till 0,92 t.o.m. 30 juni 1992. 1,42 1 juli 1992 t.o.m. 31 december 1992. 1,582 fr.o.m. 1 januari 1993. "Delpensionsavgift uppgår till 0,50 t.o.m. 30 juni 1992. Slopas fr.o.m. I juli 1992. SArbetsmarknadsavgift uppgår till 2,1296 fr.o.m. 1 juli 1992. 1 juli 1993 t.o.m. 30 juli 1994 är avgiften 2,082. Fr.o.m. 1 juli 1994 sänks avgiften till 2,042 SAvgilt för sjöfolks pensionering betalas endast av arbetsgivare som sysselsätter sjömansskattepliktig personal. Ingår inte i "summa". Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

De lagstadgade socialavgifterna följer, vid oförändrat avgiftsuttag,

lönesummans utveckling. Denna beror på timlön och sysselsättningsgraden i ekonomin. Socialavgiftsinkomsterna styrs således i mycket hög grad av den nominella och reala tillväxten i ekonomin. Det totala

avgiftsuttaget framgår av tabell 5.3. En knapp tredjedel av avgiftsinkomsterna redovisas på statsbudgeten. Resten redovisas direkt till fonder utanför statsbudgeten. Den största av dessa är AP-fonden. Sjukförsäkrings- och arbetsskadeavgifterna redovisas netto på stats-

budgetens inkomstsida, dvs med avdrag för de utgifter som de avses

finansiera. Detta betyder att underskott kan uppstå på respektive inkomsttitel om utgifterna överstiger avgiftsinkomsterna. Statsbudgetens inkomster av lagstadgade socialavgifter beräknas uppgå till ca 145 miljarder kronor brutto budgetåret 1992/93. De utgör därmed

en tredjedel av statsbudgetens inkomster. I beloppet ingår en engångs-

överföring från delpensionsfonden på sju miljarder kronor som skall förstärka finansieringen av arbetsskadefonden och folkpensionssystemet samt

en överföring från arbetsmarknadsfonden om knappt fyra miljarder

arbetsmarknadsutbildningen. Bilaga I:1.2

Under LK-perioden beräknas inkomsterna av lagstadgade socialavgifter, brutto, öka med ca 25 miljarder kronor eller i genomsnitt 4,17 per år. Lönesumman antas under samma period öka med i genomsnitt 5,27 per år. Att avgiftsinkomsterna ökar långsammare än lönesumman beror på att engångsinkomsten från delpensionsfonden försvinner efter 1992/93.

5.2.4 Skatt på egendom

Skatt på egendom utgörs av skatt på fast egendom, förmögenhetsskatt, arvs- och gåvoskatt samt stämpelskatt. Under budgetåret 1992/93 beräknas dessa skatter inbringa 26 miljarder kronor. Under LK-perioden beräknas inkomsterna av dessa skatter minska med ca 2,0 miljarder kronor eller i genomsnitt 2,04 per år. Minskningen förklaras av att förmögenhetsskatten slopas under perioden.

5.2.5 Mervärdeskatt Inkomsterna av mervärdeskatt styrs främst av den privata konsumtionens utveckling samt investeringarnas utveckling i löpande priser. Därmed är de i hög grad beroende av den ekonomiska utvecklingen.

Mervärdeskatt utgår med 25 Z på konsumtionen av de flesta varor och tjänster. Regeringen föreslår i kompletteringspropositionen att skattesatsen ska sänkas till 2226 1 januari 1993. För livsmedel, inrikes transporter samt hotell och restaurangtjänster utgår fr. o. m. år 1992 en reducerad mervärdesskatt på 182.

Budgetåret 1992/93 beräknas inkomsterna av mervärdeskatt uppgå till 114,4 miljarder kronor. Under LK-perioden beräknas inkomsterna av mervärdeskatt öka med 15,7 miljarder kronor eller 3,34 per år. Den privata konsumtionen antas under samma period öka med i genomsnitt 5,47 per år. Att inkomsterna av mervärdeskatt ökar långsammare än den privata konsumtionen förklaras av förslaget om sänkt skattesats fr.o.m. 1 januari 1993.

5.2.6 Övriga indirekta skatter Flertalet av de övriga indirekta skatterna utgår med fasta belopp för viss volym eller per enhet. Detta innebär att den reala beskattningen minskar vid prisökningar. Under LK-perioden beräknas inkomsterna av övriga indirekta skatter öka med ca 11,2 miljarder kronor eller i genomsnitt 3,77 per år.

5.2.7 Avräkningsskatt

Avräkningsskatten, som uttas sedan 1990/91, tillkom som ett led i skattereformen för att neutralisera effekten för kommunerna av breddade skattebaser och för kommunernas avdrag för mervärdeskatt. Skatten upphör fr.o.m. 1 januari 1993 som en följd av regeringens förslag om ett nytt system för statsbidrag till kommuner och landsting. För budgetåret

IN rd

kronor. Bilaga 1:1.2

5.2.8 Övriga inkomster Övriga inkomster består av inkomster från statens verksamhet (bl. a. rörelseöverskott, ränteinkomster, inkomster av statens aktier och offentligrättsliga avgifter), inkomster av försåld egendom och återbetalning av lån m. m. Dessa inkomster utgör tillsammans ca 58 miljarder kronor eller knappt 1596 av statsbudgetens inkomster. Under LK-perioden beräknas dessa inkomster minska med ca 23 miljarder kronor eller i genomsnitt 11,17 per år. Minskningen beror på att skattutjämningsavgiften för kommunerna tas bort år 1993 och att vissa engångsinkomster 1992/93 bortfaller, liksom ränteinkomster och amortering avseende statslån för affärsverk som bolagiseras.

Bilaga 1I:1.2 Under budgetåret 1992/93 beräknas statsbudgetens utgifter uppgå till 547,5 miljarder kronor. Av dessa utgifter redovisas 85 % av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen samt de totala utgifterna för arbetsskadeförsäkringen på statsbudgetens inkomstsida. Sammanlagt uppgår dessa utgifter till 63,9 miljarder kronor. I det följande avses statsbudgetens bruttoutgifter, dvs inklusive utgifter som redovisas på inkomstsidan, såvida inte annat anges.

6.1¶Utgiftsutveckling för budgetåren 1986/87 - 1996/97

Statsbudgetens utgifter inkl. statsskuldräntor minskade med ca 0,67 per år i fasta priser under perioden 1986/87-1990/91. Detta speglar de fallande ränteutgifterna som under samma tidsperiod minskade realt med i genomsnitt 7,97 per år. De minskade ränteutgifterna beror på successivt förbättrade statsfinanser under tidsperioden ifråga med undantag för budgetåret 1990/91 då budgetunderskottet uppgick till 34,5 miljarder kronor. Statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor ökade däremot realt under perioden 1986/87 - 1990/91 med i genomsnitt ca 0,97 per år. Den reala BNP-tillväxten var samtidigt i genomsnitt 1,5 7 per år. Statsbudgetens utgifter som andel av BNP, utgiftskvoten, minskade därmed från 38,5 70 1986/87 till 37,090 1990/91.

De utgifter som har ökat mest är utgifter för räntebidrag, bidrag till kommuner för flyktingar, försvar, internationellt utvecklingsarbete, sjukförsäkring samt utgifter för arbetsskador. Vidare har utgifterna ökat för skatteutjämningssystemet. Detta system finansieras dels genom skatteutjämningsavgifter, dels genom bidrag från staten. I regeringens förslag till förändrat kommunalt bidragssystem förslås att skatteutjämningsavgiften avskaffas.

1986/87 - 1990/91

Bilaga I:1.2 Miljarder kronor, fasta priser

375 F

350L

325F

300 Po

F — Utgifter

d exklränta

250- ---- Totala

L utgifter

1986/87 1987/88 1988/89 1989/90 1990/91

Källa: Finansdepartementet

Att utgifterna totalt sett inte ökat mer förklaras av att utgiftsminskningar skett inom vissa områden. Vissa affärsverks investeringsanslag har lyfts ut från statsbudgeten. Minskade utgifter för sysselsättningsskapande åtgärder har kunnat ske till följd av positiv konjunkturutveckling samtidigt som företagsstöden dragits ner. Slutligen har utgifterna för statsskuldräntor minskat. Vid utgången av budgetåret 1990/91 uppgick statsskulden till 627 miljarder kronor.

Även under LK-perioden, dvs. 1992/93 - 1996/97, beräknas statsbudgetens utgifter exkl. statsskuldräntor minska — med i genomsnitt 1,92 per år i fasta priser, vilket innebär att utgiftsnivån sjunker med drygt 36 miljarder kronor 1996/97 jämfört med 1992/93. En väsentlig förklaring till att utgifterna minskar totalt sett sammanhänger med det förslag som presenteras i del II i kompletteringspropositionen. Som ett led i omläggningen avskaffas både skatteutjämningsavgift och avräkningsskatt vilket medför minskade inkomster för staten. För att neutralisera denna effekt minskas de totala statsbidragen till kommunerna. I 1992 års budgetproposition beräknades avräkningsskatt och skattutjämningsavgift till sammanslagt 33,2 miljarder kronor för budgetåret 1992/93.

En viktig förklaring till utgiftsminskningen är att bostadssubventionerna minskar kraftigt under LK-perioden. Räntebidrag och investeringsbidrag minskar med sammanlagt 15,8 miljarder kronor i fasta priser under LK-perioden. Denna nedgång beror framförallt på beräkningsförutsättningarna. Således antas en kraftig minskning i lägenhetsbyggandet. Vidare förutsätts en sjunkande räntenivå. Beräkningarna utgår från att investeringsbidraget avskaffas fr.o.m. 1 januari 1993.

omställningsåtgärder inom jordbruket och östeuropaprogrammet faller Bilaga I:1.2 bort under perioden. Pensionsutbetalningarna för folkpension och förtidspensioner minskar realt som en följd av stigande pensionspoäng för nybeviljade ATP-pensioner. En motsvarande merbelastning sker alltså på utgifterna i AP-fonden.

Diagram 6.2 Statsbudgetens utgifter, brutto, inkl. resp exkl. statsskuldräntor 1992/93 - 1996/97 Miljarder kronor, fasta priser

550

NN

Ne

L

500-

j N,

475 MN

- NN

450 r ere se

— Totala

|

NM utgifter

125

ränta

1992/93 = 1993/94 1994/05 1905/86 1996/97

Källa: Finansdepartementet

Utgifterna växer å andra sidan till följd av att utlandsbiståndet ökar i takt med utvecklingen av BNI. Inom socialdepartementets område ökar utgifterna för barnbidrag beroene på ökat antal bidragstagare under LKperioden. Inom utbildningsdepartementets område ökar utgifterna till följd av ökat antal högskoleplatser.

På grund av de fortsatt stora underskotten i statsbudgeten under LKperioden ökar statsskulden varje år och därmed även utgifterna för statsskuldräntor. Dessa beräknas öka från 69 miljarder kronor budgetåret 1992/93 till 101 miljarder kronor 1996/97, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning med 10,08. Som jämförelse kan nämnas att utvecklingen av BNP under samma tidsperiod uppgår till 5,66. Det allmänna ränteläget antas sjunka under LK-perioden vilket innebär att utgifterna för statsskuldräntorna skulle ha varit ännu högre om nuvarande räntenivå skulle gälla under LK-perioden.

Miljarder kronor, löpande priser

Bilaga T:1.2

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 Totalt 69,0 80,0 89,0 94,0 101,0 Räntor på lån i svenska kronor 64,0 75,2 84,7 89,8 97,4 Räntor på lån i utländsk valuta 5,1 4,0 3,7 3,6 3,6 Valutakursdifferenser -0,1 0,8 0,6 0,6 0,0

Källa: Riksgäldskontoret

I löpande priser beräknas statsbudgetens totala utgifter öka med i

genomsnitt 2,84 per år. En konsekvens av att utgifterna ökar långsammare än BNP är att stats-

budgetens utgiftskvot minskar. Under budgetåret 1992/93 beräknas

utgifternas andel av BNP uppgå till 37,36 och minska till 33,54

1996/97. Orsaken till den förhållandevis långsamma utgiftsutvecklingen är antaganden om en relativt långsam pris- och löneökningstakt under perioden. Detta medför att även indexbundna transfereringar som

pensioner, sjukförsäkring och arbetsskador ökar relativt långsamt.

6.2¶Utgiftstyrande faktorer

Närmare 6070 av utgifterna på statsbudgeten, vilket 1992/93 motsvarar 320 miljarder kronor, styrs av automatiskt verkande regelsystem. Dessa utgifter ökar automatiskt i takt med t.ex. inflation, räntenivå eller volym,

om inga nya politiska beslut fattas. Exempel på stora utgifter, vilka styrs av sådan automatik, är sjukförsäkring, folkpensioner och räntebidrag till

bostäder. Sammantaget kan ovan nämnda utgifter sägas vara föremål för beslutad automatik.

Därtill kommer knappt 17 7 eller 93 miljarder kronor för verksamheter som 1 efterhand kompenseras enligt praxis för historisk prisutveckling.

Till denna kategori hänförs främst utgifter för den statliga förvaltningen.

Utgifter för räntor på statsskulden svarar för drygt 126 och beräknas uppgå till 69 miljarder kronor. Dessa utgifter styrs av den historiska

utvecklingen av statsbudgetens saldo, vilket avspeglas i statsskulden, samt

av räntenivån. Drygt 70 miljarder kronor eller drygt 1390 av statsbudgetens utgifter bestäms av separata beslut. De två största utgiftsposterna i denna kategori är allmänna barnbidrag och utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Diagram 6.3 Utgiftsstyrande faktorer

Bilaga I:1.2

57.47 Beslutad

automatik

1242 Statskuld-

räntor

15.82 Komp enl

praxis

1342 Separata

beslut

Källa: Finansdepartementet

Sammanfattningsvis kan sägas att endast en liten del av utgifterna styrs genom separata beslut, medan merparten endast kan påverkas genom ändringar i befintliga regelsystem. Huvuddelen av utgifterna bestäms av pris- och löneutvecklingen. Detta innebär att en ekonomisk utveckling med hög BNP-tillväxt och måttliga pris- och löneökningar ger en långsam ökning av statsutgifterna och fallande statlig utgiftskvot.

6.3¶Utgifterna fördelade på realekonomiska kategorier

I följande avsnitt görs en uppdelning av utgifterna i realekonomiska

kategorier innebärande att utgifterna indelas i konsumtion, investeringar, transfereringar och finansiella transaktioner. Denna uppdelning stämmer i stort sett överens med det internationella nationalräkenskapssystemet

SNA (System of National Accounts).

Tabell 6.2 Realekonomisk fördelning av statsbudgetens utgifter Miljarder kronor, fasta priser (fp), och löpande priser (Ip)

Bilaga I:1.2

1992/93 Genomsnittlig procentuell

varav transfereringar från inkomstsidan 60,2 2,9 -0,5 7,9 Inklusive tillkommande utgiftsbehov Källor: Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och Riksgäldskontoret

6.3.1 Konsumtion Utgifterna för statlig konsumtion beräknas 1992/93 utgöra en femtedel av statsbudgetens utgifter. Dessa består av löner och andra utgifter för framför allt statlig förvaltning, försvaret och högskolan. Under perioden 1986/87 - 1990/91 ökade den statliga konsumtionen med i medeltal 2,6 % per år realt. De konsumtionsutgifter som ökat mest avser drift av vägar och järnvägar, arbetsmarknadsutbildning samt utgifter för förläggningskostnader för flyktingar.

Under perioden 1992/93 - 1996/97 beräknas de statliga konsumtionsutgifterna i fasta priser minska med i genomsnitt 1,39 per år. Utgiftsminskningen beror bl.a. på minskade kostnader för flyktingförläggningar p.g.a antagen minskning av antalet asylsökande.

6.3.2 Investeringar Investeringsutgifterna beräknas 1992/93 utgöra drygt 2,57 av statsbudgetens utgifter. De investeringar som finansieras över statsbudgeten består främst i vägar och järnvägar. Investeringarna inom affärsverken uppgår till omkring 15 miljarder kronor. Dessa finansieras inte över statsbudgeten utan genom upplåning bl.a. i Riksgäldskontoret.

Utgifter för byggnader och anläggningar samt materielinköp för civila ändamål betraktas som investeringar. Endast de av statens egna investeringar som finansieras över statsbudgeten redovisas i denna kategori. Investeringar som finansieras över statsbudgeten och som går till andra sektorer i ekonomin redovisas som transfereringar till respektive sektor.

Investeringarna minskade under perioden 1986/87 - 1990/91 i fasta priser med i genomsnitt 8,94 per år. Att investeringarna minskat

29 3 Riksdagen 1991192. I saml. Nr 150 Bil. I:1.2

förklaras av främst två finansieringstekniska förändringar. Statens vattenfallsverks investeringsanslag lyftes av från statsbudgeten 1988/89. Vidare Bilaga I:1.2 avvecklades byggnadsstyrelsens investeringsanslag fr.o.m budgetåret 1990/91. De sistnämnda investeringarna finansieras numera genom lån i Riksgäldskontoret.

6.3.3 Transfereringar De sammanlagda transfereringarna beräknas 1992/93 motsvara knappt två tredjedelar av statsbudgetens utgifter. Transfereringarna går främst till hushåll, kommuner, företag och som bistånd till utlandet.

Under budgetåren 1986/87 - 1990/91 minskade utgifterna för företagsstöd och arbetsmarknadspolitiska åtgärder samtidigt som transfereringarna till hushåll ökade kraftigt. De hushållstransfereringar som ökat mest är utgifter för sjukförsäkring och studiemedel. Räntebidrag till bostäder, vilka klassificeras som transfereringar till företag, ökade också relativt kraftigt.

Hushållstransfereringar svarar för knappt hälften av statsbudgetens transfereringsutgifter. De största hushållstransfereringarna på statsbudgeten är folkpensioner, sjuk- och föräldraförsäkring, allmänna barnbidrag, arbetsskadeersättningar och studiestöd. Hushållstransfereringarna minskar något i fasta priser under LK-perioden, främst på grund av minskade utgifter för folkpensioner. Denna minskning beror till viss del på ökade intjänandepoäng i ATP-systemet vilket i sin tur ökar utgifterna inom ATP-systemet utanför statsbudgeten.

Hushållstransfereringar redovisas även på statsbudgetens inkomstsida. Dessa gäller sjuk- och föräldraförsäkringen (85 4 redovisas på inkomstsidan) samt utgifterna för arbetsskadeförsäkringen. Utgifterna för sjukoch arbetsskadeförsäkringen beräknas öka med i genomsnitt 2,77 per år under LK-perioden i löpande priser. Sedan 1990 har sjukfrånvaron minskat, vilket till en del kan antas bero på lägre ersättningsnivåer i sjukförsäkringen men också reflekterar ett försämrat arbetsmarknadsläge.

Tabell 6.3 Transfereringar till hushåll Miljarder kronor, fasta priser (fp), och löpande priser (lp)

1992/93 Genomsnittlig procentuell

förändring per år 1986/87

1992/93-1996/97 1990/91

Ip fp fp

Summa transfereringar till hushåll 176,7 2,7 0,6 0,4 varav:

Källor: Finansdepartementet, Riksrevisionsverket och Riksgäldskontoret

ca 10,42 per år. De minskade reala utgifterna sammanhänger med Bilaga 1:1.2 regeringens förslag till förändrat kommunalt bidragssystem. Enligt förslaget minskas statsbidragen bl.a. som en följd av avveckling av avräkningsskatt och skatteutjämningsavgift.

Transfereringar till utlandet består huvudsakligen av anslag till utvecklingsbistånd. Utgifterna för biståndet uppgår till 16 av BNI. Under den kommande femårsperioden beräknas transfereringarna till utlandet att öka med i genomsnitt 1,34 per år.

Transfereringar till företag m.m. förväntas minska kraftigt i fasta priser. Den främsta orsaken är att de tillfälliga utgifterna för omställningsåtgärder inom jordbruket försvinner under perioden. Antagandet om minskat bostadsbyggande medför vidare kraftigt minskade utgifter för ränte- och investeringsbidrag vilka klassificeras som transfereringar till företag.

Bilaga I:1.2

Utvecklingen av statsbudgetens saldo budgetåren 1986/87 - 1996/97 framgår av tabell 7.1. Under budgetåren 1986/87 - 1988/89 skedde en successiv förbättring av saldot. Detta förklaras framförallt av en snabb

inkomstökning 1988/89. Till följd av saldoförbättringen minskade även utgifterna för statsskuldräntor. Under perioden 1989/90 till 1992/93 sker en mycket kraftig försämring

av budgetsaldot, därefter sker en viss återhämtning. 1996/97 är under-

skottet fortfarande betydande.

Tabell 7.1 Budgetsaldo 1986/87 - 1996/97 Miljarder kronor, löpande priser

Budgetår Inkomster Utgifter Stats- Budget- Saldo som

exkl. skuid- saldo andel av stads- räntor BNP skuldräntor

Utfall

Nuvarande beräkning

Källa: Finansdepartementet

Bilaga 1:1.2 Den offentliga sektorn omfattar staten, socialförsäkringssektorn samt kommunsektorn (kommuner, landsting, kyrkokommuner och kommunalförbund). De samlade offentliga utgifterna beräknas 1992/93 uppgå till ca 674 av BNP. Av detta belopp svarar staten för hälften, den kommunala sektorn för ca 40 X. Resterande 104 utgörs av utgifter för ATPsystemet.

Regeringens och riksdagens beslutsfattande är inte avgränsat enbart till statsbudgeten. Gränserna mellan delsektorerna är inte för alltid givna både finansierings- och verksamhetsansvar har över tiden ändrats. Som exempel kan nämnas förstatligandet av den kommunala polisen under 1960-talet och den överflyttning av arbetsgivaransvaret för lärare från staten till kommunerna som skedde 1991. Skatter och avgifter flyttas också mellan delsektorerna. Detta gäller t.ex. avvecklingen av den kommunala företagsbeskattningen och fastighetsbeskattningen. Ytterligare exempel utgör växlingen av inkomster av arbetsgivaravgifter med två procentenheter från statsbudgeten till AP-fonden fr.o.m. den 1 januari 1990.

LK-beräkningarna avser i första hand statsbudgeten. LK-kalkylerna skall emellertid ligga till grund för regeringens långsiktiga utgiftsstrategi för hela den offentliga sektorn. Detta nödvändiggör en sammanställning och konsolidering av offentlig sektor, vilket ger en heltäckande bild av de offentliga finanserna och den offentliga sektorns resursanspråk.

8.1¶Staten och socialförsäkringssektorn

Statsbudgetens inkomster och utgifter har redan redovisats i avsnitten 5 och 6. I detta avsnitt redovisas utvecklingen av inkomster och utgifter för statsbudgeten samt AP-fonden, arbetsmarknadsfonden, delpensionsfonden, arbetarskyddsfonden, lönegarantifonden och arbetslivsfonden.

8.1.1 Inkomster De inkomster som inte redovisas på statsbudgeten består främst av arbetsgivaravgifter samt AP-fondens ränteinkomster. Arbetsgivaravgifternas utveckling styrs, vid oförändrat avgiftsuttag, av lönesummans utveckling. Lönesumman beror av timlön och sysselsättning 1 ekonomin. Utvecklingen av inkomster från arbetsgivaravgifter är således i hög grad beroende av den nominella och reala tillväxten i ekonomin. Ränteinkomsterna bestäms främst av räntenivån samt fondstorleken.

Tabell 8.1 Statens och socialförsäkringssektorns inkomster Miljarder kronor, löpande priser

Bilaga I:1.2

Genomsnittlig procentuell förändring per år 1992/93 1992/93- 1996/97 1986/87-1990/91

lAvser inkomster som nettoredovisas mot sjuk- och arbetsskadeförsäkringsutgifter Andelen var 41,66 1986/87 och beräknas för 1996/97 till 38,19 Källor: Riksrevisionsverket och Finansdepartementet

Under perioden 1986/87 -1990/91 ökade statens och socialförsäkringssektorns inkomster totalt med ca 184 miljarder kronor eller i genomsnitt 8,97 per år. BNP ökade under samma period med i genomsnitt 9,17 per år. Statsinkomsternas andel av BNP minskade därmed från 46,19 till 45,74. Trots en minskning av de samlade inkomsterna, ökade sektorns skatter och avgifter med ca 164 miljarder kronor vilket bidrog till en höjning av skattekvoten med 0,7 procentenheter. Ca 67 miljarder kronor av inkomstökningen avser inkomster utanför statsbudgeten. Tre fjärdedelar av denna ökning har skett i ATP-systemet, bl.a. till följd av en höjning av ATP-avgiften med två procentenheter 1 januari 1990.

Under LK-perioden beräknas statsbudgetens inkomster, bruttoredovisat, öka med i genomsnitt 3,6 4 per år.

Av statens inkomster utanför statsbudgeten beräknas arbetsgivaravgifterna öka med i genomsnitt 6,9 6 per år. Lönesumman antas öka med i genomsnitt 5,44 per år under samma period. Att inkomsterna av arbetsgivaravgifter beräknas öka snabbare förklaras av att arbetsgivare får göra avdrag för kostnader för utbildningsvikariat under budgetåret 1992/93. Denna avdragsmöjlighet antas upphöra fr.o.m. 1993/94.

AP-fondens ränteinkomster beräknas ligga kvar på i stort sett samma nominella nivå 1996/97 som 1992/93.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras i huvudsak genom arbetsmarknadsavgiften, vilken för närvarande uppgår till 2,16 av lönesumman. Avgiften skall sänkas med 0,04 procentenheter per år under perioden 1992/93 - 1994/95. En motsvarande höjning sker av vuxenutbildningsavgiften. Därutöver betalar medlemmar i a-kassan en s.k. egenavgift som för närvarande utgör ca 596 av arbetslöshetsförsäkringens inkomster. Egenavgiften kommer att höjas och beräknas utgöra ca 3047 av inkomsterna fr.o.m. år 1993.

Delpensionsfondens behållning uppgick vid utgången av år 1991 till ca 12 miljarder kronor. Delpensionsfonden har finansierats med en delpensionsavgift som för närvarande uppgår till 0,50 av lönesumman. 1 juli 1992 avvecklas delpensionsavgiften och växlas mot en lika stor

höjning av avgiften för arbetsskadeförsäkringen. Fr.o.m. 1 juni 1992 upphör också möjligheten att ansöka om delpension. Under 1992/93 skall Bilaga I:1.2 7 miljarder kronor av delpensionsfondens behållning överföras till statsbudgeten för att förstärka arbetsskadeförsäkringen och folkpensionssystemet. Delpensionsfondens inkomster under LK-perioden består av ränteinkomster på det återstående fondkapitalet.

Statens och socialförsäkringssektorns inkomster beräknas under LKperioden öka med ca 92 miljarder kronor eller i genomsnitt 3,67 per år. Mätt som andel av BNP innebär detta en minskning med 3,0 procentenheter från 41,17 till 38,17. Staten och socialförsäkringssektorn bidrar samtidigt till en sänkning av skattekvoten med 0,6 procentenheter.

8.1.2 Utgifter Utgifterna i staten och socialförsäkringssektorn redovisas i tabell 8.2.

Tabell 8.2 Statens och socialförsäkringssektorns utgifter Miljarder kronor, löpande priser

1992/93 Genomsnittlig procentuell

linnefattar 85 6 av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkring och 10096 av utgifterna för arbetsskadeförsäkring "Historiska uppgifter för arbetslöshetsförsäkringens utgifter är inte jämförbara med dagens system ”Innefattar utgifter för lönegaranti, arbetslivsfonden och arbetarskyddsfondens utgifter Andelen beräknas till 42,46 för budgetåret 1996/97 Källor: Finansdepartementet, Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket

I tabellen redovisas statsbudgetens totala utgifter som summan av "statsbudgetens utgifter” och "utgifter på inkomstsidan" samt utgifterna för ATP-pensionsutbetalningar, arbetslöshetsförsäkring, delpension samt en Övrig post.

Statsbudgetens utgiftsutveckling har beskrivits i kapitel 6. I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av övriga poster.

Av tabellen framgår att de samlade statliga utgifterna ökar med i genomsnitt 3,07 per år under LK-perioden. I fasta priser minskar utgifterna med ca 0,54 per år i genomsnitt ,vilket är en återspegling av statsbudgetens utveckling. Inom ATP-systemet ökar pensionsutbetalningarna. ATP-pensionsutbetalningarna ökar i genomsnitt med 5,9 % per år under LK-perioden. Ökningen överstiger den antagna inflationstak-

ten beroende på att antalet ATP-pensionärer ökar samt att den genomsnittliga Pensionspoängen stiger. Denna utveckling fortgår även efter LK- Bilaga 1:1.2 perioden.

Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen minskar både i löpande och i fasta priser, till följd av den minskade arbetslösheten under LK-perioden som i sin tur är en konsekvens av det förbättrade konjukturläget under den kommande femårsperioden. I LK-beräkningarna når arbetslösheten sin kulmen 1993 och uppgår då till 5,090 och sjunker sedan successivt till 3,5 70 år 1997. Utgifterna minskar med ca 0,84 per år i genomsnitt.

Utgifterna för delpension minskar kraftigt under LK-perioden vilket beror på den successiva avvecklingen av delpensionssystemet. Enligt regeringens förslag upphör möjligheten att ansöka om delpension fr.o.m. 1 juni 1992. Delpensionsutgifterna minskar därför kraftigt under LKperioden.

I tabell 8.3 finns folkpension, ATP och delpension sammanställda.

Tabell 8.3 Statens och socialförsäkringssektorns pensionsutgifter ' Miljarder kronor, fasta priser (fp) och löpande priser (Ip)

1992/93 Genomsnittlig procentuell

!Ålderspension, förtidspension och efterlevandepension Andelen beräknas för 1996/97 till 11,096 Källor: Finansdepartementet, Riksförsäkringsverket och Riksrevisionsverket

Av tabellen framgår att de samlade pensionsutgifterna ökar med 4,2 X per år i genomsnitt. Utgifterna för folkpension ökar med 2,24 per år. Denna relativt långsamma ökning är en återspegling av utvecklingen i ATP-systemet där utgifterna ökar betydligt snabbare.

8.1.3 Statens finansiella sparande

Statens! finansiella sparande består i huvudsak av budgetsaldot, korrigerat för vissa inkomster och utgifter som inte påverkar det finansiella sparandet, samt arbetsmarknadsfondens finansiella netto.

Budgetåret 1992/93 beräknas det finansiella sparandet i staten uppgå till

ca -135 miljarder kronor eller -9,24 av BNP. Av det totala sparandeunderskottet svarar arbetsmarknadsfonden för 16 miljarder kronor. Eftersom delpensionsavgiften avskaffas den 1 juli 1992, samtidigt som arbetsskadeavgiften höjs i motsvarande mån, upphör inkomster av

lSom staten räknas här stat och socialförsäkringssektor exkl. AP-fonden

fortfarande betydande. Detta tillsammans med överföringen från Bilaga I:1.2 delpensionsfonden till statsbudgeten gör att ett sparandeunderskott om ca 9 miljarder kronor uppstår i delpensionsfonden. Till följd av det stora antalet konkurser i lågkonjunkturens spår uppvisar lönegarantifonden ett sparandeunderskott om 2 miljarder kronor. Resterande del förklaras av budgetunderskottet.

Under LK-perioden förbättras sparandet med 24 miljarder kronor, för att slutåret vara ett underskott om 111 miljarder kronor eller 6,14 av BNP. Statens budgetsaldo förbättras med ca 4 miljarder kronor. Som följd av minskande arbetslöshet beräknas sparandet i arbetsmarknadsfonden förbättras med ca 8 miljarder och uppgå till ca -8 miljarder kronor. 1996/97 beräknas även ett sparandeunderskott på ca 2 miljarder kronor i arbetslivsfonden. Delpensionsfondens sparande är i balans, vilket innebär en förbättring med ca 9 miljarder kronor jämfört med budgetåret 1992/93. Resterande del av statens sparandeunderskott förklaras av budgetsaldot.

8.1.4 AP-fondens finansiella sparande Den svaga reallöneutvecklingen under slutet av 1980-talet innebar att pensionsutbetalningarna ökade snabbare än de inbetalda ATP-avgifterna. En följd av detta var att ränteinkomsterna togs i anspråk för de löpande pensionsutgifterna. För att förstärka ATP-systemet höjdes ATP-avgiften med två procentenheter till 13,07 den 1 januari 1990. Pensionsutbetalningarna ökar fortfarande i snabbare takt än avgiftsinkomsterna och de årliga pensionsutbetalningarna är större än avgiftsinkomsterna.

Under hela LK-perioden fortsätter pensionsutbetalningarna att öka snabbare än avgiftsinkomsterna. Denna utveckling väntas bestå fram till sekelskiftet, bl.a. till följd av att de pensionärer som successivt inträder i systemet har högre ATP-poäng än de som utträder. På sikt innebär denna utveckling, med allt långsammare tillväxt av fondkapitalet, att ATP-systemet riskerar ett inkomstunderskott som kan bli större och mer långvarigt än vad AP-fonden kan klara.

8.2. Den kommunala sektorn Den kommunala sektorn omfattar kommuner, landsting, kyrkokommuner samt kommunalförbund. Av sektorns totala utgifter svarar kommunerna för knappt två tredjedelar och landstingen för drygt en tredjedel. I tabell 8.4 redovisas den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1991.

Tabell 8.4 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1991?

Övriga transfereringar 37

Finansiellt sparande -2 Källor: Finansdepartementet och Konjukturinstitutet

Liksom för övriga delar av den offentliga sektorn påverkas den kommunala sektorns utgifter och inkomster av den samhällsekonomiska utvecklingen. Dessa samband beskrivs mer utförligt i det följande.

8.2.1. Den kommunala sektorns utgifter Den kommunala sektorns totala utgifter motsvarar ungefär 25 80 av BNP (1991). Den övervägande delen av utgifterna avser kommunal konsumtion, framförallt inom utbildning, vård och omsorg. Av tabell 8.5 framgår hur utgifterna fördelar sig på olika typer av verksamheter.

Tabell 8.5 Den kommunala sektorns utgifter fördelad på olika verksamhetsområden 1990? Procent

Källa: Kommunernas finanser 1990, SCB

Den kommunala konsumtionsvolymen, dvs den reala konsumtionen,

påverkas bl.a. av demografiska faktorer. Konsumtionens värde i löpande priser påverkas av den reala konsumtionstillväxten samt av pris- och

Uppgifterna bygger på nationalräkenskaperna. Det innebär att utgifterna och inkomsterna 1 affärsdrivande kommunal verksamhet inte ingår i omslutningen. Däremot ingår driftöverskott från och subventioner till affärsdrivande verksamhet. I nationalräkenskaperna avräknas även försäljning och avgifter t.ex. inom barnomsorg från utgifterna. Som en följd av detta är såväl utgifter som inkomster enligt nationalräkenskaperna lägre än de kommuner och landsting redovisar i sina räkenskaper. > Uppgifterna inkluderar affärsdrivande verksamhet. Däremot ingår inte verksamhet som bedrivs av kommunägda bolag.

består av löner, vilka normalt ökar i snabbare takt än priserna. Utgifterna Bilaga I:1.2 för den kommunala konsumtionen tenderar därför att växa snabbare än nominell BNP även om den reala tillväxten är densamma för båda aggregaten.

Transfereringarna omfattar bl.a. bostadsbidrag, kommunalt bostadstillägg (KBT), socialbidrag m.m. till hushållen och subventioner till företagen samt ränteutgifter. De påverkas delvis av den sambhällsekonomiska utvecklingen, bl.a. genom att en sämre inkomstutveckling för hushållen medför en ökning i antalet bidragssökanden vid givna bidragsnormer.

8.2.2. Den kommunala sektorns skatteinkomster Kommunalskatten är den kommunala sektorns största inkomstkälla. Den svarar för drygt hälften av kommunernas och knappt tre fjärdedelar av landstingens inkomster. Underlaget för kommunalskatten utgörs till ca 757 av den samlade lönesumman och transfereringar knutna till denna (t.ex. sjukpenning). Resterande del utgörs i huvudsak av pensioner. Den kommunala sektorns inkomster är således nära knutna till hur löner och sysselsättning utvecklas.

Staten står för uppbörden av all skatt inklusive kommunalskatten. Utbetalningen av skatteinkomster till den kommunala sektorn sker i dag med två års eftersläpning. Genom systemet med förskott och slutavräkning påverkas utbetalningarna även av skatteunderlaget fyra år bakåt i tiden". Denna eftersläpning i utbetalning av skatteinkomsterna har stor betydelse för den kommunala sektorns finansiella sparande på kort sikt. Detta illustreras särskilt av situationen 1991 och 1992. När löne- och prisökningstakten dämpas under 1991 och 1992 begränsas ökningen av utgifterna för löner och inköp. Skatteintäkternas ökning bestäms emellertid av den jämförelsevis kraftiga ökningen av lönesumman som skedde under 1989 och 1990. Detta bidrar till en kraftig tillfällig förbättring av den kommunala sektorns finanser under 1991 och 1992.

Nytt system för utbetalning av kommunalskatt Regeringen föreslår i bilaga II till kompletteringspropositionen att ett nytt system för utbetalning av kommunernas och landstingens skatteinkomster skall införas den 1 januari 1993. I det nya systemet skall utbetalningen av förskott baseras på en prognos över skatteunderlaget det år utbetalningen avser istället för på skatteunderlaget två år bakåt i tiden. Dessutom föreslås systemet med slutavräkning på kommunnivå försvinna. Omläggningen innebär i princip att kommunernas och landstingens

; Utbetalningen under 1992 bestäms som summan av två komponenter. Den första är 1992 års förskott, vilket baseras på skatteunderlaget 1990. Den andra är slutskatten för 1990 minus det förskott som utbetalades 1990. Detta förskott i sin tur baserade sig på skatteunderlaget 1988. Därför påverkas utbetalningen i år av underlaget fyra år bakåt i tiden.

inkomster i framtiden kommer att räknas i samma penningvärde som deras utgifter. Därmed försvinner problemet med kraftiga förändringar Bilaga 1:1.2 i det finansiella sparandet vid en nedväxling av pris- och löneökningstakten.

8.2.3. Statsbidragen till den kommunala sektorn

Transfereringar från stat och socialförsäkring till den kommunala sektorn uppgick 1991 till 81 miljarder kr och svarade därmed för 22 £ av sektorns inkomster. Det bör understrykas att även dessa finansieras med skatter. Sammantaget uppgick därmed skatternas andel av den kommunala sektorns inkomster till 87 KX. Transfereringarna indelas i allmänna respektive specialdestinerade statsbidrag samt ersättning från socialförsäkringssektorn.

De allmänna statsbidragen utgörs framförallt av skatteutjämningsbidraget vars syfte är att utjämna skillnader mellan kommuner, dels i fråga om skattekraft, dels vad gäller kostnader som beror på strukturella faktorer såsom befolkningssammansättning. Nettobidraget från staten var ca 11 miljarder kronor 1991. Huvuddelen av statsbidragen är s.k. specialdestinerade bidrag. Dessa uppgick till 61 miljarder kronor 1991. De största bidragen avser skolan (29 miljarder kronor) och barnomsorgen (13 miljarder kronor). Det nuvarande regelsystemet för de specialdestinerade statsbidragen är utformat så att en del (ca 604) av bidragen är indexerade, dvs påverkas av prisutvecklingen, medan resterande del inte är det. Det bidrag som sjukvårdshuvudmännen får från socialförsäkringen i inom ramen för den s.k. Dagmaröverenskommelsen uppgick 1991 till 15 miljarder kronor.

I syfte att neutralisera skattereformens effekter på den kommunala sektorns ekonomi har kommunerna från och med 1991 betalat en avräkningsskatt baserad på deras skatteunderlag.

Nytt statsbidragssystem

Det finns idag ett 60-tal olika statsbidrag, varav huvuddelen är specialdestinerade bidrag till kommunal konsumtion. Regeringen har i förslag om kommunernas ekonomi som läggs fram i bilaga II till kompletteringspropositionen föreslagit att ett 20-tal av de specialdestinerade statsbidragen avvecklas tillsammans med skatteutjämningsystemet och avräkningsskatten. Sammantaget svarar dessa för ca 6596 av nettobidragen till den kommunala sektorn (1991). Ett nytt statsbidragssystem föreslås införas fr.o.m 1993. Det nya systemet ges en utformning som innebär att regeringen i princip fastställer en generell bidragsram med utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Det innebär att i stort sett all automatik i statsbidragen försvinner.

De principiella utgångspunkterna för det nya systemet är att kommuner och landsting ges det fulla ansvaret för sin verksamhet samt ansvaret för Bilaga E:1.2 att prioritera mellan olika verksamhetsområden. Den statliga styrningen skall ske med andra medel än bidragsregler.

8.2.4 Det samhällsekonomiska utrymmet för kommunal verksamhet Medan statens och socialförsäkringssektorns utgifter till största delen utgörs av transfereringar, ställer huvuddelen av de kommunala utgifterna direkt anspråk på ekonomins reala resurser, framförallt arbetskraften. De kommunala verksamheterna påverkar direkt både ekonomins utbudssida och dess efterfrågesida. Drygt 8070 av den kommunala sektorns utgifter avser konsumtion och investeringar, vilket innebär att ca 217 av bruttonationalprodukten används i den kommunala sektorn (1991). Den kommunala produktionen utgör ca 16726 av BNP (1991). Skillnaden mellan konsumtion och produktion utgörs av två komponenter. Den ena är värdet av de varor och tjänster som den kommunala sektorn köper in direkt. Dessa ingår i den kommunal konsumtion men inte i den kommunala produktionen. Den andra är sådana kommunala verksamheter som finansieras med avgifter från de som utnyttjar tjänsterna. Dessa ingår i den kommunala produktionen men räknas som privat konsumtion på användningssidan.

Men kommunernas betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen är större än vad som framgår enbart av uppgifterna om dess andel i ekonomin. Under de två senaste decennierna har kommunsektorn expanderat mycket kraftigt. Under perioden 1970-1990 ökade antalet sysselsatta i den kommunala sektorn med nära 600 000 personer, medan den totala sysselsättningsökningen uppgick till knappt 640 000 personer. Bristen på konkurrens i de sektorer kommunerna ansvarar för har i många fall inneburit att resurserna inte utnyttjats effektivt.

Under de närmaste decennierna måste den kommunala sektorn i Jikhet med övrig offentlig sektor ställa om från expanderande till stagnerande verksamhetsvolym. Den kommunala sektorns samhällsekonomiska utrymme begränsas av:

- kravet att de för internationell konkurrens utsatta delarna av svensk ekonomi skall ha tillgång till arbetskraft och andra resurser till internationellt konkurrenskraftiga priser;

- kravet på en begränsning av den offentliga sektorns skattekvot samtidigt som en långsiktig finansiell balans upprätthålls i den offentliga sektorn. Kravet på den samlade skattekvotens utveckling måste även innefatta en restriktion på den kommunala sektorns ianspråktagande av skattemedel, definierat som summan av kommunalskatter och statsbidrag till kommunsektorn. Utveckling av statsbidrag och kommunalskatter i relation till BNP under 1970- och 1980-talen framgår av tabell 8.6.

procent av BNP

Bilaga I:1.2 År 1970 1975 1981 1985 1989 1990 1991 Kommunalskatt + statsbidrag 15,8 17,6 23,4 21,7 20,9 21,4 21,9

Källa: Finansdepartementet

I kompletteringspropositionen föreslås också att statsmakterna anger riktlinjer för omfattningen på den skattefinansierade verksamheten i den kommunala sektorn. Det innebär att riktlinjer anges för den kommunala skattesatsen och statsbidragen.

8.2.5 Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1992-97 Den kommunala konsumtionen antas förbli realt, dvs volymmässigt oförändrad under hela LK-perioden, utom vad gäller 1993 då en real minskning med 0,8 % förutses. Detta innebär en fortsättning av den trend mot minskande konsumtionsökningar som inleddes under 1980-talet. Under första hälften av 1980-talet ökade den kommunala konsumtionen realt med mer än 2,57 per år i genomsnitt. Sedan 1985 har ökningen uppgått till i genomsnitt 1,54 per år Antagandet om oförändrad konsumtionsvolym skiljer sig från kommun- och landstingsförbundens s.k. baskalkyler, där en genomsnittlig ökning av konsumtionsvolymen på nästan 2 70 per år förutses under 1992-97. Syftet med baskalkylerna är att beskriva den förändring av den kommunala konsumtionen som följer när gjorda åtaganden infrias och befolkningens storlek och ålderssammansättning förändras. Det bör dock framhållas att baskalkylerna inte beaktar möjligheterna till en ökad avgiftsfinansiering eller en effektivisering av den kommunala verksamheten, vilket skulle möjliggöra ökad kommunal service också vid oförändrad kommunal konsumtionsvolym.5 Givet antagandet om oförändrad konsumtionvolym bestäms den nominella konsumtionsökningen under kalkylperioden av ett kommunalt prisindex som utvecklas i takt med ett vägt genomsnitt av löne- och prisökningstakten.

För den kommunala sektorns investeringar antas en volymökning på 12 per år 1993-1997, medan kostnaden per enhet antas följa löneutvecklingen. Detta ska jämföras med utvecklingen under 80-talet då investeringarna uppvisade en mycket svag utveckling med nominella minskningar vissa år. I början av 80-talet utgjorde investeringar i fastigheter och maskiner mer än 1024 av den kommunala sektorns utgifter. Motsvarande siffra 1991 var ca 67. Den kommunala sektorns utgifter för transfereringar till hushåll och företag utvecklades under 1980-talet i takt med övriga kommunala utgifter. Under LK-perioden antas dessa transfereringar växa i takt med

SEn ökad avgiftsfinansiering innebär en minskning av kommunal konsumtion, vilken motsvaras av en lika stor ökning av den privata konsumtionen.

prisutvecklingen, utom vad gäller bostadsbidrag och KBT. I beräkningarna har antagits att ansvaret för dessa bidrag kommer att överföras från Bilaga I:1.2 kommunerna till staten fr.o.m. 1993. Överföringen har dock inte antagits påverka kommunernas finansiella sparande.

I beräkningarna av den kommunala sektorns skatteinkomster har det antagits att den genomsnittliga kommunala skattesatsen ligger oförändrad på 31,04 kronor per skattekrona under hela kalkylperioden. Hänsyn har tagits till effekterna av det nya system för utbetalning av kommunernas och landstingens skatteinkomster som föreslås i den kommunalekonomiska propositionen.

I beräkningarna har hänsyn också tagits till effekterna av det nya statsbidragssystem som föreslås träda i kraft från och med 1 januari 1993. Det statliga utjämningsbidraget till kommunerna har antagits ligga på nominellt oförändrad nivå under hela perioden 1993-97. Detsamma gäller skatteutjämningsbidraget till landstingen. Båda dessa belopp inkluderar effekten av en indragning. Den förra regeringen beslutade om en tillfällig höjning av skatteutjämningsavgiften 1992 i syfte att neutralisera en del av den förbättring i den kommunala sektorns finanser som uppstår p.g.a. ovan nämnda eftersläpning i utbetalningen av skatteinkomsterna. Regeringens förslag om den kommunala ekonomin innefattar också en ny indragning från kommunsektorn. I kalkylen har antagits en indragning på 7,5 miljarder 1993, i förhållande till den nivå som det gamla statsbidragssystemet skulle ha gett och en indragning 1994-97 på samma nivå men uppräknat med den årliga procentuella ökningen av skatteunderlaget. Med de antaganden gjorts minskar transfereringarna från stat och socialförsäkring realt med nästan 30 6 under kalkylperioden.

Summan av kommunalskatter och statsbidrag till kommuner i förhållande till BNP sjunker från en topp på 23,62 1992 till 2086 1997. Detta innebär att den ökning som noterades under 90-talets första år nu bryts. Nedgången förklaras till mer än hälften av de effekter den nuvarande eftersläpningen i utbetalningen av kommunalskatten får vid en nedväxling av löne- och prisökningstakten. Under 1991 och 1992 innebär denna nedväxlingen att nominell BNP ökar långsammare än tidigare. Den kommunala sektorns skatteintäkter ökar däremot fortfarande i takt med den historiska löneutvecklingen. Därför ökar kommunernas skatteintäkter i förhållande till BNP under 1991 och 1992. Om anpassningen av den kommunala sektorns skatteintäkter skett omedelbart skulle summan av skatteinkomster och statsbidrag i förhållande till BNP varit lägre 1991 och 1992 och minskningen därmed mindre under kalkylperioden. Samtidigt sker en real urholkning av statsbidragen under perioden vilken svarar för en betydande del av minskningen.

Transfereringarna från stat och socialförsäkring har minskat i betydelse under 1980-talet. I början av 1980-talet utgjorde de 3076 av inkomsterna, jämfört med 232 1991. Med de bedömningar som görs i den långsiktiga konsekvenskalkylen kommer denna utveckling att fortsätta. År 1997 utgör nettotransfereringarna 14720 av den kommunala sektorns totala inkomster.

De kommunala utgifternas andel av BNP sjunker också från en topp på 26,47 1992 till 24,22 1997. Under 1970-talet ökade de kommunala Bilaga I:1.2 utgifterna snabbare än BNP. De kommunala utgifternas andel av BNP steg från 2226 1970 till 2826 1980. Under 1980-talet begränsades den kommunala utgiftsexpansionen och andelen reducerades till 254 1991, trots att volymtillväxten för den kommunala konsumtionen översteg den reala BNP-tillväxten. En viktig förklaring till att detta är att det relativa priset för den kommunala konsumtionen reducerades. Under LKperioden förutses alltså en fortsatt minskning av de kommunala utgifternas andel av BNP. Förklaringen ligger i antagandet om oförändrad konsumtionsvolym, medan relativpriset för kommunal konsumtion ökar till följd av att lönerna ökar snabbare än den allmänna prisutvecklingen under perioden. Utvecklingen av den kommunala sektorns inkomster och utgifter illustreras i tabell 8.7

Tabell 8.7 Den kommunala sektorns utgifter och inkomster i procent förhållande till BNP 1991-1997 År 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Kommunalskatt + statsbidrag 21,9 23,6 22,6 20,7 20,4 20,2 20,1 Utgifter 25,4 26,4 25,7 25,3 24,9 24,6 24,2

Källa: Finansdepartementet

8.2.6 Den kommunala sektorns finansiella sparande 1992-97 Efter att ha uppvisat ett underskott på mellan 5-8 miljarder kronor per år mellan 1985 och 1990 förbättrades den kommunala sektorns finansiella sparande kraftigt under 1991. Med ovanstående antaganden förstärks denna positiva effekt under 1992 då ett finansiellt överskott på ca 16 miljarder uppstår. De positiva resultaten är emellertid tillfälliga och förklaras till största delen av den nedväxling av pris- och löneökningstakten som äger rum under 1991 i kombination med det nuvarande systemet för utbetalning av den kommunala sektorns skatteinkomster. Den underliggande finansiella utvecklingen är mer bekymmersam. Under 1993 försämras det finansiella sparandet något, men är fortfarande positivt. Under resten av kalkylperioden uppvisar kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på 10-13 miljarder. Det är framförallt under 1994 som det sker en kraftig försämring. Till stor del förklaras försämringen av skatteinkomsternas dåliga utveckling. År 1994 minskar :skatteinkomsterna jämfört med föregående år. I tabell 8.8 redovisas den kommunala sektorns finansiella sparande 1992-97 enligt LK:n.

Tabell 8.8 Den kommunala sektorns finansiella sparande Miljarder kronor i löpande priser

År 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Finansiellt sparande 16,0 11,3 — -11,2 -12,9 --12,3 = -10,2

Källa: Finansdepartementet

Försämringen i finansiellt sparande motsvaras inte av en ökad uppbyggnad av den kommunala sektorns reala tillgångar. Netto- Bilaga I:1.2 investeringarna ökar något under perioden men inte lika snabbt som det finansiella sparandet försämras. Fortfarande är dock investeringarna större än det finansiella sparandeunderskottet år 1997, dvs bruttosparandet är positivt.

Som redan framgått är kommunsektorns finansiella sparande enligt EK:n endast tillfälligt bra under 1992-93 medan siffrorna för 1994-97 är en återgång till den underliggande finansiella utvecklingen. Denna präglas av avsevärda underskott, trots att den kommunala konsumtionen antas förbli realt oförändrad under perioden.

Givet att det kommunala skatteuttaget inte kan höjas och att de statliga transfereringarna inte kan förväntas öka måste slutsatsen bli att den kommunala sektorn står inför ett krav på betydande anpassning av sin verksamhet.

8.3¶Den konsoliderade offentliga sektorn

Budgetåret 1992/93 beräknas den offentliga sektorns sammantagna inkomster uppgå till ca 904 miljarder kronor eller 61,76 av BNP. Utgifterna beräknas uppgå till ca 988 miljarder kronor eller 67,4 av BNP. Den offentliga sektorn har därmed ett underskott i finansiellt sparande, som uppgår till 84 miljarder kronor eller 5,76 av BNP.

Under LK-perioden försämras det finansiella sparandet budgetåret 1993/94, då underskottet uppgår till ca 106 miljarder kronor eller 7,0 % av BNP. Därefter sker en succesiv förbättring, men sparandeunderskottet är vid LK-periodens slut fortfarande betydande.

Tabell 8.9 Den konsoliderade offentliga sektorns inkomster och utgifter. Andel av BNP

92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 Transfereringar till

Källa: Finansdepartementet

Skattekvoten beräknas under LK-perioden falla med två procentenheter. Bruttouppbörden av fysiska personers inkomstskatt ökar under LKperioden i genomsnitt med 4,84 per år. BNP antas under samma period öka med i genomsnitt 5,67 per år. Detta medför att utvecklingen av fysiska personers inkomstskatt och kommunalskatteuppbörd tillsammans

45 4 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 150 Bil. I:1.2

bidrar till en minskning av skattekvoten med 0,6 procentenheter. Bland övriga faktorer som bidrar till att skattekvoten faller kan nämnas Bilaga I:1.2 slopandet av förmögenhetsskatten, sänkningen av den högsta skattesatsen för mervärdeskatt från 25 § till 222 och en låg ökningstakt av inkomster från juridiska personers inkomstskatt, bl.a. på grund av att avskattningen av företagens reserver upphör år 1995.

Regeringen har uttalat som målsättning att sänka de skatter som verkar tillväxthämmande. Huvuddelen av skattkvotssänkningen förklaras dock av andra faktorer. |

Den offentliga sektorns inkomster exkl. skatter beräknas under LKperioden ligga kvar på en oförändrad nominell nivå. Mätt som andel av BNP innebär detta en minskning med två procentenheter. Utvecklingen av AP-fondens ränteinkomster förklarar 0,8 procentenheter av denna minskning. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 bortfaller vissa engångsinkomster på statsbudgeten, samtidigt upphör återbetalning och ränteinbetalning till statslån från de affärsverk som bolagiseras. Detta bidrar till en sänkning av inkomstkvoten med ca 0,6 procentenheter. Vidare bidrar utvecklingen av kommunernas inkomster exkl. skatter och statsbidrag till en sänkning med 0,3 procentenheter. |

Utgiftskvoten beräknas under LK-perioden falla med 4,7 procentenheter. Därav svarar den offentliga konsumtionen för en minskning om ca 1,8 procentenheter. De offentliga investeringarnas andel av BNP faller med ca 0,3 procentenheter över perioden. Detta innebär att den offentliga sektorn ianspråktar en mindre andel av de reala resurserna i samhället 1996/97 än 1992/93. Transfereringar till hushåll minskar som andel av BNP med 1,9 procentenheter. Övriga utgifter minskar som andel av BNP med 0,8 procentenheter.

Bilaga I:1.2 Som framgår av avsnitt 4 har regeringen beslutat att arbeta utifrån en långsiktig strategi för de offentliga utgifterna. Nedan redovisas två beräkningsexempel i syfte att visa hur den offentliga sektorns totala utgiftsutrymme påverkas vid olika restriktioner för den offentliga utgiftsutvecklingen. Trots en relativt god ekonomisk tillväxt under perioden beräknas utgiftsutrymmet för den offentliga sektorn i båda dessa exempel understiga den som följer av redan fattade beslut och gjorda åtaganden.

9.1¶Beräkningsexempel

Det första beräkningsexemplet bygger på regeringens bedömning i 1992 års reviderade finansplan om behovet av minskade offentliga utgifter. Denna bedömning innebär att det tillgängliga utgiftsutrymmet under tidsperioden 1993/94 - 1995/96 minskar realt med drygt 30 miljarder kronor. Det tillgängliga utgiftsutrymmet budgetåret 1995/96 enligt detta alternativ, understiger den beräknade utgiftsnivån enligt LK-kalylen med 36 miljarder kronor i löpande priser. Den årliga ökningen av besparingskravet har med utgångspunkt från detta fördelats med lika belopp under budgetåren 1993/94 - 1995/96 och uppgår därmed till 12 miljarder kronor. Beräkningen visas i tabell 9.1.

Tabell 9.1 LUS-beräkningar, exempel 1 Miljarder kronor

92/93 93/94 94/95 = 95/96 = Totalt Utgiftsnivå enligt LK 988,3 1023,5 1052,9 1094,6 Utgiftsutrymme enligt LUS 988,3 1011,5 1028,9 1058,6 Sparkrav respektive år 12,0 24,0 36,0 36,0 Sparkrav jämfört med föregående år 12,0 12,0 12,0 36,0

Källa: Finansdepartementet

I detta exempel uppgår underskottet i offentlig sektor budgetåret 1995/96 fortfarande till ca 65,2 miljarder kronor eller 3,82 av BNP.

Ett andra exempel bygger på att EG:s konvergenskrav avseende det offentliga sparandet skall vara uppfyllt budgetåret 1996/97. Detta betyder att sparandeunderskottet i offentlig sektor inte får vara större än 37 av BNP.

Tabell 9.2 LUS-beräkningar, exempel 2 Miljarder kronor

92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 Totalt Utgiftsnivå enligt LK 988,3 1023,5 1052,9 1094,6 1141,6 Utgiftsutrymme enligt LUS 988,3 1014,1 1034,1 1066,4 1104,0 Sparkrav respektive år 9,4 18,8 28,2 37,6 37,6 Sparkrav jämfört med föregående år 9,4 9,4 9,4 9,4 37,6 Källa: Finansdepartementet

minskningar om sammanlagt 37,6 miljarder kronor. I exemplet har dessa Bilaga I:1.2 fördelats så att kravet på utgiftsminskningar ökar med 9,4 miljarder kronor per år. Om utgifterna utvecklas i enlighet med detta exempel kvarstår ett underskott i offentlig sektor om 54,6 miljarder kronor eller 3,07 av BNP slutåret.

9.2 Samhällsekonomiska effekter Offentliga underskott av den storleksordning som redovisas under LKperioden skulle ha negativ inverkan på räntor, prisutveckling och därmed konkurrensförmågan och de långsiktiga tillväxtförutsättningarna.

Besparingar i de offentliga utgiftsåtagandena i syfte att förbättra det offentliga finansiella sparandet får återverkningar på samhällsekonomin, dvs på produktion, sysselsättning inflation, bytesbalans, räntor m.m.

De positiva effekterna av att besparingar genomförs blir tydliga i ekonomin framför allt i ett längre perspektiv. Även om enskilda positiva effekter är svåra att kvantifiera är följande aspekter dock av stor betydelse.

En besparing i de offentliga utgifterna kan genomföras på olika sätt. Vilka effekter som uppstår i produktion och sysselsättning beror bl.a. på var inom de offentliga utgifterna, som besparingarna genomförs. En första distinktion måste göras mellan offentlig konsumtion och offentliga transfereringar. Det är också viktigt att skilja på effekter på kort och lång sikt.

Underskotten i de offentliga finanserna kan skapa ett tryck uppåt på räntorna. Den offentliga sektorns upplåningsbehov orsakar påfrestningar på kreditmarknaden och ett högre inhemskt ränteläge. Detta innebär att investeringar trängs undan, vilket i sin tur leder till långsammare tillväxt. Utgiftsnedskärningar skapar förutsättningar för låg inflation och ett internationellt konkurrenskraftigt ränteläge och därmed bättre tillväxtmöjligheter. Utbyggnaden av den konkurrensutsatta sektorn hämmas av en alltför stor offentlig sektor. Den konkurrensutsatta sektorns behov av reala resurser måste tillgodoses när den internationella efterfrågan växer. Sådant utrymme skapas för den konkurrensutsatta sektorn framförallt genom besparingar i den offentliga sektorn. Avgörande för möjligheten till låg arbetslöshet är ekonomins anpassningsförmåga. På längre sikt är det rimligt att anta att expansionen av den konkurrensutsatta sektorn leder till en högre total tillväxt p.g.a. en snabbare produktivitetstillväxt i denna sektor jämfört med offentlig sektor. Återigen är det viktigt att skilja på effekterna av en minskning i den offentliga konsumtionen å ena sidan och en minskning av de offentliga transfereringarna å andra sidan. En nedskärning i offentlig konsumtion skapar ett större utrymme för expansion av den konkurrensutsatta sektorn än motsvarande nedskärning av transfereringarna. En minskning av den offentliga konsumtionen har i allmänhet en större effekt på efterfrågan och därmed på produktion och sysselsättning, än motsvarande neddragning av hushållstransfereringarna. I ett kortsiktigt perspektiv kan

såväl sysselsättningen som produktion minska till följd av en utgiftsminskning. Sysselsättningen kan på kort sikt beräknas minska i ungefär Bilaga 1:1.2 samma storleksordning som BNP, dvs en procentenhet lägre BNP motsvarar i runda tal en ökning av arbetslösheten med en procentenhet. Den kortsiktiga negativa effekten på sysselsättningen blir mindre om utgiftsnedskärningen görs 1 transfereringarna. Därmed blir också besparingens nettoeffekt på statsbudgeten större i detta fall.

9.3¶Krav på strukturella förändringar

Av LK-beräkningarna framgår att offentliga sektorns finansiella sparande under hela LK-perioden visar betydande underskott. Om resurser skall kunna omfördelas för åtgärder för att främja den allmänekonomiska tillväxten samtidigt som den offentliga utgiftsutvecklingen begränsas betyder detta att det finns behov av att, genom explicita beslut, styra utgifter till dessa prioriterade områden och att minska dem på andra.

I 1992 års reviderade finansplan lägger regeringen fast strategin för den ekonomiska politiken:

+x Öka den ekonomiska tillväxten genom strategiska skattesänkningar,

infrastrukturinvesteringar, satsning på forskning- och utbildning och andra åtgärder som stimulerar till investering och sysselsättning i Sverige.

+x Sanera de offentliga finanserna för att säkra en låg inflation och låg

ränta, bereda utrymme på kapitalmarknaden för investeringar och uppfylla EG:s konvergensregler.

x Skärpa konkurrenstryck och förändringstryck inom hela den svenska

ekonomin. Det innebär samtidigt en valfrihetsrevolution för med-

borgarna.

I bilaga 10 till LU 92 sägs bl.a. att den begränsade tillväxttakt som är att vänta och de krav som den internationella integrationen ställer, gör att utvecklingen av de offentliga utgifterna inte kan fortsätta enligt nu gällande beslut och gjorda åtaganden. Om målet för finanspolitiken dessutom är att sänka skattetrycket och minska de offentliga utgifterna som andel av BNP, krävs omfattande åtgärder. |

Enligt samma bilaga finns det två vägar att gå för att ändra utgiftsutvecklingen: minska automatiken eller att genomföra strukturella förändringar i de automatiskt löpande systemen. Det är särskilt angeläget att genomlysa och förändra de utgiftssystem vars måluppfyllelse är låg. I det sammanhanget bör även automatikens inverkan genomlysas. För flera system gäller dessutom att de till sin konstruktion negativt påverkar sparande och arbetskraftsutbud och därmed inte bidrar till den allmänekonomiska tillväxten.

9.3.1 Pågående förändringsarbete

Bilaga I:1.2 Regeringen visar i den reviderade finansplanen att viktiga steg i en omläggning av den ekonomiska politiken redan tagits genom en omfattande genomgång och omprövning av olika system, t.ex. omvandling av = socialförsäkringssystem, kommunernas omvandling, reformering av stödet till bostadsfinansieringen samt avregleringar och privatiseringar. Några exempel på dessa redovisas nedan.

1. Infrastruktur och avreglering på kommunikationsområdet På kommunikationsområdet pågår ett arbete för att åstadkomma efffektivare utnyttjande av befintliga resurser.

Regeringens inriktning att öka utbyggnaden av infrastrukturen, särskilt vad gäller vägar och järnvägar, uppnås dels genom den pågående nivåhöjningen av tillgängliga investeringsmedel och dels genom ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser. Denna effektivisering kommer bl.a. att ske genom förbättrad upphandling och som följd av en reformerad investeringsplanering.

Åtgärder för ett effektivare resursutnyttjande på kommunikationsområdet gäller också avskaffandet av konkurrensbegränsningar genom avreglering och avmonopolisering. En stor del av pågående översyner syftar därför till effektivisering genom ökad konkurrens och fungerande marknader. Det gäller bl.a. luftfarten, sjöfarten, fordonskontrollen samt posten och teleområdet.

2. Fria universitet och högskolor Enligt en departementspromemoria (Fria universitet och högskolor, Ds 1992:1) skall styrningen av högskoleområdet ändras från nuvarande detaljstyrning och detaljreglering till en mera mål- och resultatorienterad styrning med uppföljning och utvärdering för att säkra kvaliteten i verksamheten. Nedanstående principer presenteras i promemorian:

— genom öppen konkurrens nås högre kvalitet — det skall finnas ett starkt samband mellan utbildningsuppdrag,

studenttillströmning och resurstilldelning — statsmakternas dimensionering uttrycks i mer övergripande termer

Utgångspunkten är en garanterad bastilldelning av medel till högskolorna som knyts till utbildningsuppdraget. Studenternas val av högskola och utbildningsprogram bör därutöver påverka resurstilldelningen.

3. Livsmedelspolitisk reform

Riksdagen beslutade våren 1990 om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327). Den livsmedelspolitiska reformen fullföljs nu i enlighet med detta beslut. Detta innebär en successiv avreglering av jordbruket med en övergång till ett mer marknadsinriktat

ska gälla för jordbruket som för andra näringar. Bilaga I:1.2

I den nya livsmedelspolitiken lyfts konsumentperspektivet fram. Konsumenternas krav på tillgång till ett varierat utbud av livsmedel av god kvalitet och till rimliga priser bör tillgodoses.

4. Utförsäljning av statligt ägda företag Riksdagen beslöt i december 1991 att bemyndiga regeringen att sälja statens aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag (prop. 1991/92:69).

Försäljningen av de 35 företagen bör ses som ett långsiktigt program. Medan programmet pågår kan nya företag förutses tillkomma som kvalificerade för privatisering.

Försäljningen skall inledas snarast och successivt inriktas på en volym "av ca 10 miljarder kronor per år. Intäkterna kommer att minska behovet av upplåning och sänka ränteutgifterna och därmed långsiktigt förstärka statsbudgeten.

Den första försäljningen kommer att genomföras under 1992. Ett antal försäljningar är under förberedelse. Regeringen kommer i budgetpropositionen 1993 att redovisa försäljningsutfallet för år 1992.

5. Pensioner Påfrestningarna på pensionssystemen väntas framöver bli stora. Detta förklaras av att de framtida pensionärerna efter sekelskiftet dels blir fler, dels kommer att ha högre pensionskrav till följd av att de har fler intjänandeår och därmed högre ATP.

Det nuvarande systemet är behäftat med ett antal allvarliga systemfel. Det är starkt beroende av en real tillväxt i ekonomin och av hög produktivitet. Systemet ger vidare låga incitament för ett ökat hushållssparande. Ett ökat hushållssparande är en viktig förutsättning för ökade investeringar och därmed högre tillväxt i ekonomin. Kopplingen mellan avgifter och förmåner är svag vilket är negativt för arbetskraftsutbudet. I perspektivet av begränsad ekonomisk tillväxt framöver och demografiska förskjutningar, där den förvärvsarbetande befolkningens relativa andel sjunker, kommer pensionssystemet att utsättas för stora påfrestningar.

Regeringen har därför tillsatt en arbetsgrupp som har i uppdrag att lämna förslag till ett nytt pensionssystem utifrån följande utgångspunkter:

— hur skapa bättre stabilitet i systemet? — hur öka det totala sparandet i samhället? — hur skapa ett större samband mellan avgifter och förmåner?

6. Stödet till bostadsfinansieringen

Statens kostnader för bostadsstödet har ökat snabbt under senare år till följd av ökade byggkostnader i förening med ett högt ränteläge och ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Framför allt byggkostnaderna har kraftigt

ökat bl.a. till följd av den höga subventioneringen.

Regeringen har mot bakgrund av ovanstående tillsatt en utredare i syfte Bilaga 1:1.2 att presentera ett nytt system för det framtida bostadsstödet. I kompletteringspropositionen presenterar regeringen ett förslag som bl.a. innebär en successiv minskning av bostadssubventionerna.

7. Sjukförsäkring Från och med den 1 januari 1992 gäller nya regler inom sjukförsäkringen. En sjuklöneperiod på 14 dagar införs och arbetsgivaren åläggs ett rehabiliteringsansvar för de anställda. Dessutom har aviserats att två karensdagar skall införas fr.o.m. 1 januari 1993.

8. Arbetsskadeförsäkring Arbetsskadeförsäkringen finansieras av en socialavgift samt via avkastningen från arbetsskadefonden. Det ackumulerade underskottet per den 31 december 1991 uppgick till drygt 20 miljarder kronor.

I tilläggsdirektiv till utredningen för översyn av vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen har regeringen begärt en genomgripande översyn av hela arbetsskadeförsäkringen (1991:109). Utredningen skall se över grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada. Ett delbetänkande skall avlämnas 30 april 1992 i denna delfråga. Vid översynen skall även möjligheten prövas att införa en för arbetsgivare obligatorisk arbetsskadeförsäkring som tecknas i privat försäkringsbolag. Även förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till skaderisken skall övervägas. Slutbetänkande skall redovisas senast 31 december 1992.

9. Kommunalekonomisk proposition Regeringen föreslår i en kommunalekonomisk proposition att ett 20-tal av de specialdestinerade statsbidragen avvecklas tillsammans med skatteutjämningssystemet och avräkningsskatten. Sammantaget svarar dessa för ca 6590 av nettobidragen till den kommunala sektorn (1991). Ett nytt statsbidragsystem föreslås genomföras fr.o.m. år 1993. Det nya s.k. statliga utjämningsbidraget för kommunerna föreslås få en utformning som innebär att regeringen i princip fastställer en generell bidragsram med utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn. Det innebär att i stort sett all automatik i statsbidragen försvinner.

10. Ramar för förvaltningskostnader I budgetpropositionen 1992 föreslår regeringen att ett nytt system för budgetering av myndigheternas ramanslag m.m. skall införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. Syftet med förändringen är bl.a. att öka myndigheternas inflytande på lönebildningen, förändra styrningen av myndigheterna mot en minskad detaljreglering samt ge myndigheterna klara ekonomiska ramar för verksamheten. Det nya systemet innebär att myndigheternas ramanslag skall vara beräknade med beaktande av

samtliga resursslag och prisökningar. Inom anslaget skall ett utrymme beräknas för lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt lokalkost- Bilaga I:1.2 nader. Anslagsnivån blir därmed ett uttryck för det likviditetsutrymme som myndigheterna har tillgång till under det löpande budgetåret. Merutgifter eller överskridanden för löneökningar kommer därmed inte, som 1 dagens system, att medges under budgetåret. För att täcka denna typ av merkostnader under verksamhetsåret kan myndigheterna istället utnyttja den möjlighet till anslagssparande och anslagskredit som ramanslaget medger. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att föreslå hur systemet i detalj skall utformas.

11. Mottagande av asylsökande och flyktingar En utredning har tillsatts under våren 1992 med uppgift att se över det nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar. Syftet är att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och att göra mottagandet mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.

12. Sjukvårdens finansiering och organisation De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1990 till 116 miljarder kr. Dessa påverkas till stor del av befolkningsutvecklingen. Under hela 1980-talet har personer i åldern 75 år och däröver ökat sin andel av hälso- och sjukvårdens kostnader. Under 1990-talet kommer antalet personer över 75 år att fortsätta öka.

Den kommunalekonomiska kommittén framhåller att nya resurskrav inom den samlade kommunala sektorn under 1990-talet måste mötas genom effektiviseringar. Produktivitetsdelegationen har uppmärksammat den svaga produktivitetsutvecklingen inom hälso- och sjukvården.

Regeringen har därför tillsatt en kommitté som skall se över hälso- och sjukvårdens resursbehov, modeller för finansiering, organisation m.m.

13. Arbetslöshetsförsäkring En utredning har tillsatts för att föreslå utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Syftet är bl.a. att alla på arbetsmarknaden skall tillhöra försäkringen, att avgiften till försäkringen skall kopplas till lönebildningen och att de totala kostnaderna skall hållas oförändrade.

14. Handikapputredningen

Utgångspunkten för regeringens handikappolitik är att människor med funktionshinder skall få möjlighet till ett liv på samma villkor som övriga medborgare. Ekonomisk trygghet, inflytande över den egna situationen och ett samhälle som utformas med hänsyn tagen till människor med funktionshinder är viktiga mål.

Under hösten 1992 avser regeringen att lägga fram ett förslag till ökat stöd för personer med handikapp grundat på förslaget från handikapputredningen (SoU 1991:46).

Bilaga 1:1.2 För att underlätta en prioriteringsdiskussion kan statsbudgetens utgifter redovisas på olika sätt. Ett sådant sätt kan vara att dela in budgetens utgifter i olika ändamål. En sådan ändamålsindelning finns enligt internationellt vedertagna principer. Nedan redovisas en annan som bättre bör kunna tjäna som underlag för ställningstagande till fördelningen av statsutgifterna:

— försvar — utbildning och forskning — stöd till barnfamiljer — pensioner — åldringsvård och handikappomsorg — bostadsförsörjning — näring — infrastruktur — åtgärder inom arbetsmarknadsområdet — statsskuldräntor — Övrigt

Om resultatet av de ovan redovisade förändringsprojekten blir tillräckliga för att uppfylla kraven i en långsiktig utgiftsstrategi är svårt att uppskatta. Däremot är det möjligt att att få en uppfattning om fördelningen av beslutade resurser, och dess konsekvenser under femårsperioden, i LK:n genom att dessa fördelas enligt ändamålsområdena ovan (se tabell 9.4).

Tabell 9.4 Ändamålsindelning av statsbudgetens utgifter Fasta priser, miljarder kronor

Andamål 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 — Genomsnittlig

Procentuell

förändring per år

Källa: Finansdepartementet

Bilaga I:1.2 Flera av de hittills initierade strukturprojekten finns inom de områden som enligt regeringens uttalade strategi är viktiga att analysera och göra förändringar i, En direkt uttalad överensstämmelse kan emellertid inte utläsas mellan de formulerade prioriteringarna, de strukturprojekt som är under genomförande och de resurser, med åtföljande konsekvenser under perioden, statsmakternas hittills nuvarande beslut innebär (tabell 9.4). Att prioriterade områden, utifrån tillväxtmålet, som t.ex. högskola och forskning (exkl. skolan vilket delvis påverkas av minskade sektorsbidrag till kommunerna) får ett realt tillskott. Andra mindre prioriterade områden får däremot minskade tillskott under LK-perioden vilket delvis framgår av tabellen. Vissa områden borde, utifrån igångsatta projekt med syfte att minska utgifterna, få minskade resurser under LK-perioden. I vissa fall får dessa reformer en besparingseffekt på statsbudgeten först om några år Detta kan exemplifieras med bostadssektorn. Detta understryker behovet av att beslut om strukturförändringar fattas tidigt. Vissa av de redovisade strukturprojekten kan förutses innebära att utgiftsstrycket ökar ytterligare inom områden såsom utbildning, vård och omsorg samt infrastruktur. För att åstadkomma dessa omprioriteringar inom ramen för oförändrade resurser är ytterligare utgiftsminskningar nödvändiga för att bl.a. främja tillväxten och upprätthålla den svenska konkurrenskraften i samband med den internationella integrationen.

Om det skall vara möjligt att styra de begränsade offentliga utgifterna till prioriterade områden är det nödvändigt att upprätthålla ett konstant förändringstryck inom den offentliga sektorns samtliga områden. Detta måste ske främst via kontinuerliga analyser och strukturförändringar inom ramen för en långsiktig utgiftsstrategi.

Bilaga 1:1.2 I syfte att analysera den samhällsekonomiska utvecklingens betydelse för den offentliga sektorns finansiella utveckling har kalkyler gjorts med utgångspunkt i en sämre internationell ekonomisk utveckling.

10.1¶Den samhällsekonomiska utvecklingen

Utvecklingen för svensk ekonomi beror till en del på den ekonomiska utvecklingen i vår omvärld. I huvudscenariet sker en gradvis återhämtning under perioden, vilket bidrar till en god svensk utveckling genom förbättrade exportmöjligheter. Osäkerheten kring den internationella konjunkturens utveckling är dock betydande i synnerhet vad gäller viktiga länder som USA, Tyskland och Japan.

I det alternativa scenariet antas den internationella utvecklingen under perioden 1993-97 bli betydligt sämre än i huvudscenariet. BNP-tillväxten i OECD-området stannar på 1,52 per år och marknadstillväxten för svensk export begränsas till 372 per år.

Till skillnad från huvudscenariet bygger detta scenarie inte på en bedömning av en trolig utveckling. Det ska istället betraktas som underlag för en känslighetsanalys av hur statsfinanserna påverkas av ett alternativt samhällsekonominskt scenarie.

Tabell 10.1 Nyckeltal för den samhällsekonomiska utvecklingen i känslighetsanalysen Procentuell förändring

Utbetald lönesumma 3,3 2,1 0,3 3,2 3,3 3,4 3,4 KPI (årsgenomsnitt) 9,4 2,5 1,9 2,5 2,0 2,0 2,0 Arbetslöshet, nivå 2,7 4,4 5,3 5,7 6,0 6,3 6,5 Källa: Finansdepartementet

Som en följd av den sämre internationella utvecklingen blir BNPtillväxten en dryg procentenhet lägre per år än i huvudscenariet under 1994-97. Arbetslösheten fortsätter att stiga under hela perioden, vilket bidrar till att hålla tillbaka löneökningarna ännu mer än i huvudscenariet. Därigenom blir också inflationen lägre.

Den privata konsumtionen växer långsammare, såväl nominellt som realt än i huvudscenariet. Detsamma gäller för den totala lönesumman. Ur den offentliga sektorns synvinkel innebär detta att de viktigaste skattebaserna utvecklas svagare än i huvudscenariet.

10.2¶Den offentliga sektorns finansiella sparande

Utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande blir betydligt svagare i denna kalkyl och ställer högre krav på åtgärder jämfört med huvudscenariet vid en given målsättning för den offentliga sektorns

finansiella utveckling. Som jämförelse kan nämnas att den offentliga sektorns sparandeunderskott enligt denna beräkning uppgår till 141 Bilaga I:1.2 miljarder kronor vid slutåret 1996/97. Detta kan jämföras med underskottet enligt huvudscenariet som uppgår till 92 miljarder kronor vid samma tidpunkt. Anledningen till att utvecklingen enligt denna beräkning är sämre jämfört med huvudscenariet förklaras främst av en svagare tillväxtoch inkomstutveckling i kombination med en högre arbetslöshet.

Inkomsterna ökar i långsammare takt beroende på högre arbetslöshet och långsammare pris- och löneutveckling. Den högre arbetslösheten leder dessutom till ökade utgifter för arbetslöshetsunderstöd. Vissa indexbundna transfereringar ökar i långsammare takt till följd av den långsammare prisutvecklingen. Det ökade finansieringsbehovet kan även komma att påverka kapitalmarknaderna och därmed bidra till en till ränteuppgång. Denna sistnämnda (eventuella) effekt har inte beaktats i kalkylen.

Det finansiella sparandet i den kommunala sektorn utvecklas något sämre än i huvudscenariet. År 1997 beräknas underskottet vara ca 3 miljarder kronor större i löpande priser än i huvudscenariet. Skillnaden förklaras framförallt av att skatteinkomsterna utvecklas bättre i huvudscenariet p.g.a. den bättre tillväxten och sysselsättningsutvecklingen. I övrigt är likheten mellan scenarierna stor. I båda fallen sker en kraftig förbättring 1992 jämfört med föregående år och en kraftig försämring 1994.

Bilaga 1.2

Departementens verksamhetsområden

I följande appendix ges en beskrivning av den reala utvecklingen inom de olika departementens verksamhetsområden.

Tabell 1. Utgiftsutvecklingen, miljoner kronor

92/93 — Förändring till Genomsnittlig procentuell

förändring per år

93/94 94/95 95/96 96/97 92/93- 86/87-

96/97 90/91

13. Miljö- och natur-

resursdepartementet 2 080 -278 -1 -25 -35 — -4,4 -

14. Övrigt 54 278 26345 12609 12918 ++-428 18,1 -

Summa utgifter

i 1992/93 års prisnivå 483 599 -17 732 1453 6465 -4 832 -0,8 -

Källor: Riksrevisionsverket, Finansdepartementet och respektive departement. x Fr.o.m. kalenderåret 1993 ingår vissa statsbidrag till kommunerna i det nya generella statsbidragssystemet. xx P.g,a förändringar i regeringskansliets organisation fr.o.m. budgetåret 1991/92 har historiska siffror för vissa huvudtitlar enbart varit möjliga att ta fram på litteranivå.

Bilaga I:1.2

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

92/93 — Förändring till Genomsnittlig procentucll

förändring per år

93/94 94/95 95/96 96/97 92/93- 86/87-

96/97 90/91

Totala utgifter 17 849 156 259 98 22 0,7 -

därav:

Källor: Riksrevisionsverket och Justitiedepartementet + Minussiffrorna på domstols- och åklagarsidan beror på vissa tidsbegränsade åtgärder på D 2 anslaget under

budgetåren 1992/93 och 1993/94.

Utgiftsstyrande faktorer

Resursförbrukningen inom området styrs till största delen av mål- och ärendeutvecklingen samt löneutvecklingen. Huvuddelen av verksamheten inom Justitiedepartementets område styrs av faktorer som direkt eller indirekt regleras genom lagstiftning. Brottsutvecklingen, anmälda brott, mängden mål och dess svårighetsgrad samt, inom kriminalvården, antalet utdömda frihetsstraff och strafftidens längd, är exempel på sådana faktorer inom brottmålsområdet. Antalet brott mot brottsbalken som kommit till polisens kännedom har under åren 1986-1990 ökat med i genomsnitt 2,9 7 per år medan anmälda brott mot annan lagstiftning har ökat med i genomsnitt 1,3 Z per år för motsvarande period.

Myndigheterna inom rättsväsendet går nu successivt över till den nya budgetprocessen där mål- och resultatstyrning sätts i förgrunden. Med anledning därav pågår arbete med att utveckla metoder för att tillämpa principerna om mål- och resultatstyrning på rättsväsendets myndigheter. Ett led i arbetet är att räkna fram kostnaden för tjänster producerade inom de olika myndigheterna.

Rikspolisstyrelsen har i anslagsframställningen för budgetåret 1992/93- 1994/95 beräknat kostnaden för den vanligaste patrulleringsformen för övervakning — bilpatrull. Kostnaden för att ha en polisbil med två polismän bemannad dygnet runt kan beräknas till 4,5 milj. kr. per år.

Domstolsverket har i sin treårsrapport för 1992/93 - 1994/95 redovisat vad det kan antas kosta att handlägga skilda typer av mål vid olika slag av domstolar. Siffrorna i det följande avser domstolsväsendets egna kostnader (inkl. administration), däremot inte kostnaderna för t.ex. parter, vittnen och offentliga försvarare. Enligt siffrorna — som givetvis måste anges med en rad reservationer — kostar exempelvis ett brottmål i en tingsrätt, genomsnittligt 6.000 kr och ett tvistemål i tingsrätt ca 7.000 kr.

[Ng

Bilaga I:1.2 Polisväsendet För polisens dels styrs resursförbrukningen i första hand av brottsutvecklingen och av de mål som regering och riksdag anger för polisverksamheten. I årets budgetproposition har angivits att målen för polisens verksamhet skall vara att minska brottsligheten och öka människornas trygghet i samhället.

Av det föregående har framgått att den långsiktiga trenden när det gäller brottsutvecklingen är stigande. Den internationella integrationen kommer att innebära att Sverige i ökad utsträckning blir exponerad för brottslighet med internationell anknytning. Regeringen har i årets budgetproposition satt som mål att polisbristen skall vara avhjälpt senast år 1995. I den långsiktiga konsekvenskalkylen har beräknats ett successivt tillskott av medel för polismanslöner i takt med att antalet utbildade polismän ökar t.o.m. år 1995.

I övrigt måste behövliga reformer på polisens område finansieras inom befintliga ramar genom omprioriteringar, rationaliseringar och effektiviseringar. Möjligheterna härvidlag kommer att öka genom att polisorganisationen fr.o.m. den 1 juli 1992 läggs om till en enhetlig regional ledningsorganisation och ett nytt budgetsystem (se prop. 1991/92:52, JuU19, rskr. 124 och prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 68 ff).

Domstolsväsendet, åklagarväsendet m.m. Resursförbrukningen inom domstols- och åklagarsektorerna är som nämnts i mycket hög grad beroende av tillflödet av mål och ärenden. Den allmänna tendensen under den senaste tioårsperioden har varit att antalet inkommande mål och ärenden har ökat, om än i varierande grad mellan olika domstolsinstanser och olika delar av landet.

Vid bedömningen av utvecklingen bör särskild uppmärksamhet ägnas åt vissa viktiga, övergripande strukturprojekt som pågår. Dessa berör både domstolsväsendet och åklagarväsendet och avser såväl frågan vilka uppgifter som skall hanteras inom respektive sektor som frågan hur verksamheten skall vara organiserad för att bedrivas så rationellt som möjligt. För domstolsväsendets del har reformarbetet bedrivits i domstolsutredningen (Ju 1989:06), vars betänkande nu är föremål för remissbehandling. Vidare pågår för närvarande inom justitiedepartementet en Översyn som tar sikte på domstolsväsendets framtida organisation och administration. När det gäller åklagarväsendet bedrivs reformarbetet i huvudsak inom ramen för åklagarutredningen -90 (Ju 1990:04), vars slutbetänkande väntas kring halvårsskiftet 1992.

I fråga om brottmålen, som genererar i princip hela verksamheten vid åklagarmyndigheterna och en viktig del av verksamheten vid de allmänna domstolarna, finns inga tydliga tecken på någon generell förändring av den långsiktiga ökningen av antalet brott. När det gäller bl.a. narkotikabrott och rattfylleribrott har lagändringar aviserats som kan tänkas leda till ökad arbetsbelastning för såväl åklagare som domstolar. Det bör

arbetsbelastningen inom brottmålsområdet. Utredningen har bl.a. till Bilaga I:1.2 uppgift att överväga hur man i högre grad skall uppnå att brottmål handläggs i så enkla och ändamålsenliga former som möjligt. Utredningens uppdrag innefattar bl.a. en Översyn av reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning samt reglerna för strafföreläggande och ordningsbot. Vidare gör utredningen en allmän genomgång av möjligheterna till avkriminalisering eller s.k. depenalisering, vilket innebär att straffet ersätts med en annan sanktionsform.

För de allmänna domstolarnas del är — vid sidan av brottmålen — tvistemålshanteringen en huvuduppgift. Det finns mycket lite som tyder på att tillströmningen av tvistemål inom ramen för nuvarande lagstiftning kommer att förändras i någon nämnvärd utsträckning. Samtidigt bör påpekas att måltillströmningen är i hög grad beroende av kommande förändringar i den materiella lagstiftningen. I sammanhanget bör även beaktas strävandena att integrera Sverige i Europasamarbetet. Detta resulterar sannolikt i att de svenska domstolarna tillförs fler mål av delvis nya typer och med delvis nya handläggningsformer.

När det gäller tingsrätternas uppgifter i övrigt har domstolsutredningen i sitt tidigare nämnda betänkande föreslagit att ett flertal s.k. sidofunktioner — t.ex. ärenden angående bouppteckning och arvsskatt samt förmynderskap — överförs till andra myndigheter. Detta bortfall av uppgifter skulle emellertid åtminstone delvis uppvägas av ett annat förslag av utredningen, nämligen att tingsrätterna skulle överta övervakningsnämndernas uppgifter. Ett genomförande av dessa förslag kan få effekter tidigast från den 1 juli 1994.

I fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna kan flera faktorer väntas inverka på måltillströmningen framöver. Det är sannolikt att antalet skattemål som kommer in till länsrätterna kommer att minska till följd av det nya taxeringsförfarandet med obligatorisk omprövning, men det är för tidigt att nu bedöma vilka effekterna blir på sikt. Genomförs domstolsutredningens förslag, kommer länsrätternas befattning med körkortsmål att minska radikalt till följd av att beslutsbefogenheterna överförs till länsstyrelserna. Ett stort antal s.k. övriga mål kommer med domstolsutredningens förslag att överklagas från förvaltningsmyndighet till länsrätt som domstol i första instans i stället för som idag till kammarrätt.

Som nyss nämndes pågår för såväl domstolsväsendet som åklagarväsendets del överväganden rörande organisationen och administrationen. Det gäller bl.a. hur den lokala organisationen inom respektive område skall vara utformad och vilka administrativa uppgifter som skall handläggas centralt, regionalt eller lokalt. Det är sannolikt att eventuella

För justitiekanslerns, datainspektionens och de allmänna advokatbyråernas del pågår utredningar som på några års sikt kan få betydelse för inriktningen av och organisationen av dessa myndigheters verksamhet.

5 Riksdagen 1991192. I samt. Nr 150 Bil. I:1.2

Rättshjälp

Bilaga I:1.2 Statlig rättshjälp ges i fyra former: allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, offentligt biträde och rådgivning. Sedan rättshjälpslagens ikraftträdande år 1972 har det allmännas utgifter för rättshjälpen successivt ökat kraftigt. Ett flertal lagstiftningsåtgärder 1 syfte att bryta kostnadsutvecklingen har vidtagits under årens lopp, men någon avgörande effekt har dessa inte haft.

Det nu sagda understryks i en rapport angående rättshjälpens effektivitet som riksrevisionsverket (RRV F 1992:6) nyligen avlämnat efter en på regeringens uppdrag genomförd analys. RRV förordar flera åtgärder för att uppnå ett effektivare och billigare rättshjälpssystem.

I 1992 år budgetproposition konstateras att rättshjälpskostnaderna nu stigit till en nivå som i rådande samhällsekonomiska situation inte ter sig försvarlig. Därför aviseras åtgärder för att bryta kostnadsutvecklingen i tre hänseenden. I ett av dessa hänseenden — sänkning av den högsta inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp — har regeringen lämnat förslag till lagändringar till riksdagen (prop. 1991/92:157). I övrigt övervägs nu de aviserade åtgärderna inom justitiedepartementet mot bakgrund av RRV:s rapport.

Brottsskadeersättningar Utgifterna för de ersättningar för skador på grund av brott som betalas ut av brottsskadenämnden beräknas öka med omkring 2 milj. kr. per år under perioden, till följd av det ökande antalet personskadeärenden.

Kriminalvården Åren 1987 och 1988 ökade beläggningen vid kriminalvårdsanstalterna med sammanlagt 13 2 och vid häktena med sammanlagt 25 76. Därefter har beläggningsnivån vid anstalter och häkten varit i stort sett oförändrad. Beläggningen på de slutna riksanstalterna har dock under de senaste åren varit hög. Antalet långtidsdömda ökar dessutom stadigt. Av de intagna den 1 mars åren 1988-1991 var 406, 420, 470 resp. 528 dömda till fängelse fem år eller mer.

Sedan budgetåret 1985/86 har kostnaderna för kriminalvårdens transportverksamhet mer än fördubblats. En stor del av kostnadsökningen avser transporter som sker med stöd av utlänningslagen (1989:529). Kostnaderna uppgick under budgetåret 1990/91 till 223 milj. kr. och beräknas för 1991/92 till omkring 250 milj. kr.. Kostnaderna kan antas fortsätta att öka med ca 20 milj. kr. per år under perioden 1993/94- 1996/97.

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag gjort en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV redovisar 1 sin rapport (Fu 1991:10) ett antal förslag till åtgärder för att uppnå en högre kostnadseffektivitet i transportorganisationen samt ett bättre utnyttjande av kriminalvårdens samlade resurser. Transportorganisations ledning och organisation skall behandlas i 1993 års budgetproposition.

Bilaga I:1.2 Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

92/93 — Förändring till Genomsnittlig procentuell

förändring per år

93/94 94/95 95/96 96/97 92/93- 86/87-

96/97 90/91 Totala utgifter 17 535 -573 470 -614 328 = -0,6 5,2 därav: Internationellt utvecklingssamarbete 13 606 -156 434 387 329 1,8 6,5

Källor: Riksrevisionsverket och Utrikesdepartementet

Utgiftsstyrande faktorer. Verksamhetens kostnader och anslagsutveckling

Inom utrikesdepartementets verksamhetsområde utgör internationellt utvecklingssamarbete den största enskilda posten. Biståndsramen skall enligt riksdagsbeslut uppgå till I &Z av BNI. Detta innebär att om tillväxten ökar med 0,1 96 sker en motsvarande ökning av biståndsramen och belastningen på statsbudgeten, d.v.s. ca 15 milj. kr. BNI:s utveckling är därmed den viktigaste utgiftsstyrande faktorn inom utrikesdepartementets område. I enlighet med regeringsförklaringen skall de asylkostnader som för närvarande täcks av biståndsmedel successivt lyftas ut ur enprocentsramen. Konsekvensen av detta blir en successiv ökning av biståndsanslaget över planeringsperioden som inte avspeglas i ovanstående tabell.

Karaktärisktiskt för många av anslagen som faller inom utrikesdepartementets ansvarsområde är att deras storlek beror på faktorer och beslut över vilka Sverige har ett begränsat inflytande. Av detta följer att det ofta inte heller är möjligt att mer precist förutsäga utvecklingen av anslagen. Detta gäller inte minst anslagen för deltagande i internationella organisationer. Sålunda har Sverige, genom sitt beslut att vara medlem i FN, ESK, OECD, Europarådet m.fl. organisationer, åtagit sig att bidra till dessa organisationers budget enligt fastställda fördelningsnycklar. Utvecklingen av olika internationella organisationers budgetar blir därmed ytterligare en viktig utgiftsstyrande faktor inom utrikesdepartementets område.

Analys av verksamheten

Utrikespolitik Den Europeiska Gemenskapens (EG) toppmöte i Maastricht i december 1991 innebar ett viktigt steg mot förverkligandet av en europeisk union. Sverige strävar efter att snarast möjligt bli medlem av EG och det ter sig sannolikt att medlemskapsförhandlingarna kan inledas kring årsskiftet 1992/93, med sikte på medlemskap 1 januari 1995. Vid ett medlemskap

de kommande medlemskapsförhandlingarna som ett framtida medlemskap Bilaga I:1.2

kommer att ställa större krav på utrikesförvaltningen. Ett medlemskap ställer även krav på den inhemska ekonomin.

Genom att den politiska utvecklingen i världen inte längre domineras av motsättningarna mellan två rivaliserande maktblock har nya förutsätt-

ningar skapats för Förenta nationerna (FN) att värna om internationell fred och säkerhet. FN förblir en hörnsten i svensk utrikespolitik. Sverige verkar, tillsammans med bl.a. de övriga nordiska länderna, för att stärka

FN:s konfliktförebyggande förmåga. FN:s utvidgade mandat, inte minst

på det fredsskapande och fredsbevarande området, kommer att ställa krav på en utökad budget och därmed större bidrag från de enskilda medlemsstaternas sida. Detta beror på att varje medlemsstat är folkrättsligt

förpliktad att betala sin andel av FN:s budget. Sverige kandiderar till en

plats i FN:s säkerhetsråd under perioden 1993-1994. Ett medlemskap i säkerhetsrådet skulle ytterligare understryka Sveriges aktiva roll i FN.

De fredsbevarande operationerna i FN:s regi kommer med stor

sannolikhet att öka i antal och omfattning under de närmaste åren.

Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) söker effek-

tivisera och bygga ut sina mekanismer på olika områden. Samtidigt har organisationen kraftigt utvidgats, genom att bl.a. de nya självständiga

staterna i det forna Sovjetunionen beviljats inträde. Sverige verkar aktivt

för att ytterligare stärka ESK:s mekanismer. Sverige har också föreslagit inrättandet av ett särskilt stödprogram för de nya deltagarländerna. Sverige kommer vidare att stå värd för ESK:s tredje ministerrådsmöte i

december 1992 och övertar i samband därmed ordförandeskapet i ESK för en period av 6-10 månader. Såväl ordförandeskapet som initiativet till ett stödprogram kommer att ställa krav på särskilda insatser från utrikesförvaltningens sida.

Europarådet har blivit en viktig mötesplats för länderna i Västeuropa

och de nya demokratierna i Östeuropa. Rådet kan förväntas ytterligare

utöka sin redan mångskiftande verksamhet i bl.a. Central- och Östeuropa, i syfte att främja de demokratiska principerna och respekten för de mänskliga rättigheterna. Europarådet ställs, i likhet med EKS, inför krav på ytterligare resurser, i takt med att dess arbetsuppgifter utökas och medlemskapskretsen utvidgas med resurssvaga stater från central- och Östeuropa.

Efter det kalla krigets slut bedrivs också det internationella nedrustningsarbetet i en ny atmosfär. Verklig nedrustning har inletts på områden där utsikterna till framgång endast för några år sedan tedde sig mycket

små. Det är i denna förändrade miljö, med bl.a. ökade krav på kunska-

per och analyser, som den svenska nedrustningspolitiken skall verka

under de kommande åren.

Det är ett svenskt säkerhetspolitiskt intresse att värna om folkrättens

regler om respekt för statens suveränitet och territoriella integritet.

Främjandet av de mänskliga rättigheterna är ett annat grundläggande element i vår utrikespolitik. Frågor om mänskliga rättigheter har fått en ökad uppmärksamhet både nationellt och internationellt. Sverige måste

också uppfylla de åtaganden som görs från svensk sida genom att vi ansluter oss till de internationella överenskommelserna på området. En Bilaga 1:1.2 omfattande rapporteringsskyldighet skall fullgöras till internationella organ. Andra för Sverige viktiga folkrättsliga frågor är havsrätten med tillhörande avgränsningsfrågor, miljörätten och rymdrätten.

Handläggningen av utlänningsärenden tar oförändrat i anspråk stora resurser vid utlandsmyndigheterna. Detta kommer särskilt till uttryck i en kraftig ökning av ärenden som rör uppehållstillstånd på grund av anknytning. Viseringsverksamheten ställer liksom tidigare år krav på stora arbetsinsatser från utlandsmyndigheternas sida. Så är t.ex. alltjämt fallet på olika håll i Östeuropa. Förhållandet är likartat vid utlandsmyndigheterna 1 flera utomeuropeiska flyktinggenererande regioner. Fortlöpande samråd sker med statens invandrarverk i syfte att genom utökad delegering och andra åtgärder effektivisera ärendehanteringen.

Handelspolitik och västeuropaintegrationen Som högt industrialiserat land med relativt liten hemmamarknad är Sverige för sitt välstånd beroende av ett omfattande och fritt handelsutbyte med omvärlden. Därför är det ett centralt mål för vår handelspolitik att bidra till att bevara och vidareutveckla en ordning för världshandeln som bygger på frihandelns principer.

Sverige deltar aktivt i den världsomspännande s.k. Urugay-rundan inom GATT. Rundan, vars syfte är att minska handelshindren, stärka reglerna för internationell handel samt att utsträcka dem till nya områden, skulle ha avslutats i december 1990. Emellertid kunde då ingen enighet uppnås i centrala förhandlingsfrågor. Förhandlingsarbetet har fortsatt under år 1991.

Avtalet mellan EFTA-länderna och EG om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) framförhandlades i februari 1992. Ett omfattande lagstiftningsarbete kommer att krävas inför avtalets ikraftträdande. Arbetet med att implementera ett framtida EES-avtal kommer också att kräva omfattande insatser.

En svensk ansökan om medlemskap i EG inlämnades den 1 juli 1991. Det förberedande arbetet inför medlemskapsförhandlingarna inleddes våren 1992 genom arbetet med EG-kommissionens rapport om Sverige som väntas föreligga under sommaren 1992.

Förändringarna i Central- och Östeuropa skapar nya förutsättningar för ett utökat ekonomiskt samarbete mellan Sverige och dessa länder. Undanröjandet av handelshinder har en viktig roll att spela för att främja en positiv utveckling. Sverige har aktivt bidragit till att få till stånd frihandelsavtal mellan EFTA och respektive Polen, Tjeckoslovakien och Ungern. Ett sådant avtal underteknades med Tjeckoslovakien den 20 mars 1992. Frihandelsavtal mellan Sverige och de tre baltiska staterna har också undertecknats under mars månad.

Det är väsentligt att ytterligare söka utveckla handeln också med länder utanför Europa. Detta gäller inte minst Nordamerika, Japan och de övriga snabbt växande ekonomierna 1 Stilla havsområdet.

Samarbetet med Central- och Östeuropa

Bilaga I:1.2 Samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa syftar till att stödja dessa länder att bygga demokratiska institutioner och att utveckla marknadsekonomiska strukturer. För de baltiska staterna är syftet också att bistå dem att befästa sin nationella suveränitet. Samtidigt finns betydande svenska utrikes- och säkerhetspolitiska, näringspolitiska och kommersiella intressen att tillgodose.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit en kraftig ökning av stödet till länderna i Central- och Östeuropa. Tre miljarder kronor över tre år föreslås satsas på samarbetet med dessa länder. Sveriges närområde med tonvikt på de baltiska staterna kommer att prioriteras i det bilaterala samarbetet. Med övriga länder i regionen kommer samarbetet till största delen att kanaliseras via multilaterala kanaler. Kunskapsöverföring på i stort sett alla områden kommer att vara den främsta stödformen i vårt bilaterala samarbete.

Sverige deltar aktivt i det multilaterala samarbetet till stöd för länderna i Central- och Östeuropa. Här kan främst nämnas den s.k. G24-gruppen, OECD, Europarådet, Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken (IBRD) och den nya europeiska återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (EBRD).

Internationellt utvecklingssamarbete I enlighet med riksdagens beslut uppgår biståndsramen till 1 &Z av BNI. För budgetåret 1992/93 fördelas ramen enligt regeringens förslag med 24 § till bidrag till internationella biståndsprogram, 53 § till utvecklingssamarbete genom SIDA samt 15 § till andra biståndsprogram bl.a. u-krediter, forskningsstöd, stöd till ekonomiska reformprogram, skuldlättnadsåtgärder och projektbistånd till vissa länder. För administration av biståndet beräknas 2,6 % av totalramen.

De senaste årens världspolitiska förändringar, de stora skillnaderna i u-ländernas utveckling under loppet av 1980-talet och det växande ömsesidiga beroendet mellan u- och i-länder har ställt det internationella samarbetet inför ofta svåra nya utmaningar.

Angelägna uppgifter är nu att återupprätta tillväxten i svårt krisdrabbade länder och att få till stånd en mer öppen, stabil och gynnsam internationell ekonomisk omgivning. Som en betydelsefull hjälp till självhjälp prioriteras sådana åtgärder som stimulerar den marknadskonomiska tillväxten, demokrati och skydd av mänskliga rättigheter. Det krävs också intensifierade insatser i syfte att finna lösningar till den fortsatta skuldkrisen i en stor del av främst Afrika och Latinamerika.

Miljöfrågorna har fått ökad internationell uppmärksamhet. I u-länderna är de stora miljöhoten ofta direkt fattigdomsorienterade. Markförstöring, skogsskövling, vattenbrist samt en alltför hög befolkningstillväxt och urbanisering påverkar utvecklingen i en stor del av den tredje världen. Även på detta område krävs samlade insatser inom utvecklingssamarbetet.

Bistånd genom enskilda organisationer, kyrkor och missioner utgör ett viktigt komplement till det multilaterala biståndet och stat-till-stat Bilaga 1:1.2 biståndet och bör få ett allt större ansvar för det svenska biståndet. Detta bistånd har ofta en stor folklig förankring och är till sin natur både obyråkratiskt och effektivt.

Om Sverige i dag vore medlem i EG skulle det på biståndssidan innebära att Sverige skulle bidra med omkring 1 miljard kronor till EGs olika biståndsprogram.

Grovt räknat skulle hälften utgöras av utbetalningar till European Development Fund, genom vilken biståndet under Lomé-konventionen finansieras. Dessa bidrag skulle enligt nuvarande ordning betalas ut över den svenska statsbudgeten och därmed från biståndsanslaget.

EGs övriga bistånd finansieras över EGs ordinarie budget, till vilken respektive medlemsland bidrar med en fastställd andel av mervärdesskatten. Den del av detta bidrag som avser u-landsbistånd förutses bli finansierad inom enprocentsramen för biståndet.

Bilaga T:1.2

Miljoner kronor 1992/93 års prisnivå

92/93 — Förändring till Genomsnittlig procentuell förändring per år

93/94 94/95 95/96 96/97 92/93- 86/87- 96/97 90/91