Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda samarbetet med Central- och Östeuropa. Utredningen skall utgöra underlag för beslut om behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001.

Utredningen skall omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75).

Förslag till framtida inriktning på samarbetsprogrammet efter 2001 skall lämnas baserat på erfarenheter av det hittillsvarande samarbetet samt en analys av förändringar i omvärlden.

Nuvarande samarbetsprogram

Det nuvarande samarbetsprogrammet med Central- och Östeuropa löper från 1 januari 1999 till 31 december 2001. Den totala budgeten för programmet uppgår till 2 400 miljoner kronor. Riktlinjerna för programmet lades fast i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70). Till grund för propositionen låg en utvärdering utförd under ledning av professorn Claes Sandgren: Att utveckla ett grannlandssamarbete - en utvärdering av Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa (Ds 1997:75).

Samarbetsprogrammet fokuserar på Sveriges närområde: Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. Insatserna har fyra övergripande mål. Dessa är att

1. främja en säkerhetsgemenskap,

2. fördjupa demokratins kultur,

3. stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt

4. stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Samarbetet skall enligt prop. 1995/96:153 präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Att bistå Estland, Lettland, Litauen och Polen i förberedelserna för EU-medlemskapet samt att stödja Rysslands och Ukrainas vidare integration i Europa och europeiska samarbetsstrukturer är högt prioriterat.

Relationerna till länderna i Central- och Östeuropa är en högt prioriterad fråga för regeringen och utvecklingssamarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument för att främja både utvecklingen i länderna och relationerna med Sverige. Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer till Ryssland och Ukraina, demokratiseringen av Vitryssland samt ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik.

I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) gör regeringen bedömningen att utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa kommer att fortsätta efter 2001. Innan medel anvisas skall en oberoende utvärdering av samarbetet genomföras.

Stora förändringar har ägt rum i omvärlden under tiden för det nuvarande samarbetsprogrammet. Inte minst har de politiska förändringarna och den ekonomiska utvecklingen varit snabb i de baltiska staterna och Polen. Förhandlingar om EU-medlemskap pågår nu med samtliga dessa länder. EU har inlett arbetet med en konkretisering av den Nordliga dimensionen. Relationerna till Sverige är av en annan karaktär än när samarbetsprogrammet inleddes. Förbindelserna med dessa länder kan sägas befinna sig i en brytningspunkt, där utvecklingen gör det motiverat med mindre tonvikt på statliga insatser av biståndskaraktär och där målet är normala grannlandsrelationer av den typ som råder mellan länderna i Västeuropa. Samtidigt finns länder i Central- och Östeuropa, även i vårt närområde, där behoven av stöd är stora och kan förutses förbli så under lång tid. Skillnaden mellan de länder som ansökt om medlemskap i EU och andra länder i regionen kommer sannolikt att bli ännu tydligare under den kommande programperioden.

De stora förändringarna i omvärlden leder till en rad frågor inför ett nytt program för utvecklingssamarbete. Är de mål som har lagts fast för det nuvarande stödet fortfarande relevanta? Vilken geografisk region skall samarbetsprogrammet riktas till? Hur länge finns det behov av fortsatt bilateralt utvecklingssamarbete med de blivande EU-medlemmarna? Vilka instrument skall användas? Hur långsiktigt bör utvecklingssamarbetet med olika delar av regionen vara? Vilken betydelse bör tillmätas uppkommande skillnader i utveckling mellan olika delar av ett land även om det på nationell nivå uppvisar en gynnsam situation? Vilken betydelse kan Sverigefrämjande genom nätverk mellan institutioner och personer på subnationell nivå enligt "bottom-up"-principen ha?

Utredningen skall belysa dessa och andra grundläggande frågor som skall tas upp i en proposition om omfattning, behov, mål och inriktning för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa efter år 2001.

Uppdraget

Syfte

Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001. En analys skall ge en samlad bild av Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa under perioden efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75). Förslag på omfattning och inriktning av stödet efter år 2001 skall lämnas på grundval av utvärderingen av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden.

Utvärdering och kartläggning

1. Genom studier av bl.a. resultatanalyser och utvärderingar skall utredaren göra en sammanfattande analys och bedömning av de hittillsvarande insatserna. Utredaren skall inrikta sig särskilt på insatser som genomförts efter utvärderingen 1997. För denna period skall en uppdelning göras utifrån de olika programperioderna 1995-1998 samt 1999-2001. Det nuvarande samarbetsprogrammets utformning och metoderna för dess genomförande skall analyseras i förhållande till de fastställda målen i prop. 1997/98:70. Bland annat skall utredaren analysera hur den ökade inriktningen på den sociala sektorn följts upp i praktiken samt huruvida insatserna uppfyllt syftet att stödja EU-anpassningen. Vidare skall erfarenheterna av jämställdhetsmålet i det hittillsvarande samarbetsprogrammet belysas.

2. En översiktlig kartläggning av andra givares insatser skall göras, både bilaterala och multilaterala. EU:s stödinsatser i regionen (Phare, ISPA, SAPARD, Tacis) är av särskilt intresse. Andra viktiga aktörer är brittiska biståndsmyndigheten DfID samt de nordiska länderna, enskilt och samlat i Nordiska ministerrådet och dess institutioner. De svenska insatserna bör även ses mot bakgrund av de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Utredaren skall beskriva förhållandet mellan det bilaterala utvecklingssamarbetet och andra givares, i synnerhet EU, bl.a. med avseende på samordning och samfinansiering av investeringar.

3. Relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 och Östersjömiljarderna skall analyseras med utgångspunkt i kravet på att dessa skall komplettera varandra.

4. Betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen skall belysas. Vidare skall utredaren undersöka svenska företags deltagande i projekt som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer. I synnerhet hur Sidas insatser påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida ingår skall analyseras.

5. Utredaren skall genomföra en kort omvärldsanalys som skall beakta bl.a. den ekonomiska utvecklingen, handelns utveckling, den sociala utvecklingen, miljöutvecklingen, demokratiutvecklingen, mänskliga rättigheter samt EU-utvidgningen.

Förslag på framtida inriktning

6. Utredaren skall se över målen för utvecklingssamarbetet och deras relevans i ljuset av utvecklingen i samarbetsländerna och erfarenheten av det hittillsvarande samarbetet. I detta sammanhang skall både målformulering och innehåll beaktas. Exempel på frågor är: Hur bör stöd för EU-anpassningen reflekteras i målformuleringen? Kommer målet att fördjupa demokratins kultur att vara lika relevant som när utvecklingssamarbetet inleddes? Kan näringslivsinriktning och stöd för svenska företag i utvecklingssamarbetet föranleda nya målformuleringar? Kan det finnas skäl att införa ett särskilt mål för uppbyggandet av nya sociala system i samarbetsländerna? Kan det finnas skäl att se över miljömålet? I vilken utsträckning bör det tydligare fattigdomsperspektivet i internationella organisationer, banker och andra aktörer påverka det svenska utvecklingssamarbetet med regionen? Utredaren bör belysa möjliga målkonflikter mellan ambitioner på olika områden.

7. Det geografiska området för stödet skall utredas med grund i erfarenheterna från det hittillsvarande samarbetet och omvärldsanalysen.

8. De instrument som används skall analyseras. Kunskapsöverföring har hittills varit den helt övervägande metoden i utvecklingssamarbetet, utom på miljöområdet där investeringsstöd har varit den övervägande metoden. Användningen av krediter och garantier i samarbetet och effekterna av detta skall undersökas, med beaktande av de internationella överenskommelser som reglerar användning av bundna krediter i regionen. Utredaren skall rikta uppmärksamhet på önskemål och intresse såväl hos parter i Sverige som i mottagarlandet.

Vidare skall landstrategierna analyseras. Utredaren skall se över strategiernas ändamålsenlighet, tidsram och för vilka länder strategier bör fastställas.

9. Utredningen skall analysera programperiodens längd. Vilka skäl kan finnas för en kortare eller längre programperiod?

10. EU-utvidgningen är ett starkt svenskt intresse och det övergripande syftet med utvecklingssamarbetet med kandidatländerna är att stödja ländernas EU-anpassning. Ett par av länderna i närområdet kan bli medlemmar i EU redan omkring 2003-2004. Andra kandidatländer kommer då att ha nått långt i förberedelserna för medlemskap. Detta kommer att ha konsekvenser för det bilaterala samarbetet i regionen. Av särskilt intresse är en bedömning av hur förutsättningarna förändras när de första kandidatländerna blir medlemmar av EU.

11. Det bilaterala stödets förhållande till det multilaterala stödet, inklusive partnersamverkan (twinning), och andra givares insatser skall analyseras närmare. Vilka fördelar respektive nackdelar har t.ex. det bilaterala samarbetet kontra det multilaterala? Vilka insatser bör överlåtas åt multilaterala aktörer snarare än bilaterala? Hur kan största möjliga mervärde av de svenska insatserna uppnås? Utredaren skall undersöka möjligheterna och formerna för samverkan mellan multilateralt och bilateralt stöd.

12. Rollfördelning, organisation samt vilken roll finansiering inom ramen för samarbetet bör ha skall utredas närmare när det gäller det decentraliserade samarbetet (med länsstyrelser, landsting och kommuner som främsta aktörer). De regler som gäller för myndigheternas verksamhet skall därvid beaktas.

13. Former och åtgärder för näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet skall belysas. Om så anses nödvändigt mot bakgrund av målen för programmet skall sektorer där ett närmare samarbete är särskilt relevant identifieras.

Ramar för utredningen

Utredaren bör huvudsakligen använda sig av befintligt material kompletterat med intervjuer och samråd med relevanta departement, myndigheter och organisationer på området samt näringslivet. Noteras bör även pågående arbete, bl.a. avseende tjänsteexport i kommunal och statlig regi.

Utredaren skall beakta och samråda med den parlamentariska utredningen om Sveriges politik för global utveckling som pågår under tiden mars 2000-september 2001 (dir. 1999:80). Även andra utredningar skall beaktas, exempelvis Sidas utredningar om reguljärt grannlandssamarbete och andra givares näringslivsinriktade stöd samt Svenska institutets utvärdering av sitt samarbete med Central- och Östeuropa och den inom Regeringskansliet initierade översynen av principerna för medelsanvisning till Svenska institutet.

Utredaren skall knyta till sig en referensgrupp med experter från departement och närmast berörda myndigheter.

Kostnaderna för utredningen skall belasta anslaget B1.4 Övriga bidrag till samarbetet med Central- och Östeuropa, delposten 2. Till regeringens disposition.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete i ett slutbetänkande senast den 30 november 2000. Ett första utkast skall presenteras i oktober 2000.

(Utrikesdepartementet)