Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och föreslå den lagstiftning som behövs. Förslaget skall utformas med utgångspunkt i Rikspolisstyrelsens rapport den 14 december 2000 Nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner.

Utredaren skall överväga hur den personkrets som kan komma att omfattas av ett skyddsprogram skall avgränsas. Utredaren skall vidare överväga frågan om ersättning skall kunna lämnas till bevispersoner m.fl. Dessutom skall utredaren undersöka behovet av att lagreglera berörda huvudmäns samarbete och ansvarsfördelning i fall då en person omfattas av ett skyddsprogram. Utredaren skall också undersöka om det finns behov av att förändra sekretesslagstiftningenför att berörda myndigheter skall kunna utbyta den information som är nödvändig.

Vidare skall utredaren göra en översyn av de mål- och ärendetyper där reglerna om vilken domstol som är behörig att pröva ett mål eller ärende kan vara av betydelse för personer med skyddade personuppgifter. Översynen skall även omfatta reglerna i rättegångsbalken om parts skyldighet att uppge namn m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla uppgifter i samband med kallelser, förhandling och delgivning med svaranden. I det sammanhanget skall övervägas om det finns behov av motsvarande ändringar när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren skall därutöver föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan.

Utredaren skall lämna förslag på den lagstiftning som bedöms nödvändig.

Bakgrund

Nuvarande reglering m.m.

I Sverige har man sedan länge sett mycket allvarligt på försök att sabotera brottsutredningar eller rättegångar genom att påverka bevispersoner genom våld eller hot. Att vittnen och målsägande kan känna sig trygga och därigenom vågar berätta vad de har iakttagit är en förutsättning för att brottsbekämpningen skall kunna bedrivas effektivt. Detta gäller inte minst kampen mot den grova eller organiserade brottsligheten.

Flera myndigheter inom rättsväsendet bedriver redan i dag ett arbete som syftar till att skydda bevispersoner. Ett antal metoder för att skydda hotade personer finns att tillgå, allt från kvarskrivning, sekretessmarkering i folkbokföringsregistren och användning av fingerade personuppgifter till fysiska skyddsåtgärder som trygghetspaket och livvaktsskydd.

Inom det europeiska samarbetet pågår också arbete på vittnesskyddsområdet. Rådet antog den 23 november 1995 en resolution om skydd av vittnen inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten (EGT C 327,7.12.1995, s. 5). EU:s sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet arbetar med frågor som berör skydd för enskilda som samarbetar med rättsväsendet i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Europarådets ministerkommitté antog den 10 september 1997 en rekommendation No. R (97) 13 om hot mot vittnen och den tilltalades rätt till försvar. I rekommendationen finns ett antal allmänna principer av vilka bl.a. framgår att i lämplig mån bör särskilda program, som vittnesskyddsprogram, skapas och göras tillgängliga för vittnen och vissa andra som behöver skydd.

Brottsofferutredningen konstaterade i sitt betänkande Brottsoffer Vad har gjorts ? Vad bör göras ? (SOU 1998:40) sammanfattningsvis att det är relativt sällan som målsäganden och vittnen utsätts för hot eller andra övergrepp. Enligt utredningens uppfattning är emellertid det förhållandet att sådana hot eller övergrepp överhuvudtaget förekommer tillräckligt allvarligt, eftersom detta utgör ett hinder för en fungerande rättskipning. Utredningen föreslog därför att ett nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner skall utarbetas.

Rikspolisstyrelsen fick i uppdrag av regeringen att utarbeta förslag till ett sådant program. Uppdraget skulle genomföras i samverkan med Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Domstolsverket och Brottsoffermyndigheten.

Rikspolisstyrelsens förslag till handlingsprogram

Rikspolisstyrelsen har föreslagit att en bevisperson skall kunna omfattas av skyddsprogram om personen på grund av medverkan i förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet löper allvarlig risk för att bli utsatt för brottsliga angrepp i form av hot, våld, trakasserier eller annan allvarlig kränkning. Med bevispersoner avses alla personer som under förundersökning och rättegång lämnar uppgifter av betydelse för en brottsutredning, dvs. vittnen, målsägande och medmisstänkta. Till dem som enligt förslaget skall kunna omfattas av skyddsprogrammet hör också en bevispersons anhöriga och andra närstående personer. Även anställda inom rättsväsendet som utsätts för våld eller hot om våld i anledning av sitt arbete bör kunna omfattas av skyddsprogrammet.

I det nationella skyddsprogrammet skall finnas följande fyra skyddsnivåer:

1. omlokalisering och identitetsbyte,

2. omlokalisering utan identitetsbyte och med sekretesskyddande åtgärder i olika grader,

3. tillfällig omlokalisering för senare återgång till bostadsorten, 4. ingen omlokalisering men däremot säkerhetshöjande åtgärder.

Vidare skall det finnas följande basutbud av möjliga åtgärder och arbetssätt:

a) skyddat boende,

b) sekretesskydd,

c) tekniska åtgärder,

d) fysisk övervakning,

e) ekonomiska åtgärder,

f) kontaktorganisation.

Den myndighet som ansvarar för skyddsprogrammets genomförande bör ges möjlighet att ställa upp villkor och lämna direktiv till en bevisperson för att programmet skall kunna lyckas. Myndigheten bör också kunna vägra någon inträde eller utesluta någon ur skyddsprogrammet, om uppsatta villkor eller direktiv inte följs.

En särskild organisation bör inrättas med regionala vittnesskyddsenheter. De särskilda vittnesskyddsenheterna skall organisatoriskt tillhöra respektive polismyndighet, företrädesvis storstadsmyndigheterna. En enhet för nationell samordning placeras vid Rikskriminalpolisen. Inom kriminalvården skall det finnas ett par centralt placerade handläggare.

Rikspolisstyrelsen föreslår också att det införs en möjlighet att genomföra bevisupptagning redan under förundersökning. Nuvarande regel i 23 kap. 13 § rättegångsbalken är inte användbar i det syftet. Behovet av en sådan möjlighet är enligt Rikspolisstyrelsen främst strategisk och bevisupptagningen avser inte att ersätta förhör direkt inför domstol. Det strategiska ligger framför allt i antagandet att det för motparten framstår som mindre meningsfullt att försöka tysta vittnet sedan uppgifterna väl en gång lämnats inför domstol. Möjligheten till bevisupptagning under förundersökningen medger även utökade möjligheter att biträda andra länder med domstolsförhör efter begäran om internationell rättshjälp.

Enligt Rikspolisstyrelsen bör ett nationellt handlingsprogram ges stöd i lag. Rikspolisstyrelsens rapport innehåller förslag till sådan särskild lagstiftning.

Ersättning till andra personer som är i behov av skydd

Brottsofferutredningen föreslog att de personer som medges att använda fingerade personuppgifter skall kunna tillerkännas ersättning i skälig omfattning för de kostnader som kan uppkomma i samband med identitetsbytet. I propositionen Stöd till brottsoffer (2000/01:79) anför regeringen att det är viktigt att frågan om ersättning till dem som är i behov av skydd behandlas uttömmande och i ett sammanhang. En sådan behandling borde enligt regeringen lämpligen göras inom ramen för den fortsatta beredningen av förslaget om det nationella handlingsprogrammet för skydd av bevispersoner.

Behovet av utredning

Ett skyddsprogram såsom det har beskrivits i Rikspolisstyrelsens förslag skulle enligt regeringens bedömning i huvudsak tillgodose det krav på skydd som en enskild person kan ställa på samhället. Regeringen anser därför att ett sådant program som utformas med utgångspunkt i förslaget så snart som möjligt skall genomföras.

För den enskilde kan ett beslut om att få omfattas av ett skyddsprogram eller ett beslut att skyddsprogrammet skall upphöra vara av avgörande betydelse för hans eller hennes framtid. Det är därför särskilt angeläget att de beslut som fattas under handläggningen kan bli föremål för insyn och kontroll. Möjligheten att få ett beslut överprövat fyller en viktig sådan funktion. Regeringen anser att detta förfarande och den övergripande utformningen av skyddsprogrammet bör regleras i en särskild lag. Hur en sådan lag skall utformas måste övervägas närmare.

Det finns också anledning att ytterligare överväga hur den personkrets som skall kunna omfattas av ett skyddsprogram skall avgränsas. Rikspolisstyrelsen har föreslagit att personkretsen i princip skall begränsas till personer som på grund av medverkan i förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet löper allvarlig risk för att bli utsatt för brottsliga angrepp i form av hot, våld, trakasserier eller annan allvarlig kränkning. Behov av att kunna omfattas av ett skyddsprogram kan emellertid även finnas för bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång om annan brottslighet än sådan som bedöms som grov eller organiserad. Det finns därutöver personer som lever under hot utan att vara bevispersoner. Även i dessa fall är det samhällets uppgift att tillhandahålla skydd. Här rör det sig emellertid om delvis andra situationer och problem. Ofta är t.ex. den presumtive gärningsmannen känd. Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om senast berörda behov skall tillgodoses inom ramen för ett skyddsprogram eller på något annat sätt.

Att skydda en person är förenat med stora kostnader - både direkta och indirekta. Rikspolisstyrelsen har föreslagit att särskild ersättning skall kunna lämnas till en bevisperson för att täcka dennes direkta kostnader. Regeringen ansluter sig i princip till denna bedömning. En sådan ersättning får emellertid aldrig utgöra någon form av belöning för en bevispersons insats i rättsprocessen. Ersättningsfrågan innehåller många komplexa frågor såsom ersättningsnivåer och beskattningskonsekvenser. Det är nödvändigt att dessa och därmed sammanhängande frågor närmare utreds och analyseras. Möjligheten att lämna skälig ersättning till andra än bevispersoner som är i behov av skydd bör också övervägas.

Ett fungerande skyddsprogram förutsätter samverkan mellan flera olika myndigheter såsom polis, kriminalvård, socialtjänst och sjukvård. Det är därför nödvändigt att klargöra berörda myndigheters ansvarsområden. Om behov av skydd uppkommer t.ex. i samband med förundersökning framstår det som självklart att polisen har huvudansvaret för att tillgodose behovet. Efter en tid kan behov av bistånd från samhällets sida ha förändrats från rena skyddsåtgärder till åtgärder som måste anses falla under en annan huvudmans ansvarsområde. Regeringen anser att det är angeläget att tydliggöra hur samarbetet myndigheter emellan skall bedrivas och finna lämpliga avgränsningar i huvudmannaskap. Det finns också anledning att överväga behovet av lagstiftning i fråga om samverkan och ansvarsfördelning. För att samarbetet skall kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt och skyddet för de personer som omfattas av programmet skall vara så heltäckande som möjligt måste berörda myndigheter kunna utbyta information. Mot denna bakgrund finns det skäl att se över sekretesslagstiftningen så att denna inte lägger hinder i vägen för nödvändigt informationsutbyte. Vid den översynen måste hänsyn tas till behovet av att en uppgift får tillräckligt starkt sekretesskydd hos den mottagande myndigheten.

En näraliggande fråga av betydelse för ett effektivt vittnesskydd är frågan om särskilda forumregler i mål där den ena parten har fått sekretessmarkering, medgetts kvarskrivning eller fått fingerade personuppgifter. Flera utredningar, se exempelvis Kvinnovåldskommissionen (SOU 1995:60) och Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68), har diskuterat om de nuvarande forumreglerna bör anpassas för situationer där den ena partens person- och adressuppgifter är hemliga. Regeringen har i sin proposition 2000/01:79 Stöd till brottsoffer uttalat att denna fråga bör utredas särskilt och anfört att man då också bör se över reglerna i rättegångsbalken om bl.a. parts skyldighet att uppge namn och adress. Den utredning som nu skall genomföras syftar till att skapa ett fungerande skydd för bevispersoner m.fl. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang utreda dessa frågor.

Rikspolisstyrelsen har pekat på behovet av åtgärder för att så långt som möjligt förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Regeringen anser att det finns skäl att - inom ramen för vad som är förenligt med Europakonventionen - överväga sådana åtgärder.

Uppdraget

Utredaren skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och utarbeta förslag till särskild lagstiftning på området. Utredaren skall närmare överväga hur den personkrets som kan komma att omfattas av programmet skall avgränsas.

Utredaren skall särskilt överväga frågan om ersättning skall kunna lämnas till bevispersoner och andra personer som är i behov av skydd. Utredaren skall här ta hänsyn till vad regeringen uttalat i propositionen Stöd till brottsoffer (prop. 2000/01:79) i fråga om ersättning för de personer som medges rätt att använda fingerade personuppgifter.

Utredaren skall vidare överväga och lämna förslag till hur ansvaret för att de åtgärder som bedöms nödvändiga för en person som omfattas av ett skyddsprogram skall fördelas mellan berörda huvudmän. Utredaren skall också undersöka behovet av att lagreglera ansvarsfördelningen och samarbetet huvudmännen emellan. I det sammanhanget skall utredaren undersöka om sekretesslagstiftningen lägger hinder i vägen för nödvändigt informationsutbyte mellan berörda myndigheter och i förekommande fall lämna förslag till ändamålsenlig reglering på området. I samband med detta skall utredaren ta hänsyn till behovet av att en uppgift får tillräckligt starkt sekretesskydd i samband med informationsutbytet.

I utredarens uppdrag skall även ingå att göra en samlad översyn av samtliga mål- och ärendetyper där forumreglerna kan vara av betydelse för personer som har skyddade personuppgifter. I enlighet med vad regeringen tidigare har uttalat bör en översyn även omfatta reglerna i 33 kap.rättegångsbalken om skyldighet för part att uppge namn m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla uppgifter i samband med kallelser, förhandling och delgivning. Det finns också anledning att göra motsvarande översyn vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarnas handläggning. Utredaren skall särskilt bevaka att bl.a. utformningen av forumbestämmelserna inte får till följd att parts rättigheter enligt Europakonventionen blir åsidosatta.

Utredaren skall därutöver överväga och föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Exempel på en möjlig åtgärd kan t.ex. vara att i ökad utsträckning dokumentera polisförhör genom videoinspelning.

Utredaren skall lämna förslag på den lagstiftning som bedöms nödvändig.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att lösa huvuduppgiften.

Övrigt

Uppdraget skall genomföras efter samråd med berörda myndigheter.

Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Kostnadsberäkningen skall även innehålla en bedömning av effektiviteten.

Utredaren får redovisa sitt uppdrag i ett eller flera delbetänkanden. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 september 2003.

(Justitiedepartementet)