Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.

Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser. Utredaren skall beskriva och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regeringsformen.

Bakgrund

Som en följd av terrordåden i USA den 11 september 2001 har såväl det nationellasom det internationella arbetet för att förhindra och bekämpa terrorism högprioriterats och intensifierats. Hotbilder och analyser på området har påtagligt förändrats. Efter händelserna står svenska myndigheter och övriga offentliga organ inför delvis nya och kvalificerade krav i verksamheten. Som brottsbekämpande myndigheter har polisen och åklagarväsendet grundläggande och viktiga uppgifter på området.

De brottsbekämpande myndigheternas ansvar

Att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten hör till polisens grundläggande uppgifter. En annan huvuduppgift för polisen är att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Det är Säkerhetspolisen som bedriver polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning. Vid Säkerhetspolisen finns en särskild rotel för kontraterrorism med en funktion för hotbildsbedömningar. Det finns också en strategisk analysenhet vid Säkerhetspolisen. Den genomför bl.a. strategiska analyser avseende internationell terrorism. Såväl kontraterrorismroteln som den strategiska analysenheten har beredskap för att kunna bistå andra myndigheter med underlag och bedömningar.

Vid terroristattentat och andra särskilda händelser måste polisen organisera sig, leda och använda sina resurser i särskild ordning för att kunna lösa sina uppgifter. Ansvaret i dessa fall ligger liksom vid ordinär polisverksamhet i första hand på polismyndighetsnivå.

Säkerhetspolisens säkerhetsunderrättelseverksamhet och även i viss mån polismyndigheternas kriminalunderrättelseverksamhet är av vikt för att polisens terrorismbekämpningsinsatser skall vara så effektiva som möjligt. Andra myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet kan bistå de brottsbekämpande myndigheterna med information i deras arbete med att förhindra terrorism.

Även åklagarna har viktiga uppgifter i det brottsbekämpande arbetet. Om en polismyndighet har inlett en förundersökning skall en åklagare överta ledningen av förundersökningen bl.a. när det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken).

Rikspolisstyrelsen skall till regeringen rapportera om uppgifter som kan vara av betydelse för Sveriges säkerhetspolitik eller som av annan anledning snarast bör komma till regeringens kännedom. Ett exempel är att underrättelser pekar på ett planerat terroristdåd i landet. Om en särskild händelse bedöms vara en riksangelägenhet eller ge anledning till att regeringen skall informeras skall den lokala polismyndigheten omgående underrätta Rikspolisstyrelsen.

Ett väl utvecklat internationellt polis- och åklagarsamarbete är viktigt för de brottsbekämpande myndigheterna. I arbetet mot den internationella terrorismen måste Säkerhetspolisen i stor utsträckning lita till internationell samverkan för att få tillgång till den information som behövs. Säkerhetspolisen har därför ett brett samarbete med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster inom terrorismbekämpningen.

Den svenska polisen deltar också aktivt i det nordiska polis- och tullsamarbetet med sambandsmän (PTN), Schengen, Europol och Interpol samt Östersjösamarbetet. Inom ramen för dessa samarbetsformer utbyts information om personer och föremål. Åklagarväsendet deltar i internationellt åklagarsamarbete bl.a. inom ramen för Pro-Eurojust, som är en provisorisk enhet för rättsligt samarbete inom EU. Det permanenta Eurojust är planerat att inrättas i början av år 2002.

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred

Svåra påfrestningar på samhället i fred kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet. Definitionsmässigt skall dessa vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna.

I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) anges ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena, som bl.a. avser terrorism, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som elförsörjning och telekommunikationer, radioaktivt nedfall samt allvarlig smitta, skiljer sig i stor utsträckning från varandra och till skillnad från planeringen för att kunna motstå ett väpnat angrepp, finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här måste i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker ske inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har sedan 1997 årligen lämnat en redovisning till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar. Den senaste redovisningen lämnades i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Regeringen beslutade i mars 1999 att Regeringskansliet departementsvis skall utföra en genomgång av behovet av åtgärder och författningsregleringar inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred. Sektorsgenomgångarna har till syfte att klargöra om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt. De skall inte avgränsas till att granska lagstiftning i snäv mening, utan även bl.a. inbegripa en genomgång av ansvarsförhållanden mellan myndigheter, rutiner för beslutsfattande och möjligheter till åtgärder vid olika typer av händelser. Sektorsgenomgångarna fokuserar på krishanteringsförmågan hos viktiga samhällsfunktioner.

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) anger regeringen att en ny planeringsstruktur bör utformas som förbättrar samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Som framgår av propositionen så avser regeringen att i mars 2002 lämna en proposition till riksdagen som med utgångspunkt i bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag (Säkerhet i en ny tid, SOU 2001:41) kommer att innehålla förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skall stärkas främst då det gäller strukturen för samhällets krishanteringsförmåga och i fråga om lagstiftning.

En av regeringen tillsatt arbetsgrupp (AgNBC) har till uppgift att lämna förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen inom NBC-området (nukleära/radiologiska, biologiska och kemiska ämnen och stridsmedel). Arbetsgruppen skall också verka för bättre samordning och samverkan mellan berörda myndigheter.

Arbetsgruppen har i sin rapport Förbättrad expertberedskap inför NBC-händelser (1 mars 2001) gjort en genomgång av nuvarande ansvarsförhållanden för de primärt ansvariga instanserna och föreslår endast marginella förändringar. Arbetsgruppen har vidare i rapporten NBC: Hot och Risker (14 juni 2001) presenterat en första samlad bedömning av risker och hot inom NBC-området. Arbetsgruppen föreslår bl.a. en förbättrad beredskap inom området med ett mer ordnat expertsystem, som skulle kunna utgöra stöd till polisen vid hot om terroristattacker med biologiska stridsmedel, s.k. B-terrorism.

Regeringen har därefter den 8 november 2001 uppdragit åt Socialstyrelsen att i samverkan med Smittskyddsinstitutet, Totalförsvarets forskningsinstitut, Landstingsförbundet, Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen utreda och lämna förslag på dels en organiserad beredskap med expertfunktioner inom området biologiska stridsmedel, dels en organiserad beredskap som stöd till Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen vid hot om B-terrorism. Uppdraget skall redovisas successivt och en slutrapport skall överlämnas till regeringen senast den 15 april 2002.

Pågående lagstiftningsarbete med anledning av internationella överenskommelser

Med anledning av terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har bekämpandet av terrorism stått högst upp på dagordningen i ett stort antal internationella forum. Det har under hösten fattats en rad internationella överenskommelser som förutsätter att olika åtgärder genomförs i Sverige. Som exempel kan följande nämnas.

Förenta nationernas säkerhetsråd antog den 28 september i år resolution 1373 (2001). Resolutionen tar sikte på åtgärder för att förebygga terroristhandlingar och förhindra att sådana handlingar begås. I resolutionen ställs krav bl.a. på att ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller medverkar till sådana handlingar skall spärras. Den innehåller också ett förbud mot att tillhandahålla sådana personer ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Den 10 december 2001 träffades en politisk överenskommelse i allmänna rådet om ett gemensamt genomförande av resolution 1373 i Europeiska unionen. Överenskommelsen omfattar två gemensamma ståndpunkter och en förordning. Avsikten är att instrumentet skall antas av rådet den 20 december i år.

Inom FN har en konvention för att bekämpa finansiering av terrorism utarbetats. Sverige undertecknande konventionen den 15 oktober 2001. Konventionen ställer krav på vissa lagändringar. Regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riksdagen under våren 2002 så att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft den 1 juli samma år.

Europeiska kommissionen presenterade den 19 september 2001 två förslag till rambeslut. Det första avser gemensamma definitioner och straff vad gäller terrorism. Vid det extrainsatta ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 20 september 2001 gav rådet den kommitté som anges i artikel 36 i Fördraget om Europeiska unionen i uppdrag att utan dröjsmål sammanträda för att ingående granska förslaget så att rådet vid sitt möte den 6-7 december 2001 skulle kunna nå betydelsefulla politiska överenskommelser. Behovet av snabba resultat bekräftades av Europeiska rådet den 21 september 2001. Europaparlamentet lämnade sitt yttrande den 30 november och vid rådet för rättsliga och inrikes frågor den 6-7 december nåddes en politisk överenskommelse om förslaget. Förslaget kräver ändring av svensk lag och måste därför först godkännas av riksdagen innan Sverige kan rösta för ett antagande av rambeslutet.

Det andra förslaget gäller ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder. Instrumentet syftar till att ersätta det nuvarande utlämningsförfarandet inom EU med ett avsevärt snabbare och mindre komplicerat system.

Behovet av utredning

Efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till förändrats radikalt. Till följd av dessa händelser har såväl det nationella som det internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats. Hotbilder och analyser på området har påtagligt förändrats.

Terrorism av det slag vi nu sett utgör otvivelaktigt ett av de mest allvarliga hoten mot vår inre och yttre säkerhet och mot freden och säkerheten i vår omvärld. Det är därför avgörande att Sverige tillsammans med andra länder fortlöpande och konsekvent vidareutvecklar sina insatser för att i största möjliga mån kunna förhindra och bekämpa terrorismen. Det är avgörande att myndigheter och övriga offentliga organ har en väl utvecklad beredskap och förmåga att före, under och efter en omfattande terroristattack eller en annan likartad extraordinär händelse snabbt kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga bl.a. för att hindra eller begränsa de skadeverkningar som en sådan attack eller händelse innebär för samhället.

Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige. Det skall vara fråga om händelser som i varierande grad kan antas påverka det allmänna ordnings- och säkerhetsläget i förhållandevis stora delar av landet.

Uppdraget skall innefatta en kartläggning och analys av myndigheternas och de andra offentliga organens möjligheter att i de angivna situationerna kunna samarbeta på ett effektivt sätt med svenska och utländska myndigheter och organisationer.

Utredaren skall med utgångspunkt i denna kartläggning och analys beskriva om det finns behov av förändringar på området. Beskrivningen skall också i största möjliga utsträckning ske mot bakgrund av en analys av myndigheternas och de övriga offentliga organens beredskap och åtgärder i samband med och efter terroristattackerna den 11 september 2001 i USA.

Frågor som utredaren skall undersöka är myndigheternas och de andra offentliga organens

• organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i Sverige,
• kompetens och beredskap inför sådana händelser,
• särskilda arbetsformer och arbetsmetoder på området,
• inbördes samverkan,
• samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer.

Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter samt andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser. Utredaren skall beskriva och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regeringsformen.

Utredaren skall noggrant beakta de rättssäkerhetsfrågor som uppkommer under utredningen.

Uppdragets genomförande

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. Utredaren skall under utredningen beakta den proposition om civila beredskapsfrågor som regeringen i mars 2002 avser att lämna till riksdagen samt övriga pågående och planerade åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om rättsordningen och planerade förändringar på detta område i några andra europeiska länder. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de insatser som har vidtagits efter den 11 september 2001. Till sitt förfogande skall utredaren ha en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande informera representanterna om resultatet av utredningsarbetet. Därutöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som framkommer under utredningen.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2002.

(Justitiedepartementet)