Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för att svenska kommuner skall kunna samarbeta med finska och andra utländska kommuner igemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas. En utgångspunkt för uppdraget skall vara att det förslag som presenteras inte skall innefatta ändringar i regeringsformen.

Bakgrund

Svenska kommuners allmänna befogenhet att samarbeta med utländska kommuner Svenska kommuner - liksom kommuner i övriga nordiska länder - är särskilda rättssubjekt som i sina mellanhavanden med andra rättssubjekt handlar för egen räkning.

Ett avtal som en kommun träffar i eget namn med exempelvis en utländsk kommun är inte någon internationell överenskommelse i regeringsformens mening. Den svenska rättsordningen tillerkänner inte ett sådant avtal några folkrättsliga effekter.

En svensk kommun har inte enligt regeringsformen eller annan svensk lag någon befogenhet att träffa avtal för svenska statens räkning. Svenska staten blir inte heller på annan grund bunden av de avtal som svenska kommuner såsom särskilda rättssubjekt kan komma att träffa.

Regeringsformen lägger dock inte några hinder i vägen för en svensk kommuns samarbete med t.ex. en annan nordisk kommun. Samarbetet med en utländsk kommun får emellertid inte utan särskilt författningsstöd innebära att den svenska kommunen avsäger sig sin beslutanderätt i något hänseende till en utländsk kommun eller att den överlåter myndighetsutövning i Sverige till utländsk kommun. Sådana kompetensavsägelser får inte heller ske i svenska kommuners samarbete med varandra (prop. 1977/78:44 s. 4).

Frågan om en svensk kommuns allmänna befogenhet att samarbeta med en utländsk kommun är således i första hand en fråga om vad som innefattas i kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen (1991:900). I 2 kap. 1 § i denna lag anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Riksdagen kan genom speciallagstiftning utvidga kommunernas och landstingens kompetens. Exempel på sådana kompetensutvidgande lagar med internationell inriktning är lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Överenskommelsen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser (SÖ 1978:1)

Den 26 maj 1977 ingick Danmark, Finland, Norge och Sverige en överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränser. Överenskommelsen var huvudsakligen en bekräftelse på att nordiska kommuner får ingå samarbetsavtal över riksgränserna och avsikten var inte att vidga kommunernas kompetens enligt nationell lag. Överenskommelsen ratificerades av Sverige den 9 mars 1978 och påkallade inte lagstiftning i något av de berörda länderna (se prop. 1977/78:44).

Enligt överenskommelsen erkänner fördragsslutande stat en rätt för kommuner i det egna landet att samarbeta med kommuner i annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån hinder för sådant samarbete inte finns enligt det egna landets lagar och övriga bestämmelser om kommunernas befogenhet, organisation och verksamhet. Vidare klargörs att erkännandet inte innebär något medgivande av att en kommun skall ha befogenhet att överföra myndighetsutövning till en kommun i ett annat nordiskt land.

Europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan (SÖ 1981:23)

Sverige undertecknade den 21 maj 1980 Europarådets ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. För Sveriges del har konventionens tillämpningsområde begränsats till att avse kommuner, landsting och kommunalförbund.

I huvuddrag innebär konventionen att de avtalsslutande parterna förbinder sig att underlätta och främja samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan, dvs. kommuner, myndigheter och andra organ som utövar lokal och regional verksamhet. Vederbörlig hänsyn skall tas till varje parts särskilda konstitutionella bestämmelser. Med samarbete över riksgränserna avses alla gemensamma åtgärder som syftar till att stärka och främja grannrelationerna mellan lokala och regionala samhällsorgan inom två eller flera avtalsslutande parters jurisdiktion, samt träffandet av de avtal och överenskommelser som är nödvändiga i detta syfte. En avtalsslutande part kan ange vissa frågor som parten vill utesluta från konventionens tillämpningsområde.

I en bilaga till konventionen finns olika modeller för hur de överenskommelser och avtal som träffas kan utformas. Till konventionen finns två tilläggsprotokoll.

Kommunalt samarbete över den svensk-finska riksgränsen

I Norrbottens län pågår ett omfattande samarbete mellan de finska och svenska kommunerna på vardera sidan riksgränsen. Detta samarbete har bl.a. tagit sig uttryck i skapandet av samarbets- och intresseorganet Tornedalsrådet, i vilket de svenska kommunerna Haparanda, Övertorneå, Pajala och Kiruna samt de finska kommunerna Torneå, Övertorneå, Pello, Kolari, Muonio och Enontekiö ingår. Dessutom ingår den norska kommunen Storfjord. Tornedalsrådet har som uppgift att verka för Tornedalens gemensamma intressen och öka samarbetet inom bl.a. näringslivet.

Det mest framträdande exemplet i sammanhanget är det omfattande samarbete inom en rad olika områden som sker mellan Haparanda kommun och Torneå stad. De båda kommunerna har som målsättning att effektivisera, utvidga och utveckla detta samarbete och de har därför bildat det informella samarbetsorganet Provincia Bothniensis. Andra exempel på gränsnära samarbete i länet är att Kiruna kommun har ingått överenskommelser med Enontekiö kommun om samarbete inom räddningstjänsten och att Pajala kommun samarbetar med finska kommuner i frågor som rör bl.a. räddningstjänst, skola och näringslivsutveckling. Vårdcentralerna i Övertorneå och finska Övertorneå samarbetar om helgjourer.

Andra exempel på samarbete över riksgränsen

I Öresundsregionen har den fasta förbindelsen över Öresund inneburit ett ökat gränssamarbete mellan de danska och svenska kommunerna på vardera sidan av sundet. Ett samarbete mellan den svenska och den danska regeringen pågår för att undanröja hinder och problem, både på statlig och kommunal nivå, för att öka rörligheten och integrationen över sundet. Regeringarna arbetar med att följa upp rapporten "Öresund - en region blir till", som presenterades i maj 1999. Rapporten kartlägger gränshinder men syftar främst till att identifiera konkreta åtgärder för att underlätta integrationsprocessen.

Danska amter och svenska kommuner samarbetar för att synliggöra regionen nationellt och internationellt och därigenom skapa en grundval för ökad tillväxt. För detta syfte har samarbetsorganet "Öresundskomiteen" tillskapats.

Vad gäller samarbetet mellan svenska och norska kommuner kan särskilt nämnas det s.k. ARKO-samarbetet i Arvika-Kongsvingerområdet, som är en väletablerad del av det svensk-norska gränssamarbetet. Samarbetet innefattar främst gränsöverskridande projekt beträffande turism och näringsliv.

I likhet med i Öresundsregionen bedriver regeringen ett konkret integrationsfrämjande arbete tillsammans med den norska respektive den finska regeringen. Syftet är att underlätta rörligheten över gränserna för enskilda och företag genom att bl.a. avlägsna olika gränshinder.

I Tornedalen samarbetar Sverige och Finland även i enlighet med den finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen. Denna överenskommelse mellan staterna reglerar frågor om byggande i och skydd mot förorening av gränsvattendragen samt fiske. Enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland gäller denna överenskommelse som svensk lag. Samarbetsorganet, Gränsälvskommissionen, utses av regeringen i respektive stat. Gränsälvsöverenskommelsen är för närvarande föremål för revidering.

Behovet av en utredning

Former för kommunalt samarbete över riksgränsen

I praktiskt taget alla de gränsregioner i Norden där det finns gränsregionalt samarbete sker samarbetet i fasta former, huvudsakligen i kommittéer. Samarbete kan också ske i stiftelser, ekonomiska föreningar eller aktiebolag.

Svenska kommuner och landsting får enligt 3 kap. 20 § kommunallagen bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en gemensam offentligrättslig juridisk person, som har egen rättskapacitet och som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Det är dock inte rättsligt möjligt för svenska kommuner och landsting att bilda kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan tillsammans med utländska kommuner. Ett fördjupat samarbete i någon form av offentligrättsligt organ förutsätter således att en ny rättslig figur tillskapas. Detta innebär att ett stort antal juridiska frågeställningar uppkommer.

Fördjupade samarbetsmöjligheter behövs

Dåvarande Civildepartementet inrättade år 1991 Arbetsgruppen om samarbete över riksgränser. Arbetsgruppen redovisade i departementspromemorian Gränssamarbete i utveckling (Ds 1994:67) en kartläggning av bl.a. svenska kommuners och landstings pågående och planerade samarbete över riksgränserna. Arbetsgruppen redogjorde också för olika hinder för samarbetet och presenterade förslag till åtgärder som kunde underlätta detta.

Justitiedepartementet samarbetar sedan några år tillbaka med det finska inrikesministeriet i syfte att undersöka på vilket sätt det kommunala samarbetet över den svensk-finska riksgränsen i området kring Bottenviken kan fördjupas. Arbetet har hittills resulterat i en preliminär analys av förutsättningarna enligt svensk lagstiftning för att kunna bilda gemensamma kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan. Resultatet av detta arbete har redovisats i februari 2000 i en promemoria som remitterats i begränsad omfattning, bl.a. till de berörda svenska kommunerna, Svenska Kommunförbundet och det finska inrikesministeriet.

Under det pågående arbetet har företrädare för bl.a. Haparanda kommun framhållit att de svenska och finska kommunerna på båda sidor om riksgränsen har vett stort behov av att det gränsnära samarbetet fördjupas och att rättsliga förutsättningar behöver skapas för ett sådant samarbete. Ett skäl som har anförts är att det är nödvändigt att utveckla samarbetet, bl.a. för att kunna bibehålla och förbättra servicenivån i kommunerna.

Utgångspunkten för samarbetet mellan Justitiedepartementet och det finska inrikesministeriet har varit att det skall vara möjligt för svenska och finska kommuner att fatta beslut i ett gemensamt organ. I dag måste de samarbetande kommunerna i vissa fall fatta likalydande beslut i respektive fullmäktige, vilket kommunerna upplever som opraktiskt och svårhanterligt. Haparanda kommun har också pekat på att det nuvarande samarbetsorganet Provincia Bothniensis inte kan ansöka om medel till EU-projekt eftersom samarbetsorganet inte har någon formell juridisk status. I stället måste antingen Haparanda kommun eller Torneå stad anges som sökande.

De berörda kommunerna har i skrivelser och yttranden angett olika verksamhetsområden som särskilt angelägna för ett samarbetsorgan att kunna handha. Haparanda kommun har i detta sammanhang bl.a. pekat på frågor som rör gymnasieskolan, fritidsanläggningar och samhällsplanering.

Mot denna bakgrund är det för regeringen tydligt att de rättsliga förutsättningarna för ett kommunalt samarbete över riksgränsen bör utredas.

Uppdraget

En särskild utredare skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för att svenska och finska kommuner skall kunna samarbeta i gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan. Olika samverkansformer skall övervägas men den form som föreslås bör så långt det är möjligt motsvara kommunalförbund enligt kommunallagen (1991:900). Samverkansformen bör få en sådan utformning att den på sikt kan användas även när svenska kommuner samarbetar med andra utländska kommuner.

Utredaren skall överväga vilka befogenheter ett gemensamt samarbetsorgan bör ha, samt om samarbetet bör omfatta alla kommunala verksamhetsområden eller avgränsas till några särskilt angivna områden. En fråga i detta sammanhang är om ett sådant organ bör ges möjlighet att ägna sig åt förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Andra frågor som skall utredas är hur beslut skall fattas i ett samarbetsorgan, hur den medborgerliga insynen i ett samarbetsorgans erksamhet skall regleras, vilken lagstiftning som skall tillämpas på verksamheten i ett samarbetsorgan, hur tillsyn över ett samarbetsorgans verksamhet skall utövas och vad som skall gälla vid överklagande av ett sådant organs beslut, samt hur verksamheten i ett samarbetsorgan skall finansieras. Även de kommunalekonomiska för- och nackdelarna med den samverkansform som föreslås skall utredas.

Utredaren skall beakta de mellanstatliga överenskommelser som finns på området och följa arbetet med revideringen av gränsälvsöverenskommelsen.

Det är i dag konstitutionellt möjligt att genom en mellanstatlig överenskommelse bilda ett gemensamt organ, till vilket förvaltningsuppgifter under vissa förutsättningar kan överlåtas enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. En utgångspunkt för uppdraget skall vara att de förslag som presenteras inte skall innefatta ändringar i regeringsformen. Utredaren skall därför överväga om gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan på kommunal nivå bör inrättas genom en mellanstatlig överenskommelse, eller genom något annat förfarande som inte kräver ändringar i regeringsformen. Om utredaren förordar en mellanstatlig överenskommelse skall ett förslag till en sådan utarbetas.

Om utredaren skulle komma fram till att en reform inte går att genomföra utan ändringar i regeringsformen skall utredaren snarast redovisa detta till regeringen. Ytterligare överväganden rörande uppdraget kan i så fall behöva göras.

Utredaren skall lämna förslag till de övriga författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas.

Samråd och avrapportering

Utredaren skall i sitt arbete samråda med det finska inrikesministeriet. Utredaren skall redovisa resultatet av arbetet till regeringen senast den 31 maj 2002.

(Justitiedepartementet)