Sammanfattning av uppdraget

Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand snatteribrott. I uppdraget ingår att närmare analysera vissa rättsliga frågeställningar som Justitieombudsmannen har uppmärksammat i ett antal beslut som berör utredningen av sådan brottslighet.

Beredningens nuvarande uppdrag

Den 7 december 2000 beslutade regeringen att tillkalla en beredning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvalitén i rättsväsendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredningen särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. I beredningens uppgift skall även ingå att överväga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet.

Beredningens överväganden bör kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från författningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär.

Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och ta hänsyn till det utvecklingsarbete som pågår.

Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas.

Beredningen skall senast före utgången av år 2003 redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbetet.

Behovet av tilläggsdirektiv

Varje år anmäls cirka 60 000 snatterier och stölder i butik. Av dessa klaras 60-70 procent upp. Av de uppklarade snatteribrotten lagfördes år 1999 60 procentgenom strafföreläggande. Drygt 20 procent prövades av domstol och knappt 20 procent blev föremål för åtalsunderlåtelse. Snatteribrotten utgör således genom sitt stora antal en inte obetydlig belastning på rättsväsendet. Samtidigt utgör snatteribrotten en relativt homogen grupp av brott. Dessa faktorer gör att utredning och lagföring av snatteribrott torde vara särskilt lämpade att studera från ett rationaliserings- och effektiviseringsperspektiv.

Det normala förfarandet när butikssnatterier upptäcks är att butikskontrollanten eller någon annan i butiken uppmanar den misstänkte att följa med till butikens kontor e.d. Där ombeds den misstänkte att identifiera sig och tillfrågas om han eller hon erkänner eller förnekar brott. Därefter gör butikskontrollanten en skriftlig polisanmälan. Flertalet snatteribrott lagförs genom strafföreläggande. Ett strafföreläggande innebär att den misstänkte skriftligen föreläggs ett bötesstraff. Ett föreläggande kan förenas med förverkande eller annan sådan rättsverkan av brott samt enskilt anspråk. Strafföreläggande får utfärdas för ett brott för vilket böter ingår i straffskalan. Ett godkänt strafföreläggande gäller som dom som vunnit laga kraft.

Rikspolisstyrelsen har i samråd med Riksåklagaren i en skrivelse till Justitiedepartementet (dnr Ju 1999/3148) föreslagit att ordningsbot skall kunna utfärdas även för brott som har dagsböter och fängelse i straffskalan men där påföljden i det enskilda fallet blir penningböter. Syftet med förslaget är främst att möjliggöra tillämpning av ordningsbotsinstitutet vid snatteribrott men även vid annan typ brottslighet som generellt sett kan anses lämplig för en sådan förenklad handläggning.

Justitieombudsmannen har i beslut som meddelats 2000 respektive 2001 aktualiserat frågor som rör polisens handläggning av snatteribrott. I det första beslutet (dnr 4538-1998) (dnr Ju 2000/1167) behandlar Justitieombudsmannen lämpligheten av att tillämpa ett förenklat förfarande, den s.k. snattefonen, vid butikssnatterier och därmed sammanhängande frågor. Snattefonförfarandet innebar i korthet att i stället för att göra en skriftlig anmälan till polisen ringde exempelvis butikskontrollanten upp polisen som höll ett telefonförhör med den misstänkte, varigenom utredningen kunde slutföras direkt. Förfarandet förutsatte att den misstänkte hade erkänt brottet och samtyckt till att höras på telefon.

I det andra beslutet (dnr 3932-1999) behandlas frågan om vilken typ av dokumentation som bör krävas inom ramen för utredning av snatteribrott. I samma beslut tar Justitieombudsmannen vidare upp frågan om lämpligheten av att använda civilanställd personal för utredning av sådan brottslighet. Det tredje beslutet (dnr 4614-1999) rör möjligheten att besluta om beslag inom ramen för en summarisk utredning enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken. I det fjärde beslutet (dnr 4766-1999 och 1849-2000) aktualiseras slutligen frågan om lämpligheten av att vid utredning av snatteribrott infordra en skriftlig berättelse från den misstänkte i stället för att ett muntligt förhör hålls med denne.

De ställningstaganden som JO gör i sitt beslut i snattefonärendet har betydelse inte bara för möjligheten att tillämpa snattefonförfarandet utan också för

• möjligheten att tillämpa det förfarande som normalt tillämpas i samband med snatteribrott
• möjligheten att utvidga ordningsbotsinstitutet på det sätt som Rikspolisstyrelsen föreslagit.

Snattefonförfarandet tillämpades i södra Sverige under ett par år. I sitt beslut underkände Justitieombudsmannen förfarandet på flera punkter.

Enligt Justitieombudsmannens bedömning utgör en butikskontrollants ingripande ett s.k. envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Enligt den bestämmelsen får envar gripa en person som begått ett brott på vilket fängelse kan följa och som påträffas på bar gärning eller flyende fot. Den gripne skall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Justitieombudsmannen anser att bestämmelsen måste tolkas som att det överlämnande som skall ske till polisen avser ett fysiskt överlämnade. Överlämnande per telefon kan enligt Justitieombudsmannen således inte komma i fråga enligt gällande rätt.

När det sedan gäller frågan om identifiering av den misstänkte anser Justitieombudsmannen att det normalt bör krävas ett personligt sammanträffande mellan den misstänkte och en företrädare för polisen. Identifiering genom telefonsamtal med den misstänkte och kontroll i olika register är enligt Justitieombudsmannen således inte tillräckligt. Att helt eller delvis överlämna uppgiften att identifiera den misstänkte till butiksägaren, en butikskontrollant eller någon annan enskild person kan enligt Justitieombudsmannen över huvud taget inte godtas.

En förutsättning för att kunna använda snattefonförfarandet, och även ordningsbotsinstitutet, är att polisen kan tillämpa det s.k. förenklade utredningsförfarandet enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken. Enligt den bestämmelsen behöver förundersökning inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Det förenklade förfarandet är således formellt tillämpligt på snatteribrott. Justitieombudsmannen ifrågasätter emellertid lämpligheten av att tillämpa förfarandet vid snatteribrott med hänvisning till att sådan brottslighet i många fall kan vara juridiskt komplicerad.

Justitieombudsmannen har vid flera tillfällen uttalat (bl.a. dnr 4614-1999) att straffprocessuella tvångsåtgärder med stöd av 24-28 kap.rättegångsbalken endast kan vidtas inom ramen för en förundersökning. Om en tvångsåtgärd företagits i en situation där förundersökning inte dessförinnan har inletts med stöd av 23 kap. 1 § rättegångsbalken anses en förundersökning rent faktiskt inledd. Justitieombudsmannen konstaterar sammanfattningsvis att gällande rätt mot den bakgrunden utesluter användande av straffprocessuella tvångsmedel inom ramen för en summarisk utredning enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken.

Det aktuella ärendet rör brott mot knivlagen, men berör också utredning av snatteribrott eftersom beslag inte sällan förekommer i sådana utredningar.

Enligt 23 kap. 21 § första stycket rättegångsbalken skall vid förundersökningen protokoll föras över vad som därvid förekommit av betydelse för utredningen. Enligt tredje stycket samma paragraf får dock i mindre mål i stället för protokoll föras kortfattade anteckningar över det väsentliga som förekommit vid förundersökningen. Ett sådant förfarande är vanligt förekommande i snatteriutredningar. Enligt Justitieombudsmannens bedömning (dnr 3932-1999) är det emellertid inte tillräckligt att dokumentera snatteriutredningar på detta förenklade sätt, eftersom händelseförloppet måste klarläggas i alla de hänseenden som krävs för att åklagaren skall kunna göra ett välgrundat ställningstagande i ansvarsfrågan.

Enligt 8 § förundersökningskungörelsen (1947:948) får i stället för att förhör hålls med den misstänkte en skriftlig berättelse fordras in. Med stöd av den bestämmelsen har polismyndigheterna i Stockholms och Uppsala län i vissa fall använt en blankett i samband med utredning av snatteribrott. Blanketten, som sänds till den misstänkte, är utformad på så sätt att den misstänkte genom att erhålla denna underrättas om brottsmisstanken. På blanketten finns vidare särskilda utrymmen där den misstänkte kan lämna uppgift om sin inställning i skuldfrågan samt ange om han är villig att ta emot strafföreläggande. Det finns också utrymme för angivande av önskemål om försvarare och om kompletterande utredning samt för erkännande att den misstänkte tagit del av samtliga handlingar i ärendet. Blanketten har endast använts när bedömningen varit att det rört sig om ett klart fall av snatteri och gärningsmannen varit över 18 år vid tidpunkten för brottet.

Justitieombudsmannen (dnr 4766-1999 och 1849-2000) anser emellertid att inhämtande av en skriftlig berättelse från den misstänkte i stället för att förhör hålls i allmänhet inte är någon lämplig utredningsmetod i snatteriutredningar, med hänvisning till att butikssnatteri generellt sett inte är en alldeles okomplicerad brottstyp.

Enligt 3 kap. 6 a § polisförordningen (1998:1558) skall polismyndigheten fördela ärenden mellan anställda efter deras kvalifikationer och vid fördelningen beakta bl.a. vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet vid handläggningen. Bestämmelsen torde inte utesluta att även civilanställd personal deltar i arbetet med brottsutredningar. När det gäller utredning av snatteribrott har emellertid Justitieombudsmannen uttalat (dnr 3932-1999) att polismän normalt bör anlitas för uppgiften, eftersom sådana brott kan ge upphov till svåra juridiska bedömningar.

Rikspolisstyrelsen har med anledning av Justitieombudsmannens beslut i snattefonärendet begärt att regeringen överväger författningsändringar som gör det möjligt att handlägga snatteriärenden på detta förenklade sätt.

Den utveckling som under senare år ägt rum inom rättsväsendet syftar till att få en effektivare och snabbare hantering av ärenden med bibehållen rättssäkerhet. Ett ärende skall inte handläggas på en högre nivå än som är nödvändigt. Därigenom kan rättsväsendets resurser tas till vara på ett bättre sätt. Effektiv användning av resurserna för brottsbekämpningen förutsätter bl.a. att handläggningsformerna i olika avseenden förenklas. Ett viktigt inslag i reformarbetet inom rättsväsendet har varit att i fråga om mindre brott minska belastningen på domstolarna och även på åklagarna. Som ett led i detta utvecklingsarbete finns behov av att göra en allmän översyn av hur snatteribrott handläggs och hur förfarandet kan förenklas för den typen av brott med bibehållen rättssäkerhet. Inom ramen för en sådan allmän översyn bör en närmare analys göras av de rättsliga frågeställningar som aktualiserats av Justitieombudsmannen i de beslut som behandlats ovan. Vidare aktualiseras frågan om vilka uppgifter ordningsvakter bör ha när det gäller att ingripa mot personer som gör sig skyldiga till snatteri. Ovan har beskrivits vilken funktion ordningsvakter i dag normalt har vid ingripande mot snatterier. Frågor som bör analyseras är exempelvis i vilken utsträckning ordningsvakter bör kunna medverka i samband med identifikation av en för snatteri misstänkt person samt vid dokumentering av förhållanden som är av betydelse för utredningen av sådana brott.

En aspekt som är viktig att beakta när man överväger ytterligare effektivisering och rationalisering av utredning och lagföring av vissa brottstyper, är vilka konsekvenser detta kan få för allmänhetens uppfattning om de brott som berörs. Ordningsbot kan i dag utfärdas endast för mindre allvarlig brottslighet. När man överväger en utvidgning av tillämpningsområdet för ordningsbot till att omfatta exempelvis snatteribrott, måste beaktas hur detta skulle komma att påverka allmänhetens inställning till den typen av brottslighet. Det är givetvis inte önskvärt att effektivisering och rationalisering av utredning och lagföring av brott får till följd att den aktuella brottsligheten trivialiseras i allmänhetens ögon.

Rikspolisstyrelsens förslag om en utvidgning av ordningsbotsinstitutet skulle innebära att ordningsbot kunde utfärdas även för de brott som har dagsböter och fängelse i straffskalan men där påföljden i det enskilda fallet blir penningböter, det vill säga om brottet föranleder lägre straff än trettio dagsböter. När det gäller snatteri blir detta aktuellt om det tillgripnas värde understiger 50 kr då påföljden enligt praxis blir böter 500 kr.

Att utvidga tillämpningsområdet för ordningsbotsinstitutet till fall där brottet är så pass allvarligt att det skulle bli fråga om dagsböter är knappast aktuellt. Ordningsbotsinstitutet bygger på att bötesbeloppet kan bestämmas efter fastlagda tariffer, vilket inte är möjligt med dagsböter som är beroende av den enskildes inkomstförhållanden.

I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) finns bestämmelser om utredning och lagföring av brott där den misstänkte inte har fyllt 21 år.

En förundersökning mot den som inte fyllt 18 år skall alltid ledas av åklagaren, om det är fråga om brott med mer än sex månaders fängelse i straffskalan.

Om någon som är under 18 år är skäligen misstänkt för brott, skall vårdnadshavaren eller annan som svarar för den unges vård och fostran omedelbart underrättas och kallas till förhör som hålls med den unge, om detta inte är till men för utredningen eller det annars finns särskilda skäl mot det. Som exempel på situationer där underrättelse och kallelse får underlåtas på grund av att det finns särskilda skäl, nämns i förarbetena att det rör sig om en förseelse av mycket bagatellartat slag (prop. 1987/88:135 s. 33).

Om någon under 18 år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall socialnämnden genast underrättas. Vid förhör med den som är under 18 år och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, skall företrädare för socialtjänsten närvara om det är möjligt och det kan ske utan men för utredningen. Socialnämndens medverkan är avsedd att utgöra ett stöd för den unge samtidigt som det har ansetts vara av vikt att socialnämnden får information om brottet och omständigheterna kring detta.

Av bl.a. Rikspolisstyrelsens föreskrifter framgår att utrymmet för att underlåta en formell förundersökning när den misstänkte är under 18 år mycket litet. Möjligheterna att på plats utfärda ordningsbot för ett brott med fängelse i straffskalan, t.ex. snatteri, när den misstänkte är under 18 år framstår därför som begränsade.

I detta sammanhang bör också nämnas att det i LUL även finns särskilda regler om strafföreläggande och åtalsunderlåtelse vad avser gärningsmän under 18 år.

Ett viktigt syfte med reglerna i LUL är att få till stånd en samverkan mellan den unges vårdnadshavare och de sociala och brottsutredande myndigheterna så att lämpliga åtgärder kan vidtas för att tillrättaföra den unge. Detta intresse måste särskilt beaktas inom ramen för ett effektiviserings- och rationaliseringsarbete. Ett sådant arbete får inte resultera i att unga lagöverträdares ställning i de avseenden som nämnts ovan på något vis försämras.

Beredningen för rättsväsendets utveckling skall undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatterier, men även annan brottslighet som kan vara lämpad för ett förenklat förfarande, t.ex. kontantbedrägerier. Beredningen skall lämna förslag till hur sådana förenklingar av förfarandet kan ske, samt, i den mån det behövs, ta upp därmed angränsande frågor. I uppdraget ingår att närmare analysera vissa av de rättsliga frågeställningar som Justitieombudsmannen har uppmärksammat i de beslut som redogjorts för ovan. Beredningen skall således analysera bestämmelsen om s.k. envarsgripande och hur den tillämpas i samband med ingripande mot personer som misstänks för snatteribrott, vilka krav som bör ställas på identifieringen av den misstänkte, lämpligheten av att använda det s.k. förenklade utredningsförfarandet enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken vid utredning av snatterier, möjligheten att ta föremål i beslag inom ramen för en sådan utredning och vilka krav som bör ställas på dokumentationen inom ramen för utredning av bl.a. snatterier.

Beredningen skall lämna förslag till de författningsändringar som behövs.

Arbetet bör ske i samråd med Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren och företrädare för handeln. En särskild referensgrupp med företrädare för handeln skall inrättas för det ändamålet.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 2002.

(Justitiedepartementet)