Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av statens engagemang för framställning och anpassning av läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning. Utredaren skall bl.a. lämna förslag till vilka målgrupper som bör omfattas av det statliga åtagandet, föreslå mål för den statliga läromedelsframställningen samt föreslå hur det statliga åtagandet bör utformas och organiseras. Förslagen skall utgå från en analys av de förutsättningar som gäller i förskolan, skolan och vuxenutbildningen samt även beakta de möjligheter som teknikutvecklingen innebär. Utredaren skall särskilt analysera möjligheten att i högre utsträckning än i dag stimulera utveckling och produktion på den kommersiella läromedelsmarknaden av läromedel och studiematerial av god kvalitet för barn, elever och vuxna med funktionshinder. Utredningsarbetet skall genomföras med utgångspunkt i de förslag och slutsatser som redovisats i propositionen Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) och i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72).

Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2002.

Bakgrund

Frågan om statens åtagande för att garantera små grupper av elever tillgång till läromedel har belysts i ett flertal utredningar och organisationsöversyner, senast av Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (Funkis) samt av Kunskapslyftskommittén. Samtliga utredningar har ur olika aspekter övervägt statens roll och olika organisatoriska förändringar har genomförts. Ingen utredning har ifrågasatt det statliga engagemanget för läromedel till små elevgrupper.

I regeringens proposition Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) betonades att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att se till att elever med funktionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade läromedel, ges tillgång till sådana. För barn i förskolan och vuxna i vuxenutbildningen saknas i dag motsvarande åtagande. Regeringen bedömde bl.a. därför att statens engagemang för produktion av läromedel och studiematerial för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning bör utredas ytterligare.

I regeringens proposition Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) konstaterar regeringen att de förhållanden som råder på läromedelsområdet innebär att vuxenstuderande i behov av anpassad studielitteratur inte ges möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Regeringen aviserar därför sin avsikt att återkomma i budgetpropositionen för 2002 med förslag om att under perioden 2002 - 2005 öka resurserna till Specialpedagogiska institutet med sammanlagt 12 miljoner kronor för utveckling av läromedel för vuxna.

I propositionen 2000/01:72 redovisar regeringen också sin avsikt att ge Statens skolor för vuxna (SSV) i uppdrag att, tillsammans med Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) utveckla distansmetoder och IT-läromedel som riktar sig till studerande som har teckenspråk som förstaspråk inom kommunal vuxenutbildning och folkhögskola. Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå att 10 miljoner kronor anvisas för detta ändamål. Sedan den 1 juli 2001 har SIH upphört och myndighetens ansvar för läromedelsfrågor har övertagits av Specialpedagogiska institutet.

En bred översyn

Motivet för ett fortsatt åtagande inom läromedelsområdet är att framställning och anpassning av vissa läromedel och studiematerial inte kommer till stånd på den kommersiella läromedelsmarknaden utan offentligt stöd i någon form. Detta på grund av att det är kostsamt att utveckla och underhålla kompetens kring olika funktionshinder samt att produktionen sker i små upplagor till ofta höga kostnader.

En bred översyn behöver dock göras av bl.a. vilka målgrupper som det statliga åtagandet skall omfatta, målen för den statliga läromedelsproduktionen samt av hur det statliga åtagandet bör utformas och organiseras. Förslagen skall utgå från en analys av de förutsättningar som gäller i förskolan, skolan och vuxenutbildningen samt även beakta de möjligheter som teknikutvecklingen innebär. Möjligheten att i högre utsträckning än i dag stimulera utveckling och produktion på den kommersiella läromedelsmarknaden av läromedel och studiematerial av god kvalitet för barn, elever och vuxna med funktionshinder behöver i sammanhanget analyseras särskilt. Ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter behöver göras tydlig.

Målet för samhällets insatser på läromedelsområdet bör vara att lämpliga läromedel och studiematerial skall utvecklas och tillhandahållas så att barn, elever och vuxenstuderande med funktionshinder kan ta del av utbildningar. Förutsättningar skall ges för att dessa skall kunna delta i verksamheten på lika villkor som andra barn, elever och vuxenstuderande.

Målgrupper för statens åtagande

Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) skulle enligt sin instruktion (SFS 1991:1081) utveckla, framställa och distribuera läromedel för synskadade, rörelsehindrade, hörselskadade/döva och utvecklingsstörda elever. Institutet skulle även informera om lämpliga läromedel som finns på marknaden. SIH skulle vidare tillhandahålla tillgängliga talböcker eller andra läromedel som kan användas av dyslektiker också för dem. Sedan den 1 juli 2001, då SIH upphörde, har uppgifterna övertagits av Specialpedagogiska institutet. I förordningen (2001:286) med instruktion för Specialpedagogiska institutet anges dock målgruppen som funktionshindrade barn och ungdomar inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och inom motsvarande utbildningar med enskild huvudman.

Enligt förordningen (1991:978) om statsbidrag till produktion av vissa läromedel fördelar Statens skolverk statsbidrag för produktion av vissa läromedel. Produktionsstöd ges bl.a. för inläsning av läromedelskassetter för elever med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi.

Av regeringens proposition Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och stöd framgår att regeringen avser att utöka statens engagemang från att omfatta produktion av läromedel för elever i skolan till att även omfatta studiematerial för barn i förskolan och vuxna i vuxenutbildningen.

Såväl forskning som beprövad erfarenhet av arbete med barn med funktionshinder visar att tidiga insatser har stor betydelse för barnens kognitiva utveckling. De statliga läromedelsinsatserna har i begränsad omfattning innefattat färdighetstränande material för förskolan. Det gäller främst för barn med synskada. Betydelsen av pedagogiska material i förskolan har ökat i och med att förskolans pedagogiska roll har stärkts, bl.a. genom att förskolan har fått en egen läroplan (Lpfö 98). Många barn med funktionshinder utvecklar vissa färdigheter senare än andra barn. Det innebär att färdighetstränande pedagogiskt material för förskolan kan användas också i skolan. Insatserna för främst barn med synskada i förskolan har gjorts utan att det funnits ett formellt uppdrag.

Det stöd som i dag ges till läromedel för vuxenstuderande med funktionshinder ser olika ut dels beroende på diagnos, dels på utbildningsform. Studerande vid folkhögskola kan få anpassade läromedel genom att skolan använder det tilläggsbidrag som Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) tillhandahåller för merkostnader som uppkommer vid inköp av anpassade läromedel. Från Sisus tilläggsbidrag beviljas även Synskadades Riksförbund (SRF) bidrag för teknisk anpassning av studiematerial till synskadade och dövblinda i studiecirklar. Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB) har ansvar för att producera och låna ut studielitteratur till högskolestuderande som är synskadade, rörelsehindrade eller dyslektiker.

För studerande med funktionshinder i det offentliga skolväsendet för vuxna finns inget särskilt läromedelsstöd. Huvudmannen är inte skyldig att bekosta läromedel i kommunal vuxenutbildning. Den studerande ansvarar, enligt 11 kap. 5 § skollagen (1985:1100), för att anskaffa läroböcker och annat studiematerial som används för eget bruk.

Utgångspunkten för en bred översyn av statens åtagande för läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxna med funktionshinder bör vara att söka åstadkomma ett system där behovet av anpassade läromedel och studiematerial styr möjligheten att få stöd - inte i första hand ålder, diagnos eller verksamhetsform.

Utformning av det statliga åtagandet

Statens åtagande för att barn, elever och vuxenstuderande skall få del av anpassade läromedel och studiematerial kan utformas på olika sätt. Staten kan svara för såväl utveckling, produktion, information, marknadsföring som distribution. Staten kan också i större eller mindre utsträckning köpa dessa tjänster på den öppna marknaden eller genom produktionsstöd stimulera marknaden att ta på sig en eller flera av dessa uppgifter. Staten kan också bidra med konsultativt stöd till aktörer på marknaden.

Specialpedagogiska institutet har, i likhet med Skolverket, möjlighet att fördela stöd till den kommersiella marknaden för produktion av läromedel. Bidrag kan betalas ut till förlag, organisationer eller andra som har en idé till utveckling av ett läromedel. Ett av kriterierna är att produkten bedöms ha en så begränsad målgrupp att den inte kan bära sina egna utvecklings- och produktionskostnader. Det statliga stödet till produktion på den privata marknaden har dock varit, och är fortfarande, marginellt.

Regeringen har tidigare i regleringsbrev till SIH angett att samarbetet med olika läromedelsförlag bör ökas och fördjupas samt att möjligheten att utnyttja produktionsstöd skall öka. Genom att i högre utsträckning än i dag stimulera utveckling och produktion på den kommersiella läromedelsmarknaden bör kompetensen om läromedel och studiematerial för personer med funktionshinder stärkas hos förlag och läromedelsproducenter.

Som ett led i att stimulera utveckling och produktion på den kommersiella läromedelsmarknaden har SIH under de senaste två åren genomfört ett större utvecklingsprojekt beträffande kriterier för läromedelsframställning för elever med olika slag av funktionshinder. Projektet har genomförts i samarbete med Nasjonalt läremiddelssenter i Norge, numera Läringssentret (LS), under namnet "Det goda läromedlet". Samarbetet har resulterat i en bok om Läromedelsutveckling i en skola för alla. Boken har presenterats för förlagen och sänts ut till intresserade förlag.

För att i ökad utsträckning få förlagen att anpassa och utveckla sin egen produktion så att den blir tillgänglig för bl.a. elever med funktionshinder har SIH erbjudit förlagen konsultativt stöd genom att läromedelsproducenter från SIH medverkat i förlagets produktion av visst läromedel. Denna form av stöd har visat sig framgångsrik i ett par större projekt.

Knappt 21 procent av de totala kostnaderna på 74,7 miljoner kronor för SIH:s läromedelsframställning utgjordes år 2000 av kostnader för köpta tjänster. Andelen kostnader för köpta tjänster var något högre för läromedelsutveckling (ca 24 procent) än för produktion och försäljning (ca 17 procent). Utbetalt produktionsstöd var år 2000 knappt 3 miljoner kronor, en nivå som i stort varit konstant under en längre tid.

Organisationen av det statliga åtagandet

Specialpedagogiska institutets, tidigare SIH:s, dubbla ansvar, att å ena sidan självt utveckla, framställa och distribuera läromedel för vissa grupper med funktionshinder och å andra sidan bidra med produktionsstöd, kan framstå som uppdrag som är svåra att förena. Det kan inte uteslutas att organisationen utgör ett hinder för att utveckling och produktion av läromedel och studiematerial med stöd av produktionsstöd skall öka.

Ett alternativ till att på detta sätt hålla ihop ansvaret i en myndighet kan vara att skilja den myndighetsfunktion som har att svara för behovsinventering och beställning av läromedel för personer med funktionshinder från utveckling, produktion och distribution. Utveckling, produktion och distribution skulle då, med statligt finansiellt stöd, kunna genomföras av olika intressenter. Specialpedagogiska institutet skulle kunna vara en av de intressenter som kan ta på sig uppdrag att utveckla läromedel för personer med funktionshinder.

Ansvarsfördelningen mellan myndigheter

Staten har sedan 1960-talet i olika former engagerat sig aktivt i framställning av läromedel för små målgrupper. Av historiska skäl har ett flertal myndigheter kommit att bli berörda. I dag är dessa myndigheter

• Specialpedagogiska institutet med ansvar för att utveckla, framställa och distribuera läromedel för funktionshindrade barn och ungdomar inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och motsvarande utbildningar med enskild huvudman,
• Statens skolverk som svarar för stöd till produktion av läromedel för andra små målgrupper vad gäller små språk, för läromedel inom invandrarundervisningen och för att främja läromedelssituationen för dyslektiker,
• Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) som administrerar det tilläggsbidrag som bl.a. dels kan användas för de merkostnader som uppstår vid inköp av anpassade läromedel för studerande vid folkhögskola, dels beviljas till Synskadades Riksförbund (SRF) för teknisk anpassning av studiecirkelmaterial för synskadade och dövblinda i studiecirkel.

Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB) har inte något ansvar i förhållande till de målgrupper som omfattas av detta direktiv. Det finns dock gränsdragningsfrågor mellan TPB och övriga myndigheter till följd av TPB:s ansvar för att producera och låna ut studielitteratur till högskolestuderande som är synskadade, rörelsehindrade eller dyslektiker. TPB samarbetar också med Bibliotekstjänst AB (BTJ) vid BTJ:s framtagande av Handikat, en databas som innehåller bibliografiska poster som kan vara av intresse för läshandikappade.

Regeringen anförde i propositionen Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och stöd att Funkiskommitténs förslag bl.a. vad gäller ansvarsfördelningen mellan Skolverket, SIH (sedan 1 juli 2001 Specialpedagogiska institutet) och TPB borde överlämnas till utredningen om läromedel för barn, elever och vuxenstuderande med funktionshinder för bedömning. I och med att dessa direktiv även omfattar studiematerial för vuxenstuderande bör även Sisus ansvar omfattas av denna bedömning.

Teknikutvecklingen

Utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknologin har medfört och medför stora förändringar i utbildningssammanhang. För personer med funktionshinder är utvecklingen av särskild betydelse eftersom den nya tekniken har skapat helt nya förutsättningar att reducera funktionshindrens handikappande konsekvenser. Datorn och dess tillbehör är i dag ett vanligt hjälpmedel för många elever med funktionshinder.

En stark utveckling pågår t.ex. av multimediatekniken inom det specialpedagogiska området. Text, rörliga bilder, ljud, animationer och stillbilder kan hanteras samtidigt och de pedagogiska effekterna förstärkas. Den digitala tekniken ger t.ex. nya möjligheter att ta till sig tidningar och böcker med hjälp av talsyntes och punktskrift. Bildtelefonen kan vara en stor hjälp för t.ex. döva och hörselskadade. Talstöd med hjälp av talsyntes, digitaliserat tal samt olika former av bildskärmar och tangentbord kan användas för att göra läromedel tillgängliga för personer med funktionshinder. Även skannern har ökat tillgängligheten för vissa grupper med funktionshinder.

Den nya tekniken kan innebära förbättrad tillgänglighet och kvalitet hos produkterna. Samtidigt har den också medfört nya tillgänglighetsproblem. Om funktionshindrades behov inte beaktas vid utformningen av tekniken kan den ökade fokuseringen på informationssökning och kommunikation i undervisningen ge handikappande effekter i skolarbetet.

Tekniken innebär också att förutsättningarna för såväl framställning som distribution och försäljning påverkas. På sikt kan detta innebära att produkterna blir billigare än i dag. De initiala utvecklingskostnaderna är dock ofta höga. För närvarande är framställningen av digitala produkter som original kostsammare än vid traditionell framställning, medan mångfaldigande och distribution är billigare.

Upphovsrättsliga frågor

Enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk har var och en rätt att framställa exemplar i blindskrift av utgivna litterära verk. Det är bara de bibliotek och organisationer som regeringen beslutar som har rätt att framställa talböcker. Med talboksframställning menas att genom ljudupptagning med hjälp av inläsning eller överföring från annan ljudupptagning framställa exemplar av utgivna litterära verk för utlåning till personer med synskada och andra funktionshindrade som inte kan ta del av verken i skriftlig form.

Frågan om en anpassning av upphovsrättslagen till den digitala utvecklingen kommer att aktualiseras i samband med genomförandet av det nyligen antagna EG-direktivet om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Direktivet har en särskild bestämmelse som möjliggör användning, t.ex. exemplarframställning, av upphovsrättsligt skyddade verk till förmån för personer med funktionshinder.

Uppdraget

Utredaren skall med utgångspunkt i de förslag som getts dels i propositionen Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och stöd, dels i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen göra en översyn av statens engagemang för framställning av läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning.

Utredaren skall analysera behovet av anpassade läromedel och pedagogiska material för olika målgrupper samt lämna förslag till hur det statliga åtagandet bör avgränsas. Utredaren skall därvid särskilt analysera behovet av anpassade pedagogiska material för barn med olika funktionshinder i förskolan samt för vuxna med funktionshinder i vuxenutbildningen.

Utredaren skall också föreslå mål och uppdrag för det statliga läromedelsåtagandet. Utgångspunkt för analysen bör vara de mål och uppdrag som föreslogs i Funkisutredningens slutbetänkande (SOU 1998:66).

Utredaren skall föreslå hur det statliga åtagandet bör utformas och organiseras. I uppdraget ingår att analysera hur den statliga läromedelsframställningen kan effektiviseras samt lägga fram riktlinjer för vilken läromedelsproduktion som staten bör ansvara för och vilken produktion som kan skötas på den kommersiella läromedelsmarknaden samt hur en sådan produktion kan stimuleras. En utgångspunkt för uppdraget bör vara en strävan att öka produktionen på den kommersiella läromedelsmarknaden. Utredaren bör beakta EG:s statsstödsregler avseende produktionsstöd.

Utredaren skall i detta sammanhang pröva om det statliga ansvar som i dag åvilar Specialpedagogiska institutet även fortsatt skall hållas ihop i en myndighet eller om utveckling och produktion bör skiljas från behovsinventering och beställning och i första hand upphandlas på marknaden. Utredaren skall också föreslå vilken myndighet som framgent skall svara för det statliga åtagandet. Behovet av och möjlig organisering av metodstöd bör analyseras särskilt.

Utredaren skall vidare pröva om en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning för läromedel kan åstadkommas i relation till Skolverket, TPB och Sisus och därvid bedöma behovet av en ökad samordning på området och vid behov föreslå organisatoriska förändringar. Det gäller särskilt Skolverkets ansvar att stödja produktion av läromedel för andra små målgrupper, för , läromedel inom invandrarundervisningen samt för att främja läromedelssituationen för dyslektiker.

Utredarens analys och förslag skall utgå från de förändrade förutsättningar som teknikutvecklingen innebär. Analysen skall utgå från möjligheterna med dagens teknik liksom den utveckling som kan förutses.

Utredaren skall också bedöma behovet av att alla anpassade läromedel och studiematerial katalogiseras samt vid behov föreslå hur detta skall lösas.

Utredaren skall följa genomförandet av EG-direktivet om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället och särskilt bevaka genomförandet av direktivens bestämmelse om användning för personer med funktionshinder (Artikel 5 3. b).

För utredningen gäller kommittéförordningen (1998:1474). De ekonomiska konsekvenserna av förslagen skall analyseras och bedömas. Det gäller särskilt konsekvenserna av om målgruppen för det statliga åtagandet utvidgas. Möjligheterna att möta ett utökat åtagande genom effektiviseringar av organisation, arbetssätt och utnyttjande av IT-teknik skall belysas.

Utredaren skall samråda med Specialpedagogiska institutet, Skolverket, Specialskolemyndigheten, Sisus, TPB, SSV och Svenska Kommunförbundet. Utredaren skall också söka samråd med Föreningen Sveriges Läromedelsproducenter. Utredaren skall samråda med Socialstyrelsen och Landstingsförbundet i frågor som rör gränsdragningen mellan läromedel och hjälpmedel för personer med funktionshinder samt med den utredning om hjälpmedel m.m. som regeringen avser att tillsätta. Utredaren skall vidare samråda med berörda intresseorganisationer.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 december 2002.

(Utbildningsdepartementet)