Sammanfattning av uppdraget

En utredare tillkallas för att planera och genomföra en statlig utvärdering av folkbildningen, dvs. studieförbund och folkhögskolor. En utgångspunkt för utvärderingen skall utgöras av vad som anförts i propositionen om Vuxnas lärandeoch utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229). Uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2004.

Bakgrund

Våren 1991 beslutade riksdagen efter förslag i 1991 års folkbildningsproposition (prop. 1990/91:82, bet. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358) om nya bestämmelser för statsbidragen till folkbildningen, dvs. till studieförbund och folkhögskolor. Detta innebar en markant ändrad ansvarsfördelning mellan staten och folkbildningen, där staten endast fastställer syften med bidragsgivningen och folkbildningens anordnare själva lägger fast målen för verksamheten. Dessa syften kompletterades efter förslag i 1998 års folkbildningsproposition (prop. 1997/98:115, bet. 1997/98:KrU17, rskr. 1997/98:258).

Vid riksdagens beslut våren 1991 förutsattes att folkbildningen kontinuerligt skall genomföra uppföljning och utvärdering av sin statsbidragsstödda verksamhet och återrapportera till regeringen. Beslutet innebar också att staten vart tredje år skulle göra en fristående utvärdering av folkbildningen.

År 1994 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att genomföra en sådan statlig utvärdering (dir. 1994:12). Utredningen resulterade i sex delbetänkanden och ett slutbetänkande (SOU 1996:159). På grundval av utvärderingen föreslog regeringen i 1998 års folkbildningsproposition bl.a. en komplettering, som innebar att syftet med statsbidraget även skulle omfatta en demokratisk dimension samt bidra till att bredda och öka kulturlivet i samhället. I propositionen föreslogs också att utvärdering borde ske vart femte i stället för vart tredje år. Den statliga utvärderingen, som redovisades år 1996, visade att sådana utvärderingar ger staten värdefull information om folkbildningen.

Folkhögskolor och studieförbund genomför kontinuerligt utvärdering av sin verksamhet. Folkbildningsrådet följer upp de olika verksamheterna utifrån olika aspekter. Det är också viktigt att folkbildningen utvärderas även av staten. På uppdrag av regeringen lämnade Riksrevisionsverket (RRV) hösten 1999 en rapport till regeringen om folkbildningens styrning och kontroll. RRV menade att det nuvarande systemet innehåller vissa risker i dessa avseenden. Detta beror enligt RRV bl.a. på att Folkbildningsrådet har att bevaka statens intressen, samtidigt som rådet bevakar de egna medlemmarnas intressen. Vidare lyfte RRV fram att folkbildningen har en mängd intressenter på flera nivåer, vilket gör att styrningen kan te sig olika beroende på vilken nivå man befinner sig. RRV konstaterade att rådets bidragskriterier i hög grad var inriktade på kvantitet i stället för kvalitet.

Det har nu gått drygt fem år sedan den senaste statliga utvärderingen av folkbildningen slutfördes. Regeringen gjorde i budgetpropositionen för 2001 bedömningen att det är dags att påbörja en ny statlig utvärdering. I propositionen om Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229) återkom regeringen och redovisade ett antal områden som bör ingå i denna utvärdering.

Uppdrag

Utredaren skall med utgångspunkt i följande redovisning av områden för utvärdering planera och genomföra den statliga utvärderingen av folkbildningen. Utredaren skall belysa sina resultat utifrån såväl jämställdhets- som könsperspektiv.

På grundval av de studier som genomförs skall utredaren göra en samlad bedömning av i vad mån statens syften med statsbidraget till folkbildningen infriats avseende de områden som har studerats.

Folkbildningsrådet

Folkbildningsrådet bildades för tio år sedan av Folkbildningsförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och Landstingsförbundet. Rådet fick vissa uppgifter av staten, bl.a. att fördela medel till studieförbund och folkhögskolor och att se till att medlen används i enlighet med statens syften att bevara och utveckla folkbildningens egenvärde - friheten, frivilligheten, idéstyrningen och självständigheten. Rådet har också i uppgift att företräda sina medlemmar. Därmed har rådet dubbla roller - dels som myndighetsutövare, dels som intresseföreträdare för sina medlemmar - vilket innebär att det finns en inbyggd konflikt i systemet. Detta påpekades även av RRV som menade att problemen har sina orsaker i såväl förutsättningarna för att styra och kontrollera folkbildningen, som hur styrningen och kontrollen faktiskt genomförs. Utvärderingen bör belysa om och i så fall hur det dubbla uppdraget påverkat Folkbildningsrådets myndighetsutövande roll och funktion.

Rådets utgångspunkter för fördelning av statsbidrag och om dessa stämmer med statens intentioner för bidraget bör belysas. RRV har konstaterat att rådets kriterier för fördelning av bidrag till alltför stor del inriktats på kvantitet och inte på kvalitet. I detta sammanhang bör utvärderingen bl.a. belysa om bidragstilldelningen successivt anpassas till den utveckling av verksamheten som sker inom studieförbund och folkhögskolor.

Folkbildningens särart

I 1991 års folkbildningsproposition angavs att folkbildningen skall vara opåverkad av kommersiella intressen. Vidare slogs fast att den utbildning som bedrivs inom folkbildningen till form och arbetssätt tydligt skall skilja sig från utbildning inom det offentliga skolväsendet och högskolan. Avsikten var att studieförbund och folkhögskolor skulle profilera sin verksamhet, både när det gäller arbetsformer och uppläggning, men också låta den ideologiska grunden avspegla sig i verksamheten. I 1998 års folkbildningsproposition togs denna restriktion bort, eftersom det övriga skolväsendet hade närmat sig folkbildningen i flera avseenden. Folkbildningen skulle själv ta ansvar för att all utbildning som anordnas med statsbidrag präglas av folkbildningens kännetecken.

Sedan början av 1990-talet har särskilda medel av arbetsmarknadspolitiska skäl ställts till folkbildningens förfogande. Under kunskapslyftsperioden har folkhögskolorna årligen tilldelats medel motsvarande 10 000 platser, vilka svarar för drygt 30 procent av folkhögskolornas långa kurser.

En viktig intention med kunskapslyftet är att många utbildningsanordnare skall involveras i satsningen för att på detta sätt bredda utbildningsutbudet och öka den enskildes möjligheter att tillgodose sitt behov av lärande. Under kunskapslyftsperioden har folkhögskolor och studieförbund i allt större utsträckning genomfört utbildning som styrs av en uppdragsgivare. Därmed har folkbildningen kommit att agera på en utbildningsmarknad på samma villkor som många andra utbildningsanordnare. Mot denna bakgrund bör utvärderingen belysa om och i så fall på vilket sätt den externt finansierade verksamheten påverkat den ideologiska kärnan inom folkbildningen i dess strävan att vara opåverkad av kommersiella intressen.

Bidragen från kommuner och landsting till studieförbund och folkhögskolor har minskat kraftigt under 1900-talet. Av Folkbildningsrådets rapport Utvecklingen av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund (FBR 2001-02-28) framgår att fyra kommuner för närvarande inte lämnar bidrag till studieförbunden. I rapporten sägs också att mycket talar för att antalet kommuner som inte lämnar bidrag kommer att öka till ett 20-tal de närmaste åren. Den brist på lokal verksamhet och svårigheten att bibehålla ett lokalt nätverk som detta kan leda till kan få allvarliga konsekvenser.

Regeringen har flera gånger framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. Utvärderingen bör belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjligheter att nå sina mål.

Folkbildningen och kulturen

Studieförbund och folkhögskolor bidrar bland många andra till att förverkliga de kulturpolitiska målen. Folkbildningen, med sin idérikedom och initiativkraft, har också stor betydelse för enskilda människor. Ett av syftena med statens bidrag till folkbildningen är att bidraget skall bredda kulturintresset samt skapa förutsättningar för egna kulturupplevelser och eget skapande. Om kulturpolitikens inriktning mot ökad delaktighet och förnyelse av kulturen som en obunden och dynamisk kraft i samhället skall kunna fortsätta att utvecklas behöver folkbildningen stärka sina insatser. Folkbildningen når alla samhällsgrupper och åldrar och blir för många en introduktion till fortsatta kulturupplevelser. Kulturverksamheten inom folkbildningen når bättre än många andra aktörer människor med funktionshinder, korttidsutbildade och människor med invandrarbakgrund.

Kulturarrangemang runt om i landet ger många människor tillfälle att bekanta sig med olika konstarter. Genom folkbildningens programverksamhet engageras många professionella kulturutövare. Folkbildningen som arrangör och beställare av kulturprogram skapar på detta sätt arbetstillfällen som har stor betydelse ur försörjningssynpunkt för professionella kulturutövare. Folkbildningens kulturprogram ger dessutom professionella kulturarbetare möjlighet till värdefulla kontakter med både amatörer och allmänhet. Utvärderingen bör belysa vilken roll och betydelse folkbildningen har för kulturen. En viktig fråga i detta sammanhang är i vilken utsträckning folkbildningen bidrar till att de kulturpolitiska målen nås.

Folkbildningen och dess effekter för deltagarna

Bidraget till folkbildningen syftar också till att stödja en verksamhet som gör det möjligt för människor att påverka sin livssituation och att engagera människor att delta i samhällsutvecklingen genom t.ex. politiskt, fackligt eller kulturellt arbete. Kunskapen i dag är mycket begränsad om vad som händer efter avslutad folkhögskolekurs eller avslutad studiecirkel. Detsamma gäller om och i så fall i vilken utsträckning ökade deltagarkostnader stänger människor ute från folkbildningen.

De årliga statistiska sammanställningar som görs över folkbildningens verksamhet ger en kvantitativ bild av den verksamhet som bedrivs. Dessa statistiska data avslöjar inte om folkbildningen gett människor en bättre livskvalitet - ökad självkänsla - och styrka att delta i samhällsutvecklingen eller om de har valt att gå vidare till andra studier.

Folkbildningens betydelse och faktiska effekter för deltagarna bör belysas bl.a. mot bakgrund av de olika verksamhetsformerna och deltagarnas bakgrund och ålder. Viktiga frågor i detta sammanhang är bl.a. följande. I vilken utsträckning väljer deltagare att gå vidare till högskola eller annan utbildning efter studier inom folkbildningen? Attraherar folkbildningen ungdomsgenerationer? Hur skiljer sig benägenheten att fortsätta att studera mellan olika deltagargrupper? I vilken grad har en studiecirkel påverkat deltagarna till att göra olika ställningstaganden? Bidrar folkbildningen till ett ökat självförtroende, bättre livskvalitet och ett större samhällsengagemang? Hur ser lärprocesserna ut i cirklar som riktar sig till ungdomar och i vilken utsträckning påverkar dessa deras framtid? Vilken betydelse har folkbildningen för lokalsamhällets utveckling? Om och i så fall i vilken utsträckning har ökade avgifter för deltagande i studiecirklar påverkat deltagarsammansättningen?

En central uppgift för folkbildningen är att vitalisera och utveckla demokratin genom att ge fler människor möjlighet till kunskap och personlig utveckling. Inom folkbildningen skapas mötesplatser som kan motverka klyftor i kunskaps- och informationssamhället och överbrygga klyftor mellan grupper av människor och mellan människa och teknik. Sådana mötesplatser är nödvändiga för att öka delaktigheten i samhället, för att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism och för att värna grundläggande demokratiska värden. Folkbildningen kan bidra till integrationen genom att via kultur- och bildningsarbete samla människor med olika bakgrund kring likartade intressen. På det viset ges tillfällen till förbättrade språkkunskaper och till insikt om andra människors kulturer. Inom ramen för kulturaktiviteter skapas viktiga kontakter mellan människor från olika länder och ett kulturutbyte äger rum, vilket är en central del i integrationsarbetet. Genom sina insatser, inte minst i utsatta områden, har folkbildningsarbetet väsentligt ökat invandrarnas delaktighet i samhället. Mot bakgrund av den ökande invandringen och internationaliseringen bör utvärderingen belysa folkbildningens betydelse för integrationsarbetet.

Folkhögskolor och studieförbund har genom sin karaktär och form stor betydelse när det gäller utbildnings- och bildningsinsatser för personer som tillhör vårt lands nationella minoriteter. Folkbildningsrådet har på regeringens uppdrag genomfört en kartläggning av vilket kursutbud som finns inom folkbildningen för de nationella minoriteterna och vilket deltagande som förekommer i denna verksamhet. Utvärderingen bör mot bakgrund av målen för minoritetspolitiken belysa folkbildningens roll för de nationella minoriteterna.

Folkbildningen och människor med funktionshinder

Genom folkbildningen har många personer med funktionshinder fått möjlighet att delta i utbildning och skaffa sig kunskaper för att fungera i samhället.

Studieförbunden och folkhögskolorna erbjuder personer med funktionshinder studier, möten och samtal med andra människor och kulturaktiviteter. För många av dessa har detta lett till en ökad livskvalitet och till ökade möjligheter att utvecklas och att ta ansvar.

Sedan många år tar folkhögskolorna emot deltagare med svåra och komplicerade funktionshinder. Undervisningen och miljön vid folkhögskolorna har visat sig vara av stor betydelse för dem. Många folkhögskolor har skaffat sig de specialkunskaper och erfarenheter som ofta krävs för att möta och utbilda människor med funktionshinder. Folkhögskolan är speciell i detta sammanhang genom att den erbjuder längre kurser som vänder sig särskilt till människor med funktionshinder. Utöver dessa kurser anordnas också s.k. anpassningskurser - korta kurser som vänder sig till vuxna som nyligen drabbats av ett funktionshinder och till deras anhöriga. Många folkhögskolor erbjuder internat. Det råder dock oklarheter om hur särskilt anpassat internatboende, habilitering och assistans inom folkhögskolan skall finansieras. När det gäller dessa kostnader handlar det ofta om huruvida kommuner respektive landsting förklarar sig villiga att bistå den funktionshindrade med bidrag.

Finansieringsfrågor för deltagare i folkhögskolan med behov av särskilt anpassat internatboende, assistans och habiliteringsinsatser är viktiga för folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen. Utvärderingen bör belysa i vilken utsträckning undervisning och stöd anpassas till olika individers behov.

Folkbildningens egna utvärderingar

Inom folkbildningen pågår ett omfattande utvärderingsarbete. Detta arbete är värdefullt och ger såväl folkbildningen som regeringen möjlighet till djupare analyser. Genom att ett stort antal utvärderingsprojekt påbörjats under de gångna åren har folkbildningen belysts utifrån flera synvinklar. Utredningen bör belysa om och i så fall på vilket sätt den av folkbildningen självinitierade utvärderingen har påverkat verksamheten. Utredaren bör så långt möjligt utnyttja det utvärderingsarbete som genomförts och som pågår inom folkbildningen.

Former för utredarens arbete

Utredaren skall samråda med folkbildningens egna organisationer, företrädare för huvudmännen samt företrädare för deltagare i folkbildningen. Utredaren skall vidare informera sig om de utvärderingsinsatser som initieras av bl.a. Folkbildningsrådet. Insamling eller samutnyttjande av data kan på det viset underlätta arbetet, samtidigt som antalet uppgiftsinsamlingar kan begränsas.

Utvärderingen skall i allt väsentligt genomföras i form av delstudier som genomförs på utredarens uppdrag av forskningsinstitutioner och andra lämpliga uppdragstagare.

Redovisning av uppdraget

Om utredaren bedömer det lämpligt bör utvärderingsresultaten kunna presenteras i delrapporter under arbetets gång. Uppdraget skall vara slutfört och en samlad bedömning redovisas till Utbildningsdepartementet senast den 15 mars 2004.

(Utbildningsdepartementet)