Översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar

Dir. 2001:87

Beslut vid regeringssammanträde den 1 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande.

Huvudinriktningen för utredaren skall vara att

identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar,
undersöka hur kommunerna hittills använt introduktionsersättning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas,
analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion, samt
föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

Nuvarande mål, riktlinjer och regler för mottagandet och introduktionen av flyktingar

Ansvaret för att ta emot asylsökande, flyktingar och andra invandrare och för olika insatser för dem är delat mellan stat och kommun. Under tiden en asylansökan prövas har Migrationsverket ett ansvar enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). När asylsökande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som kan ligga till grund för bosättning i Sverige, är det kommunerna som svarar för och samordnar introduktionen för dem och deras anhöriga i det svenska samhället. Förandra nyanlända invandrare än flyktingar finns som regel inte särskilda introduktionsinsatser. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är kommunerna dock skyldiga att ordna för dem som saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket.

Mottagandet av asylsökande

Migrationsverket lämnar med stöd av LMA ekonomiskt bistånd till asylsökande som saknar medel för sitt uppehälle under tiden asylansökan prövas. Asylsökande har sedan den 1 juli 1994 möjlighet att själva välja om de vill bo på någon av Migrationsverkets anläggningar eller ordna boende på egen hand (s.k. eget boende). De som väljer att ordna boende på egen hand får förutom dagersättning en viss boendeersättning.

Under tiden asylansökan prövas, skall vuxna asylsökande delta i viss organiserad verksamhet som Migrationsverket ansvarar för. Barn till asylsökande har rätt att delta i kommunernas grundskoleundervisning. Kommunerna får statlig ersättning för detta.

För den som ordnat boende på egen hand i en kommun under tiden asylansökan prövas, gäller enligt LMA att Migrationsverket har kvar det ekonomiska ansvaret i en månad från den dag personen har beviljats uppehållstillstånd. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas.

Integrationsverket träffar överenskommelser om mottagande av flyktingar med ett antal av landets kommuner. För asylsökande som bott på anläggning medverkar verket normalt till bosättning i en av dessa kommuner när uppehållstillstånd meddelats. Personen behåller sin dagersättning fram till det faktiska inflyttningsdatumet för bosättning i kommunen. Integrationsverket medverkar däremot inte vid bosättning av personer som ordnat boende på egen hand utom när de, inom den månad Migrationsverket betalar ut ersättning, anmäler behov av hjälp med bosättning i en annan kommun än vistelsekommunen.

Introduktion för flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare för vilka statlig ersättning lämnas

Riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. finns i propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) och i den integrationspolitiska propositionen Sverige, mångfalden och framtiden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16).

I propositionen om samordnat flyktingmottagande slogs det fast att samhällets samlade insatser under den första tiden skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet. Vidare betonades att det krävs helhetssyn och samordning mellan olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för introduktionsinsatser för nyanlända flyktingar.

Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av flyktingar och deras anhöriga enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Tjugo procent av schablonbeloppet betalas ut i samband med bosättningen i en kommun. Därefter betalas resterande delar av ersättningen ut i tremånadersperioder till den kommun där flyktingen är bosatt vid utgången av respektive period. Därutöver kan ersättning lämnas för vissa andra kostnader för olika kategorier av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med Integrationsverket om att ta emot flyktingar får även en grundersättning, som är oberoende av antalet mottagna flyktingar.

En förutsättning för att kommunen skall få schablonersättning är att den, tillsammans med den berörda personen, upprättar en individuell introduktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet med introduktionsplanen är att genom en individuellt anpassad introduktion ge individen goda förutsättningar att bli självförsörjande och delaktig i det svenska samhället.

Undervisning i svenska för invandrare (sfi) är en viktig del av introduktionen. Av stor betydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt olika praktikmöjligheter och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som Arbetsmarknadsverket svarar för.

Under den första tiden i en kommun får de nyanlända flyktingarna sin försörjning tillgodosedd genom introduktionsersättning eller försörjningsstöd (socialbidrag) enligt socialtjänstlagen (1980:620). Introduktionsersättning lämnas i enlighet med de normer som varje kommun fastställt. Möjligheten för kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes den 1 januari 1993 genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan också ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Lånet söks hos Centrala Studiestödsnämnden (CSN).

Den integrationspolitiska propositionen

I propositionen Sverige, framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) föreslog regeringen mål och inriktning för en nationell integrationspolitik. Riksdagen har beslutat om följande mål för politiken:

lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt
en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.

Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att

ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället,
värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt
förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism.

Inriktningen för integrationspolitiken bygger på att de som invandrar så snart som möjligt skall kunna skaffa sig en god grund för sitt fortsatta liv i Sverige. I propositionen framhålls därför att statliga och kommunala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrare i syfte att vid behov ge stöd och underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället.

De mål och riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. som angavs i propositionen om samordnat flyktingmottagande ligger fast. I den integrationspolitiska propositionen betonas dock att introduktionen för skyddsbehövande behöver förbättras i flera avseenden. Bland annat bör introduktionen i större utsträckning än hittills utgå från individens behov och förutsättningar samt i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare redovisas mer ingående än tidigare vad ett introduktionsprogram bör innehålla. Detta ledde till ett förtydligande i 11 § ersättningsförordningen om vad ett introduktionsprogram för personer som fyllt 16 år skall innehålla.

Ett resultat av propositionen var att Integrationsverket bildades den 1 juni 1998. Verket har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden och skall aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Bland annat skall verket särskilt verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas och följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning samt återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen.

Problem i mottagandet och introduktionen av flyktingar

Tiden före beslut i asylärendet

Under den tid de asylsökande väntar på beslut i sitt tillståndsärende är vuxna och ensamstående ungdomar över 16 år skyldiga att i lämplig omfattning delta i Migrationsverkets organiserade verksamhet. Verksamheten har till syfte att motverka passivitet och skall kunna vara till nytta för den asylsökande, oavsett utgången i asylärendet.

Den många gånger långa handläggningstiden för asylärenden är ett problem som kan påverka förutsättningarna för integration. Den asylsökandes tillvaro och kontakt med det svenska samhället under väntetiden är av betydelse. Innehållet i organiserad verksamhet, liksom förutsättningar för att delta i verksamheten, kan variera beroende på om den asylsökande vistas på en anläggning eller har ordnat boende på egen hand. Den osäkerhet för framtiden som väntetiden kan innebära, gör att många flyktingar och andra skyddsbehövande kan vara dåligt rustade för att snabbt komma igång i introduktionsinsatser när uppehållstillstånd har beviljats.

Boendet under den tid asylansökan prövas och bosättning vid uppehållstillstånd

Av dem som fått uppehållstillstånd under senare år och väntat på beslutet i Sverige, har knappt två tredjedelar ordnat boende på egen hand och drygt en tredjedel bott på Migrationsverkets anläggningar under tiden asylansökan prövats. Av dem som ordnat boende på egen hand har huvuddelen bott inneboende hos släktingar och landsmän. Ca en fjärdedel av dem som bott på anläggning har också löst sitt boende själva i samband med att uppehållstillstånd beviljats.

Det s.k. egna boendet har många gånger inneburit positiva effekter för de asylsökandes förutsättningar att tillgodogöra sig och medverka till sin introduktion. Flera kommuner menar att de som ordnat sitt boende själva snabbare kan komma i gång med introduktionen. Närheten till sociala nätverk i form av släkt och andra landsmän har stor betydelse i detta sammanhang. Många väljer att bosätta sig i storstäderna där man uppfattar att utrymmet kan vara större för olika livsstilar och kulturella uttryck än på mindre orter.

Boendeformen är emellertid också förknippad med vissa problem som kan påverka förutsättningarna för integrationen. Detta gäller inte minst i storstäderna och deras kranskommuner där det råder bostadsbrist. Särskilt besvärligt kan det bli för barnen. Asylsökande barns skolgång kan hämmas av såväl trångboddhet som att familjen ibland tvingas flytta runt mellan släkt och bekanta och vara beroende av deras välvilja. Medlemmarna av värdfamiljen kan ibland dras in i en asylproblematik som de själva lämnat bakom sig sedan kanske flera år.

När asylsökande som ordnat boende på egen hand får uppehållstillstånd, är det inte alltid möjligt för vistelsekommunen att anvisa en bostad. De får då ofta bo kvar i det tidigare boendet med en allmän osäkerhet i boendesituationen som följd, när introduktionen skall påbörjas. Särskilt i storstadsområden är detta vanligt. Erfarenheterna i storstäderna och i andra större kommuner av dessa boendelösningar är att såväl nyanlända flyktingar som värdfamiljer kan påverkas negativt av denna boendesituation. För flyktingarna kan introduktionen både försvåras och försenas och för barnen kan bl.a. de ovan beskrivna problemen med skolgången kvarstå.

För de personer som har sin familj kvar i hemlandet kan boendet i regel fortfarande fungera efter att uppehållstillstånd beviljats. Det är ofta när familjen kommer hit som problem kan uppstå genom att det ofta provisoriska boendet inte längre fungerar tillfredsställande. Förutom boendesituationen kan även den tid det tar innan familjen kan återförenas många gånger vara lång och därmed påverka den nyanlända flyktingens möjligheter att tillgodogöra sig introduktionen.

Enligt LMA lämnar Migrationsverket ersättning i en månad efter datum för beviljat uppehållstillstånd till de personer som ordnat boende på egen hand under tiden asylansökan prövas. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas.

Inom denna månad skall personen bl.a. få information om förutsättningar för bosättning och introduktion i det svenska samhället. Migrationsverket aviserar normalt den aktuella kommunen om att personen fått uppehållstillstånd men någon förplanering i övrigt, i likhet med vad som sker för dem som bor på Migrationsverkets anläggningar, förekommer som regel inte. Förutsättningarna för flyktingen att få bra information om bosättning och introduktion i vistelsekommunen eller på andra orter kan vara begränsade, vilket i sin tur kan påverka möjligheterna för flyktingen att snabbt och effektivt tillgodogöra sig introduktionen.

Otillräcklig anpassning av introduktionen till individuella behov och förutsättningar

Uppföljningar har visat att det inte tas tillräcklig hänsyn till flyktingarnas individuella förutsättningar och behov när det gäller introduktionsinsatser. I rapporten Individuell mångfald (Statens invandrarverk, 1997), som innehåller en omfattande utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet under åren 1991 till 1996, konstateras bl.a. att introduktionen i allt för stor utsträckning har präglats av ett kollektivt synsätt. De nyanlända flyktingarna går igenom en introduktion som allt för lite tar hänsyn till varje individs förutsättningar och behov. En fråga som ställs i rapporten är om det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet, med utbetalning av ett lika stort schablonbelopp för alla, har förstärkt ett sådant kollektiviserat arbetssätt.

I den integrationspolitiska propositionen betonades behovet av mer individanpassad introduktion. Vidare pekade regeringen på bristande samordning mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen, och på ett behov av regional och interkommunal samverkan i olika delar av introduktionen.

I rapporten Kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare (Integrationsverkets rapportserie 2000:5, maj 2001) visar Integrationsverket att det finns behov av fortsatt utveckling och förbättring av introduktionsverksamheten. I rapporten konstateras att det fortfarande är en majoritet av kommunerna som inte i tillräckligt hög grad erbjuder en individuellt anpassad introduktion och att det fortfarande finns brister i samverkan mellan kommun, arbetsförmedling, sfi-anordnare och andra aktörer inom introduktionen.

I nästan hälften av kommunerna fanns det inte någon möjlighet för de nyanlända att få en individuell inriktning på introduktionsprogrammet. En majoritet av kommunerna anger att arbetsförmedlingen i alltför liten utsträckning deltar i introduktionen. Samarbete med andra aktörer (t.ex. trossamfund, frivilligorganisationer och invandrarorganisationer) sker i liten omfattning. I sfi delar de flesta av kommunerna in deltagarna efter förkunskaper och erfarenheter, men endast i ca en femtedel av kommunerna har man utbildningsnivåer för högskole- och universitetsutbildade.

Integrationsverket redovisade i juli 2001 i en delrapport, Förbättrad introduktion för nyanlända invandrare (INT-19-01-1578), till regeringen resultatet av en kartläggning av de 30 största flyktingmottagande kommunerna. Av rapporten framgår att det finns en stark förändringsvilja i många kommuner med en tydlig inriktning på arbetslivet i ett tidigt skede av introduktionen. Verket menar att arbetsmarknadsperspektivet nu är tydligare, men det är fortfarande vanligt med försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen som försörjning till flyktingar. Integrationsverket gör ändå bedömningen att processen - från socialtjänstperspektiv till arbetsmarknadsperspektiv - går åt rätt håll.

Arbetsförmedlingens insatser i initialskedet är fortfarande begränsade och kommunerna samverkar sällan. Hos kommunerna finns en ökad medvetenhet om vikten av att nyanlända får ett yrkesspråk genom svenskundervisningen.

Bristerna som verket sammantaget pekat på kan också påverka hur man som ny i landet kan bli delaktig i samhällslivet och ha möjlighet att påverka sin egen situation. Detta förutsätter inte bara kunskaper i t.ex. språket. Det är också viktigt att man får tydlig information och kunskap om det svenska demokratiska systemet och dess grundläggande normer, liksom vilka möjligheter det finns att aktivt delta i och påverka demokratiska processer. Enligt en undersökning som Kommundemokratikommittén genomfört är det svårt att inom ramen för ett introduktionsprogram förmedla kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., så att alla som deltar kan ta till sig och förstå detta.

Dåligt tillvaratagande av flyktingarnas kompetens och bakgrund

Många flyktingar och andra personer som invandrar till Sverige har motsvarande gymnasie- eller högre utbildning från sitt hemland. De kan också ha arbets- och yrkeserfarenheter från verksamhetsområden som är relevanta i Sverige och kompetens det kan råda efterfrågan på.

Erfarenheter pekar på att bedömning och validering av såväl utbildnings- som yrkeskompetens brister. Resultatet av det är att kompetens, som med anpassade insatser skulle kunna komma till sin rätt i Sverige, inte i tillräcklig grad tillvaratas. Enskilda projekt under senare år visar att rätt värdering av personers kompetens, i kombination med möjligheten för dem att få visa vad de kan, i stor utsträckning kan leda till arbete. När arbetsmarknadsläget under senare år successivt förbättrats, har de som inte kunnat få sin kompetens prövad och validerad haft ett sämre utgångsläge på arbetsmarknaden.

Ersättning vid deltagande i introduktionsprogram

Sedan år 1993 har kommunerna möjlighet att betala ut introduktionsersättning i stället för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen till flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduktionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa introduktionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktionsersättningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar.

I den integrationspolitiska propositionen anförde regeringen att det inte är bra att försörjningsstöd (socialbidrag) utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare. Erfarenheter har visat att långvarigt beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen riskerar att bryta ner människors egen kraft och förmåga och därigenom försvåra för dem att få arbete. En introduktionsersättning som är kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram är lämpligare. Denna ersättningsform rekommenderas också av Integrationsverket. Om ersättningen handläggs utanför socialtjänsten och prövas i mer schabloniserad form, ökar sannolikt motivationen att delta i ett introduktionsprogram och att även på andra sätt vara aktiv i det svenska samhället. Integrationsverkets kartläggningar visar att ca hälften av kommunerna handlägger introduktionsersättningen på samma sätt som försörjningsstöd.

Systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet

Schablonbeloppet är avsett att täcka kostnader för ekonomisk hjälp till försörjning och vissa andra merkostnader i samband med flyktingmottagandet. Före 1991 kunde kommunerna återsöka och få ersättning för de faktiska kostnaderna för försörjningsstöd för det år flyktingen togs emot och för ytterligare tre år. När det nya ersättningssystemet konstruerades var utgångspunkten att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun skulle vara oförändrad.

Avsikten med schablonbeloppet är att ge kommunerna större frihet och motivation att lägga upp introduktionen för de nyanlända flyktingarna, så att de snabbt kan få förutsättningar att bli självförsörjande och delaktiga i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende av hur snabbt flyktingen kan börja försörja sig själv. En effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen möjligheter att, genom den totala schablonersättningen, täcka kostnaderna såväl för dem som endast behöver en kortare tids introduktion som för dem som har behov av insatser under en längre tid.

Uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet har skett kontinuerligt fr.o.m. de flyktingar som togs emot år 1991. Uppföljningarna har utgått från att schablonbeloppet skall täcka kommunernas kostnader för flyktingmottagandet på motsvarande sätt som innan schablonbeloppet infördes. Med den utgångspunkten visar uppföljningarna att den statliga ersättningen inte täckt kostnaderna tillräckligt väl. Kommunernas olika sätt att kunna redovisa kostnader för flyktingmottagandet gör att uppföljningarna måste tolkas med viss försiktighet. För vissa mottagningsår har regeringen kompenserat kommunerna med särskilda konjunktur- och stimulansbidrag. Ett tjugotal kommuner har även kompenserats i särskild ordning med anledning av ett högt flyktingmottagande.

Integrationsverkets senaste uppföljning av kommunernas samlade kostnader för flyktingmottagandet, Räcker ersättningen? (Integrationsverkets rapportserie 2000:13), avser flyktingar som togs emot år 1995 och 1996. Enligt denna rapport har storstäder med förortskommuner samt de större och medelstora städerna inte fått full täckning för försörjningsstöd och andra kostnader i samband med flyktingmottagandet. Detta bedöms bl.a. bero på ökade kostnader för försörjningsstöd. Även i dessa uppföljningar har utgångspunkten varit att den statliga ersättningen skall täcka kostnaderna för försörjningsstöd i tre och ett halvt år.

En förklaring till de ökade försörjningskostnaderna för 1995 och 1996 års mottagna flyktingar är att dessa flyktingar haft svårt att komma in på arbetsmarknaden efter avslutad introduktion. Det förbättrade arbetsmarknadsläget hade ännu inte fått genomslag för flyktingar de aktuella uppföljningsåren. En nyligen presenterad rapport från Integrationsverket om kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar som mottagits 1997, Trenden vänder - kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar m.fl. som mottagits 1997 (Lars Andersson, Växjö Universitet 2001) visar däremot att de förbättrade möjligheterna för egenförsörjning under slutet av 1990-talet har minskat försörjningskostnaderna. Problemen på arbetsmarknaden i början och i mitten av 1990-talet kan därför ha inneburit att schablonersättningen inte har lett till de incitament för att effektivisera introduktionen som avsågs när det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Den som fram till nu fått en snabb och effektiv introduktion har ändå haft små möjligheter att få arbete och därmed ändå belastat kommunen med kostnader för försörjningsstöd.

De kostnadsuppföljningar som gjorts innehåller ingen analys av hur behovet av och kostnaderna för försörjningsstöd eller kostnaderna för själva introduktionen har påverkats av hur kommunen valt att organisera och utforma verksamheten. Som nämnts ovan gäller en av frågorna i rapporten Individuell mångfald om ersättningssystemet, med utbetalning av samma schablonbelopp för olika individer till en kommun, har förstärkt ett kollektiviserat arbetssätt. Det har också framförts synpunkter på att ersättningssystemets och utbetalningsreglernas utformning inte stimulerar, eller kanske t.o.m. motverkar, samverkan i introduktionen mellan mottagningskommuner och andra organ. Inte heller har uppföljningarna analyserat och diskuterat om kommunerna kompenseras på något annat sätt för kostnader som schablonersättningen ursprungligen avsåg att täcka.

De förändringar i reglerna för utbetalning av schablonersättningen som gjorts under 1990-talet i bl.a. syfte att förenkla administrationen, har inneburit att schablonbelopp kan betalas ut till en kommun även för personer för vilka det inte finns någon introduktionsplan. Med nuvarande regler är det inte möjligt att kräva återbetalning i sådana fall.

Ersättningssystemet innehåller också vissa andra problem av mer administrativ karaktär. Detta gäller bl.a. i de fall Migrationsverket eller Utlänningsnämnden beviljar tidsbegränsade uppehållstillstånd. Vidare kan vissa bestämmelser vara svårtolkade.

Pågående förändringsarbete

Inom Regeringskansliet och på myndighetsnivå har ett antal initiativ tagits med anknytning till de problem som redovisats ovan. Även i kommuner och i övrigt på lokal nivå sker insatser för att utveckla verksamheten.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) avsatte regeringen 100 miljoner kronor per år för perioden 2001-2003 för att öka sysselsättningen bland invandrare. Medlen skall bl.a. användas för att utveckla introduktionen för flyktingar och andra nyanlända invandrare. Som ett led i utvecklingsarbetet har en överenskommelse träffats mellan Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket och Svenska Kommunförbundet. Överenskommelsen skall utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete och syftar till att stärka samarbetet mellan berörda myndigheter. Strategin är att asylsökande, flyktingar och andra nyanlända invandrare skall kunna tillvarata och utveckla sina resurser bättre genom att myndigheterna genom ett samordnat arbete blir effektivare.

Integrationsverket har också fått möjlighet att under år 2001 och 2002 stimulera kommuner utanför storstäderna att organiserat ta emot flyktingar från storstäderna. Insatsen skall bl.a. kunna ge utrymme för en bra information om alternativa bosättningsmöjligheter för dem som bor i storstäderna.

Regeringen har i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) lämnat ett antal förslag om förbättringar av sfi. Statens skolverk har fått i uppdrag att bl.a. utveckla nya kursplaner för sfi samt i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö och därvid också uppmärksammat frågan om samverkan mellan kommuner. Skolverket har även uppdrag att stödja projekt som rör nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare.

Regeringen beslutade vidare den 31 maj 2001 propositionen Äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136). I propositionen föreslås att ett statligt äldreförsörjningsstöd införs för invandrare och andra personer över 65 år som inte kan få sin försörjning tryggad genom pensionssystemet eller på annat sätt.

Behov av utredning

Pågående arbete för utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare i samarbete mellan olika myndigheter, i kommuner och i övrigt på lokal nivå, är enligt regeringens bedömning mycket väsentligt för att underlätta en långsiktigt hållbar integration. Detta arbete skall stimuleras och uppmuntras och kan dessutom behöva kompletteras.

Det är angeläget att undersöka om det finns hinder för egenförsörjning och delaktighet som inte kan lösas genom pågående utvecklingsarbete på myndighets- och lokal nivå. Det kan finnas behov av mer strukturella åtgärder i form av t.ex. författnings- och regeländringar. I överenskommelsen mellan myndigheterna och Kommunförbundet pekas också på ett antal områden där man gemensamt anser att det finns behov av översyn och regelförändringar. Propositionen om äldreförsörjningsstödet aktualiserar också behov av ändringar i ersättningsförordningen.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det behövs en samlad översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar i syfte att identifiera, analysera och förklara hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion. En sådan översyn bör utgå från ett helhetsperspektiv och även omfatta systemet för statlig ersättning för flyktingmottagandet och i relevanta delar den tid en asylsökande vistas i landet och väntar på beslut i asylärendet.

Uppdraget

Huvudinriktningen för utredaren skall vara att

identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar,
undersöka hur kommunerna hittills använt introduktionsersättning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas,
analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion, samt
föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs.

Integrationsprocessen i relation till tiden före beslut i asylärendet

Utredaren skall analysera i vilken mån förutsättningarna för integration påverkas av individens situation och samhällets insatser under den tid asylansökan prövas. Utgångspunkt för analysen skall vara att den som beviljas uppehållstillstånd skall ges goda förutsättningar för att snabbt komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande.

Boendet för asylsökande och bosättning för nyanlända flyktingar

Utredaren skall analysera i vilken mån koncentrationen av asylsökande och nyanlända flyktingar till vissa kommuner och bostadsområden påverkar integrationsprocessen. Barns och ungdomars situation skall uppmärksammas liksom eventuella skillnader mellan kvinnor och män i fråga om integrationsprocessen. Utredaren skall också analysera hur de som upplåter bostad för asylsökande påverkas av situationen. Analysen av barns och ungdomars situation bör bl.a. utgå från hur boendet under tiden asylansökan prövas påverkar barn och ungdomar och i vilken utsträckning kommunerna ger dem det stöd de har behov av. Situationen för barn som kommit till Sverige utan sina vårdnadshavare bör uppmärksammas särskilt.

Utredaren skall med utgångspunkt från bl.a. denna analys överväga om det finns behov av åtgärder för att få asylsökande och flyktingar att välja ett boende som innebär så goda förutsättningar som möjligt, både under tiden asylansökan prövas och för en individuellt anpassad introduktion och en långsiktigt hållbar integration. I detta sammanhang skall betydelsen av individens egna sociala nätverk och av stöd och insatser från olika frivilligorganisationer etc. vägas in. Även den effekt de ökade informationsinsatserna från Migrationsverket och Integrationsverket om bl.a. tillgång på bostäder, arbete och utbildning på olika orter haft för flyktingars bosättning skall analyseras. Om utredaren finner att det finns behov av att i ökad utsträckning söka påverka boendet, bör olika alternativ övervägas. Utredaren skall analysera förmodade effekter och konsekvenser av redovisade alternativ.

Utredaren skall även analysera om hemutrustningslånets utformning och syfte har någon betydelse för bosättningen och introduktionen.

Utredaren skall också ta del av erfarenheterna av den ekonomiska kompensation som Integrationsverket under 2001 och 2002 kan lämna till kommuner som organiserat tar emot flyktingar från storstadskommunerna. Utredaren skall överväga om denna typ av åtgärd bör användas i framtiden och hur den i så fall bör utformas. Utredaren bör också analysera i vilken utsträckning som ökat mottagande av flyktingar och andra nyanlända invandrare i kommuner utanför storstadsregionerna kan få positiva effekter för regional utveckling och tillväxt i olika delar av landet.

Om utredaren mot bakgrund av sin analys av bl.a. boende- och bosättningsproblematiken anser att det finns skäl till det, skall utredaren analysera och överväga om samarbetsformerna eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om mottagandet av asylsökande behöver förändras. Vidare skall utredaren analysera ansvars- och arbetsfördelningen mellan Migrationsverket och Integrationsverket behöver förändras vad avser medverkan vid bosättning av flyktingar efter beviljande av uppehållstillstånd samt vid behov föreslå författningsändringar.

Effektivare och individuellt anpassad introduktion

Utredaren skall identifiera hinder för att nå målen om egenförsörjning och delaktighet i det svenska samhället vad avser såväl mottagande- och introduktionsverksamhetens organisation och innehåll som relevanta lagar, andra författningar och myndighetsföreskrifter, samt analysera och förklara orsaker till dessa hinder.

En parallell och viktig process för utredaren är det utvecklingsarbete som sker inom ramen för samverkansöverenskommelsen mellan Integrationsverket, andra myndigheter verksamma inom integrations- och migrationsområdet och Svenska Kommunförbundet. Utredaren skall nära följa och ta del av resultaten av de insatser som görs inom ramen för denna samverkan. Respektive myndighet skall kunna uppmärksamma utredaren på hinder för en effektiv verksamhet som kan finnas i författningar, regler, praxis, etc. Utredaren skall även ta del av Integrationsverkets uppföljning och utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända flyktingar.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas de olika aktörerna inom introduktionsverksamheten och fördelningen av ansvar mellan dem samt formerna för samverkan kring introduktionsprogram. Till aktörerna hör även näringsliv och privata arbetsgivare liksom företrädare för sjuk- och hälsovård. Utredaren skall uppmärksamma möjligheter till samordning och samverkan över kommungränser och regionalt för att introduktionen skall kunna svara mot varje individs behov och förutsättningar.

Hur samverkansformerna inverkar på individens möjlighet att ta ansvar för sin introduktion samt hur individens eget inflytande på insatserna ser ut är vidare av intresse att beskriva och analysera. I detta sammanhang bör utredaren uppmärksamma betydelsen och behovet av olika frivilliga stödfunktioner (t.ex. trossamfund, frivilligorganisationer och invandrarorganisationer). Även betydelsen av individens egna sociala nätverk för introduktionen bör uppmärksammas. Så långt möjligt skall utredaren belysa och dra slutsatser av vad olika samverkansformer och nätverksarbete gett för resultat med utgångspunkt i individens möjligheter till egenförsörjning och delaktighet.

Utredaren skall särskilt uppmärksamma vad flyktingar själva tycker om sin introduktion. Det är också viktigt att undersöka om det finns skillnader i inriktning i introduktionen mellan kvinnor och män och även mellan olika grupper av kvinnor och män. Vidare bör insatser för barn och ungdomar ägnas särskilt intresse. Insatser för barn utan vårdnadshavare bör här uppmärksammas.

Att flytta till ett nytt land aktualiserar en mängd existentiella frågor hos den enskilde samtidigt som djupt förankrade värderingar ifrågasätts. Praktiska frågor måste lösas parallellt med försöken att förstå det nya samhällets normer. Det kan bl.a. röra synen på religion, kvinnors och mäns roller i samhället, barns uppfostran, skolans arbetssätt och arbetslivets organisation. Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare, genom introduktionen eller på annat sätt, skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet.

Att lära sig det svenska språket utgör ett centralt inslag i introduktionen. Utredaren skall studera och analysera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Utredaren bör följa Skolverkets uppdrag att bl.a. utveckla kursplanen för sfi-undervisningen och att stödja en utveckling av nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inomintegrationsarbetet.

Utredaren skall utreda om de förslag till författnings- och regeländringar som är relevanta för introduktionen som samarbetsmyndigheterna och Kommunförbundet föreslagit i samarbetsöverenskommelsen, och som inte behandlas eller åtgärdas i annat sammanhang, bör genomföras.

Deltagande i ett introduktionsprogram utgör normalt en förutsättning för att i dag få försörjningsstöd eller introduktionsersättning. En utgångspunkt för utredaren skall vara att den person som deltar i ett introduktionsprogram inte skall få sin försörjning genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen utan genom introduktionsersättning eller på annat sätt. Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag om hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas. I sin redovisning bör utredaren beakta förutsättningarna för tillämpning av introduktionsersättning med hänsyn till lokala förutsättningar och storlek på flyktingmottagandet i olika kommuner.

Som underlag för sina överväganden om introduktionsersättning skall utredaren undersöka och analysera hur kommunerna hittills har använt och redovisat introduktionsersättning och hur ersättningen relateras till innehåll och kvalitet i introduktionsprogrammen. Vidare bör utredaren undersöka om introduktionsersättningens utformning har betydelse för introduktionsresultatet.

Utifrån de slutsatser utredaren kommer fram till när det gäller en effektivare introduktion, bör utredaren även överväga ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och andra organ.

Det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet

Den statliga ersättningen för flyktingmottagandet skall stimulera individualisering, samverkan och en effektiv introduktion.

Utredaren skall identifiera och analysera om det finns regler och bestämmelser i det nuvarande ersättningssystemet som motverkar eller hindrar samverkan eller genomförande av nya idéer och metoder inom introduktionsverksamheten. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka i vilken utsträckning ett regionalt eller interkommunalt samarbete förekommer inom introduktionen och särskilt analysera om systemet för den statliga ersättningen för flyktingmottagandet behöver förändras för att stimulera ett sådant samarbete. Utifrån de slutsatser utredaren kommer fram till skall vid behov förslag till förändringar i ersättningssystemet redovisas. Utredaren bör vidare överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de introduktionsresultat som uppnås.

Utredaren skall på lämpligt sätt undersöka och analysera kommunernas kostnader för flyktingar mottagna efter år 1996 och vilka intäkter i form av statliga bidrag eller genom andra system som dessa flyktingar genererat. Utredaren skall också analysera och redovisa orsaker till eventuella skillnader i kostnader mellan olika kommuner. Om det är nödvändigt bör utredaren genomföra en fördjupad studie i ett antal kommuner. Utredningens undersökning av kommunernas kostnader och intäkter skall, tillsammans med annat underlag, kunna ligga till grund för regeringens överväganden om den statliga ersättningen. Utredaren skall dock inte lämna något förslag vad gäller nivån på ersättningen.

Vidare bör utredaren överväga den nuvarande konstruktionen med en grundersättning kopplad till en överenskommelse om flyktingmottagande. För- och nackdelar med den nuvarande ordningen bör redovisas. Utredaren bör också överväga introduktionsplanens roll och betydelse för utbetalandet av den statliga ersättningen samt om det bör finnas möjlighet att i vissa situationer återkräva utbetalad ersättning.

Regeringens förslag om ett särskilt äldreförsörjningsstöd medför behov av ändringar i den statliga ersättningen fr.o.m. den 1 januari 2003 i den del som avser ersättning för kostnader för flyktingar äldre än 65 år. Detta, samt andra eventuella behov av förändringar av teknisk karaktär i ersättningssystemet som bör genomföras vid samma tidpunkt, kommer att hanteras i särskild ordning. Utredaren bör ta del av detta arbete och om det finns skäl för det, överväga om det även behövs mer långsiktiga förändringar av de ersättningsregler som gäller äldre eller är relaterade till särskilda kostnader för vissa flyktingar.

I övrigt skall utredaren uppmärksamma specifika problem i ersättningsförordningen i relation till lagar, andra författningar och praxis för att underlätta tolkning och tillämpning.

Ekonomiska konsekvenser av förslag till förändringar

Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas. Utgångspunkten skall vara att kostnader för föreslagna insatser och åtgärder skall rymmas inom gällande ramar för mottagande av asylsökande och kommunersättningar vid flyktingmottagande.

Utgångspunkt för utredaren är att förslag till förändringar skall syfta till en effektivare introduktion och på sikt kunna medföra minskade kostnader för både stat och kommun. Kostnadsbesparande effekter inom andra utgiftsområden skall uppmärksammas, t.ex. inom arbetsmarknadspolitik och hälso- och sjukvård etc.

Uppdragets genomförande

Utredaren bör ta del av befintlig kunskap och forskning om introduktion och mottagande av flyktingar samt samverka med myndigheter och andra utredningar m.fl. som kan bidra med underlag. Bland annat bör utredaren samråda med Kommittén för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet (dir. 2001:73). Utredaren bör särskilt samarbeta med Integrationsverket, Migrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Statens skolverk samt med Svenska Kommunförbundet och vid behov direkt med berörda kommuner. I övrigt bör utredaren ha kontakt med de organisationer som är engagerade i mottagandet och introduktionen av flyktingar. Invandrarorganisationer är exempel på detta.

Vidare bör utredaren ta del av erfarenheter av hur de övriga nordiska länderna valt att organisera mottagandet av flyktingar samt beakta det arbete som sker på området inom EU.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

(Näringsdepartementet)