Översyn av lagen om underhållsstöd

Dir. 2002:39

Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Utgångspunkten för uppdraget är att det nuvarande underhållsstödssystemet i huvudsak fungerar väl. Kritik har dock förts fram på några punkter. Syftet med översynen skall vara att få underhållsstödssystemet att fungera bättre. Utredaren skall i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa och att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar som översynen motiverar.

Utredarens skall bl.a.:

överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning,
klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken, t.ex. på så sätt att man i underhållsstödssystemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekostnad och levnadskostnader i övrigt, m.m.
pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn,
ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m.,
ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge,
se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift.

Bakgrund

Kort om bestämmelserna om underhållsstöd

Underhållsstöd infördes den 1 februari 1997 och ersatte bidragsförskott, förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Underhållsstöd lämnas med 1 173 kronor per barn och månad till särlevande föräldrars barn. Underhållsstöd lämnas till och med den månad under vilken barnet fyller arton år. Går barnet i skolan efter denna tidpunkt lämnas förlängt underhållsstöd under den tid som skolgången pågår, dock längst intill det första halvåret barnet fyller tjugo år. Till skolgång räknas studier i grundskolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning.

Den förälder som barnet inte varaktigt bor tillsammans med skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 72 000 kronor. Procentsatsen varierar med det totala antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Återbetalningsskyldigheten är begränsad till den summa som betalas ut, dvs. i allmänhet 1 173 kronor per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbelopp sker per den 1 februari varje år. Domar och avtal föräldrarna emellan om underhållsbidrag till barnet har betydelse för återbetalningsskyldigheten endast när den bidragsskyldige bor utomlands.

Bor barnet växelvis hos föräldrarna är inte någon av föräldrarna återbetalningsskyldig. Underhållsstöd kan då betalas ut som s.k. utfyllnadsbidrag. Var och en av föräldrarna ges rätt till ett halvt underhållsstöd, 586 kr per barn och månad. Från detta belopp skall avräknas halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern hade varit återbetalningsskyldig enligt lagen om underhållsstöd.

Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet kan han eller hon ansöka om anstånd med betalningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för sitt eget och sin familjs underhåll. Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogdemyndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomi, får försäkringskassan helt eller delvis efterge statens fordran på återbetalning. För obetalda återbetalningsbelopp skall den bidragsskyldige betala ränta, som fastställs årligen av regeringen till en nivå som motsvarar statens utgifter för sin upplåning. Räntan är inte avdragsgill vid taxeringen.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp och inte heller får anstånd med betalningen, överlämnas fordran till kronofogdemyndigheten. Enligt indrivningsförordningen (1993:1229) skall en sådan fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast två månader efter det att den skulle ha betalats. Tiden för överlämnande av en fordran till kronofogdemyndigheten kan dock förlängas till fem månader om det kan antas att den bidragsskyldige kommer att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp inom perioden.

Något om föräldrabalkens bestämmelser om underhåll

Reglerna i 7 kap.föräldrabalken om underhållsskyldighet bygger på tanken att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms, skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa sociala förmåner. Föräldrarna skall ta del i kostnaderna för barnets underhåll, var och en efter sin förmåga.

En förälder som inte bor varaktigt tillsammans med sitt barn skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Detta gäller både när föräldern inte har vårdnaden om barnet och när föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans endast med den andra föräldern. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal.

När underhållsbidrag skall bestämmas får den bidragsskyldiga föräldern förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehållsbeloppet för eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Dessa beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat uppgår till 120 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För år 2002 uppgår beloppet till 3 790 kronor per månad. Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt.

Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för underhåll åt en make som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med. Särskilda skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det i hemmet finns små barn. Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller att arbetstillfällen saknas. Förbehållsbeloppet bestäms på samma sätt som för den bidragsskyldige själv, dock att normalbeloppet utgör 60 procent av prisbasbeloppet. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med, om de har barn gemensamt.

Den bidragsskyldige kan slutligen för underhåll åt hemmavarande barn få förbehålla sig ett belopp, 40 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. 1 263 kr per barn och månad år 2002. Förbehållsbeloppet reduceras dock med vad som betalas till barnet av den andra föräldern eller för barnets räkning, t.ex. genom underhållsstödet. Denna garantiregel aktualiseras i sista hand, dvs. när det står klart att det hemmavarande barnet inte får sitt minimibehov tillgodosett med tillämpning av de allmänna fördelningsreglerna.

När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas, efter avdrag för levnadskostnader, vad respektive förälder kan bidra med, det s.k. överskottet. Det belopp som har beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till överskottsbeloppens storlek. Därefter görs en allmän skälighetsbedömning.

Hur stort ett barns behov är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. I praktiken utgår man i allmänhet från vissa schablonbelopp som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till schablonbeloppet läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. barnbidrag och eventuella egna arbetsinkomster som barnet kan ha. Standardtillägg kan utges till barnet om den bidragsskyldiga föräldern har mycket god ekonomi.

Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende, är som regel inte någon av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsskyldigheten varar till dess barnet fyller arton år. Går barnet i skolan efter denna tidpunkt är föräldrarna fortsatt underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller tjuguett år. Till skolgång räknas studier i grundskolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning.

Frågornas tidigare behandling

Riksförsäkringsverket

Efter det att lagen (1996:1030) om underhållsstöd trätt i kraft och tillämpats i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 1997, fick Riksförsäkringsverket (RFV) i regleringsbrevet för år 1997 i uppdrag att utvärdera de nya reglerna. I sin utvärdering framhöll RFV att det nya systemet för stöd till särlevande föräldrars barn hade påtagliga fördelar jämfört med det tidigare gällande bidragsförskottssystemet. Verket pekade dock på vissa negativa faktorer. Verket fann bl.a. att det s.k. grundavdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl socialbidragsnorm som normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning. Verket ansåg att det vore önskvärt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små inkomster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd (jfr. RFV Anser 1997:8 och 1998:2 ).

Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1995 en effektivitetsrevision av det då gällande bidragsförskottssystemet (RRV 1995:34). Verket pekade på ett antal brister i systemet. Bl.a. hade verket funnit att stödet i inte obetydlig omfattning hade utgetts till barn som enligt föräldrabalken inte kunde anses ha behov av det statliga stödet. Sammanfattningsvis ansåg verket att ineffektiviteten i bidragsförskottssystemet motiverade förändringar.

I en andra rapport, Bidragsförskott i förändring (RRV 1996:21), konstaterade RRV att effektiviteten i stödet till barn till särlevande föräldrar skulle förbättras om förslaget till underhållsstöd genomfördes. Verket såg positivt på flera grunddrag i förslaget till underhållsstöd och tillstyrkte förslaget och ansåg att på kort sikt borde den föreslagna schablonmodellen införas. Verket ansåg dock att modellen hade vissa brister. Statligt stöd skulle utges till barn vars boföräldrar hade en ekonomisk standard som gjorde det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den bidragsskyldige, försörja barnet. Vidare beaktades inte de privatekonomiska konsekvenserna av nya familjebildningar. Verket ansåg att på längre sikt borde den föreslagna modellen kompletteras med en mer omfattande förändring av stödet. Ambitionen borde då vara att även boförälderns försörjningsförmåga beaktades.

Familjeutredningen

Enligt Familjeutredningens uppfattning (Ur fattigdomsfällan [SOU 2001:24]) uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste reformen då bidragsförskottssystemet ersattes av underhållsstöd. Vad gäller underhållsstödets storlek ansåg utredningen att stödet ligger på en rimlig nivå. Familjeutredningen föreslog därför ingen höjning av underhållsstödets storlek. Utredningen ansåg dock att stödet har vissa brister.Utredningen lämnade förslag till vissa justeringar inom underhållsstödet, bl.a. att återbetalningsskyldigheten skulle mildras, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Utredningen pekade på att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under "normen" för socialbidrag. Betänkandet har remissbehandlats.

Behovet av en översyn

Omläggningen, från bidragsförskott till underhållsstöd, har enligt regeringens uppfattning undanröjt de flesta av de nackdelar som bidragförskottssystemet medförde. Underhållsstödet uppfyller i huvudsak de målsättningar för ett nytt stöd som angavs när förslaget presenterades.

Några justeringar har gjorts efter det att systemet trädde i kraft. Det grundavdrag som får göras vid beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst har höjts från ursprungliga 24 000 kronor till 72 000 kronor samtidigt som de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek höjdes. Vidare har indrivningsförordningen ändrats (1993:1229) så att tiden för överlämnande till kronofogdemyndigheten av en fordran gällande återbetalning av underhållsstöd i vissa fall får förlängas från två till fem månader. Slutligen har reglerna för hur underhållsstödet skall fördelas mellan föräldrarna vid s.k. växelvis boende ändrats.

Trots de justeringar som gjorts i stödsystemet, anser regeringen att kritiken mot vissa inslag i underhållsstödssystemet fortfarande är aktuell. Regeringen har därför för avsikt att pröva om ytterligare delar av underhållsstödet bör förändras.

Utgångspunkten för översynen av underhållsstödet skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande stödsystem skall behållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar de särlevande föräldrarnas barn, som så behöver, ett visst bidrag. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrar har försörjningsansvar för sina barn och att försörjningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Detta medför att de måste anpassa sitt arbetskraftsutbud och sina egna utgifter efter det.

Föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga

Regeringen anser att det finns skäl att pröva om det är rimligt att samhället lämnar stöd till barn som inte har behov av ekonomiskt stöd. I föräldrabalken förutsätts föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. I underhållsstödssystemet betalas underhållsstöd i vissa fall även till barn som inte har behov av det på grund av att boföräldern ensam eller tillsammans med den andra föräldern har förmåga att svara för barnets underhåll.

Kritik som också kan riktas mot systemet är att stödet i dess nuvarande utformning enbart är ett stöd i förhållande till den bidragsskyldige föräldern. Om en bidragsskyldig inte kan betala minst 1 173 kronor per barn och månad kan han eller hon få stöd från staten upp till denna nivå. Boföräldern får däremot inte något motsvarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Statens garanti för barnets försörjning kan alltså sägas gälla endast den del som den bidragsskyldige föräldern skall svara för.

Hänsyn till familjesituationen

De privatekonomiska konsekvenserna av nya familjebildningar beaktas inte i underhållsstödssystemet. Framförd kritik gäller ofta att hänsyn inte tas till att någon av föräldrarna har en ny partner. En ny partner har ingen eller endast en subsidiär underhållsskyldighet för samboendes barn och hans eller hennes inkomst skall inte beaktas vid beräkning av återbetalningsbelopp. Däremot påverkas en förälders utgifter av att det finns ytterligare en vuxen i hushållet. Man är då två som delar fasta levnadskostnader som boendekostnad, telefon, försäkringar m.m. vilket i sin tur ger ett större utrymme för barnets försörjning. Detta gäller både boföräldrar och bidragsskyldiga och är alltså av intresse såväl för stödets storlek som för återbetalningsbeloppets storlek.

Underhållsstödets nivå

Det finns tre system, underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension, som reglerar försörjningen för barn som lever med endast en förälder. Två av dessa system är värdesäkrade genom särskilda indexreingsregler. Bestämmelser om justering av underhållsbidrag med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. Barnpension följer prisbasbeloppet och räknas upp årligen. Samma indexeringsregler som för barnpension gällde för bidragsförskott fram till i januari 1995 då bidraget avindexerades som ett led i saneringen av statens finanser. Underhållsstöd, som ersatte bidragsförskott år 1997, är inte värdesäkrat. För att höja bidragsbeloppet krävs ett förslag från regeringen och beslut av riksdagen. Underhållsstödsbeloppet har varit oförändrat, 1 173 kronor per barn och månad, sedan 1994.

Återbetalningsskyldighet

De nuvarande reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär att ett antal bidragsskyldiga har en disponibel inkomst som ligger under "normen" för socialbidrag. Detta kan gälla även föräldrar som har en relativt god inkomst om han eller hon är återbetalningsskyldig för flera barn. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att pröva nuvarande återbetalningskrav för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för dem med många barn.

Barnkonventionen - barnens bästa - barns rätt till båda sina föräldrar

Föräldrabalkens regler utgår från principen att barn behöver båda sina föräldrar. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets uppväxt och tar ansvar för barnet. Den grundläggande principen kommer också till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Enligt barnkonventionen skall, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Principen har införts som en övergripande bestämmelse i föräldrabalken. I barnkonventionen framhålls också att barn, som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar, skall ha rätt att träffa dem båda regelbundet.

Regeringen har funnit att underhållsstödssystemets nuvarande regler kan få effekter som inte helt ligger i linje med intentionerna i barnkonventionen om att sätta barnets bästa i främsta rummet. Det har i olika sammanhang framförts till regeringen att de, i vissa fall hårda, kraven på återbetalning av underhållsstöd innebär att bidragsskyldiga föräldrar, tvingas leva under knappa ekonomiska omständigheter, även om de arbetar heltid i vanliga lönelägen. Detta kan medföra att bidragsskyldiga föräldrar, av ekonomiska skäl, inte kunnat umgås med barnen i den omfattning som de skulle önska. Detta gäller främst föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn och föräldrar som har höga umgängeskostnader för t.ex. längre resor.

Uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om underhållsstöd. Utgångspunkten skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande underhållsstödssystem skall behållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar barn till särlevande föräldrar en viss ekonomisk trygghet. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning.

Utgångspunkter för översynen skall vidare vara att underhållsstödet skall:

utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn,
upplevas som rättvist,
vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna,
vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll,
vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

Utredaren skall analysera underhållsstödssystemet och hur det skulle kunna förändras i en riktning som bättre överensstämmer med det faktiska behov av stöd som särlevande föräldrars barn kan ha. Det finns också skäl som talar för en större samsyn mellan de system som på olika sätt garanterar försörjningen för barn som lever med endast en förälder, nämligen underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension.

Utredaren skall särskilt:

överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning,
klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken, t.ex. på så sätt att man i underhållsstödssystemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekostnad och levnadskostnader i övrigt, m.m.,
pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn,
ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m.,
ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge,
se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift.

Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå alternativa lösningar. Kostnadsberäkningar skall då redovisas för varje alternativ. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ.

De ekonomiska konsekvenserna av utredarens slutliga förslag skall redovisas. Kostnadsberäkningarna skall även omfatta en separat bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringens administration.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2003.

(Socialdepartementet)