SOU 2001:24
Ur fattigdomsfällan
Till statsrådet Ingela Thalén
Genom beslut den 24 februari 2000 bemyndigade regeringen statsrådet Ingela Thalén att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barnfamiljerna. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familjestödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginaleffekter, men med bevarad eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet.
Med stöd av bemyndigandet utsågs samma dag undertecknad till särskild utredare.
Som experter i utredningen förordnades den 27 april 2000 enhetschefen Jan Almqvist, Riksförsäkringsverket, chefsekonom Karin Mossler, Socialstyrelsen, numera kanslirådet Kristina Olofsson, Socialdepartementet, (tidigare Finansdepartementet), kanslirådet Margareta Orrell, Socialdepartementet, enhetschefen Ann-Mari Rydell, Konsumentverket och departementssekreteraren Karin Stillerud, Socialdepartementet samt den 26 maj 2000 förre statssekreteraren i Socialdepartementet Hans Svensson.
Som sekreterare förordnades den 10 april 2000 departementsrådet Maj-Britt Grufberg, den 26 april 2000 departementssekreteraren Thomas Pettersson samt den 22 maj 2000 pol.mag. Jan Boström.
Utredningen har antagit namnet Familjeutredningen. Familjeutredningen överlämnade den 31 maj 2000 delrapporten, Stöd till barn med särlevande föräldrar samt den 30 juni 2000 en skrivelse med uppföljning av nämnda delrapport.
Familjeutredningen överlämnar betänkandet Ur fattigdomsfällan. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm den 28 februari 2001
Gabriel Romanus /Maj-Britt Grufberg Jan Boström Thomas Pettersson
Sammanfattning
Uppdraget
Med utgångspunkt i en analys av de samlade effekterna för barnfamiljer av skatter, bidrag och avgifter koncentrerar utredningen sina förslag till de centrala ekonomiska familjestöden, barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familjestödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginaleffekter, men med bevarad eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet. Därför fokuseras uppmärksamheten på de inkomstprövade bostadsbidragen, som står för en stor del av marginaleffekterna för barnfamiljer. Särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen för ensamstående föräldrar och föräldrar som studerar. (Kapitel 1)
Om barnfamiljerna
I Sverige finns närmare två miljoner barn, som lever i drygt en miljon familjer. Barn i Sverige har relativt god levnadsstandard i förhållande till hela befolkningen, jämfört med barn i andra länder. Barnfattigdomen är låg, internationellt sett. De flesta barnfamiljerna har ett eller två barn. Tre fjärdedelar av alla barn lever med båda sina föräldrar. Omkring 250 000 familjer består av en ensam förälder och barn. Av ensamföräldrarna är cirka 85 procent kvinnor.
Fädernas arbetsinkomster är betydligt högre än mödrarnas. Oavsett kön är ensamföräldrarnas inkomster lägre än de samboendes. Andelen med ingen eller mycket låg inkomst är störst bland de ensamstående mödrarna. De ekonomiska familjestöden och, som ett yttersta skyddsnät, socialbidragen kompletterar föräldrarnas inkomster. Bidragens betydelse är större ju fler barn
det finns i familjen och utgör en större del av de ensamståendes inkomster än av de samboendes.
Utredningen beskriver olika sätt att beräkna levnadskostnader. För typfamiljer med låg respektive medelgod inkomst visas hur mycket som finns kvar till övrig konsumtion, när bostad och andra nödvändiga utgifter har betalas. (Kapitel 2, 4 och 5)
Särlevande föräldrar och deras barn
Utredningen redovisar ett omfattande statistiskt material om de särlevande föräldrarna och deras barn. I december 2000 fanns 472 000 barn som bodde tillsammans med endast en av sina föräldrar, föräldern kan vara ensamstående eller leva tillsammans med en ny partner. För 405 000 barn fanns uppgifter om inkomster och samboendeförhållanden för barnens båda föräldrar. Drygt hälften av dessa barn omfattades av det statliga stödet till barn med särlevande föräldrar (underhållsstödssystemet).
Totalt 278 000 boföräldrar (varav 85 % kvinnor) och 243 000 bidragsskyldiga (varav 62 % män) föräldrar ingår i analysen. Ungefär var femte levde samman med en ny partner. Detta gällde både kvinnor och män, och både boföräldrar och bidragsskyldiga. I underhållsstödssystemet fanns 58 procent av boföräldrarna och 63 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna. Föräldrar i underhållsstödssystemet har lägre inkomster än övriga särlevande föräldrar och bidragsskyldiga föräldrar har oftast högre inkomster än boföräldrar. Skillnaden i genomsnittlig taxerad inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet är mindre, cirka 10 000 kronor per år, än för föräldrar utanför systemet, där skillnaden var nära 75 000 kronor.
Utredningen har gjort jämförelser av ekonomisk standard mellan boföräldrars och bidragsskyldigas hushåll, dvs. med hänsyn till skatter, bidrag, antalet personer i hushållet och till personernas ålder. En majoritet av alla särlevande föräldrar hade en justerad disponibel inkomst mellan 50 000 och 150 000 kronor per år. Den grupp som hade den största andelen med lägre ekonomisk standard (under 50 000 kronor per år) var ensamstående bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. Bidragsskyldiga utanför systemet hade överlägset störst andel med en justerad disponibel inkomst över 200 000 kronor. (Kapitel 6)
Utgångspunkter för analyser och förslag
Utredningens utgångspunkt är att det ekonomiska familjestödet både skall vara en utjämning mellan barnfamiljer och personer utan barn, och en utjämning över livscykeln för alla människor. Det skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn, och främja jämställdhet mellan kvinnor och män genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Följande krav bör ställas på det ekonomiska familjestödet och de skatte- och avgiftssystem m.m. som gäller för barnfamiljerna. Stödet skall
utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, ha en incitamentsstruktur som så litet som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete, innehålla goda möjligheter för staten att styra de offentliga utgifterna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.
De olika stödformernas roll diskuteras liksom deras begränsningar. Familjestödet kan inte lösa de problem som förorsakas av arbetsmarknadens uppdelning i kvinnodominerade, lågavlönade yrken och manliga, ofta bättre betalda jobb. Familjestödet kan heller inte, i vart fall inte ensamt, lösa försörjningsproblem som beror på brister i utbildning. (Kapitel 9)
Utvärdering av dagens ekonomiska familjestöd
Det ekonomiska stödet till barnfamiljer uppgår till cirka 50 miljarder kronor per år. Om man vill ha en samlad bild av det offentliga stödet till barnfamiljer bör man även ta med utgifter för barnomsorgen. Sammantaget lämnar stat och kommun i storleksordningen 80 miljarder kronor som stöd till barnfamiljerna. (Kapitel 3)
Barnbidraget
Det allmänna barnbidraget, som är lika för alla barn, är ryggraden i det familjeekonomiska stödet. Drygt 1 733 000 barn under 16 år fick barnbidrag med 850 kronor i december 2000. Bidraget höjdes till 950 kronor i månaden 2001 och täcker i regel knappt 30 procent av kostnaderna för barn enligt utredningens bedömning av barns kostnader. Då ingår kostnaderna för barnomsorg beräknade enligt den s.k. maxtaxan. Studiebidraget, som utgår för den som har fyllt 16 år och går i gymnasiet, täcker drygt 20 procent. Utgifterna för barnbidrag och flerbarnstillägg uppgick till nästan 19 miljarder kronor 2000.
Det allmänna barnbidraget infördes 1948, som en ersättning för de tidigare barnavdragen vid beskattningen. Det är ett sätt att utjämna mellan barnfamiljer och andra, i stället för att ta hänsyn till försörjningsbördan vid beskattningen. Utredningen anser att barnbidraget även i framtiden bör vara det grundläggande familjeekonomiska stödet. Barnbidraget är det stöd som har den högsta legitimiteten hos allmänheten. Det uppfattas som rättvist, eftersom det är lika för alla, administrationskostnaden är låg, risken för fusk är liten. Utredningen anser att barnbidragssystemet fungerar så väl att en omläggning av det ekonomiska familjestödet bör bygga vidare på detta system.
Utredningen föreslår att barnbidraget skall utgå tills barnet fyller 18 år, i stället för som nu till 16. Utredningen föreslår vidare att barnbidraget betalas ut sista gången den månad, och inte som nu det kvartal, som barnet uppnår högsta ålder för bidraget.
Flerbarnstillägget har hög fördelningspolitisk träffsäkerhet, eftersom stora familjer lever på lägre ekonomisk standard än andra. Det är också lätt att administrera, och saknar marginaleffekter vid en inkomstökning. Flerbarnstillägget är därför fördelaktigt att använda vid en omläggning som syftar till att göra familjestödet mer generellt. (Kapitel 10)
Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar
Det tidigare bidragsförskottssystemet ersattes med ett nytt stöd, underhållstöd, år 1997. I april 2000 fanns det nästan 330 000 barn i systemet. Antalet minskar. Statens nettoutgift för 2000 beräknas till drygt 2,6 miljarder kronor. Utredningen har gjort en utvärdering av underhållstödet.
Statsmakternas mål för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, samtidigt som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard. Utredningens samlade bedömning är att underhållstödet uppfyller dessa mål, men att vissa brister finns, som bl.a. hänger samman med de dubbla syftena att reglera föräldrarnas inbördes relationer och att ge ett visst statligt ekonomiskt stöd.
Enligt utredningens mening uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste reformen. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Myndiga barn riskerar inte, såsom i bidragsförskottssystemet, att behöva gå till domstol och stämma en av sina föräldrar för att få det statliga stödet. Syftet att i högre utsträckning ta till vara de bidragsskyldigas försörjningsförmåga och att staten skall kunna kontrollera sina utgifter har uppnåtts. Stödet uppfyller också flertalet av utredningens krav på systemet. Återbetalningen innebär dock vissa marginaleffekter för de bidragsskyldiga.
Att stödet endast tar hänsyn till den bidragsskyldiges inkomst, men inte till boförälderns, kan uppfattas som orättvist. Det ligger emellertid inte i linje med utredningens uppdrag att föreslå, att underhållstödet skall prövas även mot boförälderns inkomst.
Enligt direktiven skall utredningen pröva om underlaget för återbetalning av underhållsstöd kan grundas på en mer aktuell inkomst än den senaste taxerade inkomsten. Utredningen föreslår inga ändringar i detta avseende.
Återbetalningskraven är betungande för föräldrar som betalar för många barn, vilket i sin tur kan försvåra för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Skuldsättningen är omfattande. Nästan en tredjedel av de bidragsskyldiga hade i september 2000 underhållsskulder hos kronofogdemyndigheten. Drygt 80 procent hade även andra skulder, varav hälften hade andra skulder hos kronofogden redan när den första underhållsskulden lämnades över. Ökningen av antalet bidragsskyldiga hos kronofogden var störst åren efter det att stödet trädde i kraft, men har därefter mattats avsevärt.
Utredningen anser att de samarbetssamtal som kommunerna erbjuder föräldrarna även bör omfatta ekonomiska frågor. (Kapitel 12)
Bostadsbidraget till barnfamiljerna
Bostadsbidraget syftar dels till att göra det möjligt för barnfamiljerna att efterfråga goda och rymliga bostäder, dels till att vara ett särskilt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Barnfamiljerna kan få både ett bidrag för bostadskostnaden och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Cirka 30 procent av barnfamiljerna fick 1999 bostadsbidrag någon gång under året. Bostadsbidragen till barnfamiljer betalas framför allt ut till ensamföräldrar boende i hyreslägenhet. Bostadsbidraget har även betydelse för sammanboende med flera barn och relativt låga inkomster. Utgifterna för stödet har sjunkit under de senaste åren och uppgick år 2000 till drygt 4 miljarder kronor.
Bostadsbidragen i deras nuvarande form har vuxit fram genom en fortlöpande serie av beslut. Målet för det stöd som i dag kallas bostadsbidrag har rört sig mellan två utvecklingslinjer: bostadsstöd och allmänt konsumtionsstöd. Dagens bostadssituation skiljer sig markant från läget då bostadsbidragen infördes under 1930-talet. Standarden i stora delar av bostadsbeståndet var på den tiden mycket låg. Det fanns därför anledning till att omfördela resurserna så att barnfamiljerna stimulerades att förbättra sin bostadsstandard och minska trångboddheten. En genomgång av barnfamiljernas bostadssituation visar enligt utredningens mening, att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelägen. Barnfamiljernas bostadsstandard är god, trångboddheten är inte längre något stort problem, de flesta familjer har möjlighet att ge varje barn ett eget rum, i vart fall när det gäller de större barnen.
På utredningens uppdrag har professor Bengt Turner och forskningsassistent Cecilia Enström redovisat kunskapsläget när det gäller bostadsbidragets eventuella inverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden. Forskarrapporten ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna. De effekter bostadsbidragen har på bostadsmarknaden är svåra att exakt bedöma, kunskapsläget behöver förbättras.
Utredningen menar att bostadsbidraget i huvudsak bör ses som ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer. Man bör försöka att undvika konsumtionsstyrande inslag och istället överlåta till barnfamiljerna att själva bestämma, vilka prioriteringar de vill göra inom ramen för sitt konsumtionsutrymme.
Bostadsbidragen står för en stor del av marginaleffekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Utredningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat. En sådan omläggning måste beakta behoven hos de familjer som idag har höga bostadsbidrag och låg inkomst, dvs. ensamföräldrar och familjer med många barn. (Kapitel 8 och 11, bilaga 2 och 6)
Föräldraförsäkringen
Föräldraförsäkringens uppgift är att underlätta för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Större delen av stödet är knutet till den sjukpenninggrundande inkomsten, vilket ökar sannolikheten för att båda föräldrarna, dvs. även pappan, som i regel har högre inkomst än mamman, tar del i barnens vård. Statens utgifter för försäkringen uppgår till nästan 17 miljarder kronor per år. Utredningen gör inte några närmare analyser av försäkringen, bl.a. med hänsyn till det reformarbete som har pågått i annan ordning.
Utredningen att garantinivån bör höjas för de 360 dagar som idag ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Garantinivån har urholkats, så att den idag endast motsvarar drygt hälften av värdet då föräldraförsäkringen infördes 1974. En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar med svag ställning på arbetsmarknaden och studerande föräldrar. (Kapitel 13)
Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd
Syftet med socialbidraget är att vara ett yttersta skyddsnät, som garanterar alla familjer en skälig levnadsnivå, om familjen inte kan försörja sig på annat sätt. Det ligger i sakens natur, att behovet av socialbidrag prövas individuellt, och att bidraget sänks om familjens övriga inkomster ökar, vare sig detta sker genom höjd lön eller höjt stöd från något håll, t.ex. genom höjda barnbidrag. Höjningen av barnbidraget leder då till att färre familjer blir beroende av socialbidrag.
Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Det bör fortfarande vara ett stöd som garanterar konsumtion av en viss nivå, dvs. skälig levnadsstandard, inte en garanti för en viss in-
komst. Det hindrar inte att regeringen, t.ex. i samband med en höjning av det familjepolitiska stödet, kan besluta att höja ambitionen för vad som skall anses vara skälig levnadsnivå, så att även familjer med socialbidrag får del av den standardhöjning som ökade resurser till familjepolitiken är avsedd att möjliggöra. (Kapitel 14)
Föräldrar som studerar
Utredningen har särskilt analyserat situationen för studerande med barn. År 1998 hade närmare 15 procent (knappt 54 000) av studiemedelsmottagarna och ungefär 57 procent (cirka 95 000) av dem som uppbar särskilda vuxenstudiestöd (inklusive utbildningsbidrag) barn. Kvinnliga studerande dominerade båda grupperna. Nästan alla studerande som var ensamstående med barn hade bostadsbidrag. Det ekonomiska utbytet av att gå över från att leva på socialbidrag till att studera är begränsat, i vart fall på kort sikt och i synnerhet om man tänker på att studiemedel till stor del är lån som skall betalas tillbaka. Det nya studiestödssystem, som träder i kraft den 1 juli 2001, utgår, liksom det gamla, från att studiestödet inte skall ta hänsyn till den studerandes försörjningsbörda.
Utredningen delar uppfattningen, att det stöd som behövs till studerande därför att de har barn, bör ges inom det familjepolitiska stödsystemet. Socialbidrag bör inte utgå som ett långvarigt extra stöd till studerande föräldrar, utan liksom hittills vara ett yttersta skyddsnät som normalt reserveras för kortvariga nödlägen.
Ett familjepolitiskt stöd som har stor betydelse för många studerande föräldrar idag, utöver det allmänna barnbidraget, är bostadsbidraget. Om bostadsbidraget skall omvandlas till andra, mer generella stöd, ökar behovet av ett särskilt familjepolitiskt stöd till studerande föräldrar. (Kapitel 15)
Samlade effekter av skatter, bidrag och avgifter
Utredningen har analyserat de samlade effekterna av skatter, bidrag och avgifter för olika typer av barnfamiljer. Framför allt belyses marginaleffekterna, dvs. hur stor del av en inkomstökning
som familjen får behålla, och hur stor del som går bort i form av ökad skatt, minskade bidrag, höjda avgifter och återbetalning av underhållsstöd m.m. Analysen visar att särskilt höga marginaleffekter idag drabbar – utöver familjer med socialbidrag, som i princip har 100 procents marginaleffekt – familjer med låga inkomster, framför allt därför att de har bostadsbidrag. Bostadsbidraget bidrar med 20 procentenheter till den samlade marginaleffekten, för dem som har det bidraget. Den statistiska analysen visar att bland samtliga barnfamiljer är den genomsnittliga marginaleffekten 48,6 procent och bland dem som har bostadsbidrag 67,7 procent. Den genomsnittliga marginaleffekten bland ensamstående med ett eller två barn är ungefär 58 procent, medan den för samboende med ett eller två barn är drygt 46 procent.
Docent Mårten Palme har på utredningens uppdrag sammanställt en rapport om kunskapsläget när det gäller sambandet mellan marginaleffekterna i familjestödet och de berörda familjernas arbetsutbud. Slutsatsen är att ett inkomstprövat familjestöd, i praktiken bostadsbidraget, kan inverka på arbetsutbudet, framförallt för ensamstående mödrar.
Bostadsbidragen står således för en betydande del av marginaleffekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Utredningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstberoende. Ett omläggning i mer generell riktning skulle öka de ekonomiskt svaga hushållens möjlighet att varaktigt förbättra sin ekonomiska situation.
Bostadsbidraget fungerar i stor utsträckning som ett stöd till ensamstående med barn. Bidraget har även betydelse för flerbarnsfamiljer. Det kan - särskilt för ekonomiskt svaga hushåll - röra sig om förhållandevis stora belopp. Därför är det nödvändigt att, i utformningen av ett familjestöd som frikopplas från bostadskostnad och inkomst, finna andra sätt att beakta behovet hos dessa grupper. Det kan också bli nödvändigt att genomföra en så stor förändring stegvis, så att de hushåll, som idag har höga bostadsbidrag får en möjlighet att anpassa sig till nya förutsättningar.
Alla nordiska länder utom Sverige har riktade stöd till ensamföräldrar inom sina generella system. Utredningen har närmare studerat de lösningar som har valts i Norge och Finland, som har
olika former av extra barnbidrag till ensamstående. (Kapitel 7, 8 och 16, bilaga 5 och 7)
Mindre inkomstprövning av det ekonomiska familjestödet
Förslag till omläggning
Det ekonomiska familjestödet bör läggas om så att det blir mer generellt i syfte att minska marginaleffekter och på så sätt motverka fattigdomsfällor. Inkomstprövningen bör minskas och konsumtionsstyrande inslag bör så långt som möjligt undvikas inom det ekonomiska familjestödet. Utredningen föreslår att bostadsbidragets anknytning till bostadskostnad och bostadsutrymme tas bort, och att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning:
Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av generella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del av bostadsbidraget som baseras på boendekostnaden tas bort, medan den särskilda, icke bostadsanknutna men barnrelaterade delen, behålls.
Två nya tillägg till barnbidraget föreslås, ett till ensamstående med barn och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med ensamstående respektive studerande föräldrar. Dubbla belopp betalas ut för varje barn om båda föräldrarna studerar förutsatt att de bor ihop. Ensamföräldertillägg och studerandetillägg kan utgå samtidigt. Utredningen lägger fram förslag till utformning av de nya tilläggen.
Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd införas för ensamstående med barn som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden och därför inte kan försörja sig. Eftersom detta stöd är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre rustad på arbetsmarknaden, kan det vara inkomstrelaterat utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter.
Garantinivån i föräldraförsäkringen föreslås höjd från 60 till 120 kronor om dagen, för de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till 18 år, studiebidrag till gymnasiestuderande behålls endast för dem som har fyllt 18 år. Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses föreligga bör även flerbarnstillägget höjas.
En omläggning av denna omfattning behöver genomföras stegvis. Utredningen visar på tre olika typer av övergångslösningar. (Kapitel 18)
Analys av fyra alternativa konstruktioner
Den omläggning som utredningen föreslår analyseras i fyra olika ”paket” av åtgärder inom det ekonomiska familjestödet. Samtliga paket syftar till att minska marginaleffekterna och därigenom motverka de inlåsningsmekanismer, eller fattigdomsfällor, som finns i nuvarande system. I två av de alternativa paketen avskaffas bostadsbidraget helt och i de övriga behålls den särskilda, icke bostadsknutna men barnrelaterade delen. Två alternativ är budgetneutrala och två medför ökade utgifter för den offentliga sektorn på fem miljarder kronor om året. Storleken av de två nya stöden, ensamföräldertillägg och studerandetillägg, varierar mellan alternativen. Vidare ingår i samtliga alternativ en höjning av garantinivån inom föräldraförsäkringen från 60 till 120 kronor per dag samt en höjning av åldersgränsen för det allmänna barnbidraget från 16 till 18 år. I de alternativ som medför ökade kostnader för familjestödet ingår även en höjning av flerbarnstillägget. I de budgetneutrala alternativen sänks det allmänna barnbidraget med 100 kronor i månaden (till den storlek som barnbidraget hade år 2000) som en del av finansieringen av omläggningen.
Konsekvensanalysen delas upp i:
Effekter på den offentliga sektorns utgifter Påverkan på de totala marginaleffekterna Påverkan på arbetsutbudet Effekter på inkomstfördelningen Effekter i olika typfamiljer Effekter på socialbidragstagandet
För dem som i utgångsläget har bostadsbidrag, men inte socialbidrag, minskar marginaleffekterna med 20 procentenheter om bostadsbidraget helt avskaffas. Behålls ett lägre inkomstprövat bidrag kvarstår en marginaleffekt, som dock gäller färre personer. För socialbidragstagarna förblir marginaleffekten 100 procent.
De arbetsutbudseffekter som kan förutses uppkommer främst i gruppen ensamstående mödrar. De alternativ som ökar de totala
utgifterna medför en större arbetsutbudsökning än de budgetneutrala. I de alternativ där en viss inkomstprövning behålls blir utbudseffekterna mindre än om all inkomstprövning avskaffas.
Samtliga alternativ medför en viss omfördelning från samboende till ensamstående barnfamiljer. De budgetneutrala alternativen påverkar inte den totala inkomstfördelningen nämnvärt, medan de alternativ som innebär ökade statsutgifter medför en marginell minskning av inkomstskillnaderna.
Samtliga alternativ bedöms medföra en viss ökning av socialbidragstagandet. Större delen av denna ökning beror på att befintliga socialbidragstagare får ett högre bidrag medan ytterst få hushåll, som i utgångsläget inte har socialbidrag, bedöms få behov av socialbidrag till följd av de föreslagna förändringarna.
Det går inte att helt undvika att vissa hushåll med stora bostadsbidrag får en försämrad ekonomisk situation, om bostadsbidraget ersätts med icke inkomstprövade tillägg, inte ens i de alternativ som innebär en ökning av familjepolitikens resurser. De förbättrade incitamenten till arbete leder dock till att dessa hushåll får större möjlighet att själva påverka sin ekonomi genom eget arbete. Detta förutsätter givetvis att arbete finns att söka. (Kapitel 17, bilaga 8)
Förslag till smärre ändringar
Underhållsstödet
Utredningen föreslår en del mindre justeringar inom underhållsstödet. Dels föreslås att återbetalningsskyldigheten skall mildras och marginaleffekterna begränsas, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Dels framförs synpunkter på möjligheten för den underhållsbetalande att få del av samhällsstödet för de dagar som barnet vistas hos den underhållsbetalande. Utredningen anser också att socialbidrag skall kunna utgå för umgängesresor, om föräldrarna bor långt ifrån varandra.
Utredningen stöder Riksförsäkringsverkets förslag om återbetalningskonto för bidragsskyldiga med stora skulder, för att begränsa de skulder som går till kronofogden. Utredningen anser inte att studiebidraget skall ingå i underlaget för beräkning av återbetalningsskyldighet. Utredningen föreslår ingen höjning av underhållsstödets storlek. (Kapitel 19)
Bostadsbidraget till barnfamiljer
Utredningen föreslår vissa förändringar i bostadsbidragssystemet, som bör genomföras om bostadsbidragen behålls helt eller delvis, oavsett om detta avses gälla under en begränsad tid, som en del av en övergångslösning, eller utan tidsbegränsning.
Utredningen bedömer att inkomstprövningssystemet, som innebär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag och att slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen varje kalenderår, i stort sett fungerar bra. Möjligheten att få eftergift bör dock utökas något för hushåll med socialbidrag.
Vidare föreslår utredningen att studiebidraget inte skall påverka bostadsbidraget eller eventuellt framtida inkomstprövade stöd till barnfamiljer. Inte heller ideellt skadestånd bör räknas in i den bidragsgrundande inkomsten.
Vidare anser utredningen att reglerna bör vara likadana för bostadsbidrag och underhållsstöd, när det gäller bedömningen av boendeförhållandena, och föreslår därför att det i lagen om bostadsbidrag införs motsvarande krav att styrka eller visa boende- och samboförhållande som finns i lagen om underhållsstöd.
Om bostadsanknytningen i bostadsbidraget inte tas bort och bostadsbidraget för ungdomar utan barn blir kvar, anser utredningen att umgängesföräldrar, som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard, skall kunna få bostadsbidrag som ungdom utan barn, om de uppfyller ålderskrav och övriga krav för detta. (Kapitel 20)
Familjestödet nu och i framtiden
I betänkandet tecknar utredningen utvecklingslinjer för det framtida familjestödet. Utredningen understryker att familjepolitiken måste grundas på en helhetssyn som innefattar både skatter, bidrag och avgifter, och påminner om att Sverige har valt att inte ta hänsyn till försörjningsbördan i skattesystemet, varför familjestödet och skatterna måste ses som delar av en gemensam helhet. Enligt utredningens mening bör barnbidragssystemet även i framtiden utgöra ryggraden i det ekonomiska familjestödet, innefattande allmänt barnbidrag, flerbarnstillägg, ensamföräldertillägg och studerandetillägg. Barnbidraget har den största legitimiteten av alla familjestöd och det är lätt att administrera. Det bör motsvara
en växande del av normala kostnader för barn. De tillägg i barnbidragssystemet som utredningen föreslår är ett sätt att i praktiken ta hänsyn till familjer med lägre inkomster och sämre ekonomisk bärkraft, utan att skapa marginaleffekter. Barnbidraget bör inte åldersdifferentieras, trots att kostnaderna – om man bortser från kostnaderna för barnomsorg – växer med barnets ålder. Detta är också ett sätt att ta hänsyn till att yngre barn i genomsnitt har yngre föräldrar, som har lägre inkomster.
Familjer med särskilt låga inkomster har i regel problem som måste angripas med andra medel än familjepolitiska bidrag, framför allt inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Utredningen föreslår dock ett familjepolitiskt behovsprövat stöd till ensamföräldrar, som skall medge att de under några år satsar på utbildning för att kunna få bättre fotfäste på arbetsmarknaden.
Stödet till särlevande föräldrars barn utgår idag i två inkomstprövade system. Dels är bostadsbidraget i praktiken i stor utsträckning ett ensamförälderstöd, som prövas mot boförälderns inkomst. Dels är underhållsstödet inkomstprövat mot den bidragsskyldiges inkomst. Utredningen föreslår nu att bostadsbidraget ersätts med andra, icke inkomstprövade stöd, bl.a. till ensamföräldrar. I framtiden bör även underhållsstödet omvandlas, så att man skiljer på det statliga stödet och föräldrarnas inbördes förpliktelser. Föräldrarnas ansvar för barnen regleras i föräldrabalken. Statens inblandning kan bestå av att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överenskommelse, och att ge boföräldern förskott på underhållsbidraget om den underhållsskyldige inte sköter sina betalningar, ett förskott som i sin helhet skulle betalas tillbaka.
Stödet till omsorgen om små barn bör även i framtiden ske i två former, dels genom stöd till barnomsorg utanför hemmet, dels genom föräldraförsäkringen, som syftar till att göra det möjligt för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Föräldraförsäkringen bör helt bygga på inkomstbortfallsprincipen, och såväl den nedre gränsen, den s.k. garantinivån, som taket för ersättningen bör stegvis höjas. När en förlängning kan ske, bör man utforma denna, så att papporna stimuleras att ta ut en större del. Maxtaxan inom barnomsorgen innebär ett steg på vägen mot minskade marginaleffekter. Den utvecklingen bör fortsätta genom att en allt större del av förskoleverksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eller belagd med låga enhetliga avgifter.
För att klargöra att familjestödet och skatterna är delar av samma helhet, bör på sikt gemensamma informationskonton
utvecklas, där den enskilde eller familjen på ett ställe kan få överblick över sina ekonomiska relationer med det allmänna. Det understryker att familjestödet är ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan, som är en viktig del av den ekonomiska bärkraften, eftersom skattesystemet inte gör det. Detta är viktigt för att bevara legitimiteten för ett omfattande familjestöd. (Kapitel 21)
1. Utredningens uppdrag och arbete
Med utgångspunkt i en analys av de samlade effekterna för barnfamiljer av skatter, bidrag och avgifter koncentrerar utredningen sina förslag till de centrala ekonomiska familjestöden, barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familjestödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginaleffekter, men med bevarad eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet. Därför fokuseras uppmärksamheten på bostadsbidragen, som står för en stor del av marginaleffekterna för barnfamiljer. Särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen för ensamstående föräldrar och föräldrar som studerar.
1.1. Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag är att analysera barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag till barnfamiljerna och förutsättningslöst pröva möjligheterna och förutsättningarna för att inom ramen för en generell välfärdspolitik förändra stödsystemen. Systemen skall på ett effektivt sätt bidra till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna och förstärka föräldrarnas förankring på arbetsmarknaden. Utredningens direktiv lyfter särskilt fram
marginaleffekter och de fattigdomsfällor som dessa skapar, fördelningseffekter, situationen för föräldrar som har flyttat isär och ensamstående föräldrars möjligheter att studera.
Utredaren skall grunda analysen på en bred kunskapsöversyn av forskning om de beteendeanpassningar och den effekt på prisbildningen som kan bli följden av olika stödformer.
Med utgångspunkt i sina analyser skall utredaren pröva hur de familjepolitiska stöden kan moderniseras och belysa behovet av övergångstider och anpassningsåtgärder vid olika alternativa förslag till lösningar.
Regeringen har, vid regeringssammanträde den 15 juni 2000, överlämnat ärenden till Familjeutredningen. Ärendena rör främst underhållsstöd och bostadsbidrag. Några ärenden berör emellertid familjestödet i stort, barnbidraget samt den låga nativiteten. De överlämnade ärendena behandlas – beroende på vilka frågor de rör – i aktuellt avsnitt. Flera ärenden berör dock i huvudsak tillämpningsfrågor av olika slag. Ärenden som rör frågor på en relativt detaljerad nivå har utredningen på grund av den begränsade tidsramen inte haft möjlighet att fördjupa sig i. Utredningen har gjort en sammanställning av de överlämnade ärendena.
Utredningen har koncentrerat sitt arbete på de tre stora ekonomiska familjestöden, dvs. barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer och underhållsstöd, samt på hur dessa stöd samverkar med skattesystemet. Särlevande föräldrars situation uppmärksammas genomgående. Stöd för vård av barn nämns inte i direktiven och ligger därför inte i utredningens fokus. Avgifterna för barnomsorg beaktas dock i utredningens analyser. Utredningen behandlar också vissa aspekter på föräldraförsäkringen. Vidare har utredningen funnit anledning att beröra sambandet mellan försörjningsstöd (socialbidrag) och ekonomiska familjestöd och familjestödens funktion för föräldrar som studerar.
Utredningens direktiv återges i bilaga 1.
1.2. Utredningens arbete
Möten med utredningens experter har hållits ungefär en gång i månaden , elva gånger, sammanlagt.
Utredningen har genom en av sina sekreterare haft tillgång till Statistiska centralbyråns datasystem och databaser för sina beräkningar (mikrosimuleringsmodellen FASIT och Inkomstfördelningsundersökningen, HINK).
Kompletterande statistik om särlevande föräldrar och deras barn har beställts från Statistiska centralbyrån. Uppgifter ur socialbidragsregistret har beställts från Socialstyrelsen.
Utredningen har gjort studiebesök i Norge och Finland; vid Barn- og familiedepartementet och Social- och helsedepartementet
i Oslo samt vid Social- och hälsovårdsministeriet i Helsingfors. I Helsingfors deltog även en tjänsteman från Miljöministeriet, under vilket bostadspolitiska frågor sorterar. Vidare har utredningen besökt försäkringskassan i Gävleborg. Vid besöket deltog också företrädare för kronofogdemyndigheten i Gävle.
Forskare har biträtt utredningen med översikter över aktuell forskning. Professor Bengt Turner och forskningsassistent Cecilia Enström har skrivit en rapport om bostadsbidrag och prisbildning och docent Mårten Palme en rapport om familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska samt ett urval brittiska och amerikanska studier. Rapporterna biläggs betänkandet.
Utredningen har haft kontakt med Kommittén för välfärdbokslutet, Kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (den s.k. Allbo-kommittén) och den arbetsgrupp för att analysera vilka faktorer som påverkar födelsetalen, som Socialdepartementet har inrättat. Tjänstemän vid Justitie-, Utbildnings- och Socialdepartementen samt vid Programmet för demografisk analys och jämställdhetsstatistik vid Statistiska centralbyrån har bidragit med sin sakkunskap.
Slutligen har utredaren träffat företrädare för alla riksdagspartier i början och i slutet av utredningsarbetet.
2. Barnen och deras familjer
I detta kapitel ges en översikt över Sveriges närmare två miljoner barn, som lever i drygt en miljon familjer. Tre fjärdedelar av alla barn lever med båda sina föräldrar. Omkring 250 000 familjer består av en ensam förälder och barn. Av ensamföräldrarna är cirka 85 procent kvinnor. Föräldrarnas utbildning och förvärvsarbete belyses också, liksom familjer med svag ekonomi. Födelsetalen har svängt kraftigt under 1990talet. I en bilaga redovisas barnfamiljernas boende.
I detta kapitel ges en kortare redogörelse för barnen och deras familjer.
Av Sveriges befolkning 1999 på 8,9 miljoner invånare var drygt 1,9 miljoner barn under 18 år. I slutet av 1999 fanns i Sverige drygt en miljon familjer med hemmaboende barn i åldrarna 0–17 år. Om även familjer med hemmaboende barn i åldrarna 18–21 år räknas med, blir antalet 1,2 miljoner.
2.1. Familjetyp
Av barnfamiljerna är drygt 800 000 sammanboende par med barn, och omkring 250 000 är familjer bestående av en ensam förälder och barn. I statistiken kan sambopar utan gemensamma barn inte identifieras som par och klassas därför som ensamstående. Följaktligen är antalet ensamstående med barn i verkligheten något lägre och antalet sambor med barn något högre. Ensamståendefamiljerna består i de allra flesta fall av mamma med barn, 215 000 jämfört med 40 000 familjer med en ensamstående pappa (tabell 2.1).
Tabell 2.1 Antalet barnfamiljer, uppdelat på familjetyp. 1999
Barnfamiljer
Antal
Alla barnfamiljer
1 062 000
Ensamstående
259 000
Kvinnor
217 000
Män
41 000
Sammanboende
803 000
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
De flesta familjer med sammanboende föräldrar är traditionella kärnfamiljer, med vilket menas att samtliga hemmaboende barn är gemensamma. De traditionella kärnfamiljerna utgör cirka 70 procent av alla familjer med hemmaboende barn.
En närmare beskrivning av särlevande föräldrar och deras barn ges i kapitel 6.
2.2. Antal barn
De flesta barnfamiljer har ett eller två barn, 41 respektive 42 procent. Omkring 50 000 familjer har fyra barn eller flera. Drygt 1 300 familjer har sju eller flera barn. Sammanboende föräldrar har i genomsnitt flera barn än ensamstående, och ombildade familjer har flera barn än traditionella barnfamiljer. Ensamstående har oftast endast ett barn (tabell 2.2).
Tabell 2.2 Andelen familjer med hemmavarande barn under 18
år efter samboendeform, familjetyp och antal barn 1999. Procent
Sammanboendeform Familjetyp
1 barn 2 barn 3 barn 4 eller fler barn
Summa Samtliga familjer
Alla barnfamiljer
41 42 14
4
100 1 062 500
Ensamstående
Kvinnor
56 33 9
3
100 217 500
Män
70 24 5
1
100 41 300
Sammanboende
Gifta
34 44 17
5
100 581 800
Sambor med gemensamma barn
39 47 12
3
100 221 900
Traditionella kärnfamiljer 37 45 14
4
100 734 700
Ombildade familjer
20 40 28
11
100 68 100
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
Skillnaderna är små mellan olika kommungrupper. Tydliga skillnader finns vad gäller föräldrar med olika utbildningsnivå; ju längre utbildning föräldrarna har, desto färre barn har de.
2.3. Regionala skillnader
Andelen barnfamiljer som består av en ensam förälder varierar beroende på vilken storlek kommunen har. I de tre storstäderna – Stockholm, Göteborg, Malmö – är andelen en tredjedel. I industrikommuner och landsbygdskommuner är däremot andelen en femtedel (tabell 2.3). Bland familjer med sammanboende föräldrar finns det regionala skillnader i andel med gifta föräldrar. Det är i glesbygdskommuner som det är vanligast att sammanboende föräldrar inte är gifta.
Tabell 2.3 Barnfamiljer med hemmavarande barn under 18 år
efter kommuntyp och familjetyp 1999. Procent
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
2.4. Utbildning
Lågutbildade föräldrar är i högre utsträckning ensamstående än högutbildade föräldrar. Bland mammor med enbart förgymnasial utbildning är det nästan en tredjedel, 32 procent, som är ensamstående. För mammor med eftergymnasial utbildning är andelen ensamstående 16 procent. Cirka en fjärdedel av de ensamstående mammorna har enbart förgymnasial utbildning. Motsvarande andel för de sammanboende mammorna är en sjundedel. Papporna uppvisar liknande skillnader mellan ensamstående och sammanboende, om än inte lika stora (tabell 2.4).
Kommungrupp Ensamstående familjer
Traditionella kärnfamiljer
Ombildade familjer
Summa Antal
Storstäder
32
63
5
100 159 700
Förortskommuner
23
71
6
100 175 500
Större städer
24
70
6
100 280 500
Medelstora städer
23
70
7
100 155 900
Industrikommuner
21
72
7
100 90 800
Landsbygdskommuner
21
71
7
100 44 900
Glesbygdskommuner
23
69
8
100 25 000
Övriga större kommuner
22
71
7
100 77 700
Övriga mindre kommuner
22
71
7
100 52 500
Samtliga barnfamiljer
24
69
6
100 1 062 500
Tabell 2.4 Utbildningsnivå för mammor respektive pappor med
hemmavarande barn. 1999
Utbildning Ensamföräldrar
Antal Andel (%)
Sambo
Antal Andel (%)
Mammor
Förgymnasial 55 000
25
117 000
15
Kort gymnasial 83 000
38
294 000
36
Lång gymnasial 24 000
12
113 000
14
Eftergymnasial 52 000
24
273 000
34
Okänd
3 000
1
9 000
1
Samtliga
217 000
100
806 000
100
Pappor
Förgymnasial 10 000
23
154 000
19
Kort gymnasial 18 000
42
283 000
35
Lång gymnasial 4 000
10
109 000
14
Eftergymnasial 10 000
24
258 000
31
Okänd
(300)
1
7 000
1
Samtliga
42 000
100
803 000
100
Källa: Beräknat på grundval av uppgifter i Barn och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2, SCB)
2.5. Föräldrarnas förvärvsarbete
Idag är det mer regel än undantag att båda föräldrarna har betalt arbete under hela barnens uppväxt. Kvinnor och män väljer i större utsträckning än i många andra länder att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap.
Bland de barn som bodde hos sin mamma 1999 hade knappt åtta av tio en mamma som hade ett arbete. Fyra procent av barnen hade en mamma som var arbetslös. De resterande 17 procenten bodde i en familj där mamman stod utanför arbetsmarknaden. Många av dessa mammor studerar eller är av olika skäl förhindrade att förvärvsarbeta.
Ju äldre barnen är desto vanligare är det att mammorna förvärvsarbetar. Papporna däremot arbetar lika mycket oavsett barnets ålder. Fortfarande är det betydligt vanligare att barnens pappor förvärvsarbetar än att mammorna gör det.
Det är stor skillnad i föräldrarnas sysselsättning beroende på deras utbildning. Det är speciellt mammorna som förvärvsarbetar mer ju högre utbildning de har (tabell 2 5).
Tabell 2.5 Föräldrar som har förvärvsarbete och därav heltid
efter utbildningsnivå 1999. Procent
Föräldrarnas utbildningsnivå
Mammor
har därav arbete heltid
Pappor
har därav arbete heltid
Kort gymnasial
58
52
77
95
Lång gymnasial
61
57
78
96
Kort eftergymnasial
66
60
79
95
Lång eftergymnasial
72
72
81
96
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
Sysselsättningen växer för närvarande och arbetslösheten sjunker. Sysselsättningsökningen kommer nästan alla grupper till del, oavsett utbildning eller bostadsort. Även om arbetslösheten sjunker för nästan alla grupper, finns det grupper med mycket hög arbetslöshet, bl.a. unga kvinnor med barn. Jämför man kvinnors och mäns arbetslöshet, och om de har barn eller inte, finner man att kvinnor under 25 år med barn har den högsta arbetslösheten. Gemensam nämnare för många med svårigheter att finna ett arbete är kort utbildning. Naturligtvis finns det även många andra förklaringsfaktorer.
Arbetslösheten är lägre bland män med barn än bland män utan barn. Bland kvinnorna är det tvärtom. Kvinnor utan barn har således en starkare ställning på arbetsmarknaden än kvinnor med barn, medan det motsatta tycks gälla för männen.
Kvinnor med barn arbetar oftare deltid eller är deltidsarbetslösa i betydligt större omfattning än män med barn. Det är också vanligare att mammorna är tillfälligt anställda.1
I jämförelse med barn till en sammanboende mamma har barn till ensamstående kvinnor oftare en mamma som är arbetslös. Även andelen barn, som har en mamma som studerar, är högre bland barn till ensamstående. Bland de barn som har en mamma som förvärvsarbetar är det däremot vanligare att barn till ensamstående har mammor som arbetar heltid. Andelen barn som har en mamma
1 Arbetslivsfakta nr 2 2000 september, utgivet av Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen.
som endast arbetar deltid är högre bland barn till sammanboende (figur 2.1).
Figur 2.1 Barn i olika familjetyper fördelade efter mammans
sysselsättning. 1999. Procent
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2).
2.6. De ekonomiskt svagaste barnhushållen
Familjeutredningen har beställt körningar ur socialbidragsregistret för åren 1996, 1998 och 1999. De visar att 1999 fick 100 420 barnfamiljer socialbidrag (tabell 2.6). Av dem var 31 340 långvarigt socialbidragsberoende, dvs. hade socialbidrag minst tio månader. Av dessa var 17 630 sammanboende och 13 710 ensamstående. Det långvariga socialbidragsberoendet bland barnfamiljer har minskat med 18 procent sedan 1996. Minskningen för ensamstående för-
0
5 10 15 2 0 2 5 3 0 3 5 4 0
E j i a rbe ts k ra fte n
S tude ra nde
A rbe ts lö s
Ö v rig frå nv a ro
S juk , m .m .
O be ta ld le dig he t F ö rä ldra fö rs ä k ring
A rb e te 3 5 - tim /v A rbe te 2 0 -3 4 tim /v
A rbe te 1-19 tim /v
G if t a / s a m b o E ns a m s t .
äldrar är emellertid lägre; ensamstående med långvarigt socialbidragsberoende har endast minskat med 9 procent (tabell 2.7).
Tabell 2.6 Barnfamiljer med socialbidrag 1996, 1998 och 1999
Familjetyp Ålder
1996 1998 1999 Minskning sedan 1996 %
Samboende
58 600 52 310
43 900
25
18-24 år*
4 620 3 980 3 100
33
25 – år*
53 980 48 330 40 800
24
Ensamstående
67 410 60 740
56 520
16
Kvinnor, 18-24 år 7 710 6 890 6 570
15
Kvinnor 25- år
52 540 47 360 44 010
16
Män, 18-24 år
310 270 250
19
Män, 25- år
6 850 6 220 5 690
17
Samtliga
126 010 113 050
100 420
20
* Familjens ålder baseras på kvinnans ålder eller i partnerskap på den yngres ålder
Källa: Socialbidragsregistret 1996, 1998 och 1999
Tabell 2.7 Barnfamiljer med långvarigt* socialbidrag 1996, 1998
och 1999
Familjetyp Ålder
1996 1998 1999 Minskning sedan 1996 %
Samboende
23 000 19 880
17 630
23
18-24 år**
1 630 1 320 1 110
32
25- år**
21 370 18 560 16 520
23
Ensamstående
15 100 14 500
13 710
9
Kvinnor, 18-24 år 2 060 1 930 1 840
11
Kvinnor, 25- år
11 490 11 160 10 700
7
Män, 18-24 år
80 50 40
50
Män, 25 – år
1 470 1 360 1 130
23
Samtliga
38 100 34 380 31 340
18
*10 eller fler månader per år. **Familjens ålder baseras på kvinnans ålder eller i partnerskap på den yngres ålder.
Källa: Socialbidragsregistret 1996, 1998 och 1999.
Av de barnfamiljer som fick socialbidrag 1999 var flertalet familjer med en ensam förälder. Vad gäller långvarigt socialbidrag är för-
hållandet det omvända; flertalet barnfamiljer med långvarigt socialbidrag är sammanboende.
Tabell 2.8 Barnfamiljer med socialbidrag och långvarigt social-
bidrag* Andel samboende respektive ensamstående 1999. Procent
Familjetyp Socialbidrag Långvarigt socialbidrag Samboende 44 56 Ensamstående 56 44 Summa 100 100 * 10 eller fler månader per år
Källa: Socialbidragsregistret 1999
Av de långvarigt socialbidragsberoende barnfamiljerna dominerar utrikes födda; 92 procent av de sammanboende och 60 procent av de ensamstående var utrikes födda. I gruppen ensamstående mammor 18–24 år är dock andelen utlandsfödda klart lägre, 36 procent.
Tabell 2.9 Barnfamiljer med långvarigt* socialbidragsberoende,
totalt antal, antal utrikes födda samt andelen utrikes födda 1999
Familjetyp Ålder
Totalt Utrikes födda Andel
%
Samboende
17 630
16 290
92
18-24 år
1 110
870
78
25- år
16 520
15 420
93
Ensamstående
13 710
8 220
60
Kvinnor, 18-24 år
1 840
660
36
Kvinnor, 25- år
10 700
6 820
64
Män, 18-24 år
40
20
50
Män, 25- år
1 130
720
64
Samtliga
31 340
24 510
78
* 10 eller fler månader per år ** Familjens ålder baseras på kvinnans ålder eller i partnerskap på den yngres ålder
Källa: Socialbidragsregistret 1999
I kapitel 4 redogörs för barnfamiljernas inkomster.
2.7. Nativiteten
Under senare år har Sverige haft stora svängningar i födelsetalen. I början av 1990-talet var födelsetalen höga. År 1990 föddes 124 000 barn. Den summerade fruktsamheten uppgick till 2,1 barn per kvinna. Under 1990-talet har barnafödandet sjunkit kraftigt. År 1999 föddes endast 88 000 barn och den summerade fruktsamheten hade sjunkit till 1,5 barn per kvinna. Det är den lägsta nivå som någon gång har observerats i Sverige.
En svag ökning under det senaste året kan skönjas. År 2000 föddes drygt 90 000 barn, vilket är en ökning med drygt 2 000 barn. Ökningen är dock inte tillräckligt stor och har ännu inte pågått tillräckligt länge för att man med säkerhet skall kunna säga att det rör sig om ett trendbrott.
2.8. Barnfamiljernas boende
Boendestandarden i Sverige är genomgående hög och internationellt sett relativt jämnt fördelad. Det gäller också barnen och barnfamiljerna. Ensamstående med barn bor företrädesvis i hyreslägenhet medan sammanboende med barn företrädesvis bor i småhus. Boendet skiljer sig åt mellan olika delar av landet. I glesbygdskommuner bor nästan alla barn i småhus. I storstäderna är det däremot vanligast att barnen bor i flerfamiljshus.
En utförligare beskrivning av barnfamiljernas boende ges i bilaga 2.
3. Det ekonomiska stödet till barnfamiljerna
Det ekonomiska stödet till barnfamiljer uppgår till cirka 50 miljarder kronor. Om man vill ha en samlad bild av det offentliga stödet till barnfamiljer bör man även ta med utgifter för barnomsorgen. Sammantaget lämnar stat och kommun i storleksordningen 80 miljarder kronor som stöd till barnfamiljerna. Enligt nu fattade beslut väntas statens utgifter för familjestödet öka med drygt åtta miljarder kronor till år 2004. Ökningen kan hänföras till att den s.k. maxtaxan inom förskola och skolbarnomsorg införs och att födelsetalen antas öka något.
Det övergripande målet för svensk familjepolitik är att ge barnen trygga uppväxtvillkor och att ge bägge föräldrarna möjlighet att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Till familjepolitiken kan räknas de ekonomiska familjestöden, barnomsorgen och mödra- och barnhälsovården.
En viktig del av familjepolitiken är barnomsorgen. Målet för förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen är att ge barn stöd och stimulans för utveckling och lärande samt att underlätta för föräldrar att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier.
För att stödja barnfamiljerna har samhället byggt upp ett stödsystem som syftar till att ge en ekonomisk trygghet under perioder med försörjningsbörda. De ekonomiska familjestöden syftar till att utjämna de ekonomiska villkoren mellan barnfamiljer och personer utan barn. Dessutom syftar stöden till att utjämna över livscykeln. Ett annat mål är att stödja föräldrarnas möjligheter att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Det ekonomiska familjestödet är också utformat så att det tillgodoser ett antal specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och hos föräldrar till funktionshindrade barn.
Till skillnad från många andra länder beaktas i Sverige inte familjesituationen i skattesystemet. Det är istället det ekonomiska
familjestödets uppgift att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljerna under den period familjerna har försörjningsbörda. Stöden finansieras med skatter och lagstadgade socialavgifter. Vår individuella beskattning innebär bl.a. att kvinnors förvärvsarbete lönar sig bättre än vid olika slag av sambeskattning. Särbeskattningen är en del av jämställdhetspolitiken. Beskattningen och det ekonomiska stödet bör således ses som delar av samma helhet. Familjestödet är ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan för människor i varje inkomstläge, eftersom beskattningen inte gör det.
3.1. Dagens ekonomiska familjestöd
Det ekonomiska familjestödet omfattar barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer, underhållsstöd, föräldraförsäkring inklusive havandeskapspenning, barnpension, vårdbidrag till funktionshindrade barn och bidrag till kostnader för internationella adoptioner. Studiehjälp ges till gymnasiestuderande ungdom. I bilaga 3 ges en beskrivning av reglerna för de ekonomiska familjestöden.
Det sammanlagda ekonomiska familjestödet beräknas uppgå till närmare 48 000 miljoner kronor år 2000. I tabell 3.1 redovisas det beräknade utfallet för de familjeekonomiska stöden efter förmånsform. Av tabellen framgår även antalet berörda barn, för bostadsbidraget och föräldraförsäkringen anges dock istället antalet berörda hushåll respektive ersatta dagar.
Tabell 3.1 Ekonomiska familjestöd redovisade efter förmåns-
form, antal berörda och utgift för staten. Preliminärt utfall 2000
a Källa: RFV 2001-01-25, Utbildningsdepartementet b Hushåll, exklusive 41 000 hushåll utan barn c Exklusive 300 miljoner kronor för hushåll utan barn d Inklusive extra tillägg och inackorderingstillägg (150 mkr.) e Ersatta dagar
De samlade utgifterna år 2000 för de ekonomiska familjestöd som Familjeutredningen främst har behandlat, uppgick till drygt 28 miljarder kronor. Utgifterna för övriga ekonomiska familjestöd uppgick till cirka 20 miljarder kronor. Om man vill ha en samlad bild av samhällets stöd till barnfamiljerna bör man även ta med kostnaden för förskola och skolbarnsomsorg. År 1998 uppskattas denna till cirka 40 miljarder kronor, varav föräldraavgifterna beräknas täcka ca 17 procent (6,8 miljarder kronor). Sammantaget lämnar stat och kommun alltså i storleksordningen 80 miljarder kronor som stöd till barnfamiljerna.
Av tabell 3.2 framgår den förväntade utvecklingen av statens utgifter för de direkta familjeekonomiska stöden.
Förmån Berörda barn (1000-tal)
Preliminärt utfall a 2000 Milj.kr
Allmänna barnbidrag
1 733
18 932
Underhållsstöd
340
2 632
Bostadsbidrag
227
b
4 072
c
Studiehjälp
390
2 398
d
Summa
28 025
Bidrag till kostnader för internationella adoptioner
1
21
Föräldraförsäkring
35 661
e
16 844
Barnpensioner
29
941
Vårdbidrag för funktionshindrade barn
17
1 986
Summa
19 792
Familjestöd totalt
47 817
Tabell 3.2 Ekonomiska familjestöd redovisade efter förmåns-
form, anslag 2001 och prognos 2001–2004. Miljoner kronor
Förmån
2001
Anslag Prognos
2002 Prognos
2003 Prognos
2004 Prognos
Allmänna barnbidrag
20 914
20 913 20 772 20 601 20 392
Underhållsstöd
2 404
2 574 2 525 2 474 2 416
Bostadsbidrag
a
4 455
3 647 3 560 3 503 3 534
Studiehjälp
2 696
2 643 2 698 2 766 2 866
Summa
30 469
29 776 29 555 29 344 29 208
Bidrag till kostnader för internationella adoptioner 40
40
40 40 40
Föräldraförsäkring
18 027
17 918 18 732 20 390 21 885
Barnpensioner
958
947 956 955 961
Vårdbidrag för funktionshindrade barn
2 128
2 065 2 124 2 164 2 203
Maxtaxa
0,150 0,150 4400 5 600 5 600
Familjestöd totalt
51 622
50 747 55 807 58 493 59 897
a Exlkusive bostadsbidrag för hushåll utan barn
Källa: RFV 2001-01-25, Utbildningsdepartementet
År 2002 införs maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen. Enligt prognosen ökar det samlade statliga stödet till barnfamiljerna mellan åren 2001 och 2004 med drygt åtta miljarder kronor, till cirka 60 miljarder kronor, kostnaden för maxtaxan inkluderad. Prognosen bygger på att antalet födda barn ökar något.
4. Barnfamiljernas inkomster
I detta kapitel redovisas barnfamiljernas inkomster. Männens arbetsinkomster är betydligt högre än kvinnornas. För både män och kvinnor är ensamföräldrarnas inkomster lägre än de samboendes. Andelen med ingen eller mycket låg inkomst är störst bland de ensamma mödrarna, även när man rensar bort studerande och förtidspensionärer. Även de ekonomiska familjestödens och socialbidragens andel av familjernas disponibla inkomster belyses.
Det övergripande syftet med det ekonomiska familjestödet är att minska skillnaderna i ekonomiska villkor mellan barnfamiljer och personer utan barn, samt över livscykeln. Föräldrarna har huvudansvaret för barnens försörjning. Föräldrarnas försörjningsförmåga kan illustreras av deras arbetsinkomster. Med arbetsinkomster avses summan av löne- och företagarinkomster samt sjuk- och föräldrapenning. I tabell 4.1 nedan redovisas antalet föräldrar i olika inkomstklasser uppdelade på kön och på ensamstående och samboende.
Tabell 4.1 Antalet föräldrar i olika inkomstklasser 1998
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Männens arbetsinkomster är betydligt högre än kvinnornas. Detta kan till viss del förklaras av att de i högre utsträckning förvärvsarbetar och arbetar heltid. Bland de ensamstående kvinnorna har hela 30 procent en arbetsinkomst på högst 50 000 kronor om året, förvärvsfrekvensen bland dessa kan antas vara mycket låg. De ensamstående männens inkomster påminner om de samboende männens, snarare än om de ensamstående kvinnornas, även om de ensamstående männen har något lägre inkomster än de samboende. Kön tycks vara en betydligt viktigare faktor än familjetyp när arbetsinkomsten skall förklaras. Det är i det analyserade materialet endast omkring 40 000 män som är ensamstående föräldrar, jämfört med cirka 190 000 kvinnor. Bland ensamstående kan en förklaring till de stora inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor vara att det främst är väletablerade män med god inkomst som blir vårdnadshavare efter en skilsmässa, i övriga fall tar kvinnan hand om barnen. Bland samboende kan en del av skillnaderna förklaras av att kvinnorna i högre utsträckning, genom föräldraledighet och deltidsarbete, tar ansvar för barnen medan männen förvärvsarbetar.
De, som av någon annan anledning än sjukdom eller föräldraledighet inte förvärvsarbetar eller arbetar endast i liten utsträckning, har naturligtvis låga arbetsinkomster. En orsak till låga arbetsinkomster kan vara att föräldern är studerande eller förtids-
Kvinnor
Män
Arbetsinkomst(tkr)
Ensamstående Samboende Ensamstående Samboende
-50 56 800 30% 145 300 18% 5 100 12% 93 300 11% 50-100 22 000 12% 106 800 13% 1 300 3% 40 100 5% 100-150 28 300 15% 192 100 24% 5 100 11% 42 200 5% 150-200 43 600 23% 202 800 25% 9 400 21% 113 600 14% 200-250 22 100 12% 105 100 13% 12 800 29% 207 500 25% 250- 13 500 7% 63 800 8% 10 800 24% 318 500 39% Totalt 186 300 100% 815 900 100% 44 600 100% 815 200 100% Medelvärde 120 200 141 300 208 400 242 900
pensionär, varken studiemedel eller pension räknas in i arbetsinkomsten. I tabell 4.2 nedan har dessa grupper exkluderats.
Tabell 4.2 Antalet föräldrar, exklusive studerande och förtids-
pensionärer, i olika inkomstklasser 1998
Arbetsinkomst (tkr)
Kvinnor
Ensamstående Samboende
Män
Ensamstående Samboende
-50 29 000 18% 91 700 12% 2 900 7% 66 200 8% 50-100 21 300 14% 103 100 14% 1 300 3% 37 800 5% 100-150 27 700 18% 190 100 25% 4 700 11% 40 900 5% 150-200 43 300 28% 202 000 27% 9 400 22% 113 300 14% 200-250 22 100 14% 105 100 14% 12 800 31% 207 500 26% 250- 13 500 9% 63 800 8% 10 800 26% 318 500 41% Totalt 157 100 100% 755 900 100% 41 900 100% 784 200 100% Medelvärde 140 500 151 000 220 200 251 800
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Om studerande och förtidspensionärer rensas bort från beräkningarna ökar den genomsnittliga arbetsinkomsten mest för ensamstående mödrar. Skillnaderna blir mindre, men det övergripande mönstret består. Av de knappt 57 000 ensamma mödrar som har en arbetsinkomst på mindre än 50 000 kronor om året är 20 000 studerande och knappt 8 000 förtidspensionärer. Andelen med inga eller mycket låga inkomster är störst bland de ensamma mödrarna även efter att grupper, som naturligt saknar sådana inkomster, har rensats bort. Att dessa i större utsträckning än andra inte förvärvsarbetar, kan bero på att de på grund av låg utbildning har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det faktum att ensamstående har svårt att få tiden att räcka till om de i stor utsträckning arbetar utanför hemmet kan, i kombination med de höga marginaleffekter de ofta har vid ett inträde på arbetsmarknaden, försvåra en etablering på arbetsmarknaden.
Familjetyper
När befolkningen delas upp efter familjetyp används följande beteckningar: E1 Ensamstående med ett barn under 18 år E2+ Ensamstående med två eller flera barn under 18 år G/S1 Gift/samboende med ett barn under 18 år G/S2 Gift/samboende med två barn under 18 år G/S3+ Gift/samboende med tre eller flera barn under 18 år E1+_kh Ensamstående med ett eller fler barn under 18 år och minst en övrig person över 18 år. G/S1+_kh Gift/samboende med ett eller fler barn under 18 år och minst en övrig person över 18 år. _kh står för ”kosthushåll” och indikerar att hushållet inte kan klassas som en eller två vuxna plus eventuella barn under 18 år. I dessa hushåll finns minst en ”övrig” person, vanligen ett barn som har fyllt 18, men inte har flyttat hemifrån. Antalet hushåll i de olika kategorierna är i det analyserade materialet följande: E1 E2+ G/S1 G/S2 G/S3+ E1+_kh G/S1+_kh 113 400 90 600 226 500 316 500 162 700 26 900 109 900
De inkomster, som föräldrarna själva genererar, kompletteras med diverse transfereringar och bidrag, de skall även betala skatt. I figur 4.1 nedan visas genomsnittliga disponibla inkomster för barnfamiljer uppdelade på olika familjetyper. Inkomsterna är här inte justerade för försörjningsbörda. Hushållens disponibla inkomst har delats upp i nettoinkomst, familjestöd och socialbidrag. Definitionen av disponibel inkomst återfinns i bilaga 7. I bilagan beskrivs också det datamaterial som används för analyserna samt diverse andra begrepp och definitioner som förekommer i detta kapitel. I familjestödet ingår barnbidraget inklusive flerbarnstillägg, bostadsbidrag, underhållsstöd och föräldrapenning. Föräldrapenningen har nettoberäknats så att en schablonmässig skatt har dragits från de utbetalade beloppen. Underhållsstödet inkluderar såväl direktbetalningar från underhållsskyldiga som utfyllnadsbelopp från staten. Nettoinkomsten är definierad som disponibel inkomst minus familjestöd och socialbidrag.
Figur 4.1 Genomsnittlig disponibel inkomst för barnfamiljer
1998
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Familjestödens andel av barnfamiljernas disponibla inkomst är beroende av familjens storlek och sammansättning. Ju fler barn som finns i familjen desto större del av inkomsten består av sådant stöd. Störst är stödet till ensamstående med barn. Drygt en femtedel av den disponibla inkomsten för ensamstående med ett barn består av ekonomiskt familjestöd. Det ekonomiska familjestödet till ensamstående med två eller fler barn uppgår i genomsnitt till drygt 72 000 kronor om året, detta motsvarar 38 procent av den disponibla inkomsten. Även för samboende hushåll med flera barn utgör stödet ett betydande inkomsttillskott. Bland samboende med tre eller flera barn består den disponibla inkomsten till 17 procent, eller i genomsnitt 55 000 kronor per år, av familjestöd. Vilka av de olika familjestöden som har störst betydelse för barnfamiljernas ekonomi varierar mellan hushållstyperna. I figur 4.2 nedan har familjestöden delats upp.
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000
E1 E2+ G/S1 G/S2 G/S3+ E1+_kh G/S1+_kh
Socialbidrag Familjestöd Nettoinkomst
Figur 4.2 De familjeekonomiska stödens andel (%) av den
justerade disponibla inkomsten*. Familjetyper
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar * I princip betyder ”justerad” att hänsyn tas till antalet familjemedlemmar.
Justerad disponibel inkomst förklaras närmare i bilaga 7.
Större delen av det ekonomiska familjestödet till ensamstående med ett barn består av underhållsstöd och bostadsbidrag, som tillsammans utgör 14 procent av den disponibla inkomsten för dessa hushåll. För ensamstående med fler barn dominerar underhållsstöd och barnbidrag med knappt 27 procent av den disponibla inkomsten. Till samboende med barn lämnas främst barnbidrag och föräldrapenning. För samboende med tre eller fler barn utgör dessa inkomstslag 14 procent av den disponibla inkomsten.
Familjer, vars inkomst inte räcker för att tillsammans med familjestöden ge en skälig levnadsstandard, kan som komplettering få socialbidrag (försörjningsstöd).
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
E1 E2+ G/S1 G/S2 G/S3+ E1+_kh G/S1+_kh
Bostadsbidrag Underhållsstöd Barnbidrag Föräldrapenning
Figur 4.3 Socialbidragets andel (%) av den justerade disponibla
inkomsten. Familjetyper
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Socialbidraget har störst betydelse för ensamstående med ett barn, för vilka det utgör knappt fem procent av den disponibla inkomsten. I övriga grupper är socialbidragsberoendet litet.
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%
E1 E2+ G/S1 G/S2 G/S3+ E1+_kh G/S1+_kh
Figur 4.4 De familjeekonomiska stödens andel (%) av den
justerade disponibla inkomsten.
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Anm: Decilindelning efter justerad disponibel inkomst. Endast de som lever i barnfamiljer ingår.
Behovet av kompletterande inkomster i form av olika familjestöd och socialbidrag är givetvis störst hos dem som har låga egna inkomster. I decil 1, den tiondel som har lägst ekonomisk standard, utgörs nästan halva den disponibla inkomsten av familjestöd och socialbidrag. Ju starkare inkomstprövning som föreligger, desto mer koncentrerat till de lägre decilerna blir inkomstslaget. Socialbidrag, som trappas av med 100 procent mot övriga inkomster, har därför den tydligaste låginkomstprofilen, följt av bostadsbidraget. Föräldrapenningen och barnbidraget är beloppsmässigt jämnt fördelade över decilerna men utgör en allt mindre del av den disponibla inkomsten när övriga inkomster blir större, högre upp i inkomstfördelningen. Varje decil består av lika många individer, en tiondel av alla individer som tillhör gruppen barnfamiljer. De olika familjetyperna är dock inte jämnt representerade över inkomstskalan.
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Decilgrupp
Socialbidrag Bostadsbidrag Underhållsstöd Barnbidrag Föräldrapenning
Figur 4.5. Samband mellan familjetyp och decilindelning,
decilerna uppdelade efter familjetyp.
Källa: HINK, SCB, utredningens beräkningar
Anm: Decilindelning efter justerad disponibel inkomst. Endast de som lever i barnfamiljer ingår.
De ensamstående föräldrarna (och deras barn) är överrepresenterade i de lägre och förekommer sällan i de högsta decilerna. Knappt åtta procent av individerna lever i en familj med ensamstående förälder och två eller fler barn, decil 2 utgörs till nästan 20 procent av individer från sådana familjer jämfört med mindre än en procent i decil 10. Samboende föräldrar, och deras barn, är mer jämnt fördelade över decilerna med en viss förskjutning nedåt med ökande antal barn.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Decilgrupp
Andel
S1+_kh
E1+_kh
S3+
S2
S1
E2+
E1
5. Barnfamiljernas kostnader
Barnfamiljernas kostnader belyses med hjälp av Konsumentverkets beräkningar. Även andra sätt att uppskatta kostnader för barn i olika åldrar redovisas. För ett antal typfamiljer visas hur mycket man har kvar till övrig konsumtion, när bostad och andra nödvändiga utgifter har betalts.
I föregående kapitel redovisas barnfamiljernas inkomster. För att bilden av barnfamiljernas ekonomi skall bli fullständig krävs att deras inkomster även sätts i relation till deras utgifter. I detta kapitel beskrivs olika sätt att beräkna levnadskostnader. Vidare redovisas typfall där kostnader för barn och vuxna i olika familjetyper beräknas.
5.1. Vad skall ingå i begreppet ”skäliga levnadskostnader”?
I många sammanhang finns behov av beräkningar av hur höga inkomster olika hushåll behöver för att upprätthålla en viss ekonomisk standard. Ett sätt att göra sådana beräkningar är att utarbeta s.k. standardbudgetar, dvs. man sätter pris på en varukorg som innehåller varor som fyller olika behov som människor kan anses ha. Exempel på sådana beräkningar är Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader. Riksnormen inom försörjningsstödet och förbehållsbelopp vid indrivning är andra exempel på definitioner av ekonomisk standard. De olika beräkningarna skiljer sig en del åt vad gäller syfte och därmed förekommer även skillnader i fråga om vilka kostnader som kan anses vara skäliga.
Konsumentverket beräknar skäliga levnadskostnader som skall visa vad det kostar hushållen att på lång sikt upprätthålla en skälig konsumtionsnivå. Det är varken frågan om någon fattigdomsgräns,
dvs. en miniminivå endast för det absolut nödvändigaste, eller om någon överflödskonsumtion. Kostnaderna omfattar både löpande utgifter inom olika poster och en periodisering av utgifter för sådana varor som inte inhandlas varje månad, s.k. sällanköpsvaror. Verket gör beräkningar för olika personkategorier och hushållsstorlekar. Behovet av varor och tjänster kan skilja sig på grund av kön, ålder och antal personer i hushållen. Beräkningarna gäller åtta av de vanligaste budgetposterna:
Livsmedel Kläder & skor Hygien Fritid/lek Förbrukningsvaror Hemförsäkring Möbler, husgeråd, TV m.m. Dagstidning, telefon, TV-licens m.m.
Konsumentverket räknar dessutom ut genomsnittlig elförbrukning för olika stora hushåll.
Riksnormen för försörjningsstöd skall täcka personliga kostnader samt vissa gemensamma hushållskostnader. Försörjningsstöd (socialbidrag) skall enligt socialtjänstlagen lämnas för skäliga kostnader för de ändamål som ingår i riksnormen samt för vissa andra ändamål. Kostnader som inte ingår i riksnormen prövas från fall till fall. Stödet är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig ekonomisk kris. Jämfört med Konsumentverkets beräkningar är riksnormen mindre differentierad. Färre personkategorier används. Vidare är inte livsmedelsposten uppdelad i kostnader med respektive utan lunch för alla personkategorier. Riksnormen beaktar inte kostnadsskillnader mellan könen och bland vuxna inte heller skillnader i ålder. De gemensamma hushållskostnaderna i riksnormen omfattar samma poster som Konsumentverkets beräkningar med några undantag. Eftersom socialbidraget är tänkt att endast vara ett tillfälligt stöd ingår inga kostnader för möbler/husgeråd/TV. Inte heller hemförsäkring och el ingår i normen men kostnaden för dessa poster ersätts inom försörjningsstödet. En närmare beskrivning av försörjningsstödet finns i kapitel 14.
Skuldsatta personer som är föremål för indrivning har rätt till ett visst förbehållsbelopp för att klara sin och familjens försörjning. Förbehållsbeloppet bör överstiga vad som är fastlagt som den nor–
malt undre gränsen för skälig levnadsnivå. Samtidigt får beloppet inte vara alltför högt eftersom det kan innebära en risk för alltför långsam indrivning. Förbehållsbeloppet består av ett normalbelopp och ett tillägg för bostadskostnaden. Utöver de poster som Konsumentverkets beräkningar omfattar skall normalbeloppet också täcka kostnader för hushållsel, fackföreningsavgift samt mindre utgifter för tillfälliga behov. Det går att få tillägg för andra viktiga kostnader såsom arbetsresor, barnomsorg och läkarvård. För vuxna tas ingen hänsyn till ålder men däremot till om de är ensamstående eller samboende. Normalbeloppet för barn tar endast hänsyn till om barnet är yngre eller äldre än sju år.
5.2. Föräldrabalken
I anslutning till föräldrabalkens regler om underhållsbidrag har schablonbelopp för barns behov, kopplade till deras ålder, sammanställts. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Föräldrarna skall svara för underhåll för sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnens behov och föräldrarnas samlade förmåga. (Sinsemellan tar föräldrarna del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga.) Socialstyrelsen har utarbetat riktlinjer för beräkning av underhållsbidrag. Beräkningarna har fått stort genomslag i domstolarna. Schablonbeloppen för barns behov av underhåll är kopplade till barns ålder samt knutna till prisbasbeloppet. Beloppen uppgår till 65 procent av prisbasbeloppet per år för barn upp till och med sex år, 85 procent för barn mellan sju och tolv år och 95 procent för barn som är tretton år eller äldre.
Den förälder som barnet bor hos får i beräkningarna i allmänhet behålla skälig bostadskostnad för sig och barnet. Någon särskild bostadskostnad påförs inte barnet. Faktiska barnomsorgskostnader läggs till. Barns inkomster och tillgångar skall beaktas samt barnets sociala förmåner efter vad som följer föreskrifterna för dessa. Exempelvis reducerar barnbidrag och förlängt barnbidrag barnets behov, men inte flerbarnstillägg och socialbidrag. Standardtillägg kan utgå till barnet om en av föräldrarna, eller båda föräldrarna, har mycket god ekonomi.
5.3. Barnkostnader enligt de olika normerna
I nedanstående tabell 5.1 redovisas en sammanställning av kostnaderna för barn enligt Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader, riksnormen inom försörjningsstödet, förbehållsbelopp vid indrivning samt schablonbeloppet inom föräldrabalken. Det bör beaktas att budgetposterna i de olika normerna inte helt överensstämmer med varandra.
Tabell 5.1 Totala kostnader för barn under 18 år 2001. Kronor
per månad
Ålder Kön
Konsumentverket
Riksnormen
Förbehållsbeloppet
0 år
1 360
1 300 2 074
1 999
1-2 år
1 610
1 550 2 074
1 999
3 år
1 300
1 240 2 074
1 999
4-6 år
1 580
1 520 2 074
2 460
7-10 år
1 850
1 680 2 387
2 460
11-12 år, flicka 2 080
1 970 2 387
2 460
11-12 år, pojke 2 160
1 970 2 387
2 460
13-14 år, flicka 2 080
1 970 2 387
2 921
13-14 år, pojke 2 160
1 970 2 387
2 921
15-18 år, flicka 2 200
2 210 2 387
2 921
15-18 år, pojke 2 430
2 210 2 387
2 921
5.4. Utredningens beräkningar
Vid en jämförelse av ekonomisk standard i olika typer av barnfamiljer framstår Konsumentverkets beräkningar för skälig levnadsstandard som den mest ändamålsenliga för Familjeutredningens analyser. Verkets beräkningar tar sikte på en långsiktigt upprätthållen skälig levnadsnivå. Det rör sig således om en nivå som skall täcka kostnader för varor och tjänster som man vanligen behöver för att klara vardagen i vårt samhälle. Vissa budgetposter som är relevanta för utredningens analyser ingår dock inte i Konsumentverkets beräkningar, t.ex. boendekostnader. Därför behöver en del kompletteringar göras. Även antaganden om hushållens inkomster fordras.
Till grund för utredningens beräkningar ligger underlag som Konsumentverkets expert i utredningen har utarbetat. Kostnader för barn och vuxna har beräknats för olika familjetyper:
Familjer med ett barn som är fyra år Familjer med två barn, två och fyra år Familjer med tre barn, två, fyra och sju år
Dessa typfamiljer delas i sin tur in efter samboende föräldrar, ensamstående mor och ensamstående underhållshållsskyldig far utan hemmavarande barn. Beräkningar görs för familjer med låg inkomst respektive medianinkomst.
De framtagna typfamiljerna används även längre fram i betänkandet för att illustrera vilka effekter olika alternativa utformningar av det familjeekonomiska stödet kan få för olika typer av barnfamiljer. I kapitel 6, 15 och 17 görs beräkningar med hjälp av dessa typfall. Beräkningarna i kapitel 15 följer emellertid inte de antaganden som här görs om inkomst.
5.4.1. Förutsättningar för beräkningarna
Disponibel inkomst
Varje hushållstyp illustreras i två olika inkomstlägen. Valet av inkomstnivåer utgår från Statistiska centralbyråns lönestatistik från 1998 för samtliga sektorer och yrkesgrupper. Statistiken visar inte om lönen är intjänad med heltidsarbete eller med deltidsarbete. Det görs heller ingen skillnad om löntagaren har barn eller inte. Den lägre inkomstnivån motsvarar lönen för den lägsta decilen, dvs. 10 procent av männen och kvinnorna har en lön som understiger eller är lika med denna nivå. Den högre inkomstnivån motsvarar medianlönen. De valda lönerna har räknats upp till 2001 års nivå med hjälp av Konjunkturinstitutets prognoser för löneutvecklingen. Kvinnorna i exemplen tjänar 14 550 kronor eller 17 570 kronor per månad och männen 15 670 kronor eller 20 150 kronor per månad.
Med hjälp av antagande om sjukfrånvaro har löneavdrag för vård av barn och egen sjukfrånvaro gjorts. Barn i förskoleåldern beräknas vara sjuka 7,2 dagar per år och lågstadiebarn 5,6 dagar per år. Detta var, enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket, det genomsnittliga antalet sjukdagar under större delen av 1990-talet. Förvärvs-
arbetande antas vara hemma för egen sjukdom i 4 dagar per år uppdelade på två perioder. Antagandet baseras på uppgifter från Statistiska Centralbyrån om korttidssjukfrånvaron för medlemmar inom olika fackförbund enligt undersökning från 1989. Skatten utgörs av summan av kommunal och eventuell statlig skatt, pensionsavgift m.m. I beräkningarna uppgår kommunalskatten till 31,75 procent.
Den disponibla inkomsten definieras som summan av löneinkomst, barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd minus summan av skatt och pensionsavgifter samt avdrag för sjukdom. Den inkomstminskning, som sker när en förälder vårdar barn, har inkluderats i kostnaderna för barnen.
Budgetposter som ingår
De personliga utgifterna avser livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, samt hygien. Dessa varierar efter ålder och kön. De gemensamma hushållsutgifterna, som är beroende av hur många personer som ingår i hushållet, omfattar förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV, dagstidning, telefon, hushållsel och hemförsäkring. Beräkningarna följer Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader år 2001.
Genomsnittliga hyror för lägenheter i hela riket i januari 2000 har använts och dessa har sedan räknats upp med 2,1 procent till 2001 enligt Konjunkturinstitutets prognos för hyresutvecklingen (prognos från november 2000). Boendekostnaden för ensamstående och samboende utan barn, två rum och kök, uppskattas till 3 680 kronor i månaden. I familjer med barn antas alla barn ha eget rum. Kostnaden för detta varierar beroende på antalet barn och merkostnaden från exempelvis två till tre rum är inte densamma som merkostnaden mellan tre och fyra rum.
Barnomsorgsavgiften beräknas enligt reglerna om den s.k. maxtaxan som skall införas den 1 januari 2002. Alla vuxna antas ha månadskort i kollektivtrafiken. Taxan för kollektivtrafik i Stockholm, där ett månadskort kostar 450 kr, har använts. Vid beräkning av läkarvård och medicin antas att både barn och vuxna gör två läkarbesök per år och att de vid varje läkarbesök får recept på en penicillinkur och en hostmedicin. Läkarbesök är i de flesta landsting kostnadsfria för barn och ungdomar under 20 år. Patientavgiften för vuxna antas vara 120 kronor. De två omgångarna penicillin och hostmedicin beräknas uppgå till 40 kronor per
månad för vuxna och barn under fyra år. För barn över fyra år beräknas kostnaden till 20 kronor per månad. För att beräkna fackföreningsavgift och avgift till a-kassa har samtliga vuxna antagits vara medlemmar i LO-förbundet Metall. Återbetalningsskyldighet för underhållsstöd till barn beräknas enligt gällande regler. Bruttoinkomsten 1999 (senaste taxeringsbeslutet) används som underlag.
Budgetposter som inte ingår
I beräkningarna ingår inte eventuella handikapp, allergier eller kroniska sjukdomar, glasögon, tandvård, privat sjuk- och olycksfallsförsäkring för familjens medlemmar, privata pensionsförsäkringar eller annat sparande till pensionen. Inte heller umgängeskostnader eller kostnader för umgängesresor för barn med särboende föräldrar redovisas. Vidare antas att inget av hushållen äger bil, vilket emellertid många barnfamiljer, inte minst i glesbygdsområden, ofta är beroende av.
Vissa kostnader för lek och fritid ingår i exemplen. Däremot ingår inte annat som de flesta skulle anse som viktigt, särskilt om det, som här, rör sig om en långsiktig skälig levnadsnivå. Exempel på detta är semesterresor och resor till släktingar och vänner, kostnader som är förknippade med att fira olika högtider, t.ex. jul och födelsedagar, att ge bort presenter eller att ha gäster. Inte heller inkluderas godsaker och snacks eller alkohol och tobak.
5.4.2. Den ekonomiska situationen i några typhushåll
I detta avsnitt redovisas hur mycket de olika typfamiljerna har kvar till övrig konsumtion när nödvändiga utgifter, inklusive barnomsorgsavgiften, är betalda. Det har stor betydelse för resultatet att maxtaxan används i beräkningarna. I vissa av exemplen kan det skilja cirka 1 300 kronor i månaden, om Stockholms stads nuvarande barnomsorgstaxa används, istället för maxtaxan.
I tabell 5.2 redovisas enbart sammanboende och ensamstående utan barn.
Tabell 5.2 Ekonomisk situation i olika hushållstyper 2001. Inga
barn. Kronor per månad.
Samboende Kvinna
Man
Medianinkomsttagare
Bruttolön
37 720
17 570
20 150
Skatt m.m.
12 570
5 820
6 750
Nettolön
25 150
11 750
13 400
Låginkomsttagare
Bruttolön
30 220
14 550
15 670
Skatt m.m.
9 730
4 650
5 080
Nettolön
20 490
9 900
10 590
Utgifter för vuxna
Mat m.m.
5 750
3 260
3 600
Hyra
3 680
3 680
3 680
Resor, fackavg. m.m.
1 570
770
800
Totalt
11 000
7 710
8 080
Till övrig konsumtion
Medianinkomsttagare
14 150
4 040
5 320
Låginkomsttagare
9 490
2 190
2 510
I nedanstående exempel inkluderas även barns kostnader. I de tre första tabellerna, tabell 5.3, 5.4 och 5.5, redovisas situationen för familjer med låg inkomst. Bland familjer med låg inkomst och ett barn – fyra år – har den ensamstående modern cirka 2 700 kronor kvar till övrig konsumtion (tabell 5.3). Det skall räcka till t.ex. glasögon, tandvård, bil och semester. De sammanboende har cirka 7 100 kronor kvar till övrig konsumtion. Det bör dock beaktas att detta belopp skall räcka för ytterligare en vuxen. Den bidragsskyldige ensamstående fadern får drygt 1 300 kronor kvar.
Tabell 5.3 Familjer med låg inkomst, ett barn fyra år. År 2001.
Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far, bidragsskyldig
Nettolön
20 490
9 900
10 590
Barnbidrag
950
950
0
Bostadsbidrag
0
1 200
0
Underhållsstöd
1 173
-1 173
Disponibel inkomst
21 440
13 223
9 417
Föräldrar
11 000
7 710
8 080
Barn
2 430
2 370
0
Barnomsorg maxtaxa 910
440
0
Utgifter familjen totalt 14 340 10 520 8 080
Till övrig konsumtion 7 100 2 703 1 337
I låginkomstfamiljer med två barn – två och fyra år – har de sammanboende och den bidragsskyldige ensamstående fadern mindre kvar till övrig konsumtion än i exemplet med ett barn (tabell 5.4). Den ensamstående modern får ungefär lika mycket kvar om hon har två istället för ett barn. Överskottet skall emellertid räcka till ytterligare en hushållsmedlem. Om den ensamstående modern istället för maxtaxan betalar barnomsorgen enligt Stockholms stads taxa skulle beloppet som är kvar till övrig konsumtion minska från cirka 2 700 till 1 400 kronor i månaden.
Om låginkomstfamiljerna istället har tre barn – två, fyra och sju år – minskar utrymmet till övrig konsumtion för sammanboende ytterligare (tabell 5.5). Den bidragskyldige fadern hamnar på ett underskott. Den ensamstående modern får något mer kvar till övrig konsumtion än i exemplet med två barn. Även här bör betonas att överskottet skall räcka för ännu en hushållsmedlem.
Tabell 5.4 Familjer med låg inkomst, två barn, två och fyra år.
År 2001. Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far, bidragsskyldig
Nettolön
20 490 9 900
10 590
Barnbidrag
1 900 1 900
0
Bostadsbidrag
0 2 100
0
Underhållsstöd
2 346
-1 950
Disponibel inkomst
22 390 16 246
8 640
Föräldrar
11 000 7 710
8 080
Barn
5 090 5 120
0
Barnomsorg maxtaxa
1 510 730
0
Utgifter familjen totalt 17 600 13 560
8 080
Till övrig konsumtion 4 790 2 686
560
Tabell 5.5 Familjer med låg inkomst, tre barn, två, fyra och sju
år. År 2001. Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far, bidragsskyldig
Nettolön
20 490
9 900
10 590
Barnbidrag
3 104
3 104
0
Bostadsbidrag
0
3 000
0
Underhållsstöd
3 519
-2 540
Disponibel inkomst
23 594
19 523
8 050
Föräldrar
11 000
7 710
8 080
Barn
8 250
8 180
0
Barnomsorg maxtaxa 1 810 870
0
Utgifter familjen totalt 21 060 16 760
8 080
Till övrig konsumtion 2 534 2 763
-30
Nedan redovisas, i tabellerna 5.6, 5.7 och 5.8, den ekonomiska situationen om familjerna istället för låg lön har medianlön. Naturligen får hushållen något högre belopp kvar till övrig konsumtion. Vidare kan det konstateras att den bidragsskyldige ensamstående fadern med tre barn inte hamnar på underskott, utan får 1 800 kronor kvar till övrig konsumtion.
Tabell 5.6 Familjer med medianinkomst, ett barn, fyra år. År
2001. Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far, bidragsskyldig
Nettolön
25 150 11 750
13 400
Barnbidrag
950 950
0
Bostadsbidrag
0 600
0
Underhållsstöd
1 173
-1 173
Disponibel inkomst
26 100 14 473
12 227
Föräldrar
11 000 7 710
8 080
Barn
2 450 2 400
0
Barnomsorg maxtaxa 1 130 530
0
Utgifter familjen totalt 14 580 10 640
8 080
Till övrig konsumtion 11 520 3 833
4 147
Tabell 5.7 Familjer med medianinkomst, två barn, två och fyra
år. År 2001. Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far, bidragsskyldig
Nettolön
25 150 11 750
13 400
Barnbidrag
1 900 1 900
0
Bostadsbidrag
0 1 500
0
Underhållsstöd
2 346
-2 346
Disponibel inkomst
27 050 17 496
11 054
Föräldrar
11 000 7 710
8 080
Barn
5 130 4 960
0
Barnomsorg maxtaxa 1 880 880
0
Utgifter familjen totalt 18 010 13 550
8 080
Till övrig konsumtion 9 040 3 946
2 974
Tabell 5.8 Familjer med medianinkomst, tre barn, två, fyra och
sju år. År 2001. Kronor per månad
Samboende Ensam mor Ensam far bidragsskyldig
Nettolön
25 150 11 750
13 400
Barnbidrag
3 104 3 104
0
Bostadsbidrag
0
2 400
0
Underhållsstöd
3 519
-3 519
Disponibel inkomst
28 254 20 773
9 881
Föräldrar
11 000 7 710
8 080
Barn
8 300 8 220
0
Barnomsorg maxtaxa
2 260 1 050
0
Utgifter familjen totalt
21 560 16 980
8 080
Till övrig konsumtion 6 694 3 793
1 801
I kapitel 6 (tabell 6.7) redovisas en sammanfattning av hur mycket som återstår till ”övig konsumtion” för olika familjetyper när de nödvändiga utgifterna är betalda.
6. Särlevande föräldrar och deras barn
De särlevande föräldrarna och deras barn uppmärksammas särskilt i utredningens direktiv. I detta kapitel redovisas dels familjesituationen för dessa barn, dels något om inkomster för föräldrar i och utanför underhållsstödet. Ungefär 60 procent av de särlevande föräldrarna och drygt 50 procent av barnen ingår i underhållsstödssystemet.
Föräldrar i underhållsstödssystemet har lägre inkomst än de som står utanför systemet. Det gäller både boföräldrarna och de bidragsskyldiga, och både dem som lever ensamma och dem som har ny partner. Den ekonomiska situationen redovisas för några olika familjetyper med olika antal barn och med nu gällande regler.
6.1. Barns familjeförhållanden
Vid ingången av år 2000 fanns det cirka 2 miljoner barn under 18 år. Av dessa bodde tre fjärdedelar, cirka 75 procent, tillsammans med båda sina biologiska föräldrar. Ytterligare minst fem procent av barnen bodde i en familj med ett sammanboende par, men där en av föräldrarna är styvförälder. Återstående cirka 20 procent av barnen levde med en ensamstående förälder. Uppgifterna har hämtats ur Statistiska centralbyråns (SCB) rapport Barn och deras familjer år 1999 och bygger på uppgifter från befolkningsstatistiken och från arbetskraftsundersökningen (AKU). I befolkningsregistren blir sambor utan gemensamma barn räknade som ensamstående. Detta innebär att antalet ensamstående överskattas och antalet samboende underskattas. För att få en uppfattning om hur många som faktiskt är samboende har SCB med hjälp av uppgifter ur AKU gjort uppskattningar.
I tabell 6.1 redovisas fördelningen av barn i olika familjetyper dels enligt befolkningsstatistiken, dels enligt den uppskattning som SCB gjort med hjälp av AKU 1999. Det totala antalet barn under 18 år, som har särlevande föräldrar, uppskattar SCB till 493 000. Tabellen visar också att antalet barn med faktiskt ensamstående mödrar uppskattas vara cirka 80 000 färre med hjälp av AKU än vad befolkningsregistret visar. Andelen mödrar med en ny partner kan alltså vara betydligt fler jämfört med vad som framkommer i registret över totalbefolkningen.
Tabell 6.1 Hemmaboende barn under 18 år efter familjetyp
(1000-tal). December 1999
Barnen bor med Enligt befolkningsregistret Uppskattad fördelning
Antal Procent Antal Procent
Bägge ursprungliga föräldrarna 1 443
75
1 443 75
Ursprunglig mor och styvfar 71
4
150 8
Ursprunglig far och styvmor 11
1
11 1
Ensamstående mor
344
18
265 14
Ensamstående far
56
3
56 3
Andra i föräldrars ställe
4
0
4 0
Uppgift saknas
7
0
7 0
Samtliga
1 936
100
1 936 100
Källa: SCB, Barn och deras familjer, Demografiska rapporter 2000:2
6.2. Hur många föräldrar lever skilda från barnets andra förälder?
Utredningen har låtit göra en sammanställning av fakta om samtliga barn som lever med en av sina föräldrar. Uppgifter om särlevande föräldrar och deras barn har hämtats från registret över totalbefolkningen. Uppgifter om inkomster har hämtats från registret över inkomst och förmögenhet och uppgifter om underhållsstöd har hämtats från Riksförsäkringsverket.
I december 2000 fanns det totalt 472 200 barn som bodde tillsammans med endast en av föräldrarna. För drygt 30 000 barn saknades uppgift om den bidragsskyldige föräldern. Förklaringen till detta kan vara att denna förälder aldrig har bott i Sverige, att ärendet om separation ännu inte har handlagts och registrerats, eller att faderskapet inte är fastställt. Vidare var drygt 15 600 för-
äldrar till 23 000 barn avlidna och 10 000 bidragsskyldiga föräldrar till 15 000 barn hade emigrerat till ett annat land. För återstående 405 000 barn med särlevande föräldrar finns uppgifter om barnets båda föräldrar.
Totalt fanns det 314 000 boföräldrar (i föräldrabalken: vårdnadshavare). Cirka 85 procent var kvinnor och 15 procent män. Bland kvinnorna var 20 procent samboende eller gifta med ny partner. Motsvarande andel för män var 18 procent. Andelen samboende mödrar kan dock vara underskattad, eftersom samboende utan gemensamma barn, inte kan identifieras i registret över totalbefolkningen (se tabell 6.1).
Antalet särlevande bidragsskyldiga föräldrar var något färre än boföräldrarna, 267 000. Fördelningen mellan könen var den omvända jämfört med boföräldrarna, 15 procent var kvinnor och 85 procent män. Andelen med ny partner var även för denna grupp cirka 20 procent, 19 procent bland de bidragsskyldiga mammorna jämfört med 22 procent bland papporna.
I tabell 6.2 redovisas de särlevande föräldrarna efter familjesituation, kön och antal barn de sammanlever med. Vidare framgår det genomsnittliga antalet barn i de olika grupperna. Inte oväntat hade gruppen boföräldrar som sammanbor med ny partner flest hemmavarande barn. De samboende kvinnorna hade i genomsnitt 2,47 barn och männen 2,69. De bidragsskyldiga föräldrarna bodde tillsammans med barn i väsentligt mindre omfattning. Andelen ensamstående bidragsskyldiga föräldrar som inte levde tillsammans med något barn var för män 92 procent och för kvinnor 56 procent. De redovisade uppgifterna bygger på var barnet är folkbokfört och säger inte något om hur frekvent umgänget är. Barn som bor lika mycket hos båda föräldrarna (växelvis boende) är folkbokförda hos en av föräldrarna och redovisas här som boende hos den föräldern.
Tabell 6.2 Särlevande föräldrar och hemmavarande barn efter
familjetyp och kön. År 2000
Antal föräldrar
Hemma varande barn *
Genomsnittligt antal hemma varande barn
Föräldrar utan barn i hushållet (%)
Boföräldrar
314 100
544 600
1,7
Ensamstående - kvinnor
214 220
339 300
1,58
-
- män
38 900
52 700
1,36
-
Sammanboende - kvinnor 52 400
129 500
2,47
-
- män
8 600
23 000
2,69
-
Bidragsskyldiga 267 000
116 300
0,4
Ensamstående - kvinnor
32 500
19 600
0,6
56
- män
177 400
16 200
0,1
92
Samboende - kvinnor
7 900
11 600
1,5
20
- män
49 300
69 000
1,4
25
* Inkusive barn till ny partner
Källa: Utredningens bearbetning av material från SCB
6.3. Barn och föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet
Antalet barn med särlevande föräldrar, vars bägge föräldrar fanns med i materialet, var 405 000. Av dessa barn återfanns närmare 247 000 (52,2 procent av det totala antalet barn med särlevande föräldrar) i underhållsstödssystemet. Antalet barn som inte fanns med i underhållsstödssystemet var 158 400 (33,5 procent av det totala antalet). Drygt 67 000 barn (14,2 %) hade inte båda föräldrarna med i materialet. Till den gruppen hör barn till en avliden förälder eller en förälder som har emigrerat, barn där det saknas uppgifter om den bidragsskyldige föräldern och barn som inte bor hos någondera av föräldrarna.
Totalt 277 600 boföräldrar och 243 000 bidragsskyldiga föräldrar ingår i analysen. Drygt 36 600 boföräldrar och 49 800 bidrags-
skyldiga hör samman med den grupp om 67 000 barn där det saknas uppgifter om någon av de berörda personerna. Denna grupp ingår inte i den följande redovisningen.
I tabell 6.3 redovisas de särlevade föräldrarna och deras förhållande till underhållsstödssystemet. Såväl boföräldrar som bidragsskyldiga föräldrar återfanns oftast i underhållsstödssystemet, 58 procent av boföräldrarna och 63 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna, medan som ovan nämnts, drygt 50 procent av barnen fanns i systemet.
Tabell 6.3 Särlevande föräldrar fördelade efter samboendeform
och förhållande till underhållsstödssystemet. December 2000
Boföräldrar
Antal Procent
Bidragsskyldiga
Antal Procent
Underhållsstöd - Ensamstående
161 300 128 500
58 46
152 800 118 200
63 49
- Samboende
32 800 12 34 600
14
Ej underhållsstöd 116 400 42 90 200
37
- Ensamstående 97 800 35 73 300
30
- Samboende
18 600 7 16 900
7
Totalt
277 700 100 243 000
100
Källa: Utredningens bearbetning av material från SCB
6.4. Något om föräldrarnas inkomstförhållanden
De föräldrar som återfanns i underhållsstödssystemet hade en betydligt lägre inkomst än övriga föräldrar. Detta framgår närmare i tabell 6.4, som redovisar de särlevande föräldrarna efter taxerad inkomst och förhållande till underhållsstödssystemet. Vidare redovisas den genomsnittliga taxerade inkomsten i varje grupp. Boföräldrar som inte nyttjade systemet, hade en taxerad inkomst som i genomsnitt var närmare 40 000 kronor högre än för boföräldrar inom systemet. Skillnaden var än större för de bidragsskyldiga föräldrarna. De som var utanför systemet hade en genomsnittlig taxerad inkomst som var 100 000 kronor högre än de som var i systemet. Skillnaden i genomsnittlig inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga var relativt liten i den grupp som fanns i
underhållsstödssystemet, cirka 10 000 kronor per år. Bland föräldrar utanför systemet hade de bidragsskyldiga föräldrarna däremot en avsevärt högre genomsnittsinkomst än boföräldrarna i samma grupp. Skillnaden var nära 75 000 kronor per år.
Tabell 6.4 Antal särlevande föräldrar i och utanför underhålls-
stödssystemet fördelade efter taxerad inkomst. December 2000
Inkomst (tkr) Med underhållsstöd Utan underhållsstöd
Boföräldrar Bidragsskyldiga Boföräldrar Bidragsskyldiga
0-72
27 400
30 600
15 200
5 500
72-100
12 000
9 500
5 800
2 000
100-120
15 000
9 800
6 800
2 100
120-150
33 000
21 800
16 500
5 100
150-200
45 900
37 700
32 300
16 600
200-250
18 800
26 400
21 100
24 100
250-300
5 500
10 400
8 900
14 100
300-
3 600
6 600
9 800
20 600
Totalt
161 300
152 800
116 300
90 200
Medelvärde
141 700
153 200
179 100
253 000
Källa: Utredningens bearbetning av material från SCB
Den relativa fördelningen mellan olika inkomstnivåer framgår av tabell 6.5. Det är en jämförelsevis liten skillnad mellan boföräldrarna i de två grupperna. Den största andelen (28 %) återfanns i båda grupperna i intervallet 150 000–200 000 kronors årsinkomst. Skillnader i inkomst mellan bidragsskyldiga i de olika grupperna var däremot påtaglig. Bland de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade 32 procent en taxerad inkomst under 120 000 kronor jämfört med 10 procent av de bidragsskyldiga som var utanför systemet. Omvänt hade endast 11 procent bidragsskyldiga i systemet en inkomst över 250 000 kronor jämfört med 39 procent av de bidragsskyldiga utanför systemet.
Tabell 6.5 Andel särlevande föräldrar i och utanför underhålls-
stödssystemet fördelade efter taxerad inkomst. December 2000. Procent
Inkomst (tkr) Med underhållsstöd Utan underhållsstöd
Boföräldrar Bidragsskyldiga Boföräldrar Bidragsskyldiga
0-72
17
20
13
6
72-100
7
6
5
2
100-120
9
6
6
2
120-150
20
14
14
6
150-200
28
25
28
18
200-250
12
17
18
27
250-300
3
7
8
16
300-
2
4
8
23
Totalt
100
100
100
100
Källa: Utredningens bearbetning av material från SCB
Jämförelser mellan gruppers taxerade inkomst visar dock inte hela bilden. För att få en mer rättvisande bild bör även hänsyn tas till hur många familjemedlemmar som skall leva på inkomsten. I tabell 6.6 redovisas föräldrarna efter justerad disponibel inkomst. Justerad disponibel inkomst innebär att hänsyn tas till skatter och bidrag, till det totala antalet personer i hushållet och till personernas ålder. (En närmare beskrivning av begreppet justerad disponibel inkomst finns i bilaga 7.)
Tabell 6.6 Antal och andel föräldrar i och utanför under-
hållsstödssystemet fördelade efter justerad disponibel inkomst och sammanboendeform. År 2000. Procent
Inkomst I underhållsstödssystemet Ej i underhållsstödssystemet
Boförälder Bidragsskyldig Boförälder Bidragsskyldig Ensam Sambo Ensam Sambo Ensam Sambo Ensam Sambo
0-50 3 1 10 6 7 2 4 2 50-100 58 29 34 35 46 24 11 14 100-150 35 58 42 45 34 48 33 37 150-200 3 9 11 10 8 17 30 25 200- 1 3 3 3 4 9 22 22 Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 Antal 128500 32800 118200 34600 97800 18600 73300 16900 Kr/år* 98000 119200 107700 110400 107000 135600 171500 214600 * Justerad disponibel inkomst
Källa: Utredningens bearbetning av material från SCB
Bland de ensamstående boföräldrarna hade mer än hälften en justerad disponibel inkomst som var under 100 000 kronor per konsumtionsenhet, oberoende av om de var i underhållsstödssystemet eller inte. I den högsta inkomstgruppen, mer än 200 000 kronor, återfanns en procent av ensamföräldrarna och tre procent av särlevande föräldrar med ny partner i underhållsstödssystemet, jämfört med fyra respektive nio procent för boföräldrar utanför systemet.
Bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade den största gruppen föräldrar med mycket låg ekonomisk standard, tio procent av ensamstående bidragsskyldiga hade en inkomststandard under 50 000 kronor per år. Motsvarande för boföräldrarna var tre procent. Bland bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade tre procent en hög ekonomisk standard, dvs. en justerad disponibel inkomst över 200 000 kronor per år, jämfört med 22 procent av bidragsskyldiga utanför underhållssystemet.
6.5. Vad har olika typhushåll kvar till övrig konsumtion efter det att nödvändiga utgifter har betalats?
I det följande redovisas hur stort överskott några olika typfamiljer har kvar till övrig konsumtion när de nödvändiga utgifterna och, i förekommande fall, barnomsorgsavgiften är betalda. Syftet med sammanställningen är att ge exempel på hur den ekonomiska situationen förändras vid övergång från att vara ensamstående till att vara samboende, att därefter få barn, att separera och flytta samman med en ny partner.
Det har stor betydelse för resultatet vilket antagande som görs om barnomsorgsavgiften, vars konstruktion och nivå varierar starkt mellan olika kommuner. Maxtaxan har här använts i beräkningarna.
Tabell 6.7 och 6.8 visar översiktligt den ekonomiska situationen i några olika familjesituationer. Exemplen utgår från de två vuxna som ingår i typfamiljerna i kapitel 5. Grundförutsättningarna, inkomst, boendekostnad m.m., framgår närmare av tabell 5.2.
Tabellerna visar det disponibla överskottet i olika familjesituationer efter det att aktuella bidrag har lagts till och nödvändiga kostnader har dragits från.
Tabell 6.7 gäller låginkomsttagare. Den utgår från de belopp som har beräknats för övrig konsumtion i tabellerna 5.2–5.8. En kvinnlig och en manlig låginkomsttagare bor ensamma i varsin tvårumslägenhet. Efter att de har betalat nödvändiga utgifter inklusive hyra (3 680 kr/månad) återstår 2 190 kronor av kvinnans inkomst och 2 510 kronor av mannens inkomst till övrig konsumtion. Beloppet skall räcka till t.ex. tandvård, semester och eventuell bil.
Mannen och kvinnan antas flytta ihop och dela på en tvårumslägenhet. Boendekostnad och andra fasta gemensamma kostnader, t.ex. för TV, telefon och tidning minskar, och det gemensamma överskottet ökar med 4 790 kronor till 9 490 kronor per månad. När de får barn minskar överskottet till 7 100 kronor i månaden om det finns ett barn och till 2 534 kronor per månad om det är tre barn i familjen.
Tabell 6.7 Kvar till övrig konsumtion efter bidrag och avdrag
för nödvändiga utgifter. Låginkomsttagare. År 2001. Kronor per månad
*Mor= Boförälder, far= umgängesförälder med begränsat umgänge med barnen. ** Omfattande umgänge kräver tre rum + kök (tidigare två rum + kök). Hyra 3 680+ 870 kr/mån. Ökad matkostnad för barn enligt Konsumentverket år 2001, genomsnitt för samtliga åldrar 706 kr/barn/mån, 24 kr/barn/dag.
Om föräldrarna separerar och barnen bor hos kvinnan, minskar hennes överskott till cirka 2 700 kronor, både när hon har ett och när hon har tre barn. När hon blir ensamstående förälder får hon bostadsbidrag, underhållsstöd och en lägre barnomsorgsavgift (bidragsbeloppen framgår av tabellerna 5.3–5.5). Den bidragsskyldige pappan får betala underhållsstöd med ett belopp som beror av hans inkomst och antalet barn. Ett exempel har lagts in där pappan har ett omfattande umgänge, tolv dagar per månad, med ett till tre barn. För att ha möjlighet att umgås i så stor omfattning med barnen antas han bo i en trerumslägenhet och betala en hyra på 4 550 kronor per månad. Vidare har han en
Familjesituation
Kvinna
Samboende
Man
Låginkomsttagare Bruttolön 14 550 kr/mån 30 220 kr/mån 15 670 kr/mån
Ensamstående utan barn
2 190
2 510
Sambo 0 barn
9 490
1 barn
7 100
2 barn
4 790
3 barn
2 534
Separerade Mor* 1 barn
2 703
1 337
2 barn
2 686
560
3 barn
2 763
-30
Far har umgänge 12 dagar per månad med** 1 barn
185
2 barn
-875
3 barn
-1 747
Mor omgift 1 barn
8 273
1 337
2 barn
7 136
560
3 barn
6 053
-30
merkostnad för mat till barnen. Utgifterna för mat varierar mellan 280 kronor per månad för ett barn till 847 kronor för tre barn. Det belopp som finns kvar till övrig konsumtion är, om han har ett barn, 185 kronor per månad. Har han tre barn finns det inte något överskott utan en brist på cirka 1 750 kronor.
Om boföräldern flyttar samman med en ny partner (som också är låginkomsttagare) ökar hennes utrymme till övrig konsumtion. Dels är de två som delar på de gemensamma kostnaderna för bl.a. boende, dels får hon underhållsstöd för barnen. Överskottet blir mellan 8 275 kronor, om det finns ett barn och 6 050 kronor, om det finns tre barn i familjen.
Tabell 6.8 visar motsvarande bild för föräldrar med medianinkomster och ett, två eller tre barn. Bilden är i huvudsak densamma som i det tidigare exemplet. Den största skillnaden är att pappan med det mer omfattande umgänget fortfarande har ett litet överskott till övrig konsumtion även om han har tre barn.
Tabell 6.8 Kvar till övrig konsumtion efter bidrag och avdrag
för nödvändiga kostnader. Medianinkomsttagare. År 2001. Kronor per månad
*Mor= boförälder, far= umgängesförälder med begränsat umgänge med barnen. ** Omfattande umgänge kräver tre rum + kök (tidigare två rum + kök). Hyra 3 680+
870 kr/mån. Ökad matkostnad för barn enligt Konsumentverket år 2001, genomsnitt för samtliga åldrar 706 kr/barn/mån, 24 kr/barn/dag.
Familjesituation
Kvinna
Samboende
Man
Medianinkomst Bruttolön 17 570 kr/mån 30 220 kr/mån 20 150 kr/mån
Ensamstående utan barn
4 040
5 320
Sambo 0 barn
14 150
1 barn
11 520
2 barn
9 040
3 barn
6 694
Separerade Mor* 1 barn
3 833
4 147
2 barn
3 946
2 974
3 barn
3 793
1 801
Far har umgänge 12 dagar per månad med** 1 barn
2 995
2 barn
1 539
3 barn
84
Mor omgift 1 barn
12 693
4 147
2 barn
11 386
2 974
3 barn
10 231
1 801
7. Några internationella jämförelser
Barn i Sverige har relativt god levnadsstandard i förhållande till hela befolkningen. Barnfattigdomen är låg, internationellt sett. De ekonomiska familjestöden i de andra nordiska länderna redovisas. Systemen är relativt likartade. Alla nordiska länder utom Sverige har riktade stöd till ensamföräldrar inom sina generella system. Norge har dessutom ett särskilt tidsbegränsat och inkomstrelaterat ”övergångsstöd” för ensamföräldrar med yngre barn. Ett av syftena med detta är att långsiktigt stärka deras möjlighet att kunna försörja sig med hjälp av eget arbete. Stöd för vård av små barn i hemmet finns i både Finland och Norge. I bilaga redovisas barnomsorgen i Norge och Finland.
7.1. Barnens levnadsstandard
Internationella jämförelser visar att barn i Sverige har en god relativ standard i förhållande till hela befolkningen. Även barnfattigdomen är mycket låg i Sverige. Denna bild bekräftas av en aktuell rapport från OECD om inkomstfördelning och fattigdom i OECD-området (Trends and driving factors in income distribution and poverty in the OECD area. Labour market and social policy occasional papers no. 42, Förster 2000). Studien omfattar 21 länder och baseras på nationella beräkningar.
Alla OECD-länder har system för att stödja barnfamiljer men de skiljer sig betydligt i kostnadsstorlek och utformning. Ett flertal studier har visat att de svenska barnen har en bättre relativ standard än vad som är vanligt i andra länder. Den ekonomiska krisen och besparingarna i Sverige har dock träffat barnfamiljerna relativt hårt. Av tabell 7.1, som visar barnens relativa disponibla inkomst, framgår emellertid att barnen i Sverige fortfarande har en god relativ
standard. Barnen i Sverige hamnar på tredje plats efter barnen i Belgien och Finland.
Tabell 7.1 Barnens relativa disponibla inkomst
Relativ disponibel inkomst*
Förändring, procent-
enheter
Avser år
1 Belgien
104.9
1983-1995
2 Finland
100.9
2.8 1986-1995
3 Sverige
98.9
-2.2 1983-1995
4 Grekland
97.7
3.5 1988-1994
5 Norge
97.6
1.1 1986-1995
6 Danmark
97.2
-2.5 1983-1994
7 Frankrike
94.9
0.4 1984-1994
8 Ungern
93.0
-6.0 1991-1997
9 Tyskland
90.8
-2.6 1984-1994
10 Österrike
89.9
0.1 1983-1993
11 Nederländerna 89.3
0.0 1985-1994
12 Irland
88.9
2.1 1987-1994
13 Italien
88.9
-1.3 1984-1993
14 Kanada
87.6
0.0 1985-1995
15 Australien
85.6
-1.1 1984-1994
16 Storbritannien 85.0
-3.5 1985-1995
17 Turkiet
84.7
-4.1 1987-1994
18 USA
84.1
2.5 1984-1995
19 Mexiko
83.2 -1.0 1989-1994
*Barnen under 18 år har i beräkningen antagits få samma del av disponibla inkomsterna som föräldrarna och barnens relativa standard beräknas i procent av genomsnittet för hela befolkningen. Källa: Förster (2000)
Ett annat viktigt mått på barnens ekonomiska situation är hur stor andel av dem som lever i relativ fattigdom. Tabell 7.2 redovisar andelen barn som lever i relativ fattigdom. Med detta mått bildar de nordiska länderna tillsammans med Belgien en grupp av länder med betydligt lägre barnfattigdom än de övriga. I botten återfinns Mexico och USA, där ungefär var fjärde barn lever i relativ fattigdom.
Tabell 7.2 Andelen barn som lever i relativ fattigdom.
Andel (%)*
Förändring procentenheter
Avser år
1 Finland
2.1 -0.8 1986-1995
2 Sverige
2.7 -0.3 1983-1995
3 Danmark
3.4 -1.2 1983-1994
4 Belgien
4.1
1983-1995
5 Norge
4.4 0.5 1986-1995
6 Frankrike
7.1 0.5 1984-1994
7 Österrike
7.3 1.8 1983-1993
8 Nederländerna 9.1 5.8 1985-1994 9 Ungern 9.7 1.7 1991-1997 10 Tyskland 10.6 4.5 1984-1994 11 Australien 10.9 -4.6 1984-1994 12 Grekland 12.3 -0.3 1988-1994 13 Irland 13.4 0.1 1987-1994 14 Kanada 14.2 -1.6 1985-1995 15 Storbritannien 17.4 7.7 1985-1995 16 Italien 18.8 7.3 1984-1993 17 Turkiet 19.7 -0.7 1987-1994 18 USA 23.2 -2.7 1984-1995 19 Mexiko 26.2 1.4 1989-1994 *Tabellen avser andelen av barnen i respektive land som lever i ett hushåll vars inkomster understiger halva medianen av den justerade disponibla inkomsten för hela befolkningen.
Källa: Förster(2000)
Av tabellen framgår även att barnfattigdomen har minskat i åtta länder, och ökat i tio. Anmärkningsvärt är de kraftiga ökningarna i Storbritannien, Italien och Nederländerna.
7.2. Nativiteten i de nordiska länderna
Det svenska barnafödandet ligger ungefär i nivå med EU-genomsnittet som är 1,5 barn per kvinna. Finland, Norge och Danmark har dock för närvarande högre fruktsamhet än Sverige. I figur 7.1 redovisas de summerade fruktsamhetstalen i de nordiska länderna sedan 1980; figuren redovisar dock inte de isländska fruktsamhets-
talen. Den summerade fruktsamheten anger det antal barn som kvinnor skulle få i genomsnitt, om det enskilda årets fruktsamhet i varje ålder skulle gälla i framtiden. Av figuren framgår att svängningarna i fruktsamhetstalen under den aktuella perioden har varit kraftigare i Sverige än i de övriga nordiska länderna.
Figur 7.1 Summerade fruktsamhetstal i Sverige, Norge, Finland
och Danmark sedan 1980
Källa: Gunnar Andersson (Max-Planck-Institut für demografische
Forschung)
7.3. De ekonomiska familjestöden i Norden
De ekonomiska familjestöden i Norden liknar till stora delar varandra. I de nordiska länderna utgår barnbidrag. Den period då man kan motta ersättning i samband med födsel är förhållandevis lång i de nordiska länderna. Dessutom kan stöd till barn med särlevande föräldrar utgå. Det finns dock även skillnader mellan de nordiska länderna. I Norge och Finland kan vårdnadsbidrag ges för små barn. En annan olikhet är att i Norge, Finland, Danmark och Island finns, till skillnad från Sverige, inslag i den ekonomiska
1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,3
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Sverige Norge Danmark Finland
familjepolitiken som är direkt riktade till alla ensamstående föräldrar.
Det innebär vissa problem att jämföra de nordiska ländernas utgifter för familjestödet. Länderna räknar in olika mycket i familjestöden. Det har även betydelse för jämförelsen hur familjepolitiken är utformad. Länderna har valt att stödja barnomsorgen på olika sätt. Tabell 7.3 redovisar ländernas totala utgifter per capita 1998 för stöd till barnfamiljer uppdelat på kontantstöd och service. Den visar att Norge har de högsta utgifterna för kontantstöd. Om man däremot även beaktar ländernas service till barn och barnfamiljer är det Danmark som har högst utgifter.
Tabell 7.3 Statens och kommunernas utgifter i de nordiska
länderna för stöd till barn och barnfamiljer, kontant och service. PPP*/capita. 1998
Utgifter familjestöd
Danmark Finland Island Norge Sverige
Kontant
360
391
275 454
354
Service
520
259
242 280
372
Totalt
880
650
517 734
726
*Purchasing Power Parity (köpkraftsparitet)
Källa: NOSOSKO Social tryghed i de nordiske lande. Omfang, udgifter og finansiering 1998 (2000)
Även när de sammanlagda utgifterna 1998 för ekonomiskt stöd och service till barnfamiljerna sätts i relation till bruttonationalprodukten (BNP) hamnar Danmark högst; utgifterna utgör 3,8 procent av BNP. Även i Sverige och Norge är andelen jämförelsevis hög, 3,7 procent respektive 3,6 procent.
Tabell 7.4 Offentliga utgifter för stöd till barn och barnfamiljer,
andel av BNP. 1998
Danmark Finland
Island
Norge
Sverige
3,8 %
3,4 %
2,3 %
3,6 %
3,7 %
Källa: NOSOSKO, Social tryghed i de nordiske lande. Omfang, udgifter og finansiering 1998 (2000)
I tabell 7.5 redovisas de olika nordiska ländernas offentliga utgifter för de olika delarna inom stödet till barnfamiljer.
Tabell 7.5 Offentliga utgifter för olika delar inom stödet till
barnfamiljer uttryckt i respektive lands valuta. 1998
Miljoner. Respektive lands valuta
Danmark Finland Island Norge Sverige
Kontant
18 040 14 007 7 089 24 88
2
33 992
Ersättning i samband med födsel och föräldraledighet
6 225 5 139 2 125
7 483
14 148
Stöd till försörjning av barn
11 781 8 353 4 360 13 82
2
16 855
Övrigt,
35 515 605
3 577
2 989
varav stöd till särlevande föräldrar
35 515 605
501
2 989
Service
26 040 9291 6 242 15 35
4
35 712
Daghem, familjedaghem etc
19 167 7 301 4 421
9 341
27 073
Barn- och ungdomsvård
5 365 771 970
1 213
5 411
Hemhjälp till familjer 12 179 50 -
-
Övrigt
1 488 1 040 800
4 801
3 228
Källa: NOSOSKO, Social tryghed i de nordiske lande. Omfang, udgifter og finansiering 1998 (2000)
Familjeutredningen har gjort studiebesök i Norge och Finland. Både Norge och Finland har stödformer som är direkt riktade till ensamstående föräldrar. Det har varit av särskilt intresse att få ta del av deras erfarenheter av dessa. Det gäller bl.a. hur hushållen definieras och hur man kontrollerar att en förälder är ensamstående. I den följande beskrivningen av de nordiska familjestöden läggs störst vikt vid de norska och finska stöden.
I Sverige beaktas, som har framgått i tidigare kapitel, inte försörjningsbörda i skattesystemet. Det är de ekonomiska familjestödens uppgift att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljerna under den period familjerna har försörjningsbörda. Inte
heller övriga nordiska länder beaktar i någon större utsträckning familjesituationen i skattesystemet. I Norge finns det emellertid två skatteklasser. Familjer med två inkomster beskattas enligt skatteklass 1. Makar med en inkomst och ensamstående med barn beräknas enligt skatteklass 2. Sammanboende tillhör klass 1, även de som enbart har en inkomst. Inkomstavdraget är 28 800 norska kronor (klass 1) och 57 600 norska kronor (klass 2). Vidare har föräldrar med barn under tolv år rätt till inkomstavdrag för dokumenterade utgifter för tillsyn av barn. Till och med 2000 gavs även andra ekonomiska lättnader i skattesystemet för försörjare. Alla som försörjde barn under 19 år hade rätt till försörjaravdrag. Den som saknade inkomst fick istället försörjaravdraget utbetalt som bidrag. Försörjaravdraget uppgick år 2000 till 1 820 kronor per barn och år. Detta avdrag inlemmas fr.o.m. 2001 i barnbidragssystemet. Finland övergick från sambeskattning till individuell beskattning 1976. Vissa drag av sambeskattningen blev dock kvar, men de kom att få allt mindre betydelse. De familjepolitiska avdragen slopades 1994 med undantag för avdrag för underhållsskyldighet, samtidigt som barnbidragen höjdes. Även i Norge ges rätt till avdrag för betalat underhåll.
Många av de andra europeiska nationella skattesystemen innehåller mer väsentliga inslag av familjebeskattning. De flesta medlemsländerna inom EU har någon form av skattelättnad för äktenskap och försörjningsbörda. Dessa lättnader är konstruerade på olika sätt, i form av skattekrediter, avdrag, inkomstklyvning eller olika skatteskalor för ensamstående respektive gifta par. I den kunskapssammanställning som docent Mårten Palme har gjort för utredningens räkning om familjepolitik och arbetsutbud, bilaga 5, redogörs för de skattekrediter, dvs. negativ inkomstskatt, som i Storbritannien, och även i USA, ges till barnfamiljer med låga arbetsinkomster.
För att kunna göra en närmare jämförelse mellan stöden i Sverige, Norge och Finland krävs uppgifter om antal invånare och antal barn i respektive land. Sveriges befolkning uppgick 2000 till 8,9 miljoner människor. Motsvarande uppgifter för Norge och Finland var 4,5 miljoner respektive 5,2 miljoner människor. De tre länderna har liknande åldersprofil på sin befolkning. I tabell 7.6 redovisas antal barn under 18 år samt antalet barnfamiljer i de olika länderna 1999.
Tabell 7.6 Antal barn under 18 år samt antal hushåll med barn i
Sverige, Norge och Finland. 1999
Land Antal barn 0-17 år Antal hushåll med barn Sverige 1 940 100 1 062 500 Norge 1 052 844 449 600 Finland 1 135 200 619 600
För det norska ekonomiska familjestödet, exklusive barnomsorg, anslogs 2000 27 700 miljoner norska kronor. Skattelättnaderna inom det familjpolitiska området uppgick till 4 900 miljoner norska kronor. För 2001 budgeteras 30 300 miljoner norska kronor för det ekonomiska familjestödet. För skattelättnaderna budgeteras 2 900 miljoner norska kronor. I nedanstående tabell 7.7, som redovisar det ekonomiska familjestödet i Norge, redovisas den del av den norska motsvarigheten till det svenska bostadsbidraget – bostötte – som går till ensamstående med barn och andra barnfamiljer. Det norska stödet har en annan omfattning och annorlunda roll än det svenska bostadsbidraget. Detta stöd räknas emellertid i Norge inte till de ekonomiska familjestöden. Även i det norska studiestödet ingår barnstöd; i tabellen redovisas dock inte detta.
Tabell 7.7 Statens utgifter för det ekonomiska familjestödet i
Norge. 2001. Beräknat. Norska kronor (NOK)
Förmån Beräknade utgifter 2001 miljoner NOK Övergångsstöd m.m. 2 804 Underhållsbidrag* 1 645 Födselpengar, engångsstöd m.m. 7 970 Adoptionspengar 106 Barnbidrag 14 914 Kontantstötte (vårdnadsbidrag) 2 821
Summa
30 260
Skattelättnader
(2 855)
Bostötte**
( 420)
Totalt
(33 535)
* Det finns en nettoförskotteringsordning som innebär att antalet barn som får förskott varierar mycket från månad till månad. Inbetalningarna från bidragsskyldiga uppskattas till i storleksordningen 1 000 miljoner NOK. **För 2001 är 1,737 NOK miljarder budgeterat för bostötte. Av det stöd som år 2000 betalades ut under den andra av de tre terminerna utgick cirka en fjärdedel av stödet till barnfamiljer. Det förutsätts att andelen som går till barnfamiljer 2001 kommer att vara densamma.
I Finland uppgick det ekonomiska familjestödet, exklusive barnomsorg, år 2000 till ca 16,2 miljarder mark. År 2001 beräknas stödet uppgå till 16,3 miljarder mark. I tabell 7.8 redovisas budgeterade utgifter för det finska ekonomiska familjestödet 2001.
Tabell 7.8 Offentliga utgifter för det ekonomiska familjestödet i
Finland 2001. Beräknat. Finska mark (FIM)
Förmån
Berörda barn eller mottagare
(2000-12-31)
2000 miljoner FIM
2001 miljoner FIM
Barnbidrag
1 067 000
8 247 8 180
Föräldrapenning
2 800 2 900
- mödrar
48 500
- fäder
2 700
Hemvårdsstöd
2 150 2 200
- mottagare
69 600
- barn
107 000
Privatvårdsstöd
13 700
112 114
Underhållsstöd
108 600
562 580
Bostadsbidrag
76 000
1 270 1 270
Studiepenning*
26 000
85 85
Vårdbidrag för barn **
28 300
435 457
Barnpensioner
28 500
510 520
Totalt
16 171 16 306
*barn under 18 år **långtidssjuka eller funktionshindrade barn
De statliga utgifterna för det svenska ekonomiska stödet beräknas till cirka 51 miljarder kronor 2001. En närmare redogörelse ges i kapitel 3 (tabell 3.1-2).
De tre länderna har valt att utforma barnomsorgen på något olika sätt, vilket framgår av bilaga 4. Det medför att det är svårt att få en helt rättvisande jämförelse mellan ländernas kostnader för barnomsorg. I regel börjar barnen skolan i Norge vid 6 år, i Finland vid 7 år och i Sverige när de är 6 år. De totala utgifterna för den offentliga barnomsorgen uppgick 1999 till 12,1 miljarder norska kronor i Norge, 8,3 miljarder mark i Finland (dagvård) och i Sverige beräknades utgifterna för 1998 till 40 miljarder kronor.
Tabell 7.9 visar hur finansieringen av den offentliga barnomsorgen fördelas mellan stat, kommuner och föräldraavgifter i de tre länderna.
Tabell 7.9 Fördelning av finansieringen av den offentliga
barnomsorgen i Norge (1999), Finland (1999) och Sverige (1998). Procent
Finansieringskälla
Norge Finland Sverige
Staten
34
20
83
Kommunerna
21
65
Föräldraavgifter
37
15
17
Annan finansiering
8
-
-
7.3.1. Barnbidrag
I alla nordiska länder utgår ett obeskattat barnbidrag. Det är endast i Island som bidraget inkomstprövas. Vidare har de flesta nordiska länderna flerbarnstillägg, dock något olika utformade. I det norska barnbidragssystemet har man emellertid nyligen, 1 januari 2001, avskaffat vad man i Norge kallar syskongraderingen. I Norge och Danmark finns även småbarnstillägg för barn under tre år. I Danmark ges även tillägg för barn under sju år. Vidare finns särskilda tillägg för ensamstående föräldrar i de flesta nordiska länder, vilket framgår av avsnitt 7.3.4 Stöd till ensamstående. I tabell 7.10 ges en sammanfattning av utformningen av barnbidragen i Norden 1998.
Tabell 7.10 Barnbidragen i Norden 1998
Danmark Finland Island Norge Sverige
Är barnbidraget inkomstgraderat?
Nej Nej Ja Nej Nej
Är barnbidraget skattefritt?
Ja
Ja Ja Ja Ja
Ges samma belopp oavsett barnets ålder?
Nej
Ja Nej Nej Ja
Ges tillägg för flera barn?
Nej
Ja Ja Ja* Ja
Ges tillägg till ensamstående?
Ja
Ja Ja Ja Nej
* Fr.o.m. 2001 ges inget tillägg för flera barn
Källa: NOSOSKO Social trygdhet i de nordiske lande. Omfang, udgifter og finansiering 1998
I Norge och Danmark ges barnbidraget fram tills barnet fyller 18 år. Åldersgränsen för det norska bidraget höjdes nyligen, den 1 juli 2000, t.o.m. utgången av den månad som barnet fyller 18 år. Tidigare gavs bidraget enbart till 16 års ålder. I Finland betalas barnbidraget för barn under 17 år. En arbetsgrupp inom Socialoch hälsoministeriet, undersöker emellertid möjligheterna att förlänga barnbidraget till 18 år och låta det ersätta motsvarande studiebidrag. Den ekonomiska situationen försämras ofta när barnet börjar gymnasium eller yrkesskola. Det finska studiestödet är inkomstprövat. Stödet är även beroende av studieort.
I Norge uppgår barnbidraget, kallat barnetrygd, till 11 664 norska kronor per år. I barnetrygden ingår flera tillägg: småbarnstillägg, finnmarkstillägg, utvidgad barnetrygd till ensamstående med barn och extra småbarnstillägg till ensamstående. Småbarnstillägget utgår till barn under tre år. Detta uppgår till 7 884 norska kronor per barn och år och utgår fr.o.m. månaden efter att barnet har fyllt 1 år och t.o.m. den månad barnet fyller tre år. De bidragsmottagare som bor i Finnmark eller Nord-Troms får ett tillägg på 3 792 norska kronor per barn per år. Ensamstående har rätt till s.k. utvidgad barnetrygd, vilket innebär att de får bidrag för ett barn mer än det faktiska barnantalet. Ensamstående med barn som uppfyller villkoren för utvidgad barnetrygd och för s.k. övergångsstöd har även rätt till ett extra småbarnstillägg för barn i åldern noll till tre år. Det utgår enbart ett tillägg oavsett om vederbörande försörjer ett eller flera barn i aktuell ålder. Tillägget uppgår till 7 884 norska kronor per år.
I Finland graderas barnbidraget efter antalet barn i familjen. Till ensamstående med barn betalas ett särskilt tillägg för varje barn. Barnbidrag ges ut enligt följande:
Första barnet 535 mark/mån Andra barnet 657 mark/mån Tredje barnet 779 mark/mån Fjärde barnet 901 mark/mån Femte och varje därefter följande barn 1 023 mark/mån
Tillägget för ensamstående med barn uppgår till 200 mark per barn och månad.
I Danmark uppgick år 2000 barnbidraget för barn under tre år till 2 925 danska kronor per kvartal (975 danska kronor i månaden), för barn som fyllt tre men inte sju år till 2 650 danska kronor per kvartal (883,33 danska kronor i månaden) och för barn över sju år till 2 100 danska kronor per kvartal (700 danska kronor i månaden). För ensamstående kompletteras barnbidraget med 923 danska kronor per kvartal (307,66 danska kronor i månaden) per barn och 939 danska kronor per kvartal (313 danska kronor i månaden) per ensamförälderhushåll.1
7.3.2. Ersättning i samband med födsel och föräldraledighet
Vår svenska föräldraförsäkring, som i huvudsak skall kompensera för inkomstbortfall vid föräldraledighet, har liknande motsvarigheter i Norge, Finland och Danmark. I Norge och Finland finns även, precis som i Sverige, en garantidel som utgår oavsett inkomst.
I Norge utgår födselspeng i samband med födsel. Föräldrarna kan välja 52 veckor med 80 procent av lönen eller 42 veckor med full lönekompensation. Vid 52 veckors ledighet kan 39 veckor tas ut som s.k. tidskonto, vilket innebär att en arbetstagare kan kombinera partiellt uttag av födselspeng med nedsatt arbetstid. Väljer man alternativet med 42 veckor kan 29 veckor användas som tidskonto. Resten av tiden är förbehållen någon av föräldrarna. Tre veckor före födseln och sex veckor efter födseln är förebehållna modern. Fyra veckor är förbehållna fadern (fedrekvoten). Detta innebär att det sammanlagt är 13 veckor som inte kan användas till tidskontot. Ersättning ges för årsinkomster upp till 6 grundbelopp, vilket motsvarar 294 540 norska kronor. Mödrar, som inte har rätt till födselspeng, får ett engångsstöd som utgör 32 138 norska kronor. Engångsstödet är, till skillnad från födselspengen, obeskattat.
I Finland ges moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenning på grundval av havandeskap, barnsbörd eller vård av barn. Stödet beräknas på grundval av arbetsinkomsten, men uppgår lägst till 60 mark per dag. Förmånerna är skattepliktiga. Den blivande modern har rätt till moderskapspenning tidigast 50 och senast 30 vardagar före den beräknade nedkomsten. Perioden med moderskapspenning upphör när modern fått ersättning i 105
1 Europeiska kommissionen, MISSOC 2000 Social protection in the EU Member States and the Econimic Area. Situation on 1 January 2000 .
vardagar. Den blivande fadern har rätt att ta ut faderskapsledighet när barnet föds, parallellt med att modern är moderskapsledig. Faderskapsledigheten omfattar 6 till 12 vardagar under moderskapspenningperioden och 6 ytterligare vardagar under moderskaps- eller föräldrapenningperioden, dvs. sammanlagt 18 vardagar. Fadern får faderskapspenning under denna period. Rätten till föräldrapenning börjar direkt efter moderskapsledigheten. Föräldrapenning kan utges för 158 dagar. Den kan ges till endera föräldern, men inte samtidigt.
I Danmark är det en förutsättning för att kunna erhålla förmånen att man har anknytning till arbetsmarknaden som löntagare eller som mottagare av arbetslöshetsersättning eller sjukpenning. Stödet beror på tidigare inkomst. Något garantibelopp finns inte.
7.3.3. Stöd till barn till särlevande föräldrar
De nordiska länderna började tidigt utveckla system för att förskottera underhållsbidrag för barn till ensamstående föräldrar.
I Norge utgår bidragsförskott till barn med särlevande föräldrar. Förskottet utgör 1 120 norska kronor per månad och barn och beskattas hos mottagaren. Ett villkor för att erhålla bidragsförskott är att fastställt eller avtalat underhållsbidrag skall betalas genom Trygdeetatens inkrävningscentral. Barnebidrag motsvarar de svenska underhållsbidragen. Föräldrarna kan avtala sinsemellan om hur högt beloppet skall vara. Bidraget baseras på procentsatser av bidragsskyldigs bruttoinkomst, 11 procent för ett barn, 18 procent för två barn, 24 procent för tre barn och 28 procent för fyra eller fler barn. Trygdekontoren, den norska motsvarigheten till det de svenska försäkringskassorna, kan emellertid fastställa belopp efter en individuell prövning. En sådan individuell prövning kan ske t.ex. när barnet är över 18 år, vid delat boende eller om en av föräldrarna bor utomlands. Då inbetalningen från den underhållsskyldige är lägre än förskottsbeloppet skall förskottet endast täcka differensen mellan betalt belopp och förskottsbelopp (nettoförskottering).
Det genomsnittliga beloppet för underhållsbidrag är 1 500 norska kronor per barn. Beloppet till bidragsmottagaren beskattas. På motsvarande sätt ges rätt till avdrag för den betalande parten. Man bedömer att cirka 90 procent av särlevande föräldrar betalar via staten. Relevant statistik saknas dock.
Under utredningens studiebesök framkom att viss kritik har framförts mot systemet. Kritiken rör främst att det inte tas tillräcklig hänsyn till boförälderns inkomst. Det finns en regel som tar hänsyn till om boföräldern har en hög inkomst och den andre föräldern har låg inkomst, över cirka 400 000 norska kronor och under cirka 200 000 norska kronor per år, men den får betydelse i mycket få fall. Även det faktum, att man inte beaktar den tid då umgängesföräldern har barnet hos sig, har kritiserats. Ett förslag till nya regler är under beredning. Förslaget bygger på att kostnaderna för barnet skall fördelas mellan föräldrarna efter deras inkomst. En modell för beräkning av barns kostnader har utformats. Vidare skall man beakta hur lång tid den bidragsskyldige har barnet hos sig.
I Finland har ett barn rätt att få underhållsstöd om den bidragsskyldige inte betalar underhållsbidraget. När underhållsstöd ges ut på grund av obetalda underhållsbidrag skall kommunen kräva in underhållsstödet av den bidragsskyldige. Om den bidragsskyldige inte kan betala och underhållsbidraget måste bestämmas till ett belopp som är lägre än underhållsstödet, har barnet rätt att få ett underhållsstöd som motsvarar skillnaden mellan underhållsbidrag till fullt belopp och det fastställda lägre beloppet. Fullt underhållsstöd uppgår till 669 mark i månaden per barn.
Underhållsbidrag kan bestämmas genom avtal eller dom. När underhållsstöd ges ut på grund av obetalda underhållsbidrag skall kommunen kräva in det förfallna underhållsbidraget av den bidragsskyldige.
7.3.4. Stöd till ensamstående med barn
Alla nordiska länder utom Sverige har tillägg till ensamstående i sina barnbidragssystem.
I Finland betalas sedan 1994 ett särskilt tillägg, 200 mark i månaden, till ensamföräldrar för varje barn. I det norska systemet har ensamstående rätt till s.k. utvidgat barnbidrag, vilket innebär att de får bidrag för ett barn mer än det faktiska barnantalet. Skillnaden mellan det finska och det norska tillägget för ensamstående är alltså att det förstnämnda utgår med ett lägre belopp som ges för varje barn och det sistnämnda utgår med ett högre belopp som är oberoende av antalet barn. I Norge har ensamstående med barn som uppfyller villkoren för utvidgat barnbidrag och för s.k. över-
gångsstöd (se nedan) även rätt till ett extra småbarnstillägg för barn i åldern noll till tre år. Det utgår enbart ett tillägg oavsett om vederbörande försörjer ett eller flera barn i aktuell ålder. I det danska barnbidragssystemet har man valt att både ha ett tillägg per ensamförälderhushåll och ett tillägg per barn.
I Norge finns även särskilda stödformer, folketrygdloven kapitel 15, för ensamstående föräldrar. Stöd till ensamstående omfattar övergångsstöd, stöd till barntillsyn, stöd till nödvändig utbildning samt bidrag för flyttkostnader för att kunna komma i arbete.
Övergångsstöd kan ges i en huvudperiod om tre år då barnet är under åtta år. Stödet kan även ges högst två månader före födseln. När det yngsta barnet är tre år ställs det krav på att ensamförsörjaren antingen är i arbete, arbetssökande eller under utbildning. Stödtiden kan utvidgas två år till om ensamförsörjaren är under ”nödvändig utbildning”. Det ges således inget utvidgat övergångsstöd till den som har tillräcklig yrkeskompetens. År 2000 erhöll knappt 40 000 personer övergångsstöd. Antalet beräknas minska år 2001 till knappt 28 000 bidragsmottagare. Detta beror på att regeländringar från 1998 får fullt genomslag.
Fullt övergångsstöd uppgår till 1,85 gånger grundbeloppet (vilket motsvarar 7 568 norska kronor i månaden). Stödet inkomstprövas. Arbetsinkomster som överstiger ett halvt grundbelopp reducerar stödet med 40 procent. Det innebär att stödet börjar reduceras vid 25 000 norska kronor per år och är helt borta vid 252 000 norska kronor.
Övergångsstöd utbetalas som huvudregel utan avdrag för underhållsbidrag, men folketrygden har rätt till 70 procent av den delen av bidraget som överstiger bidragsförskott till barnen.
Utbildningsstöd skall täcka vissa skolutgifter, reseutgifter och flyttkostnader i samband med utbildning. Vanligtvis ges inget stöd till den som redan har tillräcklig yrkeskompetens. Utbildningsstöd kan ges i tre år. Stödet utgår endast för tid då ensamförsörjaren har rätt till övergångsstöd.
Om man måste flytta för att kunna förvärvsarbeta kan bidrag till flyttkostnader ges. Bidraget kan ges inom samma tidsrymd som övergångsbidraget eller senast sex månader efter det att rätten till övergångsstöd upphört.
Stöd till barntillsyn kan ges till ensamstående med barn om tillsynen måste överlåtas till annan på grund av arbete eller utbildning. Stödet ges med 70 procent av de dokumenterade utgifterna upp till
ett maximibelopp. Maximibeloppet för 2001 är 2 496 norska kronor per månad för ett barn, 3 256 norska kronor för två barn och 3 690 norska kronor för tre eller fler barn. Om bidragsmottagaren har en årlig inkomst som uppgår till sex till åtta grundbelopp halveras stödet. Överstiger inkomsten åtta grundbelopp utgår inget stöd. (Fr.o.m. 1 maj 2000 uppgår grundbeloppet till 49 090 kronor).
Syftet med övergångsstödet, och de andra stöden till ensamstående reglerade i folketrygdlovens femtonde kapitel, är att säkra inkomsten för ensamstående då de har små barn. Vidare syftar stödet till att ge hjälp till självhjälp så att de efter en övergångsperiod kan försörja sig själva med hjälp av eget arbete. Övergångsstödet lades om 1998. Tidigare kunde övergångsstöd ges tills yngsta barnet var färdigt med tredje skolåret (vanligtvis 10 års ålder). Vidare fanns det inga krav på utbildning eller arbete. Syftet med omläggningen var att undvika att de ensamstående med barn skulle hamna i fattigdomsfällor. Man eftersträvade att mer aktivt få ut de ensamstående i arbete. De ensamstående skall stimuleras att själv kunna försörja sig genom arbete, eventuellt efter nödvändig utbildning.
Numera är 75 procent av stödmottagarna i arbete efter utbildningen. Vid utredningens besök på det norska Sosial- och helsedepartementet betonade man betydelsen av den brukarmedverkan som finns i handläggningen av stödet. Det finns stödpersoner som bistår de ensamstående som skall utbilda sig. Dessa personer är själva ensamstående. De har endast till uppgift att stödja mottagarna. De skall inte rapportera eventuella uppgifter, som de får reda på i kontakterna med mottagaren, som skulle kunna påverka rätten till andra stöd.
På vissa ställen har man haft speciella utbildningsgrupper för ensamförsörjare. Under besöket framkom att man tyckte att de fungerar väl. De speciella grupperna gör det lättare att ta hänsyn till den annorlunda situation som de ensamstående med barn befinner sig i, jämfört med andra studerande.
Det tas även viss hänsyn till ensamstående i det norska studiestödsystemet (se avsnitt 7.3.6 Studiestöd)
Under utredningens studiebesök i Norge och Finland diskuterades hur man definierar vilka som skall räknas som ensamstående med barn och vilka möjligheter till kontroll som finns. Det kan konstateras att det finns relativt få kontrollmöjligheter. I princip rör det sig om liknande möjligheter som i det svenska bostads-
bidragssystemet. Hela systemet med stöd till ensamförsörjare bygger i grunden på tillit och den kännedom om befolkningen som finns hos försäkringskassan. Under utredningens besök framkom att man varken i Norge eller Finland anser sig ha några större problem med missbruk eller fusk.
I Norge räknas en ogift förälder, som inte bor eller lever tillsammans med barnets andre förälder, som ensamförsörjare. Stöd ges inte heller till ensamförsörjare i samboförhållande utan gemensamma barn, om förhållandet har varat i mer än 12 av de senaste 18 månaderna. För att rätt till stöd skall föreligga krävs dessutom att bidragsmottagaren varaktigt har påtagligt mer av den dagliga omsorgen för barnet än den andre föräldern. Man har i värderingen av om den ene föräldern har påtagligt mer av den dagliga omsorgen godtagit 55–60 procent av tiden. Bidragsmottagaren är skyldig att meddela alla ändringar som är av betydelse för rätten till stöd. Ensamförsörjare skall en gång om året, skriftligen, intyga att de inte lever tillsammans med barnets förälder eller i äktenskapsliknande förhållande med någon annan än barnets förälder, eller har gjort det i minst 12 av de senaste 18 månaderna (egenerklaeringsrutinen). Man bedömer att det är större motstånd mot att uttryckligen uppge oriktiga uppgifter än att försumma att rapportera ändrade förhållanden. Vidare påminns mottagaren om denna skyldighet på det utbetalningskort som sänds ut vid grundbeloppsändringar, vilket vanligtvis är en gång om året. Stödet hålls inne för dem som inte returnerar intyget.
Den som på felaktiga grunder har erhållit stöd kan bli ålagd att betala tillbaka de utbetalda beloppen. Man kan även bli anmäld för bidragsmissbruk, men det är mycket ovanligt. Under studiebesöket framkom att det är troligt att stödet leder till att en del föräldrar som separerar väljer att sinsemellan dela på syskonen. På detta sätt kan båda föräldrarna komma i åtnjutande av stöden till ensamstående med barn. Samtidigt framhölls att denna lösning inte alls behövde vara till nackdel för barnen.
I Finland görs en utredning varje gång någon söker ensamförsörjartillägg i barnbidraget. Den sökande får då uppge när man skilde sig och den förre makens/makans nuvarande adress. Detta måste uppges för att tillägget skall utgå. Denna försäkran gäller så länge som inga nya omständigheter uppstår. Med ensamförsörjare avses en person som inte är gift vid bidragsperiodens början eller som före periodens början flyttat ifrån sin make eller maka i syfte att upphöra med samlevnaden. Den som lever i ett gemensamt hus-
håll med en annan person under äktenskapsliknande förhållanden räknas inte som ensamförsörjare.
Det upptäckta bidragsfusket i Finland utgör en mycket liten andel av det totala stödet. I de fall där det förekom bidragsfusk 1999 hänförde sig 6 procent till ensamförsörjartillägget. År 1999 betalades 0,6 miljoner mark felaktigt ut i ensamförsörjartillägg. Vanligen återkrävs de felaktiga utbetalningarna. Det kan bli frågan om polisanmälan i de fall någon uppsåtligen lämnat vilseledande uppgifter.
Under besöket framkom, att bland de få fallen av bidragsfusk, är det vanligaste sättet att fuska att man inte anmäler nytt samboförhållande. Det händer även att föräldrar som har uppgett att de har separerat i själva verket fortfarande bor tillsammans. Det finns klara svårigheter att upptäcka om någon har underlåtit att göra flyttanmälan.
7.3.5. Bostadsbidrag
Bostadsbidrag finns i samtliga nordiska länder. Bidragen har dock inte lika stor betydelse i alla länder. Dessutom varierar målen för bostadsbidragen något mellan de nordiska länderna. En gemensam målsättning är att bidragen till barnfamiljer skall göra det möjligt för hushåll med låga inkomster att bo i en god bostad. Därtill kommer i Sverige en betoning på inkomstomfördelning genom att bostadsbidragen ses som en viktig del av det ekonomiska stödet till barnfamiljer.
Vidare skiljer länderna sig åt vad gäller vilka hushållskategorier som kan få bostadsbidrag. Det skiljer sig även mellan de aktuella länderna huruvida stödet kan utgå till hushåll i alla slags upplåtelseformer eller endast i vissa typer av upplåtelseformer. Däremot finns i alla länder ett tak för boendekostnaderna över vilket bostadsbidrag inte utgår.
Bostadsbidraget i Norge, kallat bostötte, ges ut vid jämförelsevis låga inkomster och höga boendeutgifter. Stöd kan utgå till pensionärer och barnfamiljer med svag ekonomi. Stödet är inkomstprövat. Avtrappningsprocenten ökar vid ökad inkomst. De ökande procentsatserna används på hela inkomsten och inte enbart på inkomstökningen. Bidragsberäkningarna baseras på senaste taxerade inkomst. Hushåll i privatfinansierade ägarbostäder eller
hyreslägenheter med privata hyresvärdar är inte berättigade till stöd.
Norge har, bland de nordiska länderna, den klart lägsta andelen hushåll med bostadsbidrag. Omkring 103 000 norska hushåll, varav 14 900 hushåll räknas till målgruppen ensamföräldrar och 4 600 till andra barnfamiljer, mottog i september 2000 bostadsbidrag vid den andra av de tre årliga bidragsutbetalningarna.
I Finland kan bostadsbidrag utgå till alla typer av upplåtelseformer. Även alla typer av hushåll, inklusive hushåll utan barn, är berättigade till stöd. Stödet är inkomstprövat. Avtrappningsprocenten ökar vid ökad inkomst. De ökande procentsatserna används på hela inkomsten och inte enbart på inkomstökningen. Bidraget ersätter 80 procent av de skäliga boendeutgifter som överstiger en bassjälvrisk. Självriskbeloppen påverkas av bostadens läge, hushållets storlek och inkomster. Maximiutgifterna per kvadratmeter fastställs bl.a. efter läget (kommunerna delas in i tre olika grupper) och bostadsyta. Vid beräkningen av skäliga boendeutgifter fastslås årligen maximalt antal kvadratmeter per person. Bostadsbidrag ges i tolvmånadersintervall.
Ungefär 76 000 barnfamiljer i Finland fick bostadsbidrag i slutet av 2000. Cirka 66 procent av barnfamiljerna som får bostadsbidrag är ensamstående.
Även i Danmark kan alla hushållstyper erhålla ett inkomstprövat bostadsbidrag. Stödet till ensamstående utan barn är emellertid betydligt lägre än till barnfamiljer. Det är endast hyresbostäder som berättigar till stöd.
7.3.6. Studiestöd
I de flesta av de nordiska länderna ges inget tillägg i studiestödssystemet till studerande som har barn.
I Norge kan dock personer med försörjningsansvar för barn få barntillägg i studiestödet. Vid födsel kan studielånet omvandlas till bidrag. Kvinnor som får barn under utbildningsperioden kan få bidrag under de tre sista veckorna före födseln och de 39 första veckorna efter födseln. Bidraget kan även ges till fadern om båda föräldrarna studerar. Det kan också delas mellan föräldrarna. Stödet kan även ges under sommarmånaderna. I de fall man har barn under tio år och låg inkomst kan det ges uppskov med återbetalningen av studielån. Ensamstående med barn som endast
har ersättning från folketrygden, slipper betala räntor och behöver inte betala tillbaka studielånet så länge barnet är under tio år.
7.3.7. Barnomsorg
I alla nordiska länder finns offentlig finansierad barnomsorg. Andelen barn som har plats inom den offentliga barnomsorgen skiljer sig dock något åt. I Norge, Finland och Danmark kan föräldrarna erhålla kontantbelopp om de inte utnyttjar någon barnomsorgsplats. En utförligare beskrivning av hur barnomsorgen är utformad i Norge och Finland ges i bilaga 4.
8. Familjestöd, arbetsutbud och priser
På utredningens uppdrag har forskare redovisat kunskapsläget, dels när det gäller sambandet mellan marginaleffekterna i familjestödet och de berörda familjernas arbetsutbud, dels när det gäller bostadsstödets eventuella inverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden. Slutsatsen är att ett inkomstprövat familjestöd, i praktiken bostadsbidraget, kan ha viss inverkan på arbetsutbudet, framförallt för ensamstående mödrar. Däremot ger forskarrapporten om bostadsmarknaden inte underlag för att hävda, att bostadsbidragen har drivit upp priserna på bostäder.
I detta kapitel behandlas de indirekta effekter som bostadsbidragen kan tänkas ha. För det första kan hushållets arbetsutbud och därmed arbetsinkomster påverkas av bidragens inkomst- och marginaleffekter. För det andra kan hyror och andra boendekostnader samt boendekonsumtionen påverkas. Utredningen har låtit sammanställa två kunskapsöversikter. Docent Mårten Palmes rapport om ”Familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska och ett urval brittiska och amerikanska studier” redovisas i bilaga 5. Rapporten av professor Bengt Turner och forskningsassistent Cecilia Enström om ”Bostadsbidrag och prisbildning” finns i bilaga 6. I bilaga 7 presenteras den modell som utredningen använder för att i kapitel 17 analysera effekterna på arbetsutbudet av olika förändringar av det ekonomiska familjestödet.
8.1. Arbetsutbud
Hur skatter och bidrag påverkar hushållens arbetsutbud har länge engagerat forskare och regeringar världen över. En orsak är att arbetsmarknaden och dess funktion har central betydelse för ett samhälle, både socialt och ekonomiskt. Moderna begrepp som ”marginalisering”, ”social exklusion” och ”fattigdomsfällor” avspeglar en strävan att öka hushållens förmåga och möjlighet till självförsörjning. Arbetsmarknaden har därmed ökat i betydelse för att uppnå fördelningspolitiska mål. I det följande beskrivs kortfattat den forskning som försöker förklara vad som bestämmer hushållens arbetsutbud. Den vanliga kritiken mot partiella analyser av utbud och efterfrågan gäller även här. Forskningen och de analyser, som kommer att redovisas, bygger inte på analyser av ett jämviktsläge, där efterfrågan och utbud möts. Istället är målet att mäta hur det potentiella arbetsutbudet påverkas av skatter och regler. När det gäller alternativ som ökar de totala offentliga utgifterna tas i beräkningarna ingen hänsyn till hur finansieringen sker.
Anpassar hushållen sin arbetstid?
I ett hypotetiskt exempel, där skattesatsen höjs kraftigt till t.ex. 90 procent, är det rimligt att tänka sig att en del hushåll väljer att minska sin arbetstid. Men trots intensiv forskning är det svårt att hitta användbara resultat som visar hur nettolönen påverkar hushållens val av arbetstid. De publicerade resultaten skiljer sig mycket åt, inte bara i fråga om hur mycket arbetsutbudet påverkas, utan även i fråga om riktningen. Dessutom är det vanligt att underliggande antaganden skiljer sig åt.1 Ett vanligt antagande för att förenkla analysen är att alla hushåll kan anpassa sin arbetstid. Detta är naturligtvis ett mycket grovt antagande som till exempel inte gäller personer som är ofrivilligt arbetslösa eller som av hälsoskäl inte kan arbeta. Många gånger gäller det inte ens dem, som har en fast förankring på arbetsmarknaden. Regler och avtal kan medföra att det är svårt att anpassa sin arbetstid.
1 För en sammanfattning av forskningen om hushållens arbetsutbud se Blundell, R och MaCurdy, T (1999): Labour Supply: A Review of Alternative Approches, in O. Ashenfelter an D. Cards (eds.), Handbook of Labor Economics, North Holland. För en beskrivning av hur empirisk forskning om hushållens arbetsutbud kan användas i praktiskt arbetet se Flood, LR (1994): Miccrosimulation and labour Supply, Memorandum 206, Department of Economics, University of Gothenburg
Även om man i ett första steg antar att arbetstiden är flexibel, går det inte att teoretiskt säga hur en förändring av skatte- och bidragsregler påverkar arbetstiden. Om avkastningen på en arbetad timma ökar blir det dyrare att vara ledig, eller med andra ord, priset på fritid ökar. Enligt ekonomisk teori minskar då efterfrågan på fritid och arbetstiden ökar (substitutionseffekt). Å andra sidan medför en högre avkastning, vid en given arbetstid, att inkomsten ökar och därmed också konsumtionen av bl.a. fritid, vilket leder till en minskad arbetstid (inkomsteffekt). Det är således en empirisk fråga vilken effekt som dominerar. Storleken av de båda effekterna varierar mellan hushållen och hur de påverkar arbetsutbudet beror på utformningen av regelalternativen. I det tidigare exemplet med en kraftigt ökad skatt kan man förvänta sig att det bara är hushåll, som idag förvärvsarbetar, som anpassar sin arbetstid. En sänkning av skatten skulle däremot även kunna påverka dem som idag inte betalar skatt: valet att börja förvärvsarbeta blir mer attraktivt när avkastningen ökar.
Ur den kunskapssammanställning som för utredningens räkning har utförts av docent Mårten Palme (bilaga 5) framgår att hushållens arbetsutbud påverkas av skatter och bidrag, och att kvinnor är mer benägna än män att ändra sitt beteende när reglerna förändras. Även om det finns undantag, så är det vanligaste resultatet att substitutionseffekten är starkare än inkomsteffekten. Detta innebär att om avkastningen på arbete ökar t.ex. genom minskad marginaleffekt, så är ett förväntat resultat att arbetsutbudet kommer att öka.
Hushållens möjliga val av arbetstid och konsumtion
En vanlig utgångspunkt för empiriska studier av arbetsutbudet är att anta att hushållen väljer den arbetstid som genererar mest nytta. Hushållet erhåller nytta dels av fritid, och dels av den konsumtion som blir möjlig genom arbetsinkomster och bidrag. Fritid antas således vara något som värderas positivt och som kan säljas av individen, i form av arbetstid på arbetsmarknaden, mot en ökad inkomst. Ju mer arbetstid ett hushåll säljer på arbetsmarknaden, desto mer kan det konsumera av andra varor som i sin tur genererar nytta. Kombinationen av möjliga val av konsumtion och fritid kallas för hushållets budgetmängd. Budgetmängdens utseende beror på reglerna för skatter och bidrag, och på hur mycket
hushållet tjänar brutto på en arbetad timma. Till varje möjlig kombination av disponibel inkomst och arbetstid finns en motsvarande nytta. En person som ökar sin arbetstid kan erhålla en större nytta om den ökade konsumtionen värderas högre än förlusten av fritid. På samma sätt kan en ökad arbetstid minska nyttan, om fritid värderas högre än konsumtion. Hushållen antas välja den arbetstid som genererar den högsta nyttan.
Marginalskatt och marginaleffekt
Det progressiva skattesystemet, där marginalskatten ökar med inkomsten, ledde i början av 1980-talet till en högsta marginalskatt på över 80 procent. Inför skattereformen 1990/1991 talades det mycket om att de höga nivåerna bidrog till välfärdsförluster och att en sänkning skulle få hushållen att öka sitt arbetsutbud. Reformen innebar att den högsta marginalskatten minskade till ca 50 procent. De grupper som redan hade ett högt arbetsutbud gynnades mest av reformen. I ESO-studien ”Lönar sig arbete?” (Ds 1997:73) uppmärksammas att det kanske inte är de som redan arbetar i stor utsträckning som påverkas mest av reglerna för skatter och bidrag, utan de som står utanför arbetsmarknaden. Om syftet med en reform är att öka arbetsutbudet finns dessutom den största potentialen för ökad arbetstid i denna grupp. De som står i valet mellan att arbeta deltid eller inte arbeta alls, påverkas inte i första hand av en progressiv inkomstskatt. Istället är det skatterna i kombination med reglerna för socialbidrag, bostadsbidrag och kostnader för barnomsorg, som medför höga marginaleffekter. Syftet med socialbidrag och bostadsbidrag är att stödja hushåll med låga inkomster. Problemet med den här typen av utjämningssystem är att det många gånger lönar sig dåligt att arbeta, eller att öka sin arbetstid, då det ekonomiska stödet trappas av i takt med att arbetsinkomsten ökar. Det finns olika sätt att mildra denna effekt, till exempel genom att inte reducera bidraget med 100 procent av arbetsinkomstens ökning. Bostadsbidraget fungerar på detta sätt då reduktionen sker med 20 respektive 33 2procent av den del av inkomsten som ligger över en viss nivå. Socialbidraget reduceras med hela inkomstökningen. De stora marginaleffekterna bidrar till ”fattigdomsfällor” eftersom stora grupper inte får något, eller endast marginellt, omedelbart ekonomiskt utbyte av en ökad
2 Hushåll utan barn där den äldsta medlemmen är högst 29 år.
arbetstid. De kan alltså inte av egen kraft förbättra sin ekonomiska standard.
Empiriska studier
Hushållens preferenser - nyttofunktionen
För att kunna jämföra olika kombinationer av fritid och inkomst används i den ekonomiska forskningen en matematisk funktion som transformerar antalet timmar med fritid och den disponibla inkomsten i kronor till ett tal. Detta tal brukar refereras till som hushållets nytta och funktionen kallas därför för en nyttofunktion. Den empiriska delen av forskningen om hushållens arbetsutbud består framförallt av att härleda en nyttofunktion, som skall representera hushållens preferenser för konsumtion och fritid.
Analysgrupp och analysvariabel
I tidiga studier mättes arbetsutbudet i antalet timmar, som betraktades som en kontinuerlig variabel.3 Analyserna begränsades ofta till män som redan arbetade. Detta innebar att ingen hänsyn togs till de kanske viktigaste beteendeanpassningarna; att gå från icke-arbete till arbete, eller tvärtom, som i pensionsbeslutet. En reform av skattesystemet kunde medföra att en person ändrade sitt årliga arbetsutbud med ett par timmar. I senare studier definieras ofta hela hushållet som en enhet och utgör då analysgruppen. Det är också vanligt att valet mellan att arbeta och att inte göra det behandlas samtidigt som valet av arbetstid. Den kontinuerliga arbetstidstidsvariabeln kan då ersättas med en diskret, som endast kan anta ett begränsat antal förutbestämda värden, där hushållen t.ex. kan välja mellan att arbeta heltid, halvtid eller inte alls. Analysvariabeln är då arbetstidsklass, där antalet klasser kan variera.4
3 Burtless, G och Hausman, J (1978): The Effect of Taxes on labour Supply, Journal of Political Economy, 86.4 Ett exempel på en hushållsmodel med sådana diskreta val av arbetstiden är Van Soest, A (1995): Structural Models of Family Labour Supply: A Discret Choice Approch, Journal of Human Resources, 30.
Brist på information
Ett av de största problemen vid analyser av arbetsutbudet är bristen på information. Många länder har registeruppgifter om inkomster och hushållens sammansättning, medan information om timlöner och arbetstid ofta saknas. Sverige är i många sammanhang ett föregångsland när det gäller statistik på hushållsnivå, men även här saknas information om arbetstid och löner för stora grupper. Det har visat sig att resultaten är mycket känsliga för hur löner och arbetstid härleds, då det inte finns exakta uppgifter.5
8.2. Bostadsbidrag och prisbildning
Bostadsbidragen medför att relativpriset på boendet sänks för mottagarna. Detta kan medföra att hushållen skaffar sig en större bostad än de annars hade gjort. Bostadsbidraget antas således leda till ökad konsumtion av bostäder i förhållande till annan konsumtion. Det är möjligt att bostadsbidragsmottagares priskänslighet är lägre än för hushåll i genomsnitt, detta kan medföra att bostadsbidraget bidrar till högre hyror eller priser i bostadsområden, där en hög andel av de boende är bidragstagare.
Dessa frågor behandlas i den kunskapssammanställning som för utredningens räkning har utförts av professor Bengt Turner och forskningsassistent Cecilia Enström (bilaga 6).
Absorptionsgrad
För bidragsberättigade hushåll kommer ökade bostadsutgifter att motverkas av ökade bostadsbidrag, hyreshöjningen ”absorberas” delvis av bostadsbidraget. I vilken utsträckning detta sker benämns absorptionsgrad. För bostadsbidragstagare med en boendekostnad över den övre boendekostnadsgränsen ökar inte bostadsbidraget vid en hyreshöjning, absorptionsgraden blir noll. Enligt beräkningar som redovisas i bilaga 6 har 54 procent av bostadsbidragstagarna så höga hyror, 32 procent har hyror som ligger i det intervall där 50 procent av boendekostnaden täcks av bostadsbidraget. Resterande 14 procent har en sådan boendekostnad att 75 procent av en marginell ökning skulle täckas av bostadsbidraget.
5 Ericson, P och Flood, LR (1997): A Monte Carlo Evaluation of Labour Supply Models, Empirical Economics, 22.
Sammantaget ger det en genomsnittlig absorptionsgrad på 26,5 procent bland bostadsbidragstagarna. En bostadsbidragstagare behöver alltså i genomsnitt stå för knappt tre fjärdedelar av en hyresökning. Absorptionsgraden definieras som den del av en boendekostnadsökning som den boende själv inte behöver stå för. Absorptionsgraden kan variera mellan 0 och 100 procent. För dem som varken har bostadsbidrag eller socialbidrag är absorptionsgraden 0. För socialbidragstagare är den 100 procent. Om absorptionsgraden är hög innebär det en ökad risk för kapitalisering – antingen i form av höjda hyror eller i form av ökade byggkostnader.
Priseffekter
Då prisbildningen på den svenska hyresmarknaden, de flesta bidragstagare bor i hyresbostäder, styrs via förhandlingar för stora bostadsbestånd snarare än på lägenhetsnivå, kan det antas att det enskilda hushållets priskänslighet inte har särskilt stor inverkan på prissättningen. Det kan dock inte uteslutas att förhandlingsparterna tar hänsyn till att andelen bostadsbidragstagare varierar mellan olika områden. I områden där andelen boende med bostadsbidrag är hög, kan hyreshöjningar vara lättare att acceptera, och incitamenten att hålla hyrorna nere blir lägre.
Allokeringseffekter
För dem som uppbär bostadsbidrag blir bostadskonsumtionen billigare i förhållande till annan konsumtion. Detta kan leda till att mottagare av bostadsbidrag väljer större bostad eller boende av högre kvalitet, än de annars skulle ha gjort. Då beståndet av bostäder, åtminstone på kort sikt, kan antas vara konstant, kan efterfrågan inte automatiskt resultera i högre boendekonsumtion. Vidare medför den reglerade hyresmarknaden att högre efterfrågan inte nödvändigtvis medför högre priser. Det mesta tyder på att bostadsbidraget har små allokeringseffekter.
Den forskningssammanställning, som på utredningens uppdrag har gjorts av Bengt Turner och Cecilia Enström, ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna. De effekter bostadsbidragen har på bostadsmarknaden är svåra att exakt bedöma, kunskapsläget behöver förbättras. Mycket tyder dock på att eventuella effekter är förhållandevis små.
Bostadsbidraget kan förmodligen i huvudsak ses som ett allmänt konsumtionsstöd till hushåll med låga inkomster, kopplingen till boendekostnaden har mindre betydelse.
9. Utgångspunkter för utredningens analyser och förslag
Utredningens utgångspunkt är att det ekonomiska familjestödet både skall vara en utjämning mellan barnfamiljer och personer utan barn, och en utjämning över livscykeln för alla människor. Det skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn, och främja jämställdhet mellan kvinnor och män genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Ett antal krav på familjepolitiken preciseras, och de olika stödformernas roll diskuteras, liksom deras begränsningar. Familjestödet kan inte lösa de problem som förorsakas av arbetsmarknadens uppdelning i kvinnodominerade, lågavlönade yrken och manliga, ofta bättre betalda jobb.
Familjeutredningen har följande utgångspunkter för sina analyser och förslag.
9.1. Målen för det ekonomiska familjestödet
Det övergripande målet för den ekonomiska familjepolitiken bör även fortsättningsvis vara att minska skillnader i ekonomiska villkor mellan barnfamiljer och personer utan barn, och att för alla individer fördela om resurser över livscykeln.
Familjepolitiken skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn enligt målen i FN:s barnkonvention. Familjepolitiken skall samtidigt främja en ökande jämställdhet mellan kvinnor och män, bl.a. genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. De som önskar ha barn skall inte behöva avstå från det av ekonomiska skäl.
Familjepolitiken bör också tillgodose stödbehov i särskilda situationer. Sådana situationer är till exempel när det finns
nyfödda/små barn eller sjuka barn eller barn med funktionshinder. Det gäller också när föräldrarna inte lever tillsammans.
9.2. Krav på ett effektivt ekonomiskt familjestöd
För att uppnå dessa mål behövs ett ekonomiskt familjestöd, som uppfyller följande krav.
Familjestödet skall utformas på ett sådant sätt att det ger barnfamiljerna goda möjligheter att själva påverka sin ekonomi. Det skall löna sig att utbilda sig och att förvärvsarbeta. Stödet skall inte i onödan påverka föräldrarnas val av konsumtion.
Följande krav bör ställas på det ekonomiska familjestödet och de skatte- och avgiftssystem m.m. som gäller för barnfamiljerna. Stödet skall
utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, ha en incitamentsstruktur som så litet som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete, innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.
9.3. Stödformerna och deras roll
Vad den ekonomiska familjepolitiken kan göra
Barnbidraget är stommen i det ekonomiska familjestödet. Det utjämnar levnadsstandarden mellan barnfamiljer och personer utan barn. För föräldrar utjämnar barnbidraget också mellan perioder med respektive utan underhållsskyldighet för barnen. Denna horisontella utjämning måste ske i någon form. Flera länder använder skattesystemet helt eller delvis. Även i Sverige beaktades tidigare försörjningsbördan vid beskattningen. Numera har i stället barnbidraget denna roll. Det allmänna barnbidraget bör därför ses tillsammans med skattesystemet. Barnbidragets roll i den horisontella utjämningen innebär att statens utgifter för bidraget blir höga. Alternativet vore lägre skatteinkomster.
Bostadsbidraget för barnfamiljer är inkomstprövat och därmed enbart riktat till barnfamiljer med låga inkomster. Den del av familjestödet som ger högst marginaleffekter är bostadsbidraget. Bostadsbidraget har också konsumtionsstyrande inslag, genom att bidraget är kopplat till bostadsyta och bostadskostnad.
Utredningens uppgift enligt direktiven är att ”pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar…”. Samtidigt skall påverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden begränsas. Utredningen skall föreslå alternativa vägar som leder i denna riktning.
Mot denna bakgrund koncentrerar utredningen i stor utsträckning sina analyser till bostadsbidraget och barnbidraget samt till frågan hur inkomstrelaterade delar av familjestödet samverkar med skattesystemet. Vidare prövar utredningen om man kan minska eller avskaffa bostadsbidraget och i stället öka icke inkomstprövade stöd, med det allmänna barnbidraget som grund.
Det ekonomiska familjestödet måste fungera väl även när föräldrar har separerat. En fjärdedel av alla barn under 18 år har föräldrar som inte bor ihop. Utredningen analyserar särlevande föräldrars situation. Som ett led i detta utvärderar utredningen det nya stödet för barn till särlevande föräldrar, som infördes 1997 (underhållsstödet). Alla stödformer, inklusive den nya s.k. maxtaxan inom barnomsorgen, har stor betydelse för dessa föräldrar.
Föräldraförsäkringens centrala roll är att underlätta för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Utformningen av försäkringen påverkar i hög grad jämställdheten mellan föräldrarna. Reglerna för ersättning bör vara sådana att familjens ekonomi så litet som möjligt blir lidande av att även den förälder som har högst inkomst, dvs. vanligen pappan, tar ut en betydande del av föräldraledigheten.
Problem som inte kan lösas genom det ekonomiska familjestödet
Många av barnfamiljernas problem kan inte lösas genom det ekonomiska familjestödet. Skälet till en svag försörjning kan vara arbetslöshet, låg utbildning, dåliga kunskaper i svenska språket, en kompetens som inte efterfrågas på dagens arbetsmarknad etc. Det
kan också vara exempelvis låg lön i det valda yrket eller brist på efterfrågan på heltidarbete i yrket.
För att lösa dessa problem behövs åtgärder inom andra områden såsom arbetsmarknads- och utbildningspolitik. Verkligheten innebär att gränserna mellan de olika politikområdena inte alltid är tydliga. Det gäller exempelvis situationen för studerande föräldrar. Många föräldrar följer den gång som samhällets system stakar ut, nämligen utbildar sig, förankrar sig på arbetsmarknaden och får först därefter barn. Då fungerar samhällsstödet bäst. Men det finns de som gör tvärtom. Med de krav som dagens samhälle ställer på individen att utveckla sin kompetens blir återkommande utbildning dessutom allt viktigare. Studerande föräldrar har ofta inkomstprövade bidrag. Deras beroende av inkomstprövade stöd bör minska.
Utredningen behandlar däremot inte den stora ojämlikhet mellan kvinnor och män som dagens könsuppdelade arbetsmarknad innebär. Av Statistiska centralbyråns lönestatistik 1998 framgår att av alla anställda kvinnor fanns 45 procent ( ca 730 000 kvinnor) i de tio mest kvinnodominerade yrkesgrupperna. (Männen däremot hade en betydligt jämnare spridning över arbetsmarknaden. I de tio mest mansdominerade yrkesgrupperna fanns bara 16 procent av alla anställda män). Medellönen (heltid och deltid) för dessa kvinnor varierade mellan 13 300 kronor i månaden för städare m.fl. och 18 400 kronor i månaden för sjuksköterskor. Bland de tio mest kvinnodominerade yrkesgrupperna är en grupp flera gånger större än övriga; vård- och omsorgspersonal m.fl. omfattade fler än 350 000 kvinnliga anställda med en medellön på 15 000 kronor i månaden. Den näst största gruppen är sjuksköterskor, cirka 85 000 år 1998. Inom en del av dessa grupper finns deltidsarbetslöshet, som ibland beror på hur arbetet är organiserat. Flertalet ensamstående med barn är kvinnor, och många av dem arbetar inom dessa låg- och mellanlöneyrken.
Det ekonomiska familjestödet kan lindra, men inte avhjälpa situationen för dessa barnfamiljer. Problem av detta slag måste åtgärdas med andra medel än bidrag. Det ekonomiska familjestödets kan inte kompensera en orättvis lönestruktur.
Det yttersta skyddsnätet, när olika problem leder till svag ekonomi, är socialbidraget. En utgångspunkt för utredningens arbete är att i möjligaste mån undvika förslag som ökar beroendet av socialbidrag.
10. Det allmänna barnbidraget med flerbarnstillägg
Utredningen anser att barnbidraget även i framtiden bör vara det grundläggande familjeekonomiska stödet. Barnbidraget är det stöd som har den högsta legitimiteten hos allmänheten. Det uppfattas som rättvist, eftersom det är lika för alla, administrationskostnaden är låg och risken för fusk är liten. Utredningen anser att barnbidragssystemet fungerar så väl att de framtida förändringarna i det ekonomiska familjestödet bör bygga vidare på ett icke inkomstprövat bidrag per barn.
På kort sikt föreslår utredningen den utökningen av barnbidraget, att det skall utgå tills barnet fyller 18 år, i stället för som nu till 16.
Flerbarnstillägget har hög fördelningspolitisk träffsäkerhet, eftersom stora familjer lever på lägre ekonomisk standard än andra. Det är också lätt att administrera, och saknar marginaleffekter vid en inkomstökning. Det är därför fördelaktigt att använda vid en omläggning som syftar till att göra familjestödet mer generellt.
Allmänt barnbidrag infördes i januari 1948. Enligt lagen skall ”av allmänna medel såsom bidrag till barnets uppehälle och uppfostran lämnas allmänt barnbidrag” (1 § Lagen om allmänna barnbidrag). Barnbidraget fördelar om kostnader mellan barnfamiljer och barnlösa. Barnbidraget utjämnar också över livscykeln för alla människor.
Bidraget är ett uttryck för att barnen är av grundläggande intresse för samhället. Det allmänna barnbidraget måste ses tillsammans med skattesystemet. I många länder beaktas försörjning av barn vid beskattningen av förvärvsinkomster i stället för eller som ett komplement till barnbidrag. I Sverige har det allmänna barnbidraget denna funktion. När det allmänna barnbidraget infördes innebar det både en omläggning och en utvidgning av sam-
hällets stöd till barnfamiljerna. Bidraget ersatte de barnavdrag som tidigare fanns i beskattningen. Skatteavdragen gynnade främst dem som hade höga inkomster och innebar att familjer utan inkomst inte fick del av stödet. Samhällets uppgift att bidra till barns försörjning beskrevs väl i samband med att barnbidraget infördes. Följande målande uttalanden har samma aktualitet i dag som då de skrevs.
Några tankar då barnbidraget infördes …” Den svaga befolkningsökning, som förekommit under de senaste decennierna, kan med nuvarande låga födelsetal säkerligen befaras bliva inom en nära framtid förbytt i stagnation och folkminskning./…/Det synes därför vara av behovet påkallat, att befolkningsutvecklingen upptages till förnyat studium och att överväganden äga rum i syfte att skapa en positiv befolkningspolitik.” Källa:SOU 1946:5 Betänkande om barnkostnadernas fördelning med förslag angående allmänna barnbidrag m.m., s 4.
”…Enligt utredningens tro finns det hos de flesta människor en naturlig längtan efter att bilda familj och att skaffa sig barn. Denna längtan är så stark, att många är beredda att påtaga sig kostnader och arbete för att uppnå den glädje och rikedom av annan art, som ett harmoniskt familjeliv kan medföra. Det är enligt utredningens uppfattning en uppgift för samhället att bidraga till att skapa yttre betingelser för familjernas utveckling. Vad man genom ekonomiska åtgärder bör eftersträva är att undanröja de hinder av materiell natur, som för närvarande avhålla alltför många familjer från att skaffa sig önskvärt antal barn. Sådana hinder uppträda icke endast för familjer, inom vilka tillkomsten av ännu ett barn skulle medföra, att familjens standard löpte fara att pressas under den minimigräns, vid vilken det enligt rådande svensk uppfattning bleve samhällets plikt att träda emellan. Även inom många andra familjer, t.o.m. ganska högt upp på inkomstskalan, skulle ett större barnantal under nuvarande förhållanden medföra en sådan pressning av levnadsstandarden, att detta avhåller föräldrarna från att skaffa flera barn.” ”…Då barnen äro de som en gång skola övertaga samhället och föra den levande generationens verk vidare, är det uppenbarligen av största betydelse för samhällets framtida utveckling under vilka förhållanden barnen få leva och växa upp. Därmed är det emellertid också klart, att barnens försörjning är hela samhällets angelägenhet. Bördan därav måste i viss utsträckning fördelas på samhällets alla medborgare efter de grunder som i allmänhet tillämpas på medborgarnas bidrag till kostnaden för gemensamma angelägenheter.”
Källa: Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om allmänna barnbidrag, m.m., given Stockholms slott den 11 april 1947, s 49.
10.1. Regler för barnbidrag
Till de allmänna barnbidragen räknas barnbidrag, förlängt barnbidrag och flerbarnstillägg. Studiebidraget för gymnasiestuderande har, som en följd av att majoriteten av dagens ungdomar fortsätter i gymnasieskolan, också kommit att betraktas som en del av barnbidragssystemet. Ett uttryck för detta är att nivån på studiebidraget har följt nivån på barnbidraget. Detta har skett utan att något formellt samband finns i regelsystemen.
Allmänt barnbidrag betalas ut för barn under 16 år som är bosatta i landet. Beloppet är fr.o.m. den 1 januari 2001 950 kronor per barn och månad. Förlängt barnbidrag betalas med samma belopp som barnbidraget för de barn som har fyllt 16 år och går i grundskola, sameskola, specialskola, särskola eller får motsvarande utbildning i annan skola. Flerbarnstillägg betalas till dem som har tre eller flera barn som grundar rätt till barnbidrag, förlängt barnbidrag eller studiebidrag. Tillägget är 254 kronor i månaden för det tredje barnet, 760 kronor för det fjärde barnet och 950 kronor för det femte barnet och varje ytterligare barn.
Studiehjälp i form av studiebidrag får den som är högst 20 år och går i gymnasial utbildning eller motsvarande, dock längst t.o.m. andra kvartalet det år den unge fyller 20 år. Studiebidrag lämnas med samma belopp som barnbidraget, 950 kronor per månad, men endast under nio månader. Under åren 1987–1993 betalades studiebidrag under tolv månader. I samband med saneringen av statens finanser togs stödet åter bort under sommarmånaderna.
Under det dryga halvsekel som barnbidragen har funnits, har lagstiftningen inte genomgått några större principiella förändringar, med undantag av att flerbarnstillägget infördes till familjer med tre eller flera barn år 1982.
Ett av de skäl som anfördes för att införa flerbarnstilläggen var att beräkningar hade visat att familjer där båda föräldrarna förvärvsarbetade heltid och hade vanliga inkomstlägen, normalt kunde täcka utgifterna för två barn. Däremot hade föräldrarna svårare att försörja tre eller fler barn. Om båda redan arbetade heltid ansågs möjligheterna att öka inkomsterna med ytterligare arbetsinsatser vara begränsade. Utredningen anser att detta skäl alltjämt är relevant. Skillnaden i levnadsstandard (disponibel inkomst per konsumtionsenhet) mellan barnfamiljer och andra är särskilt stor för flerbarnsfamiljerna.
I följande sammanställning redovisas flertalet av de förändringar som har genomförts i barnbidragssystemet efter dess tillkomst.
År Förändringar av reglerna för barnbidraget 1948
Barnbidrag införs för barn under 16 år.
1982 Flerbarnstillägg införs med ett belopp motsvarande en fjärdedels barnbidrag för familjer med tre barn och ett halvt barnbidrag för varje därpå följande barn. 1983 Flerbarnstilläggen fördubblas till ett extra halvt barnbidrag för barn tre och ett helt för de därpå följande barnen. Barn i gymnasieskolan får räknas med som underlag för flerbarnstillägg. 1985 Barnbidraget betalas ut varje månad i stället för kvartalsvis. 1987 Studiebidrag och förlängt barnbidrag utges under tolv månader – tidigare nio månader. 1988 Det statliga bostadsbidraget slopas från fjärde barnet och ersätts med 0,6 barnbidrag i flerbarnstillägg. Förändringen genomfördes för att minska oacceptabelt höga marginaleffekter i stora familjer. 1989 Fortsatt överväxling av det statliga bostadsbidraget genom att 1 590 kr i familjer med fyra barn ersätts med 0,3 barnbidrag i flerbarnstillägg. I familjer med fem eller flera barn sänks bostadsbidraget med 6 360 kr. och flerbarnstillägget höjs med 1,1 barnbidrag per familj och år. 1991 Barnbidraget, det förlängda barnbidraget och studiebidraget höjs kraftigt som ett led i skattereformen. Samtidigt återförs de överväxlade delarna av flerbarnstillägget delvis till bostadsbidrag. Familjer med fem eller flera barn får ett flerbarnstillägg som motsvarar ett halvt barnbidrag mer per barn från det femte barnet än vad som gällde före ”överväxlingen” av bostadsbidrag. 1993 Studiebidrag och förlängt barnbidrag betalas under tio månader – tidigare tolv. 1994 Flerbarnstillägget sänks fr.o.m. det femte barnet och lämnas med ett halvt barnbidrag i familjer med tre barn och med ett helt extra barnbidrag för det fjärde och följande barn, dvs. samma regler som år 1993. 1995 Flerbarnstillägget frikopplas från barnbidragsnivån och sänks till 2 400 kr/år för barn tre, 4 500 kr/år för barn fyra. Bidraget för det femte och följande barn är oförändrat 9 000 kr/barn/år. Studiebidrag och förlängt barnbidrag betalas ut under nio månader – tidigare tio. 1996 Barnbidraget sänks från 9 000 till 7 680 kr/år och flerbarnstilläggen slopas för nytillkommande barn. 1998 Barnbidraget höjs till 9 000 kr/barn/år och flerbarnstilläggen återinförs. Studiebidraget höjs i motsvarande mån. 2001 Barnbidraget höjs till 11 400 kr/barn/år. Flerbarnstilläggen höjs i motsvarande grad.
10.2. Barnbidragets utveckling
Barnbidraget lämnades år 1948 med 260 kronor per barn och år vilket motsvarar ca 4 000 kronor i 2000 års penningvärde. Bidraget är i dag 11 400 kronor per barn och år vilket innebär att bidraget har mer än fördubblats i värde sedan det infördes. Barnbidragsbeloppets utveckling åren 1948–2001 i löpande och fasta priser framgår av figur 10. 1.
Figur 10.1 Barnbidrag åren 1948–2001 i löpande och fasta priser
(2000 års nivå)
10.3. Bidragsmottagare och bidragsbelopp
I tabell 10.1 redovisas antalet barnbidragsmottagare med barn under 16 år i maj 2000. Flerbarnstilläggen är inte medräknade.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
År 1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999
K ronor per år
Löp.priser 2000 års prisnivå
Tabell 10.1 Bidragsmottagare i december 2000 fördelade efter
antal barn under 16 år och bidragsbelopp. Barnbidrag år 2001
Antal barn under 16 år
Bidragsmottagare Antal Andel (%)
Bidrag kr/år
1
420 299
42,8 11 400
2
407 960
41,6 22 800
3
132 954
12,6 34 200
4
23 318
2,4 45 600
5
4 613
0,5 57 000
6
1 148
0,1 68 400
7
379
0,0 79 800
8+
106
0,0 91 200
Summa
981 777
100,0
Av tabellen framgår att det är vanligast att man får barnbidrag för ett eller två barn, 42,8 respektive 41,6 procent. Det är inte heller särskilt ovanligt med barnbidrag för tre barn, 12,6 procent. Därefter sker det emellertid en kraftig minskning. Endast 3 procent av familjerna uppbär barnbidrag för fyra barn eller fler. Det bör poängteras att uppgifterna endast rör barn under 16 år. Därmed beaktas inte 16–20-åringar med studiebidrag eller förlängt barnbidrag.
Tabell 10.2 Bidragsmottagare i december 2000 fördelade efter
antal barn. Barnbidrag och flerbarnstillägg år 2001
Antal barn i familjen Antal familjer Procent Bidrag kr/år 1 och 2 830 878 81,1 3 151 664 14,8 37 248 4 32 007 3,1 57 768 5 6 986 0,7 80 568 6 1 876 0,2 102 168 7 594 0,1 123 768 8 221 0,0 145 368 9 64 0,0 166 968 10 24 0,0 188 568 11 8 0,0 210 168 12 6 0,0 231 768 13 1 0,0 253 368 Totalt* 1 024 329 100,0 *Även studiebidrag grundar rätt till flerbarnstillägg. Därför är det totala antalet mottagare av barnbidrag och flerbarnstillägg högre än det totala antalet barnbidragsmottagare som redovisas i tabell 10.1.
I tabell 10.2 redovisas antalet mottagare av barnbidrag och flerbarnstillägg fördelade efter antal barn. Av tabellen framgår bl.a. att familjer med tre barn får 37 248 kronor om året i barnbidrag och flerbarnstillägg. Det är 15 procent av barnfamiljerna som har tre barn. Det kan vidare konstateras att för riktigt stora barnfamiljer är det förhållandevis stora belopp som betalas ut. Det rör sig om ett fåtal hushåll med en osedvanligt stor försörjningsbörda.
10.4. Andel av barns kostnader som täcks av de allmänna barnbidragen
Tabell 10. 3 visar hur stor andel av barnkostnaden i olika åldrar som täcks av barnbidrag och studiebidrag. Uppgifterna avser barnbidrag och studiebidrag (nio månader) med 950 kronor per/månad och kostnadsberäkningar för år 2001 enligt kapitel 5, om barnfamiljernas kostnader.
Tabell 10.3 Kostnader per barn enligt utredningens bedömning
och andel som täcks av barnbidrag/studiebidrag år 2001. Med och utan barnomsorgsavgift enligt högsta belopp för maxtaxa. Gäller familjer med ett barn
* Exkl. lunch. ** Högsta belopp för maxtaxa i resp. åldersgrupp; barn 1-6 år 1 140 kr/mån; barn 7-9 år 760 kr/mån. * ** Pojke.
Barns ålder
Kostnad exkl. barnomsorg*
Andel av kostnaden som täcks av barnbidrag (%)
Kostnad inkl. barnomsorg – högsta belopp maxtaxa**
Andel av kostnaden som täcks av barnbidrag (%)
0
2 190
43
–
–
1-2
2 440
39
3 580
27
3
2 130
45
3 270
29
4-6
2 330
41
3 470
27
7-9
2 560
37
3 320
29
10
2 560
37
2 560
37
11-14*** 3 060
31
3 060
31
15*** 3 290
29
3 290
29
16-17*** 3 290
21
3 290
21
Tabellen visar t.ex. att barnbidraget beräknas täcka 45 procent av kostnaderna för en treåring, medan studiebidraget endast täcker 21 procent av kostnaden för en 16-åring. Kostnaderna för barnomsorg har då inte beaktats för treåringen. Om man lägger till det högsta avgiftsbeloppet enligt det nya systemet med s.k. maxtaxa för barn i åldrarna från ett till nio år, minskar den kostnadsandel som täcks av barnbidrag. För barn i samtliga åldersgrupper utom de äldsta, täcker bidraget något mindre än 30 procent av kostnaderna. För barn som är 16 och 17 år täcker studiebidraget endast en femtedel (21 %).
Om åldersgränsen för barnbidraget skulle höjas till 18 år ökar täckningsgraden för de äldre barnen, eftersom de då skulle få stöd även under sommarmånaderna. Kostnaden för en 16-åring skulle täckas till cirka 29 procent, dvs. nästan som för de yngre skolbarnen. Detsamma skulle gälla för ungdomar som fyllt 18 år och studerar, om även studiebidrag betalas ut under sommarmånaderna. Skillnaderna i kostnader mellan olika åldersgrupper jämnas ut genom att kostnaderna för avgifter för förskola och skolbarnomsorg tillkommer för de yngre barnen. I tabell 10.3 har de högsta beloppen enligt den nya maxtaxan lagts in i beräkningarna varvid skillnaderna jämnas ut. De nuvarande föräldraavgifterna för barnomsorg varierar starkt mellan kommunerna, vilket innebär att täckningsgraden i dag till stor del är beroende på i vilken kommun man bor.
10.5. Flerbarnstilläggens betydelse
Flerbarnstillägg lämnas år 2001 med:
3 048 kr/år (254 kr/mån) för det tredje barnet, 9 120 kr/år (760 kr/mån) för det fjärde barnet, 11 400 kr/år (950 kr/mån) för det femte och varje ytterligare barn.
Tabell 10. 4 Barnkostnader, barnbidrag och flerbarnstillägg
(FBT) i olika stora familjer samt andel av kostnaden som täcks av bidrag. Antal i maj 2000. Statens utgifter 2001
* BO = barnomsorg ** Sex barn eller flera
.
Tabell 10.4 visar flerbarnstilläggens betydelse i olika stora familjer.
Redovisningen bygger på de kostnader i olika åldrar som redovisas i tabell 3. Till detta har lagts barnomsorgsavgifter enligt maxtaxesystemet. Barn i åldrarna ett till fem år antas ha plats i daghem och barn som är sex till nio år antas ha plats i fritidshem. Alla barn antas ha ett eget rum.
Andelen av barnens kostnader som täcks av barnbidrag och flerbarnstillägg varierar från lägst 33 procent i trebarnsfamiljen till 45 procent i familjer med sex barn. Enbart barnbidrag skulle i sexbarnsfamiljen täcka 35 procent av barnkostnaden.
Kostnadsberäkningarna i kapitel 5 bygger på att familjen bor med hyresrätt. Antalet hyreslägenheter som har fler än fyra rum är dock mycket begränsat. Det är därför troligt att barn i flerbarnsfamiljer som bor i hyreslägenhet ofta delar rum med ett syskon. Familjer som bor i småhus kan ha större möjligheter att ge barnen ett eget rum. Om barnen antas dela rum i exemplen i tabell 10.4 minskar barnkostnaderna med 430 kronor per barn och månad. Barnbidrag och flerbarnstillägg kan då beräknas täcka 47 procent av barnkostnaderna i fyrabarnsfamiljen och 51 procent i sexbarnsfamiljen, dvs. halva kostnaden. Som framgår ökar dock den kostnad för barnen, som inte täcks av barnbidrag och flerbarnstillägg, med stigande barnantal, vilket är en av förklaringarna till att de största familjerna har lägre levnadsstandard än andra.
Antal barn i familjen
Barns ålder (exempel)
Barnkostnad inkl. BO*
Barnbidrag + FBT
Andel som täcks av bidrag
Antal hushåll
Andel hushåll med FBT
%
Statens utgifter mkr
3
2, 4, 6
9 470 3 104 33 151 700
78 474
4 2, 4, 6, 8 12 060 4 814 40 32 000
17 408
5 4, 6, 8, 12 ,16 15 620 6 477 41 7 000
4 172
6 4, 6, 8, 12, 14, 16
18 710 8 377 45 2 800** 1 105
Summa
193 500
100 1 158
10.6. Mål och måluppfyllelse
Att ha barn innebär att det är fler i familjen som skall leva på familjeinkomsten. Utrymmet för förvärvsarbete minskar och föräldrarna minskar ofta sin arbetstid. En grundtanke med barnbidraget har varit att minska den kostnad det medför att ha barn så att man inte skall behöva avstå från att bilda familj av ekonomiska skäl.
De viktigaste motiven för att införa barnbidraget var att öka nativiteten, utjämna levnadsstandarden mellan barnlösa och barnrika familjer och minska antalet barn som levde i fattigdom. Syftet var också att ge barnbidraget en profil som gynnade familjer med låga inkomster. Det befolkningspolitiska motivet, att öka nativiteten, har under många år haft en underordnad betydelse. Det socialpolitiska motivet, att ge en viss grundtrygghet för alla barn, och det fördelningspolitiska, att utjämna levnadsstandaren mellan olika grupper i samhället, gäller fortfarande.
I utredningens direktiv refereras en revisionsrapport1 från Riksrevisionsverket (RRV) om effektiviteten hos de allmänna barnbidragen. Bedömningen i rapporten, som publicerades 1997, utgår från dessa tre viktigaste motiv till att införa barnbidraget. RRV konstaterade att effektiviteten i barnbidragssystemet var hög.
Som ett led i utvecklingen av mål- och resultatstyrningen anges numera mål för politikområden och deras olika delar. I budgetpropositionen för 20012 finns följande mål för de allmänna barnbidragen. ”Målet för de allmänna barnbidragen, dvs. barnbidrag, flerbarnstillägg och förlängt barnbidrag, är att bidra till att minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn.”
Levnadsstandarden mellan olika grupper utjämnas på flera sätt. Barnlösa hushåll, som också de är beroende av att det föds barn, bidrar till barnhushållen eftersom barnbidragen är skattefinansierade. Det sker även en utjämning mellan barnfamiljer med höga respektive låga inkomster. Eftersom höginkomsttagare betalar mer i skatt bidrar de mer till finansieringen av barnbidragen än låginkomsttagarna. Slutligen utjämnar systemet den ekonomiska situationen för samma individ under dennes livstid. Systemet
1 ”Allmänna barnbidrag – effektivitetsrevision av ett familjepolitiskt instrument, RRV 1997:242Prop. 2000/2001:1, Utgiftsområde 12 sid. 26
bidrar med resurser i början av individens liv, medan samma person betalar tillbaka under senare delen genom beskattningen.
Barnbidragen bidrar till att öka försörjningsförmågan väsentligt för en stor del av barnfamiljerna. Under år 1998 beräknades att cirka 66 000 hushåll fick sin ekonomiska standard höjd till en nivå över socialbidragsnormen enbart tack vare barnbidraget.
En stor fördel med barnbidraget är att det är oberoende av inkomsten och därmed inte ger några marginaleffekter.
Barnbidraget är enkelt och överblickbart. Det är därför lätt att förstå, lätt att administrera och svårt att missbruka.
En studie av Stefan Svallfors (Svenskarna och välfärdskrisen, 1996) av det folkliga stödet för socialförsäkringar och andra former av stöd och service visar att barnbidraget är den stödform som flest vill satsa mer resurser på. Ett skäl till detta är att en så stor del av befolkningen gynnas av barnbidraget och därför har intresse av att ha det kvar. Man har också pekat på att bidragets konstruktion ger ett minimum av konflikter, komplicerade gränsfall och fusk. Vid en jämförelse av inställningen till barnbidragen och till bostadsbidragen och socialbidragen framgår att bostadsbidrag och socialbidrag har ett mycket mindre folkligt stöd. Detta trots att dessa riktar sig till barnfamiljer med låga inkomster. Det har antagits att det större missnöjet med dessa stödformer kan hänföras till att de riktar sig till en mindre grupp. I system av denna typ uppstår också ofta misstanken att det finns ett större utrymme för fusk.
De administrativa kostnaderna är mycket låga eftersom merparten av alla ärenden kan hanteras helt maskinellt. Styckkostnaden per utbetalning var 8 kronor 1999. Detta kan jämföras med bostadsbidraget, underhållsstödet och föräldraförsäkringen, där styckkostnaderna var 140, 164 respektive 178 kronor per utbetalning3.
Enkelheten i barnbidragssystemet gör att risken för överutnyttjande bedöms vara mycket liten. I utredningens direktiv refereras till en tillsynskontroll av RFV4. Syftet var att ta reda på i vilken omfattning som barnbidraget betalades ut trots att rätten till bidraget hade upphört. RFV fann att av 20 000 slumpmässigt utvalda ärenden hade det endast i fyra fall kunnat konstateras att bidrag hade tagits emot felaktigt, utan att det hade upptäckts genom försäkringskassornas ordinarie kontroller. Detta är ett mycket gott resultat
3 RFV, Socialförsäkringen, Årsredovisning budgetåret 19994 RFV anser 1997:9, Tillsyn av det allmänna barnbidraget
Enligt direktiven till Familjeutredningen skall utredningen ange i vilken utsträckning som det nuvarande systemet är relevant för att nå målet med de allmänna barnbidragen. Utredningen bedömer att målet för de allmänna barnbidragen är tydligt och att systemet är relevant för att nå målet.
10.7. Utredningens slutsatser
I kapitel 9 formulerar utredningen krav på ett effektivt ekonomiskt familjestöd. Utredningen bedömer att de allmänna barnbidragen fyller alla kraven på effektivitet väl. Detta innebär sammanfattningsvis att systemet
utgår från att föräldrarnas har huvudansvaret för sina barn, är och upplevs som rättvist, är enkelt och förutsägbart för den enskilde, inte innehåller incitament som begränsar utbytet av förvärvsarbete, innehåller goda möjligheter för staten att styra sina kostnader, är svårt att manipulera och ger goda möjligheter till kontroll och är enkelt att tillämpa för de administrerande myndigheterna.
Utredningen anser att barnbidragssystemet fungerar så väl att de framtida förändringarna i det ekonomiska familjestödet bör bygga vidare på ett icke inkomstprövat bidrag per barn. Detta utvecklas närmare i kapitel 17 och 18. Utredningen anser vidare att vissa förändringar inom systemet med barnbidrag är angelägna. Dessa behandlas nedan. Riksförsäkringsverket har lämnat en rapport om möjligheten för föräldrarna att dela på barnbidraget (RFV Analyserar 2000:3). Formen för utbetalning av barnstödet berörs i betänkandets sista kapitel om framtidsfrågor.
Barnbidraget bör upphöra först då barnet blir myndigt
Åldersgränsen för bidraget är inte längre anpassad till utbildning och arbetsliv. När barnbidraget infördes hade de flesta barn som fyllt 16 år slutat skolan och var på väg in i arbetslivet. Ett fåtal ungdomar studerade i gymnasieskolan. Studiebidrag till gymnasiestuderande infördes för att stimulera ungdomar till högre studier. I
dag har skolsystemet och arbetslivet helt förändrats. De flesta arbeten kräver en kvalificerad utbildning och majoriteten av dagens ungdomar (98 %) går vidare till gymnasieutbildningar. Genom att studiebidraget, som avlöser barnbidraget, lämnas endast under skolterminerna, får barnen i de övre tonåren ett lägre stöd än de yngre, trots att de då kostar mest (se tabell 10.3). Utredningen anser därför att åldersgränsen för barnbidraget bör höjas till 18 år.
Åtgärden innebär en förbättring med tre månaders bidrag för barn 16-17 år. En sådan reform tar också bort en orättvisa för de barn i grundskolan som är födda första halvåret. De barn som fyller 16 år under våren tappar i dag tre månaders barnbidrag i övergången till gymnasiet jämfört med dem som är födda under hösten. Åtgärden innebär att de dyra tonåringarna får ett stöd som täcker mer av kostnaderna. Detta är särskilt viktigt för de ensamstående föräldrarna som i större utsträckning än samboende har äldre barn.
Studiebidraget för sommarmånaderna togs bort i samband med budgetsaneringen. Man skulle kunna överväga att återinföra studiebidraget under sommarmånaderna. Detta är delvis ett alternativ till att höja åldersgränsen för barnbidraget. Utredningen har stannat för att det är mer angeläget att höja åldersgränsen för barnbidraget av följande skäl. Det är rimligt att anta att 16–17-åringar som inte går i gymnasieskolan inte i första hand kommer från resursstarka familjer, även om vi inte kan bygga under denna uppfattning med statistiska uppgifter. En utökning av studiebidraget till sommarmånaderna skulle omfatta även 18–19-åringar. Man kan ställa högre krav på dessa äldsta tonåringar att arbeta under ferierna. De bör också ha bättre möjligheter att få feriearbete än de yngre.
Kostnaderna för att höja åldersgränsen för barnbidraget från 16 till 18 år beräknas till 900 miljoner kronor. Åtgärden bör genomföras som en del av en större familjepolitisk reform, men kan också genomföras för sig. Detta utvecklas i kapitel 17.
Flerbarnstilläggen bör höjas som en del av en större omläggning av familjestödet
När flerbarnstilläggen infördes bedömde statsmakterna att samboende föräldrar, som arbetade heltid och hade löner i vanliga inkomstlägen, normalt kunde försörja två barn, men hade svårare att försörja tre eller fler. Utredningen bedömer att detta gäller fort-
farande. Nivåerna i flerbarnstilläggen bör ses över. Utredningen har övervägt alternativet att höja barnbidraget redan från och med det andra barnet. Utredningen har dock kommit fram till att en sådan ändring blir för dyr. En höjning av tillägget från och med tredje barnet bör dock övervägas. Dessa åtgärder bör ses som en del av en större omläggning, som diskuteras i kapitel 17.
Barnbidraget bör betalas ut sista gången den månad som barnet uppnår högsta ålder för bidrag
Från år 1985 betalas barnbidraget ut varje månad i stället som tidigare för en gång per kvartal. Vid reformen beslutades att rätten till bidraget inträder månaden efter barnets födelse. Av rättviseskäl behölls kvartalstänkandet när rätten till bidrag skall upphöra. En övergång till att rätten skulle upphöra den månad barnet fyller 16 år, skulle ha inneburit att en tredjedel av en årskull hade förlorat en månads barnbidrag och en tredjedel två månaders barnbidrag, vilket inte ansågs acceptabelt. Man ansåg därför att reglerna för när det sista barnbidraget skulle betalas ut, borde behållas till dess alla som gått in i systemet med kvartalsutbetalningar, hade fyllt 16 år och gått ur systemet. Enligt detta resonemang borde reglerna ha ändrats i januari 2001, men något förslag om regeländring har inte lagts fram för riksdagen. Månadstänkandet bör nu fullföljas.
Utredningen anser att barnbidraget bör betalas ut till och med den månad då barnet fyller16 år eller vid den höjda åldersgräns på 18 år som utredningen föreslår.
När barnbidraget upphör ersätts det för de flesta av förlängt barnbidrag eller studiebidrag. Detsamma kommer att gälla, om man låter barnbidraget upphöra månaden efter det att barnet uppnår åldersgränsen. De ekonomiska konsekvenserna av regeländringen blir därför att medel fördelas om mellan systemen, och kostnaden för staten blir i stort sett oförändrad.
11. Bostadsbidrag till barnfamiljer
Bostadsbidraget syftar dels till att göra det möjligt för barnfamiljerna att efterfråga goda och rymliga bostäder, dels till att vara ett särskilt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Tre fjärdedelar av mottagarna är ensamstående föräldrar, i huvudsak ensamma mödrar. De familjer med samboende föräldrar som har bostadsbidrag är framför allt familjer med många barn.
En genomgång av barnfamiljernas bostadssituation visar enligt utredningens mening, att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelägen. Barnfamiljernas bostadsstandard är god, trångboddheten är inte längre något stort problem, de flesta familjer har möjlighet att ge varje barn ett eget rum, i vart fall de större barnen.
Bostadsbidragen står för en viktig del av marginaleffekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Utredningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstgraderat. En sådan omläggning bör kompensera de familjer som idag har höga bostadsbidrag och låg inkomst, dvs. ensamföräldrar och familjer med många barn.
I Sverige finns knappt 1,1 miljoner hushåll med barn under 18 år. Cirka 30 procent av dem fick 1999 bostadsbidrag någon gång under året. Bostadsbidragen till barnfamiljer betalas framför allt ut till ensamföräldrar boende i hyreslägenhet. Bostadsbidraget har även betydelse för sammanboende med flera barn och relativt låga inkomster. Utgifterna för stödet har sjunkit under de senaste åren och uppgick år 2000 till drygt 4 miljarder kronor för barnfamiljerna.
11.1. Regler för bostadsbidrag
Barnfamiljer och ungdomar som har fyllt 18 men inte 29 år kan få bostadsbidrag. Denna redovisning koncentreras till den del av bostadsbidraget som går till barnfamiljer.
Barnfamiljer med hemmavarande barn kan både få bidrag för bostadskostnader och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Även barn över 18 år får räknas med om de har förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Barn som endast tidvis bor i hushållet (s.k. ”umgängesbarn”) berättigar däremot endast till bidraget för bostadskostnader.
Det särskilda bidraget för hemmavarande barn är differentierat efter antal barn.
Antal barn Särskilt bidrag för hemmavarande barn kr/mån 1 600 2 900 3 eller flera 1 200
Bidraget för bostadskostnad baseras på den kostnad som den sökande har vid ansökningstillfället. Den bidragsgrundande bostadsytan är begränsad. Största bidragsgrundande bostadsyta för barnfamiljer beror på antalet barn. Samma ytgränser används för hushåll med enbart umgängesbarn som för hushåll med hemmavarande barn. För barnfamiljer finns en garantinivå för den bidragsgrundande bostadskostnaden. Bostadskostnader upp till garantinivån beaktas oavsett ytgräns, dock högst den faktiska bostadskostnaden.
Bidrag ges inte för bostadskostnader under 2 000 kronor per månad. Vid högre bostadskostnader kan man erhålla bidrag med 75 procent av bostadskostnaden upp till en övre gräns som varierar med antalet barn. Om bostadskostnaden överstiger detta belopp lämnas bidrag med 50 procent av den överskjutande bostadskostnaden upp till en högsta gräns; även den varierar med antalet barn.
Bostadsbidraget inkomstprövas, dvs. bidraget bestäms av det enskilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Det gäller både bidraget för bostadskostnader och det särskilda bidraget för hemmavarande barn. För gifta och sammanboende med barn inkomstprövas bostadsbidraget individuellt. Bidraget minskas om årsinkomsten överstiger 58 500 kronor för någon av makarna. För en ensamstående med barn är motsvarande gräns 117 000 kronor. Om den bidragsgrundande inkomsten är högre reduceras bostadsbidraget med 20 procent av den överskjutande inkomsten.
Bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Den sökande skall göra en uppskattning för hela det kalenderår som han eller hon söker bidrag för. Inträffar ändrade förhållanden under året är bidragstagaren skyldig att anmäla detta till försäkringskassan. Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen för varje kalenderår. Den som har haft lägre inkomster än vad som preliminärt har uppgivits till försäkringskassan, får en tilläggsutbetalning med ränta. Den som har uppgivit för låga inkomster får betala tillbaka det belopp som inte skulle ha betalats ut, inklusive en avgift.
11.2. Målen för bostadsbidragen
I budgetpropositionen för 2001 anges följande mål för bostadsbidragen. ”Målet för bostadsbidragen är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder.
Bidragen ingår i politikområdet Ekonomiskt familjepolitik (Utgiftsområde 12), som främst syftar till att ge en ekonomisk trygghet för barnfamiljer under den tid de har en stor försörjningsbörda.”
Bostadsbidragen i deras nuvarande form har vuxit fram genom en fortlöpande serie av beslut. Bidragen har genom åren haft till
Antal barn Bostadsbidrag 75 % av bostadskostnaden i intervallet (kr/mån)
Bostadsbidrag 50 % av bostadskostnaden i intervallet (kr/mån)
1 2 000 –3 000 3 000- 5 300 2 2 000-3 300 3 300 -5 900 3 eller flera 2 000-3 600 3 600 -6 600
mål att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att utjämna kostnadsskillnader mellan olika regioner och mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard samt att allmänt stärka de svaga hushållens bärkraft. Betoningen av de olika delmålen har skiftat.
Målen för det stöd som i dag kallas bostadsbidrag har rört sig mellan två utvecklingslinjer: bostadsstöd och allmänt konsumtionsstöd.
11.2.1. Bostadsbidragen införs
Bostadsbidragen har sitt ursprung i de stödformer som började utvecklas under mitten av 1930-talet. Till en början betonades det bostadspolitiska målet. Bidraget syftade till att stimulera ökad bostadskonsumtion.
1930-talet – produktionspolitiska mål
Det ursprungliga motivet för bostadsbidragen var framförallt produktionspolitiskt. Syftet var att med stöd till efterfrågan hålla uppe den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn under den djupa lågkonjunktur som präglade 1930-talet. Undersökningar i början av 1930-talet hade visat att en stor del av bostäderna i tätorterna var undermåliga. Deras användning kunde inte försvaras från hygieniska utgångspunkter. Särskilt för barnfamiljerna utgjorde bostädernas låga tekniska standard ett allvarligt problem. Lika allvarlig var den utbredda trångboddheten, även i lägenheter som tekniskt var av godtagbar standard. Enrumslägenheter användes i stor utsträckning som bostäder för barnfamiljer.
Man ansåg att de bostadspolitiska åtgärderna i första hand måste sikta till att stimulera byggandet av stora och välrustade lägenheter. På så sätt skulle man få bukt med den besvärliga trångboddheten och ge förutsättningar för en sanering av befintliga bostäder av undermålig standard. Man bedömde att skälen till att flerbarnsfamiljerna i så betydande utsträckning bodde i bristfälliga och trånga lägenheter främst var ekonomiska. Ett långsiktigt bostadspolitiskt program, som syftade till högre bostadsstandard och minskad trångboddhet, behövde därför kombineras med ett ekonomiskt stöd till flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning.
Ett individuellt bostadsstöd till barnrika familjer, familjebidrag, infördes. Familjebidraget utgick i kombination med finansieringsstöd till de fastigheter där bidragstagarna bodde. Bidragen, som innebar en hyresreducering, utgick till familjer med minst tre barn. Vissa minimikrav ställdes på bostadsutrymme och bostadsstandard; bostaden skulle omfatta minst två rum och kök och vara ”fullvärdigt utrustad”. Familjen skulle vara mindre bemedlad, men någon bestämd inkomstgräns gällde inte. Frågan om bidrag bedömdes från fall till fall. Vid bedömningen av den enskilda familjens bidragsbehov tog man hänsyn till familjens ekonomi och behov av bostad.
11.2.2. Efterkrigstiden – nya mål för bostadsbidragen tillkommer
Under efterkrigstiden har nya mål tillkommit för bostadsbidragen och gamla tonats ned. Exempelvis har bostadsbidragets familjepolitiska syfte kommit att tillmätas större betydelse. Bostadsbidragen ses i dessa sammanhang som ett stöd som syftar till att allmänt stärka hushållens konsumtionsförmåga. Detta innebär dock inte att den bostadspolitiska dimensionen helt har övergivits. Vilket av de två målen, som har kommit att betonas, har skiftat. Däremot har målen inom den bostadspolitiska dimensionen kommit att ändras. De produktionspolitiska målen har tonats ned till förmån för den fördelningspolitiska aspekten. Vidare har bostadsbidraget givits en roll när det gäller att försöka utjämna kostnadsskillnader mellan likvärdiga bostäder.
De produktionspolitiska målen tonas ned
Den samhällsekonomiska utvecklingen ledde till att bostadsbidragens tänkta allmänt produktions- och efterfrågestimulerande uppgifter efter hand förlorade i betydelse. Istället betonades det fördelningspolitiska syftet. Man eftersträvade att stärka de ekonomiskt svaga hushållens möjligheter att konkurrera med andra hushåll om de goda lägenheter som fanns tillgängliga. Stödet gjordes därför inte bara beroende av hushållets storlek, utan det blev också mer inkomstanknutet. Den produktionspolitiskt motiverade begränsningen till enbart nyproducerade lägenheter avvecklades. Stödet utvecklades emellertid inte till ett allmänt
inkomstprövat hyresstöd; avgörande vikt fästes vid stödets bostadspolitiska mål. Det ställdes klart definierade villkor om utrustningsstandard och utrymmesstandard. Man eftersträvade en höjd bostadsstandard.
I anslutning till den allmänna översyn av bostadspolitiken, som gjordes av 1946 och 1947 års riksdagar, omprövades även familjebidragen. Ett familjebostadsbidrag infördes. Motiven för tillkomsten av familjebostadsbidragen var nästan uteslutande bostadspolitiska. Man eftersträvade ett konsumtionsdirigerande stöd till barnfamiljernas bostadsförsörjning. Det var känt att barnfamiljerna hade svårt att bekosta fullvärdiga bostäder. Därför borde i princip alla barnfamiljer kunna få stödet oavsett antal barn och inkomstens storlek. Däremot borde det ställas vissa krav gällande storlek och standard på bidragstagarnas lägenheter. Barnfamiljerna stimulerades härigenom att skaffa sig goda bostäder.
Av bl.a. statsfinansiella skäl kom inte familjebostadsbidragen att utformas helt i enlighet med de principiella resonemangen, tills vidare begränsade man bidragsgivningen till familjer med minst två barn. Man beslöt vidare att bidragen till en början endast skulle utgå till familjer med begränsade inkomster. Även vissa standardkrav ställdes på bostäderna. Bidragsgivningen begränsades till lägenheter som tillkom efter det att reglerna om familjebostadsbidragen hade trätt i kraft.
Genom införandet av familjebostadsbidraget upphävdes den direkta kopplingen mellan finansieringsstöd till fastigheter och bidrag till hushållen. Detta innebar att barnfamiljer med en godtagbar bostad kunde få bidrag, oavsett i vilken form fastigheten förvaltades och oavsett vem som var ägaren. Under 1950-talen och 1960-talen höjdes inkomst- och bidragsbeloppen vid ett flertal tillfällen. Även standardkraven förändrades. I takt med att tillgången på rymligare familjebostäder ökade utvidgades stödet till att omfatta allt mindre hushåll. Från år 1958 inkluderades familjer med ett barn.
Den familjepolitiska dimensionen tillkommer
Intresset kom vid 1960-talets senare del att riktas mot barnfamiljernas allmänna ekonomiska situation. Möjligheterna att sammanföra barnbidrag och bostadsbidrag till ett gemensamt inkomstprövat konsumtionsstöd övervägdes av den
familjepolitiska kommittén. Förslaget genomfördes aldrig, men de tankegångar, som kommittén presenterade i sitt betänkande 1967, bidrog till att den komponent i bostadsbidraget som är helt oberoende av bostadskostnaden infördes år 1969. Bostadsbidraget kompletterades med ett allmänt konsumtionsstöd, det s.k. grundbeloppet, som utgick till barnfamiljer oberoende av bostadskostnaden.
Den ökade tonvikten på de familjepolitiska målen innebar emellertid inte att bostadsbidragets bostadspolitiska aspekter negligerades. Huvudskälet till att familjepolitiska kommitténs förslag om sammanslagning av bostads- och barnbidragssystemet avvisades, var att ett bostadsanknutet stöd till familjerna även fortsättningsvis ansågs ha flera viktiga roller att fylla. En sådan roll var att bidra till utjämningen av kostnadsskillnader mellan bostäder av olika årgångar och mellan olika upplåtelseformer.
Familjebostadsbidragen ersattes 1969 av ett system med bostadstillägg för barnfamiljer. Syftet med bostadstillägget var att ge ett förstärkt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Bidragen bestod av två delar, dels en statlig del (statligt bostadstillägg), dels en kommunal del (kommunalt bostadstillägg). Det statliga tillägget bestod av dels ett grundbelopp som utgick utan bostadsvillkor, dels ett belopp som var knutet till bostaden. Den statliga delen kom att utvecklas till ett stöd som utgick per barn. För kommunalt tillägg krävdes att bostadskostnaden uppgick till ett visst minimibelopp.
År 1972 genomfördes betydande förändringar av bostadstilläggen. Kraven på bostadens utrustning och storlek slopades. Motivet för detta var att 90 procent av flerbarnsfamiljerna redan hade högsta utgående tillägg. Det statliga tillägget höjdes och gjordes om till ett enhetligt belopp. Det kommunala tillägget fördubblades och de övre hyresgränserna höjdes. Bostadstillägget byggdes ut under de följande åren och kom fr.o.m. 1974 att även omfatta hushåll utan barn.
År 1977 ändrades beteckningen bostadstillägg till bostadsbidrag. Den statliga, barnrelaterade delen utgick med oförändrat belopp medan den statskommunala och bostadsanknutna delen höjdes till 80 procent av bostadskostnaden mellan en nedre gräns och en övre gräns som anpassades till bostadsbehovet för olika stora hushåll. Mellan 1977 och 1984 höjdes bidragsbelopp och inkomst- och bostadskostnadsgränser ytterligare. Förändringarna skedde helt inom det befintliga systemet, men genom de kraftiga höjningar
som gjordes av den barnanknutna delen av bidraget, förstärktes bidragssystemets familjepolitiska inriktning.
Trots att den bostadskostnadsberoende delen av systemet byggdes ut vartefter, kom bidraget att täcka en allt mindre del av de faktiska bostadskostnaderna i nyproducerade lägenheter. I mitten av 1980-talet motsvarade de övre bostadskostnadsgränserna i bostadsbidragssystemet endast de genomsnittliga hyresnivåerna för de lägenhetsstorlekar som bedömdes som rimliga för barnfamiljer att efterfråga.
Det var mot denna bakgrund som 1982 års Bostadspolitiska kommitté i sitt betänkande 1986 skrev att bostadsbidragen väl uppfyllde de fördelningspolitiska målen, men att de bostadspolitiska målen inte var lika väl uppfyllda. Kommittén föreslog därför att målsättningen skulle vara att successivt bygga ut den boendekostnadsberoende delen av bostadsbidraget, så att även barnfamiljer med låga inkomster gavs möjlighet att efterfråga nyproducerade lägenheter, där varje barn hade ett eget rum.
Regering och riksdag uttalade att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen måste ha en klar bostadspolitisk inriktning. I proposition 1986/87:48 konstaterades att om detta mål skulle kunna uppnås måste den del av stödet som har karaktären av ett inkomstprövat allmänt konsumtionsstöd minskas. Målet borde vidare vara bidragen differentieras på ett sådant sätt att stöd kunde lämnas till kostnaderna för ett eget rum för varje barn.
Det kan emellertid konstateras att under 1990-talet har utvecklingen att ge bostadsbidragen ökad karaktär av familjepolitiskt stöd stärkts. Liksom barnbidragen var bostadsbidragen ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden i 1991 års skattereform. Den reformering av inkomstskattesystemet som genomfördes påverkade bostadskostnaderna. För att motverka negativa fördelningspolitiska effekter beslöts att resurser skulle satsas på att bygga ut bostadsbidragssystemet.
Genom att både den nedre och den övre gränsen för den del av bostadskostnaden som ligger till grund för bidraget höjdes skedde en förskjutning till att ersätta toppen av bostadskostnaden. Denna del av bidraget stärktes mest för hushåll med tre eller fyra barn, men även mer barnrika hushåll erhöll en betydande förstärkning. Den allmänt konsumtionsstödjande delen förstärktes också kraftigt.
En ny lagstiftning om bostadsbidrag trädde i kraft 1996. De ändrade bestämmelserna innebär i första hand ett nytt inkomst-
prövningssystem. Däremot gjordes inga nämnvärda ändringar eller förskjutningar vad gäller målen för bostadsbidragen. Regeringen uttalade i proposition 1995/96:186 att bostadsbidraget har såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften.
Inom regeringen ligger ansvaret för bostadsbidragen hos det statsråd som ansvarar för familjepolitiken. Statsbudgeten delas numera in i politikområden. Bostadsbidraget ingår i politikområde 21 Ekonomiskt familjestöd.
11.3. Bostadsbidragets omfattning och utveckling
11.3.1. Utgifterna för bostadsbidraget
Statens utgifter för bostadsbidraget ökade kraftigt under 1990talets första hälft. I samband med skatteomläggningen i början av 1990-talet genomfördes, som tidigare nämnts, en utbyggnad av bostadsbidragssystemet. Skatteomläggningen innebar bl.a. att hushållen själva fick bära en större andel av bostadens kostnader. En ökning av kostnaderna för bostadsbidragen ansågs därför vara fördelningspolitiskt motiverad för att skydda ekonomiskt svaga hushåll. Kostnadsökningen var även en effekt av den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. En allmänt försämrad ekonomisk situation för många hushåll, hög arbetslöshet samt höga realräntor bidrog till de ökade kostnaderna för bostadsbidraget.
En omläggning av bostadsbidragssystemet trädde i kraft den 1 juli 1996 och började i huvudsak tillämpas för bidrag som avsåg tiden från den 1 januari 1997. De viktigaste drivkrafterna bakom beslutet att förändra systemet var att man ville häva den kraftiga kostnadsutvecklingen, förebygga överutnyttjande av bostadsbidragen och stärka kostnadskontrollen (prop. 1995/96:186). De ändrade bestämmelserna omfattade i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Systemet innebär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Slutligt bidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen för varje kalenderår. Vidare begränsades den bidragsgrundande bostadsytan. För makar och sammanboende i barnfamiljer infördes individuella inkomstgränser. Reglerna angående bidragsgrundande inkomst för egenföretagare skärptes. Förmögenhetsprövningen återinfördes. Realisationsvinst inkluderades i den bidragsgrundande inkomsten. Avdragsregler för
resor och övriga kostnader anpassades till skattelagstiftningens regler
Allt sedan det reformerade bostadsbidraget infördes 1997 har kostnaderna minskat. Utgifterna för bostadsbidrag är beroende av inkomst-, bostadskostnads- och arbetslöshetsutvecklingen och därmed av den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. De senaste årens sjunkande arbetslöshet och ökade reallöner har inneburit att statens kostnader för bostadsbidrag har minskat. De totala utgifterna för bostadsbidrag, inklusive hushåll utan barn, har mellan åren 1995 och 1999 minskat från 9 221 miljoner kronor till 5 067 miljoner kronor i löpande priser, vilket är en minskning med nästan 4,2 miljarder. Preliminärt utfall för bostadsbidragen 2000 var 4 386 miljoner kronor, varav drygt 4 071 miljoner kronor gick till barnfamiljer.
I tabell 11.1 redovisas den årliga kostnaden sedan 1990 för bostadsbidraget samt antalet bidragstagare. Uppgifterna gäller hela bostadsbidraget, dvs. även bidragshushåll utan barn.
Tabell 11.1 Totala statsutgifter för bostadsbidrag*, antal hushåll
med bostadsbidrag i maj respektive år. Löpande priser
År Utgift (mkr) Antal (1000-tal) 1990 3 142 Statistik saknas 1991 5 065 328 1992 5 928 360 1993 7 164 441 1994 8 669 538 1995 9 221 576 1996 8 373 471 1997 6 195 365 1998 5 749 338 1999 5 067 304 2000 4 386** 268 2001 3 952***
* Inklusive hushåll utan barn ** Preliminärt utfall
***
Prognos
Källor: BP 2000, BP 2001, RFV
11.3.2. Hushåll med bostadsbidrag
Utvecklingen sedan omläggningen av bostadsbidragssystemet
Antalet hushåll med bostadsbidrag har, efter en kraftig uppgång i mitten av 1990-talet, minskat starkt under de senaste åren. Den nya lagstiftning om bostadsbidrag, som i huvudsak började tillämpas för bidrag som rör tiden från den 1 januari 1997, medförde att antalet hushåll med bidrag minskade kraftigt jämfört med 1996. Minskningen av antalet bidragstagare har fortsatt även efter detta. Den fortsatta minskningen beror både på yttre samhällsekonomiska faktorer, såsom ökade reallöner och minskad arbetslöshet, och på effekter inom bostadsbidragssystemet. Inkomstgränserna har inte ändrats sedan 1996. Detta innebär att hushåll faller ur systemet då den allmänna lönenivån ökar. Inte heller gränserna för den bidragsgrundande bostadskostnaden har ändrats under de senaste åren.
Bostadsbidraget har alltmer kommit att framförallt fungera som ett stöd för ensamstående med barn. Antalet hushåll med gifta eller sammanboende med barn som får bostadsbidrag är mindre än hälften av antalet 1996. De effekter, som nämns i föregående stycke, får ett större genomslag för sambohushåll med barn än för ensamstående med barn. En annan orsak till minskningen av antalet bidragstagare bland sammanboende med barn är de individuella inkomstgränser som infördes vid omläggningen av bostadsbidraget. Vidare infördes ytnormer och en begränsning som innebär att de som äger småhus eller bostadsrätt inte får räkna in en lika stor del av räntekostnaden som tidigare i bostadskostnaden. Dessa regelförändringar har främst haft effekt för de sammanboende. Även antalet bidragshushåll med enbart umgängesbarn har minskat kraftigt. Mellan 1995 och 2000 har gruppen halverats. En förklaring kan vara att krav har införts på att bostaden skall ha minst två rum, och vara minst 40 kvadratmeter, för att bidrag skall kunna betalas ut. Även gruppen ensamstående bidragsmottagare med barn har minskat numerärt, om än i långsammare takt. I tabell 11.2 redovisas antalet hushåll med bostadsbidrag, under maj månad, sedan 1995.
Tabell 11.2 Antalet hushåll med bostadsbidrag under maj
månad, 1995-2000
Källa: BP 2001, RFV
Bostadsbidrag lämnas, grovt uppskattat, till knappt två av tre ensamstående föräldrar och mindre än vart tionde hushåll med gifta eller sammanboende föräldrar. Av de 205 400 hushåll med hemmavarande barn som i maj 2000 hade bostadsbidrag var 74 procent ensamstående och 26 procent sammanboende. Om man även beaktar bidragshushåll med enbart umgängesbarn ökar andelen ensamstående något; andelen ensamstående ökar då till 76 procent och andelen sammanboende minskar följaktligen till 24 procent. Bland de sammanboende som erhåller bostadsbidrag dominerar flerbarnshushållen.
Det finns en klar övervikt för kvinnor bland bidragstagarna. Av de 152 000 ensamstående som får bostadsbidrag för hemmavarande barn är 138 100 kvinnor och 13 900 män. Andelen kvinnor uppgår således till 91 procent. När det gäller hushåll som får bidrag för enbart umgängesbarn är däremot männen i majoritet bland de ensamstående bidragstagarna; 74 procent är män. De ensamstående som får bidrag för enbart umgängesbarn är dock bara 12 procent av hela gruppen ensamstående föräldrar med bostadsbidrag.
Bidragsavstämningarna har visat att av dem som hade bostadsbidrag någon gång under 1997 – de allra flesta barnfamiljer med bostadsbidrag hade bidrag året ut – fick 67 procent bidrag även 1998. Det har inte varit möjligt att före införandet av det nya
Hushållstyp
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Hushåll med barn 427 700 403 100 309 000 283 300 255 800 226 600
Hushåll med hemmavarande barn
385 200 361 800 280 400 256 500 230 900 205 400
Gifta/sammanboende 193 300 173 900 105 500 85 500 67 700 53 400 Ensamstående 191 900 187 900 174 800 170 900 163 200 152 000 - kvinnor * 166 300 156 400 153 800 147 600 138 100 - män * 21 600 18 400 17 200 15 600 13 900
Hushåll med enbart umgängesrättsbarn
42 500 41 300 29 000 27 000 24 100 21 200
Hushåll utan barn - ungdomar 90 400 67 700 56 100 54 500 48 700 41 100 - övriga 58 100 - - - -Totalt 576 200 470 800 365 400 338 000 303 700 267 800
inkomstprövningssystemet på ett tillfredsställande sett följa ett hushåll med bostadsbidrag från år till år.
Hur mycket får hushållen i bostadsbidrag?
Det högsta bostadsbidrag som kan betalas ut till familjer med ett barn är 2 500 kronor i månaden (30 000 kronor per år). Motsvarande belopp för familjer med två barn och familjer med tre eller flera barn är 3 175 kronor i månaden (38 100 kronor per år) respektive 3 900 kronor i månaden (46 800 kronor per år). Bostadsbidrag kan betalas ut vid förhållandevis höga inkomster. För exempelvis familjer med tre eller fler hemmavarande barn ensamstående hushåll eller sammanboende där båda har inkomster som överstiger 58 500 kronor – är bostadsbidraget bortreducerat vid en inkomst på 355 000 kronor om året. I tabell 11.3 redovisas, efter hushållstyp, den inkomst vid vilken bostadsbidraget upphör samt det högsta möjliga bidrag, som kan betalas ut.
Tabell 11.3 Inkomstgräns, högsta möjliga bostadsbidrag, högsta
hyresgräns och inkomst där bostadsbidraget är bortreducerat, uppdelat efter familjetyp
Det bör betonas att det är mycket få hushåll som får högsta möjliga bostadsbidrag. För att man skall kunna få maxbidrag krävs både att inkomsten understiger inkomstgränserna och att bostaden är relativt dyr. Av de barnhushåll, som i maj 2000 fick preliminärt bostadsbidrag, var det endast drygt en procent som erhöll högsta möjliga bidrag. Sammanlagt rör det sig om 3 400 hushåll.
I nedanstående tabell 11.4 redovisas genomsnittliga bidragsbelopp för olika hushållstyper. Uppgifterna avser preliminärt bidrag. Det genomsnittliga beloppet för hushåll med hemmavarande barn är 1 700 kronor i månaden (20 400 kronor per år). Bland dessa hushåll får de ensamstående, i genomsnitt, högre bidrag än de sammanboende. Det är flerbarnsfamiljerna, med tre eller flera hemmavarande barn, som erhåller de högsta genomsnittliga bidragen; ensamstående med tre eller flera barn får igenomsnitt 2 550 kronor i månaden (30 600 per år), det genomsnittliga bostadsbidraget för sammanboende med tre eller flera barn uppgår till 1 990 kronor i månaden (23 880 kronor per år).
Familjetyp Inkomstgräns
där bidraget börjar att reduceras
Maxbidrag kr/mån
varav särskilt bidrag för hemmavarande barn kr/mån
Högsta hyresgräns kr/mån
Inkomst där bidraget är bortreducerat kr/år
Ensamstående Makar/sambo båda ink. minst 58 500 kr/år 1 barn 117 000
2 500
600
5 300 265 000
2 barn
117 000
3 175
900
5 900 310 000
3 +barn
117 000
3 900
1 200
6 600 355 000
Makar/sambo någon ink. under 58 500 kr/år 1 barn 58 500
2 500
600
5 300 203 000
2 barn
58 500
3 175
900
5 900 244 000
3 +barn
58 500
3 900
1 200
6 600 287 000
Tabell 11.4 Genomsnittliga preliminära bostadsbidrag. Maj 2000
Hushållstyp
Antal Genomsnittligt bostadsbidrag kr/mån
Hushåll med hemmavarande barn
205 500
1 700
Ensamstående
152 000
1 720
1 barn
74 200
1 360
2 barn
53 900
1 850
3 eller flera barn
23 800
2 550
Sammanboende
53 500
1 660
1 barn
13 300
1 290
2 barn
17 600
1 530
3 eller flera barn
22 600
1 990
Hushåll med enbart umgängesbarn
21 200
970
Hushåll utan barn 41 100
630
Källa: RFV
Hushållens inkomster
Den genomsnittliga preliminära årsinkomsten för ensamstående som får bostadsbidrag för hemmavarande barn uppgick i maj 2000 till 131 000 kronor. Motsvarande inkomst för sammanboende med hemmavarande barn var 127 300 kronor. Bidragsavstämningarna har visat att den preliminära inkomsten i genomsnitt brukar uppgå till ungefär 90 procent av den taxerade inkomsten för samma år. Ensamstående med barn ligger i sina uppskattningar om framtida inkomst närmare den slutliga taxerade inkomsten än sammanboende föräldrar. I tabell 11.5 redovisas den genomsnittliga preliminära årsinkomsten för hushåll med bostadsbidrag i maj 2000.
Tabell 11.5 Genomsnittlig preliminär årsinkomst* för hushåll
med bostadsbidrag i maj 2000
Hushållstyp Preliminär årsinkomst kr
Hushåll med hemmavarande barn
130 100
Ensamstående
131 000
1 barn
128 900
2 barn
138 500
3 eller flera barn
121 000
Sammanboende
127 000
1 barn
98 000
2 barn
133 000
3 eller flera barn
141 000
Hushåll med umgängesbarn
107 700
Hushåll utan barn
27 800
* Inkomst som ingår i underlaget vid beräkning av bostadsbidrag
Källa: RFV
Av tabell 11.6 framgår i vilka olika inkomstintervall bidragshushåll med hemmavarande barn ligger. Uppgifterna avser maj 1999. Motsvarande uppgifter för maj 2000 finns inte. Det kan konstateras att 36 procent av de ensamstående med hemmavarande barn som fick bostadsbidrag, hade en preliminär årsinkomst som understeg 120 000 kronor. Bostadsbidraget för ensamstående börjar reduceras vid inkomster över 117 000 kronor. Dessa hushåll hade således en inkomst som understeg, eller endast marginellt översteg, inkomstgränsen där bidraget börjar reduceras. Motsvarande andel för sammanboende som hade en sammanlagd inkomst under 120 000 kronor var 43 procent. Eftersom inkomstgränserna för sammanboende är individuella går det inte att ur tabellen utläsa hur många som hamnade under inkomstgränsen. Vidare kan det noteras att 7 procent av de ensamstående och 16 procent av de sammanboende saknade bidragsgrundande inkomst. Andelen ensamstående föräldrar helt utan bidragsgrundande inkomst har varit relativt konstant.
Tabell 11.6 Bostadsbidragshushåll med hemmavarande barn,
uppdelade på ensamstående och sammanboende. Preliminär årsinkomst* i maj 1999
Preliminär årsinkomst* Ensamstående Sammanboende
Antal Procent Antal Procent
0
12 000 7
10 600 16
– 40 000
9 900 6
5 900 9
40 000 – 80 000
12 100 7
5 000 7
80 000 – 120 000
25 600 16
7 400 11
120 000 – 160 000
49 600 31
10 500 16
160 000 – 200 000
39 100 24
10 300 15
200 000 – 240 000
12 900 8
9 100 13
240 000 – 280 000
1 800 1
6 200 9
280 000 – 360 000
200 0
2 700 4
Summa
163 200 100
67 700 100
* Inkomst som ingår underlaget vid beräkning av bostadsbidrag
Källa: RFV
Gruppen ensamstående föräldrar har under de senaste åren haft en ganska jämn ökning av genomsnittsinkomsten, medan den bidragsgrundande inkomsten för sammanboende som har bostadsbidrag har sjunkit markant varje år. Inkomstnivån sjunker även för gruppen umgängesföräldrar med bostadsbidrag.
Sammanboende föräldrar med bostadsbidrag har avsevärt lägre inkomst än motsvarande familjer i hela befolkningen. Ju fler barn hushållet har desto lägre är inkomstnivån för sammanboende jämförd med tidigare. Samtidigt minskar andelen flerbarnshushåll bland bidragsmottagarna.
Hushåll med bostadsbidrag som även erhåller socialbidrag och arbetslöshetsersättning
I Riksförsäkringsverkets utvärdering av effekter och resultat av de nya reglerna för bostadsbidrag redogörs för andelen hushåll med bostadsbidrag 1997, som även fick socialbidrag och/eller arbetslöshetsersättning, i förhållande till alla hushåll med bostadsbidrag (RFV anser 1999:6). I tabell 11.7 redovisas verkets uppgifter. Kriteriet för de två grupperna i tabellen är att de någon gång under 1997 fått bostadsbidrag och socialbidrag respektive arbetslöshets-
försäkring. Dessa grupper är inte ömsesidigt uteslutande utan kan delvis innehålla samma personer.
Tabell 11.7 Andel hushåll bland barnhushåll med bostadsbidrag
1997 som någon gång under året har fått socialbidrag och/eller arbetslöshetsersättning. Procent
Hushållstyp Andel med socialbidrag Andel med arbetslöshetsersättning
Barnfamiljer
37
37
Sammanboende
47
45
Ensamstående: -under 29 år
57
41
-29 år och äldre
30
32
Källa: RFV anser 1999:6
Hushåll med socialbidrag får i genomsnitt högre bostadsbidrag oavsett hushållskonstellation jämfört med nivån för hela bostadsbidragskollektivet. Bland hushållen med arbetslöshetsersättning är det dock endast de ensamstående med barn som får högre medelbelopp.
Även en specialbearbetning av inkomstfördelningsundersökningen (HINK) 1998, som Statistiska centralbyrån har genomfört på Socialstyrelsens uppdrag, visar att socialbidragstagare igenomsnitt får mer i bostadsbidrag än de som inte har socialbidrag. Nästan alla barnfamiljer som har socialbidrag får även bostadsbidrag. I tabell 11.8 redovisas erhållet bostadsbidrag för socialbidragstagare och icke socialbidragstagare 1998.
Tabell 11.8 Genomsnittligt bostadsbidrag för hushåll med
bostadsbidrag. Icke socialbidragstagare och socialbidragstagare. År 1998. Kronor per månad
Familjetyp Icke socialbidragstagare Socialbidragstagare Ensamstående kvinnor med barn 1 440 1 720 Gifta/sambo med 1 barn 760 1 410 Gifta/sambo med 2 barn 970 1 660 Gifta/sambo med 3 eller flera barn
1 160
2 340
Kommentar: Urvalet av ensamstående män med barn är för litet för att kunna delas in i socialbidragstagare och icke socialbidragstagare.
Källa: HINK 1998, SCB
Hushållens boende
Det är främst hushåll i hyreslägenheter som får bostadsbidrag. Denna andel har ökat under de senare åren. I maj 2000 bodde 81 procent av bidragshushållen med hemmavarande barn i hyreslägenhet, 11 procent i lägenhet med bostadsrätt och 8 procent i egna fastigheter. Före 1997 bodde omkring 20 procent i eget hus. I genomsnitt får ensamföräldrar nästan 36 procent av sin bostadskostnad täckt av det preliminära bidraget. Sammanboende med barn får nästan 33 procent av kostnaden täckt.
I tabell 11.9 redovisas – för bidragshushåll med hemmavarande barn – bostadskostnad, bostadsbidrag, bostadskostnad minus bostadsbidrag och hushållens preliminära årsinkomster. Det är relativt stor skillnad i bostadskostnad mellan de olika upplåtelseformerna. Lägst genomsnittskostnad har bidragshushåll i småhus, medan bidragshushåll i lägenheter med bostadsrätt har högst genomsnittskostnad. Reglerna för hur räntekostnaderna skall beaktas när bostadsbidrag räknas fram är i princip desamma för bostadsrätt och småhus. Utredningen har inte närmare analyserat orsakerna till skillnaderna i bostadskostnader mellan de olika upplåtelseformerna. Studerar man den preliminära årsinkomsten finner man att hushållen i småhus har de högsta inkomsterna och hushållen i hyreshus de lägsta inkomsterna. Det är vidare bidragshushållen i hyreshus som, i genomsnitt, erhåller de högsta bostadsbidragen, medan bidragshushållen i småhus får de relativt sett lägsta bidragen. Det genomsnittliga bostadsbidraget för
ensamstående med hemmavarande barn i hyreshus uppgår till 1 810 kronor i månaden. De sammanboende i hyreshus får igenomsnitt 1 750 kronor.
Tabell 11.9 Bostadsbidragshushåll med hemmavarande barn.
Antal hushåll, bostadskostnad, bostadskostnad minus bostadsbidrag och preliminär årsinkomst, efter upplåtelseform och hushållstyp. Maj 2000
* Inkomst som ingår i underlaget vid beräkning av bostadsbidrag
Källa: RFV
Det är inte ovanligt att bidragshushåll har bostadskostnader som är högre än de kostnader som man tar hänsyn till när bostadsbidraget fastställs. Av de ensamstående med hemmavarande barn, som får bostadsbidrag, är det 16 procent som har bostadskostnader som överstiger dessa gränser. Motsvarande andel för sammanboende med barn är 18 procent. I tabell 11.10 redovisas antalet bidragshushåll som har bostadskostnader som är högre än de övre gränserna för bidrag. Av tabellen framgår även hur stor andel inom varje hushållsyp som har överskjutande kostnader.
Upplåtelseform Hushållstyp
Antal Bostadskostnad kr/mån
Bostadsbidrag kr/mån
Bostadskostnad efter bostadsbidrag kr/mån
Preliminär. årsinkomst* kr
Hyreshus
Ensamstående 120 100 4 840 1 810 3 030 125 600 Sammanboende 45 300 5 140 1 750 3 390 119 000
Bostadsrätt
Ensamstående
19 100 4 930 1 570 3 360 154 700
Sammanboende 4 300 5 710 1 390 4 320 183 000
Småhus
Ensamstående
12 100 3 540 1 020 2 520 152 600
Sammanboende 3 800 4 060 960 3 100 166 400
Tabell 11.10 Antalet bostadsbidragshushåll som har bostads-
kostnad som är högre än den övre gränsen för bidrag samt andel inom varje hushållstyp. Maj 2000
Hushållstyp
Antal
Procent
Hushåll med hemmavarande barn
34 200
17
Ensamstående
24 500
16
1 barn
11 400
15
2 barn
9 600
15
3 eller flera barn
3 500
15
Sammanboende
9 700
18
1 barn
2 500
19
2 barn
3 400
19
3 eller flera barn
3 900
17
Hushåll med enbart umgängesbarn
1 200
6
Källa: RFV
Av tabell 11.11, som redovisar utrymmesstandarden för hushåll med bostadsbidrag, framgår att av de ensamstående med hemmavarande barn uppnår cirka 61 procent en utrymmesstandard som innebär att varje barn kan erbjudas ett eget rum. Motsvarande andel för gifta/sammanboende är 42 procent. En förklaring till skillnaden mellan ensamföräldrar och sammanboende föräldrar är att ensamföräldrarna oftare har endast ett barn och därmed lättare kan uppnå normen. Bland ensamstående hushåll med barn bor män rymligare än kvinnor. Bidragshushåll med enbart umgängesbarn bor i genomsnitt trängre än hushåll med hemmavarande barn. I avsnitt 11.4.1 utvecklas resonemangen kring olika trångboddhetsnormer.
Tabell 11.11 Bostadsbidragshushåll med hemmavarande barn.
Utrymmesstandard enligt norm 3*, uppdelade efter upplåtelseform och hushållstyp. Maj 2000. Procent
* Gifta/sammanboende räknas som trångbodda om antalet boende överstiger en per rum, köket oräknat. Ensamstående räknas som trångbodda om antalet boende överstiger en per rum, kök och ett rum oräknade.
Källa: RFV
Regionala skillnader
1997 års regeländringar har, tillsammans med att samhällsekonomin har utvecklats gynnsamt och att inkomst- och bostadsgränserna inte har höjts sedan 1996, lett till att antalet hushåll som får bostadsbidrag har minskat kraftigt. En viktig fråga är om ändringarna har haft olika effekt i olika regioner. Det har ibland framförts farhågor för att hushåll i glesbygd som bor i småhus i större utsträckning än andra grupper skulle ha mist sina bidrag.
Det kan emellertid konstateras att regelförändringarna har slagit jämnt regionalt sett. Riksförsäkringsverket har i en rapport analyserat om 1997 års regelförändringar har haft olika effekt beroende på om man bor i glesbygd eller tätort (RFV redovisar 2000:12). Rapporten visar att, även om antalet hushåll med bostadsbidrag har minskat kraftigt, har det endast skett en liten
Upplåtelseform Hushållstyp
Under norm Enligt norm Över norm
Samtliga upplåtelseformer
Ensamstående
39
49
12
Sammanboende
58
32
10
Hyreshus
Ensamstående
41
50
8
Sammanboende
61
32
7
Bostadsrätt
Ensamstående
36
50
14
Sammanboende
49
36
14
Småhus
Ensamstående
18
35
47
Sammanboende
30
30
40
förskjutning mot tätare bygd, där de flesta bor. Minskningen har i de redovisade grupperna, indelade efter hushållstyp och boendeform, varit jämnt fördelad över landet. Den enda skillnaden som kan urskiljas är att minskningen beträffande sammanboende i hyreshus har varit klart större i glesbygd än i andra regioner. Skillnaden beror på att det nya inkomstprövningssystemet, och inte av begränsningar av bidragsgrundande bostadsyta eller förekomsten av individuella inkomstgränser, har haft större effekt för just denna grupp.
11.4. Utvärdering
En genomgång av bostadsbidragens mål och måluppfyllelse visar att det med tanke på samhällsutvecklingen bör analyseras vilka mål som fortfarande bör gälla. Det framgår i avsnitt 11.2 Målen för bostadsbidragen, att betoningen av de olika målsättningarna har skiftat sedan bidraget infördes på 1930-talet. Bidraget har utvecklats i riktning mot allmänt konsumtionsstöd. Vidare kan det konstateras att det i bostadsbidraget finns en inbyggd konflikt mellan inkomsten som en fördelningspolitiskt effektiv bidragsgrund och de marginaleffekter detta ger upphov till. Bidragen genererar höga marginaleffekter för ekonomiskt svaga hushåll.
11.4.1. Den bostadspolitiska dimensionen
Har barnfamiljerna goda och tillräckliga rymliga bostäder?
Boendestandarden i Sverige är genomgående hög och internationellt sett relativt jämnt fördelad. I redovisningen av barnfamiljernas boende i kapitel 2 och bilaga 2 framkommer att det också gäller barnen och barnfamiljerna. Kommittén välfärdsbokslut konstaterar, i delbetänkandet Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3), att en beskrivning av dagens boendeförhållanden måste göras mot bakgrund av de stora förbättringar av utrymmesoch utrustningsstandarden som har skett under 1960- och 1970talen. Exempelvis saknade i slutet av 1960-talet vart tionde hushåll vattentoalett i fastigheten och en ännu större andel saknade vattentoalett i den egna bostaden. Kommittén anser att bristande utrymmesstandard i betydelsen avsaknad av värme, vatten, avlopp
och andra basala väsentligheter är i dag så ovanlig att det inte är meningsfullt att analysera denna.
Vad gäller eventuell trångboddhet beror resultatet till stor del på vilken definition man väljer att använda, trångboddhetsnorm 2 eller trångboddhetsnorm 3. Enligt trångboddhetsnorm 2 räknas ett hushåll som trångbott om antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, kök och ett rum oräknade. Enpersonshushåll kan dock aldrig anses som trångbodda. Enligt den generösare trångboddhetsnorm 3 räknas ett hushåll med gifta/sammanboende som trångbott om antalet boende överstiger en per rum, köket oräknat. Hushåll utan gifta/sammanboende anses som trångbott om antalet boende överstiger en per rum, kök och ett rum oräknat. Enpersonshushåll i högst ett rum och kök räknas som trångbodda.
Kommittén välfärdsbokslut använder sig av den något mindre generösa norm 2 när den analyserar förändringar av bostads- och boendeförhållanden under 1990-talet. Kommittén konstaterar att trångboddhet i dag är sällsynt och att det är drygt två procent av befolkningen i åldrarna 16 till 84 år som är trångbodda. Samtidigt föreligger det emellertid alltjämt skillnader mellan olika befolkningsgrupper i fråga om trångboddhet.
Regeringen uttalade, i proposition 1986/87:48, att ett av målen för bostadsbidragen skulle vara att de differentieras på ett sådant sätt att stöd kunde lämnas till kostnaderna för ett eget rum för varje barn. I propositionen finns ingen explicit hemställan om detta mål. Det är därför oklart huruvida riksdagen har tagit ställning till det. En skrivning, i BoU bet. 1986/87:10, stöder regeringens uppfattning om inriktningen av bostadsbidragen. Enligt betänkandet föreslås riksdagen godkänna vad som i övrigt föreslagits i propositionen. Det är något oklart om denna skrivning avser målet med ett rum per barn eller om den endast rör de i propositionen mer explicit redovisade målen.
I tabell 11.12 och tabell 11.13 redovisas antal respektive andel trångbodda enligt den generösare norm 3 för olika typer av hushåll. Om beräkningen görs för flerbarnsfamiljer, här definierade som sammanboende med tre eller flera barn, som bor i hyreslägenhet, visar den att 83 procent av dessa är trångbodda. Vad gäller flerbarnsfamiljer i småhus är 31 procent trångbodda. Trångbodda hushåll med tre eller flera barn är dock nästan lika många, ca 30 000, i äganderätt och hyresrätt. Vidare kan det noteras att ett stort antal enpersonshushåll räknas som trångbodda enligt denna generösare norm; alla som bor i ett rum med kök klassas som trångbodda.
Tabell 11.12 Antal trångbodda enligt norm 3 för olika typer av hushåll 1997
Hushållstyp
Småhus Bostadsrätt Hyresrätt
Sammanboende med 1 barn
1 000 3 900 9 000
Sammanboende med 2 barn
13 400 11 000 32 700
Sammanboende med 3 eller flera barn
28 700 5 500 30 200
Ensamstående med 1 barn
700 2 900 19 100
Ensamstående med 2 eller flera barn
2 700 7 100 41 500
Övriga barnfamiljer
7 600 3 200 17 000
Summa barnfamiljer*
53 900 33 600 149 500
Ensamstående utan barn **
2 600 35 500 216 800
Sammanboende utan barn** 700 2 600 10 700 * Eftersom avrundningar har gjorts kan utfallet bli något annorlunda än om de olika undergrupperna av barnfamiljer summeras i tabellen. ** Exklusive pensionärer
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén)
Tabell 11.13 Andel trångbodda enligt norm 3 för olika typer av
hushåll 1997. Procent
Hushållstyp Småhus Bostadsrätt Hyresrätt Sammanboende med 1 barn 1 14 12 Sammanboende med 2 barn 7 34 44 Sammanboende med 3 eller flera barn
31
64
83
Ensamstående med 1 barn
4
29
26
Ensamstående med 2 eller flera barn 17
61
69
Övriga barnfamiljer*
11
33
55
Ensamstående utan barn**
3
21
33
Samboende utan barn**
0
3
5
* Hushåll med barn under 18 år där det förutom bostadsföreståndaren och eventuell make/maka eller sambo finns ytterligare en person över 18 år. Det torde främst röra sig om barnfamiljer där det även finns barn som bor kvar hemma efter att ha fyllt 18 år. ** Exklusive pensionärer
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén)
Tabell 11.14 visar att det inte går att utläsa att det, generellt sett, skulle ha skett någon ökning av trångboddheten enligt norm 3 bland barnfamiljer.
Tabell 11.14. Andelen trångbodda enligt norm 3 för olika typer
av hushåll 1989, 1991, 1993, 1995 och 1997. Procent
Upplåtelseform Familjetyp
1989 1991 1993 1995 1997
Hyreshus
Ensamstående med barn
52 49 43 50 47
Sammanboende med barn 39 42 38 46 40
Bostadsrätt
Ensamstående med barn
37 29 36 45 45
Sammanboende med barn 24 21 35 32 30
Småhus
Ensamstående med barn
18 11 3 11 12
Sammanboende med barn 11 9 10 10 11
Källa: SCB, Bostads- och hyresundersökningen 1997
Många barnfamiljer har utrymme som är tillräckligt för att barnen skall kunna ha eget rum. Det gäller 74 procent av alla barn men det är stor skillnad på en- och flerbarnsfamiljer. Medan praktiskt taget 90 procent av ensambarnen kan ha eget rum gäller det bara drygt hälften av barn med två eller flera syskon. Utrymmesstandarden i barnens familjer följer samma mönster som inkomsterna. I grupper med genomsnittligt högre inkomster är utrymmesstandarden högre och vice versa. Det finns även skillnader om barnen bor med sammanboende föräldrar eller med ensamstående föräldrar. För 78 procent av barnen med sammanboende föräldrar finns det utrymme för eget rum. Motsvarande andel för barn med ensamstående föräldrar är 57 procent. I tabell 11.15 redovisas, efter olika familjetyper, andelen barn som lever i familjer där det finns utrymme för eget rum åt varje barn.
Tabell 11.15 Barn efter utrymmesstandard i permanentbostaden
1998/99. Sammanboende/ensamstående. Antal barn i familjen. Procent
Familjetyp, Antal hemmaboende barn 0-17 år
Utrymme för eget rum åt varje barn
Barn i familjer med 1 barn
89
2 barn
77
3 eller fler barn
55
Barn med sammanboende föräldrar
78
1 barn
93
2 barn
84
3 eller fler barn
59
Barn med ensamstående föräldrar
57
1 barn
78
Källa:. SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
Barns behov av ett eget rum torde öka med stigande ålder. Av tabell 11.16 som redovisar andelen barn i olika åldrar som bor i familjer där det finns utrymme för eget rum åt varje barn, framgår att ju äldre barnen blir desto fler är det som kan få tillgång till ett eget rum. I åldern 13–17 år bor 81 procent av barnen i familjer, som har möjlighet att ge varje barn ett eget rum. Dessutom kan det, förutsatt att de yngre barnen delar rum, även i en del andra familjer finnas utrymme för eget rum till de äldre barnen.
Bland tonårsbarn är behovet av eget rum större i de fall det rör sig om barn av motsatt kön. Det går emellertid inte att, ur den aktuella statistiken, utläsa barnens kön.
Tabell 11.16 Barn efter utrymmesstandard i permanentbostaden
1998/99. Barnets ålder. Procent
Barnets ålder Utrymme för eget rum åt varje barn 0-5 år 69 6-12 år 73 13-17 år 81 0-17 år 74
Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2)
Bland de barnfamiljer som får bostadsbidrag når, vilket framgår av tidigare redovisade tabell 11.11, ungefär 61 procent av de ensamstående upp till den generösare norm 3. Motsvarande andel för gifta/sammanboende var 44 procent.
Det behöver inte alltid vara just antalet rum som är den bästa måttstocken på hushållens utrymmesstandard. Även själva bostadsytan är av intresse. I tabell 11.17 redovisas genomsnittlig bostadsyta per person uppdelat på de olika upplåtelseformerna. Den minsta bostadsytan har de som bor i hyreslägenhet. Skillnaden gentemot boende i lägenhet med bostadsrätt är dock inte särskilt stor. Vidare kan noteras att flerbarnsfamiljerna ( sammanboende med tre eller fler barn) i flerfamiljshus har mindre bostadsyta per person än övriga grupper. Tabellen visar även att ensamstående med barn bor något rymligare än sammanboende med barn. Sammanboende delar ofta rum. Barnfamiljer med socialbidrag har mindre utrymmesstandard än de utan socialbidrag.
Tabell 11.17 Genomsnittlig bostadsyta (m
2
) per person 1997.
Familjetyp Småhus Bostadsrätt Hyreshus Sammanboende med 1 barn 44 30 29 Sammanboende med 2 barn 34 25 24 Sammanboende med 3 eller flera barn
27 21 19
Ensamstående med 1 barn 63 39 37 Ensamstående med 2 barn 39 30 27 Övriga barnfamiljer 34 28 32
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén)
Utredningen menar att boendestandarden för barn och barnfamiljer är god. Både utrustningsstandarden och utrymmesstandarden är hög. Vad gäller eventuell trångboddhet har det en stor betydelse vilken norm man använder. Det bör dock framhållas att även den generösare normen ger goda resultat; tre fjärdedelar av barnfamiljerna har utrymme för eget rum till varje barn. Det kan emellertid ifrågasättas om det i alla lägen bör ses som en absolut nödvändighet att varje barn, oavsett ålder och andra indikatorer på god utrymmesstandard, har tillgång till eget rum. Mäts utrymmesstandarden som genomsnittlig bostadsyta per person framstår den
som rymlig. Vidare bör det framhållas att möjligheten att ha eget rum stiger med barnens ålder. Det torde inte vara lika viktigt med eget rum då barnen är mindre. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att svenska barnfamiljer bor rymligt. Trångboddhet i något äldre bemärkelse med fler än två boende per sovrum är mycket sällsynt och det är vanligt att det i barnfamiljerna finns utrymme för eget rum till barnen, i synnerhet för tonåringar.
Har den bostadspolitiska dimensionen hos bostadsbidraget spelat ut sin roll?
Det finns tydliga tecken på att bostadsbidragen inte längre fyller samma bostadspolitiska funktion som tidigare. Barnfamiljernas bostadsstandard är i dag betydligt högre än tidigare och trångboddheten utgör inte längre något mer omfattande problem. Vidare fyller inte bostadsbidraget längre någon större funktion när det gäller att utjämna kostnadsskillnader mellan olika regioner.
Även vikten av bostadsbidragens syfte att utjämna kostnadsskillnader mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard har avtagit. De kostnadsskillnader, som har funnits mellan de nyare och de äldsta hyresbostäderna har på senare år minskat markant. I dag har flera av de äldre bostäderna reparerats och hyran höjts så att hyresskillnaderna jämfört med det nyaste beståndet inte är lika stora. Byggkostnadsutvecklingen har dämpats, vilket kan ha bidragit till att skillnaderna i boendekostnader mellan nyproduktionen och det övriga beståndet har minskat. Skillnaderna är dock fortfarande förhållandevis stora.
Det bör vidare påpekas att bostadsbidraget endast subventionerar bostadskostnader upp till en högsta gräns, vilken varierar efter antalet barn. Det har visat sig att en relativt stor andel av bidragshushållen har bostadskostnader som överstiger dessa gränser. Då hyrorna är högre i nyproduktion torde även andelen hushåll med bostadsbidrag som hamnar över gränserna för bostadskostnaderna vara högre i dessa bostadsbestånd. Bostadsbidragets roll som högkostnadsskydd för boende i nyproduktion är således begränsad. I den kunskapssammanställning som professor Bengt Turner och Cecilia Enström har utfört för utredningens räkning analyseras bostadsbidragets absorptionsgrad, dvs. i vilken utsträckning ökade bostadsutgifter kompenseras av ökade bostadsbidrag (bilaga 6).
Det kan även ifrågasättas om det skall vara en uppgift för just bostadsbidraget att utjämna kostnadsskillnaderna mellan nya och gamla lägenheter. Det bör istället ses som en uppgift att inom ramen för bostadspolitiken försöka pressa kostnaderna för nyproduktion. Det finns risk för att dåligt fungerande konkurrens på byggmarknaden och marknaden för byggmaterial håller priserna uppe på en i jämförelse med många andra länder hög nivå. Genom ökad konkurrens angriper man själva roten till de höga boendekostnaderna. Byggkostnadsdelegationen har i betänkandet Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44) lämnat förslag om åtgärder för att uppnå sänkta produktionskostnader. Förslagen berör främst byggherrens roll i processen, den svaga konkurrensen på byggmarknaden, behovet av forskning och utveckling samt kommunernas roll. Regeringen har bedömt att det är angeläget att följa upp delegationens arbete och har därför gett Boverket i uppdrag att fr.o.m. 2001 inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer (prop. 2000/01:26). Lägre nybyggnadskostnader och en större rörlighet på bostadsmarknaden är av stor betydelse inte minst för de yngre familjer som står i begrepp att etablera sig på bostadsmarknaden.
I debatten har framförts farhågor för att bostadsbidragets koppling till hyreskostnaden riskerar att driva upp hyrorna. Bostadsbidragen riskerar att försvaga motståndet mot hyreshöjningar och göra det lättare för bostadsföretag att höja hyrorna. I dagens situation med ett givet bestånd och en stor andel hushåll med bidrag riskerar en del av bidraget att hamna hos fastighetsägaren. Den kunskapsöversikt om bostadsbidrag och prisbildning, som professor Bengt Turner och Cecilia Enström sammanställt för utredningens räkning (bilaga 6), ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har drivit upp priserna på bostäder. Kunskapsläget behöver dock förbättras.
Dagens bostadssituation skiljer sig markant från läget då bostadsbidragen infördes. Det ursprungliga motivet för bostadsbidragen var framförallt produktionspolitiskt. Syftet var att med stöd till efterfrågan hålla uppe den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn. Situationen var på många sätt annorlunda än idag. Standarden i stora delar av bostadsbeståndet var på den tiden mycket låg. Det fanns därför anledning till att omfördela resurserna så att barnfamiljerna stimulerades att förbättra sin bostadsstandard och minska trångboddheten. Sannolikheten för att
ett allmänt ekonomiskt stöd till de svaga hushållen skulle resultera i omedelbara förbättringar av bostadsstandarden bedömdes som låg. När staten med hänsyn till sociala och bostadspolitiska mål fann det angeläget att snabbt försöka förbättra bostadsförhållandena särskilt för de ekonomiskt svaga flerbarnsfamiljerna blev det naturligt att rikta in stödet direkt på bostadskonsumtionen. Bostadsförhållandena har efter hand kraftigt förbättrats. Den bostadspolitik som har bedrivits under efterkrigstiden har, i kombination med en god ekonomisk utveckling speciellt under 1950- och 1960-talen, lett till att vi idag har ett allmänt väl utbyggt bostadsbestånd med hög standard.
Det finns emellertid problem på dagens bostadsmarknad. Det råder bostadsbrist i vissa regioner, t.ex. Stockholmsområdet. Även bostadssegregationen är ett problem. Vidare produceras det få nya lägenheter. Utredningen bedömer att bostadsbidragen inte på något nämnvärt sätt kan bidra till att lösa dagens problem på bostadsmarknaden. Dessa problem måste angripas med andra medel.
Mot denna bakgrund kan bostadsbidragets bostadsanknytning ifrågasättas. Barnfamiljernas höga bostadsstandard torde inte försämras om bostadsanknytningen tas bort. Utredningen menar att bostadsbidraget i huvudsak bör ses som ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer. Stödet bör stärka hushållens konsumtionsförmåga utan inriktning på någon särskild del av hushållens behov.
Av utredningens redovisning framgår att bostadsbidraget fortfarande har betydelse för barnfamiljer med låga inkomster. Många familjer har fått en relativt stor försämring av sin ekonomiska situation under 1990-talet. Ensamstående med barn och flerbarnsfamiljer uppvisar de största relativa inkomstminskningarna. Det är också dessa hushållskonstellationer som är sämst ställda när inkomsten relateras till försörjningsbördan.
11.4.2. Marginaleffekter
Bostadsbidraget bidrar till höga marginaleffekter, vilket framgår av kapitel 16 Samlade effekter av bidrag och skatter. Det är en följd av att bidraget inkomstprövas. Det kan konstateras att inkomstprövningen, i alla fall i en statisk analys, är fördelningspolitiskt träffsäker. Den leder emellertid även till att bidragstagarna riskerar att hamna i både arbetslöshets- och fattigdomsfällor. Höga marginaleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina
ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig och arbeta mer. Eftersom det är de ekonomiskt svaga hushållen som bostadsbidraget är ämnade att nå, är det människor med låga inkomster som drabbas av marginaleffekterna.
Vidare är det en fördel för familjestödets legitimitet om det kan utvecklas i en mer generell riktning. Undersökningar visar att bland de offentliga transfereringarna är det de inkomstprövade stöden som åtnjuter lägst förtroende. (Stefan Svallfors, Svenskarna och välfärdskrisen, 1996). Det uppstår lättare misstankar om att bidragstagare fuskar. Vidare kan sådana stöd uppfattas som krångliga av allmänheten. Bidragets legitimitet urholkas och risk finns att allmänhetens betalningsvilja minskar.
Utredningen konstaterar att bostadsbidraget skapar höga marginaleffekter och att det därför är önskvärt att pröva lösningar som innebär att stödet blir mer generellt, dvs. att det inte relateras till inkomsten. Ett stöd i mer generell riktning skulle öka de ekonomiskt svaga hushållens möjlighet att varaktigt förbättra sin ekonomiska situation.
11.5. Utredningens slutsatser
Med tanke på barnfamiljernas goda bostadsstandard anser utredningen att det inte längre behövs ett konsumtionsstyrande stöd till just bostaden. Bostadsbidragen kan inte bidra till att lösa dagens bostadsproblem. Istället bör bostadsbidragets andra utvecklingslinje mot ett allmänt konsumtionsstöd fullföljas. Man bör försöka att undvika konsumtionsstyrande inslag och istället överlåta till barnfamiljerna att själva bestämma vilka prioriteringar de vill göra inom ramen för sitt konsumtionsutrymme.
Det bör vidare övervägas hur ett familjestöd utan inkomstprövning kan utformas. Dagens inkomstprövning ger höga marginaleffekter.
Det finns således skäl som talar för att ett ekonomiskt stöd till barnfamiljerna utan bostadsanknytning och inkomstprövning. Det skulle ge barnfamiljerna större handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Frågan om effekterna på arbetsutbudet av en sådan förändring belyses i kapitlen 8 och 17.
Bostadsbidraget fungerar i stor utsträckning som ett stöd till ensamstående med barn. Bidraget har även betydelse för flerbarnsfamiljer. Det kan – särskilt för ekonomiskt svaga hushåll - röra sig
om förhållandevis stora belopp. Därför är det nödvändigt att, i utformningen av ett familjestöd som frikopplas från bostadskostnad och inkomst, finna inslag som kompenserar dessa grupper för det ekonomiska bortfall som ett avskaffande av dagens bostadsbidrag skulle innebära. Det kan också bli nödvändigt att genomföra en så stor förändring stegvis, så att de hushåll, som idag har höga bostadsbidrag, får en möjlighet att anpassa sig till nya förutsättningar.
12. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar
Statsmakternas mål för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, samtidigt som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard. Utredningens samlade bedömning är att underhållstödet uppfyller dessa mål, men att vissa brister finns, som bl.a. hänger samman med det dubbla syftet att reglera föräldrarnas inbördes relationer och att ge ett visst statligt ekonomiskt stöd.
Enligt utredningens mening uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste reformen 1997. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Syftet att i högre utsträckning ta till vara de bidragsskyldigas försörjningsförmåga och att staten skall kunna kontrollera sina utgifter har uppnåtts. Stödet uppfyller också flertalet av utredningens krav på systemet. Återbetalningen innebär dock vissa marginaleffekter.
Att stödet endast tar hänsyn till den bidragsskyldiges inkomst, men inte till boförälderns, uppfattas som orättvist. Det ligger emellertid inte i linje med utredningens uppdrag att föreslå, att underhållstödet skall prövas även mot boförälderns in– komst.
Enligt direktiven skall utredningen pröva om underlaget för återbetalning av underhållsstöd kan grundas på en mer aktuell inkomst än den senaste taxerade inkomsten. Utredningen föreslår inga ändringar i detta avseende.
Återbetalningskraven är betungande för föräldrar som betalar för många barn, vilket i sin tur kan försvåra för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Skuldsättningen är omfattande. Nästan en tredjedel av de bidragsskyldiga har underhållsskulder hos kronofogdemyndigheten, hälften av dessa hade andra skulder hos kronofogden redan när den första underhållsskulden överlämnades.
Utredningen anser att de samarbetssamtal som kommunerna erbjuder föräldrarna även bör omfatta ekonomiska frågor.
Det tidigare bidragsförskottssystemet ersattes år 1997 med ett nytt stöd, underhållsstöd, till barn till särlevande föräldrar. I april 2000 fanns det nästan 330 000 barn som fick underhållsstöd. Antalet minskar. Det finns ungefär 230 500 boföräldrar och 232 700 bidragsskyldiga föräldrar, varav närmare 17 000 var bosatta utomlands och drygt 21 500 hade enbart en skuld, dvs. underhållsstöd lämnades inte längre. Enligt senast tillgängliga prognos från Riksförsäkringsverket beräknades staten ha betalat ut cirka 4 583 miljoner kronor i underhållsstöd år 2000. Av det utbetalade beloppet förväntas cirka 1 940 miljoner kronor betalas tillbaka av de bidragsskyldiga föräldrarna. Statens nettokostnad för stödet beräknas till 2 643 miljoner kronor år 2000. Utgifterna bedöms sjunka till cirka 2 574 miljoner kronor år 2001.
Mer än hälften av särlevande föräldrars barn ingår i underhållsstödssystemet och minst vart tredje hade föräldrar som skötte sina ekonomiska mellanhavanden själva.
12.1. Tidigare stödformer till särlevande föräldrars barn
Bidragsförskott infördes år 1937 för att lindra de ofta svåra förhållanden, under vilka barn till ensamstående föräldrar levde. Bidragsförskott innebar att det allmänna trädde in i en försumlig fars ställe och betalade ett belopp som motsvarade det underhållsbidrag, som hade fastställts genom dom eller avtal. Rätten var behovsprövad mot moderns ekonomi fram till år 1948. Genom 1964 års lag om bidragsförskott ändrades stödets karaktär, och barn till särlevande föräldrar garanterades ett generellt stöd upp till en viss nivå. Bidragsförskottets storlek anknöts till basbeloppet.
Reglerna för bidragsförskott skapade problem, bl.a. som en följd av sammankopplingen av ett statligt stöd med reglerna om underhållsbidrag i föräldrabalken. Ett flertal statliga utredningar har därför haft i uppdrag att föreslå förändringar i bidragsförskottssystemet. Utredningarna lämnade förslag till olika lösningar, från att helt avskaffa stödet till att ändra det i grunden. Inget förslag ledde dock till lagstiftning.
I samband med saneringen av statens finanser beslöt riksdagen 1995 att bidragsförskottet inte skulle räknas upp enligt tidigare gällande indexeringsregler utan fastställas på samma nivå som år 1994.
För att uppnå erforderliga besparingar och samtidigt få ett bättre fungerande bidragssystem, utarbetade en arbetsgrupp inom Socialdepartementet ett förslag till ett nytt system (Ds 1996:2 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar). Förslaget ledde till en proposition (prop. 1995/96:208) som antogs av riksdagen hösten 1996.
12.2. Översiktlig beskrivning av reglerna för underhållsstödet
Underhållsstöd lämnas med 1 173 kronor per barn och månad till barn med särlevande föräldrar. Barnet måste varaktigt bo hos en av föräldrarna och vara folkbokfört där. Föräldern måste också ha vårdnaden om barnet. I tre fall kan bidraget också utges i form av s.k. utfyllnadsbidrag: om den sökande begär det, om barnet varaktigt bor hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende, eller om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet som motsvarar minst det belopp, som skulle ha fastställts som återbetalningsbelopp enligt reglerna om underhållsstöd. När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet till försäkringskassan.
Den förälder som barnet inte bor tillsammans med (den bidragsskyldige) skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten, utom vid växelvis boende eller utfyllnadsbidrag. Återbetalningsskyldigheten kan variera från noll till högst 1 173 kronor per barn och månad. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss andel av den bidragsskyldiges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 72 000 kronor. Andelen varierar med det totala antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 2 § föräldrabalken. Vid ett barn är andelen 14 procent, vid två barn 11,5 procent per barn, dvs. högst 23 procent, vid tre barn 10 procent per barn, dvs. högst 30 procent, vid fyra barn 7,75 procent per barn, dvs. högst 31 procent etc. Hur återbetalningsprocenten varierar med den bidragsskyldiges totala antal barn, och de barn han eller hon är återbetalningsskyldig för, redovisas i tabell 12.1.
Tabell 12.1 Återbetalningsprocent för bidragsskyldiga fördelade
efter antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn
Totalt antal barn
Antal barn med underhållsstöd
1 2 3 4 5 6 7 8 9
1
14,0
2
11,5 23,0
3
10,0 20,0 30,0
4 7,75 15,5 23,25 31,0 5 6,4 12,8 19,2 25,6 32,0 6 5,5 11,0 16,5 22,0 27,5 33,0 7 4,86 9,7 14,6 19,4 24,3 29,1 34,0 8 4,38 8,8 13,1 17,5 21,9 26,3 30,6 35,0 9 4,0 8,0 12,0 16,0 30,0 24,0 28,0 32,0 36,0 10 3,7 7,4 11,1 14,8 18,5 22,2 25,9 29,6 33,3 11 3,45 6,9 10,35 13,8 17,25 20,7 24,15 27,6 31,05 12 3,25 6,5 9,75 13,0 16,25 19,5 22,75 26,0 29,25 13 3,1 6,2 9,3 12,4 15,5 18,6 21,7 24,8 27,9
Återbetalningsbeloppet räknas om varje år från den 1 februari, samt när grunden för tillämplig procentsats ändras, t.ex. om den bidragsskyldiges antal barn ändras.
Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet, kan han eller hon i vissa fall få anstånd med betalningen. Om det finns synnerliga skäl bl.a. med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomi, får försäkringskassan också helt eller delvis efterge statens fordran.
Underhållsbidrag
Föräldrabalken innehåller regler om föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn. Föräldrar är skyldiga att svara för underhåll av sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Underhållsskyldigheten gäller oavsett om föräldrarna lever tillsammans eller på skilda håll. En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet (bidragsskyldig förälder) skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag. Underhållsbidrag fastställs genom avtal eller dom.
Underhållsstöd
Underhållsstöd är ett stöd från staten som syftar till att garantera barn till särlevande föräldrar viss försörjning. Det vilar på offentligrättslig grund. Underhållsstödet uppgår till 1 173 kronor per månad och betalas ut till den förälder som barnet varaktigt bor och är folkbokfört hos, boföräldern. Underhållsstödet administreras av försäkringskassan.
Den bidragsskyldige föräldern är som regel skyldig att återbetala hela eller en del av underhållsstödet till staten, återbetalningsbelopp. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan enligt reglerna i lagen om underhållsstöd.
Underhållsstöd kan betalas ut som utfyllnadsbidrag när den bidragsskyldige betalar visst underhåll direkt till den andra föräldern. Kassan betalar då ut mellanskillnaden upp till 1 173 kronor per barn och månad. Den sökande kan också begränsa sin ansökan till att avse endast utfyllnadsbidraget. När barnet varaktigt bor hos båda föräldrarna, växelvis boende, är ingen förälder normalt skyldig att betala underhållsbidrag men kassan kan betala utfyllnadsbidrag. Utfyllnadsbidrag kan fr.o.m. april 2001 lämnas med hälften av 1 173 kronor (586 kr) per månad till var och en av föräldrarna. Beloppet reduceras dock med hälften av vad föräldern skulle ha återbetalat till staten om barnet hade bott hos den andra föräldern.
Ensamförälder / ensamförsörjare
Förälder som bor med sitt barn, men inte med barnets andra förälder och inte heller med en ny partner. Änkor och änklingar kan ingå i gruppen.
12.3. Barn och föräldrar i underhållsstödssystemet
12.3.1. Barn
I tabell 12.2 redovisas utvecklingen av antalet barn med olika former av underhållsstöd ifrån maj 1997 till februari 2001. Det totala antalet barn med underhållsstöd har minskat från 331 000 till 327 900 vilket är en minskning med 3 100 barn. Antalet barn med fullt bidrag har minskat med drygt 5 000. Gruppen barn med utfyllnadsbidrag vid växelvis boende har däremot under samma period mer är femdubblats, från 2 600 till 12 800 barn. En del av ökningen kan vara en följd av att föräldrar, som tidigare har delat barnens försörjning och boende mellan sig, i ökande utsträckning har fått kännedom om möjligheten att söka underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag.
Tabell 12.2 Antalet barn med underhållsstöd åren 1997 och 2001
fördelade på typ av underhållsstöd
År Fullt underhållsstöd
Växelvis
boende
Övriga utfyllnadsbidrag
Totalt
Maj 1997
305 100
2 600
23 300 331 000
Febr. 2001 299 300
12 800
15 800 327 900
I tabell 12.3 redovisas antalet barn med underhållsstöd efter ålder. Cirka 15 procent av det totala antalet barn med underhållsstöd är under sex år. Närmare hälften (47,1 %) av de barn som varaktigt bor hos en av föräldrarna är tolv år eller äldre. Av Riksförsäkringsverkets årsredovisning framgår att medelåldern hos de barn som får underhållsstöd är 10,3 år. Medelåldern hos de barn som bor med sin mamma är 10,1 år, medan de som bor hos sin pappa har en något högre medelålder, 11,6 år.
Tabell 12.3 Barn med underhållsstöd, fördelade efter ålder. April
2000
Ålder
Antal
Procent
0-2
14 790
4,3
3-5
34 082
10,0
6-8
58 116
17,1
9-11
73 312
21,5
12-14
70 060
20,6
15-17
64 369
18,9
18>
26 081
7,7
Summa
340 810
100,0
12.3.2. Föräldrar
Boföräldrar
I april 2000 fanns det 230 500 bidragsmottagare i underhållsstödssystemet varav drygt 24 000 var myndiga barn. Andelen kvinnliga bidragsmottagare var 82 procent. Andelen män var således 18 procent, vilket innebär en ökning med fyra procentenheter från föregående år. Högst andel män fanns i åldersgruppen från 50 år och uppåt.
Bidragsskyldiga föräldrar
Vid samma tidpunkt fanns det 232 700 bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. Av dessa var andelen kvinnor 15 procent och män 85 procent. Av de bidragsskyldiga hade 21 500 endast en skuld, dvs. underhållsstöd utgick inte längre. Av samtliga bidragsskyldiga var närmare 17 000 bosatta utomlands. För dessa gäller delvis andra regler. Vid samma tidpunkt fanns det 194 300 bidragsskyldiga med ett löpande ärende, dvs. underhållsstöd utgick fortfarande. Av tabell 12.4 framgår hur de bidragsskyldiga föräldrarna fördelas dels efter deras totala antal barn, dels efter det antal barn som de återbetalar underhållsstöd för.
Tabell 12.4 Antalet bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter
antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn. April 2000
12.4. Bidragsskyldiga föräldrar med skulder för underhållsstöd
Om den bidragsskyldige föräldern inte betalar det fastställda återbetalningsbeloppet, uppstår en skuld. Det finns möjlighet för bidragsskyldiga, som har svårt att betala återbetalningsbeloppet, att ansöka om anstånd med betalningen. Försäkringskassan kan då bevilja anstånd, för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för hans eget och hans familjs underhåll. Anstånd innebär att försäkringskassan inte driver in återbetalningsbeloppet så länge anståndet varar. Den skuld som uppstår skall dock betalas när tiden för anstånd har löpt ut. Nytt anstånd kan då meddelas för framtida belopp, eftersom skulden skall betalas först. Skulden ökar under hela den tid som anståndet löper, dels med eventuellt tillkommande belopp, dels med ränta.
Totalt antal barn
Antal barn med underhållsstöd
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Andel
%
52 954
52 954 27
2 31 181 37 816
68 997 36
3 18 558 13 358 13 000
44 916 23
6 276 5 524 3 485 3 443
18 728 10
1 770 1 476 1 186 888 819
6 139 3
414 379 311 265 226 169
1 764 1
108 90 84 91 66 70 47
556 0
26 28 20 24 17 23 18 16
172 0
8 10 7 9 2 6 10 8 3
63 0
1 3 3 0 6 3 2 1 0 1 20 0
1 3 0 1 0 1 0 2 0 2 10 0
0 0 1 0 2 0 0 0 1 0 4 0
0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 2 0
Total 111 297 58 687 18 097 4 721 1 138 273 78 27 4 3 194 325 100
Andel %
58 30 9 2 1 0 0 0 0 0 100
Om en bidragsskyldig inte betalar och inte har beviljats anstånd, är försäkringskassan skyldig att överlämna ärendet till kronofogdemyndigheten senast två månader efter det att beloppet skulle ha betalats. Tiden kan dock förlängas till fem månader om det kan antas att den bidragsskyldige inom denna period kommer att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp.
Statens totala fordran uppgick i september 2000 till cirka 2 700 miljoner kronor. Av dessa var cirka 1 800 miljoner skulder som hade lämnats över till kronofogden för indrivning. Resterande skuldbelopp på drygt 900 miljoner kronor var fordringar, som fanns kvar på försäkringskassorna.
Skuldbeloppet på 900 miljoner kronor härrör från bidragsskyldiga som:
- har helt eller delvis anstånd, 346 miljoner kronor (38%)
- inte har delgivits meddelande om återbetalningsskyldighet, och vars skuld därför inte har förfallit till betalning, 182 miljoner kronor (13 %)
- betalar efter förfallodag men innan fordran översänds för indrivning, 386 miljoner kronor (42 %).
Antalet bidragsskyldiga har varit relativt konstant sedan underhållsstödsystemet infördes. I september år 2000 var antalet 226 400. Av dessa var 23 600 inte längre underhållsskyldiga, men hade obetalda skulder kvar. Antalet bidragsskyldiga med ärenden som har lämnats över till kronofogdemyndigheten för indrivning uppgick i september 2000 till 66 900, vilken motsvarar 27 procent av alla bidragsskyldiga. Av dessa har cirka 12 500 endast skulder från avslutade ärenden.
Sedan underhållsstödssystemet infördes har fram till september 2000 cirka 40 000 ärenden lämnats över till kronofogden för indrivning. Ökningen har varit ojämn. Flest ärenden lämnades över under 1997 och 1998, cirka 33 000 stycken. Under 1999 och 2000 har tillväxten av antalet överlämnade ärenden planat ut. Under perioden januari till september 2000 överlämnades 2 500 ärenden.
Figur 12.1 illustrerar hur andelen bidragsskyldiga som har skulder ökar med antalet barn som de är återbetalningsskyldiga för.
Detta gäller till och med fjärde barnet. Bland dem som skall betala för fem eller flera barn är andelen något lägre.
Figur 12.1 Andel bidragsskyldiga som har skulder hos Krono-
fogdemyndigheten efter antalet barn de är återbetalningsskyldiga för. September 2000
I tabell 12.5 redovisas hur bidragsskyldiga med skulder hos kronofogden fördelas i olika skuldintervall. Det genomsnittliga skuldbeloppet per bidragsskyldig hos kronofogden är 28 100 kronor.
Tabell 12.5 Antalet bidragsskyldiga med aktuella ärenden hos
kronofogdemyndigheten. September 2000
Skuldklass
Antal
Andel
1- 5 000
9 524
14%
5 000- 9 999
7 697
12%
10 000-14 999
6 845
10%
15 000-19 999
6 240
9%
20 000-39 999
18 546
28%
40 000-59 999
9 715
15%
60 000-79 999
4 248
6%
80 000-99 999
1 698
3%
>=100 000
945
1%
Ingen skuld
1 434
2%
Totalt
66 892
100%
23%
39%
36%
37%
27%
30%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
1 barn 2 barn 3 barn 4 barn 5 el fler
barn
Genomsnitt
Cirka 45 procent har skulder upp till maximalt 20 000 kronor. Hela 14 procent av de bidragsskyldiga har mycket små skulder, dvs. under 5 000 kronor. Dessa motsvarar cirka 9 500 bidragsskyldiga. Cirka 10 procent av de bidragsskyldiga hade en skuld över 60 000 kronor. I tabellen redovisas också att cirka två procent av skulderna är betalda men ärendena har inte återkallats av berörd försäkringskassa.
Att antalet skuldärenden ökade kraftigt då underhållsstödssystemet infördes i februari 1997 är sannolikt till stor del en följd av det nya regelsystemet. Ett syfte med reformen var att den återbetalningsskyldige förälderns betalningsförmåga skulle tas i anspråk i större utsträckning än tidigare. Denna skärpning har medfört att statens kostnad har minskat, men är också en av förklaringarna till att antalet ärenden hos kronofogdemyndigheten har ökat. En annan förklaring kan vara att antalet arbetslösa var som högst under denna period.
Övergången till det nya underhållsstödet förde vidare med sig stora förändringar för försäkringskassornas arbete med återkrav av skulder. Reglerna för när en fordran överlämnas till indrivning skärptes kraftigt. I det gamla bidragsförskottssystemet ”doldes” många skulder eftersom försäkringskassorna inte skickade över fordringar till kronofogden lika systematiskt som nu. Bidragsförskottsskulder vilade på civilrättslig grund, och därmed låg ett större ansvar på försäkringskassan att hantera förberedande utredningar i samband med indrivning av skulden. Försäkringskassans handläggare hade möjlighet att bevilja avbetalningsplaner som kunde vara förhållandevis generösa. I det nya systemet går alla obetalda fordringar, som inte omfattas av beslut om anstånd, med tvingande regler över till kronofogden eftersom en underhållsstödsskuld vid indrivning handläggs som allmänt mål. De regler som styr indrivning av en sådan skuld regleras i indrivningsförordningen. Indrivning av skulder till staten som har förfallit till betalning, t.ex. obetalade skatter och parkeringsavgifter, skall överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast två månader efter det att en fordran har förfallit till betalning.
I april 1999 infördes en möjlighet för försäkringskassorna att förlänga tiden innan man lämnar över fordringar för indrivning, till fem månader, om det kan antas att den bidragsskyldige inom denna period kan slutbetala förfallna belopp (se närmare avsnitt 12.5.1). Vidare har reglerna ändrats från den 1 februari 2000 så att bidrags-
skyldiga med de lägsta inkomsterna har fått vissa lättnader genom att grundavdraget har höjts och procentsatserna justerats.
Ökningen av antalet ärenden till kronofogden har dämpats kraftigt under 1999 och 2000. Detta beror bl.a. på att nytillträdande bidragsskyldiga tar till sig det nya regelverket bättre än de som fick ställa om sig från det gamla till det nya.
I september 2000 hade 83 procent av de bidragsskyldiga även andra typer av skulder. Nära 40 procent, 25 500, hade andra skulder hos kronofogden när den första bidragsförskotts- eller underhållsstödsskulden lämnades över. Cirka 30 000 bidragsskyldiga hade inga skulder när underhållsstödsskulden lämnades över. Därefter hade emellertid andra skulder lämnats dit. Om detta beror på underhållsstödssystemet i sig eller på ändrade ekonomiska förhållanden hos dessa bidragsskyldiga är svårt att veta. I ett senare avsnitt i detta kapitel analyseras hur återbetalningsreglerna påverkar de bidragsskyldigas ekonomi.
12.5. Utvärdering av underhållsstödet - hur var det tänkt och vad blev resultatet?
Det tidigare bidragsförskottssystemet
Bidragsförskottet bestod av två sinsemellan olika stödformer.
Förskottsdelen motsvarade det underhållsbidrag som hade fastställts enligt föräldrabalken, upp till 1 173 kronor per månad. Denna del av stödet sågs som en trygghet för att barnet skulle få underhållsbidraget i rätt tid och med rätt belopp. Det allmänna tog över ansvaret för indrivning av beloppet hos den bidragsskyldige föräldern.
Utfyllnadsdelen utgjorde ett tillskott som lämnades om underhållsbidraget understeg bidragsförskottsnivån – 40 % av gällande basbelopp (1 173 kr per månad år 1994). Denna del av stödet kunde inte återkrävas från den bidragsskyldige utan var ett rent stöd från det allmänna. När ett underhållsbidrag hade fastställts, motsvarade tillskottet (utfyllnadsdelen) skillnaden mellan 1 173 kronor och underhållsbidraget. Om ett underhållsbidrag inte hade fastställts eller hade fastställts till noll var utfyllnadsdelen 1 173 kronor
Om det fastställda underhållsbidraget var högre än bidragsförskottets belopp lämnades endast förskottsdelen på 1 173 kronor. Bidragsförskottet var inte behovsprövat och utgick alltså även om barnet hade egna inkomster. Inte heller föräldrarnas inkomster påverkade bidragsförskottet.
12.5.1. Omläggningen av stödet till barn med särlevande föräldrar
Utgångspunkter för det reformerade stödet
I proposition om Underhållsstöd till särlevande föräldrar (prop. 1995/96:208) lämnade regeringen förslag till ett nytt stödsystem, underhållsstöd, vilket ersatte det tidigare bidragsförskottssystemet. De grundläggande utgångspunkterna för förslaget var dels att samhällsstödet till barn vars föräldrar inte bor tillsammans skulle vara oberoende av föräldrabalkens regler om underhållsbidrag, dels att reglerna skulle utformas så att statens kostnader skulle minska.
Bidragsförskotten hade spelat en viktig fördelningspolitisk roll och gjort det möjligt för ensamföräldrar att ge sina barn en rimlig
ekonomisk standard och ett socialt väl integrerat liv. Av bl.a. dessa skäl fanns det anledning att behålla en ordning som innebar att det allmänna träder in och ger barn till särlevande föräldrar ett garanterat bidrag till deras försörjning. De nya reglerna borde utformas så att det tydligare framgick att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Vidare skulle reglerna vara enkla och tydliga så att föräldrarna själva i en given situation, tex. vid skilsmässa, skulle kunna överblicka sina ekonomiska förpliktelser.
Vid riksdagens behandling av förslaget till underhållsstöd, tillstyrkte utskottet regeringens förslag, men framhöll särskilt vikten av att frågan om vilka effekter reformen kan få med avseende på föräldrarnas ekonomi följs upp, samt att frågan om hur resekostnader vid umgänge skall beaktas bör få en lösning.
Riksförsäkringsverkets utvärdering
Riksförsäkringsverket (RFV) ansåg i sin utvärdering av tillämpningen, som gjordes 1998 (RFV anser 1998:2, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar vad avser systemets tillämpning), att de nya reglerna hade påtagliga fördelar jämfört med de tidigare. Som exempel nämndes bl.a. att reglerna för hur återbetalningsskyldigheten skall fastställas är enkla, om än schablonartade. Verket framförde att många bidragsskyldiga ansåg att återbetalningsbeloppen var orealistiskt höga, vilket medförde ett stort antal framställningar om omprövningar, överklaganden och ansökningar om anstånd. RFV bedömde dock att systemet hade varit i gång för kort tid för att verket skulle föreslå några genomgripande förändringar. RFV föreslog endast några mindre omfattande regeländringar och förde även fram synpunkter på några områden utan att lämna konkreta förslag till lösningar.
Förändringar har redan vidtagits inom systemet
En del av de invändningar som fördes fram inför omläggningen visade sig relevanta och har redan föranlett justeringar. De väsentligaste ändringarna avser de bidragsskyldigas återbetalningsförmåga och underhållsstödet då barnen bor växelvis hos föräldrarna. Den senare ändringen börjar inte verka förrän i april 2001. Kraven på återbetalning av underhållsstöd lindrades för dem med lägst inkomst och skärptes för dem med högre inkomst fr.o.m. februari 2000.
År 1999 – Delgivningskraven har begränsats och tiden för överlämnande av fordran till kronofogden har förlängts i vissa fall
Efter förslag i Budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1, UO 12 sid. 14) beslutade riksdagen att kravet i 13 § lagen om underhållsstöd, att den bidragsskyldige skall delges meddelande om ansökan om stödet, tas bort. Vidare beslutade regeringen att ändra i indrivningsförordningen så att tiden för överlämnade till kronofogdemyndigheten av en fordran gällande återbetalning av underhållsstöd i vissa fall får förlängas från två till fem månader.
År 2000 – Grundavdraget har höjts och procentsatserna för återbetalningsbelopp har ändrats
Mot bakgrund av bl.a. RFV:s utvärdering föreslog regeringen i propositionen (prop. 1998/99:78) Beräkning av återbetalningsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m., en kraftig höjning av det grundavdrag som får göras vid beräkningen av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst. Avdragsbeloppet föreslogs höjt från 24 000 kronor till 72 000 kronor. Samtidigt föreslog regeringen att de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek vid olika antal barn skulle höjas.
Det främsta syftet med förslaget var att systemet skulle få en bättre fördelningspolitisk profil. De tidigare reglerna hade varit mer gynnsamma för inkomsttagare med högre inkomster och flera barn. De föreslagna reglerna innebar att återbetalningsbeloppen minskade för personer med låga inkomster, samtidigt som bidragsskyldiga som hade mer än ett barn med underhållsstöd fick åter-
betala detta i sin helhet vid en lägre inkomst än tidigare. Bidragsskyldiga som endast har ett barn skulle inte i något fall få höjda återbetalningsbelopp som en följd av reformen.
Riksdagen beslutade (bet. 1998/99:SfU9) i enlighet med regeringens förslag, och de nya reglerna tillämpades första gången i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2000.
2001 – Vid växelvis boende kan båda föräldrarna få underhållsstöd
I sin utvärdering av underhållsstödet pekade Riksförsäkringsverket också på att systemets regler vid växelvis boende skapar många konflikter mellan föräldrarna. Mot denna bakgrund utarbetade en arbetsgrupp inom Socialdepartementet ett förslag till ändrade bestämmelser för hur underhållsstöd vid växelvis boende skall beräknas och fördelas mellan de båda föräldrarna. Riksdagen beslutade i december 2000 om ändrade regler i enlighet med regeringens proposition Underhållsstöd vid växelvis boende (prop. 1999/2000:118 ).
Bakgrunden till de tidigare reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende är att enligt föräldrabalken ingen av föräldrarna normalt är skyldig att betala underhållsbidrag för barnet, när barnet bor växelvis hos båda föräldrarna. Varje förälder fullgör då normalt sin underhållsskyldighet genom att svara för kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne. Enligt lagen om underhållsstöd fastställs inte heller efter ändringen någon återbetalningsskyldighet, om barn bor växelvis hos föräldrarna. Däremot görs en fiktiv beräkning. Skillnaden mellan fullt bidrag och det belopp den andra föräldern skulle ha återbetalat till staten, om barnet skulle ha bott endast hos den ena föräldern, kan lämnas som utfyllnadsbidrag till boföräldern, dvs. den förälder hos vilken barnet är folkbokfört. Om den bidragsskyldige föräldern skulle ha återbetalat hela bidraget lämnas inte något stöd.
De nya reglerna innebär att vid växelvis boende kan underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag lämnas med högst hälften av 1 173 kronor (586 kr) per barn och månad till var och en av föräldrarna. Beloppet reduceras därefter med hälften av vad föräldern skulle ha återbetalat till staten om barnet hade bott hos den andra föräldern. Bidraget sätts alltså i relation till hur hög inkomst var
och en av föräldrarna har och barnets folkbokföring styr inte längre till vem stödet skall betalas ut. De nya reglerna tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.
12.5.2. Utvärdering av underhållsstödet
Hur har syftet med reformen uppnåtts?
Följande målsättningar var vägledande för statsmakternas beslut om utformning av det nya underhållsstödet:
- Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska.
- Det skulle tydligt framgå av reglerna att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn.
- Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt.
- Reglerna skulle vara enkla och tydliga.
- Det aviserade besparingsmålet skulle uppnås.
- Besparingsmålet skulle uppnås genom att försörjningsförmågan hos den förälder, som barnet inte bor hos, tas i anspråk i större omfattning än vad som var fallet i systemet med bidragsförskott.
- Reglerna fick inte bli så betungande för den bidragsskyldige att det allvarligt skulle försvåra umgänge med barnet.
Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska.
Ett syfte med underhållsstödsreformen var att samhällsstödet skulle utformas så att sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska. Det var angeläget att komma ifrån nackdelarna med bidragsförskottsystemet, där det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga. Staten garanterade att ett barn fick stöd upp till en given bidragsnivå. Det statliga stödet utgjordes av skillnaden mellan det aktuella underhållsbidraget och det belopp som bidragsförskottet hade fastställts till (s.k. utfyllnadsbidrag). Underhållsbidragen var ofta låga och det fanns svaga incitament för en förälder att begära att ett underhållsbidrag omprövades, så länge det understeg den
garanterade bidragsnivån. Om ekonomin hos den förälder som barnet bodde hos förbättrades, minskade den andre förälderns underhållsskyldighet vilket i sin tur innebar att underhållsbidraget sänktes. Eftersom staten garanterade en viss nivå, höjdes utfyllnadsbidraget i de fall underhållsbidraget låg under den garanterade nivån. Statens kostnader för bidraget ökade. Konstruktionen innebar att staten hade mycket begränsade möjligheter att påverka sina utgifter.
Omläggningen innebar att det statliga systemet i princip frikopplades från föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Därmed fick staten bättre möjlighet att kontrollera utgifterna för stödet.
Underhållsskyldighetens omfattning bestäms enligt föräldrabalken av tre faktorer, nämligen de två föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets behov. Den förälder som har det bättre ställt ekonomiskt skall svara för en större del av barnets försörjning.
Det nya underhållsstödssystemet vilar på offentligrättslig grund. Det har ett eget regelverk som huvudsakligen är frikopplat från föräldrabalken. Återbetalningsskyldigheten bestäms av den bidragsskyldige förälderns ekonomi. Boförälderns ekonomi beaktas inte. Barnet garanteras en viss nivå och staten finansierar den del som den bidragsskyldige inte återbetalar. När den bidragsskyldiges återbetalningsförmåga bestäms, tas hänsyn endast till ett fåtal faktorer. När däremot underhållsbidrag beräknas, beaktas fler omständigheter, såsom boendekostnad, nettoränta på lån för inköp av bohag efter separation och särskilda kostnader på grund av sjukdom. Barnets behov fastställs i det enskilda fallet på grundval av vissa schablonbelopp.
Det finns dock fortfarande några kopplingar mellan systemen. En bidragsskyldig förälder som är skyldig att återbetala ett belopp till försäkringskassan anses enligt reglerna i föräldrabalken ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till det belopp som barnet får i underhållstöd. Detta gäller oavsett hur stort det belopp är som skall återbetalas. Vissa regler i lagen om underhållsstöd har också sin grund i föräldrabalken. Detta gäller t.ex. umgängesavdrag, fastställande av vem som är bidragsskyldig och den s.k. avbrottsregeln för rätt till förlängt underhållsstöd efter att barnet har fyllt 18 år.
En konsekvens av frikopplingen, och av att olika regler gäller för återbetalning av underhållsstöd och för underhållsskyldighet enligt föräldrabalken, är att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållstöd kan avvika från det underhållsbidrag som räknas
fram enligt föräldrabalken. Är underhållsbidraget lägre än återbetalningsbeloppet får den bidragsskyldige till försäkringskassan återbetala det högre beloppet. Ingen prövning sker ju av boförälderns ekonomi. Är underhållsbidraget högre än återbetalningsbeloppet får den bidragsskyldige en ”rabatt”. Från en rättsystematisk utgångspunkt kan det anses otillfredsställande att vi nu har två system som i regel ger olika resultat för den förälder som skall betala.
I fall där underhållsbidraget ligger över den garanterade nivån, men där inbetalningarna av något skäl är osäkra, kan boföräldern genom att ansöka om underhållsstöd få en säker månatlig inbetalning. Boföräldern får från staten den del av underhållsbidraget som svarar mot underhållsstödet.
Incitamenten att fastställa underhållsbidrag under den nivå som staten garanterar genom underhållsstödet är svaga. Detta återspeglas i det låga antalet mål i domstol. Att antalet mål om underhåll har minskat är positivt. Mål om underhåll ger ofta upphov till konflikter eller förvärrar tidigare konflikter mellan föräldrarna eller mellan barnet och den bidragsskyldige. En annan sak är att det möjligen finns fall där ett barn skulle kunna få ett högre underhållsbidrag om boföräldern kände till reglerna. Syftet att tydliggöra, att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnet, är i så fall inte uppnått.
Det rena bidraget från staten blir högst om barnet bor hos den förälder som har den högsta inkomsten. I fall där föräldrarna samarbetar kan de anpassa sig till detta och dela på vinsten.
Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Barn behöver inte gå till domstol och stämma den andre föräldern för att få det statliga stödet. Det finns heller ingen risk för rättsförluster om underhållsbidraget fastställs till ett för lågt belopp. Underhållsbidragets förekomst eller storlek har ingen betydelse för rätten till underhållsstöd eller för underhållsstödet storlek. Stödet ökar inte om boföräldern får det bättre. Det minskar inte heller. Det kan dock finnas en risk för att en boförälder på grund av bristande kunskap inte kräver överskjutande underhållsbidrag.
Reglerna skulle utformas så att det tydligt framgick att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och utformas på ett fördelningspolitiskt rimligt sätt. Reglerna borde vidare utformas på ett enkelt och tydligt sätt så att föräldrarna själva i
en given situation, t.ex. vid skilsmässa, skall kunna överblicka sina ekonomiska förpliktelser.
Reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär att en förälder är skyldig att bidra till sina barns försörjning, om än med ett litet belopp, redan vid en mycket låg inkomst. På detta sätt markerar samhället att föräldern skall bidra. Vidare finns en regel som innebär en möjlighet att få anstånd med att återbetala underhållsstödet. Anstånd kan vara aktuellt när inkomster eller andra förhållanden medför att föräldern annars inte skulle kunna försörja sig eller sin familj. Skyldigheten att betala för barnet upphävs därigenom inte, utan den bidragsskyldige förväntas återbetala beloppet, när den ekonomiska situationen har förbättrats.
Den årliga omprövningen av vad en bidragsskyldig förälder skall betala, innebär också en tydlig markering av den bidragsskyldige förälderns ekonomiska ansvar för sina barn.
De ursprungliga reglerna om underhållsstödet kom till en del att uppfattas som orimligt hårda för bidragsskyldiga med låga inkomster. En kraftig höjning av det grundavdrag, som får göras vid beräkningen av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst, och en justering av de procentsatser, som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek vid olika antal barn, har genomförts. Det främsta syftet med justeringen var att systemet skulle få en bättre fördelningspolitisk profil. Förändringen innebar att återbetalningsbeloppen minskade för personer med låga inkomster, samtidigt som bidragsskyldiga som hade mer än ett barn med underhållsstöd fick återbetala detta i sin helhet vid en lägre inkomst än tidigare.
Familjeutredningens uppfattning är att syftet med den senaste reformen, att få en bättre fördelningspolitisk profil, har uppnåtts. Utredningen anser dock att det finns risk för att återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar i vissa fall kan ha blivit så höga, att de försvårar för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Enligt utredningens mening är den ekonomiska situationen för majoriteten av de bidragsskyldiga, som skall återbetala underhållsstöd för tre eller flera barn, med nuvarande regler mycket ansträngd. Detta utvecklas i ett senare avsnitt i detta kapitel.
Besparingsmålet skulle uppnås genom att försörjningsförmågan hos den förälder, som barnet inte bor hos, tas i anspråk i större omfattning än vad som var fallet i systemet för bidragsförskott.
Statens kostnader styrs av antalet barn med underhållsstöd, av de bidragsskyldiga föräldrarnas totala antal barn och av de bidragsskyldigas förmåga att betala tillbaka underhållsstöd till försäkringskassan.
År 1996, det sista året som bidragsförskottssystemet var i kraft, betalades 4 616 miljoner kronor ut i bidragsförskott. De bidragsskyldiga föräldrarna skulle betala tillbaka avtalade eller av domstol fastställda underhåll på 1 585 miljoner kronor, vilket motsvarade 34 procent av det utbetalade beloppet. Det faktiskt inbetalade beloppet var 1 257 miljoner kronor, 79 procent av det debiterade beloppet. År 1997, då underhållsstödssystemet trädde i kraft, betalades underhållsstöd ut med 4 518 miljoner kronor. De bidragsskyldiga föräldrarna skulle enligt de nya reglerna återbetala 1 934 miljoner (43 %) till staten. Andelen som faktiskt betalades var något lägre (77 %) än under föregående år.
Övergången till nya regler innebar således att kravet på vad de bidragsskyldiga föräldrarna skulle betala, ökade från 34 till 43 procent av det utbetalade beloppet, en ökning med 9 procentenheter. Den senaste prognosen för år 2000 visar att 4 583 miljoner betalas ut, 2 338 miljoner debiteras de bidragsskyldiga och 1 940 miljoner kronor väntas betalas in. Detta innebär att det debiterade beloppets andel av det utbetalade har ökat ytterligare, till 51 procent, och att även återbetalningsgraden väntas öka till 83 procent.
Syftet att i högre utsträckning ta till vara de bidragsskyldigas försörjningsförmåga har uppnåtts.
Reglerna skulle utformas så att de inte blir så betungande för den bidragsskyldige att det allvarligt försvårar umgänge med barnet.
En utgångspunkt för både föräldrabalken och lagen om underhållsstöd är att barnet har rätt till en nära och god kontakt med båda sina föräldrar, även om dessa har valt att inte leva tillsammans.
De ändringar i föräldrabalkens regler om vårdnad, som har gjorts under senare år, har syftat till att främja samförståndslösningar och bereda vägen för gemensam vårdnad. Även när det gäller underhållsstödet har reglerna en sådan inriktning. Reglerna för underhållsstöd utformades så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna. Boföräldern fick ett bidrag vars storlek var kopplad till den andra förälderns ekonomi. Det förutsattes att föräldrarna kunde komma överens om hur bidraget eventuellt skulle fördelas mellan dem oavsett hur barnet
bor. Det visade sig dock att bidraget vid växelvis boende ofta skapade konflikter mellan föräldrarna. Detta är bakgrunden till de nya reglerna om utfyllnadsbidrag vid växelvis boende, som träder i kraft våren 2001. Reglerna förutsätts minska konfliktrisken genom att halvt underhållstöd kan utgå till båda föräldrarna. Bidraget prövas därefter mot varje förälders egen ekonomi. Förslaget kan sägas innebära ett principiellt avsteg från grundprincipen att underhållsstödet är en garanti för barnets försörjning och inte ett bidrag kopplat till förälderns ekonomi.
Bedömning av om växelvis boende är för handen eller ej kan också föranleda konflikt mellan föräldrarna. Frågan regleras i föräldrabalken och avsikten är att underhållsstödssystemet skall följa den praxis som utvecklas vid tillämpning av föräldrabalken. Enligt propositionen om Underhållsstöd vid växelvis boende (prop. 1999/200:118) har länsrätterna under år 1998 lämnat 57 avgöranden om växelvis boende enligt lagen om underhållsstöd. I endast nio av dessa fall (16 %), har försäkringskassans beslut ändrats. Resultatet tyder på att försäkringskassan i stor utsträckning tolkar anvisningarna i RFV:s allmänna råd i enlighet med utvecklad praxis.
I propositionen om underhållsstöd påpekades att ekonomiska omständigheter kunde leda till att barn inte kunde umgås i önskvärd omfattning med den förälder, som barnet inte bor hos. En ökad försörjningsbörda hos denne förälder kunde innebära att möjligheten till umgänge minskade ytterligare. Om barnet och föräldern är bosatta på olika orter, tillkommer kostnader för resor m.m. Frågan skulle tas upp i ett annat sammanhang. Socialutskottet ansåg att det var väsentligt att frågan löstes men hänvisade till att frågan skulle tas upp i den proposition om umgängesfrågor som förväntades. Utskottet framhöll dock, att i den mån ett underhåll fastställdes till ett lägre belopp med hänsyn till resekostnader vid umgänge, innebar det gamla bidragsförskottssystemet en viss statlig subvention genom att utfyllnadsbidrag kunde utges. Efter förslag i regeringens proposition Vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7) beslutade riksdagen att införa en särskild bestämmelse för de resekostnader som kan uppstå i samband med att barnet umgås med en förälder som bor på en annan ort än barnet. Den förälder, som barnet bor hos, skall ta del i kostnaderna för umgängesresor efter vad som är skäligt med hänsyn tagen till föräldrarnas ekonomiska förmåga och övriga omständigheter.
Problemet har därmed endast lösts delvis. Om den förälder som barnet bor hos saknar förmåga att bidra till resekostnaderna är han eller hon inte skyldig att göra det. De nya reglerna innebär i dessa fall inte någon förbättring för den andra föräldern. För denna grupp särlevande föräldrar kvarstår alltså problemet.
Hur uppfyller underhållsstödet utredningens krav?
Utredningen gör följande bedömning av hur väl underhållsstödet motsvarar de krav som bör ställas på ett stöd till särlevande föräldrars barn.
Stödet skall ha ett klart mål:
Det finns klart formulerade mål (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 12, sid. 29).
Målet att samhället garanterar barn till särlevande föräldrar en rimlig ekonomisk standard är enligt utredningens uppfattning uppfyllt. Vilken nivå som kan anses vara rimlig kan dock diskuteras.
Att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barn de inte sammanlever med har uppfyllts när det gäller de bidragsskyldiga föräldrarna. Däremot är det otillfredsställande att boförälderns förmåga att försörja sina barn inte beaktas. Detta innebär att systemet sannolikt omfattar fler barn än det skulle behöva.
Stödet skall vara tydligt vad gäller föräldrarnas ansvar för sina barn. Reglerna för stödet skall tydligt ange ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten. Underhållsstödet skall underlätta, eller i vart fall inte försvåra, samarbetet mellan föräldrarna:
Kravet på en tydlig ansvarfördelning mellan föräldrarna och staten kan sägas vara bättre uppfyllt när det gäller de bidragsskyldiga föräldrarna, t.o.m. genom väl hårda krav när det gäller bidragskyldiga som återbetalar underhållsstöd för fler än två barn. Däremot uppfylls inte kravet när det gäller boföräldrarna. Det finns boföräldrar som har så höga inkomster att det kan ifrågasättas om staten bör lämna bidrag. Gruppen bedöms dock inte vara stor. Cirka 2 procent av de boföräldrar som fanns i underhållstödssystemet i december 2000 hade inkomster som översteg 300 000 kronor( se kapitel 6).
Reglerna om stöd vid växelvis boende ger boföräldern mindre stöd. Det skulle kunna bidra till att en förälder motsätter sig växelvis boende.
Stödet skall upplevas som rättvist:
Detta krav uppfylls inte, eftersom hänsyn inte tas till boförälderns förmåga att försörja barnen. Hänsyn tas inte heller till att boförälderns levnadskostnader sänks genom att en ny partner bär en del av de gemensamma kostnaderna för boende, telefon, el, etc.
Stödet skall vara enkelt och förutsägbart för den enskilde:
Kravet kan sägas vara uppfyllt avseende vilka bidragsbelopp som en boförälder kan få och hur återbetalningsskyldigheten för den bidragsskyldige beräknas. Däremot är det tveksamt om hanteringen av skulder, bland annat när en skuld lämnas över till kronofogdemyndigheten, tillräckligt väl kan förutses av den enskilde. Detta gäller också konsekvenserna av beslut om anstånd.
Stödet skall vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll:
Återbetalningsskyldighetens koppling till den senaste taxeringen uppfyller väl kravet att den återbetalningsgrundande inkomsten lätt kontrolleras och inte heller går att manipulera, bortsett från ev. förekomst av svarta inkomster. Även en bidragsskyldigs totala antal barn, som bestämmer återbetalningsprocenten, är lätt att kontrollera. Svårigheten att upptäcka skenseparationer är densamma som i det tidigare bidragsförskottssystemet. Föräldrarna kan också i vissa fall i samförstånd skaffa sig ett större statligt stöd genom att mantalsskriva barnet hos den förälder som har högst inkomst.
Incitament som begränsar utbytet av förvärvsarbete skall begränsas:
I bidragsförskottssystemet kunde en omprövning av underhållsbidraget enligt föräldrabalken innebära att en inkomstökning helt togs i anspråk för underhåll upp till den garanterade nivå, där
barnets behov täcktes av föräldrarnas sammanlagda förmåga. Underhållsstödets motsvarande effekter är betydligt lägre, 14, 11,5 respektive 10 procent per barn om man har ett, två eller tre barn. I propositionen om underhållsstöd anförde regeringen att metoden med procentberäkningen av återbetalningsbelopp i första hand skulle ses som en subvention av återbetalning av underhållsstödet för bidragsskyldiga med låg betalningsförmåga, samtidigt som det också kunde ses som en marginaleffekt. Utredningen instämmer i detta.
Det går knappast att konstruera ett system som syftar till att även föräldrar med låga inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn, utan att det uppstår vissa marginaleffekter. Det som gör att återbetalningsskyldigheten i det nuvarande underhållsstödssystemet kan upplevas som marginaleffekter, på ett annat sätt än en ökad skyldighet att betala underhåll direkt till barnet vid ökad inkomst, är troligen att betalningen i nuvarande system sker till försäkringskassan, utan att barnets situation påverkas.
Systemet har inga marginaleffekter hos boföräldern.
Stödet skall vara enkelt att tillämpa för försäkringskassan:
De inkomstuppgifter som krävs för att beräkna återbetalningsbelopp hämtas in maskinellt från Riksskatteverket och återbetalningsbeloppen beräknas i Riksförsäkringsverkets system. Besluten grundar sig på givna regler som medger mycket litet utrymme för bedömningar. Av cirka 500 000 beslut årligen som rör underhållsstöd leder endast cirka 300 (0,05 promille) till ändrade beslut genom omprövning hos försäkringskassan eller genom prövning av länsrätt.
Däremot kan kraven på delgivning och handläggning av anstånd vara tidskrävande. En typ av bedömning, nämligen om det föreligger växelvis boende eller inte, har enligt samstämmiga uttalanden från många försäkringskassor i vissa fall varit mycket tidskrävande och konfliktfylld. Försäkringskassan tolkar dock i stor utsträckning anvisningarna i RFV:s allmänna råd i enlighet med utvecklad domstolspraxis. De nya regler som tillämpas fr.o.m. april 2001 förväntas minska konflikterna mellan de berörda föräldrarna, vilket även kan underlätta handläggningen för kassapersonalen. Enligt RFV:s kundundersökning fick handläggning av underhållsstöd ett sämre resultat än övriga stöd, vilket kan förklaras av att det rör sig
om en ”negativ” verksamhet när det gäller de bidragsskyldiga, dvs. de får betala i stället för att få ut pengar.
Stödet skall vara kostnadseffektivt:
Stödet uppfyller kravet genom att staten i det nya underhållsstödet har bättre instrument för att styra sina kostnader.
Enligt RFV:s resultatredovisning har administrationskostnaderna minskat under senare år, samtidigt som handläggningstiderna för ansökan om underhållsstöd har förkortats. Resultat, som har kommit fram i riktade tillsynsinsatser, visar dock att det finns kvalitetsbrister.
Återbetalningsgrundande inkomst – bör inkomstprövningen av bostadsbidraget vara en förebild?
Enligt direktiven är en av utredningens uppgifter att pröva inkomstunderlaget för återbetalning av underhållsstöd. Inkomsten grundas på den senaste taxeringen, vilket innebär att inkomsten kan vara upp till två år gammal. Frågan om den återbetalningsgrundande inkomsten, i likhet med den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidragssystemet, skall grundas på en uppskattad aktuell inkomst, har förts fram i olika sammanhang, bl.a. i motioner i riksdagen. I bostadsbidragssystemet betalas fr.o.m. år 1997 ett preliminärt bidrag ut, grundat på en av den sökande uppskattad årsinkomst. Det slutliga bidraget bestäms i efterhand för varje kalenderår på grundval av inkomsterna vid taxeringen, med eventuell utbetalning eller återkrav som följd.
När regeringen, och senare också riksdagen, behandlade förslaget till underhållsstöd, valde man att utgå från den senaste taxeringen när återbetalningsskyldigheten skall bestämmas. Regeringen tog därvid fasta på vissa principiella skillnader mellan underhållsstöd och bostadsbidrag.
Det nuvarande systemet för inkomstprövning av bostadsbidrag infördes för att förbättra statens kostnadskontroll, men också för att försvåra missbruk. Dessa motiv finns inte för underhållsstödet.
Bostadsbidraget skall möta ett behov som inte är tidsbestämt utan som förhoppningsvis varar så kort tid som möjligt. Underhållsstödet däremot skall som huvudregel utges till dess barnet blir
myndigt. Beloppen som den bidragsskyldige skall betala blir i stort sett rätt, om än med en viss förskjutning i tiden.
I underhållsstödet finns tre parter; två föräldrar och staten. Varje berört barn garanteras samma summa pengar varje månad. Pengarna kommer antingen enbart från försäkringskassan (underhållsstöd) eller både från försäkringskassan (utfyllnadsbidrag) och den bidragsskyldige. Utfyllnadsbidraget beräknas som skillnaden mellan fullt underhållsstöd och vad den bidragsskyldige skall betala till barnet. Kassan följer inte upp om och hur denna direkta betalning till barnet sker. Om den uteblir får boföräldern ansöka om höjt underhållsstöd.
Ett inkomstprövningssystem enligt bostadsbidragets modell skulle innebära att man inför preliminära och slutliga återbetalningsbelopp. Om kassan betalar fullt underhållsstöd behöver regleringen endast ske mellan kassan och den bidragsskyldige. Om kassan betalar utfyllnadsbidrag blir situationen mer komplex. Regleringen behöver då ske mellan den bidragsskyldige, boföräldern och kassan. Sannolikt skulle direktbetalningarna minska, vilket strider mot statsmakternas mål.
I den proposition, som behandlade reformen om underhållsstöd, framhöll regeringen att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldige föräldern betalar det fastställda återbetalningsbeloppet direkt till sitt barn. Kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern blir då på ett naturligt sätt mer direkt. Många försäkringskassor har aktivt arbetat för att föräldrar skall välja detta alternativ. I januari år 2001 berördes cirka 20 000 barn av denna form för betalning av underhållsstöd. Om man väljer att införa ett system med avstämning av återbetalningsbeloppet i efterhand skulle det kunna innebära att en boförälder, som endast har utfyllnadsbidrag, skulle bli återbetalningsskyldig till försäkringskassan för att i sin tur kräva den bidragsskyldige föräldern. Även om man i ett sådant fall valde att försäkringskassan skulle återkräva det aktuella beloppet av den bidragsskyldige, skulle systemet ändå bli krångligt, eftersom kassan också måste hålla reda på preliminära och slutliga återbetalningsbelopp, när det gäller umgängesavdrag, anstånd och hantering av skulder.
En av fördelarna med att grunda inkomstprövningen på den senaste taxeringen är att det är administrativt enkelt. De inkomstuppgifter som krävs för att beräkna återbetalningsbelopp hämtas in maskinellt från Riksskatteverket och beloppet beräknas i Riksförsäkringsverkets system.
Utredningen har förståelse för att förskjutningen i tiden i nuvarande inkomstprövning kan upplevas som orättvis vid stora inkomstminskningar. För de allra flesta är dock inkomsten ungefär densamma som två år tidigare. Har man blivit arbetslös, börjat studera eller fått betydande inkomstminskningar av andra skäl finns möjligheten att begära anstånd. Om man väljer att införa ett system där återbetalningsbelopp fastställs preliminärt och stäms av slutligt mot taxeringen det aktuella året, skulle det uppstå problem liknande dem som nu finns i bostadsbidraget. Särskilt personer med arbeten av projektkaraktär eller liknande, där det är svårt att uppskatta en årsinkomst, skulle kunna bli återbetalningsskyldiga i efterhand med betydande belopp om inkomsten hade uppskattats för lågt.
Bland annat mot bakgrund av de principiella skillnader mellan bostadsbidrag och underhållsstöd som redovisas ovan anser utredningen att inkomstprövningen inte bör ändras.
Analys av återbetalningsreglernas effekt vid olika inkomstlägen
I april 2000 fanns det 194 000 bidragsskyldiga med ett ”löpande ärende”, dvs. underhållsstöd betalades till ett eller flera barn. Cirka 44 000 (23 %) av de bidragsskyldiga hade så låga inkomster att de inte behövde betala något återbetalningsbelopp. Närmare 60 procent av föräldrarna i underhållsstödssystemet var bidragsskyldiga för ett barn och 30 procent för två barn. Återstående drygt 24 000 föräldrar (12 %) var bidragsskyldiga för tre eller fler barn.
Återbetalningsskyldiga föräldrar kan, även om de arbetar heltid i vanliga lönelägen, leva under mycket knappa ekonomiska omständigheter. Ett sätt att illustrera de bidragsskyldigas ekonomiska situation vid olika inkomstlägen samt återbetalningsskyldighetens betydelse är att göra s.k. typfallsberäkningar. I en sådan typfallsberäkning visas här hur den disponibla inkomsten varierar med taxerad inkomst. Beräkningarna tar hänsyn till den sammantagna effekten av inkomstskatt, pensionsavgift, bostadsbidrag, socialbidrag, avgift för barnomsorg samt återbetalning av underhållsstöd. Beräkningarna avser skatte- och bidragsreglerna för år 2000.
Generellt gäller vid analyserna att disponibel inkomst definieras som summan av taxerad inkomst, barnbidrag, bostadsbidrag och
socialbidrag minus skatt, återbetalning av underhållsstöd och barnomsorgsavgifter. Det antas att den bidragsskyldige söker alla bidrag som denne kan tänkas vara berättigad till. För att få bostadsbidrag för umgängesbarn krävs att man uppfyller vissa krav. Bostaden skall ha minst två rum och en minsta yta på 40 kvadratmeter. Vidare krävs att umgänget skall ha en viss omfattning, minst 30 dygn under ett år. I maj 2000 fick cirka 21 000 föräldrar med umgängesbarn bostadsbidrag. I typfallsberäkningarna antas alla umgängesföräldrar uppfylla dessa villkor. I den s.k. riksnormen för socialbidrag ingår både en hushållspost och en individpost för varje hushållsmedlem. Umgängesbarn påverkar inte normen. Individoch hushållsposterna skall täcka kostnader för livsmedel, kläder, skor, lek, fritid, hälsa, hygien, förbrukningsvaror, telefon och TVavgift samt dagstidning. Till dessa poster läggs boendekostnad, schabloniserade kostnader för resor till och från arbetet samt fackföreningsavgift (365 respektive 200 kr/mån)1. Boendekostnaden har antagits vara 5 000 kronor per månad för en bidragsskyldig utan hemmavarande barn och öka med 1 000 kronor per månad för varje hemmavarande barn. Antalet umgängesbarn påverkar inte antagandet om boendekostnad. Kommunalskatten antas vara 31 procent. Alla hemmavarande barn antas utnyttja barnomsorg på heltid. Taxan för Stockholms stad har använts.
I figur 12.2 visas hur disponibel inkomst, bostadsbidrag, socialbidrag samt återbetalningsskyldighet varierar med taxerad inkomst för en ensamstående som har totalt fyra barn och som är bidragsskyldig för alla.
1 I normen ingår inte kostnader för hushållsel, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård och glasögon. En person har dock vid behov rätt till ersättning även för dessa utgifter.
Figur 12.2 Disponibel inkomst samt några av dess beståndsdelar
för en ensamstående som har totalt fyra barn och är bidragsskyldig för alla fyra barnen
Anm: Återbetalningsgrundande inkomst beräknas i enlighet med senast fastställda taxeringsbeslut med vissa justeringar bl.a. avseende inkomst av näringsverksamhet.
Återbetalning av underhållsstöd berättigar inte till socialbidrag. Detta innebär att en återbetalningsskyldigs disponibla inkomst kan understiga normen för socialbidrag. I typfallet ovan inträffar detta vid en taxerad årsinkomst på mellan 72 000 och 225 000 kronor motsvarande 6 000 till 18 750 kronor per månad. De belopp som en återbetalningsskyldig förälder skall betala beräknas med nuvarande regler som en viss andel av den del av inkomsten som överstiger 72 000 kronor.
En bidragsskyldig med en taxerad årsinkomst på 85 000 kronor får i typfallsberäkningen bostadsbidrag på 22 800 kronor och socialbidrag på 21 280 kronor. Personen betalar skatt (inkl. pensionsavgift) på 26 300 kronor samt underhållsstöd på 3 900 kronor; den disponibla inkomsten blir således 98 880 kronor. Socialbidragsnormen är i exemplet 102 780 kronor.2
2 Socialbidragsnorm= hushållspost + individpost+boendekostnad+resor+fackavgift= 600 + 2 400 + 5 000 + 365 + 200= 8 565 kr/mån*12= 102 780 kr/år.
0
20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000
Taxerad inkomst
Kr/år
D is po nibe l inko ms t B e talt unde rhå ll S o c ialbidrag "S o c ialbidrags no rm" B o s tads bidra g
För att få en uppfattning om i vilka inkomstlägen de bidragsskyldiga föräldrarna finns, visas i figur 12.3 fördelningen av dessa i april 2000. Bidragsskyldiga som saknar inkomst ingår inte i den här redovisade fördelningen. En majoritet, cirka 60 procent, har inkomster mellan 120 000 och 250 000 kronor.
Figur 12.3 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter åter-
betalningsgrundande inkomst i april 2000
Anm: Kurvan anger hur inkomsterna är fördelade bland de bidragsskyldiga. Ju högre kurvan är vid en viss inkomstnivå, desto större andel av de bidragsskyldiga har denna inkomst. En förklaring till koncentrationen kring 143 000 kronors inkomst kan vara att a-kassans maximala ersättningsnivå ger en årsinkomst i denna storleksordning.
Den ekonomiska situationen varierar inte bara med inkomsten utan även med antalet barn, både barn som man är bidragsskyldig för men inte sammanlever med, och eventuella hemmavarande barn. För att identifiera de bidragsskyldiga vars ekonomiska situation är svårast, redovisas i figur 12.4 den disponibla inkomsten i förhållande till socialbidragsnormen för bidragsskyldiga med olika antal barn. Av diagrammet framgår att betalningsskyldiga med inkomster upp till 300 000 kronor per år i vissa fall kan
1 25 48 72 96 120 143167 191 215238 262286 310 333357 381 405428 452476 500
Återbetalningsgrundande inkomst
Frekvens
befinna sig i en ekonomiskt pressad situation i den meningen att de har en disponibel inkomst som understiger socialbidragsnormen.
Figur 12.4 ”Ekonomisk standard” för bidragsskyldiga i under-
hållsstödssystemet. Disponibel inkomst i förhållande till socialbidragsnorm. April 2000
Anm: Värdet 1 = ”socialbidragsnorm”.
Det framgår av diagrammet att den ekonomiska situationen blir mer pressad ju fler barn som skall försörjas. Detta kan tyckas vara uppenbart, men effekten uppkommer i dessa beräkningar av delvis olika orsaker beroende på om barnen bor tillsammans med den bidragsskyldige föräldern eller inte. Hemmavarande barn ökar den disponibla inkomsten genom barn- och bostadsbidrag och minskar den genom barnomsorgsavgiften. Umgängesbarnen påverkar den betalningsskyldiges ekonomi genom bostadsbidrags- och underhållsstödssystemen. Hemmavarande barn påverkar även socialbidragsnormens nivå, vilket inte är fallet för umgängesbarn. Den huvudsakliga förklaringen till att bidragsskyldiga hamnar under normnivå, är att socialbidrag ej betalas ut för underhållsstöd och att grundavdraget, 72 000 kr, för de flesta är lägre än normen. Man kan hävda att fler utgifter, t.ex. för hushållsel och hemförsäkring, bör ingå i normen. Om normen med denna motivering höjs, ser situationen ännu sämre ut.
0,6 0,8
1 1,2 1,4 1,6 1,8
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000
Återbetalningsgrundande inkomst
1 Barn borta 0 Barn hemma 3 Barn borta 0 Barn hemma 1 Barn borta 2 Barn hemma 3 Barn borta 2 Barn hemma
Enligt gällande lagstiftning finns möjlighet att, i en svår ekonomisk situation, få anstånd med att betala underhållsstöd. Den återbetalningsskyldige får då en skuld till staten. I exemplet antas att den enskilde i ett senare skede får bättre ekonomi så att denna skuld betalas. I diagrammet har återbetalningen för underhållsstöd belastat den disponibla inkomsten oavsett när betalningen sker. Det blir samma effekt på den disponibla inkomsten om den enskilde inte ansöker om anstånd med återbetalningen.
Andelen bidragsskyldiga föräldrar, som har blivit föremål för indrivning hos kronofogden, ökar med antalet barn för vilka föräldern var bidragsskyldig (figur 12.1).
Den 1 februari 2000 ändrades, som tidigare nämnts, grundavdrag och procentsatser. Kravet på återbetalning vid mycket låga inkomster mildrades. Samtidigt skärptes kraven på återbetalning för föräldrar med två eller flera barn. Utredningen har analyserat effekterna av denna reform. Återbetalningsbeloppen har beräknats för samtliga bidragsskyldiga enligt dels de nuvarande reglerna, dels dem som gällde före reformen. Regelförändringens effekt kan därefter avläsas på individnivå. Knappt 135 000 återbetalningsskyldiga påverkades av förändringen; återbetalningskraven minskade för 50 000 bidragsskyldiga och ökade för knappt 85 000. Av de 50 000 som fick sina återbetalningsbelopp sänkta gick drygt 14 000 från att återbetala en del av underhållsstödet till att inte betala något. Dessa har således en inkomst på mellan 24 000 och 72 000 kronor Av de 85 000 vars belopp ökade, återbetalar nu 24 300 fullt underhållsstöd, 1 173 kronor per barn och månad. Av de totalt 194 000 bidragsskyldiga föräldrar som i april 2000 fanns i underhållsstödssystemet, hade cirka 44 000 föräldrar så låga inkomster att de inte var återbetalningsskyldiga och cirka 62 000 återbetalade hela bidragsbeloppet.
Enligt utredningens uppfattning har syftet med reformen, att få en bättre fördelningspolitisk profil, uppnåtts. De nya reglerna har emellertid funnits för kort tid för att det skall vara möjligt att bedöma hur de återverkar på skuldsättningen. Utredningen bedömer att det finns risk för att återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, som återbetalar underhållsstöd för i vart fall tre eller fler barn, i vissa fall kan ha blivit så höga att de försvårar för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn.
12.6. Utredningens slutsatser om underhållsstödet
Statsmakternas mål för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, samtidigt som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 12, sid.29). Utredningens samlade bedömning är att underhållsstödet uppfyller dessa mål, men att vissa brister finns. Svagheterna kan huvudsakligen hänföras till att man inom samma system vill tillgodose två olika syften, dels att reglera föräldrarnas inbördes ekonomiska relationer, dels att ge vissa barn ett familjepolitiskt motiverat stöd.
Utredningen bedömer att systemet med underhållsstöd i allt väsentligt svarar mot statsmakternas intentioner med omläggningen. Den bidragsskyldige tar ett större ekonomiskt ansvar än i bidragsförskottssystemet. Staten har fått kontroll över sina kostnader bl.a. genom att sambandet med föräldrabalkens bestämmelser om underhållsbidrag så gott som helt har upplösts. Bestämmelserna är enkla och förutsägbara för den enskilde och enklare att tillämpa för försäkringskassan. Belastningen på domstolarna har också minskat. Systemet är vidare svårt att manipulera. Utredningen anser att grundstrukturen i systemet inte nu bör ändras. Ett system där staten går in och tar ett visst ansvar i föräldrars ställe torde behövas så länge det finns föräldrar som inte tar sitt ekonomiska ansvar för de barn som de inte bor ihop med. Barn till särlevande föräldrar är ekonomiskt sett mer utsatta än barn vars föräldrar bor ihop. Även det nya systemet har dock vissa brister.
Att umgängesförälderns betalningsskyldighet enligt föräldrabalken och reglerna om underhållsstöd avviker från varandra kan vara ett rättssystematiskt problem. Utredningen anser dock inte att det leder till sådana praktiska problem, att regelsystemen nu åter bör kopplas ihop. Problemen torde ha varit störst i samband med övergången till det nya systemet. Risken för att boföräldern inte uppmärksammar möjligheten att få ett underhållsbidrag, som är högre än underhållsstödet, bör mötas med information från försäkringskassan och andra som föräldrar vid separationer kan ha kontakt med, t.ex. socialförvaltningen. Fördelarna som frikopplingen av systemen från varandra har medfört, är större än nackdelarna.
Situationen vid en skilsmässa är komplex och innebär en stor omställning för alla berörda, både praktiskt och ekonomiskt, i en ofta känslomässigt kaotisk situation. Kommunerna erbjuder föräldrarna samarbetssamtal om barnets vårdnad, boende och umgänge. Utredningen anser att samarbetssamtalen även bör kunna gälla frågor som rör barnens försörjning. I normalfallet bör de leda till avtal om vårdnad, boende, umgänge och underhåll. Utredningen anser dessutom att det är synnerligen viktigt att försäkringskassan systematiskt och relevant informerar föräldrar som separerar om hur underhållsstödet fungerar. I samband med den aviserade utredningen om 1998 års vårdnadsreform kommer Justitiedepartementet, bl.a. med anledning av ett uttalande av lagutskottet, att pröva om samarbetssamtalen även bör omfatta frågor om barns försörjning.
En svaghet med systemet är att det allmänna alltjämt går in med underhållsstöd, även om något behov av detta inte finns. Detta förhållande ligger bakom flera av bristerna i systemets måluppfyllelse. Ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten är inte tillräckligt tydlig och systemet kan uppfattas som orättvist. Kravet på att föräldrarna även efter en separation skall ta ett gemensamt ekonomiskt ansvar för barnet urholkas när den ena föräldern kan vända sig till försäkringskassan i stället för att göra upp de ekonomiska mellanhavandena direkt med den andra föräldern. En förälder som barnet bor hos kan ansöka om underhållsstöd och få detta beviljat, även om den andra föräldern tidigare har betalat underhållsbidrag direkt till barnet på den nivå som garanteras av det allmänna.
Boföräldern får ett garanterat belopp per barn varje månad och den andra föräldern blir återbetalningsskyldig enligt ett strikt system. Ibland kan ett sådant agerande från boförälderns sida också försämra samarbetet i övrigt mellan föräldrarna, t.ex. när det gäller att komma överens om hur barnet skall bo. Detta blir särskilt allvarligt vid gemensam vårdnad, som för att fungera väl ställer stora krav på föräldrarnas samarbetsförmåga. De negativa effekterna förstärks i de fall den bidragsskyldiga föräldern har, eller anser sig ha, en sämre ekonomisk situation än boföräldern. Detta kan t ex inträffa om boföräldern ingår i ett nytt parförhållande som sänker levnadskostnaderna. Att en prövning sker av den bidragsskyldiga förälderns förmåga, men inte av boförälderns, kan dessutom i sig upplevas som orättvist. Kritik mot denna del av det nya systemet fördes fram redan när omläggningen beslutades.
En lösning på detta problem vore att pröva underhållsstödet mot boförälderns inkomster. Denna åtgärd togs upp vid riksdagens behandling av förslaget till underhållsstöd. En inkomstprövning innebär att målet för underhållsstödet ändras något. Staten skulle garantera ett visst underhåll från den andre föräldern endast om boföräldern hade låga inkomster. En prövning mot boförälderns inkomst skulle kunna uppfattas som mer rättvis mellan föräldrarna.
Men en av utredningens viktigaste uppgifter är att så långt som möjligt minska marginaleffekterna i de familjeekonomiska stöden. Att införa en inkomstprövning av underhållsstödet skulle innebära att en ökad arbetsinsats, som resulterade i en högre inkomst, skulle kunna medföra att underhållsstödet skulle minska eller helt falla bort. I direktiven understryks att stödet till de svaga hushållen … “inte får utformas på ett sätt som förhindrar dessa hushåll från att på egen hand försöka förbättra sin ekonomiska situation”. Att föreslå en inkomstprövning av underhållsstödet ligger därför enligt utredningens uppfattning inte i linje med utredningens uppdrag.
Som framgår av utredningens analyser (avsnitt 12.5.2) är bostadsbidragets inkomstprövningssystem inte lämpligt att tillämpa för underhållsstödet. Enligt utredningens bedömning finns det för stora principiella skillnader mellan stöden, varför nuvarande system för inkomstprövning inom underhållsstödet bör behållas.
Som framgår av utredningens analyser innebär reglerna för återbetalning av underhållsstöd, att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under normen för socialbidrag. Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Utredningen anser att återbetalningsskyldigheten för dessa bidragsskyldiga bör lindras. Detta behandlas i kapitel 19.
Problemet med kostnader för resor i samband med umgänge är endast delvis löst. Utredningen behandlar även detta problem i kapitel 19. Där berörs även några frågor om avdrag för umgänge.
13. Föräldraförsäkringen
Föräldraförsäkringens uppgift är att underlätta för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Större delen av stödet är knutet till den sjukpenninggrundande inkomsten, vilket ökar sannolikheten för att båda föräldrarna, dvs. även pappan, som i regel har högre inkomst än mamman, tar del i barnens vård. Den som inte har någon sjukpenninggrundande inkomst får ersättning på garantinivå.
Garantinivån bör höjas för de 360 dagar som idag ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Garantinivån har urholkats, så att den idag endast motsvarar drygt hälften av värdet då föräldraförsäkringen infördes 1974. En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar med svag ställning på arbetsmarknaden och studerande föräldrar.
Föräldraförsäkringen består av tre delar, föräldrapenning, havandeskapspenning och tillfällig föräldrapenning, som främst utgår för vård av sjukt barn. Ersättning utgår med 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten upp till ett tak på 7,5 basbelopp. Den som inte har kvalificerat sig för denna ersättning får 60 kronor per dag. Föräldrapenning vid barns födelse omfattar 450 dagar, varav 90 dagar ersätts med 60 kronor per dag lika för alla, de s.k. garantidagarna. Ersättningen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller fjärdedels föräldrapenning , beroende på hur stor del av arbetstiden man är föräldraledig.
Som framgår av kapitel 1 om tolkning och avgränsning av uppdraget, koncentrerar utredningen sitt arbete på barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen har valt att inte göra några närmare analyser av föräldraförsäkringen bl.a. med hänsyn till det reformarbete som har pågått i annan ordning.
Enlig utredningens mening finns två viktiga frågor som bör uppmärksammas för att försäkringen fortsättningsvis skall kunna ge
det skydd och de möjligheter som den är avsedd att ge. Det gäller högsta och lägsta ersättningen i försäkringen, dvs. inkomsttaket och garantinivån. Allt fler arbetstagare har inkomster över taket och garantinivån ändrades senast 1987. Att nivåerna på ett rimligt sätt följer samhällsutvecklingen är centralt i ett jämställdhetsperspektiv.
Takets konstruktion och nivå är kopplade till reglerna för sjukförsäkringen. Sjukförsäkringsutredningen tar upp denna fråga i sitt slutbetänkande (SOU 2000:121). Utredningen behandlar därför inte inkomsttaket i föräldraförsäkringen men däremot garantinivån.
13.1. Kort om föräldraförsäkringen
Föräldraförsäkringens viktigaste uppgift är att underlätta för båda föräldrarna att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete. Föräldrapenningen står för cirka 80 procent av försäkringens totala utgifter, som uppgår till nästan 17 miljarder kronor per år (Riksförsäkringsverket, 2001-01-25). Föräldrapenning betalas ut för cirka 36 miljoner dagar per år, medan havandeskapspenning och tillfällig föräldrapenning omfattar knappt en miljon respektive cirka fem miljoner dagar. Tillfällig föräldrapenning syftar främst till att göra det möjligt för någon av föräldrarna att vara hemma från arbetet när barnet är sjukt. Enligt huvudregeln kan tillfällig föräldrapenning tas ut för vård av barn under tolv år.
År 2000 hade 442 000 föräldrar föräldrapenning. Nästan två tredjedelar av dessa var kvinnor. Att antalet föräldrar som utnyttjar försäkringen kan vara så stort i förhållande till antalet födda barn (ca 90 000) beror på att försäkringen kan användas flexibelt över tiden. Dagar kan tas ut till dess barnet har fyllt åtta år, eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat sitt första skolår. Pappornas andel av antalet dagar med föräldrapenning har ökat från 7,1 procent 1990 till 12,4 procent 2000. Papporna stod dock för cirka 16 procent av utgifterna på grund av sina högre inkomster.
Männen använder den tillfälliga föräldrapenningen mer än den vanliga föräldrapenningen. År 2000 använde 700 000 personer denna föräldrapenning, varav 44 procent var män. Pappornas andel av antalet ersatta dagar var 43 procent, vilket är mer än tre gånger så högt som när det gäller föräldrapenningen. Pappornas dagar stod för 48 procent av utgifterna (Riksförsäkringsverkets användarbas).
En beskrivning av reglerna i föräldraförsäkringen finns i bilaga 3.
13.2. Försäkringen byggs ut
Föräldraförsäkringen infördes 1974 och har byggts ut successivt. Det senaste förslaget behandlas av riksdagen vintern 2001 (prop. 2000/01:44). Enligt förslaget förlängs föräldrapenningen från 450 till 480 dagar. Det är de dagar som ger ersättning med sjukpenninggrundande inkomst som utökas från 360 till 390 dagar. Sammanlagt 60 dagar med ersättning motsvarande sjukpenninggrundande inkomst reserveras för vardera mamman och pappan. Bland övriga förändringar finns en femte ersättningsnivå, en åttondedel. Ett syfte är att ge småbarnsföräldrar möjlighet att förkorta sin arbetstid med ersättning från försäkringen. Motsvarande rätt införs i lagen om föräldraledighet. Förlängningen och den nya förmånsnivån föreslås träda i kraft den 1 januari 2002 och övriga förändringar den 1 juli 2001.
13.3. Föräldrapenning enligt garantinivån
Föräldrapenning enligt garantinivån utges till föräldrar som saknar inkomst, har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationskraven inom föräldraförsäkringen. Med låg inkomst avses en årsinkomst som understiger cirka 30 000 kronor. Kvalifikationskravet innebär att föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse skall ha varit försäkrad för sjukpenning på en viss nivå.
Garantinivån är 60 kronor per dag och har varit det sedan den 1 januari 1987, då den höjdes från 48 kronor per dag. I tabell 1 redovisas garantinivån i löpande och fasta priser under de år då nivån har höjts. Som framgår av tabellen skulle garantinivån vara 107 kronor i dag för att ha samma reala värde som när den infördes. Beloppet har i fast penningvärde minskat från 93 kronor vid den senaste höjningen till 60 kronor i 2000 års prisläge. År 1999 var den utbetalade föräldrapenningen i genomsnitt 410 kronor per dag för dagar ersatta enligt inkomstbortfallsprincipen.
.
Tabell 13.1 Garantinivån inom föräldraförsäkringen i löpande
och fasta priser. Kronor per dag
År Löpande 2000 års prisnivå 1974 25 107 1978 32 101 1980 37 96 1985 48 81 1987 60 93 2000 .. 60
Av det totala antalet ersatta dagar enligt inkomstbortfallsprincipen utgjorde drygt 10 procent dagar som betaldes ut med 60 kronor per dag 2000. Drygt 30 000 personer uppbar någon gång under året föräldrapenning på garantinivå. Av dessa var 90 procent kvinnor.
Utgifterna för antalet ersatta dagar, såväl sjukpenningdagar som garantidagar, var cirka 13 060 miljoner kronor 2000. Utöver de nuvarande 360 dagarna (föreslagna 390 dagarna) som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen omfattar försäkringen också 90 dagar som utgår till alla med ersättning enligt garantinivån. Utgifterna för dessa 90 dagar var cirka 345 miljoner kronor 2000.
Utgifterna för att höja garantinivån för de dagar som ersätts enligt sjukpenninggrundande inkomst från 60 till 120 kronor per dag beräknas till cirka 200 miljoner kronor.
Motsvarande höjningar av de 90 garantidagarna beräknas öka utgifterna med 480 miljoner kronor. En omvandling av dessa dagar till dagar med ersättning enligt inkomstbortfallsprincipen beräknas öka utgifterna med 2,5 miljarder kronor. De 90 garantidagarna utnyttjas i dagsläget inte i samma utsträckning som de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. I kostnadsberäkningen antas att omvandlingen medför att utnyttjandet av dessa 90 dagar ökar, så att utnyttjandet hamnar på samma nivå som för de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen.
13.4. Utredningens slutsats
Utredningen anser att garantinivån inom föräldraförsäkringen bör höjas. Höjningen bör avse den del av försäkringen som ger ersättning enligt sjukpenninggrundande inkomst. Det är angeläget att skillnaden i ersättning mellan garantinivån och sjukpenning-
grundande inkomst inte ökar mer. En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar som har en svag ställning på arbetsmarknaden och studerande föräldrar. De 90 garantidagarna har en annan karaktär genom att alla som utnyttjar dessa dagar får samma ersättning. Utredningen återkommer till föräldraförsäkringens garantinivå i kapitel 17, 18 och 21.
14. Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd
Syftet med socialbidraget är att vara ett yttersta ekonomiskt skyddsnät, som garanterar alla familjer en skälig levnadsnivå, om familjen inte kan försörja sig på annat sätt. Vad som är skälig levnadsnivå för familjer av olika storlek bestäms av regeringen genom beslut om den s.k. riksnormen varje år, på grundval av Konsumentverkets beräkningar. Det ligger i sakens natur, att socialbidraget prövas individuellt, och att bidraget sänks om familjens övriga inkomster ökar, vare sig detta sker genom höjd lön eller höjt stöd från något håll, t.ex. genom höjda barnbidrag. Höjningen av barnbidraget leder då till att färre familjer blir beroende av socialbidrag.
Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Det bör fortfarande vara ett stöd som garanterar konsumtion av en viss nivå, dvs. skälig levnadsstandard, inte en garanti för en viss inkomst. Det hindrar inte att regeringen, t.ex. i samband med en höjning av det familjepolitiska stödet, kan besluta att höja ambitionen för vad som skall anses vara skälig levnadsnivå, så att även familjer med socialbidrag får del av den standardhöjning som ökade resurser till familjepolitiken är avsedd att möjliggöra.
14.1. Frågan
Det brukar framhållas att barnfamiljer som har socialbidrag inte får någon förbättring vid en höjning av barnbidraget. Socialbidraget sänks med samma belopp som barnbidraget höjs med. Socialbidragstagare med barn får därmed inte den standardhöjning som andra barnfamiljer får. Istället blir det kommunerna som får nytta av höjningen, genom att socialbidragsutbetalningarna minskar.
Kritik har framförts mot att barnfamiljerna inte får glädje av barnbidragshöjningar.
14.2. Syftet med socialbidraget
Ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd (socialbidrag) är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig ekonomisk kris. Rätten till försörjningsstöd regleras i socialtjänstlagen (SoL) och bygger på en individuell behovsbedömning i varje enskilt fall. Genom försörjningsstödet skall människor tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker deras möjligheter att leva ett självständigt liv.
14.3. Socialbidragets konstruktion och dess innebörd
En konsekvens av socialbidragets roll som den yttersta resursen i det sociala skyddsnätet är att varje inkomstökning – oavsett varifrån den kommer – resulterar i en motsvarande minskning av bidraget, dvs. marginaleffekten blir 100 procent. Vid en inkomstminskning fyller socialbidraget å andra sidan upp till ”skälig nivå” enligt de regler som gäller för en sådan bedömning.
Begreppet skälig levnadsnivå definieras inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten. Det måste bl.a. bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever.
Den 1 januari 1998 infördes en rad ändringar i socialtjänstlagen. Bland annat preciseras rätten till bistånd genom nya bestämmelser om försörjningsstöd (6 b § SoL). Försörjningsstödet skall enligt SoL lämnas för skäliga kostnader för de ändamål som ingår i riksnormen samt för vissa andra ändamål som anges i 6 b §. Riksnormen utgör en schablon som skall täcka livsmedel, kläder/skor, lek/fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tidning/telefon/TV-licens. Riksnormen är som framgår av namnet enhetlig för hela landet. När det gäller andra kostnader än de som ingår i riksnormen förekommer stora variationer beroende på olika stora behov eller på bostadsort. Sådana kostnader är mindre lämpliga att schablonisera och bör prövas från fall till fall. De kostnader som vid behov skall ingå i försörjningsstödet är boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, läkarvård och akut
tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslöshetskassa. Vid kortare hjälpperioder uppkommer inte vissa av dessa utgifter.
Utöver försörjningsstöd finns även andra former av bistånd. Dessa regleras i 6 f, g § socialtjänstlagen. Bistånd i annan form kan utöver ekonomiskt stöd även avse t.ex. viss typ av vård. Detta ingår i biståndet:
Försörjnings stöd
( 6 b § SoL ) Annat bistånd ( 6 f § SoL )
Bistånd i annan form ( 6 g § SoL )
Riksnorm (lika i hela landet)
Skäliga kostnader vid behov (mot räkning)
Service, omsorg och vård av icke-ekonomisk natur
Exempelvis:
Livsmedel Boende
Hemtjänst Möbler, husgeråd, TV
Kläder, skor Hushållsel Särskilt boende för Skulder Lek, fritid Hemförsäkring äldre och funktions-Alternativ medicinsk Hälsa, hygien Arbetsresor hindrade behandling Förbruknings varor
Läkarvård och Psykoterapikostnader
Telefon/TVavgift, dagstidning
akut tandvård Rekreation/semesterresor
Glasögon Omfattande tandvård A-kassa och fackavgift
Barnomsorg i vissa fall Personligt stöd Vård och behandling Avgift för barnomsorg Avgift för hemtjänst
Preciseras i lag. Socialtjänstens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol
Preciseras i lag. Beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol
Detta beslutar kommunerna själva om. Kan överklagas genom laglighetsprövning
I regeringens proposition 1996/97:124 Ändring av socialtjänstlagen framhålls att försörjningsstödet även fortsättningsvis bör grundas på de konsumtions- och prisstudier som Konsumentverket gör. Beloppen för de olika konsumtionsposterna som ingår i för-
sörjningsstödets schablon bör sedan årligen justeras med hänsyn till prisutvecklingen.
Enligt socialtjänstförordningen skall riksnormens belopp grundas på Konsumentverkets senaste beräkning av skäliga kostnader för de ändamål som ingår i normen. När Konsumentverket gör dessa beräkningar utgår verket från att konsumtionsnivån ska spegla en ”skälig” nivå, varken minimi- eller lyxnivå. Beloppen skall täcka kostnaderna för de produkter som bör finnas i hushållen för att man på ett tillfredsställande sätt ska kunna klara av vardagens behov. Verket gör vid behov djupare studier av konsumtionen.
Regeringen beslutar om riksnormen för försörjningsstödet inför varje årsskifte. Konsumentverket lämnar årligen in en beräkning som underlag för detta beslut. Innan det sker, begär verket in synpunkter på beräkningarna från Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen och Konjunkturinstitutet. Regeringen kan göra en annan bedömning av skälig levnadsstandard än den som Konsumentverkets underlag visar på.
Kommunerna är i sin bedömning av skälig levnadsnivå inte bundna av riksnormen utan kan vara mer generösa. Normen är närmast att betrakta som en miniminorm. Kommunen har rätt att ”utge försörjningsstöd inom ramen för en bredare schablon och med högre belopp än vad som annars gäller.”(prop. 1996/97:124, sid.82)
Socialbidraget uppgift är således att tillförsäkra den enskilde en viss konsumtionsstandard inte en viss inkomststandard. Detta innebär att inkomstförändringar inte påverkar den ”garanterade” konsumtionsstandarden. Det är genom bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå som socialbidragstagare får en standardhöjning. Detta bestäms bl.a. av de allmänna värderingar som råder vid bedömningstillfället.
14.4. Socialbidragets roll bör inte ändras
Socialbidraget skall främst utbetalas vid tillfälliga akuta kriser. Det skall därför inte liknas vid generella försörjningssystem såsom socialförsäkringar, familjeekonomiska bidrag eller löneinkomster. För en majoritet av socialbidragstagarna utgör socialbidraget också ett kortvarigt stöd. Detta gällde 1999 knappt 70 procent av de barnfamiljer som någon gång under året fick försörjningsstöd. Tyvärr har dock socialbidraget, bl.a. till följd av den ekonomiska
krisen under 1990-talet och den då ökade flyktinginvandringen, för många människor kommit att bli ett långvarigt försörjningsstöd. Det är viktigt att sträva efter att socialbidrag återfår sin roll som ett tillfälligt stöd. Istället bör andra system utformas så att så få som möjligt blir hänvisade till socialbidrag som försörjningskälla. I många fall av långvarigt socialbidragstagande behövs individuellt anpassade stöd för att komma in på arbetsmarknaden.
En ökning av hushållets inkomster minskar beroendet av socialbidrag. En inkomstökning får till följd att socialbidraget räknas ned i motsvarande mån. Detta gäller oavsett om förstärkningen sker genom en löneökning, höjd sjukpenning, a-kassa eller liknande. För de hushåll som har inkomster nära gränsen för riksnormen kan t.ex. en barnbidragshöjning leda till att inkomsterna överstiger normen och att man därmed slipper söka socialbidrag. Att successivt anpassa socialbidraget uppåt i takt med allmänna höjningar av de offentliga transfereringarna skulle få till följd att människor blir kvar i socialbidragsberoende under längre tid än nödvändigt. Enligt utredningens beräkningar ”lyfter” barnbidraget ca 65 000 barnfamiljer över nivån för försörjningsstöd (1998). Om barnbidraget inte fanns skulle dessa familjer vara beroende av socialbidrag.
Om principen att socialbidraget anpassas till inkomstutvecklingen i samhället skulle accepteras, borde nivån istället bestämmas utifrån något lämpligt typhushålls inkomster. I sådana fall vore det logiskt att räkna upp/ned socialbidraget i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen för någon lämplig grupp. En inkomstindex skulle då vara lämplig istället för konsumentprisindex, som används idag. Det skulle dock innebära ett stort avsteg från nuvarande principer. Det skulle dessutom försvåra möjligheterna till en individuell behovsbedömning eftersom kopplingen till de utgifter som socialbidraget skall täcka försvinner. Socialbidraget skulle då få karaktären av en ”minimiinkomst” snarare än ett konsumtionsstöd.
Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Detta innebär att de ekonomiska familjestöden t.ex. de allmänna barnbidragen även fortsättningsvis räknas som inkomst vid bedömningen av behovet av socialbidrag. Höjningar av t.ex. barnbidraget bör således normalt leda till en motsvarande sänkning av socialbidraget. Regeringen kan vid sitt beslut om riksnormen beakta en höjning av barnbidraget om regeringen anser att detta bör påverka vad som är skälig levnadsstandard.
Socialtjänstutredningen föreslår i sitt betänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) vissa förändringar i SoL. Ett genomförande av dessa förslag skulle inte påverka utredningens ställningstagande.
Det finns tre ersättningsformer inom ungdomsgarantin. Aktivitetsstöd utgår till den som har kvalificerat sig för a-kassa och betalas ut av försäkringskassan. Den som tidigare har haft socialbidrag kan få utvecklingsersättning som motsvarar socialbidraget. Övriga får utvecklingsersättning med 1 967 kronor per månad. Utvecklingsersättningen betalas ut av kommunen.
Aktivitetsgarantin, som också infördes den 1 augusti 2000, avser den som är 20 år eller äldre och som är eller riskerar att bli långtidsinskriven vid den offentliga arbetsförmedlingen. Personer som uppbär socialbidrag av arbetsmarknadsskäl skall ha samma möjligheter att omfattas av aktivitetsgarantin som arbetslösa som uppbär arbetslöshetsersättning. Den arbetslöse skall erbjudas en aktivitet på heltid till dess han kan få en anställning på den öppna marknaden eller påbörjar en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet. Den innebär att man kan få studera på såväl grundskoleoch gymnasienivå som på högskolenivå, men endast under högst sex månader på heltid inom det reguljära utbildningssystemet. Om det finns särskilda skäl kan den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett arbetshandikapp få studera under längre tid.
Aktivitetsstöd utgår som i ungdomsgarantin till den som har kvalificerat sig för a-kassa. Den som inte har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning får ett aktivitetsstöd på 1 967 kronor per månad, som eventuellt kan kompletteras med socialbidrag. Aktivitetsstöd betalas ut av försäkringskassan.
15.7 Några typhushåll
Utredningen har gjort beräkningar för tre typhushåll, där föräldrarna har fyllt 20 men inte 25 år; ensamstående med ett respektive två barn på daghem samt samboende som båda studerar och har ett barn på daghem.
Studiemedel är beräknade för heltidsstudier enligt de nya reglerna som gäller fr.o.m. den 1 juli 2001. Inga förvärvsinkomster antas förekomma, inte heller under sommarmånaderna utan socialbidrag utgår under dessa månader. Detta innebär oreducerade bostadsbidrag och studiemedel. Bostads- och levnadskostnaderna är beräknade enligt kapitel 5 och kostnaderna för barnomsorg enligt den s.k. maxtaxan. När hushållet lever på socialbidrag antas det inte behöva betala för barnomsorg.
Ensamstående klarar sig nätt och jämnt till stor del tack vare maxtaxan som blir mycket låg vid dessa låga inkomster.
Samboende får en något bättre ekonomi. De har dubbla studiemedel, delar på gemensamma kostnader och barnomsorgstaxan ökar obetydligt vid dessa inkomster, som även de är mycket låga.
I ett fall med det högre studiebidraget (82 % bidrag/12 % lån i stället för 34,5 % bidrag/65,5 % lån som i de valda typfallen) påverkas inte heller bostadsbidraget i de valda fallen. Så sker först om hushållet genom förvärvsinkomster kommer över den inkomstgräns, där bostadsbidraget börjar trappas av (117 000 kronor per år för ensamstående, 58 500 kronor per år för respektive samboende).
15.8 Övergång från socialbidrag till studier
Som visas i Socialstyrelsens rapport om Långvarigt socialbidragstagande under 1990-talet ( SoS följer upp och utvärderar, 1999:5) spelar utbildningsnivån en stor roll för socialbidragstagandet. Ju lägre utbildningsnivå, desto vanligare är det med socialbidrag. De som har enbart folk- eller grundskoleutbildning löper tio gånger högre risk för långvarigt socialbidrag än de som har högskoleutbildning. Drygt 40 procent av dem som har långvarigt bidrag har högst grundskoleutbildning. Det är vanligare med låg utbildning för dem med långvarigt bidrag, som är födda i Sverige, än för utrikes födda. Bland utrikes födda har 25 procent av personer med långvarigt socialbidrag eftergymnasial utbildning jämfört med endast 5 procent bland födda i Sverige. Många har dessutom dålig förankring på arbetsmarknaden.
Figur 15.1 redovisar hur andelen föräldrar med högst grundskoleutbildning varierar med disponibel inkomst. Ju lägre disponibel inkomst desto högre andel av föräldrarna har endast grundskoleutbildning. Ungefär var tredje förälder i de två lägsta inkomstdecilerna har enbart grundskoleutbildning.
Figur 15.1 Andel föräldrar med högst grundskoleutbildning
efter disponibel inkomst. 1998
Källa: HINK 98
För att de lågutbildade med långvarigt socialbidrag skall kunna komma in på arbetsmarknaden krävs i många fall vidareutbildning. Allt fler har också börjat studera på 1990-talet. Studiestödssystemet är emellertid, som har redovisats tidigare, inte anpassat för dem som inte har förvärvsarbetat tidigare, som har barn och som behöver läsa på grund- och gymnasienivå.
Familjeutredningens analyser skall bl.a. omfatta de hinder för en starkare förankring på arbetsmarknaden som höga marginaleffekter innebär och de fattigdomsfällor som dessa kan ge upphov till för många föräldrar. Kvinnors möjligheter att stärka sin förankring på arbetsmarknaden och att utveckla sin kompetens är i detta sammanhang av särskild betydelse. Särskild vikt skall också läggas vid ensamstående föräldrars ekonomiska möjligheter att studera. Utredaren skall pröva alternativa vägar att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier.
En övergång från socialbidrag till studier innebär i stort sett att en ensamstående förälders ekonomiska situation blir oförändrad under den tid som studierna pågår. Om däremot båda föräldrarna i en barnfamilj börjar studera förbättras ekonomin i förhållande till om båda hade levt på socialbidrag. Att gå över från socialbidrag till
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciler efter inkomst
Procen t
studier innebär dock också en övergång från 100 procent bidragsfinansiering till delvis finansiering genom lån. Det betyder att den enskildes val inte är självklart. Utredningen har räknat på några typexempel, som illustrerar vad som händer om föräldrar i en familj som lever på socialbidrag börjar studera. Exemplen belyser en situation, där barnen är på daghem och föräldrarna är unga – 20 till 25 år – och har låg utbildning, dvs. de behöver komplettera grundskole- eller gymnasieutbildning innan de kan genomgå en yrkesutbildning.
Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt i det nya studiestödssystemet. Personer som är yngre än 25 år kan endast få det lägre bidragsbeloppet, dvs. de behöver låna mer än den som har fyllt 25 år. De studerande förutsätts i beräkningarna inte kunna få arbete under sommarmånaderna utan ha socialbidrag.
Den ensamstående med ett barn, som går över från att leva på socialbidrag till att studera, får en svagt förbättrad ekonomi under studietiden (ca 550 kronor mer per månad i genomsnitt), medan situationen för den som har två barn förbättras något mer (ca 800 kronor mer per månad i genomsnitt).
För gifta/sammanboende föräldrar med ett barn, där båda går från socialbidrag till studier, förbättras den ekonomiska situationen mer. Hushållet får ungefär 2 500 kronor mer kvar till övrig konsumtion per månad vid studier, i jämförelse med om de lever på socialbidrag.
En person som behöver skaffa sig gymnasiekompetens kommer efter tre års studier att ha en skuld på 125 000 kronor. Ytterligare studier vid universitet eller högskola under tre år innebär att skulden ökar. Hälften av lånet för gymnasiestudierna skrivs av och skulden efter sex års studier blir knappt 190 000 kronor.
För en ensamstående mamma med ett eller två småbarn krävs vidare att hon är mycket studiemotiverad för att orka kombinera heltidsstudier och föräldraansvar. Det gäller då att hon upplever att utbildningen verkligen ökar hennes möjlighet att försörja sig i framtiden eller att hon får ett förvärvsarbete som hon tycker är betydligt mer givande. Det framtida arbetet skall också göra det möjligt för henne att betala tillbaka lånet och ändå leva på en acceptabel nivå. Den ekonomiska situationen kan underlättas om hon bor en kommun som är generös i sin prövning av socialbidrag som komplettering till gymnasiestudier. Någon självklar rätt till komplettering med socialbidrag under hela studietiden har hon dock inte.
15.9 Utredningens slutsatser
Studerandegruppen är heterogen.
Socialbidragstagandet är högt bland studerande med barn. Det är ungefär dubbelt så vanligt bland studerande med barn som bland studerande utan barn. Vanligast är det bland ensamstående föräldrar och allra vanligast bland de ensamstående, som har studiemedel. En majoritet av de ensamstående är kvinnor. Ett skäl till det höga socialbidragstagandet kan vara att studiestöd betalas endast under den tid då studier pågår och alltså i regel inte under sommarmånaderna. En ensamstående med barn blir särskilt sårbar, i synnerhet om det är svårt att få sommarjobb.
Socialbidragssystemet skall så långt som möjligt verkligen fungera som det yttersta skyddsnätet. Det är knappast rimligt att det yttersta skyddsnätet skall behöva användas i stor utsträckning bland studerande föräldrar.
Utgångspunkten bör vara att inte använda socialbidraget för att stödja studier. Nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen som rör studiemöjligheter bör inte utökas. De torde vara ändamålsenliga.
Genom beslutet om det nya studiestödet hösten 1999 har statsmakterna ånyo anslutit sig till principen att studiestödet är avsett att täcka levnadskostnaderna för den studerande själv och att speciella behov såsom försörjning av barn skall tillgodoses inom andra förmånssystem. Utredningen har ingen annan uppfattning än att försörjningsbörda är en fråga som bör hanteras utanför studiestödet. Åtgärder för att stödja föräldrar som studerar bör därför vidtas inom det ekonomiska familjestödet.
Utredningen konstaterar att nästan alla ensamstående studerande föräldrar har bostadsbidrag. Bostadsbidrag är betydligt mindre förkommande, men ändå förhållandevis vanligt, bland samboende studerande föräldrar. Detta gäller särskilt samboende med studiemedel. Om bostadsbidraget skall omvandlas till andra, mer generella stöd, ökar behovet av ett särskilt familjepolitiskt stöd till studerande föräldrar.
En god ersättning från föräldraförsäkringen bygger på att föräldrarna är förankrade på arbetsmarknaden. Många studerande har ännu inte skaffat sig en sådan förankring. Ersättning utgår i sådana all enligt garantinivån. Utredningen konstaterar att nivån på detta belopp är viktig för studerande som får barn.
16. Samlade effekter av skatter och bidrag
I detta kapitel analyseras de samlade effekterna av skatter, bidrag och avgifter för olika typer av barnfamiljer. Framför allt belyses marginaleffekterna, dvs. hur stor del av en inkomstökning som familjen får behålla, och hur stor del som går bort i form av ökad skatt, minskade bidrag, höjda avgifter och återbetalning av underhållsstöd m.m. Analysen visar att höga marginaleffekter idag särskilt drabbar – utöver familjer med socialbidrag, som i princip har 100 procents marginaleffekt – familjer med låga inkomster, framför allt därför att de har bostadsbidrag. Bostadsbidraget bidrar med 20 procentenheter till den samlade marginaleffekten, för dem som har det bidraget.
Att analysera de ekonomiska familjestöden var för sig ger begränsad information om hur de påverkar mottagarnas ekonomi och beteende. För att bedöma stödens effekter bör de analyseras tillsammans med övriga system som påverkar barnfamiljernas ekonomi. Utredningen använder två typer av analyser, en som beskriver själva regelsystemen och en som bygger på statistiska data om barnfamiljerna. I detta kapitel beskrivs dagens system, i kapitel 17 används liknande metoder för att jämföra dagens situation med de alternativa förändringar som utredningen överväger.
16.1. Hur reglerna för skatter och bidrag samverkar vid olika inkomster – en beskrivning av systemen
De samlade effekterna av skatter och bidrag kan översiktligt beskrivas med hjälp av ”successiva typfall”. I dessa visas hur den disponibla inkomsten, skatter och bidrag varierar med taxerad inkomst. Beräkningarna ger även de sammantagna marginal-
effekterna vid olika inkomstnivåer. När marginaleffekterna redovisas tas hänsyn till den sammantagna effekten av inkomstskatt, pensionsavgift, bostadsbidrag, återbetalning av underhållsstöd, socialbidrag och barnomsorgsavgifter.
Tre typhushåll som representerar ett stort antal verkliga hushåll har valts:
Ensamstående med ett hemmavarande barn Ensamstående utan hemmavarande barn och med underhållsskyldighet för ett barn Samboende med två hemmavarande barn
En stor del av de marginaleffekter som barnfamiljer drabbas av härrör från skattesystemet. Här följer en beskrivning av de regler för inkomstskatt som är relevanta för de typhushåll som har valts.
Regler för inkomstskatt
Inkomstskatten beräknas utifrån taxerad förvärvsinkomst, som är summan av inkomst av tjänst (efter avdrag) och inkomst av näringsverksamhet minus allmänna avdrag. Det vanligaste allmänna avdraget är pensionssparande (pensionsförsäkring och individuellt pensionssparande). I typfallen antas inga sådana allmänna avdrag förekomma.
Allmän pensionsavgift är en avgift som betalas på inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete. I typfallen betalas avgiften på taxerad inkomst. Den allmänna pensionsavgiften för inkomstår 2001 är 7 procent av inkomsten. Den beräknas på en inkomst på högst 8,07 * 37 700 (det förhöjda prisbasbeloppet) = 304 239 kr och betalas av dem som vid årets ingång ännu inte har fyllt 65 år. Den slutliga skatten reduceras med hälften av avgiften. Nettoavgiften, d.v.s. halva avgiften, dras från den taxerade förvärvsinkomsten när kommunal- och statlig skatt skall beräknas. Det belopp som kommunal och statlig skatt grundas på kallas beskattningsbar förvärvsinkomst. Denna definieras som taxerad förvärvsinkomst minskad med avdrag för allmän pensionsavgift enligt ovan och grundavdrag (eller särskilt grundavdrag för pensionärer).
Grundavdragets storlek är knutet till prisbasbeloppet och den taxerade förvärvsinkomstens storlek. Avdraget uppgår till lägst 10 000 kr (0,27 prisbasbelopp) och högst 19 500 kr. Grundnivån tillämpas vid en taxerad inkomst på högst 68 634 kr (1,86 prisbasbelopp) därefter ökar avdraget med 25 procent av inkomster över denna gräns. Detta fortgår tills avdraget, vid en inkomst på 106 641 kr (2,89 prisbasbelopp), når maxnivån 19 500. Avdragets storlek är därefter oförändrat upp till en taxerad inkomst om 112 176 kr (3,04 prisbasbelopp), därefter reduceras det med 10 % av inkomster över denna nivå. Vid en taxerad inkomst på 207 194 kr
(5,615 prisbasbelopp) nås grundnivån på 10 000 åter. I figur 16.1 visas hur grundavdraget varierar med taxerad inkomst.
Figur 16.1 Grundavdrag vid olika inkomstnivåer
0
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
0 39600 79200 118800 158400 198000 237600 277200 316800 356400 396000 435600 475200
Taxerad inkom s t pe r år
Grundavdrag
K
ommunal inkomstskatt betalas från och med den första beskattningsbara hundralappen. Vid beräkning av statlig skatt tillämpas två skiktgränser, den övre och den nedre. På beskattningsbara förvärvsinkomster – till den del de överstiger den nedre skiktgränsen – tas det ut statlig inkomstskatt med 20 procent och på de beskattningsbara förvärvsinkomster som överstiger den övre skiktgränsen tas det ut ytterligare 5 procent. För år 2001 har den nedre skiktgränsen fastställts till 252 000 kr och den övre skiktgränsen till 390 400. Skiktgränserna motsvarar en lön före avdrag för allmän pensionsavgift och grundavdrag på 271 500 kr resp. 411 000 kr (de s.k. brytpunkterna).
Den slutliga skatten minskas med en särskild skattereduktion (skatterabatt) på maximalt 1 320 kr. Det maximala beloppet utgår vid en taxerad förvärvsinkomst på maximalt 135 000 kr (rabatten kan dock inte överstiga den kommunala skatten). Rabatten reduceras med 1,2 procent av inkomster över denna nivå.
Antaganden och definitioner för beräkningarna
Disponibel inkomst definieras som summan av taxerad inkomst, barnbidrag, underhållsbidrag, bostadsbidrag och socialbidrag minus skatt, pensionsavgift, betalt underhållsstöd och barnomsorgsavgifter. Alla hushåll antas söka de bidrag som de är berättigade till. Ett hushåll med inkomster under socialbidragsnivån har inte automatisk rätt till socialbidrag, här antas dock att alla med så låga inkomster uppfyller övriga krav som ställs på en socialbidragstagare. I den norm som används för att beskriva socialbidragsnivån ingår en hushållspost och en individpost för varje hushållsmedlem, umgängesbarn påverkar inte normen. Till dessa poster läggs boendekostnaden, barnomsorgsavgiften, schabloniserade kostnader för resor till och från arbetet samt fackföreningsavgift (365 respektive 200 kronor per månad). En eller två vuxna utan hemmavarande barn antas bo i en hyreslägenhet om två rum och kök. Hushåll med ett hemmavarande barn antas bo i tre rum och kök medan tvåbarnsfamiljer antas bo i fyra rum och kök. Antalet vuxna påverkar alltså inte det antagna antalet rum då de antas dela sovrum. Antalet underhållsbarn påverkar inte antagandet om boendekostnad. De hyresnivåer som används baseras på riksgenomsnitt av hyresnivåer för hyreslägenheter. Följande tablå sammanfattar antagandet om boendekostnader.
Antal barn Antal rum Månadshyra 0 2 3 700 1 3 4 700 2 4 5 700
Skatter och bidrag är beräknade enligt de regler som gäller 2001. Barnomsorgsavgiften är beräknad enligt den s.k. maxtaxan. Alla barn antas vara under sex år och utnyttja barnomsorg på heltid (oavsett föräldrarnas inkomst och arbetstid). Kommunalskatten är satt till 31 procent vilket ungefär motsvarar genomsnittsnivån (inkl begravningsavgift).
Redovisning av de valda typfallen
Typfall 1 ensamstående med ett hemmavarande barn
I figur 16.2 nedan visas hur skatter, bidrag och disponibel inkomst varierar med taxerad inkomst.
Figur 16.2 Disponibel inkomst m.m. per månad för ensam-
stående med ett barn
Med den kommunalskatt och den boendekostnad som valts nås socialbidragsnivån vid en taxerad inkomst på ca 7 700 kronor per månad, därefter ökar den disponibla inkomsten med arbetsinkomsten.
I figur 16.3 visas de sammantagna marginaleffekterna för motsvarande hushåll.
-20000 -15000 -10000
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
Taxerad inkomst / månad
Skatt Barnomsorg Barn- & underhållsbidrag Bostadsbidrag Socialbidrag Disponibel inkomst
Figur 16.3 Marginaleffekt för ensamstående med ett barn
Av diagrammet framgår att det med de gjorda antagandena finns 13 olika nivåer på den totala marginaleffekten. I de flesta intervall är marginaleffekten för en ensamstående med ett barn ca 60 procent. Den skuggade ytan visar hur föräldrars taxerade inkomster är fördelade. Ju högre kurvan är vid en viss inkomstnivå, desto vanligare är denna inkomst. Kurvan avser alla föräldrar, ej endast ensamstående med ett barn. I tabell 16.1 redovisas de 13 segmenten.
0 20 40 60 80 100 120
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
0
3960
Taxerad inkomst / månad
Marginaleffekt Marginalskatt
Tabell 16.1 Total marginaleffekt för en ensamstående med
ett barn vid olika inkomstnivåer
Segment Månadsinkomst (tkr) Marginaleffekt % 1 0,0 - 7,6 100 2 7,6 - 8,9 28,665 3 8,9 - 9,3 36,415 4 9,3 - 9,7 39,515 5 9,7 - 11,2 59,515 6 11,2 - 17,3 60,715 7 17,3 - 20,4 57,615 8 20,4 - 20,7 56,415 9 20,7 - 22,6 36,415 10 22,6 - 25,3 55,715 11 25,3 - 34,2 54 12 34,2 - 36,9 59 13 36,9 - 56
Segment 1: Marginaleffekten beror på avtrappningen av socialbidraget. Segment 2: Här har socialbidraget trappats av helt. Marginaleffekten beror på kommunalskatten, upptrappningen av grundavdraget, pensionsavgiften, skattereduktion p.g.a. pensionsavgift samt barnomsorgsavgiften enligt följande: 31*0,715 + 3,5 + 3 = 28,665.
1
Segment 3: Grundavdragets ”platå” nås och marginaleffekten blir: 31*0,965 + 3,5 + 3 = 36,415. Segment 4: Avtrappningen av grundavdraget inleds. Marginaleffekten blir: 31*1,065 + 3,5 + 3 = 39,515.
2
Segment 5: Bostadsbidraget börjar trappas ned och marginaleffekten ökar med 20 procentenheter. Segment 6: Avtrappningen av skatterabatten påbörjas, marginaleffekten ökar med ytterligare 1,2 procentenheter till 60,715 Segment 7: Här avslutas grundavdragets avtrappning, marginaleffekten blir: 31*0,965 + 3,5 + 1,2 + 3 + 20 = 57,615. Segment 8: Här är skatterabatten helt bortreducerad marginaleffekten minskar med 1,2 procentenheter.
1 Pensionsavgiften är 7 %, slutlig skatt reduceras med 50% av denna. Nettoeffekten blir 3,5%. Nettoavgiften dras även från taxerad inkomst när beskattningsbar inkomst beräknas. När inkomsten ökar så ökar även detta avdrag, på detta vis reduceras marginaleffekten av kommunalskatten. Grundavdraget ökar också med ökande inkomst i detta intervall. Nettoeffekten blir att skattesatsen skall multipliceras med 1-0,25+0,035= 0,715.2 Grundavdraget trappas av med 10% mot inkomstökningen, det tal som skattesatsen skall multipliceras med blir 1,1-0.035= 1.065.
Segment 9: Här är bostadsbidraget bortreducerat och återstående marginaleffekt blir som på segment 3: 31*0,965 + 3,5 + 3 = 36,415. Segment 10: Här är nås skiktgränsen för betalning av statlig skatt, marginaleffekten blir: (31+20)*0,965 + 3,5 + 3 = 55,715. Segment 11: Här nås taket för betalning av pensionsavgiften marginaleffekten består nu av skattesatsen och procentsatsen i barnomsorgstaxan: 31 + 20 + 3 = 54. Segment 12: Här är nås den övre skiktgränsen och marginaleffekten blir: 31 + 25 + 3= 59. Segment 13: Vid denna nivå betalas full barnomsorgsavgift och marginaleffekten blir lika stor som marginalskatten. Observera att mottaget underhållsstöd räknas in i avgiftsgrundande inkomst, detta medför att taket nås vid en månadsinkomst på 36 827 istället för vid 38 000.
Typfall 2 ensamstående utan hemmavarande barn och underhållsskyldighet för ett barn
I figur 16.4 nedan visas hur skatter, bidrag och disponibel inkomst varierar med taxerad inkomst.
Figur 16.4 Disponibel inkomst m.m. per månad för ensam-
stående som är underhållsskyldig för ett barn.
-20000 -15000 -10000
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
0
3960
0
Taxerad inkomst / månad
Skatt Betalt underhåll Bostadsbidrag Socialbidrag Disponibel inkomst
Med den kommunalskatt och den boendekostnad som valts är den disponibla inkomsten lika stor som socialbidragsnivån fram tills den taxerade inkomsten når 6 000 kronor per månad, därefter minskar den disponibla inkomsten med arbetsinkomsten. Anledningen till att den disponibla inkomsten minskar i stället för att öka med taxerad inkomst är att socialbidrag ej täcker underhållsskyldighet. När den taxerade inkomsten når fribeloppet för återbetalning av underhållsstöd (72 000 kronor per år) så trappas socialbidraget av med 100 procent mot inkomsten före betalt underhåll, därefter går även 14 procent av taxerad inkomst till underhållet varför marginaleffekten blir 114 procent. Vid en taxerad inkomst på ca 8 400 kronor per månad är socialbidraget bortreducerat och den disponibla inkomsten ökar efter denna nivå med ökande arbetsinkomst, socialbidragsnivån nås återigen när den taxerade inkomsten når ca 9 000 kronor per månad.
I figur 16.5 visas de sammantagna marginaleffekterna för motsvarande hushåll.
Figur 16.5 Marginaleffekt för ensamstående som är under-
hållsskyldig för ett barn
0 20 40 60 80 100 120
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
0
3960
Taxerad inkomst / månad
Marginaleffekt Marginalskatt
Av diagrammet framgår att det med de gjorda antagandena finns 14 olika nivåer på den totala marginaleffekten. I vanliga lönelägen varierar marginaleffekten för en underhållsskyldig mellan 35 och 70 procent. Observera att marginaleffekten blir högre om underhållsskyldigheten avser fler barn. I tabell 16.2 nedan redovisas de 14 segmenten.
Tabell 16.2 Total marginaleffekt för en ensamstående med
underhållsskyldighet för ett barn vid olika inkomstnivåer
Segment Månadsinkomst (tkr) Marginaleffekt (%) 1 0,0 - 6,0 100 2 6,0 - 8,4 114 3 8,4 - 8,9 39,665 4 8,9 - 9,3 47,415 5 9,3 - 9,7 50,515 6 9,7 - 11,2 70,515 7 11,2 - 14,4 71,715 8 14,4 - 15,3 57,715 9 15,3 - 17,2 37,715 10 17,2 - 20,4 34,615 11 20,4 - 22,6 53,415 12 22,6 - 25,3 52,715 13 25,3 - 34,2 51 14 34,2 - 56
Segment 1: Marginaleffekten beror på avtrappningen av socialbidraget. Segment 2: Här påbörjas återbetalning av underhållsstöd, socialbidraget täcker inte detta varför marginaleffekten blir: 100 + 14 = 114. Segment 3: Här har socialbidraget trappats av helt. Marginaleffekten beror på kommunalskatten, upptrappningen av grundavdraget, pensionsavgiften, skattereduktion p.g.a. pensionsavgift samt underhållsstödet enligt följande: 31*0,715 + 3,5 + 14 = 39,665. Segment 4: Grundavdragets ”platå” nås och marginaleffekten blir: 31*0,965 + 3,5 + 14 = 47,415. Segment 5: Avtrappningen av grundavdraget inleds. Marginaleffekten blir: 31*1,065 + 3,5 + 14 = 50,515. Segment 6: Fribeloppet i bostadsbidragssystemet nås och marginaleffekten ökar med 20 procentenheter. Segment 7: Avtrappningen av skatterabatten påbörjas, marginaleffekten ökar med ytterligare 1,2 procentenheter till 71,715
Segment 8: Här nås inkomstnivån för fullt underhållsstöd, marginaleffekten minskar med 14 procentenheter till: 31*1,065 + 3,5 + 1,2 + 20 = 57,715 Segment 9: Här är bostadsbidraget bortreducerat och återstående marginaleffekt blir: 31*1,065 + 3,5 + 1,2 = 37,715. Segment 10: Här avslutas grundavdragets avtrappning, marginaleffekten blir: 31*0,965 + 3,5 + 1,2 = 34,615. Segment 11: Här är skatterabatten helt bortreducerad marginaleffekten minskar med 1,2 procentenheter. Segment 12: Här är nås skiktgränsen för betalning av statlig skatt, marginaleffekten blir: (31+20)*0,965 + 3,5 = 52,715. Segment 13: Här nås taket för betalning av pensionsavgiften, marginaleffekten består nu av skattesatsen: 31 + 20 = 51. Segment 14: Här är nås den övre skiktgränsen och marginaleffekten blir: 31 + 25 = 56.
Typfall 3 Samboende med två hemmavarande barn
I detta typfall visas effekterna när den ena makens arbetsinkomst varieras. Den make vars inkomst hålls konstant antas ha en månadsinkomst på 15 000 kronor, återigen ett antagande som skall spegla en förhållandevis vanlig situation.
Figur 16.6 Disponibel inkomst m.m. per månad för samboende
med två barn
-20000 -10000
0
10000 20000 30000 40000
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
0
3960
Taxerad inkomst / månad
S ka tt B a rno m s o rg B a rnbidra g B o s ta ds bidra g S o c ia lbidra g D is po nibe l inko m s t
I figur 16. 6 visas hur skatter, bidrag och disponibel inkomst varierar med taxerad inkomst. Taxerad inkomst och skatt avser endast den person vars inkomster varieras, övriga inkomstslag avser hushållet. När disponibel inkomst beräknas ingår dock arbetsinkomst och skatt för bägge makar.
Med de val som gjorts avseende makes inkomster, kommunalskatt och boendekostnad nås socialbidragsnivån vid en inkomst på ca 2 400 kronor per månad.
I figur 16.7 visas de sammantagna marginaleffekterna för den make vars inkomst varieras.
Figur 16.7 Marginaleffekt för samboende med två barn
Av diagrammet framgår att det med de gjorda antagandena finns 14 olika nivåer på den totala marginaleffekten. Marginaleffekten överstiger 50 procent för breda inkomstintervall. I tabell 16.3 redovisas de 14 segmenten.
0 20 40 60 80 100 120
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
Taxerad inkomst / månad
Marginaleffekt Marginalskatt
Tabell 16.3 Total marginaleffekt för en samboende med två barn
vars makes inkomst är 15 000 kr/mån vid olika inkomstnivåer
Segment Månadsinkomst (tkr) Marginaleffekt(%) 1 0,0 - 2,4 100 2 2,4 - 4,9 38,415 3 4,9 - 5,7 58,415 4 5,7 - 8,9 50,665 5 8,9 - 9,3 58,415 6 9,3 - 10,1 61,515 7 10,1 - 11,2 41,515 8 11,2 - 17,2 42,715 9 17,2 - 20,4 39,615 10 20,4 - 22,6 38,415 11 22,6 - 23,0 57,715 12 23,0 - 25,3 52,715 13 25,3 - 34,2 51 14 34,2 - 56
Segment 1: Marginaleffekten beror på avtrappningen av socialbidraget. Segment 2: Här har socialbidraget trappats av helt. Marginaleffekten beror på kommunalskatten, pensionsavgiften, skattereduktion p.g.a. pensionsavgift samt barnomsorgsavgiften enligt följande: 31*0,965 + 3,5 + 5 = 38,415.
3
Segment 3: Fribeloppet i bostadsbidragssystemet nås och marginaleffekten ökar med 20 procentenheter. Segment 4: Grundavdragets upptrappning påbörjas, marginaleffekten blir: 31*0,715 + 3,5 + 5 + 20 = 50,665. Segment 5: Grundavdragets ”platå” nås och marginaleffekten återgår till samma nivå som innan upptrappningen påbörjades. Segment 6: Avtrappningen av grundavdraget inleds. Marginaleffekten blir: 31*1,065 + 3,5 + 5 + 20 = 61,515. Segment 7: Här är bostadsbidraget bortreducerat och marginaleffekten minskar med 20 procentenheter. Segment 8: Avtrappningen av skatterabatten påbörjas, marginaleffekten ökar med ytterligare 1,2 procentenheter till 42,715. Segment 9: Här avslutas grundavdragets avtrappning, marginaleffekten blir: 31*0,965 + 3,5 + 1,2 + 5 = 39,615.
3 Pensionsavgiften är 7%, slutlig skatt reduceras med 50% av denna. Nettoeffekten blir 3,5%. Nettoavgiften dras även från taxerad inkomst när beskattningsbar inkomst beräknas, skattesatsen multipliceras därför med 1-0.035= 0,965.
Segment 10: Här är skatterabatten helt bortreducerad, marginaleffekten minskar med 1,2 procentenheter. Segment 11:. Här är nås skiktgränsen för betalning av statlig skatt, marginaleffekten blir: (31+20)*0,965 + 3,5 + 5 = 57,715. Segment 12: Vid denna nivå betalas full barnomsorgsavgift och marginaleffekten blir lika stor som marginalskatten, dvs.: (31+20)*0,965 + 3,5 = 52,715. Segment 13: Här nås taket för betalning av pensionsavgiften, marginaleffekten blir lika med skattesatsen: 31 + 20 = 51. Segment 14: Här är nås den övre skiktgränsen och marginaleffekten blir: 31 + 25= 56.
16.2. Statistisk analys av de samlade effekterna av skatter och bidrag för barnfamiljerna
I detta avsnitt beskrivs hur vanligt förekommande olika nivåer på de totala marginaleffekterna är. Barnfamiljernas inkomstnivåer och inkomstens sammansättning beskrivs i detalj i kapitel 4. En statistisk simulering av marginaleffekter innebär att inkomster och arbetstider ändras systematiskt för ett representativt urval personer. Därefter räknar man om kommunal och statlig inkomstskatt, allmän pensionsavgift, bostadsbidrag, socialbidrag, underhållsstöd samt barnomsorgsavgift. Skillnaden i disponibel inkomst före och efter experimentet används för att mäta marginaleffekten.
Den fråga som ställs här är vad som händer om alla i förvärvsaktiv ålder, heltidsarbetande, deltidsarbetande, studerande, arbetslösa, förtidspensionärer m.fl. grupper, får möjlighet att öka arbetstiden motsvarande knappt en månad, eller den tid som motsvarar 12 000 kronor per år.
Inkomsterna har höjts med 12 000 kronor per månad för alla urvalspersoner i åldersgruppen 20–64 år i HINK-undersökningen 1998 framskriven till 2001 års ekonomiska och demografiska förhållanden. Modellbefolkningen representerar således alla personer (exklusive egenföretagare) i förvärvsaktiv ålder (knappt 5 miljoner personer). För personer med arbetsmarknadsstöd eller socialbidrag har antagits att ersättningarna minskas vid en ökad arbetstid och inkomst enligt reglerna. Förtidspensionärer antas kunna arbeta på denna nivå utan att pensionen reduceras. Övriga skatter och transfereringar räknas om enligt reglerna för 2001. Barnomsorgsavgiften beräknas enligt maxtaxan. Den genom-
snittliga synliga marginaleffekten blir 45,7 procent vid en beräkning med reglerna för 2001. Bland de vuxna i samtliga barnfamiljer är genomsnittet 48,6 procent och bland dem som har bostadsbidrag 67,7 procent.
I figur 16.8 nedan redovisas de genomsnittliga marginaleffekterna för olika familjetyper.
Figur 16.8 Genomsnittlig marginaleffekt för olika familjetyper
Bostadsbidrag är vanligast bland ensamstående med barn och det är därför de genomsnittliga marginaleffekterna är högst i denna grupp. I tabell 16.4 nedan redovisas hur befolkningen fördelar sig i olika klasser av marginaleffekter.
57,6
58,8
49,5
46,8
46,6
42,7
45,4
45,7
0 10 20 30 40 50 60 70
Alla E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3
Procent
Tabell 16.4 Marginaleffekter år 2001
Marginaleffekt %
Antal Varav i barnfamilj
högst 20
129 200
27 100
20-30
261 300
45 700
30-40
2 143 500
705 100
40-50
394 100
169 700
50-60
1 155 000
512 900
60-70
221 900
70 400
70-80
241 400
97 200
80-90
176 700
83 200
90-100
53 000
28 300
Minst 100
48 000
22 600
Anm 1. Tabellen anger antalet individer med olika nivåer på total marginaleffekt. Anm 2. barnomsorgsavgiften har beräknats enligt den s.k. maxtaxan.
Drygt 230 000 av de vuxna i barnfamiljerna, motsvarande 13 procent, har en marginaleffekt vid ökat arbete på minst 70 procent. I beräkningarna används maxtaxan, om nuvarande taxor använts skulle fler nå upp till dessa nivåer. Återbetalning av studiemedel ingår inte i beräkningarna, för personer med studielån kan alltså de faktiska marginaleffekterna i verkligheten vara ännu högre.
16.3. Utredningens slutsatser
Ett stort antal föräldrar möter mycket höga marginaleffekter vid en ökad arbetsinkomst. Det är framförallt föräldrar med låga inkomster som har dessa höga marginaleffekter. I de fall då de låga inkomsterna beror på deltidsarbete lönar det sig dåligt att öka arbetstiden, dessa föräldrar är fast i en situation där de inte kan förbättra den egna ekonomin nämnvärt genom eget arbete.
17. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet
I detta kapitel presenteras fyra olika ”paket” av åtgärder inom det ekonomiska familjestödet. Syftet är i alla fyra fallen att minska marginaleffekterna, och därigenom motverka de inlåsningsmekanismer, eller s.k. ”fattigdomsfällor”, som skapas i nuvarande system genom den samlade inverkan av skatter, bidrag och avgifter.
Eftersom bostadsbidragen står för en stor del av marginaleffekten, innebär alla fyra alternativen att bostadsbidragen helt eller delvis omvandlas till andra, icke inkomstprövade stöd. För att kompensera familjer, som blir av med hela eller delar av bostadsbidraget, riktas i stället generella stöd till de grupper som idag har höga bostadsbidrag, dvs. främst ensamföräldrar, studerande och familjer med många barn.
I två av alternativen (1 och 2) ersätts bostadsbidragen helt av andra stöd. I de två övriga (3 och 4) ersätts den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget, medan den del som baseras på antalet barn behålls. Två av alternativen är budgetneutrala, dvs. de innebär inga ökade statsutgifter (1 och 3). De två övriga alternativen (2 och 4) innebär att familjepolitiken tillförs fem miljarder kronor per år. I alla alternativen utgår barnbidrag till dess barnet fyller 18 år, och garantinivån i föräldraförsäkringen höjs från 60 till 120 kronor per dag.
Alla alternativen analyseras med hänsyn till effekterna för olika familjetyper, både stödets storlek och marginaleffekterna. Påverkan på deras benägenhet att förvärvsarbeta diskuteras, liksom behovet av socialbidrag. Effekterna på den offentliga ekonomin belyses, både i ett statiskt och i ett dynamiskt perspektiv.
17.1. Utformning av framtida modell för det ekonomiska familjestödet
17.1.1. En framtida modell
Med hänsyn till de negativa effekter på utbytet av förvärvsarbete, som höga marginaleffekter innebär, bör det ekonomiska familjestödet i så liten utsträckning som möjligt vara inkomstprövat.
Utredningen har därför valt att utforma en framtida modell som bygger på att bostadsbidragen till barnfamiljer avskaffas helt eller delvis. Med delvis avskaffande menas här att den del av bostadsbidraget som baseras på boendekostnaden avskaffas, medan det särskilda inkomstprövade bidraget till barnfamiljer behålls.
För att kompensera barnfamiljer, som har låga inkomster, för den resursminskning som förlusten av bostadsbidraget skulle innebära, har egenskaper som ofta är förknippade med låg inkomst identifierats.
Ensamstående har av uppenbara skäl i regel lägre hushållsinkomster än samboende. Det är därför inte förvånande att bostadsbidraget idag i stor utsträckning går till ensamstående. Av de ensamstående fick 172 000, bostadsbidrag i maj 2000. Det är ungefär två tredjedelar av alla ensamstående med barn. Ensamstående föräldrar behöver ett stöd som viss kompensation för att hushållet endast kan ha en inkomst. Bostadsbidraget har i praktiken alltmer fått en sådan funktion och det ter sig därför naturligt att införa ett särskilt ensamförälderstöd om bostadsbidraget avskaffas.
Studerande föräldrar har, som visas i kapitel 15, ofta svag ekonomi. Av föräldrar med studiemedel beräknas att ungefär hälften hade bostadsbidrag 1998 (HINK). Cirka en tredjedel av de föräldrar, som uppbar vuxenstudiestöd i någon form, mottog bostadsbidrag. Om detta avskaffas bör ett speciellt stöd till studerande med barn införas.
Inkomst och ålder har ett tydligt samband, unga föräldrar tjänar i regel mindre än äldre föräldrar. Unga föräldrar har små barn, en höjning av garantinivån i föräldraförsäkringen skulle gynna de föräldrar som har de lägsta inkomsterna eller inga inkomster alls.
Familjer med tre eller fler barn har i genomsnitt en lägre ekonomisk standard än familjer med ett eller två barn, se kapitel 4.
Drygt 46 000 familjer med tre eller fler hemmavarande barn fick
bostadsbidrag i maj 2000. Det utgör drygt 20 procent av samtliga familjer med tre eller fler barn. Flerbarnstillägget år 2001 är:
- 254 kr per månad för barn 3
- 760 kr per månad för barn 4
- 950 kr per månad fr.o.m. barn 5
En justering av flerbarnstillägget är ett sätt att förbättra ekonomin för familjer som har en svag ekonomi på grund av stor försörjningsbörda.
Utredningen anser vidare att åldersgränsen 16 år för det allmänna barnbidraget inte längre är anpassad till utbildning och arbetsliv. Skälen för denna ståndpunkt utvecklas närmare i kapitel 10. I ett framtida mer generellt familjestöd bör därför ingå en höjning av åldersgränsen för barnbidraget till 18 år.
Sammanfattningsvis kan en framtida modell för ett mer generellt ekonomiskt familjestöd innehålla följande:
1. Ett mindre omfattande inkomstprövat stöd
2. Ensamföräldertillägg
3. Studerandetillägg
4. Höjd garantinivå i föräldraförsäkringen
5. Höjd åldersgräns för det allmänna barnbidraget från 16 till 18 år
6. Höjt flerbarnstillägg
Tilläggen för ensamstående respektive studerande föräldrar är nya inslag i det ekonomiska familjestödet, medan övriga punkter kan anses vara justeringar av befintliga stöd. Inom barnbidragssystemet finns redan flerbarnstillägg, modellen innebär alltså att ytterligare tillägg för föräldrar som är ensamstående och föräldrar som studerar införs.
Om bostadsbidragen till barnfamiljer helt avskaffas kommer många hushåll att mista ett betydande inkomsttillskott. I avsnitt 11.3.2 ”Hushåll med bostadsbidrag” ges en beskrivning av de hushåll som får bidrag. Det högsta bidrag som kan betalas ut till familjer med ett barn är 2 500 kronor i månaden. Motsvarande belopp för familjer med två barn och familjer med tre eller flera barn är 3 175 kronor respektive 3 900 kronor. Det är emellertid endast ett fåtal hushåll som får maximalt bostadsbidrag; drygt en procent av samtliga bidragshushåll får högsta bidrag. Det genomsnittliga bidragsbeloppet är klart lägre. Hushåll med
hemmavarande barn får i genomsnitt 1 700 kronor i månaden. Hushåll med endast umgängesbarn förlorar bostadsbidraget och erhåller inget annat stöd i stället enligt utredningens modell. I tabell 17.1 nedan redovisas hur många hushåll som berörs, genomsnittlig årsinkomst bland bidragshushållen och hur stora bidrag hushållen i genomsnitt mottar.
Tabell 17.1 Antal hushåll med bostadsbidrag, genomsnittligt
bidrag per månad samt bidragshushållens preliminära årsinkomst. Maj 2000
Hushållstyp
Antal
Genomsnittligt bostadsbidrag kr/mån
Preliminär årsinkomst*
Hushåll med hemmavarande barn
205 500 1 700
130 100
Ensamstående 152 000 1 720
131 000
1 barn
74 200
1 360
128 900
2 barn
53 900
1 850
138 500
3 eller fler barn 23 800
2 550
121 000
Sammanboende 53 500
1 660
127 000
1 barn
13 300
1 290
98 000
2 barn
17 600
1 530
133 000
3 eller fler barn 22 600
1 990
141 000
Hushåll med enbart umgängesbarn
21 200
970
107 700
Källa: RFV *Inkomst som ingår i underlaget när bostadsbidrag beräknas
17.1.2. Fyra alternativa konstruktioner
De förändringar som presenteras ovan har slagits samman till fyra alternativa ”paket”. Gemensamt för samtliga alternativ är att barnbidraget blir generellt tills barnet fyller 18 år samt att garantinivån i föräldrapenningen höjs till 120 kronor per dag.
Alternativ 1 är budgetneutralt och innehåller inget inkomstprövat stöd och ingen höjning av flerbarnstillägget. För att finansiera de nya tilläggen för ensamstående och studerande sänks det allmänna barnbidraget till den nivå som det hade år 2000, dvs. 850 kronor per månad.
Alternativ 2 innebär en ökning av de ekonomiska familjestöden med cirka 5 miljarder kronor. Förutom införandet av ensamförälder- och studerandetillägg höjs flerbarnstillägget och det allmänna barnbidragets grundbelopp behålls oförändrat, dvs. 950 kronor per månad.
I alternativ 3 och 4 behålls ett visst inkomstprövat stöd. Ensamstående- och studerandetilläggen samt flerbarnstillägget justeras nedåt i förhållande till alternativen 1 och 2 så att de totala kostnaderna förblir desamma som i alternativ 1 (budgetneutralt) respektive 2 (kostnad 5 miljarder kronor). Det inkomstprövade stödet motsvarar den barnanknutna delen av dagens bostadsbidrag och är beräknat enligt reglerna för dagens bostadsbidrag vad gäller inkomstgränser och avtrappning. Marginaleffekterna blir kvar men berör färre familjer.
Alternativen 1 och 3 är således budgetneutrala och alternativen 2 och 4 kostar 5 miljarder kronor. I tabell 17.2 sammanfattas alternativen.
Tabell 17.2 Utformning av fyra alternativa regelpaket. Familje-
stöden anges i kronor per månad
* Jämförelse med de regler som gäller år 2001 Anm: Alt 3 & 4 innebär att den icke bostadsanknutna delen av bostadsbidraget behålls.
17.1.3. Nuvarande omfattning av de ekonomiska familjestöden
Beräkningarna utgår från de ramar som ges av det allmänna barnbidraget inkl. flerbarnstillägget, studiehjälpen för ungdomsskolan och bostadsbidraget till barnfamiljer, sammanlagt
Alt Offentligt
finansiell effekt per år
*
Inkomstprövat stöd
Allmänt barnbidrag
Ensamföräldertillägg
Studerandetillägg
Flerbarnstillägg
Barn 3 Barn 4 Barn 5+
1 0
Nej
850 750
500 254 760 950
2 5 mdkr
Nej
950 950
950 800 950 950
3 0
Ja
850 650
500 254 760 950
4 5 mdkr
Ja
950 950
950 600 950 950
cirka 25,8 miljarder kronor, som i nuvarande system under 2001 beräknas vara fördelade på följande sätt: 19,7 mdkr för allmänt barnbidrag 1,1 mdkr för flerbarnstillägg 1,1 mdkr för studiebidrag inom studiehjälpen (uppskattad utgift för studerande under 18 år) och 3,9 mdkr för bostadsbidrag
Utgifterna för det allmänna barnbidragets grundbelopp utgör över 70 procent av de totala utgifterna. Att höja detta grundbelopp med 100 kronor per månad kostar cirka 2,2 miljarder kronor om året. Det är alltså inte möjligt att ersätta bostadsbidraget med en höjning av det allmänna barnbidraget. Det måste ske med riktade åtgärder, som når de grupper som har höga bostadsbidrag, dvs. framförallt ensamstående, studerande föräldrar och flerbarnsfamiljer.
De gymnasiestuderande som fyllt 18 år under året har igenomsnitt varit 17 år halva året. Om hänsyn tas till detta blir kostnaden för studiemedel till dem som omfattas av en barnbidragsförlängning 0,3 till 0,4 miljarder kronor högre än de redovisade 1,1 miljarder kronorna.
Det förutsätts att underhållsstödet bibehålls med vissa ändringar inom systemet. Detsamma gäller föräldraförsäkringen. I modellen höjs garantinivån i föräldraförsäkringen från 60 till 120 kronor per dag under 360 dagar (gäller således inte de särskilda 90 dagarna då föräldrapenning på garantinivå utgår till alla). Kostnaden för detta beräknas till ca 0,2 miljarder kronor.
17.2. Alternativens konsekvenser
17.2.1. Marginaleffekter
I kapitel 16 beräknas hur stora marginaleffekter som olika individer utsätts för vid en ökad inkomst. När bostadsbidraget avskaffas minskar den sammantagna marginaleffekten med 20 procentenheter för dem som tidigare hade bostadsbidrag. Den genomsnittliga marginaleffekten i totalbefolkningen sjunker med mindre
än en procentenhet. Detta beror på att de flesta i befolkningen inte har bostadsbidrag. Bland barnfamiljerna är effekten större.
Figur 17.1 Förändring av genomsnittlig marginaleffekt för olika
familjetyper
I gruppen ensamstående med två eller flera barn (E2) minskar den genomsnittliga marginaleffekten med knappt 10 procentenheter (från knappt 60 till knappt 50 procent) i de alternativ där bostadsbidraget helt avskaffas (1 och 2). Då marginaleffekten från bostadsbidraget är 20 procent betyder detta att knappt hälften av dessa hushåll har bostadsbidrag i utgångsläget. För dem som har bostadsbidrag i denna grupp är den genomsnittliga marginaleffekten knappt 70 procent i dagsläget.
-12,0 -10,0
-8,0 -6,0 -4,0 -2,0
0,0
E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3 Alla
Familjetyp
Procentenheter
Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Alternativ 4
Figur 17.2 Förändring av antalet individer i olika marginal-
effektsklasser
Det sker en omfattande förskjutning nedåt mellan marginaleffektsgrupperna. Den grupp som växer mest är de med marginaleffekter på mellan 30 och 40 procent (53 000–63 000 personer), den som minskar mest är de med mellan 50 och 60 procents marginaleffekt (47 000–53 000 personer). För det stora flertalet av dem som får ändrade marginaleffekter minskar dessa med 20 procentenheter. Gruppen med minst 100-procentiga marginaleffekter ökar något, som mest med ca 2 000 personer. Denna ökning beror på att ett ökat socialbidragstagande, detta analyseras djupare i avsnitt 17.2.6.
Typfall
I de inkomstintervall där bostadsbidrag utgår minskar marginaleffekterna med 20 procentenheter. Vid vilka inkomstnivåer detta inträffar beror på familjesammansättning, boendekostnad och övriga inkomster i hushållet. För de typfall som presenterades i kapitel 16 har de totala marginaleffekterna för några av ut-
-60000 -40000 -20000 0 20000 40000 60000 80000
Högst 20
30-40 50-60 70-80 90-100
Marginaleffekt
Antal individer
Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Alternativ 4
redningens alternativ beräknats. I figur 17.3a och 17.3b illustreras effekten av alternativ 2 respektive 4 för en ensamstående med ett barn.
Figur 17.3a Marginaleffekt för en icke-studerande ensamstående
med ett barn i nuläget samt om alternativ 2 genomförs.
0 20 40 60 80 100 120
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
Taxerad inkom st
Nuvarande Reformerat
Figur 17.3b Marginaleffekt för en icke-studerande ensamstående
med ett barn i nuläget samt om alternativ 4 genomförs.
I det aktuella typfallet medför alternativ 2 (och 1) en minskning i intervallet 9 700 till 20 700 kronor per månad. I alternativ 4 (och 3) blir motsvarande intervall 12 800 till 20 700 kronor per månad. I det typfall som avser samboende har samtliga alternativ samma effekt. Detta beror på att det inkomstprövade bidrag som ingår i alternativ 3 och 4 är bortreducerat när socialbidragsgränsen nås.
0 20 40 60 80 100 120
0
330
0
660
0
990
0
132
00
165
00
198
00
231
00
264
00
297
00
330
00
363
00
396
Taxerad inkomst
Nuvarande Reformerat
Figur 17.4 Marginaleffekt för en icke-studerande samboende
med två barn i nuläget samt om något av alternativ 1 - 4 genomförs.
I det aktuella typfallet medför samtliga alternativ en minskning i inkomstintervallet 4 900 till 10 100 kronor per månad.
17.2.2. Effekter på arbetsutbudet
I en traditionell statisk analys av hur olika hushållsgruppers inkomster påverkas av de olika alternativen, och hur de offentliga finanserna påverkas, antas att hushållen inte förändrar sitt beteende på grund av nya regler. Den statiska effekten kan tolkas som den omedelbara eller kortsiktiga effekten. En statisk ansats kan försvaras vid mindre justeringar av de befintliga reglerna eller då det inte finns någon anledning att tro att beteendet påverkas. Ett huvudmotiv till att avskaffa bostadsbidraget är att minska marginaleffekterna och därigenom öka utbytet av arbete. En dynamisk analys där hänsyn tas till att hushållen kan väntas ändra sitt beteende har därför genomförts. Även om det finns anledning att anta att en statisk analys blir missvisande, finns det dock anledning att genomföra också en sådan. Orsaken är att resultaten
0 20 40 60 80 100 120
0
3300 6600 9900 1320
0
1650
0
1980
0
2310
0
2640
0
2970
0
3300
0
3630
Taxerad inkomst
Nuvarande Reformerat
av en dynamisk analys inte heller är invändningsfria. Fördelen med den statiska analysen är att alla förutsättningar är väl kända. Effekterna av de fyra alternativen analyseras därför både med och utan dynamiska effekter. Som alltid kan storleken av hushållens beteendeanpassningar diskuteras, i analysen förutsätts dessutom att det finns en efterfrågan på det ökade utbudet av arbete. Målet med den dynamiska analysen är i första hand att ge en vägledning om vilka effekter som kan förväntas. Den modell, som har använts för att beräkna de förväntade effekterna på arbetsutbudet, beskrivs i bilaga 7.
I tabell 17.3 redovisas hur arbetstiden fördelar sig vid en simulering under nuvarande regler samt hur den förändras av alternativen. Redovisningen avser endast tre av de grupper som befolkningen delas in i vid simuleringen; ensamstående kvinnor med barn, samboende kvinnor och samboende män. Ensamstående kvinnor utan barn påverkas inte av de föreslagna regeländringarna och ensamstående män reagerar i simuleringen inte på de förändrade reglerna. Detta beror sannolikt på att ytterst få ensamstående män (med barn) mottar bostadsbidrag.
Tabell 17.3 Årsarbetstider, fördelning på arbetstidsklasser
(simulerad) och förändring av gruppernas storlek i procentenheter vid införande av de olika alternativen.
Anm: Kolumn tre anger hur individerna i de olika hushållstyperna fördelas på olika arbetstidsklasser samt genomsnittlig arbetstid inom hushållstypen. Kolumn fyra till sju anger, för vart och ett av alternativen, dels hur storleken på ”arbetstidsgrupperna” förändras, dels hur den genomsnittliga årsarbetstiden förändras.
Arbetsutbudsmodellen delar in befolkningen i sju arbetstidsklasser, här har dessa slagits samman till fyra. Kort deltid motsvarar en årsarbetstid på mellan 1 och 999 timmar, lång deltid 1000–1499 timmar och heltid avser dem som arbetar minst 1 500 timmar per år. Att avskaffa bostadsbidraget medför både en substitutionseffekt och en inkomsteffekt medan ensamförälderoch studerandetilläggen endast medför inkomsteffekter. Hushållens reaktion på förändringarna kommer att variera, en del kommer att arbeta mer och andra mindre. De redovisade förändringarna är nettoeffekter.
De effekter på arbetsutbudet som modellen förutsäger härrör nästan uteslutande från ensamstående kvinnor med barn. Bland de samboende förväntas arbetstiden påverkas positivt av samtliga alternativ men effekterna är små. Bland de ensamstående mödrarna är de förväntade effekterna förhållandevis stora, gruppen som inte
Hushållstyp
Arbetstid
Andel i respektive arbetstidsklass Alt1 Alt2 Alt3 Alt4
Ensam-Arbetar ej 19.1
-2.8 -4.0 -2.2 -4.0
stående Kort deltid 8.0
-1.8 -2.3 -1.2 -1.8
kvinna med Lång deltid 18.2
-1.0 -1.0 -1.0 -1.0
barn
Heltid
54.7
+5.6 +7.3 +4.4 +6.8
Timmar per år Medelvärde 1 411.0 +99.0 +134.0 +80.0 +126.0 Samboende Arbetar ej 11.3 0.0 -0.2 0.0 -0.1 kvinna Kort deltid 6.6 0.0 0.0 0.0 0.0
Lång deltid 19.8
-0.1 -0.1 -0.1 -0.1
Heltid
62.3
+0.1 +0.3 +0.1 +0.2
Timmar per år Medelvärde 1 514.0
+1.0 +5.0 +1.0 +3.0
Samboende Arbetar ej 22.8
-0.1 -0.2 -0.1 -0.2
man Kort deltid 0.1
0.0 0.0 0.0 0.0
Lång deltid 3.4
0.0 0.0 0.0 0.0
Heltid
73.7
+0.1 +0.2 +0.1 +0.2
Timmar per år Medelvärde 1 616.0 +
2.0
+5.0 +2.0 +4.0
arbetar minskar med mellan 2,2 och 4 procentenheter till följd av förslagen, en procentenhet motsvarar för denna grupp drygt 1000 personer. Störst effekt har det dyrare alternativet med helt avskaffat bostadsbidrag (alternativ 2), där gruppen heltidsarbetande ökar med mer än 7 000 personer och den genomsnittliga arbetstiden ökar med över 100 timmar per år. Det inkomstprövade stöd, som ingår i alternativ 3 och 4, dämpar arbetsutbudseffekten i jämförelse med alternativ 1 och 2.
Skatter och bidrag påverkar hushållens ekonomi och avkastningen på arbete. Höga marginaleffekter för hushåll som står utanför arbetsmarknaden, eller deltar i begränsad omfattning, minskar incitamenten att öka arbetsinkomsten. I det här avsnittet har en modell för hushållens arbetsutbud använts för att visa hur olika familjepolitiska åtgärder kan påverka arbetsutbudet. Även om storleken av de redovisade resultaten är osäkra, tyder simuleringarna ändå på att det finns betydande dynamiska effekter. De hushåll som berörs kan väntas anpassa arbetsutbudet när en reform påverkar budgetmängden.
Anpassningen av arbetstider medför att arbetskraftsdeltagandet ökar om familjepolitiska åtgärder minskar marginaleffekterna för hushåll med svag ekonomi. Detta innebär i sin tur en höjning av dessa familjers inkomster och en lägre kostnad för reformen. Det bör återigen påpekas att beräkningarna av hur mycket hushållen väljer att anpassa sina arbetstider vid regeländringar och den exakta fördelningen på olika grupper, beror mycket på vilka metoder som används och det empiriska underlaget. Med andra metoder och andra underlag skulle både nivån och profilen kunna bli något annorlunda. Man bör dock kunna vänta sig att många andra metoder och underlag skulle ge anpassningar med liknande riktning och fördelning. Syftet med dessa simuleringar är främst att visa hur viktigt det är att vid så stora regeländringar, som här diskuteras, försöka bedöma hur arbetstiderna kan påverkas. Om man avstår från detta dynamiska perspektiv, riskerar man att överskatta kostnaden för åtgärden, och därmed kanske avstå från att genomföra motiverade förändringar.
17.2.3. Kostnader för de fyra alternativen
Två av alternativen är budgetneutrala, dvs. ökar inte den offentliga sektorns kostnader jämfört med oförändrade regler. Två innebär en ökning av statens ekonomiska insats, som vore önskvärd av familjepolitiska skäl.
Alternativen är så utformade att de vid en statisk beräkning är budgetneutrala (alternativ 1 och 3) respektive medför ökade utgifter om cirka fem miljarder kronor (alternativ 2 och 4). När kostnaden för en reform skall beräknas är det normalt dessa statiska beräkningar som används. Anledningen är att de dynamiska effekterna är svåra att beräkna vad gäller både storlek och när i tiden anpassningen sker. Om den önskade arbetstiden för ett hushåll ändras är det inte säkert att det kan anpassa sig till de nya reglerna omedelbart. Det är därför klokt att inte räkna in dynamiska effekter i budgeten då detta kan leda till att reformer underfinansieras. Här presenteras både statiska och dynamiska beräkningar av alternativens kostnader. De dynamiska beräkningarna skall ses som en känslighetsanalys. I tabell 17.4a och 17.4b visas hur olika utgiftsposter påverkas av regeländringarna. Tabell 17.4a avser en statisk analys där hushållen ej ändrar sitt beteende när reglerna ändras, i tabell 17.4b antas däremot hushållen anpassa sitt arbetsutbud i enlighet med den modell som presenteras i bilaga 7.
Tabell 17.4a Kostnader för offentlig sektor av de olika alterna-
tiven beräknade med statiskt arbetsutbud. Miljoner kronor
Alt 1 Alt 2 Alt 3 Alt 4
Allmänt barnbidrag
-100 2 200 -100 2 200
Flerbarnstillägg
0 1 400 0 900
Ensamföräldertillägg
3 200 4 100 2 800 4 100
Studerandetillägg
700 1 400 700 1 400
Bostadsbidrag / inkomstprövat stöd
-3 900 -3 900 -3 100 -3 100
BTP
200 200 100 100
Föräldrapenning
200 200 200 200
Studiebidrag, gymnasiet
-1 100 -1 100 -1 100 -1 100
Socialbidrag
800 500 500 300
Totalt
0 5 000 0 5 000
I de budgetneutrala alternativen (1 och 3) sänks det generella barnbidraget med 100 kronor per månad, detta medför en besparing på ca 2,1 miljarder kronor. I alternativen ingår också effekten av att barnbidragsåldern höjs till 18 år, kostnaden för detta beräknas till ca 2 miljarder kronor. Nettoeffekten av dessa förändringar blir att utgifterna minskar med ca 100 miljoner kronor. Studiebidraget för gymnasiestuderande minskar med 1,1 miljarder kronor. Denna kostnadsminskning underskattas något beroende på att de, som i modellpopulationen är 18 år, kan ha haft studiebidrag som 17-åringar under en del av året. Hälften av studiebidragskostnaderna för de som är 18 år borde alltså räknas in i besparingen. Underskattningen kan beräknas till mellan 0,3 och 0,4 miljarder kronor. Även om detta görs så ökar barnbidraget mer än studiebidraget minskar, dels för att alla i åldern mellan 16 och 18 år inte studerar samt, framför allt, att studiebidraget betalas ut nio månader om året. Besparingen av att avskaffa bostadsbidraget till barnfamiljerna är 3,9 miljarder kronor, det mindre omfattande inkomstprövade stödet beräknas medföra en budgetbelastning på ca 0,8 miljarder kronor. Av de nya stöden är det ensamförälderstödet som är det mer omfattande. En viss övervältring på bostadstillägg för pensionärer (BTP) förekommer. Om någon är berättigad till både bostadsbidrag och BTP beräknas först bostadsbidraget, därefter dras bostadsbidraget från boendekostnaden när BTP beräknas. Ökningen av kostnaderna för socialbidrag beräknas till mellan 0,3 och 0,8 miljarder kronor.
Om hushållens arbetsutbud ökar till följd av regeländringarna påverkar det den offentliga sektorns finanser dels genom ökade skatteintäkter, dels genom minskad ökning av socialbidragen. I den offentliga sektorns ekonomi ingår transfereringar till hushållen och skatter och avgifter från hushållen. Arbetsgivaravgifter och indirekta skatter som moms ingår inte i analysen. Detta innebär att den verkliga förändringen av de offentliga inkomsterna bör bli mer fördelaktig än vad som framgår av analysen.
Tabell 17.4b Kostnader för offentlig sektor av de olika alterna-
tiven med en beräknad anpassning av arbetsutbudet. Miljoner kronor
Alt 1 Alt 2 Alt 3 Alt 4
Allmänt barnbidrag
-100 2 200 -100 2 200
Flerbarnstillägg
0 1 400 0 900
Ensamföräldertillägg
3 200 4 100 2 800 4 100
Studerandetillägg
700 1 400 700 1 400
Bostadsbidrag / inkomstprövat stöd
-3 900 -3 900 -3 100 -3 100
BTP
200 200 100 100
Föräldrapenning
200 200 200 200
Studiebidrag, gymnasiet
-1 100 -1 100 -1 100 -1 100
Socialbidrag
700 300 400 100
Skatt
-700 -900 -700 -800
Totalt
-800 3 900 -800 4 000
Förutom att den offentliga sektorns kostnader blir mindre efter en beteendeanpassning, så blir nettoeffekten för hushållssektorn mer gynnsam. Utfallet för hushållssektorn beräknas bli mellan 0,9 och 1,2 miljarder kronor större per år om en anpassning enligt modellen kommer till stånd.
Tabell 17.5 Förändring av den offentliga sektorns ekonomi och
hushållens disponibla inkomster till följd av alternativen. Miljoner kronor
Offentliga sektorn
Hushållen
Statisk Dynamisk Statisk Dynamisk
Alt 1
0 + 800 0 + 1 000
Alt 2
- 5 000 -3 900 + 5 000 + 6 200
Alt 3
0 + 800 0 + 900
Alt 4
- 5 000 - 4 000 + 5 000 + 6 100
17.2.4. Inkomstfördelningseffekter
De fördelningseffekter som har beräknats avser genomsnittliga förändringar inom olika grupper. Effekterna beräknas med och utan den anpassning av arbetstiderna som förutsägs av den modell som beskrivs i bilaga 7. I samma bilaga beskrivs även de metoder
och definitioner som används. I bilaga 8 redovisas detaljerade resultat från denna analys, nedan presenteras huvudresultaten.
Alternativ 1
I detta alternativ, som är budgetneutralt, ingår inget inkomstprövat stöd. Konstruktionen har mycket små fördelningseffekter på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten, som är ett vanligt mått på inkomstspridningen, ökar marginellt i den statiska analysen och inte alls i den dynamiska. Hushåll i decil ett till tre (dvs. de 30 procent som har de lägsta inkomsterna) förlorar i genomsnitt någon tiondels till en procent av sin disponibla inkomst i en statisk analys. Om hushållen anpassar sin arbetstid blir fördelningsprofilen svagt progressiv, dvs. de med lägre inkomster gynnas mer än de med högre. Skillnaden i effekt, i framförallt decil ett och två, mellan den statiska och dynamiska analysen överskattas dock på grund av det tidigare nämnda förenklade antagandet om socialbidrag. Det sker en viss omfördelning mellan olika hushållstyper, där flerbarnsfamiljer med två föräldrar förlorar något medan ensamstående, framförallt de med flera barn, i genomsnitt ökar sin disponibla inkomst med ett par procent. När hänsyn tas till arbetsutbudseffekterna blir denna omfördelning tydligare. När ensamstående respektive samboende med barn studeras separat framgår att effekterna för samboende är förhållandevis små, medan de för de ensamstående är större och har en mindre bra statisk fördelningsprofil. Den dynamiska fördelningsprofilen är dock jämnare.
Alternativ 2
I detta alternativ avskaffas bostadsbidraget helt, liksom i alternativ 1, och den offentliga sektorns kostnader ökar med fem miljarder kronor. Konstruktionen har små men hyfsade fördelningsegenskaper på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten minskar marginellt. Den statiska analysen visar på en fördelningsprofil där inkomstökningarna minskar fr.o.m. decil fyra och uppåt, i den dynamiska är profilen tydligt progressiv. Ensamstående föräldrar vinner i genomsnitt mer än samboende. När ensamstående respektive samboende med barn studeras separat framgår att den genomsnittliga ekonomiska standarden ökar inom samtliga deciler för de
ensamstående föräldrarna, oavsett om analysen är dynamisk eller ej. För de samboende barnfamiljerna är ökningarna inte lika stora och fördelningsprofilen mer progressiv.
Alternativ 3
Detta alternativ är i likhet med alternativ 1 budgetneutralt, men ett visst inkomstprövat stöd ingår. Konstruktionen har små fördelningseffekter på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten ökar marginellt och i ingen decil är de genomsnittliga förlusterna eller vinsterna mer än någon tiondels procent av den disponibla inkomsten. Det sker en viss omfördelning mellan olika hushållstyper där ensamstående med ett barn i genomsnitt ökar sin disponibla inkomst med knappt tre procent medan effekten i de flesta övriga grupper är liten. Bland de samboende minskar genomsnittsinkomsten i decil ett med en dryg procent i den statiska beräkningen, i övrigt är förändringarna mycket små. För ensamstående förbättras den genomsnittliga ekonomiska standarden i decil sex till tio, i decil ett till fem är effekterna små. Om arbetsutbudseffekterna tas med ökar inkomsterna även i decil ett och två, ökningen överdrivs dock något av modellen.
Alternativ 4
Liksom i alternativ 3 ingår i detta alternativ ett visst inkomstprövat stöd. Den offentliga sektorns kostnader ökar här med fem miljarder kronor. Konstruktionen har progressiv fördelningsprofil som blir tydligare om arbetstiden tillåts anpassas till de nya reglerna. Gini-koefficienten minskar i både den statiska och den dynamiska analysen och fördelningsprofilen är progressiv. Inkomsterna för ensamstående föräldrar, framförallt med fler barn, ökar kraftigt. När ensamstående respektive samboende med barn studeras separat framgår att den genomsnittliga ekonomiska standarden ökar inom samtliga deciler för de ensamstående föräldrarna, oavsett om analysen är dynamisk eller ej. För de samboende barnfamiljerna är ökningarna inte lika stora och fördelningsprofilen mer tydligt progressiv. Vid en jämförelse med alternativ två är de statiska effekterna i decil ett och två av ensamstående föräldrar den största skillnaden.
Effekter för enskilda hushåll
Ovan redovisas endast de genomsnittliga effekterna av de fyra alternativen. De genomsnittliga effekterna är nettot av effekterna på de enskilda hushållen. Inom de olika grupperna finns det de som får vidkännas betydande inkomstbortfall, men även sådana som får betydande inkomstökningar. För att få en bild av effekterna för dem som påverkas kraftigare än genomsnitten i respektive grupp, har en speciell analys genomförts. I denna delas individerna in dels i grupper efter olika karaktäristika och dels efter hur stor inkomständring de beräknas få.
Inom de flesta grupper finns både sådana som gynnas och sådana som missgynnas av de analyserade regelförändringarna, det är alltså svårt att identifiera typiska ”vinnare” och ”förlorare”. Det går dock att peka ut missgynnade grupper på basis av reglerna i sig, t.ex. samboende som inte studerar, har två barn, låga inkomster och höga boendekostnader.
Analysen presenteras i bilaga 8.
17.2.5. Effekter i olika typfamiljer
För att illustrera effekterna av de fyra alternativen på ett mer lättillgängligt sätt har förändringarna beräknats för de typfamiljer som beskrivs närmare i kapitel 5. Exemplen visar familjer med låg inkomst och familjer med medianinkomst, dels med sammanboende föräldrar, dels en ensamstående förälder, i båda fallen med ett till tre barn. Typfamiljerna är på intet sätt representativa för befolkningen, utan skall enbart ses som illustrativa exempel. Ett stort antal antaganden måste göras om typfamiljernas inkomster och utgifter. Dessa antaganden sammanfattas i tabell 5.2.
I tabell 17.6 sammanfattas effekterna av de föreslagna förändringarna i de fyra alternativen.
Tabell 17.6 Utrymme för övrig konsumtion efter bidrag och
nödvändiga utgifter enligt nuvarande regler och förändring vid de fyra alternativen. År 2001
Nuvarande regler kr/mån
Alt.1
Alt.2
Alt.3
Alt.4
Familjetyp* G/S E G/S E G/S E G/S E G/S E
Låg inkomst 0 barn 9497 2190 0 0 0 0 0 0 0 0 1 barn 7100 2703 -100 -550 0 -250 -100 -650 0 -250 2 barn 4790 2686 -200 - 800 0 -200 -200 -1000 0 -200 3 barn 2534 2763 -300 -1050 546 396 -300 -1100 346 452
Medianinkomst 0 barn 14150 4040 0 0 0 0 0 0 0 0 1 barn 11520 3833 -100 -300 0 0 -100 -400 0 0 2 barn 9040 3946 -200 -200 0 400 -200 -400 0 400 3 barn 6694 3793 -300 -450 546 996 -300 -500 346 700 * G/S = gifta/samboende, E = ensamstående
Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna redovisas i kapitel 5.
I tabell 17.7 redovisas effekterna av de föreslagna förändringarna för varje enskild bidragsform i de fyra alternativen. Varje enskild bidragsform kan sättas i relation till det utrymme som enligt nuvarande regler återstår till övrig konsumtion efter bidrag och nödvändiga utgifter. Familjen med sammanboende föräldrar berörs av ett fåtal av de föreslagna åtgärderna.
Tabell 17.7 Utrymme för övrig konsumtion efter bidrag och
nödvändiga utgifter enligt nuvarande regler och förändring av bidrag vid de fyra alternativen. Låginkomsttagare år 2001
Sammanboende Bruttolön 30 220 kr/mån
Ensamstående kvinna Bruttolön 14 550 kr/mån
1 barn 2 barn 3 barn 1 barn 2 barn 3 barn
Nuvarande regler
Kvar till övrig konsumtion efter bidrag och nödvändiga utgifter 7100 4790 2534 2703 2686 2763
Alternativ 1
Barnbidrag
-100 -200 -300 -100 -200 -300
Slopat bostadsbidrag 0
0 0 -1200 -2100 -3000
Ensamföräldertillägg -
-- 750 1500 2250
Alternativ 2
Flerbarnstillägg
-
-546 -
- 546
Slopat bostadsbidrag -
---1200 -2100 -3000
Ensamföräldertillägg -
-- 950 1900 2850
Alternativ 3
Barnbidrag
-100 -200 -300 -100 -200 -300
Slopat bostadsbidrag -
---1200 -2100 -3000
Inkomstprövat bidrag 0
0 0 0 0 250
Ensamföräldertillägg -
-- 650 1300 1950
Alternativ 4
Flerbarnstillägg
-
-346 -
- 346
Slopat bostadsbidrag -
---1200 -2100 -3000
Inkomstprövat bidrag 0
0 0 0 0 250
Ensamföräldertillägg
950 1900 2850
Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna redovisas i kapitel 5.
Den ensamstående föräldern i exemplet berörs både av försämringar och av förbättringar. Eftersom ensamstående föräldrar oftare har bostadsbidrag och då med relativt höga belopp,
kompenseras inte ett slopat bostadsbidrag i alla exempel av det ensamföräldertillägg som föreslås. I kombination med studerandetillägg kan utfallet bli en förbättring för föräldrar med fler än ett barn. Har den ensamma föräldern, eller de samboende föräldrarna, ett eller flera barn som är sexton eller sjutton år, tillkommer förbättringarna i barnbidraget genom att åldersgränsen höjs, tre månader eller totalt 2 850 kronor per barn och år.
Samtliga samboende föräldrar får kännas vid den föreslagna sänkningen av barnbidraget i de två budgetneutrala alternativen. Generellt skulle samboendehushåll, där båda föräldrarna studerar, få en påtaglig förbättring av den ekonomiska situationen jämfört med nuvarande stödformer. Exempelvis skulle en tvåbarnsfamilj med två studerande föräldrar som lever på studielån, med förslagen enligt alternativ 4, få ett studerandetillägg med 3 800 kronor per månad och ett inkomstprövat bidrag med 900 kronor per månad (framgår inte av tabellen). Studerande med studielån skulle också i vissa fall få förbättringar genom att garantinivån i föräldraförsäkringen fördubblas till 120 kronor per dag. Som mest kan denna höjning ge 1 800 kronor per månad.
17.2.6. Effekter på socialbidragstagandet
När de kostnader och fördelningseffekter, som har presenterats i tidigare avsnitt, har beräknats, har det antagits att en viss ökning av socialbidragen kommer att ske. Hur socialbidragstagandet påverkas av förändringar i andra bidragssystem är mycket svårt att förutsäga. Om en familjs inkomster på årsbasis understiger riksnormen för socialbidrag, är det ändå inte säkert att den är berättigad till socialbidrag. Socialbidrag ges ut efter en individuell prövning där hushållets hela situation bedöms. Förekomst av förmögenhet eller realiserbara tillgångar kan leda till att man inte får socialbidrag. Vidare är det inte säkert att hushåll, som skulle vara berättigade till socialbidrag, söker sådant. Omvänt kan ett hushåll med årsinkomster över socialbidragsnivån ändå vara berättigat till bidrag, på grund av tillfälligt låga inkomster (månadsperspektiv används) eller särskilda behov som inte ryms inom den schabloniserade normen. När ett teoretiskt beräknat socialbidrag jämförs med det faktiska bidragstagandet är överensstämmelsen dålig. Att konstruera en beräkningsmodell som avgör om och hur stort socialbidrag
ett hushåll skall tilldelas under olika regelsystem är därför dömt att misslyckas. I den beräkningsmodell
1
som används här, delas social-
bidrag ut enligt en funktion som skattas med hjälp av det verkliga bidragstagandet. Hänsyn tas i denna funktion till skillnader i beteende mellan olika grupper och till om de enskilda hushållen i verkligheten har tagit emot socialbidrag under året. De bidrag som delas ut kan inte anses vara korrekta på hushållsnivå men när resultaten analyseras på gruppnivå, ger de en rimlig bild av hur bidragstagandet kan komma att påverkas. Det skall dock påpekas att socialbidraget beskrivs betydligt sämre av modellen, än andra typer av inkomster, även på grupp- och totalbefolkningsnivå.
De regelförändringar som ingår i de fyra alternativen medför att vissa hushåll får ett större familjestöd än tidigare och att andra får ett lägre. Socialbidragstagandet kan påverkas på följande sätt:
1. Hushållet har inte socialbidrag i utgångsläget men söker, och beviljas, socialbidrag för att övriga bidrag minskar
2. Hushållet har socialbidrag i utgångsläget och ”lyfts upp” ur socialbidragstagandet när övriga bidrag ökar
3. Hushållets socialbidrag minskar för att övriga bidrag ökar
4. Hushållets socialbidrag ökar när övriga bidrag minskar
5. Hushållets socialbidrag förblir oförändrat
De flesta hushåll tilldelas enligt modellen inte socialbidrag, varken före eller efter regeländringarna. Punkt 5, där socialbidraget förblir oförändrat är mindre intressant. Av de övriga är de fall då socialbidrag utgår både före och efter regelförändringen (3 och 4) förhållandevis lätta att beräkna, medan framförallt de nytillkomna bidragstagarna (punkt 1) är svåra att fånga in med modellen. I samtliga alternativ beräknas det totala socialbidragstagandet öka något till följd av regelförändringarna (300–800 mkr). Den största delen av denna ökning härrör från hushåll som redan har socialbidrag, endast någon enstaka procent av dem som har bostadsbidrag, omkring 1 000–2 000 hushåll, bedöms bli socialbidragstagare till följd av de ändrade reglerna. Antalet hushåll som lyfts upp ur socialbidragsberoende är också mycket litet. Bland de drygt 90 000 barnfamiljer som i analysmaterialet har socialbidrag bedöms, beroende på vilket alternativ som analyseras, mellan 50 och 80 procent få ökat socialbidrag. Motsvarande andel som bedöms få mindre behov av socialbidrag varierar mellan 20 och
1 FASIT-modell beskrivs närmare i bilaga 7.
50 procent, mycket få förblir opåverkade. I det budgetneutrala alternativ där bostadsbidraget helt avskaffas (alternativ 1) är antalet hushåll som efter regeländringarna behöver mer socialbidrag mer än fyra gånger så stor som den grupp vars bidragsbehov minskar. I alternativ 2, där kostnaderna ökas med fem miljarder kronor, är gruppen med ökande behov av bidrag cirka en och en halv gång så stor som gruppen med minskat bidragsbehov, i det budgetneutrala alternativet med ett inkomstprövat stöd (alternativ 3) drygt tre gånger så stor. I alternativ 4 är grupperna ungefär lika stora. Det är vanligare bland samboende att bidragsbehovet ökar och bland ensamstående att det minskar.
Det alternativ som ger den lägsta ökningen av det totala socialbidragstagandet är alternativ 4. Om detta alternativ modifieras så att det särskilda inkomstprövade bidraget höjs till 1000 kronor per månad för barn nummer ett, 1 500 kronor per månad för barn nummer två och 2 000 kronor per månad för barn nummer tre ger modellen ingen ökning av socialbidragstagandet. Ökningen av den offentliga sektorns kostnader med ett sådant modifierat alternativ uppgår till cirka 5 700 miljoner kronor. Med denna konstruktion blir gruppen som får ett minskat socialbidragsbehov nästan dubbelt så stor som gruppen med ökade socialbidrag. I stort sett skapas inga nya socialbidragstagare med denna konstruktion. En stor del av den minskning av marginaleffekterna som uppnås i de övriga alternativen går dock förlorad med en sådan konstruktion. Bostadsbidraget till barnfamiljerna minskar endast med 2 200 miljoner kronor (56 %).
18. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet
Detta kapitel innehåller utredningens förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet så att det blir mer generellt, i syfte att minska marginaleffekter och på så sätt motverka fattigdomsfällor. Inkomstprövningen bör minskas och konsumtionsstyrande inslag så långt som möjligt undvikas. Utredningen föreslår att anknytningen av bostadsbidraget till bostadskostnaden tas bort och att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning:
Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av generella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del som baseras på boendekostnaden tas bort, medan den icke bostadsanknutna delen behålls i vissa alternativ.
Två nya tillägg till barnbidraget föreslås, ett till ensamstående med barn och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med ensamstående respektive studerande föräldrar. Dubbla belopp betalas ut för varje barn om båda föräldrarna studerar. Ensamföräldertillägg och studerandetillägg kan utgå samtidigt. Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd införas för ensamstående som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden. Eftersom detta stöd är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre rustad för på arbetsmarknaden kan detta stöd vara inkomstprövat utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter.
Garantinivån i föräldraförsäkringen föreslås höjd från 60 till 120 kronor om dagen för de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till 18 år. Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses föreligga bör även flerbarnstillägget höjas.
En omläggning av denna omfattning behöver genomföras stegvis. Utredningen visar på tre olika typer av övergångslösningar.
18.1. Barnfamiljernas marginaleffekter
Inkomstprövade stöd har en hög fördelningspolitisk träffsäkerhet till en jämförelsevis låg kostnad för det allmänna. Det är dock mer osäkert hur de påverkar beteendet hos bidragsmottagarna. Inkomstprövade bidrag ger marginaleffekter som, om de är höga, begränsar mottagarnas möjligheter att påverka sin ekonomi. Samtidigt begränsar inkomstprövning minskningen av den disponibla inkomsten, när förvärvsinkomsterna minskar. Detta sker oavsett skälet till minskade förvärvsinkomster, som kan vara frivilligt t.ex. genom minskad arbetstid. Det är så att säga dyrt att gå upp och billigt att gå ner i arbetstid. Det kan underlätta för föräldrar att arbeta deltid, vilket kan vara bra, särskilt när barnen är mindre. Syftet med inkomstprövningen är emellertid att stödja låginkomsthushåll, inte att underlätta deltidsarbete. Möjligheterna att missbruka inkomstprövade system är större än när det gäller generella bidrag.
Balansgången mellan generella och inkomstprövade stöd är grannlaga. Det ligger i sakens natur att inkomstrelaterade stöd har en god fördelningspolitisk träffsäkerhet till en relativt begränsad kostnad, åtminstone så länge inkomstprövningen fungerar och avspeglar den verkliga ekonomiska bärkraften. På grund av de marginaleffekter som inkomstprövningen innebär, bör emellertid generella lösningar eftersträvas. Som framgår av direktiven skall Familjeutredningen ”pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar”. Bostadsbidraget har de största marginaleffekterna och är det mest omfattande inkomstprövade systemet som rör barnfamiljerna. Utredningen överväger därför lösningar, där bostadsbidraget ersätts med icke inkomstprövade inslag i familjestödet. Nedan redovisas utredningens synpunkter på övriga system som kan medföra marginaleffekter för barnfamiljer.
Som utredningen har visat i tidigare avsnitt, är de samlade marginaleffekterna av skatter och bidrag högst i de inkomstslägen där inkomstprövade bidrag utgår, dvs. vid låga inkomster och lägre medelgoda inkomster. Bostadsbidragen bidrar med en marginaleffekt på 20 procent i de inkomstlägen där de trappas av. Samlade marginaleffekter på 50–60 procent och även upp till 70 procent i vanliga inkomstlägen är inte bra. Ungefär 75 procent av de barn-
familjer som får bostadsbidrag – i maj 2000 172 500 av 226 600 familjer – är ensamstående föräldrar. De höga marginaleffekterna beror även på skattesystemets utformning. Utredningen avser inte att föreslå ändringar i inkomstskattesystemet, utan anser att man bör gå vidare på den väg som Sverige har valt sedan många år, att ta hänsyn till försörjningsbördan inom de familjepolitiska stödsystemen i stället för i skattesystemet. Detta innebär självklart att skattesystemet och det ekonomiska familjestödet även framgent bör ses i ett sammanhang, som delar av en större helhet.
Marginaleffekter förorsakas inte enbart av skatter och inkomstprövade bidrag utan även av avgifter i barnomsorg och skolbarnsomsorg samt av återbetalning av studielån och underhållsstöd.
Barnomsorgsavgifterna är i de flesta kommuner inkomstrelaterade. De lokala avgiftssystemen torde i stor utsträckning komma att ersättas av den nya s.k. maxtaxan för barnomsorgen, som kan ge marginaleffekter på mellan tre och sex procent av inkomsten. Den månatliga avgiften är dock maximerad till 1 140 kronor vid ett barn, 1 900 vid två och 2 280 kronor vid tre eller flera barn. Att införa en enhetstaxa eller göra barnomsorgen avgiftsfri skulle lösa problemet med dessa marginaleffekter. Riksdagen har nyligen (den 24 november 2000) fattat beslut om det nya taxesystemet, som införs den 1 januari 2002. Utredningen avstår därför från att nu föreslå några förändringar av avgiftsprinciperna för barnomsorg och skolbarnomsorg.
Studielånen betalas för närvarande tillbaka med ett belopp som motsvarar fyra procent av inkomsten två år tidigare. Studiestödet har nyligen setts över och ett nytt system skall träda i kraft den 1 juli 2001. Nuvarande inkomstrelaterade återbetalning ersätts med en annuitetsliknande. Återbetalningen skall ske med ett årsbelopp som varje år baseras på skuldens storlek, räntan för året och det antal ytterligare år som återbetalningen beräknas pågå, samt med beaktande av att årsbeloppet under återbetalningstiden skall räknas upp med två procent vid oförändrad ränta. Genom konstruktionen med en uppräkningsprocent blir återbetalningskravet lägre under den första delen av återbetalningstiden jämfört med ett traditionellt annuitetslån, för att sedan öka jämförelsevis långsamt. Studielånen skall i normalfallet betalas tillbaka under 25 år eller t.o.m. det år låntagaren fyller 60 år. Det finns ett inkomstrelaterat inslag kvar i studiestödet, nämligen en trygghetsregel som ger låntagaren möjlighet att få årsbeloppet nedsatt på ett sätt som tar hänsyn till låntagarens betalningsförmåga. Återbetalningen
beräknas då till fem eller sju procent av aktuell inkomst. Högre procentsats gäller vid högre ålder. Obetalda lån avskrivs det år låntagaren fyller 67 år. Marginaleffekter av studiestödet kommer alltså att finnas kvar, dels övergångsvis för dem som betalar tillbaka äldre lån, dels för dem i det nya systemet, som har så låga inkomster, att de kan begära att få årsbeloppet nedsatt. För dessa senare är marginaleffekten en till tre procentenheter högre än i dag. Studielånen måste betalas tillbaka på ett rättvist och någotsånär enkelt sätt. Utredningen anser att det finns starkare skäl för marginaleffekter av återbetalning av studiemedel än för inkomstprövade bidrag. Utredningen anser att det är mindre bra att även det nya studiestödet innehåller marginaleffekter, men kan acceptera dessa, då det inte finns någon uppenbar lösning utan sådana effekter.
Återbetalningen av underhållsstödet räknas i procent av den återbetalningsskyldiges inkomst över 6 000 kronor i månaden och är 14, 11,5 respektive 10 procent per barn, om man har ett, två eller tre barn. Återbetalningsprocenten är således 14, 23 respektive 30 procent vid betalning för ett, två respektive tre barn. Den ökar därefter med en procentenhet för varje ytterligare barn. Utredningen anser att det är önskvärt att minska marginaleffekterna vid återbetalning av underhållsstöd (se vidare kapitel 19).
18.2. Överväganden
I föregående kapitel presenterar och analyserar utredningen en modell för att minska inkomstprövningen i det ekonomiska familjestödet. Skälen till den valda modellen redovisas likaså.
Den stora fördelen med att fördela om resurser från inkomstprövade till generella delar av familjestödet är att marginaleffekterna minskar för stora grupper i vanliga inkomstlägen och att det därmed finns större möjligheter för dessa att själva påverka sin ekonomi. Analysen av effekter på arbetsutbudet visar att det är rimligt att räkna med att arbetsutbudet skulle öka, även om det inte går att göra några mer exakta beräkningar av hur mycket. Detta förutsätter givetvis att det finns en efterfrågan på arbetsmarknaden. Omläggningen har en offensiv karaktär genom sin inriktning på studerande föräldrar (studerandetillägg), de äldsta barnen som kostar mest (höjd barnbidragsålder), föräldrar med små barn(höjd garantinivå i föräldraförsäkringen) och föräldrar
med många barn (höjda flerbarnstillägg, de nya tilläggen utgår per barn). Studerande föräldrar drar nytta av såväl studerandetillägget som den höjda garantinivån i föräldraförsäkringen. Samhället ger en positiv signal om vikten av att studera och utveckla sin kompetens och att detta är viktigt även för föräldrar. Inkomstprövade system, särskilt om de omfattar så många som bostadsbidraget, är mer lindrande än lösande till sin karaktär och har allmänt sämre legitimitet än generella stöd. Det torde upplevas som mer positivt att få ett generellt bidrag än ett inkomstprövat. Den risk för inverkan på bostadskostnaden, som bostadsbidraget eventuellt kan ha, försvinner.
Den forskningssammanställning, som utredningen har låtit göra, ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna (se bilaga 6). Mycket tyder på att eventuella effekter är förhållandevis små. Enligt utredningens mening kan bostadsbidraget huvudsak ses som ett allmänt konsumtionsstöd till hushåll med låga inkomster, kopplingen till boendekostnaden har mindre betydelse. Utredningen bedömer därför att barnfamiljernas boende inte skulle försämras nämnvärt om anknytningen till bostadskostnaden i familjestödet togs bort. Barnfamiljerna i Sverige har idag allmänt sett en god bostadstandard. Familjerna bör själva kunna göra det val, som är bäst för dem, mellan bostadskonsumtion och annan konsumtion. Till detta kommer att bostadsbidragets funktion som skydd mot de allra högsta bostadskostnaderna idag har minskat, genom att den övre hyresgränsen i bidragssystemet inte har följt prisutvecklingen på bostadsmarknaden. De höga kostnaderna för boende i nyproducerande bostäder är ett problem som bör angripas inom bostadspolitiken, snarare än med familjepolitiska medel.
En utgångspunkt för utredningen är att så långt som möjligt undvika försämringar för dem som har bostadsbidrag idag. Tyvärr är det i det närmaste omöjligt att ersätta inkomstprövade stöd med icke inkomstprövade, utan att en del av dem, som har lägst inkomst och därmed högst stöd, får det sämre. Den väsentliga nackdelen är således att den fördelningsmässiga träffsäkerheten blir sämre vid oförändrad ekonomisk ram. Det är dock inte helt säkert att dagens fördelning är optimal.
Det är grannlaga att avgränsa personkretsen för det föreslagna ensamföräldertillägget. Samma typ av problem finns med det nuvarande bostadsbidraget. Inga nya problem skapas, men fler skulle bli berörda. Ett liknande tillägg till ensamstående med barn finns
inom barnbidragssystemet inom alla de andra nordiska länderna. Utredningen har besökt Norge och Finland. De uppgifter som lämnades vid besöken tyder inte på att ensamföräldertillägget är särskilt omstritt i något av dessa länder. Utredningen har i viss mån haft de norska reglerna som förebild vid den närmare utformningen av reglerna, som behandlas i avsnitt 18.4.
Givetvis finns en risk för att ensamföräldertillägget kan uppfattas som en ”separationspremie”, vilket skulle försämra dess legitimitet. Alla analyser visar emellertid att ensamstående har en lägre försörjningsförmåga än samboende. Den främsta orsaken till detta är att sådana hushåll endast har möjlighet till en förvärvsinkomst. Om man vill minska marginaleffekterna och därmed öka möjligheterna för den ensamstående föräldern att själv påverka sin ekonomi, är det enligt utredningens mening mest effektivt att införa ett riktat bidrag till ensamstående med barn. Bostadsbidraget, som bl.a. ett sådant riktat stöd skulle ersätta, har idag i praktiken fått en funktion som stöd till ensamstående, utan att detta har uttalats.
Enligt de analyser av effekter på arbetsutbudet som utredningen redovisar, är det främst ensamstående kvinnor med barn som kan förväntas arbeta mer. Har föräldrar, och då framförallt ensamstående med barn, i praktiken möjlighet att förvärvsarbeta mera? Med hänvisning till redovisningen i kapitel 8, som bl.a. grundar sig på den forskningssammanställning som har utförts för utredningen av docent Mårten Palme (se bilaga 5), menar utredningen att nettoeffekten av de förändringar av familjestödet, som analyseras i föregående kapitel, med all sannolikhet blir att utbudet av arbetskraft ökar, trots de hinder som kan finnas i många fall.
Ett hinder för förvärvsarbete kan vara kort utbildning. Ungefär var tredje förälder i de två lägsta inkomstdecilerna (tabell 15.1) har högst grundskoleutbildning. Bland föräldrar som är födda utomlands är andelen ännu högre. Lågutbildade föräldrar är i större utsträckning ensamstående än högutbildade. Bland mödrar med endast förgymnasial utbildning är nästan en tredjedel ensamstående. Dessa återfinns bland ”förlorarna ” i utredningens alternativ där bostadsbidraget avskaffas helt eller delvis. Ett sätt att aktivt stödja dem vore att införa ett behovsprövat stöd för att underlätta för ensamstående med barn att studera. Insatsens syfte skulle vara att ge bidragsmottagaren en utbildning nödvändig för den egna försörjningen. Stödet skulle utgå efter särskild prövning av utbildningsbehovet och vara tidsbegränsat. Åtgärden skulle aktivt följas upp under utbildningstiden. En sådan insats skulle
också ligga i linje med utredningens uppdrag enligt direktiven att ”pröva alternativa vägar för att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier”. Ett liknande stöd finns i Norge. (se avsnitt 7.3. 4). Eftersom stödet är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre rustad på arbetsmarknaden, kan detta stöd vara inkomstprövat utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter. En riktad åtgärd av detta slag skulle kunna hjälpa dessa föräldrar att efter utbildningen försörja sig själva och sina barn genom eget arbete och med det generella, icke inkomstprövade familjestödet. I ett större perspektiv bidrar åtgärden till att stimulera sysselsättning och tillväxt.
En möjlighet att motverka negativa fördelningspolitiska effekter vid en övergång från inkomstprövade bostadsbidrag till mer generella stödformer är givetvis att omfördela mer resurser från dem som inte har barn, till dem som har barn, dvs. att anslå mer pengar till familjepolitiken. Utredningen redovisar två alternativ, där det ekonomiska familjestödet tillförs fem miljarder kronor, dvs. en ökning med cirka tio procent. Även om resurser av denna storleksordning skulle tillföras familjepolitiken skulle behovet av socialbidrag öka, med cirka 300 respektive 500 miljoner kronor i de redovisade alternativen eller med knappt tre respektive knappt fem procent av de totala utgifterna för försörjningsstödet (dvs. socialbidraget), som var 10,5 miljarder kronor år 1999. Utredningen redovisar också ett alternativ som inte innebär något ökat behov av socialbidrag. Detta kostar cirka 5,7 miljarder kronor. Med tanke på de höga kostnaderna förordar utredningen dock selektiva åtgärder, som kostar betydligt mindre, för att stödja utsatta grupper.
En omläggning av familjestödet av den storlek som här diskuteras kan ske stegvis enligt särskilda övergångsregler. Detta gäller i synnerhet om inte nya resurser samtidigt kan tillföras familjepolitiken (se 18.7).
18.3. Förslag
Konsumtionsstyrande inslag bör så långt som möjligt undvikas inom det ekonomiska familjestödet. Utredningen föreslår därför att anknytningen av bostadsbidraget till bostadskostnad och bostadsutrymme tas bort.
Marginaleffekter bör likaledes undvikas så långt som möjligt. Utredningen föreslår därför att inkomstprövningen i familjestödet minskas.
Utredningen föreslår att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning:
Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av generella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del av bostadsbidraget som baseras på boendekostnaden tas bort, medan det särskilda, icke bostadsanknutna men barnrelaterade delen, behålls.
Två nya tillägg till barnbidraget införs, ett till ensamstående och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med ensamstående respektive studerande föräldrar. Dubbla belopp per barn betalas ut om båda föräldrarna studerar, förutsatt att de bor ihop. Ensamföräldertillägg och studerandetillägg kan utgå samtidigt. Utformningen av dessa utvecklas i följande avsnitt (18.4).
Garantinivån i föräldraförsäkringen höjs från 60 till 120 kronor om dagen för de dagar som ersätts efter sjukpenninggrundande inkomst. (Se kapitel 13)
Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till 18 år, studiebidrag till gymnasiestuderande behålls endast för dem som har fyllt 18 år. (Se kapitel 10)
Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses föreligga, bör även flerbarnstillägget höjas.
Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd för ensamstående föräldrar med bristfällig utbildning och svag försörjningsförmåga införas. Principerna för ett sådant stöd utvecklas i avsnitt 18.5.
18.4. Nya tillägg inom systemet med allmänna barnbidrag
Inom barnbidragssystemet finns flerbarnstillägg. Familjeutredningen föreslår två ytterligare tillägg nämligen
tillägg om en förälder är ensamstående och tillägg om en eller båda föräldrarna studerar.
Bestämmelserna om dessa tillägg, som alternativt kan benämnas särskilda barnbidrag, bör i alla tillämpliga avseenden bygga på
reglerna för det allmänna barnbidraget. Detta gäller exempelvis vem som jämställs med förälder till ett visst barn. Det gäller också vårdnaden om barnet, barnets ålder och folkbokföring samt bosättningen i Sverige eller i annat land.
De nya bidragen bör administreras av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Utredningen bedömer att båda tilläggen kräver en särskild ansökan.
I det följande beskriver utredningen hur tilläggen för ensamstående och för studerande kan utformas.
18.4.1. Tillägg för ensamstående förälder (”ensamförsörjarhushåll”)
Tillägget betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med en ensamstående förälder. Ett sådant hushåll har möjlighet till endast en arbetsinkomst. Förälder som bor samman med en ny partner räknas inte som ensamstående. Det räcker med att de bor ihop; de behöver inte vara gifta eller ha gemensamma barn.
I Norge finns flera förmåner som är riktade till ensamstående föräldrar, bland annat inom den norska motsvarigheten till det svenska barnbidragssystemet. Som närmare redovisas i kapitel 7 finns utvidgad ”barnetrygd, og ekstra småbarnstillägg”. De norska reglerna har delvis varit en förebild för utredningen.
Förslag till villkor för att en ensamstående förälder skall kunna få tillägget. Föräldern skall
vara ogift, skild eller separerad, inte bo samman med en person som han/hon har barn med, är skild från eller har separerat från, inte leva i ett äktenskapsliknande förhållande med någon, och inte heller ha gjort det under minst tio av de senaste tolv månaderna.
När barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress bör de anses bo tillsammans. Föräldrar som är gifta med varandra bör anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress. Om det kommer fram andra omständigheter, som gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans, måste den sökande visa att de inte gör det (jämför 5 § Lagen om underhållstöd).
För att tillägget skall utgå, bör förälderns situation som ensamstående ha viss varaktighet. Det får inte vara så att han/hon är
ensamstående endast vid ansökningstillfället och ändå kan få bidraget. Detta är skälet till att föräldern bör ha varit ensamstående under exempelvis minst tio av de senaste tolv månaderna. Å andra sidan, när föräldrar flyttar isär i samband med t.ex. en skilsmässa, bör inte denna regel tillämpas. Rätten till tillägget bör i dessa fall inträda enligt samma regler som för underhållsstödet (månaden efter separationen).
Bidraget bör också kunna utgå, om barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) under förutsättning att en av eller båda föräldrarna är ensamstående. Ett halvt tillägg bör i så fall betalas till den förälder som är ensamstående. Bestämmelserna bör kunna följa motsvarande regler för underhållsstöd vid växelvis boende (jämför 3 § Lagen om underhållsstöd).
För att få tillägget skall den ensamstående avge en försäkran dels om att han/hon inte sammanbor med den andre föräldern, dels om att något äktenskapsliknande samboende med någon annan inte föreligger. Denna försäkran skall förnyas varje år. Då skall försäkran också avse att ensamståendesituationen har haft viss varaktighet. I början av november skickar försäkringskassan ut en intygsblankett till den som har ensamföräldertillägg (jämför ”egenerklaeringsrutinen” i Norge, avsnitt 7.3.4).
Den som får tillägget skall vara skyldig att anmäla sådana förändrade förhållanden, som kan påverka rätten till tillägget, till försäkringskassan.
18.4.2. Tillägg till förälder som studerar
Tillägget betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll där en eller båda föräldrarna studerar. Dubbla belopp per barn betalas ut om båda föräldrarna studerar.
Definitionen av studerande bör kopplas till det nya studiestödssystemet. Huvudregeln bör vara att en förälder, som har beviljats studiemedel enligt 3 kap. lagen (1999:1395) om studiestöd, får det extra bidraget för barn under den period som studiemedlet omfattar. Fördelen med att använda ett befintligt regelsystem är att ett nytt inte behöver byggas upp. Nackdelen är att systemen inte har samma syften och att därför vissa regler för studiemedel kan vara mindre ändamålsenliga för ett barnstöd. Det är vidare en nackdel att ändringar i det ena systemet kan påverka det andra systemet. Detta måste uppmärksammas då ändringar övervägs.
Utredningen anser att den mest praktiska lösningen är att koppla definitionen av studerande till studiemedelssystemet. Även om definitionen av studerande hängs upp på rätten till studiemedel skall tillägget vara ett barnstöd, dvs. en del av det ekonomiska familjestödet, och följa de villkor som gäller för detta. I det följande behandlas några aspekter på studerandetilläggets koppling till studiestödssystemet.
Studiemedel får beviljas för högst ett år i sänder och för högst fyra kalenderveckor före den kalendervecka, då ansökan kom in till Centrala studiestödsnämnden. Studiemedel beräknas per studievecka och betalas ut i förskott per månad. Utbetalat studiemedel en månad bör ge rätt till tillägg för barn närmast följande månad.
Studiemedel kan beviljas som helt, halvt eller tre fjärdedels studiemedelsbelopp (gäller det nya systemet). Även tillägget för barn bör kunna ges som helt, halvt eller tre fjärdedels bidrag.
Beslut om studiemedel är ett principbeslut. Inför den första utbetalningen kontrollerar Centrala studiestödsnämnden att den studerande har påbörjat studierna. Detta sker vid universitets- och högskolestudier genom att uppgifter hämtas in från läroanstalterna om att den studerande har registrerat sig vid institutionen. Vid andra utbildningar lämnar läroanstalten, manuellt eller genom ADB-medium, uppgift om att den studerande har påbörjat studierna. Studieaktiviteten kontrolleras också under studietiden. Det sker en gång per termin vid universitets- och högskolestudier och månatligen vid andra studier. Om den studerande helt eller delvis avbryter studierna stoppas eller omräknas framtida utbetalningar samt kontrolleras om studiemedel har betalats ut för någon period då studier inte har bedrivits. Felaktiga eller för högt betalda belopp skall betalas tillbaka. Dessa villkor bör gälla även för studerandetillägget inom barnbidragssystemet.
Studiemedlen minskas om den studerande har inkomster som överstiger ett visst belopp. Tillägget för barn bör inte minskas på motsvarande sätt. Vid den inkomst där studiemedlen minskats till noll bör tillägget dock falla bort helt.
Studiemedel kan enligt studiestödslagen beviljas för studier utomlands. För studerandetillägget bör gälla samma bosättningsvillkor som för barnbidraget.
En fråga som utredningen inte närmare har berört, är om föräldrar som studerar vid ungdomsskolan också skall kunna få studerandetillägg (se 15.4). Tillägget skulle i så fall knytas till studiehjälpen. En sådan utökad tillämpning ligger inte med i be-
räkningarna i kapitel 17. Utredningen anser dock att det är rimligt, att även studerande med studiehjälp skall kunna få tillägget.
Studiemedel utgår endast när man studerar dvs. under terminerna och inte t.ex. under sommarmånaderna. Detta kan vara ett problem för en del familjer. Ett sätt att lösa detta kan vara att t.ex. vid heltidsstudier, fördela beloppet så att det betalas ut under årets alla månader.
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna bör, i likhet med vad som gäller för övriga ekonomiska familjestöd, ansvara för det särskilda studerandetillägget. Formerna för samverkan mellan försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden behöver klarläggas, i första hand av de berörda myndigheterna.
18.4.3. EU:s regler
EU:s regler om social trygghet finns främst i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen om social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Bestämmelserna syftar till att samordna, inte till att harmonisera medlemsländernas regler. De nationella reglerna får enligt likabehandlingsprincipen inte diskriminera medborgare i andra medlemsländer. Den enskilde skall omfattas av lagstiftningen i bara en medlemsstat, i regel arbetslandets lagstiftning. Lagvalsreglerna i förordningen gäller före nationell lagstiftning. I princip avgör lagvalsreglerna endast vilket lands bestämmelser som skall tillämpas. Förordningen bygger också på exportabilitetsprincipen, som betyder att förmåner skall kunna betalas ut oavsett var inom EU den enskilde är bosatt. Detta innebär att ett villkor i nationell lagstiftning om bosättning inte gäller i förhållande till medborgare i andra medlemsländer.
Gemenskapsrätten innebär således att de bosättningskrav i Sverige som föreslås för tilläggen inte alltid gäller förhållande till medborgare inom EU.
18.4.4. Lagreglering
I först hand är det önskvärt att bestämmelserna om tilläggen införs i Lagen om allmänna barnbidrag. Lagen är från 1947. Författningsregleringen bör kombineras med en modernisering av lagen.
18.5. Behovsprövat stöd för ensamstående föräldrar som på grund av brister i utbildning inte kan försörja sig
Utredningens förslag ökar de generella inslagen i familjepolitiken och minskar samtidigt de inkomstprövade. Personer med stora försörjningsproblem kan därför få försämrad ekonomi med utredningens förslag. Brister i utbildning ligger ofta bakom ett långvarigt socialbidragsberoende (socialbidrag minst tio månader). Enligt direktiven skall utredningen lägga särskild vikt vid ensamstående föräldrars ekonomiska möjligheter att studera, och pröva alternativa vägar att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier. I avsnitt 15.8 redovisar utredningen den ekonomiska situationen för några typhushåll vid övergång från socialbidrag till studier; studierna bedrivs på heltid och familjen har inga förvärvsinkomster. Tabell 18.1 belyser den ekonomiska situationen för samma familjetyper med nuvarande regler och vid utredningens fyra alternativ. I alla tre fallen minskar utrymmet för övrig konsumtion i alternativ 1 och ökar i alternativ 4 (som ökar statens utgifter med fem miljarder kronor). I typhushållen med ett barn minskar utrymmet även i alternativ 2 (som också kostar fem miljarder kronor) och 3, medan utrymmet i hushållet med två barn ökar även i dessa alternativ. Hushållen med ett barn förlorar mer i bostadsbidrag än de får genom de föreslagna tilläggen, som varierar kraftigare med antal barn än bostadsbidraget.
Tabell 18.1 Kvar till övrig konsumtion efter nödvändiga utgifter
med nuvarande bidragsregler och med bidragsregler enligt utredningens fyra alternativ. Studerande föräldrar under 25 år utan förvärvsinkomster. Kronor per månad
Familjetyp
Gällande
regler
Alt.1 Alt.2 Alt.3 Alt.4
En vuxen, ett barn, 2 år
550 -190 375 190 825
En vuxen, två barn, 2 och 4 år 795 555 1 845 1 055 2 520 Två vuxna, ett barn, 4 år 2 555 1 640 1 715 2 165 2 840 Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna beskrivs i kapitel 15 (15.7 och 15.8).
För att underlätta för familjer, i sådana ekonomiska situationer som typfallen illustrerar, att i framtiden kunna försörja sig av egen kraft med det generella familjestödet, behövs samverkande åtgärder inom familjepolitik, utbildningspolitik och arbetsmarknadspolitik. I detta avsnitt skisserar utredningen ett förslag till ett behovsprövat och tidsbegränsat stöd till ensamstående förälder som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden och därför inte kan försörja sig själva.
Syftet är att underlätta för ensamstående med barn, inte minst unga föräldrar med små barn, att skaffa sig en utbildning som leder till att de kan försörja sig själva och sina barn genom eget arbete och med den hjälp som ges av det generella ekonomiska familjestödet.
Stödet avser således en förälder som inte kan försörja sig själv. Skälet till försörjningsoförmågan skall vara låg/bristande utbildning. Det är i första hand avsett för dem som har bristande grundläggande utbildning, dvs. oavslutad grund- eller gymnasieutbildning. I vissa fall bör dock stödet kunna utgå för eftergymnasial utbildning/yrkesutbildning.
Vid en individuell prövning skall bedömas om bristande försörjningsförmåga beror på brister i utbildningen. Likaså skall klarläggas vilken utbildning som kan väntas leda till egen försörjningsförmåga.
Utbildningsbehovet skall bestämma under hur lång tid stödet kan utgå. Normalt skall bidraget betalas ut under högst tre år, med möjlighet att i undantagsfall förlänga tiden till fem år.
För att utbildningen i praktiken skall kunna förbättra bidragsmottagarens möjligheter att försörja sig själv, måste utbildningen ha viss längd och omfattning. Det bör därför vara ett villkor att utbildningen sker på minst halvtid.
Det är en mycket grannlaga uppgift att bedöma utbildningsbehovet och välja utbildning eller lägga upp ett utbildningsprogram. En professionell bedömning måste göras. Det krävs kontinuerligt stödjande aktiviteter anpassade till individens behov samt en uppföljning av att utbildningen fungerar.
Åldersgräns som villkor för stödet bör bestämmas med hänsyn till syftet med stödet, som är att föräldern skall kunna försörja sig själv och sina barn (innan barnen blir vuxna). Unga föräldrar skall prioriteras. En lämplig åldersgräns för det yngsta barnet kan vara att det inte skall ha fyllt tolv år, när utbildningen påbörjas. Någon åldersgräns för den ensamstående föräldern torde inte behövas; genom åldersgränsen för det yngsta barnet bör man nå de grupper som avses.
Stödet bör bestå av ett bidrag och kontinuerliga uppföljande stödaktiviteter. Möjlighet bör också finnas till att ersätta vissa kostnader för t.ex. kurslitteratur.
Som nämnts tidigare finns ett delvis likartat stöd i Norge. Vid utredningens besök där betonades den brukarsamverkan som finns i handläggningen av stödet. Personer, som själva är ensamstående föräldrar, arbetar som stödpersoner åt dem som är under utbildning. Ett svenskt ensamförälderstöd bör kompletteras med liknande verksamhet.
Det finns flera alternativ till bidragskonstruktion. En metod, som liknar försörjningsstödet (socialbidraget), är att beräkna det särskilda bidraget som en utfyllnad upp till en konsumtionsnivå som ungefär motsvarar Konsumentverkets beräkningar för aktuell familjestorlek och familjesammansättning, vilket normalt är en högre nivå än för socialbidraget. Metoden ger liksom socialbidraget marginaleffekter på 100 procent, vilket bl.a. innebär att ett högre bidrag kan utgå under de månader på sommaren, som inte berättigar till studiestöd.
Ett andra alternativ kan vara att utforma ett mer schabloniserat inkomstprövat bidrag.
Ett tredje alternativ är att knyta an till existerande ersättningsformer inom ungdoms- och aktivitetsgarantierna på arbetsmarknadsområdet. (Se avsnitt 15.6). Detta innebär att den som har kvalificerat sig för a-kassa får ersättning på a-kassenivå. Övriga får 1 967 kronor per månad, eventuellt kompletterat med socialbidrag. I stället för att komplettera med socialbidrag skulle detta belopp skulle kunna differentieras med hänsyn till familjens försörjningsbörda.
Stödet utgår under en begränsad tid, och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre rustad på arbetsmarknaden. Det kan därför vara inkomstprövat, utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter.
Stödet skall vara en del i det ekonomiska familjestödet och det är därför naturligast att ansvaret för att administrera stödet ligger hos Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna i samråd med kommunens socialtjänst, arbetsmarknadsmyndigheter och utbildningsorgan. Försäkringskassans personal torde idag inte ha den typ av kompetens som krävs för uppgiften. Professionell kompetens måste tillföras eller skapas i samarbete med övriga myndigheter. Sannolikt är den berörda gruppen i vart fall delvis aktuell även hos arbetsförmedlingen eller annan arbetsmarknadsmyndighet och kommunens socialtjänst. Samarbetet mellan myndigheterna blir centralt.
18.6. Konsekvenser för jämställdheten mellan könen, integration, m.m.
Enligt kommittéförordningen skall utredningen belysa konsekvenserna av sina förslag inom områden av särskilt intresse för samhället. Till dessa områden hör jämställdhet mellan könen, som självklart är en central fråga för det ekonomiska familjestödet. Utredningen har övervägt om även ett integrationspolitiskt perspektiv finns på utredningens förslag, men funnit att så är fallet i mer begränsad utsträckning. Utredningen bedömer att övriga samhällsintressen, som nämns i förordningen, inte påverkas nämnvärt av utredningens förslag.
De familjeekonomiska stöden gör i princip ingen skillnad mellan kvinnor och män, med undantag av några delar av föräldraförsäkringen; bl.a. havandeskapspenningen och de särskilda månaderna för pappan och mamman. På grund av det livsmönster som
råder vad gäller yrkesval, fördelning av tid mellan familj och förvärvsarbete, etc. betyder emellertid familjestöden mer för kvinnor; fler kvinnor är ensamstående med barn, förvärvsarbetar på deltid och har låg lön. Mödrar är mer beroende av det ekonomiska familjestödet och drabbas oftare av marginaleffekter på grund av inkomstprövade stöd. Utredningens förslag till minskad inkomstprövning i familjestöden har således i praktiken större betydelse för kvinnor. Höjningen av garantinivån inom föräldraförsäkringen har störst betydelse för kvinnor, liksom ensamföräldertillägget (18.4).
Som redovisas i kapitel 2 är utrikes födda överrepresenterade bland de barnfamiljer som får långvarigt socialbidrag. År 1999 var 78 procent av dessa födda i annat land, bland samboende var andelen så hög som 92 procent. Utredningen har inga motsvarande uppgifter om bostadsbidraget till barnfamiljerna eller om samboende med många barn. Utrikes födda består av många sinsemellan mycket olika grupper. Det är möjligt att vissa av dessa kan vara överrepresenterade bland bostadsbidragstagare som är samboende och har många barn. De skulle därmed bli berörda av utredningens förslag om att ersätta det inkomstprövade bostadsbidraget med bl.a. höjda flerbarnstillägg. Effekterna av förslagen på socialbidragstagandet diskuteras i avsnitt 17.2.6. Som utredningen har påpekat tidigare måste problemen för familjer med långvarigt beroende av socialbidrag, av vilka många är personer som nyligen invandrat till Sverige, i första hand angripas med andra medel än familjepolitiska stöd.
18.7. Övergångslösningar
Förslaget att ersätta bostadsbidragen med riktade särskilda barnbidrag till ensamföräldrar och studerande föräldrar samt höjda flerbarnstillägg kan te sig drastiskt, och olämpligt att genomföra omedelbart. Som utredningen tidigare har framhållit, är det svårt, för att inte säga omöjligt, att ersätta inkomstprövade bidrag av den storlek, som bostadsbidraget har för vissa familjer, med mer generella, icke inkomstprövade bidrag, utan att i varje fall några av de sämst ställda familjerna får en ytterligare försämring på kort sikt. Detta gäller i synnerhet om förändringen skall genomföras inom ramen för oförändrade totala resurser (alternativ ett). Det blir givetvis lättare, om man samtidigt har möjlighet att öka statens
ekonomiska insatser inom familjepolitiken, och om man också räknar med vissa dynamiska effekter av förändringen. Men, som framgår av beräkningarna i kapitel 17, måste man till och med vid en ökning av den familjepolitiska ekonomiska ramen med fem miljarder kronor (alternativ två) räkna med att vissa familjer får en försämring, och att ett antal familjers behov av socialbidrag på kort sikt ökar.
Frågan är då vilka slutsatser man skall dra av detta. En möjlighet är att välja att endast delvis ersätta bostadsbidraget med icke inkomstrelaterade stöd, och behålla ett inkomstprövat bidrag till barnfamiljer med låga inkomster. Denna väg illustreras av utredningens alternativ tre och fyra. Utredningen redovisar också ett modifierat alternativ fyra, där det inkomstrelaterade stödet i alternativ fyra förstärks så att i stort sett ingen ökning av antalet socialbidragsberoende familjer uppstår. Nackdelen med detta förslag är givetvis att minskningen av marginaleffekterna då inte blir lika stor, trots att statens utgifter ökar med så mycket som 5,7 miljarder kronor.
Stegvisa reformer eller övergångslösningar kan också konstrueras på andra sätt, om man väljer att redan nu fatta principbeslut om en övergång från inkomstrelaterat stöd till andra stödformer.
En möjlighet (a) är att låta nuvarande mottagare av bostadsbidrag behålla dessa, och låta dem ”fasas ut” i takt med att de inte längre uppfyller regelverkets krav. Samtidigt kan man låta nytillkommande, som skulle vara berättigade till bostadsbidrag, i stället få del av de nya stödformerna enligt utredningens förslag. Fördelen med denna metod är att ingen får en försämring i förhållande till det stöd de får med nuvarande regelverk. Nackdelen är att man under lång tid får arbeta med två parallella stödsystem, vilket dels är krångligt, dels kan uppfattas som orättvist eftersom familjer i likartad situation behandlas olika, enbart beroende på när de första gången uppfyllde kraven för att få bostadsbidrag.
En annan möjlighet (b) är att under en övergångstid för varje berörd familj räkna ut både hur mycket de skulle få med nuvarande regler och hur mycket de skulle få med utredningens förslag. En minskande del av bidraget skulle betalas ut enligt de gamla reglerna och en växande del enligt de nya reglerna. Förändringen genomförs därmed stegvis under en övergångstid på exempelvis tre år. Det skulle ge de berörda familjerna tid att anpassa sig till den nya
situationen, t.ex. genom att öka sitt förvärvsarbete eller utbilda sig och få ett bättre betalt jobb, vilket för dem, som får en påtaglig minskning av stödet, förmodligen är den viktigaste åtgärden för att förbättra situationen. Det ger också en viss tid för anpassning av bostadssituationen, t.ex. för de familjer som har en mycket dyr bostad och vill välja att disponera sina resurser på annat sätt. Denna metod ger ett administrativt merarbete, dock under en begränsad tidsperiod. Fördelen är att alla får klart besked om vad som väntas efter övergångstidens slut, och att alla som har samma faktiska situation behandlas lika, oberoende av när de första gången uppfyllde villkoren för ett visst stöd.
Ett tredje alternativ (c) är att under en övergångstid införa ett tidsbegränsat extra bidrag, som skulle kunna delas ut efter individuell prövning, till det begränsade antal familjer, som skulle förlora mycket på omläggningen, därför att de idag har stora bostadsbidrag, och som inte skulle täckas av det särskilda stöd för ensamstående föräldrar, som utredningen föreslår i avsnitt 18.5. Handläggningen av ett sådant stöd, enligt ett tillfälligt regelverk, skulle kunna administreras av socialtjänsten, som har vana vid individuell bedömning av hela familjesituationen. Det skulle också kunna handläggas av försäkringskassan, som ansvarar för de övriga familjestöden. Oavsett vilket alternativ man väljer, måste dessa organ samverka, och samverka med arbetsförmedlingen, eftersom ett sådant individuellt övergångsstöd skulle förutsätta krav på familjen att medverka i aktiva åtgärder för att åstadkomma en varaktig förbättring av ekonomin. Som utredningens analys visar, är den långsiktiga lösningen på dessa familjers problem knappast en ökning av de familjepolitiska bidragen, utan åtgärder av annat slag, framför allt utbildning eller andra förändringar som leder till en starkare ställning på arbetsmarknaden. Om man väljer att lägga ansvaret på socialtjänsten, skulle det innebära ökade kostnader för kommunerna, som i så fall fick kompenseras inom ramen för förhandlingar mellan staten och kommunförbundet. Fördelen med denna metod är att kostnaderna förmodligen skulle kunna begränsas genom att stödet riktades endast till dem som verkligen får en försämring genom omläggningen, och att det skulle kopplas till aktiva åtgärder. Nackdelen är att den skulle innebära en ökning av beroendet av individuellt prövade stöd, som visserligen vore tidsbegränsad, men som ändå skulle innebära att ytterligare ett antal familjer skulle få sin ekonomi granskad och diskuterad av utom-
stående myndighetsföreträdare, i stället för att få ett automatiskt verkande stöd.
Som teknisk lösning är förmodligen metod (b) den bästa. Men vilken metod man väljer beror även på hur stort utrymme man anser att det finns att på kort sikt tillföra familjepolitiken ökade resurser och på hur man bedömer angelägenheten att kunna ta individuella hänsyn till de familjer som får en försämring vid omläggningen. Enligt utredningens mening vore det fördelaktigt att redan nu fatta principbeslut om övergång från bostadsbidrag till andra riktade bidrag enligt den modell utredningen föreslår. Takten i genomförandet bör sedan bli beroende av det ekonomiska utrymmet. Givetvis finns det också möjlighet att justera storleken av de ingående generella stöden, dvs. allmänt barnbidrag, ensamföräldertillägg, studerandetillägg och flerbarnstillägg. Utredningen har valt det inbördes förhållande mellan de olika föreslagna stöden som enligt datasimulering ger den närmaste anpassningen till dagens fördelning av stöd och ekonomisk bärkraft.
18.8. Andra bostadsstöd
Utredningens förslag att ersätta bostadsbidraget för barnfamiljer med andra familjepolitiska stöd berör inte det bostadsbidrag som kan utgå till barnlösa personer upp till 29 år. Bostadsbidrag till ungdomar utan barn utgick 1999 till drygt 58 000 hushåll, och kostade drygt 260 miljoner kronor. Detta bostadsbidrag omfattas, såvitt utredningen har kunnat finna, inte av utredningens direktiv. Självfallet är utredningen medveten om att det kan ifrågasättas om man bör behålla ett bostadsbidrag till barnlösa unga människor, om man inte längre har ett bostadsstöd för barnfamiljer. Behovet av detta bostadsbidrag behandlades av Bostadsbidragsutredningen, som föreslog att bidraget skulle tas bort (SOU 1995:133) och därefter i en proposition (1995/96:186) med förslag om att bidraget delvis skulle avskaffas. Riksdagen beslutade dock att bostadsbidraget till ungdomar utan barn skulle vara kvar.
Bostadstillägget till pensionärer (BTP) omfattas inte av utredningens uppdrag. Det finns förtidspensionärer som har barn, och därför finns också regler för samordning av BTP och bostadsbidraget för barnfamiljer. Sådana regler behövs naturligtvis inte längre om bostadsbidraget omvandlas till andra stödformer som
inte är relaterade till bostad eller inkomst. Bostadstillägg till pensionärer berörs därmed knappast av utredningens förslag.
Utredningens uppdrag omfattar inte heller det bostadsbidrag som kan utgå enligt lagen om totalförsvarsplikt. Denna förmån påverkas inte av utredningens förslag.
19. Vissa förändringar inom underhållsstödet
Utöver de övergripande förslagen i kapitel 18 framförs här förslag till vissa mindre justeringar inom underhållsstödet. Dels föreslås att återbetalningsskyldigheten skall mildras och marginaleffekterna begränsas, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Dels framförs synpunkter på möjligheten för den underhållsbetalande att få del av samhällsstödet för de dagar då barnet vistas hos den underhållsbetalande. Utredningen anser också att socialbidrag skall kunna utgå för umgängesresor, om föräldrarna bor långt ifrån varandra.
Utredningen stöder Riksförsäkringsverkets förslag om återbetalningskonto för bidragsskyldiga med stora skulder, för att begränsa de skulder som går till kronofogden. Utredningen anser inte att studiebidraget skall ingå i underlaget för beräkning av återbetalningsskyldighet. Utredningen föreslår ingen höjning av underhållsstödets storlek.
19.1. De bidragsskyldigas situation
Reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär, att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under ”normen” för socialbidrag (se kapitel 6 och 12). Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Analysen visar sammanfattningsvis att:
de som är skyldiga att återbetala underhållsstöd för många barn, har en pressad ekonomi även i vanliga inkomstlägen för heltidsarbetande. En bidragsskyldig med fem barn, som återbetalar underhållsstöd för alla fem, kommer över ”socialbidragsnormen” först vid en inkomst om drygt 300 000 kronor per år,
risken att hamna under ”socialbidragsnorm” torde öka med antalet barn, men även bidragsskyldiga med endast ett barn hamnar vid vissa inkomstlägen under ”socialbidragsnormen”, flertalet bidragsskyldiga har inkomster under 250 000 kronor per år. De som har lägst inkomster är skyddade genom grundavdraget.
Enligt utredningens uppfattning bör återbetalningsskyldigheten för bidragsskyldiga lindras, särskilt för dem som har många barn, enligt följande riktlinjer. Enligt föräldrabalken får en bidragsskyldig förälder förbehålla sig ett normalbelopp för egna levnadskostnader och ett skäligt belopp för bostadskostnad, när underhållsbidrag till barn skall bestämmas. Enligt utredningens uppfattning bör samma synsätt gälla reglerna för underhållsstöd. Återbetalningsskyldigheten bör inträda först efter det att en bidragsskyldig förälder har medel för sin egen försörjning och bostad. Detta kan uppnås genom att grundavdraget vid beräkning av återbetalningsbelopp höjs och att procentsatserna justeras på lämpligt sätt. Normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning enligt utsökningsbalken används för att beräkna rätten till anstånd med återbetalning. Samma belopp kan vara utgångspunkten för beräkning av en förälders behov. En rimlig boendekostnad kan vara att beräkna ett genomsnitt av boendekostnaden för en till två vuxna enligt Riksförsäkringsverkets normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag.
Utredningen vill också erinra om det förslag som framfördes i utredningens promemoria som överlämnades till regeringen i juni 2000. Det skulle innebära minskad belastning och minskade marginaleffekter för föräldrar som betalar för många barn.
19.2. Umgängesavdrag
Vissa regler i lagen om underhållsstöd har sin grund i föräldrabalken. Detta gäller t.ex. reglerna om umgängesavdrag.
Regler om umgängesavdrag
När ett barn vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag, som föräldern kan vara skyldig att betala. Samtidigt har den förälder, som barnet normalt bor tillsammans med, minskade kostnader för barnet. Enligt föräldrabalken får en förälder, som har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller i minst sex hela dygn under en kalendermånad, därför göra ett visst avdrag från det underhållsbidrag som han eller hon skall betala. För varje helt dygn av barnets vistelse är det s.k. umgängesavdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget. Motsvarande avdragsmöjlighet gäller även vid återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd.
Avsikten med avdraget var att undvika att kontakten med barnet och den bidragsansvarige föräldern skulle försvåras av att föräldern inte hade råd att, utöver underhållsbidraget, även bekosta barnets vistelse hos sig. Det ansågs vara ett rättvisekrav att en bidragsansvarig förälder som, förutom att betala underhåll, hade barnet hos sig vissa perioder kunde få en rimlig lättnad av sin bidragsskyldighet. Skälet till att avdraget fastställts till 1/40 av det månatliga underhållsbeloppet var att den andre föräldern har vissa kostnader som inte minskar därför att barnet inte bor hos honom/henne (prop. 1978/79:12).
Enligt de nuvarande reglerna är avdraget helt beroende av underhållsbidragets/återbetalningsbeloppets storlek. Om beloppet är högt blir avdraget stort, vid lägre underhåll blir avdraget mindre och i de fall den bidragsansvarige föräldern saknar förmåga att betala något underhåll, och sannolikt är i störst behov av en ekonomisk lättnad för att klara utgifterna för umgänget, lämnas inte någon ekonomisk lindring alls. Betalar en förälder fullt bidrag, 1 173 kronor per månad, minskas bidraget med 29 kronor per barn för varje dag som barnet vistas hos föräldern. Är återbetalningen däremot fastställd till noll kronor blir något avdrag inte aktuellt. Utredningen anser att umgängesföräldern bör få del av den statliga subventionen (utfyllnadsdelen) och inte enbart en nedsättning av återbetalningsbeloppet. Detta kan ske genom att även en del av det
statliga stödet förs över från boföräldern till umgängesföräldern som ersättning för de aktuella umgängesdagarna.
Enligt utredningens mening skulle det vara önskvärt att på detta sätt förbättra den ekonomiska situationen för bidragsskyldiga som har svag ekonomi och som har ett omfattande umgänge med barnen. För de dagar ett barn vistas hos en bidragsskyldig förälder som inte har förmåga att återbetala något underhållsstöd alls, eller som betalar tillbaka ett lågt belopp, bör således en del av underhållsstödet betalas till umgängesföräldern. För varje dag som enligt reglerna i föräldrabalken berättigar till umgängesavdrag, bör försäkringskassan till den bidragsskyldige betala 1/40-del av underhållsstödets belopp, reducerat med det umgängesavdrag på återbetalningsbeloppet som denne får göra med nuvarande regler. Motsvarande del skall dras av vid utbetalningen av underhållsstöd (utfyllnadsbidraget) till boföräldern. Enligt utredningens uppfattning skulle en sådan åtgärd kunna underlätta för föräldrar med låga inkomster att uppehålla en mer regelbunden och omfattande kontakt med sina barn. Det skulle också minska skillnaden i de ekonomiska förutsättningarna mellan barn som bor växelvis hos båda föräldrarna och barn som har ett omfattande umgänge med den förälder barnet inte sammanlever med.
Åtgärden ger i princip inga ökade utgifter för staten då förbättringen för umgängesföräldern skulle finansieras genom ett avdrag från boförälderns ersättning.
År 1998 genomfördes en reform om vårdnad, boende och umgänge (prop.1997/98:7). Utredningen har erfarit att en översyn av denna förbereds inom Justitiedepartementet och att bl.a. villkoren för umgängesavdrag och metoden för dygnsberäkning avses ingå i översynen. Utredningen föreslår att en förändring i den riktning som anges ovan närmare prövas i anslutning till denna översyn.
19.3. Kostnader för resor vid umgänge
En majoritet (73 %) av barn till särlevande föräldrar har mindre än 5 mils resväg till den andre föräldern. För 15 procent av barnen gäller att den andra föräldern inte finns i Sverige. Återstående 14 procent av barnen har mer än fem mil till den andra föräldern.
En särskild bestämmelse infördes 1998 i föräldrabalken för de reskostnader som kan uppstå när barnet umgås med en förälder
som bor på en annan ort än barnet. Den förälder som barnet bor hos skall ta del i kostnaderna för umgängesresor efter vad som är skäligt med hänsyn tagen till föräldrarnas ekonomiska förmåga och övriga omständigheter. I de fall en förälder inte har ett tillräckligt ekonomiskt utrymme för att bidra till barnets reskostnader kvarstår problemet.
Socialtjänstutredningen berörde i sitt slutbetänkande (SOU 1999:97) möjligheten att ge socialbidrag för kostnader för resor i samband med umgänge. I sina författningskommentarer skriver utredningen: ”Socialbidrag ska vidare kunna lämnas för vissa umgängesresor. Även här bör hänsynstagandet till barnets bästa styra bedömningen men det huvudsakliga ansvaret för att åstadkomma ett normalt umgänge åligger båda föräldrarna såväl i ekonomiskt som praktiskt hänseende. Inte heller vad gäller umgängesresor kan det bli fråga om att bevilja socialbidrag för att utöva umgänge utomlands.” Någon ändring i detta avseende har betänkandet inte föranlett. Utredningen anser att en förändring i denna riktning bör genomföras.
Är avståndet mellan föräldrarna mindre än fem mil torde inte reskostnaderna vara så betungande att de hindrar umgänget mellan föräldrar och barn. För barn vars andra förälder bor utanför Sverige delar utredningen den uppfattning som förs fram i det aktuella betänkandet, att socialbidrag inte skall lämnas. För de barn som har längre än fem mil till den andra föräldern, och denne bor inom landet, kan reskostnaderna vid umgänge vara ekonomiskt betungande. Enligt utredningens uppfattning kan det kan vara rimligt att i ömmande fall och med hänsyn tagen till barnets bästa, ge socialbidrag till umgängseresor.
Kommunerna kan frivilligt lämna försörjningsstöd till umgängesresor. Bidrag till umgängesresor ingår dock inte i försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen 6 b § utan i 6 g §. Kommunen har rätt att själv besluta om bistånd i andra fall (6 g §) såsom till flyttningskostnader, möbler, vård och behandling m.m. Detta stöd skall ses som ett komplement till försörjningstödet och beslut kan endast överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Beslut som fattas enligt 6 b § kan överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt utredningens uppfattning bör även bidrag till umgängesresor omfattas av socialtjänstlagen så att beslut om dessa kan överklagas till förvaltningsdomstol.
19.4. Underhållsstödets storlek
En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet skall enligt föräldrabalken fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhåll till barnet. En förälder kan uppfylla sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om barnet och försörja det eller genom att betala underhåll för det, om föräldern inte bor tillsammans med barnet. Föräldrarna skall svara för underhåll för sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnens behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Föräldrarna delar på underhållet var och en efter sin förmåga.
Som ledning för beräkning av barns behov enligt föräldrabalken, lämnas rekommendationer i form av schablonbelopp, kopplade till barns ålder. Beloppen är knutna till basbeloppet och utgör för barn 0–6 år 65 procent, 7–12 år 80 procent och 13 år och äldre 95 procent av basbeloppet. Faktiska barnomssorgskostnader läggs till (normalt kommunens avgift). Barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag minskar barnets behov.
Fram till år 1994 lämnades stöd till särlevande föräldrar i form av bidragsförskott. Beloppet fastställdes till 40 procent av basbeloppet för året och följde således prisutvecklingen i samhället. Som ett led i saneringen av statens finanser beslutade riksdagen att bidragsförskottet inte längre skulle vara kopplat till basbeloppet utan fastställas som ett krontal. Från år 1995 har stödet till barn till särlevande föräldrar legat fast och lämnas med samma belopp som gällde för bidragsförskott år 1994, 1 173 kronor per barn och månad.
Barnpension och bidragsförskott beräknades t.o.m. år 1994 med samma metod och barn garanterades stöd med lika stora belopp i båda systemen. Till barnpensionen läggs även en del av den avlidna förälderns pension från ATP-systemet. Efter år 1995 har den garanterade nivån i barnpensionen fortsatt räknats upp med inflationen. Det innebär att barnpensionen nu är 57 kronor per barn och månad högre än underhållsstödet. Utredningen har, med utgångspunkt i den metod att beräkna barns behov som används i föräldrabalken, analyserat underhållsstödsbeloppets nivå.
Utgångspunkt för analysen har varit utredningens bedömning av barns skäliga levnadskostnader (se kapitel 5). Vidare har barnbidragets nuvarande nivå och de barnomsorgsavgifter som barnfamiljer får när den s.k. maxtaxan införs, vägts in. Den genomsnittliga månadskostnaden för barn i olika åldrar beräknas till
3 250 kronor vilket minskat med barnbidraget år 2001 blir 2 300 kronor per barn. Antaget att föräldrarna tar halva kostnaden var skall var och en av föräldrarna bidra med 1 150 kronor till barnets försörjning.
Det kan ifrågasättas om inte merkostnaden för ett extra rum för barnet (870 kr/månad) skall ingå i beräkningar av kostnaden för ett barn. Om denna kostnad skulle räknas med blir barnkostnaden 4 110 kronor, om barnet har ett eget rum, och 3 680 kronor om två barn delar rum. Nuvarande regler för bostadsbidrag tar emellertid hänsyn till antalet barn i familjen och kan sägas täcka denna merkostnad för barnens rum i familjer med låga inkomster. Utredningen anser därför inte att denna kostnad skall beaktas när man överväger en lämplig nivå på underhållsstödet.
Beräkningarna bygger på nuvarande regler för bostadsbidrag och ett antagande om att de flesta kommuner inför maxtaxa år 2002. Som framgår i avsnitt 5 är maxtaxan mycket viktig för barnfamiljernas ekonomi, i synnerhet för de ensamstående föräldrarna. Om det skulle visa sig att många kommuner inte genomför reformen, finns det anledning att ompröva vad som är en skälig levnadsnivå för barn och vilken nivå på underhållsstödet som då kan vara rimlig.
Utredningens beräkningar visar att underhållsstödet fortfarande ligger på en rimlig nivå. Detta beror till största delen på den låga inflationen.
19.5. Skuldhantering
Som framgår av kapitel 12.4 finns det ett betydande antal bidragsskyldiga föräldrar med ärenden som har lämnats över till kronofogden för indrivning. I september år 2000 fanns det drygt 226 000 bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Av dessa var nästan 24 000 inte längre underhållsskyldiga men hade obetalda skulder kvar. Antalet bidragsskyldiga med ärenden, som har lämnats över till kronofogdemyndigheten för indrivning, uppgick i september 2000 till nästan 67 000, vilken motsvarar 29,5 procent av alla bidragsskyldiga. Av dessa har ca 12 500 endast skulder från avslutade ärenden. Riksförsäkringsverket har i en rapport (RFV Analyserar 2001:2) redovisat en kartläggning och analys av bidragsskyldiga föräldrar med skulder hos kronofogdemyndigheten. I rapporten erinrar Riksförsäkringsverket om att verket i december
1998 till Socialdepartementet lämnade ett förslag om att införa ett återbetalningskonto i lagen om underhållsstöd. Förslaget syftar till att underlätta för föräldrar med skulder hos kronofogdemyndigheten, men även att förhindra att nya ärenden lämnas över för indrivning. Förslaget har inte föranlett någon åtgärd från departementet, som har velat avvakta resultatet från den nu aktuella översynen av de familjeekonomiska stöden.
Ett återbetalningskonto har stora likheter med skattekontot och innebär att alla betalningsskyldigheter samlas i ett saldo. För den bidragsskyldige innebär det att den fordran som har överlämnats till indrivning skall regleras först. Det innebär att försäkringskassan har möjlighet att dröja med att överlämna nya fordringar för indrivning tills de gamla har betalats. Bidragsskyldiga ådrar sig på detta sätt inte nya betalningsanmärkningar. De nya fordringarna samlas på ett ”passivt” återbetalningskonto. Bidragsskyldiga kan därefter återbetala till försäkringskassan i den omfattning som anståndsreglerna i lagen om underhållsstöd medger.
Enligt utredningens uppfattning bör Riksförsäkringsverkets förslag genomföras.
19.6. Skall studiebidraget tas bort från den återbetalningsgrundande inkomsten?
Inkomstbegreppet inom underhållsstödet har till stor del samordnats med inkomstbegreppet för bostadsbidrag. Systemet bygger på principen att beskattningens inkomstmått skall vara bindande med så få undantag som möjligt. Studiemedel i form av studiebidrag är ett av undantagen. Bidragsdelen i studiemedlen räknas med i den inkomst som används för beräkning av återbetalning av underhållsstöd. Däremot beaktas inte lånedelen. Det som talar för att studiebidraget skall räknas som en del av den bidragsgrundande inkomsten är att den tillför hushållet ekonomisk bärkraft.
Studiebidragen tar emellertid ingen hänsyn till en studerandes försörjningsbörda; de har rent utbildningspolitiska mål. Som tidigare har nämnts i kapitlet om studerande föräldrar, är studiestödet endast avsett att täcka levnadskostnaderna för den studerande själv. Vidare skall studiebidraget delvis täcka kostnader som inte andra hushåll har, t.ex. i form av kurslitteratur och skriv-
material. I detta avseende kan studiebidraget delvis ses som en subvention av kostnader förknippade med utbildningen.
Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka beräkningen av återbetalning av underhållsstöd. Utredningen anser att inkomstprövningen så långt som möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp. Det finns inte skäl till att frångå denna princip då det gäller det obeskattade studiebidraget. Om studiebidraget beaktas i den bidragsgrundande inkomsten riskerar man att förbättringarna i det nya studiemedelsystemet, som syftar till att skapa förutsättningar för livslångt lärande, i praktiken inte fullt ut kommer alla till del. Det skulle främst drabba personer som får den högre bidragsdelen för särskilt prioriterade grupper och samtidigt återbetalar underhållsstöd. Även denna mindre förändring skulle lindra bidragsskyldiga föräldrars skyldigheter att återbetala underhållsstöd.
20. Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag
Utredningens huvudförslag är att bostadsbidraget omvandlas till andra stödformer. Om man väljer att behålla bostadsbidraget helt eller delvis, bör vissa mindre justeringar göras. De beskrivs i detta kapitel.
Utredningen anser att det nya inkomstprövningssystemet i huvudsak fungerar väl. Familjer som har svårt att förutse sin inkomst kan dock komma i en besvärlig situation, och bli skyldiga stora belopp. Det är därför viktigt att alla berörda informeras om hur systemet fungerar, så att de har beredskap för de skulder som kan uppstå, och så att de är medvetna om vikten att snabbt anmäla ändrad inkomst. En viss ökning av möjligheten till eftergift för hushåll med socialbidrag är motiverad. Studiebidraget bör enligt utredningens mening inte ingå i den inkomst som ligger till grund för beräkningen av bostadsbidrag, inte heller ideellt skadestånd.
I detta kapitel behandlas förändringar i bostadsbidragssystemet. Dessa bör genomföras om bostadsbidragen behålls helt eller delvis, oavsett om detta avses gälla under en begränsad tid, som en del av en övergångslösning, eller utan tidsbegränsning.
20.1. Inkomstprövningssystemet
Den omläggning av bostadsbidragen som i huvudsak började tillämpas för bidrag som avsåg tid från den 1 januari 1997, omfattar i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Systemet innebär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen varje kalenderår.
Utredningen bedömer att inkomstprövningssystemet i stort fungerar bra. Det är en fördel att uppskattad aktuell inkomst kan användas. Bidraget stämmer då bättre överens med det faktiska behovet av inkomsttillskott som hushållet har under den period som bidraget betalas ut. En omedelbar anpassning till nya behov kan ske. En prövning som utgår från en sådan uppskattning förutsätter emellertid ett effektivt system för avstämning mot den verkliga inkomsten för den aktuella tidsperioden. Det nya inkomstprövningssystemet gör det möjligt att med hjälp av taxeringsuppgifter göra en rättvis jämförelse mellan uppgiven inkomst och verklig inkomst. Tack vare det nya inkomstprövningssystemet har man kommit till rätta med de kraftigt ökade kostnaderna och minskat möjligheterna till överutnyttjande av bidraget.
Det nya inkomstprövningssystemet skapar dock problem för personer som har svårt att förutse sina framtida inkomster. Studerande, socialbidragstagare och värnpliktiga kan vid övergång till förvärvsarbete ha stora svårigheter att uppskatta sin inkomst. Detta gäller även timanställda och tillfälligt anställda. På dagens arbetsmarknad är det vanligare än tidigare med tidsbegränsade anställningar och andra lösare anställningsformer.
Det nya bostadsbidraget kan få oskäliga effekter för socialbidragstagare. En arbetslös som erhåller ett arbete kan bli återbetalningsskyldig för utbetalat preliminärt bostadsbidrag eftersom årsinkomsten har ökat. I efterhand kan man konstatera att bidragstagaren istället borde ha fått socialbidrag eller högre socialbidrag med hänsyn till att det slutliga bostadsbidraget blir lägre än det preliminära. Kommunerna har emellertid ingen skyldighet att i detta läge, två år efteråt, betala ut socialbidrag. Vid bedömningen av socialbidrag tas endast hänsyn till det akuta försörjningsbehovet.
I anslutning till att de slutliga bostadsbidragen för år 1997 fastställdes vid årsskiftet 1998/99 aktualiserades frågan om ändrade regler för eftergift vid återbetalning av bostadsbidrag. Riksförsäkringsverket har i en genomförd uppföljning inte kunnat se att syftet med ändringen av eftergiftsregeln har uppnåtts. Detta beror enligt verket på lagens konstruktion med en skyldighet för bidragstagaren att alltid anmäla inkomstförändringar under bidragsåret för att komma ifråga för eftergift. Riksförsäkringsverket pekar ut två hushållstyper som enligt verkets mening lättare bör få eftergift: hushåll där inkomsten har ändrats efter att bidraget
upphörde under bidragsåret och hushåll med socialbidrag som har underlåtit att anmäla inkomstökningar, som på grund av sänkt socialbidrag, inte har givit någon faktisk förbättring av individens ekonomiska situation.
Det faktum att det nya inkomstprövningssystemet skapar problem för personer som har svårt att förutse sina framtida inkomster är en nackdel som följer av själva systemet. Grunden i det nya systemet är att det preliminärt erhållna bidraget stäms av mot den taxerade inkomsten. Det bygger på samma principer som skattesystemet med preliminär och slutlig skatt. Till stor del kan problemen för personer som har svårt att förutse sina inkomster undvikas om insikt om denna grundprincip nås. De aktuella problemen minskar därmed i takt med ökad kunskap om hur inkomstprövningssystemet är uppbyggt. Det kan konstateras att under den period som systemet har tillämpats har allmänhetens och bidragsmottagarnas kännedom om systemets konstruktion och effekter ökat påtagligt. Däremot har detta inte lett till någon nämnvärd förändring av fördelningen mellan dem som har fått för lågt preliminärt bidrag och dem som har fått för högt preliminärt bidrag. Det är emellertid en något lägre andel hushåll som tvingas betala tillbaka bidrag vid den senaste avstämningen – som gäller 1999 års bidrag – än tidigare år.
Vad gäller hushåll där inkomsten ändras efter att bidraget upphörde under bidragsåret, är det viktigt att försäkringskassorna tydligt informerar om vikten av att även anmäla inkomstförändringar som har inträffat efter att det preliminära bidraget inte längre utbetalas. Enligt utredningens mening behöver någon ändring av reglerna inte ske, då eftergift torde kunna prövas trots att bidragstagaren inte har anmält inkomständringar som har inträffat efter att bidraget upphörde under året. I sådana fall kan det bedömas att bidragstagaren inte skäligen borde ha insett att anmälningsskyldighet föreligger även för den inkomst som han eller hon fick efter att bidraget har upphört att utgå. Det finns då möjlighet att pröva om särskilda skäl att efterge kravet föreligger.
Utredningen anser dock att möjligheten att få eftergift bör utökas något för hushåll med socialbidrag. Principen bör vara att bidragstagaren inte behöver betala tillbaka det belopp som annars skulle ha utbetalats som försörjningsstöd. Den närmare utformningen av en sådan regel kräver ytterligare överväganden. För att kunna upprätthålla den bärande principen i dagens inkomstprövningssystem
måste dock bidragstagarens skyldighet att anmäla inkomständringar behållas.
20.2. Vad bör ingå i den bidragsgrundande inkomsten?
20.2.1. Bör studiebidraget ingå?
Inkomstbegreppet inom dagens bostadsbidragssystem, och det inkomstbegrepp utredningen föreslår, bygger på principen att beskattningens inkomstmått skall vara bindande med så få undantag som möjligt. Studiemedel i form av studiebidrag är ett av undantagen. Bidragsdelen i studiemedlen räknas med i den inkomst som används för beräkning av bostadsbidraget. Däremot beaktas inte lånedelen.
Frågan om studiebidragets inverkan på rätten till bostadsbidrag har aktualiserats i och med att ett reformerat studiestödssystem införs den 1 juli 2001. Studiemedel skall i det nya systemet, liksom idag, lämnas under studietiden med 175,5 procent av prisbasbeloppet vid ett fyrtio veckors studieår på heltid (7 195 kronor per månad fr.o.m. höstterminen 2001). Den generella bidragsnivån höjs dock till 34,5 procent av totalbeloppet. En högre bidragsnivå, på 82 procent, införs för särskilt prioriterade grupper. Som en konsekvens av höjda studiebidrag följer, med nuvarande regler, minskade bostadsbidrag för en del hushåll.
Det har inte varit något självklart val att studiebidraget skall ingå i den inkomst som ligger till grund vid beräkningen av bostadsbidrag. Under en period beaktades inte studiebidraget. Det har emellertid även funnits en konstruktion som innebar att också lånedelen i studiemedlen beaktades när bostadsbidraget skulle fastställas.
Bidragsdelen av studiemedlet kom att ingå som en del av den bidragsgrundande inkomsten 1992. I den aktuella propositionen gavs ingen motivering (prop. 1992/93:93). Frågan hade inte heller berörts av den utredning som hade föregått propositionen (Utredningen om bostadsbidragens administration, SOU 1992:89).
Det har alltså funnits olika uppfattningar i frågan om studiemedel skall beaktas när bostadsbidraget räknas fram. Det är emellertid inte rimligt att även ta med någon del av lånedelen i studiemedlen. Studielånen bör, till skillnad från den period då del av studielånet ingick i den bidragsgrundande inkomsten, räknas
som ett faktiskt lån med reella återbetalningskrav. Frågan är således närmast om bidragsdelen bör ingå i beräkningen eller inte.
Det som talar för att studiebidraget skall räknas som en del av den bidragsgrundande inkomsten är att det tillför hushållet ekonomisk bärkraft.
Studiebidragen tar emellertid ingen hänsyn till studentens försörjningsbörda; de har rent utbildningspolitiska mål. Som tidigare nämnts i kapitlet om studerande föräldrar är studiestödet endast avsett att täcka levnadskostnaderna för den studerande själv (prop. 1999/2000:10). Därför kan det ifrågasättas om de skall påverka stödsystem med familjepolitiska mål och som just syftar till att ta hänsyn till försörjningsbörda.
Vidare skall studiebidraget delvis täcka kostnader som inte andra hushåll har, t.ex. i form av kurslitteratur och skrivmaterial. I detta avseende kan studiebidraget delvis ses som en subvention av kostnader förknippade med utbildningen.
Ytterligare ett argument mot att inkludera studiebidraget i den bidragsgrundande inkomsten är att studiebidraget inte på samma sätt som förvärvsinkomster och vissa andra inkomster kvalificerar för olika socialförsäkringsförmåner. Pensionsrätt ges emellertid för studier. Denna kan dock, precis som pensionsrätten för barnår och värnplikt, ses som en kompensation för att den enskilde avstår från förvärvsarbete och därigenom inte kan tjäna in pensionsrätt. Pensionsgrundande belopp för studier bör således uppfattas som en fiktiv inkomst.
Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka bostadsbidraget eller eventuellt framtida inkomstprövade stöd till barnfamiljer. Utredningen anser att inkomstprövningen så långt som möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp. Det finns inte skäl att frångå denna princip då det gäller det obeskattade studiebidraget. Om studiebidraget beaktas i den bidragsgrundande inkomsten riskerar man att förbättringarna i det nya studiemedelssystemet, som syftar till att skapa förutsättningar för livslångt lärande, i praktiken inte fullt ut kommer alla till del. Det skulle främst drabba personer, som får den högre bidragsdelen för särskilt prioriterade grupper, och samtidigt erhåller bostadsbidrag. En sänkning av bostadsbidraget skulle delvis äta upp den förbättring det nya studiestödet ger. För dessa personer är det förmodligen ännu viktigare än för många andra att kunna förbättra sin utbildning.
Vad gäller bostadsbidrag till unga utan barn uppstår, naturligen, ingen konflikt mellan de utbildningspolitiska målen och eventuell försörjningsbörda. Däremot kan det konstateras att studerande, i jämförelse med andra grupper, ofta har låga inkomster. Exempelvis visar en bostadssocial kartläggning av bostadsmarknaden som Boverket har gjort på uppdrag av den s.k. Allbo-kommittén, att bland låginkomsthushållen hade ensamboende med studiemedel det lägsta konsumtionsutrymmet.
20.2.2. Tillfälliga försäkringsersättningar
Tillfälliga försäkringsersättningar beaktas när den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget räknas ut. Att ett ideellt skadestånd kan påverka den bidragsgrundande inkomsten framstår som oskäligt. Lagstiftningens syfte med det ideella skadeståndet är bl.a. att ge den skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt som skadehandlingen utgör. Den skadelidande skall vidare genom skadeståndet kunna ges möjlighet att förändra sin situation. Detta syfte kan, åtminstone delvis, gå förlorat om bostadsbidraget räknas ned.
Utredningen anser därför att ideellt skadestånd inte skall räknas med i den bidragsgrundande inkomsten. Denna typ av skadestånd utgör inte någon ersättning för inkomstförlust, utan skall ses som en form av upprättelse för den oförrätt som skadehandlingen har utgjort. Räknas däremot ideellt skadestånd in i den bidragsgrundande inkomsten, innebär det att bostadsbidragstagare i praktiken inte får samma möjlighet som andra till upprättelse.
20.2.3. Inkomst av näringsverksamhet
I det nya inkomstprövningssystemet eftersträvar man att använda samma beräkningssätt för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Det har visat sig vara svårt att hitta passande inkomstbegrepp för näringsidkare. Inkomst av näringsverksamhet kan av naturliga skäl ofta variera betydligt mer över tiden än övriga inkomstslag. Dessutom kan det vara stora svårigheter att hänföra inkomsterna till en viss tidpunkt. Vid behandlingen av förslaget om nytt bostadsbidrag påpekade exempelvis Bostadsutskottet att det inte var alldeles okomplicerat att med utgångspunkt i egenföretagares taxerade inkomst räkna
fram en med löntagare jämförbar inkomstnivå. Svårigheterna med inkomstbegreppet för egenföretagare är emellertid inte unika för just bostadsbidraget, utan de rör flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. Utredningen anser därför att det inte är utredningens uppgift att hitta ett lämpligt inkomstbegrepp för egenföretagare.
20.3. Övriga frågor
20.3.1. Samordning mellan lagen om bostadsbidrag och lagen om underhållsstöd vad gäller förmodat sammanboende
Det finns olikheter i regelverken för bostadsbidrag respektive underhållsstöd, när det gäller bedömningen av boendeförhållandena. Det ställs inte samma krav i 3 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag som i 5 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Det finns exempel på fall där länsrätten för en och samma person har kommit till olika slutsats om boendeförhållandena, beroende på om det har gällt rätten till bostadsbidrag eller rätten till underhållsstöd.
I 5 § första stycket lagen om underhållsstöd sägs att när barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress anses de bo tillsammans, om inte den som begär underhållsstöd eller som underhållsstöd betalas ut till visar annat. I andra stycket sägs att om det kommer fram andra omständigheter som gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans måste den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visa att de inte gör det. Några motsvarande skrivningar finns inte i lagen om bostadsbidrag.
Utredningen anser att reglerna bör vara likadana för bostadsbidrag och underhållsstöd när det gäller bedömningen av boendeförhållandena. Skilda regler kan medföra att förtroendet för de två stödformerna rubbas. Utredningen föreslår att det i 3 § lagen om bostadsbidrag införs motsvarande krav på att styrka eller visa boendeoch samboförhållanden som finns i 5 § lagen om underhållsstöd. Det är den enskilde som bäst bör känna till de faktiska boendeförhållandena. Ett gift par skall därför anses leva tillsammans om inte den som ansöker om bostadsbidrag eller den som bidrag betalas ut till visar annat. Om inte den sökande eller den som bostadsbidrag betalas ut till visar annat, skall även personer som lever tillsammans utan att vara gifta och har eller har haft barn, eller är folkbokförda på samma adress, jämställas med makar.
20.3.2. Bostadsbidrag till umgängesförälder som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard
Nedanstående gäller under förutsättning att bostadsanknytningen i bostadsbidraget inte tas bort och bostadsbidraget för ungdomar utan barn blir kvar.
I dagens bostadsbidragssystem kan umgängesföräldrar som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard inte heller få bostadsbidrag som ungdom utan barn, även om kraven för detta är uppfyllda. De drabbas, oförutsett, av krockande regler. Ett hushåll utan barn där båda sökande är under 29 år har inte rätt till bostadsbidrag om den sökande eller dennes make/sambo har barn som berättigar till bostadsbidrag till barnfamiljer. I de aktuella fallen finns barn som berättigar till bidrag, men umgängesförälden har inte den utrymmesstandard som krävs för att bidrag skall utgå. Utredningen anser att denna ordning inte är rimlig och bedömer att en förändring skulle medföra en obetydlig kostnadsökning. Utredningen anser att 12 § i lagen om bostadsbidrag bör ändras så att umgängesrättförälder som inte har fyllt 29 år, och som inte uppfyller kraven i 10 § sista stycket på utrymmesstandard, skall kunna få bostadsbidrag som ungdom utan barn, om föräldern i övrigt uppfyller kraven i 12 §.
21. Familjestödet nu och i framtiden
I ett avslutande kapitel drar utredningen upp några utvecklingslinjer för den framtida familjepolitiken. Barnbidraget bör utvecklas, så att det motsvarar en större del av de normala kostnaderna för barn. Flerbarnstillägg, ensamståendetillägg och studerandetillägg är alla delar av barnbidragssystemet, som har den fördelen att de indirekt tar hänsyn både till stor försörjningsbörda och låga inkomster, utan att för den skull vara behäftade med marginaleffekter som tar bort en stor del av en inkomstökning.
Det framtida stödet till barn till särlevande föräldrar bör, enligt utredningens mening, på sikt föras över till ensamförälderstödet, och skiljas från regleringen av föräldrarnas inbördes ekonomiska ansvar. Föräldrarnas skyldigheter mot barnen regleras av föräldrabalken. Statens inblandning kan bestå av att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överenskommelse, och att ge boföräldern förskott, om den underhållsskyldige inte sköter sina betalningar.
Familjepolitiken bör hjälpa båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete genom fortsatt utbyggnad av föräldraförsäkringen. Maxtaxan i barnomsorgen innebär ett steg på vägen mot minskade marginaleffekter. Den utvecklingen bör fortsätta genom att en allt större del av förskoleverksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eller belagd med låga enhetliga avgifter.
För att klargöra att familjestödet och skatterna är delar av samma helhet, bör på sikt gemensamma informationskonton utvecklas, där den enskilde eller familjen på ett ställe kan få överblick över sina ekonomiska relationer med det allmänna. Det understryker att familjestödet är ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan, som är en viktig del av den ekonomiska bärkraften, eftersom skattesystemet inte gör det.
21.1. Familjepolitiken måste grundas på en helhetssyn
Av utredningens direktiv framgår, att analysen av barnfamiljernas situation skall utgå från en helhetssyn, där hänsyn tas till inte bara det direkta ekonomiska familjestödet, utan även till skatter, avgifter och annat stöd än direkta bidrag. Det finns goda skäl till detta. Dels påverkas den enskilda familjens situation av alla dessa faktorer. För familjen är givetvis den totala situationen det väsentliga, inte de olika delarnas bidrag till denna. Dels har Sverige avstått från att i skattesystemet ta hänsyn till den skattskyldiges försörjningsbörda, även om vi bekänner oss till principen att skatt skall tas ut efter bärkraft. Den logiska konsekvensen av detta ställningstagande är att det ekonomiska familjestödet skall ses som en del av skattesystemet – eller i vart fall att skattepolitik och familjestöd är två delar av samma helhet – och att även subventioner av annat slag skall beaktas i analysen av barnfamiljernas situation.
Som framgår av det föregående, har utredningen i sin analys, som bl.a. grundas på tillgängliga databaser, försökt att ta hänsyn till de flesta av ovan nämnda faktorer. I förslagsdelarna däremot, har uppmärksamheten koncentrerats till de ”egentliga” familjestöden, som också särskilt pekas ut i direktiven, dvs. barnbidragssystemet, bostadsbidraget och underhållsstödet, trots att utredningen formellt har möjlighet att lämna förslag också rörande andra frågor som påverkar barnfamiljerna.
Skälen till detta är flera. För det första är det knappast möjlighet att inom den korta utredningstiden, mindre än ett år, utarbeta reformförslag inom alla de områden som påverkar barnfamiljerna, inklusive skatter och avgifter, i synnerhet inte om förslagen skall ha någon konkretion. För det andra har Riksdagen nyligen tagit ställning till, eller förelagts förslag om, viktiga delar av familjepolitiken. Det gäller t.ex. barnomsorgsavgifterna, föräldraförsäkringen, och underhållsstödet. Även studiestödet har nyligen lagts om. För det tredje betonas i direktiven behovet av att göra något åt de höga marginaleffekterna för barnfamiljer, särskilt för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Det har därför varit naturligt för utredningen att koncentrera uppmärksamheten på bostadsbidraget, de följder det skulle ha om man avskaffade detta helt eller delvis, och hur dessa verkningar skulle kunna kompenseras på ett sätt som ligger i linje med målen för familjepolitiken.
Det hindrar naturligtvis inte att utredningen också framför vissa förslag inom andra, angränsande områden. Det gäller förslag till åtgärder av begränsad principiell räckvidd, som bör kunna genomföras relativt snabbt. Dessutom är det naturligt att i betänkandet föra en mer principiell diskussion om vilka riktlinjer som bör gälla för familjepolitiken på längre sikt. Det är angeläget att en sådan diskussion förs, dels för att förankra större förändringar i framtiden, dels för att säkerställa att de mer kortsiktiga ändringar som genomförs ligger i linje med de långsiktiga målen. Avsikten är att i detta kapitel ge några allmänna synpunkter på familjepolitikens önskvärda utveckling i framtiden.
En viktig sådan allmän synpunkt, i linje med utredningens direktiv, är att det ekonomiska familjestödet så långt som möjligt bör vara en del av den generella välfärden, i den meningen att stöden bör utgå till alla som befinner sig i en viss konkret familjesituation, oberoende av deras inkomst. Av detta följer också att kraven på familjestödet i princip bör begränsas till sådant som hänger ihop med förekomsten av barn, medan problem som egentligen i första hand har andra orsaker – som t.ex. att personer i hushållet inte kan få arbete på grund av att de är invandrade från andra länder eller att de har otillräcklig utbildning – i första hand bör angripas med andra politiska medel än familjepolitiken.
21.2. Barnbidrag – ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan
Den svenska inkomstbeskattningen bygger på principen skatt efter bärkraft, dvs. att de gemensamma åtagandena skall finansieras solidariskt, på sådant sätt att hänsyn tas till betalningsförmågan. Tidigare tog skattesystemet också hänsyn till försörjningsbördan genom sambeskattning och barnavdrag. Numera tas i princip enbart hänsyn till inkomsten. Barnfamiljernas mindre betalningsförmåga, jämförd med de barnlösas, beaktas i stället genom de allmänna barnbidragen, som är lika för alla barn. Barnbidraget bör alltså ses tillsammans med skattesystemet.
Det kan också ses som en utjämning horisontellt i varje inkomstskikt mellan hushåll med barn och hushåll utan barn, och som en utjämning över livscykeln för varje individ. Som barn är man mottagare, som vuxen betalar man skatt, i förhållande till sin inkomst. Detta är svaret på den fråga som ofta ställs i diskussionen
om barnbidraget, varför välbärgade personer, som klarar sig bra ändå, skall få bidrag till sina barn. Bidraget är ett sätt att i skattesystemet ta hänsyn till skillnader i bärkraft inom varje inkomstskikt och att utjämna över livscykeln.
Flerbarnstillägget kan ses på samma sätt. Eftersom barnbidraget endast täcker en del av barnkostnaderna, visar många undersökningar att flerbarnsfamiljerna har lägre levnadsstandard än andra, trots de ”rationaliseringsvinster” som givetvis uppstår ju fler människor som finns i hushållet. Flerbarnstillägget går också till familjer med goda inkomster, eftersom de har mindre konsumtionsutrymme per person än familjer i samma inkomstläge med färre barn.
Till detta kommer att flerbarnsföräldrar ofta har lägre inkomster, eftersom vården av många barn är mer krävande. Flerbarnstillägget blir alltså ett sätt att ta hänsyn också till inkomsten, utan att formellt relatera bidraget till inkomsten, med de nackdelar i form av marginaleffekter som detta skulle innebära.
De nya tillägg till barnbidragssystemet som utredningen föreslår – ensamföräldertillägg och studerandetillägg – är ytterligare metoder att ta hänsyn till den ekonomiska bärkraften utan att formellt knyta an till inkomsten. Det är både lätt att inse, och framgår av utredningens material, att familjer med endast en vuxen har sämre bärkraft än en familj där två inkomster kan bidra till finansieringen av gemensam bostad och andra gemensamma utgifter. Till detta kommer även i detta fall att ensamföräldrar i praktiken ofta är lågavlönade. Ett ensamförälderstöd blir således ett sätt att ta hänsyn både till lägre inkomst och till större försörjningsbörda, utan formell inkomstprövning.
Samma resonemang är tillämpligt på studerande föräldrar. Studiestödet tar inte hänsyn till förekomsten av barn. Oavsett om båda föräldrarna eller bara den ena studerar, har således studerandefamiljen sämre ekonomisk bärkraft än andra barnfamiljer. Det är rimligt att familjestödet tar hänsyn till detta, i synnerhet som det är angeläget att göra det möjligt för föräldrar att studera – och för studenter att bli föräldrar – vilket också betonas i utredningens direktiv.
Kostnaderna för barn redovisas i kapitel 5. Där framgår att familjernas direkta barnkostnader ökar med barnens ålder. Det skulle därför kunna diskuteras, om barnbidraget också borde relateras till barnens ålder, för att därmed fullfölja principen om att ta hänsyn till skillnader i försörjningsbörda. Utredningen har valt att
inte föreslå en sådan ändring, av två skäl. Dels visar undersökningar att barnbidraget har hög legitimitet, dvs. det omfattas med stort förtroende av medborgarna. Enligt utredningens mening beror detta troligen bl.a. på att det är enkelt och lika för alla. Dels finns det också en samvariation mellan barnens ålder och föräldrarnas ålder, som även avspeglas i inkomsten. Visserligen stiger de direkta kostnaderna med barnens ålder, men det gör även föräldrarnas inkomster, dels för att de blir äldre, dels för att de kan öka sin arbetstid när barnens behov av tillsyn minskar. Att barnbidraget täcker en större del av de direkta kostnaderna för små barn än för stora, blir därför också ett sätt att utan formell inkomstprövning ta viss hänsyn till föräldrarnas inkomster.
Ytterligare ett skäl för att barnbidraget skall täcka en större del av de små barnens direkta konsumtionskostnader är, att småbarnsföräldrarna också har kostnader för barnens tillsyn, antingen i form av avgifter för kommunal barnomsorg eller för olika former av privat barnomsorg, eventuellt genom eget inkomstbortfall. Detta argument ligger också bakom de särskilda stöd till småbarnsföräldrar som finns i Norge och Finland, liksom förslag om särskilda vårdnadsbidrag, småbarnskonton och liknande som har framförts i Sverige.
Enligt utredningens mening bör dock stödet till omsorgen om små barn ske i annan form än inom barnbidragssystemet. Den frågan behandlas under punkt 21.5 nedan.
Hur bör det allmänna barnbidraget utvecklas i framtiden? Av kapitel 10 framgår att det idag täcker mindre än hälften av normal barnkostnad, oavsett barnets ålder. Med utredningens synsätt på barnbidraget som en del av skattesystemet, som horisontell utjämning och som utjämning över livscykeln, finns det stort utrymme för en höjning av barnbidraget, utan att man för den skull urholkar föräldrarnas ansvar för barnen. Problemet är, att redan en begränsad höjning av barnbidraget blir en stor kostnad i statens budget. 100 kronor i månaden i barnbidrag motsvarar ca 2,2 miljarder kronor per år för staten. Det innebär att man varje år måste väga behovet av en höjning för alla barn mot en förstärkning av de särskilda tilläggen för flerbarnsfamiljer, ensamföräldrar och studerande. Enligt utredningens mening bör dock det allmänna barnbidraget på sikt stå för en betydligt större del av den normala kostnaden för barn än det gör idag.
Av det sagda framgår att den sänkning av barnbidraget med 100 kronor i månaden, tillbaka till förra årets nivå, som ingår i utredningens alternativ ett och tre, inte av utredningen ses som en önskvärd åtgärd. Den motiveras enbart av behovet att skapa utrymme för en minskning av bostadsbidragens marginaleffekter inom ramen för oförändrade statsutgifter, dvs. en motivering liknande den som för några år sedan anfördes för den tillfälliga sänkningen av barnbidraget som ett led i saneringen av statens finanser. Om det finns utrymme för en ökning av statens familjepolitiska insatser med 2,2 miljarder eller mer, bör man i första hand avstå från en sänkning av det allmänna barnbidraget.
I utredningens förslag till åtgärder på kort sikt ingår en höjning av det allmänna barnbidraget på så sätt, att det föreslås utgå tills barnet fyller 18 år, i stället för den nuvarande 16-årsgränsen. Det är ett sätt att ta hänsyn till att barnkostnaderna är högre för tonåringar än för mindre barn, framför allt genom att barnbidraget ut– går under tolv månader, medan studiebidraget till studerande i ungdomsskola endast utgår under nio månader.
21.3. Familjer med mycket låga inkomster
Som framgår av det föregående, betyder en övergång från det inkomstprövade bostadsbidraget till olika former av icke inkomstprövade, riktade tillägg till det allmänna barnbidraget, att ett antal barnfamiljer med låga inkomster och höga bostadsbidrag vid omläggningen får en ekonomisk försämring. Detta gäller även ett antal ensamföräldrar.
Enligt utredningens mening är huvudproblemet för dessa familjer, som i de flesta fall redan idag har en besvärlig situation, inte framför allt att de familjepolitiska stöden är för låga. De kan inte heller lösas med ökade familjepolitiska insatser. Det avgörande är att de berörda föräldrarna får en bättre ställning på arbetsmarknaden, så att de i större grad kan bidra genom förvärvsarbete till sin familjs försörjning.
Det som framför allt behövs är således en kombination av personligt riktade åtgärder i form av utbildning och arbetsmarknadsstöd. Socialtjänsten har givetvis en viktig roll, framför allt som samordnare och rådgivare, men också för att med tidsbegränsat ekonomiskt stöd bidra till en bättre situation.
Svenska undersökningar, liksom internationella erfarenheter, visar att det sagda i särskilt hög grad gäller ensamföräldrar, framför allt ensamma mödrar. Utredningen har därför med särskilt intresse tagit del av det s.k. ”övergångsstöd” för ensamföräldrar som finns i Norge (se kapitel 7). Detta stöd, som framför allt går till ensamma mödrar, är inkomstprövat men förhållandevis generöst under en begränsad tid. Det förutsätter också att mottagaren, i vart fall när barnen har uppnått en viss ålder, engagerar sig aktivt för att utbilda sig och därefter står till arbetsmarknadens förfogande. Stödet är förknippat med mycket aktiva och samordnade insatser från socialtjänst, arbetsförmedling och försäkringskassa, och innehåller också ett slags ”kamratstöd” i form av kontakt med och uppmuntran från andra ensamföräldrar som har fått stödet och tack vare detta fått bättre fotfäste på arbetsmarknaden.
Enligt utredningens mening bör något liknande prövas i Sverige, givetvis anpassat till svenska förhållanden och utan att man direkt kopierar varje detalj i det norska stödet. Såvitt utredningen har kunnat finna, är erfarenheterna goda av det norska stödet i den modifierade, mer aktivt stödjande modell som numera tillämpas, även om man inte ännu har kunnat göra någon formell utvärdering.
Utredningens förslag till särskilt ensamförälderstöd beskrivs i kapitel 18, avsnitt 5. Som framgår av detta, har det inte gått att inom ramen för utredningstiden utarbeta förslaget i detalj. Det bör dock vara möjligt att relativt snabbt komma fram till och pröva en sådan stödform, med ett aktivt deltagande av de berörda myndigheterna i utredning och förberedelser. Insatserna bör sedan stegvis utvecklas med ledning av vunna erfarenheter. Det är svårt att med nuvarande underlag uppskatta kostnaderna för ett svenskt särskilt ensamförälderstöd. Av de norska erfarenheterna att döma bör de dock bli begränsade i jämförelse med ökade generella bidrag. Självfallet blir en sådan insats behäftad med marginaleffekter, genom att det är inkomstprövat. Nackdelen i detta fall blir dock inte så allvarlig, eftersom stödet förutsätts vara begränsat till några få år, och kopplat till aktiva insatser för framtida förvärvsarbete.
Som framgår av avsnittet om övergångsanordningar (kapitel 18.6) kan det också bli behov av något slags individuellt prövat stöd, liknande det av utredningen föreslagna särskilda ensamförälderstödet, för ett mindre antal familjer med samboende vuxna som skulle få en relativt stor försämring, om man väljer att snabbt omvandla bostadsbidraget till generella familjestöd enligt utredningens förslag. Liksom det särskilda ensamförälderstödet bör
ett sådant stöd vara tidsbegränsat i varje särskilt fall. Som framgår av utredningens analys i kapitel 17, skulle en sådan stödform endast beröra ett mindre antal familjer. Till skillnad från det särskilda ensamförälderstödet bör den också redan från början ses som en tillfällig övergångsanordning.
21.4. Det framtida stödet till särlevande föräldrars barn
Stödet till barn med särlevande föräldrar utgår idag, som framgår av utredningens redovisning i det föregående, i stor utsträckning inom två inkomstprövade system. Dels är bostadsbidraget i stor utsträckning i praktiken ett stöd till ensamstående föräldrar, som inkomstprövas mot boförälderns inkomst. Dels är underhållsstödet, utöver att det garanterar att umgängesföräldern betalar efter förmåga för sitt barn, en subvention vars storlek är relaterad till den bidragsskyldige förälderns inkomst.
Nu föreslår utredningen att den ena av dessa stödformer, bostadsbidraget, ersätts av två generella tillägg till barnbidraget, varav ett är ett icke inkomstprövat stöd till ensamföräldrar, och en höjning av flerbarnstillägget. Mot bakgrund av utredningens direktiv, och vad som där sägs om angelägenheten att minska marginaleffekterna i familjestödet, kan man ställa frågan om även det inkomstprövade ekonomiska stöd, som finns inbakat i underhållsstödet, bör ersättas med ett icke inkomstprövat stöd, t.ex. genom en ytterligare höjning av ensamföräldertillägget.
Utredningen anser inte att detta är möjligt eller önskvärt. En omvandling av underhållsstödet till ett generellt stöd till alla ensamföräldrar skulle kräva ytterligare stora ekonomiska tillskott till familjepolitiken, om man inte skulle försämra för ensamföräldrar med svag ekonomi, utöver den nettokostnad om ca 2,5 miljarder kronor per år som underhållsstödet idag åsamkar staten. Till detta kommer att en sådan omläggning skulle kräva ett helt nytt regelverk för underhållssystemet. Det nuvarande systemet har endast funnits sedan 1997. Det är rimligt att även av detta skäl avvakta med att införa ett helt nytt system.
Som framgår av den utvärdering av underhållsstödet som utredningen redovisar i kapitel 12, uppnås i stort sett de mål, som ställdes upp när underhållsstödet infördes, av det nuvarande systemet. Systemet är dock behäftat med vissa problem, varför utredningen i kapitel 19 föreslår vissa mindre ändringar.
En annan fråga är hur man på sikt bör se på underhållsstödet, om utredningens förslag om ett särskilt icke inkomstprövat tillägg för ensamföräldrar förverkligas. Som framgår av utvärderingen av underhållsstödet, hänger en stor del av de problem som finns med underhållsstödet samman med att man i samma regelverk vill tillgodose två syften, nämligen dels att säkerställa att den underhållsskyldige föräldern tar sitt ekonomiska ansvar för barnet, dels att ge ett särskilt statligt stöd till barn till särlevande föräldrar. Situationen kompliceras dessutom av att den underhållsskyldiges insats är inkomstprövad, medan det stöd som betalas ut till boföräldern inte påverkas av boförälderns inkomst, något som av många underhållsskyldiga uppfattas som orättvist.
Enligt utredningens mening är det på längre sikt lämpligt att renodla systemen, så att stödet till särlevande föräldrars barn, dvs. i praktiken till ensamföräldrar, helt ges i form av det särskilda ensamföräldertillägget, medan föräldrarnas ekonomiska förpliktelser enbart regleras enligt föräldrabalkens regler. Underhållet skulle då bli en fråga som föräldrarna får klara ut mellan sig. Det allmännas insats blir dels att ange regler för underhållsskyldigheten i föräldrabalken och praxis för hur dessa skall tillämpas, dels att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överenskommelse.
En sådan förändring kan genomföras när det finns ekonomiska resurser att ytterligare höja det icke inkomstprövade ensamförälderstödet, utöver utredningens nu framlagda förslag. Detta kan givetvis ske stegvis, så att man höjer ensamförälderstödet med mindre belopp, samtidigt som man minskar subventionen i underhållssystemet genom att sänka det garanterade månadsbeloppet (idag 1 173 kr i månaden).
Även om en sådan överväxling av underhållsstödet till ensamföräldertillägget genomförs, bör det allmänna också i framtiden kunna bistå den underhållsberättigade föräldern med ett förskott, om den underhållsskyldige inte betalar i tid. Motivet för detta skulle främst vara att hjälpa till att undanröja en anledning till återkommande konflikter mellan de särlevande föräldrarna, konflikter som ofrånkomligen går ut över barnen. Det skulle säkerställa att det underhåll, som umgängesföräldern enligt föräldrabalkens regler skall betala, utan dröjsmål kommer barnet till godo.
Ett sådant förskott skulle då inte innehålla någon subvention. Tvärtom borde den, som inte fullgör sina förpliktelser mot sina barn enligt föräldrabalkens regler, få betala en särskild avgift eller ränta på förskottet, som för andra lån. Förskottet borde således
inte utgå automatiskt, utan endast i de fall den underhållsskyldige inte betalar i tid. Statens utgifter skulle begränsas till viss administration och betalning av de förskottsskulder som den underhållsskyldige inte betalar tillbaka. Med en sådan modell skulle man i framtiden tillgodose både målet att stödja barn till särlevande föräldrar och säkerställa att båda föräldrarna tar sitt ansvar för barnen. Man skulle vidare få bort de ofta betydande marginaleffekter som uppkommer för de återbetalningsskyldiga föräldrarna, när de ökar sin inkomst. Som framgår av utredningens redogörelse kan de i vissa fall uppgå till över trettio procent av en inkomstökning, utöver de marginaleffekter som ligger i skattesystem, bidrag och avgifter.
Som framgår av det föregående, anser utredningen att en sådan renodling av stödet till särlevande föräldrars barn från det regelverk, som gäller föräldrarnas inbördes förpliktelser, inte kan genomföras nu. Det är dock angeläget att man nu för en långsiktig diskussion om hur staten i framtiden bör ställa sig både beträffande stödet till särlevande föräldrars barn och när det gäller hur det skall säkerställas att de underhållsskyldiga föräldrarna fullgör sina förpliktelser. I avvaktan på en sådan diskussion bör man, enligt utredningens mening, avstå från större ändringar i underhållsstödssystemet. Bland annat bör man avstå från att införa en prövning av stödet mot boförälderns inkomst. Det kunde i och för sig vara motiverat av rättviseskäl om stödet skall behållas under lång tid, men dels skulle det strida mot utredningens allmänna uppgift att minska marginaleffekterna, dels vore det en åtgärd i fel riktning, om man i framtiden skulle vilja koncentrera stödet till ett icke inkomstrelaterat ensamföräldertillägg i anslutning till det allmänna barnbidraget.
21.5. Omsorgen om små barn
Omsorgen om små barn stöds idag dels genom subventioneringen av barnomsorg utanför hemmet, dels genom föräldraförsäkringen, som gör det möjligt för föräldrarna att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete för att vara med sina barn. Dessa stödformer har den egenskapen att de tillsammans underlättar för föräldrarna att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Barnomsorgen underlättar föräldrarnas förvärvsarbete, samtidigt som förskoleverksamheten också har en viktig pedagogisk funktion. Föräldraförsäkringen
underlättar föräldrarnas samvaro med barnen, samtidigt som den också gör det lättare för den som vill arbeta deltid, för att få mer tid för barnen. Tack vare att föräldraförsäkringens ersättning kompenserar för inkomstbortfall, ökar sannolikheten att även den av föräldrarna som har den högsta inkomsten, dvs. vanligen pappan, tar mer aktiv del i omsorgen om barnen.
Givetvis kan stöd till föräldrarnas omsorg om barnen även ges i andra former, t.ex. i form av vårdnadsbidrag, barnkonton eller liknande, som inte kompenserar för inkomstbortfall. De har dock den nackdelen att de inte ger samma stöd till ett mer jämställt föräldraansvar, som föräldraförsäkringen ger. Därför bör man enligt utredningens mening i första hand satsa de resurser, som kan avsättas för detta ändamål, på en utbyggnad av föräldraförsäkringen.
Att utredningen inte nu föreslår några större förändringar av föräldraförsäkringen beror delvis på att förslag till ändring av föräldraförsäkringen just har förelagts Riksdagen. Det beror också på att redan utredningens förslag till att minska marginaleffekterna i det direkta familjestödet kommer att ta i anspråk betydande resurser, om de genomförs på ett bra sätt, varför det är svårt att samtidigt föra fram även andra kostnadskrävande förslag.
På sikt bör föräldraförsäkringen kunna förbättras på flera sätt utan mer omfattande eller tidskrävande utredning. Dels kan effekterna förbättras genom att taket för den ersättningsgrundande inkomsten höjs, vilket skulle öka sannolikheten för att båda föräldrarna utnyttjar försäkringens möjligheter. Dels kan de tre månader, som idag endast ersätts med s.k. garantibelopp, omvandlas till månader med ersättning för inkomstbortfall. Om man ännu mer effektivt vill stimulera fädernas deltagande i barnomsorgen kan ytterligare s.k. ”pappamånader” införas, dvs. månader som endast kan utnyttjas av pappan.
För närvarande begränsar sig utredningen till att föreslå att grundbeloppet i föräldraförsäkringen höjs under de månader som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Motivet för detta är att denna åtgärd är ett riktat stöd till de föräldrar som har lägst inkomster, och av vilka många idag är studerande och/eller tillhör familjer med bostadsbidrag.
I diskussionen om vårdnadsbidrag och/eller barnkonton, som ett alternativ till ytterligare subvention till barnomsorg utanför hemmet, pekar man ofta på att subventionen, framför allt av den kommunala barnomsorgen, innebär en orättvisa mot dem som
själva vill ta hand om sina barn på heltid. Denna kritik kan inte viftas bort. Det är viktigt för familjepolitikens legitimitet att samhällsstödet inte uppfattas som alltför orättvist, även om ingen fullkomlig rättvisa kan uppnås. Därför måste en fortlöpande diskussion föras om avvägningen mellan familjepolitikens olika stödformer. Även de insatser som inte för dagen är ifrågasatta måste ständigt diskuteras och motiveras, och ställas i relation till andra alternativ.
Stödet till barnomsorg utanför hemmet innebär, om man så vill, ett gynnande av denna tillsynsform framför tillsyn i hemmet. Subventionsgraden överdrivs dock ofta, eftersom man bortser från att de föräldrar som utnyttjar barnomsorg utanför hemmet i regel betalar mer skatt än familjer där den ena föräldern är hemma med barnen. Den förälder som är hemma tillför dessutom familjen andra ekonomiska värden genom sitt arbete i hemmet, som andra familjer ofta måste betala med beskattade inkomster. Men det finns all anledning att acceptera en viss subventionering av barnomsorg utanför hemmet, om man på allvar vill främja jämställdhet mellan föräldrarna, och göra det möjligt för både kvinnor och män att förena föräldraskap och förvärvsarbete.
Ändå är det viktigt att man inte bagatelliserar kravet på rättvisa i familjestödet. Om man, som utredningen, vill att tillsyn i hemmet, för att främja jämställdheten mellan föräldrarna, i första hand skall stödjas genom föräldraförsäkringen, kan ökad rättvisa skapas genom att höja garantibeloppet. Utredningen föreslår nu en fördubbling, till 120 kronor per dag. Denna nivå kan givetvis ytterligare höjas i takt med att ekonomiskt utrymme skapas.
En annan fråga är hur stödet till barnomsorg utanför hemmet skall utformas, t.ex. när det gäller stöd till olika alternativ till den kommunala barnomsorgen. Den frågan har utredningen, med hänsyn till sina direktiv, inte anledning att gå närmare in på. Däremot är givetvis systemet för föräldrarnas avgifter för barnomsorgen i högsta grad relevant för utredningen. De avgifter som på senare tid har tagits ut i många kommuner är så starkt inkomstrelaterade, att de på ett allvarligt sätt har bidragit till marginaleffekterna vid ökning av föräldrarnas inkomster. Från denna synpunkt representerar Riksdagens beslut om den s.k. ”maxtaxan” ett stort framsteg, under förutsättning att denna taxa genomförs i kommunerna. På sikt finns det skäl att verka för att en större del av förskoleverksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eftersom den innebär en pedagogisk aktivitet som är viktig för barns utveckling, i
synnerhet för barnen närmast skolåldern, och att avgifterna i övrigt blir låga och enhetliga. Den avgiftsfria pedagogiska verksamheten utökas i anslutning till beslutet om maxtaxan, så att alla barn får rätt till tre timmars förskola varje dag under skolans terminer från och med höstterminen det år det år då de fyller fyra år. För dagen anser utredningen det inte motiverat att komma med ytterligare förslag på detta område, med hänsyn till det nyligen fattade beslutet om maxtaxan.
21.6. Formen för utbetalning av familjestödet
Formen för utbetalning av det ekonomiska familjestödet kan synas vara en teknisk fråga, som ligger utanför utredningens uppdrag. Det har inte heller varit möjligt för utredningen att under den begränsade tid som har stått till förfogande fördjupa sig i olika tekniska lösningar.
Medan utredningen har arbetat, har Riksförsäkringsverket lagt fram ett förslag till ändringar beträffande utbetalningen av barnbidraget, som innebär att föräldrarna skulle få möjlighet att få barnbidraget med hälften var, och att detta skulle vara huvudregel vid växelvis boende (Delat barnbidrag, RFV analyserar 2000:3). Utredningen tar inte ställning till det konkreta förslaget men vill ändå framföra följande.
Att barnbidraget tidigare har betalats ut med en särskild postanvisning till modern, har säkert i många familjer haft en stor betydelse för att stödet verkligen skulle gå till barnen. Denna synpunkt har dock troligen på senare år fått allt mindre betydelse. Numera betalas 98 procent av barnbidragen ut till ett konto enligt moderns anvisning (eller faderns, om han har vårdnaden). Det finns anledning att anta, att behovet att påverka användningen av barnbidraget genom utbetalningssättet successivt kommer att minska ytterligare. Det ligger också något positivt i att genom utbetalning till båda föräldrarna markera bådas ansvar för barnen.
Å andra sidan har nu alla som betalar skatt fått ett skattekonto, där de kontinuerligt kan få reda på situationen i sina ekonomiska relationer med det allmänna. En ytterligare utveckling av detta synsätt vore att även det ekonomiska familjestödet och andra mellanhavanden med det allmänna, t.ex. studiestöd och återbetalning av underhållsstöd (eller motsvarande) täcktes av ett gemensamt informationskonto. Detta skulle också vara en logisk
följd av att man ser skatter och familjestöd som delar av samma helhet. Varje individ, och sammanlevande föräldrar gemensamt, skulle få meddela de organ som betalar ut stödet, dvs. i första hand Riksförsäkringsverket, vart de ville ha sitt familjestöd utbetalat. De skulle sedan aviseras från det allmänna om sin ekonomiska ställning och få information om det löpande årets transaktioner.
Enligt utredningens mening skulle en sådan förändring ligga i linje med den tekniska utveckling av betalningar som de flesta nu deltar i genom konton, kort och internetanknytning. Det skulle också vara ett stöd för de många familjer, som har svårt att få överblick över sin ekonomi, sina tillgångar och skulder och sina förväntade intäkter. Det är inte en fråga som utredningen har möjlighet att gå in på närmare, och den rymmer givetvis en mängd tekniska och administrativa problem. Det finns därför anledning att utreda den i särskild ordning i lugn och ro, men samordnat, så att inte olika myndigheters mellanhavanden med de enskilda spretar iväg alltför mycket åt olika håll.
21.7. Befolkningsutvecklingen
Frågan om familjepolitikens betydelse för befolkningsutvecklingen nämns inte i utredningens direktiv. Under utredningstiden har dock frågan om de låga födelsetalen kommit allt mer i fokus för den politiska debatten. Kunskapen om sambandet mellan olika familjepolitiska åtgärder och födelseutvecklingen är otillräcklig. Regeringen har nu tillsatt en arbetsgrupp som skall redovisa kunskapsläget och analysera vilka faktorer som påverkar födelsetalet. Gruppen skall redovisa sitt arbete senast den 1 juli i år. Utredningen har haft informell kontakt med gruppen.
Det finns ingen möjlighet för utredningen att i nuvarande läge lägga fram förslag som motiveras av omsorg om befolkningsutvecklingen. Hur stor inverkan familjepolitiken har haft och har på födelsetalen är fortfarande oklart. Födelsetalen utvecklades positivt i Sverige under perioden 1975–90, till skillnad från många andra länder i Västeuropa. Detta trots att kvinnor och män gifte sig i mindre utsträckning i Sverige än i de flesta andra länder, att separationer var vanliga, och att kvinnor förvärvsarbetade mer än i något annat OECD-land. Att den svenska familjepolitiken spelade en viss roll för denna utveckling förefaller troligt, frågan är bara hur stor. Arbetsgruppens rapport om befolkningsutvecklingen
kommer att föreligga, och kan beaktas tillsammans med Familjeutredningens förslag, när statsmakterna nästa gång skall ta ställning till de familjepolitiska frågorna, dvs. i samband med statsbudgeten för nästa år.
Av de anförda skälen går utredningen inte närmare in på frågan om vilken påverkan utredningens förslag kan väntas ha på födelsetalen. Utredningen har dock självfallet försökt undvika förslag som kan förmodas ha en negativ inverkan på benägenheten att sätta barn till världen. Det har framgått av den hittillsvarande diskussionen om befolkningsutvecklingen, att en tendens är att svenska kvinnor numera i genomsnitt föder sitt första barn senare, vilket åtminstone delvis beror på att de studerar längre. Därmed kan också antalet som föder tre barn eller flera komma att minska, även om antalet barnlösa inte skulle öka, och antalet första och andra barn inte skulle minska.
Om man med dessa antaganden som utgångspunkt granskar utredningens förslag, vågar man kanske hävda att de möjligen kan ha en positiv verkan, i den meningen att de underlättar för studerande att bli föräldrar, och att de innebär ett ökat stöd riktat till familjer med tre eller flera barn oberoende av föräldrarnas inkomst, i vart fall om man väljer något av de alternativ som innebär ökade statliga resurser till familjepolitiken. Att uttala sig mer bestämt än så är knappast möjligt med nuvarande kunskapsunderlag.
Kommittédirektiv
Beslut vid regeringssammanträde den 24 februari 2000.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall göra en analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barnfamiljer. I analysen skall också vägas in de förändringar som föreslås vad gäller avgifter i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, skattesystemet och studiestödssystemet samt andra faktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi.
Syftet med analysen skall vara att undersöka vilka möjligheter det finns att inom ramen för den generella välfärdspolitiken, och med bibehållen eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet, på ett mer effektivt sätt stödja barnfamiljerna.
Utredaren skall analysera de familjeekonomiska stödsystemen och därvid särskilt beakta träffsäkerhet och marginaleffekter och den effekt de har på arbetskraftsutbudet, samt de effekter som konsumtionsinriktade stöd kan ha på prisbildningen. Analysen skall göras på individ- och hushållsnivå och redovisas utifrån mäns och kvinnors behov och förutsättningar. Ensamstående föräldrars situation skall särskilt belysas.
Utredaren skall vidare göra en kunskapsöversyn av den forskning som bedrivits om de beteendeanpassningar och den effekt på prisbildningen som olika stödformer kan ge upphov till.
Vidare skall utredaren pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls
Översyn av ekonomiska familjestöd
Dir. 2000:16
eller ökar, samt att påverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden begränsas.
Utredaren skall också föreslå alternativa vägar som leder i den riktning som direktiven anvisar.
Bakgrund
Trygghet, rättvisa, solidaritet och effektivitet är den generella välfärdens kännetecken. Den generella välfärdspolitiken utjämnar ekonomiska resurser och levnadsförhållanden. Barnbidraget är en viktig del av den generella välfärden.
Hög sysselsättning är grunden för barnfamiljernas ekonomi. En generell välfärd som omfattar alla är därtill det bäst fungerande fördelningspolitiska instrumentet. Framför allt gynnas de som behöver stöd mest. Detta är särskilt tydligt på familjepolitikens område. Här inriktas samhällets insatser på att skapa jämlika uppväxtvillkor för barn, dels genom att stödja föräldrarna att klara de ekonomiska åtaganden som är väsentliga för barnens välfärd under deras uppväxttid, dels genom att skapa möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Samhället har byggt upp stödsystem som syftar till att ge en ekonomisk trygghet under perioder med stor försörjningsbörda. Genom de olika stödens utformning omfördelas resurser över livscykeln och mellan familjer med och utan barn. De ekonomiska familjestöden är också utformade så att de tillgodoser ett antal specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och hos föräldrar till funktionshindrade barn.
Inom flera områden har goda resultat uppnåtts. Andelen kvinnor som har ett förvärvsarbetet är högre i Sverige än i många andra länder. Andelen ensamma mammor som är beroende av socialbidrag är internationellt sett låg. Barn till föräldrar med låga eller medelhöga inkomster har en bättre ekonomisk standard än motsvarande barn i de flesta andra länder.
För barnfamiljerna som grupp har den ekonomiska situationen emellertid kraftigt försämrats under 1990-talet. Den ekonomiska standarden för ensamföräldrar med två eller fler barn och sammanboende med tre eller fler barn minskade med cirka 10 procent mellan åren 1991 och 1998, vilket kan jämföras med en minskning på cirka 4 procent för befolkningen i sin helhet. De ekonomiska stödsystemen till barnfamiljerna har genomgått en lång rad
förändringar. Skälen har varit såväl politiska som ekonomiska. Ersättningsnivåerna i föräldraförsäkringen har vid flera tillfällen ändrats. Ett nytt stöd, som ersätter det tidigare bidragsförskottssystemet, har införts till barn med särlevande föräldrar. Ändringar av reglerna för bostadsbidragen har genomförts. Barnbidragen sänktes under två år och har därefter åter höjts. Även flerbarnstilläggen sänktes och avskaffades temporärt för nytillkommande barn. Studiebidrag till barn som studerar i gymnasieskolan lämnades tidigare under årets alla månader men utges nu endast under terminerna. Vidare har barntilläggen i studiemedelssystemet, det särskilda vuxenstudiestödet (SVUX) och i det särskilde vuxenstudiestödet för arbetslösa (SVUXA) slopats vilket försvårat möjligheterna för många ensamstående föräldrar att studera och därigenom förbättra sin situation på arbetsmarknaden. Ett problem är också att socialbidraget tar särskild hänsyn till försörjningsbörda vilket stöden vid studier inte gör. I ett läge där socialbidraget är större än ersättningen från studiemedelssystemen finns det risk att ensamförsörjare låses fast i ett bidragsberoende.
I en situation med en förbättrad samhällsekonomi och med stigande sysselsättning är det viktigt att göra en översyn av systemen och analysera hur de nuvarande familjestöden fungerar. Det bör då undersökas om det finns behov av att göra förändringar för att öka träffsäkerheten och undanröja de hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt som den nuvarande utformningen av systemen kan ge upphov till.
Syftet med översynen är bl.a. att analysera hur de familjeekonomiska stöden påverkar samhällsekonomin. Av särskilt intresse är effekter på arbetskraftsutbud, fördelningseffekter, marginaleffekter och prisbildning. Olikheter för kvinnor och män bör redovisas. Avsikten är också att undersöka hur utformningen av de ekonomiska stödsystemen samverkar med de krav som ställs på en väl fungerande ekonomi. Mot den bakgrunden bör analyseras om systemen kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt.
Ett annat syfte med översynen är att pröva möjligheterna att förändra de familjeekonomiska stöden så att de förbättrar barnfamiljernas ekonomiska situation genom ett bättre utnyttjande av de resurser som avsatts för familjestöd. Stödsystemen bör utformas så att ekonomins funktionssätt förbättras. Därigenom kan såväl barnfamiljernas välfärd, stödens effektivitet som ekonomins funktionssätt främjas.
Målet är att förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation genom att ge dem ett större handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Stöden bör utformas på ett sådant sätt att systemen mer effektivt kan bidra till goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna. Det bör särskilt undersökas om det finns inslag i stödet till barnfamiljerna som begränsar den enskilda familjens möjligheter att själv göra prioriteringar mellan olika behov. Det bör därvid prövas om stöden kan göras mer effektiva genom att barnfamiljerna får större möjligheter att själva göra prioriteringar mellan olika behov och önskemål.
Det skall löna sig att utbilda sig och att arbeta. Kombinationen inkomstskatt, inkomstprövade bidrag och inkomstrelaterade barnomsorgsavgifter leder dock ofrånkomligen till marginaleffekter. Dessa marginaleffekter gör det svårt och ibland närmast omöjligt för många familjer att förbättra sin ekonomiska situation genom ökade arbetsinsatser, eftersom inkomstprövade bidrag minskar och inkomstberoende avgifter höjs i takt med att inkomsterna ökar. Marginaleffekterna drabbar särskilt dem som har låga inkomster och det finns en stor risk att fattigdomsfällor uppstår. Att börja arbeta efter arbetslöshet eller att gå från deltid till heltid lönar sig ibland inte alls. Det är varje människas rätt – kvinna som man – att försörja sig själva. Höga marginaleffekter riskerar att motverka motivationen till en ökad förvärvsfrekvens när efterfrågan på arbetskraft ökar. Det kan på längre sikt ge upphov till allvarliga problem ur fördelningssynpunkt.
Hur bidragssystemet utformas kan i viss utsträckning påverka prisbildningen hos en viss tjänst eller produkt. Det är därför angeläget att utreda och analysera hur och i vilken utsträckning bostadsbidraget eller andra former av familjestöd kan påverka boendekostnadsutvecklingen.
Attitydundersökningar visar tydligt att de generella bidragen, t.ex. barnbidragen, har en betydligt högre legitimitet än de behovsprövade bidragen. Genom att förändra de behovsprövade bidragen så att de blir mer generella till sin natur, kan man anta att även legitimiteten ökar, vilket har stor betydelse för systemens långsiktiga stabilitet och effektivitet. Behovsprövade bidrag ger också mer komplicerad administration och de administrativa kostnaderna blir förhållandevis höga. Utredaren skall därför analysera effekterna och konsekvenserna av olika alternativa utformningar av familje-
stödet vad gäller de administrativa kostnaderna för såväl stat som kommun.
Ett första viktigt steg för att minska de samlade marginaleffekterna tas i och med den planerade maxtaxereformen inom barnomsorgen. En promemoria ” Maxtaxa och allmän förskola (Ds 1999:53) med förslag till förändringar av avgiftssystemet inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (s.k. maxtaxa) har nyligen utarbetats inom regeringskansliet. Det är viktigt att därefter gå vidare och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska de samlade marginaleffekterna. Om dessutom bidragens effekter på prisbildningen kan minska har en god grund lagts för en familjepolitik som förenar goda tillväxtförutsättningar med en rättvis fördelning.
Ett reformerat bidragssystem med sänkta marginaleffekter kan komma att leda till att många barnfamiljer, som i dag är beroende av socialbidrag, får det lättare att komma ut på arbetsmarknaden eller att öka sin förvärvsgrad. På sikt kan detta innebära att gruppens beroende av socialbidrag minskar.
De familjepolitiska stöd som skall analyseras i den nu aktuella översynen är de allmänna barnbidragen, bostadsbidrag till barnfamiljer och underhållsstöd. Förslag till maxtaxa, ändrade skatteregler, eventuella förändringar av socialbidragsreglerna och andra omvärldsfaktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi skall beaktas i analysen.
Mål och måluppfyllelse för de familjeekonomiska stödsystemen
Det övergripande målet för de familjeekonomiska stödsystemen är att de skall bidra till att utjämna de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn samt över livscykeln. Syftet är också att de ska underlätta för kvinnor och män att kunna förena arbete och föräldraskap.
De allmänna barnbidragen
Riksrevisionsverket (RRV) har i revisionsrapporten ”Allmänna barnbidrag – effektivitetsrevision av ett familjepolitiskt instrument” (RRV 1997:24) identifierat tre huvudmål som grund för att införa det generella barnbidraget lika för alla barn.
Ett mål var att underlätta barnfamiljernas försörjningsförmåga, att minska andelen barn som lever i fattigdom samt att tillgodose barnens behov. Barnbidraget hade även ett socialpolitiskt mål; att vara ett generellt stöd till alla barn bosatta i Sverige. Slutligen angavs ett fördelningspolitiskt mål; att utjämna den ekonomiska standarden mellan barnlösa och barnfamiljer, mellan låg- och höginkomsttagare samt över livscykeln.
RRV konstaterade att effektiviteten i barnbidragssystemet är hög och att barnbidragen bidrar till att öka försörjningsförmågan väsentligt för en stor del av barnfamiljerna. Under år 1996 beräknades att cirka 93 000 hushåll fick sin ekonomiska standard höjd till en nivå över socialbidragsnormen enbart tack vare barnbidraget.
Även vad gäller det socialpolitiska målet, att stödet skall avse samtliga barn bosatta i Sverige, ansåg RRV att detta uppfyllts i mycket hög grad. En mycket liten andel av samtliga barn nåddes inte av bidraget. Den främsta orsaken var då att familjen tillfälligt lämnat landet och därför inte kvitterat ut bidraget.
Enligt RRV fanns det också tydliga indikationer på att det fördelningspolitiska målet var uppfyllt. Eftersom barnbidragen skattefinansieras bidrar barnlösa hushåll till barnhushållen. Det sker även en utjämning mellan hög- och låginkomsttagare eftersom höginkomsttagare betalar mer i skatt. Slutligen konstaterade RRV att systemet utjämnar den ekonomiska situationen för samma individ under dennes livstid. Systemet bidrar med resurser i början av individens liv, medan samma person betalar tillbaka under senare delen av livet i form av skatter.
Sammanfattningsvis konstaterar RRV att effektiviteten i systemet för allmänna barnbidrag är hög. De tre målen är i stort sett uppfyllda. Vissa risker för läckage finns i systemet men de är av sådan karaktär eller har sådan omfattning att de inte märkbart negativt torde påverka den goda måluppfyllelsen.
Med anledning av att RRV pekade på vissa möjligheter till fusk i barnbidragssystemet genomförde Riksförsäkringsverket (RFV) en tillsynskontroll av barnbidragen. Syftet med kontrollen var att ta reda på i vilken omfattning barnbidrag betalas ut trots att rätten till barnbidrag upphört. RFV konstaterade i rapporten ”Tillsyn av det allmänna barnbidragssystemet” (RFV anser 1997:9) att de kontroller som finns inbyggda i barnbidragssystemet tillsammans med de kontrollrutiner som försäkringskassan har är tillräckliga för att upptäcka och förhindra att barnbidrag betalas ut felaktigt. Av
20 000 slumpmässigt utvalda ärenden har det endast i fyra fall kunnat konstateras att barnbidrag tagits emot felaktigt, utan att det upptäckts genom försäkringskassornas ordinarie kontroller.
Underhållsstöd
Målet för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar skall ta sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, samtidigt som samhället garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard.
Systemet för underhållsstöd har endast varit i kraft under tre år. Det tar alltid en viss tid innan ett helt nytt system har stabiliserat sig och därför har det fram till nu ansetts vara för tidigt att göra en mera genomgripande analys av måluppfyllelsen i systemet.
RFV pekade i sin utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV anser 1998:2 ” Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar redovisning vad avser systemets tillämpning”) bl.a. på att det s.k. grundavdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl socialbidragsnormen som normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning. RFV ansåg att det vore önskvärt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små inkomster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd. Efter ett förslag i regeringens proposition ”Beräkning av underhållsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m.” (prop. 1998/99:78) har riksdagen beslutat att grundavdraget fr.o.m. den 1 februari 2000 skall höjas från nuvarande 24 000 kronor till 72 000 kronor, samtidigt som de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek höjs.
Syftet att öka båda föräldrarnas ekonomiska ansvar för sina barn kan dock redan nu till en del sägas ha uppnåtts; 35 procent av vad som totalt betalas ut i underhållsstöd återbetalas nu av de bidragsskyldiga föräldrarna jämfört med 27 procent i det tidigare gällande bidragsförskottssystemet.
Bostadsbidragen
Det nuvarande målet för bostadsbidraget är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder.
Enligt beräkningar som RRV gjort uppfylls målet för bidraget i tillfredsställande grad. Bidragen riktas till ekonomiskt svaga hushåll som tack vare bostadsbidraget uppnår rimlig boendestandard.
Utgifterna för bostadsbidragen och antalet mottagare av dessa ökade kraftigt mellan åren 1990 och 1995. Enligt en studie av RRV ”Bostadsbidrag – effektivitetsrevision av ett socialpolitiskt instrument” (RRV 1996:3) betalades cirka 1,5 miljarder (närmare 20 procent) felaktigt ut till hushåll utanför målgruppen. För att motverka detta infördes nya regler år 1996 – bland annat miste vissa hushåll utan barn rätten till bostadsbidrag. Den 1 januari 1997 infördes ett nytt system som bl.a. innebar att den sökande skall uppskatta sin inkomst för det kalenderår som ansökan avser. I efterhand kontrolleras uppgifterna mot den taxerade inkomsten varefter det slutliga bostadsbidraget beräknas. Skillnaden mellan det preliminära och det slutliga bostadsbidraget erhåller eller betalar mottagaren tillbaka.
RFV konstaterar i sin utvärdering av de nya bestämmelserna Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar (RFV anser 1999:6) att regelförändringarna har lett till att antalet bidragsmottagare minskat vilket i sin tur lett till minskade utgifter. RFV konstaterar också att bidragen i stort sett förblivit oförändrade för dem som kan antas vara mest beroende av inkomstförstärkningen, dvs. ensamförsörjare med låga inkomster som bor i hyreslägenhet. Det är främst hushåll med de relativt sett högsta inkomsterna och personer med rymliga bostäder som förlorat på det nya systemet.
Behovet av en översyn
Varför marginaleffekterna bör sänkas
Regeringen eftersträvar ökad rättvisa och jämlikhet samtidigt som de långsiktiga förutsättningarna för tillväxt förbättras. Befolkningens förankring på arbetsmarknaden, den samhällsekonomiska effektiviteten och drivkrafterna i samhällsekonomin
bör därför stärkas. Det är viktigt för den enskilda personen eller familjen att de finner det meningsfullt att arbeta.
Marginaleffekter uppkommer när en ökad inkomst delvis försvinner i höjda skatter, minskade inkomstprövade bidrag och ökade avgifter till barnomsorg m.m. Höga marginaleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig, arbeta mer och öka sina inkomster. Att ta kortvariga arbeten, att börja arbeta efter arbetslöshet, att gå från deltid till heltid, att studera och att åta sig mer kvalificerade arbetsuppgifter, lönar sig inte alltid. Om det ekonomiska utbytet av att ta ett arbete på en annan ort är begränsat kan det t.ex. i enskilda fall upplevas som meningslöst att flytta. Höga marginaleffekter ger alltså upphov till både arbetslöshetsoch fattigdomsfällor.
Höga marginaleffekter innebär vidare att det ekonomiska utfallet av att arbeta mera är mycket mindre för den enskilde än för samhället. När medborgarna arbetar mer, studerar, åtar sig mer kvalificerade arbetsuppgifter eller startar nya företag ger det samhället stora ekonomiska vinster. Det är en rättvisefråga att också den som själv satsar skall få behålla en god lön för mödan.
En rättvis fördelning av den ekonomiska välfärden är högt prioriterad. En långsiktigt stabil fördelningspolitik förutsätter hög sysselsättning. Det är bättre med jämn fördelning av arbete än attomfördela i efterhand med skatter och bidrag. En fast förankring på arbetsmarknaden är viktig för delaktigheten i samhällslivet och för de enskilda individernas självkänsla.
Höga marginaleffekter drabbar särskilt kvinnor, låginkomsttagare, småbarnsföräldrar och ensamföräldrar. Fattigdomsfällor har visat sig vara vanligast bland arbetslösa som har barn och bland kvinnor och arbetslösa som tidigare haft en låg lön. Det innebär ett hot mot den sociala rättvisan och mot jämställdheten mellan män och kvinnor. Det kan leda till att människor arbetar mindre eller inte alls och blir långvarigt beroende av sociala ersättningar och bidrag. Deras kunskaper och erfarenheter tas därmed inte tillvara. De utestängs kanske från den sociala gemenskap, det inflytande och den känsla av att vara behövd som ett arbete medför. Barnen får en mindre del av det stöd till utveckling och gemenskap som förskolan ger.
Höga marginaleffekter är också ett allvarligt problem för arbetsmarknaden. Nu ökar efterfrågan på arbetskraft i snabb takt. Allt fler medborgare får möjlighet att försörja sig själva. Samtidigt får
företagen, kommunerna och andra arbetsgivare allt svårare att rekrytera personal. Det kan leda till flaskhalsar på arbetsmarknaden som riskerar att pressa upp löneökningstakten till en nivå som är oförenlig med fortsatt god tillväxt i ekonomin. Flaskhalsar som ökar risken för inflation och överhettning i ekonomin måste därför motverkas. Höga marginaleffekter är i detta sammanhang betydande hinder eftersom de försvagar drivkraften att arbeta mer, att byta jobb eller att flytta till områden där det finns många arbetstillfällen.
Den sociala välfärden står inför stora utmaningar. En åldrande befolkning och bättre teknik kommer att öka kraven på pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Den globala ekonomin med ökad konkurrens medför ett växande behov av bättre utbildning för allt fler medborgare. Dessa stora utmaningar kan bara mötas med en hög sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Sänkta marginaleffekter är därför nödvändigt för att långsiktigt värna om den generella sociala välfärden. Det är också viktigt att förtroendet för att de familjeekonomiska stödsystemen är hållbara på längre sikt ökar. Det skapar trygghet och förutsättningar för ett ökat barnafödande.
De allmänna barnbidragen
Riksrevisionsverket konstaterade att effektiviteten och måluppfyllelsen för de allmänna barnbidragen är hög. Regeringen delar denna uppfattning. Barnbidragen uppfyller i hög grad målet att, utan att skapa marginaleffekter, bidra till utjämningen av de ekonomiska levnadsvillkoren mellan familjer med respektive utan barn. Stödet omfördelar också inkomster mellan hög- och låginkomsttagare, genom att inkomstskatten är högre vid en hög inkomst och barnbidrag betalas ut med samma belopp till alla barn. Barnbidragssystemet är vidare lätt att överblicka, enkelt och billigt att administrera samt näst intill omöjligt att fuska med.
Genom de planerade höjningarna av barnbidragen med 100 kronor per barn och månad den 1 januari 2000 och ytterligare 100 kronor den 1 januari 2001 och motsvarande höjningar av flerbarnstilläggen, kommer de allmänna barnbidragen att ligga på den högsta reella nivån sedan barnbidraget infördes år 1947.
Bostadsbidrag
Den sociala bostadspolitiken är en viktig del av välfärden. Målet är att alla ska ha tillgång till en bra bostad till rimlig kostnad. Goda bostadsförhållanden har länge ansetts vara av speciell betydelse för barnens uppväxtförhållanden. Det omfattande byggande som skett under de senaste femtio åren har bidragit till att kraftigt förbättra bostadsstandarden och minska trångboddheten, i synnerhet för barnfamiljerna. Genom bostadsbidragen kan även barnfamiljer med små ekonomiska resurser efterfråga en ändamålsenlig bostad som svarar mot familjens behov. Den kraftiga ökningen av bostadsbidragen och barnbidragen utgjorde också en viktig beståndsdel i den stora skattereformen i början av 1990-talet.
Förutsättningarna för bostadspolitiken har förändrats under det senaste årtiondet. Bostadsbyggandet har inte längre samma omfattning som tidigare. Räntesubventionerna har inte längre samma betydelse för byggande och boendekostnaderna. Frågor om neutraliteten mellan boendeformerna har kommit mer i fokus för den bostadspolitiska diskussionen, liksom produktions- och boendekostnadernas utveckling.
Inriktningen av den ekonomiska politiken mot en stabil prisutveckling utgör en väsentlig del av de förändrade förutsättningarna för bostadspolitiken. De låga nominella räntorna har på ett påtagligt sätt sänkt kapitalutgifterna, särskilt för egna hem.
Att åstadkomma en dämpad boendekostnadsutveckling är särskilt betydelsefullt för barnfamiljer med små ekonomiska resurser och stor försörjningsbörda. En ekonomisk politik inriktad på tillväxt, låg inflation och full sysselsättning bidrar till att också de med svaga ekonomiska förutsättningar kan efterfråga en god bostad. Boendekostnaderna bör minska i förhållande till hushållens disponibla inkomster.
Underhållsstöd
I 1999 års ekonomiska vårproposition aviserades att en särskild utredare skall ges i uppdrag att utreda utgiftsutvecklingen inom underhållsstödet och lämna förslag till utgiftsbegränsande åtgärder. Det angavs att även frågan om inkomstunderlag för återbetalningsskyldiga borde prövas.
Det nya underhållssystemet baseras på taxerad inkomst och innebär i praktiken att återbetalningsskyldigheten baseras på den
inkomst som intjänades två år tidigare. Reglerna för bostadsbidragen innebär att inkomsten uppskattas för bidragsåret och stäms därefter av mot den taxerade inkomsten, vilket sker två år senare. Fördelar och nackdelar finns med båda systemen. Riksförsäkringsverkets utvärdering av bostadsbidragen visar dock att det finns ett stort stöd bland allmänheten för denna hantering, även om det första årets avstämning gav stora avvikelser.
Förstärkning av de svagare gruppernas ekonomi
Motivet att stärka de svagare hushållens ekonomi kan i stort sett sägas vara lika starkt idag som tidigare. Däremot kan det finnas anledning att diskutera formen för detta stöd. Förstärkningen av de svagaste gruppernas ekonomiska situation bör ske på ett sätt som i minsta möjliga mån motverkar de möjligheter till förbättrade realinkomster som den ökade efterfrågan på arbetskraft gett barnfamiljerna. Samhällets stöd till dessa grupper bör även fortsättningsvis vara starkt, samtidigt som det inte får utformas på ett sätt som förhindrar dessa hushåll från att på egen hand försöka förbättra sin ekonomiska situation.
Uppdraget
Utredaren skall analysera barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag till barnfamiljer och förutsättningslöst pröva möjligheterna och förutsättningarna för att inom ramen för den generella välfärdspolitiken förändra stödsystemen. Systemen skall på ett effektivt sätt bidra till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna och förstärka föräldrarnas förankring på arbetsmarknaden.
Analyserna skall omfatta:
de ekonomiska förhållandena för de grupper som stöden riktar sig till, stödens nivå och träffsäkerhet. Särskild vikt skall läggas vid ensamföräldrarnas ekonomiska stuation och analysen skall avse både vårdnadshavare och bidragsskyldiga föräldrar. marginaleffekter och de fattigdomsfällor som dessa skapar samt fördelningseffekter. Därvid skall de samlade effekterna av skatt, bostadsbidrag, socialbidrag, avgifter i förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg, socialförsäkringssystemen, arbetslöshetsförsäkringen, studiestödssystemet, återbetalning av studielån och underhållsstöd beskrivas vid olika inkomstlägen och för olika familjetyper. Särskild vikt skall läggas på att analysera förslag som läggs fram rörande avgifter i förskoleverksamheten och skattesystemet. de hinder för en starkare förankring på arbetsmarknaden som höga marginaleffekter och därav följande fattigdomsfällor kan ge upphov till för många föräldrar. Kvinnors möjligheter att förbättra sin förankring på arbetsmarknaden och att utveckla sin kompetens är i detta sammanhang av särskild betydelse. Särskild vikt skall också läggas vid analysen av ensamstående föräldrars ekonomiska möjligheter att studera. i vilken utsträckning de nuvarande systemen är relevanta för att nå målen för de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget. Analysen skall också omfatta eventuella effekter på prisbildningen. utgiftsutvecklingen inom underhållsstödssystemet samt effekterna av nuvarande bestämmelser för hur inkomstunderlag för återbetalningsskyldighet skall beräknas. utgiftsstyrande faktorer i respektive stödsystem samt utgiftsutvecklingen för staten. möjligheterna att, utifrån aktuell forskning, förändra stödens utformning så att de på ett mer effektivt sätt bidrar till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna. Utredaren skall grunda analysen på en bred kunskapsöversikt av forskningen om de beteendeanpassningar och av den effekt på prisbildningen som kan bli följden av olika stödformer.
Utifrån dessa analyser skall den särskilde utredaren visa alternativa vägar till hur de familjepolitiska stöden skulle kunna moderniseras. Alternativen skall utformas utifrån både kvinnors och mäns behov och förutsättningar. Förslagen skall också belysas ur barns och ungdomars perspektiv.
Utredaren skall mot denna bakgrund:
pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att
barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar. I detta sammanhang skall utredaren beakta vilka möjligheter till omfördelning mellan olika grupper som staten har om de inkomstprövade bidragen minskar i betydelse. Stöden skall vidare konstrueras så att möjligheterna till fusk motverkas samt att påverkan på prisbildningen begränsas. pröva alternativa vägar för att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier. ur ett samlat familjepolitiskt perspektiv bedöma om ytterligare åtgärder skall övervägas för att kunna uppfylla utredningens syfte med lägre marginaleffekter och bibehållen eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet. De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation skall därvid särskilt beaktas. med utgångspunkt i analysen av kostnadsutvecklingen i underhållsstödet lämna förslag till utgiftsbegränsande åtgärder. belysa behov av övergångstider och anpassningsregler vid olika förslag till lösningar.
Övrigt
Flera av de områden som utredaren förväntas belysa är eller har nyligen varit föremål för utredning i olika kommittéer, interdepartementala arbetsgrupper eller är en del av statliga myndigheters uppgifter. Utredarens arbete skall mot den bakgrunden ske i kontakt med andra berörda statliga kommittéer och myndigheter.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall lämna en delrapport med förslag till bland annat utgiftsbegränsande åtgärder inom underhållsstödet senast den 1 juni 2000.
Utredaren skall lämna en slutlig redovisning senast den 28 februari 2001.
(Socialdepartementet)
Hur bor barnfamiljerna?
I denna bilaga ges en beskrivning av barnfamiljernas boendeförhållanden. Bilagan baserar sig främst på SCB:s Bostads- och hyresundersökning 1997. Boverket har på uppdrag av Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén) gjort en bostadssocial kartläggning. Den bygger till stor del på Bostads- och hyresundersökningen. Familjeutredningen har tagit del av verkets kartläggning.
Fördelningen mellan småhus, bostadsrätt och hyresrätt
Hushållstypen och därmed hushållsstorleken skiljer sig åt mellan olika upplåtelseformer för bostad. Bland familjer med bostads- och hyresrätt är fördelningen efter hushållstyp tämligen likartad medan familjer som äger sin bostad avviker markant. Ensamstående med barn utgör en mindre andel av hushållen i småhus. Andelen sammanboende med barn i småhus har emellertid minskat mellan 1982 och 1997 och ökat i hyreshus och bostadsrättslägenheter. I hyreslägenheter är det förhållandevis vanligt med ensamstående med barn. På senare tid, 1997, kan en viss ökning av antalet sammanboende med barn i hyreslägenhet skönjas. I tabell 1 redovisas antalet boende i småhus, bostadsrättslägenheter respektive hyreshus, uppdelade på olika hushållstyper. Av tabell 2 framgår fördelningen av hushållstyper i olika upplåtelseformer 1989, 1993 och 1997.
Tabell 1 Antalet boende i småhus, bostadsrätt respektive hyres-
rätt uppdelat efter hushållstyp. År 1997
Hushållstyp
Småhus Bostadsrätt Hyresrätt
Sammanboende med 1 barn
98 100 27 800 75 300
Sammanboende med 2 barn
193 500 32 700 75 100
Sammanboende med 3 eller flera barn
92 600 8 600 36 200
Ensamstående med 1 barn
16 100 10 000 73 400
Ensamstående med 2 eller flera barn
15 400 11 800 60 000
Övriga barnfamiljer*
69 400 9 800 31 000
Samtliga barnfamiljer**
485 000 100 700 350 900
Ensamstående utan barn
104 300 172 400 665 900
Sammanboende utan barn
282 900 79 100 200 800
Ensamstående pensionär
105 700 128 500 290 300
Sammanboende pensionär
200 400 78 200 115 300
*Hushåll med barn under 18 år, där det förutom bostadsföreståndaren och eventuell make/maka eller sambo finns ytterligare en person över 18 år. Det handlar i de flesta fall om att ett av barnen är över 18 år. **Eftersom avrundningar har gjorts kan utfallet bli något annorlunda än om de olika undergrupperna av barnfamiljer summeras i tabellen.
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén)
Tabell 2 Hushållssammansättning inom respektive upplåtelse-
form 1989, 1993 och 1997. Procent
Upplåtelseform/Hushållstyp 1989 1993 1997
Hyresrätt
Ensamboende
54 58
57
Sammmanboende utan barn
21 18
19
Ensamstående med barn
9 9
9
Sammanboende med barn
8 9
12
Övriga hushåll*
9 7
4
Summa
100 100
100
Bostadsrätt
Ensamboende
49 52
52
Sammanboende utan barn
29 27
27
Ensamstående med barn
4 5
4
Sammanboende med barn
10 11
13
Övriga hushåll*
8 6
4
Summa
100 100
100
Småhus
Ensamboende
8 14
16
Sammanboende utan barn
34 38
37
Ensamstående med barn
2 3
3
Sammanboende med barn
42 38
35
Övriga hushåll*
13 8
9
Summa
100 100
100
* Hushåll som inte är barnfamiljer och där det finns någon vuxen utöver bostadsföreståndaren och eventuell sammanboende.
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén)
Tabell 3 visar att ensamstående med barn huvudsakligen bor i hyreslägenhet medan sammanboende par med barn företrädesvis bor i småhus; 1997 bodde 69 procent av de ensamstående med barn i hyreshus och 63 procent av de samboende med barn i småhus.
Tabell 3 Barnfamiljernas fördelning på olika boendeformer.
1997. Procent
Upplåtelseform Ensamstående med barn
Samboende med barn
Hyresrätt
69
26
Bostadsrätt
12
11
Småhus
19
63
Summa
100
100
Anmärkning: Hushåll där det förutom bostadsföreståndare och eventuell sambo finns ytterligare minst en person som är 18 år eller äldre ingår inte, även om de har barn under 18 år.
Källa: SCB, Bostads- och hyresundersökningen 1997
Av SCB:s publikation Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2) framgår att under 1998/99 bodde omkring 70 procent av barnen under 18 år i småhus. De allra yngsta barnen, 0–5 år, bor något oftare i flerfamiljshus än äldre barn. Barn med flera syskon bor oftare i enfamiljshus än ensambarn. Det är också vanligare att barnen bor i enfamiljshus om det finns två försörjare i familjen, än om mamman eller pappan är ensamförsörjare.
Boendet ser olika ut i olika delar av landet. I glesbygdskommuner bor nästan alla barn i småhus. I förortskommuner är det hälften och i storstäderna vart fjärde. Det är bara i storstäderna – Stockholm, Göteborg och Malmö – som det är vanligt att bo i flerfamiljshus. Det gör nästan 60 procent av barnen i storstadskommunerna och 30 procent av barnen i storstädernas förorter.
Vad kostar bostaden?
Januarihyran 1998 låg på 3 920 kronor i genomsnitt per lägenhet, med en variation mellan 3 480 kronor till 4 960 kronor för olika åldersklasser av hus. Detta innebär en genomsnittlig höjning med 0,9 procent från januari föregående år. Detta var en höjning som låg något under den allmänna inflationstakten (KPI) som var 1,3 procent.
Avgifter i bostadsrätter ligger lägre än hyror i hyresrättslägenheter. Den viktigaste orsaken till detta är att vissa boendekostnader inte finns med i avgiften utan ligger som särskilda
kostnader för bostadsrättsinnehavaren. Detta gäller kostnaden för insats och visst underhåll. Januariavgiften per lägenhet 1998 var 3 200 kronor i genomsnitt per lägenhet. Höjningen från föregående år var 1,1 procent.
Mellan åren 1969 och 1997 har hyrorna i fasta priser stigit med cirka 92 procent. Realt skedde den största ökningen under åren 1990 till 1992, vilket var ett resultat av skatte- och subventionsförändringar. Avgifterna i bostadsrätter visar ett liknande mönster, men höjningarna har inte varit lika höga. Realt ökade avgifterna i genomsnitt per lägenhet från år 1969 till 1997 med 54 procent.
Vad gäller hyresskillnaden mellan nya och gamla lägenheter var den enligt senaste publicerade resultat i bostads och hyresundersökningarna, år 1996, 48 procent. Hyresskillnaden var som störst 1990 då den uppgick till 54 procent. Lägst, sedan bostadsoch hyresundersökningarna infördes 1969, var skillnaden 1974 då den endast uppgick till 18 procent.
Utvecklingen har varit likartad för årsavgifter i bostadsrätter. Skillnaden är främst den att avgifterna är betydligt lägre för äldre bostadsrätter än hyror för hyreslägenheten, varför skillnaden mellan nyproducerade bostadsrättslägenheter och hela beståndet blir större. Det senaste året där jämförbara uppgifter finns är 1995 då skillnaden var 56 procent mellan nyproducerade och hela beståndet. Den största skillnaden, som har beräknats, avser år 1991 med 81 procent.
Liknande uppgifter om kostnader för att bo i småhus finns inte tillgängliga.
Boendeutgifter
Utgifterna för boendet består av ett antal komponenter som skiljer sig åt mellan upplåtelseformerna. I Bostads- och hyresundersökningen har man korrigerat bostadsutgiften med hänsyn till skatteeffekt samt minskat den med bostadsbidrag. Resultatet kallas nettoutgift. I undersökningen betraktas således bostadsbidraget som ett rent bostadsstöd. I tabell 4 redovisas emellertid genomsnittlig bruttoutgift, vilket innebär att skatteeffekter och eventuellt bostadsbidrag inte har dragits bort från bostadsutgiften, i de olika upplåtelseformerna.
Tabell 4. Genomsnittlig bostadsutgift (brutto) efter upplåtelse-
form 1997. Kronor per år
Familjetyp
Småhus Bostadsrätt Hyresrätt
Sammanboende med barn 79 400 70 500 59 700 1 barn 74 400 65 600 56 800 2 barn 81 300 72 300 60 900 3 eller flera barn 81 100 82 100 67 200 Ensamstående med barn 64 900 52 700 49 900
Ensamstående utan barn* 46 900 39 700 36 900 Sammanboende utan barn* 55 900 52 000 51 300 * Enbart hushåll med bostadsföreståndare som är under 65 år
Källa: SCB, Bostads- och hyresundersökning 1997.
Det framgår att det råder stora skillnader i utgifter mellan småhus, hyreshus och bostadsrätt. Skillnaden förklaras bl.a. av att hushållen i småhus är större och kräver större bostäder. Stora skillnader föreligger såväl mellan olika hushållstyper inom varje upplåtelseform som mellan olika upplåtelseformer för samma hushållstyp. Högst utgift har sammanboende med tre eller fler barn, utom när det gäller boende i småhus. Ser man till nettoutgifterna är det däremot sammanboende med ett eller två barn som har de högsta utgifterna.
Barnfamiljer med socialbidrag har lägre boendekostnader än andra barnfamiljer. Socialbidragstagarna har däremot högre hyra per kvadratmeter. Detta kan vara en indikation på att de oftare än andra barnfamiljer bor i nybyggda hus.
Konsumtionsutrymme när bostaden är betald
I Bostads- och hyresundersökningen definieras konsumtionsutrymme som skillnaden mellan disponibel inkomst och nettoutgift. Det visar således vad som återstår för övrig konsumtion när boendet har betalats. Skatteeffekter och eventuellt bostadsbidrag har dragits bort från bostadsutgiften. Av tabell 5 kan utläsas att bland barnfamiljerna är det hushållen i bostadsrätt som har den största köpkraften. Bland övriga hushållstyper är det däremot småhusägarna som har det största konsumtionsutrymmet. Genomgående har hushåll i hyreshus minst konsumtionsutrymme. Den lägsta betalningsförmågan av samtliga hushållstyper har ensamstående med barn i hyreslägenhet.
Tabell 5. Konsumtionsutrymme när bostaden är betald i olika
hushållstyper per person 1997. Kronor per konsumtionsenhet och år
Hushållstyp
Småhus Bostadsrätt Hyresrätt
Sammanboende utan barn 147 000 143 000 118 300 Ensamboende utan barn 113 000 104 000 75 600 Sammanboende med barn 83 600 84 200 68 800 Ensamstående med barn 55 700 58 300 54 200 Ensam pensionär 83 400 74 200 59 300 Pensionärspar 119 200 100 700 91 700 Anmärkning: Bostadsbidrag, skatteeffekt på grund av bostadsinnehav samt räntestöd räknas som bostadsstöd, och dras därför bort från bostadsutgiften. Dessa stöd räknas inte med i disponibel inkomst. Den första vuxna i ett hushåll ges konsumtionsenhet 1,0: 2 vuxna 1,65 enheter, 3 eller fler vuxna 1,65+0,6*(antal vuxna-2) enheter, barn under 16 år 0,56 enheter och barn som fyllt 16 år 0,62 enheter.
Källa: Bostadssocial kartläggning gjord av Boverket på uppdrag av
Kommittén om allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial utveckling (Allbo-kommittén).
Beskrivning av regelsystemen för de ekonomiska familjestöden
Till de ekonomiska familjestöden räknas barnbidrag, studiehjälp, bostadsbidrag till barnfamiljer, underhållsstöd, föräldraförsäkring inklusive havandeskapspenning, barnpension, vårdbidrag till funktionshindrade barn och bidrag till kostnader för internationella adoptioner. Studiehjälpen handläggs av Centrala studiestödsnämnden. Övriga stöd handläggs av de allmänna försäkringskassorna.
Barnbidrag
Syftet med barnbidraget är att utjämna de ekonomiska villkoren mellan barnfamiljer och personer utan barn samt utjämna villkoren över livscykeln för alla. Med barnbidrag menas allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och flerbarnstillägg.
Allmänt barnbidrag betalas automatiskt ut för alla barn från och med månaden efter att barnet föddes eller efter den månad då rätten uppkommer vid inflyttning till Sverige. Barnbidraget betalas ut till och med det kvartal barnet fyller 16 år. Bidraget är 950 kronor i månaden.
Rätten att uppbära allmänt barnbidrag tillkommer, om barnet står under föräldrarnas gemensamma vårdnad, barnets moder. Föräldrarna har möjlighet att gemensamt begära att barnbidraget istället skall betalas ut till fadern. Om barnet, vid gemensam vårdnad, endast bor varaktigt tillsammans med en av föräldrarna betalas bidraget, efter anmälan, ut till den förälder barnet bor hos. Om barnet inte står under gemensam vårdnad tillfaller barnbidraget den ensamma vårdnadshavaren.
Förlängt barnbidrag ersätter det allmänna barnbidraget för de barn som har fyllt 16 år och går i grundskola, sameskola, specialskola, särskola eller får motsvarande utbildning i annan skola. Det förlängda barnbidraget betalas automatiskt ut från och med kvar-
talet efter det att barnet fyller 16 år. Bidraget lämnas till och med den månad eleven slutför utbildningen eller avbryter studierna.
Det förlängda barnbidraget betalas ut till samma person som skulle ha haft rätt till allmänt barnbidrag. Är den studerande 18 år betalas bidraget dock till den studerande själv.
Flerbarnstillägg betalas automatiskt ut till den som har allmänt barnbidrag för tre eller flera barn. Tillägget är 254 kronor i månaden för det tredje barnet, 760 kronor för det fjärde barnet och 950 kronor för det femte barnet och varje ytterligare barn.
Även barn över 16 år som studerar får räknas in i underlaget för flerbarnstillägg om studierna ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Den studerande måste dock stadigvarande sammanbo med den bidragssökande för att berättiga till flerbarnstillägg. Studierna skall bedrivas på heltid och omfatta minst åtta veckor. Vidare måste den studerande vara ogift. Flerbarnstillägget betalas ut längst till och med andra kvartalet det år den studerande fyller 20 år. Den som vill räkna med studerande barn över 16 år för flerbarnstillägg måste anmäla detta till försäkringskassan.
Två föräldrar som stadigvarande sammanbor och som dessutom är eller har varit gifta, eller har eller har haft gemensamma barn, får räkna samman sina barn för flerbarnstillägg.
Studiehjälp
Studiehjälpen ingår i utbildningspolitiken men är även en del av det ekonomiska familjestödet. Den skall bidra till att täcka familjens kostnader för barnens utbildning. Studiehjälp får den som är högst 20 år och studerar i gymnasieskola, folkhögskola, kommunal eller statlig vuxenutbildning och vissa utbildningar på gymnasial nivå. För ett normalt läsår beviljas studiehjälpen för totalt nio månader per år. Ersättning ges inte för den tid som infaller mellan terminerna. För omyndiga elever betalas studiehjälpen ut till föräldrarna. Fr.o.m. månaden efter 18-årsdagen får eleven själv ta emot utbetalningarna av studiehjälp. Studiehjälpen består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg.
Studiebidrag lämnas från och med kvartalet efter att den studerande fyller 16 år. För den som går i en gymnasial utbildning ersätter studiebidraget det allmänna barnbidraget som betalas ut till och med det kvartal man fyller 16 år. Den studerande behöver inte
ansöka om bidraget; det betalas ut automatiskt. Studiebidraget lämnas med 950 kronor i månaden under skolterminerna.
Det extra tillägget är ett bidrag som behovsprövas mot familjens ekonomi. Tillägget har bl.a. som syfte att öka möjligheterna för ungdomar i inkomstsvaga hushåll att studera. För tillägget finns ingen nedre åldersgräns.
Behovet av stöd bedöms genom att ett ekonomiskt underlag räknas fram. Beroende på storleken av det framräknade ekonomiska underlaget beviljas extra tillägg med 285, 570 eller 855 kronor per månad under skolterminerna. Det ekonomiska underlaget utgörs av elevens och föräldrarnas beräknade sammanräknade inkomster. Även familjens sammanlagda förmögenhet beaktas. Med beräknad inkomst avses den del av den beräknade sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital vid taxering som kan förutses falla på de två kalenderår under vilka studierna drivs. Förmögenheten beräknas på i stort sett samma sätt som vid beskattningen. Om familjens förmögenhet överstiger 75 000 kronor räknas 1/5 av den överstigande förmögenheten in i det ekonomiska underlaget. Extra tillägg kan endast beviljas om det ekonomiska underlaget understiger 125 000 kronor.
Inackorderingstillägget kan beviljas till elev, vid folkhögskola, fristående skola eller riksinternatskola, som på grund av lång restid behöver inackordera sig på skolorten. Månadsbeloppet varierar mellan 1 190 och 2 350 kronor i månaden beroende på avståndet mellan skolan och hemmet.
Bostadsbidrag till barnfamiljer
Målet för bostadsbidraget är att ge ekonomisk svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Stödet skall ge en ekonomisk trygghet till unga och till barnfamiljer med stor försörjningsbörda. Barnfamiljer och ungdomar som har fyllt 18 men inte 29 år kan få bostadsbidrag. Denna redovisning koncentreras till bostadsbidrag som går till barnfamiljer.
Till barnfamiljer räknas makar/sammanboende och ensamstående med hemmavarande barn, samt makar/sammanboende och ensamstående som har barn som tidvis bor i hemmet på grund av föräldrarnas vårdnad eller umgängesrätt. Hit hör även sökande som
har tagit emot barn för vård i familjehem. I vissa fall kan barn räknas med både i den egna familjen och i familjehemmet.
Barnfamiljer med hemmavarande barn kan både få bidrag för bostadskostnader och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Även barn över 18 år får räknas med om det har förlängt barnbidrag eller studiehjälp.
Barnfamiljer med enbart barn som tidvis bor i hushållet kan däremot endast få bidraget för bostadskostnader. Barnet skall i sådana fall bo hos den sökande periodvis och med viss regelbundenhet. Bostadsbidrag lämnas dock inte till bostäder som omfattar mindre än två rum eller med en bostadsyta som understiger 40 kvadratmeter.
Det särskilda bidraget för hemmavarande barn beror på antalet barn och hushållets inkomster. Bidraget är differentierat efter antal barn.
Antal barn Särskilt bidrag för hemmavarande barn. Kr/mån 1 600 kronor 2 900 kronor 3 eller flera 1 200 kronor
Bidraget för bostadskostnad baseras på den kostnad som sökande har vid ansökningstillfället. Huvudregeln är att man måste ha en egen bostad, dvs. äga eller inneha hyres- eller bostadsrätt. En sökande som hyr en bostad kan endast få bidrag för bostadskostnaderna om det finns ett skriftligt hyresavtal för minst tre månader. Det krävs också att hyresvärd, bostadsrättsförening eller hyresnämnd har godkänt uthyrningen. Den som är inneboende har inte rätt till bidrag för bostadskostnaden.
Den bidragsgrundande bostadsytan är begränsad. Största bidragsgrundande bostadsyta för barnfamiljer beror på antalet barn. Samma ytgränser används för hushåll med enbart umgängesbarn som för hushåll med hemmavarande barn. Om den sökande eller någon medlem av familjen är funktionshindrad får större bostadsyta beaktas.
För barnfamiljer finns emellertid en garantinivå för den bidragsgrundande bostadskostnaden. Bostadskostnader upp till garantinivån beaktas oavsett ytgränser, dock högst den faktiska bostadskostnaden.
Antal barn Största bostadsyta Garantinivå i kronor i kvadratmeter 1 80 3 000 2 100 3 300 3 120 3 600 4 140 3 900 5 eller flera 160 4 200
Bidrag ges inte för bostadskostnader upp till 2 000 kronor per månad. Vid högre bostadskostnader kan man erhålla bidrag med 75 procent av bostadskostnaden upp till en övre gräns som varierar med antalet barn. Om bostadskostnaden överstiger detta belopp lämnas bidrag med 50 procent av den överskjutande bostadskostnaden upp till en högsta gräns; även den varierar med antalet barn.
Antal barn Bostadsbidrag 75 % Bostadsbidrag 50% av bostadskostnaden av bostadskostnaden i intervallet (kr/mån) i intervallet (kr/mån)
1 2 000–3000 3 000–5 300 2 2 000–3 300 3 300–5 900 3 eller flera barn 2 000–3600 3 600–6 600
Bostadsbidraget inkomstprövas, dvs. bidraget bestäms av det enskilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Det gäller både bidraget för bostadskostnader och det särskilda bidraget för hemmavarande barn. För gifta och sammanboende med barn inkomstprövas bostadsbidraget individuellt. Bidraget minskas om årsinkomsten överstiger 58 500 kronor för någon av makarna. För en ensamsökande med barn är motsvarande gräns 117 000 kronor. Om den bidragsgrundande inkomsten är högre reduceras bostadsbidraget med 20 procent av den överskjutande inkomsten.
Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för ett helt år betalas inte ut.
Bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Den sökande skall göra en uppskattning för hela det kalenderår som han eller hon söker bidrag för. Det preliminära bidraget beviljas för högst tolv månader och lämnas från och med månaden
efter den då rätten till bidrag har uppkommit. Inträffar ändrade förhållanden under året är bidragstagaren skyldig att anmäla detta till försäkringskassan. Det preliminära bidraget kan sättas ned om något har inträffat som kan påverka bidraget. Preliminärt bidrag kan också höjas, vilket kräver en ny ansökan.
Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen för varje kalenderår. Den som har haft lägre inkomster än vad som preliminärt uppgavs till försäkringskassan, får en tilläggsutbetalning med ränta. Den som uppgivit för låga inkomster, får betala tillbaka det belopp som har betalats ut för mycket, plus en avgift. Skillnadsbelopp under 200 kronor skall emellertid inte betalas ut eller betalas tillbaka.
Eftergift av återbetalningsskuld kan under vissa begränsade förutsättningar lämnas helt eller delvis. De bidragstagare, som inte bedöms kunna fullgöra sin återbetalningsskyldighet under överskådlig tid, kan medges eftergift. Detta gäller dock inte om bidragstagaren inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet eller, medvetet eller av oaktsamhet, lämnat felaktiga uppgifter om sin ekonomi.
Inkomstunderlagen vid beräkning av bostadsbidragen anknyter till stor del till inkomstslagen inom beskattningen. Den bidragsgrundande inkomsten motsvarar summan av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. Vissa tillägg och avdrag görs dock.
Bidragsgrundande inkomst av tjänst beräknas med utgångspunkt i inkomstskattelagen. Reglerna för avdrag för resor och övriga kostnader är det samma inom bostadsbidragssystemet som inom inkomstskattesystemet. Den motsvarar således taxerad inkomst.
Vad gäller inkomst av kapital räknas även hemmavarande barns inkomster med som bidragsgrundande inkomst. Det är endast inkomst av kapital överstigande 1 000 kronor per år och barn som beaktas. När makar/sambor söker bostadsbidrag gemensamt delas barns kapitalinkomst lika mellan de sökande. Det gäller även om endast en av dem har vårdnaden om barnet.
Realisationsvinster skall också inkluderas i den bidragsgrundande inkomsten. Avdrag får dock göras för realisationsförluster som har uppstått under samma år. Inga undantag görs för realisationsvinster till följd av fastighetsförsäljning. Dock gäller skattelagstiftningens regler om uppskovsavdrag.
Med hänsyn till att uppgifter om förväntad inkomst för en näringsidkare kan vara svårare att kontrollera uppgifter än från löntagare, finns i 21 a § bostadsbidragslagen en särskild presum-
tionsregel. Den innebär att för sökande som har inkomst av näringsverksamhet skall denna inkomst antas vara minst lika hög som den, som har fastställts vid senaste taxeringsbeslut. Om särskilda skäl föreligger skall dock inkomsten uppskattas till ett lägre belopp.
Vad gäller beräkningen av bidragsgrundande inkomst av näringsverksamhet görs vissa justeringar av den taxerade inkomsten. Principen är att samma beräkningssätt skall användas för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Det bidragsgrundande beloppet skall ökas med belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har minskats genom avdrag för
årets avsättning till periodiseringsfonder ökning av expansionsmedel utgift för egen pension upp till ett halvt basbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring samt avdrag för underskott från tidigare beskattningsår enligt 40 kap. inkomstskattelagen.
På motsvarande sätt skall det bidragsgrundande beloppet minskas med belopp varmed inkomst av näringsverksamhet har ökats genom
årets upplösning av periodiseringsfonder minskning av expansionsmedel.
Även skattefria stipendier över 3 000 kronor, utlandsinkomst och sjöinkomst räknas med i den bidragsgrundande inkomsten.
Av de obeskattade stöden är det endast bidragsdelen av studiestödet som räknas med i den bidragsgrundande inkomsten. Inte heller socialbidrag beaktas.
Bostadsbidraget påverkas också av förmögenhet. Även hemmavarande barns förmögenhet räknas med. Tillägg till den bidragsgrundande inkomsten skall göras med 15 procent av den del av hushållets sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kronor. Förmögenhetsvärdet i den bostad för vilken bidragstagaren har sökt räknas inte in i förmögenhetsunderlaget. Inte heller beaktas skulder med säkerhet i bostaden. Förmögenheten avrundas nedåt till helt tiotusental kronor. Tillägg till makars eller sambors förmögenhet fördelas mellan de två i förhållande till storleken av var och ens förmögenhet. Vidare fördelas tillägget för
barns förmögenhet lika på de sökande; det gäller även om endast en av dem har vårdnaden om barnet.
Enligt den s.k. generalklausulen i 27 § bostadsbidragslagen kan försäkringskassan, om det är uppenbart att den sökande på grund av hushållets inkomst- eller förmögenhetsförhållanden eller något annat förhållande inte behöver det bidrag som kan beräknas enligt lagen, efter särskild utredning avslå en ansökan, dra in eller sätta ned bidraget. Sådant beslut får fattas utan hinder av att det på andra ställen i bostadsbidragslagen framgår att viss inkomst eller förmögenhet inte skall räknas in i den bidragsgrundande inkomsten.
Underhållsstöd
Målet med underhållsstöd är att föräldrar skall ta sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn de inte sammanlever med, samtidigt som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard.
Underhållsstöd lämnas med 1 173 kronor per barn och månad till barn med särlevande föräldrar. Barnet måste varaktigt bo hos en av föräldrarna och vara folkbokfört där. Denna förälder, som kallas boförälder, måste bo i Sverige. Underhållsstöd kan också betalas ut om en av föräldrarna är död och barnpension enligt lagen om allmän försäkring inte betalas till barnet. I tre fall kan bidraget kan också utges i form av s.k. utfyllnadsbidrag: om den sökande begär det, om barnet varaktigt bor hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende, eller om det finns grundad anledning anta att en förälder på annat sätt betalar underhåll till barnet som motsvarar återbetalningsskyldigheten enligt reglerna om underhållsstöd. När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet till försäkringskassan. Utfyllnadsbidraget är alltså ett rent stöd från staten. Om barnet, enligt den senaste taxeringen, har egna inkomster över 48 000 kronor per år, reduceras stödet.
Den förälder som barnet inte bor tillsammans med (den bidragsskyldige) skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Återbetalningsskyldigheten kan vara noll och högst 1 173 kronor per barn och månad. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss andel av den bidragsskyldiges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 72 000 kronor. Andelen varierar med det totala antalet barn som den bidragsskyldige är underhålls-
skyldig för enligt 7 kap. 2 § föräldrabalken (styvbarn beaktas alltså inte). Vid ett barn är andelen 14 procent, vid två barn 11,5 procent per barn, dvs. högst 23 procent, vid tre barn 10 procent per barn, dvs. högst 30 procent, vid fyra barn 7,75 procent per barn, dvs. högst 31 procent etc. Hur återbetalningsprocenten varierar med den bidragsskyldiges totala antal barn och de barn han eller hon är återbetalningsskyldig för redovisas i tabell 1.
Tabell 1 Återbetalningsprocent för bidragsskyldiga fördelade
efter antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn
Totalt antal barn
Antal barn med underhållsstöd
1 2 3 4 5 6 7
8 9
1 14,0 2 11,5 23,0 3 10,0 20,0 30,0 4 7,75 15,5 23,25 31,0 5 6,4 12,8 19,2 25,6 32,0 6 5,5 11,0 16,5 22,0 27,5 33,0 7 4,86 9,7 14,6 19,4 24,3 29,1 34,0 8 4,38 8,8 13,1 17,5 21,9 26,3 30,6 35,0 9 4,0 8,0 12,0 16,0 30,0 24,0 28,0 32,0 36,0 10 3,7 7,4 11,1 14,8 18,5 22,2 25,9 29,6 33,3 11 3,45 6,9 10,35 13,8 17,25 20,7 24,15 27,6 31,05 12 3,25 6,5 9,75 13,0 16,25 19,5 22,75 26,0 29,25 13 3,1 6,2 9,3 12,4 15,5 18,6 21,7 24,8 27,9
Omräkning av återbetalningsbelopp sker varje år från den 1 februari.
Domar och avtal om underhållsbidrag till barnet har betydelse för återbetalningsskyldigheten endast när den bidragsskyldige bor utomlands.
Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet kan han eller hon ansöka om anstånd med betalningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för familjens försörjning. Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogdemyndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt
7 kap. 4 och 5 § utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.
Om det finns synnerliga skäl bl.a. med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomi, får försäkringskassan helt eller delvis efterge statens fordran.
För obetalda återbetalningsbelopp skall den bidragsskyldige erlägga ränta. Räntan fastställs årligen av regeringen till en nivå som motsvarar genomsnittet av statens utgifter för upplåning under de senaste tre åren. Räntan är reducerad med 30 procent eftersom den inte är avdragsgill vid taxeringen. Räntesatsen för år 2000 har fastställts till 3,2 procent.
Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid, och inte heller har beviljats anstånd med betalningen, överlämnas fordran till kronofogdemyndigheten för indrivning. Enligt 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall en fordran avseende underhållsstöd i normalfallet överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast två månader efter det att den skulle ha betalats. Tiden kan dock förlängas till fem månader om det kan antas att den bidragsskyldige inom denna period kommer att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp.
Bestämmelserna i Lagen om allmän försäkring (AFL) om omprövning, ändring och överklagande av beslut tillämpas också i ärenden om underhållsstöd. Kostnaderna för underhållsstödet täcks av statsmedel i den mån stödet inte återbetalas av de bidragsskyldiga.
Föräldraförsäkring
Föräldraförsäkringen består av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning.
Föräldrapenningen syftar till att stödja båda föräldrarnas möjlighet att kombinera föräldraskap och förvärvsarbete. Föräldrapenning kan man få med anledning av ett barns födelse eller adoption under sammanlagt högst 450 dagar. För att ha rätt till föräldrapenning måste föräldern ha varit inskriven hos försäkringskassan i minst 180 dagar i följd före den dag för vilken föräldrapenning skall utbetalas.
Hel föräldrapenning är lägst 60 kronor per dag (garantinivå). Den som har en sjukpenning som överstiger garantinivån kan få föräldrapenning som motsvarar sjukpenningen i 360 dagar. Ersättningen är i sådana fall 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Den högsta ersättningsgrundade inkomsten är 7,5 prisbasbelopp. En förutsättning för att man skall få ersättning enligt sjukpenningnivå under de första 180 dagarna är att man varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än garantinivån i minst 240 dagar före barnets födelse eller beräknad tid för födelsen. För övriga 180 dagar som kan betalas ut enligt sjukpenningnivå finns inga krav på viss tids sjukpenningförsäkring över garantinivån. För de resterande 90 dagarna får alla garantibeloppet på 60 kronor per dag.
Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet har var och en rätt till hälften av det totala antalet dagar. En förälder kan överlåta rätten till föräldrapenning till den andre föräldern med undantag av 30 dagar, den s.k. pappa-/mammamånaden. Dessa 30 dagar ersätts enligt sjukpenningnivån. En förälder som ensam har vårdnaden om barnet får själv ta ut alla dagarna.
Dagarna med föräldrapenning kan tas ut som hel, trefjärdedels, halv eller fjärdedels ersättning. Dagarna kan tas ut till dess barnet fyllt 8 år eller till den senare tidpunkt då barnet avslutat det första skolåret. Modern har även rätt till föräldrapenning före barnets födelse. Den betalas ut tidigast från och med den 60:e dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse.
I propositionen 2000/01:44 föreslår regeringen att de dagar som ersätts med sjukpenninggrundande inkomst utökas från 360 till 390 dagar. Sammanlagt 60 dagar med ersättning motsvarande sjukpenninggrundande inkomst reserveras för mamman respektive pappan. Även en femte ersättningsnivå, en åttondel, föreslås införas i föräldraförsäkringen. Förlängningen och den nya förmånsnivån föreslås träda i kraft den 1 januari 2002. Förslaget behandlas av riksdagen 2001.
Tillfällig föräldrapenning syftar främst till att göra det möjligt för föräldrar att vara hemma från arbetet när barnet är sjukt. Man kan också få tillfällig föräldrapenning i form av pappadagar. Ersättningen är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.
En förälder som behöver avstå från förvärvsarbete för att vårda ett sjukt barn är berättigad till tillfällig föräldrapenning. Detta gäller om barnet är under 12 år. I vissa fall kan ersättning betalas ut för barn upp till 16 år. Föräldrar till barn som omfattas av lagen om
stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan även få ersättning för vård av sjukt barn i åldern 16–21 år (ibland 23 år).
Normalt kan man få ersättning för högst 60 dagar per barn och år. Dagarna kan tas ut som hel, trefjärdedels, halv eller fjärdedels ersättning.
Fadern har rätt att ta ut 10 dagars ersättning i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen, biträda i hemmet eller vårda barn. Motsvarande gäller, i tillämpliga delar, för en fader vid adoption av barn, om barnet inte har fyllt tio år.
Rätten till föräldrapenning kan i vissa situationer överlåtas till en annan person, som istället för föräldern stannar hemma från sitt arbete från sitt arbete för att vårda barnet.
I propositionen 2000/01:44 lämnar regeringen också förslag till nya förmåner inom den tillfälliga föräldrapenningen. En ny förmån motsvarande faderns särskilda dagar i samband med barns födelse eller adoption föreslås. Dessutom föreslås att när en förälder inte kan vårda sitt barn på grund av egen sjukdom eller smitta och får sjukpenning, sjuklön eller motsvarande ersättning eller smittbärarpenning skall en annan försäkrad som vårdar barnet kunna ges rätt till tillfällig föräldrapenning. Vidare föreslås också att kontaktdagar återinförs inom den tillfälliga föräldrapenningen.
Även havandeskapspenning brukar räknas in i den del av det ekonomiska stödet som är riktat till familjer och barn. Kvinnor som på grund av graviditet inte kan fortsätta förvärvsarbete kan få havandeskapspenning. Ersättningen betalas endast ut om arbetsgivaren inte kan omplacera kvinnan till annat arbete. Havandeskapspenning ges under högst 50 dagar under de två sista månaderna av graviditeten. Ersättningen är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.
Övriga ekonomiska familjestöd
Barn som inte har fyllt 18 år har rätt till barnpension från folk- och tilläggspensioneringen om en av eller båda föräldrarna avlidit. Om barnet studerar på grundskole- eller gymnasienivå, och studierna ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiebidrag, kan han eller hon få förlängd barnpension längst till och med juni det år som 20årsdagen infaller.
Barnpension från folkpensionen är alltid minst 25 procent av prisbasbeloppet
1
om den ena föräldern har avlidit och 50 procent
av prisbasbeloppet om båda föräldrarna har avlidit. Detta gäller dock endast om föräldern respektive föräldrarna har minst 40 bosättningsår i Sverige eller har 30 år med ATP-poäng, annars räknas pensionen av med 1/40 respektive 1/30 för varje år som saknas. Underhållsstöd kan betalas ut om barnet inte har rätt till barnpension från folkpensioneringen för att den avlidne föräldern inte har varit bosatt eller inte har arbetat i Sverige i minst tre år.
Från tilläggspensionen får barnet 30 procent av varje avliden förälders ATP. Om barnet har syskon läggs ytterligare 20 procent av ATP-beloppet till för varje syskon. Summan delas lika mellan barnen. Förutsättningarna för att få barnpension i form av tilllägspension är att den avlidna föräldern hade ATP eller skulle ha haft rätt till ATP.
Den sammanlagda barnpensionen (folkpension och ATP) skall alltid utgöra minst 40 procent av basbeloppet per år för varje avliden förälder.
Vårdbidrag för funktionshindrade barn är ett ekonomiskt stöd till förälder som vårdar ett sjukt eller funktionshindrat barn i hemmet.
Ett krav är att barnet behöver särskild tillsyn och vård i minst sex månader. Föräldern kan även få vårdbidrag om barnets sjukdom eller funktionshinder förorsakar merkostnader. Vårdbidraget är en folkpensionsförmån och kan betalas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedelsförmån. Ett helt vårdbidrag uppgår till 2,5 basbelopp och är skattepliktigt; vårdbidrag för ökade omkostnader är dock skattefritt. Bidraget betalas ut längst till och med den månad barnet fyller 16 år.
Vid adoption av ett utländskt barn kan ett skattefritt bidrag till kostnader för internationell adoption på 40 000 kronor erhållas. För att bidrag skall utgå skall barnet vara utländsk medborgare och inte vara bosatt i Sverige när de blivande adoptivföräldrarna får barnet i sin vård. Barnet får inte heller ha fyllt tio år. Vidare måste adoptionen vara godkänd av svensk domstol eller Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA.
1 Prisbasbeloppet uppgår år 2001 till 36 900 kronor
Barnomsorgen i Norge och Finland
I alla nordiska länderna finns offentligt finansierad barnomsorg. Ansvaret för utförandet ligger främst på kommunerna. Man har emellertid valt att utforma stödet till barnomsorgen på något olika sätt. Norge och Finland har vårdnadsbidrag till småbarnsföräldrar.
Uppgifterna i denna bilaga är hämtade från utredningens studiebesök i Norge och Finland.
I tablån redovisas hur stor andel av barnen i olika åldersintervall som 1999 hade plats i offentlig barnomsorg i Norge, Sverige
1
och
Finland. Den visar att andelen barn som har plats är högst i Sverige och lägst i Finland.
Ålder Norge Finland Sverige Barn 1-5 år 61 51 76 Barn 1-2 år 37 33 – Barn 3-5 år 78 62 –
I Norge är barnomsorgen inte fullt utbyggd. Täckningen för 1–5-åringar är 61 procent. Den norska regeringen har aviserat att man under våren 2001 kommer att lämna en proposition till Stortinget där man avser, att föreslå att kommunerna får en lagstadgad skyldighet att erbjuda daghemsplats till alla, som så önskar. Det kommer dock inte att innebära att daghemsplats blir en individuell rättighet för den enskilde. Förslaget avser både offentliga daghem och privata som får statligt bidrag.
Barnomsorgsavgifterna skiljer sig åt mellan olika kommuner. I vissa fall kan en daghemsplats kosta 4 000 norska kronor per månad.
I Finland har varje barn under skolåldern rätt till en dagvårdplats (daghem eller familjedaghem) ordnad av kommunen, när föräldra-
1 Skolverket, Tillgång och efterfrågan på barnomsorg. Enkät till föräldrar med barn i åldern 1–12 år (2000).
penningen upphör. I slutet av 1999 omfattades cirka 49 procent av alla barn under skolåldern av dagvård ordnad av kommunen. Av alla barn under tre år var cirka 22 procent i dagvård ordnad av kommunen och av 3–6-åringarna 66 procent. Den kommunala avgiften räknas ut enligt en procentsats som bestäms av familjens storlek och inkomster. Avgiften får emellertid, enligt lag, inte överstiga ett maximibelopp, som för tillfället uppgår till drygt 1 100 mark i månaden per barn. För det andra barnet i familjen är avgiften i regel lika stor som för den första, men för varje följande barn är avgiften 20 procent av avgiften för det första barnet.
Under utredningens studiebesök framkom att det finska stödet för privat vård, som betalas ut om föräldrarna väljer att ha barnet hos en privat dagbarnvårdare eller på ett privat daghem, medför att det ibland blir förmånligare för familjerna att använda privat barnomsorg än offentlig barnomsorg. Det finns kommuner som inte bygger ut den offentliga barnomsorgen utan istället gör det förmånligare för familjerna att använda sig av privata alternativ.
Norge och Finland har valt att utforma sina vårdnadsbidrag något olika. Finlands bidrag består av två delar, en del som alla stödberättigade får och en del som beror på familjens inkomst och storlek. Det norska bidraget består endast av en icke inkomstprövad del.
Det norska vårdnadsbidraget, kontantstöd till småbarnsföräldrar, kan ges för barn mellan ett och tre år. Kontantstödet trappas ned om man har barnet i ett daghem som får statsbidrag. Om barnet är där i mer än 32 timmar i veckan utgår inget bidrag alls. Fullt kontantstöd uppgår till 36 000 norska kronor per år. Stödet är obeskattat. Ingen inkomstprövning sker. Tablån nedan visar hur kontantstödet trappas ned om barnet är i daghem.
Timmar i barnehage (daghem) per vecka
Andel av fullt kontantstötte
NOK per månad
0
100 %
3 000
1 - 8
80 %
2 400
9 - 16
60 %
1 800
17 - 24
40 %
1 200
25 – 32
20 %
600
33 -Inget stöd
0
Vidare har föräldrar i Norge med barn under tolv år rätt till inkomstavdrag vid beskattningen för dokumenterade utgifter för
tillsyn av barn. Avdraget kan maximalt uppgå till 25 000 kronor för ett barn och 30 000 kronor för två eller flera barn.
Den norska Statistiska centralbyrån, Statistisk Sentralbyrå, har givit ut en rapport om arbetskraftsdeltagande och användning av kontantstödet våren 1999
2
. Rapporten visar att det är högre överensstämmelse mellan önskad och faktisk tillsynsordning bland föräldrar till barn som har daghemsplats än bland de föräldrar som är hemma med barnen. Familjer som består av två försörjare med högst en arbetsinkomst och mödrar med låg utbildning mottar kontantstöd i högre grad än yrkesaktiva ensamförsörjare och högutbildade mödrar. Vidare har det visat sig att införandet av kontantstöd har haft en viss betydelse för hur mycket mödrarna arbetar; i familjer som mottar kontantstöd uppger fyra av tio mödrar att de arbetar eller studerar mindre efter att de fick stödet. Däremot går det inte att utläsa några större skillnader för fäderna. I Finland finns flera stödformer för vård av små barn. De kan sägas bestå av stöd för vård av barn i hemmet, stöd för privat vård av barn och dagvård ordnad av kommunen. Stöd för vård i hemmet betalas till familjer med barn under tre år som inte upptar en av kommunen ordnad dagvårdplats. Det betalas även ut för familjens eventuella övriga barn under skolåldern om de inte upptar en dagvårdplats eller om familjen väljer att ta emot stöd för privat vård. Stödet kan beviljas direkt efter att utbetalningen av föräldrapenning har upphört. Hemvårdstödet omfattar en vårdpenning, som betalas för varje stödberättigat barn. Vårdpenningen för ett barn under tre år uppgår till 1 500 mark i månaden och 500 mark i månaden för varje därefter följande barn under tre år. För barn över tre år men under skolåldern är vårdpenningen 300 mark i månaden. Utöver vårdpenning kan man få ett vårdtillägg. Beloppet beror på familjens storlek och inkomster. Tillägget ges bara ut för ett barn. Maximibeloppet är 1 000 mark i månaden. Följande tablå visar vårdtilläggets inkomstgränser och hur mycket inkomst över gränserna minskar tillägget.
2Barnfamiljers tillsynsordningar, yrkesdeltakelse og bruk av kontantstötte våren 1999. Rapporter 1999/27. Statistisk sentralbyrå.
Antal personer i hushållet
Inkomstgräns mark/månad
Minskningsprocent
Övre inkomstgräns – inget vårdtillägg mark/mån
2
6 890
11,5
15 582
3
8 480
9,4
19 113
4
10 070
7,9
22 722
Stödet för hemvård är skattepliktigt.
Stöd för privat vård av barn betalas direkt ut till den vårdproducent, privat daghem eller privat dagbarnvårdare, som föräldrarna har valt att anlita istället för kommunalt ordnad dagvård. Stödet kan betalas för vart och ett av familjens barn från det att föräldrapenningen upphör, till dess barnet når skolålder.
Om det finns ett barn under tre år i familjen kan föräldrarna välja antingen hemvårdsstöd eller privatvårdsstöd. Om hemvårdsstöd beviljas för barn under tre år kan familjen inte få privatvårdstöd för de andra barnen. Stödet för privat vård består av en vårdpenning och ett vårdtillägg. Vårdpenningen uppgår till 700 mark i månaden per barn. Hur stort vårdtillägget är beror på familjens storlek och inkomster. Tillägget kan högst uppgå till 800 mark i månaden. Följande tablå visar vårdtilläggets inkomstgränser och hur mycket inkomster över gränserna minskar tillägget.
Antal personer i hushållet
Inkomstgräns mark/månad
Minskningsprocent
Övre inkomstgräns – inget vårdtillägg mark/mån
2
6 890
11,5
13 843
3
8 480
9,4
16 986
4
10 070
7,9
20 191
Stödet beskattas som inkomst hos vårdproducenten.
I Danmark garanterades 1998 barn i åldrarna 0–9 år plats inom barnomsorgen i 71 procent av kommunerna. Sedan 1998 har kommunerna haft möjlighet att ge ett ekonomiskt tillskott till föräldrarna om de väljer privat omsorg istället för den offentliga barnomsorgen.
Familjepolitik och arbetsutbud
–
en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier
Mårten Palme Handelshögskolan, Stockholm
Barnfamiljers hushållsekonomi påverkas i stor utsträckning av skatter, bidrag och andra transfereringar från den offentliga sektorn. Barnbidrag, bostadsbidrag, underhållsstöd m.m. är alla ägnade att omfördela ekonomiska resurser till förmån för barnfamiljerna. Dessa inkomstomfördelningar medför att den ekonomiska politiken påverkar barnfamiljernas ekonomiska beteende i olika avseenden. Ett sådant är föräldrarnas arbetsutbud.
Intresset inom den empiriska forskningen om hur inkomstskatter och bidrag påverkar individers arbetsutbud har från att på 1970- och 1980-talen framför allt ha koncentrerats till medelålders män förskjutits mot barnfamiljer i allmänhet och i synnerhet mot ensamstående mödrar. En orsak till detta intresse är att man funnit att dessa gruppers arbetsutbud i hög grad påverkas av ekonomiska incitament, troligen på grund av att de värderar sin fritid, som kan ägnas åt omsorg om barnen, högre än de flesta andra grupper. Det har också funnits en politisk vilja, framför allt i Storbritannien och USA där den mesta forskningen om arbetsutbud sker, att öka de ekonomiska incitamenten till förvärvsarbete för barnfamiljer med små möjligheter att skaffa sig en hög förvärvsinkomst.
I denna översikt ger jag först en kort redogörelse för de teoretiska utgångspunkterna för empiriska arbetsutbudsstudier och hur resultaten för dessa kan användas för att analysera effekterna av ekonomisk politik; därefter ger jag en kort översikt av aktuella svenska studier inom området; sedan följer sammandrag av ett urval av studier från Storbritannien och USA om barnfamiljers arbetsutbud.
Teoretiska utgångspunkter
Empiriska arbetsutbudsstudier bygger på konsumtionsteori. Inkomstskatter och transfereringar som är beroende av inkomsten, som t.ex. bostadsbidraget, ses som förändringar av priset på fritid. Prisförändringar implicerar dels en substitutionseffekt, som följer av att bytesrelationen mellan konsumtion av fritid och all annan konsumtion förändras, och dels en inkomsteffekt, som följer av att hushållets totala konsumtionsmöjligheter förändras. Om en proportionell inkomstskatt införs, kommer priset på fritid att bli lägre. Om det finns någon utbytbarhet, substitutionelasticitet, mellan konsumtion av fritid och all annan konsumtion, så kommer substitutionseffekten att medföra att hushållet väljer att konsumera
mera fritid, dvs. minska sitt arbetsutbud, till följd av skatten. Hushållets nettoinkomst kommer emellertid också att förändras, bli lägre, när den proportionella inkomstskatten införs. Till skillnad från substitutionseffekten säger inte konsumtionsteorin något om huruvida hushållet kommer att öka eller minska sin konsumtion av fritid till följd av inkomstökningen. Är fritid en ”normal vara” kommer hushållet att välja att konsumera mindre fritid, således öka sitt arbetsutbud, till följd av inkomstminskningen. Vi har alltså att göra med två motverkande effekter till följd av införandet, eller höjningen, av inkomstskatten och det är en empirisk fråga vilken av dessa som i realiteten dominerar.
För att analysera progressiva skatter, eller inkomstberoende avgifter – som t.ex. daghemsavgifter, kan i princip samma begrepp användas, men priset på fritid, för ett och samma hushåll, kommer då att förändras beroende på hur mycket hushållet beslutar sig för att arbeta. Detta leder i sin tur till en rad metodologiska problem vid skattningen av arbetsutbudsfunktionen som vi inte skall gå in på här.
De resultat som kommer ut från arbetsutbudsstudier är först och främst inkomstelasticiteter och kompenserade löneelasticiteter. Löneelasticiteten anger den procentuella förändringen i arbetsutbudet av en enprocentig förändring i nettolönen. Säg att den kompenserade löneelasticiteteten är 0.1, vilket för övrigt är en ganska ”vanlig” skattning för svenska män, så kommer en 10 procentig sänkning av marginalskatten medföra, om man bortser från inkomsteffekten, att arbetsutbudet i genomsnitt ökar med en procent. Med den kompenserade löneelasticiteten menas att skattningarna anger förändringen då hushållet kompenserats för den inkomstförändring som skatteförändringen innebär. Inkomstelasticiteten anger på motsvarande sätt hur det genomsnittliga arbetsutbudet förändras av förändringar i hushållens genomsnittliga inkomst.
Skattade elasticiteten medger att läsaren själv kan göra approximationer av arbetsutbudseffekter av hypotetiska reformer av skatte- och bidragssystem. En begränsning med sådana beräkningar är att det ofta är svårt att bilda sig en uppfattning om de marginaleffekter som hushållen i urvalet konfronteras med och än svårare att räkna ut hur en hypotetisk reform skulle påverka dessa, då olika delar av skatte- och bidragssystemet samverkar på ett ofta svåröverskådligt sätt i olika inkomstintervall. Därför, vilket vi skall återkomma till i översikten av svenska studier, har det på
senare år kommit en rad studier där effekten av explicita förslag som kommit fram i den ekonomisk-politiska debatten simuleras i det observerade urvalet.
Policyanalysen i arbetsutbudsstudier brukar även omfatta skattningar av välfärdsförlusten av inkomstskatter, eller välfärdsförändringar av skattereformer. Ekonomisk teori har en speciell tolkning av dessa begrepp som kan vara ovan för icke-ekonomer. Ett välkänt resultat inom ekonomisk teori är att resursanvändningen, under en rad förenklande antaganden, kommer att vara optimal i en ekonomi som helt saknar skatter och inkomstomfördelningar, dvs. nyttan av konsumtionen i ekonomin kommer att motsvaras av produktionskostnaderna. Införs en skatt i ekonomin kommer resursanvändningen att snedvridas så att hushållen värdering av förlusten är högre än den summa som motsvaras av skatteintäkterna.
För att illustrera detta resonemang kan vi ta ett exempel från fastighetsbeskattningen. I 1600-talets Frankrike skedde fastighets– beskattningen genom att man betalade skatt motsvarande antalet fönster som fastigheten hade. Detta medförde att man reducerade antalet fönster, i vissa fall mycket kraftigt, på nybyggda fastigheter. Denna anpassning är en ”snedvridning” av den egentliga samhälls– ekonomiska kostnaden och konsumenternas värdering av fönster. Man kan säga att konsumenternas välfärdsförlust består av två delar: en del som motsvaras av den summa som skattemyndigheten samlar in efter det att beteendeanpassningen skett, och en del som motsvaras av den välfärdsförlust de upplever av att inte kunna ha det antal fönster som de skulle ha valt om de bara hade fått betala de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna för att inkludera dessa i bygget.
Principiellt gäller detta resonemang även för inkomstskatter: en del av hushållens välfärdsförlust består av den summa pengar som hushållet betalar i skatt och en del av att bytesrelationen mellan fritid och all annan konsumtion har förändrats, vilket kan ha påverkat hushållets arbetskraftsutbud jämfört med om det fått behålla allt det värde som motsvarar deras arbetskraftsinsats. Den första delen av välfärdsförlusten, skatteintäkten, är trivial att beräkna. För den andra delen däremot, krävs att man känner parametrarna i hushållets arbetsutbudsfunktion, vilka ju är de man får ut från skattningar av arbetsutbudsmodeller.
Studier på svenska data
Allmänna studier av effekten av ekonomiska incitament och arbetsutbud i Sverige
Agell, Englund och Södersten (1995), Aronsson och Walker (1997) samt Gustafsson och Klevmarken (1993) sammanställer arbetsutbudselasticiteter från studier på svenska data. Agell et al. (1995) konstaterar att för den grupp vars arbetsutbud studerats flitigast, gifta män mellan 25 och 55 år, ger studierna, trots olika skattningsmetoder, ganska samstämmiga resultat. Skattningarna av inkomstelasticiteterna ligger mellan –0,10 och 0, medan skattningarna av kompenserade löneelasticiteter ”ligger mellan 0,08 och 0,24 med en viss koncentration omkring 0,10.” Agell et al. (1995) konstaterar vidare att spännvidden för elasticitets– skattningar för gifta kvinnor är större. En förklaring till detta kan vara att det lägre arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor gör estimationen av arbetsutbudsmodellerna mer komplicerad. Inkomstelasticiteten för gifta kvinnor varierar mellan –0,24 och – 0,03, medan kompenserade löneelasticiteten varierar mellan 0,22 och 1,07.
Av elasticitetsskattningarna ovan framgår att kvinnornas arbetsutbud påverkas mer av ekonomiska incitament jämfört med mäns. Det är ett resultat som framkommit också i tillgängliga internationella sammanställningar av arbetsutbudsstudier (se t.ex. Blundell och MaCurdy, 2000). Också Klevmarken (1997), som studerar hur individer i praktiken förändrade sitt arbetsutbud, efter den stora sänkningen av marginalskatterna i 1991 års skattereform, finner att kvinnor förefaller mer känsliga för ekonomiska incitament i sitt arbetsutbudsbeteende. Aronsson och Walker (1997) finner att studierna av svenska mäns arbetsutbud ger ganska låga skattningar, i absoluta tal, av både inkomst och kompenserade löneelsaticiteter jämfört med studier från Storbritannien och USA.
Studier där arbetsutbudseffekten av explicita förslag från den familjepolitiska debatten simulerats
I tre relativt färska studier har effekterna av förslag som kommit fram i den familjepolitiska debatten explicit analyserats. Alla tre bygger i princip på samma arbetsutbudsmodell: en s.k. hushållsmodell där båda makarnas konsumtion av fritid och övriga
konsumtionsvaror ingår i nyttofunktionen (för del urvalet av gifta eller sammanboende); en mycket flexibel funktionsform, en s.k. translog, har valts för hushållets nyttofunktion; de möjliga arbetstiderna har delats in i 49 olika klasser (7 för maken och 7 för makan, från 0 till 3 000 timmar per år i 500 timmars intervall);
1
den
empiriska specifikationen motsvarar en så kallad multinomisk logitmodell
2
som estimeras med maximum likelihood metoden.
I Bilaga 4 till Budgetpropositionen, som sammanställts av Fördelningsanalysenheten på Finansdepartementet, skattas arbetsutbudsmodellen på data från LINDA databasen och två policysimuleringar presenteras: i den första simuleringen höjs det så kallade grundavdraget för inkomstbeskattningen från 8 700 till 24 000 kronor; i den andra simuleringen höjs barnbidraget från 850 till 2 000 kronor per månad och barn.
I Tabell 1 och 2 sammanfattas resultaten från den första simuleringen. Höjningen av grundavdraget medför framför allt ökade incitament, genom substitutionseffekten, för de som står utanför arbetskraften att börja arbeta. Inkomsteffekten, framför allt för de som redan ingår i arbetskraften, motverkar denna positiva effekt på arbetsutbudet. Som framgår av Tabell 1, simuleras en ganska kraftig effekt på arbetsutbudet i samtliga grupper i urvalet. Till en del beror detta på att individer vars inkomster predikteras till under socialbidragsnormen tilldelas noll i arbetstid. Därför överskattas andelen som är utanför arbetskraften i simuleringarna av det rådande systemet och troligen också minskningen av gruppen då effekterna av grundavdraget simuleras. Simulerade andelen utanför arbetskraften under det rådande systemet samt förändringen i storleken på denna grupp, presenteras också i Tabell 1.
Tabell 2 visar att budgeteffekterna av förslaget med höjt grundavdrag blir väsentligt annorlunda om hushållens förändrade arbetsutbudsbeteende beaktas i simuleringarna. Effekten på inkomstfördelningen, mätt genom Gini-koefficienten, är mycket små, oavsett om arbetsutbudsbeteendet beaktas eller ej.
1 Indelningen av arbetsutbudet i diskreta klasser har gjorts för att kunna hantera problemet med icke-konvexa budgetmängder.2 För den som är intresserad av att lära sig mer om denna metod rekommenderas att läsa motiveringen till priset i ekonomisk vetenskap till minne av Alfred Nobel för år 2000, som kan laddas ner från Vetenskapsakademiens hemsida (http:\\www.kva.se). En av pristagarna, Daniel Mc Fadden belönades bl.a. för metodologisk utveckling av denna modell.
Tabell 1 Genomsnittlig procentuell förändring i arbetstiden för
grupper av olika typer av individer i urvalet. Simulering 1
Tabell 2 Sammanfattande mått för förändringar i inkomst-
fördelningen och statsfinanser. Simulering 1
Tabell 3 och 4 sammanfattar de simulerade effekterna av att grundbeloppet för barnbidraget höjs från 850 till 2 000 kronor per månad. Höjningen av barnbidraget har två effekter. För det första flyttas inkomsterna upp så att chansen att komma över socialbidragsnormen ökar. Detta medför att individen får ”behålla” en större andel av inkomsterna om han eller hon bestämmer sig för att börja arbeta jämfört med att leva på socialbidrag, vilket således leder till ökade incitament till arbete. Den andra effekten är en ren inkomsteffekt. Om fritid är en normal vara, kommer denna, som bekant, medföra ett minskat arbetsutbud till följd av barnbidragshöjningen. Som framgår av Tabell 3 dominerar den första effekten stort och modellen predikterar en ganska kraftfull effekt på arbetsutbudet av barnbidragshöjningen. Som läsare kan man emellertid ifrågasätta realismen i dessa resultat: vi vet att mottagande av socialbidrag uppfattas som stigmatiserande och förmodligen kommer en del av de vars arbetsinkomst predikteras under socialbidragsnormen ändå välja att förvärvsarbeta.
Grupp i urvalet
Förändring i arbetstid
Simulerad andel utanför arbetskraften
Simulerad förändring, procentenheter
Ensamstående med barn
+ 1,3%
16,1%
-0,8
Ensamstående kvinnor utan barn + 3,4%
29,7%
-2,0
Ensamstående män utan barn + 1,0%
27,9%
-0,7
Sammanboende kvinnor
+ 1,5%
12,4%
-1,1
Sammanboende män
+ 2,0%
24,2% 1,6
Beteende beaktas ej Beteende beaktas
Hushållen + 26,9 miljarder + 32,5 miljarder Den offentliga sektorn - 26,9 miljarder - 21,0 miljarder Inkomstfördelningen (Gini) + 0,0022 + 0,0006
Tabell 3 Genomsnittlig procentuell förändring i arbetstiden för
grupper av olika typer av individer i urvalet. Simulering 2. Procent
Grupp i urvalet Förändringar i arbetstid Ensamstående med barn 3,7 Ensamstående utan barn 0 Sammanboende kvinnor 0,9 Sammanboende män 0,9
Tabell 4 Sammanfattande mått för förändringar i inkomst–
fördelningen och statsfinanser. Simulering 2
Beteende beaktas ej Beteende beaktas
Hushållen +21,2 miljarder +23,2 miljarder Den offentliga sektorn -21,2 miljarder -18,5 miljarder Inkomstfördelningen (Gini) -0,0014 0,0025
Pylkkänen (2000) ger en fylligare beskrivning av estimationen av den modell som använts för simuleringarna som presenterades i bilagan till Budgetpropositionen samt genomför två ytterligare policysimuleringar: för det första simuleras effekterna av att grundavdraget i inkomstbeskattningen fördubblas och för det andra effekten av att slopa den statliga inkomstskatten. Resultaten från dessa två simuleringar sammanfattas i Tabell 5.
Tabell 5 Simulerade effekter på arbetsutbudet av en fördubbling
av grundavdraget i inkomstbeskattningen (Simulering 1) samt slopande av statlig inkomstskatt (Simulering 2). Procent
Grupp av individer Simulering 1 Simulering 2 Ensamstående kvinnor med barn +1,8 +2,5 Sammanboende kvinnor +1,6 +2,4 Sammanboende män +2,6 +2,7
Som framgår av Tabell 5 simuleras mycket kraftiga effekter på arbetsutbudet av framför allt slopandet av den progressiva delen av inkomstskatten. Det hade varit mycket intressant att även se effekterna på den offentliga sektorns finanser och inkomstfördelningen av dessa policyförändringar.
Flood och Wahlberg (2000) analyserar effekterna av att införa en maxtaxa för barnomsorg liknande det förslag som fördes fram av den socialdemokratiska regeringen i 1998 års valrörelse och som beskrivs i Tabell 6 nedan. För att kunna uppskatta hur många som väljer att utnyttja den kommunala barnomsorgen och börja förvärvsarbeta då priset på barnomsorgstjänster förändras krävs utöver arbetsutbudsmodellen, som är liknande den som använts av Finansdepartementets fördelningsanalysenhet och Pylkkänen (2000), en modell för efterfrågan på daghemstjänster. I Flood och Wahlbergs studie skattas en probitekvation där den beroende variabeln är huruvida hushållet använder daghem eller inte och de oberoende variablerna är antal barn, utbildning, pris på daghemstjänsten samt ett antal ytterligare variabler för hushållskaraktäristik. Data från SCB:s undersökningar om hushållens inkomster (HINK) från 1996 används för estimationen.
Tabell 6 Förslag till maxtaxa i barnomsorgen. Månadskostnad
per barn beroende på ålder och plats i del av syskonskaran som utnyttjar barnomsorg
1–5 år 6–12 år
Barn 1 700 500 Barn 2 500 300 Barn 3-300 150
Låt oss, för att förenkla studiet av Flood och Wahlbergs resultat, begränsa oss till effekten för typiska låginkomsttagare, den första decilen, och typiska höginkomsttagarhushåll, den tionde decilen (de 10 procent av hushållen med högst inkomster). Dessa slutsatser följer då av studien:
Barnomsorgsutgifterna minskar mest för hushållen med hög inkomst: i genomsnitt 10 800 jämfört med 6 900 för låginkomsttagarhushållen. Arbetsutbudet ökar mest för låginkomsttagarhushållen: i genomsnitt 6,8 procent jämfört med en minskning på 0,3 procent för höginkomsttagarhushållen. Disponibel inkomst ökar mest för höginkomsttagarhushållen: i genomsnitt 10 200 jämfört med 9 400 för låginkomst– tagarhushållen, men eftersom ökningen av disponibel inkomst för låginkomsttagarhushållen är större i relation till deras
ursprungliga inkomst så kommer en utjämning av den relativa inkomstfördelningen att ske. Välfärden, mätt som ekvivalent variation,
3
ökar mest för
höginkomsttagarhushållen: med i genomsnitt 10 700 jämfört med 8 800 för låginkomsttagarhushållen.
Dessa resultat visar på ett tydligt sätt att det kan vara missvisande att bara räkna på direkta effekter på kostnaderna för olika hushåll utan att beakta förändringar i beteendet. Låginkomsttagarna utgörs i hög grad av hushåll där åtminstone den ena av föräldrarna i hushållet står utanför arbetskraften. Skulle en maxtaxa enligt ursprungsförslaget införas skulle flera av dem finna det lönsamt att förvärvsarbeta och skillnaden i disponibel inkomst relativt höginkomsttagarna skulle jämnas ut och vi kan notera en utjämning i den relativa fördelningen av disponibel inkomst. Eftersom låginkomsttagarna ändrar sitt beteende mer kommer utjämningen i välfärd, om hänsyn till värdet av den förlorade fritiden tas, att vara mindre.
En kritisk synpunkt på trovärdigheten av Flood och Wahlbergs studie är att deras mest intressanta resultat till stor del förefaller beroende av ekvationen för efterfrågan på barnomsorg. De tvingas skatta denna på data med ganska liten variation i priset på barnomsorg. De ganska radikala förändringarna av priset på barn– omsorg som förslaget om maxtaxa innebär, framtvingar extrapoleringar som ligger ganska långt utanför det område för priser där ekvationen skattats.
Studier från Storbritannien och USA
I både Storbritannien och USA finns skattekrediter, dvs. negativa inkomstskatter, för barnfamiljer med låga arbetsinkomster. I USA introducerades EITC (Earned Income Tax Credit) 1975 och har sedan dess successivt expanderat. För att vara berättigad till EITC måste familjen ha en positiv arbetsinkomst som måste vara lägre en ett visst belopp (29 200 USD per år för en familj med två eller flera barn 1996) samt ha vårdnaden om åtminstone ett barn under 19 år (24 år om barnet studerar). För en familj med två eller flera barn utgör EITC 40 procent av arbetsinkomsten upp till 9 110 USD; är
3 Den klumpsumma som gör att hushållet indifferent mellan att ha kvar taxorna innan reformen jämfört med taxorna efter reformen.
konstant mellan 9 100 och 11 900 USD; och fasas ut mellan 11 900 och 29 200 USD.
4
År 1997 fick över 18 miljoner amerikanska
skattebetalare EITC.
I Storbritannien ersatte WFTC (Working Families’ Tax Credit) FC (Families’ Credit) i oktober 1999. WFTC består av ett grundbelopp, ett belopp per barn som familjen har vårdnaden om samt en subvention av barnomsorg (70 procent av kostnaden upp till 150 pund per vecka). För att vara berättigad till WFTC måste åtminstone en av de vuxna i familjen arbeta minst 16 timmar i veckan. Maximalt belopp ges till familjer med en arbetsinkomst under 79 pund i veckan (1999), över detta belopp trappas WFTC av med 55 pence för varje intjänat pund.
Teoretiskt, har båda dessa system likartade effekter på familjernas arbetsutbud. För familjer utan, eller med mycket låg arbetsinkomst, gör systemen att relativpriset på fritid blir högre än det eljest skulle ha varit, de skapar således en substitutionseffekt som verkar för ett högre arbetsutbud, men en inkomsteffekt som, givet att fritid är en normal vara, går i motsatt riktning; för EITCsystemet introduceras en inkomsteffekt i inkomstintervallet där EITC är konstant; och, slutligen, introduceras en ytterligare marginaleffekt och en negativ inkomsteffekt för familjer som har en arbetsinkomst i intervallet där systemen trappas av.
Som resonemanget ovan visar, är det en empirisk fråga vilken nettoeffekt blir av system med negativa inkomstskatter på det totala arbetsutbudet och det finns också en rad empiriska studier av detta på data från USA och Storbritannien. Eissa och Liebman (1995) utvärderar den amerikanska skattereformen 1986 som innehöll en utvidgning av EITC: de finner att deltagandet i arbetskraften bland ensamstående kvinnor med barn (som berördes av utvidgningen av EITC) ökade mellan perioderna 1984–1986 och 1988–1989, med mellan cirka 1,9 och 2,8 procentenheter (från ca 73 procent). Eftersom gruppen ensamstående kvinnor utan barn, som får fungera som kontrollgrupp i detta ”naturliga experiment”, inte förändrade sitt deltagande i arbetskraften, hänför de denna förändring till ekonomiska incitament och förändringen av EITC. Däremot finner de ingen effekt på antalet arbetade timmar, vilket man ju skulle kunna befara för familjer i de intervall där EITC är konstant eller trappas av.
Eftersom EITC baseras på familjeinkomst kan systemet ha negativa incitamentseffekter för den i familjen med sämst möjlig-
4 Beloppen gäller för 1996.
heter på arbetsmarknaden, vilket i de flesta familjer är kvinnan. Antag att familjen fattar sitt arbetsutbudsbeslut sekventiellt. Först bestämmer mannen sitt arbetsutbud. För det beslutet fungerar ju, enligt resonemanget ovan, EITC som en subvention av arbete. Antag vidare att han beslutar sig för att arbeta och hamnar i intervallet där EITC trappas av, eller just innan. I så fall kommer kvinnan i familjens beslut att börja arbeta innebära att familjen tappar EITC, och systemet leder till negativa incitament för deltagande i arbetskraften. Eissa och Hoynes (1998) finner också att expansionen av EITC mellan 1984 och 1996 ledde till ett ökat arbetskraftsdeltagande för gifta män, medan gifta kvinnor minskade sitt arbetskraftsdeltagande med cirka en procentenhet till följd av expansionen av EITC.
Blundell, Duncan, McCrae och Meghir (2000) analyserar effekterna av WFTC. Till skillnad från de två studierna om effekten av EITC, estimerar de en strukturell arbetsutbudsmodell och simulerar effekterna av WFTC för olika grupper på arbetsmarknaden. De predikterar att deltagandet i arbetskraften bland ensamstående mödrar kommer att öka med runt 2,2 procent till följd av att WFTC ersätter FC, som hade ett betydligt lägre belopp per barn, en snabbare avtrappning samt saknade subventionen av barnomsorg. Arbetskraftsdeltagandet bland gifta kvinnor predikteras emellertid att falla, men eftersom denna minskning är mycket liten, kommer nettoeffekten på arbetskraftsdeltagandet att vara positivt.
Låt oss slutligen se på en komparativ studie, Callan et al. (2000), som undersöker om inkomstskatter och bidragssystem kan förklara observerade skillnader i arbetskraftsdeltagandet mellan gifta kvinnor i Danmark, Irland, Storbritannien och Tyskland. För gifta kvinnor i åldersgruppen 25–49 år är arbetskraftsdeltagandet bland dessa länder högst i Danmark med ca 85 procent; ganska likartat i Tyskland och Storbritannien med runt 73 procent; och lägst i Irland med 57 procent. Sverige har för övrigt enligt studien högst arbetskraftsdeltagande i Europa, nästan 90 procent, för denna demografiska grupp. Avseende inkomstskatter kan länderna delas in i två grupper. I Storbritannien och Danmark tillämpas separat beskattning av makar, i Irland och Tyskland summeras först makarnas inkomster och delas sedan i lika delar, varefter den för hela befolkningen gällande skattefunktionen appliceras.
I studien skattas en gemensam arbetsutbudsmodell för alla ingående länder. Sedan simuleras effekten på arbetsutbudet för
gifta kvinnor av att implementera ett annat av de fyra ländernas skatte- och bidragssystem. Generellt erhålls mycket kraftfulla effekter. Irlands skatte- och bidragssystem skulle t.ex. minska de danska gifta kvinnornas arbetskraftsdeltagande med ca 40 procentenheter. Det visar sig också att arbetskraftsdeltagandet bland de danska kvinnorna minskar då effekten av det brittiska skatte- och bidragssystemet simuleras: substitutionseffekten av de lägre brittiska marginalskatterna överskrids av inkomsteffekten.
Slutsatser och avslutande kommentarer
De studier som refererats i denna översikt visar att ekonomiska incitament, och därigenom skatte- och bidragssystem, i hög grad påverkar barnfamiljers arbetsutbudsbeteende. Det får i sin tur effekter på hur inkomstfördelningen, välfärden och hur den offentliga sektorns finanser påverkas av olika förslag som förts fram i den familjepolitiska debatten. Att räkna ut effekter av reformer utan att beakta att hushållen kan ändra sitt beteende, kan ge mycket missledande resultat.
Man skall också komma ihåg att de studier där bara arbetsutbudseffekter beaktas som ekonomiska effekter av familjepolitiska reformer, även de i hög grad är partiella: skatteoch bidragssystem kan också påverka sparande, kapitalbildning, utbildningsbeslut, yrkesval, bostadspriser samt en lång rad andra relativpriser i ekonomin. Många tar detta faktum till intäkt för att försjunka i total nihilism eller mycket spekulativa analyser. Studierna som refererats i denna översikt visar att det är ett mycket sämre alternativ än att försöka utnyttja de ledtrådar, som rikedomen av information i moderna mikrodatabaser ger oss om ekonomiskt beteende och ekonomiska förhållanden.
Referenser
Agell, Jonas, Peter Englund och Jan Södersten (1995). ”Svensk
skattepolitik i teori och praktik”. Bilaga 1 till SOU 1995:104.
Nordstedts Tryckeri: Stockholm. Aronsson, Thomas och James Walker (1997). ”The effects of
Sweden’s welfare policy on labor supply incentives”. I Richard Freeman, Robert Topel och Birgitta Swedenborg (red.), The welfare state in transition: Reforming the Swedish model. Chicago University Press: Chicago. Blundell, Richard, Allan Duncan Julian McCrae och Costas Meghir
(2000). ”The labour market impact of the working families’ tax credit”. Fiscal Studies 21, sid 75–104. Blundell, Richard och Thomas MaCurdy (1999). ”Labor supply: A
review of alternative approaches”. I Orly Ashenfelter och David Card (red.) Handbook of labor economics, vol. 3a. North-Holland: Amsterdam. Callan, Tim, Shirley Dex , Nina Smith och Jan Dirk Vlasblom
(2000). ”Taxation of spouces: A cross-country study of the effects on married women’s labour supply”.Under publicering i Oxford Economic Papers. Eissa, Nada och Hillary Hoynes (1998). ”The earned income tax
credit and the labor supply of married couples”. Working paper 6856. NBER, Cambridge, Massachusetts. Eissa, Nada och Jeffrey Liebman (1995). ”Labor supply responses
to the earned income tax credit”. Working paper 5158. NBER, Cambridge, Massachusetts. Flood, Lennart och Roger Wahlberg (2000). ”Maxtaxa i
barnomsorgen: En analys av effekterna på hushållens arbetsutbud, inkomster och efterfrågan på barnomsorg” Rapport för Kommunförbundet. Fördelningspolitisk redogörelse (2000). Särtryck ur Budget-
propositionen för 2001. Finansdepartementet, Stockholm. Gustafsson, Björn och Anders Klevmarken (1993). ”Taxes and
transfers in Swden: Incentive effects on labour supply”. I A. Atkinson och G. Mogensen (red.) Welfare and work incentives:
A North European perspective. Clarendon Press: Oxford.
Klevmarken, Anders (1997). ”Did the tax cuts increase hours of
work? A pre-post analysis of Swedish panel data” Working paper 1997:21. Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet. Pylkkänen, Elina (2000). ”Modeling wages and hours of work”
Arbetsrapport, Finansdepartementet, Stockholm.
Bostadsbidrag och prisbildning
Institutet för bostads- och urbanforskning
1 - en kunskapsöversikt
1 Uppdrag åt Familjeutredningen
1
Gävle februari 2001
1 Cecilia Enström och Bengt Turner
1
Förord
Genom beslut den 24 februari 2000 bemyndigade regeringen enmansutredare Gabriel Romanus att ta fram underlag för en översyn av det ekonomiska familjestödet. Undertecknade åtog sig den 15 november 2000 uppdraget att göra en kunskapsöversikt över den forskning som finns tillgänglig om de effekter på prisbildningen som kan bli följden av olika stödformer (bostadsbidrag).
Denna rapport presenterar resultat från empiriska och teoretiska studier genomförda i USA och Storbritannien. Dessa resultat har sedan applicerats på den svenska bostadsmarknaden med ett beaktande av det gällande regelverket för bostadsbidrag. Rapporten innehåller vidare resultat från studier genomförda i Sverige. Dessa studier är dock främst av teoretisk karaktär varför rapporten kompletterats med en egen mindre studie av bostadsbidragets effekter.
Vi överlämnar härmed vårt betänkande ”Bostadsbidrag och prisbildning”. Uppdraget är därmed slutfört.
Gävle den 8 februari 2001
Bengt Turner
/Tommy Berger
1
Cecilia Enström
1 Data till grafiska illustrationer och beräkningar av absorptionsgrad har utförts av Tommy Berger, Institutet för bostads- och urbanforskning , Gävle.
Referenser
Aaron, H. J. (1972) Shelter and Subsidies, Washington, D.C.:
Brookings Institution, sid. 44– 52. Boverket, (2000) De nya bostadsbidragen; Ju högre utgifter desto
lägre bidrag, Planera Bygga Bo, 1, pp. 10– 11. Boverket, (1999) Bostadsbidragen under 90-talet, Karlskrona:
Boverket. Bradbury, K. L. och Downs, A. (1981) Do housing allowances
work?, Washington, D.C.: Brookings Institution.
De Borger, B. (1986) In-kind redistribution and demand-oriented
housing subsidies: some micro-simulation results, Public finance quarterly, 14, pp. 235–261. Emanuelsson Korsell, L, (1998) Inkomstbegreppet i
socialförsäkrings- och bidragssystemen, Skattenytt, 3, pp. 115–125. Englund, P., Hendershott, P. H. och Turner, B. (1995) The Tax
Reform And The Housing Market, Uppsala: Reprocentralen
HSC. Englund, P. och Persson, M. (1986) Problem och möjligheter inom
bostadspolitiken, Ekonomisk debatt, 2, pp. 101–107. Fallis, G. (1990) The Optimal Design of Housing Allowances,
Journal of Urban Economics, 27, pp. 381–397.
Gibbs, I. och Kemp, P. (1993) Housing Benefit and Income
Redistribution, Urban Studies, 30, pp. 63–72. Kemp, P. (1990) Income-related Assistance with Housing Costs: a
Cross-national Comparison, Urban Studies, 27, pp. 795–808. Kemp, P. A. och McLaverty, P. (1994) The determination of
eligible rents for housing benefit: The implementation by local authorities of central government policy, Environment and
Planning C, 12, pp 109–122.
Mulford, J. E., Weiner, G. D. och McDowell, J. L. (1980) How
Allowance Recipients Adjust Housing Consumption, Santa Monica: Rand. Newman, S. J: och Schnare, A.B. (1993) Last in Line: Housing
Assistance for Households with Children, Housing Policy
Debate, 4, pp. 417–456.
Olsson, C. (2000) De nya bostadsbidragen: Ju högre utgifter desto
lägre bidrag, Planera Bygga Bo, 1, pp. 10–11.
Regeringskansliet (2000) Finansdepartementet september 2000,
faktablad.
Rydell, C. P. och Barnett, C. L. (1979) Price Effects of Housing
Allowances, The Great Housing Experiment, Beverly Hills,
London och New Delhi: Sage Publications, pp. 175–188. Schubert, G. (1995) Analys av bostdsbidragens funktion, särskilt i
relation till skatte-_och övriga transfereringssystem. Bilaga 2 till
SOU 1995:133Bostadsbidragen - effektivare inkomstprövning besparingar, Stockholm: Fritzes. Schwartz, B. (1992) The 1991 housing allowance reform in Sweden,
Stockholm: Handelshögskolan. SOU 1992:11Fastighetsskatt, Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1996:156Bostadspolitik 2000-från produktions- till
boendepolitik, slutbetänkande från bostadspolitiska utredningen. Stockholm: Fritzes.
SOU 1996:156 Bostadspolitik 2000-från produktions- till
boendepolitik – expertrapporter, bilaga till slutbetänkande från bostadspolitiska utredningen. Stockholm: Fritzes.
Statens pris- och konkurrensnämd, (1987) Regleringar inom
bostadsområdet, Pris och konkurrens, 2, pp. 11–12. Statistiska centralbyrån (2000) Bostads- och byggnadsstatistisk
årsbok 2000, Örebro: SCB-Tryck.
Söderström, L. (1984) Är subventionerna effektiva?. Rapport till
ESO (Ds. Fi. 1984:8) Stockholm: Finansdepartementet. Tanninen, T. och Hirvonen, J. (1999) Housing Allowance in
Finland in the 1990’s, Helsinki: Ministry of The Environment.
Turner, B., (1997) ”Bostadspolitikens senare öde” (The destiny of
housing policy), i Turner, B., and Estonia. Vedung (red.)
Bostadspolitik för tjugohundratalet - återtåg och nya värden,
Meyers. Gävle, pp. 35–46. Åhrén, P. (1990) Bostadsbidrag i Norden, Köpenhamn: nordisk
Ministerråd. Welfeld, I. (1972) European Housing Subsidy Systems: an American
perspective, Washington, D.C.: HUD.
Analysmetodik
1 Metoder och definitioner
De beräkningar av budget- fördelnings, marginal- och arbetsutbudseffekter som presenteras i kapitel 16 och 17 har gjorts med hjälp av mikrosimuleringsmodellen FASIT. Analyserna avser förändringar av individens ekonomiska standard uttryckt som justerad disponibel inkomst, dvs. inkomst justerad för försörjningsbörda. När alternativen utvärderas, jämförs utfallet med de regler som gäller år 2001.
Mikrosimuleringsmodellen FASIT: I HINK-databasen från SCB finns för drygt 13 000 hushåll uppgifter om familjesamman– sättning, löner, boendekostnader m.m. som behövs för beräkningar av skatter, transfereringar och avgifter för daghem respektive social hemtjänst. I ett omfattande dataprogram efterbildas med stor noggrannhet nuvarande regler och programmen kan skrivas om för att efterbilda alternativa regler. Genom simuleringar kan man jämföra totala skatter och transfereringar före och efter regeländringar och analysera hur förändringar påverkar de offentliga finanserna, inkomstfördelningen, andelen individer med låga inkomster, jämställdheten, konsekvenserna för barnfamiljer och andra grupper. Dessutom kan man beräkna marginaleffekter av enskilda system eller alla system före och efter ändrade regler.
Hushållsbegrepp: I de analyser där FASIT-modellen används består ett hushåll av en eller två vuxna och hemmavarande barn under 18 år. Detta hushållsbegrepp kallas HINK-hushåll. I beskrivningen av barnfamiljernas inkomster (kapitel 4) används ett utökat hushållsbegrepp, s.k. kosthushåll. I kosthushållet ingår alla personer som bor i samma bostad och i någon mån har gemensam ekonomi och kosthållning.
Disponibel inkomst: Hushållets totala inkomster från arbete, kapital och transfereringar (arbetsmarknadsstöd, pensioner, sjukpenning, förädrapenning, barnbidrag, bostadsbidrag, underhålls-
bidrag, socialbidrag m.m.). Från detta dras betald skatt, betalt underhållsbidrag samt återbetalning av studiemedel och socialbidrag. Erhållna studiemedel betraktas som transferering.
Justerad disponibel inkomst: För att kunna jämföra inkomstnivåer mellan familjer med olika sammansättning måste man justera hushållets inkomst. Till det används en ekvivalensskala som ger varje hushåll en viss ”konsumtionsvikt”, eller konsumtionsenhet, beroende på hur många vuxna och barn som lever tillsammans. Justerad disponibel inkomst definieras som hushållets disponibla inkomst dividerad med hushållets konsumtionsvikt, begreppet förkortas ibland DI/KE (disponibel inkomst per konsumtionsenhet).
Individens ekonomiska standard: Hushållets justerade disponibla inkomst påförs samtliga personer i hushållet. Redovisning sker sedan på individnivå.
Justering för försörjningsbörda: Varje land använder sin egen skala, en del baserade på vad hushållen faktiskt konsumerar, andra på expertbedömningar av vad olika hushåll behöver. Den ekvivalensskala som används i Sveriges officiella statistik ger jämfört med andra länder stor tyngd till barn och tar liten hänsyn till ”stordriftsfördelar” i familjer med flera barn. Den tar inte heller hänsyn till hur boendekostnader varierar med hushållsstorlek. Vad som kan anses vara en skälig lägsta standard för familjer med olika sammansättning beslutades av riksdagen 1997 genom införandet av riksnormen för socialbidrag. Den nya normen innebär bl.a. att för familjen gemensamma belopp införs för olika kostnadsposter.
Därmed tar normen mer hänsyn till stordriftsfördelarna. Det kan vara rimligt att jämförelser av konsumtionsmöjligheterna i familjer med olika sammansättning utgår från riksnormen. Genom sin komplicerade konstruktion med många olika belopp beroende på ålder, kostnadspost m.m. är det emellertid svårt att direkt översätta den nya riksnormen till en överskådlig ekvivalensskala. Detta har gjorts på följande sätt. För varje hushåll i HINK 97 har ett normbelopp beräknats inklusive en schablonmässig boendekostnad och inklusive schablonmässiga men normala utgifter utöver normen för, kostnader för vård och möbler. Utifrån denna ”empiriska” skala anpassas en modell med
antal vuxna och antal barn som förklarande variabler. Följande ekvivalensskala avspeglar väl riksnormen.
Median: 50 procent av befolkningen har en inkomst som är lägre eller lika med än medianinkomsten.
Gini-koefficient: Det vanligaste måttet på ojämnheten i inkomstfördelningen vilket antar värdet 0 när inkomsten är lika för alla och värdet 1 vid maximal ojämnhet, dvs. när en person får alla inkomster. Koefficienten är mest känslig för vad som händer i mitten av fördelningen. Den kan sägas visa hur stor den förväntade inkomstskillnaden är mellan två slumpmässigt valda individer/hushåll. Om Gini-koefficienten är 0,250 och medelinkomsten för alla är 90 000 kronor, skall man vänta sig att den genomsnittliga skillnaden är 2*0,250 eller 50 procent av medelinkomsten, dvs. 45 000 kronor.
Decilgrupp: Befolkningen delas in i 10 lika stora grupper där de 10 procent med lägst standard hamnar i decilgrupp 1, de med näst lägst standard i decilgrupp 2 osv. ända upp till decilgrupp 10 med den högsta ekonomiska standarden.
Decilkvot: Den disponibla inkomsten (vid övre decilgränsen) bland dem med högre ekonomisk standard divideras med inkomsten för dem med lägre standard.
2 Simulering av effekterna på arbetsutbudet vid regelförändringar
En modell för att simulera de effekter på arbetsutbudet som en regelförändring kan medföra har utvecklats i Finansdepartementets Sesimprojekt (www.sesim.org). Utredningen använder i kapitel 17 denna för analyser av alternativa förändringar av det ekonomiska familjestödet. Förutom de beteendeanpassningar som förändrade regler kan medföra analyseras även hur dessa beteendeanpassningar påverkar de offentliga finanserna, hushållens disponibla inkomst och inkomstfördelningen. Resultaten jämförs då med de resultat
där N antal vuxna n antal barn
= = ,
som erhålls i en statisk analys där man inte räknar med någon förändring av arbetsutbudet.
Hushåll som kan ändra sin arbetstid
Som tidigare nämnts är det inte rimligt att anta att alla hushåll kan ändra sin arbetstid på kort sikt. I den här studien antas följande grupper inte kunna ändra sin arbetstid.
1. Personer yngre än 19 år.
2. Personer äldre än 64 år.
3. Personer som erhåller pension. 4. Personer som är föräldralediga i samband med barns födelse.
5. Personer som studerar i stor omfattning.
6. Personer som i huvudsak är ofrivilligt arbetslösa.
7. Personer med hög sjukfrånvaro.
Dessa personer antas istället behålla sin observerade arbetstid och arbetsinkomst oavsett hur regelverket för skatter och bidrag förändras.
Närmare beskrivning av metoden
Då olika typer av hushåll förväntas ha olika preferenser beträffande fritid och konsumtion delas hushållen in i fyra olika grupper: ensamstående mödrar, ensamstående kvinnor utan barn
1
, ensam-
stående män och sammanboende. Med hjälp av olika undersökningar och registeruppgifter har sedan en nyttofunktion anpassats till varje familjetyp. Hushållens preferenser för fritid antas variera beroende på antalet barn, familjemedlemmarnas ålder och de vuxnas utbildningsnivå. Ett resultat är att kvinnans fritid anses generera större nytta i hushåll med barn än i hushåll utan barn.
2
I ett hushåll med en vuxen beräknas den disponibla inkomsten vid sju olika årsarbetstidsalternativ. För varje kombination av
1 Denna grupp påverkas naturligtvis inte av de regelförändringar som behandlas här.2 I denna analys används data från SCB:s Hink, Linda och strukturlönestatistik. För en utförlig beskrivning av data, modell och nyttofunktioner se Pylkkänen, E (2000): Modeling Wages and Hours of Work, Paper presented at The 6th Nordic Seminar On Micro Simulation Models 8–9 June 2000 Copenhagen, Denmark (finns tillgänglig i pdf format på www.sesim.org).
arbetstid och disponibel inkomst beräknas sedan en nytta med hjälp av nyttofunktionen. Den vuxna personen antas välja den arbetstid som ger högst nytta. Om det finns två vuxna i hushållet påverkas den totala nyttan av hur arbetstiden fördelas mellan dem. I detta fall beräknas nyttan för alla kombinationer av arbetstider för de båda vuxna. Med sju arbetstidsklasser för varje vuxen innebär det att hushållet har 49 kombinationer att välja mellan.
När den disponibla inkomsten beräknas för olika val av arbetstid får alla hushåll i modellen tillgång till socialbidrag och bostadsbidrag, om de har tillräckligt låg inkomst. Således tas ingen hänsyn till att alla inte är berättigade till socialbidrag, trots inkomster under socialbidragsnormen, eller att det finns hushåll som avstår från socialbidrag och bostadsbidrag trots att de är berättigade. Detta antagande medför att andelen som väljer att inte förvärvsarbeta kommer att överskattas.
Vad jämförs resultaten med?
Innan någon analys av förändrade regler genomförs används nyttofunktionerna till att simulera en arbetstid för alla hushåll med nu gällande regler för skatter och bidrag. Resultatet av simuleringen liknar den observerade fördelningen av arbetstider. Männens arbetstid är koncentrerad runt heltid medan kvinnor i större utsträckning arbetar deltid. Det kan dock vara stora skillnader mellan observerad och simulerad arbetstid för enskilda hushåll. I måttet arbetstid ingår ledighet som semester och arbetsfria helgdagar. Då alla hushåll som i ekonomiska termer är berättigade till socialbidrag och bostadsbidrag inte i verkligheten erhåller dessa, kommer den offentliga sektorns utgifter att överskattas. Detta medför också att den absoluta förändringen av de offentliga utgifterna för dessa bidrag, liksom beteendeeffekterna, i vissa fall kan överskattas i de olika regelexperimenten.
3
Vid en analys av ett experiment med ändrade regler jämförs den simulerade arbetstiden, efter regelförändringen, med den simulering som genomfördes med de nu gällande reglerna. Förändringen av arbetstiden påverkar arbetsinkomsten, som i sin tur påverkar
3 I de kostnads- och fördelningsanalyser som redovisas i kapitel 17 förekommer inte dessa över/underskattningar, dock överskattas beteendeeffekterna i vissa fall.
den offentliga sektorns ekonomi, hushållens disponibla inkomst och inkomstfördelningen.
Fördelningseffekter av alternativ till minskad inkomstprövning
I denna bilaga redovisas effekterna på inkomstfördelningen av de fyra regelpaket som presenteras i kapitel 17. De fördelningseffekter som har beräknats avser genomsnittlig procentuell förändring av justerad disponibel inkomst inom olika grupper. Effekterna beräknas med och utan den anpassning av arbetstiderna som förutsägs av den modell som beskrivs i bilaga 7. I samma bilaga beskrivs även de metoder och definitioner som används närmare.
Effekterna av varje alternativ redovisas i fyra figurer. Den första ger de genomsnittliga effekterna per decil bland barnfamiljerna. Samtliga individer som ingår i gruppen barnfamiljer har där delats in i tio lika stora grupper efter ekonomisk standard (definitionen ges i bilaga 7). Decil 1 är den tiondel av kollektivet, som har den lägsta standarden, decil 10 är den tiondel som har högst standard. I nästa figur redovisas effekterna per familjetyp, även här ingår alla individer som tillhör någon barnfamilj. I den tredje figuren har de som lever i ”ensamstående barnfamiljer”, dvs. barnfamiljer med endast en förälder, delats in i deciler. Den sista figuren är motsvarande för samboende barnfamiljer. För att öka jämförbarheten mellan alternativen och redovisningsgrupperna används samma skala i samtliga figurer.
Genomsnittlig procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av alternativ 1
Decilindelning samtliga barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Familjetyper
-3,2
1,8 6,8 11,8
E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3 PE PS
Statisk Dynamisk
Decilindelning ensamstående barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Decilindelning sammanboende barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Genomsnittlig procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av alternativ 2
Decilindelning samtliga barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Familjetyper
-3,2
1,8 6,8 11,8
E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3 PE PS
Statisk Dynamisk
Decilindelning ensamstående barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Decilindelning sammanboende barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Genomsnittlig procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av alternativ 3
Decilindelning samtliga barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Familjetyper
-3,2
1,8 6,8 11,8
E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3 PE PS
Statisk Dynamisk
Decilindelning ensamstående barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Decilindelning sammanboende barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Genomsnittlig procentuell förändring av ekonomisk standard till följd av alternativ 4
Decilindelning samtliga barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Familjetyper
-3,2
1,8 6,8 11,8
E0 E1 E2 S0 S1 S2 S3 PE PS
Statisk Dynamisk
Decilindelning ensamstående barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Decilindelning sammanboende barnfamiljer
-3,2
1,8 6,8 11,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Statisk Dynamisk
Effekter för enskilda individer
Ovan redovisas endast de genomsnittliga effekterna av de fyra alternativen. För att få en bild av effekterna för dem som påverkas kraftigare än genomsnitten i respektive grupp har en analys av effekterna på individnivå genomförts. I denna delas individerna in dels i grupper efter olika karaktäristika och dels enligt följande gruppering: Grupp: Förändring av justerad disponibel inkomst:
- Förlorar mycket Minskat minst 3 600 kr/år
- Förlorar något Minskat med mellan 600 och 3 600 kr/år
- Oförändrat Ökat/minskat med mindre än 600 kr/år
- Vinner något Ökat med mellan 600 och 3 600 kr/år
- Vinner mycket Ökat med minst 3 600 kr/år
Förlusterna består i alternativ 1 och 2 av avskaffat bostadsbidrag. I alternativ 3 och 4 består förlusten av kraftigt minskat inkomstprövat stöd. I alternativ 1 och 3 förlorar alla barnfamiljer 100 kronor i månaden med anledning av att barnbidragen sänks till 2000 års nivå.
De som har socialbidrag hamnar i regel i den grupp vars disponibla inkomst förblir oförändrad. Om övriga inkomstslag ökar i omfattning så minskar socialbidraget i motsvarande mån, om övriga inkomstslag istället minskar så fyller socialbidraget upp till ursprunglig nivå. De som blir socialbidragstagare på grund av regelförändringarna återfinns i grupperna som förlorar något eller mycket, vilken av grupperna det blir beror på hur långt ovanför socialbidragsnivån de var från början.
Denna analys bygger uteslutande på statiska regeleffekter. Som tidigare visats kan ökat arbetsutbud mildra vissa av de effekter som
redovisas här. Resultaten presenteras i sin helhet i tabell B1 till B4. Huvudresultaten är följande:
Alternativ 1
- Drygt 6 % av alla barn förlorar mycket, knappt 13 % vinner mycket
- 6 – 8 % i decil 1–3 förlorar mycket
- Knappt 24 % av ensamstående med ett barn förlorar mycket,
47 % vinner mycket
- Bland ensamstående med fler barn vinner drygt 48 % mycket medan 18 % förlorar mycket
- De som förlorar mycket är överrepresenterade bland arbetslösa, företagare och deltidsarbetande, de stora vinnarna bland de arbetslösa och heltidsarbetande
- Bland arbetslösa är alltså både de som vinner mycket och de som förlorar mycket överrepresenterade
- Bland deltidsarbetande är de som vinner mycket lika många som de som förlorar mycket, de med måttliga förluster är dock betydligt fler än de med måttliga vinster
- De flesta studerande saknar barn och påverkas ej. Bland dem som påverkas finns både vinnare och förlorare. Vinnarna är dock fler än förlorarna i denna grupp.
- Bland de samboende med flera barn hamnar majoriteten i gruppen ”förlorar något”.
Alternativ 2
- Knappt 3 % av alla barn förlorar mycket, 25 % vinner mycket
2,5–4 % i decil 1–3 förlorar mycket
- Drygt 11 % av ensamstående med ett barn förlorar mycket,
53 % vinner mycket
- Bland ensamstående med fler barn vinner drygt 68 % mycket medan knappt 4 % förlorar mycket
- De som förlorar mycket är överrepresenterade bland företagare, arbetslösa och deltidsarbetande, de stora vinnarna bland de arbetslösa
- Bland arbetslösa är alltså både de som vinner mycket och de som förlorar mycket överrepresenterade
- Inom samtliga grupper avseende försörjningsstatus är vinnarna betydligt fler än förlorarna
Alternativ 3
- Drygt 5 % av alla barn förlorar mycket, knappt 13 % vinner mycket
- 4–8 % i decil 1–3 förlorar mycket
- Drygt 20 % av ensamstående med ett barn förlorar mycket, knappt 46 % vinner mycket
- Bland ensamstående med fler barn vinner knappt 47 % mycket medan 15 % förlorar mycket
- De som förlorar mycket är överrepresenterade bland arbetslösa, företagare och deltidsarbetande, de stora vinnarna bland arbetslösa och heltidsarbetande
- Bland arbetslösa är alltså både de som vinner mycket och de som förlorar mycket överrepresenterade
- Bland deltidsarbetande är de som vinner mycket lika många som de som förlorar mycket, de med måttliga förluster är dock betydligt fler än de med måttliga vinster
- De flesta studerande saknar barn och påverkas ej. Bland de som påverkas finns både vinnare och förlorare. Vinnarna är dock fler än förlorarna i denna grupp.
- Bland de samboende med flera barn hamnar majoriteten i gruppen ”förlorar något”.
Alternativ 4
- En dryg procent av alla barn förlorar mycket, 25 % vinner mycket
- 1–2,5 % i decil 1–3 förlorar mycket
- Drygt 6 % av ensamstående med ett barn förlorar mycket, 55 % vinner mycket
- Bland ensamstående med flera barn vinner drygt 77 % mycket medan ingen i denna grupp förlorar mycket
- De som förlorar mycket är överrepresenterade bland företagare, arbetslösa och deltidsarbetande, de stora vinnarna bland arbetslösa
- Bland arbetslösa är alltså både de som vinner mycket och de som förlorar mycket överrepresenterade
- Inom samtliga grupper avseende försörjningsstatus är vinnarna betydligt fler än förlorarna
Tabell B1. Andel individer i olika grupper som vinner respektive
förlorar på alternativ 1. Procent
Förlorar
mycket
Förlorar
något
Oförändrat Vinner
något
Vinner
mycket
Antal individer
Män 0.7 11.3 82.1 3.9 2.1 3 317 363 Kvinnor 1.9 11.6 79.2 4.0 3.3 3 454 101 Barn 6.3 48.5 19.6 12.9 12.8 1 907 707
Decilgrupp
1 6.1 6.6 84.8 1.7 0.8 867 797 2 6.8 13.1 71.6 4.3 4.1 868 024 3 7.8 17.2 62.4 4.7 7.9 867 574 4 2.4 25.3 54.7 8.3 9.3 868 257 5 0.7 29.0 51.8 9.3 9.3 867 628 6 0.0 33.4 54.4 7.3 4.9 868 136 7 0.0 26.3 62.0 6.6 5.1 867 885 8 0.0 16.6 73.1 6.4 4.0 867 687 9 0.0 15.5 76.2 6.1 2.1 868 097 10 0.0 12.8 81.1 4.3 1.8 868 086
Familjetyp
Ensam 0 barn
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 827 207
Ensam 1 barn
23.7 12.7 10.5 6.5 46.6 263 204
Ensam 2 el fler barn 18.6 16.1 8.1 8.5 48.7 318 865 Sambo 0 barn 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 553 228 Sambo 1 barn 1.6 1.6 71.3 21.1 4.3 879 081 Sambo 2 barn 1.7 74.2 8.1 11.4 4.6 1 367 997 Sambo 3 el fler barn 5.2 63.2 13.1 13.4 5.1 921 589 Ensam pensionär 0.0 0.0 99.8 0.0 0.2 701 384 Sambo pensionär 0.0 0.4 99.2 0.3 0.1 846 617
Ålder
- 17
6.3 48.5 19.6 12.9 12.8 1 907 707
18 - 24
0.6 0.7 97.9 0.7 0.1 742 927
25 - 34
3.4 22.9 67.7 3.8 2.3 1 111 098
35 - 44
2.8 35.8 44.3 9.0 8.1 1 170 051
45 - 54
0.9 7.1 79.8 8.0 4.2 1 252 927
55 - 64
0.0 0.8 97.2 1.1 0.8 1 013 993
65 - 74
0.0 0.1 99.6 0.2 0.1 728 860
75 -
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 751 608
Utbildning
Förgymnasial 1.6 6.7 86.0 3.1 2.7 1 753 086 Gymnasial 1.6 14.6 75.9 4.9 3.0 2 735 678 Högskola max 2 år 1.0 15.3 74.9 5.2 3.6 810 926 Högskola minst 2 år 1.1 19.5 71.1 4.9 3.5 666 996 Okänd 0.2 0.8 98.7 0.2 0.1 804 777
Försörjningsstatus
Deltid 3.1 22.9 65.5 5.5 3.0 976 489 Heltid 0.4 16.9 72.9 5.6 4.3 2 731 431 Företagare 4.8 13.8 72.8 5.3 3.3 224 772 Studerande 2.7 1.4 89.2 5.1 1.6 320 027 Arbetslösa 5.4 9.5 74.9 5.7 4.5 233 814 Pensionärer 0.2 0.9 97.9 0.5 0.5 1 866 562
Alla
2.4 19.6 67.2 5.9 4.9 8 679 170
Tabell B2. Andel individer i olika grupper som vinner respektive
förlorar på alternativ 2. Procent
Förlorar
mycket
Förlorar
något
Oförändrat Vinner
något
Vinner
mycket
Antal individer
Män 0.4 0.4 88.3 6.3 4.5 3 317 363 Kvinnor 0.8 1.2 85.1 6.8 6.1 3 454 101 Barn 2.6 3.6 39.8 28.9 25.1 1 907 707
Decilgrupp
1 4.2 4.2 86.1 3.6 2.0 867 797 2 2.6 4.1 73.6 9.7 10.0 868 024 3 2.9 3.9 66.1 12.2 14.9 867 574 4 0.3 1.7 63.6 15.8 18.6 868 257 5 0.4 0.4 65.2 16.7 17.2 867 628 6 0.0 0.0 73.0 16.9 10.1 868 136 7 0.0 0.0 78.0 12.2 9.8 867 885 8 0.0 0.0 82.1 12.3 5.5 867 687 9 0.0 0.0 86.3 9.1 4.6 868 097 10 0.0 0.0 89.6 6.2 4.2 868 086
Familjetyp
Ensam 0 barn
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 827 207
Ensam 1 barn
11.2 15.6 9.0 11.2 53.0 263 204
Ensam 2 el fler barn 3.7 8.5 3.6 16.0 68.2 318 865 Sambo 0 barn 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 553 228 Sambo 1 barn 1.1 1.4 70.0 15.4 12.2 879 081 Sambo 2 barn 1.2 1.4 74.3 12.6 10.5 1 367 997 Sambo 3 el fler barn 2.5 2.6 4.2 65.4 25.2 921 589 Ensam pensionär 0.0 0.0 99.8 0.0 0.2 701 384 Sambo pensionär 0.0 0.1 99.4 0.4 0.1 846 617
Ålder
- 17
2.6 3.6 39.8 28.9 25.1 1 907 707
18 - 24
0.4 0.5 98.0 0.7 0.4 742 927
25 - 34
1.5 1.9 82.3 8.2 6.0 1 111 098
35 - 44
1.4 1.9 62.5 18.5 15.7 1 170 051
45 - 54
0.4 0.6 81.9 9.3 7.7 1 252 927
55 - 64
0.0 0.1 97.6 1.2 1.1 1 013 993
65 - 74
0.0 0.0 99.6 0.2 0.1 728 860
75 -
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 751 608
Utbildning
Förgymnasial 1.0 0.7 88.5 5.1 4.7 1 753 086 Gymnasial 0.6 1.2 84.2 7.6 6.5 2 735 678 Högskola max 2 år 0.3 0.6 83.7 8.1 7.2 810 926 Högskola minst 2 år 0.5 0.5 80.9 11.8 6.2 666 996 Okänd 0.1 0.3 98.9 0.4 0.3 804 777
Försörjningsstatus
Deltid 1.7 1.5 77.8 11.4 7.5 976 489 Heltid 0.0 0.3 82.5 9.6 7.5 2 731 431 Företagare 3.1 2.1 79.4 9.1 6.2 224 772 Studerande 0.6 1.7 87.0 3.7 7.0 320 027 Arbetslösa 2.3 4.1 77.3 5.4 10.8 233 814 Pensionärer 0.1 0.1 98.4 0.6 0.7 1 866 562
Tabell B3. Andel individer i olika grupper som vinner respektive
förlorar på alternativ 3. Procent
Förlorar
mycket
Förlorar något
Oförändrat Vinner
något
Vinner mycket
Antal individer
Män 0.6 11.3 82.1 3.9 2.1 3 317 363 Kvinnor 1.6 11.8 79.3 4.1 3.2 3 454 101 Barn 5.4 48.9 19.8 13.4 12.5 1 907 707
Decilgrupp
1 4.7 7.3 84.9 1.4 1.8 867 797 2 4.3 13.6 71.9 5.2 4.9 868 024 3 7.7 17.3 62.6 5.3 7.0 867 574 4 3.0 25.4 54.8 8.6 8.2 868 257 5 0.8 29.1 51.6 9.5 9.0 867 628 6 0.0 33.6 54.7 7.1 4.6 868 136 7 0.0 26.5 61.8 6.6 5.1 867 885 8 0.0 16.6 73.1 6.4 4.0 867 687 9 0.0 15.5 76.2 6.1 2.1 868 097 10 0.0 12.8 81.1 4.3 1.8 868 086
Familjetyp
Ensam 0 barn
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 827 207
Ensam 1 barn
20.1 18.9
8.6 6.8 45.6 263 204
Ensam 2 el fler barn 14.9 17.0 10.1 11.5 46.6 318 865 Sambo 0 barn 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 553 228 Sambo 1 barn 1.5 1.5 71.4 21.0 4.5 879 081 Sambo 2 barn 1.5 74.2 8.3 11.5 4.6 1 367 997 Sambo 3 el fler barn 4.9 62.9 13.3 13.7 5.2 921 589 Ensam pensionär 0.0 0.0 99.8 0.0 0.2 701 384 Sambo pensionär 0.0 0.4 99.2 0.3 0.1 846 617
Ålder
- 17
5.4 48.9 19.8 13.4 12.5 1 907 707
18 - 24
0.5 0.8 98.0 0.6 0.2 742 927
25 - 34
2.8 23.4 67.5 4.2 2.1 1 111 098
35 - 44
2.6 35.6 44.5 9.3 8.0 1 170 051
45 - 54
0.8 7.4 79.7 7.8 4.2 1 252 927
55 - 64
0.0 0.8 97.2 1.1 0.8 1 013 993
65 - 74
0.0 0.1 99.6 0.2 0.1 728 860
75 -
0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 751 608
Utbildning
Förgymnasial 1.3 6.8 86.1 2.9 2.7 1 753 086 Gymnasial 1.4 14.7 75.8 5.2 2.9 2 735 678 Högskola max 2 år 1.0 15.2 75.1 5.3 3.5 810 926 Högskola minst 2 år 0.9 19.6 71.2 4.6 3.6 666 996 Okänd 0.2 0.6 98.7 0.3 0.1 804 777
Försörjningsstatus
Deltid 3.2 22.8 65.4 5.7 3.0 976 489 Heltid 0.4 17.0 72.8 5.7 4.0 2 731 431 Företagare 3.9 14.4 73.1 5.1 3.5 224 772 Studerande 1.2 2.2 89.6 5.0 1.9 320 027 Arbetslösa 4.2 9.5 75.7 5.9 4.6 233 814 Pensionärer 0.2 0.9 97.9 0.4 0.6 1 866 562
Alla
2.1 19.8 67.3 6.1 4.8 8 679 170
Tabell B4. Andel individer i olika grupper som vinner respektive
förlorar på alternativ 4. Procent
Förlorar
mycket
Förlorar något
Oförändrat Vinner
något
Vinner mycket
Antal individer
Män
0.3 0.5 88.3 6.4
4.4 3 317 363
Kvinnor
0.4 1.0 85.2 7.0
6.3 3 454 101
Barn
1.3 3.3 40.2 29.8
25.4 1 907 707
Decilgrupp 1 2.5 3.7 86.9 4.0 2.9 867 797 2 1.1 3.4 73.8 9.8 11.8 868 024 3 1.5 4.1 66.1 12.7 15.6 867 574 4 0.3 1.5 64.0 16.6 17.6 868 257 5 0.3 0.6 65.2 17.5 16.4 867 628 6 0.0 0.0 72.8 17.1 10.1 868 136 7 0.0 0.0 78.0 12.7 9.3 867 885 8 0.0 0.0 82.3 12.2 5.5 867 687 9 0.0 0.0 86.3 9.2 4.4 868 097 10 0.0 0.0 89.6 6.2 4.2 868 086 Familjetyp Ensam 0 barn 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 827 207 Ensam 1 barn 5.8 13.6 9.9 15.5 55.3 263 204 Ensam 2 el fler barn 0.0 4.7 2.4 15.4 77.5 318 865 Sambo 0 barn 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 1 553 228 Sambo 1 barn 0.8 1.4 70.1 15.4 12.3 879 081 Sambo 2 barn 1.2 1.3 74.4 12.6 10.5 1 367 997 Sambo 3 el fler barn 1.3 3.6 5.5 67.6 22.1 921 589 Ensam pensionär 0.0 0.0 99.8 0.0 0.2 701 384 Sambo pensionär 0.0 0.1 99.4 0.4 0.1 846 617 Ålder - 17 1.3 3.3 40.2 29.8 25.4 1 907 707 18 - 24 0.1 0.5 98.2 0.7 0.5 742 927 25 - 34 1.0 1.7 82.5 8.5 6.4 1 111 098 35 - 44 0.8 1.8 62.7 19.0 15.7 1 170 051 45 - 54 0.3 0.6 81.9 9.5 7.6 1 252 927 55 - 64 0.0 0.1 97.6 1.2 1.1 1 013 993 65 - 74 0.0 0.0 99.6 0.2 0.1 728 860 75 - 0.0 0.0 100.0 0.0 0.0 751 608 Utbildning Förgymnasial 0.5 1.0 88.5 5.2 4.7 1 753 086 Gymnasial 0.4 0.9 84.3 7.8 6.6 2 735 678 Högskola max 2 år 0.2 0.6 83.7 8.3 7.2 810 926 Högskola minst 2 år 0.4 0.4 81.0 11.9 6.3 666 996 Okänd 0.1 0.3 98.8 0.4 0.3 804 777 Försörjningsstatus Deltid 0.9 1.9 77.8 11.8 7.5 976 489 Heltid 0.0 0.3 82.6 9.7 7.4 2 731 431 Företagare 2.2 2.4 79.8 9.5 6.2 224 772 Studerande 0.1 1.0 86.9 4.1 7.9 320 027 Arbetslösa 1.4 2.8 78.3 6.5 11.0 233 814 Pensionärer 0.1 0.2 98.3 0.7 0.7 1 866 562 Alla 0.6 1.3 76.5 11.8 9.8 8 679 170