Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till utformningen och den närmare inriktningen av en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Utredaren skall därvid föreslå hur en sådan analysgrupp skall kunna bidra till att

• en samlad bild av ohälsan på arbetsmarknaden redovisas,
• kunskaperna om ohälsan på arbetsmarknaden kontinuerligt uppdateras,
• i sammanhanget relevanta forskningsresultat tas till vara på ett konstruktivt sätt och
• enighet kring den redovisade ohälsobilden skapas.

Utredaren skall gå igenom för- och nackdelar med olika organisationsformer för en analysgrupp.

Vidare skall utredaren klarlägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till de myndigheter, institut m.m. som i dag har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. Särskild vikt skall läggas vid ansvarsfördelningenmellan analysgruppen och de myndigheter eller organisationer som ansvarar för statistik och forskning inom området.

Utredaren skall vidare redogöra för hur det framtida systemet för produktion av sjukförsäkringsstatistik bör utformas för att detta skall kunna uppfylla kraven på ett tillfredsställande instrument för uppföljning och analys av sjukfrånvarons utveckling och bedömning av olika åtgärders effektivitet. Dessutom skall utredaren följa upp och utvärdera utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet.

Bakgrund

Allt fler sjukskrivna och personer som lämnar arbetslivet

Antalet sjukskrivna har ökat årligen sedan år 1997. Särskilt markant har ökningen varit för de långa sjukskrivningarna. Vid årsskiftet 2001/2002 fanns det ca 120 000 personer som har varit sjukskrivna under längre tid än ett år. Risken är stor för att de långa sjukskrivningarna övergår till förtidspension, vilket på sikt innebär ett ökat antal förtidspensionärer. Vid ingången av år 2002 fanns det ca 455 000 personer med förtidspension eller sjukbidrag. Enskilda människor drabbas av lidande och kostnader som följd av ohälsan. Samhällets kostnader för förmåner som betalas ut till följd av ohälsan ökar kraftigt och risken att viktiga reformer därför inte kan genomföras tilltar. Dessutom motverkar ohälsan näringslivets utveckling på sikt, bl.a. genom ett minskat arbetskraftsutbud.

Allt fler lämnar arbetslivet före 65 års ålder antingen på grund av ohälsa, förtida uttag av ålderspension eller olika avtalslösningar. Med tanke på den förväntade demografiska utvecklingen under de närmaste årtiondena är det av yttersta vikt att denna utveckling vänds. Förutsättningar måste därför skapas för ett arbetsliv som i större utsträckning än i dag kan vidmakthålla hälsa och lust att kvarstå i arbetslivet hos den enskilda människan. Eftersom hälsoläget varierar stort mellan kvinnor och män bör utredningen ha ett medvetet könsperspektiv och ta i beaktande regeringens jämställdhetsmålsättning.

Ansvaret för statistik och forskning är uppdelat

Arbetslivet, men även människans totala livssituation, den enskildes fysiska och psykosociala förutsättningar samt hälso- och sjukvårdens funktionssätt är exempel på faktorer som kan förklara sjukskrivningarna i de fall där det inte finns en avgränsad tydlig sjukdomsdiagnos. Sjukskrivningen är ofta en process där flera faktorer samverkar på ett sätt som är negativt för den enskilde individen.

Flera myndigheters verksamhetsområden berörs när orsakerna till sjukfrånvaron analyseras. Detta innebär att även ansvaret för uppföljning, statistik och forskning om frågor som kan relateras till hälsa och ohälsa i arbetslivet samt till arbetskraftsutbud är uppdelat mellan olika myndigheter.

Riksförsäkringsverket (RFV) ansvarar för den officiella statistiken som rör sjukförsäkringar och förtidspension. Statistiken över den korta sjukfrånvaron produceras av Statistiska Centralbyrån (SCB) och är då samordnad med den företagsbaserade sysselsättningsstatistiken. Socialstyrelsen ansvarar för statistiken inom området hälso- och sjukvård. Arbetsmiljöverket har ansvaret för den officiella statistiken om arbetsskador och arbetsmiljö. På uppdrag av Arbetsmiljöverket genomför SCB arbetsmiljöundersökningar vartannat år och en årlig undersökning av arbetsorsakade besvär. Dessa undersökningar genomförs i form av tilläggsfrågor till arbetskraftsundersökningen (AKU). Den övriga officiella arbetsmarknadsstatistiken har SCB ansvar för.

Den officiella statistiken utgör endast en del av all statistik inom området. Det finns även andra källor. På Arbetsmarknadsverkets uppdrag genomför SCB vartannat år undersökningen om arbetsorsakade besvär för personer med funktionsnedsättning. Frågor om arbetsmiljö ställs även i SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF). SCB:s integrationsregister, LUISA, omfattar uppgifter om sjukpenning och förtidspension samt en mängd socioekonomiska och andra uppgifter för individerna. Frågor om sjukfrånvaron ställs både i den företagsbaserade sysselsättningsstatistiken och i AKU. Alecta (tidigare försäkringsbolaget SPP) har samlad statistik över långtidssjukskrivningar och behandlingsformer. Även de centrala fackförbunden TCO och LO och flera enskilda fackförbund inom SACO har genomfört undersökningar om ohälsan i arbetslivet.

Även forskningen om hälsa och ohälsa i arbetslivet bedrivs av en mängd olika myndigheter och andra organ. Nedan nämns några av de viktigaste:

• Arbetslivsinstitutet är ett nationellt centrum för forskning och utveckling inom arbetsmiljö, arbetsliv och arbetsmarknad.
• Institutet för psykosocial medicin (IPM) forskar inom området psykisk ohälsa.
• Statens folkhälsoinstitut är ett nationellt kunskapscentrum för folkhälsa.
• Universitet och högskolor
• OECD, WHO och andra internationella organ.

Även forskningens finansiering sker via flera olika instanser. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) finansierar bl.a. forskning inom områdena socialförsäkring, arbetsorganisation och arbetsmiljö. Verket för innovationssystem (Vinnova) skall främja och finansiera behovsmotiverad forskning och utveckling för hållbar tillväxt för näringsliv, samhälle och arbetsliv. Viss forskning inom området socialförsäkringar finansieras även av Riksförsäkringsverket. Försäkringsbolaget AFA ger omfattande stöd till forskning och försöksprojekt om arbetsskador och arbetsmiljö.

Det finns även ett antal organisationer som arbetar med kunskapsspridning, bl.a. Arbetslivsinstitutet. I detta sammanhang kan även nämnas Prevent som finansieras av Svenskt Näringsliv, LO och PTK.

Tidigare förslag m.m.

Det uppdelade ansvaret för produktion av statistik och forskning har bidragit till svårigheterna att definiera den bakomliggande problembilden och att hävda arbets- och kompetenslinjen i arbetsmarknadspolitiken. Detta har gjort det svårare att finna lämpliga åtgärder för att motverka den ökande ohälsan och att skapa förutsättningar för att människors vilja och förmåga till arbete inte skall hämmas av risken för arbetsrelaterad ohälsa. I departementspromemorian Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöperspektiv (Ds 2001:28) poängteras behovet av ett samlat grepp på statistikproduktionen. Behovet av en instans för samlad analys och bevakning av utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet har framförts både av Sjukförsäkringsutredningen i betänkandet Sjukfrånvaro och sjukskrivning - fakta och förslag (SOU 2000:121) och av Utredningen om handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (HpH-utredningen) i rapporten Punkter i en handlingsplan från juni 2001.

Sjukförsäkringsutredningen konstaterade i sitt delbetänkande Sjukförsäkringen - basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72) stora brister vad avser statistiska uppföljningar och analyser av sjukfrånvaron. Utredningen föreslog därvid att RFV bör komplettera sitt sjukdataregister med uppgifter avseende diagnoser, intygsskrivande läkare, arbetsställen och yrke. Även i HpH-utredningens slutbetänkande Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) lyfter man fram behovet av bättre statistik om sjukskrivningar. Det framförs att RFV skyndsamt bör utveckla och produktionssätta ett adekvat system för löpande handläggning och uppföljning av sjukfrånvarons utveckling och för bedömning av olika åtgärders effektivitet.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2002 presenterat ett brett program av åtgärder för ökad hälsa i arbetslivet i 11 punkter. Programmet är delvis baserat på förslagen i HpH-utredningens rapport från juni 2001 och förslagen i departementspromemorian Ds 2001: 28. Under punkt 10 framför regeringen att utvecklingen av den arbetsrelaterade ohälsan bör följas upp och utvärderas av t.ex. en fristående utvärderingsgrupp. Målet är att dessa utvärderingar skall kunna vara en viktig del av ett beslutsunderlag för konkreta förslag till åtgärder för att motverka den ökande arbetsrelaterade ohälsan.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till utformningen av och den närmare inriktningen för en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Analysgruppen kan vara fristående eller organiseras inom den nuvarande myndighetsstrukturen.

Med flera olika statistikproducenter försvåras möjligheterna att sammanfoga de olika statistikuppgifterna till en samlad bild av hälsoläget bland de förvärvsaktiva. Därmed försvåras också analysen av hur arbetsförhållandena samverkar med olika hälso- och ohälsoförhållanden. Detta har tidigare kompenserats med temporära utredningsinsatser. Utredaren skall föreslå hur analysgruppen skall kunna medverka till att skapa en samlad bild av hälsoläget på arbetsmarknaden.

Avsikten är att analysgruppens arbete dels skall vara en viktig del av ett beslutsunderlag för konkreta åtgärder, dels medverka till en ökad förståelse för vad som krävs för att människors vilja och förmåga till arbete skall kunna tas till vara i framtiden. Analysgruppen skall också kunna medverka i uppföljningen av de mål för hälsan i arbetslivet som bereds inom ramen för arbetet att formulera ett nytt folkhälsomål och regeringens 11-punktsprogram. Analysgruppen är även fri att studera incitamentsstrukturer som styr om en person hamnar bland förvärvsarbetande eller icke förvärvsarbetande.

Vidare skall utredaren belysa hur analysgruppen skall kunna bidra till att kunskaperna om hälsoläget kontinuerligt uppdateras när förhållandena på arbetsmarknaden och andra faktorer som kan ha betydelse för hälsa och ohälsa i arbetslivet ändras. Analysgruppens möjligheter att bidra till utvecklingen av statistik på området skall belysas. Utredaren skall även ta ställning till förslaget från HpH-utredningen att analysgruppen skall bygga upp och underhålla en samlad longitudinell databas som innehåller variabler av betydelse för utvecklingen av hälsa i arbetslivet, dvs. en databas om samma individer över tiden.

Orsakerna och sambanden när det gäller ohälsan är komplicerade. Statistik och de statistiska analyserna räcker inte utan det behövs även forskning inom såväl medicin som beteendevetenskap. Utredaren skall föreslå hur analysgruppen skall kunna bidra till att relevanta forskningsresultat tas till vara på ett konstruktivt sätt och sprids till berörda aktörer. Väsentligt är att forskningsresultat även når arbetsplatserna och kan användas.

En samsyn kring problemen bland de olika aktörerna på arbetsmarknaden och regeringen är en förutsättning för att regeringens arbete att minska ohälsan skall lyckas. Utredaren skall klargöra hur analysgruppen skall kunna bidra till att skapa enighet kring den redovisade hälsobilden bland de olika aktörerna på arbetsmarknaden.

Utredaren skall klarlägga analysgruppens roll i förhållande till de myndigheter, institut m.fl. som i dag har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. Utredaren skall lägga särskild vikt vid ansvarsfördelningen mellan analysgruppen och myndigheter eller organisationer som ansvarar för statistik och forskning inom området.

Behovet av bättre sjukförsäkringsstatistik

Sjukförsäkringsutredningen och HpH-utredningen har identifierat stora brister vad avser sjukförsäkringsstatistik. Utredaren skall redogöra för utformning och innehåll för det framtida systemet för produktion av sjukförsäkringsstatistik för att kraven på ett tillfredställande instrument för uppföljning och analys av sjukfrånvarons utveckling och bedömning av olika åtgärders effektivitet skall kunna uppfyllas. Därvid skall utredaren analysera för- och nackdelarna med bl.a. två alternativa förfaranden:

• Uppgifterna till en heltäckande databas inhämtas från försäkringskassornas ärendehanteringssystem.
• Uppgifterna samlas in genom återkommande urvalsundersökningar.

Vid utformningen av förslag om statistik som baseras på personuppgifter skall utredaren särskilt beakta behovet av skydd för den personliga integriteten och de krav som den lagstiftning som finns om behandling av personuppgifter ställer. Detta gäller i synnerhet i fråga om förslag som innebär att många personuppgifter av känslig natur, såsom uppgifter om hälsa, samlas på ett ställe. Särskilt viktigt är detta vid överväganden om analysgruppens möjligheter att bygga upp och upprätthålla en longitudinell databas.

Behovet av kontinuitet i analysen

Sjukförsäkringsutredningen påbörjade ett sammanhållet myndighetsöverskridande arbete med att följa upp och identifiera orsakerna till och sambanden kring den ökande ohälsan i arbetslivet. Analysen fortsatte i HpH-utredningen och i den arbetsgrupp i Regeringskansliet som arbetade med att ta fram departementspromemorian Ds 2001:28. Det är angeläget att detta arbete inte avstannar under den mellanperiod som uppstår efter det att HpH-utredningen lämnat sitt slutbetänkande i januari 2002 och innan den nya tänkta analysgruppen har påbörjat sin verksamhet. Därför skall den särskilda utredaren parallellt med uppgiften att utforma analysgruppen, fortsätta med den uppföljning och utvärdering av hälsan och ohälsan bland de yrkesverksamma som påbörjats i de två utredningarna och arbetsgruppen. Utredaren skall således redovisa adekvata uppgifter om utvecklingen av hälsan och ohälsan i arbetslivet bl.a. bland kvinnor och män, mellan olika sektorer samt i olika regioner. Det skall särskilt framgå av redovisningen hur den stressrelaterade ohälsan utvecklas. Vidare skall utredaren redovisa forskningsresultat som kan bidra till ökad förståelse för sambanden mellan hälsan och ohälsan i arbetslivet.

Organisation och finansiering

Utredaren skall lämna förslag till hur analysgruppen skall organiseras och analysgruppens behov av personal och andra resurser. Utredaren skall analysera och bedöma för- och nackdelar med olika tänkbara organisationsformer, t.ex. myndighets- och kommittéformen eller att analysgruppen ingår som en del av någon av de myndigheter som i dag har ohälsan som arbetsområde. De ekonomiska konsekvenserna av de olika alternativen skall analyseras och kommenteras. Finansieringen av analysgruppens verksamhet skall ske inom nuvarande ramar. Dock skall även möjligheterna att delfinansiera verksamheten med externa uppdrag övervägas.

Redovisning

Utredaren skall i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter samt med de myndigheter som i dag ansvarar för statistikproduktion och forskning inom de områden som omfattar de här aktuella frågeställningarna. Det är av värde att det skapas en samsyn om analysgruppen roll.

Utredaren skall den 1 augusti 2002 redovisa förslaget till ett system för framtida statistikinhämtning. Samtidigt skall utredaren redovisa delresultat från uppföljning och utvärdering av ohälsan på arbetsmarknaden. Uppdraget i dess helhet skall slutredovisas senast den 31 mars 2003.

(Socialdepartementet)