SOU 2000:121

Sjukfrånvaro och sjukskrivning fakta och förslag

Till statsrådet Ingela Thalén

Vid sammanträde den 23 juni 1999 beslutade regeringen om direktiv (dir. 1999:54) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en analys av sjukförsäkringen. Den 28 oktober 1999 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 1999:82). Tilläggsdirektiven innebar att delbetänkande skulle avges den 1 juli och slutredovisningen flyttades fram till senast den 1 december 2000. Efter att utredningen erhållit anstånd lämnades delbetänkandet Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72) den 15 augusti 2000. Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats betänkandet (bilaga 1). Utredningen (S 1999:11) har antagit namnet Sjukförsäkringsutredningen.

Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet Ingela Thalén dåvarande landshövdingen Jan Rydh att från den 27 oktober 1999 vara särskild utredare i utredningen. Som sekreterare i utredningen har sedan den 15 november 1999 tjänstgjort pol. mag. Rolf Lundgren och sedan den 13 december 1999 fil. mag./försäkringsspecialisten Birgitta Målsäter. Ergonomen Per Lindberg (enkätundersökning) och fil. kand. Göran Wikner (statistik) har i viss utsträckning arbetat som sekreterare i utredningen.

Den 29 december förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen departementsrådet Lars Dirke, kanslirådet Marie Heiborn, avdelningschefen Inger Marklund och kanslirådet Per Tillander. Till att som experter ingå i utredningen förordnades samma dag vårdcentralchefen Christina Fabian, avdelningsdirektören Annika Hultin, hälsoekonomen Dick Jonsson, departementsrådet Mårten Lagergren, direktören Solveig Lindblom, avdelningsdirektören Dan Ljungberg, försäkringsläkaren Bo Mikaelsson, chefsekonomen Karin Mossler, professorn Åke Nygren, departementssekreteraren Kristina Olofsson

(t.o.m. 001031), direktören Levi Svenningsson och t.f. enhetschefen Leif Westerlind.

Sjukförsäkringsutredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:121). Sakkunniga Marie Heiborn har lämnat ett särskilt yttrande.

Stockholm den 19 december 2000

Jan Rydh

/Rolf Lundgren Birgitta Målsäter

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 11

1 Utredningens uppdrag och arbetsformer ....................... 23

1.1 Utredningens uppdrag.............................................................23 1.2 Arbetsformer............................................................................24

2 Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter ......... 27

2.1 Utredningens delbetänkande ”Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter" (SOU 2000:72) .........27 2.2 Utgångspunkter för utredningens analys och överväganden ............................................................................28 2.2.1 Sjukförsäkringssystemet – en integrerad del av

socialförsäkringarna......................................................28

2.2.2 Sjukfrånvaro och sjukdom ...........................................29 2.2.3 Förebyggande insatser för folkhälsa kombineras med insatser på arbetsplatsen.......................................30 2.2.4 Sysselsättningsmålen ....................................................31 2.2.5 Utvecklingen inom EU ................................................31 2.2.6 En allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former ............................................................................32

3 Kompletterande analys och basfakta ............................ 35

3.1 Inledning...................................................................................35 3.2 Kompletterande statistik .........................................................36 3.2.1 Befolkningsutveckling och sjukfrånvaro.

Konsekvenser för kostnader och sysselsättning.........36

3.2.2 Befolkningsutveckling och sjukfrånvaro. Konsekvenser för kostnader och sysselsättning.........36

Innehåll 2000:121

6

3.2.3 Sjukfrånvarons utveckling i företag av olika storlek, i olika branscher och inom olika sektorer..... 41 3.3 Långtidssjukskrivna i slutet av 1980-talet och 1999 – en jämförelse ................................................................................. 47

3.4 Regionala skillnader................................................................. 48 3.4.1 De regionala skillnaderna i sjukfrånvaron .................. 48 3.4.2 Regionala sjukfallsstudier ............................................ 48 3.5 Kvinnors sjukfrånvaro............................................................. 50

3.6 Sjukskrivning som behandling................................................ 51 3.7 Utbildning i försäkringsmedicin ............................................ 54

3.8 Hälsa, livskvalitet, arbetsförhållanden och sjukfrånvaro ...... 55 3.8.1 Utredningens egen undersökning............................... 56 3.8.2 Samkörning av arbetsmiljöstatistik och sjukdata....... 58 3.9 Företagshälsovården................................................................ 69 3.9.1 Bakgrund....................................................................... 69 3.9.2 Förändringen under 1990-talet ................................... 70 3.9.3 Utredningar och nya regler efter 1992 ....................... 71 3.9.4 Företagshälsovården idag............................................. 74 3.9.5 Exempel och erfarenheter som utredningen tagit

del av ............................................................................. 75

3.9.6 Utbildning i företagshälsovård.................................... 78 3.9.7 Internationella åtaganden ............................................ 78 3.9.8 Internationell jämförelse och företagshälsovårdens framtida roll.............................. 80 3.10 Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen........................................................................ 81 3.11 Samband sjukpenning – förtidspension ................................. 83

3.12 Samband sjukvård – sjukförsäkring........................................ 84 3.13 Uppföljning av sjukfrånvaron, statistik m.m......................... 86

3.14 Övriga frågor ........................................................................... 87 3.14.1 Högriskskydd............................................................... 87

4 Internationella erfarenheter .........................................91

Innehåll 2000:121

7

4.1 Inledning...................................................................................91 4.2 Sjukförsäkringen i Norge ........................................................93 4.2.1 Förslag som förebygger och minskar

sjukfrånvaro och stärker arbetsförmågan....................93

4.2.2 Förslag i syfte att minska förtidspensionering ...........99 4.2.3 Debatten och fortsättningen......................................100

4.3 Sjukförsäkringen i Danmark .................................................101 4.4 Sjukförsäkringen i Finland ....................................................106

4.5 Sjukförsäkringen i Nederländerna ........................................112

5 Finansiering av inkomstbortfall vid sjukdom – konsekvenser av olika alternativ ................................. 119

5.1 Sjukfrånvaron och inkomstbortfallet under 1999................119

5.2 Alternativa utformningar av sjuklöneperioden....................121 5.3 Höjt ersättningstak till 10 prisbasbelopp .............................124

5.4 Konsekvenser av ett ändrat sätt att beräkna underlaget för sjukförsäkringsavgiften....................................................125

6 En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former ............. 127

6.1 Inledning.................................................................................127

6.2 Försäkring och försäkringsmässiga former..........................127 6.2.1 Försäkringens institutionella indelning ....................128 6.2.2 Försäkringens två dimensioner..................................129 6.2.3 Ytterligare aspekter på försäkringsmässiga

former ..........................................................................132

6.2.4 Övrigt ..........................................................................137 6.2.5 Försäkringsmässighet i en framtida allmän sjukförsäkring .............................................................138 6.3 En allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former .......140 6.3.1 En allmän sjukförsäkrings syfte.................................140 6.3.2 Avgift och förmån ......................................................143 6.3.3 Något om benämningar/terminologi ........................144 6.3.4 Vad ska sjukförsäkringsavgiften finansiera? .............150 6.3.5 Ersättningsnivå i en sjukförsäkring ...........................150

Innehåll 2000:121

8

6.3.6 Fondering ................................................................... 154 6.4 Prevention och rehabilitering ............................................... 155 6.4.1 Prevention................................................................... 156 6.4.2 Rehabilitering ............................................................. 156

7 Överväganden...........................................................157

7.1 Inriktningsmål för sjukförsäkringssystemet........................ 157 7.1.1 Försäkring för inkomstbortfall ................................. 158 7.1.2 Försäkringen skall arbeta med förebyggande

åtgärder och bidra till och påskynda den försäkrades återinträde på arbetsmarknaden............ 159

7.1.3 Den försäkrade skall garanteras en likvärdig bedömning .................................................................. 159 7.1.4 Systemet skall sammantaget vara kostnadseffektivt........................................................ 159 7.1.5 Försäkringen skall innehålla ekonomiska och andra incitament......................................................... 159 7.1.6 Sjukförsäkringen skall vara en fristående allmän, obligatorisk försäkring............................................... 160 7.2 Övergripande överväganden ................................................. 160 7.2.1 Sjukförsäkringssystemet............................................ 161 7.2.2 Sjukdomsbegreppet.................................................... 163 7.2.3 Rehabiliteringsbegreppet ........................................... 165 7.3 Incitament och självrisker för den försäkrade ..................... 166 7.3.1 Karensdagen................................................................ 167 7.3.2 Ersättningsnivå och ersättningstak ........................... 168 7.3.3 Ersättningsgrad........................................................... 169

7.4 Arbetsgivarens ansvar och sjuklöneperiodens konstruktion .......................................................................... 171 7.4.1 Arbetsgivarens ansvar ................................................ 171 7.4.2 Ansvaret för rehabiliteringsutredningar ................... 172 7.4.3 Sjukskrivna utan arbetsgivare .................................... 174 7.4.4 Sjuklön ........................................................................ 175 7.4.5 Högriskskydd............................................................. 179 7.4.6 Högkostnadsskydd för mindre företag .................... 180 7.5 Prevention och rehabilitering ............................................... 181 7.5.1 Prevention................................................................... 182

Innehåll 2000:121

9

7.5.2 Rehabilitering..............................................................183 7.5.3 Företagshälsovård .......................................................184 7.5.4 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro.................185

7.6 Tidsbegränsad sjukskrivning .................................................185 7.7 Sjukskrivning..........................................................................188 7.7.1 Läkarintyg, sjukskrivningsunderlag,

sjukskrivning ...............................................................188

7.7.2 Läkarens roll i sjukskrivningsprocessen....................188 7.7.3 Försäkringskassans roll i sjukskrivningsprocessen.............................................190 7.7.4 Försäkringsläkarens roll i sjukskrivningsprocessen.............................................191 7.7.5 Sjukskrivningsprocessen ............................................191 7.8 Finansiering – vad skall finansieras inom försäkringen? .....192

7.9 Uppföljning av sjukfrånvaron - Behov av data för ärendehandläggning samt statistik- och uppföljningsändamål..............................................................193 7.9.1 Den statistiska uppföljningens syfte .........................195 7.9.2 Registerlagstiftningen.................................................197 7.9.3 Innehåll i RFV:s sjukförsäkringsregister...................198 7.9.4 Statistik om sjukfrånvaro under

sjuklöneperioden.........................................................198

7.10 Organisatoriska frågor...........................................................199

7.11 Andra frågor ...........................................................................200 7.11.1 Sjukskrivning i väntan på vård ...................................200 7.11.2 Sambandet mellan sjukförsäkring och

förtidspension .............................................................201

8 Utredningens konsekvensredovisningar....................... 205

8.1 En strukturell förändring och insatser utöver nuvarande ramar är nödvändig ................................................................205 8.2 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser....................207

8.3 Avgiftsnivå i sjukförsäkringssystemet..................................211 8.4 Övriga konsekvenser .............................................................211

Innehåll 2000:121

10

Särskilt yttrande.............................................................................. 213

Bilagaor

Bilaga 1 Kommittédirektiv ......................................................... 217

Bilaga 2 Sammanfattning av delbetänkandet

Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72) ...................... 229

Bilaga 3 Långtidssjukskrivna ...................................................... 235 Bilaga 4 Regionala sjukfallstudier .............................................. 245

Bilaga 5 Varför har kvinnor högre sjukfrånvaro? ..................... 273 Bilaga 6 Hälsa, arbetsförhållanden, sjukfrånvaro och

sjuknärvaro bland män och kvinnor födda 1945, 1955 och 1965................................................................ 303

Bilaga 7 Arbetsförhållanden och sjukskrivning med

ersättning....................................................................... 373

Bilaga 8 Den långa sjukfrånvaron på två års sikt....................... 423

Bilaga 9 Sjukskrivning i väntan på vård ..................................... 459 Bilaga 10 Förslag till innehåll i RFV:s

sjukförsäkringsregister.......................................................... 503

Bilaga 11 Underlag för förslag till statistisk uppföljning av

den korta sjukfrånvaron ............................................... 513

Bilaga 12 Utredning om särskilt högriskskydd enligt 13 § lag

(1991:1047) om sjuklön, (SjLL) .................................. 519

Bilaga 13 Organisationsmedicin .................................................. 531 Bilaga 14 Taket i sjuk- och föräldraförsäkringen år 2001........... 549

11

Sammanfattning

Sjukförsäkringsutredningen redovisade i augusti 2000 delbetänkandet Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72). I detta slutbetänkande slutför utredningen sin analys och lämnar förslag till åtgärder. Utredningens förslag och överväganden återfinns i kapitel 7 och bedömning av ekonomiska och andra konsekvenser finns i kapitel 8.

En fristående sjukförsäkring – en nödvändig strukturell reform

Sjukförsäkringsutredningen föreslår att sjukförsäkringen ges en mer försäkringsmässig utformning och att den allmänna, obligatoriska sjukförsäkringen organiseras fristående utanför den statliga budgeten.

Sjukförsäkringsutredningen har visat att den mycket snabba ökningen av sjukskrivningar under senare år inte kan förklaras i generella termer. Ökningen av sjukskrivningarna är tvärtemot mycket ojämnt fördelad, mellan kvinnor och män, mellan olika branscher och mellan olika åldrar. Därtill kommer skillnader i sjukskrivningsmönster mellan olika delar av landet. En väsentlig orsak till skillnader i sjukfrånvaro utgörs av skillnader i arbetsmiljö. Resursnedskärningar i den offentliga sektorn har slagit särskilt hårt mot den äldre arbetskraften. Det finns all anledning att befara att den nuvarande negativa utvecklingen av antalet sjukskrivna fortsätter även om själva ökningstakten minskar något.

Utredningen konstaterar att de viktigaste åtgärderna för att minska antalet sjukskrivningar måste vara att se till att organisation, resurstilldelning och utformning av arbetsrutiner sker på ett sådant sätt att anställda orkar ett helt arbetsliv. En allt större del av arbetskraften slutar arbeta långt före normal pensionsålder genom sjukskrivning, förtidspension, förtida

Sammanfattning SOU 2000:121

12

pension eller via egen pensionering. Av särskild vikt är därför tidiga och förebyggande insatser på arbetsplatserna.

Utredningen har i sina överväganden redovisat olika förslag till åtgärder. De viktigaste åtgärderna är sådana som förändrar och intensifierar själva sjukskrivningsprocessen. Arbetsgivare, läkare, företagshälsovård och försäkringskassor i samverkan med arbetstagare måste mycket tidigt satsa på förebyggande arbete och i rätt tid sätta in rehabiliterande åtgärder. För de hösten 2000 redan sjukskrivna (84 000 längre än ett år) måste omfattande åtgärder vidtagas om en rehabilitering skall ha några förutsättningar att lyckas. Utredningen konstaterar att i nuvarande försäkringssystem ligger sjukpenning- och förtidspensionsutgifter som ett eget verksamhetsområde skilt från utgifterna för administration, preventiv och rehabiliterande verksamhet. Detta innebär att viktiga förebyggande och rehabiliterande åtgärder inte kan finansieras genom minskade kostnader för sjukpenning och/eller förtidspension.

Inom ramen för statens budget och utgiftstak kan visserligen riksdag/regering i varje enskilt fall besluta om erforderliga resurstillskott. Utredningen redovisar också ett antal sådana förslag i kapitel 7. Utredningens slutsats ligger dock fast. Nuvarande ordning är inte tillräcklig flexibel och kan aldrig bli tillräckligt effektiv. Ett försäkringsföretag hade långt tidigare genomfört flera av de åtgärder utredningen föreslår.

Utredningen kan inte ens föreslå särskilt verkningsfulla förändringar om utredningen strikt skulle följa de instruktioner som ges för varje statlig utredning. Utredningen får inte föreslå insatser som inte är finansierade med besparingar på annat håll. I det sammanhanget får framtida vinster inte inräknas. I varje annan försäkringskalkyl skulle just framtida vinster vara det viktigaste incitamentet för förebyggande och kostnadssänkande åtgärder. Utredningens förslag skall därför betraktas som förslag till en ny struktur av det svenska sjukförsäkringssystemet. Utredningens förslag kan sammanfattas i tre huvudgrupper:

sådana förslag som kan genomföras inom ramen för nuvarande system och inom ramen för gällande budgetrestriktioner sådana förslag som kan genomföras inom ramen för nuvarande system men som förutsätter tillskott av budgetmedel samt övriga åtgärder av administrativ eller utredande karaktär.

SOU 2000:121 Sammanfattning

13

I den mån riksdag/regering finner att nuvarande system skall bibehållas måste under de närmaste åren särskilda och omfattande resurser tilldelas sjukförsäkringssystemet. Därtill måste nya och mer flexibla regler utformas som gör det möjligt för försäkringskassorna att använda tilldelad budgetram för förebyggande, utredande och rehabiliterande åtgärder.

Nya särskilda resurser måste också tilldelas sjukförsäkringssystemet för att i efterhand nu rehabilitera de som redan gått länge sjukskrivna. Sådana insatser kommer att vara mycket kostnadskrävande. Utredningen vill understryka att många av dagens långtidssjukskrivna med riktiga insatser åter kan komma i arbete. Dessa insatser kommer dock inte alltid att vara ”lönsamma” ens i ett mycket vitt perspektiv. Insatserna är lika fullt självfallet motiverade av hänsyn till de människor som berörs. I sista hand är insatser för långtidssjukskrivna en rättvisefråga av stor politisk dignitet.

Sjukförsäkringsutredningen anser det vara svårt att i längden upprätthålla ett effektivt sjukförsäkringssystem inom ramen för statens budget och utgiftstak och föreslår därför att den allmänna, obligatoriska sjukförsäkringen organiseras fristående utanför den statliga budgeten.

Inriktningsmål för sjukförsäkringssystemet

Utredningen föreslår att följande inriktningsmål skall gälla för det svenska sjukförsäkringssystemet:

Sjukförsäkringen skall ge individen ersättning för inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. I försäkringen skall ingå resurser för förebyggande och rehabiliterande insatser. Försäkringen skall utformas och praktiskt tillämpas på ett sådant sätt att systemet bidrar till och påskyndar den försäkrades återinträde på arbetsmarknaden. Den försäkrade skall garanteras en likvärdig bedömning oavsett kön, ålder, sysselsättning, arbetsgivare, bostadsort etc. Systemet (administration och åtgärder) skall sammantaget i sig och i samverkan med andra system vara kostnadseffektivt. Försäkringen skall innehålla ekonomiska och andra incitament för alla direkt berörda och samverkande parter som stimulerar till åtgärder som leder till bättre arbetsmiljö, bättre hälsa och som minskar såväl den korta som den långa sjukfrånvaron.

Sammanfattning SOU 2000:121

14

Sjukförsäkringen skall vara en fristående allmän, obligatorisk försäkring.

Utredningens förslag inom nuvarande budgetram

Partiell ersättning från sjukförsäkringen skall kunna utgå efter individuell prövning, dock lägst med 20 procent. Arbetsgivaren har ett förstahandsansvar i samband med anställdas ohälsa, sjukfrånvaro och rehabilitering. Detta förstahandsansvar avser såväl förebyggande åtgärder som rehabiliteringsinsatser för den anställde samt åtgärder för att anpassa arbetsinnehåll, arbetsorganisation och arbetsförhållanden till de anställdas förutsättningar. Arbetsgivare skall snarast och senast dag 45 lämna rehabiliteringsutredning och underlag från företagshälsovård till försäkringskassan i pågående fall. Arbetsmarknadsmyndigheten och arbetslöshetskassorna skall ha ett ansvar, motsvarande arbetsgivarens, för arbetslösa sjukskrivna. Ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen skall samordnas. Sjuklöneperioden skall förlängas till 60 dagar. Förändringen skall genomföras i två steg. I ett första steg, som föreslås genomföras snarast, skall sjuklöneperioden förlängas till 28 dagar. Sjukförsäkringsavgiften skall sänkas med det belopp som motsvarar kostnadsökningarna för sjuklön. Sjuklönens storlek skall fastställas till 90 procent av anställningsförmånerna fr.o.m. dag 15 och de därpå följande dagarna inom sjuklöneperioden. Beräkningsunderlaget för sjukförsäkringsavgiften skall begränsas till att avse lönesumman för anställda under 55 år. Sjukförsäkringsavgiften skall finansiera försäkringens kostnader för prevention, sjukpenning, rehabilitering, förtidspension och administration. Sjukskrivningsperioden skall tidsbegränsas till tolv månader i syfte att påskynda och skärpa försäkringskassans utredning och bedömning av behovet av mera långsiktiga rehabiliteringsbehov hos den försäkrade.

SOU 2000:121 Sammanfattning

15

I god tid före sista dag för rätt till sjukpenning skall försäkringskassan göra en utredning/bedömning om hur sjukpenningperioden skall avslutas. Efter sjukskrivningsperioden kan fortsatt ersättning endast utgå vid planerad medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Rehabiliteringsersättning skall även kunna användas som direkt lönebidrag till arbetsgivare. I de fall arbetsförmågan bedöms varaktigt nedsatt skall förtidspension utgå.

Utredningens förslag som erfordrar tillskott av medel

Taket för ersättning från sjukförsäkringen skall höjas till 10 prisbasbelopp och ersättningsnivån bibehållas oförändrad, dvs. 80 procent. Ett högkostnadsskydd för mindre företag skall integreras i sjukförsäkringen. Sjukförsäkringen skall öka kvaliteten i det preventiva och rehabiliterande arbetet. Försäkringskassan skall regelmässigt för sjukfall längre än sextio dagar begära och bekosta en samlad utredning där företagshälsovårdens kunskaper om arbetsplatsen skall utnyttjas. Företagshälsovårdens roll skall förstärkas. Utredningen föreslår att regeringen i särskild ordning ger sjukförsäkringen ett temporärt resurstillskott för att möjliggöra utredningar och bedömningar av hur nu långtidssjukskrivnas sjukskrivningsperiod skall avslutas (huvudregeln i förslaget om en tidsbegränsad sjukskrivning) och för att genomföra de åtgärder som kan bli aktuella.

Övriga åtgärder

Karensdagen skall bibehållas. Fördjupade studier skall göras av eventuella samband mellan sjuknärvaro och därav betingad efterföljande sjukfrånvaro. RFV skall ges i uppdrag att utreda och föreslå förbättrade högriskskydd för den enskilde.

Sammanfattning SOU 2000:121

16

Arbetsmiljöverket skall ha en utökad bevakande och uppsökande roll. RFV skall ges i uppdrag att närmare undersöka utnyttjandet av den förebyggande sjukpenningen och om så behövs föreslå informations- och/eller andra åtgärder. En redovisning av anställdas sjukfrånvaro skall göras obligatorisk i företags, organisationers och myndigheters verksamhetsberättelser. Alla läkare skall, som hittills, ha rätt att utfärda läkarintyg. Försäkringsmedicin skall ingå som ett mål i all läkarutbildning på alla nivåer. Detaljregleringen av formerna för försäkringskassans bedömning av enskilda fall skall tas bort. Försäkringskassan skall avgöra vilket underlag som erfordras för beslut om ersättning. Ärenden som bedöms bli korta eller av annan anledning kan bedömas entydigt skall hanteras med en förenklad bedömning. Den fortsatta översynen av socialförsäkringsregisterlagstiftningen skall beakta de behov av uppgifter som en tillfredsställande uppföljning av sjukfrånvaron kräver. Uppgifter skall få registreras och användas i enlighet med förslagen i bilaga 10 och de hinder som finns för detta skall undanröjas. Nuvarande sjuklöneaviseringssystem skall avvecklas och ersättas av en statistik om den korta sjukfrånvaron i enlighet med förslag i bilaga 11. Sjukförsäkringens framtida organisation skall utformas som en statlig, för hela landet gemensam myndighetsorganisation.

Ekonomiska konsekvenser

Utredningen redovisar i kapitel 8 en samlad bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser både för statens budget och för arbetsmarknaden. Uppgifterna redovisas totalt för arbetsgivarkollektivet och fördelade på de olika sektorerna, staten, kommuner och landsting och den privata sektorn.

En förlängd sjuklöneperiod till 28 dagar tillsammans med högkostnadsskydd för mindre företag och sänkt arbetsgivaravgift innebär för statens del en ökad budgetbelastning på 665 miljoner kronor. Den privata sektorn får sammantaget 833 miljoner kronor

SOU 2000:121 Sammanfattning

17

i minskad kostnad, kommunernas kostnader ökar med 198 miljoner kronor och medan staten som arbetsgivare får en minskad kostnad på 31 miljoner kronor. Om sjuklöneperioden förlängs till 60 dagar blir budgetbelastningen 798 miljoner kronor. Den privata sektorns besparing blir 1 174 miljoner kronor medan kommunerna får en kostnadsökning på 445 miljoner kronor. Statens besparing som arbetsgivare blir 68 miljoner kronor.

Utredningen redovisar också de sammantagna konsekvenserna med hänsyn till förslaget att sjukförsäkringsavgiften endast tas ut på löneunderlag för anställda under 55 år och förslaget om höjt ersättningstak. De totala budgetkonsekvenserna uppgår därvid till 1 898 miljoner kronor inklusive ökade kostnader för föräldraförsäkringen. Samtliga sektorer av arbetsgivare får i detta förslag en oförändrad eller något sänkt kostnad.

Utredningen bedömer vidare att ytterligare statliga medel behöver omdisponeras till sjukförsäkringen för att ge de nu långtidssjukskrivna tillfredsställande rehabilitering. Under en treårsperiod erfordras ett tillskott på mellan 3 600 och 4 500 miljoner kronor årligen.

Utredningens innehåll

I kapitel 1 redovisar utredningen sitt uppdrag. Redan i delbetänkandet konstaterade utredningen att sjukskrivning och sjukfrånvaro är ojämnt fördelad mellan kön, mellan olika branscher, arbetsgivare och arbetsplatser. Utredningen hade därför anledning att dra den slutsatsen att olika arbetsplatser och arbetsmiljöer skapar och resulterar i olika sjukfrånvaro. Detta innebär inte att utredningen hävdade att all frånvaro orsakas av förhållanden på arbetsplatsen. Däremot är skillnader i sjukfrånvaro påtagliga och arbetsmiljöberoende.

I kapitel 2 anger utredningen några väsentliga utgångspunkter för sin analys och för sina förslag. Sjukförsäkringssystemet utgör en integrerad del av de svenska socialförsäkringarna. Utredningen kommenterar vidare skillnaderna i begreppen sjukdom och sjukfrånvaro och poängterar att förebyggande insatser för folkhälsa är av stor betydelse som medel för att minska sjukfrånvaron. Sådana insatser bör kombineras med insatser på arbetsplatsen.

En av de stora frågorna inför framtiden är hur en minskande andel av befolkningen i arbetsför ålder genom produktivt arbete

Sammanfattning SOU 2000:121

18

skall kunna försörja en ökande andel av framför allt äldre. Regeringens mål för sysselsättningen är att 80 procent av den arbetsföra befolkningen skall vara i arbete 2004. För närvarande (hösten 2000) är sysselsättningsgraden 77,5 procent. Nuvarande höga sjuktal utgör ett allvarligt hinder för att uppsatta sysselsättningsmål skall kunna uppnås.

Utredningen redovisade i sitt delbetänkande ett utförligt statistiskt material avseende sjukfrånvarons utveckling. I kapitel 3 redovisas inledningsvis kompletterande data och analyser.

Eftersom befintlig sjukfrånvarostatistik saknar uppgifter som kan belysa olika individ- och miljöfaktorers inverkan på hälsa och sjukfrånvaro har utredningen låtit genomföra en omfattande undersökning av hälsa, livskvalitet, arbetsförhållanden och sjukfrånvaro. De multivariata analyserna av dessa tvärsnittsdata visade ett klart samband mellan ålder och risken att bli långtidssjukskriven. I övrigt visades entydigt att förhållanden på arbetet av både fysisk, psykosocial och organisatorisk karaktär hade betydelse för långtidssjukskrivning. Högsta riskerna uppmättes för de män och kvinnor som hade en hög fysisk belastning och inte var nöjda med hur de kunde utföra sina arbetsuppgifter. Dåligt arbetsklimat i gruppen var en annan exponering som gav en måttligt men signifikant ökad risk för män och kvinnor att bli långtidssjukskrivna. Höga krav från arbetet och samtidigt låg kontroll gav också en risk för långtidssjukskrivning. Undersökningen visar vidare att de med lägst inkomst hade högst risk för långtidssjukskrivning. Detta var förmodligen inte en effekt enbart av en sämre ekonomi, generellt eller i samband med långtidssjukskrivning, utan indikerar ytterligare att arbetsförhållanden är av betydelse då arbeten med låga löner ofta även har de sämsta arbetsförhållandena.

Sammanfattningsvis förstärker de fortsatta analyserna som redovisas i kapitel 3 de resultat som redovisades redan i delbetänkandet. Sjukfrånvarons ökning är ojämnt fördelad mellan kvinnor och män, mellan olika åldersgrupper och mellan olika delar av landet. Framför allt är sjukfrånvarons storlek och ökning bland kvinnor över 50 år starkt oroande. Skillnader i sjukfrånvaron är starkt köns-, ålders- och arbetsplatsberoende. Sjukfrånvaron i mindre företag är lägre än i stora företag. Skillnaden mellan sjukfrånvaron bland kvinnor i kommunal och privat sektor kan till stor del förklaras av att kommunalt anställda har en hög genom-

SOU 2000:121 Sammanfattning

19

snittsålder. Förändringen från 1990 har dock i hög grad varit negativ för kommunalt anställda kvinnor.

Utredningen har också låtit SCB samköra Arbetarskyddsstyrelsens arbetsmiljöstatistik och RFV:s sjukfrånvaroregister. Materialet understryker de starka samband som råder mellan ökad sjukskrivning och ålder och arbetsplatsberoende förhållanden.

Sedan den 1 januari 2000 gäller att arbetsgivaren skall svara för att den företagshälsovård som påkallas av arbetsförhållandena finns att tillgå. Utredningen konstaterar att företagshälsovårdens insatser under 1990-talet har minskat i omfattning. Det är angeläget att företagshälsovården på ett mer aktivt sätt medverkar i det förebyggande och rehabiliterande arbetet. Utredningens förslag ger företagshälsovården en starkare roll.

Statskontoret har för utredningens räkning vidareutvecklat den tidigare redovisade beskrivningen av sambandet mellan sjukskrivning och förtidspension Den framtida utvecklingen av antalet sjukfall som varat mer än ett år kan beskrivas utifrån tre olika scenarier. I scenario 1 fortsätter utvecklingen som under de senaste åren, vilket innebär en kraftig ökning av antalet sjukfall på två års sikt. I scenario 2 beskrivs hur åtgärder vidtas för att åstadkomma en stabilisering eller svag minskning under motsvarande tid och i scenario 3 hur åtgärder vidtas för att åstadkomma ett kraftigt trendbrott mot snabbt sjunkande antal. De åtgärder som kan vidtas är ökad rehabilitering och förtidspensionering.

Statskontoret har på utredningens uppdrag även genomfört en studie om sjukvårdens konsekvenser för sjukförsäkringen. Huvudsyftet med studien är att ge en konkret beskrivning av i vilken utsträckning sjukskrivning orsakas av väntetider i vården. Studien visar på ett icke obetydligt samband mellan vårdsituationen och sjukskrivningar. Det finns därför all anledning att fortsätta att utveckla metoder och samverkan som kan förkorta ”onödiga” sjukskrivningar.RFV har på utredningens uppdrag kartlagt och redovisat vilka data som skulle erfordras för en fortlöpande heltäckande systematisk analys av sjukfrånvaron. Utredningen anser att en förbättrad och samordnad informationsinsamling och redovisning är nödvändig.

I kapitel 4 sammanställer utredningen fakta och erfarenheter från Norge, Finland, Danmark och Nederländerna.

Norge har liksom Sverige en utveckling med ökade sjuktal under 1990-talets andra hälft. En utredning tillsattes där i april 1999 för att utreda orsakerna till ökningen i sjukfrånvaro och förtids-

Sammanfattning SOU 2000:121

20

pension. Den 15 september 2000 lämnades betänkandet Sykefravaer og utforepensjonering – Et inkluderende arbetsliv NOU 2000:27. Bland förslagen kan här nämnas, införandet av egenrisk för den enskilde med 20 procent under sjuklöneperioden dag 1–16 och förslaget att arbetsgivarna skall betala 20 procents sjuklön från dag 17–365.

Finland har inte som Sverige och Norge haft en så dramatisk ökning i sjukfrånvaron de senaste åren. Däremot finns i Finland en oro för att allt färre arbetar fram till 65 års ålder. Genomförda förändringar på senare tid har därför syftat till att höja åldern för utträde ur arbetslivet. I Finland förekommer att arbetsgivaren fortsätter att betala lön vid sjukdom utöver lagen om arbetsavtal. Om så sker betalar Folkpensionsanstalten den försäkrades dagpenning till arbetsgivaren. Finland har en lång tradition med företagshälsovård. Arbetsgivaren är enligt lag skyldig att anordna företagshälsovård och får ersättning av folkpensionsanstalten för detta med 50 procent upp till ett visst maxibelopp.

I Danmark har kommunerna ansvaret för sjukförsäkringen. Arbetsgivarna betalar sjuklön i två veckor. Offentliga arbetsgivare betalar för sina anställda under hela sjukperioden. Sjukpenningen ersätter inkomstbortfallet med 100 procent upp till maximalt 2 846 danska kronor per vecka. I Danmark finns ingen karensdag.

Nederländerna har under 1990-talet genomfört stora förändringar i sitt sjukförsäkringssystem. Sedan mars 1997 betalar arbetsgivarna sjuklön i 12 månader. Sjuklönens nivå är 70 procent, men i regel får de allra flesta 100 procents ersättning. Någon karensdag tillämpas i praktiken inte. Arbetsgivarna kan försäkra sig via privata försäkringsbolag.

Gemensamt för Norge, Finland, Danmark och Nederländerna är att sjukersättningen upphör efter ett år. För ersättning därefter krävs en kvalificerad bedömning av arbetsförmågans nedsättning, varaktighet och rehabiliteringspotential. Generellt sett är självrisken för den enskilde i dessa länder lägre än i Sverige.

I kapitel 5 redovisar utredningen hur inkomstbortfallet vid sjukfrånvaro täcks av de försäkrade genom karensdag och ”självrisk” beroende på ersättningsnivå, arbetsgivarna genom sjuklön och sjukförsäkringen vid olika utformning av sjuklöneperioden, konsekvenserna av ett höjt ersättningstak och konsekvenserna av ett förändrat sätt att beräkna underlaget för sjukförsäkringsavgiften.

I kapitel 6 gör utredningen en genomgång av de principer som bör gälla för en allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former.

SOU 2000:121 Sammanfattning

21

I kapitel 7 och 8 redovisas utredningens överväganden och bedömning av ekonomiska och andra konsekvenser av utredningar förslag.

23

1 Utredningens uppdrag och arbetsformer

1.1 Utredningens uppdrag

Utredningen redovisade i augusti 2000 delbetänkandet Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72). Utredningen beskriver där sitt uppdrag på följande sätt:

”Sjukförsäkringen utgör en väsentlig och integrerad del av det svenska välfärdssystemet. Direktiven för denna utredning (bilaga 1) är omfattande och tolkas av utredningen som ett mandat att redovisa och analysera alla de omständigheter som kan förklara den mycket stora uppgång av kostnaderna för sjukförsäkringen som skett under de senaste åren. Den stora kostnadsökningen kan dölja bakomliggande problem med ohälsa och stress i arbets- och privatlivet med åtföljande personligt lidande för den enskilde. Inget samhälle kan sägas fungera väl om sjuktalen och frånvaron från arbetslivet drastiskt ökar.

De ökande kostnaderna innebär också en stor belastning på statens budget och riskerar att hota det nuvarande systemet eller tränga ut andra viktiga välfärdsområden.

Direktiven anger en mycket snäv tidsram för denna studie. I praktiken skall ett utredningsarbete ske under en kortare tid än ett år. Detta gör att en hel del i sig intressanta utredningsområden måste släppas till förmån för en koncentration på några av utredningen valda viktiga områden. Utredningens strategi är att framför allt presentera underlag för och analysera sådan statistik som kan anses ge mest förklaringsvärde. Den s.k. 80/20-regeln gäller också inom detta område. Utredningen har ur det stora statistik- och utredningsmaterial som redan finns valt ut sådant som ger påtagligt och stort utfall. Detta innebär inte att andra företeelser är ointressanta. De kan i sig för individer eller grupper av individer ha större relevans än det material som utredningen valt att presentera.

Sjukskrivning och sjukfrånvaro är ojämnt fördelad mellan kön, mellan olika sektorer och mellan olika arbetsplatser. Utvecklingen

Utredningens uppdrag och arbetsformer SOU 2000:121

24

under senare år har förstärkt dessa skillnader. Utredningen har därför anledning att dra den slutsatsen att olika arbetsplatser och arbetsmiljöer kan skapa och resultera i olika sjukfrånvaro. Arbetsplatsernas organisation och arbetets uppläggning och anpassning till individerna måste därför sättas i förgrunden. Detta innebär inte att också det omvända gäller. Den enskilde har också ett eget ansvar för sin situation.”

I föreliggande slutbetänkande har utredningen fördjupat framför allt analysen av frågor som rör utformningen av ett autonomt försäkringssystem, internationella erfarenheter samt utvecklat och konsekvensberäknat utredningens slutliga förslag. Utredningen vill understryka att i delbetänkandet redovisades ett antal utvecklingsmöjligheter. Utredningens slutliga förslag återfinns endast i slutbetänkandet.

1.2 Arbetsformer

Regeringen beslöt om direktiv för utredningen den 23 juni 1999. Utredaren utsågs den 27 oktober samma år och med ett sekretariat på plats påbörjades det faktiska arbetet i mitten av december 1999. Den 15 augusti 2000 överlämnades delbetänkandet Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens sakkunniga och experter. Sammanlagt har tolv sammanträden med experter och sakkunniga ägt rum. Därutöver har förekommit täta enskilda kontakter med flertalet experter och sakkunniga.

Utredningen har tagit del av en mängd litteratur, artiklar, utredningar och rapporter på området. Mycket arbete har också ägnats åt att samla in befintlig statistik från olika håll och att sammanställa den på ett enhetligt sätt.

Utredningen har eftersträvat en öppenhet i utredningsarbetet gentemot alla intresserade, inte minst allmänheten. I den andan har utredningen använt en hemsida med adressen ”www.sjukforsakring.gov.se”.

Utredaren och sekretariatet har träffat företrädare från myndigheter, sjukhus, företagshälsovård, organisationer och försäkringsbolag. Vid fyra tillfällen har utredningen haft överläggningar med representanter från LO, SAF, Läkarförbundet, Kommunförbundet, TCO och SACO.

Samråd har skett med andra utredningar och arbetsgrupper; Arbetsgruppen för åtgärder på arbetsmiljöområdet, Reformerad

SOU 2000:121 Utredningens uppdrag och arbetsformer

25

förtidspension m.m., Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, Översyn av läkemedelsförmånen, Nationella folkhälsokommittén, Kommittén Välfärdsbokslut m.fl.

I arbetet med internationella jämförelser har utredningen besökt departementen i Finland, Danmark och Holland. Utredningen har också besökt den norska sjukförsäkringsutredningen som lämnade sitt slutbetänkande i september 2000 samt Europaparlamentet och EU-kommissionen i Bryssel.

För att kunna belysa olika individ- och miljöfaktorers påverkan på hälsa och sjukfrånvaro har utredningen i samarbete med Riksförsäkringsverket (RFV) och Karolinska Institutet låtit genomföra en stor enkätundersökning (24 000 enkäter). Resultatet redovisas i docent Eva Vingårds och ergonomie magister Per Lindbergs rapport ”Hälsa, arbetsförhållanden, sjukfrånvaro och sjuknärvaro”. Avdelningschefen Inger Marklund, (RFV), och professorerna Gunnar Aronsson, Christer Hogstedt och Staffan Marklund från Arbetslivsinstitutet samt professor Åke Nygren, Karolinska Institutet, har utgjort en referensgrupp i detta arbete.

Utredningen har också låtit Statistiska centralbyrån samköra Arbetarskyddsstyrelsens arbetsmiljöstatistik och RFV:s sjukfrånvaroregister. Resultatet redovisas i utredaren Alf Anderssons rapport ”Arbetsförhållanden och sjukskrivning med ersättning”.

Tillsammans med RFV har utredningen genomfört ett seminarium om kvinnors sjukfrånvaro. Syftet med seminariet var bl.a. att samla kompetens om könsbaserade skillnader i sjukfrånvaron.

Försäkringsmannen Gunvall Grip har för utredningens räkning redogjort för En sjukförsäkring i försäkringsmässiga former. Grips PM utgör grund för kapitel 6. Docent Kristina Alexandersson har skrivit rapporten Varför har kvinnor högre sjukfrånvaro?, professor C.G. Sandberg har beskrivit området organisationsmedicin och fil. mag. AnnaKarin Danielsson har sammanställt rapporten ”Regionala sjukfallstudier”. RFV har haft uppdragen att lämna statistik, belysa högriskskyddet och beskriva behovet av förbättringar på statistikområdet.

Fil. kand. Göran Wikner har medverkat i fördjupad statistikanalys. Statskontoret har anlitats att för utredningens räkning beskriva sambanden mellan sjukförsäkring och förtidspension samt sjukvårdens påverkan på sjukförsäkringen.

27

2 Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter

2.1 Utredningens delbetänkande ”Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter" ( SOU 2000:72 )

Sjukförsäkringsutredningen avlämnade den 16 augusti 2000 delbetänkandet ”Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter” (SOU 2000:72). De slutsatser och förslag som presenteras i föreliggande slutbetänkande bygger på tidigare presenterade basfakta och de analyser som gjordes i delbetänkandet och de tillkommande fakta och undersökningar som nu redovisas. En sammanfattning av delbetänkandet återfinns som bilaga 2.

Redan i delbetänkandet konstaterade utredningen att sjukskrivning och sjukfrånvaro är ojämnt fördelad mellan kön, mellan olika branscher, arbetsgivare och arbetsplatser. Utredningen hade därför anledning att dra den slutsatsen att olika arbetsplatser och arbetsmiljöer skapar och resulterar i olika sjukfrånvaro. Detta innebär inte att utredningen hävdade att all frånvaro orsakas av förhållanden på arbetsplatsen. Däremot är skillnader i sjukfrånvaro påtagliga och arbetsmiljöberoende. I delbetänkandet redovisar också utredningen ”Inriktningsmål och utvecklingsmöjligheter”. Den diskussion som följt på utredningens delbetänkande visar att inriktningsmålen synes vara väl accepterade och utredningen utgår därför också i detta slutbetänkande från dessa mål. De redovisas med några kompletteringar i kapitel 7.

En av de viktigaste slutsatserna av utredningens analys av nuvarande regelsystem är att ett effektivt fungerande system måste göras mer försäkringsmässigt. I detta slutbetänkande redovisas därför i ett särskilt avsnitt hur ett mer fristående system kan byggas upp.

I delbetänkandet redovisade utredningen avslutningsvis ett antal ytterligare utvecklingsmöjligheter och förändringar i nuvarande system.

Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter SOU 2000:121

28

Utredningens diskussion om en förlängd sjuklöneperiod mötte ett starkt motstånd framför allt från arbetsmarknadens parter. Trots att utredningen samtidigt föreslog att ett särskilt högkostnadsskydd för mindre företag skulle införas avvisades förslaget också av företrädare för mindre och medelstora företag. Utredningens påpekande att just mindre och medelstora företag var ”vinnare” i detta sammanhang accepterades inte. Mindre företag har en väsentligt lägre sjukfrånvaro än både större företag och offentlig sektor och betalar idag via sjukförsäkringsavgiften en högre ”premie” än vad som motsvaras av den faktiska frånvaron. En ökad sjuklöneperiod, kombinerad med en sänkt premie skulle med det av utredningen tänkta högkostnadsskyddet innebära att mindre företag skulle få lägre kostnader än med nuvarande system. Detta förhållande skulle gälla också huvuddelen av det privata näringslivet.

Fackliga företrädare ansåg att ett ökat arbetsgivaransvar skulle innebära att personer med hög sjukdomsrisk skulle riskera att utestängas från arbetsmarknaden. Det av utredningen föreslagna förstärkta personliga riskskyddet bedömdes inte, eller tillmättes inte, tillräckligt värde i sammanhanget.

Utredningen anser att de tillkommande undersökningar som presenteras i slutbetänkandet snarast förstärker slutsatsen att ansvaret för att minska sjukfrånvaron bäst hanteras så nära arbetsplatsen som möjligt. Utredningen återkommer i detta slutbetänkande med en fördjupad analys av förslaget om en utökad sjuklöneperiod.

2.2 Utgångspunkter för utredningens analys och överväganden

I detta avsnitt redovisar Sjukförsäkringsutredningen de utgångspunkter som utredningen arbetat med och som utgör grunder för utredningens överväganden och förslag.

2.2.1 Sjukförsäkringssystemet – en integrerad del av socialförsäkringarna

Sjukförsäkringssystemet utgör en integrerad del av de svenska socialförsäkringarna. En för hög sjukfrånvaro jämfört med vad som kan uppnås i ett välfungerande system innebär, förutom onödigt

SOU 2000:121 Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter

29

personligt lidande och höga sjukförsäkringskostnader, framför allt stora produktionsförluster. Denna senare del kommer att bli av allt större betydelse. Brist på arbetskraft kommer att känneteckna arbetsmarknaden under överskådlig tid framöver.

Utredningen vill i sin ansats se sjukförsäkringen som en integrerad del av ett komplext system där konstruktionen och den tekniska utformningen av en modern sjukförsäkringen är en del i ett större sammanhang. Det ligger inte inom ramen för denna utredning att föreslå ändringar i andra samverkande system. Sambanden med t.ex. reglerna i arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringen etc. behöver belysas ytterligare. Utredningen förutsätter dock att i den kommande beredningen av sjukförsäkringen också andra angränsande system ses över.

2.2.2 Sjukfrånvaro och sjukdom

Utredningen vill inledningsvis understryka att sjukfrånvaro och sjukdom inte är synonyma begrepp. Givetvis finns en ”grundfrånvaro”, som kan sägas vara ofrånkomlig. Vi bär med oss genetiska anlag, vi utsätts för förkylning och olyckor inträffar. Denna frånvaro utgör förmodligen en större del av orsakerna till sjukfrånvaron. Om enbart denna ”grundfrånvaro” skulle vara orsak till frånvaro från arbete skulle sjukfrånvaron inte variera särskilt mycket mellan olika arbetsplatser, branscher och delar av landet.

Det är dock sedan länge känt att frånvaron varierar kraftigt och utredningens analys visar också på skillnader som inte kan förklaras på annat sätt än att förhållandena på olika arbetsplatser varierar. En sjukdom kan för en individ innebära ett totalt hinder för arbete medan samtidigt en annan individ med andra förutsättningar mycket väl kan fortsätta sitt arbete. Arbetsplatsens förmåga till anpassning kan variera. Hinder kan undanröjas, acceptansen för lägre prestationer under en sjukdomsperiod kan variera, arbetskamraternas och arbetsledningens inställning är olika på olika arbetsplatser, etc. Det är summan av alla dessa förutsättningar som till sist avgör sjukfrånvarons omfattning.

Det är mot den bakgrunden som denna utredning starkt betonar arbetsplatsens roll för utvecklingen av sjukfrånvaron. Detta betyder inte, som många gånger felaktigt hävdats i debatten, att utredningen anser att arbetsplatsen ensam orsakar sjukdom. Däre-

Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter SOU 2000:121

30

mot är arbetsplatsens förmåga att attrahera och motivera individen till närvaro och till rehabilitering avgörande.

2.2.3 Förebyggande insatser för folkhälsa kombineras med insatser på arbetsplatsen

Förebyggande insatser påverkar naturligtvis på lång sikt den totala sjukfrånvaron. Enligt Nationella Folkhälsokommittén1 har den grundläggande folkhälsan kontinuerligt förbättrats. Mot den bakgrunden förstärks utredningens uppfattning att den ökande sjukfrånvaron i hög grad har att göra med förändringar av arbetsmiljön och den enskildes attityder och värderingar.

Sambandet med livsstil, levnadsvillkor, sociala och ekonomiska villkor är i övrigt tydliga. Rökning, alkohol- och drogmissbruk samt övervikt har dokumenterat negativa konsekvenser för individens hälsa. Rätt kost och motion bidrar däremot positivt till den enskildes hälsa.

Nationella Folkhälsokommittén har föreslagit 18 hälsopolitiska mål. Kommitténs mål om en god arbetsmiljö handlar om en anpassning av fysiska och psykiska arbetskrav till individens förutsättningar, ökat inflytande och utvecklingsmöjligheter i arbetet och minskat övertidsarbete. Vidare framför kommittén vikten av ökad fysisk rörelse. Kroppen är beroende av fysisk aktivitet för att må bra. I dagens samhälle rör vi oss för lite. Det ökande stillasittandet är ett hot mot hälsan på sikt. En halvtimmes måttlig fysisk aktivitet per dag är tillräckligt för att minska risken för många sjukdomar. Kommittén framhåller också vikten av goda matvanor. Tobak är den enskilt största hälsorisken i Sverige. Insatser bör därför göras för att kraftigt minska rökningen. Skadligt alkoholbruk bör minska. Alkoholen utgör en tung faktor bakom sjukhusvård och förtidspensioneringar. Kommittén förordar en mer hälsoinriktad hälsooch sjukvård. Förebyggande insatser skall vara en självklar del i all behandling.

Utredningen utgår från att upplysning och information i frågor som rör folkhälsan utgör ett vitalt samhällsintresse som dock hanteras i ett annat sammanhang. Det finns all anledning för arbetsgivare både inom privat och inom offentlig sektor att göra kontinuerliga, egna insatser inom det förebyggande området för att minska sjukfrånvaron. Sådana insatser är i stor utsträckning direkt

1

Hälsa på lika villkor (SOU 2000:91).

SOU 2000:121 Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter

31

lönsamma. Utredningen anser också att förebyggande insatser ingår i sjukförsäkringens ansvarsområde.

2.2.4 Sysselsättningsmålen

En av de stora frågorna inför framtiden är hur en minskande andel av befolkningen i arbetsför ålder genom produktivt arbete skall kunna försörja en ökande andel av framför allt äldre. Regeringens mål för sysselsättningen är att 80 procent av den arbetsföra befolkningen skall vara i arbete 2004. För närvarande (hösten 2000) är sysselsättningsgraden 77,5 procent. Nuvarande höga sjuktal utgör ett allvarligt hinder för att uppsatta sysselsättningsmål skall kunna uppnås.

Regeringen förbereder vidare förslag som innebär att det skall vara möjligt för den enskilde att arbeta fram till 67 års ålder. De höga sjuktalen för både män och kvinnor över 50 år, inklusive förtidspensioner, innebär snarare att än färre kommer att arbeta fram till pensionsåldern. Under kommande 10-årsperiod kommer Sverige - liksom hela EU - att ha en brist på arbetskraft i produktiv ålder. Enbart primärkommunerna bedöms fram till 2010 ha ett rekryteringsbehov som uppgår till 500 000 personer. En sådan volym av nyrekrytering förutsätter att åtgärder vidtas som minskar de nuvarande höga sjuktalen bland bl.a. äldre, anställda kvinnor.

Ett sjukförsäkringssystem som stimulerar enskilda och arbetsgivare till förebyggande insatser och rehabilitering är mot denna bakgrund en av nyckelfaktorerna för framgång. Systemets utformning är av stor vikt för att målen för ökad sysselsättning uppnås. Utredningen vill också understryka att arbetsplatser, arbetsuppgifter, organisation, ansvar och krav måste förändras om också den äldre delen av arbetskraften skall orka hela yrkeslivet ut. Sjukförsäkringen måste utformas så att försäkringen ger incitament till de arbetsgivare som vidtar sådana insatser som kan förlänga den reella ”arbetsföra perioden” för sina anställda.

2.2.5 Utvecklingen inom EU

Inom EU arbetar man med en samordnad strategi för att modernisera den sociala tryggheten. Fyra övergripande mål finns uppsatta, fyra ”pelare”. Arbetet skall medverka till att; göra de sociala trygghetssystemen mer sysselsättningsfrämjande (arbete skall ge

Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter SOU 2000:121

32

en säker inkomst), göra pensionerna säkra och pensionssystemen hållbara, främja social integration och garantera en hållbar hälsooch sjukvård av hög kvalitet.

Det finns enligt EU:s utskott för sysselsättning och socialfrågor behov av att se över pensions- samt hälso- och sjukvårdssystemen i relation till den åldrande befolkningen och säkra behovet av framtida arbetskraft. Medlemsländerna bör sträva efter att anpassa skatte- och bidragssystemen för att främja anställbarhet och nya jobb. Ökad sysselsättning är en viktig förutsättning för att öka välfärden och ett ökat antal sysselsatta är avgörande för att säkerställa de sociala trygghetssystemens ekonomiska hållbarhet inte minst med tanke på att allt fler lever allt längre.

Någon fullständig harmonisering av de olika ländernas sociala system är inte att vänta. Medlemsländernas olika utvecklingsnivå och traditioner på området för social trygghet medger inte det. En harmonisering skulle ställa alltför höga krav på svagare medlemsstater samtidigt som socialt mer utvecklade stater skulle kunna komma att skära ned i de sociala trygghetssystemen av konkurrensskäl.2

Utskottet för kvinnors rättigheter och jämställdhetsfrågor inom EU har framfört att de förväntar sig att det kommer att behövas en reform av de olika medlemsländernas sjukförsäkringssystem så att det skapas en ordning som är hållbar på lång sikt. Alla människor skall ha rätt till ett hälsoskydd av hög kvalitet utan hänsyn till den enskilde personens ekonomiska situation. Utskottet anser att en könsspecifik översikt över yrkesbetingade sjukdomsfall inom EU borde tas fram.

2.2.6 En allmän sjukförsäkring i försäkringsmässiga former

Utredningen har under sitt arbete kommit till den bestämda slutsatsen att en stabil allmän sjukförsäkring inte kan utformas inom nuvarande ramar. I kapitel 6 redovisar utredningen en genomgång av förutsättningarna för en renodlad försäkringslösning. Utredningen utgår från direktivens förutsättning att ”Sjukförsäkringen fortsatt skall var ett generellt, offentligt försäkringssystem”. Den flexibilitet som krävs för att insatser vid varje tid skall kunna genomföras optimalt kan inte uppnås inom ramen för det system

2 Europaparlamentet, Betänkande – En samordnad strategi för att modernisera social

trygghet, februari 2000.

SOU 2000:121 Delbetänkandet och utredningens utgångspunkter

33

som för närvarande ligger inom statsbudgetens ram. Utgifterna är inte kopplade till avgifterna och kan inte heller användas på ett flexibelt och situationsanpassat sätt. Ett försäkringsbolag skulle mycket tidigare på rent affärsmässiga grunder ha agerat genom investeringar i förebyggande och rehabiliterande verksamhet. Sådana investeringar skulle med stor sannolikhet ha bidragit till att sänka sjuktalen.

Nuvarande ordning innefattar uppenbara systemfel. Under innevarande höst redovisade landets försäkringskassor att rehabiliteringsmedlen var slut. Samtidigt växte kön av personer som behöver rehabilitering. En kostsam förlängning av sjukskrivningsperioden blir följden – en förlängning som kostar väsentligt mer är de rehabiliteringsinsatser som kunnat göras.

35

3 Kompletterande analys och basfakta

3.1 Inledning

Utredningen redovisade i sitt delbetänkande1 ett utförligt statistiskt material avseende sjukfrånvarons utveckling. I detta kapitel redovisas inledningsvis vissa kompletterande data och analyser.

Befolkningsutvecklingen fram till 2015 och dess påverkan på sjukfrånvaron diskuteras, långtidssjukskrivna i slutet av 1980-talet jämförs med långtidssjukskrivna 1999, regionala skillnader kommenteras liksom kvinnors sjukfrånvaro som både är högre och ökar snabbare än männens. Vidare redogör utredningen för iakttagelser av sjukskrivning som behandling och exempel på utbildning i försäkringsmedicin.

Eftersom befintlig sjukfrånvarostatistik saknar uppgifter som kan belysa olika individ- och miljöfaktorers inverkan på hälsa och sjukfrånvaro har utredningen låtit genomföra en omfattande undersökning av hälsa, livskvalitet, arbetsförhållanden och sjukfrånvaro. Utredningen har också låtit samköra Arbetarskyddsstyrelsens arbetsmiljöstatistik och Riksförsäkringsverkets (RFV) sjukfrånvaroregister. Resultaten av dessa studier sammanfattas här och redovisas i sin helhet som bilagor.

Företagshälsovårdens förändring under 1990-talet redovisas, liksom dess situation idag. Utredningen har också i detta kapitel sammanfattat det betänkande (SOU 2000:78) som Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen lämnat.

Statskontoret har för utredningens räkning studerat sambanden mellan sjukpenning och förtidspension och analyserat omfattningen av sjukskrivning i väntan på vård. Slutligen berör utredningen frågor om behovet av statistik för uppföljning av sjukfrånvaron och utnyttjandet av befintliga högriskskydd.

1 Sjukförsäkringen - Basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72).

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

36

3.2 Kompletterande statistik

3.2.1 Befolkningsutveckling och sjukfrånvaro. Konsekvenser för kostnader och sysselsättning

Utredningen har tidigare konstaterat att det finns ett starkt samband mellan ålder och sjukfrånvaro. Förändringar av befolkningens åldersstruktur får därför stora konsekvenser för utvecklingen av sjukfrånvaron. Utredningen vill också understryka sjukfrånvarons betydelse för möjligheterna att nå uppsatta sysselsättningsmål.

Mot bakgrund av ovanstående vill utredningen översiktligt redovisa hur de prognostiserade förändringarna av åldersstrukturen de närmaste femton åren i kombination med olika antagen om sjukfrånvarons utveckling påverkar sjukfrånvaro, sjukförsäkringskostnader och sysselsättning.

3.2.2 Befolkningsutveckling och sjukfrånvaro. Konsekvenser för kostnader och sysselsättning

Utredningen har tidigare konstaterat att det finns ett starkt samband mellan ålder och sjukfrånvaro. Förändringar av befolkningens åldersstruktur får därför stora konsekvenser för utvecklingen av sjukfrånvaron. Utredningen har beräknat sjukfrånvarons effekter på sysselsättningsgraden. En fortsatt hög sjukfrånvaro gör det mycket svårt att nå uppsatta sysselsättningsmål.

I det följande redovisar utredningen översiktligt hur de prognostiserade förändringarna av åldersstrukturen de närmaste femton åren i kombination med olika antaganden om sjukfrånvarons utveckling påverkar sjukfrånvaro, sjukförsäkringskostnader och sysselsättning.

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

37

Förändring av åldersfördelningen 2005–2015

Diagram 1. Förändring av åldersfördelningen 2005–2015 jämfört med 2000 för män och kvinnor. Åldersgrupper 21–65 år.

Källa: Bearbetning av SCB:s befolkningsprognos.

Andelen av befolkningen i åldersgruppen 26–35 år blir under hela perioden fram till 2015 lägre jämfört med år 2000. År 2015 blir dessutom andelen i åldersgruppen 36–45 år lägre än idag. Också åldersgruppen 51–55 år får en lägre andel under perioden. Andelen äldre i arbetskraften (61–65 år) kommer däremot att växa under hela perioden. Eftersom alltfler i denna grupp inte orkar fortsätta sitt arbete och blir långtidssjukskrivna eller väljer olika former av pension kommer sysselsättningsgraden att sjunka om inte kraftfulla åtgärder vidtas så att också denna grupp kan och vill fortsätta att arbeta.

Eftersom sjuktalen ökar med ålder, innebär den förändrade åldersstrukturen att sjuktalen i genomsnitt kommer att öka. Den äldsta åldersgruppen har dock låg förvärvsintensitet idag och utvecklingen mot ökande sjuktal motverkas också av att andelen i befolkningen som är i åldersgruppen 51–55 år minskar. Denna åldersgrupp har både relativt höga sjuktal och hög förvärvsintensitet.

Med oförändrad sysselsättningsintensitet och förvärvsfrekvens inom varje åldersgrupp fram till 2015 leder förändringarna i befolkningsstrukturen, med oförändrade sjuktal, till att antalet sjukdagar ökar marginellt med 6 000–7 000 dagar fram till 2010. Därefter faller antalet något men förblir något högre än idag. Förändringar i

-3 -2 -1

0 1 2 3 4

21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65

Åldersgrupp

Procent

2 005

2 010

2 015

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

38

befolkningsstrukturen har således måttliga effekter på utvecklingen av sjuktalen.

Sjukfrånvarons utveckling 2000–2015 – några alternativ

Förutsättningen att de relativa sjuktalen är oförändrade är inte självklar. Idag är kvinnor i genomsnitt sjukskrivna cirka 20 dagar per år och män cirka 12 dagar per år. I det följande redovisas några kalkyler, där det genomsnittliga antalet sjukdagar förändras från idag enligt följande:

Nuvarande trend innebär att antalet sjukdagar antas öka med tre dagar per femårsperiod för män och med fem dagar per femårsperiod för kvinnor.

Oförändrade sjuktal innebär att sjuktalen för respektive åldersgrupp inte förändras under åren 2005–2015 från dagens nivåer.

Halverad ökningstakt innebär att sjuktalen ökar med två dagar per femårsperiod för män. För kvinnor upp till 40 år ökar antalet sjukdagar med två dagar per femårsperiod och för kvinnor över 40 år är ökningen tre dagar per femårsperiod.

Minskade sjuktal, innebär att sjuktalen antas minska med en dag per femårsperiod för män och kvinnor upp till 40 år. För kvinnor över 40 år antas sjuktalet minska med fem dagar per femårsperiod.

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

39

Diagram 2. Utvecklingen av antalet sjukdagar och sjukpenningutgifter 2000–2015 vid olika antaganden om utvecklingen.

Källa: Bearbetningar med utgångspunkt från SCB:s befolkningsprognos och

RFV:s sjukfrånvarostatistik.

Om sjuktalen fortsätter att utvecklas som under de senaste åren, kommer sjukfrånvaron att fördubblas fram till 2010. Med en något måttligare utveckling (halverad ökningstakt) kommer sjukfrånvaron att öka med 30–40 procent fram till 2010 och med cirka 50 procent fram till 2015. Om utvecklingen av sjuktalen minskar genom olika åtgärder kommer sjukfrånvaron självfallet att minska.

Omräknat till kostnader för sjukpenning och med antagandet att den genomsnittliga sjukpenningen inte ökar med åren, blir skillnaden mellan de fyra alternativen stor. Men nuvarande trend blir kostnaderna under 2015 för sjukpenningen över 80 miljarder kronor. År 2005 har kostnaderna ökat med mer än 15 miljarder kronor. Om man utgår från att sjukförsäkringen skall finansieras med sjukförsäkringsavgiften i arbetsgivaravgifterna, innebär det att avgiften (vid oförändrad kostnad för förtidspension) skulle behöva höjas med mer än 20 procent redan 2005, utöver den höjning som skulle behövas för att finansiera dagens nivå på sjukförsäkringskostnaderna. I det mer positiva scenariot blir kostnaderna 2015 cirka 20 miljarder och minskar med fyra miljarder redan till 2005.

0 50 100 150 200 250

2000

2005

2010

2015

Miljoner dagar

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Miljarder kr

Nuvarande trend Oförändrade sjuktal Halverad ökningstakt Minskade sjuktal

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

40

I kalkylerna har ingen hänsyn tagits till realinkomstökningar. I delbetänkandet redovisades att den genomsnittliga ersättningsnivån stigit snabbt de senaste åren. Tillsammans med en realinkomstökning innebär det att kostnaderna i själva verket kommer att öka mer än vad tabellen visar.

Sjukfrånvaro, arbetskraft och sysselsättning

Ett alternativt sätt att illustrera kostnaden för sjukskrivningarna är att se hur sjukfrånvaron påverkar arbetskraftens faktiska storlek. I nedanstående tabell redovisas sjukfrånvaron mätt som antal årsarbetare i relation till antalet sysselsatta.

Tabell 1. Andelen sjukskrivna i procent av antalet sysselsatta i åldersgrupperna 21–65 år.

2000 2005 2010 2015

Nuvarande trend

4,4 6,6 8,8 11,0

Oförändrade sjuktal 4,4 4,5 4,5 4,4 Halverad ökningstakt 4,4 5,1 5,9 6,7 Minskade sjuktal 4,4 3,8 3,2 2,7

Andelen sjukskrivna, mätt i årsarbetare, kommer om nuvarande trend fortsätter att fördubblas fram till 2010 och ytterliga drastiskt öka fram till år 2015. En sådan utveckling kommer att minska den ekonomiska tillväxten och kraftigt förstärka den arbetskraftsbrist som nu förutses.

I Långtidsutredningen 1999/2000,2 redovisas hur arbetskraftsutbudet förändras fram till 2015 med olika antaganden om arbetskraftsdeltagandet. Om sjuktalen fortsätter att öka i samma eller lägre takt som under de senaste åren, behöver arbetskraftsdeltagandet i befolkningen öka väsentligt mer än vad kalkylerna i långtidsutredningen utgår från.

Utredningen konstaterar att redan nuvarande nivå och i än högre grad en fortsatt negativ utveckling av sjukfrånvaron allvarligt försämrar förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten i Sverige.

2 Bilaga 1 till Långtidsutredningen 1999/2000, tabell 3.8, sid 48.

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

41

3.2.3 Sjukfrånvarons utveckling i företag av olika storlek, i olika branscher och inom olika sektorer

Sjukfrånvaron i företag av olika storlek

Sjukfrånvaron ökar tydligt med företagets storlek. För samtliga storleksgrupper är sjuktalen högre under 1999 än 1997. Skillnaden mellan dessa år är liten för män, men något större för kvinnor. De statistiska uppgifterna har hämtats från SCB:s kortperiodiska sysselsättningsstatistik, som bygger på kvartalsvisa uppgifter från ett urval av arbetsgivare.

Diagram 3. Sjukfrånvaro för kvinnor och män anställda på arbetsplatser av olika storlek inom enskild sektor. Procent av anställda.

Källa: Bearbetning av SCB:s kortperiodiska sysselsättningsstatistik.

I diagrammet redovisas sjuktalen för åren, 1997, 1998 och 1999. Mellan dessa år ökade sjuktalen markant, framför allt bland kvinnor. Diagrammet visar att ökningen av sjuktalen synes ha skett i stort sett lika i alla företag oavsett storlek.

Det föreligger ett tydligt samband mellan sjukfrånvaro och arbetsplatsens storlek. Förklaringen kan vara att de anställda har betydligt större personligt engagemang i de små än i de stora företagen. Sambandet mellan närvaro, produktion och anställningstrygghet kan också vara tydligare för den anställde i ett litet än i ett stort företag.

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0

1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-Totalt

Antal anst.

Procent

Kvinnor -97 Kvinnor -98 Kvinnor - 99 Män - 97 Män -98 Män -99 Totalt -99

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

42

Sjukfrånvaron i olika branscher inom den privata sektorn

Diagram 4. Sjukfrånvaro i olika branscher 1997–1999. Procent av anställda.

Källa: Bearbetning av SCB:s kortperiodiska sysselsättningsstatistik

Sjukfrånvaron inom tillverkningsindustrin är markant högre än inom andra branscher. De industrianställda männens sjuktal är 33 procent högre än genomsnittet för privatanställda män och kvinnornas sjuktal hela 50 procent över genomsnittet.

Under perioden 1997–1999 har kvinnornas genomsnittliga sjuktal ökat med 21 procent och männens med 15 procent.

Sjukfrånvaron inom olika sektorer

I sjukförsäkringsutredningens delbetänkande redovisades att sjukfrånvaron varierar starkt med åldern. Det konstaterades också att sjukfrekvensen är olika inom olika sektorer (kommunal, statlig och enskild). Utredningen har nu mera ingående analyserat åldersfördelningen bland de anställda inom respektive sektor och redovisar nedan de ytterligare kommentarer som kan göras beträffande skillnaderna i utveckling mellan olika sektorer.

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0

Jordbruk

Tillverkning

B ygg

Handel

Tjänster

Utb,sjukv.

Pers. tjänster

Totalt

Procent

Män -97

Män -98

Män - 99

Kvinnor -97

Kvinnor -98

Kvinnor -99

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

43

Tabell 2a. Genomsnittsåldern för män och kvinnor anställda i statlig, kommunal respektive enskild tjänst 1999.

Statligt Kommunalt Enskilt

Män

44,2 43,7

39,5

Kvinnor 44,0 43,5

38,3

Tabell 2b. Genomsnittsåldern för män och kvinnor anställda i statlig, kommunal respektive enskild tjänst 1995.

Statligt Kommunalt Enskilt

Män

42,2 41,9

38,2

Kvinnor 42,2 41,3

37,1

Källa: Bearbetning av material från SCB: arbetskraftsundersökningar.

En anställd i enskild tjänst var 1999 i genomsnitt närmare fem år yngre än anställda i statlig eller kommunal tjänst. Skillnaden var större för kvinnor än för män. Genomsnittsåldern har ökat med cirka två år mellan 1995 och 1999 för de anställda i statlig eller kommunal tjänst. Medelåldern för de enskilt anställda ökade med cirka ett år under samma tid.

Skillnaden i de anställdas ålder gör att den genomsnittliga sjukfrekvensen blir olika mellan sektorerna. För att utjämna inverkan av respektive sektors åldersfördelning på de totala sjuktalen har utredningen beräknat hur sjuktalen skulle ha utvecklats om alla sektorer haft samma åldersfördelning. Resultaten redovisas i följande diagram.

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

44

Diagram 5. Kvinnors faktiska och åldersnormerade sjukfrånvaro inom olika sektorer 1990–1999.

Källa: Bearbetning av material från SCB: arbetskraftsundersökningar.

Kvinnors sjukfrånvaro med resp. sektors sjuktal

och totalt genomsnittlig åldersfördelning

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

Skillnad mellan faktisk och åldersnormerad

sjukfrånvaro

-0,80% -0,40%

0,00% 0,40% 0,80%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

Kvinnors faktiska sjukfrånvaro

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

45

År 1990 var den åldersnormerade sjukfrånvaron för kvinnor i den enskilda sektorn betydligt högre än inom den kommunala. År 1999 hade skillnaderna i stort försvunnit. De kommunalt anställda kvinnornas åldersstruktur har förskjutitits sedan 1990. Detta år var medelåldern hos kommunalt anställda kvinnor 40 år mot 37 år för enskilt anställda. Medelåldern 1999 var 43 respektive 38 år. Förändringarna i åldersstrukturen förklarar dock endast till en del den stora relativa försämringen av sjuktalen för kommunalt anställda kvinnor under 1990-talet. Skillnaden mellan den faktiska sjukfrånvaron och den åldersnormerade har successivt ökat under perioden. För enskilt anställda kvinnor är utvecklingen den motsatta. De faktiska sjuktalen har successivt förbättrats i jämförelse med de åldersnormerade. Den främsta förklaringen till utvecklingen inom den kommunala sektorn torde vara att framför allt de äldre kvinnornas sjuktal relativt sett försämrats under perioden, vilket i sin tur ökat åldersfördelningens påverkan på totalsiffrorna.

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

46

Diagram 6. Mäns faktiska och åldersnormerade sjukfrånvaro inom olika sektorer 1990–1999.

Källa: Bearbetning av material från SCB: arbetskraftsundersökningar.

Mäns sjukfrånvaro med resp. sektors sjuktal

och totalt genomsnittlig åldersfördelning

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

Skillnad mellan faktisk och åldersnormerad

sjukfrånvaro

-1,50% -1,00% -0,50%

0,00% 0,50%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

Mäns faktiska sjukfrånvaro

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Statligt anställda Kommunalt anställda Enskilt anställda

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

47

För männen har skillnaderna i sjukfrånvaro mellan olika sektorer i stort sett utjämnats under perioden. Den mest påtagliga förändringen är att statligt anställda mäns sjuktal relativt sett starkt försämrats under perioden. Sjuktalen bland statligt anställda män är dock fortfarande väsentligt lägre än vad som skulle motiveras av den faktiska åldersfördelningen. Män inom kommuner och landsting har under hela perioden högre sjuktal än vad som motsvarar den faktiska åldersfördelningen. Den privata sektorns män har något lägre sjuktal än vad åldersfördelningen motiverar.

3.3 Långtidssjukskrivna i slutet av 1980-talet och 1999 – en jämförelse

Riksförsäkringsverket har i rapporten Långtidssjukskrivna – bakgrund, diagnos och återgång i arbete jämfört långtidssjukskrivna i slutet av 1980-talet och långtidssjukskrivna 1999. Rapporten presenteras i sin helhet i bilaga 3.

Mellan december 19923 och december 1999 ökade antalet långtidssjukskrivna med 21 000 sjukfall från 154 000 till 175 000. Det var emellertid bara antalet sjukfall bland kvinnorna som hade ökat, från 84 000 till 109 000. Antalet sjukfall bland männen hade däremot minskat från 70 000 till 66 000. Antalet långtidssjukskrivna kvinnor ökade således med 25 000 personer mellan 1992 och 1999, medan antalet långtidssjukskrivna män minskade med 4 000 personer under samma tid.

Andelen kvinnor bland de långtidssjukskrivna ökade från 58 till 63 procent mellan slutet av 1980-talet och 1999. Det betyder att kvinnorna nu utgör nästan två tredjedelar av alla långtidssjukskrivna.

Andelen äldre, det vill säga personer som var 55 år och äldre, ökade från 22 till 27 procent bland de långtidssjukskrivna mellan slutet av 1980-talet och 1999. Det fanns 1999 en större andel män än kvinnor bland dem som var äldre, 29 jämfört med 26 procent.

Långtidssjukskrivna 1999 utgörs i högre utsträckning av personer som inte tidigare varit sjukskrivna under någon längre tid. De psykiska diagnoserna har ökat bland kvinnorna. Diagnosen utbrändhet fanns inte i början av 1990-talet men omfattade 1999,

3 Orsaken till att 1992 används som jämförelseår är för att få samma mått vid jämförelsen. Före 1992 mättes nämligen sjukfallens längd i antal ersatta dagar, och efter 1992 i antal kalenderdagar.

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

48

2 procent av kvinnorna och 1 procent av männen. Sjukdomar i rörelseorganen har visserligen minskat sin andel men svarar fortfarande för hela 37 procent av samtliga diagnoser. Andelen personer som friskskrivs inom ett år har minskat kraftigt och andelen som fortfarande är sjukskrivna efter ett år har följaktligen ökat. Få personer fick förtidspension inom ett år i slutet av 1980talet och så är fallet även 1999.

3.4 Regionala skillnader

3.4.1 De regionala skillnaderna i sjukfrånvaron

Utredningen har kompletterat den analys av de regionala skillnaderna i sjukfrånvaron som gjordes i delbetänkandet och kan konstatera att de stora skillnaderna kvarstår efter att hänsyn tagits till köns- och åldersskillnader samt olika regionala näringslivsstrukturer. Utredningen vill därför upprepa sina slutsatser från delbetänkandet.

”Utredningen finner de stora regionala skillnaderna i utvecklingen av sjukfrånvaron både anmärkningsvärda och svårförklarliga. En förklaring kan vara att tradition och inställning till sjukskrivningar som ett försörjningsmedel bland både medborgare, läkare och försäkringskassor varierar över landet. Sjukskrivningarna är höga i framför allt skogs- och Norrlandslänen, där arbetslösheten är, och har varit, hög under lång tid. Sjukskrivning kan ha blivit ett icke avsett komplement till arbetsmarknads-, socialpolitiska och regionalpolitiska stöd. Detta skulle i så fall innebära att tillämpningen av sjukförsäkringen inte sker lika över landet.”

3.4.2 Regionala sjukfallsstudier

Eftersom befintlig sjukfrånvarostatistik saknar uppgifter som diagnos, anställningsförhållanden och ”sjukskrivande” läkare m.m. har utredningen sammanställt ett 50-tal regionala sjukfallstudier gjorda av försäkringskassor i 15 län. Fil. mag. AnnaKarin Danielsson har för utredningens räkning bearbetat och analyserat materialet. Danielssons rapport ”Regionala sjukfallstudier” återfinns i sin helhet i bilaga 6.

Utredningen konstaterar att de regionala studierna bekräftar nationella iakttagelser beträffande kön, ålder och anställnings-

SOU 2000:121 Kompletterande analys och basfakta

49

förhållanden. Sammanfattningsvis bekräftar sammanställningen att antalet sjukfall i länen har ökat under de senaste åren. Mest markant är ökningen bland kvinnorna, som även står för en klar majoritet av sjukfallen. De sjukskrivna kvinnornas andel uppgår till 60 procent, medan männen svarar för 40 procent av sjukskrivningarna. Majoriteten av sjukfallen runt om i länen avser personer som är i åldrarna 50–59 år.

Den vanligaste diagnosen är problem i rörelseorganen, men den psykiska ohälsan ökar i samtliga undersökta län. Från några län konstateras att hjärt- och kärlsjukdomar och skador/olycksfall är typiskt manliga diagnoser, medan psykiska besvär och reumatism/ledsjukdomar har en kvinnlig övervikt.

Specialstudier av sjukskrivningar relaterade till stress och utbrändhet visar att andelen sjukskrivna för dylika besvär ökar. Kvinnorna är överrepresenterade och majoriteten är i åldrarna 40-59 år. Diagnoserna är vanliga bland tjänstemän och högre tjänstemän, men även bland anställda i offentlig sektor, såsom kommunens barn- och ungdomsomsorg.

Arbetare, med ingen eller kort yrkesutbildning, utgör den största gruppen bland de sjukskrivna. Yrkesgrupper som framhålls som speciellt drabbade är för kvinnorna: vårdbiträden, undersköterskor, sjuksköterskor, lokalvårdare och kontorsarbetare samt för männen: metallarbetare, verkstadsarbetare, chaufförer samt ospecificerade tjänstemän på mellannivå. Kommunen med äldreomsorg, barnomsorg och skola framstår som den dominerande arbetsgivaren, vad avser de sjukskrivnas arbetsförhållanden.

De sjukskrivna arbetslösa är överrepresenterade i samtliga län i förhållande till den totala andelen arbetslösa. I många län utgör de arbetslösa nära en fjärdedel av sjukfallen. Studier uppmärksammar att sjukfallstiden tenderar att bli längre för de arbetslösa och att arbetslösa sjukskrivna är betydligt yngre än sjukskrivna med arbete. De sjukskrivna arbetslösa har en klar överrepresentation när det gäller diagnosen psykisk ohälsa.

Primärvården eller sjukhusen står för en majoritet av sjukskrivningarna. Studier pekar på att kvinnor oftare har läkarintyg från primärvården och männen istället från sjukhusen samt att sjukhusläkare ”sjukskriver” längre tid än övriga och att det följaktligen är vanligare att kvinnor sjukskrivs kortare tid än män.

Heltidssjukskrivningarna dominerar i samtliga undersökta län. Andelen sjukskrivna på heltid varierar mellan 70 och 80 procent. Kvinnor sjukskrivs på deltid i större utsträckning än män.

Kompletterande analys och basfakta SOU 2000:121

50