Beslut vid regeringssammanträde den 4 april 2002

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller de ärenden där utlänningens identitet är oklar. Utredaren skall mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner vid verkställighet, överväga om de regler som gäller idag är ändamålsenligt utformade. Frågor som därvid kan aktualiseras är bl.a. användning av tvångsmedeloch formerna för samarbete med utländska myndigheter. Om det är påkallat skall utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder.

Bakgrund

Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut är inte sällan förenad med betydande praktiska problem. Dessa problem är ofta hänförliga till mottagarlandet, men kan också bestå i bristande samarbetsvilja hos den som beslutet gäller.

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha ett pass, bl.a. för att kunna styrka sin identitet. Många av de asylsökande som kommer till Sverige saknar emellertid pass eller annan godtagbar identitetshandling. En del uppger inte sitt rätta medborgarskap och medverkar inte heller i övrigt på ett godtagbart sätt vid myndigheternas arbete med att fastställa det riktiga medborgarskapet. Oriktigt medborgarskap uppges ofta i syfte att öka möjligheterna till uppehållstillstånd eller för att undkomma en nationell eller internationell efterlysning för lagföring av brott eller straffverkställighet.

På samma sätt kan en utlänning som av svensk domstol har utvisats på grund av brott motarbeta, och därmed undvika, verkställighet av utvisningsbeslutet i vissa situationer. Motsvarande kan i vissa fall också aktualiseras för utlänningar som inte uppger från vilken del av ett visst land de kommer.

Det är inte acceptabelt att en utlänning skall kunna erhålla uppehållstillstånd genom att förtiga sin rätta identitet eller sitt medborgarskap. Därför finns en möjlighet att också återkalla uppehållstillståndet, om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet.

Den övergripande inriktningen är att migrationspolitiken skall vara human, rättssäker och trovärdig. De som efter en noggrann och rättssäker prövning inte beviljas uppehållstillstånd måste förväntas acceptera ett sådant beslut. När så inte sker hotas i förlängningen trovärdigheten i politiken och uppslutningen kring asylrätten. Som regeringen framhöll i prop. 1997/98: 179 (s. 17 f) är det av stor vikt för legitimiteten och trovärdigheten i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen.

De problem som inte sällan är förknippade med verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut väcker frågor kring hur regelsystemet är utformat och hur detta tillämpas.

Enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) skall beslut om avvisning eller utvisning verkställas av Migrationsverket, med vissa undantag. Polismyndighets beslut om avvisning och domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall verkställas av polismyndighet. Detsamma gäller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller Utlänningsnämnden bestämmer det.

Migrationsverket får också lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten.

Vid det praktiska genomförandet av utvisningen m m där polismyndighet är verkställande organ förekommer det att Kriminalvårdens Transporttjänst medverkar.

Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § utlänningslagen underrätta Migrationsverket om detta. Migrationsverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall Migrationsverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

I 7 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) anges att om ett beslut om avvisning eller utvisning inte innehåller anvisningar i fråga om verkställigheten eller om det är uppenbart att anvisningarna inte går att följa, skall den verkställande myndigheten bestämma hur verkställigheten kan genomföras. Om den verkställande myndigheten är en polismyndighet, kan besked enligt 8 kap. 13 § utlänningslagen begäras.

Rikspolisstyrelsen svarar för verkställigheten vid utvisningar enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regeringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. Om verkställigheten inte kan genomföras eller om ytterligare besked behövs skall regeringen underrättas.

I 6 kap. 2 § utlänningslagen anges att en utlänning får tas i förvar i vissa fall, bl.a. om utlänningens identitet är oklar eller om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut. Om det är tillräckligt kan utlänningen i stället ställas under uppsikt med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen. Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Migrationsverket svarar för att ett beslut om förvar verkställs och en polismyndighet får lämna biträde för att genomföra beslutet.

Även lagen om särskild utlänningskontroll innehåller bestämmelser om förvar och uppsikt. En utlänning får enligt 8 § i nämnda lag tas i förvar, bl.a. om det finns ett beslut om utvisning eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas eller utlänningens identitet är oklar. Är det tillräckligt, kan utlänningen i stället ställas under uppsikt. Beslut om förvar och uppsikt fattas av regeringen eller Rikspolisstyrelsen.

Regeringen får vidare besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt) om ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll tills vidare inte skall verkställas. Ett sådant beslut gäller i högst tre år. Stockholms tingsrätt kan därefter på ansökan av Rikspolisstyrelsen besluta om förlängd anmälningsplikt. Utlänningen kan vidare underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning och det kan beslutas om att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera denne. Dessutom kan tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning ges samt rätt att närmare undersöka, öppna och granska brev och andra försändelser som har tillställts utlänningen eller som har avsänts från denne. Samtliga sådana beslut fattas, enligt vissa närmare angivna regler i den nämnda lagen, antingen av regeringen, Stockholms tingsrätt, Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet.

Frågan till vilket land verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan ske regleras i 8 kap. 5 § utlänningslagen. Där anges att en utlänning som avvisas eller utvisas skall, om det inte finns verkställighetshinder, sändas till sitt hemland eller till det land från vilket han eller hon kom till Sverige. Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket, eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land.

Motsvarande regler gäller enligt 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, om en utlänning skall utvisas med stöd av den lagen.

I ett praxisavgörande har Utlänningsnämnden slagit fast att myndigheterna måste klargöra till vilket eller vilka länder verkställighet kan ske. I annat fall föreligger verkställighetshinder. Det finns, enligt nämnden, inte någon möjlighet att fatta ett avvisningsbeslut utan att det i beslutet också anges till vilket land eller alternativa länder en eventuell verkställighet skall ske (Utlänningslagen - Vägledande beslut UN 195-95).

Migrationsverket och Utlänningsnämnden anger regelmässigt i sina beslut om avvisning eller utvisning att verkställighet skall ske till hemlandet eller annat land, om utlänningen kan visa att han eller hon kommer att tas emot där. I vissa fall nämns uttryckligen till vilket land verkställigheten skall ske. Detta kan t.ex. förekomma i de fall verkställigheten skall ske till ett annat land än utlänningens hemland. Dessutom anges regelmässigt utlänningens medborgarskap.

När det gäller en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott lämnar domstolen i sitt domslut vanligtvis inga anvisningar om till vilket land verkställigheten skall ske. Verkställighet av ett sådant beslut sker ibland lång tid efter att utvisningsbeslutet har meddelats, oftast till följd av att ett fängelsestraff eller annan påföljd först skall verkställas innan själva utvisningsbeslutet kan verkställas.

Med anledning av uppgifter i media om att avvisningar till Ghana inte gått rätt till har en intern genomgång av utlänningslagens bestämmelser och praxis vid verkställighet av avvisningar genomförts. Denna preliminära genomgång av utlänningsmyndigheternas och konsulatets handläggning har inte givit anledning till någon kritik såvitt gäller lagligheten i myndigheternas handlande. De åklagare som prövat polisens agerande vid ett antal fall av verkställighet av avvisning till Ghana har lagt ner förundersökningarna.

Genomgången visade också att det kan finnas en otydlighet i både lagstiftning och praxis när det gäller frågan om till vilket land en person ska avvisas. Förarbetena till utlänningslagens 8 kap 5§ är sparsamma och ger ringa vägledning för myndigheterna.

Det finns därför skäl att låta en utredare närmaste se över de aktuella bestämmelserna, liksom hur de kommit att tillämpas av berörda myndigheter genom rutiner och praxis i dessa ärenden.

Avvisnings- och utvisningsbeslut har till syfte att utlänningen skall lämna Sverige. Verkställigheten av ett beslut är inte sällan förenad med praktiska svårigheter. Samtidigt har inblandade myndigheter relativt stora möjligheter att använda tvångsmedel i samband med verkställigheten. För den som avvisas eller utvisas innebär verkställigheten ett utomordentligt ingripande beslut. Mot denna bakgrund är det naturligtvis särskilt angeläget att verkställigheten sker i värdiga och rättssäkra former. Granskningen bör omfatta också nuvarande tvångsmedelsreglering och svenska myndigheters ageranden och samarbete med utländska myndigheter vid verkställigheten.

Utredaren skall se över bestämmelserna om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut i utlänningslagen och angränsande lagstiftning, inklusive regleringen kring användningen av tvångsmedel, för att utreda om de regler som gäller idag är ändamålsenligt utformade. Utredaren skall analysera om förfarandet möter de krav på såväl effektivitet som rättssäkerhet som måste ställas.

Utredaren skall belysa den praxis som finns och de rutiner som gäller vid berörda myndigheters ageranden vid verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning, inklusive deras samarbete med utländska myndigheter. Översynen skall omfatta förfarandet i hela dess vidd. Särskild uppmärksamhet skall ägnas frågan om myndigheternas agerande när utlänningens identitet är oklar. Om utredaren kommer fram till att författningsändringar eller andra åtgärder behövs skall förslag till sådana läggas fram.

Vid översynen skall beaktas betydelsen av att beslut om avvisning eller utvisning alltid verkställs till utlänningens hemland eller ett annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Vidare måste beaktas att avvisnings- och utvisningsbeslut alltid kan verkställas och att verkställigheten alltså inte skall kunna hindras till följd av utlänningens eget aktiva eller passiva agerande.

Av stor betydelse för frågan om vart är dels hur verkställighetsanvisningarna utformas, dels vilken praxis och rutiner i övrigt som tillämpas hos de myndigheter som utreder utlänningens identitet och medborgarskap. Detta bör därför utredas. Genomgången skall belysa myndigheternas arbete med dessa frågor både innan verkställigheten har skett och därefter. Det kan t.ex. gälla rutiner för uppföljning av genomförd verkställighet i de fall detta är påkallat. Främst berörs Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Sveriges ambassader och konsulat, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna samt Kriminalvårdens Transporttjänst.

Utredaren skall även klarlägga hur arbetet med verkställigheter redovisas inom Migrationsverket. Det gäller bl. a. vilken statistisk som förs. Om det är påkallat, skall utredaren i samråd med de berörda myndigheterna lägga fram förslag till förbättringar inom detta område.

Utredaren skall redovisa föreslagens finansiella och samhällsekonomiska konsekvenser och tillämpliga EU-normer.

Uppdraget skall redovisas senast den 20 december 2002.

(Utrikesdepartementet)