Gemensam radiokommunikation för skydd och säkerhet

Dir. 2002:78

Beslut vid regeringssammanträde den 10 juni 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift dels att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling av ett avtal för ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av regeringen genomföra en sådan upphandling.

Underlaget skall innehålla en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer. En upphandling skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Det gemensamma radiokommunikationssystemet skall finansieras inom berörda statliga myndighetersanslag. Formerna för finansiering av de delar av systemet som är avsedda att användas av kommuner och landsting behöver övervägas särskilt.

Arbetet delas upp i olika steg. I ett första steg skall utredaren

göra en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer,
klarlägga kostnader och former för fördelning av dessa mellan användare samt bedöma hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt,
föreslå metoder för att påverka anslutningen av offentliga användare,
i dialog med blivande användare så långt möjligt utarbeta och sammanställa ett upphandlingsunderlag med deras kravspecifikationer och villkor,
föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd och för offentlig upphandling skall lösas.

Utredaren skall redovisa dessa uppgifter till regeringen senast den 31 oktober 2002.

Om regeringen därefter bedömer att förutsättningarna är tillräckliga för att genomföra upphandlingen, skall utredaren, efter beslut av regeringen, i ett nästa steg

utforma upphandlingen så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs,
genomföra upphandlingen av ett avtal med systemleverantör och nätoperatör, som tillhandahåller grundläggande infrastruktur och infrastrukturtjänst som kan avropas av utredare och användare,
göra en plan för ett nationellt nät.

Infrastrukturen kan helt eller delvis ägas av staten.

Utredarens arbete skall vara avslutat senast den 30 november 2003. Eftersom tilldelningen av vissa frekvenser som nu används av Polisen går ut fr.o.m. den 1 januari 2004 och Polisens system inte vid den tidpunkten kommer att kunna ersättas av ett nytt, gemensamt system, kan övergångslösningar behövas. Utredaren har möjlighet att föreslå sådana lösningar.

Utredaren skall även föreslå en organisation för fortsatt förvaltning och utveckling av de gemensamma delarna av systemet. Förslag till en sådan organisation skall redovisas till regeringen senast den 1 mars 2003.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 26 juni 1997 att de ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett gemensamt radiosystem för polisväsendet, den kommunala räddningstjänsten och hälso- och sjukvården skulle klargöras (dir. 1997:92). En särskild utredare tillkallades med uppgift att utreda och lämna förslag på teknisk lösning, samverkansformer och en lösning av ägarefrågorna. Utredningen om ett gemensamt radiosystem, UGR, avlämnade i december 1998 sitt betänkande Ett tryggare Sverige - Ett gemensamt system för mobil kommunikation (SOU 1998:143). En av utredningens slutsatser var att Tetra (Terrestrial trunked radio) uppfyllde uppställda krav för radiokommunikation för de samhällsviktiga verksamheterna, medan GSM, standarden för det dominerande systemet för allmän mobiltelefoni i Sverige, inte gjorde det. De krav som nämndes var bl.a. effektiva gruppsamtal, snabb uppkoppling, möjlighet till direkttrafik mellan terminaler eller basstationer (om andra delar av infrastrukturen slagits ut) och prioritering av användare. Vidare nämndes högt ställda krav på säkerhet och skydd, t.ex. mot avlyssning.

Utredningen såg det som nödvändigt att en nyanskaffning av ett system för mobil kommunikation för de samhällsviktiga verksamheterna skedde på ett samordnat sätt och föreslog att regeringen i samverkan med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och berörda statliga myndigheter skulle tillsätta en upphandlingsorganisation.

Den 17 augusti 2000 beslöt regeringen uppdra åt Statskontoret att bl.a. färdigställa en kravspecifikation, utarbeta förslag till kostnadsfördelning mellan användarna, utarbeta förfrågningsunderlag och förslag till ramavtal samt genomföra upphandlingen. Statskontoret överlämnade den 2 april 2001 en delrapport till regeringen där det bl.a. konstaterades att det inte fanns någon möjlighet att fullfölja uppdraget. Bakgrunden till detta var användarnas bristande betalningsförmåga, marknadens ovilja att ta på sig hela risken och osäkerheten kring en framtida användarkrets och tillståndsförfarandet.

Den sistnämnda frågan gällde riskerna för konflikt mellan regelverken för frekvenstilldelning och upphandling. I denna fråga beslöt regeringen den 27 september 2001 att ge Post- och telestyrelsen (PTS) i uppdrag att utreda hur kraven i telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation på ett allmänt inbjudningsförfarande vid frekvenstilldelning förhåller sig till möjligheten att genomföra en upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. PTS lämnade sin rapport den 30 januari 2002. PTS konstaterade att det formella förfarandet var beroende dels av användarkretsens omfattning, dels av om det förelåg frekvensbrist för denna användning. Oavsett förutsättningarna i övrigt konstaterades att lösningen krävde nära samordning mellan tillståndsgivningen och upphandlingen varför PTS föreslog att en och samma myndighet (eller kommitté) kunde få i uppgift att handha såväl tillståndsgivningen som upphandlingen. Rapporten har remitterats.

Statskontoret begärde i september 2001 att befrias från sitt uppdrag. Regeringen beslutade den 8 november 2001 att upphäva Statskontorets uppdrag. Samma dag beslutade regeringen att bemyndiga statsrådet Mona Sahlin att tillsätta en förhandlare med uppdrag att föra en dialog med tänkbara användare av ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard eller ett annat likvärdigt system om hur, när och till vilken kostnad dessa användare kan och vill ansluta sig till systemet. Förhandlaren skulle presentera en eller flera tänkbara modeller för finansiering utifrån intresserade användares vilja att använda systemet och finansiera den föreslagna utbyggnaden.

Förhandlaren avlämnade en rapport till regeringen den 27 mars 2002. Vad gäller alternativen GSM och UMTS, tredje generationens mobilkommunikation, framhölls att de inte bör uppfattas som konkurrerande utan snarare kompletterande, att en samordning med dessa system var önskvärd men att en upphandling i första hand borde utgå från Tetra eller annan likvärdig standard. Enligt förhandlaren anser inte någon av de mest intensiva användarna i skydds- och säkerhetssektorn att det finns något alternativ till Tetrastandarden eller annan likvärdig standard vad gäller de funktioner som krävs i ett trygghetsnät.

Tre allmänna finansieringsmodeller presenterades av förhandlaren:

1. Staten bygger infrastrukturen, sköter drift och underhåll och öppnar för önskvärda användare.

2. Privata operatörer får på helt affärsmässiga villkor bygga nät och sälja tjänsterna i det.

3. Staten går samman med andra aktörer som är intresserade av nätet och delar kostnaderna för att bygga och driva nätet med dem.

Statskontoret hade utgått från en version av modell 2, som förordades av UGR. Upphandlingen gick dock inte att genomföra beroende på att varken marknaden eller staten var beredd att ta de risker som var förknippade med denna uppläggning. Förhandlaren förordade i stället någon variant av modell 3, innebärande en kostnad på 2,3 miljarder kronor utslaget på 4-5 år, antingen anslagsfinansierade eller lånefinansierade. Nätet skulle täcka Syd- och Mellansverige samt Norrlandskusten, dvs. ungefär halva Sveriges yta. För att påbörja utbyggnaden i Skåne, som har det mest akuta behovet, skulle Polisen, enligt förhandlaren, behöva en låneram under 2003 på ca 320 miljoner kronor. Eftersom Polisens behov på något sätt måste tillgodoses med statliga medel i storstadsområdena vore det, enligt förhandlaren, "rationellt och ekonomiskt klokt att staten satsar den ytterligare miljard som beräknas krävas för den större täckningsgraden".

Vidare förslog förhandlaren att en statlig delegation skulle tillsättas. Upphandlingen skulle utföras i samarbete mellan Polisen och delegationen, men delegationen skulle äga nät och frekvenser, godkänna och teckna avtal med nya användare m.m. Förhandlaren presenterade inte några närmare uppgifter om användarnas betalningsvilja.

Regeringens inriktning är att få till stånd ett landstäckande gemensamt system för radiokommunikation i skydds- och säkerhetssektorn. I nuläget saknas förutsättningar att finansiera ett fullt utbyggt gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem baserat på Tetra eller annat likvärdigt system. Utbyggnaden av ett gemensamt radiokommunikationssystem bör därför påbörjas i begränsad skala och ske stegvis.

Erfarenheter från inhemska och internationella civila katastrofer, olyckor och brott, inte minst under de senare åren, visar att möjligheterna till kommunikation mellan flera aktörer är avgörande för framgång i räddningsarbete och andra ingripanden. Även i vardagsarbetet ger ett gemensamt nät möjligheter till förebyggande arbete, rationalisering och utveckling av samarbetet. Polisen är en aktör som har behov av ett nytt nationellt radiosystem. Ett brådskande behov finns i Skåneregionen, där ett nytt kommunikationssystem måste vara i drift till den 1 januari 2004, eller övergångsvis till någon gång under 2004, förmodligen senast under sommaren. Detta beror på förändringar i tilldelade radiofrekvenser. Om utredaren presenterar ett underlag som leder till att regeringen fattar beslut om att gå vidare med upphandling så bör behoven för Polisen främst i Skåne prioriteras. Även i de övriga storstadsregionerna måste dock Polisens nuvarande system ersättas inom de närmaste åren på grund av tekniska brister. Det nya kommunikationssystemet bör planeras på ett sådant sätt att det utan tekniska problem och fördyringar efterhand och stegvis kan utvidgas till andra användare och till hela landet.

Ett skäl för en stegvis utbyggnad är att de olika användarnas krav på förnyelse kommer vid olika tidpunkter under de närmaste åren. Ett annat skäl är ekonomiskt. Ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet innebär, enligt många bedömare, en väsentlig fördyring av kommunikationskostnaderna. Detta beror dels på att de system man i dag använder inte har motsvarande funktionalitet, dels på att ett framtida system till sin natur vänder sig till en ganska liten krets användare och därför blir dyrt per användare.

Ett modernt digitalt radio- och kommunikationssystem kan delas in i två grundläggande delar. Den första består av mastplatser, basstationer, växlar, transmissionsutrustning och operatörsutrustning för själva nätet. Denna del benämns vanligtvis infrastruktur. Infrastrukturen anses vara gemensam för användarna. Infrastrukturen drivs av en nätoperatör. Den andra delen kan benämnas tjänstenät och består av specifika tjänster och funktioner som respektive användare behöver, t.ex. handterminaler, ledningssystem, positioneringsangivelse, digital karta osv. Tjänstenät och terminaler är varje organisations ansvar.

Trots ett antal utredningar och beredning inom Regeringskansliet råder osäkerhet och oklarhet på flera punkter. En sådan osäkerhet är att aktörerna inte kan ange sina nuvarande kostnader för radio- och telekommunikation och hur denna kostnad skulle påverkas av ett nytt system. Användarna kan därför ofta inte själva med säkerhet bedöma nettokostnaden för ett nytt system även om investeringskostnaden klarläggs. Utredningarna har inte kunnat ge ens en översiktlig bild av nettokostnaderna. De utredningar som gjorts har heller inte kunnat klarlägga användarnas vilja och förmåga att betala. Den som finansierar ett system av detta slag skulle därför stå en stor risk.

Även beslutsprocessen påverkas av ett antal komplicerande omständigheter. Problemet med de eventuellt kolliderande regelsystemen för frekvenstilldelning och offentlig upphandling har nämnts ovan.

Ett annat problem för beslutsprocessen är att exempelvis Tetrastandarden i vissa avseenden inte är fullständig. Det är inte möjligt att utan vidare kommunicera på alla nivåer mellan olika leverantörers basstationer. Det innebär att ett fullständigt samordnat system kräver att alla basstationer tillhandahålls av samma leverantör. Nödvändigheten att välja samma leverantör av den grundläggande infrastrukturen, i kombination med att alla användare inte behöver förnya sitt system vid samma tidpunkt, leder fram till att upphandlingen måste ske i form av ett avtal, som möjliggör avrop vid olika framtida tidpunkter. Leverantörernas handterminaler med Tetrastandard kan dock kommunicera med alla basstationer. Kommunikation mellan olika leverantörers basstationer är möjlig i begränsad omfattning, vilket gör att Tetrastandarden har ett värde vid kommunikation över de nationella gränserna.

En annan komplicerande omständighet är att de tre viktigaste skydds- och säkerhetsaktörerna tillhör skilda huvudmän: Polisen är statlig, ambulanserna arbetar inom landstingssektorn och räddningstjänsten (i första hand brandkåren) är primärkommunal. Landsting och kommuner är självstyrande, vilket innebär att avtal med användarna måste ingås med varje kommun och landsting för sig. Även om användare under flera huvudmän har likartade kommunikationsbehov, betyder inte detta att de självklart kommer att ansluta sig till ett i huvudsak statligt system. För framtida gemensamma kommunikationsmöjligheter i katastrofsituationer och liknande är det gynnsamt om så många som möjligt deltar. För att grundinvesteringen inte skall bli för hög krävs en delning av kostnaderna mellan användarna av den gemensamma delen av investeringarna.

Det finns inom public-service-sektorn även andra aktörer, till exempel energibolagen, som möjligen skulle kunna delta i upphandlingen av ett gemensamt kommunikationssystem. Detta skulle kunna bidra till finansieringen av systemet samtidigt som beslutsprocessen och upphandlingen skulle kompliceras.

Statliga myndigheter inom skydds- och säkerhetssektorn kan om så anses lämpligt åläggas att ansluta sig istället för att vid behov bygga ut egna system med liknande kravbilder. För de viktigaste skydds- och säkerhetsverksamheterna i kommuner och landsting bör existerande statliga bidragssystem främja en anslutning. I vilken utsträckning staten skall ansluta de offentliga användarna på ett frivilligt eller obligatoriskt sätt måste klargöras. En obligatorisk anslutning av organisationer som tillhör landstings- och kommunsfären medför krav på ekonomisk kompensation från staten till kommuner och landsting. Den kommunala finansieringsprincipen bör därvid beaktas.

Upphandling av ett avtal kräver att alla användares krav och villkor i huvudsak finns tillgängliga vid upphandlingstillfället, så att marknaden skall kunna bedöma de affärsmässiga förutsättningarna inför anbudsgivningen. Statskontorets arbete och Rikspolisstyrelsens fortsatta beredning av underlaget har gjort att arbetet med kravspecifikationer kommit långt. Däremot har användarnas villkor ännu inte preciserats.

Det var främst avsaknaden av en statlig garanti för projektets finansiering som gjorde att Statskontoret bedömde det omöjligt att fullgöra sitt uppdrag. Strategin med en mer successiv utbyggnad gör både marknadens och statens risker mindre. Samtidigt ökar behovet av dialog mellan regeringen, upphandlare och användare under upphandlingsprocessen, vilket förstärks om man t.ex. väljer att lägga in försöksverksamhet som villkor för en fortsatt utbyggnad. Vidare föreslog den ovan nämnda förhandlaren att staten skulle medverka även i själva infrastrukturuppbyggnaden, dvs. inte inskränka sig till att upphandla en tjänst från den privata marknaden. Även detta förutsätter en nära samverkan med regeringen. Förhandlarens slutsats var att regeringen borde tillsätta en kommitté för upphandlingsuppdraget.

För att underlätta användarnas bedömning om kostnaderna är rimliga för förbättrad radiokommunikation, bör ett upphandlingsarbete inledas med att de blivande användarna förses med tydligare information om tänkbara kostnader. Informationen bör bestå av en skattning av dagens kostnader och vilka fördyringar den nya tekniken kan tänkas innebära samt i vilken utsträckning och i vilka former staten eventuellt kan bidra till att garantera systemets utbyggnad, t.ex. i form av statliga fullgörandeåtaganden såsom framtida årligt tjänsteutnyttjande. Som underlag för detta krävs en bild av vad användarna vill ha och kan betala för. Detta underlag måste uppenbarligen utvecklas efter samråd mellan regering, utredare och blivande användare.

Förutsättningarna för att finansiera de första stegen av infrastrukturutbyggnaden och tidpunkter för detta, måste klarläggas under hösten 2002, liksom en nyckel för fördelningen av basstrukturens kostnader mellan de blivande användarna. Ytterligare en fråga som måste klargöras är om avtalet skall omfatta hela Sverige eller i ett första skede, i linje med förhandlarens bedömning, inte omfatta Norrlands inland.

För att uppnå den önskade samordningen måste ett avtal upphandlas för den grundläggande infrastrukturen, inkluderande master och basstationer och nät mellan dessa. Detta avtal skall innehålla preciserade villkor för avrop från användarna. Betalning sker allteftersom avropen sker. Huvuddelen av avropen kan finansieras inom ramen för varje användares budget i enlighet med en fördelningsnyckel. Slutligen bör problemet med eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd och för offentlig upphandling lösas.

Underlaget skall innehålla en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer.

En upphandling skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs.

Det gemensamma radiokommunikationssystemet skall finansieras inom berörda statliga myndigheters anslag. Formerna för finansiering av de delar av systemet som avses att användas av kommuner och landsting behöver övervägas särskilt.

I vilken mån det finns gemensamma delar av infrastrukturen som kräver gemensam finansiering skall klarläggas av utredaren. En komplikation är att infrastrukturen avses användas gemensamt av stat, kommun och landsting och ett statligt utbyggnadsinitiativ innebär att staten tar en risk vad gäller den gemensamma användningen och betalningen för denna. För att minska denna risk bör förutsättningarna för tvingande anslutning av vissa användarkategorier övervägas.

Arbetet delas upp i olika steg. I ett första steg skall en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer göras. Vidare skall kostnader och fördelning av dessa mellan blivande användare klarläggas för att ge en realistisk bild av kostnader för den nya tekniken. I detta ingår även att se hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt, dvs. inte direkt av användarna. Syftet är att användarna skall kunna bedöma sina framtida behov, vad dessa skulle kosta dem och vad de är beredda att betala. Utredaren skall även föreslå metoder att påverka anslutningen av offentliga användare. Vidare skall utredaren i dialog med användarna så långt möjligt utarbeta och sammanställa ett upphandlingsunderlag med användarnas kravspecifikationer och villkor. Utredaren skall även föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd enligt lagen om radiokommunikation och telelagen samt för offentlig upphandling skall lösas. Remissvaren om PTS rapport i detta ärende skall ställas till utredarens förfogande.

Utredaren skall redovisa det första steget till regeringen senast den 31 oktober 2002. Befintligt underlagsmaterial för ekonomiska bedömningar skall överlämnas till regeringen senast den 9 augusti 2002. Syftet är att ge regeringen underlag för bedömning av hur långt och i vilken form regeringen kan göra åtaganden som förutsättningar för en kommande upphandling.

Om regeringen därefter bedömer att förutsättningarna är tillräckliga för att genomföra en upphandling av ett avtal, skall utredaren i ett nästa steg genomföra upphandlingen och ingå avtal med systemleverantör och nätoperatör, som tillhandahåller grundläggande infrastruktur och infrastrukturtjänst som kan avropas av utredare och användare. Upphandlingen skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Infrastrukturen kan helt eller delvis ägas av staten. Eventuellt kan försöksverksamhet ingå i utbyggnadsprocessen. Utredaren kan föreslå formen för den anskaffning av terminaler, applikationer och tilläggstjänster som användarna ansvarar för. Utredaren skall även göra en plan för ett nationellt nät.

Eftersom tilldelningen av vissa frekvenser som nu används av Polisen går ut fr.o.m. den 1 januari 2004 och Polisens system inte vid den tidpunkten kommer att kunna ersättas av ett nytt, gemensamt system, kan övergångslösningar behövas. Utredaren har möjlighet att föreslå sådana lösningar.

Utredaren skall även föreslå en organisation för fortsatt förvaltning och utveckling av de gemensamma delarna av systemet. Förslag till en sådan redovisas till regeringen senast den 1 mars 2003. Möjligheten att lokalisera en organisation utanför Stockholmsområdet skall belysas och om en myndighet föreslås skall riksdagens principer för lokalisering av statliga myndigheter följas (jfr arbetsmarknadsutskottets betänkande 1996/97:AU2).

Utredarens arbete skall vara avslutat den 30 november 2003.

Utredaren skall dra nytta av det arbete som Statskontoret och Rikspolisstyrelsen har lagt ner på att utreda och analysera kraven på ett nytt mobilt kommunikationssystem samt utarbeta kravspecifikation och upphandlingsunderlag. Även i övrigt bör utredaren hitta lämpliga samarbetsformer med de viktigaste användarna.

Utredaren skall samråda med närmast berörda myndigheter och organisationer, särskilt Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Räddningsverket och PTS, men även andra som utredaren finner lämpligt, exempelvis Försvarsmakten.

(Näringsdepartementet)