Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att följa upp och ur ett könsmaktsperspektiv utvärdera de myndighetsgemensamma uppdrag och de uppdrag till enskilda myndigheter, som gavs i samband med propositionen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55). Utredaren skall göra en samlad analys av eventuella hinder och strukturer som motverkar ett könsmedvetet arbete på de områden som dessa uppdrag gällde.

Bakgrund

FN:s deklaration om våld mot kvinnor

Enligt deklarationen om våld mot kvinnor, som antogs av FN:s generalförsamling år 1993, omfattar begreppet våld mot kvinnor bl.a. fysiskt, sexuellt och psykiskt våld som förekommer i familjen och i samhället samt det våld som utövaseller tolereras av staten. Begreppet omfattar enligt denna deklaration även våld inom äktenskapet, kvinnlig könsstympning, sexuella trakasserier, handel med kvinnor och prostitution. Frågan om mäns våld mot kvinnor hänger därmed samman med mänskliga rättigheter såväl som med jämställdhet mellan kvinnor och män.

FN:s medlemsländer har i deklarationen enats om att mäns våld mot kvinnor utgör en kränkning av kvinnors rättigheter och grundläggande friheter och skadar eller upphäver deras åtnjutande av dessa grundläggande friheter och rättigheter. Medlemsländerna har också enats om att mäns våld mot kvinnor är ett uttryck för ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män. Dessa maktförhållanden har lett till mäns dominans över och diskriminering av kvinnor samt tvingat in kvinnor i en underordnad ställning gentemot män.

Kvinnovåldskommissionen

År 1993 tillsatte regeringen en kommission med uppdrag att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att motverka sådant våld. Kommissionen, som antog namnet Kvinnovåldskommissionen, utgick ifrån kvinnors verklighet och kvinnors erfarenheter. Det var våldet och dess effekter som det framstår för kvinnor som beaktades och förslagen innebar framför allt åtgärder som gagnar kvinnor som utsatts för mäns våld. Begreppet kvinnoperspektiv definierades som synonymt med ett kvinnoforskningsperspektiv, vilket enligt kommissionen innebar att "våldet måste ses ur ett könsmaktsperspektiv".

Lagändringar föreslogs på flera områden. Samtidigt konstaterades att enbart lagstiftning inte löser det samhällsproblem som mäns våld mot kvinnor utgör. Därför föreslogs även förebyggande åtgärder och åtgärder för att ge utsatta kvinnor ett bättre stöd och bemötande av de yrkesgrupper som de på olika sätt kommer i kontakt med. Kommissionen fokuserade särskilt på mäns våld mot kvinnor i nära relationer.

Propositionen Kvinnofrid

Våren 1998 antog riksdagen regeringens proposition Kvinnofrid (prop. 1997/1998:55), som innehöll ett omfattande åtgärdsprogram för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.

Ett nytt brott infördes i brottsbalken - grov kvinnofridskränkning, respektive grov fridskränkning (4 kap. 4 a § brottsbalken).

Kvinnoforskningen har bidragit med ny medvetenhet och kunskap när det gäller mäns våld mot kvinnor. Denna kunskap låg bakom införandet av det nya brott som infördes i brottsbalken, ett särskilt kvinnofridsbrott, som tar sikte på upprepade straffbara gärningar som riktas mot närstående kvinnor (grov kvinnofridskränkning), men omfattar även barn och andra närstående personer(grov fridskränkning). Brottet är en särskild markering av allvaret i brottslighet som riktar sig mot närstående.

Regeringen konstaterade i propositionen att mäns våld mot kvinnor måste angripas på bred front och att en viktig förutsättning för att insatser mot detta våld skall bli effektiva är att kunskaperna och insikterna om våldets bakomliggande orsaker och mekanismer ökar.

Efter förslag i propositionen blev det vidare förbjudet att köpa sexuella tjänster (SFS:1998:408).

Genom att det skapades ett förbud mot köp av sexuella tjänster gjordes ytterligare en markering utifrån ett könsmaktsperspektiv. Kunden kriminaliserades men inte säljaren, den prostituerade. Enligt betänkandet Könshandel (SOU 1995:15) har de kvinnor som prostituerar sig på olika sätt ofta fått en dålig start i livet, vuxit upp i relativ fattigdom och därför fått en negativ självbild. På senare tid har en rad internationella undersökningar visat på sambandet mellan sexuella övergrepp i barndomen och prostitution, t.ex. Melissa Farley m.fl. "Prostitution in Five Countries": Violence and Post-Traumatic Stress Disorder, (Feminism & Psychology, 1998), Susan Kay Hunter, "Prostitution is Cruelty and Abuse to Women and Children" (Michigan Journal of Gender and Law, 1993).

Sexköparen däremot beskrivs som en "vanlig" man som finns representerad i praktiskt taget alla yrkesgrupper, inkomstklasser och civilstånd. Detta beskrivs i (Folkhälsoinstitutet, Sex i Sverige, Stockholm, 1998:11), Sven-Axel Månsson "Men`s Practices in Prostitution: The case of Sweden", (A Man s World? Changing Men s Practies in a Globalized World London: Zed Books, 2001).

Det är också viktigt att de prostituerade känner att de inte riskerar någon form av påföljd på grund av sin verksamhet, eftersom det annars blir svårare att motivera dem att söka hjälp för att komma bort från prostitutionen. Lagstiftningen fyller också en normbildande funktion som klargör att prostitution inte är socialt accepterad.

Härutöver skärptes jämställdhetslagen när det gäller sexuella trakasserier i arbetslivet (SFS 1998:208).

Myndighetsgemensamma och myndighetsspecifika uppdrag

I samband med Kvinnofridspropositionen gav regeringen gemensamma uppdrag till flera myndigheter. Syftet med uppdragen var i första hand att förtydliga de krav som regeringen ställer på myndigheterna i deras arbete med frågor om våld mot kvinnor.

För att uppnå långsiktighet i arbetet och för att ge myndigheterna tid att förändra sin verksamhet efter de nya kraven pågick uppdragen till och med utgången av år 2002. Uppdragen riktades till Riksåklagaren och alla åklagarmyndigheter, Rikspolisstyrelsen och alla polismyndigheter, Brottsförebyggande rådet, Kriminalvårdsstyrelsen, Brottsoffermyndigheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och, i vissa delar, Domstolsverket.

I myndigheternas uppdrag ingick att:

• öka sina ansträngningar för att förebygga våldsbrott mot kvinnor,
• utforma åtgärdsprogram eller policydokument för sitt arbete med dessa frågor,
• samverka i frågor som rör våld mot kvinnor samt att samverka med berörda frivilligorganisationer,
• genomföra en satsning på fortbildning av personal inom rättsväsende, socialtjänsten och hälso- och sjukvården
• samt följa och främja det internationella samarbetet i frågor som rör våld mot kvinnor.

Genom beslutet gavs även några myndigheter särskilda uppdrag:

Riksåklagaren fick i uppdrag att sammanställa uppgifter om antalet utfärdade besöksförbud och i samarbete med Brottsförebyggande rådet överväga möjligheterna att samordna dessa med övrig statistik över besöksförbuden.

Rikspolisstyrelsen skulle inventera och rapportera till regeringen vilka särskilda insatser som görs vid landets samtliga polismyndigheter i frågor om våld mot kvinnor. Rikspolisstyrelsen fick också i uppdrag att vara nationell rapportör i frågor som rör handel med kvinnor för sexuellt utnyttjande.

Brottsförebyggande rådet gavs bl.a. i uppdrag att införliva ett jämställdhetsperspektiv i den forskning och andra aktiviteter som bedrivs inom myndigheten eller som myndigheten uppdrar åt annan att bedriva, liksom i myndighetens informationsverksamhet. Uppdraget gällde även att förbättra den officiella brottsstatistiken samt göra en förstudie för en försöksverksamhet med elektronisk övervakning av män som brutit mot besöksförbud.

Brottsoffermyndighetens uppdrag bestod i att genomföra en brottsofferundersökning.

Kriminalvårdsstyrelsen, i samråd med Socialstyrelsen, skulle kartlägga vilka metoder som används för behandling av män som dömts för våldsbrott mot kvinnor samt redovisa vilket behov som kan finnas av att bygga ut denna behandling.

I Socialstyrelsens uppdrag ingick att leda ett utvecklingsarbete i frågor om våld mot kvinnor samt att utarbeta allmänna råd för socialtjänstens arbete. Därutöver, ingick det i uppdraget att i samarbete med kvinnojourernas två riksorganisationer utreda förutsättningarna för en central kristelefon. Socialstyrelsen gavs också i uppdrag att följa och samla kunskap om prostitutionens omfattning och utveckling.

Länsstyrelserna fick uppdraget att inom ramen för sitt tillsynsansvar när det gäller socialtjänsten följa och uppmärksamma frågor om mäns våld mot kvinnor samt verka för regional samverkan i frågorna.

Uppföljning och återrapportering

Myndigheterna skulle redovisa uppdragen regelbundet till regeringen i samband med årsredovisningarna, men i en separat skrivelse.

År 2001 gjorde regeringen en uppföljning av vilka resultat som uppnåtts. Någon utvärdering gjordes inte i detta skede. Redovisningen presenterades i ett faktablad. Myndigheterna slutredovisade uppdragen i samband med 2002 års årsredovisning.

Aktuella insatser

Sexualbrottskommittén

En särskild sexualbrottskommitté tillsattes år 1998 för att göra en total översyn av bestämmelserna om sexualbrott (dir. 1998:48). Kommittén överlämnade i mars 2001 sitt slutbetänkande Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14).

Betänkandet har varit ute på remiss. En del av betänkandet, det om människohandel för sexuella ändamål, har redan lett till en ny lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2002. Målsättningen är att regeringens förslag i övriga delar skall presenteras före årsskiftet 2003/2004.

Stöd till brottsoffer

Propositionen Stöd till brottsoffer (prop.2000/01:79) överlämnades den 12 mars 2001 till riksdagen som fattade beslut. Propositionen innehöll två förslag till lagändringar och ett antal förordningsändringar. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 juli 2001.

Möjligheten att få målsägandebiträde utvidgades. Domstolen kan i alla mål som kan ge fängelse pröva om förutsättningarna för förordnande av målsägandebiträde är uppfyllda. Det är t.ex. möjligt för en domstol att förordna målsägandebiträde vid överträdelse av besöksförbud. Propositionen förtydligade också socialtjänstens roll när det gäller samhällets stöd till brottsoffer genom en tydligare skyldighet för socialtjänsten att ansvara för kommuninvånare som utsatts för brott. Tyngdpunkten i propositionen ligger på ett antal uppdrag som syftar till att öka kunskapen om brottsofferarbetet. Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Domstolsverket fick i uppdrag att utbilda personal, ta fram handlingsplaner och utveckla kvalitetsmetoder på brottsofferområdet. Även Brottsoffermyndigheten fick särskilda uppdrag, t.ex. att utforma ett forskningsprogram.

Myndigheterna har under våren 2003 lämnat in sina redovisningar till Justitiedepartementet.

Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer

Den 1 september trädde ändringarna i lagen om besöksförbud i kraft (prop.2002/03:70). Utgångspunkten är att den som riskerar utsättas för våld inte skall behöva fly från sin egen bostad för att skydda sig. Besöksförbudet skall även kunna avse den gemensamma bostaden om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Besöksförbud som gäller gemensam bostad kan meddelas för normalt högst 30 dygn.

Barn och misshandel

Riksdagen beslutade den 5 juni 2003 i enlighet med regeringens proposition Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53). Skyddet för barn i utsatta situationer stärks inom olika verksamheter som berör barn. Bland annat. vidgas anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen och en ny straffskärpningsgrund införs i brottsbalken.

Nationellt Råd för Kvinnofrid

För att förstärka arbetet med mäns våld mot kvinnor och fånga upp områden som inte omfattas av Kvinnofridsreformen inrättade regeringen i maj år 2000 Nationellt råd för Kvinnofrid. Rådet avslutade sitt arbete i juni 2003. Jämställdhetsministern var ordförande i rådet som fungerade som ett forum där regeringen utbytte erfarenheter och idéer med företrädare för organisationer och forskare med kunskaper om mäns våld mot kvinnor. Seminarier och rundabordssamtal har arrangerats.

Rådet har gett ut en skriftserie som gäller de problemområden som regeringen särskilt har velat lyfta fram: När man slår mot det som gör ont - våld mot kvinnor med funktionshinder, Kommunerna som blundar för mäns våld mot kvinnor, Han var väl inte alltid så snäll - våld mot äldre kvinnor, Se till mig som liten är - när pappa slår mamma, Man slår! Vad gör man?, Vi skulle inte bli svenskar. Vi skulle lyda. Våld mot kvinnor och flickor från andra kulturer, Kvinna slår kvinna. Man slår man. Homosexuell partnermisshandel samt Världens sämsta brottsoffer - om mäns våld mot missbrukande och psykiskt funktionshindrade kvinnor.

En slutrapport har lämnats som beskriver var samhället brister i sitt ansvar gentemot de kvinnor som utsätts för mäns våld. Slutrapporten innehåller också konkreta förslag till åtgärder riktade till ansvariga statsråd. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer

Regeringen beslutade i december 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om skydd av hotade bevispersoner. I augusti år 2002 överlämnade utredningen delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71). Utredaren föreslår att en nationell handlingsplan mot våld i nära relationer skall antas och att en nationell samordnare för dessa frågor tillsätts. Härutöver föreslås vissa lagstiftningsåtgärder som syftar till att öka skyddet för våldsutsatta kvinnor och andra närstående. Förslagen har remissbehandlats och bereds f.n. på Justitiedepartementet.

Ett nationellt institut

Regeringen avser att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för en ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut. Inom ramen för denna utredning skall även frågan om en nationell kristelefon ingå.

En förbättrad yrkesutbildning

Till följd av propositionen Kvinnofrid genomförde regeringen ändringar i examensordningen bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) för ett antal yrkesutbildningar. De införda målbeskrivningarna syftar till att säkerställa att jämställdhetsfrågor och frågor om mäns våld mot kvinnor blir belysta i utbildningen. I propositionen Kvinnofrid angavs att ett uppdrag skulle lämnas till Högskoleverket för att följa och utvärdera de nya reglerna. De yrkesexamina som propositionen nämnde är: barnmorskeexamen, barn- och ungdomspedagogisk examen, grundskollärarexamen, gymnasielärarexamen, juris kandidatexamen, läkarexamen, psykologexamen, psykoterapeutexamen, sjuksköterskeexamen, social omsorgsexamen, socionomexamen, tandläkarexamen samt teologie kandidatexamen.

Ett uppdrag har lämnats till Högskoleverket att utvärdera hur frågor om genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor beaktas i ett antal utbildningar.

Skrivelsen Jämt och ständigt. Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden.

I skrivelsen (skr.2002/03:140) lämnar regeringen en redovisning av hur jämställdhetspolitiken har utvecklats sedan 1999. Redovisningen omfattar insatser inom de flesta politikområden. Dessutom redovisas huvuddragen i det fortsatta jämställdhetsarbetet i en handlingsplan för mandatperioden. Det framgår av skrivelsen att regeringen även fortsättningsvis kommer att prioritera området mäns våld mot kvinnor. Bidrag har lämnats till projekt för att undersöka sambandet mellan manlig kultur, manliga könsroller och våld. Jämställdhet är ett viktigt medel för att på lång sikt förebygga mäns våld mot kvinnor.

Behovet av en utredning

Det är nu fem år sedan regeringen beslutade om Kvinnofridsreformen. Myndighetsuppdragen har rapporterats till regeringen.

Det långsiktiga arbete med att motverka mäns våld mot kvinnor som tog sin början 1993 har nu i och med att de myndighetsgemensamma uppdragen redovisats kommit fram till en punkt då riktlinjerna för det fortsatta arbetet måste stakas ut.

Jämställdhetspolitiken - och Kvinnofridsreformen som en del av den - vilar på en förståelse av att det råder en maktordning i samhället mellan kvinnor och män, där män som grupp är överordnade kvinnor som grupp. Det våld som män utövar mot kvinnor är uttryck för denna maktordning. En förutsättning för att en varaktig förändring skall uppnås är att denna maktförståelse tas som utgångspunkt. Avsaknaden av denna maktförståelse bidrar till att upprätthålla den rådande ordningen och innebär att det inte någon förändring på sikt. En grundsten i Kvinnofridsreformen är således att se våldet som ett uttryck för mäns överordning. Att endast se till individen innebär att göra våldet mot kvinnor till en isolerad företeelse och en privat fråga för enskilda kvinnor och män. Därmed undanrycks grunden för det politiska arbete som krävs för att bekämpa våldet och uppnå jämställdhet.

Regeringen gav, i sitt direktiv till Kvinnovåldskommissionen uppdraget att göra en översyn av frågor som rör mäns våld mot kvinnor ur ett kvinnoperspektiv, dvs. att utgå ifrån kvinnors verklighet och erfarenheter. Kvinnovåldskommissionen och senare regeringens proposition Kvinnofrid har bevakat att detta perspektiv varit utgångspunkten. Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera vad det inneburit för de resultat som uppnåtts.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av de myndighetsgemensamma och myndighetsspecifika uppdrag som gavs i samband med Kvinnofridspropositionen. Utredaren skall utvärdera samtliga åtgärder ur ett könsmaktsperspektiv.

Efter att myndigheternas uppdrag följts upp och utvärderats skall utredaren - på de områden de aktuella uppdragen rörde - göra en samlad analys av eventuella hinder och strukturer som motverkar ett könsmedvetet arbete.

Utredaren skall beakta de insatser som regeringen vidtagit efter att myndighetsupdragen slutförts.

Utredaren skall samråda med Högskoleverket angående verkets uppdrag att utvärdera hur genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor beaktas i relevanta utbildningar.

Utredaren skall samråda med utredningen rörande Ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut. Utredaren skall också samråda med den utredare som har regeringens uppdrag att genomföra en översyn av Brottsoffermyndigheten (dir.2003:104) samt med Rikspolisstyrelsen när det gäller uppdraget att utveckla riktlinjer för hot- och riskbedömningar för polisen i ärenden om våld i nära relationer och i utarbetandet av riktlinjer och rutiner i ärenden om besöksförbud.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2004.

(Näringsdepartementet)