Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12) skall genomföras i Sverige. I uppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering. Uppdraget skall redovisas senast den 31 juli 2004.

Bakgrund

Nuvarande bestämmelser

I 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. Sedan den 1 januari 1997 är de anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1-3 make/maka och sambo, minderåriga ogifta barn till anknytningspersonen i Sverige, om de är eller har varit hemmavarande hos anknytningspersonen samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd får ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Uppehållstillstånd kan med stöd av den punkten ges bl.a. till anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt de föregående punkterna.

I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) sägs att vissa anhöriga har en principiell rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL är emellertid utformad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att det uppgivna släktskapet inte stämmer. I paragrafens fjärde stycke anges uttryckligen att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

Att ett vuxet barn ingått i föräldrarnas hushåll i hemlandet kan göra att uppehållstillstånd kan beviljas för ett sådant barn. Motsvarande gäller för föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. För de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap krävs dessutom att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda (prop. 1996/97:25 s. 113). För anhöriga är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd ges direkt. För nyligen etablerade förhållande tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning (se nedan). Homosexuella förhållanden är jämställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster.

Den 1 juli 2000 trädde vissa lagändringar i kraft som rör fall med anknytning genom make/maka eller sambo (prop. 1999/2000:43). En utlänning som vill komma till Sverige för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Regleringen motsvarar vad som tidigare gällt i praxis. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/ maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. I dessa fall tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. En person som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning genom ett sådant nytt förhållande skall, liksom personens barn under 18 år, ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. (2 kap. 4 d §). Det tidsbegränsade uppehållstillståndet kan efter två år, eller tidigare om det finns särskilda skäl, bli permanent (2 kap. 4 e §).

Det finns slutligen en möjlighet att bevilja en utlänning med s.k. uppskjuten invandringsprövning uppehållstillstånd, trots att det tillståndsgrundande förhållandet upphört, på grund av att utlänningen - eller hans eller hennes barn - utsatts för våld eller annan kränkning. När ett förhållande upphört får fortsatt uppehållstillstånd ges också om andra starka skäl talar för detta (2 kap. 4 e § tredje stycket 3).

EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av avtalet (dvs. medborgare i en EU-stat, Island, Liechtenstein eller Norge). Den fria rörligheten för personer ger rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES-stat. För andra EES-medborgare än nordbor krävs uppehållstillstånd för vistelse längre än tre månader. En make eller maka till en utlänning som fått ett sådant uppehållstillstånd i Sverige ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren oavsett vilket medborgarskap maken eller makan själv har. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor. Sedan den 1 juni 2001 gäller enligt ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och Schweiz att personer som är medborgare i Schweiz kan arbeta och vistas i Sverige under i allt väsentligt samma förutsättningar som de som är medborgare i ett EES-land.

Direktivet om rätt till familjeåterförening

Europeiska unionens råd antog den 22 september 2003 direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 03.10.2003, s. 12). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 3 oktober 2005. Det har följande huvudsakliga innehåll.

Tillämpningsområde (artikel 3)

Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Vissa kategorier är undantagna från direktivets tillämpningsområde bl.a. personer som fått tillfälligt skydd.

Minimiregler (artikel 3.5)

Direktivet innehåller endast minimiregler. Det gör det möjligt för medlemsstaterna att införa eller behålla mer förmånliga villkor när det gäller familjeåterförening.

Familjemedlemmar (artikel 4)

Skyldigheten att bevilja familjeåterförening omfattar endast make/maka och minderåriga, ogifta barn. Två undantag finns från huvudregeln om att barn under 18 år har en principiell rätt till familjeåterförening. Det ena undantaget möjliggör för de stater som redan har en sådan lagstiftning, att pröva om barnet uppfyller ett integrationskrav då det fyllt tolv år. Detta undantag gäller inte barn till flyktingar och inte om barnet anländer tillsammans med föräldrarna. I dessa fall gäller 18 år. Det andra undantaget tillåter att en stat kräver att ansökan om familjeåterförening skall göras före 15 års ålder, om landets lagstiftning redan möjliggör detta. Om ansökan görs efter 15 års ålder skall dock uppehållstillstånd ges på andra grunder.

Föräldrar får beviljas uppehållstillstånd förutsatt att de är beroende av den som bor i unionen för sin försörjning och att ett familjemässigt stöd saknas i ursprungslandet. Ett myndigt, ogift barn kan få uppehållstillstånd om det av hälsoskäl inte kan försörja sig själv.

Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för en ogift partner eller registrerad partner. Medlemsstaterna får behandla registrerade partner på samma sätt som makar.

Inlämnande och prövning av ansökan (artikel 5)

Medlemsstaterna skall själva bestämma om ansökan skall lämnas in av personen som befinner sig i medlemsstaten eller av familjemedlemmen. Enligt huvudregeln skall ansökan lämnas in när familjemedlemmen befinner sig utanför medlemsstaten. Beslut i ärendet skall delges sökanden senast nio månader efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handläggningstid. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn tas till barnets bästa.

Vandelsprövning (artikel 6)

Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem eller återkalla ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa.

Försörjningskrav (artikel 7)

Medlemsstaterna får kräva bevis av den här bosatte personen om att han eller hon förfogar över lämplig bostad, sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder.

Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet (artikel 8)

Medlemsstaterna får kräva att den här bosatte personen skall ha vistats lagligen i landet under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon får återförenas med sin familj. Om en medlemsstats befintliga lagstiftning beaktar mottagningskapaciteten i landet får medlemsstaten ha en väntetid på högst tre år.

Flyktingar (artikel 9-12)

När det gäller familjeåterförening för flyktingar skall särskilda bestämmelser beaktas enligt direktivet. Flyktingars rätt till familjeåterförening regleras av mer förmånliga villkor. Medlemsstaterna får t.ex. enligt huvudregeln inte kräva att flyktingen skall styrka att han eller hon uppfyller villkoren i fråga om bostad, sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar för sig och sin make/maka eller minderåriga barn. En medlemsstat får heller inte kräva att flyktingen skall ha vistats i landet under en viss tid innan han eller hon får återförenas med sin familj.

Längden på uppehållstillståndet (artikel 13)

Den som har rätt till familjeåterförening skall få ett första uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Tillståndet skall gå att förnya. En familjemedlems uppehållstillstånd skall i princip inte ha längre giltighetstid än uppehållstillståndet för den person som familjemedlemmen återförenar sig med.

Tillträde till arbetsmarknaden (artikel 14)

Den som beviljats uppehållstillstånd som anhörig skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. Medlemsstaterna får begränsa tillträde till arbetsmarknaden under högst ett år av hänsyn till situationen på arbetsmarknaden.

"Självständigt" uppehållstillstånd (artikel 15)

Ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, skall beviljas senast efter fem år förutsatt att familjebanden består.

Avslag och återkallelse (artikel 16)

Medlemsstaterna får avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller återkalla tillståndet bl.a. om detta erhållits genom förfalskning, bedrägeri eller genom skenäktenskap eller skenadoption.

Humanitära hänsyn (artikel 17)

Innan en ansökan om familjeåterförening avslås eller tillståndet återkallas eller beslut om utvisning fattas skall hänsyn tas till familjeband, varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt anknytningen till ursprungslandet.

Rättslig prövning (artikel 18)

Ett beslut om att avslå en ansökan om familjeåterförening eller återkalla ett tillstånd eller besluta om utvisning av en person skall kunna prövas rättsligt.

Översynsklausul (artikel 19)

Denna bestämmelse har införts som en motvikt till de bestämmelser som ännu ger en avsevärd flexibilitet till medlemsstaterna. Kommissionen skall göra en översyn efter två år av i första hand bestämmelserna i artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv om rätt till familjeåterförening skall genomföras i Sverige.

Familjemedlemmar

Enligt 2 kap. 4 § UtlL får uppehållstillstånd ges till make/maka, sambo, ogifta barn under 18 år om de är eller har varit hemmavarande, samt annan anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Direktivet föreskriver en skyldighet att bevilja familjeåterförening för makar och minderåriga, ogifta barn. Vidare får medlemsstaterna ge uppehållstillstånd till föräldrar och myndiga, ogifta barn om de är beroende av den här bosatte för sin försörjning. Direktivet ger slutligen möjlighet att bevilja familjeåterförening för en ogift eller registrerad partner. Utredaren skall ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med direktivets bestämmelser.

Inlämnande och prövning av ansökan

Sverige tillämpar ordningen att den som önskar komma hit och bosätta sig skall ansöka om uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL skall tillståndet vara ordnat före inresan i landet. De svenska reglerna torde överensstämma med direktivets bestämmelser i denna del. I utlänningslagen finns inga tidsfrister angivna när det gäller handläggning av ett ärende. Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall dock ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt direktivet skall beslut i ärendet delges sökanden senast nio månader efter det att ansökan lämnats in, såvida inte synnerliga skäl föranleder en längre handläggningstid. Utredaren skall göra en bedömning av om det finns något behov av regeländringar i detta avseende.

Enligt 1 kap. 1 UtlL skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den svenska lagstiftningen torde uppfylla direktivets bestämmelse att hänsyn skall tas till barnets bästa vid prövningen av ansökan om familjeåterförfening. Detta behöver därför inte utredas närmare.

Vandelsprövning

Enligt 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL finns möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning om den berörde inte kan förväntas föra en hederlig vandel. Ett uppehållstillstånd får återkallas om det finns allvarliga anmärkningar mot personens levnadssätt enligt 2 kap. 11 § UtlL. En sådan återkallelse får dock endast ske om personen har varit bosatt i landet kortare tid än tre år. Direktivet anger att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Utredaren skall ta ställning till om de svenska reglerna överensstämmer med direktivet eller om det finns ett behov av ändringar i regelverket.

Försörjningskrav

Enligt svensk lag uppställs inga krav på försörjning eller integration för att en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd skall få återförenas med anhöriga. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna får begära att den här bosatte personen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen ordnad. Medlemsstaterna får även kräva att personen följer vissa integrationsåtgärder. Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att införa försörjningskrav när det är fråga om invandring av andra anhöriga än makar och sambor i etablerade förhållanden samt minderåriga barn. Utredaren skall i detta arbete särskilt beakta Anhörigkommitténs förslag i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13).

Krav på vistelsetid och hänsyn till medlemsstatens mottagningskapacitet

Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva en väntetid innan den här bosatte personen får återförenas med sin familj. I Sverige tillämpas inte denna ordning varför utredaren inte behöver uppehålla sig närmare vid denna frågeställning.

Flyktingar

Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas till anhöriga till någon som är bosatt i Sverige oavsett av vilken anledning den här bosatte fick sitt tillstånd. Regeringen konstaterar i prop. 1996/97:25 att flyktingar och andra skyddsbehövande i regel inte har möjlighet att besöka sitt hemland. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap (prop. 1996/97:25 s. 113 f.). Direktivet föreskriver att särskilda, mer förmånliga villkor skall gälla flyktingars rätt till familjeåterförening när det gäller makar och minderåriga barn. Utredaren skall ta ställning till om nuvarande regelverk uppfyller direktivets bestämmelser i detta avseende.

Längden på uppehållstillståndet

När det är fråga om ett nytt förhållande, tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten invandringsprövning enligt 2 kap. 4 d § UtlL. I dessa fall skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges om förhållandet bedöms som seriöst och särskilda skäl inte talar emot att tillstånd ges. Enligt praxis beviljas normalt ett tillstånd på ett år i taget. Undantagsvis ges tillstånd för sex månader. Direktivet föreskriver att den som har rätt till familjeåterförening skall få ett uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Utredaren skall klarlägga hur svensk rätt överensstämmer med direktivets krav.

Tillträde till arbetsmarknaden

En person som beviljas uppehållstillstånd i Sverige har i allt väsentligt rätt till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden på samma sätt som andra bosatta i landet. Enligt direktivet skall den som beviljats uppehållstillstånd ha samma rätt som den härvarande att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning. De svenska reglerna torde vara förenliga med dessa krav. Utredaren skall dock bedöma om så är fallet och annars presentera förslag till eventuella ändringar eller förtydliganden som behöver göras för att genomföra direktivet.

"Självständigt" uppehållstillstånd

I Sverige är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas direkt. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas dock normalt under en två-årsperiod när det är fråga om nyligen etablerade förhållanden. Enligt direktivet skall ett s.k. självständigt uppehållstillstånd, dvs. ett tillstånd som är oberoende av referenspersonens tillstånd, beviljas senast efter fem år förutsatt att familjebanden kvarstår. Härmed uppfyller det svenska regelverket direktivets krav varför frågan inte behöver utredas närmare.

Avslag och återkallelse

Enligt 2 kap. 9 och 11 §§ UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse eller det finns allvarliga anmärkningar mot dennes levnadssätt. Vidare skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om bosättningen i Sverige upphört (2 kap. 12 § UtlL). Direktivet föreskriver att en ansökan om familjeåterförening får avslås eller ett tillstånd återkallas, om vissa villkor inte längre är uppfyllda, såsom försörjningskravet eller då tillståndet beviljats på felaktiga grunder. Utredaren skall göra en bedömning av om ändringar behöver göras i utlänningslagstiftningen för att genomföra direktivet.

Humanitära hänsyn

Enligt 2 kap. 9 § tredje stycket UtlL skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till humanitära skäl. I 4 kap. 3 § UtlL anges att en utlänning får utvisas om utlänningen uppehåller sig här efter det att uppehållstillståndet löpt ut eller återkallats. Direktivet anger att när en medlemsstat överväger att avslå en ansökan om familjeåterförening, återkalla tillståndet eller besluta om utvisning av referenspersonen eller familjemedlemmarna skall hänsyn tas till personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt anknytning till ursprungslandet. Utredaren skall ta ställning till hur de svenska bestämmelserna förhåller sig till direktivets kriterier.

Rättslig prövning

Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkallelse av ett uppehållstillstånd får av utlänningen överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § UtlL). Under vissa förhållanden kan ärenden överlämnas till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Migrationsverket kan enligt samma bestämmelse överlämna ärenden till Utlänningsnämnden under vissa omständigheter. Det finns även bestämmelser om utvisning av utlänningar i annan lagstiftning. Direktivet föreskriver att ett avslagsbeslut eller återkallelse av ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning skall kunna få en rättslig prövning. Utredaren skall klargöra om de svenska reglerna stämmer överens med direktivets bestämmelser. I detta ligger även att analysera om bestämmelser om utvisning av utlänningar som finns i annan lagstiftning omfattas av direktivets tillämpningsområde och, om så är fallet, överväga om de uppfyller direktivets krav eller om författningsändringar är nödvändiga.

Utredningsbehovet i övrigt

Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan även andra berörda regelverk.

Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder, t.ex. vad beträffar myndigheternas handläggningsrutiner, som direktivet ger anledning till.

Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13)

Utredaren skall utreda hur förslagen i Anhörigkommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Om Anhörigkommitténs förslag i något eller några hänseenden inte är förenliga med direktivet skall utredaren klargöra hur de kan bringas i överensstämmelse med direktivet.

Kostnadsanalys

Utredaren skall slutligen göra en grundlig analys av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag på finansiering i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Utgångspunkten skall vara att förslag och författningsändringar som utredaren föreslår, inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Utredaren skall göra en särskild kostnadsberäkning av Anhörigkommitténs förslag när det gäller att utvidga kretsen av anhöriga som kan få uppehållstillstånd i Sverige (SOU 2002:13). Kostnadsberäkningen skall täcka såväl situationen där ett försörjningskrav ställs upp som ett alternativ utan försörjningskrav. Utredaren bör tillkalla en särskild expert för detta ändamål.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 juli 2004.

(Utrikesdepartementet)