Översyn av reglerna för tillträde till grundläggande högskoleutbildning

Dir. 2003:38

Beslut vid regeringssammanträde den 27 mars 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över och föreslå ändringar i reglerna för tillträde till grundläggande högskoleutbildning. Utgångspunkterna för arbetet skall vara:

att öka direktövergången från gymnasieskola till högskola,
att uppmuntra elevers prestationer i gymnasieskolan,
att minska konkurrenskompletteringen (dvs. antalet personer som inom gymnasial vuxenutbildning läser om kurser där de sedan tidigare har lägst betyget Godkänd), och
att bredda rekryteringen till högre utbildning.

Utredaren skall göra en samlad analys av vilka konsekvenser olika förändringar av tillträdesreglerna får dels för eleverna i gymnasieskolan och inom gymnasial vuxenutbildning, dels för tillträdessystemet som helhet. Utredaren skall utifrån analysen lämna förslag till de ändringar som utredaren finner lämpliga. Utredaren skall vidare granska regelverket för tillträdesreglerna och lämna förslag till författningsändringar som leder till att bestämmelserna förenklas och förtydligas. Utgångspunkten skall vara ett tillträdessystem som är rättssäkert och överblickbart. Utredaren skall även lämna förslag om vid vilka tidpunkter det är lämpligt att genomföra ändringarna. Utredaren skall hålla sig informerad om det arbete som pågår som en följd av Gymnasiekommitténs betänkande (SOU 2002:120).

Uppdraget skall vara slutfört senast den 9 januari 2004.

Bakgrund

Bestämmelser om tillträde till grundläggande högskoleutbildning finns i bl.a. 7 kap.högskoleförordningen (1993:100) och 5 kap. förordningen om Sveriges lantbruksuniversitet (1993:221). Bestämmelserna är föranledda av riksdagens beslut med anledning av propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184, bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264).

Den öppna högskolan

I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) presenterades förslag som bl.a. syftade till att främja en breddad rekrytering till högskolan. I propositionen framhölls vikten av att tillträdesreglerna, dvs. reglerna om behörighet, meritvärdering och urval, betraktas i ett sammanhang. Med hänvisning till Gymnasiekommitténs pågående arbete föreslogs endast smärre ändringar av tillträdesreglerna. Riksdagen beslutade i december 2001 i enlighet med förslagen (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98).

Riksdagens beslut har inneburit att en bestämmelse införts i högskolelagen (1992:1434) om att universiteten och högskolorna skall främja och bredda rekryteringen till högskolan (1 kap. 5 §). Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2002. Vidare har reglerna i högskoleförordningen (1993:100) om behörighet ändrats så att kraven på grundläggande och särskild behörighet skall anses uppfyllt också av den som bedöms ha s.k. reell kompetens. Dessutom har en bestämmelse om s.k. alternativt urval införts som innebär att styrelsen för respektive lärosäte får möjlighet att bestämma vilka urvalsgrunder som skall användas för högst tio procent av platserna på utbildningar som vänder sig till nybörjare.

Gymnasiekommittén har i januari 2003 redovisat sitt uppdrag i betänkandet Åtta vägar till kunskap - En ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120). Kommittén har bl.a. föreslagit en ny struktur för gymnasieskolan där de nuvarande 18 programmen ersätts av åtta sektorer, som var och en representerar ett brett fält av arbetsmarknaden. Som i dag föreslås gymnasieutbildningen normalt omfatta 2 500 gymnasiepoäng. Efter en bred ingång i var och en av sektorerna följer en successiv specialisering. Var och en av sektorerna organiseras i minst fem delar, ett sektorsblock, ett inriktningsblock, ett fördjupningsblock, elevens individuella val samt ett gymnasiearbete (liknande dagens projektarbete). Blocken föreslås bestå av kurser.

Gymnasiekommittén föreslår att det av skollagen (1985:1100) skall framgå vilka sektorer gymnasieskolan omfattar. Inriktningsblocken bör - enligt kommittén - fastställas av regeringen, vilket bör framgå av förordning. Kommittén utgår vidare från att det närmare innehållet kommer att preciseras genom Statens skolverks kursplanearbete.

Gymnasiekommittén anser att eleverna, när de uppnått gymnasiekompetens, bör få ett bevis på gymnasieexamen. Ett rimligt krav för gymnasieexamen anser kommittén vara att eleven fått godkänt resultat på lägst 2 250 gymnasiepoäng, däribland godkänt betyg på gymnasiearbetet.

Gymnasiekommittén föreslår också att kraven för grundläggande behörighet för högskolestudier anpassas till kraven för gymnasieexamen.

Gymnasiekommittén anser vidare att bestämmelserna om meritvärdering bör ses över. Nuvarande bestämmelser leder, enligt kommitténs mening, till taktikval och uppmuntrar till s.k. konkurrenskomplettering. I dag kan det när betygen meritvärderas vara mer fördelaktigt att få ett slutbetyg från ett reducerat program än från ett fullständigt program. Det kan också i vissa fall vara en nackdel att ha utökade kurser i slutbetyget.

Gymnasiekommitténs betänkande remissbehandlas för närvarande. Remissinstanserna skall senast den 12 juni 2003 lämna synpunkter på kommitténs förslag. Därefter kommer ärendet att beredas inom Regeringskansliet. Regeringen planerar att presentera en proposition under 2004.

Regeringen beslutade den 23 januari 2003 om direktiv för den s.k. Matematikdelegationen (dir. 2003:8). Delegationen har i uppdrag att utarbeta en handlingsplan med förslag till åtgärder för att förändra attityder till och öka intresset för matematikämnet samt utveckla matematikundervisningen. Delegationen skall vidare bl.a. analysera den nuvarande situationen för matematikundervisningen i Sverige från förskola till högskola och bedöma behovet av att förändra nuvarande kursplaner och styrdokument. Uppdraget skall redovisas senast den 28 maj 2004.

Sedan nuvarande tillträdesregler infördes inför antagningen till höstterminen 1997 har endast mindre ändringar i systemet gjorts. Erfarenheterna av dagens tillträdessystem visar att reglerna i vissa avseenden fått oönskade effekter. De har exempelvis bidragit till en minskad direktövergång från gymnasieskola till högskola och att andelen unga nybörjare i högskolan som kompletterat sina betyg i gymnasial vuxenutbildning har ökat. Mot denna bakgrund och med anledning av de förslag som Gymnasiekommittén har presenterat till ny struktur för gymnasieskolan, behöver bestämmelserna i 7 kap.högskoleförordningen (1993:100) om tillträde till grundläggande högskoleutbildning ses över.

När riksdagen 1996 beslutade om tillträdesreglerna omfattade det estetiska programmet, naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet i gymnasieskolan totalt 2 150 poäng och de övriga nationella programmen 2 370 poäng. Från och med höstterminen 2000 har samtliga program i gymnasieskolan en omfattning av 2 500 gymnasiepoäng (prop. 1997/98:169, bet. 1998/99:UbU3, rskr. 1998/99:160).

Grundläggande behörighet har bl.a. den som har ett slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program i gymnasieskolan med lägst betyget Godkänd på kurser som omfattar minst 90 procent av de gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program. Det innebär att en elev kan ha betyget Icke godkänd i kurser som omfattar 250 gymnasiepoäng, t.ex. i kärnämnet Svenska A+B alternativt Svenska som andraspråk A+B som omfattar 200 gymnasiepoäng eller kärnämnet Engelska A som omfattar 100 gymnasiepoäng. Projektarbetet omfattar 100 gymnasiepoäng.

Gymnasiekommitténs förslag att för grundläggande behörighet kräva lägst betyget Godkänt i gymnasiearbetet innebär en viss skärpning jämfört med dagens bestämmelser. I dag är projektarbetet obligatoriskt. Vårterminen 2003 lämnar de första eleverna som omfattas av detta gymnasieskolan. Det finns därför ingen statistik att tillgå om i vilken utsträckning eleverna har fått lägst betyget Godkänd på projektarbetet och följaktligen har Gymnasiekommittén inte kunnat analysera konsekvenserna av sitt förslag om att gymnasiearbetet skall vara en del av den grundläggande behörigheten.

Från bl.a. Högskoleverket har önskemål framförts om att kräva lägst betyget Godkänd i Svenska B/Svenska som andra språk B samt Engelska A för grundläggande behörighet. Motiveringen till detta har bl.a. varit att antalet standardbehörigheter skulle kunna minska.

Flertalet utbildningar i högskolan har utöver kravet på grundläggande behörighet också krav på särskild behörighet. De särskilda behörighetskraven skall enligt högskoleförordningen vara helt nödvändiga för att studenten skall kunna tillgodogöra sig utbildningen.

De svårigheter som i dag finns med att skapa ett standardbehörighetssystem som är tydligt och överblickbart och samtidigt tillräckligt flexibelt för att kunna anpassas till ett stort och varierande utbildningsutbud gör att de särskilda behörighetskraven behöver revideras. Även det förslag till ny struktur för gymnasieskolan som Gymnasiekommittén redovisat gör att det nu finns skäl att överväga den framtida utformningen av de särskilda behörighetskraven.

Personer med slutbetyg från gymnasieskolan har möjlighet att genomföra kompletteringsstudier inom gymnasial vuxenutbildning. Behörighetskomplettering innebär att en person läser in en kurs eller de kurser som saknas i gymnasiebetyget och som krävs för den utbildning som hon eller han vill gå på. Utbyteskomplettering innebär att en person läser om eller genomgår prövning i en kurs eller kurser som hon eller han redan har ett betyg i. Tilläggskomplettering innebär att andra kurser läses in än dem som framgår av slutbetyget.

Den 1 januari 2003 trädde en ny förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning i kraft. I den har prioriteringsordningen för hur urvalet skall ske bland behöriga sökande till gymnasial vuxenutbildning skärpts. Sökande som avser att konkurrenskomplettera (utbytes- eller tilläggskomplettera) sina betyg inom gymnasial vuxenutbildning skall enligt den nya ordningen prioriteras sist i urvalet.

Höstterminen 1997 infördes möjligheten för sökande till högskolan att som merit få tillgodoräkna konkurrenskompletterade betyg. Bestämmelserna har lett till att allt fler ungdomar - även de med relativt höga gymnasiebetyg - direkt efter avslutade gymnasiestudier läser upp sina betyg i gymnasial vuxenutbildning.

Den omfattande konkurrenskompletteringen inom den gymnasiala vuxenutbildningen, särskilt för elever som redan har lägst betyget Godkänd, är på flera sätt ett problem. Kostnaderna för såväl samhället som den enskilde ökar. Starten för högskolestudierna skjuts upp och nivån på antagningspoängen höjs. Kompletteringar bidrar också till köbildning till vissa attraktiva utbildningar i högskolan. Detta motverkar ambitionen att främja direktövergången från gymnasieskolan. Andelen 19-åringar, bland de antagna som inte tidigare varit registrerade i högskolan, har under den senaste femårsperioden minskat från 24 till 19 procent (Högskoleverket/Statistiska centralbyrån, UF 46 SM 0201).

Minskningen har huvudsakligen ägt rum under den tidsperiod som konkurrenskomplettering varit tillåten i merithänseende. Att andelen 19-åringar som antagits minskat kan bl.a. förklaras med att de har konkurrerats ut av äldre sökande som läst upp sina betyg. Rätten att som merit få tillgodoräkna sig nya betyg motverkar således regeringens mål att öka direktövergången från gymnasieskola till högskola. För att undvika onödig komplettering av godkända gymnasiebetyg är det angeläget att de framtida tillträdesreglerna minskar incitamenten till konkurrenskomplettering.

I bilaga 3 till högskoleförordningen finns bestämmelser om meritvärdering av betyg. Bestämmelserna innebär att betygen på samtliga kurser (inkl. projektarbetet) som ingår i slutbetyget skall beaktas vid framräknandet av det s.k. jämförelsetalet, som används vid urval till högskolan. Betyget i ämnet Idrott och hälsa skall endast medräknas om det höjer jämförelsetalet eller om kursen utgör särskild behörighet för utbildningen. De olika betygen får olika tyngd genom att kursens poängtal beaktas när jämförelsetalet räknas fram.

Elever som har uppenbara studiesvårigheter får, om rektor medger det, minska sitt studieprogram med upp till 10 procent, dvs. till lägst 2 250 gymnasiepoäng. Gymnasiekommittén hävdar att bestämmelsen om reducerat program har missbrukats då även elever utan studiesvårigheter getts möjlighet att läsa ett reducerat program i syfte att höja sitt meritvärde. Elever som får slutbetyg från reducerat program kan i merithänseende gynnas i förhållande till sökanden som får slutbetyg från ett fullständigt program, dvs. 2 500 gymnasiepoäng.

Nuvarande meritvärderingssystem är en bidragande orsak till att elever tycks välja kurser i gymnasieskolan främst i syfte att få ett högre meritvärde vid urval till högskolan.

Meritvärderingssystemet bör uppmuntra elever att lämna gymnasieskolan med ett fullständigt program. Det bör även stimulera till studier i kurser som anses svåra eller som innebär fördjupade kunskaper i ett ämne.

Kunskaper i matematik är centrala för ett aktivt deltagande i samhälls- och yrkesliv men också av fundamental betydelse för Sveriges framtida kapacitet för teknisk utveckling och naturvetenskaplig forskning. Matematisk förståelse utgör också en väsentlig förutsättning för elevens förmåga att utveckla kunskaper i naturvetenskapliga ämnen. Matematik utgör därför ett strategiskt ämne vad gäller att öka rekryteringen till naturvetenskapliga och tekniska utbildningar i högskolan.

Internationella undersökningar visar att svenska elevers matematikresultat står sig relativt väl i internationell konkurrens. De svenska eleverna ligger något över OECD-genomsnittet. Regeringens ambitioner är dock att svenska elevers resultat i matematik skall vara ledande vid internationella jämförelser.

Sverige utgör i ett globalt perspektiv ett litet språkområde. Samtidigt ökar det internationella utbytet såväl inom arbetslivet som i privatlivet. Språkkunskaper är av avgörande betydelse för ökad rörlighet och för internationella kontakter i samhälls- och näringsliv. Goda språkkunskaper bidrar till ökad förståelse för andra människors levnadsvillkor och kultur.

Sedan programgymnasiet infördes i början av 1990-talet studerar färre elever moderna språk än i det tidigare linjegymnasiet. Detta trots att möjligheterna att välja språk väsentligt förbättrats i och med att det valbara utrymmet ökat i programgymnasiet. Enligt statistik från Statens skolverk har ca 28 procent av kullen födda 1971 ett betyg i B-språk år 1991 (linjegymnasiet). För motsvarande kull födda 1981 har andelen år 2001 (programgymnasiet) med ett sådant betyg sjunkit till ca 22 procent.

Det är av vikt att elevers insatser i gymnasieskolan uppmuntras när det gäller matematik- och språkkurser. Dagens meritvärderingssystem i kombination med den kursutformade gymnasieskolan innebär att många elever väljer bort fördjupade studier i språk och matematik, om de bedömer att de riskerar att få ett lägre betyg i en fördjupningskurs än om de väljer en annan kurs. Ett lägre betyg i en fördjupningskurs resulterar i ett lägre jämförelsetal och minskar möjligheterna att antas till högre utbildning. Ett väl fungerande meritvärderingssystem bör stimulera till fördjupade studier i ämnen som samhället bedömer vara av särskild betydelse.

Bland andra Högskoleverket, Sveriges Universitets- och Högskoleförbund och Landstingsförbundet har framfört önskemål om ändrade urvalsregler. Högskoleverket (Rapport 2001:27) och Sveriges Universitets- och Högskoleförbund (U2002/94/UH) har föreslagit att regeringen ändrar föreskrifterna om urval vid i övrigt likvärdiga meriter så att hänsyn tas till den sökandes prioritetsordning innan lottning vidtas. Vidare har Landstingsförbundet (U2002/2265/UH), mot bakgrund av att höga antagningskrav till specialistsjuksköterskeutbildningar utestänger vissa sjuksköterskor från att söka utbildningarna, begärt en översyn av antagningskraven.

Förändringar av gymnasieskolan och av reglerna för grundläggande behörighet till högre utbildning innebär att det kan krävas övergångsbestämmelser för sökande med äldre betyg och för sökande som har studieomdömen från folkhögskola etc. I fråga om resultat på högskoleprov finns reglerat att provresultatet är giltigt i fem år. Någon sådan giltighetstid finns däremot inte för betyg, vilket har bidragit till en rad övergångsbestämmelser. Att tillämpa meritvärderingsbestämmelserna uppfattas som komplicerat såväl av dem som tillämpar regelverket som av dem som berörs av besluten.

En särskild utredare skall se över och föreslå ändringar i reglerna för tillträde till grundläggande högskoleutbildning. Utgångspunkterna för arbetet skall vara:

att öka direktövergången från gymnasieskola till högskola,
att uppmuntra elevers prestationer i gymnasieskolan,
att minska konkurrenskompletteringen (dvs. antalet personer som inom gymnasial vuxenutbildning läser om kurser där de sedan tidigare har lägst betyget Godkänd), och
att bredda rekryteringen till högre utbildning.

Utredaren skall särskilt överväga om krav på betyget Godkänd i såväl gymnasiearbetet som kurserna Svenska B/Svenska som andraspråk B samt Engelska A skall ställas för grundläggande behörighet. Om utredaren anser att nuvarande krav bör skärpas, skall utredaren redovisa för- och nackdelar med förslagen. Vidare skall utredaren överväga om särskilda regler behövs för vissa grupper av sökande.

Utredaren skall dessutom se över och lämna förslag till hur de särskilda behörighetskraven bör utformas mot bakgrund av bl.a. Gymnasiekommitténs förslag till ny struktur för gymnasieskolan. Utredaren bör pröva olika alternativa lösningar, t.ex. om nuvarande standardbehörighetssystem skall vidareutvecklas eller avvecklas.

När det gäller bestämmelser om urval skall utredaren lämna förslag till hur fler unga kan antas till grundläggande högskoleutbildning. Det är angeläget att de framtida tillträdesreglerna minskar incitamenten till konkurrenskomplettering. Det står utredaren fritt att även överväga andra ändringar av urvalsbestämmelserna, t.ex. i fråga om högskoleprovet.

Utredaren skall också se över bestämmelserna om meritvärdering mot bakgrund av hur dagens bestämmelser påverkar elevernas prestationer i gymnasieskolan. Utredaren skall föreslå sådana ändringar i bestämmelserna som leder till att elevernas insatser i gymnasieskolan premieras. Utredarens förslag bör även bidra till att elever i gymnasieskolan uppmuntras till att välja kurser i matematik och språk i större utsträckning än i dag.

Utredaren skall hålla sig informerad om det arbete som pågår som en följd av Gymnasiekommitténs betänkande (SOU 2002:120). Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer samt utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, t.ex. Matematikdelegationen.

Uppdraget skall vara slutfört och redovisas senast den 9 januari 2004.

(Utbildningsdepartementet)