Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att se över frågor som rör insiderlagstiftningen.

Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (EUT L 96, 12.4.2003, s. 16, Celex 32003L0006), och lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Direktivet innebär en ökad harmonisering och medför i flera avseenden mer ingripande bestämmelser på området. Bland annat innehåller direktivet bestämmelser som skall underlätta upptäckt och utredning av överträdelser av förbuden i direktivet och om hur dessa överträdelser skall sanktioneras.

Utredaren skall vidare föreslå de lagändringar i övrigt han eller hon finner nödvändiga för en effektiv bekämpning av marknadsmissbruk. I syfte att nå en effektiv brottsbekämpning skall utredaren i detta sammanhang analysera och föreslå i vilken organisatorisk form misstankar om brotten mot insiderstrafflagen (2000:1086) i framtiden bör utredas.

Utredaren skall dessutom

• analysera hur insiderstrafflagens förbud mot obehörigt röjande av insiderinformation förhåller sig till styrelseledamöters tystnads- och lojalitetsplikt,
• ta ställning till de förslag till ändringar i insiderstrafflagen som Ekobrottsmyndigheten framfört i en skrivelse till Finansdepartementet i september 2001,
• göra en översyn av lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehavav finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen).

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser behövas i nu nämnda avseenden.

Bakgrund

Utvecklingen på värdepappersmarknaderna och den ökade handeln har bidragit till att intresset för insiderfrågor har ökat. Stegvis har lagstiftningen utvecklats för att motverka marknadsmissbruk. Bland annat har en internationell samordning skett genom rådets direktiv 89/592/EEG av den 13 november 1989 om samordning av föreskrifter om insiderhandel (insiderdirektivet; EGT 334, 18.11.1989, s. 30, Celex 31989L0592).

Alltjämt riktas emellertid ibland kritik mot lagstiftningens utformning och hur tillsynen över lagstiftningens efterlevnad fungerar. Frågor som har varit föremål för diskussion i olika sammanhang är t.ex. bevissvårigheter samt brister i tillsynen och i sanktionssystemet.

Insiderlagstiftningen återfinns främst i insiderstrafflagen och anmälningsskyldighetslagen. Dessa lagar trädde i kraft den 1 januari 2001 och ersatte insiderlagen (1990:1342) och bestämmelserna om otillbörlig kurspåverkan i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.

Den första lagstiftningen i Sverige som syftade till att motverka insiderhandel, dvs. handel med värdepapper där icke offentliggjord information utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer, kom till under 1970-talet genom lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav. Den innebar en skyldighet för vissa personer att anmäla innehav av vissa aktier m.m. till Värdepapperscentralen VPC AB (numera VPC AB). Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes först år 1985.

Förbudet mot insiderhandel motiveras i allmänhet med att det är viktigt med ett stort förtroende för värdepappersmarknadens funktionssätt för att kunna behålla en gynnsam utveckling av marknaden (se t.ex. prop. 1990/91:42 s. 38).

Syftet med skyldigheten att anmäla innehav av aktier m.m. i marknadsnoterade bolag är dels dess betydelse för kontrollen av handelsförbudets efterlevnad, dels dess avhållande effekt. Över anmälningarna förs ett register som är offentligt. Att registret är offentligt innebär att marknadsaktörer och andra kan följa förändringar i de innehav som personer med insynsställning i aktiemarknadsbolagen har.

Närmare om anmälningsskyldigheten

Den första lagstiftningen i Sverige som syftade till att motverka insiderhandel tillkom, som nämnts, genom lagen om registrering av aktieinnehav. Lagen innebar i huvudsak en skyldighet för personer med insynsställning, såsom styrelseledamöter och verkställande direktör, i bolag noterade vid Stockholms fondbörs eller på den s.k. fondhandlarlistan att anmäla sitt och vissa närstående fysiska och juridiska personers innehav av aktier i bolaget och vissa därmed jämställda värdepapper. Anmälan skulle ske till den som förde aktieboken, dvs. i de allra flesta fall till Värdepapperscentralen.

Genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden utvidgades kretsen av personer som ansågs ha insynsställning till att även omfatta större aktieägare, liksom vissa befattningshavare i ett moderföretag. Samtidigt infördes en bestämmelse om att dåvarande Bankinspektionen skulle föra ett register (insynsställningsregistret) över de anmälningar som gjordes till Värdepapperscentralen. Anmälningsfristen kortades till 14 dagar. Bestämmelser om anmälningsskyldighet fanns även i fondkommissionslagen (1979:748) som ålade vissa befattningshavare hos fondkommissionärer att till arbetsgivaren anmäla sina innehav och förändringar i detta innehav.

Insiderlagen trädde i kraft den 1 februari 1991 och innebar en viss begränsning i anmälningsskyldigheten, eftersom gränserna för hur stora förändringar i innehaven som utlöser anmälningsplikt höjdes. Enligt lagen skulle Värdepapperscentralen föra registret (som bytte namn till insiderregistret) med hjälp av automatisk databehandling. Samtidigt infördes en dispensmöjlighet för de fall där uppgifterna fanns att tillgå på annat sätt. Senare uppdrogs åt Finansinspektionen att föra registret. År 1997 gjordes nya ändringar i bestämmelserna om anmälningsskyldigheten. Förbudet för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag och närstående till dessa att låta förvaltarregistrera sina innehav av aktier m.m. upphävdes. Vidare infördes ett förbud mot s.k. korttidshandel för personer med insynsställning, anmälningsskyldigheten avkriminaliserades och påföljden vid överträdelser av denna skyldighet ersattes med en särskild avgift. I mars 2000 - i samband med att det blev tillåtet för aktiebolag att återköpa egna aktier - utvidgades anmälningsskyldigheten till att gälla även aktiemarknadsbolag som innehar egna aktier.

I januari 2001 delades insiderreglerna upp i två lagar, varav anmälningsskyldighetslagen kom att innehålla bl.a. bestämmelserna om anmälningsskyldighet och förbudet mot korttidshandel. Tidsfristen för anmälan om aktieinnehav eller förändringar i innehavet kortades ytterligare, nu till fem dagar. Vidare återinfördes en anmälningsskyldighet för vissa anställda i värdepappersinstitut. Motsvarande skyldighet infördes också för anställda vid börser och auktoriserade marknadsplatser. Anmälningar för dessa anställda görs till arbetsgivaren. Insiderregistret ändrade beteckning till insynsregistret.

Närmare om handelsförbudet m.m.

Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes i oktober 1985 genom lagen om värdepappersmarknaden. Förbudet var begränsat till att gälla aktier i aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana aktier. Endast personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag samt i dess moder- och dotterbolag kunde begå insiderbrott. Med insiderinformation avsågs endast information med särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget.

Genom insiderlagen utvidgades år 1991 det straffbelagda förbudet mot insiderhandel i flera avseenden. Förbudet utvidgades till att omfatta alla som fick del av icke offentliggjord information som var ägnad att väsentligen påverka kursen på fondpapper och vissa andra finansiella instrument på värdepappersmarknaden. Lagen innebar även en anpassning till EG:s insiderdirektiv. Ändringar i insiderlagen gjordes vid ett par tillfällen, bl.a. år 1997 då handel med i princip alla slags finansiella instrument kom att omfattas av lagen. Samtidigt infördes i lagen om handel med finansiella instrument ett förbud mot otillbörlig kurspåverkan, dvs. olika kursmanipulativa åtgärder i avsikt att påverka priset på finansiella instrument.

Insiderlagen ersattes i januari 2001 av insiderstrafflagen som är en specialstraffrättslig lag på värdepappersområdet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om straffansvar vid insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. Genom insiderstrafflagen infördes en definition av insiderinformation. Lagen innebar vidare att straffen för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan skärptes. Ett nytt brott introducerades i lagstiftningen, nämligen obehörigt röjande av insiderinformation. Den som har anställning, uppdrag eller annan befattning som normalt innebär att han eller hon får kännedom om omständigheter som har betydelse för kursen på finansiella instrument, och som på grund härav fått insiderinformation och obehörigen röjer denna gör sig skyldig till detta brott. Den nya straffbestämmelsen infördes för att nå en bättre överensstämmelse med bestämmelserna i insiderdirektivet.

Tillsynen över insiderlagstiftningen

Finansinspektionen är den myndighet som har att övervaka att bestämmelserna i insiderstrafflagen och anmälningsskyldighetslagen följs. Övervakningen av att reglerna i insiderstrafflagen följs sker i praktiken genom ett samarbete mellan framför allt inspektionen, marknadsplatserna, värdepappersinstituten och Ekobrottsmyndigheten. Enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet skall börser och auktoriserade marknadsplatser övervaka handeln och kursbildningen på respektive marknadsplats. Detsamma gäller för de värdepappersinstitut som organiserar handel i finansiella instrument enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Finansinspektionens utredningar initieras i allmänhet genom att ett ärende om misstänkt insiderbrottslighet överlämnas från en marknadsplats. Den utredning som bedrivs av inspektionen i ett ärende upphör senast i och med att det finns anledning anta att brott mot insiderstrafflagen begåtts. Ärendet skall då överlämnas till Ekobrottsmyndigheten.

Marknadsmissbruksdirektivet

Den 3 december 2002 antogs direktivet om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). Syftet med direktivet är att säkerställa finansmarknadernas integritet i EU och höja investerarnas förtroende för dessa marknader. Direktivet ersätter insiderdirektivet som inte längre ansetts innebära en tillräcklig reglering i dessa avseenden. Finansmarknaderna har utvecklats och förändrats mycket sedan insiderdirektivet antogs. Medlemsstaternas lagstiftning på området uppvisar också betydande olikheter.

Marknadsmissbruksdirektivet innebär i huvudsak en utvidgning av bestämmelserna i insiderdirektivet samt en reglering på europeisk nivå av otillbörlig marknadspåverkan. Med otillbörlig marknadspåverkan avses att en aktör bl.a. genom transaktioner, handelsorder eller informationsspridning ger falska eller vilseledande signaler till värdepappersmarknaden om tillgång, efterfrågan eller pris på finansiella instrument. Otillbörlig marknadspåverkan är således ett vidare begrepp än otillbörlig kurspåverkan enligt insiderstrafflagen och påminner närmast om brottsbalkens bestämmelser om svindleri. En annan nyhet är att direktivets räckvidd inte är begränsad till transaktioner som genomförs på en marknadsplats eller av en yrkesmässigt verksam mellanhand, utan även omfattar direkta transaktioner mellan två parter. Förbuden i direktivet gäller såväl fysiska som juridiska personer.

Utöver definitioner och förbud innehåller direktivet även bestämmelser som syftar till att förebygga marknadsmissbruk samt att underlätta upptäckt och utredning av sådant missbruk. Bland dessa bestämmelser kan nämnas en skyldighet för emittenter av finansiella instrument att så snabbt som möjligt offentliggöra insiderinformation, liksom en skyldighet för personer som yrkesmässigt utför transaktioner med finansiella instrument att anmäla misstankar om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan till den behöriga myndigheten. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för personer i ledande ställning att anmäla vissa innehav av finansiella instrument och om offentliggörande av anmäld information.

Varje medlemsstat skall utse en central behörig administrativ myndighet som är ansvarig för att se till att bestämmelser som antas enligt direktivet efterlevs. Delegation av uppgifter till t.ex. marknadsplatserna och andra myndigheter är dock tillåten så länge den behöriga myndigheten behåller det yttersta ansvaret. I direktivet finns en minimikatalog över befogenheter som den behöriga myndigheten skall utrustas med. I dessa ingår bl.a. att få tillgång till dokument och begära upplysningar av vem som helst. Direktivet anger vidare att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder, skall säkerställa att administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa påföljder beslutas mot de personer som är ansvariga för överträdelser av bestämmelser som antagits enligt direktivet.

Vidare införs ett kommittéförfarande i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i Europeiska unionen som Europeiska rådet antog vid toppmötet i Stockholm i mars 2001 och Europaparlamentets resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella tjänster i februari 2002. Den nya lagstiftningsmodellen, "Lamfalussymodellen", bygger på de rekommendationer som visemannakommittén om regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport i februari 2001.

Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller förordningar i form av övergripande principer. Dessa rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med genomförandeåtgärder som kommissionen antar i enlighet med direktivets bestämmelser. Genomförandeåtgärderna kan också syfta till att beakta utvecklingen på de finansiella marknaderna eller åstadkomma en enhetlig tillämpning av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna.

Marknadsmissbruksdirektivet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 12 april 2003 och skall vara genomfört senast den 12 oktober 2004.

Ansvaret för tillsyn och utredning

Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser har nyligen lagt fram ett betänkande, Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Frågan om Finansinspektionens framtida roll för tillsynen på insiderlagstiftningens område ingår som en del i denna utredning. Utredningen anser bl.a. att det finns effektivitetsvinster med att den utrednings- och förundersökningsverksamhet i insiderärenden som nu bedrivs av Finansinspektionen respektive Ekobrottsmyndigheten, sammanförs under en myndighet. Utredningen bedömer att den lämpligen bör vara Ekobrottsmyndigheten. Betänkandet har remissbehandlats.

Övriga frågor

Ekobrottsmyndigheten har i en skrivelse till Finansdepartementet hösten 2001 (Fi2001/3514) föreslagit ändringar i insiderstrafflagen. Ändringsförslagen avser främst frågor av lagteknisk natur såsom förhållandet mellan straffskalorna för insiderförseelse och vårdslöst insiderförfarande.

Från olika håll har riktats kritik mot bestämmelserna i anmälningsskyldighetslagen. Den har avsett bl.a. oklarheter när det gäller anmälningspliktiga förändringar av innehav, innehållet i förbudet mot korttidshandel och möjligheten att besluta om sanktioner mot aktiemarknadsbolag som inte underrättar personer med insynsställning om detta förhållande.

Uppdraget

Som framgått finns det behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller insiderlagstiftningen, framför allt med anledning av genomförandet av direktivet om marknadsmissbruk. En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon finner motiverade.

Genomförande av marknadsmissbruksdirektivet

Ett genomförande av direktivet om marknadsmissbruk innebär att ändringar måste göras i insiderlagstiftningen. Bland annat behöver det övervägas hur sanktionssystemet skall vara utformat i framtiden. I utredarens huvuduppgift - att överväga hur direktivet lämpligen skall genomföras i svensk rätt - skall ingå att så långt möjligt ta ställning också till hur de genomförandeåtgärder som kommissionen föreslår eller antar bör hanteras.

Effektivare övervakning och brottsbekämpning

Utredaren skall även överväga vissa närliggande frågor och lämna förslag i övrigt som utredaren finner nödvändiga för bekämpningen av marknadsmissbruk. Intresset av en effektiv brottsbekämpning skall vägas mot intresset av skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall vidare se över om den nuvarande fördelningen av ansvaret för övervakningen av insiderlagstiftningens efterlevnad är lämplig och effektiv. Utredaren skall i detta sammanhang analysera och föreslå i vilken organisatorisk form misstankar om brott mot insiderstrafflagen i framtiden bör utredas i syfte att uppnå en effektivare brottsbekämpning. De förslag som utredningen om Finansinspektionens roll och resurser presenterat skall i detta sammanhang övervägas, liksom resultatet av den fortsatta beredningen i Regeringskansliet av dessa förslag. För att analysen skall bli fullständig, skall utredaren även jämföra den svenska modellen för utredning av insiderbrott och de som tillämpas i andra länder inom EU. Om möjligt bör även beaktas eventuella förändringar i detta avseende som sker i andra länder med anledning av genomförandet av marknadsmissbruksdirektivet.

Övriga frågor

Utredaren skall vidare ta ställning till de förslag till ändringar i insiderstrafflagen som Ekobrottsmyndigheten framfört i sin skrivelse till Finansdepartementet.

Utredaren skall även, mot bakgrund av den kritik som framförts mot bestämmelser i anmälningsskyldighetslagen, göra en översyn av den lagen. Därvid bör särskilt formerna för anmälningsskyldighetens fullgörande och eventuella möjligheter till förenkling av dessa övervägas.

Slutligen skall utredaren analysera hur förbudet mot röjande av insiderinformation förhåller sig till tystnadsplikten och lojalitetsplikten för styrelseledamöter enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda liksom för andra styrelseledamöter samt överväga om det finns skäl att införa särskilda regler om detta. Frågan är inte närmare behandlad i förarbetena till insiderstrafflagen. Med hänsyn till att det är fråga om en straffrättslig reglering är det särskilt viktigt att det inte råder ovisshet om när ett röjande av information sker obehörigen.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten. Samråd bör även ske med Förtroendekommissionen.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 2004.

(Finansdepartementet)