Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå en samlad statlig organisation som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och övriga aktörer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000: SoU14, rskr. 1999/2000:240).

Utredaren skall,

• analysera och föreslå hur regeringens och övriga aktörers behov av en samlad statlig organisation inom det handikappolitiska området kan tillgodoses inom ramen för en förändrad organisationsstruktur,
• analysera vilka av de uppgifter som i dag åligger Tillgänglighetscentret hos Handikappombudsmannen (HO), Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) och Hjälpmedelsinstitutet (HI) som lämpligen bör organiseras i en ny struktur,
• om det behövs föreslå nya myndighetsuppgifter utifrån de nuvarande ekonomiska ramarna,
• föreslå olika alternativ för hur de verksamheter som i dag åligger Sisus och HI, och som inte ligger inom ramen för utredarens förslag om en samlad statlig organisation, skall organiseras,
• lämna förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig samt
• analysera och kommentera de ekonomiska konsekvenserna av de olika tänkbara alternativen.

Bakgrund

Den 31 maj år 2000 antog riksdagen propositionen, Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop.1999/2000:79, bet.1999/2000: SoU14, rskr1999/ 2000:240). Handlingsplanen innebär ett principiellt viktigt steg för den svenska handikappolitiken. Betydelsen av ett delat ansvar för alla aktörer inom alla samhällsektorer markerades i handlingsplanen.

De nationella målen för handikappolitiken enligt handlingsplanen är:

• En samhällsgemenskap med mångfald som grund.
• Att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet.
• Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Det gemensamma ansvaret

Utgångspunkten är alla människors lika värde och att personer med funktionshinder skall ha samma rättigheter och skyldigheter som andra invånare.

Det är viktigt att samhället värderar och tar till vara människors olikheter. Funktionsnedsättningar är en av flera naturliga variationer hos en befolkning. Att utgå från ett handikapperspektiv är att utgå från att personer har olika förutsättningar och att planera och utveckla samhället utifrån den principen. Att inte göra det är att utestänga stora grupper i befolkningen från att delta i samhällsgemenskapen.

Hur de olika politikområdena utformas avgör möjligheterna att överbrygga klyftor i livsvillkor mellan olika grupper. Handikapperspektivet ryms således inom hela det politiska fältet. Handikapperspektivet skall beaktas inom alla politikområden och i all planering på central, regional och lokal nivå.

Utbildningspolitiken skall utformas så att elever med funktionshinder kan delta i den reguljära undervisningen. Arbetsmarknadspolitiken har som mål att även personer med funktionshinder ges tillträde till arbetslivet. Hälso- och sjukvården skall tillse att personer med funktionshinder ges möjlighet att leva ett liv som så lite som möjligt begränsas av sjukdomen eller funktionsnedsättningen.

Handikapperspektivet integreras alltför sällan i samhällsplaneringen. I stället för att göra en miljö eller annan verksamhet tillgänglig väljs alltför ofta särlösningar som blir både dyrare och ineffektivare än om handikapperspektivet funnits med från början. Särskilda åtgärder bör vara ett komplement till förändringar i miljön för att göra verksamheter tillgängliga för personer med funktionshinder. Handikapperspektivet är i stor utsträckning synonymt med konceptet "Design för alla" där huvudbudskapet är att produkter och tjänster bör utformas på ett sådant sätt att de är tillgängliga och användbara för alla. Ett annat högaktuellt arbete som har starka kopplingar till handikapperspektivet är visionen om 24-timmarsmyndigheten. Målet är att myndigheterna med IT-teknik skall vara nåbara och kunna upprätthålla service till invånarna hela dygnet. Utgångspunkten för arbetet är att skapa en öppen och tillgänglig statsförvaltning för alla.

Ansvars- och finansieringsprincipen

Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av 1970-talet som ett resultat av 1965 års handikapputredning. Principen är grundläggande inom svensk handikappolitik. Principen innebär att varje sektor i samhället skall ha ett ansvar för att utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla invånare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna skall finansieras på samma sätt som verksamheter i övrigt.

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken framhålls vikten av att ansvars- och finansieringsprincipen ligger till grund för myndigheternas arbete med att förbättra tillgänglighet och att integrera handikapperspektivet i sina verksamheter.

De statliga myndigheternas ansvar

Statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att beakta handikapperspektivet samt att vara föredömen i arbetet för ett mer tillgängligt samhälle. Detta ansvar framgår av förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Därutöver har vissa myndigheter ett särskilt ansvar för att de nationella målen för handikappolitiken skall uppnås. Det gäller myndigheter som på central nivå har ansvar för en särskild samhällssektor, t.ex. skolan eller sjukvården. Dessa så kallade sektorsmyndigheter är, Arbetsmiljöverket, Arbetsmarknadsverket, Banverket, Boverket, Konsumentverket, Luftfartsverket, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Vägverket och Riksförsäkringsverket.

Sektorsmyndigheternas ansvar regleras i respektive myndighets instruktion. Sektorsmyndigheterna samordnar, stödjer och är pådrivande i förhållande till övriga aktörer inom de sektorer de verkar. Arbetet skall utföras i samverkan med andra berörda myndigheter och i samråd med handikapporganisationerna.

Sektorsmyndigheterna har haft i uppdrag att utifrån sin specifika kunskap om de sektorer de verkar inom definiera sin roll i relation till de handikappolitiska målen och föreslå uppföljningsbara etappmål. Förslagen till etappmål redovisades under andra halvan av år 2002 och avser perioden fram till år 2010.

I regleringsbreven för år 2003 har regeringen beslutat om handikappolitiska mål och/eller uppdrag till i stort sett samtliga sektorsansvariga myndigheter. Myndigheterna skall årligen redovisa vidtagna åtgärder till regeringen.

Handikappombudsmannen (HO), Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) och Hjälpmedelsinstitutet (HI) har en särskild roll i det handikappolitiska arbetet. De har uppgifter som är viktiga för att sektorsmyndigheter, landsting, kommuner samt övriga myndigheter och aktörer skall nå framgång i arbetet med att integrera handikapperspektivet inom respektive ansvarsområde.

Handikappombudsmannen och tillgänglighetscentret

Enligt lagen (1994:749) om Handikappombudsmannen har HO till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. HO skall arbeta med uppföljning och utvärdering och kan ge enskilda stöd och hjälp att få sina rättigheter och intressen tillgodosedda.

En viktig del i HO:s arbete är att i Sverige bevaka efterlevnaden av FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. HO har även i uppgift att bevaka lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan samt lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. HO kan även föra talan i domstol för enskilda som anser sig diskriminerade.

Diskrimineringskommittén (N:2002:06) har i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och en samordning eller sammanslagning av de olika ombudsmännen. Utredningen skall presentera sina förslag senast 1 juli 2005.

I den nationella handlingsplanen konstateras att det saknas djupare kunskap om vilken betydelse tillgängligheten har för personer med funktionshinder. Det finns även behov av att utveckla de metoder som finns för att uppnå god tillgänglighet, kunskapsutveckling, exempel på bra lösningar, information m.m. För att statliga myndigheter och andra aktörer skall kunna uppfylla de handikappolitiska målen behövs stöd och råd i dessa frågor. Därför fick HO år 2001 i uppgift att upprätta ett nationellt tillgänglighetscenter. För detta ändamål stärktes HO:s förvaltningsanslag med 7 miljoner kronor per år fr.o.m. år 2001. HO har inom ramen för denna uppgift bl.a. arbetat fram riktlinjer för myndigheternas arbete med att förbättra tillgängligheten. HO har även en central roll i att samordna sektorsmyndigheternas arbete.

HO:s verksamhet är uppdelad på två verksamhetsgrenar:

• Granskning, juridiskt stöd och rådgivning
• Tillgänglighetscentrum

År 2002 arbetade 17 personer vid HO varav 6 arbetar med tillgänglighetscentrets verksamhet. HO:s anslag uppgår till 16,4 miljoner kronor för budgetåret 2003.

Statens institut för särskilt utbildningsstöd och bemötandeuppdraget

Sisus bildades år 1970 för att, genom statsbidrag till sociala stödinsatser i utbildningssituationer, möjliggöra studier för personer med rörelsehinder.

Sisus uppgift är att förbättra studiemöjligheterna för unga och vuxna med funktionshinder. Sisus ansvarar för statsbidragsgivning till verksamhet med utbildningsstöd vid folkhögskolor, universitet och högskolor samt riksgymnasium för svårt rörelsehindrade ungdomar. Dessutom ansvarar Sisus för uppföljning och kvalitetssäkring av denna verksamhet.

Sedan den 1 juli 2000 har Sisus i uppdrag att verka för ökad kompetens i fråga om bemötande av personer med funktionshinder. Uppdraget kom till som ett resultat av den nationella handlingsplanen. Inom ramen för bemötandeuppdraget har Sisus varit ansvarig för att ta fram ett kompetensutvecklingsprogram och ett utbildningsmaterial om bemötandefrågor. Under åren 2001-2003 fördelar Sisus även stimulansbidrag till olika modellprojekt om bemötandefrågor.

Sedan den 1 juli 2001 kan bidrag lämnas enligt förordningen (SFS 2001:362) om bidrag vid korttidsstudier. Bidraget hanteras bl.a. av Sisus.

Sisus arbetar sedan mitten av 90-talet med att samla och redovisa information om tillgängligheten för personer med funktionshinder vid landets universitet och högskolor.

Sisus svarar även för det administrativa stödet till Nämnden för Rh-anpassad utbildning. Rh-nämnden är en antagningsnämnd för riksgymnasierna för svårt rörelsehindrade ungdomar.

Sisus verksamhet är uppdelad på följande verksamhetsgrenar:

• Information om tillgänglighet vid universitet och högskolor
• Handläggning av bemötandefrågor
• Bidrag till utbildningsanordnare m.fl.
• Bidrag vid korttidsstudier

År 2002 arbetade 18 personer vid Sisus. För att finansiera verksamheten under 2003 disponerar Sisus resurser ur fem olika anslag. Förvaltningsanslaget (16:9) uppgår till 15,4 miljoner kronor exklusive stimulansmedel för bemötande på 9 miljoner kronor. Statsbidraget till särskilt utbildningsstöd (16:3) uppgår till 158,9 miljoner kronor, bidrag till vissa åtgärder för studerande med funktionshinder vid folkhögskola (25:2 ap.1) uppgår till 40,9 miljoner kronor, bidrag till studerande med funktionshinder vid studier under kortare tid (25:8 ap. 2) uppgår till 8 miljoner kronor och slutligen ersättning för administrationskostnader (25:77 ap.2) uppgår till 0,3 miljoner kronor. Det totala anslaget som myndigheten disponerar under budgetåret 2003 uppgår till 225,5 miljoner kronor.

Hjälpmedelsinstitutet - ett tredelat ansvar

Ansvaret att tillhandahålla hjälpmedel för den dagliga livsföringen och hjälpmedel för vård och behandling var t.o.m. år 1991 i princip samlat hos landstingen. Genom Ädelreformen, som trädde i kraft den 1 januari 1992 och som bl.a. innebar att även kommunerna fick en skyldighet att bedriva viss hälso- och sjukvård. Med reformen vidgades också ansvaret att tillhandahålla hjälpmedel till att också omfatta kommunerna. Bl.a. med anledning av det delade ansvaret mellan lanstingen och kommunerna för hjälpmedel och den dåvarande oklara ägandeformen för institutet tillkallade regeringen den 14 december 1995 en särskild utredare med uppgift att se över HI:s verksamhet. Resultatet av utredningens förslag och den efterföljande propositionen, Ombildning av Handikappinstitutet (prop. 1997/98:57), var att HI organiserades om till en ideell förening med ett tredelat huvudmannaskap, med staten, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet som huvudmän. Liksom tidigare finansierades verksamheten till största delen genom bidrag från statsbudgeten. Huvudmännen ingick ett avtal som reglerade det gemensamma huvudmannaskapet. En viktig del i avtalet handlade om att arbeta för att nå en gemensam finansieringsmodell. Överläggningar pågick mellan medlemmarna under hösten 2001 och våren 2002 utan att man lyckades enas om en ny gemensam finansiering. Statsbidraget till HI:s verksamhet har i princip varit nominellt oförändrat de senaste tio åren och en långsiktigt hållbar finansieringsmodell saknas.

HI fungerar som nationellt kunskapscentrum vad gäller hjälpmedel och tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning.

Målet för verksamheten är att medverka i arbetet för full delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning genom att utveckla en bra hjälpmedelsverksamhet och förbättra tillgängligheten i samhället. Institutet stimulerar forskning och utveckling, provar och upphandlar hjälpmedel, medverkar till kunskaps- och metodutveckling, informerar och anordnar utbildningar inom verksamhetsområdena. Institutet skall särskilt följa och utveckla användningen av ny teknik.

I januari 2002 tillfördes central upphandling av hjälpmedel som en ny uppgift för HI (prop. 2000/01:128, bet. 2001/02:SoU2).

År 2002 var HI:s verksamhet uppdelad på följande verksamhetsgrenar:

• Provning, upphandling och standardisering av hjälpmedel
• Forskning och utveckling
• Utredningsverksamhet
• Insatser inom tillgänglighetsområdet
• Utbildning och kompetensutveckling
• Internationellt arbete
• Information

Delar av HI:s verksamhet gränsar mot vissa uppgifter till HO:s tillgänglighetscenter.

År 2002 uppgick antalet heltidstjänster till ca 90 och kostnaderna för verksamheten beräknades uppgå till 87 miljoner kronor. Intäkterna består av medel från statsbudgeten på 51,2 miljoner kronor (anslaget 13:3 posterna 6.1 och 6.2), externa projektbidrag samt avgiftsfinansiering.

Behovet av en ny myndighetsstruktur

De senaste åren har arbetet med tvärsektoriella frågor givits en ökad vikt. Flera av dessa frågor är av medborgarrättslig karaktär där det viktiga egentligen är att vi alla behandlas som individer med samma värde, med samma rättigheter och skyldigheter. Det praktiska arbetet med dessa frågor är dock av tradition ofta avgränsat till den samhällssektor som respektive myndighet och organisation verkar inom. Detta förhållande talar för att det inom handikappolitiken finns behov av en samlad organisation som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och de övriga aktörernas arbete med genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Det finns också behov av en samlad samordningsfunktion för att stödja regeringens styrning av den framtida handikappolitiken.

Flertalet statliga myndigheter, alla kommuner och landsting samt vissa andra aktörer t.ex. handikapporganisationerna är viktiga för att de handikappolitiska mål som antagits av riksdagen skall kunna uppfyllas. Ett antal statliga myndigheter har av regeringen i sina instruktioner givits ett särskilt sektorsansvar för att uppnå de handikappolitiska målen inom det egna ansvarsområdet. Dessa myndigheter behöver ett förstärkt stöd för detta arbete. Därutöver krävs ett effektivt stöd till statliga och kommunala myndigheter och andra aktörer på det handikappolitiska området.

Det är viktigt att det på central nivå finns en samlad stödfunktion med ett tydligt ansvar att stödja och samordna arbetet. Delar av en sådan rådgivande och pådrivande roll finns i dag hos Handikappombudsmannen (HO) och Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus). Hjälpmedelsinstitutet (HI) tilldelades inte några ytterligare uppgifter i och med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken men institutets verksamhet och mål angränsar till eller sammanfaller till vissa delar med de nya uppgifter som HO och Sisus fick i samband med den nationella handlingsplanen.

Placeringen av det nationella tillgänglighetscentret inom HO:s organisation ger upphov till vissa principiella frågor. Ombudsmannafunktionen har en ställning som är mer fristående i förhållande till regeringen än vad övriga myndigheter har. Ombudsmannafunktionen kan t.ex. innebära att konsekvenserna av regeringens politik granskas. Tillgänglighetscentret utgör samtidigt ett verktyg för regeringen att praktiskt genomföra handikappolitiken. HO riskerar därför att hamna i situationer där myndighetens ställningstaganden som ombudsman kan ifrågasättas. Som tidigare nämnts är ombudsmannafunktionerna för närvarande under utredning.

Sisus uppdrag att verka för ökad kompetens i fråga om bemötande av personer med funktionshinder syftar till att genom utbildning och information förbättra bemötandet av personer med funktionshinder i samhället. I en vidare definition av tillgänglighet kan även bemötandefrågan anses ingå. Detta uppdrag har många beröringspunkter med de uppgifter som tillgänglighetscentret inom HO har.

HI skall enligt sin stadga bidra till ökad tillgänglighet i samhället. Bakgrunden till HI:s engagemang och ansvar för området är bl.a. att det finns en nära koppling mellan hjälpmedels- och tillgänglighetsfrågor.

Det finns skäl att överväga en samordning av bemötandearbetet och tillgänglighetsarbetet inom ramen för en myndighet. Det är viktigt att den nya statliga organisationen tar till vara de erfarenheter och den kompetens som kommit fram under det hittillsvarande arbetet inom tillgänglighets- och bemötandeområdet.

Uppdraget

Utredaren skall,

• analysera och föreslå hur regeringens och övriga aktörers behov av en samlad statlig organisation inom det handikappolitiska området kan tillgodoses inom ramen för en förändrad organisationsstruktur,
• analysera vilka av de uppgifter som i dag åligger Tillgänglighetscentret hos Handikappombudsmannen (HO), Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) och Hjälpmedelsinstitutet (HI) som lämpligen bör organiseras i en ny struktur,
• om det behövs föreslå nya myndighetsuppgifter utifrån de nuvarande ekonomiska ramarna,
• föreslå olika alternativ för hur de verksamheter som i dag åligger Sisus och HI, och som inte ligger inom ramen för utredarens förslag om en samlad statlig organisation, skall organiseras,
• lämna förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig samt
• analysera och kommentera de ekonomiska konsekvenserna av de olika tänkbara alternativen.

Utgångspunkten för arbetet skall vara de nationella målen för handikappolitiken, dess inriktning och de prioriterade arbetsområdena så som de kommer till uttryck i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Dessa är att förbättra bemötandet, skapa ett tillgängligt samhälle och att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer.

Förslaget till ny struktur för samordningen inom det handikappolitiska området skall rymmas inom HO:s och Sisus förvaltningsanslag för 2003 och de statsbidrag som HI disponerar för 2003. Därutöver skall utredaren lämna fullständiga förslag till de författningsändringar som följer av övriga förslag. Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. För det fall lokaliseringsöverväganden blir aktuella skall riksdagens lokaliseringsprinciper beaktas.

Utredaren skall samråda med HO, Sisus, HI, handikapporganisationerna, Ekonomistyrningsverket och övriga myndigheter som utredaren bedömer kommer att beröras av de förslag som läggs. Utredaren skall även samråda med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i frågor som berör den nationella samordningen av provning och upphandling av hjälpmedel som i dag ligger hos HI. Utredaren skall ta del av erfarenheter från förändringsarbeten som genomförts inom andra tvärsektoriella områden i syfte att skapa en ändamålsenlig organisation för genomförandet av tvärsektoriella frågor. Sådana arbeten har genomförts exempelvis inom integrations- och miljöpolitiken.

Rikstrafiken har i uppgift att samordna Banverkets, Luftfartsverkets, Sjöfartsverkets och Vägverkets arbete med att göra kollektivtrafiken tillgänglig till år 2010. Utredaren skall beakta hur denna uppgift förhåller sig till de egna förslagen om en samlad statlig samordning av det handikappolitiska arbetet.

Den särskilde utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2004.

(Socialdepartementet)