Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. Utredaren skall analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder som de förtroendevalda revisorerna kan vidta som kan stärka och utveckla denna process.

Utredaren skall vidare följa det arbete med certifiering av kommunala sakkunniga revisorer som pågår. Utredaren skall också analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer. Utgångspunkten för analysen skall vara att det fortfarande skall vara de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna.

Frågan om revisorerna skall granska delårsbokslut skall också övervägas.

Möjligheten till samarbete kring revisionen mellan olika kommuner och landsting skall också analyseras.

Bakgrund

Förtroendevalda är revisorer i kommuner och landsting

Enligt kommunallagen (1991:900) skall fullmäktige välja minst tre revisorer för att granska den kommunala verksamheten. Revisorerna är förtroendevalda i kommunallagens mening. Varje revisor utför sitt uppdrag självständigt. Revisorerna skall granska all kommunal verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhet och varje år avge en revisionsberättelse till fullmäktige. Om revisorerna har någon anmärkning skall de ange det i revisionsberättelsen. Berättelsen skall också innehålla ett särskilt uttalande huruvida om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Fullmäktige skall därefter ta ställning till om ansvarsfrihet skall beviljas eller inte.

Reformen av den kommunala revisionen

Efter förslag i propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), genomfördes lagändringar i kommunallagen som bl.a. innebar att revisionsuppgiften preciserades så att det tydligt framgick att hela den kommunala verksamheten skall revideras årligen. Vidare fick varje revisor en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rörde granskningen. De förtroendevalda revisorerna blev skyldiga att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd. Nämndernas ansvar för internkontrollen tydliggjordes.

Vidare infördes krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga. Deras rapport skall bifogas de förtroendevaldas rapport när frågan om ansvarsfrihet behandlas i fullmäktige. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag skapades genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de kommunala företagen.

Behovet av en utredning

Från kontokort till budgetöverskridande

Ett skäl till reformen av den kommunala revisionen var behovet av att motverka oegentligheter med kommunala medel som bl.a. aktualiserats på grund av s.k. kontokortsaffärer i vissa kommuner. Revisorerna ansågs inte ha haft tillräcklig kompetens och befogenheter för att upptäcka tveksamt ekonomiskt agerande i den kommunala verksamheten. Flera av förslagen i propositionen, exempelvis krav på revisorerna att anmäla brott, syftade till att stärka revisionens roll att förhindra ekonomisk brottslighet och att förbättra revisorernas möjlighet till kontroll av oegentligheter. Förtydligandet av ansvaret för den interna kontrollen var därtill en viktig förändring.

Den kommunala revisionen kommer även framgent att ha en viktig roll för att motverka ekonomisk brottslighet i den kommunala verksamheten. Utvecklingen under de senaste åren visar dock att revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet främst i de fall det handlat om nämnder som inte haft tillfredställande kontroll över sin verksamhet. Revisionens fokus kan sägas ha skiftat från olämpligt agerande till hur nämnderna utövar internkontroll över sin verksamhet.

Kommuner och landsting är sedan år 2000 skyldiga att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna skall underskottet regleras inom två år, utom om det finns synnerliga skäl. Kravet på att upprätta en budget i balans har aktualiserat frågan om ledamöterna i kommunstyrelsen bör nekas ansvarsfrihet när dessa presenterar ett förslag på budget som inte är balans.

I flera fall där revisorerna har avstyrkt ansvarsfrihet har fullmäktige valt att inte följa revisorernas förslag utan beviljat ansvarsfrihet. Detta aktualiserar flera komplicerade frågeställningar. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst. Samtidigt är det enligt gällande lagstiftning fullmäktige som i sista hand avgör vilket slags agerande som skall motivera att ansvarsfrihet vägras.

Ytterligare en frågeställning i detta sammanhang är också på vilken grund revisorerna kan föreslå vägrad ansvarsfrihet. I praxis har Regeringsrätten slagit fast (RÅ 1999 ref 5) att vissa former av klandervärda beteenden av en förtroendevald inte kan utgöra skäl för vägrad ansvarfrihet. Det råder dock fortfarande viss osäkerhet kring vilka omständigheter i övrigt som fullmäktige kan lägga till grund för en vägrad ansvarsfrihet.

Certifiering av sakkunniga biträden till revisorerna

Revisorerna skall enligt 9 kap. 8 § kommunallagen biträdas av sakkunniga biträden i sin granskning i den omfattning som behövs. Regeringen gjorde i prop. 1998/99:66, bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas. Regeringen utgick ifrån att branschorganisationer skulle ta ansvar för att ett sådant system kom till stånd. Regeringen ansåg dock att uttryckliga krav på certifiering fick övervägas om inte frivilliga åtgärder visade sig vara tillräckliga.

I dag håller ett system för certifiering av de sakkunniga som biträder de kommunala revisorer på att byggas upp. Certifieringen är administrerad av en ideell förening där företrädare för kommuner, landsting och privata branschaktörer ingår. Något behov av att vid sidan av detta privaträttsliga system bygga upp ett offentligt system torde i dagsläget inte finnas. När kommuner och landsting köper revisionstjänster skall lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) tillämpas. Vid utformning av krav på certifiering måste LOU och den bakomliggande gemenskapsrätten beaktas.

Rekryteringen till revisionsuppdraget

Den typiske förtroendevalde revisorn är i dag en 58-årig man. Kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade bland de förtroendevalda revisorerna. En förklaring till den höga medelåldern bland revisorerna är att många haft andra kommunala uppdrag innan de åtagit sig uppdraget som revisor. Erfarenhet av den kommunala verksamheten kan vara en viktig kunskap i rollen som förtroendevald revisor. Detta får dock inte hindra rekryteringen av nya grupper till uppdraget. Frågan om rekryteringen är främst en uppgift för de politiska partierna. Samtidigt är det viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna.

Revisionsgranskning av delårsrapporter

Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning 9 kap. 1 § skall kommuner och landsting upprätta delårsbokslut minst en gång per år. Ekonomiförvaltningsutredningen (SOU 2001:76) har bl.a. föreslagit att revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och planen för ekonomin. Utredningen föreslog också att delårsbokslutet skulle godkännas av fullmäktige. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning.

Resurser för revisionen

De förtroendevalda revisorerna skall i sin verksamhet biträdas av sakkunniga som de själva väljer i den omfattning som behövs. Vissa kommuner och landsting har egna revisionskontor med anställd personal. De flesta upphandlar dock revisionstjänster från olika revisionsföretag. Budgeten för revisorerna varierar kraftigt mellan kommunerna och landstingen. För en god och effektiv revision är det viktigt att revisionen har tillräckligt med resurser för att kunna utföra sitt uppdrag. Samtidigt har dock kommunerna och landstingen begränsade resurser till sitt förfogande.

En möjlighet till bättre resursutnyttjande är att i större utsträckning samarbeta mellan olika kommuner och landsting. Samarbetsmöjligheten måste dock alltid vägas mot vikten av att det lokalt finns utrymme för de förtroendevalda revisorerna att göra egna prioriteringar.

Uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att utvärdera den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och särskilt analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande. Utredaren skall även överväga alternativ till nuvarande möjligheter till ansvarsprövning samt lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas. Utgångspunkten för förslagen skall vara att det fortfarande är fullmäktige som slutligt avgör frågan mot bakgrund av revisorernas rekommendation.

Utredaren skall vidare följa det arbete med certifiering av sakkunniga biträden till revisorerna som pågår. Utredaren skall närmare analysera om detta system för frivillig certifiering medför några rättsliga problem framför allt beträffande möjligheterna att ställa krav på certifiering och liknande i samband med upphandling av revisionstjänster. Vid behov bör utredaren ge förslag på hur ett sådant krav skall kunna utformas.

I uppdraget ligger vidare att analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer. Utgångspunkten för analysen skall vara att det fortfarande skall vara de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna.

Revisionsuppdragets karaktär och förutsättningar skall belysas. I detta sammanhang ligger att särskilt belysa revisorernas roll av att både vara enskild myndighet i granskningen och fungera som nämnd vad gäller förvaltningsärenden. Systemet med ersättare bör ses över i detta sammanhang.

Utredaren skall överväga om revisorerna skall bedöma resultatet i delårsrapporten som skall upprättas enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning och om det finns anledning att införa ett formellt krav på att fullmäktige skall behandla delårsrapporten.

Möjligheten till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting skall också analyseras, och vid behov skall utredaren lämna förslag till de lagändringar som behövs. Utgångspunkten för analysen skall dock vara att revisionen även fortsättningsvis skall vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument.

Utredaren skall samråda med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och andra berörda inom området.

I uppdraget ligger även att ta del av internationella, främst nordiska, erfarenheter av utformningen av den kommunala revisionen. Generellt står det också utredaren fritt att analysera och belysa även andra frågeställningar som berör den kommunala revisionen, samt lämna förslag till övriga författningsändringar som kan behövas.

Redovisningen av uppdraget

Uppdraget skall vara redovisat senast den 29 oktober 2004.

(Finansdepartementet)