RÅ 1999:5
Ett beslut av kommunfullmäktige att vägra en förtroendevald ansvarsfrihet ansågs inte ha haft erforderligt stöd i kommunallagen (1991:900) när beslutet grundats på en revisorsanmärkning som gällt den förtroendevaldes personliga uppträdande.
Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade den 26 maj 1997 att inte bevilja ledamoten i kommunstyrelsen P.L. ansvarsfrihet för år 1996. Beslutet grundade sig på de anmärkningar som hade riktats mot honom i revisionsberättelsen. I berättelsen angavs i huvudsak följande. P.L:s handlande stred mot vad som var stadgat i regeringsformen om att den offentliga makten skall utövas med den respekt och värdighet som skall utmärka ett demokratiskt samhälle. Han hade genom sitt agerande inte iakttagit saklighet i utövandet av sitt förtroendeuppdrag. Ett exempel på hans uppträdande var att kommunstyrelsens sammanträde den 12 november 1996 fick avbrytas på grund av att han gått handgripligen till väga mot ordföranden och skymfat denne. Han hade dessutom vid flera tillfällen skriftligen smädat och förnedrat kommunens politiker och tjänstemän på ett sådant sätt att verksamheten och kommunens rykte lidit allvarlig skada.
Länsrätten i Kalmar län
P.L. överklagade och yrkade att beslutet skulle upphävas och åberopade därvid i huvudsak följande. Beslutet vilade inte på saklig objektiv grund och stred därigenom mot 1 kap. 9 § regeringsformen. Ett beslut att inte bevilja ansvarsfrihet fick inte grundas på vilka omständigheter som helst. Det skulle vara sakligt motiverat av att det förelåg förhållanden där kommunen sedan kunde komma att kräva ersättning från styrelse, nämnd eller enskild ledamot för skada som vederbörande tillfogat kommunen genom försumlighet, lagbrott, missbruk eller annat överskridande av befogenhet. Något sådant hade inte förelegat för hans vidkommande och hade inte heller åberopats. Påståendet i protokollet från det aktuella sammanträdet att kommunfullmäktige godkänt ordförandens förslag till handläggning var oriktigt eftersom kommunfullmäktige inte hade godkänt ordförandens redovisade förslag.
Borgholms kommun anförde i huvudsak följande. Enligt 9 kap. 15 § kommunallagen (KL) hade revisorerna i revisionsberättelsen framställt anmärkning mot P.L. med angivande av anledningen till detta samt föreslagit att han inte skulle medges ansvarsfrihet. P.L. hade beretts tillfälle att yttra sig över revisorernas anmärkningar men inte svarat. Med 31 röster mot 2 beslutade kommunfullmäktige i enlighet med revisorernas förslag.
Domskäl
Länsrätten i Kalmar län (1997-09-29, ordförande Törngren) yttrade: P.L. har åberopat att det överklagade beslutet strider mot 1 kap. 9 § regeringsformen. Enligt detta lagrum skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. - I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 232) uttalades att i beredningens förslag termen myndighet inte omfattar riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna (landstingen och kommunfullmäktige) men väl övriga statliga och kommunala organ. - Orden "andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen" i ovannämnda lagrum sattes in i samband med 1976 års revision av regeringsformen. I förarbetena till denna ändring (prop. 1975/76:209 s. 138) uttalades följande. I förslaget har vidare beaktats under remissbehandlingen framförda önskemål att bestämmelsen skall utformas så att den uttryckligen anger att den där fastslagna grundsatsen om normmässighet i myndigheternas verksamhet skall gälla också för privaträttsliga subjekt när dessa fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av beslut enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Den föreslagna avfattningen av bestämmelsen innebär att den också gäller för regeringen när denna uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen. - Av det ovan anförda framgår att 1 kap. 9 § regeringsformen inte gäller verksamheten i kommunfullmäktige. - Det kommunfullmäktige haft att iakttaga i detta ärende är främst bestämmelserna i KL. - I revisionsberättelsen för år 1996 riktade kommunens revisorer anmärkning mot P.L., ledamot i kommunstyrelsen, och redovisade anledningen till anmärkningen. Revisorerna föreslog kommunfullmäktige att inte bevilja honom ansvarsfrihet. - Av 9 kap. 16 § KL framgår att kommunfullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen samt därefter vid ett sammanträde före utgången av året efter det år som revisionsberättelsen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. - Varken av KL eller dess förarbeten framgår att det behöver föreligga några särskilda förutsättningar för att ansvarsfrihet skall kunna vägras. Då ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga nämnder är valda av kommunfullmäktige så får det anses ankomma på fullmäktige själv att göra bedömningen av om ansvarsfrihet skall beviljas eller inte. Det överklagade beslutet strider inte mot lag eller annan författning. - Vad P.L. i övrigt åberopat utgör inte skäl för att anse att beslutet inte tillkommit i laga ordning. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Jönköping
P.L. överklagade länsrättens dom och vidhöll att kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas. Han åberopade de skäl som angavs i överklagandet till länsrätten och anförde till utvecklande av sin talan bl.a. följande. - Kommunfullmäktiges beslut att inte bevilja honom ansvarsfrihet för år 1996 stred mot lag. En vägrad ansvarsfrihet syftade i normalfallet till att fullmäktige beslutade att väcka talan om skadestånd. I annat fall var det att betrakta som en politisk markering. En tolkning av reglerna i 9 kap. 16 och 17 §§ KL angående prövning av ansvarsfrihet gav vid handen att fullmäktige hade möjlighet att vägra ansvarsfrihet för den eller de förtroendevalda som orsakat kommunen ekonomisk skada. Stadgandet i 9 kap. 17 § gav fullmäktige möjlighet att bevaka kommunens rätt via en skadeståndstalan. Till detta skulle läggas 4 kap. 10 § KL som innebar att fullmäktige även fick entlediga den som vägrats ansvarsfrihet. Denna sanktion kunde användas oberoende av eventuella skadeståndsprocesser. Att vägra ansvarsfrihet i andra fall var ett missbruk av stadgandet i 9 kap. 16 § som inte avsetts av lagstiftaren. Länsrättens redovisade uppfattning att det inte behövde föreligga några särskilda förutsättningar för att ansvarsfrihet skulle kunna vägras var felaktig. Det blev särskilt tydligt då sådant beslut utmynnade i ett entledigande enligt 4 kap. 10 § KL. Fullmäktige skulle, enligt länsrättens uppfattning, ha en obegränsad möjlighet att vägra ansvarsfrihet och entlediga förtroendevalda. Ett sådant rättsläge skulle exempelvis kunna innebära att majoriteten i fullmäktige systematiskt entledigade minoritetens representanter i nämnder och övriga organ. Det fanns inget i förarbetena som tydde på att lagstiftaren avsett detta. Borgholms kommuns beslut om att vägra honom ansvarsfrihet var således lagstridigt. Härtill kom att kommunfullmäktiges beslut även stod i stark motsättning till lagen om proportionellt valsätt vid tillsättning av styrelser och nämnder m.m. Denna lag syftade till att minoriteten (vid viss storlek) alltid skulle ha rätt till representation i förhållande till sin storlek i fullmäktige. Fullmäktiges förfaringssätt i här aktuella fall syftade till att beröva minoriteterna i fullmäktige detta lagstadgade skydd. Han hade blivit invald i kommunstyrelsen med stöd av nämnda lag. Vid första bästa tillfälle hade han sedan utan motivering förvägrats ansvarsfrihet och entledigats. Detta hade fått till följd att personer ur minoriteten mot sin vilja entledigats av majoriteten, som sedan vid fyllnadsval kunde besätta de "lediga" platserna med majoritetsrepresentanter.
Borgholms kommun motsatte sig bifall till överklagandet.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (1998-04-28, Hessmark, Falkelius, referent, von Strokirch samt de särskilda ledamöterna Davidsson och Karlsson) yttrade: Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade vid sammanträde den 26 maj 1997 under § 15 i protokollet att ej bevilja ledamoten i kommunstyrelsen P.L. ansvarsfrihet för 1996. Bakgrunden till beslutet var att kommunens revisorer i revisionsberättelsen för 1996 riktat följande anmärkning mot P.L. "Vi anser att P.L:s handlande strider mot vad som stadgas i regeringsformen om att den offentliga makten skall utövas med den respekt och värdighet som skall utmärka ett demokratiskt samhälle. P.L. har inte iakttagit saklighet i utövandet av sitt förtroendeuppdrag genom sitt agerande. Måttet rågades vid kommunstyrelsens sammanträde den 12 november 1996 som fick avbrytas sedan P.L. gått handgripligen till väga mot kommunstyrelsens ordförande och skymfat denne. Under året 1996 har P.L. dessutom vid ett flertal tillfällen skriftligt smädat och förnedrat kommunens politiker och tjänstemän på ett sådant sätt att verksamheten och Borgholms kommuns rykte, enligt vår bedömning, lidit allvarlig skada. Med ovanstående som grund föreslår vi kommunfullmäktige att inte bevilja kommunstyrelseledamoten P.L. ansvarsfrihet för år 1996". I den nu överklagade domen prövade länsrätten lagligheten av kommunfullmäktiges beslut att inte bevilja P.L. ansvarsfrihet. - I ett annat kommunalt beslut senare den 26 maj 1997, § 17 i protokollet, beslutade kommunfullmäktige att entlediga P.L. från uppdrag som ledamot i kommunstyrelsen samt från de övriga nämnder eller styrelser där han var ledamot eller ersättare. I dom den 29 september 1997 (mål nr 1483-97) avslog länsrätten P.L:s överklagande av beslutet om hans entledigande. Kammarrätten kommer att i ett annat hos rätten anhängigt mål (nr 4005-1997) pröva lagligheten av kommunfullmäktiges beslut om entledigandet av P.L. - Svenska kommunförbundet har i ett för kammarrättens båda mål gemensamt yttrande anfört följande.
Det rör sig här om en rättsfråga av principiell karaktär som hittills inte bedömts i praxis. Eftersom förbundet är en intresseorganisation för landets kommuner brukar förbundet oftast avstå från att avge yttranden i renodlade rättsfrågor. Förbundet kan ju i en eller annan form ha uppträtt som "partsombud". På grund av målets principiella betydelse för frågan när ansvarsfrihet kan vägras respektive entledigande kan ske, anser sig förbundet ändå kunna redovisa sina synpunkter i rättsfrågan. - Som länsrätten anfört i sina domskäl i mål 1484-97 gäller 1 kap. 9 § regeringsformen knappast för fullmäktige (jfr också här betänkandet Överklagande av kommunala beslut (SOU 1982:41 s. 183). - Uttalandena i förarbetena om förutsättningar för vägrad ansvarsfrihet (prop. 1990/91:117 s. 61 ff) ger ingen annan vägledning än att det handlar om fullmäktiges förtroende för dem som de utsett till att ha kommunala uppdrag. - Däremot framgår av äldre doktrin (Kaijser: Några anteckningar om det kommunala interpellationsinstitutet, Förvaltningsrättslig tidskrift 1963, Riberdahl: Det kommunala revisionsansvaret, Förvaltningsrättslig tidskrift 1976 och Några rättsliga aspekter på kommunal revision, Förvaltningsrättslig tidskrift 1981) att revisionens uppgift främst är att bevaka att kommunen inte vållas ekonomisk förlust och att det i första hand är i sådana fall som vägrad ansvarsfrihet aktualiseras. Samma linje har intagits efter tillkomsten av 1991 års kommunallag i Björkman-Riberdahl: Det kommunala förtroendeuppdraget, Publica 1997, s. 131. - Den mest ingående redovisningen av frågeställningarna i samband med kommunallagens tillkomst ges i kommunallagsgruppens slutbetänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52 s. 99 ff), vartill hänvisas. Där redovisas bl.a. kommunal revisionspraxis (s. 103) och görs en jämförelse med reglerna om entledigande i regeringsformen och aktiebolagslagen. Även i kommunallagsgruppens betänkande läggs tonvikten på olika former av vårdslös ekonomisk förvaltning (s. 107). Av vikt i detta fall är gruppens uttalande att man bör undvika att tillskapa ett system där en nämndpolitiker, som i och för sig sköter sitt uppdrag tillfredsställande skulle kunna avsättas på grund av personliga motsättningar eller rent interna partipolitiska stridigheter. För att undvika missbruk borde därför en avsättningsregel begränsas till att avse vissa bestämda situationer där det objektivt sett fanns anledning att avsätta en politiker (s. 106). Några uttryckliga begränsningar till vissa typfall kom dock inte att införas i lagtexten. - Utifrån denna redovisning av doktrin och förarbeten ges enligt förbundets mening två alternativ i fråga om tolkningen av lagregeln i 4 kap. 10 § KL. - En tolkning efter ordalydelsen ger vid handen att fullmäktige i princip getts fria händer att bedöma frågan om ansvarsfrihet och entledigande och inte är bunden av vissa typfall eller till fall av vårdslös ekonomisk förvaltning. Lagen skulle principiellt sett ge utrymme för att använda dechargeinstitutet också i andra fall. Men även då bör bedömningen enligt förbundets mening vara objektiv och reglerna får inte användas i obehöriga syften för att komma åt misshagliga politiker. - I det aktuella fallet råder det knappast någon tvekan om att P.L. uppträtt otillbörligt på kommunstyrelsens sammanträde och på ett sätt som inte kan godtas. Han har givetvis full rätt att utnyttja de möjligheter lagen ger till att plädera för sin mening i sakfrågan och att reservera sig om han så önskar. Att använda sig av handgripligheter mot ordföranden kan dock betraktas som en form av misskötsel av uppdraget. Med detta synsätt kan det finnas skäl för fullmäktige att anse att P.L. inte längre åtnjuter fullmäktiges förtroende. En vägrad ansvarsfrihet och entledigande skulle i detta fall inte strida mot lag. - Det framgår dock inte av handlingarna i målet om P.L. misskött sina uppdrag i andra nämnder än kommunstyrelsen. I sådant fall kan ifrågasättas om entledigandet kan avse sådana uppdrag där det inte framgår att P.L. misskött sig. Den nu gjorda tolkningen ansluter nära till länsrättens bedömning med den olikheten att det kan diskuteras om entledigandet bort begränsas till kommunstyrelseuppdraget. - Det andra tolkningsalternativet är att göra en ändamålstolkning av stadgandet. Det har i kommunalrättslig praxis accepterats att denna tolkningsmetod används, t.ex. vid bedömningen av olagliga industrisubventioner eller vid utrikespolitiska manifestationer. Det råder ingen tvekan om att revisionsreglernas primära uppgift är att reagera mot vårdslös ekonomisk förvaltning. Revisorernas granskning avser också regelmässigt de av kommunal nämnd fattade besluten eller underlåtenheten att fatta beslut. Revisionen granskar i första hand innehållet i de kommunala besluten och inte de förtroendevaldas uppträdande. - Kommunförbundet anser för sin del att övervägande skäl talar för att en tolkning efter ordalydelsen bör ges företräde i detta fall. Rent rättspolitiskt vore det emellertid önskvärt med andra former av sanktioner än entledigande på grund av vägrad ansvarsfrihet för fall som det här aktuella. I finsk rätt finns en lagregel som gör det möjligt att suspendera en förtroendevald under pågående brottsutredning (härom, se Björkman-Riberdahl a.a. s. 138). En likartad regel kunde vara på sin plats också i det svenska rättsystemet.
Kammarrätten gör mot bakgrund av det anförda följande bedömning. - I förevarande mål är endast fråga om lagligheten av kommunfullmäktiges åtgärd att vägra kommunstyrelseledamoten P.L. ansvarsfrihet för 1996. - Vad först gäller P.L:s invändning om att kommunfullmäktiges beslut strider mot 1 kap. 9 § regeringsformen delar kammarrätten länsrättens bedömning att stadgandet i regeringsformen inte avser de beslutande kommunala församlingarna landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. - Genom 1991 års kommunallag infördes ett individuellt revisionsansvar för enskilda förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar vid sidan av nämndens eller beredningens kollektiva ansvar. Av lagmotiven (se bl.a. prop. 1990/91:117 s. 129) framgår att det har ansetts angeläget att komplettera det kollektiva revisionsansvaret för styrelser och nämnder med ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda. Under det lagstiftningsarbete som legat till grund för gällande regler har det emellertid inte gjorts någon närmare analys av det politiska ansvarets innebörd och räckvidd eller förhållande till det juridiska ansvaret. - När kommunfullmäktige enligt 9 kap. 16 § KL har att ta ställning till frågan om framställda anmärkningar skall föranleda vägrad ansvarsfrihet har fullmäktige ett betydande handlingsutrymme för sitt ställningstagande. Enligt kammarrättens bedömning ligger de mot P.L. riktade anmärkningarna inom ramen för den revision som avses i 9 kap. KL. Mot bakgrund härav har länsrätten haft fog för sin bedömning att kommunfullmäktiges beslut inte strider mot lag eller annan författning. Vad P.L. i övrigt anfört visar inte heller att beslutet är olagligt i något annat hänseende som avses i 10 kap. 8 § KL. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Hos Regeringsrätten fullföljde P.L. sin i kammarrätten förda talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1999-03-31, Werner, Rundqvist, Eliason, Hulgaard) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. - Frågan i målet gäller lagligheten av kommunfullmäktiges beslut att vägra P.L. såsom kommunstyrelseledamot ansvarsfrihet på grundval av den anmärkning som kommunens revisorer förde fram i sin revisionsberättelse för 1996.
För frågans besvarande bör något beröras regleringen av den kommunala revisionen enligt 9 kap. KL. Revisionen innefattar inte bara granskning i redovisningshänseende utan också en förvaltningsrevision som syftar till att utröna om den kommunala verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. I förvaltningsrevisionen inbegrips också en granskning av om den styrning och kontroll som utövas av ett kommunalt organ är tillräcklig för att verksamheten skall bedrivas effektivt. Inom revisorernas befogenheter anses ligga granskning av lagenligheten inom kommunens förvaltning. KL ger inte en fullständig beskrivning av revisorernas uppgifter utan anger endast de viktigaste delarna av revisorsuppdragets innehåll. Även om det från kommunaldemokratisk synpunkt saknas skäl att bestämma området för revisionsarbetet snävt, kan det å andra sidan inte hävdas annat än att det finns gränser för uppdraget som följer av KL:s regler om den kommunala organisationen och om den kommunala verksamhetens bedrivande.
I spörsmålet när revisorerna bör använda sig av anmärkningsförfarandet ger lagstiftningen inte någon direkt vägledning. I princip får det anses ankomma på revisorerna själva att efter eget omdöme bestämma om ett agerande eller en underlåtenhet är av så allvarlig natur att anmärkning bör framställas och ansvarsfrihet avstyrkas. Har ansvarsfrihet avstyrkts med åberopande av anmärkning i visst hänseende, måste dock förutsättas att kommunfullmäktige inför sitt ställningstagande i ansvarsfrågan kontrollerar att det som påtalats har avsett något förhållande av vikt inom ramen för revisorsgranskningen enligt KL. Betydelsen av att sådan prövning sker understryks av att vägrad ansvarsfrihet utgör en tillräcklig grund i sig för en så långtgående sanktion som återkallelse av förtroendevalds uppdrag (se 4 kap. 10 § och 5 kap. 31 § KL).
Den revisorsanmärkning som det aktuella fullmäktigebeslutet om vägrad ansvarsfrihet byggt på har innefattat ett allmänt hållet uttalande om att P.L. handlat i strid med regeringsformens krav på hur den offentliga makten skall utövas och om att P.L. inte har iakttagit saklighet i utövandet av sitt förtroendeuppdrag. I konkret hänseende har framhållits att ett kommunstyrelsesammanträde fått avbrytas sedan P.L. gått handgripligen till väga mot ordföranden och skymfat denne samt att P.L. vid ett flertal tillfällen skriftligen smädat och förnedrat kommunens politiker och tjänstemän så att kommunens verksamhet och rykte fick anses ha lidit allvarlig skada.
Vad P.L. sålunda lagts till last avser hans personliga uppträdande i relation till förtroendemän och tjänstemän i kommunen i samband med utförandet av uppdraget som kommunstyrelseledamot. Hans angivna beteende har givetvis varit oförsvarligt från bl.a. ordningssynpunkt och P.L. har för en av händelserna ådömts böter för ringa misshandel. Såvitt framkommit har emellertid hans agerande, trots att det kan ha varit störande för arbetets fortgång, inte haft reell betydelse för hur någon kommunstyrelsens förvaltningsuppgift har utförts. Revisionsberättelsen omnämner visserligen att kommunen lidit skada, t.o.m. allvarlig sådan, men härmed synes närmast ha avsetts att kommunens anseende skulle ha förringats; omständigheterna tyder inte på att kommunen skulle ha lidit eller riskerat att lida ekonomisk skada av P.L:s agerande. Slutsatsen härav blir att fullmäktiges förtroende för honom väl kan antas ha påverkats negativt av det inträffade men att det som andragits mot honom likväl inte kan sägas ha varit av sådan art att detta varit ägnat att kontrolleras och eventuellt avhjälpas via revisionsförfarandet med anslutande ansvarsprövning.
På grund av det anförda finner Regeringsrätten att kommunfullmäktiges beslut att på angiven grund vägra P.L. ansvarsfrihet inte kan anses ha haft erforderligt stöd i KL:s regler om utkrävande av ansvar. Enligt 10 kap. 8 § första stycket 4 KL skall beslutet därför upphävas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Med ändring av kammarrättens och länsrättens domar upphäver Regeringsrätten Kommunfullmäktiges i Borgholms kommun beslut den 26 maj 1997, § 15, i vad därigenom P.L. inte beviljats ansvarsfrihet för år 1996.