Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till en förändrad finansiering av lönegarantin. Utgångspunkten för valet av finansieringsmodell skall vara ökad samhällsekonomisk effektivitet genom en bättre fördelning av kostnader och risker mellan företag eller branscher samt minskad risk för de offentliga finanserna. Förslaget skall inte innebära försämrad trygghet för arbetstagaren. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med arbetsmarknadens parter.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2004.

Bakgrund

Reglering

En statlig garanti för löntagarnas fordringar vid arbetsgivarens konkurs infördes 1971.

Löntagarnas rättigheter i fråga om lönegaranti regleras i lönegarantilagen (1992:479). Enligt denna omfattar lönegarantin fordran för lön inklusive löneförmåner och semesterersättning upp till ett maximibelopp på 100 000 kronor.

Enligt Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (lönegarantidirektivet) är någon form av lönegaranti obligatorisk för medlemsstaterna. Direktivet föreskriver inte exakt hur ett system för lönegaranti skall anordnas utan anger kriterier som skall vara uppfyllda i ett sådant system. Medlemsstaterna har därmed också olika finansieringslösningar. En vanlig lösning är någon form av fondsystem med mer eller mindre privata respektive offentliga inslag.

Den 23 september 2002 antogs ett ändringsdirektiv till lönegarantidirektivet./n1/ Ändringen var föranledd bland annat av att det ursprungliga direktivet inte tillräckligt behandlade så kallade transnationella situationer, något som uppmärksammats i domar av EG-domstolen, samt att utvecklingen av insolvensrätten i medlemsstaterna gjort att direktivet inte längre till fullo uppfyllde sitt syfte.

//n1// Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/74/EG av den 23 september 2002 om ändring i rådet direktiv 80/987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivares insolvens.//

Inledningsvis finansierades lönegarantin genom en lönegarantiavgift. Avgiften betalades av arbetsgivarna till en för ändamålet inrättad fond. Fondfinansieringen ersattes 1995 med budgetanslag. Med anledning av de stora underskotten i fonden och övergången till bruttobudgetering av statens inkomster och utgifter enligt lagen (1996:1059) om statsbudget avvecklades fonden.

Lönegarantiavgiften slogs 1999 samman med arbetsmarknadsavgiften. Arbetsmarknadsavgiften höjdes med 0,25 procentenheter vid samma tidpunkt. I dag finansieras lönegarantin med arbetsmarknadsavgiften, som är en av socialavgifterna enligt socialavgiftslagen (2000:980). Avgiften beräknas på ett underlag som utgörs av summan av de avgiftspliktiga ersättningar - i första hand löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete - som utgetts under kalendermånaden. Avgiften uppgår till 3,70% av underlaget. Enligt lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter skall arbetsmarknadsavgifterna bl.a. finansiera kostnader enligt lönegarantilagen. Någon direkt koppling mellan avgiftens storlek och kostnaderna för lönegarantin för en enskild arbetsgivare finns för närvarande inte.

Anslaget för lönegarantin utbetalas via Kammarkollegiet till länsstyrelserna, som betalar ut garantibeloppet till arbetstagarna. Vid utbetalningen övertas arbetstagarnas lönefordran gentemot konkursboet av staten. Länsstyrelserna har ansvaret för att bevaka fordran men kan överlåta detta till kronofogdemyndigheten, vilket ofta är fallet.

Statens kostnader för lönegarantin beror dels på antalet anställa som drabbas av arbetsgivarens konkurs, dels på lönenivån och tillgångarna i konkursföretagen. Företag med höga personalkostnader och få fasta tillgångar genererar i större utsträckning höga lönegarantiutbetalningar samtidigt som möjligheterna till utdelning i konkursen är små.

I samband med det ökade antalet konkurser i början av 1990-talet steg lönegarantiutbetalningarna kraftigt - mellan budgetåren 1990/91 och 1991/92 mer än fördubblades statens nettoutbetalningar för lönegarantin. Under 2002 uppgick lönegarantiutbetalningarna på anslaget till 1 710 miljoner kronor.

Statskontoret har haft i uppdrag att se över administrationen av lönegarantin samt att lägga fram förslag om hur denna hantering skulle kunna effektiviseras, vilket redovisas till regeringen i rapporten En samlad administration avlönegarantin (1999:20).

Propositionen Nya förmånsrättsregler (prop. 2002/03:49) antogs av riksdagen den 5 juni 2003 (bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222). De nya reglerna innebär att lönegaranti skall kunna lämnas med högst fyra prisbasbelopp och för en sammanlagd tid om högst åtta månader per arbetstagare. I Justitiedepartementet har en departementspromemoria tagits fram om en utsträckning av lönegarantin till att gälla även vid företagsrekonstruktion./n2/ Detta bygger på förslag från Förmånsrättskommittén och utgör en fortsättning på den reformering av insolvenslagstiftningen som inletts med förslagen om nya förmånsrättsregler. Promemorian remissbehandlas för närvarande.

//n2// Ds 2003:17 Lönegaranti vid företagsrekonstruktion.// Det ändringsdirektiv till lönegarantidirektivet som antogs hösten 2002 skall vara genomfört i svensk lagstiftning före den 8 oktober 2005. Ett arbete med en departementspromemoria med anledning av detta har inletts på Näringsdepartementet.

ILO har antagit en konvention om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens (nr 180). Sverige har inte ratificerat konventionen.

Den nuvarande modellen för finansiering av lönegarantin är behäftad med ett antal svagheter. Utformningen av dagens system tenderar att leda till negativa samhällsekonomiska effekter eftersom det finns risk för såväl överutnyttjande som snedvriden konkurrens. Detta implicerar att kostnaden för lönegarantin är högre i dag än vad den egentligen borde vara. Staten skall ha ett ansvar för lönegarantin i enlighet med lönegarantidirektivet. Det finns dock behov av att närmare studera olika alternativa lösningar som kan leda till att statens ansvar endast omfattar de delar som inte kan ombesörjas på ett lika bra eller bättre sätt av någon annan aktör.

I dagens finansieringssystem finns ingen direkt koppling mellan avgifter och kostnader för den enskilde arbetsgivaren. Det riskerar att medföra ett för stort risktagande i företagen eftersom stora delar av lönekostnaderna vid en konkurs belastar statsbudgeten, något som skapar en orättvis fördelning i systemet och som i förlängningen snedvrider konkurrensen. Staten saknar verkningsfulla verktyg för att öka effektiviteten och rättvisan i systemet. Ett sätt att uppnå en mer rättvis riskbedömning vore att differentiera avgifterna. Det är emellertid svårt att inom den offentliga verksamheten göra den nödvändiga riskbedömning för enskilda verksamheter som krävs för en effektiv avgiftsdifferentiering. Vidare kräver en effektiv avgiftsfinansiering mer individuell bedömning. Detta är svårt att åstadkomma på ett ändamålsenligt sätt i stora och generella system.

Det finns ett antal teoretiska invändningar mot en privat finansiering i stället för en offentlig. För det första finns problemet med negativt urval. Det innebär att arbetsgivare och arbetstagare med låg risk väljer bort någon form av lönegaranti. Därmed ökar den genomsnittliga riskbilden och avgiften måste höjas, vilket i sin tur leder till att fler väljer att avstå. Det kan i värsta fall få till följd att marknaden helt försvinner. En lösning på detta problem kan vara att göra det obligatorisk för arbetsgivarna att säkerställa en lönegaranti för sina anställda.

För det andra finns problemet med moralisk risk. Det innebär att arbetstagarens beteende förändras på grund av själva garantin. Eftersom garantin innebär att arbetstagarens ekonomiska förlust reduceras eller till och med elimineras minskar arbetstagarens intresse av att bete sig så att risken för skadan inte uppkommer. Detta är dock antagligen inget reellt problem eftersom löntagarna inte har något inflytande över konkursen, och därmed inte heller över sannolikheten att lönegaranti utbetalas. Förekomsten av moralisk risk är därför antagligen inte relevant i detta fall.

För det tredje finns ett problem som avser kollektiv risk, dvs. risk som samvarierar, t.ex. beroende på konjunktursvängningar. Denna form av risk utgör visserligen en försvårande faktor vid tillhandahållandet av lönegarantin, men det finns ett flertal exempel på situationer där den privata marknaden effektivt förmår hantera kollektiv risk, exempelvis kreditmarknaden med bolån samt lån till små och medelstora företag.

Vid framtagandet av en ny modell för finansieringen av lönegarantin kan inspiration hämtas från både andra länder och andra system som liknar lönegarantin. I andra länder är lönegarantin utformad på ett annat sätt än i Sverige. I t.ex. Tyskland och Frankrike är den utformad som ett avtalat försäkringssystem och finansieras helt av arbetsgivarna.

Det finns också flera exempel på alternativa finansieringslösningar för system som liknar lönegarantin. Arbetsskadeförsäkringen tillhör i Sverige det allmänna socialförsäkringssystemet och finansieras genom arbetsgivaravgifter medan den i Danmark och Tyskland finansieras genom privata försäkringslösningar.

Den svenska trafikförsäkringen är vidare ett exempel på en obligatorisk försäkring i privat regi. Insättningsgarantin är ett exempel på garantier till privata aktörer som handhas av det offentliga men vars utformning när det gäller finansieringen också skiljer sig från lönegarantins.

Sammanfattningsvis är det motiverat att utreda hur alternativa system för lönegarantins finansiering kan utformas. Även administrationen av finansieringen samt konsekvenser för nuvarande lönegarantiadministration bör utredas.

Utredaren skall lämna förslag till en förändrad finansiering av lönegarantin. Syftet är att skapa ett system som är effektivare och mer rättvist för arbetsgivarna samtidigt som det inte skall innebära försämrade villkor för arbetstagarna. Vidare skall en effektivare riskhantering för staten uppnås.

1. En ökad samhällsekonomisk effektivitet genom en bättre fördelning av kostnader och risker mellan företag eller branscher.

2. Ge möjlighet att minska risken för de offentliga finanserna.

3. Arbetstagarnas trygghet vid konkurs skall inte försämras.

4. Kostnader som företag övertar från staten skall leda till motsvarande minskning av arbetsmarknadsavgiften.

Förslaget skall utgå från att en lönegarantilag tillhandahåller det grundläggande regelverket. Statens offentliga åtagande skall uppfyllas i enlighet med EG-direktiv.

Förslaget skall vidare innebära en obligatorisk lönegaranti för alla arbetstagare men utformningen skall kunna vara förhandlingsbar om de ovanstående kriterierna uppfylls. Förslaget skall omfatta såväl organiserade som oorganiserade arbetsgivare och arbetstagare.

Vidare skall förslaget vara långsiktigt ekonomiskt hållbart, dvs. modellen skall hantera lönegarantiutbetalningar i såväl konjunkturuppgångar som konjunkturnedgångar. Utredaren skall pröva behovet av ett högkostnadsskydd med beaktande av EG:s statsstödsregler.

Förslaget skall inte innebära någon förändring av placeringen eller omfattningen av de förmånsrätter som följer av förmånsrättslagen (1970:979).

I sina överväganden skall utredaren ta fasta på erfarenheter från tidigare förändringar av finansieringen av lönegarantin, särskilt från lågkonjunkturen i början av 1990-talet.

Utredaren skall lämna förslag om hur den statliga tillsynen skall organiseras och hur administrationen av lönegarantin bör utformas med anledning av det förslag till finansieringsmodell som utredaren lämnar. I övervägandena skall beaktas att det skall vara möjligt att överklaga beslut om lönegaranti.

I uppdraget ingår att redovisa de författningsförslag som behövs för att den lösning utredaren föreslår skall kunna genomföras. Utredaren skall även redovisa en övergångslösning.

Förslagets konsekvenser skall redovisas i relevanta delar enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslagens konsekvenser för små företags villkor. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med arbetsmarknadens parter och andra berörda aktörer.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2004.

(Finansdepartementet)