Beslut vid regeringssammanträde den 29 juli 2004

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att motverka och förebygga hot och våld mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting.

Kommitténs ena huvuduppgift skall vara att kartlägga och analysera förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda samt lämna förslag till åtgärder som motverkar och förebygger sådant hot och våld.

Kommitténs andra huvuduppgift skall vara att genom information och utbildning öka medvetenheten och beredskapen på statlig, kommunal och landstingskommunal nivå vad gäller frågor som rör hot och våld mot förtroendevalda.

Hot och våld mot förtroendevalda

I brottsbalken finns olika typer av brott som kan aktualiseras när det gäller hot och våld mot förtroendevalda. Bland dessa kan nämnas misshandel (3 kap. 5 §), olaga tvång och olaga hot (4 kap. 4 och 5 §§), ofredande (4 kap. 7 §), förtal och förolämpning (5 kap. 1-3 §§), skadegörelse och åverkan (12 kap. 1-3 §§) våld, hot och förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 1-2 §§) och brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 §).

Polisen och åklagarväsendet har ett gemensamt ansvar för att brott utreds. Den öppna polisen och Säkerhetspolisen har till stora delar olika ansvarsområden. Säkerhetspolisens verksamhet för författningsskydd har till uppgift att förebygga och avslöja hot mot rikets inre säkerhet. Med detta avses olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller otillbörligt tvång ändra Sveriges statsskick, förmå politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter, samt förhindrande av terrorismhandlingar, om-störtande eller subversiv verksamhet. I Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsverksamhet ingår bl.a. personskyddsverksamhet vilken omfattar bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen, kungafamiljen och utländsk diplomatisk personal eller som har samband med statsbesök eller liknande händelser. När förtroendevalda utsätts för hot eller våld kopplas Säkerhetspolisen in så fort det gäller hot mot den centrala statsledningen även om det inte rör rikets inre säkerhet i strikt mening. I övrigt är det den öppna polisen som har ansvaret.

Svenska Kommunförbundet genomförde under perioden november 2000 - februari 2001 en kartläggning av förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda. Inom ramen för kartläggningen genomfördes en enkätundersökning riktad till nämndordförandena i samtliga kommuner. Under våren 2004 har Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet samverkat kring en uppföljning av 2001 års kartläggning. 2004 års kartläggning har även omfattat presidier i styrelser och nämnder i samtliga landsting och regioner i Sverige.

Sammanfattningsvis visar de båda kartläggningarna att hot och våld mot förtroendevalda totalt sett inte har ökat, men att någon minskning inte heller har skett. För de förtroendevalda som besitter ledande positioner har utsattheten för hot eller våld ökat markant. Av den senaste kartläggningen framgår också att en större andel landstingspolitiker än kommunpolitiker uppger att de själva, eller någon dem närstående, har utsatts för hot eller våld på grund av det politiska uppdraget. Av de båda kartläggningarna framgår också att en stor del förtroendevalda som har utsatts för hot eller våld har övervägt att sluta sitt uppdrag.

2004 års kartläggning visar att förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda fortfarande är störst i storstäderna. Det har dock skett en ökning i förortskommuner och större kommuner. Det bör också noteras att Stockholmsregionen numera är den mest utsatta delen av landet.

Vid båda undersökningstillfällena var de vanligaste formerna av hot verbala hot framförda via telefon eller vid annan personlig kontakt med den förtroendevalde. Även hot via brev eller e-post förekom. Det största antalet av hoten uppgavs i båda kartläggningarna komma från enskilda personer som var missnöjda med politiska beslut och från irrationellt agerande individer. Hot från rasistiska eller främlingsfientliga grupper var relativt vanligt förekommande vid undersökningstillfället 2001. Denna andel har minskat enligt 2004 års kartläggning.

En större andel kvinnor än män hade enligt 2001 års kartläggning blivit utsatta för hot eller våld. Detta mönster består enligt den senaste kartläggningen.

Regeringen har tagit flera initiativ till åtgärder för att analysera och förebygga detta problem.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) lyftes förekomsten av våld och hot mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting fram som ett allvarligt hot mot demokratin. Regeringen anförde att det är angeläget att medvetenheten och beredskapen på kommunal och landstingskommunal nivå förbättras när det gäller den här typen av brott. Regeringen tog i augusti 2001 initiativ till ett samråd mellan regeringen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Brottsförebyggande rådet och ett antal enskilda politiker med egna erfarenheter av hot eller våld. Samrådet ledde till att en arbetsgrupp bildades med uppgift att förebygga och motverka hot och våld riktat mot förtroendevalda i kommuner och landsting.

Arbetsgruppen verkade i ett år och fungerade som ett forum för utbyte av kunskap och erfarenheter på området. Vid arbetsgruppens möten fördes bl.a. diskussioner om säkerhetsrutiner, lagstiftning på området, behovet av handledning och informationsmaterial, hur attityder och inställning till förekomsten av hot och våld kan bli bättre bland förtroendevalda och allmänhet, samt hur man kan verka för att sådana händelser polisanmäls och inte bagatelliseras.

Arbetsgruppens huvudsakliga arbetsuppgift var att ta fram en handbok, som sedermera fick titeln Ett hot mot demokratin. I den redogörs för Svenska Kommunförbundets kartläggning om hot riktade mot förtroendevalda i kommuner. Handboken innehåller även definitioner av hot och våld, information om hur man gör en polisanmälan, tips och råd om hur man bör agera i en hotsituation samt en beskrivning av olika aktörer och deras roller i dessa sammanhang. Handboken har spridits till kommuner och landsting.

Arbetsgruppen tog även fram broschyren Hot och våld mot politiker, som framför allt riktar sig till nytillträdda förtroendevalda. Broschyren ger kort information om hot och i vilka former de kan förekomma samt tips och råd om hur man kan förebygga hot och våld. Broschyren skickades till ordföranden i fullmäktige och styrelsen i samtliga kommuner och landsting, för vidare spridning till de förtroendevalda. Broschyren skickades även till bl.a. socialnämnden eller motsvarande i kommunerna, säkerhetsansvariga i kommuner och landsting samt till riksdagsledamöter och länsstyrelserna.

I slutbetänkandet Ett nationellt program om personsäkerhet (SOU 2004:1) föreslår Personsäkerhetsutredningen att det skall införas ett nationellt program om personsäkerhet. Programmet föreslås regleras i en särskild lag. Programmet är enligt utredningens förslag i första hand tänkt att tillämpas beträffande bevispersoner som medverkar i en förundersökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet, och deras närstående. Med bevispersoner avses målsägande och vittnen men även misstänkta och tilltalade. Härutöver får programmet tillämpas beträffande anställda inom rättsväsendet, t.ex. poliser och deras närstående. Programmet skall även kunna tillämpas beträffande andra personer, om det finns särskilda skäl. Det kan enligt utredningen handla om politiker, journalister och andra exponerade grupper. En grundläggande förutsättning för att en person skall beviljas inträde i programmet föreslås vara att det finns en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. Utredningen anger vidare att det i huvudsak är en polisiär fråga att skydda hotade personer och därför föreslås polisen få huvudansvaret för programmet. Utredningens förslag bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

Som ett led i arbetet för att motverka hot och våld tillkallades den 23 oktober 2003 en särskild utredare för att kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen i vårt land (dir. 2003:132). Utredaren skall även undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh. Utredaren skall vidare undersöka hur personskyddet för den centrala statsledningen är ordnat i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och vissa länder inom EU. Utredaren skall även överväga om det finns behov av, och i så fall lämna förslag till, förändringar av systemet för personskyddet. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 oktober 2004 (dir. 2004:73).

En nationell psykiatrisamordnare har tillkallats med uppgift att bl.a. se över frågor som rör arbetsformer, samverkan, samordning, resurser, personal och kompetens inom vård, social omsorg och rehabilitering av psykiskt sjuka och psykiskt funktionshindrade (dir. 2003:133). Samordnaren skall fortlöpande informera regeringen om resultatet av arbetet och vid behov ge förslag till författningsändringar och förtydliganden av gällande regelverk. Samordnaren har även i uppdrag att tillsammans med kommuner, landsting och berörda statliga myndigheter formulera strategier för kvalitetsutveckling för att samordna och stärka utvecklingsarbetet. Psykiatrisamordnarens uppdrag skall vara slutfört senast den 1 november 2006.

Under våren 2004 genomförde Svenska Kommunförbundet, i samverkan med Landstingsförbundet, seminarier för säkerhets-ansvariga i kommuner och landsting på temat hot mot politiker. De frågor som diskuterades var bl.a. på vilket sätt man kan ha beredskap för att snabbt ge det stöd som är nödvändigt när någon förtroendevald drabbas av hot eller våld. Som ett resultat av seminarierna bildades ett nätverk som skall arbeta vidare med dessa frågor. Svenska Kommunförbundet har under våren 2004 även påbörjat uppbyggnaden av ett nätverk för hotade politiker.

Flera initiativ har tagits till samverkan mellan olika berörda aktörer såsom politiska partier, kommuner och landsting kring frågor som rör hot och våld mot politiker. Sådan samverkan har initierats i Västra Götalandsregionen och i Stockholms läns landsting, liksom i Skåne där länsstyrelsen samverkar med samtliga kommuner i regionen. I Östergötlands län har Socialdemokraterna, Miljöpartiet de Gröna, Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet valt att samverka i ett nätverk mot politiskt våld i länet. Verksamheten innefattar bl.a. information i skolor, studiecirklar, samarbete med polis och andra myndigheter, samarbete med universitet, gemensamma motioner i riksdagen och en gemensam hemsida.

Polismyndigheten i Södermanlands län utsåg under 2003 en särskild kontaktperson som länets politiker kan vända sig till om de drabbas av hot. Enligt uppgift har myndigheten även för avsikt att ge länets förtroendevalda en årligen återkommande säkerhetsinformation som bl.a. är tänkt att omfatta förebyggande insatser och åtgärder i samband med hot.

Säkerhetspolisen har i samarbete med polismyndigheten i Skåne påbörjat ett projekt med syfte att öka säkerheten runt politiker och tjänstemän i kommuner. Inom ramen för projektet har besök i ett antal kommuner gjorts för att ge råd om vilka förbättringar som bör göras.

Säkerhetspolisen har tagit fram skriften Säkerhet - säkerhetsrådgivning vid hot. Skriften innehåller allmän information om skydd för den personliga säkerheten och vänder sig företrädesvis till personer i den offentliga sektorn som på grund av sin anställning utsatts för hot eller löper större risk än människor i allmänhet att utsättas för en sådan situation.

Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen genomför för närvarande ett gemensamt projekt om våld, hot och trakasserier mot personer i rättsväsendet. Det inledande målet med projektet är att beskriva det aktuella läget vad avser våld, hot och trakasserier mot anställda inom rättsväsendet. Målgruppen utgörs av domare, åklagare, poliser och nämndemän. En enkätundersökning skall sändas ut till ett urval av dessa grupper. Därefter kommer djupintervjuer att genomföras med ett antal särskilt utvalda personer. Eventuella förslag till åtgärder kommer att tas fram. Projektet beräknas vara avslutat under 2005.

Regeringen bedömer förekomsten av hot och våld mot de demokratiska institutionerna och dess företrädare i stat, kommun och landsting som mycket allvarlig. Det behövs mer kunskap om hur situationen beträffande hot och våld mot förtroendevalda på statlig nivå ser ut och hur den har förändrats över tiden. Därtill finns behov av att analysera hittills framkomna uppgifter om och erfarenheter av förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda på kommunal- och landstingskommunal nivå. Det saknas också tillräcklig kunskap om i vilken utsträckning kön, ålder, sexuell läggning, funktionshinder, etnicitet eller religiös tillhörighet har betydelse när det gäller vilka förtroendevalda som drabbas eller riskerar att drabbas av hot och våld. Detta behöver därför undersökas närmare.

Förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda ger en rad negativa effekter för demokratin och det representativa systemet. Det blir svårare att engagera medborgare att ta på sig ett förtroendeuppdrag samtidigt som en alltmer utsatt situation leder till att flera som i dag har ett förtroendeuppdrag överväger att avsäga sig sina politiska uppdrag. Det är också i ett demokratiskt samhälle oacceptabelt att människor som väljer att engagera sig politiskt därigenom utsätter sig själva och sina närstående för en reell risk att bli utsatta för hot eller våld. Det är dessutom allvarligt från arbetsmiljösynpunkt att förtroendevalda utsätts för svåra psykiska påfrestningar i sitt dagliga arbete.

Mot denna bakgrund behöver ytterligare åtgärder vidtas för att effektivt kunna förebygga och motverka hot och våld mot förtroendevalda.

De initiativ till samverkan mellan bl.a. polis, kommuner och landsting som hittills tagits för att förebygga och motverka hot och våld mot förtroendevalda är positiva. Det saknas dock en övergripande bild av de samlade erfarenheterna av dessa samverkansinitiativ. Det finns därför ett behov av att närmare undersöka om några särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta för fortsatt samverkan och om det finns några rättsliga hinder som försvårar en effektiv myndighetssamverkan.

Tidigare erfarenheter visar att medvetenheten och beredskapen på statlig, kommunal, och landstingskommunal nivå varierar när det gäller att förebygga uppkomsten av hot och våld, hur man bör hantera en hotsituation och hur man kan stödja en förtroendevald som utsatts för hot eller våld. Det finns därför ett behov av att genom olika åtgärder öka medvetenheten och beredskapen när det gäller denna typ av brott.

Det representativa systemet förutsätter en kontinuerlig och väl fungerande dialog mellan de förtroendevalda och de medborgare de förtroendevalda företräder. Brister i dialogen kan öka risken för politikermisstro, likgiltighet inför demokratin samt socialt och politiskt utanförskap. Det finns därför ett behov av att samla in information om hur dialogen mellan de förtroendevalda och medborgarna kan förbättras så att politiska beslut bättre kan förankras bland medborgarna.

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att motverka och förebygga hot och våld mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting. I uppdraget ingår dock inte att kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen i vårt land eller att överväga om det finns behov av förändringar av systemet för personskyddet, som ankommer på Personskyddsutredningen (se dir. 2003:132 och dir. 2004:73).

Kommitténs ena huvuduppgift skall vara att kartlägga och analysera förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda samt lämna förslag till åtgärder som förebygger och motverkar hot och våld.

Inom ramen för denna huvuduppgift skall kommittén dels genomföra en kartläggning av förekomsten av hot och våld som riktas mot förtroendevalda på statlig nivå, dels analysera hittills framkomna uppgifter om och erfarenheter av förekomsten av hot och våld mot förtroendevalda på kommunal- och landstingskommunal nivå. Syftet med detta är att få samlad information om hur situationen ser ut och hur den har förändrats över tiden. Såväl kartläggningen som analysen skall innefatta en genomgång av bakgrunden till hoten, vilka kategorier av personer som hotar och hotens karaktär. I uppgiften ingår även att undersöka i vilken utsträckning kön, ålder, sexuell läggning, funktionshinder, etnicitet eller religiös tillhörighet har betydelse när det gäller vilka förtroendevalda som drabbas eller riskerar att drabbas av hot och våld. Med utgångspunkt i kartläggningen och analysen skall kommittén göra en översyn av gällande rätt och analysera om den ger ett tillräckligt skydd för förtroendevalda som drabbas av hot och våld. I uppdraget ingår att överväga om det i något avseende finns behov av förändring av det straffrättsliga skyddet för förtroendevalda.

Kommittén skall också närmare undersöka om några särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta för fortsatt samverkan mellan bl.a. polis, kommuner och landsting när det gäller att förebygga och motverka hot och våld mot förtroende-valda. I denna uppgift ingår att identifiera eventuella hinder, rättsliga och andra, som försvårar en effektiv myndighetssamverkan när det gäller hantering av frågor som rör såväl gärningsmän som offer.

Kommitténs andra huvuduppgift skall vara att genom information och utbildning öka medvetenheten och beredskapen på statlig, kommunal och landstingskommunal nivå vad gäller frågor som rör hot och våld mot förtroendevalda.

Inom ramen för denna huvuduppgift skall kommittén dels inhämta information, kunskap och erfarenheter om hot och våld riktat mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting, dels ta fram en informations- och utbildningsstrategi riktad till förtroendevalda, tjänstemän och säkerhetsansvariga m.fl. för att öka medvetenheten och beredskapen när det gäller denna typ av brott.

Kommittén skall också undersöka olika former för dialog mellan de förtroendevalda och medborgarna samt möjliggöra att informationen om sådana former kan spridas med syfte att politiska beslut bättre skall kunna förankras bland medborgarna.

Kommittén skall vid genomförande av uppdraget samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Arbetsmiljöverket, Personskyddsutredningen (Ju 2003:11), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, centrala fackförbund samt andra berörda organisationer och myndigheter. Med tillbörlig hänsyn till integritetsaspekterna skall kommittén också ta till vara förtroendevaldas erfarenheter om hot och våld.

Kommittén skall tillsätta en eller flera referensgrupper. Utgångspunkten för sådana referensgrupper och deras sammansättning bör vara hittills framkomna erfarenheter av upphoven till hoten och hotens karaktär, liksom medias roll. Referensgrupperna bör med kunskaper och erfarenheter på sina respektive områden stödja kommittén i dess arbete med att komma med förslag till åtgärder. En sådan referensgrupp skulle kunna bestå av bl.a. företrädare för psykiatrin och behandla olika gärningsmannaprofiler bland de som utövar hot eller våld mot förtroendevalda.

Det skall dessutom ingå i kommitténs uppgifter att följa utvecklingen inom andra områden med relevans för de aktuella frågorna, exempelvis utvärderingen av personskyddet för den centrala statsledningen (dir. 2003:132 och dir. 2004:73) och psykiatrisamordningsarbetet (dir. 2003:133).

Kommittén skall lämna fullständiga förslag till de författningsändringar som kan följa av uppdraget.

Kommittén skall i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474) bl.a. ange lämnade förslags konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

När förslag lämnas skall kommittén ta hänsyn till vad som anges i 14 § kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Lägger kommittén förslag som innebär en kostnadsökning för staten, skall kommittén även föreslå en finansiering. Utgångspunkten skall vara att den samlade kostnaden för staten inte skall öka.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2006. Kommittén skall senast den 30 november 2005 lämna en delrapport med en redovisning av hur arbetet med informations- och utbildningsinsatserna har bedrivits.

(Justitiedepartementet)