SOU 2004:1
Ett nationellt program om personsäkerhet
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 13 december 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om skydd av hotade bevispersoner m.fl. Till särskild utredare förordnades samma dag rikspolischefen Sten Heckscher.
Utredningen, som antog namnet Personsäkerhetsutredningen, överlämnade i augusti 2002 delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71).
Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete med återstående frågor.
Följande har såsom experter biträtt utredningen under denna andra del av arbetet: kammarrättsassessorn Cecilia Mauritzon, kammarrättsassessorn Charlotte von Essen, säkerhetsansvarige Christer Isaksson, informationschefen Gudrun Nordborg, vice överåklagaren Gunnar Adell, hovrättsrådet Lena Egelin Grunditz, kammarrättsassessorn Magnus Mathiasson, tf rådmannen Maria Lockman och kommissarien Pontus Hofte.
Hovrättsassessorn Katarina Adolfson har varit utredningens sekreterare.
Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Ett nationellt program om personsäkerhet (SOU 2004:1).
Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i januari 2004
Sten Heckscher
/Katarina Adolfson
5
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 13
Sammanfattning ................................................................ 15
Summary .......................................................................... 21
Författningsförslag ............................................................. 29 1
Förslag till personsäkerhetslag (200X:XX)............................ 29
2 Förslag till lag (200X:XX) om personsäkerhetsersättning....................................................... 33 3 Förslag till lag (200X:XX) om behörig domstol vid sekretess för personuppgifter.................................................. 35
4 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....................... 36 5 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken ........................... 37
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m..................................... 38 7 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 40
8 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................... 43
Bakgrund
1 Uppdraget och dess genomförande .............................. 47 1.1
Utredningens uppdrag............................................................. 47
Innehåll SOU 2004:1
6
1.2 Utredningens arbete.................................................................48
2 Hotet från ett narkotikasyndikat –
en uppdiktad
historia
.....................................................................51
3 Nuvarande ordning .....................................................73
3.1 Inledning...................................................................................73
3.2 Polisens ansvar..........................................................................74 3.3 Socialtjänstens ansvar...............................................................74
3.4 Brottsofferjourerna ..................................................................75 3.5 Möjligheterna till besöksförbud..............................................75
3.6 Åtgärder under det rättsliga förfarandet.................................76 3.6.1 Målsägandebiträde.........................................................76 3.6.2 Stödperson.....................................................................77 3.6.3 Vittnesstöd ....................................................................77 3.6.4 Bevisupptagning utom huvudförhandling...................78 3.6.5 Förhör i parts eller åhörares utevaro............................79 3.6.6 Säkerhetskontroll i domstol .........................................79 3.6.7 Videokonferens .............................................................80 3.7 Straffrättsliga regler..................................................................82 3.7.1 Övergrepp i rättssak......................................................82 3.7.2 Våld och hot mot tjänsteman.......................................83 3.7.3 Billighetshänsyn vid straffmätning ..............................83 3.8 Frågor rörande verkställighet av påföljder..............................85 3.8.1 Brev och telefonsamtal .................................................85 3.8.2 Underrättelse till målsäganden om permission m.m. ...............................................................................85 3.9 Ekonomisk ersättning..............................................................86 3.9.1 Skadestånd .....................................................................86 3.9.2 Brottsskadeersättning ...................................................86 3.10 Skydd av personuppgifter ........................................................87 3.10.1 Allmänt ..........................................................................87 3.10.2 Spärrmarkering..............................................................87 3.10.3 Kvarskrivning ................................................................89
Innehåll
7
3.10.4 Fingerade personuppgifter........................................... 91 3.10.5 Skyddad folkbokföring................................................. 92 3.10.6 Byte av namn................................................................. 93 3.10.7 Sekretess hos olika myndigheter.................................. 93
4 Internationella förhållanden ........................................ 97
4.1 Inledning................................................................................... 97
4.2 Vittnesskydd i andra länder..................................................... 97 4.2.1 Norden .......................................................................... 97 4.2.2 Holland........................................................................ 101 4.2.3 Storbritannien och Nordirland .................................. 102 4.2.4 Kanada ......................................................................... 103 4.2.5 USA ............................................................................. 103 4.3 Internationella instrument och samarbetsorgan .................. 104 4.3.1 EU................................................................................ 104 4.3.2 Europol........................................................................ 105 4.3.3 Europarådet................................................................. 106 4.3.4 Östersjösamarbetet..................................................... 107 4.3.5 FN................................................................................ 107
5 RPS:s förslag till handlingsprogram för skydd av bevispersoner........................................................... 109
5.1 Bakgrund ................................................................................ 109 5.2 Personkretsen......................................................................... 109
5.3 Övriga kriterier för inträde.................................................... 110 5.4 Skyddsnivåer........................................................................... 110
5.5 Basutbudet av åtgärder........................................................... 110 5.6 Beslut om programmet.......................................................... 111
5.7 Organisationsfrågor............................................................... 111 5.8 Bevisupptagning..................................................................... 112
Innehåll SOU 2004:1
8
Överväganden och förslag
6 Behovet av ökade skyddsåtgärder ...............................115
6.1 Inledning.................................................................................115
6.2 Vilka står bakom hoten och våldet?......................................115 6.3 Hur ser hoten och våldet ut?.................................................116
6.4 Omfattningen av hot och andra angrepp..............................118 6.4.1 Brottsofferutredningen...............................................118 6.4.2 Rättsstatistik................................................................119 6.5 Särskilt om vissa utsatta grupper...........................................119 6.5.1 Allmänt ........................................................................119 6.5.2 Polisen..........................................................................120 6.5.3 Åklagarna.....................................................................121 6.5.4 Domstolarna................................................................122 6.5.5 Kriminalvården............................................................123 6.5.6 Andra grupper .............................................................123
6.6 Slutsatser.................................................................................124
7 Ett nationellt program om personsäkerhet ...................127
7.1 Allmänna utgångspunkter......................................................127 7.1.1 Inledning......................................................................127 7.1.2 Ett program om personsäkerhet ................................127 7.1.3 Programmets inriktning .............................................128 7.1.4 Övergripande ansvarsfrågor .......................................129 7.1.5 En ramlagstiftning.......................................................131 7.2 Förutsättningarna för att tillämpa programmet ...................132 7.2.1 Hotbilden ....................................................................132 7.2.2 Personkretsen..............................................................133 7.2.3 Övriga förutsättningar................................................138 7.3 Handläggningen .....................................................................140 7.3.1 Polisen och kriminalvården ........................................140 7.3.2 Samarbete med andra ..................................................141 7.4 Inträde.....................................................................................143 7.4.1 Ansökan.......................................................................143
Innehåll
9
7.4.2 Beslut........................................................................... 144 7.4.3 Villkor.......................................................................... 145
7.5 Innehållet i programmet........................................................ 145 7.5.1 Allmänt........................................................................ 146 7.5.2 Ett basutbud av åtgärder ............................................ 146 7.5.3 Särskilt om kriminalvården ........................................ 151 7.6 Utträde ur programmet ......................................................... 152
7.7 Överklagande ......................................................................... 152 7.8 Sekretess ................................................................................. 154 7.8.1 Allmänt........................................................................ 154 7.8.2 Två nya sekretessbestämmelser ................................. 154 7.9 Inskränkningar i vittnesplikten............................................. 157 7.10 Framtida samarbete med andra länder.................................. 157 7.10.1 Allmänt om internationellt samarbete ...................... 158 7.10.2 Särskilt om nordiskt samarbete.................................. 158
8 Ekonomisk ersättning till hotade personer................... 161
8.1 Inledning................................................................................. 161 8.2 Ersättningsmöjligheter enligt gällande rätt .......................... 162 8.2.1 Skadestånd................................................................... 162 8.2.2 Brottsskadeersättning................................................. 163 8.2.3 Socialförsäkringsförmåner ......................................... 163 8.2.4 Bistånd enligt socialtjänstlagen.................................. 164
8.3 Frågans tidigare behandling................................................... 164 8.3.1 Inledning ..................................................................... 164 8.3.2 Rapport från RPS........................................................ 164 8.3.3 Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor ............ 165 8.3.4 Propositionen om skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. ....................................... 165 8.3.5 Utskottsuttalanden..................................................... 165 8.3.6 Brottsofferutredningen .............................................. 166 8.3.7 RPS:s förslag om skydd av bevispersoner ................. 167 8.3.8 Propositionen om stöd till brottsoffer...................... 168
Innehåll SOU 2004:1
10
8.4 Överväganden och förslag .....................................................169 8.4.1 Personsäkerhetsersättning – en ny form av ersättning införs ..........................................................169 8.4.2 Personkretsen..............................................................170 8.4.3 Ersättningens bestämmande.......................................171 8.4.4 Handläggningen ..........................................................173 8.4.5 Beskattning och utmätning ........................................174
9 Processuella frågor ...................................................177
9.1 Inledning.................................................................................177
9.2 Handläggningen av mål och ärenden då ena parten har skyddade uppgifter.................................................................178 9.2.1 Bakgrund .....................................................................178 9.2.2 Gällande forumregler..................................................179 9.2.3 Parts uppgiftsskyldighet och domstolens utredningsskyldighet ..................................................181 9.2.4 Personuppgifter hos domstolen.................................183 9.2.5 Närmare om problemen med nuvarande ordning.....187 9.2.6 Forumfrågans tidigare behandling .............................193 9.2.7 Överväganden och förslag..........................................196 9.3 Anonyma bevispersoner ........................................................203 9.3.1 Bakgrund .....................................................................203 9.3.2 Europakonventionen m.m..........................................204 9.3.3 Utländsk rätt ...............................................................205 9.3.4 Frågans tidigare behandling........................................207 9.3.5 Överväganden..............................................................209 9.4 Säkring av bevis ......................................................................211 9.4.1 Bakgrund .....................................................................211 9.4.2 Bevisupptagning enligt gällande rätt..........................211 9.4.3 Förslaget från RPS ......................................................213 9.4.4 Överväganden och förslag..........................................214
10 Genomförandefrågor .................................................217
10.1 Ekonomiska konsekvenser ....................................................217 10.1.1 Utgångspunkterna för våra beräkningar....................217 10.1.2 De beräknade kostnaderna .........................................218 10.2 Andra konsekvenser...............................................................221
Innehåll
11
10.3 Ikraftträdande ........................................................................ 221
11 Författningskommentar ............................................. 223
11.1 Förslaget till personsäkerhetslag........................................... 223
11.2 Förslaget till lag om personsäkerhetsersättning .................. 228 11.3 Förslaget till lag om behörig domstol vid sekretess för personuppgifter...................................................................... 230
11.4 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken .................. 231 11.5 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken ...................... 232
11.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. .................................................. 232 11.7 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen....................... 232
11.8 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen.............. 233
Bilagor
1 Kommittédirektiv .................................................................. 237
2 Förslag till Nationella riktlinjer för personsäkerhetsarbete ........................................................... 245
13
Förkortningar
bet. betänkande BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet dir. direktiv Ds Departementsserien DV Domstolsverket EU Europeiska unionen FB Föräldrabalken FL Förvaltningslagen (1986:223) HD Högsta domstolen JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet KvaL Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I prop. proposition PRV Patent- och registreringsverket RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RPS Rikspolisstyrelsen rskr. riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Riksåklagaren SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling SkL Skadeståndslagen (1972:207) SkU Skatteutskottet SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar ÄB Ärvdabalken ÄktB Äktenskapsbalken
15
Sammanfattning
Bakgrund
Utsagor från vittnen och andra bevispersoner är ett väsentligt inslag i en effektiv rättskipning. Hot och våld mot bevispersoner och deras anhöriga utgör därför ett stort hinder i det brottsbekämpande arbetet. Om det allmänna inte kan erbjuda bevispersoner ett tillräckligt skydd vid sådana angrepp, finns det risk för att dessa väljer att inte samarbeta med polisen, vilket i sin tur kan få till följd att grova brott förblir ouppklarade. Också hot och våld mot anställda inom rättsväsendet och andra utsatta grupper är ett allt större problem.
I Sverige har vi sedan länge sett mycket allvarligt på försöken att sabotera rättsprocesser genom att påverka bevispersoner med våld eller hot. Detsamma gäller angreppen mot andra utsatta personkategorier. Polisen spelar självklart en viktig roll i arbetet med att skydda och hjälpa utsatta personer. I dag saknas dock ett för riket sammanhållet och professionellt program för hur skyddet för allvarligt hotade personer skall vara beskaffat. Det skydd som likväl erbjuds riskerar därmed att bli amatörmässigt och mindre effektivt. Det ligger ett värde i enhetliga ramar och en nationell samordning av detta skyddsarbete. Detta kan åstadkommas genom enhetliga bestämmelser rörande skyddsåtgärder, arbetsmetoder och rutiner.
Vi har fått i uppdrag att utforma ett nationellt program till skydd för bevispersoner m.fl. och att lämna förslag i frågor som har samband med ett sådant program. Till grund för vårt arbete ligger ett förslag från RPS från december 2000 om ett handlingsprogram till skydd för bevispersoner.
Sammanfattning SOU 2004:1
16
Våra förslag
Ett nationellt program om personsäkerhet
En ny lag
Vi föreslår att det skall införas ett nationellt program om person-
säkerhet. Programmet skall regleras i en särskild lag. Härmed upp-
nås en enhetlig modell för personsäkerhetsarbete i hela landet.
I lagen skall vissa grundläggande frågor behandlas såsom förutsättningarna för programmets tillämpning, beslutsgången och rätten till överklagande.
Personer som får beviljas inträde i programmet
Programmet är inriktat på att omfatta en snäv personkrets.
I första hand är det tänkt att tillämpas beträffande bevispersoner som medverkar i en förundersökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet och deras närstående. Med bevispersoner avses målsägande och vittnen men även misstänkta och tilltalade. Det är erfarenhetsmässigt i sistnämnda grupp som de mera komplicerade skyddsfrågorna uppkommer.
Härutöver får programmet tillämpas beträffande anställda inom rättsväsendet, t.ex. poliser, och deras närstående.
Slutligen kan programmet tillämpas även beträffande andra personer, om det föreligger särskilda skäl. Det kan handla om politiker, journalister och andra exponerade grupper.
Förutsättningar för programmets tillämpning
En första förutsättning för att en person skall beviljas inträde i programmet är att det föreligger en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid.
För att en bevisperson skall beviljas inträde krävs härutöver att 1) de uppgifter bevispersonen lämnar bedöms ha betydelse för
möjligheten att uppnå tillräckliga skäl för åtal och fällande dom, 2) det finns ett samband mellan risken för brott och de uppgifter
som bevispersonen lämnar,
SOU 2004:1 Sammanfattning
17
3) bevispersonen samtycker till att genomföra programmet och
bedöms komma att följa de villkor som ställs, 4) bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet och 5) andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga.
För att programmet skall tillämpas beträffande andra personer än bevispersoner krävs att förutsättningarna i 3–5 är uppfyllda. Beträffande anställda inom rättsväsendet krävs dessutom att det finns ett samband mellan risken för brott och tjänsten.
Ansvaret för handläggningen
Att skydda hotade personer är i huvudsak en polisiär fråga. Polisen skall därför ha huvudansvaret för programmet.
Även kriminalvården skall dock ha ett visst ansvar för programmet. Det gäller de personer som undergår verkställighet av fängelse. Polisen skall emellertid ha ansvar för intagen som vistas utanför anstalten med stöd av 34 § KvaL.
Polisen och kriminalvården skall samarbeta med varandra och med andra samhällsorgan som berörs av ett personsäkerhetsärende. Insatser från myndigheter utanför programmet kan vara mycket viktiga för att programmet skall lyckas. Det kan t.ex. handla om ekonomiskt bistånd från socialtjänsten, medicinsk hjälp från sjukvården eller skydd av personuppgifter inom folkbokföringen.
Inträde
En ansökan om inträde i programmet får göras av den som önskar skydd i programmet, en myndighet som utreder ett med inträdet sammanhängande brott eller kriminalvården. Frågan om inträde får även tas upp självmant av polisen.
Ansökan om inträde skall göras hos en polismyndighet. Är förutsättningarna uppfyllda, skall inträde beviljas.
Polisen får ställa upp villkor för programmets genomförande som den enskilde är skyldig att följa.
Sammanfattning SOU 2004:1
18
Innehållet i programmet
Den som beviljats inträde i programmet skall få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra, t.ex. skyddat boende.
Den enskilde skall även få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomföra programmet.
Utträde
En polismyndighet får besluta om utträde ur programmet, om någon av förutsättningarna för att tillämpa det inte längre föreligger.
Överklagande
Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet får överklagas till RPS.
Sekretess
För att arbetet med personsäkerhetsprogrammet skall fungera måste sekretesslagstiftningen vara utformad på ett ändamålsenligt sätt. Uppgifter om dem som skyddas i programmet liksom uppgifter om polisens arbetsmetoder och rutiner får inte hamna i orätta händer. Vi föreslår därför nya bestämmelser i sekretesslagen.
Framtida samarbete med andra länder
Ett viktigt inslag i personsäkerhetsarbete är att flytta den hotade personen långt bort från själva hotet. Sverige är dock ett relativt litet land, och det är därför inte alltid lätt att uppnå tillräcklig säkerhet vid en flyttning inom landet.
Några rutiner för utbyte mellan Sverige och andra länder finns inte i dag, eftersom internationellt samarbete regelmässigt förutsätter att de länder som deltar har ett fullt utbyggt nationellt handlingsprogram. När det svenska programmet antagits öppnas därför nya möjligheter till samarbete med andra länder.
SOU 2004:1 Sammanfattning
19
Ekonomisk ersättning till hotade personer
En allvarligt hotad person utsätts inte bara för mänskligt lidande utan drabbas också ofta av ekonomiska problem. Den hotade måste kanske flytta till en annan ort vilket kan dra med sig extra kostnader för boende och flyttning samt minskade inkomster i samband med byte av arbete.
Vi föreslår därför att den som är föremål för åtgärder i det nya programmet skall ha rätt till ersättning från staten, s.k. person-
säkerhetsersättning. Sådan ersättning skall kunna utgå även till andra
personer som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid, om det föreligger synnerliga skäl.
Personsäkerhetsersättning skall lämnas i skälig utsträckning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakas av åtgärder till förebyggande av brott.
Ärendena om personsäkerhetsersättning skall prövas av Brottsoffermyndigheten.
Processuella frågor
Olika processuella problem kan uppstå i samband med handläggningen av mål och ärenden i domstol när ena parten har skyddade personuppgifter.
Ett av problemen är svårigheten för käranden att välja rätt forum när sekretess gäller för svarandens adressuppgift. För att komma till rätta med detta problem föreslår vi att det skall införas särskilda forumregler för sådana situationer. För de allmänna domstolarnas del införs en generell forumregel. När det gäller verkställighet i familjemål införs för länsrätternas del en särskild forumregel i föräldrabalken.
En annan processuell fråga gäller behovet av åtgärder som syftar till att förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla för repressalier, vid huvudförhandlingen ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. I denna del föreslår vi att RPS och RÅ får i uppdrag att utforma riktlinjer för videoinspelning av förhör med bevispersoner som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid.
Sammanfattning SOU 2004:1
20
Ekonomiska konsekvenser
Internationella erfarenheter visar att skyddsprogram är mycket kostnadskrävande eftersom ett effektivt säkerhetsarbete är förenat med stora utgifter. Dessutom tenderar kostnaderna för ett program att öka år för år beroende på att allt fler beviljas inträde i programmet men få lämnar det.
Vi har uppskattat att vårt förslag medför kostnader för staten på uppskattningsvis 50 miljoner kr det första året, varav 40 miljoner kr hänför sig till programmet och 10 miljoner kr till den nya ersättningsformen. Efter hand som fler personer tas in i programmet förväntas kostnaderna öka med några miljoner för varje år.
En del av kostnaderna för programmet motsvaras av utgifter som polisen har redan i dag för personskyddsarbete. Mellanskillnaden uppvägs av avsevärda besparingar i form av uteblivna kostnader för det allmänna och för enskilda.
Ikraftträdande
Våra förslag kräver inte så omfattande förberedelser. Det är också angeläget att personsäkerhetsprogrammet kan börja tillämpas snarast. Vi bedömer därför att ikraftträdande bör kunna ske den 1 januari 2005.
21
Summary
Background
Statements by witnesses, parties and other persons providing evidence (witnesses) are an essential element of the efficient administration of justice. The occurrence of serious forms of threats and violence towards witnesses and their relatives therefore constitutes a major impediment to the work in combating crime. If the public cannot offer witnesses sufficient protection from such attacks, there is a risk that they will opt not to cooperate with the police, which in its turn means that serious crimes may remain unresolved. Threats and violence against employees within the public legal services and other exposed groups also constitute an ever greater problem.
We have in Sweden for many years viewed attempts to sabotage legal proceedings by influencing witnesses through violence or threats as very serious. The same also applies to attacks against other vulnerable categories of persons. The police obviously play an important role in the work with protecting and helping vulnerable persons. However, there is currently no national system of rules regarding the work of the police regarding protection of persons subject to serious threats. This means that the security measures that can be implemented vary throughout Sweden. In order to achieve uniformity, the work of the police should therefore be coordinated nationally. This primarily involves the introduction of uniform provisions concerning protective measures, working methods and routines.
Set against this background, we have been given the assignment to formulate a national programme for the protection of witnesses and others, and to submit proposals on matters related to such a programme. A proposal by the National Police Board (RPS) on a programme of action for the protection of witnesses, from December 2000, formed a basis for our work.
Summary SOU 2004:1
22
Our proposals
A national programme for personal security
A new act
We propose that a national programme for personal security is introduced. The programme should be governed by a special act. In this way, a uniform model for personal security work will be established throughout Sweden.
Certain fundamental issues will be covered by the act such as the preconditions for the application of the programme, the procedure for decision-making and the right to appeals.
Persons who may be accepted into the programme
The programme is aimed at covering a narrow group of people.
In the first instance, it is intended that it will be applied regarding witnesses who participate in preliminary investigations or trials concerning serious or organised criminality, and closely related persons. ‘Witnesses’ here means both the aggrieved party and witnesses, but also suspects and the accused. Experience has shown that it is regarding the latter group that the more complicated protection issues arise.
In addition to this, the programme may be applied concerning employees within the public legal services, for example police officers and closely related persons.
Finally, the programme can also be applied concerning other persons if there are special reasons. For instance it may apply to politicians, journalists and other vulnerable groups.
Preconditions for the application of the programme
A primary precondition for a person being accepted into the programme is that there is a manifest risk of criminality that is directed against his or her or a closely related person’s life, health, liberty or freedom.
In order for a witness to be accepted it is in addition required that:
Summary
23
1) the information provided by the witness is assessed to be of
significance to the possibility of achieving sufficient cause to prosecute and a conviction,
2) there is a link between the risk of crime and the information
that the witness provide,
3) the witness consents to undergoing the programme and is
considered to comply with the conditions that are imposed,
4) the witness is entitled to permanently stay in Sweden, and 5) other security measures are considered insufficient.
In order for the programme to be applied concerning other persons than witnesses it is required that the preconditions under 3 to 5 are satisfied. As regards employees within the public legal services it is also required that there is a link between the risk of a crime and the service.
Responsibility for processing
The protection of threatened persons is mainly a police issue. The police should therefore have the main responsibility for the programme.
However, the prison and probation service should also have certain responsibility for the programme. This applies to those persons against whom a sentence of imprisonment is being enforced. However, the police should have responsibility for inmates who are spending time outside the institution pursuant to Section 34 of the Act on Correctional Treatment in Institutions (KvaL).
The police and the prison and probation service should cooperate with each other and with other public bodies that are affected by a personal security matter. The work of public authorities outside the programme can be very important for the programme to succeed. This may, for example, concern financial support by the social welfare services, medical assistance by the health care services and protection of personal data within the population registration service.
Summary SOU 2004:1
24
Acceptance
An application for acceptance into the programme may be made by a person who applies for protection under the programme, a public authority investigating a crime related to the acceptance or the prison and probation service. The issue of acceptance may also be taken up by the police on their own volition.
An application for acceptance should be made to a policy authority. If the preconditions are satisfied, acceptance should be granted.
The police may impose conditions for the implementation of the programme, with which the individual is liable to comply.
Content of the programme
A person who has been accepted into the programme should receive assistance with the security measures that are considered necessary and possible to implement, for example protected housing.
The individual should also obtain assistance with contacts with the public authorities and other matters required to implement the programme.
Exit
A police authority may decide on exit from the programme, if any of the preconditions for applying it no longer exists.
Appeals
A decision rejecting an application for acceptance into the programme or a decision on exit from the programme may be appealed against to the RPS.
Secrecy
In order to ensure that the work with the personal security programme functions, the secrecy legislation must be formulated in an appropriate way. Details of those protected under the programme and similarly information about police working methods and routines
Summary
25
may not end up in the wrong hands. We therefore propose that new provisions are introduced into the Secrecy Act.
Future cooperation with other countries
An important element of personal security work is to move the threatened person far away from the threat itself. However, Sweden is a rather small country, and it is therefore not always easy to achieve sufficient security by a move within the country.
There are currently no routines for exchanges between Sweden and other countries, as it is normally a precondition for international cooperation that the countries that participate have a fully developed national programme of action. When the Swedish programme is adopted, opportunities will therefore be opened for cooperation with other countries.
Financial compensation to threatened persons
A person subject to serious threats is not only exposed to human suffering but is also often adversely affected by financial problems. The person threatened perhaps must move to another district, which can involve additional costs for housing and moving expenses and also reduced income in conjunction with changing job.
We therefore propose that those who are subject to measures in the new programme should be entitled to compensation from the Government, so-called personal security compensation. It should also be possible to pay such compensation to other persons who are at risk of being exposed to criminality directed at their life, health, liberty or freedom, provided there are extraordinary reasons.
Personal security compensation should be granted to a reasonable extent for expenses, lost earnings, disruption of business operations and loss in connection with disposal of property caused by measures to prevent crime.
Matters concerning personal security compensation should be considered by the Crime Victim Compensation and Support Authority.
Summary SOU 2004:1
26
Procedural issues
Various procedural problems can arise in conjunction with the processing of cases and matters at court when one of the parties has protected personal data.
One of the problems is the difficulty for the plaintiff in choosing the right forum when secrecy applies regarding the defendant’s address details. In order to resolve this problem we propose that special forum rules should be introduced for such situations. On the part of the general courts, a general forum rule will be introduced. As regards enforcement in family cases, a special forum rule on the part of the county administrative courts will be introduced into the Parental Code. Another procedural issue concerns the need for measures aimed at preventing that a witness, owing to fear of reprisals, changes statements previously made or refrains from providing such statements at a main hearing. In this respect we propose that the RPS and the Office of the Prosecutor-General (RÅ) are given the assignment of formulating guidelines for the video recording of questionings with witnesses who are at risk of being exposed to criminality directed against life, health, liberty or freedom.
Financial consequences
International experience shows that protective programmes are very costly, as effective security work entails great expense. Moreover, the costs for a programme tend to increase year by year depending on an increasing number being accepted into the programme but few leaving it.
We have estimated that our proposal will entail costs for the Government of an estimated 50 million kronor for the first year, of which 40 million kronor is referable to the programme and 10 million kronor to the new form of compensation. In time, as more persons are brought into the programme, it is expected that these costs will increase by some millions each year.
Some of the costs of the programme are already covered by the costs that the police currently incur for personal protection work. The difference is balanced by substantial savings in the form of non-occurring costs for the public and for individuals.
Summary
27
Entry into force
Our proposals do not require very extensive preparations. It is also important that it is possible to commence the personal security programme as soon as possible. We therefore consider that it should enter into force on 1 January 2005.
29
Författningsförslag
1 Förslag till personsäkerhetslag (200X:XX)
Härigenom föreskrivs följande.
Ett nationellt program om personsäkerhet
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om ett nationellt program om personsäkerhet.
2 § Med bevispersoner avses i denna lag misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar i en förundersökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet.
Förutsättningarna för programmets tillämpning
Personkretsen
3 § Programmet får tillämpas beträffande
1) bevispersoner, 2) anställda inom rättsväsendet och 3) närstående till personer under 1 och 2. Programmet får tillämpas även beträffande andra personer, om det föreligger särskilda skäl.
Risk för brott
4 § En förutsättning för att en person skall beviljas inträde i programmet är att det föreligger en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid.
Författningsförslag SOU 2004:1
30
Övriga förutsättningar
5 § För att en bevisperson skall beviljas inträde i programmet krävs, utöver vad som följer av 4 §, att
1) de uppgifter bevispersonen lämnar bedöms ha betydelse för möjligheten att uppnå tillräckliga skäl för åtal och fällande dom,
2) det finns ett samband mellan risken för brott och de uppgifter som bevispersonen lämnar,
3) bevispersonen samtycker till att genomföra programmet och bedöms komma att följa de villkor som ställs,
4) bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet och 5) andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. För att programmet skall tillämpas beträffande andra personer än bevispersoner krävs att förutsättningarna i första stycket 3–5 är uppfyllda. Beträffande anställda inom rättsväsendet krävs dessutom att det finns ett samband mellan risken för brott och tjänsten.
Ansvaret för handläggningen
Polisen
6 § Polisen ansvarar för programmet, om inte annat följer av 7 §.
Kriminalvården
7 § Kriminalvården ansvarar för programmet beträffande den som undergår verkställighet av fängelse. Polisen har dock ansvar för intagen som vistas utanför anstalten med stöd av 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.
Samarbete
8 § Polisen och kriminalvården skall samarbeta med varandra och med andra myndigheter och samhällsorgan som berörs av ett ärende enligt denna lag. Andra myndigheter skall ge polisen och kriminalvården stöd i deras arbete.
SOU 2004:1 Författningsförslag
31
Inträde
Ansökan
9 § En ansökan om inträde i programmet får göras av den som önskar skydd i programmet, en myndighet som utreder ett med inträdet sammanhängande brott eller kriminalvården. Frågan om inträde får även tas upp självmant av polisen.
10 § Ansökan om inträde skall göras hos en polismyndighet.
Den skall innehålla uppgifter om den enskilde i de hänseenden som avses i 3-5 §§.
Beslut
11 § En ansökan om inträde skall prövas skyndsamt.
Är förutsättningarna i 3-5 §§ uppfyllda, skall inträde beviljas.
Villkor
12 § Polisen får ställa upp villkor för programmets genomförande som den enskilde är skyldig att följa.
Innehållet i programmet
13 § Den som beviljats inträde i programmet skall få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra.
Den enskilde skall få hjälp även med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomföra programmet.
Utträde
14 § En polismyndighet får besluta om utträde ur programmet, om någon av förutsättningarna för att tillämpa det inte längre föreligger.
Författningsförslag SOU 2004:1
32
Överklagande
15 § Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet får överklagas till Rikspolisstyrelsen.
Överklagandet skall ges in till den polismyndighet som har meddelat beslutet. Det skall ha kommit in dit inom tre veckor från dagen för beslutet.
Rikspolisstyrelsens beslut får inte överklagas.
Bemyndigande
16 § Regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar får meddela närmare föreskrifter om vilka polismyndigheter som skall ansvara för programmet och lagens tillämpning i övrigt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
SOU 2004:1 Författningsförslag
33
2 Förslag till lag (200X:XX) om personsäkerhetsersättning
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Den som är föremål för åtgärder enligt bestämmelserna i personsäkerhetslagen (200x:xx) har rätt till ersättning från staten enligt denna lag (personsäkerhetsersättning).
Ersättning kan utgå även till andra personer som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid, om det föreligger synnerliga skäl.
Bestämmande av ersättning
2 § Personsäkerhetsersättning lämnas i skälig utsträckning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakas av åtgärder till förebyggande av brott.
3 § När personsäkerhetsersättning bestäms, skall andra möjligheter till ersättning beaktas.
4 § Personsäkerhetsersättning fastställs i form av engångsbelopp och betalas med högst tio gånger det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller då ersättningen bestäms.
Handläggningen
5 § Ärende om personsäkerhetsersättning prövas av Brottsoffermyndigheten.
6 § Ansökan om personsäkerhetsersättning skall göras inom två år från det att utgiften eller förlusten uppstod.
7 § Beträffande prövningen av ärende om personsäkerhetsersättning gäller i övrigt vad som sägs om ärende om brottsskadeersättning i 12–15 §§brottsskadelagen (1978:413) i tillämpliga delar.
Författningsförslag SOU 2004:1
34
Övrigt
8 § Anspråk på personsäkerhetsersättning får inte överlåtas, innan ersättningen är tillgänglig för lyftning.
9 § Personsäkerhetsersättning får inte utmätas.
10 § Utgår personsäkerhetsersättning, inträder staten intill det utgivna beloppet i den ersättningsberättigades rätt till skadestånd till den del detta inte har beaktats vid bestämmande av ersättningen. Detsamma gäller beträffande annan förmån som hade bort beaktas vid ersättningens bestämmande men som då inte var känd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
SOU 2004:1 Författningsförslag
35
3 Förslag till lag (200X:XX) om behörig domstol vid sekretess för personuppgifter
Härigenom föreskrivs följande.
Följer av lag att talan skall väckas eller ansökan göras vid tingsrätten i den ort där part eller annan har hemvist eller är folkbokförd, får, om sekretess gäller för dennes personuppgifter, talan väckas eller ansökan göras vid tingsrätt som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
Författningsförslag SOU 2004:1
36
4 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken att 36 kap. 6 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 Kap. Om vittne
6 §
Vittne må vägra att yttra sig angående omständighet, vars yppande skulle röja, att vittnet eller någon honom närstående, som avses i 3 §, förövat brottslig eller vanärande handling. Vittne
må även vägra att avgiva utsaga, varigenom yrkeshemlighet skulle uppenbaras, om ej synnerlig anledning förekommer, att vittnet höres därom.
Ett vittne får vägra att yttra sig
angående omständighet, vars yppande skulle röja, att vittnet eller någon honom närstående, som avses i 3 §, förövat brottslig eller vanärande handling. Ett
vittne får vägra att yttra sig också i syfte att inte röja yrkeshemlighet eller uppgift som hänför sig till verksamhet enligt personsäkerhetslagen (200x:xx), om inte synnerlig anledning förekommer, att vittnet hörs därom.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
SOU 2004:1 Författningsförslag
37
5 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalken1 att 21 kap. 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 kap. Om verkställighet av domar, beslut eller avtal om
vårdnad, boende eller umgänge
1 §2
Vid verkställighet skall barnets bästa komma i främsta rummet.
Verkställighet av vad allmän domstol har bestämt i dom eller beslut om vårdnad, boende, umgänge eller överlämnande av barn söks hos länsrätten. Har domen eller beslutet inte vunnit laga kraft och är det inte särskilt medgivet att verkställighet ändå får ske, får länsrätten inte vidta åtgärder enligt 2-4 §§.
Verkställighet av avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § andra stycket söks hos länsrätten. Vad som i detta kapitel föreskrivs om verkställighet av dom eller beslut som vunnit laga kraft gäller även ett sådant avtal.
Gäller sekretess för motpartens eller barnets personuppgifter, får verkställighet enligt andra eller tredje stycket sökas hos länsrätt som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
1 Balken omtryckt 1995:974 2 Senaste lydelse 1998:319
Författningsförslag SOU 2004:1
38
6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1963:193 ) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. att 5 och 8 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
I Danmark, Finland, Island eller Norge meddelad dom, varigenom dömts i Danmark till faengsel eller haefte, i Finland till tukthus eller fängelse, i Island till fangelsi eller vardhald och i Norge till fengsel eller hefte, må på begäran verkställas här i riket, om den dömde när verkställighet skall ske är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige. Uppehåller han sig här i riket, må även eljest domen verkställas här, om det med hänsyn till omständigheterna
finnes lämpligast.
I Danmark, Finland, Island eller Norge meddelad dom, varigenom dömts i Danmark till faengsel eller haefte, i Finland till tukthus eller fängelse, i Island till fangelsi eller vardhald och i Norge till fengsel eller hefte, får på begäran verkställas här i riket, om den dömde när verkställighet skall ske är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige. Uppehåller han sig här i riket eller riskerar han att utsättas
för brottslighet som riktar sig mot hans liv, hälsa, frihet eller frid, får
även annars domen verkställas här, om det med hänsyn till omständigheterna anses lämpligast.
8 §3
Här i riket meddelad dom, varigenom dömts till fängelse,
må verkställas i Danmark,
Finland, Island eller Norge, om den dömde när verkställighet skall ske är medborgare eller har hemvist i den andra staten. Här i riket meddelad dom,
varigenom dömts till fängelse,
får verkställas i Danmark,
Finland, Island eller Norge, om den dömde när verkställighet skall ske är medborgare eller har hemvist i den andra staten.
3 Senaste lydelse 1983:226
SOU 2004:1 Författningsförslag
39
Uppehåller han sig i någon av nämnda stater, må även eljest domen verkställas där, om det med hänsyn till omständligheterna finnes lämpligast.
Uppehåller han sig i någon av nämnda stater eller riskerar han
att utsättas för brottslighet som riktar sig mot hans liv, hälsa, frihet eller frid, får även annars
domen verkställas där, om det med hänsyn till omständligheterna anses lämpligast.
Bifalls en framställning om verkställighet av domen i den andra staten, skall kriminalvårdsstyrelsen vid behov ombesörja att den dömde överförs till den staten. Styrelsen får därvid begära hjälp av polismyndigheten i den ort där den dömde uppehåller sig.
Påträffas den dömde här i riket före frigivningen, får polismyndigheten på begäran av myndighet i den andra staten eller med anledning av där utfärdad efterlysning ombesörja att han överförs till den staten för verkställighet av straffet.
Skall den dömde enligt vad som nu har sagts överföras från Sverige till den andra staten, anses den tid, under vilken han för ändamålet har varit omhändertagen av svensk myndighet, såsom strafftid.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
Författningsförslag SOU 2004:1
40
7 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)4
dels att det skall införas en ny paragraf, 5 kap. 8 §, av följande
lydelse,
dels att 7 kap. 15 och 21 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap. Sekretess med hänsyn främst till intresset att
förebygga eller beivra brott
8 §
Sekretess gäller för uppgift om verksamhet enligt personsäkerhetslagen (200x:xx), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas.
7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds
personliga förhållanden
15§5
Sekretess gäller
1. i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen,
2. i verksamhet som avser förande av eller uttag ur sjömansregistret,
för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
4 Omtryckt 1992:1474 5 Senaste lydelse 1999:328
SOU 2004:1 Författningsförslag
41
lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till en annan myndighet, gäller sekretessen också där.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt personsäkerhetslagen (200x:xx) eller lagen (200x:xx) om personsäkerhetsersättning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
I fråga om uppgift i allmän handling enligt första eller andra stycket gäller sekretessen i högst sjuttio år.
21 §6
Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av Kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brottsbalken eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt.
Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av Kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brottsbalken eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt utom
i ärende enligt 5 § lagen ( 1963:193 ) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
6 Senaste lydelse 1994:595
Författningsförslag SOU 2004:1
42
Sekretess gäller också hos regeringen i ärende om överförande av verkställighet av brottmålsdom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte regeringens beslut i ärendet.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
SOU 2004:1 Författningsförslag
43
8 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) att det skall införas en ny paragraf, 8 kap. 30 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap. Inkomster som är skattefria
Hittelön m.m.
30 a §
Ersättning enligt lagen (200x:xx) om personsäkerhetsersättning är skattefri.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.
BAKGRUND
47
1 Uppdraget och dess genomförande
1.1 Utredningens uppdrag
För polisens och åklagarnas brottsbekämpande arbete är det av avgörande betydelse att personer som har upplysningar att lämna vågar träda fram och medverka i förundersökning och rättegång. Detta gäller särskilt i samband med den grova och organiserade brottsligheten. Lika viktigt är det att poliser och andra utsatta yrkeskategorier kan utföra sitt arbete utan att utsättas för repressalier i form av hot och våld.
I dag förekommer dock att nu nämnda grupper av personer blir föremål för allvarliga hot och våldsamma hämndaktioner. Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att utforma ett nationellt program till skydd för bevispersoner m.fl. Vi skall också lämna förslag i frågor som har samband med ett sådant program. Till grund för vårt arbete ligger ett förslag från RPS från december 2000 om ett handlingsprogram till skydd för bevispersoner.
Vid utformningen av programmet har vi i uppdrag att särskilt överväga vissa frågor. En sådan handlar om vilken personkrets som bör kunna omfattas av programmet. Förslaget från RPS tar sikte på personer som på grund av medverkan i förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet löper allvarlig risk att bli utsatta för brottsliga angrepp. I våra direktiv framhålls dock att behov av att kunna omfattas av ett program kan finnas även för bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång om annan allvarlig brottslighet, t.ex. våld eller hot om våld inom familjen. Även i dessa fall skall det allmänna tillhandahålla skydd.
Eftersom situationerna delvis ser olika ut vid organiserad brottslighet och familjevåld valde vi att behandla dem var för sig. Våra förslag på utökade skyddsåtgärder i samband med familjerelaterat våld presenterades i augusti 2002 i delbetänkandet Nationell hand-
lingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71). I det här
betänkandet redovisar vi resten av vårt uppdrag.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2004:1
48
Utöver uppgiften att utforma ett nationellt program för hotade bevispersoner m.fl. ingår i vårt uppdrag att lösa vissa närliggande frågor. Det gäller t.ex. frågan om ekonomisk ersättning till den som är i behov av skydd samt olika processuella problem som kan uppstå då ena parten i en process har skyddade personuppgifter. Dessa frågor tar inte sikte enbart på personer som kan bli aktuella för vårt program utan de har betydelse för en vidare krets av hotade och förföljda personer, t.ex. våldsutsatta kvinnor. Detta innebär att vårt slutbetänkande utöver förslag till ett program för hotade bevispersoner m.fl. innehåller ytterligare förslag som syftar till att motverka våld i nära relationer.
Utredningens direktiv återges i sin helhet som bilaga 1. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2003. Genom tilläggsdirektiv den 8 maj 2003 beslutade regeringen att uppdraget i stället skall redovisas senast den 31 december 2003.
1.2 Utredningens arbete
Utredningen påbörjade sitt arbete i den nu aktuella delen hösten 2002.
Under arbetet med delbetänkandet tog vi ett stort antal kontakter med polismyndigheter och andra myndigheter, kommuner och ideella organisationer. De synpunkter och erfarenheter rörande skydd av hotade och våldsutsatta personer vi då inhämtade har varit till stor nytta också i vårt fortsatta arbete.
I arbetet med att utforma ett nationellt program har också våra nära kontakter med polismyndigheterna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län varit mycket betydelsefulla. Även Rikskriminalpolisen har här spelat en viktig roll liksom synpunkter från Säkerhetspolisen och RÅ.
När det gäller myndigheternas hantering av skyddade personuppgifter har utredningen träffat företrädare för Skatteverket, DV, RFV och Socialstyrelsen. I samband med frågorna om ersättning till hotade och förföljda personer har vi också haft värdefulla kontakter med Brottsoffermyndigheten.
Vidare har företrädare för utredningen ingått i en nordisk arbetsgrupp under ländernas rikspolischefer där syftet har varit att bana väg för ett kommande samarbete mellan länderna i vittnesskydds-
SOU 2004:1 Uppdraget och dess genomförande
49
frågor. I samband med det arbetet har utredningen träffat chefen för vittnesskyddet i Kanada.
Utredningen har under arbetets gång även sammanträffat med personer som p.g.a. allvarliga hot lever skyddade och på så sätt fått del av enskildas erfarenheter av och synpunkter på skyddsarbete.
Slutligen har utredningen samrått med Beredningen för rättsväsendets utveckling (Ju 2000:13) och Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06).
51
2 Hotet från ett narkotikasyndikat –
en uppdiktad historia
En annorlunda inledning
I vårt land förekommer att personer som på olika sätt medverkar i brottsutredningar och rättegångar om grov eller organiserad brottslighet utsätts för hot och våld, ibland av mycket allvarligt slag. Inte sällan är det personer som själva har en kriminell bakgrund som hamnar i den hotades situation när de av olika skäl väljer att i stället börja samarbeta med polisen. Dessa personers medverkan är mycket viktig i rättsväsendets kamp mot den grova brottsligheten. Den gör det möjligt att lagföra personer som polisen många gånger annars inte skulle komma åt. Samtidigt uppstår ofta extrema hotbilder mot den som ”tjallat”.
Men också andra personkategorier än kriminella utsätts för allvarliga hotelser, t.ex. vittnen, målsägande och anställda inom rättsväsendet. Det har även blivit vanligare att politiker blir allvarligt hotade på grund av sitt arbete och engagemang i olika frågor.
I Sverige finns inget nationellt vittnesskyddsprogram som kan ta hand om och hjälpa hotade personer. Naturligtvis vidtar polisen och andra berörda myndigheter redan i dag en rad skyddsåtgärder i sådana situationer, men arbetet behöver bli mera strukturerat och enhetligt. Polisen behöver också bättre verktyg och mera resurser för denna verksamhet. Vårt uppdrag är att skapa sådana förutsättningar i ett nationellt program.
För att illustrera vad arbetet med att skydda hotade personer innebär har vi valt att inleda betänkandet med en uppdiktad historia. I detta kapitel får läsaren stifta bekantskap med några personer som hotas av företrädare för ett narkotikasyndikat och som behöver polisens skydd och hjälp. Arbetet med att skydda hotade personer är en både komplex och svårhanterlig verksamhet och också en relativt okänd värld för många. Vi tror därför att denna berättelse kan utgöra en värdefull bakgrund till våra överväganden och förslag.
Hotet från … SOU 2004:1
52
Historien utspelar sig efter det att en lag om ett personsäkerhetsprogram har trätt i kraft. Detta innebär att det finns en särskild organisation hos polis och kriminalvård för ärenden om hotade personer. På så sätt kan man säga att vi går händelserna i förväg. Poängen med historien ligger emellertid framför allt i att åskådliggöra vilka problem som kan uppstå när programmet trätt i kraft – följdfrågor som vi försöker lösa i betänkandet.
Personerna i historien har aldrig existerat, men mycket av det som händer dem bygger på verkliga händelser. Fallet visar först och främst vilka stora krav som ställs på de poliser som handlägger personsäkerhetsärenden men också på deras behov av samarbete och kontakter med andra organ, både offentliga och privata. Exemplet är tänkt att även ge en inblick i vad det rent mänskligt sett kan innebära för en person att beviljas inträde i ett program. Det är långt ifrån en glamorös tillvaro. Tvärtom utsätts den enskilde för stora påfrestningar av skilda slag.
Vi får följa huvudpersonerna från att behovet av skydd uppstår tills hovrättens dom vinner laga kraft. Berättelsen avslutas med att vi får veta hur situationen ser ut för de inblandade tre år senare.
En presentation av de inblandade
Vår historia handlar om vännerna Hans Svensson, 56 år, och Lars Andersson, 43 år, båda bosatta i Östad i södra Sverige.
Hans driver sedan många år tillbaka stadens mest ansedda hotell med restaurang, Stora Hotellet. Han är gift med Disa, 38 år, som ansvarar för hotellets konferensbokningar. Hans och Disa har två gemensamma barn, en pojke och en flicka. Peter är 16 år och går sista terminen i nionde klass. Han delar sin fritid mellan två stora intressen. Det ena är fotboll och det andra är flickvännen Stina. Dottern i familjen heter Lotta. Hon är 5 år och går på ett privat daghem. Hon lider sedan en tid tillbaka av diabetes och har därför behov av daglig medicinering och täta läkarkontakter.
Familjen Svensson bor i en vacker villa. Hans och Disa har var sin bil. De äger också en stor segelbåt. Familjen har en nära relation till sina släktingar som de umgås mycket med. Detta gäller särskilt Disas far, Albin, 81 år. Han har svåra hjärtproblem. Läkarna har sagt att nästa infarkt kan bli förödande. Albin bor i ett äldreboende i Östad och har viss hjälp av personalen på äldreboendet men är till stor del beroende av sin dotters omsorger.
SOU 2004:1 Hotet från …
53
Lars är affärsman och var tidigare delägare i hotellet. Han skötte hotellets bar och nattklubb. Via visst eget missbruk fick han kontakt med företrädare för en narkotikaorganisation, ett syndikat med förgreningar i flera länder. Företrädarna för ligan förstod snart vilken nytta Lars skulle kunna göra i försäljningsledet med sitt kontaktnät i nöjesbranschen. Han värvades därför av narkotikaorganisationen som mellanhand.
Lars byggde efter hand upp ett eget kundnät, framför allt bland nattklubbens gäster, och kom att sälja stora mängder narkotika för syndikatets räkning. Han ägnade allt mer tid åt narkotikaaffärerna och allt mindre åt hotellet. När Hans förstod hur det stod till kom det till en brytning mellan de båda männen, och Hans köpte ut Lars ur rörelsen.
Från att tidigare ha haft en god ekonomi försämrades Lars’ situation ganska snabbt. Han förlorade mycket pengar på misslyckade aktieaffärer. Vidare tog han sig an en prostituerad kvinna, Olivia 19 år, som han ville rädda från gatan; också hon missbrukare.
De dåliga affärerna i kombination med den nya försörjningsbördan tvingade Lars att sälja sin stora våning på Kungsgatan liksom en hel del annan egendom för att få loss pengar till den dagliga försörjningen. Han och Olivia flyttade i stället in i en husvagn uppställd utanför Östad. Lars köpte narkotika åt både sig och flickvännen på kredit. När Lars’ 14-årig son Jens förklarade att han inte längre ville ha någon kontakt med sin far bestämde sig Lars för att försöka bli drogfri och dra sig ur narkotikaaffärerna.
Han kontaktade Hans som lovade att hjälpa sin gamle vän. Hans lånade ut pengar till Lars och hjälpte både honom och Olivia med en läkarkontakt. När ledningen för narkotikaorganisationen förstod att Lars ville hoppa av hotade de honom och förklarade att ingen får lämna organisationen utan att först betala sina skulder. Lars förstod då att han och Olivia måste gömma sig. Han övertalade Hans att låna Albins sommarstuga utanför Östad och hjälpa dem att gömma sig där ett tag i syfte att undgå såväl narkotikasyndikatet som polisen. Tillsammans förstörde de båda männen också dokument rörande de narkotikaaffärer Lars bedrivit.
Hotet från … SOU 2004:1
54
Tipset till polisen
En januarikväll år 2005 kommer en ledande person för narkotikaorganisationen i södra Sverige, Max, till hotellet för att äta middag på restaurangen. Han kommer i sällskap med en ung och vacker skådespelerska. Hans har denna kväll fått rycka in som hovmästare i restaurangen på grund av ett plötsligt sjukdomsfall. Han kommer därför att övervaka serveringen vid mannens bord. Max beställer in den dyraste maten och de finaste franska vinerna. Hans hör hur han berättar om stora affärer som är på gång och som kommer att göra honom mycket rik. Efter hand som kvällen lider förstår Hans att skådespelerskan missbrukar narkotika. Hon vill att Max skall ordna lite ”vitvaror” åt henne. Max lovar henne att hon efter den 14 februari skall få så mycket hon vill.
När restaurangen har stängt för kvällen tänker Hans igenom vad han hört. Han förstår att något stort är på gång i narkotikavärlden i Östad. Han vill gärna sätta dit narkotikaorganisationen som förstört det för hans vän samtidigt som han inte vill ange Lars för polisen. Han funderar hela natten på vad han bör göra med sin kunskap. På morgonen nästa dag bestämmer han sig för att kontakta Lars och samråda med honom. Tillsammans beslutar de att Hans skall tipsa polisen om att en stor leverans verkar vara på gång. Däremot skall han inte säga någonting om Lars.
Tillslaget
Hans kontaktar polisen i Östad och berättar om samtalet han hört på restaurangen. Polisen lovar att undersöka saken.
Tack vare informationen från Hans, viss annan spaningsinformation och ett bra samarbete mellan svensk och dansk polis kan ett tillslag göras mot narkotikaorganisationen. Tidigt på morgonen den 14 februari stoppas ett fordon på svenska sidan av Öresundsbron. Bilen genomsöks och i olika håligheter hittas stora mängder heroin och amfetamin. Beslaget visar sig vara det största på flera år. Chauffören grips och en stor brottsutredning rullar igång.
Direkt efter tillslaget startar narkotikasyndikatet en egen undersökning av vad som har gått snett. Ledningen av organisationen misstänker genast att Lars är inblandad eftersom han kan tänkas vilja hämnas på syndikatet och dra sig ur narkotikaaffärerna. Samtidigt har Max svårt att förstå hur Lars skulle kunna känna till
SOU 2004:1 Hotet från …
55
något om den avslöjade leveransen. Han kommer då att tänka på sitt besök på restaurangen och förstår att hans egen obetänksamhet kan ha lett till att hotellets ägare och Lars’ tidigare kompanjon förstått sammanhanget och gått till polisen. För sådana situationer råder hård disciplin inom narkotikasyndikatet. Den som lämnar uppgifter till polisen måste obönhörligen straffas. För säkerhets skull beslutar Max att både Hans och Lars skall straffas.
Den första hämnden
Redan kvällen efter polisens tillslag uppsöker två torpeder Hans i hemmet. Han misshandlas med påkar och knogjärn. Torpederna hotar att döda både honom och familjen. De tvingar honom också att berätta var Lars och Olivia finns. Disa som befinner sig på ovanvåningen larmar polisen. När polissirenerna hörs avbryter torpederna misshandeln och flyr från platsen. Hans har svåra skador på huvudet och kroppen men är vid liv. Disa är svårt chockad av det inträffade.
Samma kväll misshandlas Lars och Olivia i sommarstugan av två andra torpeder. Dessa kör därefter Lars och Olivia långt in i skogen där Lars under vapenhot tvingas gräva deras gravar. Båda skenavrättas och lämnas sedan kvar, bakbundna. De lyckas krypa fram till en skogsväg där en hundägare hittar dem. Lars har fått flera revben brutna och ett stort sår i pannan. Olivia har svåra skador på bålen. Båda två är kraftigt nedkylda.
Begäran om skydd
Hans, Lars och Olivia tas till Östads sjukhus där de tillbringar natten. Polisen kontaktas. Lars är nu villig att berätta vad han vet om narkotikasyndikatet för polisen och erkänna viss egen brottslighet. Också Hans berättar nu att han gömt och skyddat Lars och Olivia. Alla tre önskar skydd av polisen.
Ärendet får högsta prioritet. Polisen inser snabbt vilket värde framför allt Lars’ uppgifter kan ha för att komma vidare i den påbörjade narkotikabrottsutredningen. Men även Hans’ möjlighet att peka ut Max och koppla uppgiften om den stora leveransen till honom är av stor betydelse. Också Olivia kan bidra med vissa uppgifter. Narkotikaroteln har länge försökt spränga syndikatet men har endast kunnat lagföra några av dem som köpt narkotika för eget
Hotet från … SOU 2004:1
56
bruk. Nu äntligen finns en chans att komma åt även personer i toppen av organisationen.
Samtidigt framstår det som klart att risken för ytterligare repressalier mot Hans och Lars är överhängande. Narkotikasyndikatet är känt för sina hämndaktioner. Organisationen har möjlighet att lägga ner mycket tid och resurser på vedergällning. Hans och Lars utgår dock från att polisen kan garantera dem skydd.
En åklagare kopplas in och förhören med Hans, Lars och Olivia fortsätter. Redan på kvällen samma dag bestämmer sig polisen i samråd med åklagaren för att ansöka om att Hans och Lars skall få inträda i det nya personsäkerhetsprogram som nyligen trätt i kraft.
Ansökan lämnas till en av de nya enheterna inom polisen som ansvarar för programmet, Personsäkerhetsenheten för södra Sverige. Här finns poliser som arbetar enbart med skydd och stöd till hotade personer. Efter en snabb genomgång av ärendet bedömer enheten att hotbilden är mycket allvarlig beträffande Hans och Lars och därmed också mot Disa, Peter, Lotta och Olivia. Personsäkerhetsenheten beslutar att i avvaktan på en fullständig utredning tillfälligt bereda alla sex skydd. Från och med nu är det denna enhet inom polisen som ansvarar för säkerheten kring familjen Svensson, Lars och Olivia.
Trots att polisen inte har invaggat vare sig Hans eller Lars i några falska förhoppningar om vad programmet kommer att innebära tror båda att allt nu skall ordna sig på ett ganska enkelt sätt. Lars drömmer t.o.m. om ett nytt liv på en Söderhavsö. Även om Hans har en mera realistisk syn på situationen, kan ingen av dem ana vad de nu har framför sig.
Personsäkerhetsenheten börjar sitt arbete
Personsäkerhetsenheten fattar sitt beslut sent på kvällen. Två handläggare får ansvar för fallet. Nu händer allt snabbt.
Första åtgärden är att omgående flytta de inblandade till ett skyddat boende. Eftersom denna möjlighet skall kunna utlösas när som helst under dygnet har personsäkerhetsenheten kartlagt hotellen i regionen för att ha en uppfattning om vilka som kan vara lämpliga att använda i ett akut läge. Handläggarna tar nu kontakt med ett par av dessa hotell. Familjen Svensson bokas in på ett och Lars och Olivia på ett annat.
SOU 2004:1 Hotet från …
57
Disa, Peter och Lotta hämtas genast. De får i princip bara med sig det de går och står i. Alla sex installeras för natten på hotellen. De är chockade och oroliga men förstår ännu inte vidden av vad som är på väg att hända. Av säkerhetsskäl har de fått lämna ifrån sig sina mobiltelefoner och tilldelats nya. De har fått ett telefonnummer som de kan ringa dygnet runt för att få tag i ”sina” handläggare.
De närmaste dagarna fortsätter narkotikapolisen förhören med Lars. Han erkänner allt mer av den egna brottsligheten. Även Olivia och Hans förhörs på nytt. Den utredande polisens och åklagarens kontakter med alla tre går via handläggarna på personsäkerhetsenheten. Detsamma gäller den advokat som förordnats som offentlig försvarare åt Lars. Handläggarna ordnar också med transporterna till och från de platser där förhören äger rum. Flera andra personer hämtas till förhör, och ett antal husrannsakningar genomförs. De uppgifter Hans, Lars och Olivia lämnat vinner stöd av andra uppgifter som kommer fram i den snabbt växande utredningen. Till exempel görs ytterligare ett stort beslag av heroin i en lägenhet Lars tipsat om.
Efter två veckor har ett tiotal personer gripits misstänkta för olika former av inblandning i narkotikasyndikatet. Åtta av dem sitter häktade. Utredningen får stor uppmärksamhet i medierna inte minst därför att ett par av de inblandade är kända personer.
Även Lars har anhållits och häktats. Det står nu klart att hans inblandning i härvan är större än vad polisen först trodde. Misstankarna mot Lars gäller grovt narkotikabrott. Efter samarbete mellan personsäkerhetsenheten och kriminalvården har han placerats på en särskild häktesplats med extra hög säkerhet.
Medan brottsutredningen fortskrider arbetar personsäkerhetsenheten intensivt med de inblandades skydd och säkerhet. Flera olika åtgärder behöver vidtas. Först och främst behövs en fördjupad hotbildsbedömning. Här tar personsäkerhetsenheten hjälp av kriminalunderrättelsetjänsten. Det framstår som allt tydligare att hotbilden mot Hans och Lars är mycket allvarlig. Handläggarna följer också brottsutredningen och har flera kontakter med åklaga-
ren för att få en bild av värdet av de uppgifter som framför allt
Hans och Lars lämnar. Man tar också kontakt med den psykolog som skall göra en bedömning av om alla sex kan klara av programmet.
Hans och Disa vistas på hotellet med barnen. De har stränga instruktioner att inte gå ut, svara i telefon eller på annat sätt kontakta någon annan än handläggarna på personsäkerhetsenheten.
Hotet från … SOU 2004:1
58
De första dagarna tycker Peter att det är jätteskönt att slippa skolan och att allt känns lika spännande som i en film. Men snart saknar han både fotbollen och Stina. Det går något lättare med Lotta, men båda barnen saknar sina kamrater och vill åka hem. Föräldrarna försöker förströ dem så gott de kan. De har täta kontakter med handläggarna som åker hem till familjens villa och hämtar mer kläder, leksaker, böcker och Lottas medicin.
Disa får inte besöka sin pappa. Hon är mycket orolig för honom. Handläggarna kontaktar föreståndaren för servicehemmet där Albin bor och förklarar att dottern är förhindrad att besöka sin pappa på ett tag. Föreståndaren lovar att förklara för Albin att Disa är bortrest och se till att han får den hjälp han behöver. Handläggarna understryker vikten av att föreståndaren på olika sätt höjer säkerhetstänkandet kring Albin, t.ex. är försiktig med att ta emot besökare och svara på frågor om någon ringer.
Vidare informerar personsäkerhetsenheten de anställda på Hans’ och Disas eget hotell om att makarna Svensson är bortresta. På hotellet är personalen van vid att Hans arbetar veckans alla dagar och alltid finns till hands när de anställda behöver hjälp. Nu får den biträdande hotellchefen ta över ansvaret för den dagliga skötseln. Personalen uppmanas att vara vaksam och försiktig och att inte lämna ut uppgifter om familjen Svensson.
Personsäkerhetsenheten underrättar även några nära släktingar om att familjen Svensson befinner sig på hemlig ort. Också de uppmanas att själva vara försiktiga med yttre kontakter. Samma information ges åt Peters skola och Lottas daghem.
Andra åtgärder som handläggarna måste vidta är att ordna så att de berördas post eftersänds till polisen som sedan vidarebefordrar den. Handläggarna måste också gå till banken och betala räkningar samt hämta ut mer medicin åt Lotta på apoteket.
Olivia tycker inte om det ensamma och instängda hotellivet. Hon har abstinensbesvär och längtar efter narkotika. För att hjälpa henne kontaktar handläggarna en läkare som arbetar med missbruksproblematik. På nätterna kommer ofta ångesten över Olivia och hon ringer då till sina kontaktpersoner på personsäkerhetsenheten som får föra lugnande samtal med henne.
SOU 2004:1 Hotet från …
59
Den andra hämnden
En lördagskväll i mars går en man obemärkt in på Stora hotellet i Östad och ställer en väska i foajén. Han försvinner snabbt från platsen. Väskan innehåller en sprängladdning. En stund senare detonerar den. Smällen är kraftig och förödelsen blir stor. En busslast med tyska pensionärer har just anlänt till hotellet och de håller på att checka in när bomben briserar. Flera av tyskarna skadas allvarligt. Två av dem avlider.
Samma natt sätts Lars’ husvagn i brand och totalförstörs. Polisen arbetar utifrån teorin att de båda attentaten har samband med Hans’ och Lars’ medverkan i narkotikautredningen. Man bedömer risken för ytterligare repressalier som stor.
När familjen Svensson nås av nyheten om bombattentatet blir alla chockade och mycket oroliga. Den psykiska påfrestningen ökar på både de vuxna och barnen. Handläggarna försöker lugna familjen och tar även kontakt med en läkare som samtalar med alla fyra.
Den allvarliga hotbilden i kombination med den psykiska press familjen lever under gör att handläggarna överväger att skicka familjen utomlands en vecka. På så sätt skulle handläggarna få tillfälle att vidta nödvändiga förändringar kring familjens säkerhet. Svenssons gläds åt beskedet om den planerade resan. Handläggarna kontaktar en resebyrå och bokar in familjen på en restresa till Teneriffa.
En dag före familjens avresa blir Lotta hastigt sjuk. Hennes insulinvärden är mycket dåliga. Hon måste under läkarvård. Disa vill att hon skall tas till sitt vanliga sjukhus där den läkare finns som skött Lotta i flera år. Hon är rädd för att personalen på ett annat sjukhus inte kan få tillgång till Lottas journal och ge rätt behandling. Handläggarna bedömer dock att det inte är bra från säkerhetssynpunkt att åka till sjukhuset i Östad utan väljer att köra Lotta till ett annat sjukhus.
Läkaren på sjukhusets akutavdelning förklarar för Disa att uppgifter om en patient inom den offentliga hälso- och sjukvården inte utan vidare kan föras över mellan vårdgivare på grund av sekretess. Behövs uppgifterna i rent vårdsyfte, kan de dock lämnas från en sjukvårdsinrättning till en annan. Härtill kommer att sekretess normalt inte gäller i förhållande till patienten själv och att denne kan efterge sekretessen. Det finns alltså möjligheter för läkaren på det nya sjukhuset att ta del av Lottas sjukdomshistoria så att hon kan ges den vård och medicin hon behöver.
Hotet från … SOU 2004:1
60
Lottas tillstånd gör att den planerade resan nu måste ställas in. Familjen Svensson är besviken. För att ändå flytta familjen tillfälligt bestämmer sig handläggarna för att hyra en stuga åt familjen någonstans i Sverige. Handläggarna tar kontakt med en stuguthyrare och bokar en billig stuga i Bergslagen. Handläggarna kontaktar också en biluthyrningsfirma och ordnar en hyrbil åt familjen.
Familjen är visserligen besviken över att inte komma till solen och värmen men ser ändå fram emot några lugna dagar i ett naturskönt område. Resan blir dock en besvikelse. Vädret är dåligt och oron tär på humöret. Disa och Hans har högljudda diskussioner om framtiden. Efter några dagar är både barn och vuxna överens om att livet i stan är att föredra framför den dragiga och kalla stugan.
Medan familjen Svensson varit borta har handläggarna ordnat skyddslägenheter; en åt Hans, Disa och barnen och en åt Olivia. Personsäkerhetsenheten samarbetar med flera olika fastighetsägare. De skyddslägenheter som skall användas ligger i olika städer många mil från Östad. Alla fem kan nu få röra sig lite mer fritt på de nya orterna. Detta är bra, särskilt för barnen.
Beslut om programmets tillämpning
Det har nu gått ett par månader. Polisutredningen är klar. Åklagaren kan väcka åtal mot tio personer. Också Lars åtalas för sin delaktighet liksom Olivia. I hennes fall rör det sig om eget bruk och innehav. Även Hans åtalas för skyddande av brottsling eftersom han gömt Lars och Olivia och undanröjt bevis.
Huvudförhandlingen i tingsrätten bedöms ta flera veckor. Många skall höras. Efter samråd med handläggarna på personsäkerhetsenheten kontaktar åklagaren tingsrätten för att planera säkerheten kring huvudförhandlingen. Åklagaren hemställer om säkerhetskontroll. Han kommer också överens med rättens ordförande om att Hans, Lars och Olivia skall slippa träffa övriga inblandade i väntrummet och i stället skall tas in i rättssalen en annan väg.
Samtidigt som huvudförhandlingen närmar sig färdigställs hotbildsanalysen och psykologbedömningen. Risken för att familjen Svensson, Lars och Olivia skall utsättas för allvariga brott bedöms som stor. Alla i familjen Svensson bedöms också klara av personsäkerhetsprogrammet. Detsamma gäller Lars som ju är frihetsberövad och sannolikt kommer att vara det en lång tid framöver. Tveksamhet föreligger däremot beträffande Olivias möjligheter att
SOU 2004:1 Hotet från …
61
klara programmet. Risken för att hon skall återfalla i missbruk och kanske också prostitution bedöms som stor, något som i sin tur skulle kunna leda till att uppgifter om programmet kommer ut och att andras liv och säkerhet sätts i fara. Personsäkerhetsenheten beslutar därför att avslå begäran om inträde för hennes del. Även om det nu föreligger ett avslagsbeslut beträffande Olivia, ges hon fortsatt skydd tills personsäkerhetsenhetens beslut vinner laga kraft.
Olivia informeras om sin möjlighet att överklaga beslutet till RPS. Hon överklagar omedelbart. Hon bestämmer sig också för att hämnas på de poliser som inte längre vill skydda henne och funderar på hur hon skall gå till väga. Det är inte så lätt eftersom de som skyddas i programmet av säkerhetsskäl bara får veta handläggarnas förnamn. I hennes fall heter de Ingrid och Tom. Av en ren slump får hon dock en dag reda på Ingrids efternamn vid ett besök på polishuset. En obetänksam kollega ropar till Ingrid ”Tjena Bergkvist”. Olivia låtsar att hon inte lagt märke till det inträffande men bestämmer sig för att utnyttja denna nya kunskap. Hon vet att Skatteverket har ansvar för folkbokföringen och att allas adressuppgifter finns där. Redan samma dag ringer hon dit och frågar efter adressen till ”sin gamla barndomskamrat” Ingrid Bergkvist. Hon får ut uppgiften utan problem. Olivia skriver så ett brev till Ingrid där hon hotar att döda henne och avslöja allt om polisens arbetsmetoder, om hon inte omedelbart får komma in i programmet. Eftersom hon har sett att Ingrid bär en förlovningsring innefattar hon även fästmannen i hotet. För att ge tyngd åt sitt hot bifogar hon en dödsannons ur dagens tidning rörande en kvinna som heter Ingrid.
När Ingrid nästa dag får brevet blir hon upprörd och rädd. Trots att hon försökt förbereda sig på olika former av hot känner hon sig omskakad. Hon är väl medveten om vilka allvarliga konsekvenser det skulle få om programmet avslöjas och vilken stor fara det kan innebära för både henne och andra. Vid ett krismöte med chefen för personsäkerhetsenheten och kollegan Tom bestäms det att Ingrid skall tas från det aktuella ärendet.
Olivia är nu misstänkt för hot mot tjänsteman och hämtas till förhör. När hon får klart för sig att hotbrevet innebär att hennes möjligheter att få skydd i programmet minskat ytterligare blir hon mycket ångerfull och bedyrar att hon aldrig menat något illa utan att det bara var ett utslag av desperation och besvikelse. Hon lovar att sköta sig exemplariskt framöver.
Hotet från … SOU 2004:1
62
Beslutet från RPS angående Olivia dröjer. Till slut kommer det dock. Trots allt som hänt har RPS bestämt att Olivia skall ges en chans. Också hon beviljas inträde i programmet.
Nu är alla inne i programmet, men både Olivia och familjen Svensson har ekonomiska problem. Olivia behöver pengar för sina levnadskostnader. Hon har inga besparingar att ta av. Även familjen Svenssons ekonomiska situation börjar bli svår. Hans har visserligen avsevärda tillgångar men dessa är bundna framför allt i företaget. Han vägrar realisera sin egendom eftersom han anser att han inte skall behöva förlora ekonomiskt på att han hjälper polisen med att klara upp ett brott. Han tycker i stället att han borde få pengar för sin insats. Personsäkerhetsenheten disponerar vissa medel för akuta behov, men grundprincipen är att en skyddad person relativt snart själv skall svara för sin försörjning. Har den enskilde inte ekonomiska möjligheter, får handläggarna vända sig till socialtjänsten för att försöka ordna ekonomiskt bistånd åt den hotade. Så gör handläggarna också i detta fall beträffande Olivia. De tar kontakt med familje- och individomsorgen i den kommun där hon vistas. Bistånd enligt socialtjänstlagen täcker dock sällan hela det behov av ekonomisk hjälp som en person i programmet har.
Förhandlingen vid tingsrätten
Handläggarna har inför huvudförhandlingen planerat transporterna till och från tingsrätten. Dessa genomförs tillsammans med andra delar av polisen. Det är också annan polispersonal som följer Hans, Lars och Olivia under själva rättegången. Av säkerhetsskäl visar sig inte handläggarna i detta sammanhang. I stället medföljer uniformerad polis. Detta arrangemang ger dock upphov till problem. Rättens ordförande tillåter inte, med hänvisning till ordningen inne i rättssalen, att polisen uppträder i uniform och med synliga tjänstevapen. De medföljande poliserna tvingas därför inställa sig obeväpnade och i civila kläder.
Vid huvudförhandlingen är Lars mycket nervös. Att stå öga mot öga med de gamla kumpanerna känns fruktansvärt. Också Hans och Olivia är mycket illa berörda. Förhören med dem går inte heller bra. De vågar inte hålla fast vid de uppgifter de lämnat till polisen. De säger emot sig själva och trasslar in sig i långa förklaringar. De tilltalades försvarare lyckas därför med att få alla tre att framstå som icke trovärdiga. Det slutar med att tingsrätten anser
SOU 2004:1 Hotet från …
63
att deras uppgifter inte kan läggas till grund för fällande domar mot de gamla kumpanerna. Inte heller vad som kommit fram i utredningen i övrigt räcker för att åtalen skall anses styrkta utom beträffande en person som förvarat narkotika i sitt hem. Åklagarens talan beträffande Lars’ tidigare kamrater ogillas i övrigt och dessa försätts på fri fot. Detsamma gäller de män som åtalats för misshandeln av Hans, Lars och Olivia.
Däremot döms Lars och Olivia för den inblandning de själva erkänt. Lars döms för grovt narkotikabrott till fem års fängelse och Olivia döms för narkotikabrott och hot mot tjänsteman till skyddstillsyn med samhällstjänst. Hans döms för skyddande av brottsling till villkorlig dom och böter.
Åklagaren beslutar att överklaga domen. Även Lars överklagar och yrkar på strafflindring.
Den tredje hämnden
Efter bakslaget i tingsrätten följer en svår tid för alla inblandade. Handläggarna försöker få dem att tänka på att det kan gå bättre i andra instans och att det vore synd att ge upp nu när de alla har gått igenom så mycket. De försöker i stället fokusera på nästa steg i säkerhetsarbetet – planerna för ett nytt liv på en ny ort. Bekymren dominerar dock tillvaron för alla sex.
Olivia mår psykiskt dåligt. Hon klarar inte att ta hand om sig själv utan är van vid att Lars ordnar allt för henne. Nu står hon handfallen och ringer därför ideligen till sina handläggare för att de skall hjälpa henne med både stora och små problem.
Lars å sin sida saknar Jens och vill förklara allt som hänt för honom. För att ge Lars en chans till detta planerar handläggarna ett möte mellan far och son. De tar kontakt med Lars’ f.d. hustru och det bestäms att Jens kommande helg skall hämtas till det häkte Lars befinner sig i.
I familjen Svensson är stämningen också dyster. Disa försöker trösta både sin man och sina barn, men det är inte så lätt. Visserligen upplevde barnen det väldigt positivt att flytta till lägenheten, men de saknar naturligtvis fortfarande sina kamrater. Peter saknar också Stina väldigt mycket. Han fick från första början lova handläggarna att inte ta kontakt med henne, och han har hållit sitt löfte så här långt. Men när föräldrarna en dag efter tingsrättsdomen återigen grälar bestämmer han sig för att smita ut och ringa till henne
Hotet från … SOU 2004:1
64
från en telefonkiosk. Han tänker att detta inte kan skada någon. Han talar länge med Stina och berättar för henne vad som hänt och var familjen befinner sig.
Ledningen för narkotikasyndikatet är fast besluten att inför den kommande hovrättsförhandlingen skrämmas ytterligare. Nästa steg blir att försöka få fram information om Hans och Lars via närstående och andra som kan ha uppgifter om var de finns. Ledningen för syndikatet har därför låtit kartlägga familjen Svensson, Lars och Olivia. Organisationen skickar ut torpeder som försöker pressa fram uppgifter ur släktingar till familjen Svensson liksom från Hans’ anställda. Organisationen tar också kontakt med Albins äldreboende, Peters skola och Lottas daghem. Vidare letar torpederna efter bekanta till Lars och Olivia. Ingenstans lyckas narkotikaorganisationen med sina försök att få fram uppgifter. Alla som blir kontaktade följer de råd och anvisningar som handläggarna på personsäkerhetsenheten lämnat.
Företrädare för narkotikasyndikatet försöker också få fram uppgifter om Hans och Lars via olika myndighetsregister. De begär bl.a. att få ut personuppgifter från folkbokföringen, vägtrafikregistret, försäkringskassan, restaurangregistret, aktiebolagsregistret, det kommunala båtplatsregistret och elevregistret. De begär även att få ut uppgifter från prenumerationsregistret på Östads Allehanda.
Den svaga länken blir Stina. Företrädare för narkotikasyndikatet har ett par gånger ringt hem till henne och sagt att hon måste berätta vad hon vet och att annars något hemskt kommer att hända. När ett par torpeder vid ett senare tillfälle gör ett nytt försök och uppsöker Stina på skolgården blir hon rädd och börjar springa. Torpederna drar in henne i sin bil, rispar henne över ena kinden med en kniv och hotar att göra hennes lillasyster väldigt illa om hon inte säger vad hon vet. Hon berättar då vad Peter sagt.
Efter bara någon timme har narkotikasyndikatet planlagt sin hämnd mot familjen Svensson. Två män skickas till den stad där familjen hålls gömd. Av en händelse står Hans vid fönstret och ser när bilen kommer körande på gatan. De båda männen kliver snabbt ur bilen och beger sig raskt mot huset. Hans misstänker med en gång att männen är torpeder och att de nu är avslöjade. Han tar familjen och flyr ut på husets baksida. De får tag i en taxi och åker till närmaste polisstation. Familjen rusar in på stationen och Hans ropar att de är ”skyddade vittnen” och att de har blivit avslöjade. På polisstationen bemöts de först med misstro. Där känner man inte till något om familjen. Uppgifter om dem finns ju bara på person-
SOU 2004:1 Hotet från …
65
säkerhetsenheten. Hans ringer då handläggarna på denna enhet och får beskedet att familjen skall vänta på stationen tills handläggarna kommer.
Ett kritiskt läge
Mycket av det säkerhetsarbete som handläggarna lagt ner har nu gått till spillo. Man måste börja om från början igen. Först och främst måste handläggarna ta familjen Svensson till ett hotell i en ny stad. Även Olivia flyttas omgående till ett hotell på annan ort eftersom polisen är rädd för att också hon kan vara avslöjad.
I familjen Svensson är läget upprört. Hans är mycket arg på Peter som har avslöjat hela familjen. Själv är han trött på kurragömmaleken och vill hoppa av. Disa tar sin son i försvar och anklagar i stället Hans för att vara den som från början har dragit in familjen i hela historien. Handläggarna försöker lugna alla inblandade. Läkaren kontaktas igen för att hjälpa både de vuxna och barnen. Men förhållandet mellan Disa och Hans är för ansträngt för att detta skall ha önskad effekt. På kort tid har livet ändrats drastiskt för makarna och det har tärt hårt på äktenskapet. Disa beslutar sig för att lämna Hans.
Handläggarna får snabbt ordna ytterligare ett hotellboende för Disa. Hon tar Lotta med sig. Den tidigare planerade gemensamma flyttningen för hela familjen verkar inte längre aktuell. Handläggarnas arbete får börja om från början också i den delen.
Samtidigt måste handläggarna diskutera med Hans vad som skall hända med familjens rörelse. Skadorna i hotellfoajén har reparerats och hotellet sköts tillfälligt av den biträdande hotellchefen. Men eftersom hotet mot Hans bedöms kvarstå under lång tid gör handläggarna tillsammans med honom bedömningen att han aldrig kan återvända för att driva det igen. Det är därför lika bra att det avyttras. Handläggarna vänder sig till en affärsjurist som åtar sig ärendet.
Även Olivia får nya problem. Hon är arg för att hon har tvingats flytta igen. En kväll dricker hon för mycket. Hon lånar en bil och kör alldeles för fort och en polispatrull lägger märke till bilen när hon kör mot rött mitt inne i stan. Polisen tar upp jakten på Olivia och stoppar henne en stund senare. Hon vägrar då att uppge vad hon heter och säger bara att hon är en ”hemlig och viktig person”. Poliserna tror först att hon är en vanlig rattfyllerist som försöker
Hotet från … SOU 2004:1
66
göra sig till och komma undan. Hon tas till stationen för provtagning och förhör. Olivia berättar då att hon är med i personsäkerhetsprogrammet. Handläggarna kontaktas. De blir bekymrade. Eftersom Olivia nu har misskött sig måste hon kanske uteslutas ur programmet. Hon kommer då troligen att vägra lämna uppgifter i hovrätten. Möjligheterna att få de åtalade fällda minskar därmed.
Handläggarna finner att läget inte kan bli så mycket värre. Då nås de av beskedet att Albin har fått en ny hjärtattack. Läkarna bedömer hans tillstånd som mycket kritiskt. Handläggarna underrättar Disa som omedelbart vill ge sig i väg till sin pappa. Lotta flyttas till Hans och Peter. Handläggarna ordnar Disas transport till sjukhuset. Besöket måste bevakas av polis som slussar Disa in och ut från sjukhuset via en bakdörr.
Under tiden ordnar handläggarna tre nya skyddslägenheter för de inblandade; en till Hans och Peter, en till Disa och Lotta och en till Olivia.
Efter fyra dagar avlider Albin. Av säkerhetsskäl får Disa inte närvara vid begravningen vilket tar henne hårt. Inte heller får hon närvara vid bouppteckningsförrättningen eller arvskiftet. Disas rätt får i stället bevakas av en syster. Handläggarna sköter kontakten med henne.
Förhandlingen i hovrätten
Hovrättsförhandlingen närmar sig. Hans, som är djupt deprimerad efter allt som har hänt, fasar för att behöva gå igenom målet en gång till. Detsamma gäller Lars och Olivia. Det krävs mycket uppmuntran från handläggarna för att de tre mentalt skall orka förbereda sig för förhandlingen. Också åklagaren har samtal med alla tre om vikten av att hovrättsförhandlingen kan genomföras.
Polisutredningen rörande Olivias nattliga bilfärd blir klar. Provresultaten visar att hon inte gjort sig skyldig till grovt rattfylleri utan enbart rattfylleri. Personsäkerhetsenheten gör bedömningen att hon kan vara kvar i programmet. Hon tilldelas dock en allvarlig varning.
Huvudförhandlingen genomförs. Denna gång går förhören med Hans, Lars och Olivia mycket bättre. Hovrätten sätter tilltro till deras uppgifter. Övriga åtalade fälls nu för inblandning i narkotikahanteringen och döms till långa fängelsestraff. Beträffande Lars gör hovrätten en något mildare bedömning i påföljdsfrågan än tings-
SOU 2004:1 Hotet från …
67
rätten på grund av att Lars frivilligt angett sig och medverkat till att brotten kunnat klaras upp. Även de män som misshandlat Hans, Lars och Olivia fälls.
Efter hovrättsdomen
Nu ljusnar läget något. Det är en lättnad för Hans, Lars och Olivia att hovrätten har trott på deras uppgifter, även om oron för ytterligare hämndaktioner givetvis är stor nu när de övriga dömts till långa straff.
Medan man väntar på besked om HD skall ta upp målet till prövning med anledning av de andras överklagande, planerar handläggarna nästa etapp i säkerhetsarbetet – de skyddades definitiva flyttning till nya bostadsorter i andra delar av landet.
Handläggarna har flera samtal med Hans och Disa om framtiden. Makarna Svensson bestämmer sig slutligen för att ge äktenskapet ännu en chans. De hoppas båda två att påfrestningarna de gått igenom kan vändas till något positivt. Lotta och Peter gläds åt föräldrarnas beslut.
Flyttförberedelserna kan nu ta fart på allvar. Handläggarnas planering kräver Hans’ och Disas medverkan. De åtaganden som görs blir deras eget ansvar. Utåt sett skall familjen Svensson ge sken av att vara en helt vanlig familj som flyttar till en ny ort. Handläggarna finns dock kvar i bakgrunden och stöttar och hjälper. De fortsätter också att själva ta vissa kontakter, allt för att underlätta den nya starten.
En viktig fråga att ta ställning till är på vilket sätt familjens personuppgifter bäst kan skyddas. Räcker det med att familjen är kvarskriven på den gamla orten eller bör de hemställa om nya identiteter enligt bestämmelserna i lagen om fingerade personuppgifter? Väljer familjen att behålla sina gamla uppgifter måste de vara extra försiktiga i sina kontakter med omgivningen och inte lämna ut uppgifter i onödan. Att ange sina uppgifter i så vardagliga sammanhang som för att få rabattkort i en affär eller lånekort på ett bibliotek kan vara förödande för den som är förföljd. Ett byte av identitet medför å andra sidan flera olika praktiska problem. Handläggarna tar upp frågan med RPS. Efter att ärendet gåtts igenom beslutas att RPS skall ansöka hos Stockholms tingsrätt om medgivande att använda fingerade uppgifter för alla i familjen. Tingsrätten ger sitt medgivande och nya uppgifter kan ordnas. Disa och Hans anser att denna lösning
Hotet från … SOU 2004:1
68
känns säkrast, även om den innebär att de måste lära barnen nya namn. (För enkelhetens skull får familjemedlemmarna i fortsättningen av denna berättelse ha kvar sina gamla namn.)
Nu kan Hans och Disa ordna sin boendefråga. Handläggarna kontaktar en mäklare i Östad för försäljning av den gamla villan. Samtidigt kontaktas en mäklare på den nya orten. Familjen köper en villa som motsvarar den tidigare i standard.
Handläggarna måste också av säkerhetsskäl göra sig av med familjens bilar samtidigt som nya skall införskaffas. En bilförsäljare kontaktas. För att inte utsätta en ny ägare av bilarna för fara kontaktar handläggarna Vägverket för att få nya registreringsnummer. Man vill inte ta risken att narkotikasyndikatet utför attentat mot bilarna i tron att familjen Svensson fortfarande äger dem. Så har skett i ett tidigare ärende. Även familjens båt lämnas till försäljning.
En annan uppgift för handläggarna är att hjälpa Disa och Hans att skaffa nya arbeten. Hans tar kontakt med arbetsförmedlingen på den nya orten och söker arbete inom hotell- och restaurangbranschen. Disa däremot vill satsa på något nytt. Hon har alltid gillat att köra bil och bestämmer sig därför för att försöka bli taxichaufför. Handläggarna hjälper henne med erforderliga kontakter, bl.a. en trafikskola för blivande taxiförare, läkare och Vägverket.
Handläggarna kontaktar vidare skola och daghem på den nya orten. Peter skulle hösten detta år ha börjat på gymnasiet. Eftersom han inte kunnat gå i skolan under våren har han emellertid missat mycket. Båda föräldrarna har försökt hjälpa Peter med viss undervisning i hemmet men det har inte gått så bra. Han måste därför komplettera sina studier innan han kan börja på gymnasiet. För att förbereda detta och ge viss bakgrundsinformation tar handläggarna kontakt med rektorn på den skola Peter skall gå.
I handläggarnas arbete ingår också att hjälpa familjen Svensson att hitta på en historia om sin bakgrund, en legend, som familjemedlemmarna kan använda vid sina kontakter med omvärlden. Alla i familjen måste lära sig legenden utantill och kunna berätta den om och om igen.
Efter en tid vinner hovrättens dom laga kraft och familjen Svenssons flyttning genomförs. Handläggarna tar kontakt med en
flyttfirma.
När det gäller Lars har handläggarna koncentrerat sig på att förbereda verkställigheten av fängelsestraffet. Eftersom kriminalvården tar över ansvaret för programmets genomförande under den tid Lars vistas i anstalt har handläggarna kontaktat de personsäkerhets-
SOU 2004:1 Hotet från …
69
ansvariga inom kriminalvården för planeringen. När verkställigheten nu tar sin början placeras Lars på ett säkert ställe så att han inte skall utsättas för repressalier. Han tilldelas också ett par kontaktpersoner från kriminalvården som skall hjälpa och stötta honom på olika sätt.
Till skillnad från familjen Svensson vill Lars inte byta samtliga personuppgifter. Han har i stället valt att byta efternamn till ett nybildat sådant. Handläggarna har därför kontaktat PRV och hjälpt Lars med bytet.
Olivia måste precis som familjen Svensson flytta till en ny ort och etablera sig där. För hennes del uppstår flera problem. Olivia har aldrig haft något arbete och handläggarna försöker därför tillsammans med arbetsförmedlingen att få henne intresserad av någon form av utbildning. Eftersom hon tycker om blommor bestämmer hon sig för att söka till en floristutbildning. Handläggarna försöker också hjälpa Olivia med en bostad. Flera hyresvärdar kontaktas. Först ser det mörkt ut på grund av att Olivia dras med gamla betalningsanmärkningar. Till slut lyckas handläggarna emellertid ordna en liten hyreslägenhet åt henne. De tar även kontakt med frivården för att planera Olivias samhällstjänst. Vidare hjälper handläggarna Olivia med att byta efternamn. Hon vill ta sin mammas efternamn och detta kan ske genom en anmälan till Skatteverket. Slutligen måste också Olivia få hjälp med att komma på en historia om sin bakgrund.
Tre år senare
Tre år efter den definitiva flyttningen är familjen Svensson fortfarande med i programmet. Polisen gör med jämna mellanrum förnyade hotbildsbedömningar. Inget talar så här långt för att den allvarliga hotbilden kommer att försvinna under överskådlig tid. Det är därför viktigt att familjen behåller viss kontakt med personsäkerhetsenheten. Om något en dag skulle hända, måste de med en gång kunna få tag i sina handläggare.
Makarna Svenssons gemensamma beslut att satsa på äktenskapet har fallit väl ut. Disa och Hans har varit ett bra stöd för varandra under de år som gått, och tillsammans har de klarat ytterligare prövningar.
Hans var länge arbetslös. Han hade psykiska problem och gick i behandling. Så småningom fick han emellertid arbete som kock på
Hotet från … SOU 2004:1
70
ett hotell och mår nu bättre. Disa har etablerat sig som taxichaufför och trivs utmärkt med det. Makarna har med stöd av den nya lagen om personsäkerhetsersättning fått viss ersättning från staten för utgifter och förluster som uppstått på grund av de olika säkerhetsåtgärderna.
Lotta går i skolan och Peter, som fick börja med att komplettera sina studier från högstadiet, skall snart gå ut gymnasiet. Båda har påverkats mycket av det familjen tvingats gå igenom. Alla förändringar medförde att de från början hade svårt att finna sig till rätta på den nya orten och klara skolarbetet. Det var inte heller lätt för dem att få nya kamrater. Särskilt Lotta hade i början svårt att komma ihåg att hon inte fick berätta var familjen tidigare bodde och varför de hade flyttat. Sakta men säkert har det dock börjat ordna sig för båda barnen.
För Olivia har det gått sämre. Hon fullföljde aldrig sin floristutbildning utan återföll ganska snart i missbruk. Handläggarna försökte stötta och hjälpa henne till behandling men hon sjönk bara djupare i sina problem. För att få pengar till narkotika började hon åter prostituera sig. En morgon hittades hon död i hemmet. Hon hade dött av en överdos.
När Lars nåddes av beskedet om Olivias död blev han alldeles ifrån sig. I samma veva avslöjades att några av hans medfångar planerade en hämnd mot honom i fängelset. Meningen var att han skulle mördas på anstalten. Planerna avslöjades i sista stund och Lars fick flytta till en annan anstalt.
Inför frigivningen samarbetade kriminalvårdens handläggare med personsäkerhetsenheten som så småningom återfick ansvaret för Lars. I samråd med Lars’ övervakare försökte de lösa flera frågor.
En gällde arbete. Handläggarna tog kontakt med arbetsförmed-
lingen. Eftersom Lars under flera år hade försörjt sig som affärsman
var det inte lätt att hitta en lämplig sysselsättning åt honom. På grund av erfarenheterna från hotell- och restaurangvärlden fick han dock till slut arbete på en pizzeria. Av ägaren till pizzerian fick han hyra ett rum med kokvrå ovanför restauranglokalen.
Trots allt stöd Lars fått från handläggarna på personsäkerhetsenheten och från sin övervakare har han emellertid inte klarat av programmet. Sorgen och saknaden efter Olivia i kombination med rädslan för nya repressalier gjorde att han inte kunde hålla sig borta från alkoholen. Detta ledde till att han inte kunde sköta sitt arbete. Handläggarna försökte på olika sätt få honom att sluta dricka. Till-
SOU 2004:1 Hotet från …
71
sammans med den nye arbetsgivaren ordnande de en plats på ett behandlingshem.
Ett tag såg det ut som om Lars skulle klara av sin situation. Han återvände till arbetet. Han försökte också med handläggarnas hjälp återuppta kontakten med sin son. Detta motarbetades emellertid av Jens och hans mamma som avböjde alla kontakter.
Detta fick Lars att ånyo börja dricka. Snart hade han även tagit upp sitt gamla narkotikamissbruk. För att imponera på sina missbrukarkompisar och få dem att bjuda på sprit och narkotika började han skryta om att han länge varit skyddat vittne och att polisen gömt honom och Olivia i flera år. Han började stjäla pengar från sin arbetsgivare och när missbruket efter en tid trappades upp bestämde han sig för att råna en jourbutik. Polisen larmades och var snabbt på platsen. Lars greps. Vid husrannsakan i hans lägenhet hittades amfetamin.
Lars anhölls och häktades på sannolika skäl misstänkt för rån och narkotikabrott. Personsäkerhetsenheten kontaktades. När handläggarna fick besked om vad som hänt och information om att Lars spridit uppgifter om programmet förstod de genast att han inte längre kunde vara med i det. Personsäkerhetsenheten fattade därför beslut om hans omedelbara utträde.
Lars överklagade beslutet till RPS som fastställde det. I och med detta bröts alla kontakter mellan personsäkerhetsenheten och Lars.
73
3 Nuvarande ordning
3.1 Inledning
Det är av grundläggande betydelse att medborgare som har upplysningar att lämna om ett brott vågar göra det till polis och åklagare så att brottet kan utredas och gärningsmannen lagföras. Det förekommer dock, särskilt i samband med grov eller organiserad brottslighet, att den som lämnar uppgifter utsätts för vedergällning i form av hot och våld av den eller dem som är delaktiga i den aktuella brottsligheten. Alla sådana försök att sabotera en brottsutredning eller rättegång är ett allvarligt angrepp på rättsordningen.
Behov av skydd mot repressalier kan uppstå beträffande alla typer av s.k. bevispersoner, dvs. såväl vittnen som målsägande och medmisstänkta. För vittnen kan situationen bli särskilt svår eftersom det råder vittnesplikt i vårt land. Ett vittne kan alltså inte avstå från att vittna p.g.a. rädsla utan är skyldigt att infinna sig till huvudförhandlingen, avlägga ed och därefter sanningsenligt besvara framställda frågor och spontant upplysa rätten om sådana omständigheter som han eller hon förstår har betydelse i målet.1 Vägrar ett vittne utan giltigt skäl att avlägga ed, avge vittnesmål eller besvara en fråga, får rätten förelägga vittnet att fullgöra sin skyldighet vid vite (se 36 kap. 21 § RB). Visar sig vitesföreläggandet resultatlöst, får vittnet häktas. Ett vittne får inte hållas häktat längre än tre månader. Ett vittne som lämnar osanna uppgifter eller förtiger sanningen kan dömas för mened (se 15 kap. 1 § BrB).
För att skydda och stödja utsatta bevispersoner har flera åtgärder vidtagits inom rättsväsendet och andra myndigheter. Ett antal metoder finns att tillgå, allt från trygghetspaket och stöd under rättsprocessen till skydd av personuppgifter inom folkbokföringen.
Nedan ges en beskrivning av olika myndigheters ansvar i dessa frågor och en översikt över de åtgärder som kan vidtas.
1 Se Ekelöf, Rättegång IV, femte uppl., s. 149
Nuvarande ordning SOU 2004:1
74
3.2 Polisens ansvar
Polisen spelar självklart en viktig roll i arbetet med att skydda och hjälpa hotade bevispersoner dels när det gäller utredningen av redan begångna brott, dels genom att lämna skydd i syfte att förebygga ny brottslighet, se 2 § polislagen (1984:387).
Till polisens uppgifter hör också att i ärenden om skydd av hotade personer samarbeta med andra myndigheter och organisationer (se 3 § polislagen). Särskilt åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Det åligger också andra myndigheter att ge polisen stöd i dess arbete.
Vid mycket allvarliga hot förekommer det att den hotade får livvaktsskydd. Det sättet att arbeta är dock oerhört resurskrävande för polisen. Det medför också ett stort intrång i den enskildes privatliv och används därför alltmer sällan. Ofta handlar det i stället om att tillfälligt eller permanent omlokalisera den som hotas till en annan ort. Detta i kombination med andra åtgärder såsom larmanordningar och skydd av den hotades personuppgifter ger ofta ett fullgott skydd.
Det är främst i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö som de mera komplicerade ärendena om skydd av bevispersoner handläggs.
3.3 Socialtjänstens ansvar
En annan sektor som är viktig i arbetet med hotade personer är socialtjänsten som kan komma i kontakt med en förföljd person i samband med att denne tvingas flytta runt i landet i syfte att undkomma sina förföljare. I vart fall övergångsvis kan det då finnas behov av olika sociala insatser.
Socialtjänstens ansvar för brottsoffer regleras i SoL. I 5 kap. 11 § SoL föreskrivs att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp.
Också andra bestämmelser i SoL om socialtjänstens ansvar kan aktualiseras i ärenden om hotade bevispersoner. I 2 kap. 2 § första stycket anges ett generellt och yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta kan inkludera olika former av åtgärder i förhållande till förföljda personer.
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
75
Även 3 kap. 1 § SoL kan vara relevant för socialtjänstens ansvar att ge stöd till utsatta bevispersoner. Där anges att kommunen skall svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Att tvingas hålla sig gömd på grund av hot om våld kan innebära ett socialt problem som omfattar såväl bevispersonen själv som dennes familj.
3.4 Brottsofferjourerna
Brottsofferjourernas Riksförbund är en ideell organisation som har drygt 100 lokala jourer vilka täcker landets samtliga polisdistrikt. Alla brottsoffer kan kostnadsfritt få råd och stöd av jourerna och någon att tala med om det de utsatts för. De kan också få hjälp med myndighetskontakter och vägledning genom rättsprocessen. Stödpersonerna har avgett tystnadslöfte och får fortlöpande vidareutbildning.
3.5 Möjligheterna till besöksförbud
Lagen (1988:688) om besöksförbud (besöksförbudslagen) trädde i kraft den 1 juli 1988. Den tillkom i syfte att ge ett bättre skydd för dem som hotas, förföljs eller trakasseras. Lagen kom framför allt till för att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp.
Besöksförbudslagen har nyligen setts över, och den 1 september 2003 utvidgades möjligheterna att besluta om besöksförbud.2
I 1 § besöksförbudslagen föreskrivs att förbud får meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person (besöksförbud). Besöksförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen av om sådan risk föreligger skall särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Kan syftet med ett besöksförbud tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd, får förbud inte meddelas.
2 Se prop. 2002/03:70 – Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer
Nuvarande ordning SOU 2004:1
76
Besöksförbud får numera enligt 1 a § avse även förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (besöksförbud avseende
gemensam bostad).
Om det kan antas att ett besöksförbud enligt 1 § besöksförbudslagen inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat besöksför-
bud). Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud får meddelas
förbud att uppehålla sig inom ett större område (särskilt utvidgat
besöksförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslut-
ning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas.
Besöksförbud skall meddelas för viss tid, högst ett år. Besöksförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst 30 dygn. Ett besöksförbud får förlängas med högst ett år i taget. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad får endast förlängas, om det finns särskilda skäl och med högst sju dygn i taget.
Frågor om besöksförbud prövas av allmän åklagare och tas upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det.
Åklagarens beslut i fråga om besöksförbud skall prövas av tingsrätten, om den som har ålagts besöksförbud eller den som förbudet avses skydda begär det.
Den som bryter mot ett besöksförbud döms för överträdelse av besöksförbud till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
3.6 Åtgärder under det rättsliga förfarandet
3.6.1 Målsägandebiträde
För att stärka målsägandens ställning under det rättsliga förfarandet tillkom år 1988 lagen (1988:609) om målsägandebiträde.
När förundersökning har inletts skall målsägandebiträde förordnas i mål om
1. brott enligt 6 kap. BrB, om det inte är uppenbart att måls-
äganden saknar behov av sådant biträde,
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
77
2. brott enligt 3 eller 4 kap. BrB, på vilket fängelse kan följa, eller
enligt 8 kap. 5 eller 6 § BrB eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av sådant biträde,
3. annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till
målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av sådant biträde.
Målsägandebiträdet skall ta till vara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp till målsäganden. Målsägandebiträdet skall också bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet, om detta inte görs av åklagaren.
Målsägandebiträdet har rätt att närvara vid förhör med målsäganden under förundersökningen (23 kap. 10 § RB).
3.6.2 Stödperson
I 20 kap. 15 § RB föreskrivs att en målsägande som hörs med anledning av åklagarens talan får åtföljas av en lämplig person som personligt stöd under rättegången, en s.k. stödperson. Sådan stödperson som rätten har kännedom om skall om möjligt underrättas om rättegången.
En stödperson har också enligt 23 kap. 10 § RB rätt att närvara vid förhör med målsäganden under förundersökningen, om hans närvaro inte är till men för utredningen.
3.6.3 Vittnesstöd
Verksamhet med vittnesstöd finns numera vid ett stort antal domstolar. En bidragande orsak är att Brottsoffermyndigheten på regeringens uppdrag organiserar utbildningar för att sådant stöd skall finnas vid alla tings- och hovrätter den 1 juli 2004. Verksamheten är ideell och bedrivs oftast av Brottsofferjourerna.
Vittnesstödets uppgift är att hjälpa vittnen och målsägande att finnas till som medmänniska före och efter rättegången. Syftet är att öka tryggheten i de allmänna utrymmena i domstolen, som t.ex. väntsalen, samt att vid behov förklara hur en rättegång går till.
Nuvarande ordning SOU 2004:1
78
Vittnesstöden får dock inte ta ställning i, eller ens diskutera, den konflikt som rättegången handlar om. Domstolen skall alltid kunna lämna information om vittnesstödsverksamhet finns eller inte, samt lämna eventuellt telefonnummer till den som samordnar vittnesstödet. På Brottsoffermyndighetens hemsida finns aktuell information om vilka domstolar som har vittnesstöd och telefonnummer till respektive samordnare.
3.6.4 Bevisupptagning utom huvudförhandling
Möjligheterna att i dag hålla bevisupptagning utom huvudförhandling är begränsade och de som finns används mycket sällan.
Förhör med ett vittne får enligt 36 kap. 19 § RB äga rum utom huvudförhandling
1. om det inte är möjligt för vittnet att infinna sig vid huvud-
förhandlingen eller
2. om en inställelse vid huvudförhandlingen skulle medföra kost-
nader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att förhöret hålls vid huvudförhandlingen.
Den första punkten avser situationer då den som skall höras som vittne är varaktigt sjuk och han eller hon av den anledningen inte kan infinna sig till huvudförhandlingen. I de fall som avses i andra punkten skall rätten göra en avvägning mellan å ena sidan kostnaderna och olägenheterna av ett förhör direkt vid huvudförhandlingen och å andra sidan vikten av att ett sådant förhör kommer till stånd. Av intresse är då målets betydelse, vittnesberättelsens betydelse för målets utgång och om det är av betydelse för rättens bevisvärdering att olika vittnen förhörs vid samma förhandlingstillfälle.3 Bestämmelsen i 36 kap. 19 § RB är enligt 37 kap. 3 § RB tillämplig också vid förhör med målsägande och tilltalad. Även medtilltalade och med dem jämställda synes kunna höras utom huvudförhandling.4
I 23 kap. 13 § RB finns en särskild regel som berättigar en undersökningsledare att påkalla vittnesförhör med en person redan under förundersökningen. Så får ske, om någon vid förhör vägrar att yttra sig angående omständighet som är av vikt för utredningen och han eller hon, om åtal väcks, är skyldig att vittna i målet. Detsamma gäller om det annars är av synnerlig vikt för utredningen att någon
3 Se Fitger, Rättegångsbalken s. 36:45 f 4 Se Fitger, Rättegångsbalken s. 37:11
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
79
som är skyldig att vittna i målet redan under förundersökningen hörs som vittne. Härmed avses att bevispersonen är ostadig i sin utsaga eller lämnar uppenbart oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller att något synnerligen viktigt faktum anses böra på ett mera avgörande sätt fastslås.5 Förhör får inte äga rum innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Om förhöret gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs om bevisupptagning utom huvudförhandling. Den misstänkte skall ges tillfälle att närvara vid förhöret.
3.6.5 Förhör i parts eller åhörares utevaro
Om det finns anledning anta att ett vittne av rädsla eller annan orsak inte fritt berättar sanningen på grund av en parts eller någon åhörares närvaro, får rätten enligt 36 kap. 18 § RB förordna att parten eller åhöraren inte får vara närvarande vid förhöret. Detsamma gäller om part eller åhörare hindrar vittnet i hans berättelse genom att falla honom i talet eller på annat sätt.
Vittnesberättelse som lämnats i parts frånvaro skall återges i behövlig omfattning när parten åter är närvarande. Parten skall beredas tillfälle att ställa frågor till vittnet.
Bestämmelsen är tillämplig också vid målsägandeförhör, se 37 kap. 3 § RB.
3.6.6 Säkerhetskontroll i domstol
Enligt lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol kan två olika typer av säkerhetskontroller genomföras, allmän och särskild.
Allmän säkerhetskontroll får genomföras, om det finns anledning att befara att det i en domstols lokaler kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Särskild säkerhetskontroll får genomföras, om det till följd av särskilda omständigheter finns risk för att det i samband med en domstolsförhandling kan komma att förövas brott av nyssnämnda typ.
Allmän säkerhetskontroll beslutas enligt huvudregeln av domstolens chef. Särskild säkerhetskontroll beslutas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som skall vara ordförande
5 Se Fitger, Rättegångsbalken s. 23:50
Nuvarande ordning SOU 2004:1
80
vid förhandlingen. Innan säkerhetskontroll beslutas skall samråd ske med polismyndigheten och, i fråga om särskild säkerhetskontroll i brottmål, med åklagaren.
Ett beslut om allmän säkerhetskontroll skall avse viss tid och, vid behov, innehålla uppgift om vilka lokaler som beslutet avser. Ett beslut om särskild säkerhetskontroll skall avse en viss förhandling.
Allmän säkerhetskontroll omfattar besökare till domstolens lokaler. Särskild säkerhetskontroll omfattar åhörare och dem som har kallats att närvara vid förhandlingen.
Säkerhetskontroll genomförs, efter närmare anvisningar av polismyndigheten, av polisman. Vid allmän säkerhetskontroll får dock polismyndigheten besluta att kontrollen skall genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman. Vid särskild säkerhetskontroll får polismyndigheten besluta att polisman som genomför kontrollen skall biträdas av ordningsvakt.
Vid säkerhetskontroll skall vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott eftersökas. För detta ändamål får kroppsvisitation utföras. Väskor och andra föremål som medförs till eller påträffas i domstolens lokaler får undersökas.
Vid allmän säkerhetskontroll skall kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål ske genom användande av metalldetektor eller liknande anordning eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt.
Den som inte underkastar sig allmän säkerhetskontroll skall vägras tillträde till domstolens lokaler. Den som inte underkastar sig särskild säkerhetskontroll skall vägras tillträde till förhandlingen.
Domstolens beslut om säkerhetskontroll får inte överklagas. År 2002 beslutade 51 domstolar vid 335 tillfällen om särskild säkerhetskontroll. Samma år beslutade 10 domstolar om allmän säkerhetskontroll vid 44 tillfällen.6
3.6.7 Videokonferens
Gällande regler
Enligt lagen (1999:613) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång får några utvalda allmänna domstolar vid handläggningen av mål och ärenden i vissa situationer använda videokonferens.7
6 Källa: DV 7 Det finns en motsvarande lag för förvaltningsdomstolarna, se lagen (2001:25) om försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
81
Bakgrunden är att domstolarna skall få tillgång till ett mera flexibelt system vid handläggningen av sina mål och ärenden. Närvaro i rättssalen är dock fortfarande huvudregel.
För part, t.ex. en målsägande som för talan, gäller enligt 2 § att han eller hon får delta i ett sammanträde inför rätten genom videokonferens bl.a. om det är lämpligt med hänsyn till ändamålet med partens inställelse och övriga omständigheter. Detta gäller dock inte för en tilltalad i tingsrätt, om det finns anledning att döma till någon annan påföljd än böter, fängelse i högst tre månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening.
En målsägandes möjlighet att delta i en förhandling genom videokonferens i fall då målsäganden enbart skall höras i målet liksom möjligheten att höra vittnen på detta sätt regleras i 5 §. Enligt denna bestämmelse får bevisning tas upp genom videokonferens bl.a. om det är lämpligt med hänsyn till bevisningens art och övriga omständigheter.
Utgångspunkten vid bevisupptagning bör enligt propositionen vara att videokonferens skall kunna användas i alla de fall då det i dag är möjligt att använda telefon. Eftersom videokonferenstekniken i åtskilliga situationer måste anses vara överlägsen telefonen bör dock utrymmet för att använda denna teknik vara större än i de fall endast telefon står till buds. Om möjlighet finns att använda videokonferens, bör därför detta som regel vara att föredra framför telefon.8
I förarbetena till bestämmelsen om bevisupptagning diskuteras användningen av videoteknik i fråga om vittnen och målsägande som känner sig hotade. Mot bakgrund bl.a. av vad Europeiska unionens råd uttalat i en resolution om hur skyddet för vittnen skall förbättras9 sägs att det inte finns några hinder mot att använda videokonferens, om en målsägande eller ett vittne på grund av rädsla eller fruktan för sin säkerhet inte anser sig kunna inställa sig i rättssalen. Möjligheten skall emellertid användas med viss återhållsamhet, och det får inte ske på bekostnad av den tilltalades rättssäkerhet.10
Lagen om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång har fått förlängd giltighetstid till den 1 januari 2005.
8 Se prop. 1998/99:65 s. 239 Europeiska unionens råd har den 23 november 1995 utfärdat en resolution om skydd för vittnen inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten (95/C 327/04). I resolutionen uppmanas medlemsstaterna att tillförsäkra vittnen lämpligt skydd. Av resolutionen framgår bl.a. att en tänkbar skyddsåtgärd är att skapa möjligheter för vittnen att få vittna på annan ort genom användande av audiovisuell teknik 10 Se prop. 1998/99:65 s. 24
Nuvarande ordning SOU 2004:1
82
DV:s utvärdering
DV har på uppdrag av regeringen utvärderat försöksverksamheten.11
Av utvärderingen framgår att under tiden den 1 januari 2000 – den 1 maj 2002 deltog 169 personer vid förhandlingar genom videokonferens. Den övervägande delen av förhandlingarna var huvudförhandlingar i brottmål. I princip samtliga kategorier av aktörer som förekommer i brottmål deltog genom videokonferens. De flesta som deltog genom videokonferens infann sig vid en annan domstol, men deltagande har även skett från åklagarkammare samt från annan lokal vid den domstol där förhandlingen ägt rum.
Försöksdomstolarna ombads av DV att besvara bl.a. varför frågan om användning av videokonferens initierats. De fick fyra alternativ att välja mellan. I vissa fall markerade domstolarna fler än ett alternativ. I de 115 rapporter som skickades in uppgavs följande orsaker till videokonferensen:
• Part/förhörsperson hade annars haft svårigheter att inställa sig
(31).
• Part/förhörsperson har känt oro/rädsla (14).
• Rätten har beslutat använda videoteknik av effektivitetsskäl
(52).
• Annan orsak/orsaker (30).
DV anser att det finns många fördelar med att använda videotekniken. Dels kan förhandlingarna bli effektivare, dels ökar tillgängligheten till domstolarna. DV anser därför att verksamheten bör permanentas och videokonferenstekniken successivt införas i samtliga allmänna domstolar.
3.7 Straffrättsliga regler
3.7.1 Övergrepp i rättssak
I 17 kap. 10 § BrB finns en straffbestämmelse som ger målsägande och vittnen ett särskilt skydd mot våld eller hot om våld. Där föreskrivs att den som med våld eller hot om våld angriper någon för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller
11 Se Slutrapport – Försöksverksamhet med videokonferens i allmän domstol, DV-rapport 2002:5
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
83
för att hindra någon från en sådan åtgärd, döms för övergrepp i
rättssak. Detsamma gäller, om man med någon annan gärning, som
medför lidande, skada eller olägenhet, eller med hot om en sådan gärning angriper någon för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.
Straffet för övergrepp i rättssak var tidigare böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott var straffet fängelse lägst ett och högst sex år. Den 1 juli 2002 skärptes straffet för övergrepp i rättssak.12Vid normalgraden är straffskalan numera fängelse i högst fyra år. Ringa brott straffas med böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst två och högst åtta år. Straffskalorna för övergrepp i rättssak stämmer därmed överens med straffskalorna för mened.
3.7.2 Våld och hot mot tjänsteman
I 17 kap. 1 § BrB stadgas om brotten våld och hot mot tjänsteman. Där föreskrivs att den som med våld eller hot om våld förgriper sig på någon i hans myndighetsutövning eller för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd döms för våld eller hot mot tjänsteman till fängelse i högst fyra år. Är brottet ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Bestämmelsen är också tillämplig, om någon förgriper sig mot den som tidigare har utövat myndighet för vad denne däri gjort eller underlåtit.
3.7.3 Billighetshänsyn vid straffmätning
I 29 kap. 5 § första stycket BrB finns straffmätningsbestämmelser som kan bli tillämpliga i den situationen att en hotad person själv är kriminell. Här föreskrivs att rätten vid straffmätningen utöver brottets straffvärde i skälig omfattning skall beakta olika uppräknade omständigheter som verkar i mildrande riktning. Dessa brukar kallas billighetshänsyn. Två av dem är intressanta i detta sammanhang, punkterna 3 och 8.
Enligt tredje punkten kan beaktas att den tilltalade frivilligt angett sig. Det händer att en avhoppare från en kriminell organisation
12 Se prop. 2001/02:59, bet 2001/02:JuU12, rskr. 2001/02:164, SFS 2002:117
Nuvarande ordning SOU 2004:1
84
på eget initiativ tar kontakt med polisen för att få skydd mot sina förföljare och samtidigt erkänner egen brottslighet. Bestämmelsen i punkten 3 kan då bli tillämplig. Det är själva angivelsen som är det väsentliga och inte att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är misstänkt.
Tredje punkten avser endast angivelse av egna brott. Något s.k. kronvittnessystem, dvs. möjlighet för en person som vittnar mot medbrottslingar att själv få strafflindring som motprestation, finns inte i svensk rätt. Frågan har diskuterats, men övervägande skäl har ansetts tala mot ett sådant system. I den mån den typen av omständigheter helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff, får detta ske med stöd av punkten åtta i samma stycke.13 Denna punkt är allmänt hållen och gör det möjligt att beakta också andra omständigheter än sådana som räknats upp tidigare.
Föreligger en omständighet som anges i 29 kap. 5 § första stycket BrB, får rätten, om särskilda skäl påkallar det, döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet (29 kap. 5 § andra stycket BrB). Är det uppenbart oskäligt att döma till påföljd, skall rätten i stället meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB). Av 30 kap. 4 § BrB framgår vidare att rätten även vid påföljdsvalet skall beakta sådana omständigheter som avses i 29 kap. 5 § BrB.
I rättsfallet RH 2003:23 tillämpades 29 kap. 5 § första stycket 8 p. P.R. var åtalad för övergrepp i rättssak. Göteborgs tingsrätt bedömde brottet som grovt och bestämde påföljden till två års fängelse. Hovrätten för Västra Sverige delade uppfattningen att brottet var grovt men gjorde en annan bedömning i påföljdsfrågan. Ett av skälen till detta var att P.R. förmåtts utföra gärningen på grund av sin beroendeställning till två andra inblandade personer. I denna del tillämpades strafflindringsregeln i 23 kap. 5 § BrB. Ett annat skäl till strafflindringen var risken för repressalier. Hovrätten uttalade följande:
Det har framkommit att P.R. för sin medverkan under utredningen i detta mål riskerar repressalier och på grund härav kan tvingas till identitetsbyte. Risken för repressalier har också lett till att han varit tvungen att avyttra sina företag och lämna sin anställning vid Chalmers. Det ligger i sakens natur att han också måste byta bostad. Dessa omständigheter bör, med stöd av 29 kap. 5 § 8 brottsbalken, beaktas vid straffmätningen för hans del.
13 Se prop. 1987/88:120 s. 92
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
85
Sammanfattningsvis fann hovrätten att P.R. borde dömas till ett avsevärt lindringare straff än vad som är stadgat för brottet. Påföljden bestämdes till sex månaders fängelse.
3.8 Frågor rörande verkställighet av påföljder
3.8.1 Brev och telefonsamtal
Liksom när det gäller häktade personer kan fängelsedömdas kontakter med omvärlden inskränkas. För att förhindra att brott begås under verkställigheten av ett fängelsestraff finns i KvaL regler som möjliggör granskning av brev och andra försändelser till eller från en intagen (se 26 §). Likaså kan en intagen förvägras telefonsamtal med en person utanför anstalten, om samtalet är ägnat att skada den andra personen (se 30 §).
3.8.2 Underrättelse till målsäganden om permission m.m.
I 35 § KvaL finns en bestämmelse om underrättelse till målsäganden i vissa fall. Om en intagen avtjänar straff för ett brott som har riktat sig mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, skall målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad t.ex. om den intagne får permission, vistas utanför anstalt eller friges. Med stöd av denna regel kan alltså en bevisperson som varit utsatt för hot och förföljelse få information om gärningsmannens verkställighet.
En begärd underrättelse behöver inte lämnas angående en planerad vistelse utanför anstalten när en underrättelse på grund av beslutad bevakning eller andra förhållanden framstår som uppenbart obehövlig. Underrättelse till målsäganden angående frigivning skall lämnas i lämplig tid före frigivningen och i andra fall så tidigt som möjligt. Underrättelsen skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Motsvarande regler om underrättelse till målsäganden finns i 28 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och 21 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.
Nuvarande ordning SOU 2004:1
86
3.9 Ekonomisk ersättning
3.9.1 Skadestånd
En person som utsatts för hot och våld har rätt till skadestånd av förövaren enligt reglerna i SkL. Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada skall enligt 2 kap. 1 § SkL ersätta skadan. En målsägande som utsatts för våldsbrott har också i princip rätt till s.k. kränkningsersättning. Sådan ersättning skall enligt 2 kap. 3 § SkL utges av den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära.
Skadestånd till den som har tillfogats personskada omfattar bl.a. ersättning för fysiskt och psykiskt lidande av övergående natur (sveda och värk) eller av bestående art (lyte eller annat stadigvarande men), sjukvårdskostnad och inkomstförlust.
Skadestånd med anledning av kränkning bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet. Därvid skall särskilt beaktas bl.a. om handlingen varit ägnad att framkalla allvarlig rädsla för liv eller hälsa.
Vi har i vårt delbetänkande lämnat föreslag om utökade möjligheter att få skadestånd i samband med hot och våld mellan närstående.14 Förslaget innebär att det i SkL införs en bestämmelse om skyldighet för gärningsmannen att ersätta målsägandens kostnader för åtgärder som behövs för att skydda sig mot ny brottslighet från samme gärningsman. Skyddsåtgärder som avses är t.ex. flyttning, byte av lås och ändring av telefonabonnemang.
3.9.2 Brottsskadeersättning
I brottsskadelagen (1978:413) finns regler om ersättning av statsmedel för skada till följd av brott (brottsskadeersättning).
Enligt 2 § brottsskadelagen betalas brottsskadeersättning för personskada. I fall då någon har allvarligt kränkt någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet eller frid betalas brottsskadeersättning också för den skada som kränkningen innebär.
Brottsskadeersättningen bestäms i princip enligt reglerna i SkL. Vid bestämmande av ersättningen avräknas skadestånd som har
14 Se Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) s. 104 f.
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
87
betalts eller bör kunna bli betalt till den skadelidande på grund av skadan.
Ärenden om brottsskadeersättning prövas av Brottsoffermyndigheten.
3.10 Skydd av personuppgifter
3.10.1 Allmänt
Uppgifter som registreras i folkbokföringen är som huvudregel offentliga. I vissa situationer kan dock en person vållas obehag om uppgifter om honom eller henne sprids. En förföljare kan t.ex. med hjälp av en adressuppgift från folkbokföringen spåra upp en viss person för att uttala hotelser eller utöva våld. Även andra uppgifter som finns registrerade i folkbokföringen kan användas som ett led i ett förföljande.
För att uppgifterna i folkbokföringen inte skall missbrukas finns i dag tre olika typer av åtgärder som syftar till att skydda hotade personer. Det första steget på en trappa av skyddsåtgärder är marke-
ring för särskild sekretessprövning (s.k. spärrmarkering). Därefter
följer kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Dessa åtgärder beskrivs nedan.
Avslutningsvis ges en kort översikt över gällande sekretessbestämmelser inom några områden som kan beröras av ett ärende om skydd av en hotad person.
3.10.2 Spärrmarkering
Enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen.15 Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
I vissa fall kan man på förhand misstänka att en uppgift kommer att efterfrågas för att användas på ett sätt som kan vara till men för den enskilde, t.ex. att en adressuppgift kommer att användas som ett led i en förföljelse. Skatteverket har då möjlighet att föra in en
15 Med uttrycket ”annan liknande registrering av befolkningen” avses t.ex. det ADB-baserade centrala statliga person- och adressregistret SPAR
Nuvarande ordning SOU 2004:1
88
s.k. sekretessmarkering eller spärrmarkering i folkbokföringsdatabasen. Markeringen anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifterna om personen i fråga bör lämnas ut eftersom uppgifterna kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkeringen är alltså avsedd att ge myndigheten en varningssignal inför uppgifter som normalt lämnas ut utan särskild sekretessprövning. För att markeringen skall få avsedd effekt bör den omfatta samtliga medlemmar i den förföljdes hushåll.
Sekretessmarkering har använts inom folkbokföringen under många år. Skatteförvaltningen har också utarbetat särskilda rutiner för systemet med sekretessmarkeringar. Förfarandet med sekretessmarkering är inte närmare lagreglerat men motsvarar det som gäller för den hemligstämpel som enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) kan åsättas en allmän handling. JO har också accepterat förfarandet med spärrmarkering.16
Inom Skatteverket är det endast chefen på det aktuella skattekontoret som har behörighet att ta del av uppgifter om en person som fått spärrmarkering. För annan personal ger ADB-systemets bildskärmsterminaler inte någon information om personen utan personalen hänvisas till kontorschefen.
Det anses ankomma på den som begär en sekretessmarkering att genom någon form av utredning styrka den påstådda hotbilden. Detta kan ske genom att man bifogar ett beslut om besöksförbud, en polisanmälan, en polisutredning eller en dom. Även handlingar från socialtjänsten kan användas. Görs en spärrmarkering, löper skyddet ofta i ett år. Förlängning kan ske, om den enskilde kan visa att hotbilden fortfarande är aktuell. Detta kan dock vara svårt om skyddet av personuppgifterna har fungerat så bra att inga nya hot har förekommit.
Antalet personer med spärrmarkering ökade under hela nittiotalet och uppgick år 2002 till 8 248 i hela landet.17
Brottsofferutredningen hade att ta ställning till om förfarandet med sekretessmarkering borde lagregleras. Utredningen uttalade att en fördel som framhållits med en lagreglering skulle vara att den person som anser sig riskera förföljelse skulle få möjlighet att överklaga skattemyndighetens beslut att inte bevilja sekretessmarkering. Vidare skulle en lagreglering kunna främja en enhetlig rättstillämpning. Ingetdera av dessa skäl hade dock enligt utredningens mening
16 Se JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 282 och 1987/88 s. 195 17 Källa: RSV
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
89
någon större tyngd från brottsoffersynpunkt. Utredningen anförde vidare: 18
Enligt gällande ordning kan den förföljde som får avslag återkomma till skattemyndigheten med ytterligare utredning till stöd för sin begäran och på så sätt få en ny prövning. Enhetlighet i rättstillämpningen kan vara svår att uppnå även med en lagreglering i dessa fall med olika personliga omständigheter. Det är vidare svårt att se vad som skulle vinnas med en möjlighet att överklaga med hänsyn till att en sekretessmarkering är, och bör vara, en varningssignal. Även om en högre instans beslutar om sekretessmarkering, binder likväl detta beslut inte den som senare skall pröva om sekretessregeln i 7 kap. 15 § sekretesslagen är tillämplig. Ett beslut att lämna ut uppgifter ur folkbokföringen å andra sidan kan inte överklagas vilket följer av sekretesslagens karaktär av undantag från offentlighetsprincipen.
Utredningen avslutade sitt resonemang med att konstatera att vad gäller enhetlighet i rättstillämpningen synes problemet snarare vara att tillämpningen av sekretessmarkering har blivit för generös men att denna aspekt inte borde beaktas av Brottsofferutredningen.
3.10.3 Kvarskrivning
Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) får en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt, vid flyttning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning.
Kvarskrivning kan ske endast efter ansökan från den enskilde och får medges bara om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom besöksförbud eller på annat sätt. Kvarskrivning får även avse den utsatte personens medflyttande familj.
Skyddet är inriktat på att hemlighålla den förföljdes bostadsort och verkliga adress. Den senare registreras inte inom folkbokföringen. Den kvarskrivne är i folkbokföringen registrerad endast med adress hos Skatteverket. Post som sänds till den kvarskrivna under denna adress eftersänds till den enskilde.
I 17 § samma lag föreskrivs att kvarskrivning får medges för högst tre år i taget och att kvarskrivningen skall upphöra när det inte längre finns skäl för den. Vidare stadgas att Skatteverket får
18 Se betänkandet Brottsoffer – Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) s. 328 f.
Nuvarande ordning SOU 2004:1
90
anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågor om kvarskrivning.
Kvarskrivning förutsätter att det föreligger en konkret risk för förföljelse.19 Detta har i lagen uttryckts så att en person “av särskilda skäl kan antas bli utsatt för” brott eller trakasserier av annat slag.
När det gäller fingerade personuppgifter har HD i rättsfallet NJA 1994 s. 497 I slagit fast att hotbilden skall bedömas objektivt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan kvarskrivning och fingerade personuppgifter sägs i förarbetena20 att det är naturligt att se saken på motsvarande sätt beträffande kvarskrivning. Kvarskrivning bör således förutsätta att det föreligger ett objektivt konstaterbart hot mot den för vilken åtgärden aktualiserats (eller en familjemedlem till denne). Det räcker således inte att personen anser sig hotad eller förföljd.
Enligt förarbetena torde kvarskrivning ofta aktualiseras sedan en person har dömts för någon form av brott.21 Har vederbörande gjort sig skyldig till brott mot den som begär kvarskrivning och fortsätter att besvära målsäganden, talar starka skäl för kvarskrivning. Om det är en mycket allvarlig eller omfattande brottslighet som har riktats mot den som begär kvarskrivning, bör begäran bifallas. Även brott som riktats mot annan person bör kunna beaktas när det gäller att konstatera om förutsättningar för kvarskrivning föreligger. En sådan situation kräver dock en mera nyanserad bedömning än om brottet har riktats mot den som begär kvarskrivning.
När det inte har förekommit några tidigare brott kan riskbedömningen enligt förarbetena förefalla svårare.22 Om det emellertid har klarlagts att förföljelse eller trakasserier som inte utgör brott har ägt rum får risken för ytterligare angrepp prövas på motsvarande sätt som om det gällt risk för fortsatt brottslighet.
Det kan förekomma att en person anser sig berättigad till kvarskrivning trots att personen inte har utsatts för någon form av trakasserier. Något krav på att trakasserier skall ha ägt rum har heller inte ställts upp. Det måste emellertid ha förekommit något som gör att en person ”av särskilda skäl kan antas bli utsatt för” brott eller allvarliga trakasserier av något slag. Exempelvis kan det ju vara så att en person planerat eller förberett brottsliga gärningar eller trakasserier som inte kommit till utförande. Förutsättningarna
19 Se prop. 1997/98:9 s. 4520 Se prop. 1997/98:9 s. 4621 Se prop. 1997/98:9 s. 4622 Se prop. 1997/98:9 s. 46
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
91
för kvarskrivning kan också vara uppfyllda, om det visar sig att en person till tredje man har uttalat allvarligt menade hotelser mot exempelvis en tidigare maka.
Kvarskrivning kan också komma i fråga för en person som har vittnat i en rättegång eller medverkat i en polisutredning.
Kvarskrivning kombineras ofta med spärrmarkering. Detta sker när det bedöms otillräckligt att skydda endast uppgiften om den förföljde personens adress. Även andra uppgifter kan ju användas för att spåra personen i fråga.
Antalet personer med både sekretessmarkering och kvarskrivning har ökat under senare år och uppgick år 2002 till 520. Endast två personer var detta år kvarskrivna utan att också ha en spärrmarkering.23
3.10.4 Fingerade personuppgifter
En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan enligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k.
fingerade personuppgifter.
Med allvarlig brottslighet avses gärningar som har ett straffvärde om 6–8 månader eller mer. Vid brottslighet som upprepats flera gånger kan eventuellt ett något lägre straffvärde accepteras, t.ex. om brottsligheten har varit särskilt besvärande för målsäganden.24
Exempel på fall då det kan bli aktuellt med identitetsbyte är om en person har medverkat i en polisutredning eller vittnat mot en kriminell gruppering av något slag och därefter utsatts för hot. Fingerade personuppgifter kan också bli aktuella, om en person själv tidigare tillhört en sådan gruppering eller någon annan sammanslutning men sedermera tagit avstånd från denna och därför riskerar repressalier.
Ett medgivande får begränsas till viss tid. Medgivande att använda fingerade personuppgifter får inte lämnas, om personen kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskrivning eller på annat sätt.
Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får ges även åt en familjemedlem till den utsatte, om personerna varaktigt bor tillsammans.
23 Källa: RSV 24 Se prop. 1997/98:9 s. 56
Nuvarande ordning SOU 2004:1
92
Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av Stockholms tingsrätt. Ansökan om medgivande görs av RPS efter framställning från den som vill använda fingerade personuppgifter. Utredningen om den presumtive gärningsmannen och riskbedömningen görs av Rikskriminalpolisen.
RPS skall avslå en framställning om att få använda fingerade personuppgifter, om styrelsen anser att det inte är sannolikt att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter kommer att lämnas. Om RPS har avslagit en framställning, får den enskilde själv ansöka hos tingsrätten om medgivande att använda fingerade personuppgifter.
När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har lämnats registreras den som fått medgivandet med fingerat personnummer och namn i folkbokföringen. Den gamla identiteten avregistreras. Det framgår att denna har sin grund i ett identitetsbyte.
Sedan år 1991 har drygt 200 personer gjort framställan om ny identitet. Totalt har dock endast 26 personer fått fingerade uppgifter. Nio av dem fick sina nya uppgifter år 2002.25
Sekretess gäller i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till en annan myndighet, gäller sekretessen också där (7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen). Syftet med föreskriften om överföring av sekretessen är att sekretessen skall skydda uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person.
3.10.5 Skyddad folkbokföring
Vi har i vårt delbetänkande lämnat ett förslag som syftar till att öka skyddet av personuppgifter inom folkbokföringen.26 Föreslaget innebär att personer som utsätts för hot och förföljelse skall kunna bli folkbokförda i särskild ordning. Detta institut benämns skyddad
folkbokföring.
Beslut om skyddad folkbokföring skall enligt förslaget fattas av skattemyndigheten (nuvarande Skatteverket). Ett avslagsbeslut skall
25 Källa: RPS 26 Se Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) s. 102 ff.
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
93
kunna överklagas av den enskilde. Enligt en ny bestämmelse i sekretesslagen skall ett omvänt skaderekvisit gälla i de nu aktuella fallen, dvs. det skall föreligga presumtion för sekretess. Utlämnade skall då medges endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att skada uppkommer.
3.10.6 Byte av namn
Ett alternativ till fingerade personuppgifter kan vara att byta namn enligt reglerna i namnlagen (1982:670).
Den som vill byta ett efternamn som har förvärvats vid födelsen till ett annat efternamn som bärs av någon av föräldrarna kan göra detta genom anmälan till Skatteverket. Genom anmälan till Skatteverket kan byte även ske till ett efternamn som någon av föräldrarna senast har burit som ogift, se 5 § namnlagen.
Vill en person i stället byta sitt efternamn till ett nybildat efternamn, kan ansökan göras om tillstånd till bytet hos PRV. Den som en gång har bytt efternamn efter en sådan ansökan får på nytt byta efternamn på detta sätt endast om det finns särskilda skäl (se 11 § namnlagen).
Även förnamn kan ändras enligt namnlagen, se 31 och 33 §§.
3.10.7 Sekretess hos olika myndigheter
Polis, åklagare m.fl.
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs, 5 kap. 1 § första stycket fjärde punkten sekretesslagen (1980:100).
Bestämmelsen åsyftar brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet. Uppgifterna kan gälla t.ex. arbetsrutiner, spaningsmetoder, utnyttjande av lokaler, fordon eller viss utrustning, personskydd och personuppgifter rörande personal.27
Bestämmelsen är formulerad så att sekretessen inte är knuten enbart till de uppräknade myndigheterna utan till uppgiften som
27 Se Sekretesslagen, en kommentar 5:4
Nuvarande ordning SOU 2004:1
94
sådan, vilket innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet.
I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns en delvis motsvarande sekretessregel till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller här, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men.
Kriminalvården
Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av Kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brottsbalken eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt, 7 kap. 21 § första stycket sekretesslagen.
Socialtjänsten
Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen.
Hälso- och sjukvården
Sekretess gäller inom den offentliga hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen.
SOU 2004:1 Nuvarande ordning
95
Exekutionsväsendet
Sekretess gäller inom exekutionsväsendet i mål eller ärende angående utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Denna regel har dock undantag. Till exempel gäller inte sekretessen uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål, 9 kap. 19 § sekretesslagen.
Arbetsförmedling m.m.
Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet, 7 kap. 10 § första stycket sekretesslagen.
Sekretess gäller vidare i ärende om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen.
Allmän försäkringskassa
Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän pension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild, eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 7 § första stycket sekretesslagen.
Nuvarande ordning SOU 2004:1
96
Skolväsendet
Sekretess gäller i det offentliga skolväsendet för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen.
Sekretessen mellan myndigheter
Sekretesslagen har som utgångspunkt att varje sekretessbestämmelse är tillämplig på allt uppgiftslämnade, dvs. även det som har en annan myndighet som adressat, 1 kap. 3 § sekretesslagen. En sekretessprövning måste alltså i en sådan situation göras på samma sätt som om framställningen kom från en enskild.
Eftersom sekretess i princip inte följer med en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan måste i samband med sekretessprövningen beaktas om uppgiften blir sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Är sekretesskyddet svagt hos den myndighet som begär uppgifterna, måste kanske risken för skada bedömas så stor att ett utlämnade inte bör ske.
I 14 kap. finns dock bestämmelser om undantag från sekretessen mellan myndigheter. Här finns bl.a. den s.k. generalklausulen som gör det möjligt att utväxla sekretessbelagda uppgifter, om intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför det intresse sekretessen skall skydda.
97
4 Internationella förhållanden
4.1 Inledning
Frågan om skydd av hotade bevispersoner är aktuell i många länder både i Europa och i andra delar av världen. Behovet av skydd uppkommer ofta i samband med förundersökning och rättegång om organiserad brottslighet. Arbete pågår dels inom flera länder med att tillskapa vittnesskyddsprogram och bygga upp riktlinjer och rutiner kring programmens tillämpning, dels mellan länder för att utveckla samarbete på området, bl.a. möjliggöra utbyte av vittnen. I vissa länder, t.ex. USA, har man lång erfarenhet av vittnesskyddsarbete medan verksamheten är relativt ny för andra länder. På många håll har behovet av vittnesskydd i större skala uppstått under det senaste decenniet.
Av naturliga skäl är vittnesskyddsarbete en sluten verksamhet. Arbetsmetoder och liknande får inte bli kända för förföljarna. Därför ges nedan endast en allmän beskrivning av vittnesskyddsarbetet i Norden och i några utvalda länder (avsnitt 4.2). Vittnesskydd i olika former förekommer även i andra länder t.ex. Italien, Tyskland, Österrike, Polen, Lettland och Slovakien.
Slutligen beskrivs några internationella instrument och samarbetsorgan som berör frågan om vittnesskydd (avsnitt 4.3).
4.2 Vittnesskydd i andra länder
4.2.1 Norden
Allmänt
I dag saknas lagreglerade nationella vittnesskyddsprogram i de nordiska länderna, men frågan om skydd av bevispersoner är aktuell överallt. Det är främst i samband med kriminella mc-gängs verk-
Internationella förhållanden SOU 2004:1
98
samhet och annan grov organiserad brottslighet som behovet av vittnesskydd uppstår i de nordiska länderna.
Föreberedelser pågår också för ett framtida nordiskt samarbete rörande vittnesskydd. Frågan har behandlats av Nordiska Rådet och av de nordiska justitieministrarna. En arbetsgrupp som lyder under ländernas rikspolischefer har också bildats för att bana väg för ett kommande samarbete på området.
Även om det inte finns särskilda lagar om vittnesskydd så finns det i alla de andra nordiska länderna precis som i Sverige ett flertal bestämmelser till skydd för hotade bevispersoner.
Danmark
Den danska retsplejeloven innehåller flera bestämmelser som syftar till att stötta och skydda utsatta bevispersoner.
Rätten kan besluta att vissa utpekade personer eller grupper av personer inte får vara närvarande vid en förhandling om det bedöms nödvändigt för att få ett sanningsenligt uttalande av ett vittne eller en part (28 b § retsplejeloven). I ett brottmål kan domstolen vidare besluta om lyckta dörrar, om en persons säkerhet skulle sättas i fara om saken behandlades vid en offentlig förhandling (29 § retsplejeloven). Om det i en sådan situation är tillräckligt att besluta om referatförbud från förhandlingen eller namnförbud, skall rätten i första hand välja något av dessa alternativ. Med namnförbud avses beslut om att den tilltalades eller annan persons namn eller adress inte får yppas offentligt.
Vidare kan vittnesförhör hållas utom huvudförhandling när det är påkallat därför att ett vittne riskerar att bli utsatt för våld eller hot om våld med anledning av de uppgifter vittnet lämnar (747 § retsplejeloven). Rätten kan i sådana fall också besluta att den misstänkte inte får närvara vid bevisupptagningen.
Dansk lagstiftning tillåter numera undantagsvis anonyma vittnen. Som ett led i arbetet med att stärka utsatta vittnens situation antogs 2002 en ändring av retsplejeloven (848 § andra stycket) som gör det möjligt att i brottmål hemlighålla ett vittnes namn och adress för den tilltalade. Så får ske då avgörande hänsyn till vittnets säkerhet gör det påkallat. En förutsättning är att åtgärden kan antas vara utan betydelse för den tilltalades försvar. Försvararen kan av åklagaren förbjudas att lämna upplysningarna om vittnet vidare till den tilltalade till dess att rätten prövar frågan. Rätten kan i en sådan
SOU 2004:1 Internationella förhållanden
99
situation också bestämma att den tilltalade skall lämna rättssalen medan vittnet hörs, om det finns grund att anta att vittnet eller vittnets närmaste kommer att bli utsatta för allvarlig fara om den tilltalade får vetskap om vittnets identitet (samma lagrum tredje stycket). Bestämmelsen om anonyma vittnen har enligt uppgift tillämpats endast i ett fåtal fall.
I juni 2003 beslutade Folketinget om ytterligare ändringar i retsplejeloven och straffeloven (”rockerpakken”). Syftet med dessa ändringar är att förbättra polisens möjligheter att bekämpa mckriminaliteten och annan organiserad brottslighet. De nya bestämmelserna behandlar bl.a. polisens möjligheter att ta hjälp av civila personer i samband med s.k. agentverksamhet, begränsningar i försvararens aktinsyn och telefonavlyssning.
Norge
Behovet av ett strukturerat vittnesskydd har diskuterats i flera sammanhang i Norge de senaste åren. Ett antal lagändringar har gjorts i syfte att ta till vara hotade bevispersoners intressen. I den norska straffeprocessloven m.fl. lagar finns olika bestämmelser som kan tillämpas i samband med hot och våld, t.ex. förhör i den tilltalades utevaro, lyckta dörrar, bevisupptagning utom huvudförhandling, referatförbud och besöksförbud. Sedan den 1 januari 2004 är det också möjligt för hotade personer att få fiktiv identitet.
Sedan sommaren 2001 finns i straffeprocessloven (§ 130 a) en möjlighet att använda anonyma vittnen i domstol i mål rörande allvarliga brott. En förutsättning är att det, om vittnets identitet blir känd, kan vara fara för att vittnet eller en närstående utsätts för ett allvarligt brott mot livet, hälsan eller friheten. Anonymt vittnesmål får användas endast om det är nödvändigt och det inte medför väsentliga olägenheter för försvaret. Domaren och försvararen skall upplysas om vittnets identitet. Upplysningen skall dock inte ges till försvararen om han motsätter sig det. Enligt uppgift har bestämmelsen om anonyma vittnen ännu inte tillämpats.
I november 2001 tillsatte Justisdepartementet en arbetsgrupp som skulle utarbeta en samlad översikt över åtgärder till skydd för hotade personer. Arbetsgruppen lämnade sin rapport i maj 2002. I rapporten underströks bl.a. vikten av att det ställs krav på de riskbedömningar som görs i vittnesskyddsärenden. Dessa skall hålla hög kvalitet till form och innehåll och uppdateras fortlöpande. Vidare
Internationella förhållanden SOU 2004:1
100
pekade arbetsgruppen på att det är viktigt att ett vittnes möjligheter att följa de villkor som polisen ställer upp i samband med att skyddsåtgärder vidtas bedöms av en psykolog. Arbetsgruppen lämnade inte några förslag till lagändringar utan pekade på olika tillämpningsfrågor rörande gällande bestämmelser, t.ex. möjligheterna att ta hjälp av tekniska hjälpmedel under lagföringsprocessen.
I juni 2002 gav departementet Politidirektoratet i uppdrag att genomföra arbetsgruppens förslag. I maj 2003 presenterade Politidirektoratet en första rundskrivelse med nationella riktlinjer för vittnesskydd. Detta arbete etableras i två nivåer. Vissa ärenden handläggs av den lokala polisen medan andra tas om hand av en central enhet hos Politidirektoratet.
Finland
Frågan om att utveckla åtgärder som hänför sig till vittnesskydd diskuteras också i Finland. En kartläggning av den nuvarande situationen har gjorts av Centralkriminalpolisen. Undersökningen med namnet ”Brott mot personer som skall höras och hot om sådana brott i Finland” presenterades i januari 2002. Undersökningen visar att skyddsåtgärder beträffande hotade bevispersoner vanligen vidtas inom ramarna för det normala polisarbetet. Även inom kriminalvården har särskilda åtgärder fått tillgripas för att skydda intagna som varit föremål för hot.
Den finska lagstiftningen innehåller olika bestämmelser om skydd av hotade personer. Enligt rättegångsbalken (17 kap. 34 §) kan ett vittne höras utan att parten är närvarande om rätten bedömer att vittnet av fruktan eller annan orsak annars inte ger riktig information. Det finns också regler om säkerhetskontroll i domstol och om besöksförbud.
I ett brottmål behöver inte parternas och vittnenas personuppgifter lämnas i stämningsansökan. Det räcker att domstolen får uppgifterna från åklagaren på annat lämpligt sätt (se 5 kap. 3 § lagen om rättegång i brottmål). Vidare får domstolen inte lämna ut personuppgifter till parter och andra, om det finns risk för att informationen kan skada någon (se 24 § lagen om allmänna handlingars offentlighet).
I Finland finns inga regler om byte av identitet.
SOU 2004:1 Internationella förhållanden
101
Island
Hot mot vittnen är ett begynnande problem även på Island. Hoten förekommer framför allt i samband med den organiserade brottsligheten. Det finns därför ett behov av ett fungerade skydd för bevispersoner.
Enligt gällande rätt finns möjligheter till förhör i parts utevaro, bevisupptagning utom huvudförhandling och besöksförbud.
4.2.2 Holland
Vid den nationella polisen i Holland finns en särskild enhet för vittnesskydd. Denna enhet lyder under den nationella kriminalpolisen och samarbetar med de lokala polismyndigheterna. Verksamheten innefattar såväl rent skydd av bevispersoner som hantering av anonyma vittnen. Poliserna som arbetar med vittnesskydd har enligt lag rätt att använda alternativa identiteter och täckföretag.
Vittnesskyddet i Holland ges åt följande kategorier:
• Personer som är i behov av skydd på grund av att de är inblandade i ett ärende där kriminella personers illegala verksamhet skall utredas eller åtalas.
• Personer som är i behov av skydd på grund av att de arbetat som informatörer åt polisen
• Poliser som arbetat under täcknamn.
Innan någon tas in i ett vittnesskyddsprogram prövas om det är tillräckligt att låta personen avlägga ett anonymt vittnesmål. Ett sådant vittnesmål har emellertid ett lägre bevisvärde än ett vanligt vittnesmål, och dessutom kan innehållet i vittnesuppgifterna och andra omständigheter göra det omöjligt för vittnet att förbli anonymt. I dessa fall prövas i stället om bevispersonen skall tas om hand som skyddat vittne.
Skyddade vittnen som skall avtjäna ett fängelsestraff placeras på en särskild avdelning på ett visst fängelse.
För vittnesskyddsarbetet finns pengar avsatta i en särskild budget. Varje år tillkommer drygt sextio nya ärenden. Hälften av antalet ärenden rör anonyma vittnen.
Internationella förhållanden SOU 2004:1
102
4.2.3 Storbritannien och Nordirland
I Storbritannien finns inget nationellt sammanhållet vittnesskyddsprogram, och det saknas lagstiftning rörande vittnesskydd. Varje polismyndighet får då det blir aktuellt ordna sitt eget vittnesskydd. De flesta större polismyndigheter har egna vittnesskyddsenheter medan de mindre i vissa fall har någon enstaka vittnesskyddshandläggare eller köper tjänsten från en större myndighet. Även tullen har en egen vittnesskyddsenhet. I de ärenden det är aktuellt med identitetsbyte kopplas dock Metropolitan Police alltid in.
Vissa av de aktuella myndigheterna handlägger endast ett tiotal vittnesskyddsärenden om året medan andra kan ha upp till ett par hundra på samma tid. Några särskilda medel avsätts inte för vittnesskydd utan kostnaderna för dessa ärenden belastar polisens och tullens vanliga budget.
Vittnesskydd förekommer främst i samband med organiserad brottslighet. De flesta bevispersoner som skyddas har själva ett kriminellt förflutet. Ofta skyddas också familjemedlemmar till bevispersonen. Kriterierna för att få vittnesskydd kan se ut på följande sätt:
• Bevispersonen måste lämna uppgifter i ett ärende om grov brottslighet eller om en brottsling som är föremål för spanings- och utredningsinsatser från polisens sida.
• Det finns en klar indikation på att bevispersonen eller någon i dennes familj är eller kommer att hamna i fara på grund av de uppgifter som bevispersonen lämnat.
• Bevispersonen har lämnat en skriftlig redogörelse innan han erhöll löfte om ekonomisk eller annan hjälp.
• Bevispersonen och hans familj är beredda att följa de villkor som uppställs för att erhålla vittnesskydd.
Samtliga vittnesskyddsenheter har rätt att använda täcknamn på sin personal och att arbeta med täckföretag genom vilka man ordnar fordon, kontokort, lokaler osv.
För skyddade bevispersoner som skall avtjäna ett fängelsestraff finns särskilda anläggningar inom kriminalvården. Dessa är av modell ”ett fängelse i fängelset”.
För vittnesskyddet på Nordirland gäller en speciell ordning. För detta avsätts också särskilda medel av regeringen på grund av den allvarliga problematik som råder där.
SOU 2004:1 Internationella förhållanden
103
4.2.4 Kanada
I Kanada finns en lag om vittnesskydd, The Witness Protection
Program Act, från 1996.
Vittnesskyddsprogrammet lyder under Royal Canadian Mounted Police (RCMP), Drug Enforcement Branch. I Ottawa finns en enhet som ansvarar för samordningen såväl nationellt som internationellt. Denna enhet måste också godkänna alla identitetsbyten rörande bevispersoner som ingår i programmet.
Det finns även regionala samordnare i varje provins med ansvar för hanteringen av vittnesskydd i den egna regionen. Dessa samordnare är också ofta ansvariga för informatörshantering och sådant arbete som bedrivs under täcknamn.
Årligen hanteras drygt 100 ärenden. Vid avvägningen av om en bevisperson skall tas in i vittnesskyddsprogrammet beaktas följande faktorer:
• Hotet mot bevispersonens säkerhet.
• Faran för tredje man.
• Brottslighetens art.
• Värdet av den information som bevispersonen har lämnat.
• Möjligheten för bevispersonen att anpassa sig till programmet.
• Kostnaden för skyddandet av bevispersonen.
• Alternativa skyddsåtgärder.
Skyddade vittnen som skall verkställa ett fängelsestraff placeras på särskilda avdelningar inom kriminalvården.
4.2.5 USA
I USA infördes en lagstiftning avseende ett federalt vittnessäkerhetsprogram i början av 1970-talet. Denna lagstiftning har följts upp med olika riktlinjer.
Det federala vittnessäkerhetsprogrammet1 organiseras av en särskild enhet inom Justitiedepartementet, Office of Enforcement Operations (OEO). Här finns en särskild budget för vittnesskyddsärenden. De utredande myndigheterna på federal nivå, t.ex. Federal Bureau of Investigation (FBI) och United States Marshals Service
1 Man har valt att kalla det för säkerhetsprogram och inte skyddsprogram för att markera att man inte kan garantera ett i alla lägen heltäckande skydd
Internationella förhållanden SOU 2004:1
104
(USMS), påkallar inträde i programmet och OEO beslutar efter tillstyrkande av åklagare.
Delstaterna och de större polismyndigheterna uppmanas att tillskapa egna enheter för vittnesskydd. Dessa får dock inte omlokalisera vittnen och ge dem ny identitet. Detta får endast göras av USMS efter beslut av OEO.
Det federala vittnessäkerhetsprogrammet är uppdelat i två delar. Federal Bureau of Prisons (BOP) är ansvarigt för alla skyddade bevispersoner som avtjänar fängelsestraff. I USA finns flera särskilda fängelser där man placerar skyddade vittnen och andra bevispersoner. Övriga skyddsärenden hanteras av USMS.
Det federala programmet avser i första hand vittnen som lämnar vittnesmål i ärenden rörande organiserad eller på annat sätt särskilt grov brottslighet. Uppgifterna som bevispersonen lämnar måste vara av avgörande betydelse för utgången av det aktuella målet.
Innan en bevisperson träder in i programmet skall han eller hon genomgå en psykologisk utvärdering och ett lögndetektortest. Syftet är att ta reda på om bevispersonen kan antas klara av att leva under de villkor som ställs upp.
Poliser och andra som handlägger ärenden om vittnesskydd får arbeta under alternativa identiteter och med täckföretag.
I USA finns flera tusen vittnen med familjemedlemmar i det federala vittnessäkerhetsprogrammet. I vissa ärenden hanterar man skyddet av barnbarnen till dem som först trädde in i programmet.
4.3 Internationella instrument och samarbetsorgan
4.3.1 EU
Inom det europeiska samarbetet pågår arbete även på vittnesskyddsområdet.
Europeiska unionens råd antog den 23 november 1995 en resolution om skydd av vittnen inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten (95/C 327/04). Medlemsländerna uppmanas i resolutionen att garantera vittnen och deras anhöriga erforderligt skydd.
Enligt rekommendation 25 i EU:s strategi inför det nya årtusendet om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten bör det utarbetas ett förslag till ett instrument om rättslig ställning och skydd för de vittnen och de personer som medverkar i
SOU 2004:1 Internationella förhållanden
105
eller som har medverkat i kriminella organisationer och som är beredda att samarbeta med rättssystemet.
Den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet fick i uppdrag att senast den 30 juni 2003 lägga fram en rapport om genomförandet av strategin för rådet. När det gäller skydd för vittnen konstateras i rapporten2 att initiativ till rättsliga instrument ännu inte har tagits, varför rekommendationen inte har följts. Som en första åtgärd bör man enligt arbetsgruppen överväga att påbörja ett rambeslut. Som en andra åtgärd bör man med beaktande av medlemsstaternas och Europols erfarenheter utarbeta en EU-modell för avtal och riktlinjer som kan utnyttjas bilateralt eller, om så erfordras, multilateralt. De båda Europoldokumenten ”Basic principles of European Union police co-operation in the field of witness protection” (grundläggande principer för Europeiska unionens polissamarbete i fråga om skydd för vittnen) och ”Common criteria for taking a witness into a Protection Programme” (gemensamma kriterier för att låta ett vittne ingå i ett skyddsprogram) bör enligt arbetsgruppen utgöra grunden för rådets framtida verksamhet.
Arbetsgruppen uppmanar i rapporten kommissionen att inleda en undersökning om medlemsstaternas gällande lagstiftning. Rådet rekommenderas att därefter, beroende på vad undersökningen kommer fram till, undersöka behovet av ytterligare åtgärder på europeisk nivå.
4.3.2 Europol
Europeiska polisbyrån, Europol, har i uppdrag att stötta medlemsstaternas samarbete i kampen mot organiserad internationell brottslighet. Detta straffrättsliga samarbete utgör en del av EU:s tredje pelare.
Europol startade sin verksamhet rörande vittnesskydd 1999. Fram till dess hade det funnits bilaterala överenskommelser mellan länder men erfarenheterna från dessa hade inte samlats. Det fanns därför behov av ett särskilt projekt med ett strukturerat nätverk för samordning och utbyte av information.
Ett första seminarium hölls hösten 1999. En av rekommendationerna från mötet blev att skapa särskilda enheter inom polisen för skydd av vittnen.
2 Se 10925/03 CRIMORG 49
Internationella förhållanden SOU 2004:1
106
En arbetsgrupp skapades för att göra en studie av Europols möjliga roll i arbetet med vittnesskydd. Följande uppgifter identifierades:
• Fungera som en länk mellan medlemsländernas vittnesskyddsenheter, rådet och kommissionen.
• Samla lagstiftning och praktiska erfarenheter.
• Arrangera expertmöten, seminarier och kurser.
• Verka för harmonisering av ländernas regelverk.
• Assistera vid inrättandet av nya vittnesskyddsenheter.
Europols arbete har bl.a. resulterat i de båda dokument som nämnts ovan, ”Basic principles of European Union police co-operation in the field of witness protection” och ”Common criteria for taking a witness into a Protection Programme”.
4.3.3 Europarådet
Europarådets Ministerkommitté antog den 10 september 1997 en rekommendation No. R (97) 13 om hot mot vittnen och den tilltalades rätt till försvar. I rekommendationen uttalas bl.a. att medlemsstaterna bör överväga att skapa vittnesskyddsprogram för hotade vittnen och deras anhöriga. Sådana program bör erbjuda olika skyddsåtgärder såsom identitetsbyte, omlokalisering, fysiskt skydd och hjälp med att skaffa ett nytt arbete. Särskilda arrangemang bör också vidtas beträffande de skyddade vittnen som skall avtjäna ett fängelsestraff. Vidare uppmanas länderna i rekommendationen att överväga möjligheterna att spela in polisförhör med vittnen på video och att hålla bevisupptagning utom huvudförhandling i de fall ett vittne eller hans närstående skulle utsättas för stor fara om vittnet uppträder vid huvudförhandlingen.
Också i rekommendationen Rec(2001)11 rörande kampen mot den organiserade brottsligheten understryker Ministerkommittén vikten av att medlemsländerna vidtar lämpliga åtgärder för att ge skydd åt utsatt vittnen.
Frågan om vittnesskydd har under senare tid blivit aktuell som ett viktigt inslag i kampen mot terrorismen. Diskussioner pågår för närvarande inom Europarådet om hur samarbetet mellan medlemsstaterna kan förbättras på detta område.3
3 Se rapporten PC-PW (2003) 18 från the Committee of Experts on the Protection of Witnesses and Pentiti in relation to Acts of Terrorism
SOU 2004:1 Internationella förhållanden
107
4.3.4 Östersjösamarbetet
Samarbetsorganet Task Force on Organised Crime in the Baltic Sea Region arbetar för att bekämpa den organiserade brottsligheten i Östersjöregionen. Alla länderna kring Östersjön deltar. Frågan om skydd av hotade vittnen är en del i detta arbete.
4.3.5 FN
I november 2000 antog FN:s generalförsamling en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Sverige undertecknade konventionen i december samma år. Konventionen utgör ett led i det inom FN bedrivna arbetet med att bekämpa den internationella brottsligheten. I artikel 24 behandlas frågan om skydd av vittnen.
Enligt denna artikel skall varje konventionsstat vidta lämpliga åtgärder för att tillhandahålla ett effektivt skydd mot repressalier eller hot som riktas mot vittnen och deras närstående. Detta kan ske genom fysiskt skydd, omlokalisering och begränsade möjligheter att få ut personuppgifter. Andra sätt är att införa regler som tillåter att vittnesmål lämnas med användning av kommunikationsteknologi såsom videoöverföring. Konventionsstaterna uppmanas också att sluta avtal eller uppgörelser med andra stater om förflyttning av vittnen och deras närstående.
109
5 RPS:s förslag till handlingsprogram för skydd av bevispersoner
5.1 Bakgrund
Brottsofferutredningen konstaterade i sitt betänkande Brottsoffer Vad har gjorts ? Vad bör göras ? (SOU 1998:40) att det är relativt sällan som målsägande och vittnen utsätts för hot eller andra övergrepp. Utredningen ansåg emellertid att det förhållandet att sådana hot eller övergrepp över huvud taget förekommer är tillräckligt allvarligt eftersom detta utgör ett hinder för en fungerande rättskipning. Utredningen föreslog därför att ett nationellt handlingsprogram till skydd för bevispersoner borde utarbetas.
Mot denna bakgrund fick RPS i november 1999 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till ett sådant program. Uppdraget genomfördes i samverkan med RÅ, Kriminalvårdsstyrelsen, DV och Brottsoffermyndigheten.
RPS lämnade sitt förslag till Nationellt handlingsprogram för
skydd av bevispersoner till regeringen i december 2000.
Nedan ges en kort sammanfattning av förslaget.
5.2 Personkretsen
Tre olika personkategorier skall enligt RPS:s föreslag kunna omfattas av det nationella handlingsprogrammet.
Den första gruppen avser s.k. bevispersoner. Härmed avses alla personer som under förundersökning och rättegång lämnar uppgifter, t.ex. målsägande, vittnen och medmisstänkta. För att kunna omfattas av programmet krävs att bevispersonen medverkar i förundersökning och rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet.
Till den andra gruppen som enligt förslaget skall kunna omfattas av programmet hör bevispersonens make och barn och andra närstående personer.
RPS:s förslag… SOU 2004:1
110
Den tredje gruppen avser anställda inom rättsväsendet som utsätts för våld eller hot om våld i anledning av sitt arbete.
5.3 Övriga kriterier för inträde
Förutom kravet på att brottutredningen skall avse grov eller organiserad brottslighet uppställs i förslaget följande kriterier för inträde i programmet:
• Bevispersonens uppgifter skall ha betydelse för möjligheten att nå framgång med förundersökning och lagföring.
• Det skall finnas en hotbild mot bevispersonen eller dennes närstående på grund av de uppgifter som bevispersonen lämnar. Det skall röra sig om en allvarlig risk för brottsliga angrepp i form av hot, våld, trakasserier eller annan allvarlig kränkning.
• Den eller de personer som skall skyddas bedöms kunna acceptera och följa de direktiv för genomförandet av programmet som kan komma att lämnas.
• Andra skyddsåtgärder bedöms otillräckliga.
• Samtliga krav måste vara uppfyllda för att inträde skall beviljas.
5.4 Skyddsnivåer
I det nationella programmet skall enligt förslaget finnas fyra skyddsnivåer: 1) Omlokalisering och identitetsbyte. 2) Omlokalisering utan identitetsbyte men med olika sekretess-
skyddande åtgärder.
3) Tillfällig omlokalisering för senare återgång till bostadsorten. 4) Ingen omlokalisering men säkerhetshöjande åtgärder.
5.5 Basutbudet av åtgärder
Enligt förslaget skall det finnas ett basutbud av möjliga åtgärder och arbetssätt. Detta basutbud bör bestå av följande delar:
• Skyddat boende
• Sekretesskydd
• Tekniska åtgärder
SOU 2004:1 RPS:s förslag…
111
• Fysisk övervakning
• Ekonomiska åtgärder
• Kontaktpersoner hos polisen/kriminalvården
Det skyddade boendet delas enligt förslaget in i tre nivåer – akut förflyttning, förberedd lägenhet och omlokalisering till ny bostadsort. Det bör också enligt förslaget finnas möjlighet till skyddad placering i anstalt av personer som ingår i programmet och som avtjänar ett fängelsestraff.
Ekonomisk ersättning skall enligt RPS kunna lämnas till de personer som tas in i programmet. Ersättningen skall kunna utgå för direkta kostnader som en hotad drabbas av. Exempel på poster som bör vara ersättningsgilla är kostnader för skyddat boende, tekniska installationer (t.ex. larm), läkarvård och flyttkostnader.
5.6 Beslut om programmet
Ansvaret för handläggningen av programmet skall enligt RPS:s förslag ankomma på polisen. Den aktuella polismyndigheten har först att besluta i frågan om en viss person skall få inträda i programmet eller ej. Myndigheten har sedan rätt att besluta om olika åtgärder under handläggningens gång. Den ansvariga myndigheten har också rätt att utesluta en skyddad person ur programmet om uppsatta villkor eller direktiv inte följs.
Beträffande en bevisperson som är häktad eller undergår kriminalvård skall enligt förslaget kriminalvården besluta om vilka åtgärder som bör vidtas i programmet.
5.7 Organisationsfrågor
Enligt förslaget bör en särskild organisation inrättas inom polisen med regionala vittnesskyddsenheter. Dessa enheter bör organisatoriskt tillhöra respektive polismyndighet, företrädesvis storstadsmyndigheterna. En enhet för nationell samordning bör placeras vid Rikskriminalpolisen. Även inom kriminalvården bör det finnas ett par centralt placerade handläggare rörande programmet.
RPS:s förslag… SOU 2004:1
112
5.8 Bevisupptagning
RPS föreslår också att det införs en ny bestämmelse om bevisupptagning under en förundersökning. Behovet av en sådan möjlighet är enligt RPS främst strategisk och bevisupptagningen avser inte att ersätta förhör direkt inför domstol. Det strategiska ligger framför allt i antagandet att det för motparten framstår som mindre meningsfullt att försöka tysta ett vittne sedan uppgifterna väl en gång lämnats inför domstol.
SOU 2004:1 Behovet av ökade skyddsåtgärder
123
6.5.5 Kriminalvården
Också inom kriminalvården utsätts personalen för hot och våld. År 2002 förekom rapporter om 323 fall av hot/våld mot anställda, en ökning från året innan då antalet uppgick till 292.14 De flesta angreppen sker mot anställda i anstalter och på häkten, men även personalen inom frivården utsätts för hot och våld.
Flera uppmärksammade fall av våld mot anställda inom kriminalvården har inträffat de senaste åren. Hösten 1999 besköts en vårdare vid Kumlaanstalten i sitt hem på natten. I februari 2000 skottskadades en lokal anstaltschef när han lämnade hemmet för att åka till sitt arbete. I april samma år misshandlades en chef på Åbyanstalten allvarligt. Övergreppet utfördes i hemmet nattetid av två maskerade män.
6.5.6 Andra grupper
Även andra yrkesgrupper än de nu nämnda löper särskild risk att bli föremål för hot och våld på grund av sin yrkesutövning. Det gäller t.ex. kronofogdar, anställda inom socialtjänsten, politiker och journalister. Också informatörer som samarbetar med polisen riskerar ofta repressalier.
När det gäller angrepp mot politiker presenterade Svenska Kommunförbundet år 2001 en enkätundersökning om våld och hot om våld riktat mot kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges ordförande i samtliga Sveriges kommuner. Resultatet av undersökningen visade att 26 procent av ordförandena i kommunstyrelserna hade varit utsatta för någon form av våld eller hot om våld. Detta föranledde förbundet att gå vidare och vidga undersökningen till att omfatta samtliga ordförande i facknämnder samt ordförande i kommun- och statsdelsnämnder.15
Totalt uppgav nära 17 procent av de tillfrågade i denna undersökning att de själva eller någon närstående hade utsatts för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget under den efterfrågade tvåårsperioden. Storstäderna hade störst andel utsatta politiker. De vanligaste formerna av angrepp var verbala hot. Också hot per post var relativt vanligt.
14 Källa: KVS 15 Se skriften Ett hot mot demokratin utgiven av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2002
Behovet av ökade skyddsåtgärder SOU 2004:1
124
6.6 Slutsatser
Utsagor från vittnen och andra bevispersoner är ett väsentligt inslag i en effektiv rättskipning. Utan deras medverkan försvåras kampen mot den grova och organiserade kriminaliteten avsevärt.
Förekomsten av allvarliga former av hot och våld mot bevispersoner och deras anhöriga utgör därför ett stort hinder i det brottsbekämpande arbetet. Om det allmänna inte kan erbjuda bevispersoner ett tillräckligt skydd vid sådana angrepp, finns det risk för att dessa väljer att inte samarbeta med polisen, vilket i sin tur kan få till följd att grova brott förblir ouppklarade. Härtill kommer det mänskliga lidande som hoten och våldet för med sig.
Är bevispersonen ett vittne, kan en fullständigt orimlig situation uppstå. Om personen ställer upp och vittnar, riskerar han eller hon allvarliga repressalier mot livet eller hälsan. Om personen å andra sidan vägrar att fullgöra sin vittnesplikt, riskerar han eller hon häktning.
Också hot och våld mot anställda inom rättsväsendet och andra utsatta grupper, t.ex. politiker, är ett allvarligt problem. Det är av grundläggande betydelse att personer med offentliga uppdrag kan utöva sin roll utan obehörig påverkan i form av hot och våld. Personer som är satta att fatta beslut som ibland går enskilda emot och som kan upplevas som orättvisa av dem som berörs måste självklart kunna erbjudas skyddsåtgärder då de till följd av sitt arbete utsätts för allvarliga angrepp. Det finns annars en uppenbar risk för att såväl rättsväsendets personal som förtroendevalda pressas till att fatta felaktiga och till och med regelvidriga beslut. Detta riskerar givetvis att allvarligt skada tilltron till rättsväsendet, det politiska systemet och samhället i stort. Också rekryteringen till de aktuella yrkena kan försvåras, om uppdragen är förknippade med allvarliga risker.
I Sverige har vi sedan länge sett mycket allvarligt på försöken att sabotera rättsprocesser genom att påverka bevispersoner med våld eller hot. Detsamma gäller angreppen mot andra utsatta personkategorier.
Några säkra uppgifter om i vilken omfattning det förekommer övergrepp mot bevispersoner och andra finns inte, eftersom dessa brott torde ha ett avsevärt mörkertal. Våra kontakter med polis och åklagare tyder dock på att angreppen har ökat under senare år och att dessa brott många gånger är allvarliga. Hotbilderna kvarstår också ofta under lång tid vilket innebär att ett skyddsärende sällan
SOU 2004:1 Behovet av ökade skyddsåtgärder
125
helt kan avslutas hos polisen. Däremot tillkommer hela tiden nya ärenden.
Det är mycket viktigt att det allmänna står väl rustat att möta de hot och det våld som riktas mot bevispersoner och andra. Ett bra säkerhetsarbete utförs redan av polisen på flera håll, men mycket kan göras för att förbättra och effektivisera detta arbete.
I dag saknas ett för riket sammanhållet och professionellt program för hur skyddet för allvarligt hotade personer skall vara beskaffat. Det skydd som likväl erbjuds riskerar därmed att bli amatörmässigt och mindre effektivt. Det ligger ett värde i enhetliga ramar och en nationell samordning av detta skyddsarbete. Detta kan åstadkommas genom enhetliga bestämmelser rörande skyddsåtgärder, arbetsmetoder och rutiner.
Men inte bara polisen berörs av ett skyddsärende utan också andra myndigheter kan ha en roll att spela i ett sådant ärende, t.ex. kriminalvården, de sociala myndigheterna och sjukvården. För att detta skall fungera tillfredsställande krävs en utbyggd samverkan mellan polisen och andra myndigheter.
Ytterligare ett problem i dagens säkerhetsarbete är de ekonomiska bekymmer som en hotad person kan drabbas av. När en förföljd person t.ex. tvingas flytta för att undkomma sina förföljare uppstår ofta höjda levnadskostnader. I dag finns det små möjligheter för den enskilde att få dessa ersatta.
En annan aspekt på det nuvarande säkerhetsarbetet är att Sverige är ett relativt litet land och att det därför inte alltid är lätt att framgångsrikt gömma en hotad person inom landet. Några rutiner för utbyte mellan Sverige och andra länder finns inte i dag, eftersom internationellt samarbete regelmässigt förutsätter att de länder som deltar har ett fullt utbyggt nationellt handlingsprogram. Ett framtida utbyte mellan Sverige och andra länder kräver alltså ett svenskt handlingsprogram.
Det ovan sagda visar att det finns flera goda skäl att förbättra säkerhetsarbetet beträffande allvarligt hotade och angripna personer. Detta bör åstadkommas genom ett för svenska förhållanden anpassat program till skydd för bevispersoner m.fl. I nästa kapitel lämnar vi förslag till hur ett sådant program bör se ut.
127
7 Ett nationellt program om personsäkerhet
7.1 Allmänna utgångspunkter
7.1.1 Inledning
Vi har i uppdrag att utforma ett program till skydd för bevispersoner m.fl. Detta skall ske med RPS:s förslag som utgångspunkt.
I samband härmed uppkommer ett antal frågeställningar. Det handlar först och främst om förutsättningarna för programmets tillämpning (avsnitt 7.2). Vilken personkrets bör kunna omfattas av programmet och vilka krav bör ställas på hotbilden?
Andra viktiga frågor gäller handläggningen av programmet (avsnitt 7.3) och hur det går till att beviljas inträde (avsnitt 7.4).
Därefter kommer frågor rörande innehållet i programmet dvs. vilka åtgärder polisen och andra skall kunna vidta för att uppnå ett effektivt skydd (avsnitt 7.5). Vidare berörs frågorna om utträde (avsnitt 7.6) och överklagande (avsnitt 7.7).
Slutligen behandlas vissa följdfrågor, nämligen sekretess (avsnitt 7.8), inskränkningar i vittnesplikten (avsnitt 7.9) och framtida samarbete med andra länder (avsnitt 7.10).
Innan vi går närmare in på nu nämnda frågor finns det dock anledning att först ta ställning till vissa allmänna frågor såsom programmets benämning och inriktning samt vem som bör ha det övergripande ansvaret.
7.1.2 Ett program om personsäkerhet
Utredningens förslag: Det svenska programmet benämns person-
säkerhetsprogram.
En allmän fråga som bör behandlas inledningsvis är det nya programmets beteckning.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
128
I många andra länder med liknande program som det vi föreslår talar man om vittnesskyddsprogram. Denna benämning passar dock inte så bra för svensk del. Dels kommer vårt program att omfatta också andra personer än vittnen, t.ex. medtilltalade och anställda inom rättsväsendet (se avsnitt 7.2.2). Dels kan ordet ”skydd” leda tankarna i fel banor. Naturligtvis skall den utsatte skyddas mot hot och våld, men ordet kan förvilla och felaktigt ge intrycket att medverkan i programmet framför allt handlar om att få livvaktsskydd. Som kommer att framgå av det följande är emellertid en sådan åtgärd bara en av många som kan bli aktuella. Den är dessutom tänkt att enbart användas i speciella situationer.
Det är i stället bättre att tala om ”säkerhet”. Som framgått av kapitel 4 har man också i USA valt att kalla sitt program för Security
Program och inte Protection Program. Detta ger en bättre bild av vad det handlar om. Begreppet säkerhet täcker in många olika typer av åtgärder, allt från nya personuppgifter till omlokalisering på ny ort. Det visar på att programmet inte handlar enbart om fysiskt skydd utan också om andra moment som ökar tryggheten för den utsatte. Mot bakgrund av det sagda bör det svenska programmet benämnas personsäkerhetsprogram.
7.1.3 Programmets inriktning
Utredningens förslag: Programmet inriktas på att omfatta en snäv
personkrets.
En av de viktigaste frågorna att ta ställning till är vilka grupper som bör kunna omfattas av programmet. Olika intressen gör sig här gällande. På den ena sidan finns enskildas intresse av säkerhet och det allmännas intresse av att bekämpa brott. På den andra sidan finns den hotades uppoffringar och svårigheter i samband med inträdet i programmet och kostnaderna för åtgärderna.
Som framgått ovan behövs ett program för att göra det möjligt att genomföra vissa förundersökningar och rättegångar rörande grov och organiserad brottslighet. Det är i dessa sammanhang som de allvarligaste hoten förekommer. Programmet bör därför i första hand vara inriktat mot att hjälpa personer som medverkar till att sådan brottslighet kan klaras upp.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
129
Även andra personer som är utsatta för hot och våld bör emellertid kunna erbjudas inträde i programmet, men flera skäl talar för att kretsen hålls snäv.
Ett av skälen är att det inte går att bortse från att säkerhet också handlar om resurser. Utländska erfarenheter visar att personsäkerhetsprogram är mycket resurskrävande. Nya personer beviljas inträde i programmen, men i princip försvinner ingen ur dem. De som en gång tagits in kan komma att alltid behöva någon kontakt med polisen. Det handlar alltså om livslånga åtaganden från det allmännas sida. Även efterkommande till den hotade personen kan behöva hjälp av programmet. I andra länder finns exempel på att man i dag skyddar barnbarnen till den som först togs in i programmet. När en person beviljas inträde måste det därför stå klart att det allmänna kan leva upp till sitt åtagande för all framtid.
Ytterligare ett skäl till att hålla personkretsen snäv är de psykiska påfrestningar programmet innebär för den enskilde (se vår berättelse kap. 2). Det är en ensam, svår och allt annat än glamorös tillvaro. Den hotade måste i många fall hastigt lämna sitt hem och sitt arbete för att hållas gömd på hemlig ort. De närmaste familjemedlemmarna följer kanske med (förutsatt att hotet inte kommer från dem), men med övriga släktingar och vänner bryts kontakten. Så småningom måste den hotade etablera sig på en ny ort med allt vad det innebär: ny bostad, nytt arbete, ny skola för barnen och nya vänner. Ingen i den nya miljön får känna till den bakomliggande historien. Är den hotade en f.d. kriminell person, kan det dessutom vara svårt att börja leva ett ”vanligt” liv. Såväl utländska som inhemska erfarenheter visar att långt ifrån alla klarar av kraven som ett program ställer. Det är därför angeläget att så få som möjligt behöver utsättas för ett liv i programmet.
Det sagda talar för att ett svenskt program bör inriktas på att avse en snäv personkrets. Den närmare avgränsningen av denna krets behandlas i avsnitt 7.2.2.
7.1.4 Övergripande ansvarsfrågor
Utredningens förslag: Polisen skall ha ansvaret för personsäkerhets-
programmet.
Kriminalvården skall dock ansvara för programmet beträffande personer som avtjänar fängelsestraff.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
130
En annan viktig fråga gäller vem som bör ha ansvaret för personsäkerhetsprogrammet.
Att skydda hotade personer är i huvudsak en fråga för polisen (se 2 § polislagen). Även om behovet av hjälp- och stödinsatser förändras under programmets gång från rena säkerhetsåtgärder till insatser av mer social karaktär, kvarstår i grunden hela tiden ett behov av polisiära insatser och bedömningar. Det naturliga är därför att polisen ansvarar för tillämpningen av programmet under hela den tid en person är aktuell för det. Så ser också ansvaret ut i andra länder som har egna program. Med tanke på ärendenas speciella karaktär bör en särskild organisation rörande programmet inrättas inom polisen, se vidare avsnitt 7.3.1.
Men även kriminalvården bör ha ett visst ansvar. Det gäller fängelsedömda som tagits in i programmet. Den som har lämnat graverande uppgifter om sina medtilltalade kan löpa risk att bli utsatt för allvarliga hämndaktioner under verkställigheten av det egna straffet. Blir det aktuellt att tillämpa programmet i ett sådant fall, är det naturligt att ansvaret för detta ligger på kriminalvården.
Ansvaret bör inträda när verkställigheten inleds och omfatta tiden fram till den villkorliga frigivningen. Kvarstår hotbilden därefter, bör ansvaret för programmets fortsatta handläggning då övergå på polisen. Har den dömde anhöriga och är de också intagna i programmet, bör ansvaret för dem ligga på polisen under hela programtiden.
Kriminalvårdens ansvar bör omfatta verkställighet som sker i anstalt och häkte och också verkställighet som sker genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Ansvaret bör innefatta permissioner och frigång. Däremot bör ansvaret för programmet övergå på polisen, om den dömde vistas utanför anstalt under en s.k. § 34placering.
Vid verkställighet av andra påföljder än fängelse bör ansvaret för programmet ligga på polisen. Detta gäller t.ex. vid villkorlig dom och skyddstillsyn liksom vid rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård. I sådana fall bör naturligtvis samråd ske mellan polisen och andra berörda myndigheter, t.ex. sjukvården.
Likaså bör ansvaret ligga på polisen under tid som en hotad är häktad. Skälet är följande. Många av dem som blir aktuella för programmet kommer själva att vara misstänkta för brott och därför vara frihetsberövade delar av utredningstiden. Det är i en sådan situation inte rimligt att ansvaret för handläggningen av programmet skall hoppa fram och tillbaka mellan kriminalvården och polisen.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
131
Ansvaret för såväl anhållna som häktade bör därför ligga på polisen ända fram tills verkställigheten av ett eventuellt fängelsestraff inleds. Först då bör det gå över på kriminalvården.
För att polisens och kriminalvårdens säkerhetsarbete skall lyckas behöver också andra myndigheter involveras. Deras insatser kan vara nog så viktiga för att programmet skall lyckas (se vår berättelse kap. 2). Det kan handla om åtgärder som faller under socialtjänstens ansvar, t.ex. rätten till bistånd, om behov av hälso- och sjukvård eller om insatser från folkbokföringsmyndighetens sida rörande skydd av den hotades personuppgifter.
Polisens och kriminalvårdens ansvar bör inte medföra någon inskränkning i andra myndigheters ansvar. Tvärtom bör de samhällsorgan som kontaktas av programmets handläggare genom ett nära samarbete och utifrån ett helhetstänkande kring varje individ se till att var och en tar sitt ansvar för att rätt åtgärder kommer till stånd vid rätt tidpunkt. På så sätt kan insatserna från de olika huvudmännen komplettera varandra och göra genomförandet av programmet så effektivt, skonsamt och smidigt som möjligt för den enskilde. Hur detta samarbete bör gå till behandlas i avsnitt 7.3.2.
7.1.5 En ramlagstiftning
Utredningens förslag: Personsäkerhetsprogrammet skall regleras i
en särskild lag.
Personsäkerhetsprogrammet kommer att ha stor betydelse för de hotade personer som berörs. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att lika fall behandlas lika och att rätt insatser kommer till stånd. Det är därför ur den enskildes synvinkel viktigt att vissa grundläggande frågor rörande programmet regleras i lag. Hit hör förutsättningarna för programmets tillämpning, beslutsgången och rätten till överklagande. Med en lag uppnås också en enhetlig modell för personsäkerhetsarbete i hela landet.
I övrigt bör lagen inte innehålla någon detaljreglering utan enbart ge en ram för polisens arbete. Ärendena kommer att se olika ut, och det är därför viktigt att det finns handlingsutrymme och flexibilitet för handläggarna. Vidare är det av avgörande betydelse att polisens arbetsmetoder och rutiner inte avslöjas utåt eftersom detta kan äventyra säkerheten både för de hotade och för polisen.
Lagen bör benämnas personsäkerhetslag.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
132
7.2 Förutsättningarna för att tillämpa programmet
7.2.1 Hotbilden
Utredningens förslag: En förutsättning för att en person skall
beviljas inträde i programmet är att det föreligger en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid.
En grundläggande förutsättning för programmets tillämpning bör naturligtvis vara att det finns en risk för att en person kommer att utsättas för någon form av brottsligt angrepp. En väsentlig fråga vid utformningen av programmet är därför vilka krav som bör ställas på hotbilden.
Ett personsäkerhetsprogram är tänkt att användas endast som en sista utväg när alla andra åtgärder bedöms otillräckliga. Risken för brottsligt angrepp bör vara kvalificerad. Den skall vara konkret och ligga nära till hands. Detta bör uttryckas så att risken skall vara påtaglig. Tidsmässigt behöver detta inte innebära att angreppet förväntas de närmaste dagarna eller veckorna utan det kan röra sig om en längre period. En allvarig hämnd kommer inte sällan relativt långt efter den utlösande händelsen. I de fall det finns en risk men denna inte bedöms påtaglig får andra säkerhetshöjande åtgärder tillgripas.
Vidare bör precis som vid kvarskrivning och fingerade personuppgifter hotet vara objektivt konstaterbart. Det räcker således inte att personen anser sig hotad eller förföljd.
Nästa fråga handlar om vilka typer av brott som risken bör avse. Liksom RPS föreslagit är det naturligt att fokusera på enbart brott mot person. Programmet syftar ju till att skydda enskilda människor, inte deras egendom. Risken bör därför avse brott mot liv, hälsa, frihet eller frid.
En särskild fråga är om det bör krävas att den riskerade brottsligheten skall vara allvarlig på motsvarande sätt som vid identitetsbyte. Svaret på denna fråga bör avgöras av hur behovet av programmet ser ut. Ser man på de hotade personer som under de senaste åren varit föremål för särskilda säkerhetsåtgärder från polisens sida, har endast ett fåtal kvalificerat sig för identitetsbyte. Detta tyder på att behov av skydd i ett program finns beträffande fler än de som uppfyller kraven i lagen om fingerade personuppgifter. Även om man väl kan tänka sig att antalet fall av identitetsbyte ökar i framtiden,
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
133
bör programmet stå öppet även för dem som inte når upp till kraven för ny identitet. Något krav på att brottsligheten skall vara allvarlig bör därför inte ställas upp för programmets tillämpning. Det torde emellertid stå klart att inte vilka brott som helst bör kunna aktualisera ett inträde.
Det bör inte spela någon roll om risken för brottsligt angrepp avser t.ex. en bevisperson själv eller dennes närstående. Programmet bör kunna tillämpas i båda fallen.
7.2.2 Personkretsen
Utredningens förslag: Följande grupper skall kunna omfattas av
programmet: 1) Bevispersoner som medverkar i förundersökning eller rättegång
rörande grov eller organiserad brottslighet. 2) Anställda inom rättsväsendet. 3) Närstående till personer under 1 och 2.
Även andra personer skall kunna omfattas av programmet, om det föreligger särskilda skäl.
Allmänt
Som vi konstaterat inledningsvis är en av de viktigaste frågorna att ta ställning till vilka grupper som bör kunna omfattas av programmet. Vi har som en allmän utgångspunkt slagit fast att det svenska programmet av flera skäl bör inriktas på att omfatta en snäv personkrets. Frågan är då hur denna krets närmare skall definieras.
RPS:s förslag till handlingsprogram omfattar tre kategorier: bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet, anhöriga och andra närstående till sådana bevispersoner samt anställda inom rättsväsendet.
Vi har i uppdrag att närmare överväga denna avgränsning av personkretsen. I direktiven påpekas att behov av att kunna omfattas av ett program kan finnas även för bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång rörande annan brottslighet än sådan som bedöms som grov eller organiserad. Härutöver finns personer som lever under hot utan att vara bevispersoner. Även i nu nämnda fall har det allmänna i uppgift att tillhandahålla skydd. Utredningen
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
134
skall därför ta ställning till om senast berörda behov skall tillgodoses inom ramen för ett program eller på något annat sätt.
Bevispersoner
Den första gruppen som omfattas av RPS:s föreslag är alltså bevispersoner. Begreppet bevispersoner användes första gången i RÅ:s rapport Säkerhet och skydd för bevispersoner (1995:2). Med begreppet avsågs i detta sammanhang vittnen, målsägande och andra som i en förundersökning eller domstolsprocess lämnar uppgifter utan att själva vara delgivna misstanke om brott.
RPS använder i sitt förslag begreppet i en vidare mening än vad RÅ gjorde. Enligt arbetsgruppens uppfattning bör även personer som själva är misstänkta för brott ingå i begreppet bevispersoner och således omfattas av handlingsprogrammet. Som skäl för denna definition av begreppet anförs att i de flesta andra länder som har program så behandlas misstänkta/tilltalade/medtilltalade på samma sätt som övriga bevispersoner. Vidare framhålls att detta sätt att använda begreppet bevispersoner står väl i överensstämmelse med internationella dokument på området.
Personer som själva medverkat i kriminalitet utgör en av polisens viktigaste informationskällor under en förundersökning. Det är erfarenhetsmässigt också i denna grupp som de mera komplicerade skyddsfrågorna uppkommer. I kriminella kretsar finns interna regler om uppträdande, och att ”tjalla” eller ”gola” på en medbrottsling tillhör de allvarligaste överträdelserna. Uppgifter från andra länder visar att ungefär 85–90 % av deltagarna i utländska program är kriminella personer. Så är t.ex. fallet i Storbritannien, Holland, Kanada och USA. Bilden stämmer också väl med svenska erfarenheter. Utredningen delar därför RPS:s uppfattning att programmet bör omfatta bevispersoner i den vidare bemärkelsen. Härmed bör alltså avses inte bara målsägande, vittnen och sakkunniga utan också misstänkta och tilltalade.
När det gäller kravet på medverkan i förundersökning och rättegång kommer de flesta bevispersoner att lämna uppgifter både i polisförhör och under rättegången. För att programmet skall bli tillämpligt bör dock inte krävas att bevispersonen lämnar uppgifter i båda sammanhangen. Det bör räcka att uppgifter lämnas i ett av dem. Om t.ex. tre personer lämnar avslöjande uppgifter under polisförhör men åklagaren väljer att endast åberopa förhör med en av
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
135
dem vid huvudförhandlingen, bör detta inte hindra att också de övriga kan få omfattas av programmet.
En annan fråga att ta ställning till är vid vilka brottstyper som det bör vara aktuellt att tillämpa programmet. RPS:s förslag avser förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet. I förslaget definieras inte närmare vilka brottstyper som avses. Anledningen är enligt arbetsgruppen att man inte vill låsa upp sig utan hellre lämnar öppet åt rättstillämpningen att avgöra den närmare avgränsningen.
Utredningen delar arbetsgruppens uppfattning att programmet i första hand skall reserveras för speciella och allvarliga situationer. Som konstaterats inledningsvis är en av grundtankarna med ett personsäkerhetsprogram att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Denna kan ta sig olika uttryck från tid till annan, och det är därför, som RPS framhållit, av stor vikt att det finns en flexibilitet i programmet som gör det möjligt för rättsväsendet att angripa olika företeelser. Programmets tillämpning bör därför inte knytas till vissa närmare brottstyper eller brott med vissa straffskalor.
Å andra sidan bör man undvika att skapa felaktiga förväntningar hos bevispersoner om programmets tillämpning. Det är därför angeläget att ändå ge viss vägledning om i vilka situationer programmet är tänkt att användas.
Alla EU-medlemsstater använder samma kriterier för att definiera organiserad brottslighet.1 Några av kriterierna skall alltid föreligga, bl.a. samarbete mellan fler än två personer, verksamhet över en längre tid samt att motivet för kriminaliteten är strävan efter vinning och/eller makt. Härutöver finns ett antal kriterier som kan men inte behöver föreligga, t.ex. någon form av disciplin och kontroll, verksamhet på internationell nivå, användande av våld eller andra metoder för hot samt otillbörlig påverkan på medier och myndigheter. Exempel på kriminella aktiviteter som kan falla inom begreppet organiserad brottslighet är mord och misshandel, narkotikabrott, människosmuggling, ekonomisk brottslighet, utpressning och olaglig vapenhandel.
Behov av säkerhetsåtgärder uppstår emellertid inte bara i samband med organiserad brottslighet utan kan förekomma även då en gärningsman agerar ensam. Även i sådana fall bör programmet kunna
1 Se Organiserad brottslighet i Sverige 2001, rapport från Rikskriminalpolisen, kriminalunderrättelsetjänsten, (2002:12)
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
136
bli tillämpligt, om det rör sig om grova brott, t.ex. allvarliga våldsbrott. Rör det sig om en känd gärningsman, är det dock ofta lämpligare att sätta in andra åtgärder än ett personsäkerhetsprogram. Detta gäller inte minst i ärenden om våld inom familjen. Det är i dessa fall inte rimligt att enbart målsäganden skall göra uppoffringar i form av flyttning, namnbyte osv. Åtgärder bör i lika stor utsträckning riktas mot förövaren. Också hänsynen till eventuella gemensamma barn gör att andra lösningar bör prövas i första hand.
I vårt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) har vi lämnat förslag till en rad åtgärder som syftar till att förbättra skyddet i dessa fall. Detta utesluter dock inte att man i mycket allvarliga situationer kan behöva tillämpa programmet också i samband med våld i nära relationer. Exempel på fall då detta kan bli aktuellt är i samband med hedersrelaterad brottslighet. I sådana situationer finns ofta flera presumtiva gärningsmän, och programmet kan kanske i enstaka fall vara enda utvägen att uppnå erforderligt skydd.
Närstående
RPS har föreslagit att programmet skall kunna omfatta också anhöriga och andra närstående till en bevisperson. Så är programmen i andra länder utformade, och det rekommenderas också i internationella dokument på området.
Att närstående till en bevisperson skall omfattas av programmet är naturligt. Utsätts bevispersonen för hot om våld, finns det ofta en risk för att också övriga familjemedlemmar skall drabbas. Vidare är det självklart att de allra närmaste skall kunna följa med, om bevispersonen tvingas att bryta upp och flytta.
Med närstående avses i första hand make, sambo och barn men även andra bör kunna komma i fråga för skydd, t.ex. föräldrar och syskon.
Utländska erfarenheter visar att om ett underårigt barn inte är bevispersonens och makens/sambons gemensamma, så kan programmet skapa nya problem. Har t.ex. bevispersonens hustru barn i ett tidigare äktenskap och omlokaliseras barnet i ett sådant fall tillsammans med sin mamma och hennes nye man, riskerar barnet att förlora kontakten med sin biologiske pappa. För att undvika denna situation får i stället andra säkerhetshöjande åtgärder vidtas.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
137
Anställda inom rättsväsendet
RPS har föreslagit att också anställda inom rättsväsendet skall kunna omfattas av programmet, om de utsätts för våld eller hot i sitt arbete. Med förslaget avses främst personal inom polisen, åklagarväsendet, domstolsväsendet och kriminalvården.
Tryggheten för personalen inom rättsväsendet är av utomordentligt stor betydelse för ett fungerande rättssamhälle. Som framgått av avsnitt 6.5 ökar hoten och övergreppen mot anställda inom rättsväsendet. Det är därför viktigt att de personkategorier som RPS pekat ut kan omfattas av programmet. Andra som bör omfattas är t.ex. personal hos Ekobrottsmyndigheten, kronofogden och tullen.
Närstående till en anställd bör kunna omfattas av programmet av samma skäl som anförts ovan beträffande närstående till en bevisperson.
Andra hotade i behov av skydd
Som nämnts ovan har vi i uppdrag att också lämna förslag på åtgärder som skyddar vissa andra personkategorier som löper särskild risk att utsättas för hot och våld.
Det kan handla om politiker, journalister och andra exponerade yrkesgrupper liksom personer som är kända av andra skäl. Till exempel utsätts inte sällan lokala politiker för hot från såväl enstaka personer som från rasistiska och främlingsfientliga grupper (se avsnitt 6.5.6). Andra utsatta är informatörer, dvs. personer som själva kan vara kriminella och som fortlöpande lämnar tips och uppgifter till polisen. Dessa personer är en mycket viktig informationskälla samtidigt som de utsätts för stora risker. I andra länder finns ofta möjlighet att ge skydd åt informatörer i ett program. Vidare kan allvarliga hot och incidenter förekomma mot parter och andra i samband med civilprocesser, t.ex. familjemål.
Självklart är det viktigt att de nu uppräknande personkategorierna liksom deras närstående kan erbjudas olika säkerhetsåtgärder. I första hand bör dock andra typer av åtgärder än programmet väljas. Flera skäl talar för detta. Att omlokalisera och försöka gömma offentliga och kända personer är svårt, och deras verksamhet förutsätter ju också offentlighet. I princip är det inte heller någon idé att byta identitet på en person som till utseendet är känd för allmänheten. Den hotade kanske inte heller är villig att ställa upp på den
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
138
stora förändring och påfrestning som programmet innebär. Att lämna en verksamhet som bygger på offentliga framträdanden och träda in i programmet kan upplevas som ett alltför stort steg.
Det kan emellertid inte uteslutas att programmet kan behöva användas också i nu aktuella fall. Eftersom programmet i första hand är reserverat för de tre huvudgrupperna (bevispersoner i brottmål, rättsväsendets personal och närstående) bör dock krävas att det i en sådan situation föreligger särskilda skäl, t.ex. att den enskilde redan har utsatts för ett angrepp eller att hotbilden är extrem. Rör det sig om en informatör som lämnat uppgifter till polisen, måste också krävas att det föreligger ett samband mellan uppgifterna och risken för repressalier.
7.2.3 Övriga förutsättningar
Utredningens förslag: För att en bevisperson skall beviljas inträde
i programmet krävs, utöver vad som framgått ovan, att 1) de uppgifter bevispersonen lämnar bedöms ha betydelse för
möjligheten att uppnå tillräckliga skäl för åtal eller fällande dom, 2) det finns ett samband mellan hotbilden och de uppgifter som
bevispersonen lämnar, 3) bevispersonen samtycker till att genomföra programmet och
bedöms komma att följa de villkor som ställs, 4) bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet och 5) andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga.
För att programmet skall tillämpas beträffande andra personer än bevispersoner krävs att förutsättningarna i 3–5 är uppfyllda. Beträffande anställda inom rättsväsendet krävs dessutom att det finns ett samband mellan hotbilden och tjänsten.
För att en bevisperson skall tas in i programmet behöver ytterligare förutsättningar ställas upp.
Först och främst bör krävas att bevispersonens uppgifter har betydelse för möjligheten att nå framgång med den aktuella förundersökningen eller rättegången. Detta är ett vanligt krav i andra länders program. Att träda in i ett program innebär stora påfrestningar för den enskilde och ett långtgående åtagande från det allmännas sida. Det är därför rimligt att ett sådant steg tas endast i de fall då uppgifterna är relevanta och de behöver användas i rättsprocessen. Där-
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
139
emot bör inte programmets tillämpning vara avhängigt av att domstolen väljer att tro på bevispersonen. Även vid en friande dom måste en uppgiftslämnare kunna ha rätt till skydd.
Nästa förutsättning gäller sambandet mellan den aktuella hotbilden och de uppgifter som bevispersonen lämnar. Liksom RPS föreslagit bör ett sådant samband finnas för att programmet skall bli aktuellt. Det bör inte komma i fråga att använda programmet, om en bevisperson visserligen lämnar viktiga uppgifter till polisen men sedan hotas av en helt annan anledning. I sådana fall får andra säkerhetsåtgärder vidtas.
Andra viktiga krav som bör ställas är att bevispersonen lämnar sitt samtycke till att genomföra programmet och bedöms komma att följa polisens direktiv. För att säkerhetsarbetet skall fungera är det av avgörande betydelse att bevispersonen deltar frivilligt och kan samarbeta med polisen. Som framgått ovan visar emellertid erfarenheterna att många bevispersoner inte klarar de påfrestningar och krav som det innebär att delta i ett program. En stor del av dem som behöver skydd är själva kriminella och kan vara svåra att styra och kontrollera. En bedömning av den enskildes möjligheter att klara programmet får göras utifrån alla kända fakta om den hotade. Intervjuer med hjälp av psykolog kan behövas för bedömningen. Detta tillvägagångssätt används ofta utomlands.
Ytterligare ett krav som bör ställas är att bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet. Det bör alltså inte vara tillräckligt att bevispersonen befinner sig tillfälligt i landet som turist eller med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett viktigt syfte med programmet är att långsiktigt hjälpa den hotade till en trygg tillvaro på en ny ort. Denna form av säkerhetsarbete sträcker sig normalt många år framåt i tiden och går inte att genomföra beträffande en person som vistas endast tillfälligt i landet. I de fall hotet riktas mot en sådan person, får i stället andra säkerhetsåtgärder vidtas under vistelsen här. Skulle han eller hon senare få rätt att stadigvarande vistas i Sverige, kan självklart programmet aktualiseras då.
Ett särskilt problem gäller de fall då bevispersonen också är brottsoffer och har tagits till Sverige illegalt, t.ex. kvinnor i samband med människohandel. Ofta saknas laglig grund för dessa offer att få vistas i Sverige ens under rättsprocessen.2 Om en kvinna i en
2 Se dock Slutbetänkandet från Anhörigkommittén Människosmuggling och offer för människohandel SOU (2002:69) och prop. 2003/04:35 Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
140
sådan situation p.g.a. av humanitära skäl får permanent uppehållstillstånd, kan hon beviljas inträde i programmet. Men i övriga fall måste skyddet ges i det land hon avvisas till. De svenska myndigheterna behöver här kontakta polisen i kvinnans hemland för att uppmärksamma behovet av säkerhetsåtgärder där.
Slutligen bör krävas att programmet får tillämpas först när alla andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. Det är naturligt att en åtgärd som får så stora konsekvenser såväl för den enskilde som för det allmänna tillgrips endast som en sista utväg.
De nu beskrivna kraven avser programmets tillämpning på bevispersoner. För att programmet skall tillämpas på övriga personkategorier bör de tre sistnämnda kraven vara uppfyllda, dvs. att personen i fråga samtycker till och bedöms komma att följa de villkor som behöver ställas, att han eller hon har rätt att stadigvarande vistas i landet och att andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. Beträffande anställda inom rättsväsendet bör dessutom krävas att det finns ett samband mellan hotbilden och tjänsten.
7.3 Handläggningen
7.3.1 Polisen och kriminalvården
Utredningens förslag: Hur arbetet med programmet närmare skall
organiseras inom polisen skall ankomma på RPS att bestämma. I vår fortsatta beskrivning förutsätter vi dock att programmet kommer att handläggas av särskilda personsäkerhetsenheter. Också inom kriminalvården förutsätts en särskild organisation rörande programmet.
I de allmänna utgångspunkterna har vi fastslagit att polisen bör ha huvudansvaret för handläggningen av programmet. Hur polisens arbete närmare skall organiseras bör ankomma på RPS att bestämma. För att vi skall kunna ge en rättvisande bild av hur programmet är tänkt att fungera vill vi dock lämna följande synpunkter.
Arbetet med ärenden om skydd av hotade personer skiljer sig på många sätt från annat polisarbete. I först hand handlar det naturligtvis om att vidta olika konkreta skyddsåtgärder. Ofta gäller det att agera snabbt. Ansvaret är stort. Det handlar om att rädda liv. Arbetet måste bedrivas med finess och diskretion och vara omgärdat av sekretess.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
141
Men det gäller också att lösa många praktiska frågor kring den hotade personen, t.ex. avyttra den gamla bostaden, genomföra flyttningar, ordna skydd för personuppgifter, ordna den hotades ekonomi och skaffa ett nytt arbete åt honom eller henne. För att kunna lösa många av dessa frågor krävs också ett upparbetat kontaktnät med andra myndigheter.
Arbetet är vidare psykiskt krävande. När en hotad person flyttas från sin vanliga miljö till ett skyddat boende blir den handläggande personalen många gånger den hotades enda kontakt med yttervärlden. Detta innebär att den hotade vänder sig till de handläggande poliserna för att få hjälp med vitt skilda frågor. Allt från små saker i vardagen till hanteringen av rädsla och ångest för mer våld och nya hot.
Arbetet med ett program måste också omgärdas av ett särskilt högt säkerhetstänkande. Det handlar om säkerheten både för den som skyddas och för polispersonalen.
Det nu sagda talar för att handläggningen av programmet koncentreras till speciella enheter inom polisen. Sådana enheter finns också i andra länder som har program. Enheterna skulle kunna benämnas personsäkerhetsenheter. I den fortsatta framställningen förutsätts att sådana enheter inrättas.
Som fastslagits i de allmänna utgångspunkterna skall även kriminalvården ha ansvar för programmet i vissa fall. Motsvarande krav gäller naturligtvis även där. Också inom kriminalvården behövs därför en särskild organisation för programmet.
7.3.2 Samarbete med andra
Utredningens förslag: Ett fungerande program förutsätter samarbete
mellan polisen, kriminalvården och andra samhällsorgan. Skyldigheten att samarbeta lagfästs.
En bestämmelse om samarbete
Som vi konstaterat i våra allmänna utgångspunkter förutsätter ett fungerande program samarbete mellan många olika samhällsorgan. Polisens och kriminalvårdens ansvar för programmet medför inte någon inskränkning i andra myndigheters ansvar på sina områden. Tvärtom kan insatser från myndigheter utanför programmet vara
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
142
mycket viktiga för att programmet skall lyckas. Detta framgår tydligt av vår berättelse i kapitel 2. Det kan t.ex. handla om ekonomiskt bistånd från socialtjänsten, sjukvård, tandvård eller skydd av personuppgifter inom folkbokföringen. Genom ett nära samarbete och utifrån ett helhetstänkande kring varje individ bör insatserna från olika myndigheter komplettera varandra och underlätta att genomföra programmet för den enskilde.
De poliser som i dag arbetar med skydd av hotade personer möts dock inte sällan av oförstående vid sina kontakter med andra myndigheter. Detta innebär att polisen får lägga ner mycket tid och energi på att förklara vad skyddsarbete innebär, och det kan ta tid innan ett samarbete kring en hotad person kommer igång. Det är därför viktigt att för framtiden tydligt understryka betydelsen av ett gott samarbete.
I 3 § polislagen (1984:387) finns visserligen redan en bestämmelse som gäller samarbete mellan polisen och andra myndigheter och organisationer. Här fastslås också att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Mot bakgrund av att det nya programmet skall regleras i en särskild lag och att ett fungerande samarbete kommer att vara av största vikt i ärenden rörande programmet, bör dock en regel om samarbete tas in också i den lagen.
Närmare om samarbetet
Hur samarbetet närmare skall gå till bör inte regleras i lag. Det bör i stället ske utifrån rutiner som berörda myndigheter och organ själva utformar. Rutinerna bör avse samarbete på olika nivåer; lokal, regional och nationell nivå.
Vissa kontakter återkommer ständigt för handläggarna på en personsäkerhetsenhet. För sådana situationer bör polisen upparbeta fasta kontakter med vissa personer. Ett exempel är behovet av återkommande hjälp av psykolog och psykiater.
Inom andra verksamhetsområden är det inte utan vidare möjligt för polisen att alltid vända sig till en och samma person. Det gäller t.ex. socialtjänsten. Anledningen är att poliserna bara i ett enda ärende kan behöva samarbeta med socialförvaltningarna på flera orter. Inom en och samma stad kan det dessutom finnas socialförvaltningar i flera olika statsdelsnämnder. För sådana situationer krävs i stället en annan modell för samarbete.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
143
En möjlig lösning är att det inom varje personsäkerhetsenhets ansvarsområde utses en kontaktperson för hela socialtjänsten som handläggarna kan vända sig till för råd och vägledning. Kontaktpersonen kan fungera som en sluss och se till att polisen snabbt får tala med rätt tjänsteman. Kontaktpersonen kan också sprida kunskap inom sitt verksamhetsområde när det gäller programmet. Förutom socialtjänsten bör modellen också kunna tillämpas t.ex. beträffande sjukvården, försäkringskassan, arbetsförmedlingen, kronofogden och skolan.
Vissa av de frågor som polisen kan behöva få hjälp med handläggs av myndigheter på nationell nivå, t.ex. namnbyten hos PRV och fingerade personuppgifter hos RPS. Gemensamma kontaktpersoner för alla personsäkerhetsenheterna bör utses på sådana myndigheter.
7.4 Inträde
7.4.1 Ansökan
Utredningens förslag: En ansökan om inträde i programmet skall
få göras av en person som önskar skydd i programmet, en myndighet som utreder ett med inträdet sammanhängande brott eller kriminalvården. Inträde skall kunna aktualiseras även av varje polismyndighet.
Frågan om programmets tillämpning kan komma att väckas på olika sätt. Det vanligaste blir sannolikt att behovet kommer fram i samband med en brottsutredning hos polisen. En bevisperson lämnar vid förhör så avslöjande och graverande uppgifter om en eller flera andra inblandade personer att det omedelbart står klart att bevispersonen kan komma att utsättas för allvarliga repressalier.
Såsom RPS har konstaterat är det naturligt att det är den enhet inom polisen som utreder brottet som gör en preliminär hotbildsbedömning, eventuellt med bistånd av den lokala/regionala kriminalunderrättelsetjänsten eller säkerhetspolisen. Efter hotbildsbedömningen bör det sedan ankomma på enheten att aktualisera frågan om inträde i programmet. Leds förundersökningen av en åklagare, bör självklart samråd först ske med denne. Detta är betydelsefullt t.ex. för bedömningen av värdet av de uppgifter en bevisperson lämnar. Själva beslutet om inträde bör sedan fattas av de särskilda
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
144
enheter inom polisen som vi förutsätter kommer att inrättas (se avsnitten 7.3.1 och 7.4.2).
Motsvarande situation kan uppstå också i samband med brottsutredningar hos andra myndigheter t.ex. Ekobrottsmyndigheten och tullen. I sådana fall bör det efter hotbildsbedömningen ankomma på den utredande myndigheten att hos polisen ansöka om att den hotade skall få träda in i programmet.
Uppstår behov av att tillämpa programmet beträffande en person som verkställer ett fängelsestraff bör, som framgått ovan, själva handläggandet av programmet i de flesta fall ankomma på kriminalvården. Beslut om inträde bör dock även i ett sådant fall fattas av polisen. Efter en första hotbildsbedömning bör det därför ankomma på kriminalvården att ansöka om att den hotade skall beviljas inträde i programmet.
Ansökan om inträde bör kunna göras även av den hotade själv. Detta kan bli aktuellt i de fall hotet inte har koppling till en pågående förundersökning.
En ansökan om inträde bör innehålla uppgifter om den hotade i de hänseenden som är avgörande för programmets tillämpning, t.ex. personkrets och hotbildsbeskrivning.
7.4.2 Beslut
Utredningens förslag: Ansökan om inträde i programmet prövas
av polisen.
En ansökan om att en hotad person skall beviljas inträde i programmet bör alltså prövas av polisen.
Ansökan bör prövas skyndsamt. Är förutsättningarna uppfyllda, bör inträde beviljas.
I avvaktan på ett fullständigt beslutsunderlag, t.ex. en ordentlig hotbildsanalys och en psykologbedömning, bör den hotade självfallet bli föremål för erforderliga skyddsåtgärder från polisens sida.
I de fall förutsättningarna för inträde inte är uppfyllda men vissa säkerhetsåtgärder behöver vidtas utanför programmet, bör samråd ske mellan den enhet inom polisen som prövat ansökan och den lokala polisen.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
145
7.4.3 Villkor
Utredningens förslag: Polisen skall ha rätt att ställa upp villkor för
programmets genomförande som den hotade är skyldig att följa.
Erfarenheterna från andra länder visar att ett lyckat säkerhetsarbete förutsätter skötsamhet. Den hotade får t.ex. inte begå brott, missköta sitt boende eller hemfalla åt missbruk. Den enskilde får inte heller sprida upplysningar om programmet eller uppträda på ett sådant sätt att han eller hon genom att dra uppmärksamheten till sig äventyrar sin egen, handläggarnas eller andra skyddade personers säkerhet.
För att undvika denna typ av problem är det viktigt att polisen har rätt att ställa upp villkor för programmets genomförande som den hotade är skyldig att följa. Detta bör normalt ske i samband med inträdet, men polisen bör också ha rätt att ge nya direktiv under programmets gång.
Vägrar den hotade att godta villkoren, bör ansökan om inträde avslås. Den som inte kan acceptera polisens direktiv har i och för sig ändå rätt till hjälp och stöd av polisen enligt de grundläggande bestämmelserna i polislagen, men han eller hon bör i en sådan situation inte ha tillgång till den speciella polisiära arbetsform som programmet utgör.
Villkorens närmare utformning bör inte regleras i lag utan får avgöras av den handläggande enheten från fall till fall. För att understryka vikten av att villkoren följs är det lämpligt att de upprättas skriftligen och undertecknas av den hotade.
Åsidosätter den hotade villkoren som polisen ställt upp, kan det bli aktuellt med utträde ur programmet, se avsnitt 7.6.
7.5 Innehållet i programmet
Utredningens förslag: Den som beviljats inträde i programmet skall
få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra.
Den hotade skall även få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomföra programmet.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
146
7.5.1 Allmänt
När beslut har fattats om att bevilja en hotad person inträde i programmet bör ansvaret för den fortsatta handläggningen och olika åtgärder ligga på polisen. Som framgått tidigare förutsätter vi att programmet kommer att skötas av särskilda personsäkerhetsenheter. (Angående kriminalvårdens ansvar i vissa fall, se avsnitt 7.5.3.)
Varje ärende kommer att ha sina speciella förutsättningar, och det gäller för polisen att skräddarsy säkerhetsarbetet från fall till fall (se vår berättelse kap. 2). Hur ser hotbilden ut? Är det en ensam person som skall skyddas eller är det en hel familj? Är det tillräckligt att tillfälligt flytta den hotade eller krävs en permanent flyttning? Osv.
För att säkerhetsarbetet skall kunna anpassas till olika situationer bör man i programmet arbeta med ett brett basutbud av åtgärder. Dessa åtgärder får sedan kombineras med varandra på olika sätt för att ett effektivt skydd skall uppnås i varje enskilt fall. Det kan röra sig om rent säkerhetsarbete, såsom flyttning till skyddat boende och installerande av larm, men även om praktiska frågor i stort och smått, t.ex. att ordna eftersändning av post och betala räkningar.
För att programmet skall fungera väl krävs också att polisen hjälper den enskilde med olika myndighetskontakter, t.ex. tar kontakt med Skatteverket angående skydd av personuppgifter.
7.5.2 Ett basutbud av åtgärder
Skyddat boende
Ett av de viktigaste inslagen i skyddsarbetet är att se till att den hotade har ett säkert och tryggt boende. Detta kan ordnas på olika sätt beroende på hotbilden:
• Genom säkerhetshöjande åtgärder i den hotades vanliga bostad.
• Genom tillfällig flyttning.
• Genom definitiv flyttning.
Eftersom programmet kommer att bli aktuellt endast i allvarliga situationer torde de två sistnämnda alternativen bli de vanligaste. Detta är också erfarenheterna från andra länder. Handlar det om att skydda en person som är känd för en vidare allmänhet, kan dock säkerhetshöjande åtgärder i den hotades vanliga miljö vara ett bra
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
147
alternativ eftersom det är svårt att hålla en sådan person gömd någon längre tid.
Kortare eller längre vistelse i annat än det egna hemmet brukar kallas skyddat boende. I ett personsäkerhetsprogram arbetar polisen normalt med tre boendenivåer, varav boendenivå ett och två måste vara väl förberedda.
Boendenivå ett innebär akut och omedelbar förflyttning av den hotade och dennes närmaste för några dygn eller några veckor i avvaktan på en ny och mer fullständig bedömning. Möjligheten skall kunna utlösas när som helst under dygnet och följa väl utarbetade rutiner. Boende på hotell, pensionat eller liknande är den boendeform som i regel är bäst lämpad i detta inledande skede.
I boendenivå två används av polisen förberedda skyddslägenheter. I de fall det blir aktuellt med en definitiv flyttning till ny ort kan den hotade och dennes familj under en mellanperiod flyttas från ett hotellboende till en skyddslägenhet. Om den hotade inte vill/kan genomföra programmet, är det önskvärt att detta kommer fram före flytten till skyddslägenheten. Annars kan lägenheten komma att betraktas som ”bränd” och måste bytas. Polisen bör ingå avtal med olika hyresvärdar så att byten av lägenheter kan ske med kort varsel. Storstadsmiljö kan i vissa fall vara en fördel, medan det i andra fall är mest lämpligt med en mindre ort. Viktigt är alltid att komma långt bort från hotet.
I de fall hotbilden kvarstår efter viss tid i skyddslägenhet kan en permanent flyttning till ny ort genomföras. Detta är boendenivå tre. Anskaffande av bostad kräver i detta fall den hotades medverkan. Inför ett sådant arrangemang fordras ingående förberedelser av olika slag. Allt skall fungera på den nya orten; arbete, skola osv. Polisen måste ofta involvera andra myndigheter i flyttförberedelserna (se kap. 2).
Tekniska åtgärder
Ett viktigt sätt att åstadkomma en hög säkerhet kring den hotade och dennes familj är att utnyttja olika tekniska hjälpmedel. Självklara inslag i säkerhetsarbetet är installerande av larm för person, bostad, fordon osv. Ett annat exempel är kameraövervakning av ingång till bostaden.
Att använda tekniska hjälpmedel i säkerhetshöjande syfte blir särskilt viktigt i de fall det av något skäl inte bedöms nödvändigt
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
148
eller lämpligt att flytta på den hotade utan denne lever kvar i sin vanliga miljö.
Fysisk övervakning
Som framhållits inledningsvis av detta kapitel utgör fysisk övervakning i form av livvaktsskydd enbart en av många åtgärder i ett program. Anledningen till detta är att denna form av skydd utgör ett stort intrång i den enskildes privatliv. Det är också förenat med stora kostnader. Fullt livvaktsskydd för en person kostar mer än 15 miljoner kronor om året.
I vissa situationer behöver dock övervakning av polispersonal tillgripas. Det kan t.ex. bli aktuellt i samband med en rättegång. Eftersom handläggarna i programmet av säkerhetsskäl inte bör exponera sig i ett sådant sammanhang, bör övervakningen anförtros annan polis.
Ytterligare en form av fysiskt skydd som kan ge ökad säkerhet och trygghet för hotade personer är särskilt upptränade hundar.
Kontaktmöjlighet
Den psykiska pressen på en hotad person som träder in i ett program är som redan framhållits flera gånger mycket stor. I andra länder försöker man motverka detta genom att göra det möjligt för den hotade att via telefon alltid kunna nå de handläggare hos polisen som är insatta i ärendet. Detta skapar en stor trygghet för den enskilde. Ett viktigt inslag i det svenska säkerhetsarbetet bör därför vara att tilldela den hotade ett telefonnummer som möjliggör kontakt med handläggarna dygnet runt.
Skydd av personuppgifter
En annan åtgärd som har stor betydelse för ett framgångsrikt säkerhetsarbete är att se till att den hotades personuppgifter ges erforderligt skydd.
Olika åtgärder kan här komma i fråga redan enligt gällande rätt, såsom sekretessmarkering, kvarskrivning och identitetsbyte (se kap. 3). I avsnitt 7.8 lämnar vi också förslag till nya sekretessbestäm-
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
149
melser som syftar till att skydda uppgifter om de personer som tas in i programmet inom hela den offentliga förvaltningen.
När det gäller hotade i programmet kommer de vanligaste formerna av skydd sannolikt att vara kvarskrivning (eventuellt i kombination med namnbyte enligt namnlagen) och identitetsbyte.
Vilken form av skydd som bör väljas beror framför allt på hotbilden. Ett identitetsbyte ger bäst skydd men är förenat med olika praktiska problem t.ex. i samband med myndighetskontakter. Å andra sidan ger kvarskrivning inte samma skydd som nya personuppgifter.
För den som inte byter identitet utan ges någon annan form av skydd är det vikigt att vara uppmärksam på myndigheters och andra organs behandling av de egna personuppgifterna. Det gäller då särskilt uppgiften om en ny adress. Personuppgifter om en människa finns hos ett stort antal myndigheter, och en korrekt hantering av dessa är avgörande för att säkerhetsarbetet i programmet skall fungera.
Lika betydelsefullt är att den skyddade själv är försiktig i sin hantering av de egna personuppgifterna. Utländska och inhemska erfarenheter visar att det ofta är den hotade själv eller dennes närstående som orsakar att skyddade uppgifter sprids på ett olyckligt sätt.
Om handläggarna hos polisen vill kartlägga var det finns uppgifter om en hotad, finns svaret på denna fråga inte på ett enda ställe eftersom myndigheter, företag och organisationer samlar sina uppgifter oberoende av varandra. En förfrågan får i stället riktas till alla som kan tänkas ha uppgifter.
Ekonomisk ersättning
En hotad person utsätts inte bara för mänskligt lidande utan drabbas också ofta av ekonomiska problem till följd av hotet, t.ex. dubbla boendekostnader och flyttkostnader samt minskade inkomster i samband med byte av arbete.
Vi har i uppgift att överväga möjligheterna till ekonomisk ersättning för hotade och förföljda personer. Uppdraget i denna del omfattar inte bara personer som kan bli aktuella för programmet utan också andra allvarligt hotade personer. Frågan om ekonomisk ersättning behandlas därför separat i kapitel 8.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
150
Andra typer av åtgärder
Utöver de åtgärder som nu har nämnts kan det bli aktuellt för polisen att vidta också andra åtgärder.
Den hotade eller någon i dennes familj kan behöva komma i kontakt med läkare eller tandläkare, familjens räkningar behöver betalas, posten eftersändas och telefonabonnemanget ändras till ett hemligt nummer. Eventuellt behöver också viss information ges till den hotades närmaste släktingar liksom till arbetsgivare, skola och daghem.
Inte sällan behöver den hotade även hjälp med att få ordning på sin ekonomi. Handläggarna kan här behöva bistå vid kontakter med borgenärer och kronofogdemyndigheten.
Vidare behöver transporter av den hotade ordnas i olika sammanhang, t.ex. till polisförhör och rättegångar.
I samband med flyttning till en ny ort måste tidigare bostad avvecklas. Detsamma kan gälla bilar och annan egendom. Samtidigt behöver nytt införskaffas. Vid en definitiv flyttning måste också den hotad få hjälp med att hitta på en hållbar legend om sitt tidigare liv.
Arbetsmetoder och rutiner
Den lag om personsäkerhet som vi föreslår är en ramlag. För att uppnå en enhetlig tillämpning av programmet bland handläggarna hos polisen behöver den därför fyllas ut med riktlinjer rörande arbetsmetoder och rutiner. Dessa bör vara gemensamma för hela landet och utformas av RPS.
I bilaga 2 ger utredningen några exempel på grundläggande frågor som bör tas upp i sådana riktlinjer. Ett exempel på en viktig rutin är att alla kontakter med den skyddade skall gå via de poliser som handlägger programmet. Åklagare liksom andra delar av polisen bör inte själva få ta direktkontakt med den hotade. Löften om t.ex. en ny bostad eller hjälp med nya personuppgifter bör få ges endast av de särskilda handläggarna. På så sätt hålls säkerhetsarbetet skilt från annat polisarbete. Skyddsåtgärderna som vidtas blir ingen motprestation för lämnade uppgifter i utredningen. Fler exempel på viktiga arbetsmetoder finns i nämnda bilaga.
En annan viktig fråga som har med polisens arbetsmetoder att göra gäller möjligheten att arbeta under täcknamn. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt delbetänkande Ökad
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
151
effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) behandlat denna fråga.
Beredningen har föreslagit att en polisman för att förhindra, avslöja eller utreda brott skall få uppträda under skyddsidentitet. Med skyddsidentitet skall avses att polisen använder oriktiga uppgifter om sig själv. De uppgifterna får antecknas i register och i dokument som utfärdas i skyddsidentiteten. Polismannen får därigenom möjlighet att använda på olika sätt vilseledande, oriktiga eller i annat fall bristfälliga uppgifter under ett uppdrag och att få körkort, pass och andra sådana handlingar utfärdade i sin skyddsidentitet. Polismannen skall ha full rättshandlingsförmåga i sin skyddsidentitet.
En möjlighet att använda skyddsidentitet skulle bli ett effektivt hjälpmedel i arbetet med att skydda hotade personer. Om de särskilda handläggarna skulle ha en sådan möjlighet, skulle säkerheten för dem själva, deras anhöriga och de personer som skyddas öka. Dessutom skulle den metod som används vid ett sådant arbete bättre kunna skyddas från insyn, t.ex. genom att det blir möjligt för de deltagande poliserna att göra betalningar och hyra skyddsbostäder i sina skyddsidentiteter.
7.5.3 Särskilt om kriminalvården
Kriminalvården skall enligt vårt förslag ansvara för handläggningen av programmet beträffande fängelsedömda (se avsnitt 7.1.4). Ansvaret inträder då verkställigheten inleds och kvarstår fram till den villkorliga frigivningen. Polisen skall dock ansvara för programmet under s.k. § 34-placeringar.
Vad som sagts ovan om polisens arbete med programmet är i stora delar tillämpligt också på kriminalvården. Även en hotad i anstalt behöver kontaktpersoner och hjälp med olika saker t.ex. skydd av sina personuppgifter. En särskilt viktig åtgärd för kriminalvården är att föranstalta om hög säkerhet kring den dömde för att motverka repressalier.
Inför den villkorliga frigivningen bör ett nära samråd ske mellan kriminalvårdens och polisens handläggare. Kvarstår hotbilden efter frigivningen, övergår ansvaret för programmet på polisen. Den hotades framtid behöver planeras i god tid; ny bostad, nytt arbete osv. Det kan också vara lämpligt att utse särskilda övervakare för personer i programmet.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
152
Har den dömde anhöriga och är de också intagna i programmet, ligger som framgått av avsnitt 7.1.4 ansvaret för dem på polisen.
7.6 Utträde ur programmet
Utredningens förslag: Polisen får besluta om utträde, om någon av
förutsättningarna för att tillämpa programmet inte längre föreligger.
Internationella erfarenheter visar att personsäkerhetsprogram i princip bara har ett tillflöde av personer men nästan inga avhopp. Det bör dock vara möjligt för polisen att besluta om utträde ur det svenska programmet, om någon av förutsättningarna för att tillämpa det inte längre föreligger. Beslut om utträde bör fattas av de särskilda enheter som handlägger programmet.
Det innebär t.ex. att utträde bör kunna ske om den enskilde inte längre vill medverka i programmet. Deltagandet bygger på frivillighet, och föreligger inte längre något samtycke, bör beslut om utträde fattas.
Det bör vidare vara möjligt att besluta om utträde, om den hotade har åsidosatt villkoren för programmet. Har den enskilde gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet, bör han eller hon inte längre kunna räkna med något skydd i programmet. Begår den skyddade ett brott, bör det som huvudregel bli aktuellt med utträde. Detsamma gäller om den skyddade har äventyrat säkerheten för egen eller annans del, t.ex. genom att avslöja uppgifter om andra som skyddas i programmet. I mindre allvarliga situationer bör polisen i första hand utfärda en varning.
Utträde bör också kunna bli aktuellt om det inte längre föreligger en sådan hotbild att skydd av programmet behövs. Har hotet t.ex. kommit från en ensam gärningsman och avlider denne, kan behovet av programmet helt försvinna.
7.7 Överklagande
Utredningens förslag: Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde
i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet kan överklagas till RPS.
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
153
En viktig fråga att ta ställning till är möjligheterna att få beslut rörande programmet prövade.
Inom förvaltningsrätten gäller som huvudregel att beslut får överklagas. Enligt förvaltningslagen (1986:223) överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol om inte annat har föreskrivits (22 a §).
Rätten till överklagande har dock vissa begränsningar. Den gäller t.ex. inte polisens brottsbekämpande verksamhet (32 § FL). Med brottsbekämpande verksamhet avses den brottsförebyggande verksamheten, huvuddelen av övervakningsverksamheten samt polisens spanings- och utredningsverksamhet.3
Polisens arbete med personsäkerhetsprogrammet måste sägas utgöra en del av det brottsbekämpande arbetet. Det rör sig närmast om en särskild arbetsmetod för polisen på detta område. Förvaltningslagens regler om överklagande och domstolsprövning torde därmed inte vara tillämpliga på beslut som rör programmet. Inte heller Europakonventionens regler om rätt till domstolsprövning kan anses tillämpliga eftersom frågan om medverkan i programmet inte kan sägas röra en civil rättighet 4.
Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet kommer emellertid att ha stor betydelse för den hotade. Starka rättsäkerhetsskäl talar därför för att den enskilde ändå bör ha möjlighet att överklaga sådana beslut.
Förfarandet bör göras enkelt. Den lämpligaste lösningen är att prövningen görs inom polisorganisationen. Uppgiften bör läggas på RPS som enligt vårt förslag kommer att ha ansvaret för programmet på nationell nivå.
Rätten att överklaga bör vara tidsbegränsad. Fristen bör sättas till tre veckor från dagen för beslutet.
RPS:s beslut bör inte gå att överklaga. Däremot bör det stå den enskilde fritt att ansöka om inträde på nytt.
3 Se prop. 1985/86:80 s. 824 Se artikel 6 Europakonventionen
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
154
7.8 Sekretess
Utredningens förslag: Sekretess skall gälla inom hela den offent-
liga förvaltningen för uppgift om verksamhet enligt personsäkerhetslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas.
Sekretess skall vidare gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt personsäkerhetslagen eller lagen om personsäkerhetsersättning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
7.8.1 Allmänt
För att arbetet med personsäkerhetsprogrammet skall fungera måste sekretesslagstiftningen vara utformad på ett ändamålsenligt sätt. Uppgifter om dem som skyddas i programmet liksom uppgifter om polisens arbetsmetoder och rutiner får inte hamna i orätta händer. Skulle sådana uppgifter spridas t.ex. till företrädare för en kriminell organisation som förföljer en person i programmet, kan den skyddade komma att utsättas för livsfara. Ett avslöjande kan också skada andra som tagits in i programmet liksom handläggarna. Härtill kommer att säkerhetsarbetet måste börja om från början.
Samtidigt får sekretesslagstiftningen inte lägga hinder i vägen för ett nödvändigt informationsutbyte mellan de myndigheter som behöver samarbeta i ett ärende rörande programmet. Som framgått ovan kan ett nära samarbete mellan t.ex. polisen och socialtjänsten vara nödvändigt för att säkerhetsarbetet skall lyckas i ett enskilt fall.
7.8.2 Två nya sekretessbestämmelser
Utländska erfarenheter visar att ett fungerande personsäkerhetsprogram kräver ett starkt sekretesskydd. Samma erfarenhet har de svenska poliser som i dag arbetar med avancerat personsäkerhetsarbete.
Som framgått av kapitel 3 har i och för sig uppgifter om enskilds förhållanden redan enligt gällande lagstiftning ett starkt sekretesskydd hos flera av de myndigheter som kommer att arbeta med programmet. Presumtion för sekretess föreligger t.ex. både inom polisen,
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
155
hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Men inom vissa andra verksamhetsområden som också kan beröras av ett personsäkerhetsärende råder presumtion för offentlighet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, t.ex. inom kriminalvården och försäkringskassorna. Också sekretessbestämmelsen rörande polisens arbetsmetoder vid t.ex. personskydd har ett rakt skaderekvisit.
För att åstadkomma ett så heltäckande skydd som möjligt bör sekretess införas rörande programmet. Denna bör avse dels uppgifter om polisens arbete, dels uppgifter om enskilds personliga förhållanden.
Utredningen har övervägt att reglera sekretessen i båda dessa hänseenden i en enda bestämmelse i 5 kap. sekretesslagen. En sådan konstruktion skulle dock avvika från den sedvanliga uppdelningen i sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas verksamhet (kap. 2–6) och sekretessbestämmelser till skydd för enskilda (kap. 7–9). Därmed finns en risk för att den nya bestämmelsen inte skulle uppmärksammas av dem som skall tillämpa den till skydd för en enskild.
Av systematiska skäl och för att regleringen skall bli tydlig föreslår vi i stället två nya bestämmelser. Den ena bör placeras i 5 kap. och avse uppgifter om polisens arbete såsom metoder och rutiner, skyddade boenden, handläggarnas namn osv. Den andra bör tas in i 7 kap. och avse uppgifter om enskilds personliga förhållanden, t.ex. uppgift om att en viss person har beviljats inträde i programmet eller var han eller hon hålls gömd. När det gäller den enskilde bör sekretess gälla även uppgift i ärende enligt den nya lagen om statlig ersättning, se kap. 8.
En särskild fråga då det gäller sekretessen till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden är hur den nya bestämmelsen förhåller sig till folkbokföringssekretessen, reglerna om kvarskrivning och fingerade personuppgifter samt vårt tidigare förslag om skyddad folkbokföring.
Beträffande en person som är med i programmet kan man tänka sig att de nämnda reglerna delvis lappar över varandra då det gäller uppgifter om personnummer och adress, t.ex. då en person som har sekretessmarkering tas in i programmet. I ett sådant fall fäller den strängare sekretessen utslaget.5 Man skulle därför kunna hävda att för personer i programmet det räcker med att tillämpa programsekretessen. Den enskilde skulle behöva varken kvarskriva sig eller
5 Se prop. 1979/80:2 del A s. 70
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
156
byta identitet. Detta resonemang förutsätter dock att myndigheterna som skall tillämpa den stränga sekretessbestämmelsen känner till att programmet tillämpas. För att skydda sig mot misstag i den praktiska hanteringen av känsliga personuppgifter kan man därför förvänta sig att reglerna om kvarskrivning (eller skyddad folkbokföring) också kommer att tillämpas beträffande personer i programmet. Detsamma gäller reglerna om identitetsbyte. Hur stark sekretess som än gäller i teorin beträffande den gamla identiteten finns mycket att vinna i säkerhet med ett identitetsbyte.
Som framgått ovan kommer polisen att behöva samarbeta med andra myndigheter för att säkerhetsarbetet skall fungera effektivt. Detta innebär att uppgifter om programmet kan förekomma i olika typer av verksamheter. De nya sekretessbestämmelserna bör därför vara tillämpliga i hela den offentliga förvaltningen. På så sätt blir uppgifterna skyddade i all myndighetsverksamhet där de förekommer oavsett hur de har hamnat där, t.ex. om den enskilde själv har lämnat uppgifter till en myndighet. Det ligger ett ansvar både på polisen och den enskilde att vid kontakter med andra myndigheter upplysa om att de nya sekretessbestämmelserna är tillämpliga.
Skaderekvisitet i de nya bestämmelserna bör vara omvänt, dvs. det bör föreligga presumtion för sekretess. Endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas eller utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men får uppgiften lämnas ut. Ett starkt sekretesskydd underlättar informationsutbytet mellan de myndigheter som är involverade i arbetet med att hjälpa och stödja en hotad.
En annan särskild fråga gäller om sekretessen bör vara begränsad i tiden. I de flesta sekretessbestämmelser finns en sekretesstid fastslagen. Sekretesstidernas längd varierar beroende på skyddsintresset. När det gäller skyddet för enskilds personliga förhållanden är sekretesstiden i regel maximerad till femtio eller sjuttio år. I vissa bestämmelser saknas dock tidsgränser. Resultatet blir då att sekretessen i princip gäller för all framtid.
I ärenden rörande programmet kvarstår hotbilden normalt under lång tid, och det kan bli aktuellt att skydda mer än en generation i en hotad familj. Även mycket gamla uppgifter behöver därför omfattas av sekretess. Någon sekretesstid bör med hänsyn härtill inte slås fast i de nya bestämmelserna.
Den som röjer en uppgift han är skyldig att hemlighålla enligt de nya bestämmelserna eller olovligen utnyttjar en sådan hemlighet kan dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
157
högst ett år (20 kap. 3 § BrB). Begås gärningen av oaktsamhet, döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
7.9 Inskränkningar i vittnesplikten
Utredningens förslag: Ett vittne skall få vägra att yttra sig i syfte
att inte röja uppgift som hänför sig till verksamhet enligt personsäkerhetslagen.
För att personsäkerhetsprogrammet skall fungera måste den tystnadsplikt som gäller utom rätta få genomslag också vid förhandling i domstol. En bevisperson som skyddas i programmet p.g.a. av risk för repressalier från de tilltalade skall inte behöva avslöja uppgifter om programmet under ett förhör i samband med rättegången. Detta skulle utsätta de inblandade för fara och spoliera allt säkerhetsarbete. Det bör därför införas en möjlighet för den som hörs som vittne att vägra yttra sig om omständigheter som hänför sig till programmet.
Enligt 36 kap. 6 § RB har ett vittne rätt att vägra yttra sig om omständigheter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppenbaras, om inte synnerlig anledning förekommer att vittnet hörs därom. Ett motsvarande undantag bör finnas även vad gäller rätten att vägra yttra sig om programmet. Vid bedömningen av om det föreligger synnerlig anledning får domstolen, för det fall uppgiften bedöms ha relevans i målet, göra en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra omständigheter, t.ex. säkerheten för en hotad person.
7.10 Framtida samarbete med andra länder
Utredningens förslag: När det svenska programmet antagits bör
Sveriges internationella samarbete på personsäkerhetsområdet utvecklas.
Vidare bör det nordiska samarbetet rörande verkställighet av frihetsstraff utvidgas till att avse även dömda personer som riskerar att utsättas för brottslighet riktad mot liv, hälsa, frihet eller frid.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
158
7.10.1 Allmänt om internationellt samarbete
Ett viktigt inslag i personsäkerhetsarbete är att flytta den hotade personen långt bort från själva hotet. Sverige är dock ett relativt litet land, och det är därför inte alltid lätt att uppnå tillräcklig säkerhet vid en flyttning inom landet. I sådana situationer bör i stället finnas möjlighet att sända den enskilde till ett annat land.
Vid internationellt samarbete i personsäkerhetsärenden sköts normalt kontakterna mellan länderna via nationella kontaktpunkter. En förfrågan skickas från avsändarlandet med en beskrivning av det aktuella fallet. Ofta reser därefter handläggare från mottagarlandet till avsändarlandet för att träffa den hotade och göra en bedömning av ärendet. Båda ländernas handläggare uppträder då av säkerhetsskäl under täcknamn. Om mottagarlandet ger klartecken, följer sedan vittnesskyddshandläggare från avsändarlandet med när den hotade skall installeras i det nya landet. Mottagarlandet tar över säkerhetsansvaret medan avsändarlandet betalar för den skyddades kostnader för en överenskommen tid. Betalningen sker vanligen från ett täckföretag till ett annat.
Internationellt samarbete av nu beskrivet slag förutsätter regelmässigt att de länder som deltar har ett fullt utbyggt nationellt program och att lagstiftningen gör det möjligt för handläggarna att arbeta under skyddad identitet liksom med täckföretag. Även om det ännu inte enligt svensk rätt är möjligt för polisen att använda täcknamn (se avsnitt 7.5.2) öppnar ändå ett svenskt program möjligheter till ett utvecklat samarbete och utbyte med andra länder. Detta skulle vara ett värdefullt inslag i vårt eget personsäkerhetsarbete samtidigt som andra länder skulle kunna få hjälp att gömma hotade personer i Sverige. Länder som kan bli aktuella som samarbetspartners är t.ex. de länder som deltar i Europols vittnesskyddsarbete. Detsamma gäller länder utanför Europa med erfarenhet av personsäkerhetsprogram såsom Kanada. De svenska kontakterna med andra länder bör skötas av RPS.
7.10.2 Särskilt om nordiskt samarbete
Som i så många andra sammanhang skulle ett nordiskt samarbete vara värdefullt även på vittnesskyddsområdet. Föreberedelser pågår också för ett sådant samarbete. En arbetsgrupp som lyder under
SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet
159
ländernas rikspolischefer har bildats för att bana väg för ett kommande utbyte av hotade personer mellan länderna.
I det nordisk förberedelsearbetet har en särskild fråga uppmärksammats. Det gäller möjligheten för en hotad person att verkställa fängelsestraff i ett annat nordiskt land.
Straffdomar som har meddelats i ett annat land är normalt inte verkställbara i Sverige. Denna regel har dock undantag, och ett sådant är lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. (Motsvarande regler finns i de andra länderna.) Regleringen tar sikte på situationer där den dömde har anknytning till ett annat nordiskt land än domslandet och han har för avsikt att vistas i det landet efter frigivningen. Tanken är då att den dömdes återanpassning skall främjas genom att verkställigheten sker i det andra landet.
I 5 § i 1963 års lag behandlas förutsättningarna för att en i annat nordiskt land meddelad dom på ordinärt frihetsstraff skall få verkställas i Sverige. Här föreskrivs att i Danmark, Finland, Island eller Norge meddelad dom, varigenom dömts i Danmark till faengsel eller haefte, i Finland till tukthus eller fängelse, i Island till fangelsi eller vardhald och i Norge till fengsel eller hefte, på begäran må verkställas här i riket, om den dömde när verkställighet skall ske är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige.
I samma bestämmelse sägs vidare att om den dömde uppehåller sig här i riket, även eljest domen må verkställas här, om det med hänsyn till omständigheterna finnes lämpligast.
I 8 § första stycket i 1963 års lag regleras det motsatta förhållandet, dvs. verkställighet i ett annat nordiskt land av fängelsestraff som ådömts i Sverige. En dom på sådant straff må verkställas i Danmark, Finland, Island eller Norge, om den dömde när verkställighet skall ske är medborgare eller har hemvist i den andra staten. Uppehåller han sig i någon av nämnda stater, må även eljest domen verkställas där, om det med hänsyn till omständigheterna finnes lämpligast.
I de nordiska överläggningarna har frågan väckts, om den nordiska verkställighetslagstiftningen skulle kunna användas i situationer då den dömde är utsatt för allvarliga hotelser och verkställigheten av den anledningen behöver äga rum i ett annat land. Från danskt håll har t.ex. framhållits att det vore värdefullt om medlemmar i danska motorcykelgäng, s.k. rockers, kunde verkställa fängelsestraff i Sverige. Också från svensk sida finns ett behov av att i vissa fall kunna flytta verkställigheten till ett annat nordiskt land.
Ett nationellt program om personsäkerhet SOU 2004:1
160
Som framgått ovan är emellertid den nuvarande lagstiftningen inte utformad med tanke på situationer där den dömde riskerar att utsättas för brott. Bestämmelserna behöver därför ändras för att ett utbyte skall vara möjligt också i den typen av fall. En sådan ändring kräver ett gemensamt ställningstagande från de berörda länderna. Frågan bör därför beredas vidare inom ramen för det nordiska lagstiftningsarbetet.
För att ge ett exempel på hur frågan skulle kunna lösas har utredningen dock arbetat fram ett förslag till ändring av den nordiska verkställighetslagen. Enligt detta förslag får överförande av verkställighet av ett frihetsstraff ske, om den dömde riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot hans liv, hälsa, frihet eller frid.
161
8 Ekonomisk ersättning till hotade personer
8.1 Inledning
En allvarligt hotad person utsätts inte bara för mänskligt lidande utan drabbas också ofta av ekonomiska problem. Den hotade måste kanske flytta till en annan ort vilket kan dra med sig extra kostnader för boende och flyttning samt minskade inkomster i samband med byte av arbete (se vår berättelse i kap. 2).
Det sagda gör sig särskilt starkt gällande beträffande de personer som kommer att omfattas av det nya personsäkerhetsprogrammet. Ett inträde i programmet kommer regelmässigt att innebära stora förändringar i den hotades liv med ökade kostnader som följd. I vårt uppdrag ingår därför att lämna föreslag på en reglering som möjliggör ekonomisk ersättning till denna grupp.
Men också förföljda personer utanför programmet kan drabbas av liknande kostnader och förluster. Detta gäller inte minst kvinnor som utsatts för allvarligt våld i en nära relation och som tvingas flytta för att undkomma nya våldsbrott. Mot denna bakgrund ingår i vårt uppdrag att överväga ersättning även i sådana situationer.
Nedan ges först en beskrivning av olika möjligheter att få ekonomisk ersättning enligt gällande rätt, t.ex. skadestånd (avsnitt 8.2). Därefter görs en genomgång av de förslag och uttalanden som tidigare gjorts rörande frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer (avsnitt 8.3). Slutligen redogör vi i avsnitt 8.4 för vårt förslag till en ny ersättningsform.
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
162
8.2 Ersättningsmöjligheter enligt gällande rätt
8.2.1 Skadestånd
En möjlighet för en hotad och våldsutsatt person att få ekonomisk ersättning är reglerna i SkL.
Den grundläggande regeln om skadeståndsskyldighet finns i 2 kap. 1 § SkL. Enligt denna bestämmelse skall den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ersätta skadan. Något krav på att den skadeståndsgrundande handlingen skall vara brottslig ställs inte upp.
Ett sådant krav ställs däremot när det gäller s.k. kränkningsersättning. Enligt 2 kap. 3 § SkL skall den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ersätta den skada som kränkningen innebär.
Detsamma gäller vid ren förmögenhetsskada.1 Ersättning för sådan skada förutsätter vållande genom brott (2 kap. 2 § SkL).
Skadestånd till den som har tillfogats personskada omfattar enligt 5 kap. 1 § SkL bl.a. ersättning för sjukvårdskostnad, inkomstförlust, intrång i näringsverksamhet, sveda och värk samt lyte eller annat stadigvarande men.
När ersättning för inkomstförlust bestäms skall olika förmåner som den skadelidande har rätt till avräknas, t.ex. ersättning som betalas på grund av obligatorisk försäkring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning för framtida inkomstförlust fastställs i form av livränta eller engångsbelopp eller som livränta jämte engångsbelopp.
Skadestånd med anledning av kränkning bestäms enligt 5 kap. 6 § SkL efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet. Därvid skall särskilt beaktas bl.a. om handlingen varit ägnad att framkalla allvarlig rädsla för liv eller hälsa.
I vårt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) har vi lämnat förslag till utökade möjligheter för brottsoffer att få skadestånd. Vi har föreslagit att det i SkL införs en bestämmelse om skyldighet för en gärningsman att ersätta målsägandens kostnader för åtgärder som behövs för att skydda sig mot ny brottslighet från samme gärningsman.
1 Med ren förmögenhetsskada förstås sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
163
Skyddsåtgärder som avses är t.ex. flyttning, byte av lås och ändring av telefonabonnemang.
8.2.2 Brottsskadeersättning
Brottsskadelagen (1978:413) reglerar ersättning av statsmedel för skada till följd av brott, s.k. brottsskadeersättning.
Sådan ersättning betalas för personskada och kränkning. Brottsskadeersättning kan under vissa begränsade förutsättningar utgå även för sakskada och ren förmögenhetsskada, t.ex. om den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningen annars framstår som särskilt angelägen.
Brottsskadeersättning bestäms enligt principerna i skadeståndslagen. Ersättningen är dock maximerad enligt särskilda regler. Brottsskadeersättningen kan liksom skadestånd jämkas på grund av medverkan genom vållande på den skadelidandes sida. Den kan vidare sättas ned eller falla bort om den skadelidande ökat skaderisken.
Ansökan om ersättning måste göras inom viss tid. Om allmänt åtal har väckts, skall ansökan göras inom två år från det att dom eller slutligt beslut har vunnit laga kraft. Har allmänt åtal inte väckts men förundersökning inletts, skall ansökan göras inom två år från det att förundersökningen lagts ned eller avslutats. I övriga fall skall ansökan göras inom två år från det att brottet begicks.
Ansökan om ersättning prövas i princip endast om brottet har anmälts till åklagare eller polismyndighet.
Ärenden om brottsskadeersättning prövas av Brottsoffermyndigheten. Myndighetens beslut får inte överklagas.
8.2.3 Socialförsäkringsförmåner
En person som utsätts för allvarliga hot kan bli sjuk. Han eller hon kan också tvingas sluta sitt arbete i samband med en flyttning till annan ort. Ersättningsformer som då kan aktualiseras är förmåner inom socialförsäkringsområdet, t.ex. sjukpenning och bostadsbidrag. Andra förmåner som kan bli aktuella är olika A-kasseförmåner såsom arbetslöshetsersättning.
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
164
8.2.4 Bistånd enligt socialtjänstlagen
En annan väg för en hotad person att få hjälp är att vända sig till socialtjänsten. Socialnämnden har numera ett uttryckligt ansvar för att stödja brottsoffer (5 kap. 11 § SoL). Ett sätt att hjälpa är att ge ekonomiskt bistånd, se 4 kap. SoL.
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialnämnden får ge bistånd härutöver, om det finns skäl för det. Försörjningsstöd lämnas för bl.a. livsmedel och boende.
Det är vistelsekommunen som har ansvar för att stöd och hjälp ges (2 kap. 2 § SoL).
8.3 Frågans tidigare behandling
8.3.1 Inledning
Frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer har under senare år behandlats i flera olika sammanhang. Såväl riksdagen som regeringen har uttalat sig positivt om en statlig ersättning till personer som på grund av förföljelse eller risk för allvarlig brottslighet drabbas av extraordinära kostnader. Trots dessa uttalanden har frågan ännu inte fått sin lösning.
8.3.2 Rapport från RPS
Första gången frågan om ersättning kom upp var i samband med att RPS gjorde en utvärdering av lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, se RPS Rapport 1995:3.
Frågan om ekonomisk ersättning till den som måste byta identitet berördes aldrig då lagen om fingerade personuppgifter tillkom, men i samband med utvärderingen konstaterade RPS att den som byter identitet ofta drabbas av olika kostnader. Det kan vara kostnader som har samband med flyttning till en ny bostadsort eller med försäljning av fastighet eller bostadsrätt. Den enskilde kan också få kostnader, om förföljelsen innebär att han eller hon måste byta arbete.
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
165
RPS ansåg det oklart vilka kostnader som får belasta polisväsendet vid ett identitetsbyte.
8.3.3 Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor
När RPS lämnat sin utvärdering av lagen om fingerade personuppgifter tillsattes Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor. Också den utredningen berörde frågan om ekonomisk ersättning till den som fått fingerade personuppgifter men var inte beredd att lämna förslag till någon ny form av ekonomisk ersättning.2
Utredningen uttalade att de kostnader RPS pekat på är aktuella för många som har råkat ut för brott. Utredningen menade också att frågan har betydelse för den stora grupp av personer som riskerar att utsättas för brott. Till den gruppen hör inte endast personer som har bytt identitet utan också kvarskrivna personer och personer som har erhållit sekretessmarkering. Eftersom kostnader av det slag som RPS tagit upp rör många personer i skiftande situationer ansåg utredningen att frågan om kostnadsersättning borde behandlas i ett större sammanhang.
8.3.4 Propositionen om skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m.
I propositionen Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. anslöt sig regeringen till den bedömning Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor gjort av ersättningsfrågan. Regeringen uttalade därvid att det inte då fanns skäl att införa någon särskild form av ekonomisk ersättning för personer som medgetts fingerade personuppgifter.3
8.3.5 Utskottsuttalanden
I den fortsatta beredningen av frågan om vissa ändringar i lagen om fingerade personuppgifter uttalade sig Justitieutskottet och Skatteutskottet om ekonomisk ersättning.4
2 Se betänkandet Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68) s. 168 f. 3 Se prop. 1997/98 s. 68 f. 4 Se bet. 1997/98:SkU5 s. 35
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
166
Justitieutskottet konstaterade att den som på grund av förföljelse tvingas byta bostadsort och identitet givetvis åsamkas stora kostnader. Utskottet kunde visserligen allmänt sett instämma i regeringens synpunkter. Det måste emellertid enligt utskottet ifrågasättas om resonemanget har bärighet i de fall orsaken till förföljelsen är att den drabbade har uppfyllt sin vittnesplikt. Utskottet, som erinrade om att vittnesplikten är sanktionerad (36 kap.7 och 21 §§rättegångsbalken), ansåg att det måste övervägas om den som förföljs på grund av att han eller hon har uppfyllt sin vittnesplikt skall vara hänvisad till ersättning bara i form av skadestånd, brottsskadeersättning samt vad som kan utgå inom ramen för socialtjänsten. Det borde enligt utskottet övervägas om inte det allmänna bör ta ett ansvar. Enligt utskottet borde regeringen se till att frågan behandlas i lämpligt sammanhang.
Skatteutskottet delade Justitieutskottets uppfattning.
8.3.6 Brottsofferutredningen
Också Brottsofferutredningen behandlade frågan om ersättning till förföljda personer.5
Utredningen konstaterade att kostnader av olika slag kan uppstå för dem som är utsatta för förföljelse eller har drabbats av brott. Detta gäller inte bara personer som har fått fingerade personuppgifter utan även dem som erhållit sekretessmarkering och kvarskrivning. Utredningen konstaterade vidare att de kostnader och andra olägenheter som uppkommer kan vara i stort sett lika för en kvarskriven person som för den som fått fingerade personuppgifter. Båda åtgärderna är förenade med flyttning till annan ort och den ofta kostsamma omställning som detta innebär. Båda dessa kategorier borde enligt utredningen få ekonomisk ersättning för de merkostnader som uppstår. Med hänsyn till att utredningen inte kunnat lösa finansieringsfrågan för ett större antal förföljda personer begränsades emellertid utredningens förslag om kostnadsersättning till att gälla de personer som fått fingerade personuppgifter.
Brottsofferutredningen menade att, när en person på grund av risk för förföljelse tvingas till en så ingripande åtgärd som att använda fingerade personuppgifter, samhället får anses ha misslyckats
5 Se betänkandet Brottsofferutredningen Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) s. 332 f.
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
167
med att skydda honom eller henne på annat sätt. Enligt utredningens bedömning kan det dessutom bli dyrare att ge dessa personer det fysiska skydd, t.ex. livvaktsskydd, som krävs än att ge dem ersättning i skälig omfattning för de kostnader som ett identitetsbyte för med sig. Det är vidare fråga om ett fåtal fall, menade utredningen, varför kostnaderna antogs bli begränsade.
Utredningen ansåg därför att de personer som medges att använda fingerade personuppgifter skall kunna tillerkännas ersättning i skälig omfattning för de kostnader som kan uppkomma i samband med identitetsbytet. Ersättningen skall utgå i den mån de uppkomna kostnaderna inte kan ersättas på annat sätt, t.ex. genom socialtjänsten.
Enligt utredningen borde ersättningsrätten inte begränsas till att avse personer som tvingas till identitetsbyte på grund av att de har uppfyllt sin vittnesplikt. Personer som har varit målsägande har i många fall en väl så utsatt ställning, och deras medverkan i rättsprocessen är nog så viktig, även om den inte är sanktionerad. Också andra personer som tvingas till att använda fingerade personuppgifter kan komma i fråga för ersättning.
Med beaktande av RPS:s kännedom om dessa ärenden borde det enligt utredningen vara styrelsen som fattar beslut och administrerar ersättningen. Den enskilde borde dock ha rätt att överklaga beslutet, och överprövning borde lämpligen ske i Stockholms tingsrätt.
Den nya bestämmelsen om ersättning placerades enligt förslaget i lagen om fingerade personuppgifter.
8.3.7 RPS:s förslag om skydd av bevispersoner
Nästa gång frågan om ekonomisk ersättning till hotade personer togs upp till behandling var i RPS:s förslag till nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner. RPS föreslog här att särskild ersättning skall kunna lämnas till de personer som tas in i programmet.6
Enligt förslaget bör ersättning utgå för direkta kostnader som en hotad drabbas av. Exempel på ersättningsgilla poster är kostnader för
• skyddat boende,
6 Se rapport som överlämnades till regeringen den 14 december 2000
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
168
• skydd av personuppgifter, t.ex. namnbyte,
• tekniska installationer, t.ex. larm,
• transporter och resor,
• konsulthjälp, t.ex. psykolog,
• läkarvård, tandvård och medicin,
• starthjälp vid omlokalisering, t.ex. möbler,
• inlösen av bostäder och fordon samt
• externa tjänster, t.ex. flyttning och städning.
RPS har förslagit att ersättningen av säkerhetsskäl bör vara undantagen från såväl beskattning som utmätning. Uppgifter om programmet och dem som berörs av det bör inte spridas till fler myndigheter än nödvändigt.
8.3.8 Propositionen om stöd till brottsoffer
I propositionen om stöd till brottsoffer uttalade regeringen att det kan anses rimligt att samhället i speciella fall ger ekonomisk hjälp till den som på grund av förföljelse eller risk för allvarlig brottslighet tvingas hemlighålla sitt namn och sin adress och därigenom drabbas av extraordinära kostnader.7 Det kan vara kostnader som har samband med byte av bostadsort eller med försäljning av en fastighet eller bostadsrätt och kostnader i samband med att den enskilde måste byta arbete.
Vidare uttalade regeringen att ersättning kan vara lika motiverad exempelvis vid kvarskrivning som då någon fått medgivande att använda fingerade personuppgifter.
Något förslag lämnades dock inte. Regeringen konstaterade att det är viktigt att frågan om ersättning till dem som är i behov av skydd behandlas uttömmande och i ett sammanhang. Detta borde enligt regeringen lämpligen göras inom ramen för den fortsatta beredningen av RPS:s förslag om ett nationellt handlingsprogram.
7 Se prop. 2000/01:79 s. 55 f.
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
169
8.4 Överväganden och förslag
8.4.1 Personsäkerhetsersättning – en ny form av ersättning införs
Utredningens förslag: Den som på grund av hot drabbas av
kostnader och förluster skall i speciella fall kunna få ersättning från staten. Ersättningen benämns personsäkerhetsersättning.
Frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer har som framgått ovan varit aktuell under flera år. Det ingår nu i vårt uppdrag att hitta en lösning.
Det står klart att personer som lever under allvarliga hot ofta får extra kostnader i samband med att de försöker skydda sig mot brott. Möjligheterna för en hotad person att enligt gällande rätt få ekonomisk ersättning för höjda levnadskostnader är dock begränsade. Som framgått ovan förutsätter t.ex. skadestånd att en eller flera personer kan identifieras som skadevållare. I de fall hotet kommer från en kriminell organisation är det emellertid ofta svårt att peka ut enskilda gärningsmän. Många gånger måste också skyddsåtgärder vidtas innan ett brott formellt sett kan sägas ha begåtts. Även i de fall skadestånd döms ut blir kanske målsäganden utan ersättning på grund av att gärningsmannen inte kan betala.
Vidare är möjligheterna att få ersättning för ren förmögenhetsskada enligt brottsskadelagen begränsade. Inte heller andra ersättningsformer som står till buds ger tillräcklig kompensation. Syftet med försörjningsstöd från socialtjänsten och ersättning inom socialförsäkringen är endast att garantera vissa miniminivåer och täcker därför långt ifrån alla kostnader som kan uppstå i en hotsituation.
Mot bakgrund av det sagda anser vi i likhet med vad regeringen och riksdagen tidigare uttalat att det är rimligt att den som på grund av hot drabbas av kostnader och förluster i speciella fall bör ha möjlighet att få ekonomisk hjälp från staten. Vi förslår därför att en sådan möjlighet införs. Den nya ersättningsformen bör benämnas personsäkerhetsersättning.
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
170
8.4.2 Personkretsen
Utredningens förslag: Den som beviljats inträde i det nya
personsäkerhetsprogrammet skall ha rätt till personsäkerhetsersättning. Ersättning skall kunna utgå även till andra personer som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid, om det föreligger synnerliga skäl.
Nästa fråga att ta ställning till är vilken personkrets som bör vara berättigad till ersättning enligt de nya reglerna.
I första hand bör den som beviljats inträde i det nya personsäkerhetsprogrammet kunna få ersättning. Inträde i programmet kommer som regel att innebära ett stort ingrepp i den hotades liv. Det rör sig här om extrema och omänskliga situationer där det inte är rimligt att den drabbade, förutom praktiska bekymmer och psykiska påfrestningar, också skall få sin ekonomi kraftigt försämrad. Situationen illustreras tydligt av vår berättelse i kapitel 2. Den nya ersättningsformen kommer i dessa fall att fylla en viktig funktion och sannolikt ofta vara avgörande för att programmet skall kunna genomföras.
I speciella undantagsfall bör dock ersättning enligt de nya bestämmelserna kunna utgå även till personer utanför programmet som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. Man kan tänka sig fall där programmet av någon anledning inte är tillämpligt men där hotbilden kräver lika långtgående säkerhetsåtgärder med höjda levnadskostnader som följd, t.ex. mycket allvarliga fall av våld i nära relationer. Det är då rimligt att ersättning kan utgå också i sådana situationer. Något krav på att den hotade har bytt identitet bör inte ställas upp utan möjligheten bör stå öppen också för t.ex. kvarskrivna personer. Det avgörande bör i stället vara om situationen vid en samlad bedömning framstår som lika allvarlig som ett fall i programmet. Detta bör uttryckas så att det måste föreligga synnerliga skäl för att ersättning skall utgå.
Eftersom den nya ersättningsformen vänder sig till en större krets av personer än vad personsäkerhetsprogrammet gör bör ersättningen regleras i en särskild lag och inte i programlagen.
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
171
8.4.3 Ersättningens bestämmande
Utredningens förslag: Personsäkerhetsersättning skall lämnas i
skälig utsträckning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakas av åtgärder till förebyggande av brott.
När ersättningen bestäms skall andra möjligheter för den hotade att få ersättning beaktas.
Ersättningen skall fastställas i form av engångsbelopp och betalas med högst tio gånger det prisbasbelopp som gäller då ersättningen bestäms.
Ersättningsgilla poster
Syftet med den nya ersättningen är att ersätta den hotade för ekonomisk skada som uppstår till följd av brottsförebyggande åtgärder. Ett inträde i programmet skall inte behöva medföra att den drabbade hamnar i en alltför försämrad ekonomisk situation. Lika viktigt är att den hotade inte heller hamnar i ett bättre ekonomiskt läge. Ersättningen får aldrig utgöra någon form av belöning för en bevispersons insats i rättsprocessen. Det skulle kunna leda till att trovärdigheten sätts i fråga och minska betydelsen av den hotades uppgifter för polis och åklagare.
Vad som bör ersättas är alltså det som inom skadeståndsrätten kallas ren förmögenhetsskada. Exempel på sådana skador är förlorad arbetsinkomst, intrång i näringsverksamhet och ökade utgifter utan motsvarande nytta.
För en person som träder in i programmet är det i princip omöjligt att arbeta under den tid han eller hon tillfälligt är placerad i ett skyddat boende. Efter en definitiv omlokalisering är ambitionen att den hotade så snart som möjligt skall hitta ett nytt arbete och kunna försörja sig själv. Det kan emellertid ta tid. I ett sådant fall bör den hotade för en övergångsperiod kunna få ersättning för förlorad arbetsinkomst. Detsamma bör gälla, om han eller hon får ett nytt arbete med en lägre inkomst än tidigare. Ersättning bör då kunna utgå för mellanskillnaden.
Den som har ett företag kan också drabbas av inkomstbortfall. Företaget måste kanske till och med avvecklas (se kap. 2). Även i sådana situationer bör ersättning kunna utgå.
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
172
Ersättning kan vidare behöva utgå för kostnader rörande den hotades boende. En person i programmet måste som regel genomföra en definitiv flyttning. Dubbla boendekostnader kan då uppstå i samband med att den gamla bostaden avvecklas och en ny ordnas.
Härtill kommer att en fastighet, bostadsrätt eller annan egendom kanske måste säljas med kort varsel vilket kan få till följd att säljaren inte får ut det fulla marknadsvärdet utan tvingas sälja till underpris. Ersättning bör i en sådan situation kunna utgå för skillnaden mellan försäljningspriset och marknadsvärdet vid tidpunkten för försäljningen. Den omständigheten att den hotade måste sälja en fastighet tidigare än vad han eller hon annars hade valt med hänsyn till prisnivån på fastighetsmarknaden, bör däremot inte påverka ersättningen. Om försäljningen hade kommit till stånd av andra skäl än hotet, hade heller inte mer än rådande marknadsvärde kunnat påräknas. Därmed föreligger ingen förlust i skadeståndsrättslig mening.
Ersättning bör vidare kunna utgå t.ex. för kostnader som uppstår i samband installation av larm och annan teknisk utrustning liksom för flyttning och städning.
Utgångspunkten när ersättning bestäms bör vara vanliga skadeståndsrättsliga principer. Det bör dock inte krävas att en hundraprocentig exakthet uppnås beträffande beloppens storlek. I stället bör ersättningen vid en samlad bedömning framstå som skälig. Häri ligger också att de vidtagna åtgärderna som orsakat kostnaderna måste kunna sägas stå i proportion till det faktiska skyddsbehovet. Däremot bör inte tidigare kriminell aktivitet från den enskildes sida påverka ersättningen.
Det är angeläget att ersättningsförfarandet är enkelt och att den utsatte får sina pengar en gång för alla. Ersättningen bör därför fastställs i form av engångsbelopp.
Andra ersättningsmöjligheter bör beaktas
När personsäkerhetsersättning fastställs bör andra möjligheter för den hotade att få ersättning beaktas, t.ex. skadestånd och bistånd inom socialtjänstens ram. Utgångspunkten bör vara att dessa och liknande möjligheter att få ekonomisk hjälp skall tömmas ut i första hand.
Det bör dock inte ställas upp något absolut krav på att alla andra ersättningsmöjligheter tömts ut. Anledningen är att ersättning
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
173
enligt andra regelverk förutsätter myndighetskontakter av olika slag. Detta innebär alltid risk för att uppgifter om den hotade och programmet avslöjas. Eftersom säkerheten för dem som skyddas och arbetar i programmet inte får äventyras är det rimligt att en bedömning får göras i varje enskilt fall huruvida den enskildes ansträngningar att få annan ersättning varit tillräckliga i förhållande till kraven på säkerhet.
Maximerad ersättning
En strikt tillämpning av principen om full ersättning för kostnader och förluster skulle kunna innebära att staten i ett enda ersättningsärende fick utge mycket stora belopp. Precis som vid brottskadeersättning bör därför ett tak införas för ersättningen.
Beloppsgränsen på detta tak bör bestämmas på samma sätt som vid ersättning för ren förmögenhetsskada enligt brottsskadelagen, dvs. högst tio gånger det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller då ersättningen bestäms. Prisbasbeloppet för år 2003 är 38 600 kr.
8.4.4 Handläggningen
Utredningens förslag: Ärendena om personsäkerhetsersättning
skall prövas av Brottsoffermyndigheten. Beträffande prövningen skall gälla vad som i tillämpliga delar föreskrivs om brottsskadeersättning.
Nästa fråga att ta ställning till är vem som bör ansvara för handläggningen av ärenden om personsäkerhetsersättning.
Ett alternativ är att uppgiften anförtros åt RPS. För detta talar den nära kopplingen mellan programmet och ersättningen.
Den mest naturliga lösningen är emellertid att ansvaret läggs på Brottsoffermyndigheten. För detta talar myndighetens stora kunskap och erfarenhet från skadereglerande verksamhet för statens räkning.
På detta sätt kan prövningen av ärendena om personsäkerhetsersättning i princip ansluta till vad som gäller brottsskadeersättning. Till exempel bör ansökan om ersättning göras inom två år
Ekonomisk ersättning till hotade personer SOU 2004:1
174
från det att utgiften eller förlusten uppstod. Brottsoffermyndighetens beslut får inte överklagas.
Det bör ankomma på den enskilde att styrka sina anspråk och visa på sambandet mellan risken för brott och de vidtagna åtgärderna. Detta kan göras genom polisrapporter, domar, intyg från arbetsgivare osv. Det ligger i sakens natur att det blir lättare för den som beviljats inträde i personsäkerhetsprogrammet att visa att olika åtgärder varit nödvändiga. Den enskilde kan då hänvisa till att han eller hon följt de rekommendationer polisen ställt upp för att genomföra programmet, t.ex. flyttning till ny ort och byte av arbete.
Angående sekretess i ärende om personsäkerhetsersättning, se avsnitt 7.8.
8.4.5 Beskattning och utmätning
Utredningens förslag: Personsäkerhetsersättningen skall vara fri
från skatt och utmätning.
Beskattning
En särskild fråga att ta ställning till är om personsäkerhetsersättning bör vara skattepliktig.
För skadestånd och brottsskadeersättning gäller att sådan ersättning är skattepliktig, om den ersätter en inkomst som den skadade skulle ha betalt skatt för. Motsvarande princip skulle kunna tillämpas också på personsäkerhetsersättning. Ett belopp som betalas ut för förlorad arbetsinkomst skulle då bli skattepliktigt medan ersättning för kostnader, såsom flyttkostnad, skulle vara skattefri.
Paralleller kan dras mellan skadestånd/brottsskadeersättning och personsäkerhetsersättning. Den nya ersättningsformen syftar till att ersätta de personer som efter en hotbild inträder i programmet för den ekonomiska skada de därigenom förorsakas. Även om ersättningen till viss del skall kompensera inkomstbortfall, kan ersättningen emellertid inte sägas ha sin grund i något tjänsteåtagande eller annat uppdrag. Fokus är i stället att garantera den enskildes personliga säkerhet. Ersättningen bör därför vara skattefri och fastställas som ett nettobelopp.
SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer
175
Utmätning
Det skäl som anförts ovan till stöd för att låta personsäkerhetsersättningen vara fri från skatt gör sig gällande också beträffande utmätning. Personsäkerhetsersättningen bör därför vara fri från utmätning.
En sådan ordning bör inte skada borgenärerna allt för mycket. Tvärtom medför ett inträde i programmet regelmässigt att den hotade tvingas att skaffa sig en inkomst och sköta sin ekonomi, vilket i sin tur innebär möjligheter att betala av på gamla skulder. Borgenärernas intressen kan därför många gånger i det långa loppet gynnas av att en person som tidigare misskött sin ekonomi beviljas inträde i programmet.
177
9 Processuella frågor
9.1 Inledning
I detta kapitel behandlas några olika processuella frågor med anknytning till skydd av hotade och förföljda personer. Frågorna som tas upp kan få betydelse för de personer som kommer att beviljas inträde i det nya personsäkerhetsprogrammet, men de kan bli aktuella också beträffande andra hotade personer.
Den första processuella frågan avser handläggningen av mål och ärenden i domstol när ena parten har skyddade personuppgifter. Olika problem kan då uppstå såsom svårighet för käranden att välja rätt forum. Behovet av särskilda forumregler i mål där den ena parten har skyddade personuppgifter har diskuterats vid tidigare tillfällen, och nu har vi fått i uppdrag att finna en lämplig lösning. Andra härmed sammanhängande svårigheter är skyldigheten för part att uppge motpartens adress m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla personuppgifter i samband med kallelser, delgivning och förhandling. Dessa frågor behandlas i avsnitt 9.2.
En annan viktig processuell fråga handlar om möjligheterna att säkra bevisning i mål där en bevisperson riskerar att utsättas för repressalier. Den mest långtgående åtgärden, som ofta diskuteras i samband med vittnesskydd, är system med anonyma bevispersoner. Denna fråga berör vi kort i avsnitt 9.3. Andra åtgärder som kan underlätta för en bevisperson att våga berätta och hålla fast vid en lämnad uppgift behandlas i avsnitt 9.4.
Processuella frågor SOU 2004:1
178
9.2 Handläggningen av mål och ärenden då ena parten har skyddade uppgifter
9.2.1 Bakgrund
En hotad person kan som framgått av kapitel 3 få skydd för sina personuppgifter. I dag finns tre olika typer av åtgärder. Det första steget på en trappa är markering för särskild sekretessprövning (spärrmarkering). Därefter följer kvarskrivning. Den mest långtgående åtgärden är identitetsbyte, s.k. fingerade personuppgifter. Vi har också i vårt delbetänkande föreslagit ett nytt institut som i första hand är tänkt att ersätta dagens kvarskrivning, s.k. skyddad folkbokföring.1 Nya sekretessbestämmelser föreslås vidare i detta betänkande beträffande dem som beviljas inträde i personsäkerhetsprogrammet.
Syftet med de nu nämnda åtgärderna är givetvis att den hotade skall kunna undgå en eller flera förföljare. En annan effekt av åtgärderna är emellertid att processuella problem kan uppstå i de fall den skyddade personen är part i ett mål. I praktiken uppstår problem framför allt i de situationer då den skyddade uppträder som svarande i ett tvistemål. Problem kan emellertid uppstå även om det är käranden, eller i vårdnadsmål barnet, som har skyddade uppgifter liksom i andra mål- och ärendetyper.
Den första svårigheten visar sig då en kärande skall välja rätt forum. Är det svaranden som har skyddade adressuppgifter, har käranden inte stora möjligheter att få fram uppgift om hemvistet. Är det å andra sidan käranden själv som har skyddade uppgifter och är rätt forum kärandens hemvist, kommer detta att avslöjas genom att ansökan om stämning lämnas till rätt domstol.
Mot bakgrund härav har vi fått i uppdrag att överväga om det bör införas särskilda forumregler i mål och ärenden där den ena parten har någon form av skydd för sina personuppgifter. Uppdraget avser en översyn av samtliga mål- och ärendetyper i allmän domstol och i förvaltningsdomstol där forumreglerna kan vara av betydelse för personer som har skyddade personuppgifter. I samband härmed har vi också i uppdrag att se över bestämmelserna i 33 kap. RB (och motsvarande regler rörande förvaltningsdomstolarna) om parts skyldighet att uppge olika personuppgifter samt domstols möjlighet att hemlighålla dessa.
1 Se SOU 2002:71 s. 102 ff.
SOU 2004:1 Processuella frågor
179
I det följande ges först en beskrivning av gällande bestämmelser och de problem som kan uppstå med nuvarande ordning (avsnitten 9.2.2-9.2.5). Därefter behandlas tidigare förslag rörande särskilda forumregler för förföljda personer (avsnitt 9.2.6). Slutligen redogör vi i avsnitt 9.2.7 för våra överväganden och förslag.
9.2.2 Gällande forumregler
De allmänna domstolarna
Processuella problem kan alltså uppstå i de fall rätt forum utgörs av ena partens hemvist och denna uppgift är skyddad. Forumregler av denna typ finns i flera olika lagar. Några av de viktigaste är följande.
Det som brukar kallas för den allmänna forumregeln finns i 10 kap. 1 § första stycket RB. Enligt den är laga domstol i tvistemål i allmänhet rätten i den ort där svaranden har sitt hemvist. Är svaranden folkbokförd i Sverige, anses som hans hemvist den ort där han var folkbokförd den 1 november föregående år.
I flera familjerättsliga situationer rörande makar och sambor är båda parters allmänna tvistemålsforum tillämpligt, se t.ex. 10 kap. 9 § andra stycket RB, 14 kap. 3 § ÄktB och 30 § sambolagen (2003:376). Även i andra lagar finns för särskilda processer hänvisning till allmänt tvistemålsforum, se t.ex. 47 § namnlagen (1982:670).
Frågor om vårdnad, boende eller umgänge tas upp av rätten i den ort där barnet har sitt hemvist (6 kap. 17 § första stycket FB).
Mål om underhåll till barn tas upp av rätten i den ort där svaranden har sitt hemvist (7 kap. 12 § första stycket FB).
Talan om hävande av faderskap får väckas vid rätten i den ort där barnet har sitt hemvist (3 kap. 3 § FB). Talan om fastställande av faderskap väcks i de fall socialnämnden har att sörja för att faderskapet fastställs vid rätten i den ort barnet är folkbokfört och i övriga fall vid mannens allmänna tvistemålsforum (3 kap. 7 § FB jämfört med 3 kap. 5 § och 2 kap. 1 och 2 §§ FB).
Lagen (1996:242) om domstolsärenden innehåller inga forumregler. Dessa framgår i stället av den materiella lagstiftningen. Också när det gäller domstolsärenden styrs forumvalet i flera fall av en berörd persons hemvist. Problem kan då uppstå om uppgifterna är skyddade. Som exempel kan nämnas ärenden om förordnande av blodundersökning enligt 1 a § lagen (1958:642) om blodunder-
Processuella frågor SOU 2004:1
180
sökning m.m. vid utredning av faderskap, utseende av vårdnadshavare enligt 6 kap. 9 § FB, förordnande av bodelningsförrättare enligt 17 kap. 2 § ÄktB och prövning av namnbyte enligt 45 § namnlagen.
I sammanhanget bör uppmärksammas att det inte bara är allmän domstol som berörs av regler om svarandens hemvistforum. Tvister handläggs också hos kronofogdemyndigheterna, t.ex. som betalningsföreläggande. Ansökan skall i sådana fall göras hos kronofogdemyndigheten i den region där svaranden har sitt hemvist, 6 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Också i samband med ansökan om verkställighet av ett avgörande kan hemvistet ha betydelse. Frågor om utmätning prövas av kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären har sitt hemvist, där egendom som tillhör gäldenären finns eller där verkställighet annars lämpligen kan ske (4 kap. 8 § UB). Forumregler rörande myndigheter ligger dock utanför vårt uppdrag.
Förvaltningsdomstolarna
I förvaltningsdomstolarna handläggs ett stort antal måltyper, t.ex. fastighetstaxeringsmål, skattemål, körkortsmål, socialförsäkringsmål, psykiatrimål och mål enligt SoL. Ett mål börjar i princip alltid som ett ärende hos en myndighet. Beslut i frågor som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol prövas sedan av den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Normalt är det alltså inte en parts hemvist som styr domstolens behörighet utan myndighetens geografiska placering. Däremot kan frågan om rätt myndighet ha samband med var den enskilde bor eller vistas, se t.ex. regleringen i SoL. Frågan om myndighetsforum ligger dock som framgått ovan utanför vårt uppdrag.2
I en typ av mål har dock hemvistet betydelse för valet av domstolsforum. Det gäller verkställighetsmål enligt FB, dvs. ansökan om verkställighet av vad allmän domstol har bestämt i dom eller beslut om vårdnad, boende, umgänge eller överlämnande av barn.
2 I sammanhanget kan uppmärksammas att Underhållsstödsutredningen i sitt betänkande Ett reformerat underhållsstöd (2003:42) föreslagit en särskild behörighetsregel för den bidragsskyldiges försäkringskassa för de fall sekretess råder för boförälderns eller barnets personuppgifter. Personsäkerhetsutredningen har i remissyttrande tillstyrkt förslaget (S2003/4201/SF)
SOU 2004:1 Processuella frågor
181
Motsvarande gäller ansökan om verkställighet av föräldrars överenskommelser i sådana frågor.
I dessa mål söks verkställighet enligt 21 kap. 1 § FB hos länsrätten. Bestämmelsen anger inte hos vilken länsrätt verkställigheten skall sökas. Enligt förarbetena torde det dock ligga i sakens natur att ansökan om verkställighet alltid kan göras hos länsrätten i det län där den som har hand om barnet är bosatt. Skulle denne tillfälligt ha tagit med barnet till någon ort i annat län, t.ex. för en tids semester, får även länsrätten i det länet anses behörig. Vistas barnet och den som har det i sin vård på skilda orter, torde sökanden kunna vända sig antingen till länsrätten där barnet finns eller till länsrätten där motparten i ärendet bor eller vistas.3
9.2.3 Parts uppgiftsskyldighet och domstolens utredningsskyldighet
När en kärande tagit reda på vid vilken domstol talan skall väckas och lämnat in sin stämningsansökan där kan skriftväxlingen börja. Enligt 2 § delgivningslagen (1970:428) skall den handläggande myndigheten ombesörja delgivning av handlingar i målet eller ärendet. För att detta skall kunna ske är den part som startar processen skyldig att uppge vissa uppgifter om sig själv och motparten. Denna fråga regleras i 33 kap. 1 § RB.
I första stycket föreskrivs att ansökan, anmälan eller annan inlaga i rättegång skall innehålla uppgift om parternas namn och hemvist.
Enligt andra stycket skall en enskild parts första inlaga i rättegången innehålla uppgift om partens
1. yrke samt personnummer eller organisationsnummer,
2. postadress och adress till arbetsplats samt i förekommande fall
annan adress där parten kan anträffas för delgivning genom stämningsman,
3. telefonnummer till bostaden och arbetsplatsen, dock att
nummer avseende hemligt telefonabonnemang behöver uppges endast om rätten begär det, samt
4. förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning med honom.
Förs partens talan av ställföreträdare, skall enligt tredje stycket motsvarande uppgifter lämnas även om denne. Har parten vidtalat
3 Se NJA II 1967 s. 481 och kommentaren till Föräldrabalken 21:11
Processuella frågor SOU 2004:1
182
ett ombud att företräda honom, skall ombudets namn, postadress och telefonnummer anges.
I fjärde stycket föreskrivs att en stämningsansökan dessutom skall innehålla uppgift om enskild svarande i de hänseenden som anges i andra och tredje styckena. Uppgift om svarandens eller dennes ställföreträdares yrke, arbetsplats, telefonnummer och ombud behöver lämnas endast om uppgiften utan särskild utredning är tillgänglig för sökanden. Saknar svaranden känd adress, skall uppgift lämnas om den utredning som gjorts för att fastställa detta.
Motsvarande uppgifter som nu nämnts skall lämnas i en enskild parts första skrivelse till tingsrätten i ett ärende, se 5 § lagen om domstolsärenden, och i en ansöknings- eller besvärshandling i en förvaltningsprocess, se 3 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Den som startar en process är alltså skyldig att lämna uppgifter om motparten som kan ligga till grund för delgivning. Men vad gäller om han eller hon inte kan få fram adressuppgiften p.g.a. sekretess?
Saknas erforderliga uppgifter i en stämningsansökan, skall käranden föreläggas att komplettera ansökan (33 kap. 10 § RB). Följs inte föreläggandet och är målet dispositivt, får rätten avvisa ansökningen om det inte är oskäligt.4
Detta betyder först och främst att avvisning inte kan ske i ett indispositivt mål. I ett sådant fall måste domstolen i stället försöka få fram adressuppgiften på egen hand. Här föreligger alltså en utredningsskyldighet för domstolen. Regeln i 15 kap. 5 § sekretesslagen är då tillämplig. Enligt denna skall en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Av bestämmelsen i 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att uppgift om bl.a. en enskilds adress lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning. I ett indispositivt mål får alltså domstolen vända sig till Skatteverket eller RPS (vilken myndighet avgörs av vilket skydd den enskilde har) och begära att få ut adressuppgiften med stöd av nu nämnda stadganden.
Men hur pass långtgående är då kraven på en kärande i ett dispositivt mål? Vad menas med att rätten får avvisa ansökningen
4 Se också 5 § förvaltningsprocesslagen samt 9 och 10 §§ lagen om domstolsärenden
SOU 2004:1 Processuella frågor
183
om det inte är oskäligt? Och hur ser domstolens utredningsskyldighet ut i ett sådant fall?
Av förarbetena till 33 kap. 10 § RB framgår att meningen är att avvisningsmöjligheten inte skall drabba käranden alltför hårt. De situationer som främst avses med ”oskäligt” är då avvisning framstår som obillig och det är rimligt att myndigheten tar på sig det merarbete i delgivningshänseende som avsaknaden av föreskrivna uppgifter om motparten innebär. Undantagsregeln skall ge myndigheten möjlighet till en nyanserad tillämpning.5 Hänsyn skall tas till partens förmåga att fullgöra den föreskrivna uppgiftsskyldigheten. Lagrådet uttalade att är situationen sådan att svaranden saknar känd adress och visar käranden efter kompletteringsföreläggandet den utredning han eller hon gjort i saken, skall avvisning givetvis inte ske eftersom käranden då måhända kan sägas har efterkommit föreläggandet.6
Av det sagda torde den slutsatsen kunna dras att, om en kärande redogör för sina misslyckade försök att få fram den sekretessbelagda adressuppgiften, han eller hon har följt föreläggandet. Mer kan inte krävas och en avvisning skulle vara oskälig. Ansvaret för att få fram adressuppgifter åvilar i det läget i stället domstolen på samma sätt som i ett indispositivt mål.
Denna tolkning av 33 kap. 10 § RB vinner stöd av ett nedan redovisat JO-fall (2000/01 s. 36). JO konstaterar i det aktuella fallet att då det torde ha varit näst intill omöjligt för käranden att, i enlighet med 33 kap. 1 § RB, i ansökan om stämning ange bl.a. svarandens adress och förhållandena i övrigt av betydelse för delgivning, det hade ålegat tingsrätten att få fram uppgifterna. Skyldigheten förelåg i vart fall när det hade visat sig att svaranden inte avsåg att bidra till målets handläggning.
9.2.4 Personuppgifter hos domstolen
En part med skyddade personuppgifter kan i samband med ett måls handläggning uppleva oro för att uppgifterna skall avslöjas. Detta gäller främst adressuppgiften.
Att personuppgifter om parterna måste lämnas enligt 33 kap. RB har redan beskrivits och vi återkommer nedan till möjligheterna för domstolen att hemlighålla dessa. Men också andra moment under
5 Se prop. 1984/85:109 s. 446 Se prop. 1984/85:109 s. 80 f.
Processuella frågor SOU 2004:1
184
handläggningen såsom ett förhandlingstillfälle kan föranleda att en part känner sig orolig.
Det kan dock konstateras att rättegångsbalken inte uppställer några uttryckliga krav på att rätten i samband med en förhandlings början skall efterhöra och kontrollera parternas personnummer och adressuppgifter. I sakens natur ligger å andra sidan att det är viktigt att parterna kan identifieras.
I samband med förhör stadgas vidare att rätten skall höra partens fullständiga namn. Däremot behöver åldern och hemvistet efterfrågas endast om det behövs (se 37 kap. 3 § och 36 kap. 10 § RB).
Inte heller när det gäller innehållet i protokoll och andra sammanträdesanteckningar enligt 6 kap. RB finns skyldighet att ange parternas personnummer och adresser.
När det gäller domstolens avgörande föreskrivs i 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 § RB endast att rätten skall ange parterna. Detta innebär bl.a. att en målsägandes adress inte behöver anges i domen. Om han eller hon tillerkänns skadestånd, bör dock av domen framgå hur den tilltalade skall kunna betala.7
För brottmålsdomarnas del gäller härutöver de föreskrifter Domstolsverket meddelat med stöd av 21 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. Av dessa följer att parternas adresser skall anges i domen. Råder sekretess för en adress, räcker det dock att ”skyddad adressuppgift” anges.
Vilka möjligheter har då domstolen att hemlighålla skyddade personuppgifter som ändå kommer in i ett mål eller ärende? Svaret på denna fråga beror på vem domstolen får uppgifterna av, från en myndighet eller från en enskild.
Av 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Folkbokföringssekretessen gäller utanför det område som anges i 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen endast i den begränsade utsträckning som följer av sekretesslagens olika bestämmelser om överföring av sekretess.
För dem som byter identitet gäller sekretess i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att
7 Se Fitger, Rättegångsbalken 30:13
SOU 2004:1 Processuella frågor
185
den enskilde eller någon honom närstående lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till en annan myndighet, gäller sekretessen också där (7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen).
Sekretess kan överföras enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen. Erhåller domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen (s.k. sekundär sekretess). Av samma lagrum framgår att överföring av sekretess inte äger rum, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen.
Om alltså Skatteverket lämnar ut en sekretessbelagd adressuppgift till en domstol med stöd av 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen för delgivningsändamål, följer sekretessen med till domstolen. Detta innebär att, om det är svaranden som har skyddade uppgifter och domstolen inom ramen för sin utredningsskyldighet begär in dessa, sekretess kommer att gälla för uppgifterna också hos domstolen.
Överföring av sekretess enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen kan ske endast beträffande uppgifter som en domstol erhåller från en annan myndighet. Får domstolen i stället uppgifterna av parten själv, är situationen annorlunda. Har käranden en spärrmarkering hos folkbokföringen och lämnar han eller hon sin adress i den första inlagan enligt 33 kap. 1 § RB, gäller inte sekretess för adressuppgiften med automatik hos domstolen. För att sekretess skall gälla krävs att en s.k. primär sekretessbestämmelse är tillämplig hos domstolen.8
Sådana bestämmelser finns på olika ställen i sekretesslagen. Ett exempel är 9 kap. 15 §. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess hos domstol bl.a. i äktenskapsmål samt mål och ärenden enligt föräldrabalken för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om part begär det och det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. I vissa typer av ärenden behövs inte begäran av part.
Sekretess gäller vidare enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott, för uppgift
8 Situationen har behandlats av JO i två beslut, JO 2000/01 s. 44 och 50
Processuella frågor SOU 2004:1
186
om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess för uppgift i mål eller ärende hos domstol upphör att gälla, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling. Förebringas sekretessbelagd uppgift vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det (12 kap. 3 § sekretesslagen).
Sekretess upphör vidare att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut. Detta gäller dock inte om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (12 kap. 4 § sekretesslagen).
Att vissa uppgifter hos en domstol är sekretessbelagda innebär inte utan vidare att sekretessen gäller gentemot motparten, se 14 kap 5 § sekretesslagen. Sekretess hindrar nämligen inte att sökande, klagande eller annan part tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.
Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.
SOU 2004:1 Processuella frågor
187
9.2.5 Närmare om problemen med nuvarande ordning
Vid spärrmarkering
När en tilltänkt svarande har fått spärrmarkering har käranden små möjligheter att få kännedom om svarandens hemvist. I vissa fall kan Skatteverket, som ju känner till svarandens adress, medverka till att svaranden får del av en ansökan om stämning. Om denna ingår i svaromål utan att göra foruminvändning, kan målet handläggas på vanligt sätt.
Om svaranden däremot gör foruminvändning eller om rätten har att iaktta den tillämpliga forumbestämmelsen ex officio, kan käranden få bekymmer. Han eller hon kan då behöva visa att talan väckts vid rätt forum. Om Skatteverket, med hänvisning till sekretesslagens regler, inte röjer uppgiften om svarandens hemvist, kan käranden inte fullgöra sin skyldighet att visa rätt forum. Hans talan riskerar då att avvisas.
Skatteverket har dock inte alltid rätt att hemlighålla uppgiften om svarandens hemvist. I vissa fall måste uppgiften lämnas ut. Det kan gälla exempelvis när det är en annan person än förföljaren som framställer ett anspråk i domstol. Då kan det knappast av särskild anledning antas att svaranden eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (se 7 kap. 15 § sekretesslagen).
När det å andra sidan är förföljaren som vill inleda rättegång talar naturligtvis mycket för att Skatteverket bör hemlighålla uppgifterna om den förföljde. Samtidigt kan emellertid även en förföljare ha ett berättigat anspråk på att kunna föra talan mot en person som han tidigare har trakasserat. I t.ex. familjerättsliga mål föreligger ofta en tydlig konflikt mellan motstående intressen. I ett visst fall kan en kvinna som har fått spärrmarkering på grund av förföljelse ha barn tillsammans med förföljaren. Mot faderns rätt att få umgängesfrågan prövad får då ställas kvinnans och barnets behov av skydd.
Det kan alltså inte uteslutas att en sekretessprövning i ett visst fall leder fram till att en utpekad förföljare i egenskap av kärande, trots en spärrmarkering, får del av uppgiften om svarandens hemvist. I praktiken torde det dock ankomma på den utpekade förföljaren att visa att svaranden inte kommer att lida något men om uppgiften om dennes hemvist röjs. Det kan inte ske utan att käranden förebringar ganska omfattande utredning om sina personliga förhållanden. Om det finns minsta risk att en uppgift
Processuella frågor SOU 2004:1
188
om hemvist kommer att användas för förföljelse, bör uppgiften inte lämnas ut. Det kan emellertid inte uteslutas att någon som uppträder som bulvan för förföljaren begär och får ut uppgifterna.
Det ligger alltså nära till hands att anta att en utpekad förföljare har mycket svårt att få ut uppgiften om offrets hemvist. Samtidigt innebär en sådan situation att man kommer i konflikt med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt denna har var och en då hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter berörs rätt att få sin sak prövad av en domstol. Får käranden inte reda på adressen, kan han sålunda inte utöva denna sin rätt att väcka talan. Här föreligger alltså en tydlig konflikt mellan motstående intressen.
Vid kvarskrivning
Vid kvarskrivning ser situationen annorlunda ut än vid spärrmarkering.
En kvarskriven person är folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, och det blir då denna som styr valet av rätt domsaga. Personen är registrerad som ”på församlingen skriven” med adress hos Skatteverket. Post som sänds till den kvarskrivna under denna adress eftersänds till den enskilde.
Käranden kan alltså stämma in den kvarskrivne med ledning av nu nämnda uppgifter utan att några problem behöver uppstå. Processen kan genomföras, och den kvarskrivnes verkliga adress behöver inte komma fram.
Vid identitetsbyte
Har en person bytt identitet, kan problem uppstå vid en rättegång såväl för den hotade som för motparten.
Fingerade personuppgifter medför inte någon rättslig förändring av den hotade personens namn eller andra förhållanden. Den skyddade får rätt att dölja de verkliga uppgifterna, men rättsligt är han eller hon samma person som tidigare. Personen i fråga torde inte ha någon skyldighet att använda de fingerade uppgifterna utan kan i vissa sammanhang också nyttja sitt verkliga namn och personnummer. Det har inte någon privaträttslig betydelse om
SOU 2004:1 Processuella frågor
189
personen ingår avtal eller andra rättshandlingar med användande av verkliga eller fingerade uppgifter. Hela tiden är det samma rättssubjekt som kan göras ansvarigt. Motsvarande gäller i fråga om offentligrättsliga förpliktelser.
Det är alltså inte meningen att det skall finnas någon laglig möjlighet för den som använder fingerade personuppgifter att undandra sig några förpliktelser. Personen i fråga har inte heller rätt att vägra medverka i ett rättsligt förfarande med hänvisning till att han eller hon fått fingerade personuppgifter.
Om en borgenär söker efter en person som bytt identitet, hamnar han förr eller senare hos folkbokföringen och får då beskedet att den som söks har bytt identitet. Därmed kan den skyddade personen nås genom medverkan av RPS som kan försöka förmå den skyddade att infria sina åtaganden. Denne har ett starkt intresse av att medverka till en frivillig uppgörelse eftersom motparten annars kan komma att begära att få ut uppgifter om den skyddades verkliga hemvist.
Skulle den som har medgetts identitetsbyte inte vilja medverka till att under hand lösa en tvist med en annan person än förföljaren, kan alltså fråga uppkomma om att lämna ut uppgifter om honom eller henne. Det ankommer då på RPS att pröva om uppgifterna om dennes fingerade namn och adress m.m. skall röjas. Sekretessskyddet för den som har medgetts identitetsbyte är visserligen starkt, men det är inte uteslutet att RPS finner att det står klart att uppgifter om den skyddade kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Får käranden å andra sidan inte ut uppgifterna, kan ett brott mot Europakonventionen föreligga här på samma sätt som vid spärrmarkering.
Saken kan bli särskilt komplicerad om det är förföljaren som vill väcka talan om vårdnad eller umgänge beträffande ett barn som förföljaren och den skyddade har tillsammans. I en sådan process hamnar såväl svaranden som käranden i en mycket svår situation. Rättegången måste genomföras på ett tryggt sätt ur svarandens synvinkel, samtidigt som ett verkställbart avgörande i princip är omöjligt att träffa utan att den skyddades uppgifter avslöjas.
Processuella frågor SOU 2004:1
190
JO:s ämbetsberättelse 2000/2001 s. 36
Flera av de problem som kan uppstå i en process då ena parten har skyddade uppgifter illustreras tydligt i ett fall som JO behandlat (JO:s ämbetsberättelse 2000/2001 s. 36). I fallet diskuteras såväl frågor om forum som frågan om domstols utredningsskyldighet angående adressuppgifter. I det följande ges en sammanfattning av fallet.
I oktober 1994 dömde Hedemora tingsrätt till äktenskapsskillnad mellan makarna K. I. och J. K. och anförtrodde J. K. vårdnaden om den gemensamme sonen S., född 1991. Hedemora tingsrätt lämnade i september 1996 K. I:s yrkande om umgängesrätt med S. utan bifall. Svea hovrätt fastställde tingsrättens domslut och anförde bl.a. följande. ”I enlighet med tingsrättens bedömning finns det anledning att befara att K. I. återigen olovligen bortför S. Härtill kommer att ett umgänge i närvaro av kontaktperson torde vara praktiskt ogenomförbart med hänsyn till att J. K. bytt identitet och det är ovisst var hon och S. befinner sig.”
I maj 1997 väckte K. I. på nytt talan vid Hedemora tingsrätt om rätt till umgänge med sin son. Tingsrätten förelade chefen för Lokala skattekontoret i Avesta att uppge i vilken kommun S. var folkbokförd samt huruvida adressen till Lokala skattekontoret kunde användas för delgivning av handlingar i målet. Skattemyndigheten i Dalarnas län meddelade tingsrätten att berörd person var registrerad som obefintlig i myndighetens register och att post till denne vidaresändes till RPS. Tingsrätten överlämnade, med stöd av 10 kap. 20 a § RB och 6 kap. 17 § första stycket FB, målet till Stockholms tingsrätt och anförde följande. ”Käranden har inte visat att barnet har sitt hemvist i denna tingsrätts domsaga. Med hänsyn till vad som i målet blivit upplyst kan det inte heller utrönas någon annan behörig domstol inom vars domsaga barnet har sitt hemvist. Målet skall således tas upp av Stockholms tingsrätt.”
I juni 1997 utfärdade Stockholms tingsrätt stämning å J. K. med adress c/o Chefen för Lokala skattekontoret i Avesta. Av dagboksbladet framgår att Lokala skattekontoret i Avesta hade meddelat att RPS skulle försöka ta reda på J. K:s adress. Enligt en anteckning på dagboksbladet uppgavs från RPS att man varit i kontakt med svaranden och framfört att denna på något sätt borde ingå i svaromål och att svaranden – såvitt fick förstås – inte hade för avsikt att på något sätt bidra till målets handläggning.
SOU 2004:1 Processuella frågor
191
I oktober 1997 förordnade tingsrätten, enligt 11 kap. 3 a § och 20 kap. 2 § FB, en god man för att tillvarata J. K:s rätt i det aktuella målet. Samma dag inkom K. I:s ombud till tingsrätten med en skrivelse i vilken han hemställde om polisdelgivning med svaranden via RPS, om svaranden ännu inte blivit delgiven. Enligt en tjänsteanteckning påkallade K. I:s ombud inte något beslut i fråga om delgivning då han mottagit underrättelse om god man för svaranden.
I januari 1998 avgjorde Stockholms tingsrätt målet och tillerkände K. I. rätt till umgänge med S. vartannat veckoslut, lördag eller söndag, i den omfattning som kontaktperson som skulle utses av socialtjänsten i Avesta kommun kunde medverka. Av tingsrättens domskäl framgår att tingsrätten vid sin bedömning bortsåg från frågan huruvida verkställighet av domen kunde ske.
I en anmälan till JO framförde K. I. klagomål mot att han, trots att han medgetts umgängesrätt med sin son, inte fick träffa honom eftersom modern hade skyddad identitet och adress.
Anmälan remitterades till tingsrätten som yttrande att, eftersom svaranden hade medgetts att använda fingerade personuppgifter, den väg som stod till buds för delgivning av stämning gick via Lokala skattemyndigheten i Avesta och RPS. Några andra försök till delgivning än på detta sätt gjordes inte. – Sedan det efter fyra månader slutligt framgick att svaranden inte ville låta sig delges eller över huvud bidra till handläggningen av målet ansåg tingsrätten att förutsättningar förelåg att i överensstämmelse med 20 kap. 2 § första stycket FB förordna god man för svaranden. – Beträffande tingsrättens överväganden avseende möjlighet till verkställighet anfördes att målet rörde frågan om rätten till umgänge mellan käranden och parternas son, inte svarandens behov av skydd gentemot käranden. Det kunde inte uteslutas att svaranden skulle kunna tänka sig att, i barnets intresse, medverka till ett umgänge under för henne betryggande omständigheter. Att praktiskt ordna ett sådant umgänge torde inte vara omöjligt. Kontaktpersonens medverkan skulle garantera att käranden inte skulle kunna utröna svarandens eller barnets personuppgifter. Tingsrätten konstaterade vidare att den förordnade gode mannen inte överklagade tingsrättens dom. Vid de överväganden som tingsrätten gjorde blev frågan om verkställighet närmast en fråga för länsrätten.
Processuella frågor SOU 2004:1
192
I sitt beslut uttalade JO bl.a. följande:
I det mål som kom att handläggas av Stockholms tingsrätt använde svaranden, J. K., fingerade personuppgifter. Av uppgifterna i ärendet framgår att tingsrätten hade varit i kontakt med Lokala skattekontoret i Avesta och Rikspolisstyrelsen i syfte att delge svaranden stämning i målet. När J. K. ännu fyra månader efter det att stämning hade utfärdats inte hade delgivits stämningen, förordnade tingsrätten en god man för att bevaka hennes rätt i målet.
Syftet med fingerade personuppgifter är att hindra att en eller flera förföljare, med hjälp av uppgifter i allmänna handlingar hos en myndighet, får kännedom om var den person som behöver skyddas bor eller vistas. Det finns däremot inte någon laglig möjlighet för den som använder fingerade personuppgifter att undandra sig några förpliktelser. Personen i fråga har inte heller rätt att vägra medverka i ett rättsligt förfarande med hänvisning till att han har fått fingerade personuppgifter. Det är inte otänkbart att personen i fråga kan bli skyldig att inställa sig personligen exempelvis inför allmän domstol (se prop. 1997/98:9 s. 54 f. och s. 72). I förarbetena till lagen om fingerade personuppgifter uttalas bl.a. att det beträffande de riktiga uppgifterna i folkbokföringen skall framgå att personen i fråga använder fingerade personuppgifter. Syftet härmed är att minska problemen för borgenärer och myndigheter m.fl. som har ett legitimt intresse av att komma i kontakt med personen och för att det skall finnas en reell möjlighet för en myndighet eller en tredje man att få klart för sig att den person som de söker nu har registrerats under andra personuppgifter och att de – om de behöver tillgång till dessa uppgifter – kan ha anledning att begära en prövning av om uppgifterna kan lämnas ut till dem (prop. 1990/91:153 s. 119).
Att en person använder fingerade personuppgifter innebär alltså inte att det enbart är Rikspolisstyrelsen som kan få ta del av de sekretessbelagda uppgifterna beträffande personen i fråga. Om en myndighet eller en enskild begär att få ta del av sådana uppgifter skall myndigheten i varje enskilt fall göra en prövning om det föreligger hinder härför på grund av en bestämmelse om sekretess.
Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Av bestämmelsen i 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att uppgift om bl.a. den enskildes adress lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för delgivning. Enligt 2 § delgivningslagen (1970:428) är det den myndighet där målet eller ärendet handläggs som ombesörjer delgivning. Käranden skall visserligen i stämningsansökan ange bl.a. svarandens adress och förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning med honom (33 kap. 1 § rättegångsbalken). Med hänsyn till att det för K. I. torde ha varit nästintill omöjligt att ange sådana uppgifter om J. K. ålåg det tingsrätten, i varje fall sedan
SOU 2004:1 Processuella frågor
193
det visat sig att J. K. inte avsåg att bidra till målets handläggning, att få fram uppgifterna.
Tingsrätten borde således hos t.ex. Rikspolisstyrelsen ha begärt att få del av J. K:s adress eftersom denna behövdes för delgivning. Sekretess för adressuppgiften hade gällt även i tingsrätten till följd av 12 kap. 1 § sekretesslagen. Det kan anmärkas att ett sådant sekretessskydd numera följer direkt av 7 kap. 15 § andra stycket andra meningen sekretesslagen.
Eftersom tingsrätten inte vidtog tillräckliga åtgärder för att delge svaranden eller eftersöka dennas adress saknades underlag för att fastslå att hon vistades på okänd ort. Tingsrättens beslut att förordna god man för svaranden enligt 20 kap 2 § första stycket föräldrabalken var därför inte lagligen grundat.
Tingsrättens dom den 14 januari 1998 innebar att K. I. tillerkändes rätt till visst umgänge med sin son. Umgänget skulle ske i närvaro av kontaktperson. Möjlighet att mot J. K:s vilja verkställa denna dom synes inte föreligga så länge hon har fingerade personuppgifter. Det är visserligen riktigt att frågor om verkställighet prövas av länsrätten som första instans. Det kan dock ifrågasättas det lämpliga i att i ett mål om vårdnad eller umgänge meddela en dom som man kan förutse inte kommer att kunna verkställas (jfr NJA 1992 s. 93).
9.2.6 Forumfrågans tidigare behandling
Kvinnovåldskommissionen
Kvinnovåldskommissionen föreslog i betänkandet Kvinnofrid (SOU 1995:60) att en särskild forumregel skulle införas i frågor om vårdnad och umgänge när ett barn fått fingerade personuppgifter. Behörig domstol i dessa fall skulle enligt förslaget vara
Stockholms tingsrätt. Någon särskild forumregel när en person har sekretessmarkering föreslogs däremot inte.
Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor
Frågan om en särskild forumregel för förföljda personer behandlades även av Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor.9
Utredningen övervägde en särskild forumregel som skulle berättiga käranden att väcka talan där han själv har sitt hemvist, om sekretess råder beträffande svarandens hemvist eller om svaranden har fingerade personuppgifter. Utredningen bedömde dock att någon särskild regel inte behövdes. Skälet till detta var främst att
9 Se Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68)
Processuella frågor SOU 2004:1
194
den nuvarande ordningen är till fördel för den förföljde eftersom den leder till att hon eller han emellanåt inte kan nås för rättegång.
Flera remissinstanser ansåg dock att en särskild forumregel behövs, särskilt då en part har sekretessmarkering.
I förarbetena till vissa ändringar i lagen om fingerade personuppgifter (prop. 1997/98:9), uttalade regeringen att frågan om särskilda forumregler för förföljda personer borde övervägas ytterligare och att en sådan utredning borde omfatta såväl mål om vårdnad och umgänge som andra tvistemål. Regeringen ansåg att frågan lämpligen kunde behandlas inom ramen för Brottsofferutredningens uppdrag.
Brottsofferutredningen
Brottsofferutredningen behandlade alltså frågan om särskilda forumregler för förföljda personer. Brottsofferutredningen ansåg att det förslag som Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor övervägde men förkastade var den bästa lösningen.
Brottsofferutredningen föreslog därför ett tillägg i bestämmelsen om allmänt forum i tvistemål (10 kap. 1 § RB) så att käranden – i de fall där svaranden har medgetts att använda fingerade personuppgifter eller har sekretessmarkering – kan väcka talan vid den domstol där käranden har sitt hemvist. Om käranden saknar hemvist i Sverige, föreslogs denne ha rätt att väcka talan vid Stockholms tingsrätt.
Utredningen föreslog vidare beträffande mål om vårdnad och umgänge – för det fall det råder sekretess om barnets hemvist eller barnet har fingerade personuppgifter – att talan får väckas där käranden har sitt hemvist eller, om denne saknar hemvist i Sverige, vid Stockholms tingsrätt.
Slutligen föreslog utredningen i fråga om äktenskapsmål – för de fall en av parterna saknar hemvist i Sverige och den andra har ett sekretessbelagt hemvist eller använder fingerade personuppgifter och har sitt hemvist i Sverige – att Stockholms tingsrätt görs till behörig domstol.
SOU 2004:1 Processuella frågor
195
Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig över förslaget om forumregler. JO, som i och för sig inte hade något att erinra mot förslaget, framhöll att de föreslagna forumreglerna är begränsade till vissa typer av mål och att det innebär att de t.ex. inte omfattar mål om underhåll till barn, om talan inte väcks i äktenskapsmål eller mål om vårdnad om barn. Eftersom samma överväganden som motiverar särskilda forumregler i äktenskapsmål och vårdnadsmål kan göra sig gällande även i andra typer av familjerättsliga mål menade JO att det vore önskvärt med en mer allmän översyn av de särskilda forumreglerna.
I propositionen 2000/01:79 om stöd till brottsoffer diskuteras Brottsofferutredningens förslag om särskilda forumregler. På flera punkter uttalas kritik mot förslaget. Bl.a. konstateras att utredningen inte på något mer ingående sätt diskuterat de för- och nackdelar en särskild reglering av forumfrågan för med sig för den som vill väcka talan mot en person med skyddade uppgifter respektive för sistnämnda person.
Vidare konstateras att det inte heller finns någon analys av frågan om förslaget leder till att skyddet ökar för dem som har sekretessmarkering eller fingerade personuppgifter.
I propositionen pekas också på att, även om forumreglerna ändras, problemet kvarstår för käranden att få fram adressuppgifter till domstolens delgivning. Även andra problem gör sig gällande enligt propositionen, som t.ex. domstols möjlighet att hemlighålla adressuppgifter vid exempelvis delgivning med svaranden. Det kan vidare uppstå säkerhetsrisker i och med att den som lever under skyddad identitet kan bli tvungen att inställa sig personligen.
En annan brist med utredningens förslag är enligt propositionen att utredningen inte beaktat att det även finns andra mål och ärenden för vilka det kan finnas behov av särskilda forumregler då ena parten har skyddad identitet.
Mot bakgrund av det anförda ansåg regeringen att frågan om särskilda forumregler behövde utredas ytterligare.
Processuella frågor SOU 2004:1
196
9.2.7 Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Särskilda forumregler införs för situationer
då part eller annan har skyddade personuppgifter. För de allmänna domstolarnas del införs en generell forumregel. När det gäller verkställighet i familjemål införs en särskild forumregel i FB.
En allmän utgångspunkt
Frågan om särskilda forumregler för förföljda personer har som framgått ovan övervägts vid ett flertal tillfällen under senare år. De överväganden som då har gjorts har dock varit inriktade enbart på vissa delar av den problematik som frågan ger anledning att diskutera.
Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor har t.ex. till övervägande del sett på frågan ur den skyddades perspektiv, vilket ledde utredningen fram till slutsatsen att det inte fanns skäl att föreslå någon ändring av forumreglerna eftersom den nuvarande ordningen utgör ett bra skydd för den som skall skyddas. Detta resonemang harmonierar inte med principen om envars grundläggande krav på rätt till domstolsprövning av olika tvistefrågor. Även Kvinnovåldskommissionens och Brottsofferutredningens förslag om specialforum har mötts av kritik eftersom alla aspekter på forumfrågan inte beaktats.
När frågan om särskilt forum nu åter diskuteras är det därför viktigt att lyfta fram båda parternas intressen. Å ena sidan är det av stor vikt att den som har skyddade personuppgifter inte får dessa avslöjade i processen. Alla de olika åtgärder som vidtagits runt en hotad person för att säkerställa ett fullgott skydd riskerar annars att bli meningslösa.
Å andra sidan kan också motparten, även om det är förföljaren, ha ett berättigat intresse av att få sin sak prövad. Att som medborgare kunna få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i domstol är ett grundläggande krav på en rättsstat. Detta fastslås i artikel 6:1 i Europakonventionen.
Utgångspunkten för den fortsatta diskussionen i forumfrågan måste alltså vara att båda sidors intressen skall beaktas.
SOU 2004:1 Processuella frågor
197
Konsekvenser av särskilda forumregler
Vilka för- och nackdelar skulle då särskilda forumregler föra med sig och hur många processer skulle beröras av en sådan reglering?
En uppenbar fördel med särskilda forumregler för situationer då ena parten har skyddade personuppgifter skulle vara att en process kan komma till stånd trots att sekretess gäller för de aktuella uppgifterna. Till exempel skulle en kärande kunna väcka talan, även om han eller hon inte kan få fram svarandens adress. Käranden skulle alltså ges samma möjligheter att få sin sak prövad som i förhållande till en ”vanlig” svarande. Grundläggande krav på rätt till domstolsprövning skulle härmed uppfyllas.
En annan sida av saken är att fler svarande skulle kunna nås för en process. För en hotad person kan det självklart upplevas som riskfyllt att behöva medverka i en rättegång. Detta torde särskilt gälla i familjemål, om det är förföljaren som startar en eller kanske flera processer. Syftet med bestämmelserna om skydd för personuppgifter är emellertid inte att en person skall kunna undandra sig domstolsprövningar. Även hotade personer måste räkna med att kunna bli indragna i processer. Det vikiga är att skapa en trygg ordning runt förfarandet så att den hotade inte behöver vara orolig för att de skyddade uppgifterna avslöjas. En särskild forumregel som möjliggör rättegång på annan ort än svarandens hemvistort skulle bidra till att skapa en sådan ordning.
Samma synpunkter gör sig gällande beträffande de familjemål där barnets hemvist är avgörande men barnet inte är part, t.ex. vårdnadsmål. Har barnet skyddade uppgifter, skulle det vara en fördel för barnet om målet kunde handläggas på annan ort än barnets bostadsort.
Även för en kärande som har skyddade uppgifter skulle en särskild forumregel vara en fördel i de fall talan annars skulle väckas vid kärandens eget forum, t.ex. då ett barn väcker talan mot en man i ett mål om fastställande av faderskap. En rättegång skulle då kunna äga rum utan att det avslöjas var käranden är bosatt.
Antalet processer som skulle komma att beröras av en ny forumreglering torde inte bli stort. Ett sätt att försöka uppskatta hur många det kan röra sig om är att utgå i från antalet tvistemål per invånare under ett år och sedan överföra resultatet på personer med skyddade personuppgifter.10 Resonerar man på detta sätt, skulle det
10 År 2001 inkom till tingsrätterna 64 548 tvistemål. Räknat på befolkningsmängden samma år (8 909 128) uppstod 0,007 tvistemål per person i Sverige det året. Om man räknar med att
Processuella frågor SOU 2004:1
198
handla om endast ett sextiotal tvister om året. Även om man utgår från att förföljda och hotade personer riskerar att dras in i fler processer än genomsnittet, rör det sig alltså inte om något stort antal. Särskilda forumregler skulle med andra ord inte få några stora konsekvenser för rättsapparaten som sådan, men däremot betyda mycket för de enskilda som berörs.
Vår slutsats av det anförda är att en reglering med särskilda forumregler skulle medföra fördelar både för parterna själva och för andra berörda. En sådan reglering bör därför införas.
Närmare om en ny reglering
Behov av särskilda forumregler uppstår som framgått i de fall en regel om hemvistforum är tillämplig men sekretess gäller för parts eller annans personuppgifter p.g.a. sekretessmarkering eller identitetsbyte.
För de allmänna domstolarnas del finns bestämmelser om hemvistforum i flera olika lagar både beträffande tvistemål och domstolsärenden. I samtliga dessa fall behövs därför subsidiära forumbestämmelser.
Tillägg härom kan göras på olika sätt. Ett sätt är att ändra i varje enskild bestämmelse som berörs. Ett annat och enklare sätt som allt mer har kommit till användning i lagstiftningssammanhang är att i en generell bestämmelse slå fast att, om det följer av lag att talan skall väckas eller ansökan göras vid tingsrätten i den ort där part eller annan har hemvist, talan i nu aktuella fall i stället får väckas vid annan tingsrätt.11 Vi föreslår det sistnämnda sättet.
Den nya forumbestämmelsen är alltså inte bara subsidiär till rättegångsbalkens forumbestämmelser utan också till bestämmelser i andra lagar t.ex. på familjerättens område. Den gäller inte bara tvistemål utan också domstolsärenden. Den nya bestämmelsen bör därför tas in i en ny egen lag.
För förvaltningsdomstolarnas del bedömer vi att hemvistet har betydelse endast i en måltyp. Det gäller verkställighetsmålen enligt 21 kap. 1 § FB. I den bestämmelsen föreskrivs visserligen inte
drygt 8 000 personer har någon form av skyddade uppgifter skulle det motsvara ungefär 60 tvistemål för denna grupp (Uppgifterna är hämtade från SCB och RSV) 11 En regel av detta slag brukar kallas för en trolleribestämmelse. Vid utformningen av den nya sambolagen som trädde i kraft vid halvårsskiftet valde man denna metod vid definitionen av begreppet sambor, se 1 § andra stycket sambolagen. Se också Psykansvarskommitténs förslag till 1 kap. 9 § BrB (SOU 2002:3)
SOU 2004:1 Processuella frågor
199
vilken länsrätt som är behörig. Det skulle därför kunna hävdas att, om den part som väcker talan inte vet var den andre föräldern och barnet finns, han eller hon redan i dag skulle kunna välja att väcka talan t.ex. vid sin egen länsrätt. Med ett sådant synsätt skulle inte någon ändring av bestämmelsen behövas.
Å andra sidan pekar förarbetena ut den länsrätt där den andre föräldern och barnet är bosatta. Såsom utredningen har förstått det är det också så regeln tillämpas av domstolarna. Att i det läget via förarbeten förorda en annan tillämpning av bestämmelsen utan motsvarande lagändring skulle enligt vår uppfattning inte överensstämma med principerna för lagstiftningsarbete. För att säkerställa att talan i nu aktuella fall kan bli prövad i en behörig domstol föreslår vi därför att en ny subsidiär forumregel införs även i 21 kap. 1 § FB.
Vilken eller vilka domstolar bör då vara behöriga att pröva mål och ärenden enligt de nya forumbestämmelserna? Olika alternativ står till buds.
Ett alternativ är att låta käranden välja mellan sitt eget och svarandens forum. Gäller egentligen svarandens hemvistforum men är adressuppgiften sekretessbelagd, skulle käranden då i stället kunna välja att väcka talan vid sitt eget hemvistforum. Om även käranden har skyddade uppgifter, löser dock detta alternativ inte problemet eftersom han eller hon i så fall måste avslöja sina egna uppgifter för att kunna väcka talan.
En annan lösning är att låta en domstol i landet, t.ex. Stockholms tingsrätt resp. länsrätt, vara ensam behörig. Att processa vid en i förhållande till båda parter neutral domstol framstår som en tilltalande lösning. Käranden får då inte någon psykologisk fördel av att rättegången hålls på hemmaplan vilket är särskilt viktigt i de fall käranden är identisk med förföljaren. En annan viktig aspekt är att, om all målhantering rörande skyddade personer sker på ett ställe, viktig kunskap och erfarenhet kring dessa frågor samlas där vilket ökar säkerheten för de hotade.
Ur processekonomisk synvinkel kan det dock vara en nackdel att utse enbart Stockholms tingsrätt/länsrätt som behörig domstol. Kommer t.ex. parterna från norra Sverige, tvingas båda resa långt när det blir dags för förhandling.
Ytterligare ett alternativ vore därför att peka ut flera behöriga domstolar runt om i landet, t.ex. Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå. Käranden skulle då kunna välja den domstol som ligger
Processuella frågor SOU 2004:1
200
närmast för honom eller henne och på så sätt förkortas ena partens resväg.
I andra situationer när vissa tingsrätter skall utpekas som behöriga att handlägga speciella frågor brukar det överlåtas till regeringen att bestämma detta i förordning, se t.ex. vad som gäller fastighetsdomstolar, miljödomstolar och sjörättsdomstolar. Mot bakgrund härav föreslår vi att frågan om vilka domstolar som skall vara behöriga i nu aktuella situationer lämnas öppen i lagen. Det bör sedan ankomma på regeringen att i förordning utse en eller flera domstolar.
Domstolens möjligheter att sekretessbelägga uppgifter
En viktig fråga för en part med skyddade uppgifter är domstolens möjligheter att hemlighålla dessa uppgifter i den mån de kommer till domstolens kännedom.
Som konstaterats inledningsvis uppstår inget problem om uppgiften kommer från en annan myndighet där sekretess råder, se 12 kap. 1 § sekretesslagen. Problemen uppstår i stället när en enskild, t.ex. parten själv, lämnar uppgiften.
Beträffande dem som kommer att beviljas inträde i personsäkerhetsprogrammet löses det aktuella problemet med en ny sekretessbestämmelse som vi föreslår i anslutning till programmet. Enligt den bestämmelsen skall sekretess gälla för uppgift som rör enskilds personliga förhållanden (t.ex. en adressuppgift), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Bestämmelsen är tänkt att vara tilllämplig inom hela den offentliga förvaltningen. Sekretess skall gälla oavsett på vilket sätt uppgiften lämnats till en myndighet.
När det gäller andra hotade personer med skyddade uppgifter är ett annat utredningsförslag av intresse. Offentlighets- och sekretesskommittén lämnade nyligen förslag till en ny sekretesslag.12Kommittén har föreslagit bl.a. att sekretess skall gälla, inom hela den offentliga förvaltningen, för uppgift om enskilds adress eller hemtelefonnummer eller annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.13
12 Se Ny sekretesslag (SOU 2003:99) 13 Se betänkandet s. 180 ff.
SOU 2004:1 Processuella frågor
201
Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag innebär att adressuppgifter som kan avslöja var en förföljd person befinner sig kan komma att omfattas av sekretess hos alla myndigheter där de förekommer. Kommittén förordar denna lösning framför vårt tidigare förslag om skyddad folkbokföring. Den främsta anledningen till detta är att deras förslag utgör en primär sekretessbestämmelse. Det spelar alltså ingen roll hur adressuppgiften har hamnat hos myndigheten. Oavsett om den har lämnats av en myndighet eller en enskild kan den omfattas av sekretess.
Har den enskilde erhållit någon form av sekretesskydd för sina personuppgifter hos folkbokföringsmyndigheten, bör detta enligt kommittén vara en omständighet som kan få betydelse för sekretessfrågan. Det anses dock inte åligga myndigheterna att utan anledning kontrollera om en adressuppgift har erhållit skydd inom folkbokföringen eller att ex officio företa någon annan utredning om behovet av sekretess. Det ligger alltså ett ansvar på den enskilde att ange att det rör sig om skyddade uppgifter.
Med Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag skulle hotade och förföljda personer få ett förbättrat skydd för sina adressuppgifter och andra uppgifter under handläggning i domstol. Genomförs förslaget hindrar inte detta att även vårt förslag om skyddad folkbokföring genomförs. Förslagen kan tillsammans skapa ett bättre skydd för utsatta personer. Fördelen med vårt förslag är att ett formellt beslut fattas om att den hotade skall åtnjuta starkare sekretess för sina uppgifter inom folkbokföringen än vad som normalt gäller. På detta sätt kommer man till rätta med den tidigare kritik som framförts mot ordningen med spärrmarkering samtidigt som man ökar säkerheten för enskilda. Förslagen bereds för närvarande i Justitiedepartementet.
Slutligen vill vi beröra frågan om sekretessbelagda personuppgifter i förhållande till en motpart.
Som framgått ovan är huvudregeln att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet (se 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen). Denna regel har dock undantag. Handling eller annat material får inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och
Processuella frågor SOU 2004:1
202
det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.
14 kap. 5 § sekretesslagen reglerar kollisionen mellan sekretesslagens bestämmelser och den rätt till partsinsyn som kan finnas enligt regler på annat håll. Ett exempel på det sistnämnda är bestämmelserna i RB om att en motpart skall delges stämningsansökan i ett mål. Rätten till partsinsyn omfattar dock inte alla uppgifter i stämningsansökan. Uppgift om målsägandes eller vittnens ålder, yrke och bostadsadress, som saknar betydelse för åtalet, skall inte framgå av de handlingar som delges (se 45 kap. 9 § RB).
Beträffande uppgifter som en part har rätt att ta del av kan alltså sekretess gälla enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. Uttrycket synnerlig vikt markerar dock att det skall vara fråga om situationer i vilka det syfte som bär upp sekretesslagen framstår som särskilt tungt vägande i förhållande till partens intresse av full insyn. Mot bakgrund av att en tilltalad inte har en ovillkorlig insynsrätt då det gäller ett vittnes eller en målsägandes adressuppgift, anser vi att det finns utrymme för att tolka 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen så att andra uppgifter av rent personlig art i målet såsom en medtilltalads adressuppgift kan sekretessbeläggas i förhållande till en annan part, förutsatt att uppgiften inte är av betydelse för åtalet.
Enligt 14 kap. 5 § andra stycket första punkten sekretesslagen hindrar aldrig sekretess att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Som framgått ovan behöver dock inte detta stadgande ställa till bekymmer eftersom en skyddad adressuppgift inte behöver anges i avgörandet.
Sekretess innebär inte heller begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende (14 kap. 5 § andra stycket andra punkten sekretesslagen). En adressuppgift torde dock normalt inte kunna sägas utgöra en omständighet som läggs till grund för ett avgörande. Inte heller denna bestämmelse torde därför enligt vår uppfattning utgöra hinder mot sekretess för en känslig adressuppgift i förhållande till en part.
SOU 2004:1 Processuella frågor
203
9.3 Anonyma bevispersoner
9.3.1 Bakgrund
Som vi nämnt flera gånger tidigare är det ett växande problem att personer som hörs i en brottmålsrättegång inte vågar hålla fast vid de uppgifter de tidigare lämnat till polisen eftersom de är rädda för repressalier i från den tilltalades sida. Detta problem gäller i första hand mål rörande grov eller organiserad brottslighet, men det förekommer också i andra mål. Vi har därför fått i uppgift att överväga och föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson vid huvudförhandlingen ändrar sina tidigare uppgifter eller vägrar uttala sig på grund av rädsla.
En långtgående lösning som brukar komma upp till diskussion i detta sammanhang är möjligheten att tillåta bevispersoner att vara anonyma i samband med rättegången. Med anonymitet för en målsägande eller ett vittne förstås i detta sammanhang att de uppgifter om dennes person eller andra förhållanden genom vilka han eller hon kan identifieras hålls hemliga för den misstänkte eller tilltalade.
Sedan år 1990 har frågan om anonyma bevispersoner diskuterats här i landet vid flera tillfällen av utredningar, i regeringen och i riksdagen. En genomgång av diskussionerna finns i Brottsofferutredningens betänkande Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40).14 Sammanfattningsvis kan sägas att användandet av anonyma bevispersoner inte hittills har ansetts förenligt med den grundläggande principen om parts rätt till fullständig insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för ett avgörande mot honom eller henne.
RPS berörde frågan om anonyma bevispersoner i sitt förslag till handlingsprogram. Eftersom frågan har en klar koppling till vårt uppdrag vill också vi beröra den.
Nedan följer en beskrivning av Europakonventionens krav då det gäller bevisning (avsnitt 9.3.2), utländsk rätt (avsnitt 9.3.3) och frågans tidigare behandling (avsnitt 9.3.4). Därefter följer våra överväganden (9.3.5).
14 Se betänkandet s. 316 ff.
Processuella frågor SOU 2004:1
204
9.3.2 Europakonventionen m.m.
Europakonventionen innehåller som framgått av avsnitt 9.2 bestämmelser om den enskildes rätt till domstolsprövning och vissa garantier i domstolsförfarandet. En ordning med anonyma vittnen riskerar att komma i konflikt med främst artikel 6 som berör rätten till en rättvis rättegång. Även artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv (för målsägande och vittnen) aktualiseras.
I artikel 6:1 föreskrivs att var och en, vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.
I artikel 6:3 föreskrivs vidare att den som har blivit anklagad för brott skall ha vissa minimirättigheter, bl.a. möjlighet att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda. Denna rätt är en del av principen om parternas likställdhet. I begreppet vittne innefattas alla personer vars utsagor är av betydelse i målet.
Europadomstolen har uttalat att all bevisning i princip skall läggas fram i den tilltalades närvaro vid en offentlig rättegång där den tilltalade eller dennes försvarare har möjlighet att ställa frågor till vittnet. Förhör som har ägt rum under förundersökningen kan tillåtas som bevisning under förutsättning att den tilltalades rättigheter har respekterats. Som regel innebär detta att den tilltalade skall ha getts tillfredsställande möjligheter att ifrågasätta och fråga ut ett vittne som åberopas mot honom eller henne, antingen när vittnet avger sin utsaga eller vid ett senare tillfälle.
Domstolen har vid flera tillfällen behandlat frågan om användningen av helt eller delvis anonyma vittnen. Så har skett i målen Kostovski mot Nederländerna, Windisch mot Österrike, Saïdi mot Frankrike, Lüdi mot Schweiz, Van Mechelen m.fl. mot Nederländerna, Visser mot Nederländerna, Birutis m.fl. mot Litauen och Doorson mot Nederländerna. I det sistnämnda målet uttalade Europadomstolen följande i den principiella frågan om tillåtligheten av anonyma vittnen:15
Som domstolen tidigare uttalat, hindrar konventionen inte att man på förundersökningsstadiet förlitar sig på källor som anonyma uppgiftslämnare. När domstolen senare använder de upplysningar dessa lämnat som grundval för en fällande dom, kan detta emellertid skapa problem i förhållande till konventionen. (…)
15 Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., s. 211 f.
SOU 2004:1 Processuella frågor
205
Som redan var underförstått i (…) Kostovskidomen (…), är (…) användning (…) [av utsagor av anonyma uppgiftslämnare] inte under alla förhållanden oförenlig med konventionen.
Visserligen kräver artikel 6 inte uttryckligen att man tar hänsyn till vittnens eller målsägandes intressen i samband med att de kallas för att höras i ett mål. Emellertid kan deras liv, frihet eller personliga säkerhet stå på spel, liksom också intressen som i allmänhet är att hänföra till artikel 8 i konventionen. Sådana intressen för vittnen och målsägande skyddas i princip av andra materiella bestämmelser i konventionen, vilket innebär att konventionsstaterna bör organisera sina straffprocesser så, att dessa intressen inte äventyras på ett oförsvarligt sätt. Mot denna bakgrund kräver principerna för en rättvis rättegång också att försvarets intressen i förekommande fall avvägs mot intressena hos vittnen och målsägande som kallas att avge utsagor.
Europakonventionen ställer alltså inte upp något absolut förbud mot anonyma vittnen. Sådana vittnen kan tillåtas undantagsvis. Det förutsätter ett konstaterat behov av skydd. Detta behov måste sedan vägas mot det handikapp som drabbar försvaret, dvs. en avvägning skall ske mellan artikel 6 och artikel 8 i konventionen.
Också Europarådets rekommendation om hot mot vittnen och den tilltalades rätt till försvar16 behandlar frågan om anonyma vittnen. Enligt rekommendationen bör möjligheten att vittna anonymt vara en exceptionell åtgärd och således användas endast i undantagsfall. Den misstänkte måste ha möjlighet att ifrågasätta vittnets behov av att vara anonym liksom vittnets trovärdighet och tillförlitlighet. Ett vittne bör vidare enligt rekommendationen beviljas anonymitet endast om det föreligger ett allvarligt hot mot vittnets liv eller frihet. Ytterligare förutsättningar är att vittnesmålet sannolikt kommer att bli betydelsefullt och att vittnet förefaller trovärdigt. Slutligen anges i rekommendationen att en fällande dom inte får grundas enbart eller i avgörande mån på uppgifter från anonyma vittnen.
9.3.3 Utländsk rätt
Norge
I Norge infördes sommaren 2001 i straffeprocessloven (§ 130 a) en möjlighet att använda anonyma vittnen i domstol i mål rörande allvarliga brott. En förutsättning är att det om vittnets identitet blir
16 Antagen av ministerrådet den 10 september 1997, No. R (97) 13
Processuella frågor SOU 2004:1
206
känd kan vara fara för att vittnet eller en närstående utsätts för ett allvarligt brott mot livet, hälsan eller friheten. Anonymt vittnesmål får användas endast om det är nödvändigt och det inte medför väsentliga olägenheter för försvaret. Domaren och försvararen skall upplysas om vittnets identitet. Upplysningen skall dock inte ges till försvararen om han motsätter sig det. Enligt uppgift har bestämmelsen om anonyma vittnen ännu inte tillämpats.
Danmark
Även Danmark har numera en lagstiftning som undantagsvis tillåter anonyma vittnen. Som ett led i arbetet med att stärka utsatta vittnens situation antogs 2002 en ändring av retsplejeloven (848 § andra stycket) som gör det möjligt att i brottmål hemlighålla ett vittnes namn och adress för den tilltalade. Så får ske då avgörande hänsyn till vittnets säkerhet gör det påkallat. En förutsättning är att åtgärden kan antas vara utan betydelse för den tilltalades försvar. Försvararen kan av åklagaren förbjudas att lämna upplysningarna om vittnet vidare till den tilltalade till dess att rätten prövar frågan.
Rätten kan vidare bestämma att den tilltalade skall lämna rättssalen medan vittnet hörs, om det finns grund att anta att vittnet eller vittnets närmaste kommer att bli utsatta för allvarlig fara om den tilltalade får vetskap om vittnets identitet (samma lagrum tredje stycket).
Bestämmelsen om anonyma vittnen har enligt uppgift tillämpats endast i ett fåtal fall.
Nederländerna
I Nederländerna finns sedan 1994 bestämmelser om hotade vittnen i den holländska straffprocesslagen. Med begreppet ”hotat vittne” avses ett vittne vars identitet skall vara hemlig under förhören i enlighet med ett rättsligt beslut.
På eget initiativ eller efter ansökan kan undersökningsdomaren besluta att ett vittnes identitet skall vara hemlig under förhören, om vittnet med hänsyn till de uppgifter som han skall lämna känner sig så hotad att det är skäligt att anta att hans liv, hälsa, familjens säkerhet eller vittnets sociala eller ekonomiska förhållanden riskeras. En ytterligare förutsättning är att vittnet har uttalat att
SOU 2004:1 Processuella frågor
207
han, på grund av nämnda omständigheter, inte vill lämna några uppgifter.
Ett beslut av undersökningsdomaren att ett vittnes identitet skall hållas hemlig skall omedelbart skickas till åklagaren samt delges den misstänkte och vittnet med upplysning om inom vilken tid och på vilket sätt beslutet kan överklagas.
När det fastställts att ett vittne är hotat skall vittnet förhöras av undersökningsdomaren på ett sådant sätt att identiteten inte avslöjas. Om det är nödvändigt, får undersökningsdomaren vägra den misstänkte och försvararen att närvara vid förhöret med det hotade vittnet. I sådana fall skall även åklagaren vägras att närvara. Undersökningsdomaren skall informera åklagaren och den misstänkte eller dennes försvarare om innehållet i vittnets utsaga, och ge dem tillfälle att lägga fram frågor som skall ställas till vittnet. Under förhöret skall undersökningsdomaren undersöka vittnets tillförlitlighet och uttala sig om denna i sin undersökningsrapport.
En utsaga av ett anonymt vittne får användas som bevis endast om vittnet har förhörts på det sätt som har beskrivits och brottet är allvarligt.
9.3.4 Frågans tidigare behandling
Brottsofferutredningen
Som nämnts ovan behandlade Brottsofferutredningen frågan om anonyma vittnen men lämnade inte något förslag i denna del. Utredningens tyngsta invändning mot anonymitetsregler hänförde sig till försvararens roll i ett sådant system. Eftersom kravet på att försvararen skall få tillfälle att fråga ut vittnet i de flesta fall torde medföra att försvararen får kännedom om identiteten, hamnar han eller hon i en konfliktsituation gentemot sin huvudman. Det framstod för utredningen som olämpligt att försätta advokaterna i en sådan situation. Det kunde också, menade utredningen, diskuteras om det är praktiskt möjligt för en försvarare att ta tillvara klientens intresse utan att på något sätt avslöja den hemliga identiteten.
Utredningen ansåg att de överväganden som tidigare gjorts av riksdag och regering alltjämt vägde tungt; den grundläggande principen om offentlighet och parts rätt till fullständig insyn i processmaterialet bör inte åsidosättas utan mycket starka skäl. Mot
Processuella frågor SOU 2004:1
208
bakgrund härav fann utredningen det inte motiverat att föreslå en ordning med anonymitet för målsägande och vittnen.
RPS
RPS berörde i sitt förslag till nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner frågan om anonyma vittnen. RPS ansåg för sin del att frågan om anonymitet som metod aldrig kan omfatta andra bevispersoner än vittnen. Att en målsägande eller tilltalad skulle uppträda anonymt i en rättegång ansågs uteslutet. Detta minskar enligt arbetsgruppen metodens användbarhet. Anonymitet kan i praktiken endast vara ett hjälpmedel beträffande s.k. spontanvittnen.
RPS fann därför ingen anledning att lägga fram något förslag om anonymitet för vittnen i domstol. Däremot ansåg arbetsgruppen att frågan borde bli föremål för nya överväganden främst av den anledningen att utvecklingen av den grova och organiserade brottsligheten och det internationella samarbetet för bekämpningen av sådan brottslighet sannolikt kommer att kräva någon form av anonymitetsskydd i enlighet med vad som finns i andra länder. Arbetsgruppen pekade också på den närliggande frågan om möjligheten för polisen att hemlighålla identiteten på en informatör.
Beredningen för rättsväsendets utveckling
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt delbetänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) föreslagit att det skall vara möjligt att hemlighålla uppgifter som hänför sig till identiteterna hos de informatörer som polisen och de andra brottsbekämpande myndigheterna använder i underrättelseverksamhet och brottsutredningsverksamhet. Uppgifterna skall skyddas även under domstolsprocessen genom möjlighet för vittne att vägra att yttra sig i syfte att inte röja identiteterna. Av rättssäkerhetsskäl skall domstolen dock kunna besluta att ett vittne skall avslöja identiteten, om det finns synnerliga skäl.
I samband med förslaget berördes frågan om anonyma vittnen eftersom det kan inträffa att uppgifter som en informatör har lämnat åberopas i ett mål, kanske indirekt genom ett vittnesförhör
SOU 2004:1 Processuella frågor
209
med en polis, och i ett sådant fall kan informatören komma att betraktas som ett anonymt vittne (se RH 1995:32).17
Utredningen ansåg dock att den föreslagna ordningen i det absoluta flertalet fall inte på något sätt kommer att riskera att komma i konflikt med de principer som rör anonyma vittnesförhör under rättegång. Enligt utredningens bedömning har det sin grund i att åklagaren till stöd för sin talan inte annat än i mycket sällsynta fall kommer att åberopa direkta uppgifter från informatören, t.ex. genom ett vittnesförhör med polisens utredare. I stället kommer åtalet att grundas på den vidare underrättelseverksamhet, spaning och utredning som har skett och därmed den bevisning som har inhämtats utifrån det tips som informatören en gång lämnat. Skulle däremot sådana direkta uppgifter från informatörer, vars identiteter är skyddade, åberopas i målet och föras fram genom vittnesförhör med exempelvis en polisman, får det, menade utredningen, precis som i alla andra situationer, vara upp till domstolen att i det enskilda fallet bevaka så att den tilltalades rättigheter enligt Europakonventionen inte träds för när. Det får ske vid bevisvärderingen där andrahandsuppgifterna från den anonyma källan naturligtvis måste bedömas med särskild försiktighet.
9.3.5 Överväganden
Utredningens bedömning: Ett system med anonymitet för bevis-
personer i domstol skulle ha effekt endast beträffande s.k. slumpvittnen. Eftersom frågan också väcker svåra processuella frågor bör i stället andra säkerhetsåtgärder användas för att stödja hotade bevispersoner.
Frågan om skydd för bevispersoners identitet reser svåra processuella frågor.
Det kan å ena sidan hävdas att det inte är rimligt att ett vittne med avslöjande av sina personuppgifter skall tvingas fullgöra sin vittnesplikt trots ett konstaterat allvarligt hot mot vittnets liv eller hälsa. I våra grannländer har också kampen mot den grova brottsligheten lett till att regler som möjliggör anonymitet i domstol nyligen har införts.
Mot detta står den grundläggande principen om parts rätt till fullständig insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för ett
17 Se betänkandet s. 199 ff.
Processuella frågor SOU 2004:1
210
avgörande mot honom eller henne. Rättssystemet får inte utformas så att det äventyrar den tilltalades möjligheter till ett riktigt försvar. Kännedom om ett vittnes identitet är av betydelse inte bara för att kunna åberopa förhör med vittnet, utan också på det sättet att det utan kännedom om identiteten kan vara svårt för den tilltalade att påvisa att vittnet har förutfattade meningar, är fientligt inställt eller av annan anledning inte pålitligt.
Vi har i uppdrag att se till att skyddet ökar för alla olika typer av bevispersoner, inte bara för vittnen. En viktig fråga för oss är därför hur stor effekt ett system som möjliggör anonymitet i domstol skulle få för säkerhetsarbetet beträffande hela gruppen bevispersoner.
Som RPS anfört i sitt förslag till handlingsprogram kan ett system med anonymitet i princip ha effekt endast beträffande ett s.k. tillfällighets- eller slumpvittne, dvs. en i förhållande till den tilltalade utomstående person som av en händelse har iakttagit eller på annat sätt fått kännedom om ett brott. Ett vittne kan emellertid redan på grund av innehållet i vittnesmålet vara avslöjat även i ett sådant fall.
Beträffande målsägande och medtilltalade har ett system med anonymitet däremot endast begräsad effekt. Rent allmänt torde dessa personer i de allra flesta fall vara kända för den tilltalade.
Eftersom en majoritet av de allvarligt hotade bevispersonerna själva är medtilltalade och inte vittnen skulle ett system som tillåter anonymitet i domstol endast få liten betydelse för säkerhetsarbetet kring hotade personer. Då en sådan ordning också väcker svåra processuella frågor anser vi i stället att andra säkerhetsåtgärder bör användas för att stödja utsatta bevispersoner. Vårt förslag till ett personsäkerhetsprogram utgör i sig en sådan betydelsefull metod. Andra diskuteras nedan i avsnitt 9.4.
Det sagda utesluter dock inte att frågan om anonymitet kan vara av intresse i ett framtida perspektiv. Självklart är det viktigt att fortsätta följa den internationella utvecklingen av frågan, främst då i våra grannländer. Den samordnade strategin mellan länder för att bekämpa den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten kan också ånyo komma att göra diskussionen om anonymitet aktuell. Frågan kommer alltså sannolikt att behöva utredas närmare i annat sammanhang.
SOU 2004:1 Processuella frågor
211
9.4 Säkring av bevis
9.4.1 Bakgrund
Som framgått av föregående avsnitt har vi fått i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson på grund av rädsla vid huvudförhandlingen ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan.
Ett sätt att komma till rätta med problemet kan vara att såsom RPS har föreslagit införa regler om bevisupptagning i domstol före huvudförhandlingen. En annan möjlig åtgärd kan vara att i ökad utsträckning dokumentera polisförhör genom videoinspelning.
Nedan beskrivs först nuvarande regler om bevisupptagning (avsnitt 9.4.2). Därefter redogörs för förslaget från RPS (avsnitt 9.4.3). Slutligen följer våra överväganden och förslag i avsnitt 9.4.4.
9.4.2 Bevisupptagning enligt gällande rätt
Möjligheterna enligt gällande rätt att hålla bevisupptagning i domstol före huvudförhandlingen är begränsade. Enligt omedelbarhetsprincipen skall bevisningen normalt tas upp vid huvudförhandlingen. I några situationer får emellertid bevisupptagning ske. Bestämmelserna tillämpas dock sällan.
Förhör med ett vittne får enligt 36 kap. 19 § RB äga rum utom huvudförhandling,
1. om det inte är möjligt för vittnet att infinna sig vid huvudförhandlingen eller
2. om en inställelse vid huvudförhandlingen skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att förhöret hålls vid huvudförhandlingen.
Den första punkten avser situationer då den som skall höras som vittne är varaktigt sjuk och han eller hon av den anledningen inte kan infinna sig till huvudförhandlingen.
I de fall som avses i andra punkten skall rätten göra en avvägning mellan å ena sidan kostnaderna och olägenheterna av ett förhör direkt vid huvudförhandlingen och å andra sidan vikten av att ett sådant förhör kommer till stånd. Av intresse är då målets betydelse,
Processuella frågor SOU 2004:1
212
vittnesberättelsens betydelse för målets utgång och om det är av betydelse för rättens bevisvärdering att olika vittnen förhörs vid samma förhandlingstillfälle.18
Bestämmelsen i 36 kap. 19 § RB är enligt 37 kap. 3 § RB tillämplig också vid förhör med målsägande och tilltalad. Även medtilltalade och med dem jämställda synes kunna höras utom huvudförhandling.19
Domstolen kan besluta om bevisupptagning efter det att åtal väckts (se 45 kap. 12 § RB).
Vid huvudförhandlingen skall de bevis som upptagits utom huvudförhandlingen tas upp på nytt, om rätten finner detta vara av betydelse i målet och det inte föreligger hinder mot att ta upp beviset, se 35 kap. 13 § första stycket RB.
I 23 kap. 13 § RB finns en särskild regel som berättigar en undersökningsledare att påkalla vittnesförhör med en person redan under förundersökningen i syfte att få fram material för åtalsfrågans bedömande. Så får ske om någon vid förhör vägrar att yttra sig angående omständighet som är av vikt för utredningen och han eller hon, om åtal väcks, är skyldig att vittna i målet.
Detsamma gäller om det annars är av synnerlig vikt för utredningen att någon, som är skyldig att vittna i målet, redan under förundersökningen hörs som vittne. Härmed avses t.ex. att personen är ostadig i sin utsaga eller lämnar uppenbart oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller att något synnerligen viktigt faktum anses böra på ett mera avgörande sätt fastslås.20
Förhör får inte äga rum innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Denna förutsättning tillkom på hemställan av riksdagsutskottet. Bakgrunden var att det annars skulle föreligga en fara för att förhöret kom att ledas i viss riktning och att vittnena kunde komma att avge ensidiga utsagor vilka de sedan vid huvudförhandlingen inte vågade rätta med hänsyn till hotet om ansvar för mened. Vidare skulle det kunna ifrågasättas om inte vittnesförhör kunde begäras med den som misstänktes för brottet.21
18 Se Fitger, Rättegångsbalken 36:45 f. 19 Se Fitger, Rättegångsbalken 37:11 20 Se Fitger, Rättegångsbalken 23:50 och 9 § FUK 21 Se Fitger, Rättegångsbalken 23:51
SOU 2004:1 Processuella frågor
213
Om förhöret gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs om bevisupptagning utom huvudförhandling. Den misstänkte skall ges tillfälle att närvara vid förhöret.
Av annan karaktär är regeln i 23 kap. 15 § RB. Denna bestämmelse avser inte förhör som ingår som ett led i förundersökningen utan handlar om s.k. bevisning till framtida säkerhet.22
Är fara att bevis som skall åberopas vid huvudförhandlingen dessförinnan går förlorat eller då endast med svårighet kan föras, får på yrkande av undersökningsledaren eller den misstänkte rätten genast ta upp beviset. Det kan här handla om situationer där t.ex. ett vittne på grund av sjukdom eller resa inte kan inställa sig till huvudförhandlingen.
Bestämmelsen avser inte bara vittnen utan också andra bevismedel.
I paragrafen uppställs till skillnad från 23 kap. 13 § RB inget krav på att det skall finnas någon som är skäligen misstänkt för brottet.
Om beviset gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om bevis som tas upp utom huvudförhandling.
9.4.3 Förslaget från RPS
RPS har föreslagit att det införs en möjlighet att genomföra bevisupptagning under en förundersökning beträffande bevispersoner som är rädda för repressalier.
Behovet av en sådan möjlighet är enligt RPS främst strategisk, och bevisupptagningen avser inte att ersätta förhör vid huvudförhandlingen. Det strategiska ligger framför allt i antagandet att det för motparten framstår som mindre meningsfullt att försöka tysta ett vittne sedan uppgifterna väl en gång lämnats inför domstol. Möjligheten till bevisupptagning under förundersökningen skulle också medge utökade möjligheter att biträda andra länder med domstolsförhör efter begäran om internationell rättshjälp.
RPS:s föreslår en ny paragraf i 23 kap. RB – en 13 a §. Enligt den får under en förundersökning på undersökningsledarens begäran
22 Bestämmelsen utgör ett komplement till 41 kap. 1 § RB
Processuella frågor SOU 2004:1
214
förhör med part, målsägande som inte är part eller vittne upptas av rätten, om det finns särskild anledning anta att den som skall höras genom rädsla eller otillbörlig påverkan inte kommer att berätta sanningen. Förhör skall få hållas även innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Om förhöret skall gälla vad som föreskrivs om bevisupptagning utom huvudförhandling med det undantaget att vittnen inte skall avlägga ed. Den som skäligen misstänks för brottet och hans försvarare skall ges tillfälle att närvara vid förhöret i den mån det kan ske utan men för utredningen.
RPS föreslår vidare ett tillägg i 36 kap. 19 § RB som tillåter bevisupptagning, om det finns särskild anledning anta att vittnet genom rädsla eller otillbörlig påverkan inte fritt kommer att berätta sanningen.
9.4.4 Överväganden och förslag
Utredningens förslag: RPS och RÅ får i uppdrag att utforma rikt-
linjer för videoinspelning av förhör med bevispersoner som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid.
Det står klart att det finns behov av åtgärder som syftar till att förhindra att en bevisperson på grund av rädsla för repressalier vid huvudförhandlingen ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Det är i dag inte ovanligt att allvarliga hot framställs mot bevispersoner i samband med utredningar om grov eller organiserad brottslighet. Detta försvårar givetvis arbetet med att bekämpa den tunga brottsligheten och medför obehag för de enskilda som drabbas. Det är därför viktigt att åtgärder vidtas för att förhindra och motverka denna typ av företeelser.
Ett sätt att underlätta för en bevisperson som löper risk att utsättas för repressalier skulle kunna vara att införa regler som möjliggör bevisupptagning inför domstol under förundersökningen. De nuvarande reglerna om bevisupptagning täcker som framgått ovan inte denna situation.
En fördel med en sådan ordning skulle vara att, om bevispersonen redan har lämnat uppgifter till domstolen, det för den hotande torde framstå som mindre meningsfullt att angripa
SOU 2004:1 Processuella frågor
215
uppgiftslämnaren. Men en sådan ordning reser också ett antal principiella frågor.
Den första gäller den misstänktes intressen och rättigheter. Konstrueras reglerna på det sättet att den misstänkte och hans försvarare har rätt att vara närvarande vid bevisupptagningen och förhöret måste tas om igen vid huvudförhandlingen, torde i och för sig ingen konflikt med Europakonventionen och andra grundläggande principer uppstå. Någon anonymitet är inte aktuell, och försvaret har möjlighet att ställa frågor.23 Det skulle med andra ord bli endast ett slags förundersökningsförhör i domstol.
Men behov av säkring av bevis kan uppstå redan innan det finns en skäligen misstänkt för brottet, t.ex. då polisen misstänker att en viss gruppering ligger bakom ett dåd men det är oklart vilken eller vilka medlemmar som utfört gärningen. En bevisperson kan i ett sådant läge vara precis lika rädd för repressalier från gruppen som om en utpekad gärningsman fanns.
Skulle bevisupptagning vara möjlig också i den senare situationen, finns risk för att förhöret leds i en viss riktning och att bevispersonen i samband med ett omförhör vid huvudförhandlingen inte vågar rätta till detta. En sådan ordning riskerar att strida mot grundläggande processuella principer. Tar man bort kravet på ed för vittnen, minskar visserligen risken för det nu beskrivna problemet. Å andra sidan sjunker då också bevisvärdet och därmed betydelsen av förhöret.
Nya bestämmelser om bevisupptagning skulle vidare innebära ytterligare ett förhörstillfälle för bevispersonen. För en person som hotas för de uppgifter han eller hon lämnar skulle detta kunna upplevas som plågsamt och motverka syftet med bevisupptagningen.
Regler som möjliggör bevisupptagning innebär inte heller någon garanti för att en bevisperson kommer att hålla fast vid sina uppgifter genom hela processen. Även om han eller hon har hörts tidigare, kan uppgifterna komma att ändras vid huvudförhandlingen. Detta kan även inträffa i högre instans.
Härtill kommer att det i dag finns en allmän strävan i reformarbetet rörande domstolarna att minska antalet omförhör i domstol.
23 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2002/2003 s. 67 ff. I detta fall ägde en anonym bevisupptagning rum under förundersökningen. P.g.a. av risk för repressalier tilläts ett vittne lämna sin berättelse bakom en skärm i rättssalen. Han var synlig för åklagaren och rätten men inte för de närvarande försvararna. De misstänkta var inte närvarande. Försvararna tilläts ställa frågor men kände inte till vittnets identitet. JO fann vid sin granskning att bevisupptagningen ägt rum under former som stod i strid med lag.
Processuella frågor SOU 2004:1
216
Flera skäl talar därför mot att införa en ny möjlighet till bevisupptagning. Problemet med utsatta bevispersoner bör i stället lösas med andra metoder.
Ett sätt att stödja en bevisperson är att vid huvudförhandlingen använda sig av de möjligheter som finns att hålla videokonferens. Detta tillvägagångssätt kan underlätta för en bevisperson att våga berätta och hålla fast vid tidigare uppgifter (se avsnitt 3.6.7).
Ytterligare ett sätt är att spela in polisförhör på video. Har polisen dokumenterat ett förhör på detta sätt och vägrar bevispersonen yttra sig vid huvudförhandlingen eller ändrar han eller hon då sina uppgifter, kan videofilmen spelas upp.24 På detta sätt kan en bevispersons förutsättningar att orka medverka i processen stärkas. Denna form av dokumentation ger också regelmässigt ett helt annat bevisvärde än uppläsningen av ett utskrivet polisförhör.
Metoden att videoinspela polisförhör riskerar inte att komma i konflikt med några grundläggande processuella regler. Det är vidare ett enkelt, billigt och smidigt sätt att säkra uppgifter från ett förhör. Metoden har använts med framgång i samband med utredningar om våld i nära relationer och i några andra utredningar rörande allvarliga hot mot bevispersoner. Vi anser att fördelarna med denna metod överväger och föreslår att den används i större utsträckning i framtiden.
Den närmare användningen av videoinspelning av förhör bör behandlas i gemensamma riktlinjer för polis och åklagare. Vi föreslår därför att RPS och RÅ får i uppdrag att utforma riktlinjer för videoinspelning av förhör med bevispersoner som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid.
24 Se 36 kap. 16 § andra stycket och 37 kap. 3 § första stycket RB
217
10 Genomförandefrågor
10.1 Ekonomiska konsekvenser
Utredningens bedömning: Vårt förslag medför kostnader för staten
på uppskattningsvis 50 miljoner kr det första året, varav 40 miljoner kr hänför sig till programmet och 10 miljoner kr till den nya ersättningsformen. Efter hand som fler personer tas in i programmet förväntas kostnaderna öka med några miljoner kronor för varje år.
En del av kostnaderna för programmet motsvaras av utgifter som polisen har redan i dag för personskyddsarbete. Mellanskillnaden uppvägs av avsevärda besparingar i form av uteblivna kostnader för det allmänna och för enskilda.
10.1.1 Utgångspunkterna för våra beräkningar
I kapitel 7 har vi konstaterat att ett personsäkerhetsprogram kräver en särskild organisation inom polisen och kriminalvården. Det bör ankomma på RPS och Kriminalvårdsstyrelsen att besluta närmare om denna organisation. För polisens del har vi dock förutsatt att det bör inrättas speciella personsäkerhetsenheter. Arbetet med programmet bör koncentreras till dessa enheter.
Särskilt personsäkerhetsarbete bedrivs redan i dag av polismyndigheterna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. Dessa myndigheter arbetar också med ärenden från andra polismyndigheter i landet. Det är naturligt att dessa befintliga enheter får vara grunden för tre nya personsäkerhetsenheter. Eventuellt skulle en fjärde enhet kunna placeras i norra Sverige. De nya enheterna bör ansvara för var sin del av landet.
Handläggningen av enskilda ärenden i programmet bör alltså ske vid de nya enheterna. Men kunskap om programmet måste finnas även i de övriga polismyndigheterna. Behov av att tillämpa programmet kan uppstå var som helst i landet, och då behövs personal som
Genomförandefrågor SOU 2004:1
218
kan hantera kontakterna med de särskilda personsäkerhetsenheterna. I varje polismyndighet bör därför finnas befattningshavare som vid sidan av andra uppgifter har särskilda kunskaper om programmet och som kan fungera som mellanhand. Denna modell kan behövas också på andra myndigheter, t.ex. Ekobrottsmyndigheten och tullen.
Utöver personsäkerhetsenheterna behövs en nationell funktion på RPS som ansvarar för utveckling och andra övergripande frågor rörande programmet. En sådan funktion behövs för att utfärda nationella riktlinjer (se bilaga 2) och för att fatta vissa beslut i enskilda ärenden. Ett nationellt organ behövs vidare för utbildningsfrågor och för kontakter med andra länder. Det nationella samordningsansvaret bör läggas på Rikskriminalpolisen.
Också inom kriminalvården behövs en särskild organisation för programmet. Denna bör placeras på central nivå och ansvara för säkerhetsfrågor rörande fängelsedömda.
Slutligen berörs också Brottsoffermyndigheten av våra förslag. Som framgått av kapitel 8 föreslår vi att handläggningen av den nya ersättningsformen skall anförtros Brottsoffermyndigheten. Ansvaret för ärendena om personsäkerhetsersättning torde dock inte påverka organisationen som sådan hos Brottsoffermyndigheten.
10.1.2 De beräknade kostnaderna
Internationella erfarenheter visar att skyddsprogram är kostnadskrävande eftersom ett effektivt säkerhetsarbete är förenat med stora utgifter. Dessutom tenderar kostnaderna för ett program att öka år för år beroende på att allt fler beviljas inträde i programmet men få lämnar det.
En kostnadsberäkning för ett svenskt program måste till stor del baseras på uppskattningar där den första viktiga faktorn är antalet ärenden, dvs. hur många personer som kan antas komma att behöva skydd av programmet. Utgångspunkten för en sådan prognos bör vara det antal personer som i dag är föremål för speciella säkerhetsåtgärder från polisens sida.
Dessa personer kan delas in i två grupper. I den ena gruppen finns personer som är föremål för ett intensivt säkerhetsarbete under en längre eller kortare tid. Den andra gruppen består av äldre ärenden i vilka polisen redan har vidtagit en rad säkerhetsåtgärder men där vissa kontakter med den hotade fortfarande är nödvändiga.
SOU 2004:1 Genomförandefrågor
219
Utgår vi från nuläget, skulle drygt 200 gamla ärenden (dvs. 200 personer som redan blivit föremål för säkerhetsåtgärder) följa med in i programmet och 50–100 nya personer beviljas inträde i programmet första året. Lika många tillkommer sedan följande år osv. Eftersom få försvinner ut ur programmet innebär det att antalet gamla ärenden kommer att öka år för år.
I sammanhanget bör påpekas att även de fall där inträde i programmet inte beviljas kan kräva vissa resurser. Förutsättningarna för inträde skall ju utredas, och eventuellt vidtas olika skyddsåtgärder innan beslutet om avslag fattas.
En annan viktig faktor i beräkningarna är polisens kostnad för ett ärende. Först och främst beror det naturligtvis på vad man räknar in i kostnaderna. I dag tillämpas olika principer i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Vi anser att polisen bör svara för kostnader hänförliga till de direkta säkerhetsåtgärderna såsom skyddat boende nivå 1 och 2, teknisk utrustning, hyrbilar och reskostnader för den hotade. Härutöver kan polisen också behöva stå för andra kostnader som hänför sig till den hotades person och som bedöms nödvändiga för att programmet skall kunna fullföljas, t.ex. mat och läkarvård. Av säkerhetsskäl och tidsskäl är det inte alltid möjligt för polisen att vända sig till de sociala myndigheterna för att ordna bistånd därifrån.
På grundval av de erfarenheter som gjorts i det säkerhetsarbete som redan bedrivs kan genomsnittskostnaden för ett ärende där inträde beviljas uppskattas till 150 000–200 000 kr per person och år under den akuta fasen av säkerhetsarbetet. I mer komplicerade fall kan kostnaderna mångdubblas. Om vi antar att det under det första året hanteras 75 akuta ärenden i programmet, skulle kostnaden för dessa uppgå till ungefär 15 miljoner kr. Härtill kommer vissa kostnader för de äldre fallen som följer med in i programmet och för de fall där inträde inte beviljas. Dessa kostnader kan sammanlagt uppskattas till 5 miljoner kr per år.
Ytterligare en faktor att beakta vid kostnadsberäkningarna är handläggarnas löner. I dag arbetar totalt ett tjugotal poliser samt några civilanställda med avancerat personsäkerhetsarbete. När programmet införs kommer sannolikt mer personal att behövas inom polisen (regionalt och nationellt). Vidare behövs särskilda handläggare inom kriminalvården och på Brottsoffermyndigheten. Det är svårt att bedöma hur mycket personal som behövs inom de olika myndigheterna för att handlägga programmet. Vi uppskattar dock att i vart fall 30 personer behövs inom polisen (ett mindre antal på
Genomförandefrågor SOU 2004:1
220
nationell nivå och resten på de särskilda enheterna), fyra inom kriminalvården och en hos Brottsoffermyndigheten. Den totala lönekostnaden för dessa personer uppskattas till 20 miljoner kr per år. Sannolikt behöver ytterligare personer anställas efter hand som antalet skyddade i programmet ökar.
Kostnaderna för programmet skulle därmed uppgå till sammanlagt 40 miljoner kr det första året. Som nämnts förväntas kostnaderna öka för vart år. Ökningen kan uppskattas till några miljoner kr per år.
Som framgått ovan har polisen redan i dag kostnader för personskyddsarbete. Dessa är dock lägre än de framtida kostnader vi räknar med. Skillnaden beror framför allt på att ambitionsnivån för säkerhetsarbetet höjs i och med programmet. Detta innebär personalökningar och höjda genomsnittskostnader.
I våra beräkningar har vi inte beaktat driftskostnader (lokaler) och investeringskostnader (fordon). Inte heller kostnaderna för att ibland ta i anspråk andra delar av polisen t.ex. i samband med transporter och fysisk övervakning har räknats in.
Hur polisens medel för programmet bör hanteras budgetmässigt inom organisationen bör ankomma på RPS att bestämma.
Slutligen bör en uppskattning av kostnaderna för den nya statliga ersättningsformen göras. Ersättning enligt den nya lagen kan ges inte bara till dem som beviljats inträde i programmet utan också under vissa förutsättningar till andra hotade.
Vi bedömer att i princip alla som tas in i programmet under ett år kommer att få ersättning enligt den nya lagen. Härutöver uppskattar vi att ytterligare 25 personer per år kommer att uppfylla kraven för ersättning. Om vi räknar med en genomsnittlig ersättning på 100 000 kr blir den totala kostnaden 10 miljoner kr per år.
Våra förslag medför alltså kostnader för staten. Mot detta skall ställas att ett väl fungerande program betyder mycket för möjligheterna att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Genom att kunna erbjuda bevispersoner skydd i ett program kan fler fås att medverka i förundersökningar och rättegångar vilket leder till att ett större antal allvarliga brott kan klaras upp. Samtidigt förebygger programmet nya hot- och våldsbrott.
De positiva effekterna av programmet är svåra att uppskatta i pengar. I första hand handlar det om att rädda liv och minska mänskligt lidande. Sannolikt rör det sig dock om avsevärda belopp i uteblivna kostnader såväl för det allmänna som för enskilda. Kostnaderna för programmet måste vid en sådan jämförelse anses små.
SOU 2004:1 Genomförandefrågor
221
10.2 Andra konsekvenser
Utredningens bedömning: Våra förslag antas i princip inte ge några
andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen.
Vi bedömer att våra förslag inte i övrigt får några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), dvs. inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Inte heller när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män får våra förslag några direkta effekter. I de fall en våldsutsatt kvinna beviljas inträde i programmet kan dock våra förslag indirekt sägas ha viss betydelse för jämställdheten.
10.3 Ikraftträdande
Utredningens bedömning: Ikraftträdande bedöms kunna ske den
1 januari 2005.
Våra förslag kräver inte så omfattande förberedelser. Det är också angeläget att programmet kan börja tillämpas snarast. Vi bedömer därför att ikraftträdande bör kunna ske den 1 januari 2005.
223
11 Författningskommentar
11.1 Förslaget till personsäkerhetslag
1 §
I paragrafen fastslås att lagen innehåller bestämmelser om ett nationellt program om personsäkerhet.
2 §
Bestämmelsen innehåller en definition av begreppet bevispersoner. Begreppet har behandlats utförligt i avsnitt 7.2.2.
Med bevispersoner avses i personsäkerhetslagen målsägande, vittnen, misstänkta, tilltalade och andra som medverkar i en förundersökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet.
Med andra avses t.ex. en person som till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning inte har åtalats. Härmed kan avses också en sakkunnig.
3 §
Paragrafen reglerar den personkrets som kan bli aktuell för programmet. För en närmare redogörelse se avsnitt 7.2.2.
I första stycket anges de tre grupper som programmet i första hand vänder sig till nämligen bevispersoner, anställda inom rättsväsendet och närstående till nu nämnda personer. Vad som avses med bevispersoner definieras i 2 §. Med anställda inom rättsväsendet avses personal t.ex. inom polisen, åklagarväsendet, domstolsväsendet, kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten, kronofogden och tullen.
I andra stycket ges en möjlighet att tillämpa programmet även beträffande andra utsatta personer och deras närstående. Det kan handla om politiker, journalister och andra kända personer. Det kan
Författningskommentar SOU 2004:1
224
också handla om informatörer som tipsar polisen liksom om parter och andra i ett civilmål. En förutsättning för att programmet skall tillämpas är dock att det föreligger särskilda skäl, t.ex. att den enskilde redan har utsatts för ett angrepp eller att hotbilden är extrem.
4 §
I bestämmelsen anges den hotbild som måste föreligga för att programmet skall tillämpas. Frågan har behandlats i avsnitt 7.2.1.
För att en person skall beviljas inträde i programmet skall det föreligga en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid.
Med uttrycket ”påtaglig” avses att risken för brottsligt angrepp skall vara konkret och ligga nära till hands. Tidsmässigt behöver detta inte innebära att angreppet förväntas de närmaste dagarna eller veckorna utan det kan röra sig om en längre period. Hotet skall vara objektivt konstaterbart. Det räcker alltså inte att den enskilde anser sig hotad eller förföljd.
Något krav på att brottsligheten skall vara allvarlig ställs inte upp för programmets tillämpning. Det torde emellertid stå klart att inte vilka brott som helst bör kunna aktualisera ett inträde.
Det spelar inte någon roll om risken för brottsligt angrepp avser t.ex. en bevisperson själv eller dennes närstående. Programmet kan tillämpas i båda fallen.
5 §
Paragrafen anger övriga förutsättningar som måste föreligga för att programmet skall få tillämpas. I första stycket anges vad som skall vara uppfyllt beträffande en bevisperson och i andra stycket anges vad som skall vara uppfyllt beträffande andra personer. Bestämmelsen har behandlats utförligt i avsnitt 7.2.3.
6 och 7 §§
I dessa paragrafer fastslås ansvaret för programmet. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 7.1.4 och 7.3.1.
Att polisen har huvudansvaret för programmet framgår av 6 §. Hur polisens arbete närmare skall organiseras regleras dock inte i
SOU 2004:1 Författningskommentar
225
lagen utan detta bör ankomma på RPS att bestämma. Vi har emellertid förutsatt att särskilda personsäkerhetsenheter skall inrättas.
Även kriminalvården har ett visst ansvar för programmet. Det ansvaret omfattar enligt 7 § dem som undergår verkställighet av fängelse. Detta innebär att kriminalvården ansvarar för programmet från det att verkställigheten inleds. Detta gäller oavsett om den inledande verkställigheten sker på häkte eller anstalt. Kriminalvårdens ansvar omfattar inte bara intagna i anstalt utan även verkställighet som sker genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Kriminalvårdens ansvar sträcker sig fram till den villkorliga frigivningen och innefattar permissioner och frigång. Polisen har dock ansvar för intagen som vistas utanför anstalten med stöd av 34 § KvaL.
Kvarstår hotbilden efter den villkorliga frigivningen, övergår ansvaret för programmets fortsatta handläggning på polisen.
Har den dömde anhöriga och är de också intagna i programmet, ligger ansvaret för dem på polisen under hela programtiden.
Vid verkställighet av andra påföljder än fängelse ansvarar polisen för programmet. Detta gäller t.ex. vid villkorlig dom och skyddstillsyn liksom vid rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård. I sådana fall bör naturligtvis samråd ske mellan polisen och andra berörda myndigheter, t.ex. sjukvården.
8 §
Paragrafen reglerar samarbetet mellan polisen och kriminalvården och andra samhällsorgan i ett ärende enligt personsäkerhetslagen. Bestämmelsen har behandlats utförligt i avsnitt 7.3.2.
9 §
I bestämmelsen anges hur frågan om programmets tillämpning kan initieras. Den har behandlats i avsnitt 7.4.1.
Den vanligaste situationen torde vara att behovet kommer fram i samband med en brottsutredning hos polisen. Frågan om inträde får därför enligt den aktuella bestämmelsen tas upp självmant av polisen. Den enhet som utreder brottet gör en preliminär hotbildsbedömning och aktualiserar sedan frågan om inträde i programmet.
Författningskommentar SOU 2004:1
226
Leds förundersökningen av en åklagare, bör självklart samråd först ske med denne. Detta är betydelsefullt t.ex. för bedömningen av värdet av de uppgifter en bevisperson lämnar. Själva beslutet om inträde fattas sedan hos en sådan särskild enhet inom polisen som vi förutsätter kommer att inrättas.
Motsvarande situation kan uppstå också i samband med brottsutredningar hos andra myndigheter t.ex. Ekobrottsmyndigheten och tullen. Dessa myndigheter har därför enligt paragrafen rätt att ansöka om inträde för en hotad person.
Uppstår behov av att tillämpa programmet beträffande en person som verkställer ett fängelsestraff, har vidare kriminalvården rätt att ansöka om inträde. Även om ansvaret för handläggningen av programmet i ett sådant fall normalt ankommer på kriminalvården, är det polisen som fattar beslut om inträde.
En ansökan om inträde i programmet får göras också av den som önskar skydd i programmet. Detta kan bli aktuellt bl.a. i de fall hotet inte har koppling till en pågående förundersökning.
10 §
Som framgått ovan ankommer det på RPS att närmare besluta om polisens organisation rörande programmet, t.ex. vilka polismyndigheter som skall handlägga personsäkerhetsärenden. I första stycket sägs därför endast att ansökan om inträde skall göras hos en polismyndighet.
I andra stycket föreskrivs att ansökan skall innehålla uppgifter om den enskilde i de hänseenden som avses i 3–5 §§, dvs. personkrets, hotbild och övriga förutsättningar för programmets tillämpning.
11 §
Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.4.2.
I första stycket sägs att en ansökan om inträde skall prövas skyndsamt. Det kan dock ta viss tid för polisen att få fram ett ordentligt beslutsunderlag, innefattande t.ex. hotbildsbedömning och psykologbedömning. Under mellantiden bör den hotade bli föremål för erforderliga skyddsåtgärder från polisens sida.
Är förutsättningarna i 3–5 §§ uppfyllda, skall enligt andra stycket inträde beviljas.
SOU 2004:1 Författningskommentar
227
12 §
I bestämmelsen föreskrivs att polisen får ställa upp villkor för programmets genomförande som den enskilde är skyldig att följa. Paragrafen har behandlats närmare i avsnitt 7.4.3.
13 §
Paragrafen reglerar innehållet i programmet.
Den som beviljats inträde skall enligt första stycket få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra. Detta innebär att polisen eller kriminalvården i varje särskilt fall skall skräddarsy säkerhetsarbetet beroende på omständigheterna. Det torde regelmässigt bli aktuellt att vidta en rad olika åtgärder. Basutbudet av åtgärder har ingående beskrivits i avsnitt 7.5.2. Också vår berättelse i kapitel 2 innehåller flera exempel på vanliga säkerhetsåtgärder.
För att programmet skall lyckas krävs ofta insatser också från andra myndigheter och samhällsorgan. I andra stycket fastslås därför att den enskilde skall få hjälp även med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomföra programmet. För en närmare redogörelse och exempel i denna del se avsnitten 7.3.2 och 7.5.2 samt kapitel 2.
14 §
Bestämmelsen reglerar utträde ur programmet. Beslut om utträde får fattas om någon av förutsättningarna för att tillämpa det inte längre föreligger. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.6.
Som framgått ovan ankommer det på RPS att närmare besluta om polisens organisation rörande programmet, t.ex. vilka polismyndigheter som skall handlägga personsäkerhetsärenden. I bestämmelsen sägs därför endast att beslut om utträde får fattas av en polismyndighet.
Författningskommentar SOU 2004:1
228
15 §
I paragrafen regleras möjligheterna att överklaga ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet. Lagrummet har behandlats i avsnitt 7.7.
I avvaktan på ett slutligt beslut från RPS kan det av säkerhetsskäl vara lämpligt att polisen vidtar någon form av skyddsåtgärd.
16 §
I bestämmelsen föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar får meddela närmare föreskrifter om vilka polismyndigheter som skall ansvara för programmet och lagens tillämpning i övrigt.
11.2 Förslaget till lag om personsäkerhetsersättning
1 §
Paragrafen reglerar den personkrets som kan få den nya statliga ersättningen, personsäkerhetsersättning. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.4.2.
I första stycket fastslås att den som är föremål för åtgärder enligt bestämmelserna i personsäkerhetslagen (200x:xx) har rätt till personsäkerhetsersättning. Ett inträde i programmet kommer som regel att medföra stora förändringar i den hotades liv och få ekonomiska konsekvenser. Den nya ersättningen underlättar för den enskilde att genomföra de flyttningar och andra åtgärder som polisen anser nödvändiga för att erforderlig säkerhet skall uppnås.
Enligt andra stycket kan ersättning utgå även till personer utanför programmet som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. Det kan finnas situationer där programmet av någon anledning inte är tillämpligt men där hotbilden kräver lika långtgående säkerhetsåtgärder med höjda levnadskostnader som följd, t.ex. mycket allvarliga fall av våld i nära relationer. Något krav på att den hotade har bytt identitet ställas inte upp utan möjligheten står öppen också för t.ex. kvarskrivna personer. Det måste dock föreligga synnerliga skäl för att ersättning skall utgå. Härmed avses att situationen vid en samlad bedömning framstår som lika allvarlig som ett ärende i programmet.
SOU 2004:1 Författningskommentar
229
2 §
I bestämmelsen regleras de poster som är ersättningsgilla. Dessa har behandlats utförligt i avsnitt 8.4.3.
De brottsförebyggande åtgärder som avses i bestämmelsen skall ta sikte på brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid.
Det måste vidare finnas ett samband mellan en aktuell brottsförebyggande åtgärd och en utgift eller förlust. En flyttkostnad ersätts t.ex. endast om flyttningen genomförs på grund av det hot som den enskilde är utsatt för.
Ersättning skall enligt bestämmelsen lämnas i skälig utsträckning. Häri ligger att de vidtagna åtgärderna som orsakat kostnaderna måste stå i proportion till det faktiska skyddsbehovet för att ersättning skall utgå. Den nämnda flyttningen måste med andra ord framstå som en nödvändig säkerhetsåtgärd för att den enskilde skall få ersättning för flyttkostnaden.
3 §
När personsäkerhetsersättning bestäms skall andra möjligheter till ersättning beaktas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.4.3.
4 §
Personsäkerhetsersättning fastställs i form av engångsbelopp. Ersättningen är vidare maximerad. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.4.3.
5 §
Ärende om personsäkerhetsersättning prövas av Brottsoffermyndigheten. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.4.4.
6 och 7 §§
Beträffande prövningen av ärende om personsäkerhetsersättning gäller vad som sägs om ärende om brottsskadeersättning i 12–15 §§brottsskadelagen (1978:413) i tillämpliga delar. Detta innebär t.ex.
Författningskommentar SOU 2004:1
230
att muntlig förhandling kan hållas och att Brottsoffermyndighetens beslut inte får överklagas.
En särskild bestämmelse om ansökningstid rörande personsäkerhetsersättning har bedömts nödvändig (jfr 14 § brottsskadelagen ang ansökningstid rörande brottsskadeersättning). En sådan har tagits in i 6 §. Ansökan om personsäkerhetsersättning skall göras inom två år från det att utgiften eller förlusten uppstod.
8 §
En motsvarande bestämmelse gäller för brottsskadeersättning, se 16 § brottsskadelagen. Regeln skall förhindra att den enskilde överlåter sitt anspråk på ersättning till underpris.
9 §
Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.4.5.
10 §
En liknande bestämmelse gäller för brottsskadeersättning, se 17 § brottsskadelagen.
11.3 Förslaget till lag om behörig domstol vid sekretess för personuppgifter
Lagen har behandlats i avsnitt 9.2.7. Den innehåller en subsidiär forumregel för fall där en forumregel om hemvistort eller folkbokföringsort egentligen är tillämplig. Sådana bestämmelser finns i flera olika lagar beträffande både tvistemål och domstolsärenden (se avsnitt 9.2.2.).
Lagen kan tillämpas om en kärande vill väcka talan mot en svarande vid dennes hemvistforum men sekretess gäller för svarandens personuppgifter hos Skatteverket eller RPS. Orsaken kan vara att svaranden har sekretessmarkering eller fingerad identitet. Käranden kan då med stöd av den nya lagen i stället väcka talan vid en annan tingsrätt.
SOU 2004:1 Författningskommentar
231
Lagen är tillämplig även om det är käranden själv som har skyddade uppgifter och talan egentligen skulle väckas vid kärandens eget forum, t.ex. då ett barn väcker talan mot en man i ett mål om fastställande av faderskap. För att undvika att kärandens bostadsort avslöjas kan annat forum i en sådan situation väljas enligt den nya lagen.
Situationen är densamma i de familjemål där barnets hemvist är avgörande men barnet inte är part, t.ex. vårdnadsmål. Den nya lagen är tillämplig också i en sådan situation. Har barnet skyddade uppgifter, kan målet alltså handläggs på annan ort än barnets bostadsort.
Vilken eller vilka tingsrätter som skall vara behöriga att pröva mål och ärenden enligt den nya lagen bestäms av regeringen.
Det ankommer på den som väcker talan med stöd av den nya lagen att ange skälen för detta. En kärande som inte fått fram uppgift om svarandens adress måste också redogöra för sina ansträngningar (se 33 kap. 1 och 10 §§).
Angående domstolens utredningsansvar för att få fram skyddade adressuppgifter för delgivningsändamål, se avsnitt 9.2.3.
11.4 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
36 kap. 6 §
Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.9.
En person som skyddas i programmet eller arbetar med det skall inte behöva avslöja uppgifter om programmet under ett förhör i samband med en rättegång. Därför införs en möjlighet för den som hörs som vittne att vägra yttra sig om omständigheter som hänför sig till programmet.
Enligt gällande lydelse av 36 kap. 6 § RB har ett vittne rätt att vägra yttra sig om omständigheter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppenbaras, om inte synnerlig anledning förekommer att vittnet hörs därom. Ett motsvarande undantag görs även vad gäller rätten att vägra yttra sig om programmet. Vid bedömningen av om det föreligger synnerlig anledning får domstolen, för det fall uppgiften bedöms ha relevans i målet, göra en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra omständligheter, t.ex. säkerheten för en hotad person.
Författningskommentar SOU 2004:1
232
11.5 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken
21 kap. 1 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.2.7.
Ansökan om verkställighet rörande vårdnad, boende och umgänge söks normalt hos länsrätten i det län där den som har hand om barnet är bosatt. Den nya bestämmelsen i fjärde stycket innebär att, om sekretess gäller för motpartens eller barnets personuppgifter, verkställighet får sökas hos annan länsrätt. Vilken eller vilka länsrätter som är behöriga bestäms av regeringen.
11.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
5 och 8 §§
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 7.10.2. Ändringarna innebär att det blir möjligt att verkställa ett frihetsstraff i ett annat nordiskt land, om det finns en hotbild mot den dömde.
11.7 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
5 kap. 8 § och 7 kap. 15 §
Paragraferna har behandlats i avsnitt 7.8.2.
Bestämmelsen i 5 kap. 8 § avser framför allt uppgifter om polisens arbete med programmet såsom metoder och rutiner, skyddade boenden, handläggarnas namn osv.
Regeln i 7 kap. 15 § tredje stycket avser uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt personsäkerhetslagen eller lagen om personsäkerhetsersättning, t.ex. uppgift om att en viss person har beviljats inträde i programmet eller var han eller hon hålls gömd.
Reglerna är tillämpliga inom hela den offentliga förvaltningen. På så sätt är uppgifterna skyddade i all myndighetsverksamhet där de förekommer oavsett hur de har hamnat där, t.ex. om den enskilde själv har lämnat uppgifter till en myndighet. Det ligger ett ansvar både på polisen och den enskilde att vid kontakter med andra myndigheter upplysa om att de nya sekretessbestämmelserna är tillämpliga.
SOU 2004:1 Författningskommentar
233
Skaderekvisitet i bestämmelserna är omvänt, dvs. det föreligger presumtion för sekretess. Endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas eller utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, får uppgiften lämnas ut.
Med hänsyn till programverksamhetens art har sekretessen inte tidsbegränsats.
7 kap. 21 §
Ändringen är en följd av att det införs en möjlighet för hotade personer att verkställa ett frihetsstraff i ett annat nordiskt land (se avsnitt 7.10.2). Den nya sekretessbestämmelsen avser beslut i ärende enligt 5 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
11.8 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen
8 kap. 30 a §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.4.5.
BILAGOR
Bilaga 1
237
Kommittédirektiv
Skydd av bevispersoner m.fl. Dir. 2001:107
Beslut vid regeringssammanträde den 13 december 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och föreslå den lagstiftning som behövs. Förslaget skall utformas med utgångspunkt i Rikspolisstyrelsens rapport den 14 december 2000 Nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner.
Utredaren skall överväga hur den personkrets som kan komma att omfattas av ett skyddsprogram skall avgränsas. Utredaren skall vidare överväga frågan om ersättning skall kunna lämnas till bevispersoner m.fl. Dessutom skall utredaren undersöka behovet av att lagreglera berörda huvudmäns samarbete och ansvarsfördelning i fall då en person omfattas av ett skyddsprogram. Utredaren skall också undersöka om det finns behov av att förändra sekretesslagstiftningen för att berörda myndigheter skall kunna utbyta den information som är nödvändig.
Vidare skall utredaren göra en översyn av de mål- och ärendetyper där reglerna om vilken domstol som är behörig att pröva ett mål eller ärende kan vara av betydelse för personer med skyddade personuppgifter. Översynen skall även omfatta reglerna i rättegångsbalken om parts skyldighet att uppge namn m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla uppgifter i samband med kallelser, förhandling och delgivning med svaranden. I det sammanhanget skall övervägas om det finns behov av motsvarande ändringar när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren skall därutöver föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan.
Bilaga 1 SOU 2004:1
238
Utredaren skall lämna förslag på den lagstiftning som bedöms nödvändig.
Bakgrund
Nuvarande reglering m.m.
I Sverige har man sedan länge sett mycket allvarligt på försök att sabotera brottsutredningar eller rättegångar genom att påverka bevispersoner genom våld eller hot. Att vittnen och målsägande kan känna sig trygga och därigenom vågar berätta vad de har iakttagit är en förutsättning för att brottsbekämpningen skall kunna bedrivas effektivt. Detta gäller inte minst kampen mot den grova eller organiserade brottsligheten.
Flera myndigheter inom rättsväsendet bedriver redan i dag ett arbete som syftar till att skydda bevispersoner. Ett antal metoder för att skydda hotade personer finns att tillgå, allt från kvarskrivning, sekretessmarkering i folkbokföringsregistren och användning av fingerade personuppgifter till fysiska skyddsåtgärder som trygghetspaket och livvaktsskydd.
Inom det europeiska samarbetet pågår också arbete på vittnesskyddsområdet. Rådet antog den 23 november 1995 en resolution om skydd av vittnen inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten (EGT C 327,7.12.1995, s. 5). EU:s sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet arbetar med frågor som berör skydd för enskilda som samarbetar med rättsväsendet i kampen mot den organiserade brottsligheten.
Europarådets ministerkommitté antog den 10 september 1997 en rekommendation No. R (97) 13 om hot mot vittnen och den tilltalades rätt till försvar. I rekommendationen finns ett antal allmänna principer av vilka bl.a. framgår att i lämplig mån bör särskilda program, som vittnesskyddsprogram, skapas och göras tillgängliga för vittnen och vissa andra som behöver skydd.
Brottsofferutredningen konstaterade i sitt betänkande Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) sammanfattningsvis att det är relativt sällan som målsäganden och vittnen utsätts för hot eller andra övergrepp. Enligt utredningens uppfattning är emellertid det förhållandet att sådana hot eller övergrepp överhuvudtaget förekommer tillräckligt allvarligt, eftersom detta utgör ett hinder för en fungerande rättskipning. Utredningen föreslog
Bilaga 1
239
därför att ett nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner skall utarbetas.
Rikspolisstyrelsen fick i uppdrag av regeringen att utarbeta förslag till ett sådant program. Uppdraget skulle genomföras i samverkan med Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Domstolsverket och Brottsoffermyndigheten.
Rikspolisstyrelsens förslag till handlingsprogram
Rikspolisstyrelsen har föreslagit att en bevisperson skall kunna omfattas av skyddsprogram om personen på grund av medverkan i förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet löper allvarlig risk för att bli utsatt för brottsliga angrepp i form av hot, våld, trakasserier eller annan allvarlig kränkning. Med bevispersoner avses alla personer som under förundersökning och rättegång lämnar uppgifter av betydelse för en brottsutredning, dvs. vittnen, målsägande och medmisstänkta. Till dem som enligt förslaget skall kunna omfattas av skyddsprogrammet hör också en bevispersons anhöriga och andra närstående personer. Även anställda inom rättsväsendet som utsätts för våld eller hot om våld i anledning av sitt arbete bör kunna omfattas av skyddsprogrammet.
I det nationella skyddsprogrammet skall finnas följande fyra skyddsnivåer:
1. omlokalisering och identitetsbyte,
2. omlokalisering utan identitetsbyte och med sekretesskyddande
åtgärder i olika grader,
3. tillfällig omlokalisering för senare återgång till bostadsorten,
4. ingen omlokalisering men däremot säkerhetshöjande åtgärder.
Vidare skall det finnas följande basutbud av möjliga åtgärder och arbetssätt:
a) skyddat boende,
b) sekretesskydd,
c) tekniska åtgärder,
d) fysisk övervakning,
e) ekonomiska åtgärder,
f) kontaktorganisation.
Bilaga 1 SOU 2004:1
240
Den myndighet som ansvarar för skyddsprogrammets genomförande bör ges möjlighet att ställa upp villkor och lämna direktiv till en bevisperson för att programmet skall kunna lyckas. Myndigheten bör också kunna vägra någon inträde eller utesluta någon ur skyddsprogrammet, om uppsatta villkor eller direktiv inte följs.
En särskild organisation bör inrättas med regionala vittnesskyddsenheter. De särskilda vittnesskyddsenheterna skall organisatoriskt tillhöra respektive polismyndighet, företrädesvis storstadsmyndigheterna. En enhet för nationell samordning placeras vid Rikskriminalpolisen. Inom kriminalvården skall det finnas ett par centralt placerade handläggare.
Rikspolisstyrelsen föreslår också att det införs en möjlighet att genomföra bevisupptagning redan under förundersökning. Nuvarande regel i 23 kap. 13 § rättegångsbalken är inte användbar i det syftet. Behovet av en sådan möjlighet är enligt Rikspolisstyrelsen främst strategisk och bevisupptagningen avser inte att ersätta förhör direkt inför domstol. Det strategiska ligger framför allt i antagandet att det för motparten framstår som mindre meningsfullt att försöka tysta vittnet sedan uppgifterna väl en gång lämnats inför domstol. Möjligheten till bevisupptagning under förundersökningen medger även utökade möjligheter att biträda andra länder med domstolsförhör efter begäran om internationell rättshjälp.
Enligt Rikspolisstyrelsen bör ett nationellt handlingsprogram ges stöd i lag. Rikspolisstyrelsens rapport innehåller förslag till sådan särskild lagstiftning.
Ersättning till andra personer som är i behov av skydd
Brottsofferutredningen föreslog att de personer som medges att använda fingerade personuppgifter skall kunna tillerkännas ersättning i skälig omfattning för de kostnader som kan uppkomma i samband med identitetsbytet. I propositionen Stöd till brottsoffer (2000/01:79) anför regeringen att det är viktigt att frågan om ersättning till dem som är i behov av skydd behandlas uttömmande och i ett sammanhang. En sådan behandling borde enligt regeringen lämpligen göras inom ramen för den fortsatta beredningen av förslaget om det nationella handlingsprogrammet för skydd av bevispersoner.
Bilaga 1
241
Behovet av utredning
Ett skyddsprogram såsom det har beskrivits i Rikspolisstyrelsens förslag skulle enligt regeringens bedömning i huvudsak tillgodose det krav på skydd som en enskild person kan ställa på samhället. Regeringen anser därför att ett sådant program som utformas med utgångspunkt i förslaget så snart som möjligt skall genomföras.
För den enskilde kan ett beslut om att få omfattas av ett skyddsprogram eller ett beslut att skyddsprogrammet skall upphöra vara av avgörande betydelse för hans eller hennes framtid. Det är därför särskilt angeläget att de beslut som fattas under handläggningen kan bli föremål för insyn och kontroll. Möjligheten att få ett beslut överprövat fyller en viktig sådan funktion. Regeringen anser att detta förfarande och den övergripande utformningen av skyddsprogrammet bör regleras i en särskild lag. Hur en sådan lag skall utformas måste övervägas närmare.
Det finns också anledning att ytterligare överväga hur den personkrets som skall kunna omfattas av ett skyddsprogram skall avgränsas. Rikspolisstyrelsen har föreslagit att personkretsen i princip skall begränsas till personer som på grund av medverkan i förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslighet löper allvarlig risk för att bli utsatt för brottsliga angrepp i form av hot, våld, trakasserier eller annan allvarlig kränkning. Behov av att kunna omfattas av ett skyddsprogram kan emellertid även finnas för bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång om annan brottslighet än sådan som bedöms som grov eller organiserad. Det finns därutöver personer som lever under hot utan att vara bevispersoner. Även i dessa fall är det samhällets uppgift att tillhandahålla skydd. Här rör det sig emellertid om delvis andra situationer och problem. Ofta är t.ex. den presumtive gärningsmannen känd. Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om senast berörda behov skall tillgodoses inom ramen för ett skyddsprogram eller på något annat sätt.
Att skydda en person är förenat med stora kostnader – både direkta och indirekta. Rikspolisstyrelsen har föreslagit att särskild ersättning skall kunna lämnas till en bevisperson för att täcka dennes direkta kostnader. Regeringen ansluter sig i princip till denna bedömning. En sådan ersättning får emellertid aldrig utgöra någon form av belöning för en bevispersons insats i rättsprocessen. Ersättningsfrågan innehåller många komplexa frågor såsom ersättningsnivåer och beskattningskonsekvenser. Det är nödvändigt att
Bilaga 1 SOU 2004:1
242
dessa och därmed sammanhängande frågor närmare utreds och analyseras. Möjligheten att lämna skälig ersättning till andra än bevispersoner som är i behov av skydd bör också övervägas.
Ett fungerande skyddsprogram förutsätter samverkan mellan flera olika myndigheter såsom polis, kriminalvård, socialtjänst och sjukvård. Det är därför nödvändigt att klargöra berörda myndigheters ansvarsområden. Om behov av skydd uppkommer t.ex. i samband med förundersökning framstår det som självklart att polisen har huvudansvaret för att tillgodose behovet. Efter en tid kan behov av bistånd från samhällets sida ha förändrats från rena skyddsåtgärder till åtgärder som måste anses falla under en annan huvudmans ansvarsområde. Regeringen anser att det är angeläget att tydliggöra hur samarbetet myndigheter emellan skall bedrivas och finna lämpliga avgränsningar i huvudmannaskap. Det finns också anledning att överväga behovet av lagstiftning i fråga om samverkan och ansvarsfördelning. För att samarbetet skall kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt och skyddet för de personer som omfattas av programmet skall vara så heltäckande som möjligt måste berörda myndigheter kunna utbyta information. Mot denna bakgrund finns det skäl att se över sekretesslagstiftningen så att denna inte lägger hinder i vägen för nödvändigt informationsutbyte. Vid den översynen måste hänsyn tas till behovet av att en uppgift får tillräckligt starkt sekretesskydd hos den mottagande myndigheten.
En näraliggande fråga av betydelse för ett effektivt vittnesskydd är frågan om särskilda forumregler i mål där den ena parten har fått sekretessmarkering, medgetts kvarskrivning eller fått fingerade personuppgifter. Flera utredningar, se exempelvis Kvinnovåldskommissionen (SOU 1995:60) och Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68), har diskuterat om de nuvarande forumreglerna bör anpassas för situationer där den ena partens person- och adressuppgifter är hemliga. Regeringen har i sin proposition 2000/01:79 Stöd till brottsoffer uttalat att denna fråga bör utredas särskilt och anfört att man då också bör se över reglerna i rättegångsbalken om bl.a. parts skyldighet att uppge namn och adress. Den utredning som nu skall genomföras syftar till att skapa ett fungerande skydd för bevispersoner m.fl. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang utreda dessa frågor.
Rikspolisstyrelsen har pekat på behovet av åtgärder för att så långt som möjligt förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår
Bilaga 1
243
från att lämna en sådan. Regeringen anser att det finns skäl att - inom ramen för vad som är förenligt med Europakonventionen - överväga sådana åtgärder.
Uppdraget
Utredaren skall utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och utarbeta förslag till särskild lagstiftning på området. Utredaren skall närmare överväga hur den personkrets som kan komma att omfattas av programmet skall avgränsas.
Utredaren skall särskilt överväga frågan om ersättning skall kunna lämnas till bevispersoner och andra personer som är i behov av skydd. Utredaren skall här ta hänsyn till vad regeringen uttalat i propositionen Stöd till brottsoffer (prop. 2000/01:79) i fråga om ersättning för de personer som medges rätt att använda fingerade personuppgifter.
Utredaren skall vidare överväga och lämna förslag till hur ansvaret för att de åtgärder som bedöms nödvändiga för en person som omfattas av ett skyddsprogram skall fördelas mellan berörda huvudmän. Utredaren skall också undersöka behovet av att lagreglera ansvarsfördelningen och samarbetet huvudmännen emellan. I det sammanhanget skall utredaren undersöka om sekretesslagstiftningen lägger hinder i vägen för nödvändigt informationsutbyte mellan berörda myndigheter och i förekommande fall lämna förslag till ändamålsenlig reglering på området. I samband med detta skall utredaren ta hänsyn till behovet av att en uppgift får tillräckligt starkt sekretesskydd i samband med informationsutbytet.
I utredarens uppdrag skall även ingå att göra en samlad översyn av samtliga mål- och ärendetyper där forumreglerna kan vara av betydelse för personer som har skyddade personuppgifter. I enlighet med vad regeringen tidigare har uttalat bör en översyn även omfatta reglerna i 33 kap. rättegångsbalken om skyldighet för part att uppge namn m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla uppgifter i samband med kallelser, förhandling och delgivning. Det finns också anledning att göra motsvarande översyn vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarnas handläggning. Utredaren skall särskilt bevaka att bl.a. utformningen av forumbestämmelserna inte får till följd att parts rättigheter enligt Europakonventionen blir åsidosatta.
Bilaga 1 SOU 2004:1
244
Utredaren skall därutöver överväga och föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson, på grund av rädsla, vid huvudförhandling ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Exempel på en möjlig åtgärd kan t.ex. vara att i ökad utsträckning dokumentera polisförhör genom videoinspelning.
Utredaren skall lämna förslag på den lagstiftning som bedöms nödvändig.
Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att lösa huvuduppgiften.
Övrigt
Uppdraget skall genomföras efter samråd med berörda myndigheter.
Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Kostnadsberäkningen skall även innehålla en bedömning av effektiviteten.
Utredaren får redovisa sitt uppdrag i ett eller flera delbetänkanden. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 september 2003.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
245
Förslag till Nationella riktlinjer för personsäkerhetsarbete
Allmänt
Vårt förslag till lag om personsäkerhet är en ramlagstiftning. För att uppnå en enhetlig tillämpning av programmet inom polisen behöver den därför fyllas ut med riktlinjer. Dessa bör vara gemensamma för hela landet och utformas av RPS. Motsvarande riktlinjer bör utformas inom kriminalvården. Utredningen ger nedan några exempel på arbetsmetoder och rutiner som bör tas upp i de nationella riktlinjerna.
Vidare beskriver vi ämnen som bör beröras i en gemensam utbildning för programmets handläggare.
Slutligen anger vi några viktiga krav som bör ställas på de handläggare som skall arbeta med programmet.
Riktlinjer
• Handläggarna bör alltid arbeta i par.
• Handläggarna bör använda endast förnamn eller om möjligt täcknamn.
• Handläggarna bör inte exponeras i samband med rättegångar, utan den hotade bör åtföljas av annan polis.
• Enheterna bör fungera som sluss i förhållande till andra som vill ha kontakt med den hotade, t.ex. åklagare och brottsutredare.
• Enheterna bör använda gemensamma manualer för hotbildsbedömningar och psykologbedömningar.
• Handläggarna bör dokumentera alla åtgärder och utgifter.
Bilaga 2 SOU 2004:1
246
Gemensam utbildning
• Lagen om personsäkerhet och de nationella riktlinjerna
• Studier av enskilda fall
• Taktik och förhållningssätt gentemot den hotade
• Inslussningstempot i programmet
• Villkoren i samband med inträde
• Hanteringen vid permanent förflyttning
• Psykologi (krishantering m.m.)
• Säkerhetsfrågor (teknisk utrustning m.m.)
• Samarbete med andra myndigheter
• Hot och attentat mot vissa utsatt grupper t.ex. personalen inom rättsväsendet och politiker
Profil för en handläggare
• Högt säkerhetstänkande
• Problemlösare
• Social kompetens
• Flexibel
• Hög integritet
• Prestigelös
• Kunskaper om personskydd
• Kunskaper om rättsprocessen