Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen (1993:20). Instansordningen för konkurrensskadeavgifter skall övervägas. Det nuvarande systemet innebär dels undersökning, analys och bedömning hos Konkurrensverket, dels prövning därefter i Stockholms tingsrätt och dels, vid överklagande, överprövning i Marknadsdomstolen. Handläggningen tar lång tid när det rör sig om ett omfattande material och många som skall höras. I utredarens uppdrag ingår att överväga att minska antalet domstolsinstanser samt, för det fall utredaren finner att den nuvarande ordningen skall bestå, att införa prövningstillstånd i ledet tingsrätt-Marknadsdomstolen.

Utredaren skall dessutom göra en översyn av konkurrenslagens regler om företagskoncentration med anledning av rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer ("EG:s nya koncentrationsförordning"). Utredaren skall föreslå de ändringar av det svenska regelsystemet som bedöms motiverade. De frågor utredaren särskilt skall analysera gäller substanstest, behandlingen av accessoriska begränsningar, svenska myndigheters bistånd till kommissionen i samband med inspektioner samt anmälan om företagskoncentration. Slutligen skall utredaren bedöma om Konkurrensverket bör få möjlighet att ta ut en avgift för en sådan anmälan.

I uppdraget ingår avslutningsvis att se över konkurrenslagens struktur och överskådlighet.

Processuella frågor

Bakgrund

Konkurrenslagen (1993:20) innehåller förbud mot dels konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (6 §), dels missbruk av dominerande ställning (19 §).

Stockholms tingsrätt får enligt 26 § samma lag på talan av Konkurrensverket besluta att ett företag skall betala en särskild avgift (konkurrensskadeavgift), om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt något av de nämnda förbuden. Tingsrättens beslut kan överklagas till Marknadsdomstolen.

Konkurrensverket har genom 23 § konkurrenslagen getts befogenhet att ålägga ett företag att upphöra med en överträdelse av något av förbuden. Ett sådant åläggande kan enligt 57 § samma lag av verket förenas med vite. Beslutet kan överklagas direkt till Marknadsdomstolen. Om verket i ett visst fall beslutar att inte meddela ett sådant åläggande, får Marknadsdomstolen göra det på talan av ett företag som berörs av överträdelsen.

Det kan konstateras att det under senare år förekommit flera större mål om konkurrensskadeavgift där det tar lång tid innan målen slutligt avgörs av domstol. Detta kan till en del förklaras av att det har rört sig om ett omfattande processmaterial och många som skall höras.

I ett fall ingav Konkurrensverket stämningsansökan till Stockholms tingsrätt i augusti 1999. Marknadsdomstolen meddelade dom i januari 2003, tre och ett halvt år senare. I ett annat mål ingav verket stämningsansökan i juni 2000. Huvudförhandlingen i Stockholms tingsrätt tog 34 rättegångsdagar i anspråk. Huvudförhandling i Marknadsdomstolen äger rum under hösten 2004, drygt fyra år senare. I ett tredje fall ingav verket stämningsansökan i mars 2003. I Stockholms tingsrätt är huvudförhandling planerad att hållas under våren 2006 med bortåt 40 rättegångsdagar under fyra månader, mer än tre år senare. Överklagas tingsrättens dom, tillkommer tiden i Marknadsdomstolen.

Regeringen finner att erfarenheterna i den praktiska rättstillämpningen under senare år visar att effektiviteten i detta instanssystem nu behöver ses över. Också i övrigt bör det prövas om förfarandet kan effektiviseras.

Särskilt om instansordningen

Konkurrensverkets uppgift i mål om konkurrensskadeavgift är att samla in material, göra undersökningar, höra berörda fysiska eller juridiska personer, identifiera och analysera frågeställningar samt i förekommande fall besluta att på redovisade skäl föra talan vid Stockholms tingrätt. När talan väcks har verket i princip ett fullständigt underlag för ett materiellt beslut.

I förarbetena (prop. 1992/93:56 s. 36) till konkurrenslagen uttalas att en väsentlig nyhet i regeringens förslag till ny konkurrenslag är de kraftiga ekonomiska sanktioner i form av konkurrensskadeavgift som kan tillgripas när förbuden har överträtts. Ytterligare anförs där att av rättssäkerhetsskäl en ordning som innebär att prövning sker i minst två domstolsinstanser i sådana mål inte torde kunna undvaras.

Vidare uttalas att verket bör ha möjlighet att ålägga ett företag vid vite att upphöra med en överträdelse av förbuden. I propositionen pekar man på att det framför allt är intresset av snabbhet och effektivitet i förfarandet som talar för att Konkurrensverket får denna möjlighet. Lämplighetsskäl ansågs tala för att frågorna efter ett överklagande följde samma instansordning som mål om konkurrensskadeavgift.

Denna instansordning visade sig dock vara förenad med nackdelar. Särskilt gällde det mål om åläggande, icke- ingripandebesked och undantag. I propositionen Ändringar i konkurrenslagen (1993:20) m.m. (prop. 1997/98:130 s. 50 f.) anförs bl.a. att intresset av att ha en enhetlig ordning för prövning av konkurrensrättsliga ingripanden visserligen vägde tungt, men inte borde hindra förändringar som hade sakliga skäl för sig. I propositionen anförs vidare att skälen för den dåvarande ordningen måste vägas mot intresset från både allmän och enskild synpunkt av att låta företagen få snabba besked, och av att konkurrensbegränsande snedvridningar i marknadsmekanismerna rättas till så snabbt som möjligt. Från rättssäkerhetssynpunkt bedömdes de nackdelar i form av tidsutdräkt m.m. som dessa förhållanden innebär vara klart större än de fördelar för rättssäkerheten som kan ligga i att flera instanser deltar i prövningen. Därför gjorde regeringen den bedömningen att beslut av Konkurrensverket om undantag, icke-ingripandebesked och åläggande skulle överklagas till Marknadsdomstolen som första och sista domstolsinstans. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

De då gällande reglerna om icke-ingripandebesked och undantag är numera upphävda.

I fråga om konkurrensskadeavgiften tillkommer en aspekt som inte gör sig gällande i fråga om ålägganden att upphöra med överträdelse av något av de två förbuden i konkurrenslagen. Enligt artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är huvudregeln att den som dömts av domstol för brottslig gärning skall ha rätt att överklaga domen. Det skall alltså finnas en rätt till prövning i två domstolsinstanser. Begreppet "brottslig gärning" kan omfatta även handlingar som inte utgör brott enligt nationell rätt. Regeringsrätten har gjort bedömningen att systemet med skattetillägg innefattar en anklagelse för brott (se bl.a. RÅ 2000 ref. 66).

En ny koncentrationsförordning

EG-rättens regler om företagskoncentrationer

Genom rådets förordning 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer infördes ett särskilt system för kontroll av företagskoncentrationer inom Europeiska gemenskapen. I förordningen anges inledningsvis att avskaffandet av gränserna inom gemenskapen innebär betydande strukturförändringar - särskilt i form av företagskoncentrationer - inom gemenskapens näringsliv. Behovet att upprätthålla och utveckla en effektiv konkurrens och säkerställa att omstruktureringen på längre sikt inte skadar konkurrensen inom gemenskapen gör det nödvändigt att fastställa om en företagskoncentration är förenlig med den gemensamma marknaden.

Fördelningen av ärenden mellan gemenskapen och medlemsstaterna inom området för koncentrationskontroll bygger på samma principer som ligger till grund för begreppet subsidiaritet. Enligt denna princip bör åtgärder vidtas på den jurisdiktionsnivå som är mest lämpad med hänsyn till de mål som skall uppnås och de medel som står gemenskapen och medlemsstaterna till buds. Tillämpningsområdet avgränsas utifrån de berörda företagens geografiska verksamhetsområden och omsättning. Koncentrationer som inte överstiger de tröskelvärden som anges i förordningen är underkastade nationell kontroll, under förutsättning att en sådan finns inom den berörda medlemsstaten.

EG:s nya koncentrationsförordning

Genom EG:s nya koncentrationsförordning har förordning 4064/89 upphävts. Den nya förordningen innehåller väsentliga förändringar och tillämpas från och med den 1 maj 2004.

Reglerna om hänskjutande av ärenden mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter har ändrats i syfte att säkerställa att ett ärende handläggs vid den myndighet som är bäst lämpad för det, mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen och för att i största möjliga utsträckning undvika flerfaldiga anmälningar av en och samma koncentration. Vidare har det substanstest som skall tillämpas på koncentrationer med gemenskapsdimension ändrats. Slutligen innehåller EG:s nya koncentrationsförordning diverse processuella förändringar.

De svenska koncentrationsreglerna

Genom 1993 års konkurrenslag skedde en anpassning till EG-rätten av reglerna för förvärvskontrollen. Stockholms tingsrätt får på talan av Konkurrensverket förbjuda en företagskoncentration, om den skapar eller förstärker en dominerande ställning, som väsentligen hämmar eller är ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det och ett förbud kan meddelas utan att väsentliga säkerhets-eller försörjningsintressen tillgodoses. Företag med en viss omsättning är skyldiga att anmäla en koncentration till Konkurrensverket.

Substanstest

Dominanstest

Kommissionens prövning av en anmäld koncentration syftar till att fastställa om koncentrationen är förenlig med den gemensamma marknaden. Enligt den äldre koncentrationsförordningen skulle en koncentration, som skapar eller förstärker en sådan dominerande ställning på marknaden att den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller en del av den påtagligt skulle hämmas, förklaras oförenlig med den gemensamma marknaden.

Detta s.k. dominanstest har emellertid ifrågasatts särskilt med anledning av de svårigheter som uppstår vid kollektiv dominans. Detta visar sig tydligast på marknader som kännetecknas av oligopol. Under vissa omständigheter kan koncentrationer innebära att det konkurrenstryck som de samgående parterna tidigare utövat på varandra upphör och att konkurrenstrycket på de konkurrenter som blir kvar minskar, även om det inte är sannolikt att det förekommer samordning mellan medlemmarna i oligopolet. Enligt den äldre koncentrationsförordningen har dock gemenskapsdomstolarna hittills inte uttryckligen ansett att koncentrationer som ger upphov till sådana icke-samordnade effekter skall förklaras oförenliga med den gemensamma marknaden. I EG:s nya koncentrationsförordning föreskrivs därför att varje koncentration som medför att en effektiv konkurrens inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av den påtagligt hämmas, i synnerhet till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks, skall förklaras oförenlig med den gemensamma marknaden.

Effektivitetsvinster

En annan fråga som övervägdes i samband med översynen av EG:s koncentrationsförordning var vilken roll och omfattning överväganden om effektivitetsvinster bör ha i koncentrationskontrollen.

Kommissionen ansåg det vara rättsligt möjligt att behandla frågan om effektivitetsvinster uttryckligen redan enligt den äldre lydelsen av koncentrationsförordningen. Kommissionen förklarar i ingressen till EG:s nya koncentrationsförordning att den i sin helhetsbedömning av en koncentration kommer att beakta alla välgrundade och sannolika effektivitetsvinster som de berörda företagen framför eftersom sådana vinster kan öka konkurrensen på marknaden.

Kommissionen har publicerat riktlinjer för bedömning av horisontella koncentrationer enligt rådets förordning om kontroll av företagskoncentrationer. I dessa riktlinjer behandlas frågan om effektivitetsvinster närmare.

Prövning av accessoriska begränsningar

I konkurrenslagen anges att ett beslut av Konkurrensverket att lämna en företagskoncentration utan åtgärd även skall omfatta sådana begränsningar som har direkt samband med och är nödvändiga för genomförandet av den anmälda koncentrationen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i den äldre koncentrationsförordningen.

I linje med arbetet med den nya tillämpningsförordningen antog kommissionen 2001 ett tillkännagivande som fastslog en ny policy för behandlingen av accessoriska begränsningar.

I EG:s nya koncentrationsförordning har ändringar skett som syftar till att kommissionens beslut om att förklara att koncentrationer är förenliga med den gemensamma marknaden enligt förordningen automatiskt skall omfatta sådana begränsningar som har direkt samband med och är nödvändiga för genomförandet av koncentrationen, utan att kommissionen i det enskilda fallet behöver bedöma sådana begränsningar.

Kommissionen har nyligen antagit ett nytt tillkännagivande för behandlingen av accessoriska begränsningar.

Tillämpningsföreskrifter

I EG:s nya koncentrationsförordning ges kommissionens tjänstemän rätt att begära alla upplysningar som har samband med föremålet för och syftet med inspektioner. De får även rätt att besluta om försegling under inspektioner. Nivån på böter och viten för överträdelser av procedurregler höjs.

Konkurrenslagens regler om uppgiftsskyldighet bygger på motsvarande bestämmelser inom EG-rätten. I konkurrenslagen finns däremot ingen möjlighet för Konkurrensverket att genomföra undersökningar i samband med anmälan om en företagskoncentration. I lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler regleras frågor om vad svenska myndigheter har att iaktta när kommissionen genomför en undersökning här.

Anmälan om företagskoncentration

Av EG:s nya koncentrationsförordning framgår att en företagskoncentration som faller under förordningens tillämpningsområde i princip inte får genomföras förrän den har blivit godkänd av kommissionen. Vidare kan kommissionen med stöd av förordningen även ålägga berörda personer eller företag sanktioner för det fall de inte fullgör vad som åligger dem i fråga om anmälan. En anmälan om företagskoncentration får enligt förordningen göras trots att parterna ännu inte ingått ett bindande avtal om att genomföra koncentrationen, i de fall de kan visa att de har för avsikt att ingå ett sådant avtal och att planen för den föreslagna koncentrationen är tillräckligt konkret till exempel genom ett principavtal, ett samförståndsavtal eller en avsiktsförklaring - s.k. letter of intent. Tidpunkten för anmälan är inte närmare reglerad i konkurrenslagen. Konkurrensverket har i princip aldrig accepterat en anmälan utan att det funnits ett civilrättsligt bindande överlåtelseavtal. Tidpunkten när en företagskoncentration tidigast kan anmälas till Konkurrensverket är också beroende av att Konkurrensverket inte självt har rätt att fatta beslut i koncentrationsärenden utan i stället skall väcka talan om ingripande mot koncentrationen vid Stockholms tingsrätt genom ansökan om stämning.

Avgiftsfinansiering av anmälan om företagskoncentrationer vid Konkurrensverket

Konkurrensverket har väckt frågan om verket bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentrationer. Som skäl för detta har verket bland annat anfört att koncentrationsärenden är komplicerade och, beroende på svårighetsgrad och handläggningstidens längd, kräver stora resurser. Vidare har verket anfört att de ändrade reglerna om hänskjutanden av fall mellan kommissionen och medlemsstaterna förväntas ställa ökade krav på Konkurrensverkets handläggning av ärenden om företagskoncentrationer. Bland annat mot denna bakgrund anser sig Konkurrensverket behöva en finansieringsform som gör det möjligt för verket att anpassa sig till förändrade arbetsuppgifter och till ändrade omvärldsförutsättningar.

Uppdraget

Förfarandet

Regeringen tillkallar en utredare med uppdrag att allmänt effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen (1993:20) där så kan och bör ske. En förutsättningslös analys av hur det nuvarande systemet fungerar skall göras, och eventuella onödiga trögheter identifieras, som underlag för förslag till förändringar. Ett syfte med arbetet är att intensifiera kampen mot olagliga karteller.

Ordningen i fråga om konkurrensskadeavgiften med undersökning, analys och bedömning hos Konkurrensverket samt prövning därefter i två domstolsinstanser skall förutsättningslöst övervägas på nytt. Det som talar för den nuvarande ordningen skall vägas mot andra intressen som kan identifieras.

I sin analys skall utredaren även uppmärksamma betydelsen av den s.k. moderniseringsreform som skett inom EG:s konkurrensrätt med verkan från den 1 maj 2004. De nationella konkurrensorganen har getts EG-rättslig behörighet att tillämpa EG:s konkurrensregler för företag fullt ut. Konkurrensmyndigheterna bildar nu tillsammans med kommissionen ett europeiskt nätverk för allokering och hantering av enskilda ärenden. Bland annat skall en snabbare och mer effektiv handläggning uppnås. Utredarens analys måste därför omfatta även frågan om det nuvarande svenska systemet gör att Sverige kommer på efterkälken gentemot andra medlemsstater och inte kan medverka nog effektivt.

En översiktlig internationell jämförelse skall göras. I detta sammanhang skall utredaren i rimlig omfattning uppmärksamma hur andra medlemsstater har utformat sina system och pröva om det finns lämpliga modeller.

Utredaren skall mot denna bakgrund bl.a. överväga om statsmakterna bör övergå till en ordning där Konkurrensverket beslutar om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut överprövas direkt av Marknadsdomstolen.

Utredaren måste beakta vad som föreskrivs i artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen i fråga om rätten till tvåinstansprövning.

För det fall att utredaren finner att den nuvarande ordningen bör bibehållas skall utredaren överväga om prövningstillstånd bör införas i ledet tingsrätt-Marknadsdomstolen.

En eventuell övergång till en ändrad instansordning innebär att omfattande tekniska justeringar måste göras i konkurrenslagen. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som behövs i ett sådant fall.

Utredningen om en effektivare tillämpning av konkurrensreglerna (N 2003:01) har i uppdrag att ta fram en konkret modell för kriminalisering av förbuden i konkurrenslagen. Utredaren skall vid behov samråda med den utredningen.

Det står utredaren fritt att behandla även andra frågor som har samband med uppdraget samt att lämna förslag som gäller dessa frågor.

Företagskoncentration

De svenska bedömningsgrunderna för när en koncentration skall förbjudas överensstämmer med den äldre koncentrationsförordningen i fråga om såväl dominanstest som konkurrenstest. I förarbetena till den svenska lagstiftningen har det framhållits att det är av stort värde att de svenska reglerna utformas i nära överensstämmelse med vad som gäller inom gemenskapsrätten. Vidare anges att gemenskapsrättens rättspraxis när det gäller företagskoncentrationer bör få stor betydelse för tolkningen av det svenska regelverket. Utredaren skall mot bakgrund av de ändringar som skett avseende dominanstestet genom EG:s nya koncentrationsförordning analysera om de svenska reglerna bör ändras på motsvarande sätt. I ljuset av de riktlinjer för bedömning av horisontella koncentrationer som publicerats av kommissionen skall utredaren dessutom överväga frågan om betydelsen av effektivitetsvinster vid bedömningen av anmälda företagskoncentrationer enligt svenska regler. I detta sammanhang skall förändringar i den svenska lagstiftningen övervägas.

Frågan om nationella förändringar avseende accessoriska begränsningar aktualiseras efter att förändringar skett i EG- rättslig praxis och kommit till uttryck i EG:s nya koncentrationsförordning. Utredaren skall överväga om motsvarande förändringar bör ske i Sverige och om förändringar i så fall krävs i den nationella lagstiftningen.

Även frågan om huruvida reglerna för svenska myndigheters bistånd till kommissionen, när denna genomför en undersökning här, är ändamålsenliga skall granskas av utredaren.

Utredaren skall vidare särskilt överväga om ändringar bör ske i svensk rätt med anledning av reglerna om anmälan i EG:s nya koncentrationsförordning och även överväga om sanktionsmöjligheter bör införas. Den tidigaste tidpunkten för anmälan skall övervägas mot bakgrund av att företagen i många situationer är intresserade av att få en planerad företagskoncentration prövad så snart som möjligt.

EG:s nya koncentrationsförordning kan innebära att det svenska regelverket behöver ändras även i andra avseenden för att uppnå önskad rättslikhet mellan det gemenskapsrättsliga regelverket och det svenska eller av andra skäl. Det står därför utredaren fritt att ta upp sådana ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas samt föreslå de ändringar av regelsystemet som bedöms motiverade.

Utredaren skall även bedöma frågan om Konkurrensverket bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentration. Utredaren skall pröva de principiella och praktiska aspekterna på avgiftsfrågan. Om utredaren finner att Konkurrensverket bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan skall även avgiftens storlek övervägas.

Konkurrenslagens struktur

Under årens lopp har ett stort antal förändringar gjorts i konkurrenslagen genom upphävande eller infogande av nya paragrafer samt slopande eller tillförande av rubriker. På olika ställen i lagen har det införts a-paragrafer. Förändringarna har lett till att regelverket blivit svåröverskådligt. En regelförenkling behövs så att en ny, enhetlig paragrafserie skapas. Det kan vidare inte uteslutas att gjorda lagändringar har lett till att strukturen blivit mindre lämplig när det gäller i vilken ordning skilda frågor behandlas. Det kan därför finnas anledning att överväga en annan disposition av lagen. Utredaren skall överväga dessa frågor, pröva vad som behöver göras samt lämna förslag till nödvändiga ändringar.

Konsekvensbeskrivning

Utredaren skall beskriva konsekvenserna av de förslag som lämnas. Därvid skall uppmärksammas hur förslagen påverkar de resurser som tas i anspråk hos Konkurrensverket och berörda domstolar.

I fråga om redovisning av förslagens konsekvenser för företag skall utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i fråga om instansordningen och företagskoncentrationer senast den 1 juli 2005 och när det gäller övriga förslag till effektivisering, regelförenkling och konkurrenslagens struktur senast den 1 februari 2006.

(Näringsdepartementet)