Beslut vid regeringssammanträde den 18 november 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall

• ta fram ett underlag för bedömningen av om Sverige bör tillträda de reviderade versionerna av konventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område och konventionen om tillägg till Pariskonventionen samt om Sverige bör tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada,
• föreslå de lagändringar som behövs för att dessa instrument skall kunna tillträdas eller som bedöms lämpliga i samband med tillträde,
• föreslå hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar bör genomföras i atomansvarighetslagen,
• föreslå till vilken nivå ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet,
• utreda vilka typer av försäkringslösningar och finansiella säkerheter som finns att tillgå eller kan skapas och, i syfte att nå så höga ersättningsnivåer som möjligt, föreslå system där ekonomiska säkerheter eller garantier utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen.

Bakgrund

Gällande ersättningsansvar för atomskador

I Sverige regleras ansvaret för skador som uppkommer i samband med verksamhet inom atomanläggningar, t.ex. kärnkraftsanläggningar och anläggningar för framställning eller behandling av atomsubstanser eller för förvaring av sådana substanser, i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast genom SFS 2002:1131.

Atomansvarighetslagen bygger på två internationella konventioner. Den ena konventionen är Pariskonventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område. Konventionen innehåller bestämmelser om anläggningsinnehavares skadeståndsansvar. Den andra konventionen, som brukar kallas tilläggskonventionen, innehåller regler om kompletterande ersättning av statsmedel för atomskador. Pariskonventionen och dess tilläggskonvention har arbetats fram inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Konventionerna med ändringsprotokoll antagna 1964 och 1982 finns intagna i prop. 1968:25 respektive prop. 1982/82:163 samt i Sveriges överenskommelser med främmande makter (Sveriges internationella överenskommelser 1968:17-20 och Sveriges internationella överenskommelser 1983:31-32). Sverige har tillträtt båda konventionerna. Förutom av Sverige har Pariskonventionen tillträtts av Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Turkiet och Tyskland. Av dessa länder är samtliga utom Grekland, Portugal och Turkiet också anslutna till tilläggskonventionen.

Pariskonventionen bygger på följande fyra grundläggande principer: 1) Ansvaret för atomskador är strikt. 2) Ansvaret skall ligga på anläggningsinnehavaren. 3) Ansvaret skall vara begränsat till beloppet och i tiden. 4) Ansvaret skall vara täckt av försäkring. Tilläggskonventionen och Pariskonventionen bildar ett ersättningssystem i tre steg. Enligt det första steget, som regleras i Pariskonventionen, skall anläggningsinnehavarens ansvar bestämmas till 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR). Beloppet får dock sättas högre eller lägre men får inte understiga 5 miljoner SDR. OECD:s atomenergiorgan NEA har dock antagit en rekommendation enligt vilken staterna bör sträva efter att höja anläggningsinnehavarens ansvar till 150 miljoner SDR i sina nationella lagstiftningar.

Om det ansvarsbelopp som följer av Pariskonventionen inte räcker, skall enligt tilläggskonventionen en kompletterande ersättning betalas av statsmedel. Systemet enligt tilläggskonventionen verkar i två steg som kompletterar Pariskonventionen. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det första steget. Det andra steget utgörs av intervallet mellan anläggningsinnehavarens ansvar och 175 miljoner SDR och betalas av den stat där anläggningsinnehavarens anläggning är belägen. Till det tredje steget, som utgörs av intervallet mellan 175 miljoner SDR och 300 miljoner SDR, och alltså uppgår till 125 miljoner SDR, skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala enligt en särskild fördelningsprincip.

Atomansvarighetslagen innehåller regler som föranletts av Sveriges tillträde till de båda konventionerna. Sedan den 1 april 2001 gäller att anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till 300 miljoner SDR för varje olycka. Det betyder att de två första stegen i konventionerna har reducerats till ett och att det är anläggningsinnehavaren som står för detta. Ansvaret skall vara täckt av försäkring. Därutöver finns ytterligare ett steg i atomansvarighetslagen (31 a §). Enligt detta skall svenska staten, i de fall en anläggningsinnehavare här i landet är ansvarig, betala ersättning i intervallet mellan 425 miljoner SDR och 6 miljarder kronor. Om det, efter att en atomolycka inträffat, visar sig att det ansvarsbelopp som skall betalas enligt ovan beskrivna steg inte räcker till ersättning för uppkommen skada, används statsmedel enligt grunder som bestäms i en särskild lag (33 §). Någon viss ersättningsnivå garanteras inte genom bestämmelsen.

Atomansvarighetslagen trädde i kraft för 36 år sedan. Regelverket uppfattas i dag många gånger som snårigt och svårtillgängligt och författningsspråket i viss mån ålderdomligt.

Revision av Pariskonventionen och tilläggskonventionen

Den 12 februari 2004 hölls mellan konventionsstaterna till Pariskonventionen och tilläggskonventionen en diplomatkonferens för att anta ändringar av konventionerna. Den revisionsakt som antogs vid detta tillfälle innebär att ett stort antal artiklar ändras i båda konventionerna och att ett antal nya artiklar tillkommer.

Som exempel på några av de mer betydelsefulla ändringarna i Pariskonventionen kan följande nämnas. Skadebegreppet utvidgas till att omfatta, förutom personskada och sakskada, även vissa miljöskador och förmögenhetsskada som är en följd av person- eller sakskada (artikel 1). Tillämpningsområdet vidgas på så sätt att det inte längre för att konventionen skall vara tillämplig krävs att olyckan inträffat i en konventionsstat och skada uppstått i en konventionsstat (artikel 2). Ansvarsbeloppen höjs till 700 miljoner euro per anläggningsinnehavare och olycka (artikel 7). Ansvarsbeloppet är uttryckt som ett minimibelopp och det blir således möjligt för parter att införa ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare. Också de särskilda ansvarsbeloppen för transport av nukleärt material och för s.k. lågriskanläggningar höjs till 80 miljoner euro respektive 70 miljoner euro. Därutöver förlängs preskriptionstiderna. Preskriptionstiden för personskada förlängs till 30 år. För andra skador fastställs preskriptionstiden till 10 år. Längre preskriptionstider är möjliga. I sådana fall måste anläggningsstaten garantera att ekonomisk säkerhet finns tillgänglig för tilläggsperioden och att ersättning kan betalas utan att de skadelidande som framställt krav inom de ordinära preskriptionstiderna hamnar i ett sämre läge (artikel 8).

Även efter revisionen innebär Pariskonventionen och tilläggskonventionen ett ersättningssystem i tre steg. Det första steget utgörs som tidigare av anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp enligt Pariskonventionen, dvs. minst 700 miljoner euro. Genom ändringar i tilläggskonventionen skall staten i det andra steget svara för ett belopp som utgör skillnaden mellan beloppet enligt det första steget och 1 200 miljoner euro, dvs. 500 miljoner euro. Om anläggningsinnehavarens belopp är högre än 700 miljoner euro minskas det andra steget i motsvarande mån och kan t.o.m. bli noll. Också enligt den reviderade tilläggskonventionen ansvarar konventionsstaterna tillsammans för ersättningen enligt det tredje steget som utgör skillnaden mellan 1 500 miljoner euro och 1 200 miljoner euro (artikel 3).

Samtidigt som ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen undertecknades antogs även en rekommendation om tillämpningen av reciprocitetsprincipen på medel tillgängliga för ersättning av atomskador (Recommendation on the Application of the Reciprocity Principle to Nuclear Damage Compensation Funds). Rekommendationen syftar till att likställa parter som inför obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare med parter som begränsat anläggningsinnehavarens ansvar.

Ändringsprotokollet till Pariskonventionen träder i kraft tre månader efter deponering av det sjätte ratifikationsinstrumentet. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen träder i kraft när samtliga parter till konventionen har ratificerat protokollet. Sverige har signerat revisionsakten.

EG-rättsligt gäller delad kompetens mellan medlemsstaterna och gemenskapen när det gäller de bestämmelser som omfattas av Pariskonventionen. Gemenskapen har exklusiv behörighet i fråga om ändringen av jurisdiktionsreglerna i artikel 13 i Pariskonventionen i den utsträckning ändringen påverkar bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EGT L 12, 16.1.2001 s. 1, Celex 32001R0044). När det gäller frågor som inte inverkar på gemenskapsrätten behåller medlemsstaterna sin behörighet. Trots att gemenskapen således har kompetens i vissa delar kan gemenskapen inte bli part till Pariskonventionen och det nu aktuella ändringsprotokollet eftersom överenskommelserna inte är öppna för anslutning av regionala organisationer. Det har dock av gemenskapen och dess medlemsstater ansetts önskvärt att dessa kan bli parter i Pariskonventionen. För att göra detta möjligt och samtidigt beakta EG:s behörighet i berörda delar har rådet fattat beslut om bemyndigande av medlemsstaterna att i gemenskapens intresse underteckna, ratificera eller ansluta sig till Pariskonventionen. Enligt rådsbeslutet skall ratificering ske, om möjligt, före den 31 december 2006.

Obegränsat ansvar

Anläggningsinnehavarens ansvar är enligt gällande svensk rätt begränsat till belopp angivna i atomansvarighetslagen. Ett obegränsat ansvar har hittills inte varit förenligt med Pariskonventionen (jfr prop. 2000/01:43 s. 15).

Som redan har nämnts är ansvarsbeloppet enligt den reviderade Pariskonventionen uttryckt som ett minimibelopp. Den stat som önskar det kan alltså fastställa ett högre belopp eller bestämma att det inte skall gälla någon begränsning för anläggningsinnehavarens ansvar. Ändringarna av Pariskonventionen innebär således en möjlighet att ålägga anläggningsinnehavare ett obegränsat ansvar.

Försäkring och finansiella säkerheter

Enligt 22 § atomansvarighetslagen gäller att en innehavare av atomanläggning är skyldig att ta och vidmakthålla försäkring för att täcka sin ansvarighet för atomskada enligt lagen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan befria anläggningsinnehavaren från försäkringsskyldigheten om anläggningsinnehavaren ställer godtagbar säkerhet för sina förpliktelser och sörjer för regleringen av inträffade skador (27 § andra stycket). Som exempel på sådan säkerhet anges i förarbetena bankgaranti och deposition av värdehandlingar (SOU 1959:34 s. 53, SOU 1962:14 s. 82 f. och prop. 1968:25 s. 147 f). Ansvarsförsäkring är dock den typ av ekonomisk garanti som har använts i praktiken för att säkerställa anläggningsinnehavarens åligganden enligt atomansvarighets-lagen. Den kapacitet som marknaden är beredd att ställa till förfogande för denna försäkringstyp har varit avgörande för vilken ansvarighetsnivå som fastställts för anläggningsinnehavarna. En sådan ordning har befunnits otillfredsställande (se prop. 2000/01:43 s. 14).

Händelserna i USA den 11 september 2001 har haft effekter på försäkringsbranschen globalt (se bl.a. redogörelser i rapporten Economic Consequences of Terrorism, OECD Outlook No. 71, kapitel 4, 20 juni 2002). Detta gäller även den del av försäkringsbranschen som ger ansvarsförsäkringar för atomskador, respektive dess återförsäkrare, även om kärntekniska anläggningar har varit förskonade från terroristangrepp. Denna påverkan har visat sig i en osäkerhet om tillgänglig försäkringskapacitet, vilket i vissa länder fått till följd att det ordinära försäkringsskyddet inte omfattar skador som orsakats av terroristattacker. I Sverige har det dock hittills varit möjligt att inkludera försäkring för sådana skadehändelser i det ordinära försäkringsskyddet.

Denna utveckling har föranlett diskussioner om i vilken utsträckning innehavare av atomanläggningar skall vara ansvariga för skador som orsakas av terroristattacker. Frågan har bl.a. uppmärksammats inom ramen för revideringen av Pariskonventionen. Någon ändring av gällande bestämmelser har emellertid inte skett. Detta innebär alltså att anläggningsinnehavarens strikta ansvar också fortsättningsvis omfattar skador som har orsakats av tredje mans uppsåtliga handlande. Anläggningsinnehavaren är därför också fortsatt skyldig att ha försäkring eller annan finansiell säkerhet som omfattar detta ansvar.

Konventionen om supplerande ersättningsansvar

Det finns ett alternativt konventionssystem för atomansvar, Wienkonventionen, som tagits fram inom ramen för Förenta Nationernas atomenergiorgan IAEA. Wienkonventionen, som bygger på samma grundprinciper som Pariskonventionen, har tillträtts av 32 stater. Ingen av dem är samtidigt part i Pariskonventionen. Wienkonventionen har reviderats och i september 1997 antogs ett tilläggsprotokoll till Wienkonventionen. Det finns dessutom ett protokoll rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen (det s.k. gemensamma protokollet, se prop. 1991/92:31 och Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1992:2) som länkar samman de båda ersättningssystemen. Sverige är part i detta gemensamma protokoll.

Konventionen om supplerande ersättning för atomskada (Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage) antogs i september 1997. Syftet med konventionen är att skapa ett kompletterande ersättningssystem i förhållande till det ersättningssystem som följer av nationella bestämmelser som genomför Paris- eller Wienkonventionen. Konventionen innehåller bestämmelser om ersättning av statsmedel. Emellertid har konventionen inte trätt i kraft och har varken ratificerats eller undertecknats av Sverige. Inte heller har någon annan av de övriga stater som är parter till Pariskonventionen ratificerat den nya konventionen. Därutöver innehåller konventionen bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar (artikel XIII). Detta innebär att kompetensen, på samma sätt som när det gäller Pariskonventionen, är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Sverige kan således inte på egen hand underteckna och tillträda konventionen utan detta måste ske i enlighet med gemenskapens regelverk.

Uppdraget

Regeringen anser det önskvärt att Sverige kan tillträda ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen som genom bland annat de väsentligt höjda ansvarsbeloppen och möjligheten till ett obegränsat ansvar medför en uppenbar förbättring av det ersättningsrättsliga skyddet vid atomolyckor. De reviderade konventionerna fyller en viktig funktion när det gäller skyddet av skadelidande i händelse av en atomolycka. En särskild utredare ges därför uppdraget att utreda förutsättningarna för ett svenskt tillträde till tilläggsprotokollen och att föreslå de lagändringar som bedöms nödvändiga för ett tillträde eller som annars bedöms lämpliga i samband med ett tillträde. Därutöver skall utredaren lämna förslag på bestämmelser som föranleds av rekommendationen om tillämpningen av reciprocitetsprincipen på medel tillgängliga för ersättning av atomskador.

Utgångspunkten för regeringens atomansvarighetspolitik är att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Det ekonomiska ansvaret för atomskador bör i första hand bäras av kärnkraftsindustrin. Från denna utgångspunkt bör anläggningsinnehavaren enligt svensk rätt åläggas ett obegränsat ansvar, vilket regeringen fastslog i prop. 2000/01:43 s. 13. Utredaren skall lämna förslag till hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar kan genomföras i atomansvarighetslagen.

Det obegränsade ansvaret måste kombineras med krav på att anläggningsinnehavaren har försäkring eller annan finansiell säkerhet för att täcka sitt ansvar i vart fall upp till de nivåer som föreskrivs i Pariskonventionen. Det är dock möjligt att ställa krav på försäkringsnivåer som går utöver konventionskraven. Utredaren skall utreda till vilken nivå det är rimligt att kräva att anläggningsinnehavaren försäkrar sig eller ställer andra säkerheter eller garantier.

Det är önskvärt att undvika att försäkringsbranschens kapacitet blir avgörande för vilken nivå som väljs för försäkringskraven. För att skapa förutsättningar för så höga ersättningsnivåer som möjligt, skall utredaren undersöka om det är möjligt att skapa nya system eller utnyttja befintliga former för finansiell säkerhet där finansiella säkerheter eller garantier utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen. Utredaren skall undersöka hur andra länder som inte enbart använder sig av ansvarsförsäkring ordnat system för finansiell säkerhet. Utredaren skall även lämna förslag i denna del om utredaren finner tillfredsställande lösningar.

När det gäller ansvarsförsäkring skall utredaren klarlägga vilka försäkringslösningar som finns att tillgå både inom och utom landet. Utredaren skall även undersöka om staten kan och bör uppträda som försäkringsgivare eller som återförsäkrare, exempelvis om försäkringsmarknaden inte kan frambringa den kapacitet som krävs enligt Pariskonventionen. När det gäller staten som försäkringsgivare skall utredaren beakta eventuellt relevanta statsstödsregler och lösningar i andra länder där staten uppträder som försäkringsgivare eller återförsäkrare.

Utredaren skall också mot bakgrund av den effekt händelserna den 11 september 2001 har haft på försäkringsmarknaden internationellt undersöka vilken betydelse risken för terroristangrepp har för svenska förhållanden. Om analysen motiverar det skall utredaren lämna förslag till de lösningar som är nödvändiga för att anläggningsinnehavare här i landet skall kunna täcka sitt ansvar för atomskador som orsakas av terroristangrepp med tillfredsställande ekonomiska garantier. Utredaren bör i det sammanhanget undersöka hur dessa frågor hanterats i andra länder. Därutöver skall utredaren klarlägga om andra säkerheter eller garantier än ansvarsförsäkring kan utnyttjas när det gäller ansvar för skador som orsakas av terroristangrepp. Sådana andra säkerheter och garantier kan exempelvis bestå i poolsystem eller system för riskdelning, riskobligationer och bankgarantier.

Utredaren bör överväga hur system för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering skall fungera för olika typer av säkerheter. I detta sammanhang skall även övervägas om det är lämpligt att i atomansvarighetslagen införa mer detaljerade krav på försäkringsgivares lämplighet.

Med dagens begränsade ansvar för anläggningsinnehavare är inte anläggningsinnehavaren ersättningsskyldig utöver den gräns som anges i atomansvarighetslagen. Med ett obegränsat ansvar ändras förutsättningarna och anläggningsinnehavaren kommer att vara ersättningsskyldig även utöver de belopp som täcks av försäkring eller annan form av finansiell säkerhet. Utredaren skall utreda risken att anläggningsinnehavare använder olika juridiska konstruktioner för att undgå att behöva stå för sådana ersättningskrav som överstiger försäkringsnivån och överväga om lagändringar behövs för att förebygga detta.

Utredaren skall ta fram ett underlag för bedömningen av om Sverige bör underteckna och tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Om utredaren finner att ett sådant tillträde är önskvärt skall utredaren föreslå de lagändringar som behövs för att konventionen skall kunna tillträdas.

Utredaren bör i övrigt lämna de förslag som utredningsarbetet kan föranleda, exempelvis när det gäller frågor om tillsyn och frågor som hör samman med själva skaderegleringen och kostnadsansvaret för skaderegleringen i de olika ersättningsstegen.

Slutligen skall utredaren lämna förslag på andra lagändringar som kan behövas för att modernisera atomansvarighetslagen och göra den mer lättillgänglig.

Konsekvensbeskrivning och tidsplan

Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser för anläggningsinnehavarna av att ett obegränsat ansvar införs, av att kraven på försäkring eller finansiell säkerhet sätts vid en viss nivå och av att olika typer av finansiella säkerheter används.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 januari 2006.

(Miljödepartementet)