Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva. Utredaren skall lämna förslag på författningsändringar i den mån sådana behövs.

En utgångspunkt för analysen och översynen skall vara de nyligen genomförda förändringarna i miljöbalken av bestämmelserna om miljökvalitetsnormer, vilka innebär ett utökat tillämpningsområde för sådana normer. Åtgärdsprogram skall vara det huvudsakliga redskapet för att uppfylla miljökvalitetsnormerna, varför särskild vikt bör läggas vid att bestämmelserna om programmen är tydliga och enhetliga.

Utredaren skall samråda med Miljöbalkskommittén (M 1999:03) och PBL-kommittén (M 2002:05).

Bakgrund

Miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt genom miljöbalken för att uttrycka den lägsta godtagbara miljökvaliteten på olika områden. Utgångspunkten då denna nivå fastställs skall vara befintlig kunskap om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. I praktiken har dessa bedömningar gjorts inom ramen för Europeiska gemenskaperna, då de hittills beslutade miljökvalitetsnormerna grundar sig på olika direktiv. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap.miljöbalken är allmänt hållna och förutsätter detaljerade regler i förordningar och föreskrifter. Sådana finns i förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön och förordningen (2004:675) om omgivningsbuller.

Genom en ändring i miljöbalken som trädde i kraft den 22 december 2003 har miljökvalitetsnormernas genomslagskraft ökat. Även riktvärden kan numera uttryckas som miljökvalitetsnormer, liksom andra typer av kvalitetskrav som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. De bestämmelser som är kopplade till uppfyllandet av miljökvalitetsnormer kan därför få genomslag på fler områden, såsom redan har skett vad gäller vattenmiljö och omgivningsbuller.

Samtidigt med miljökvalitetsnormerna infördes åtgärdsprogram som ett instrument för att uppfylla dessa. Ett sådant program skall tas fram så snart det visar sig att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls och innehålla de åtgärder som behöver vidtas för att normen skall kunna uppfyllas. Åtgärdsprogram riktar sig till kommuner och myndigheter, som skall vidta de åtgärder som följer av programmet. Åtgärdsprogram ger inga nya befogenheter utan skall genomföras med de verktyg som kommuner och myndigheter har till sitt förfogande.

Åtgärdsprogram skall fastställas av regeringen eller av den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer. Regeringen har i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten föreskrivit att åtgärdsprogram skall fastställas av länsstyrelserna och i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön att vattenmyndigheterna skall fastställa sådana program.

Ännu har inga åtgärdsprogram fastställts, men regeringen behandlar för närvarande förslag till program för att uppfylla miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid i Stockholm respektive Göteborg och för partiklar i Stockholm. Förslagen har upprättats av länsstyrelserna i respektive län på regeringens uppdrag.

Miljöbalkskommittén är en parlamentariskt sammansatt kommitté vars uppdrag är att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I uppdraget ingår att analysera hur miljöbalkens styrmedel är relaterade till systemet med miljökvalitetsnormer.

PBL-kommittén är en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs. I uppdraget ingår att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagen och miljöbalken m.fl. lagar.

En särskild utredare skall analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva.

Åtgärdsprogram syftar till att uppnå samlade lösningar på de miljöproblem som medför att miljökvalitetsnormer inte uppfylls. Åtgärderna i programmen kan vara av olika slag, men flertalet torde grunda sig på bestämmelser i miljöbalken. Erfarenheten från de förslag till åtgärdsprogram som hittills har upprättats, angående luftkvaliteten i Stockholm och Göteborg, är dock att många av de föreslagna åtgärderna kräver lag- eller förordningsändringar. Detta kan vara en indikation på att de tillgängliga verktygen i miljöbalken och annan lagstiftning är otillräckliga. Utredaren skall därför analysera de verktyg som faktiskt står till förfogande och vilka möjligheter dessa har att åstadkomma önskat resultat. Utredaren bör därvid belysa frågan om åtgärdsprogram som till stor del förutsätter beslut på regerings- eller riksdagsnivå är förenliga med de effektivitetskrav som måste kunna ställas på dem. Det bör också övervägas om fler detaljer om programmens innehåll eller angivande av exempel på lämpliga åtgärdstyper i författningstexterna skulle bidra till åtgärdsprogram av högre kvalitet.

För det fall det konstateras att de verktyg som står till förfogande för genomförande av åtgärdsprogram är otillräckliga skall utredaren presentera förslag på olika möjligheter till förbättringar och effektiviseringar i detta avseende. Härvid skall särskilt övervägas om det behövs förändringar i fråga om de befogenheter och rättsverkningar som följer med åtgärdsprogram. En utgångspunkt skall vara att förslagen utformas så att även myndigheter och kommuner skall kunna fastställa åtgärdsprogram. Det är också viktigt att de generella bestämmelserna om åtgärdsprogram förblir enhetliga för alla program och att systemet med åtgärdsprogram inte sönderfaller i olika typer av program med varierande rättslig status. Kopplingen till hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken skall bibehållas. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt överväga om åtgärdsprogram bör ha direkta rättsverkningar för enskilda och hur de i så fall skall vara möjliga att överklaga. Vidare skall belysas hur sådana bestämmelser skulle förhålla sig till miljöbalkens bestämmelser om tillstånd, tillåtlighet och tillsyn samt till regeringsformen, varvid en utgångspunkt skall vara att rättskraften hos befintliga tillstånd inte får urholkas. Eventuella skillnader i dessa avseenden beroende på vilken typ av miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas bör beaktas. Även frågan om det behövs påtryckningsmedel mot myndigheter och kommuner som inte fullgör vad som åligger dem enligt ett åtgärdsprogram skall övervägas.

Utredaren skall också överväga om det behöver skapas utrymme för andra typer av åtgärder än sådana som finns tillgängliga idag. Möjligheten att använda resultatbaserade åtgärder där de närmare formerna för genomförandet överlämnas till dem som åtar sig uppgiften skall beaktas liksom frågan om drivkrafter för att göra sådana åtaganden. Också annan möjlig användning av avtal i åtgärdsprogram skall uppmärksammas.

Om åtgärdsprogram skall kunna vara effektiva instrument för uppfyllande av miljökvalitetsnormer är det viktigt att processen att fastställa eller komplettera ett sådant program inleds så snart det kan konstateras att en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas genom att t.ex. ett gränsvärde överskrids eller ett riktvärde inte längre eftersträvas. Utredaren skall därför undersöka om skyldigheten att initiera åtgärdsprogram i sådana situationer uttrycks tillräckligt tydligt eller om bestämmelserna behöver förtydligas i detta avseende. För det fall det visar sig att denna koppling mellan miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram behöver göras tydligare, bör det övervägas om kommuner eller myndigheter skall kunna föreläggas att upprätta förslag till åtgärdsprogram genom initiativ från andra myndigheter, kommunala organ eller allmänheten. Utredaren skall också överväga om det finns andra möjligheter att göra processen med att ta fram åtgärdsprogram snabbare och om kompletteringar av programmen kan göras i förenklad form.

I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som anger att miljökvalitetsnormer skall beaktas bl.a. vid planläggning. Det s.k. kommunala planmonopolet har dock en stark ställning, varför t.ex. ett åtgärdsprogram inte anses direkt kunna påverka innehållet i en beslutad kommunal plan (jfr prop. 2003/04:2 s. 34). Någon närmare beskrivning av hur åtgärdsprogrammen förhåller sig till kommunal planering och planläggning föreligger emellertid inte. Den kommunala planeringen och planläggningen har stor betydelse för den totala miljösituationen. Utredaren skall därför klarlägga förhållandet mellan åtgärdsprogram och kommunala översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser och överväga om en starkare koppling mellan dessa instrument kan medföra sådana effektivitetsvinster att det motiverar förändringar av det nuvarande regelverket. Utredaren skall belysa hur eventuella förändringar i regelverket påverkar kommunernas planeringsförutsättningar och möjligheter att utnyttja den frihet som ligger i planmonopolet.

Utredaren skall genomgående beakta och redovisa de konsekvenser för verksamhetsutövare enligt miljöbalken, myndigheter samt små och medelstora företag som förslagen kan medföra. Även eventuella konsekvenser för det kommunala självstyret skall ägnas särskild uppmärksamhet. Utredaren skall också bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön.

Utredaren skall samråda med Miljöbalkskommittén och PBL- kommittén samt med de myndigheter, kommuner och organisationer som utredaren finner lämpligt.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 oktober 2005.

(Miljödepartementet)