Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utföra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna.

Utredaren skall lämna förslag till en effektiv och ändamålsenlig lednings- och myndighetsorganisation inom det militära försvaret samt redovisa förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar skall genomföras inom Försvarsmaktens centrala ledning och regionala verksamhet samt inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna.

Utredaren skall utgå från den inriktning som regeringen angivit i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), det vill säga kostnadsreduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor.

Behovet av att skapa en ändamålsenlig organisation

Bakgrund

Det är i år tio år sedan myndigheten Försvarsmakten bildades. Försvaret hade då varit uppdelat på ett hundratal myndigheter. Den struktur som skapades är fortfarande i många avseenden intakt. Förutsättningarna har dock förändrats genom de omvärldsförändringar som skett och de nya krav som regering och riksdag ställer på Försvarsmakten. Detta har bl.a. fått till följd att värnpliktsuttag, förbandsproduktion, utbildningsverksamhet, fastighetsförvaltning och materieladministration har minskat. Verksamhet som tidigare bedrivits inom Försvarsmakten läggs allt oftare ut på entreprenad. Antalet ledningsnivåer och staber är i dagsläget inte anpassat till behoven och har inte minskat i samma omfattning som insatsorganisationen.

De totalförsvarsgemensamma myndigheterna påverkas av ominriktningen

Den ominriktning av Försvarsmakten som föreslagits i propositionen Vårt framtida försvar (2004/05:5) innebär också att beställningarna till de totalförsvarsgemensamma myndigheterna kommer att minska. Detta torde påverka verksamheter som är, eller bör vara, beroende av de volymer av förband m.m. som Försvarsmakten skall sätta upp. Regeringen har bl.a. mot denna bakgrund den 7 oktober 2004 beslutat om uppdrag till de totalförsvarsgemensamma myndigheterna att redovisa ominriktningens konsekvenser för den egna myndigheten.

Kostnadsminskningar och fortsatt reformering

Försvarsberedningen ansåg i sin rapport Försvar för en ny tid (Ds 2004:30) att minskningen av utgiftsområdesramen borde ske genom riktade besparingskrav med tillhörande ambitionssänkningar. Besparingskraven var enligt beredningens förslag kortfattat följande:

• en omstrukturering och reducering av verksamheten vid de totalförsvarsgemensamma myndigheterna till ett belopp motsvarande ca 1,5 miljarder kronor,
• en minskning av Försvarsmaktens centrala ledning till ett belopp om minst 250 miljoner kronor,
• en minskning av Försvarsmaktens regionala territoriella verksamhet, försvarsplanering och hemvärnsutbildning m.m. till ett belopp om minst 250 miljoner kronor samt
• en ytterligare besparing på Försvarsmakten om 1 miljard kronor.

Utöver Försvarsberedningens förslag till minskning av utgiftsområdesramen bör ytterligare kostnadsminskningar kunna göras inom ramen för verksamheten för att möjliggöra nödvändiga omprioriteringar, bl.a. ökade resurser för internationella insatser, samt för att finansiera omstruktureringskostnader.

Behovet av en utredning

Ledningsfunktionen i sin helhet bör vara anpassad till volymen i verksamheten, utvecklingen inom det nätverksbaserade försvaret, deltagandet i internationella insatser samt kraven på interoperabilitet. Inom de närmaste åren bör ledningsorganisationen förändras genom reduceringar i bl.a. den centrala ledningen och fullföljande av tidigare beslutade förändringar. Denna reducering följer av att antalet förband kraftigt minskas samt det minskade behovet av att kunna leda större förband. Av detta följer att det finns ett behov av att se över den operativa ledningsorganisationen i syfte att balansera dess storlek och uppbyggnad efter de behov som nu finns.

Militärdistriktsorganisationen har utretts av Försvarsmakten och resultatet har redovisats för regeringen i budgetunderlag för 2005. Myndigheten redogjorde för tre olika alternativ som i varierande grad innebar att organisationen skulle reduceras eller läggas ned. Försvarsberedningen delade i sin rapport Försvar för en ny tid (Ds 2004:30) denna uppfattning och ansåg att frågan behövde övervägas ytterligare. Regeringen delar Försvarsmaktens och Försvarsberedningens syn. I propositionerna Vårt nya försvar (prop. 2004/05:5) och Försvarsmaktens grundorganisation (prop. 2004/05:43) bedömer regeringen att vissa delar av militärdistriktsorganisationen bör läggas ned samtidigt som man konstaterar att fortsatta överväganden krävs för att kunna fatta definitiva beslut om organisationens framtid. I ett fortsatt övervägande om militärdistriktsorganisationens framtid skall nedläggning av organisationen vara huvudalternativet.

Mot bakgrund av att inget helhetsgrepp tidigare tagits vid förslag till förändringar i Försvarsmaktens verksamhet och med beaktande av de förändrade krav som Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna har att svara upp mot behöver ett helhetsgrepp tas nu. I detta sammanhang skall förslag till en effektiv och ändamålsenlig lednings- och myndighetsorganisation redovisas samt även förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar skall genomföras inom det militära försvaret.

Vissa verksamheter, inklusive delar av lednings-, utvecklings- och analyskapaciteten, inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna borde, helt eller delvis, kunna övervägas för integration med Försvarsmakten med rationaliseringsvinster och reduceringar som en följd. Andra förändringar i ledningsstrukturen kan också övervägas. Hela myndigheter kan slutligen övervägas för integration med Försvarsmakten. Utredaren får även vid behov lämna förslag om förändringar i ansvarsfördelningen gentemot andra myndigheter.

Avsikten är att utredaren och den tidigare tillsatta utredningen om styr- och finansieringsformerna inom det militära försvaret (Dir. 2004:12) skall komplettera varandra, vilket förutsätter att de samverkar.

Vissa tidigare och pågående utredningar

LEMO

Den stora omstrukturering av försvaret som skedde 1994 initierades av och genomfördes också delvis inom ramen för Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret, LEMO-utredningen (SOU 1991:112).

UTFÖR

För att utföra en uppföljning av de gjorda strukturförändringarna tillkallade regeringen i januari 1995 en särskild utredare. Utredningen tog namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) och levererade i september 1996 sitt slutbetänkande Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123).

UTFÖR konstaterade i sin utvärdering bl.a. att LEMO- direktivens sparmål endast delvis uppnåtts, men att målen av inriktningskaraktär nått större genomslag utom vad gällde att säkerställa den politiska nivåns inflytande.

Översyner av de totalförsvarsgemensamma myndigheterna

Som ett led i styrningen av de totalförsvarsgemensamma myndigheterna har regeringen under den gångna försvarsbeslutsperioden låtit genomföra ett antal översyner av dessa myndigheters verksamhet. Syftet med dessa översyner har dock inte varit att förslag till möjliga besparingar skall tas fram. Översynerna kan alltså inte i detta avseende utgöra ett direkt underlag för de av Försvarsberedningen föreslagna kostnadsminskningarna inom utgiftsområdet. De bör dock kunna utgöra ett av underlagen för utredarens slutliga övervägande kring roll- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och omfattningen av deras verksamhet.

Styr- och finansieringsformerna i försvaret

Regeringen beslutade den 5 februari 2004 om direktiv för en utredning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (Dir. 2004:12). Utredningens granskning skall omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst på den lokala nivån inom Försvarsmakten.

Utredaren skall lämna en delredovisning vad avser systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret senast den 1 maj 2005 och redovisa slutresultatet av sitt arbete senast den 1 november 2005.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till en effektiv och ändamålsenlig lednings- och myndighetsorganisation inom det militära försvaret samt redovisa förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar skall genomföras inom Försvarsmaktens centrala ledning och regionala verksamhet samt inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Utredaren skall utgå från den inriktning som regeringen angivit i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), det vill säga kostnadsreduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor. Förslaget kan innefatta alternativ till dagens myndighets- och ledningsstruktur.

Utredaren skall lämna förslag till uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Finansiella konsekvenser skall beskrivas.

Vissa verksamheter, inklusive delar av lednings-, utvecklings- och analyskapaciteten, inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna bör, helt eller delvis, kunna övervägas för integration med Försvarsmakten med rationaliseringsvinster och reduceringar som en följd. Andra förändringar i ledningsstrukturen kan också övervägas. Hela myndigheter kan slutligen övervägas för integration med Försvarsmakten. Utredaren får även vid behov lämna förslag om förändringar i ansvarsfördelningen gentemot andra myndigheter.

I ett fortsatt övervägande om militärdistriktsorganisationens framtid skall nedläggning av organisationen vara huvudalternativet.

Utredaren skall, i den mån de förslag som läggs fram förutsätter författningsändringar, lämna förslag till författningstext.

Uppdragets genomförande

Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med de berörda myndigheterna och med utredningen om styr- och finansieringsformerna inom försvaret (Fö 2004:02). Myndigheterna skall lämna det underlag som utredaren begär för sitt arbete.

Utredaren bör också beakta eventuella utskottsbetänkanden från försvars- eller finansutskottet i hithörande frågor.

Till sitt förfogande skall utredaren ha en parlamentarisk referensgrupp. Utredaren skall fortlöpande informera dess ledamöter om resultatet av utredningsarbetet. Därutöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som framkommer under utredningen.

Berörda centrala arbetstagarorganisationer skall hållas informerade och ges tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall senast den 28 februari 2005 lämna ett delbetänkande med förslag om hur Försvarsmaktens regionala verksamhet skall bedrivas.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 november 2005. Arbetet får bedrivas i etapper med delbetänkanden.

(Försvarsdepartementet)