SOU 1991:112
Försvarsmaktens ledning : delbetänkande
Försvarsmaktens ledning
SM]
Delbetänkande av utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)
. I 1 * | , i I *I i ! w | U * 4' ' ,l I 'I | ' . |,-
.u .,. Luu , *- & "agg . N .
& Statens offentliga utredningar mer 1991:112 P%? Försvarsdepartementet
Försvarsmaktens ledning
Delbetänkande av Inredningen om lednings- och
myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) Stockholm 1991
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets törvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.
Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48
Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10957-3 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991
Till statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
Genom beslut den 20 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Roine Carlsson, att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret och av myndighetsstruk— turen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departements— chefen den 27 juni 1991 som särskild utredare general— direktören Gunnar Nordbeck. Som experter förordnades expeditions— och rättschefen Rolf Holmquist, departements— rådet Dan Ohlsson och departementsrådet Bo Riddarström. Till sekreterare förordnades rationaliseringschefen Åke Hjalmarsson. Även biträdande sekreterare har förordnats.
Utredningen har antagit namnet utredningen om lednings— och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).
Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledning. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven.
Stockholm i december 1991
Gunnar Nordbeck
/ Åke Hjalmarsson
'I WF', "”I I H '. ; ww H*ll % F”. -
fl I... gu.- *
'I, . h' Mm |
| . . . _r- ”_|. |. .I
5514 '. l,. a.*, _ . ., .... 73.
[|
_ 13153 :l'thé '» '= .I . '. -. *”'-|- ut”, *..I »-|__;,;—_ ' nu:—..?”-
SAMMANFATTNING.........................................
2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.5 2.6
3.1
3.2
3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6
3.2.7
UPPDRAGET.............. Direktiven............. Avgränsning............ Arbetsformer...........
................o..-...-
...-.......o........o...
..oc..............--..--
UTVECKLING AV STYRFORMER OCH ORGANISATION...... Ledningssystemet när det infördes..............
Viktigare förändringar under 1970—talet........ Viktigare förändringar under 1980-talet........ Verksamhetsförordningen Regeringens styrning...
............-...-....o..
.........-.......o......
Krigsförbanden i centrum....................... Ledningsformer i statsförvaltningen............ Nyligen föreslagna förändringar................ styrning i krigsförbandstermer.................
LEDNING I KRIG.........
......o...........u...-.
Hur ledningen i krig avses utföras............. Ledningsbehov och krav på 1edning.............. Ledningsbehov i stort..
Operativ och taktisk ledning...................
Ledning
av stödfunktioner......................
Ledning av flygstridskrafter................... Ledning av marinstridskrafter.,................ Ledning av arméstridskrafter och territoriell
ledning................ Ledning av mobilisering
......o.......o..-.....-
...-.......-..o...-.....
9
23 23 24 25
29 29 32 35 36 37 40 43 46 47
51 51 52 52 53 56 57 59
60 61
3.2.8 3.2.9
3.2.10
3.2.11 3.2.12 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.6
4.2.1 4.2.2
4.2.3 4.2.4 4.2.5
4.2.6 4.3 4.4 4.5
4.6
4.6.1 4.6.2 4.6.3
Ledning av produktion..... ..... ......... ....... 62 Ledningsuppgifter och krav på ledning vid för- svar mot invasion.. ..... ....................... 63 Ledning under kris med angreppshot och neutralitet........ ....... ............... ...... 67 Ledning under fredskris................. ...... . 68 Överbefälhavarens sammanfattande slutsatser.... 68 Utredningens bedömning......................... 70 Försvarsmaktens krigsorganisation....... ....... 70 Ledningsorganisationen i krig.......... ........ 76 Central ledning................................ 76 Högre regional nivå............................ 82 Lägre regional nivå................... ......... 89 Slutsatser... ...... .......... ...... . ...... ..... 98 ÖVERVÄGANDEN on LEDNING 1 FRED. . . . . . . . . . . . ..... 101 Utgångspunkter............. ..... .... ..... ......101 överbefälhavarens nuvarande uppgifter och befogenheter i fred ..... .......................103 Påverka försvarsmaktens krigsduglighet... ...... 104 Påverka inriktningen av försvarsmaktens utveckling... ..... .. ....... ....................106 Påverka den årliga produktionen..... ..... ......108 Påverka chefstillsättningar....................109 Ansvara för de ekonomiska resursernas utnytt- jande och redovisningen............ ...... ......111 Sammanfattande slutsatser.... ..... ... ....... ...113 Regeringen och försvarsmakten........... ....... 114 Styrningen i fred inom försvarsmakten..........120 Den egentliga försvarsmakten i fred en myndighet............... ..... .. ...... ..........125 Central ledningsorganisation...................133 Centrala ledningsfunktioner....................133 Central stabsorganisation......................137 Styrning av de gemensamma myndigheterna i huvudprogram S.... ..... ........................14O Ledning på högre och lägre regional nivå.......145
4.7.1 4.7.2 4.8
Bilaga 1
Högre regional nivå............................145 Lägre regional nivå............................150 Slutsatser ..... ................................154
FÖRSLAG OM LEDNING I FRED......................157 Ledningssystemets utveckling...................157 Regeringen och försvarsmakten..................160 Den egentliga försvarsmakten en myndighet......160 Försvarsmaktens centrala nivå..................162 Regeringens kontroll av försvarsmakten.........167 Högre regional nivå............................171 Lägre regional nivå............................171 De gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5...173 Besparingar....................................174 Tidsplan för genomförande......................177
FORTSATT ARBETE ..... ...........................179 Utredningens fortsatta arbete..................179 Utvecklingsarbete..............................182
Kommittédirektiv (dir. 1991z44)..............185
Utredningens uppdrag omfattar en översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom för- svarsdepartementets verksamhetsområde.
Den del av uppdraget som redovisas nu avser främst led— nings- och strukturfrågor för försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber i krig och fred. I det fortsatta arbetet skall ledningsorganisationen för den civila delen av totalförsvaret behandlas. Vidare avser utredningen att mer fördjupat behandla olika myndig— heter och funktioner inom huvudprogram Gemensamma myndig- heter. Dessutom skall uppgifts— och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter som hör till försvarsdepartementet ses over.
Ledningssystemet
'När det militära försvarets programbudgetsystem (FPE) in- fördes i början av 1970-talet var ett av syftena att rikta uppmärksamheten mot resultaten av fredsverksamheten. De viktigaste av resultaten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap. Denna styrmetod förutsatte att statsmakterna ägnade minskat intresse åt de kostnads- slag, insatsvaror och metoder som används i produktionen.
Det kan nu konstateras att betydande svårigheter har måst övervinnas innan den ursprungligen avsedda styrningen i krigsförbandstermer kunnat förverkligas. Viss tid har helt naturligt gått åt för att vidareutveckla metoderna för att värdera krigsförbandens effekt. Ett allvarligt hinder mot
resultatstyrning har varit den tyngd med vilken produk- tionsintressena kunnat göra sig gällande. Orsaken härtill har varit att den gamla myndighetsstrukturen fått leva kvar så länge samt att uppgift- och befogenhetsfördelningen i strukturen förblivit i stor utsträckning opåverkad av grundtankarna i ledningssystemet.
Genom bl.a. den systematiska krigsförbandsvärdering som numera utförs och de förbandsutvecklingsplaner som utformas av operativt ansvariga finns nödvändiga metod— och rutin- mässiga förutsättningar för att styra verksamheten i krigs— förbandstermer inom försvarsmakten. Det sätt på vilket reg- leringsbreven har utformats för budgetåret 1991/92, visar att också regeringen är beredd att inrikta och följa upp verksamheten i resultatorienterade krigsförbandstermer.
Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverk— samhet i krigsförbandstermer och att sätta krigsförbands— cheferna och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred. Det betyder att grundtankarna i FPE—systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé (VI 90) kan fullföljas på olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäris- tisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollen.
Ledning i krig
Så långt möjligt bör överensstämmelse råda mellan ansvars— och ledningsförhållanden inom försvarsmakten i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation som skall tillämpas i krig får därmed stor betydelse för hur fredsorganisationen utformas.
Utredningen har, som underlag för sina bedömningar, in— hämtat överbefälhavarens syn på hur ledningen i krig bör gå till omkrig år 2000. I överbefälhavarens beskrivning av
ledningen i krig behandlas allmänna krav på försvarsmakten, framtida krigs karaktär, angreppshot och -riktningar, försvarsmaktens uppgifter samt våra resurser och operativa
inriktning.
Utredningen har prövat de förutsättningar, bedömningar och slutsatser som överbefälhavaren redovisar i underlaget och kan i allt väsentligt ansluta sig till överbefälhavarens syn. Utredningens överväganden om försvarsmaktens ledning i krig har lett till följande slutsatser.
Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samman- hållen myndighet. Därmed undanröjs den oklarhet som före— ligger om olika chefers formella befogenhet att leda verk— samheten i krig med uppdrag och order. Denna myndighet, som bör benämnas försvarsmakten, är snävare avgränsad än den nuvarande krigsorganiserade försvarsmakten.
Chefen för den krigsorganiserade försvarsmakten bör benäm- nas överbefälhavaren. Hans uppgift är att enligt före— skrifter och andra beslut av regeringen leda det militära försvaret av landet. överbefälhavarens viktigaste uppgifter är att utöva övergripande operativ ledning samt att rappor- tera till regeringen.
Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhava— ren biträdas av en allsidigt sammansatt stab, som bör be— nämnas försvarsmaktens högkvarter. Till högkvarteret bör höra centrala funktionsledningar med uppgifter av logistik— och resursnatur för olika slag av stridskrafter. Det ankommer på överbefälhavaren att utforma högkvarterets
krigsorganisation.
Under överbefälhavaren bör ledningen av försvarsmakten på högre regional nivå utövas av militärbefälhavare som har ett odelat operativt ansvar för respektive regions försvar. Antalet militärområden bör vara tre. Vidare skall finnas rörliga förstärkningsresurser som kan tilldelas en militär—
befälhavare inom vars område behovet av ledningskapacitet är särskilt stor. Under militärbefälhavarna bör den taktiska ledningen utövas av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marin— kommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsområdes- befälhavarna svarar också för den territoriella ledningen. För att samordna flera fördelningars verksamhet i ett operationsområde kan vidare viss taktisk ledning behöva utövas av en armékårschef med stab.
Försvarsområdena bör motsvara länen och varje försvarsom— råde bör ha en försvarsområdesbefälhavare. I Norrbotten bör det finnas tre försvarsområden. Antalet fördelningschefer som behövs är avhängigt av antalet brigader. Med ledning av aktuell planering kan sex fördelningschefer med staber antas behövas i krig.
Marinkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärom- rådenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda betydelse västkusten och Göteborg har, bör det dock finnas två marinkommandon i Götalands militärområde. Antalet marinkommandon bör således vara fyra.
Det bör i krig finnas tre flygkommandon med områden som i huvudsak motsvarar militärområdena.
De myndigheter som för närvarande ingår i huvudprogram 5, bör i samråd med överbefälhavaren lämna regeringen underlag för beslut om respektive myndighets uppgifter och organisa- tion i krig.
Försvarsmaktens centrala ledning i fred
Utredningen har som utgångspunkt för sina överväganden förutsatt att regeringen och riksdagen formulerar de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. Ur de försvarpolitiska målen — och med beaktande av
de ekonomiska förutsättningarna — bör regeringen härleda den krigsorganisation i stort som skall finnas. Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsper— spektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således sägas be- ställa en viss krigsorganisation av försvarsmakten. Rege— ringens styrning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandstermer.
Utredningen föreslår att den egentliga försvarsmakten även i fred skall vara en sammanhållen myndighet. Detta betyder emellertid inte att all verksamhet som utförs i det, som för närvarande betecknas som försvarsmakten, skall ingå i den nya myndigheten försvarsmakten. I första hand bör den nya försvarsmakten bestå av den verksamhet som för när- varande bedrivs vid de myndigheter som hör till huvudpro- gram 1 — 4, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenför- band och operativ ledning. Däremot bör huvuddelen av den verksamhet som de gemensamma myndigheterna inom huvudpro- gram 5 bedriver inte tillhöra försvarsmakten.
Med denna ordning kan lednings—, lydnads- och ansvarsför— hållandena vara likartade i fred, kris och krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller avväg- ningar, produktion, personal och ekonomi. Nu rådande oklarhet om olika myndigheters och chefers befogenheter och ansvar för resultaten i verksamheten upphör därigenom på ett enkelt sätt.
Försvarsmakten i fred bör således vara en sammanhållen myndighet med en snävare avgränsning än innehållet i dagens försvarsmaktsbegrepp. Myndigheten bör benämnas försvars— makten.
Myndigheten bör ledas av en chef. Denne bör även i fort- sättningen kallas överbefälhavaren. Vid ledningen av för- svarsmakten i fred bör överbefälhavaren biträdas av ett
högkvarter. Denna benämning bör användas både i krigsorga- nisationen och i grundorganisationen. Den organisatoriska indelningen av högkvarteret bör präglas av de ledningsfunktioner som behöver utövas centralt. Där- för bör högkvarteret under överbefälhavaren i fred delas in i tre enheter nämligen en huvudavdelning för operativ led- ning, en huvudavdelning för programledning och en huvud— avdelning för förbandsproduktionsledning.
Den organisatoriska indelningen av högkvarteret under över— befälhavaren i dessa huvudavdelningar innebär att befatt— ningar motsvarande de nuvarande försvarsgrenscheferna inte återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren. Det är emellertid nödvändigt att den försvarsgrensinriktade pro— fessionella kompetens som finns i nuvarande organisations— struktur är väl företrädd i de olika huvudavdelningarna. Detta gäller i så hög grad förbandsproduktionsledningen att det är motiverat att denna huvudavdelning underindelas i bl.a. en arméledning, en marinledning och en flygvapenled- ning. I den professionella kompetensen ingår bl.a. att utveckla taktik och stridsteknik för olika förbandstyper för att tillgodose aktuella och framtida operativa krav.
Cheferna för dessa tre avdelningar kan ses som de olika försvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör medverka till att försvarsgrenarna även framdeles kan utveckla professionell kompetens, ge personalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna. Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställning ochg uppgifter. De bör därför benämnas arméchef, marinchef resp. flygvapenchef.
Med den ordning som nu beskrivits bör goda förutsättningar finnas att behålla det goda som försvarsgrenarna för när— varande representerar, samtidigt som en enhetlig ledning av och ett entydigt ansvar för försvarsmakten erhålls.
15 Regeringens kontroll av försvarsmakten
När inemot hundra myndigheter förs samman till en myndig— het, skulle farhågor kunna anföras för att denna samman— hållna myndighet och dess chef skulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande till regeringen. Denna fråga förtjänar att uppmärksammas.
Inledningsvis kan då konstateras att ett av syftena med att föra samman den militära verksamheten i försvaret till en myndighet — försvarsmakten — är att ansvaret för försvars— maktens krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall vara samlat på en hand. Därmed skapas också möjlighet för regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.
I syfte att säkerställa att olika åsikter om försvarets utformning även i fortsättningen bereds möjlighet att komma till uttryck, föreslås att det i den nya försvarsmaktsmyn- digheten skall finnas en direktion som lämpligen kan benäm- nas militärledningen. I denna bör överläggningar ske och beslut fattas i motsvarande frågor som för närvarande be— handlas i militärledningen. Särskilda regler bör finnas om formerna för beslutsfattandet. I den nya militärledningen bör ingå överbefälhavaren, de tre huvudavdelningscheferna i högkvarteret och de tre militärbefälhavarna.
För att balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulle det kunna övervägas att inrätta en styrelse för den nya försvarsmakten. Styrelsers roll i ledningen av de statliga myndigheterna behandlades 1987 av riksdagen. Konstitutionsutskottet anförde därvid att den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som lekmannastyrel- serna tillför myndigheterna anses vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. Om försvars- makten skulle ges en styrelse sammansatt av framstående personer från bl.a. politiken och näringslivet, skulle det närmast ytterligare stärka överbefälhavarens ställning i förhållande till regeringen. Utredningen anser därför inte
för den nya, samlade försvarsmakten.
I detta sammanhang kan erinras om de uppgifter som mili— tärledningens rådgivande nämnd har. Om behov finns bör nämnden redan inom ramen för nuvarande instruktion kunna vidga insynen i försvarsmakten. Nämnden bör för övrigt i fortsättningen benämnas försvarsmaktens rådgivande nämnd.
Det ankommer på regeringen att styra verksamheten vid för- svarsmakten och att ansvara inför riksdagen härför. För- svarsministern är det statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksamheten inom försvaret. Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepartementet. Det naturliga sättet, att balansera överbefälhavarens utökade befogen- heter, är att säkerställa att försvarsdepartementet får den kompetens och kapacitet som behövs för att regeringen och försvarsministern skall kunna styra och kontrollera verk— samheten inom förvarsmakten. För att denna ledning skall kunna utövas behöver arbetsinriktningen och kompetensen
utvecklas i försvarsdepartementet.
Högre regional ledning i fred
Som har nämnts anser utredningen att den operativa led— ningen av försvarsmakten i krig under överbefälhavaren på högre regional nivå skall utövas av tre militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar. sär— skild uppmärksamhet har i övervägandena ägnats åt lednings— frågorna i Norrland. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands militärområde, Svealands militärområde och Norrlands militärområde.
För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig, behöver de tillsammans med kaderorganise— rade staber finnas också i fred och då förbereda den operativa verksamheten. Vidare skall de ställa krav på
krigsförbandens utveckling samt kontrollera de resultat som nås i produktionen. övervägande skäl talar för att militär- områdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristian— stad, Strängnäs och Boden. Slutligt ställningstagande till detta bör dock ske i samband med överväganden och beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.
Lägre regional ledning i fred
Den taktiska ledningen i krig bör utföras av försvarsom- rådesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsområdesbefälhavarna svarar också den territoriella ledningen. Motsvarande organisation bör finnas också i fred. De huvudsakliga uppgifterna är då att genomföra krigsplanläggning, att leda produktionen av de egna krigsförbanden på uppdrag från högkvarteret och att leda ingripanden mot kränkningar av vårt territorium.
Försvarsområdena bör motsvara länen. Norrbottens län bör dock omfatta tre försvarsområden. På Gotland är chefen för Gotlands militärkommando försvarsområdesbefälhavare. I syfte att åstadkomma en begränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras.
Fördelningschefernas antal bestäms av antalet fördelningar, vilket i sin tur följer av antalet brigader. Med ledning av nu aktuell planering kan antalet bedömas komma att uppgå till sex. En fördelningschef och dennes i fred kaderorga— niserade stab bör administrativt anknytas till en lämplig militärområdesstab eller försvarsområdesstab.
Antalet marinkommandon i fred bör vara fyra, nämligen väst— kustens, sydkustens, ostkustens och Norrlandskustens marin- kommandon. Götalands militärområde bör således innehålla två marinkommandon. Resurserna vid de fyra marinkommandona
måste anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred.
Tre flygkommandon bör finnas för att leda verksamheten för jakt—, attack— och spaningsflyget samt även för transport- flyget. Första eskadern med stab, bör avvecklas. Flygkom— mandonas områden bör i huvudsak motsvara militärområdena. Flygkommandona bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norrlands flygkommando.
De gemensamma myndigheterna
I den sammanhållna, men snävare avgränsade försvarsmakts— myndighet som utredningen föreslår skall bildas, avses ingå i första hand den verksamhet som bedrivs inom huvudprogram 1 - 4, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning. Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna i huvudpro- gram 5 bör styras med uppdrag från försvarsmakten. Med upp- dragen skall styras vad som skall göras och omfattningen på produktionen och stödverksamheten. Uppdrag från regeringen kan bli aktuella i fråga om viss myndighetsutövning och tillsyn samt i fråga om annan verksamhet som tillmäts sär— skild politisk betydelse. Till huvudprogram 5 hör för när— varande tolv myndigheter, bl.a. försvarets civilförvalt— ning, försvarets materielverk, fortifikationsförvaltningen
och värnpliktsverket.
I det fortsatta arbetet kommer utredningen att närmare behandla de olika huvudprogram 5-myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som måste ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvars— makten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan tillgodoses av andra myndigheter och företag. Utred- ningen avser också att pröva om all verksamhet som för närvarande bedrivs inom huvudprogram 1 — 4 verkligen be—
höver ingå i försvarsmakten.
Besparingar
I direktiven anges att utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar på central, högre regional och lägre regional nivå om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred.
Omfattningen av den personalstyrka och de ekonomiska resurser som inom huvudprogram 1 - 4 används för ledning i fred samt för operativ planläggning och övrigt krigsför— beredelsearbete m.m. uppgår budgetåret 1991/92 till ca
2 500 årsarbetskrafter vilket motsvarar en kostnad av ca
1 500 milj. kr. per år. Det betyder att de åsyftade be— sparingarna skulle motsvara ca 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr. per år.
Utredningen anser att följande resursbesparingar blir möjliga genom de strukturella organisationsförändringar och resursanpassningar som föreslås.
Bildandet av högkvarteret och avvecklingen av de fyra centrala staberna kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 200 milj. kr.
Sammanläggning av militärområdesstaberna i milo V och milo S samt milo NN och öN kan antas möjliggöra besparingar om ca 115 årsarbetskrafter eller ca 70 milj. kr.
Anpassning av resurserna vid försvarsområdesstaberna till de uppgifter som i varje försvarsområde oundgängligen behöver utföras i fred kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 125 milj. kr. Detta inne— fattar en lägre ambitionsnivå i den operativa planlägg- ningen och krigsförberedelsearbetet.
Anpassning av resurserna vid marinkommandona till de upp— gifter som oundgängligen behöver utföras i fred och av- veckling av Malmö marina bevakningsområde kan antas möjlig—
göra besparingar om ca 155 årsarbetskrafter eller ca 60 milj. kr.
Omvandling av fyra luftförsvarssektorer till tre flygkom- mandon och avveckling av första flygeskadern kan antas möjliggöra besparingar om ca 30 årsarbetskrafter eller ca 20 milj. kr.
De sammantagna bespringar till följd av utredningens för— slag bedöms alltså kunna uppgå till ca 800 årsarbetskrafter eller 475 milj. kr. per år.
Av minst lika stor ekonomisk betydelse som de administra— tiva resursbesparingarna är de effektivitetsvinster som kan göras med den nya ledningsorganisationen för försvarsmakt— en. Dessa vinster uppkommer genom att avvägningarna kan bli bättre, genom att produktionen i försvarsmakten kan utföras rationellare och genom att verksamheten vid de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 bättre anpassas till för- svarsmaktens behov. Omfattningen av dessa vinster kan dock
för närvarande inte bedömas.
De bedömda besparingar, som redovisats, gäller i förhållan— de till dagens situation. I överbefälhavarens kompletteran- de underlag inför 1992 års försvarsbeslut ingår emellertid vissa av dessa strukturella åtgärder. Innebörden härav är att de samlade besparingsmöjligheterna inte helt och hållet kan tas i anspråk för att finansiera ytterligare verksamhet i förhållande till överbefälhavarens kompletterande underlag.
Tidsplan för genomförande m.m. Mot bakgrund av det omfattande och komplicerade förbere— delsearbete med författningar, organisationsutformning och interna föreskrifter m.m. som behöver utföras, bör inrikt—
ningen vara att den nya försvarsmaktsmyndigheten bildas och inleder sin verksamhet den 1 juli 1993.
För att tillräcklig säkerhet skall finnas för förändrings— arbetet, bör riksdagens ställningstagande till utformningen av ledningssystemet, ledningsorganisationen, den samlade försvarsmaktsmyndigheten och den centrala ledningens (högkvarterets) utformning inhämtas under våren 1992.
1.1 Direktiven
Med beslut den 20 juni 1991 bemyndigade regeringen chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utre— dare för att göra en översyn av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret, dels myn— dighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhets- område.
Uppdraget till den särskilde utredaren sammanfattas på följande sätt i direktiven (dir. 1991z44).
Utredningen skall
— redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområdet.
Utredningen skall vidare
- lämna förslag till uppgifter och organisation för för- svarsmaktens ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå, - lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärom- råden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning och — överväga vilka uppgifter som skall ligga på överstyrelsen för civil beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning.
Utredningen skall även
- lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrens- chefernas uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i fred, — lämna förslag om benämning på myndigheten överbefäl— havaren och vissa andra myndigheter inom försvarsmakten, — lämna förslag till rationell och effektiv myndighets— struktur för ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt - redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca
en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.
Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.
1 . 2 Avgränsning
Uppdraget omfattar en översyn av totalförsvarets lednings— organisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdeparte— mentets verksamhetsområde.
Enligt direktiven skall utredningen lämna ett övergripande förslag till uppgifts— och ansvarsfördelning mellan myndig- heterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde, som kan ligga till grund för utredningens fortsatta arbete. Detta förslag skall redovisas senast den 31 december 1991. Därvid skall även lämnas en bedömning av det fortsatta arbetet och eventuella förslag till kompletteringar eller ändringar av direktiven. En slutrapport skall lämnas senast den 1 september 1993.
Uppdraget avser således ledningsorganisationen och myndig— hetsstrukturen för hela totalförsvaret. Efter en översikt— lig analys av samband och beroenden mellan olika funktioner har utredningen funnit det möjligt och lämpligt att med detta första betänkande lämna ett övergripande förslag om fördelning av uppgifter och befogenheter samt myndighets— strukturen i fråga om försvarsmaktens ledning. I detta be- tänkande behandlas därför organisationen för ledning i krig och i fred av försvarsmakten. Det betyder att verksamhet hos främst överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna och militärområdesbefälhavarna samt ledningsfrågor i förhållan- de till de centrala förvaltningarna inom försvarsmakten be— handlas. Även vissa aspekter på förhållandet mellan rege— ringen och centrala staber och förvaltningar berörs.
Denna avgränsning i analys och förslag samt i ett eventu- ellt beslut bedöms inte medföra risk för låsningar som kan
leda till olämpliga lösningar när perspektivet i ett senare skede vidgas till att omfatta ledningsorganisationen för totalförsvaret och myndighetsstrukturen inom försvarsde- partementets verksamhetområde.
Den del av uppdraget som redovisas nu avser således främst lednings- och strukturfrågor avseende försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber i krig och fred. I det fortsatta arbetet avser utredningen att mer fördjupat behandla olika myndigheter och funktioner inom huvudprogram Gemensamma myndigheter. Vidare skall i det fortsatta arbetet ledningsorganisationen för den civila delen av totalförsvaret behandlas.
1.3 Arbetsformer
Sedan ett par decennier pågår ett omfattande utrednings—, utvecklings- och förändringsarbete avseende verksamhet, ledning och organisation för de myndigheter som hör till försvarsdepartementet. Detta arbete är väl dokumenterat i rapporter från myndigheter, underlag till försvarsbeslut, betänkanden från kommittéer och propositioner. Det betyder att i många fall grundläggande beskrivningar och analyser varit omedelbart tillgängliga för utredningen. Ett omfat— tande arbete har därför inte behövt läggas ned på nuläges— beskrivningar och teoretiska problemanalyser.
Sedan mitten av 1980-talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den stat- liga verksamheten. Avsikten är att regeringen skall använda mer resultatorienterade styrmetoder, samtidigt som myndig- heterna får större befogenheter att avgöra hur verksamheten skall utföras. Myndigheterna skall vidare regelbundet redo— visa vilka resultat som uppnås. Inom försvarsdepartementets område har en utveckling av ledningssystemet i denna rikt— ning pågått under två decennier. Väsentliga erfarenheter
har vunnits och goda förutsättningar finns nu att vidareut— veckla resultatstyrningen.
En utgångspunkt i arbetet har varit att utredningen anslut— er sig till det resultatorienterade synsättet att krigsför— banden skall sättas i centrum för försvarsmaktens verksam— het redan i fred. Mot denna bakgrund har huvuduppgiften för utredningen i denna första etapp varit att pröva hur led- ningssystem och ledningsorganisation bör utvecklas, för att styrning i krigsförbandstermer skall kunna ske på ett effektivt och resurssnålt sätt. Detta är en uppgift som inte främst kräver ett fördjupat utredningsarbete utan i stället innebär att slutsatser kan dras på grundval av
bedömningar och tillgängliga fakta.
Viktiga kunskaper, synpunkter, idéer och erfarenheter finns helt naturligt hos den personal som i dag har till uppgift att leda verksamheten inom försvarsmakten. Som grund för övervägandena har utredningen därför genomfört ca 20 struk— turerade och ganska långa samtal med höga chefer inom för- svarsmakten. Med ledning av dessa samtal har utredningen kunnat bilda sig en uppfattning om vilka reella problem som finns och vilka olika lösningar som kan vara möjliga.
Vidare har två seminarier genomförts. Vid dessa har bl.a. de chefer, med vilka samtal förts, gemensamt fått behandla olika frågor som är centrala vid utformningen av försvarets ledningssystem och ledningsorganisation i krig och i fred.
Med denna uppläggning av utredningsarbetet har avsikten varit att fånga upp de omfattande och verklighetsförankrade kunskaper och erfarenheter som finns i försvarsmakten. En annan avsikt har varit att samtalen och seminarierna skall förbereda och underlätta den förändringsprocess som före— står om utredningens förslag genomförs.
Den valda utredningsmetoden bör också ses mot bakgrund av vidden hos den del av uppdraget som skall redovisas i
december 1991. Den tid som stått till förfogande har inte medgett att ett mer traditionellt utredningsförfarande använts. Det kan erinras om att försvarsmaktens ledningsut- redning (FLU 74) arbetade under ca tre år med ungefär samma frågor som denna utredning skall behandla på ca sex månader.
Den yttersta ledningen av försvarsmakten utövas av rege— ringen och sammanhålls i försvarsdepartementet. I syfte att klargöra de centrala frågeställningarna har utredningen också genomfört ett seminarium med deltagande av högre tjänstemän i försvarsdepartementet.
På utredningens uppdrag har överbefälhavaren lämnat en be- skrivning av hur ledningen av försvarsmakten i krig avses gå till.
Riksrevisionsverket (RRV) överlämnade i juni 1991 till regeringen rapporten "Försvarets planering måste förändras och förbättras". Försvarsdepartementet har inhämtat syn- punkter på rapporten från ett antal myndigheter inom för— svarsmakten. Den 14 november 1991 beslöt regeringen över- lämna RRV:s rapport och inhämtade synpunkter till utred- ningen.
De frågor utredningen skall pröva är av sådan art och berör samhället så genomgripande att ett parlamentariskt infly- tande behövs redan under utredningsarbetet. Till utredning- en finns därför knuten en parlamentariskt sammansatt refe- rensgrupp. I denna ingår f.d. ledamoten av riksdagen Kerstin Ekman (fp), ledamoten av riksdagen Robert Jousma (nyd), ledamoten av riksdagen Sven Lundberg (s), lands- tingsrådet Stig Nyman (kds), ledamoten av riksdagen Sven—Olof Pettersson (c), ledamoten av riksdagen Björn Samuelson (v) och ledamoten av riksdagen Lars Tobisson (m). Den särskilde utredaren har under senhösten 1991 rådgjort med den parlamentariska referensgruppen vid tre tillfällen.
Utredningen har också haft tre informationsmöten med före— trädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer var— vid dessa beretts tillfälle att följa arbetet och framföra
synpunkter.
För att under hösten 1991 biträda utredningen med avgränsa- de arbetsuppgifter har tjänstemän i försvarsdepartementet förordnats. Till biträdande sekreterare förordnades sålunda den 20 september 1991 departementssekreterarna Håkan Borgström, Jan Hyllander och Maria Wennerberg.
Försvarsmaktens ledning i fred kan beskrivas i institutio- nella termer och i systemmässiga termer. En institutionell beskrivning tar sikte på sektorns organisatoriska uppbygg- nad, medan en systemmässig beskrivning tar sikte på de in- strument som används i ledningen. För att försvarsmaktens ledning skall fungera väl, måste det finnas en god överens- stämmelse mellan ledningsorganisationen och ledningssyste- met. Det sistnämnda måste självfallet också vara lämpligt utformat.
En institutionell beskrivning anger vilka myndigheter som finns samt vilka uppgifter och befogenheter dessa har. Ett exempel på en sådan beskrivning är förordningen (l983:276) om verksamheten inom försvarsmakten. Det ledningssystem som används är försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) i dess vidaste bemärkelse. En översiktlig bild av FPE—syste- met finns i totalförsvarets budgetförordning (1989:924) och i försvarsdepartementets budgethandbok.
Det finns inte anledning att här utförligt återge innehåll- et i dessa lätt åtkomliga handlingar. I stället beskrivs översiktligt de avsikter som fanns när planeringssystemet infördes omkring 1970, systemets huvudsakliga utformning och huvuddragen i myndighetsstrukturen. Därefter beskrivs viktiga förändringar i ledningssystemet och ledningsorgani- sation under 1970-talet och 1980—talet.
2.1 Ledningssystemet när det infördes
Det nuvarande planeringssystemet för försvaret infördes
genom beslut av statsmakterna 1970 (prop. 1970:97, SU 203, rskr. 420). Systemet innefattade planering och budgetering och var utformat för att ökad vikt skulle läggas vid den långsiktiga inriktningen i enlighet med intentionerna i vår säkerhetspolitik. Planering, budgetering och redovisning skulle inriktas mot försvarets produkter — främst krigsor-
ganisationen. En indelning i program gjordes.
I planeringssystemet skulle perspektivplaneringen belysa försvarets långsiktiga utveckling. Den skulle ha ett tid— perspektiv på 15—20 år. Underlag för perspektivplanerna var bl.a. miljöstudier som innefattade politisk, strategisk, militärteknisk och ekonomisk utveckling.
I planeringssystemet skulle rullande programplaner användas för handlandet på kortare sikt. För riksdagen skulle varje år redovisas en programplan för försvarets utveckling under nästföljande femårsperiod. Programplanerna skulle utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Till detta skulle läggas de förändringar som behövdes för att vidmakthålla en tillräcklig operativ styr- ka under perioden. Slutligen inriktades krigsmaktens ut- veckling mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmel—
se med perspektivplanen.
Planering och verkställighet inom det militära försvaret inriktades mot krigsförbanden, varvid förband med samma eller likartade uppgifter fördes samman till delprogram. För verkställigheten fördes delprogrammen samman till huvudprogram som knöt an till ansvarsförhållandena inom försvaret. Dessa huvudprogram utformades för att främst tillgodose kraven från ansvars-, produktions— och resurs-
tilldelningssynpunkt.
I den organisatoriska programindelningen kom varje för— svarsgren att utgöra ett program. Försvarsmaktens centrala och högre regionala ledning i krig och fred fördes också
samman till ett huvudprogram. Gemensamma myndigheter,
serviceorgan eller funktioner för hela försvaret fördes vidare samman i ett annat huvudprogram.
För de olika programmen och delprogrammen utsågs en pro— grammyndighet. Denna har till uppgift att enligt regering- ens och överbefälhavarens direktiv styra fördelningen av uppgifter och resurser inom programmet. En programmyndighet skulle också lämna programplan och anslagsframställning direkt till regeringen. överbefälhavaren hade i uppdrag att utarbeta en samlad programplan för det militära försvaret.
Verksamheten delades också in i produktionsområden. Huvud- produktionsområden för det militära försvaret var Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och utveckling.
Indelningen i produktions— och delproduktionsområden inne— har t.ex. att chefen för armén, chefen för marinen och chefen för flygvapnet hade produktionsansvar för ledning och förbandsverksamhet avseende sina program. Försvarets materielverk hade produktionsansvar för centralt vidtagen materielanskaffning och fortifikationsförvaltningen pro- duktionsansvar för anskaffning av anläggningar.
För verkställigheten skulle tillämpas ett uppdragssystem. Uppdragen skulle vara länkar mellan olika program och pro— duktionsområden och också mellan olika organisationsnivåer.
All verksamhet kunde ändå inte med oförändrad befogenhets- fördelning inrymmas i program— och produktionsrollerna. Vissa myndigheter hade enligt sina instruktioner ansvar för viss del eller funktion inom den samlade verksamheten. Det- ta ansvar betecknades som en form av fackansvar. Som exem- pel på fackområden nämndes sjukvård, mathållning, materiel- underhåll, underhåll av anläggningar och kassatjänst.
Möjligheterna att realisera det "ideala" planeringssystemet begränsades av många faktorer. Den viktigaste av dessa var
att förändringar i fråga om planeringsmetoder och organisa- tion måste ske successivt. Det ansågs väsentligt att ett nytt planeringssystem infördes på ett sådant sätt att kon— tinuiteten i utvecklingen säkerställdes. Genomförandet borde därför ske i lämpligt anpassade steg. Detta krävde att planeringssystemet utformades för att passa försvarets aktuella organisation och statsförvaltningen i övrigt. Utvecklingen på längre sikt borde dock bli den att orga— nisationen anpassades till planeringssystemet och inte
tvärt om.
När planeringssystemet infördes anpassades alltså det så att befintlig institutionell myndighetsstruktur inte sam- tidigt skulle behöva ändras. Indelningen i huvudprogram och delprogram samt huvudproduktionsområden och delproduktions- områden skulle medge att alla organisationer skulle kunna ha oförändrade uppgifter och befogenheter.
Sammanfattningsvis kan innebörden av ledningssystemet sägas vara att uppmärksamheten i ökad utsträckning skulle riktas mot resultatet av försvarets verksamhet, dvs. mot produk- terna och krigsorganisationen. Ledningssystemet infördes med oförändrad myndighetsorganisation och i huvudsak oför- ändrade uppgifter och befogenheter för de olika myndighe- terna. Uppgiftsfördelningen - balansen — mellan program-, produktions— och fackmyndigheterna antogs leda fram till att verksamheten gavs rätt inriktning och utfördes ratio-
nellt.
2.2 Viktigare förändringar under 1970-talet
Frågor om försvarsmaktens centrala ledning samt om led- ningssystemet behandlades av statsmakterna 1978 (prop. l977/78:63, FöU 9, rskr. 174). Förslag lämnades om prin— ciper för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer för organisationen av försvarsmaktens centrala ledning m.m. Utgångspunkter för förslagen var behovet att minska försva—
rets kostnader, tillämpningen av försvarets planerings— och ekonomisystem och försvarsmaktens ledningsutrednings (FLU 74) betänkande (SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning.
I propositionen erinrades om att riksdagsbeslutet 1970 innebar att det nya planeringssystemet skulle införas utan att organisationen ändrades. Man hade dock förutsett att organisationen senare behövde anpassas till det nya syste- met. Eftersom riksdagen 1976 hade begärt en redovisning av erfarenheterna av systemet lämnades en sådan i propositio—
nen .
En av de viktigaste erfarenheterna från tillämpningen av det nya planerings— och ekonomisystemet var att det måste fungera som ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom försvaret. I vissa hänseenden var detta emellertid ännu inte fallet. För att erhålla de positiva effekter som förutsattes i 1970 års riksdagsbeslut var det nödvändigt att organisationen var anpassad till lednings- systemet.
Enligt regeringens mening borde överbefälhavarens roll som övergripande programsamordnare stärkas. Detta borde ske genom att enbart en programplan sänds in till regeringen och att denna plan upprättas av överbefälhavaren. I övrigt ansåg regeringen att den hittills tillämpade utformningen av programrollen var lämplig.
Försvarsmaktens indelning i försvarsgrenar borde bestå. Organisationen med fyra centrala staber skulle också be— hållas. I sammanhanget underströk försvarsminstern betydel- sen av att olika åsikter om försvarets utformning bereddes möjlighet att komma till uttryck.
Förslaget innebar att försvarsgrenscheferna, som svarar för att ta fram krigsförbanden, vid planeringen får inriktning- en i stort angiven av överbefälhavaren. Försvarsgrenschef—
erna borde även i fortsättningen samordna all den produkti- on som behÖVS och i planeringen fördela uppgifter (mål) och resurser på resp. produktionsmyndigheter. Anslagsframställ- ningar borde sändas in till regeringen av försvarsgrensche— ferna, som även i fortsättningen skulle kallas programmyn— digheter.
Sedan statsmakterna behandlat anslagsframställningarna och programplanen för försvarsmakten, skulle produktionsuppgif— terna av regeringen även i fortsättningen ges direkt till produktionsmyndigheterna i form av s.k. primäruppdrag. Pro— duktionsmyndigheterna skulle i sin tur ge produktionsupp- gifter till andra myndigheter i organisationen i form av s.k. sekundäruppdrag.
Avsevärd uppmärksamhet ägnades i propositionen åt sambandet mellan fackmyndigheterna samt program— och produktionsmyn- digheterna. Betydande motsättningar förelåg vid denna tid mellan staberna och de centrala förvaltningarna i denna fråga. Dessa motsättningar hade, enligt regeringen, utan tvekan verkat hämmande på systemets tillämpning och hade bidragit till att systemets fördelar inte kunnat utnyttjas fullt ut. Det var därför angeläget att det så snabbt som möjligt klarlades vilka förutsättningar som skall gälla.
Regeringen slog fast att det var nödvändigt att lednings- principerna i försvarets planerings- och ekonomisystem tillämpades för styrning av all fredstida verksamhet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Fackmyndigheterna utövade en del av sitt ansvar genom att meddela föreskrif- ter för olika myndigheter i försvarsorganisationen. Huvud— regeln borde vara att sådana föreskrifter fick utfärdas endast med berörda program— och produktionsmyndigheters samtycke. Detta skulle leda till att kraven på effektivitet i program- och produktionsmyndigheternas verksamhet kunde ställas högre än vad som eljest blir fallet och skulle öka förutsättningarna att utkräva ansvar för att den samlade produktionen bedrivs ändamålsenligt. Emellertid fanns det
vissa områden där det var uppenbart att det behövdes till- syns- och kontrollorgan med befogenheter från regeringen att bl.a. meddela regler av olika slag. Därmed avsågs så- dana områden inom vilka bestämmelser utfärdas för hela sam— hället eller för all statlig verksamhet.
De lägre regionala och lokala myndigheterna borde få ett väsentligt större ansvar och också större befogenheter. Härigenom kunde mängden av information till och från högre ledningsnivåer minskas i det administrativa arbetet. En så- dan omställning skulle, enligt regeringen, bli ganska naturlig om de centrala och högre regionala myndigheternas personalstyrka minskades kraftigt. Mot denna bakgrund före— slog regeringen kraftiga personalminskningar vid centrala staber, förvaltningsmyndigheter och högre regionala staber.
Sammanfattningsvis var innebörden av de förändringar i led— ningssystemet och ledningsorganisationen som regeringen vidtog 1978 således att regelrätta organisationsförändring- ar inte vidtogs. De oformligheter som visat sig finnas i ledningssystemet löstes genom att vissa befogenheter för program-, produktions- och fackmyndigheter ändrades. Den med ledningssystemet avsedda delegeringen och decentralise- ringen främjades genom att de centrala och regionala led— ningsorganens resurser kraftigt reducerades inom ramen för en strukturellt oförändrad organisation.
2.3 viktigare förändringar under 1980-talet
FPE-systemet infördes således i en oförändrad organisa- tionsstruktur. För att i någon mån komma till rätta med skillnader mellan ledningssystemet och vad som föreskrevs i försvarsmyndigheternas instruktioner beslöts att FPE-syste— mets regler skulle ha företräde. Riksdagen uttalade vid be- handlingen av prop. 1977/78:63 att den förutsatte att in- struktionerna för myndigheterna på central nivå skulle an- passas till ledningssystemet.
2.3.1 Verksamhetsförordningen
Efter ett omfattande beredningsarbete kunde regeringen fortsätta introduktionen av ledningssystemet och besluta förordningar dels om verksamheten inom försvarsmakten (verksamhetsförordningen, 1983:276), dels om handläggningen av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten (administrationsförordningen, 1988:548). De båda förord- ningarna har fogats till regeringens förordningsmotiv (1983:1) om regler för verksamheten inom försvarsmakten.
I Verksamhetsförordningen anges bl.a. försvarsmaktens upp- gift, försvarsmaktens organisation samt innebörd och för— delning av program—, produktions- och fackansvar.
Verksamhetsförordningen, som kan ses som en kollektiv in— struktion för försvarsmaktens myndigheter, gällde inte bara för de myndigheter som före 1983 hade instruktioner utan blev också tillämplig på lokala myndigheter. Administra- tionsförordningen gjorde allmänna verksstadgan (senare verksförordningen, 1987:1100) med vissa undantag tillämplig på myndigheter även på regional och lokal nivå inom för-
svarsmakten.
I verksamhetsförordningen slogs fast överbefälhavarens le- dande roll inom försvarsmakten. Rollen ger dock inte över- befälhavaren någon generell rätt att meddela föreskrifter till övriga myndigheter. Av bemyndiganden i förordningen följer emellertid att överbefälhavaren har vissa befogen— heter att besluta föreskrifter inom försvarsmaktens verk— samhetsområde och att i övrigt styra verksamheten.
Föreskrifterna om programansvaret innehåller bl.a. bemyndi- ganden för de programansvariga myndigheterna att meddela produktionsansvariga myndigheter de föreskrifter som behövs för att produktionsmålen skall nås med ett så rationellt
utnyttjande av resurserna som möjligt.
Styrningen med föreskrifter utgör emellertid ett undantag i ledningssystemet. Huvuddelen av ledningen av verksamheten skall i stället ske genom att uppdrag lämnas. Uppgifter, resurser och särskilda villkor eller handlingsregler ingår i ett uppdrag som utformas i dialog med dem som skall ge- nomföra verksamheten. Genom uppdragen delegeras ansvar och befogenheter. I verksamhetsförordningen anges hur uppdragen används för att styra produktionen.
Det bör betonas att vid utformningen av verksamhetsförord- ningen strävan var att på erforderliga punkter ge författ— ningsmässig grund för den ordning som etablerats. Syftet var således inte att i sak pröva vad som kunde vara en lämplig ordning mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits av FPE-systemets sätt att fungera.
I detta sammanhang kan nämnas att riksdagen vid behandling- en av prop. 1986/87:36 om vissa personalfrågor inom försva— ret beslöt att arbetstagarna vid myndigheter som hör till försvarsdepartementets område bör vara anställda vid den myndighet där de tjänstgör en längre tid. Detta innebär att huvuddelen av de personaladministrativa uppgifter som berör de anställda utförs av samma myndighet. Arbetsgivarbefogen- heter flyttas också nedåt till myndigheterna inom departe- mentets område.
Verksamhetsförordningen gäller också under krig och vid krigsfara.
2.3.2 Regeringens styrning
Av särskild betydelse är det sätt på vilket ledningssyste- met och ledningsorganisationen för försvaret uppmärksamma— des av statsmakterna under mitten och slutet av 1980-talet. Olika erfarenheter och utredningsaktiviteter låg till grund härför.
I prop. 1986/87:95 bilaga 1 erinrades om att riksdagen 1978 särskilt framhållit att försvarets planerings— och ekonomi- system skulle vara ett samlat ledningssystem för all verk- samhet i fred inom försvaret. Verksamheten inom försvars- makten skulle byggas upp med krigsförbanden som samlande begrepp i planeringen och genomförande. Undersökningar hade visat att ledningssystemet i detta avseende inte fungerat på avsett sätt.
I syfte att hitta vägar att avhjälpa dessa brister hade regeringens styrning inom ramen för försvarets planerings— och ekonomisystem granskats. Slutsatsen blev att de mål, som anges i försvarsbeslutet för femårsperioden i form av kvalitet och kvantitet hos krigsförbanden, även skall ut- göra mål för de centrala myndigheternas produktion. De hittillsvarande årsvis uppstyckade produktionsmålen från statsmakternas sida avsågs därför tonas ned i hög grad. Det viktiga skulle i stället bli att visa och följa upp hur myndigheternas verksamhet gradvis leder mot försvarsbeslu- tets mål. Detta skulle gälla såväl utbildning som materiel— anskaffning. Den hittillsvarande i många fall detaljerade redovisningen till riksdagen av planerade verksamheter ett visst budgetår avsågs sålunda ersättas med redovisningar av förutsättningar och möjligheter att nå till krigsorganisa- tionens förmåga och beredskap relaterade mål.
Regeringens styrning mot myndigheterna skulle riktas mot de väsentligaste frågorna och omfattningen av denna styrning skulle kunna minskas väsentligt. Den hittillsvarande indel— ningen i delproduktionsområden skulle utgå i redovisningen till riksdagen och ur regleringsbreven. Den tidigare upp- delningen av anslagen för materiel till försvarsgrenarna på anskaffning resp. forskning skulle också upphöra.
Förändringarna i ledningssystemet skulle införas successivt och bedömdes vara helt genomförda och i full tillämpning från budgetåret 1991/92.
Förändringarna fortsatte genom att i prop. 1987/88:100 bi- laga 6 uttalades att statsmakternas styrning mer än hit— tills måste inriktas på försvarets förmåga och beredskap enligt ett försvarsbesluts intentioner.
I regleringsbrevet för budgetåret 1987/88 för försvarsde- partementets verksamhetsområde hänfördes målen för myndig- heternas verksamhet i större utsträckning än tidigare till krigsorganisationen och delades upp på program. Beskriv- ningen av målen utgick från riksdagens beslut om totalför- svarets fortsatta utveckling och från information ur myn- digheternas långsiktiga planering för utvecklingen av det militära försvaret.
Avsikten är att myndigheterna under försvarsbeslutsperioden skall nå de preciserade målen inom en av riksdagen i fast prisläge bestämd ekonomisk ram. Tidigare hade målen, om de inte kunnat uppnås inom försvarsbeslutsperioden, successivt *' rullats i fem och tio års perspektiv, men nu skall målen ligga fast i försvarsbeslutets tidsperspektiv. Vid ett nytt försvarsbeslut fastställs mål för den kommande försvarsbe- slutsperioden.
Den förändring av styrningen som kommit till uttryck genom den nya utformningen av regleringsbreven ställer mer preci— serade krav inte bara på överbefälhavaren utan på alla myn— digheter på central nivå.
Arbetet med att effektivisera och utveckla planerings- och budgetprocessen fortsatte. Avsikten var närmast att söka förbättra regeringens möjligheter att följa upp och kon— trollera verksamheten inom försvarsdepartementets område. Enligt prop. 1988/89:80 skulle regeringens uppföljning i fortsättningen väsentligen inriktas mot
— tillståndet i försvarsmakten, främst krigsorganisationens duglighet, beredskap och uthållighet samt andra funktioner av betydelse för försvarseffekten och
40 — utvecklingen av produktivitet och ekonomi.
Tidpunkterna då myndigheterna skall lämna information från sin uppföljning och utvärdering föreslogs mera direkt än för närvarande knytas till regeringens behov av besluts-
underlag.
Även dessa förändringar skulle vara genomförda och i till- lämpning fr.o.m. budgetåret 1991/92.
2.3.3 Krigsförbanden i centrum
I 1987 års totalförsvarsproposition (prop. 1986/87:95) underströks betydelsen av att försvarsmaktens produktions— ledningssystem snarast utvecklades så att det underlättar att genomföra en verksamhet som är effektiv och i balans med de ekonomiska tillgångarna. Regeringen uppdrog åt över- befälhavaren att lämna förslag till förbättringar av pro-
duktionsledningen.
Med anledning härav lämnade överbefälhavaren 1988 förslag som berör såväl program- som produktionsstyrning. Förslagen är främst knutna till ledningen av den verksamhet som föl- jer av produktionsansvaret inom ledning och förbandsverk- samheten. Överbefälhavaren formulerade en grundläggande verksamhetsidé (VI 90) för försvarsmakten. Den innebar att, när verksamheten i fred organiseras, måste förmågan till samordnade insatser i krig och förmågan till insatser i olika beredskapslägen i ökad utsträckning säkerställas. Därför måste bl.a.
- krigsförbandens beredskap och krigsduglighet i vid bemär- kelse vara det centrala för försvarsmaktens verksamhet i
fred,
- krigsförbandcheferna ges ett entydigt ansvar för sina
förband,
41 — ledningen i krig och fred i princip ske på likartat sätt,
— försvarsmaktens organisation utformas så att lydnads— och ansvarsförhållandena i krig har en direkt motsvarighet i fred och i princip grundas på kadrar för de viktigaste krigsförbanden,
— ansvar och befogenheter från högre nivåer föras ned till lägre regional och lokal nivå så att myndigheterna där kan utveckla sin fulla kompetens,
— de gemensamma myndigheternas roller anpassas till dessa
krav på arbetssätt och organisation.
Det förändrade produktionsledningssystemet skall möjliggöra att försvarsmakten är krigsduglig omedelbart vid mobilise- ring. Erforderlig beredskap skall kunna upprätthållas i fred och verksamheten skall präglas av hög effektivitet. Systemet skall medge en smidig övergång mellan olika bered- skapslägen. Det måste därför vara en integrerad del av det operativa och taktiska ledningssystemet. Enligt överbefäl- havaren är målet att högre krigsförbandchefer skall få upp- gifter och resurser för hela krigsförbandet.
I proposition 1988/89:80 uttalade försvarsministern att denna verksamhetsidé var en viktig utgångspunkt för att förbättra krigsduglighet och beredskap inom försvarsmakten. Den grundläggande verksamhetsidén präglade också de frågor om produktionsledning inom försvaret som behandlades i nämnda proposition.
Försvarsministern ansåg att steg bör tas i den riktning överbefälhavaren föreslår. Från budgetåret 1991/92 stärks därför produktionsledningen på högre regional nivå för armén genom att en till två fördelningschefer med kader- organiserad fördelningsstab ingår i myndigheten militärbe- fälhavaren. Fördelningschefens huvuduppgift är att förbe- reda krigsuppgifterna. Därutöver ges han ansvar för pro-
Vid lägre regional nivå inom armén bör brigadchef med kaderstab ges ställning som s.k. huvudansvarsområde. Erfor— derlig personal finns för närvarande i huvudsak vid för— svarsområdesregementena och i de centrala staberna. Brigad- chefen ges ett entydigt ansvar för brigadens krigsduglig- het. Han skall i hithörande frågor vara direktföredragande för fördelningschefen.
I prop. 1988/89:80 gavs också riktlinjer för organisationen av försvarsmaktens centrala och högre regionala ledning. Innebörden härav var att väsentliga ändringar gjordes av de fyra centrala stabernas inre organisation. De huvudsakliga uppgifterna ändrades dock inte. Förändringarna skulle vara genomförda den 1 juli 1991.
I propositionen redovisades också förslag om en ny indel— ning av totalförsvaret på högre regional nivå. Detta inne— bar att antalet civil— och militärområden från den 1 juli 1991 minskades från sex till fem.
Av särskilt stor betydelse för utvecklingen och användning— en av ledningssystemet är det sätt på vilket verksamheten inom de olika programmen inriktas fr.o.m. budgetåret 1991/92. I regleringsbreven för detta år tillämpas en styr- ning som verkligen innebär att "krigsförbanden sätts i centrum" på ett sätt som regeringen förutskickade i prop. 1988/89:80. Innebörden är att regeringen i särskild ordning anger på vilken kvantitativ och kvalitativ nivå krigsorga— nisationen skall upprätthållas. Exempelvis kan anges att det skall finnas x infanteribrigader av vilka y skall ha kvalitetsnivå 4 och z nivå 3. Detta betyder att regeringen styr försvarsmaktens vidmakthållande och utveckling i re— sultatorienterade krigsförbandstermer. Redovisninger av verksamheten under budgetåret 1991/92 skall också göras i resultattermer.
43 2.4 Ledningeformer i statsförvaltningen
Den förändring av styrformerna i fråga om försvarsmakten som beskrivits har inte skett isolerat, utan svarar i väsentlig mån mot det sätt på vilket ledningsformerna för statsförvaltningen i övrigt har avsetts utvecklas.
Sedan mitten av 1980—talet har statsmakterna fattat en rad beslut om att utveckla formerna för ledningen av den stat- liga verksamheten. Förändringarna syftar till att förnya den offentliga sektorn så att produktivitet, effektivitet och service löpande kan förbättras. Kännetecknande för be- slutens inriktning är att befogenheter delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultatredovisning skärps.
Verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226), som grundades på bl.a. verksledningskommitténs arbete, är centralt i detta sammanhang. Grundtanken i verksledningsbe- slutet är att riksdagen och regeringen tydligare skall ange vad man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Vidare skall detaljstyr— ningen av myndigheterna minska, bl.a. genom att fleråriga budgetramar används samt genom att myndigheterna får rätt att föra medel mellan budgetår, göra omorganisationer och tillsätta vissa chefer. Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med långsiktigt underlag för riksdagens och regeringens ställningstaganden. Detta underlag måste hålla hög kvalitet. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomiskt som verksamhetsmässigt med avse- ende på de uppdrag de fått. Lämpliga produktivitets- och effektivitetsmått behöver utvecklas.
När myndigheterna får ökade befogenheter och skyldighet att redovisa resultaten av sin verksamhet, är det naturligt att stärka regeringens möjligheter att utkräva ansvar av verks- chefer m.fl. Med verksledningsbelutet infördes därför också bl.a. en flyttningsskyldighet för verkschefer.
De nya ledningsformerna håller på att förverkligas inom ramen för en ny budgetprocess som i sina huvuddrag presen- terades i 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1). Ca 160 myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning har delats in i tre grupper som successivt går in i den nya budgetprocessen. De ca 35 myn— digheterna i den första gruppen lämnade hösten 1990 för— djupade anslagsframställningar för budgetåren 1991/92 -
1993/94.
Den nya budgetprocessen regleras i budgetförordningen (1989:400). I denna anges hur anslagsframställningarna och resultatredovisningarna skall utformas. Till stöd för myndigheternas arbete med dessa dokument har vidare ett antal Vägledningar utformats.
I korthet är innebörden av den nya, resultatorienterade budgetprocessen följande. En myndighet skall vart tredje år lämna en fördjupad anslagsframställning. I denna skall ingå bl.a. en resultatanalys, vari analyseras hur prestationerna har utvecklats och förhållit sig till de insatta resurserna (produktivitetsutvecklingen) och i vilken utsträckning de har bidragit till att nå syftet med verksamheten (effekti— vitetsutvecklingen). Dessutom skall en myndighet lämna en årlig resultatredovisning där utvecklingen av bl.a. presta- tioner och kostnader presenteras. Verksamhetsstrukturen i resultatanalysen och resultatredovisningen skall i regel vara densamma. De två mellanliggande år då en fördjupad anslagsframställning inte lämnas, skall i stället en för- enklad anslagsframställning lämnas. Denna skall innehålla tekniska anslagsberäkningar och kortfattat redovisa under— lag och förslag som kräver beslut av regeringen eller riks-
dagen.
Av stor betydelse i sammanhanget är också att de statliga arbetsgivaruppgifterna under senare år successivt har dele— gerats från statens arbetsgivarverk till anställningsmyn—
digheterna. Lönepolitiken styrs numera (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 48) av verksamhetsintresset. Detta be- tyder att lönepolitiken främst skall syfta till en ända— målsenlig personalförsörjning. Personal— och lönepolitiken skall anpassas och utvecklas på sätt som ansluter till för- utsättningarna inom olika verksamheter. Personal— och löne- politiken faller därmed i större utsträckning under myndig- hetschefens ansvar och kan - och måste — användas av denne som ett instrument i förnyelsen av den statliga verksam- heten.
I kompletteringspropositionen 1990 (prop. 1989/90:150 bil. 1) erinras också om att inom den offentliga sektorn pågår ett omfattande förnyelsearbete. Förnyelseprogrammets inriktning på decentralisering av verksamheterna och dele- gering av ansvar skall fortsätta. Mål- och resultatstyrning från statsmakterna skall kombineras med större frihet för statliga myndigheters ledningar och anställda att avgöra hur målen skall förverkligas. Samtidigt måste kraven på re- sultatuppföljning och utvärdering höjas och instrument för detta utvecklas.
I senare sammanhang har regeringen vidareutvecklat detta synsätt. I propositionen (prop. 1990/91:39) om den ekonom- iska politiken på medellång sikt uttalas sålunda bl.a. att i syfte att förbättra resultatet av den statliga förvalt- ningens verksamhet skall målstyrningen ges en allt större betydelse. För att stödja utvecklingen av målstyrningen har en systematiserad mål- och resultatdialog inletts mellan
departements— och verksledningarna.
I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 1) redovisas också en rad olika åtgärder som planeras för att effektivisera den statliga verksamheten. Bl.a. anförs att den offentliga sektorn måste utsättas för mer marknadslik- nande förutsättningar. Det innebär att producent— och be- ställarrelationer bör utvecklas. Entreprenader och upphand- ling bör prövas systematiskt i den offentliga verksamheten.
Dessutom uttalar regeringen att den avser genomföra ett treårigt program för omställning och bantning av den stat- liga administrationen. Programmet omfattar även regerings- kansliet, vars dimensionering, kompetens och arbetsformer måste anpassas till de nya krav som ställs på styrningen av den offentliga verksamheten.
I 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150) redovisar regeringen sitt aviserade förslag till ett samlat program för omställning och minskning av den statliga admi- nistrationen. För försvarsdepartementets verksamhetsområde redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden 1992 — 1997 skall leda till en minskning av kostnaderna för den
statliga administrationen med 350 milj.kr.
2.5 Nyligen föreslagna förändringar
Den verksamhetsidé för försvarsmakten (VI 90) som överbe- fälhavaren utformat håller nu på att förverkligas på olika sätt. I ett särskilt dokument har överbefälhavaren i augusti 1990 beslutat riktlinjer för försvarsmaktens led- ning i fred (FörLed). Riktlinjerna tar i första hand sikte på chefers ansvar, befogenheter och roller i ledningssys- temet.
Vissa av riktlinjerna förutsätter att verksamhetsförord- ningen (1983:276) ändras. Överbefälhavaren har därför i en skrivelse (1991-03—25) föreslagit att den särskilda fack- rollen som några gemensamma myndigheter har skall upphävas den 1 juli 1991. Verksamheter som ingått i fackbegreppet har i FörLed inordnats i det vidare begreppet kompetens- område.
I skrivelsen tar överbefälhavaren också upp vissa frågor om försvarsmaktens ledning. Överbefälhavaren erinrar om att försvarets myndigheter sedan 1983 är självständiga myndig— heter med den ställning som följer av regeringsformen.
Detta medför att en myndighet inte kan ge direktiv till en annan för så vitt inte ett bemyndigande därom finns. Verk- samhetsförordningen medger dock att en myndighet får ge uppdrag till en annan.
Överbefälhavaren anser också att hans ansvar för att leda försvarsmakten bör göras tydligare. Detta föreslås ske genom att det i verksamhetsförordningen anges inte bara att överbefälhavaren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess verksamhet, utan också att han skall vidta de åtgärder som är befogade för att åstadkomma en effektiv ledning av försvarsmakten. En sådan ändring skulle, enligt överbefäl— havaren, bättre tillgodose möjligheten att få stöd för att föreskrifter och produktionsuppdrag kan meddelas resp. ges utan andra ändringar i verksamhetsförordningen. Överbefäl— havaren anser det inte påkallat att i detta sammanhang ta upp frågor kring en annan myndighetsstruktur inom försvars- makten med hänsyn till den av regeringen aviserade över- synen av det högre ledningssystemet inom försvarsmakten.
I skrivelsen föreslår överbefälhavaren vidare att en före- skriftsrätt återinförs avseende försvarsmaktens personal. Motiv till detta är att beslutade och förväntade struktur- förändringar inom försvarsmakten ställer höga krav på att överbefälhavaren kan samordna och styra personalfrågor inom försvarsmaktens organisation. Det stödet saknas för närva- rande i verksamhetsförordningen. Personalfrågorna kan inte heller styras genom uppdrag.
Överbefälhavarens förslag har inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida.
2.6 Styrning i krigsförbandstermer
När programbudgetsystemet infördes i början av 1970-talet
var ett av syftena att rikta uppmärksamheten mot resultaten av försvarsmaktens fredsverksamhet. De viktigaste av resul-
taten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap. Denna styrmetod förutsatte att statsmakterna ägnade minskat intresse åt de kostnadsslag, insatsvaror och metoder som används i produktionen.
Det kan nu konstateras att betydande svårigheter har måst övervinnas innan den ursprungligen avsedda styrningen i krigsförbandstermer kunnat förverkligas. Viss tid har helt naturligt gått åt för att vidareutveckla metoderna för att värdera krigsförbandens effekt. Ett allvarligt hinder mot resultatstyrning har emellertid varit den tyngd med vilken produktionsintressena kunnat göra sig gällande. Orsaken härtill har varit att den gamla myndighetsstrukturen fått leva kvar samt att uppgifts- och befogenhetsfördelningen i strukturen förblivit i stor utsträckning opåverkad av grundtankarna i ledningssystemet. Endast med försiktiga beslut har successivt programansvaret kunnat koncentreras
till överbefälhavaren och fackansvaret tonas ned.
Regeringens styrning i resultattermer verkställs dock fort- farande genom att primäruppdrag lämnas till de tunga pro- duktionsmyndigheterna. Även om krigsförbandschefer och ope— rativt ansvariga i något ökad mån lyckats föra fram sina synpunkter till dem som avgör produktionens inriktning, är det fortfarande så att produktionsmyndigheterna och de värderingar de företräder har ett dominerande inflytande.
Genom bl.a. den systematiska krigsförbandsvärdering som ut- förs och de förbandsutvecklingsplaner som utformas av ope— rativt ansvariga finns nu nödvändiga metod- och rutinmäs- siga förutsättningar för att styra verksamheten i krigsför— bandstermer inom försvarsmakten. Det sätt på vilket regle— ringsbreven utformats för budgetåret 1991/92, visar att också regeringen är beredd att inrikta och följa upp verk— samheten i resultatorienterade krigsförbandstermer.
När planeringssystemet infördes i början av 1970—talet var det självfallet alltför bräckligt och oprövat för att det
omedelbart skulle kunna bli den struktur som höll samman den viktiga, omfattande och på många myndigheter uppdelade fredstida försvarsverksamheten. Den gamla organisations- strukturen med sin hävdvunna uppgifts— och befogenhetsför— delning behövde under någon tid ge det nya ledningssystemet kompletterande stadga. Det uttalades dock uttryckligen att på längre sikt utvecklingen borde bli den att organisa— tionen anpassades till planeringssystemet och inte tvärtom.
Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverk- samhet i krigsförbandstermer och att sätta krigsförbands- cheferna och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred. Det betyder att grundtankarna i FPE-systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé kan fullföljas på olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäristisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollen.
3 LBDNING I KRIG
Utredningen har till uppgift att redovisa en framtida orga- nisationsstruktur för ledningen av försvarsmakten och de militära operationerna i krig. Redovisningen skall omfatta den centrala nivån samt de högre och lägre regionala nivå- erna. Bakgrunden till denna uppgift är bl.a. ändrade förut- sättningar i fråga om ett framtida krigs karaktär samt för- svarsmaktens uppgifter, resurser och operativa inriktning.
I detta kapitel behandlar utredningen frågor om ledning i krig av försvarsmakten och av de militära operationerna. Som underlag för bedömningarna redovisas överbefälhavarens syn på hur ledningen i krig omkring år 2000 bör gå till. Vidare behandlas vissa för ledningssystemet grundläggande frågor om innebörden av försvarsmaktens krigsorganisation.
Strävan är att överensstämmelse så långt möjligt skall råda mellan ansvars— och ledningsförhållandena i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation som skall tillämpas i krig får därmed också stor betydelse för hur fredsorganisationen utformas och leds. Frågor om ledningen i fred behandlas i kapitel 4 och 5.
3.1 Hur ledningen i krig avses utföras
För att kunna bedöma hur ledningen av det militära försva- ret i kris och krig bör gå till omkring år 2000, har utred- ningen inhämtat en beskrivning och bedömning från överbe-
fälhavaren.
I överbefälhavarens beskrivning av ledningen i krig behand-
las inledningsvis allmänna krav på försvarsmakten, framtida krigs karaktär, angreppshot och -riktningar, försvarsmakt— ens uppgifter samt våra resurser och operativa inriktning. Mot denna bakgrund redovisar överbefälhavaren sin bedömning av ledningsbehoven och kraven på ledning. Avslutningsvis presenterar också överbefälhavaren sina sammanfattande
slutsatser.
I avsnitt 3.2 i det följande återges med endast ett par formella redigeringar överbefälhavarens redovisning av ledningsbehov och krav på ledning samt sammanfattande
slutsatser.
3.2 Ledningsbehov och krav på ledning
3.2.1 Ledningsbehov i stort
Försvarsmaktens huvudsakliga verksamhet under kris och i
krig består i stort av
- operativ verksamhet (inkl. ingripande mot kränkningar av vårt territorium),
- mobilisering,
— förbandsproduktion.
Verksamhetens omfattning och inriktning kan variera beroen— de på konfliktnivå, hotsituation och vårt beredskapsläge. Kraven på ledning i krig skall vara utgångpunkten för led—
ningsorganisationens utformning.
För att leda dessa verksamheter erfordras operativ och fackkunnig taktisk ledning, produktionsledning och ledning av mobilisering. Operativ ledning innefattar även ledning av operativa stödfunktioner, liksom ledning av territoriell verksamhet och samordning med totalförsvarets civila delar.
53 3.2.2 Operativ och taktisk ledning
Ledning av stridsverksamhet innebär att samordna strids— krafters förflyttningar och strid till tid och rum samt att tillse att stridskrafterna erhåller erforderligt stöd.
För att kunna utnyttja stridskrafterna effektivt krävs god kunskap om fiendens och egna förbands läge i tid och rum och förbandens stridsvärde samt om terräng— och väderleke— förhållanden. På dessa grunder måste de ömsesidiga hand- lingsmöjligheterna bedömas som grund för beslut om eget handlande.
Beslut om egna stridskrafters utnyttjande måste således grundas på kontinuerliga bedömningar och antaganden om hur läget viss tid framöver är i fråga om ovannämnda förhållan— den. Tidshorisonten eller framförhållningen i besluten be- ror på ledningsnivån. Ju högre ledningsnivå desto längre måste framförhållningen vara. På central nivå kan besluten behöva omspänna veckor, inom ett operationsområde vecka till dagar och på taktisk nivå dag till timmar.
Som en följd härav blir också detaljeringsgraden i besluten olika beroende på ledningsnivå. På högre nivåer kan det vara tillfyllest att ange t.ex. operativ idé och inriktning i stort medan det på lägsta nivåer kan vara nödvändigt att mer detaljerat ange hur uppgifterna skall lösas. Detta är en av de bärande idéerna i vår ledningsfilosofi - delege- ring och uppdragstaktik — innebärande att besluten fattas så långt möjligt på den nivå där de skall genomföras samt att varje chef så långt möjligt skall ges frihet i fråga om val av sättet att lösa uppgifterna.
Enligt kommittédirektiven skall en av regeringens främsta uppgifter i krig vara att fastställa inriktningen i stort av rikets försvar och av myndigheternas verksamhet. Det innebär enligt överbefälhavarens uppfattning att regeringen bl.a. anger till vilken del av landet försvarsmaktens an-
strängningar skall koncentreras och ambitionen i övriga delar av landet.
För ledning av den militära försvaret över landet som hel- het erfordras en centralt sammanhållen övergripande opera— tiv ledning med uppgift att genom samordning av disponibla medel uppnå de mål som den politiska ledningen har fast- ställt. Det ankommer på överbefälhavaren att utöva denna ledning, som i stort innebär att mot bakgrund av regering— ens anvisningar, det strategiska läget, angriparens och andra främmande makters samt våra handlingsmöjligheter fastställa de operativa målen, inrikta den operativa verk- samheten samt fördela stridskrafter och andra resurser mellan operationsområden över hela landet.
Vi kan utsättas för angrepp i form av invasion över land— gränsen och över havet samtidigt. Antalet möjliga inva- sionsriktningar, främst över havet, är dock flera. Vi kan inte förrän i ett förhållandevis sent skede avgöra vilken riktning som väljs och därmed inte heller välja kraftsam- lingsriktning förrän nära inpå invasionstidpunkten. Detta innebär krav på förmåga att snabbt kunna samla våra resur— ser till och leda dessa i olika möjliga invasionsrikt—
ningar.
Beslut om kraftsamlingsområde måste fattas på högsta Och central nivå. Ett sådant beslut måste fattas så tidigt som möjligt och med ett bedömt läge som grund. Det kan således inte innehålla detaljerade bestämmelser om hur försvaret skall föras i olika operationsområden, utan kan endast ange: operativa mål och inriktning i stort.
För att kraftsamling ändå skall kunna genomföras snabbt ochi säkert och för att våra resurser skall kunna utnyttjas effektivt måste inriktningen från central nivå omsättas i bl.a. uppgifter till förbanden. Dessa måste baseras på ett mer aktuellt underlag om angriparen och hans möjligheter i området samt läget vid egna förband. Kunskap härom kan fin—-
nas endast hos en regional chef som — utöver genom uppfölj— ning av händelseutveckling m.m. — inhämtat ingående kunska- per om området genom det fredstida krigsförberedelsearbe— tet. Kvaliteten på ledningen i krig är sålunda i stor ut- sträckning beroende på förberedelserna i fred. Ledningen i olika områden skall förfoga över och äga god kännedom om i fred utarbetade operativa planer. Vidare måste ledningen ha förmåga och kompetens att mot bakgrund av operativa mål och inriktning i stort samordna armé, marin— och flygstrids— krafter jämte stödfunktioner och stödet från totalförsva— rets civila delar mot ett gemensamt mål, dvs. i en opera- tion. Ledningen av såväl det operativa krigsförberedelse— arbetet som ledningen av operationen måste därför utövas av en och samma chef i respektive operationsområde i krig och fred.
Inom varje operationsområde erfordras således en operativ ledning med god förmåga och hög kompetens för att samordna insatserna av mark-, sjö- och flygstridskrafter för att uppnå det av överbefälhavaren fastställda operativa målet. Vidare erfordras ledning av den territoriella verksamheten och stödfunktioner samt samordning med totalförsvaret i övrigt. Verksamheterna är starkt beroende av varandra och måste samordnas om målen skall kunna nås. Därför är det väsentligt att all operativ militär verksamhet i ett av- gränsat operationsområde leds av en chef.
Inom operationsområdena erfordras under den operativa chefen också en taktisk, fackmässig ledning av strids- verksamheten med armé-, marin— respektive flygstridskrafter i syfte att lösa stridsuppgifter. Omfattningen av och inne- hållet i denna taktiska ledning varierar dels mellan olika slag av stridskrafter beroende på deras inneboende egenska- per, dels mellan olika områden beroende på den operativa verksamhetens krav. För den taktiska ledningen erfordras således ett antal högre taktiska chefer för ledning av armé-, marin— och flygstridsförbanden.
För att samordna lokalt bundna enheter för markförsvar och bevakning, för försvarsmakten gemensamma stödfunktioner samt militär och civil verksamhet (territoriell verksamhet) erfordras chefer direkt underställda den områdesansvarige operativa chefen. I fråga om samordning mellan militär och civil verksamhet finns en stark koppling mellan försvarsom- råde och län. I samordningsfrågor är det väsentligt att civila chefer kan vända sig till en militär chef inom re— spektive område för att undvika att civila myndigheter tvingas till avvägningar som det ankommer på militär chef att göra.
Framtida krigs karaktär ställer krav på stor flexibilitet, rörlighet och snabb reaktionsförmåga hos våra operativt och taktiskt rörliga stridskrafter och vapensystem. Det minska- de antalet kvalificerade förband ökar behovet av att allt efter lägets växlingar snabbt kunna bringa stridskrafterna och vapensystemen till maximala insatser i alternativa geo- grafiska områden. Främst flygstridskrafterna - men även sjöstridskrafter och vissa armé— och kustartilleriförband - har förmåga till sådan flexibel användning. Detta kräver en taktisk ledning med förmåga och kompetens att optimalt ut— nyttja resp. vapensystems egenskaper i det eller de områden och för de uppgifter som operativ chef beslutat.
Det bör i detta sammanhang också påpekas den betydelse som krigsplanläggning i fred i aktuella riktningar och övning av förbanden har för möjligheterna att uppnå avsedda mål.
3.2.3 Ledning av stödfunktioner
Den operativa och taktiska verksamheten liksom samordningen med övrigt totalförsvar är beroende av en väl fungerande ledning av varje stödfunktion för sig och samordningen dem
emellan. De stödfunktioner, som främst avses, är
- underrättelse- och säkerhetstjänst,
— stabs- och sambandstjänst, — fältarbeten och karttjänst, - underhållstjänst,
— kommunikationstjänst,
- personaltjänst,
— informationstjänst.
Ledningen för varje funktion behöver dels kunna medverka i och tillhandahålla underlag för den operativa och taktiska planeringsprocessen, dels inom ramen för den operativa och taktiska inriktningen kunna genomföra verksamheten inom resp. funktion samt samordna denna med andra stödfunktioner och berörda funktioner inom totalförsvarets civila delar.
Det innebär, att ledning av stödfunktionerna erfordras som en integrerad del av den operativa och taktiska ledningen på alla nivåer.
3.2.4 Ledning av flygstridskrafter
Mot bakgrund av den uppgiftsfördelning i stort som angetts skall överbefälhavaren bl.a. ange operativa mål, ställa uppgifter och fördela resurser till respektive operativ områdeschef. I fråga om flygstridskrafterna kan detta ske genom att överbefälhavaren t.ex. anger antal procent av disponibel flygkapacitet eller antal företag eller divi- sioner som ställs till den operative områdeschefens för- fogande under viss tid.
När det gäller flygstridskrafter visar studier och spel att en angripare kan åstadkomma en mycket kraftig bekämpning inom en huvudanfallsriktning och därigenom begränsa våra baseringsmöjligheter i området. Insats av flygstridskrafter måste därför kunna ske oberoende av territoriella gränser, varvid även resurser från mindre utsatta områden måste kunna utnyttjas. Detta måste kunna ske i ett snabbt tids- förlopp (timmar). Flygsystemens inneboende egenskaper med-
ger också rent tekniskt att uppgifter och insatsområden snabbt kan skiftas.
Det förhållandet att överbefälhavaren tilldelar en operativ chef flygresurer innebär således inte att flygresurserna nödvändigtvis måste baseras inom den operativa chefens om— råde eller vara underställda denne. Däremot är det helt av— görande att den operativa områdeschefen har det fulla an- svaret för att samordna insatser med alla typer av strids- krafter i operationen. Han måste således vara den chef som ger uppgifter och eventuella restriktioner även till flyg- stridskrafterna.
För att leda och genomföra stridsinsatser med flygstrids- krafterna erfordras en taktisk ledning (flygkommandon) . I fråga om bas— och striltjänst är ledningen i hög grad be- roende av en väl fungerande samordning med territoriell
verksamhet. Det är dock enligt överbefälhavarens uppfatt— ning inte nödvändigt att de operativa områdesgränserna
(milogränserna) helt sammanfaller med de för den taktiska
ledningen av flygstridskrafter lämpligaste gränserna.
För att kunna åstadkomma snabb kraftsamling till olika områden liksom ett optimalt utnyttjande av flygstrids- krafterna och deras egenskaper, är det väsentligt att våra flygresurser i följande hänseenden hålls samman under en central ledning. Den skall kunna tillhandahålla underlag för den operativa planeringen av flygstridskrafternas ut- nyttjande och inom ramen för den operativa inriktningen skapa förutsättningar för och leda genomförandet av alla de åtgärder som krävs för att åstadkomma kraftsamling, hög insatsförmåga och uthållighet. Den skall också kunna leda och samordna systemvisa anpassningsåtgärder av taktik, telemotmedel, vapen etc. liksom snabb omdisponering och reorganisation av resurser över hela landet. Den organisa- toriska inpassningen av denna ledning behöver ytterligare övervägas i det fortsatta organisationsarbetet.
3.2.5 Ledning av marinstridskrafter
Våra marinstridskrafter skall kunna utnyttjas för tidiga och successivt hårdnande insatser mot invasionsföretag i havsområden, som utgör möjliga invasionsriktningar. In- satserna måste kunna samordnas med insatser från flyg- och arméstridskrafter. Ingripande mot kränkningar måste kunna ske även i operativt sekundära riktningar.
Den marina verksamheten innefattar också en ständigt pågå- ende verksamhet längs våra kuster oavsett var invasion genomförs. Denna verksamhet omfattar främst havsövervak- ning, sjöbevakning, sjötrafik, fiske, sjöfartskontroll, navigeringstjänst, minerings— och minröjningsverksamhet m.m.
Sjö— och vissa kustartilleristridskrafter skall kunna kraftsamlas till olika havsområden.
Det ankommer på överbefälhavaren att ange de operativa målen, ställa uppgifter och fördela resurser till respek- tive operativ områdeschef. I fråga om sjöstridskrafter kan därvid basering ske även i angränsade operationsområde.
Den operative områdeschefen skall inom ramen för de av överbefälhavaren angivna målen fatta beslut och ge rikt- linjer, ställa uppgifter och tilldela resurser till direkt underställda taktiska chefer samt samordna insatser av marina stridskrafter med all annan militär verksamhet och totalförsvaret i övrigt inom sitt område.
Under den operative områdeschefen erfordras chefer för taktisk ledning av marinstridskrafter och all övrig marin verksamhet längs våra kuster och i omgivande havsområden.
Operativa och taktiska chefer måste, vid behov efter för— stärkning, förfoga över ledningskapacitet som — utöver led-
ning av ständigt pågående verksamhet - möjliggör kraftsam- ling av marinstridskrafter till havsområden i möjliga inva-
sionsriktningar.
3.2.6 Ledning av arméstridskrafter och territoriell ledning
Våra arméstridskrafter består dels av territorialförsvars- förband med huvudsakligen stationära uppgifter, dels opera- tivt och taktiskt rörliga brigad- och fördelningsförband med förmåga att genomföra all slags stridsverksamhet i olika delar av landet.
Territorialförsvarsförbanden är avsedda för försvar av väg— och knutpunkter, infallsportar, viktiga anläggningar etc. bl.a. för att skapa gynnsamma förutsättningar för omgrup- peringar och insatser av operativt och taktiskt rörliga stridskrafter. Brigad- och fältförbanden samt vissa terri— torialförsvarsförband skall kunna kraftsamlas till olika
operationsområden.
Även i fråga om arméstridskrafter ankommer det på överbe— fälhavaren att mot bakgrund av de operativa målen ställa uppgifter och fördela resurser till områdesansvariga opera— tiva chefer.
Den operative chefen skall inom ramen för de av överbefäl— havaren angivna operativa målen fatta beslut och ge rikt- linjer för den operativa verksamheten, ställa uppgifter och tilldela resurser till direkt underställda taktiska chefer samt samordna insatser av arméstridskrafter med all övrig militär verksamhet och totalförsvaret i övrigt inom ramen
för en operation.
Under den operative chefen erfordras högre chefer med stab— er för taktisk ledning av territorialförsvars- och/eller fältförband. Ledning av fältförband kräver förmåga till rörlig taktisk ledning på stridsfältet.
Vid insats av två eller flera högre förband (fördelningar) erfordras taktisk samordning på fältet ("armékåruppgiften") av den operative områdeschefen. Denna samordning avser främst att inom ramen för en operation
- reglera gränser, befälsförhållanden och samverkan, — reglera understöd av markstriden med marin- och flyg- stridskrafter,
- samordna den taktiska underrättelsetjänsten, - tidsmässigt reglera verksamheter inom markstriden, - reglera och prioritera behov av understöd av tung eld, förnödenheter och tjänster av olika slag,
— i övrigt besluta i frågor med motstridiga intressen.
Territoriell verksamhet innebär att samordna lokalt bundna enheter för markförsvar och bevakning, för försvarsmakten gemensamma stödfunktioner samt militär och civil verk- samhet. Å
3.2.7 Ledning av mobilisering
Mobilisering måste kunna fullföljas även om stridshand- lingar har inletts och måste vara så förberedd att den kan genomföras även om ledningen från högre nivåer inte kan göra sig gällande. Det innebär att ansvaret för att genom— föra mobiliseringen huvudsakligen måste åvila mobilise- ringsmyndigheterna under ledning av områdesansvariga opera- tiva och taktiska chefer. På central nivå består lednings- behoven främst i att utverka regeringens beslut om mobili- sering samt tillse att mobilisering genomförs i enlighet med operativa krav.
Ledning av mobilisering är ytterst en angelägenhet för den operativa och taktiska ledningen men har starka kopplingar till produktionsledningen i fred, kris och krig. Det inne- bär, att den operativa och taktiska ledningen skall fast-
ställa kraven på krigsförbandens mobgruppering, mobtider,
kvalitativa prioriteringar etc. som sedan skall styra pro- duktionen i vad gäller förberedelser för mobilisering. Kon- tinuitet i ledningen över hela konfliktskalan fred - kris —
krig är nödvändig.
3.2.8 Ledning av produktion
Produktionsledningens omfattning och inriktning liksom sättet att utöva ledningen är beroende av dels konflikt- nivå, dels vårt mobiliserings— och beredskapsläge.
Under fredskris fortsätter produktionen enligt fredstida
principer.
Under kris med angreppshot och neutralitet måste produktio— nen begränsas med hänsyn till de reella produktionsmöjlig- heterna. Dessa varierar dels mellan försvarsgrenarna, dels mellan olika områden beroende på vårt mobiliserings- och beredskapsläge.
Under kris med angreppshot och neutralitet består produk— tionsledningen främst i att
- reglera avlösning av mobiliserade förband,
- avbryta eller forcera grundutbildning och annan utbild- ning, - forcera anskaffning av materiel och anläggningar,
- höja den materiella och personella beredskapen, — stämma av krigsorganisationen mot tillgången på personal och materiel.
I krig måste produktionen begränsas ytterligare. Produk- tionsledningen består då huvudsakligen i att
- reglera omorganisation och nyuppsättning av förband, — utfärda utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar,
- reglera modifieringsarbeten på befintlig materiel, - anskaffa förnödenheter genom förfogande, import eller produktion.
Produktionsledningsansvaret måste således anpassas till den produktion som är möjlig att genomföra. Inom ramen för detta måste i första hand de från operativ synpunkt mest angelägna behoven tillgodoses. Det är således ytterst en operativ angelägenhet att krigsförband och vapensystem m.m. har den krigsduglighet och beredskap som verksamheten i krig kräver. Detta talar för att produktionsledningsansva- ret under kris med angreppshot, neutralitet och i krig in- ordnas i det operativa ledningssystemet.
Av kontinuitetsskäl bör samma ledningsansvar gälla över hela konfliktskalan fred — kris - krig.
3.2.9 Ledningsuppgifter och krav på ledning vid försvar mot invasion
Våra resurser medger kraftsamling till endera kustinva- sionsriktningen eller gränsinvasionsriktningen. Detta ställer krav på förmåga att anpassa ledningskapaciteten till aktuella behov i olika områden.
Oavsett val av kraftsamlingsriktning ankommer det på över- befälhavaren att i enlighet med regeringens anvisningar fastställa de operativa målen och omfördela stridskrafter och andra resurser från andra områden till kraftsamlings- området.
Vid kraftsamling till ett kustinvasionsområde erfordras i detta område kapacitet för att leda insatser av alla flyg- och sjöstridskrafter och rörliga kustartilleristridskrafter samt, utöver territorialförsvarsförband, nästan alla bri- gaderna jämte fördelningsförband. I övriga delar av landet erfordras ledning av territoriell verksamhet, mark-, sjö-
och luftbevakning, territorialförsvar och enstaka fältför- band, ingripande mot kränkningar, ständigt pågående verk— samhet längs våra kuster, luftförsvarsinsatser med flyg- stridskrafter samt understöd i olika former av verksamhetenl i kraftsamlingsområdet.
Vid kraftsamling till ett gränsinvasionsområde erfordras i detta område kapacitet för att leda insatser med alla flygstridskrafter samt utöver territorialförsvarsförband huvuddelen av brigaderna jämte fördelningsförband. I kust- invasionsområdet erfordras kapacitet för att leda huvud- delen av våra marinstridskrafter, insatser med flygstrids- krafter samt utöver territorialförsvarsförband också en- staka brigader. I övriga delar av landet erfordras samma ledningskapacitet som redovisats ovan vid kraftsamling till kustinvasionsområdet.
I båda kraftsamlingsalternativen erfordras omfattande transporter av förband och förnödenheter från södra och mellersta Sverige till övre Norrland eller tvärtom. Detta ställer stora krav på transportledning, transportresurser och upprätthållande av transportleder inom såväl det mili- tära som det civila försvaret, liksom ledning av luftför-
svar av transportområdet.
Ledningsuppgifterna i olika områden vid olika kraftsam- lingsalternativ framgår översiktligt av tabell 3.1 och 3.2.
I tabellerna används beteckningen stor, medelstor och liten] omfattning för att beteckna skillnad i verksamhetens omfattning mellan områden med invasion och kraftsamling, enbart invasion resp. varken invasion eller kraftsanling.
Som framgår av tabellerna erfordras alltid ledning ; någon omfattning av all slags verksamhet (särskilt operat;v och territoriell verksamhet) i hela landet samtidigt. Däremot varierar omfattningen av olika ledningsbehov dels över tiden, dels i olika områden och situationer. Mot den bak-
Tabell 3.1 Kraftsamling till kustinvasionsriktning
___—___—
Ledningsuppgifter (behov) i Kustinvasions- Gränsinvasions- Övriga delar av området området landet
________________________________________________________ * Op ledning av * Op ledning av * Op ledning av
stor omfatt— ning
Taktisk led- ning av stor omfattning av mark-, sjö— och flygstridskraf— ter
Ledning av terr verksamhet av stor omfattning Ledning av mo- bilisering Transportledning Prodledning i begränsad om— fattning
medelstor om- fattning * Taktisk led— ning av (1) terrförband och enstaka fältförband (2) marinstrids- krafter av liten om— fattning (3) flyginsatser * Ledning av terr verksamhet * ledning av mo- bilisering * Prodledning i begränsad om- fattning * Transportled- ning * Förberedelser för ledning av fria kriget
liten omfattning
* Taktisk ledning
av
(1) terrförband (2) marinstrids- krafter av liten omfatt- ning (3) temporära luftförsvars- insatser
* Ledning av terr
verksamhet
* Ledning av mobi-
lisering
* Prodledning * Transportledning * Förberedelser
för ledning av fria kriget
_—————_____
Tabell 3.2 Kraftsamling till gränsinvasionsriktning
Ledningsuppgifter (behov) i Kustinvasions- området
Gränsinvasions-
området
övriga delar av landet
* Op ledning av medelstor om- fattning * Taktisk ledning av
(1) terrförband,
enstaka fält- förband
(2) marinstrids-
krafter av stor om— fattning
(3) flyginsatser
* Ledning av terr verksamhet
* Ledning av mo- bilisering
* Transportled— ning
* Prodledning i begränsad om— fattning
* Förberedelser för ledning
av fria kriget
* Op ledning av stor omfattning * Taktisk ledning av (1) armé- och flygstrids- krafter av stor omfatt- ning (2) marinstrids- krafter av liten om— fattning * Ledning av terr verksamhet av stor omfattning * Ledning av mo- bilisering * Transportled- ning * Prodledning i begränsad om-
fattning
* Op ledning av liten omfatt- ning
* Taktisk ledning av
(1) terrförband
(2) marinstrids-
krafter av liten on- fattning
(3) luftförsvars-
insatser
* Ledning av terr verksamhet
* Ledning av mo— milisering
* Transportled- ning
* Prodledning
* Förberedelser för ledning av fria kriget
grunden erfordras en grundkapacitet för ledning av olika verksamheter över hela landet. En sådan grundkapacitet måste också kunna tillgodose behovet av krigsförberedelse- arbete i fred. Hur stor denna grundkapacitet behöver vara kan avgöras först då det har klarlagts vilka uppgifter totalt sett som skall lösas och vilka risker i fråga om ledningssäkerhet som kan accepteras.
3.2.10 Ledning under kris med angreppshot och neutralitet
För att genomföra verksamhet, som kan bli aktuell under kris med angreppshot och neutralitet, erfordras
- övergripande operativ, operativ och taktisk ledning främst för underrättelse- och säkerhetstjänst, för- flyttning och gruppering m.m. av mobiliserade förband för att gardera aktuella hot, begränsade insatser med stridskrafter, översyn av planer och anpassning av ledningsberedskapen,
— mobiliseringsledning för att genomföra partiell mobili- sering och förbereda allmän mobilisering, — produktionsledning främst i form av forcerad utbildning och materielanskaffning.
Ledningen av underrättelse- och säkerhetstjänsten måste ges hög prioritet.
Betydelsen av kompletterande utbildning och materielan— skaffning ökar i framtiden på grund av utvecklingen inom försvarsmakten.
Ledningsbehoven under kris med angreppshot och neutralitet kräver inte större eller väsentligt annorlunda lednings- kapacitet än ledningsbehoven i krig.
3.2.11 Ledning under fredskris
Framtida fredskrisers och incidenters karaktär kan inte förutses. Detta kräver en handlingsberedskap för att vidta motåtgärder i ett brett spektrum av krissituationer.
De insatser, som kan bli aktuella, torde bestå i övervak- ning av vårt territorium samt ingripande mot kränkningar. Vidare kan bistånd till civila myndigheter bli aktuellt t.ex. vid flyktingmottagning, katastrofhjälp osv.
Ledningsbehoven måste kunna tillgodoses med grundorganisa- tionens resurser. Samma principer bör användas, som de som
är tänkta i krig.
3.2.12 överbefälhavarens sammanfattande slutsatser
En väl fungerande ledning för försvarsmakten är av stor betydelse för den effekt försvarsmakten kan utveckla i krig och därmed för hur trovärdigheten hos vårt försvar upp-
fattas såväl inom som utom landet.
Ledningsorganisationen inom försvaret skall utformas med utgångspunkt från de krav som ledningen av försvarsmakten i krig ställer. Uppgiften att motstå angrepp över gräns och kust skall därvid vara styrande.
Organisationen i krig skall möjliggöra att försvarsan- strängningarna inom totalförsvarets olika delar sanordnas så att den samlade försvarseffekten blir den största möj- liga. Den måste också möjliggöra att beslut av avgörande art kan fattas och effektueras snabbt.
I fred, kris och neutralitet skall ledningssystemet medge försvarsförberedelser i hela landet liksom ledning av in— satser för att hävda vårt territorium, vår suveränitet i övrigt eller i krisdämpande syfte. Ledning av mobilisering
skall ständigt kunna påbörjas och fullföljas samtidigt som ledning av strid genomförs.
I krig skall ledningssystemet medge att stridskrafterna kan kraftsamlas för att genomföra försvarsoperation i en rikt- ning i syfte att successivt bryta angriparens anfallskraft eller förhindra att angriparen får fast fot. En förutsätt— ning härför är att övriga delar av landet har försvar och skydd så att en reell och materiell kraftsamling kan genom- föras. Luftförsvaret är därvid av särskild betydelse.
Ledningssystemet skall vara ändamålsenligt i olika tänkbara militärpolitiska lägen. Organisationen skall dock i första hand utformas för att kunna leda försvar mot angrepp i de riktningar, där betingelser för stort upplagda operationer föreligger. Organisationen skall genom relativt enkla åtgärder kunna anpassas så att försvar mot angrepp också kan ledas i övriga delar av landet.
Ledningsorganisationen i krig och fred skall så långt möj- ligt vara lika. Övergång från freds— till krigsorganisation skall kunna ske snabbt. Kraven på kvalitet i krig måste styra resurstilldelningen för förberedelser i fred.
Dagens principer för ledning av operationer och samverkan med totalförsvaret i övrigt är enligt överbefälhavarens uppfattning lämpliga. Det innebär bl.a. att det även fort- sättningsvis under regeringen bör finnas en central nivå (överbefälhavaren), en högre regional nivå med militärbe- fälhavare och en lägre regional nivå med taktiska chefer.
Antalet chefer på högre resp. lägre regional nivå måste avpassas med hänsyn till främst följande.
- Innebörden av de uppgifter som åläggs cheferna, upp- giftsfördelningen i hela organisationen och de reella möjligheterna för olika chefer att lösa dessa uppgifter. Härvid måste också kraven på förberedelser i fred
särskilt beaktas.
- Antalet förband och enheter som skall ledas.
- Kraven på ledningssäkerhet — risktagning.
- Kraven på kompetens och tillgången på personal.
3.3 Utredningens bedömning
Utredningen har prövat de förutsättningar, bedömningar och slutsatser som överbefälhavaren redovisar i underlaget. Utredningen anser att underlaget är tillräckligt för att dra slutsatser om hur ledningen i krig i vårt land bör gå till vid tiden omkring sekelskiftet och om den lednings— organisation som bör finnas för ändamålet. Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till överbefälhavarens be- dömningar i dessa avseenden och lägger dem till grund för det fortsatta arbetet.
Innan utredningen presenterar sin syn på ledningsorganisa— tionen på olika nivåer skall dock först en annan viktig fråga behandlas, nämligen den om innebörden av försvars— maktens krigsorganisation.
3.4 Försvarsmaktens krigsorganisation
Försvarsmaktens krigsorganisation utgörs enligt verksam- hetsförordningen av överbefälhavaren med högkvarteret och de särskilda ledningsorganen samt av krigsförbanden.
Myndigheten överbefälhavaren har enligt verksamhetsförord- ningen bl.a. till uppgift att leda det militära försvaret av landet. Det är endast genom denna bestämmelse som över- befälhavaren ges denna uppgift.
I avsnitt 3.2 har redovisats de olika slag av ledningsin— satser som behövs för att leda operativ verksamhet, mobili- sering och förbandsproduktion i kris och i krig.
Kraven på samordnande operativ och taktisk ledning har med- fört att militära organisationer oftast är hierarkiskt upp- byggda. Ledningen utövas vanligen genom att order med nivå- vis allt större detaljeringsgrad överförs från högre till lägre chefer. Cheferna verkställer uppgifterna med egna resurser eller genom att ge order till underställda chefer. Utgångspunkten är att ledningsorganen och krigsförbanden utgör en sammanhållen organisation. Behoven av samordnad ledning utesluter inte att chefer på alla nivåer har en långtgående självständighet att besluta om hur insatser skall utföras inom ramen för givna uppgifter. Utrymme måste samtidigt finnas för en aktiv ledning från överordnade chefer på olika nivåer i syfte att öka stridseffekten.
Detta synsätt gäller även i vårt land. Det är, som fram- gått, på detta sätt som överbefälhavaren avser att utöva sin ledning och ordergivning. Huruvida rättsliga förut- sättningar för närvarande faktiskt föreligger för att utöva ledningen på detta sätt synes dock inte vara självklart. Viss oklarhet synes nämligen kunna råda om överbefälhava- rens, de särskilda ledningsorganens och krigsförbandens ställning i förhållande till varandra och till regeringen. Härav följer också att oklarhet kan råda om och i vilken form order får ges.
Myndigheter som är nämnda i verksamhetsförordningen skall finnas också i krig om inte särskilda bestämmelser med- delas. Några sådana bestämmelser har inte meddelats. Härav följer att den krigsorganiserade försvarsmakten inte utgör en sammanhållen organisation, utan består av ett antal myn- digheter som alla i princip lyder direkt under regeringen. Inte endast de gemensamma myndigheternas krigsorganisa- tioner är självständiga myndigheter. Även högre och lägre regionala ledningsorgan, militärområdesförvaltningar och
militärområdesförband är verksamma i krig och utgör i vissa avseenden egna myndigheter direkt under regeringen. Vilken ställning som krigsförband av olika storlek har är oklart. Det är inte klart uttalat i någon författning om fördel— ningar, brigader, ytattackflottiljer och flygdivisioner utgör egna myndigheter, eller om de är delar av andra myn- digheter och i så fall av vilka myndigheter. Det kan nämnas att utredningen om förfogandelagstiftningen i sitt be— tänkande (SOU 1975:65) angav att enheter av detta slag var myndigheter inom försvarsmakten som borde få besluta om
förfogande.
Enligt förfogandelagen (1978:262), som bl.a. gäller i krig, får myndighet som regeringen bestämmer besluta om förfogan- de. I förfogandeförordningen (1978:558) anges de myndig— heter som får besluta om förfogande. Där anges att en rad ledningsorgan som verkar i krig utgör myndigheter, i vart fall i fråga om förfogandelagens tillämpning.
Av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt— ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs— fara framgår att delgivning med den som tjänstgör vid för— svarsmakten skall ske genom en militär myndighets försorg. Detta tyder på att det antas finnas mer än en militär myn— dighet inom försvarsmakten. Av förordningen (1988:1215) framgår också att om delgivning skall ske genom en militär myndighets försorg, skall delgivningshandlingarna ges in till eller sändas till överbefälhavaren. Detta tyder på att det vid sidan av överbefälhavaren antas finnas flera militära myndigheter. Begreppen försvarsmakten och militär myndighet synes också ha olika innebörd. Vad som åsyftas med militär myndighet är dock oklart.
De offentligrättsliga förhållanden, som gäller mellan myn- digheterna i försvarsmakten, påverkar överbefälhavarens och andra ledningsorgans möjlighet att leda verksamheten. Några olika instrument är tillgängliga för överbefälhavaren vid ledningen av det militära försvaret av landet i krig.
En möjlighet är att utfärda föreskrifter. Överbefälhavaren har i viss omfattning sådana befogenheter. Det förefaller dock som om föreskrifter, dvs. generella regler, är illa lämpade för att leda militära operationer. Militärbefäl- havarna har för övrigt ingen motsvarande befogenhet.
En annan möjlighet är att ge order i form av uppdrag. Sådana kan överbefälhavaren endast lämna till militärbefäl- havarna, vilket i och för sig är rätt uppdragsmottagare. Frågan är dock om den produktion som skall styras genom uppdrag även innefattar militära operationer i krig. Det förefaller som om produktionen utgörs av försvarsmaktens verksamhet i fred. Därmed skulle uppdrag grundade på be- stämmelser i verksamhetsförordningen inte kunna användas.
Det bör också noteras att enligt RF 11:7 ingen myndighet får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Ordergivning som syftar till att samordna militära opera- tioner av större dignitet berör otvivelaktigt flera myn- digheters verksamhet. Om en myndighets, t.ex. en militärbe- fälhavares, beslut rör myndighetsutövning mot enskild skulle en annan myndighet, t.ex. överbefälhavaren, inte få bestämma vilket beslut som skall fattas. Motsvarande skulle gälla i förhållandet mellan militärbefälhavare och en taktisk myndighet, t.ex. chef för marinkommando.
När en tulltjänsteman, en polisman eller en kustbevaknings- tjänsteman ingriper mot otillåtna varu- eller personrörel- ser över gränsen utgör detta i många fall myndighetsutöv- ning mot enskild. Utgör det myndighetsutövning när för- svarsmakten i krig ingriper med sådant våld som den är avsedd att använda eller utgör det s.k. faktiskt handlande?
Om det är fråga om myndighetsutövning förefaller mycket
starka begränsningar finnas i det sätt på vilket order och uppdrag kan utformas och ges mellan de myndigheter som försvarsmakten i krig består av. Det ligger i sakens natur att de order eller uppdrag som ges syftar till en mycket precis samordning av olika enheters agerande. Ordergivning- en innebär därför regelmässigt att bestämma hur en annan myndighet skall besluta och handla i ett särskilt fall.
Även om det är fråga om faktisk verksamhet, krävs särskilt bemyndigande om en myndighet skall kunna bestämma hur verk- samheten skall bedrivas vid någon annan myndighet.
I sammanhanget bör påpekas att den befälsrätt som anges i förordningen (FFS 1983:31) med tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal får anses reglera förhållandet mellan personer och tjänstemän. Däremot är den knappast en formellt hållbar grund för någon chef att ge en order till en person som är chef för en annan myndighet om de beslut denne skall fatta i egenskap av myndighetschef. Tjänste- föreskrifterna är dock intressanta eftersom de kan antas spegla dels traditionella befäls- och lydnadsförhållanden, dels de befälsförhållanden som faktiskt avses tillämpas i krig. Utredningen har kunnat konstatera att denna före- ställning om befälsrätt och lydnadsskyldighet har en mycket stark ställning inom försvarsmakten. Dessa frågor belyses ytterligare i avsnitt 4.5.
Enligt utredningens mening består även den rent militära delen av försvarsmaktens krigsorganisation för närvarande av flera myndigheter. Därmed är organisationen utformad på ett sätt som strider mot hur krigsorganisationen och mili- tära operationer avses och bör ledas.
Utredningen har dock inte ambition eller behov av att till alla delar slutligt kunna klara ut hur den krigsorganisera- de försvarsmakten i dag formellt är indelad myndighetsvis. Inte heller är det nödvändigt att slutligt avgöra om mili— tära operationer kan innehålla inslag av myndighetsutövning
75 mot enskild eller om de utgör s.k. faktiskt handlande.
För utredningen är det tillräckligt att kunna konstatera att frågan om myndighetsstrukturen i försvarsmaktens krigs- organisation inte är entydigt reglerad. Därmed råder också oklarhet om och i vilken form order får ges. Enligt min mening är redan detta förhållande oacceptabelt. Effektivi- teten i försvarsansträngningarna i krig beror i hög grad på att en samordnande ledning kan utövas genom och på alla nivåer. Klarhet och organisatoriska förutsättningar härför måste skapas.
Det enklaste sättet att skapa formella förutsättningar för de förutsatta ledningsformerna, kommandolinjerna, befäls— rätten och lydnadsplikten är att låta den krigsorganiserade försvarsmakten utgöra en myndighet vars chef är överbefäl- havaren. Inom en sådan organisation kan uppgifter, befogen- heter och ansvar fördelas genom interna föreskrifter och vad som i andra sammanhang benämns arbetsledningsbeslut. De grundläggande dragen kan ges med en förordning med instruk- tion för försvarsmakten i krig.
De samordnande ledningsbehov som beskrivits avser inte med samma styrka verksamhet vid alla myndigheter som enligt verksamhetsförordningen för närvarande ingår i försvarsmak- ten. I första hand är det militära operationer och insatser som snabbt, säkert och med precision behöver kunna ledas och samordnas. Motsvarande behov föreligger knappast i fråga om all den verksamhet som de gemensamma myndigheter- nas krigsorganisationer skall utföra i krig.
Mot denna bakgrund anser jag att den personal och övriga resurser som används för det egentliga militära försvaret av landet i krig bör utgöra en myndighet. Detta är en mindre organisation än den nuvarande försvarsmakten. Denna snävare avgränsade organisation bör i krig benämnas för- svarsmakten. Jag återkommer i kapitel 4 till frågan om för- svarsmaktens avgränsning i fred.
76 3.5 Ledningsorganisationen i krig
Utgångspunkten vid utformningen av ledningsorganisationen i krig bör således vara att den krigsorganiserade försvars- makten är en myndighet. Denna organisation bör bestå av en central ledning under regeringen, en högre regional led- ning, en lägre regional ledning och krigsförband. : det följande redovisas närmare uppgifter och organisation i stort för de enheter som på olika nivåer skall utföra ledning i krig.
3.5.1 Central ledning
Den krigsorganiserade försvarsmaktens chef bör kallas överbefälhavaren. Hans uppgift är att enligt föreskrifter och andra beslut från regeringen leda det militära för- svaret av landet. Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhavaren biträdas av en allsidigt sammansatt
central stab som bör benämnas försvarsmaktens högkvarter.
Överbefälhavarens viktigaste uppgift är att utöva en över-
gripande operativ ledning. Detta innebär att han skall leda den militära krigföringen i stort över landet som helhet i syfte att genom samordning av disponibla medel uppnå de mål som regeringen har fastställt. Denna övergripande operativa ledning omfattar att
- bedöma det strategiska läget,
- analysera angriparens, andra främmande makters och våra handlingsmöjligheter avseende styrka och svagheter,
— fastställa övergripande operativa mål,
- utarbeta försvarsplan och alternativa försvarsplaner,
ställa uppgifter och fördela resurser mellan operations- områden,
inrikta den operativa verksamheten på lång sikt,
samordna verksamheten med totalförsvarets övriga funk- tioner,
följa utvecklingen och rapportera till regeringen.
överbefälhavaren skall också leda mobiliseringen av en-
heterna i krigsorganisationen. Dessa ledningsuppgifter består av att
lämna förslag till och utverka regeringens beslut om mobilisering och att erforderliga författningar sätts i tillämpning,
utfärda order om mobilisering för försvarsmakten, prioritera och reglera brister och tillgångar mellan operationsområden av personal, materiel, förnödenheter och tjänster,
beordra inrycknings— och mobiliseringstransporter,
följa upp mobiliseringsläget och rapportera till regeringen.
Överbefälhavaren skall vidare leda produktionen av förband och nyttigheter för försvarsmakten. Denna verksamhet förut- sätter tillgång till försvarsgrensvis systemkompetens.
Under kris med angreppshot består produktionsledningen i att
reglera avlösning av mobiliserade förband,
ning, - forcera anskaffning av materiel och anläggningar, - höja den materiella beredskapen,
- stämma av krigsorganisationen mot tillgången på personal och materiel.
I krig består produktionsledningen i huvudsak i att
- reglera omorganisation och nyuppsättning av av förband, - utfärda utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar, - reglera modifieringsarbeten på befintlig materiel,
— planera anskaffning och produktion av förnödenheter genom förfogande, import eller produktion.
I gränslandet mellan den övergripande operativa ledningen och produktionsledningen finns i krig några olika verksam- heter av stor betydelse.
Den ena gäller anpassning av taktiskt uppträdande och materiel till erfarenheter som vinns i stridssituationer eller kunskap som inhämtas genom underrättelsetjänst. Det är fråga om anpassning till motståndaren och om anpassning till följd av uppenbarade egenskaper hos de egna tillgång- arna. Anpassningar av skilda slag kan bli aktuella för för— band och materiel inom samtliga försvarsgrenar. Det kan förmodas att erfarenheterna i första hand vinns i de stri- dande förbanden och deras ledningsorgan. De anpassningsåt- gärder som kan och bör vidtas är av olika slag. En del be— står i att vapen tekniskt modifieras, andra i att taktiken vid möten med motståndaren anpassas. I de fall då det är fråga om tids- och resurskrävande modifieringar och då det
är angeläget att alla enheter av visst slag iakttar ett ändrat taktiskt uppträdande bör åtgärderna beslutas av den centrala produktionsledningen i högkvarteret.
Den andra verksamheten i gränslandet mellan övergripande operativ ledning och produktionsledning utgörs av central funktionsledning för olika slag av stridskrafter.
Behovet av detta slag av ledning är mycket tydlig för flyg— stridskrafterna och blir där än viktigare när JAS 39 Gripen blir operativ från mitten av 1990—talet med hänsyn till detta vapensystems förmåga att utföra såväl attack-, jakt- som spaningsuppgifter.
Flygplanen kan göra skilda stridsinsatser i olika delar av landet inom loppet av någon timme. Flygplanen är emellertid helt beroende av att kunna utnyttja landningsbanor, under- hållskapacitet, förnödenheter och vapen som finns fördelade på baser över hela landet.
För att maximal förmåga skall kunna tas ut ur flygstrids- krafterna, behöver en central överblick finnas av läget för flygplan, piloter, vapen och baser m.m. Med ledning av denna överblick kan uppgifter lämnas till överbefälhavaren om de flygstridskrafter som i olika tidsperspektiv är till- gängliga. Mot en sådan bakgrund fattar överbefälhavaren beslut om att tilldela en operativ områdeschef viss mängd flygstridskrafter, vilket kan uttryckas som att ett visst antal divisioner underställs för viss tid eller ett visst antal flygföretag disponeras av områdeschefen under viss tid. Den centrala funktionsledningen svarar därefter för att denna mängd på ett fackmässigt lämpligt sätt kan göras tillgänglig för den operative områdeschefen. Den sistnämnde anvisar de mål mot vilka insatser skall göras och de hand— lingsregler som behövs. För uppdragens fullgörande svarar den taktiska ledningen av flygstridskrafterna.
Även för vissa marinstridskrafter behöver motsvarande cen- trala funktionella ledningsuppgifter fullgöras. I första hand avser detta de rörliga sjöstridskrafterna som inom loppet av något dygn kan uppträda på vitt skilda opera- tionsområden. Antalet enheter är ganska litet. De sjögående enheterna är också beroende av stöd från baser för att få tillgång till förnödenheter och kunna få underhåll utfört. Tillståndet för fartyg, personal och baser behöver centralt kunna överblickas. I fråga om sjöstridskrafter har därför överbefälhavaren, den centrala funktionsledningen, operati- va områdeschefer och taktiska chefer i stort motsvarande uppgifter som angetts för flygstridskrafterna.
I första hand finns således behov av central funktionsled- ning för flyg— och sjöstridskrafter som på kort tid kan röra sig över stora områden, göra stridsinsatser av skilda slag och som är beroende av stöd från baser på land. Det kan inte uteslutas att motsvarande behov av central funk- tionsledning principiellt kan finnas också för några för- bandstyper eller några system inom arméstridskrafterna. Rörlighet, tidsförhållande och omfattning är emellertid sådan att särskilda organisatoriska åtgärder knappast be- hövs för att tillgodose behoven. Normal stridskraftsupp- följning m.m. bör i de allra flesta fall vara tillräcklig.
Centrala funktionsledningar bör utgöra delar av hög- kvarteret, dvs. ingå i överbefälhavarens stab. Därmed är dock inte sagt att funktionsledningar behöver lokaliseras i eller i anslutning till högkvarteret i övrigt. Det viktiga är i stället att goda telekommunikationsmöjligheter finns mellan en funktionsledning och den högkvartersdel där över- befälhavaren uppehåller sig, liksom mellan dessa och de områdesansvariga operativa cheferna. Om funktionsledningar— na för flyg- och sjöstridskrafterna fungerar väl, bör be- hovet av personalresurser för stridskraftsuppföljning i överbefälhavarens omedelbara närhet kunna begränsas.
Det är viktigt att betona att uppgifterna för en central
funktionsledning är av logistik- och resursnatur. Uppgifter av operativ eller taktisk natur vilar däremot inte på en central funktionsledning.
Högkvarteret bör utformas för att kunna ge överbefälhavaren möjlighet att utföra bl.a. de nu beskrivna ledningsuppgift- erna avseende övergripande operativ ledning, mobiliserings- ledning och produktionsledning.
Utredningen anser sig inte ha anledning att utforma förslag till högkvarterets närmare organisation i krig. Denna upp— gift bör ankomma på överbefälhavaren. Enligt vad utredning— en har erfarit har också överbefälhavaren tagit initiativ till att en översyn nu görs av högkvarterets krigsorganisa- tion. Den översynen bör ta sin utgångspunkt i de principer som har angetts i det föregående. Utredningen vill i sam- manhanget påpeka att med högkvarteret avses överbefälhava- rens stab. Till denna kan naturligtvis lokalmässigt an— slutas andra myndigheter, delar av andra myndigheter eller samverkansorgan. Dessa bör dock inte organisatoriskt ingå i högkvarteret. I de fall särskild kompetens, som i fred inte ingår i försvarsmaktens centrala ledning, behöver tillföras högkvarteret i krig, bör det kunna säkerställas genom att lämpliga personer krigsplaceras där.
Utredningen har informerat sig om de krigsorganisatoriska förberedelser som flertalet gemensamma myndigheter inom huvudprogram 5 vidtagit. Enligt utredningens bedömning synes i flera fall oklarhet föreligga om uppgifterna i krig och om organisationen härför. I sammanhanget kan erinras om att förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap inte äger tillämpning på myndighet som ingår i försvarsmakten. Med den snävare avgränsning av försvars- makten som jag har förordat, ingår dessa myndighter inte i försvarsmakten. Det bör, enligt min mening, ankomma på re- geringen att avgöra en myndighets uppgifter och organisa- tion m.m. i såväl fred som krig. De berörda myndigheterna bör därför i samråd med överbefälhavaren till regeringen
lämna förslag om de uppgifter och den organisation som respektive myndighet bör ha i krig.
3.5.2 Högre regional nivå
Överbefälhavarens bedömning är att ledningen av det mili- tära försvaret på högre regional nivå bör utövas av mili- tärbefälhavare. Denna bedömning grundas på en analys av bl.a. ett framtida krigs karaktär, angreppsriktningar och omfattningen på våra stridskrafter. Utredningen har över- vägt om den högre regionala ledningsnivån behövs i en fram— tid. Det skulle kunna hävdas att reduktionen av antalet kvalificerade förband med hög kvalitet och stor rörlighet i förening med kommunikations- och informationsteknikens ut- veckling skulle möjliggöra - eller till och med göra det lämpligt — att den operativa ledningen utövas enbart cen- tralt. Utredningen har dock, liksom överbefälhavaren, funnit att en högre regional ledningsnivå alltjämt behövs. Ledningen av försvarsmakten i krig bör således på högre regional nivå utövas av ett antal militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar.
Med en operation avses en följd av förflyttningar och stridsverksamhet på marken, till sjöss och i luften jämte den verksamhet i övrigt inom försvarsmakten som syftar till att inom ett militärgeografiskt större område — operations- område - nå ett bestämt mål.
En militärbefälhavare genomför en operation. Ledningen av denna benämns operativ ledning. Denna ledning utövas i syfte att samordna insats med mark-, sjö— och flygstrids- krafter jämte stödverksamhet inom ett tilldelat operations— område och omfattar att
- bedöma det operativa läget och fatta beslut i stort innefattande riktlinjer för operationens genomförande,
83 - utforma operationsplan, - ställa uppgifter och fördela resurser, - reglera befälsförhållanden,
- samordna stridande förbands verksamhet och erforderliga stödfunktioner sinsemellan och med totalförsvaret i övrigt,
— om läget kräver det fatta nytt beslut i stort,
- följa utvecklingen och rapportera till överbefälhavaren.
En militärbefälhavare leder också inom sitt område genom- förandet av mobiliseringen. Ledning av mobilisering måste kunna ske samtidigt som ledningen av operationen och annan verksamhet utförs.
Produktionsledning i form av ledning av t.ex. utbildning och anskaffning av förnödenheter behöver kunna ske paral- lellt med att mobilisering genomförs. Även under krig be- höver viss produktionsledning, t.ex. omorganisation av för- band, kunna utföras. Ledning av stödfunktioner behöver också kunna utövas.
Effektiviteten i den operativa ledning som kan åstadkommas i krig, är i stor utsträckning beroende på de förberedelser i form av bl.a. operativa planer som gjorts i fred.
Den operativa ledningen i krig på högre regional nivå bör således utföras av militärbefälhavare. En viktig fråga som behöver behandlas är det antal militärbefälhavare och mili- tärområden som vid en sammanvägning av olika aspekter kan bedömas vara lämpligt. Denna fråga behandlades senast av utredningen om totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå, som i betänkandet (Ds 1988:65) före- slog en indelning i fem militär- och civilområden. Detta
blev sedermera riksdagens beslut. Överbefälhavarer har i 63 92 föreslagit en indelning i fyra militärområden Karvid nu- varande södra och västra militärområdena slås samman.
Utredningen om totalförsvarets geografiska indelnhg på högre regional nivå konstaterade att en sammanslagdng av södra och västra militär- resp. civilområdena är motiverad med hänsyn till ledningen av militära operationer men att sammanslagningen skulle innebära svårigheter avseende sam— verkan militärt — civilt, inte minst i fråga om fäsvars- maktens behov av stöd från det civila samhället. Itredning- en bedömde också att det behövs en militärbefälhawre i Nedre Norrlands militärområde eftersom detta har dktiga uppgifter att säkerställa transporterna mellan söda och norra Sverige. Utredningen såg däremot inga nackddar från civil samordningssynpunkt med att slå samman Nedre Norrlands och övre Norrlands militär- resp. civilmmåden.
Sedan 1988 har stora förändringar skett i Sverigessäker— hetspolitiska läge. Hotbilden är annorlunda, vilka avspeg— las i bl.a. regeringens anvisningar för programplmeringen i februari 1991. Sålunda betonas att försvarsmaktm skall ha en förmåga att motstå ett angrepp som med kortmilitär förvarning riktas mot vitala funktioner inom totaIörsva— ret. Såvitt nu kan bedömas kommer antalet kvalifierade förband att vara lägre kring sekelskiftet än vad mm för- utsattes i planeringen för några år sedan. Kravenpå be- sparingar i ledningsorganisationen har ökat.
Någon balans måste självfallet finnas mellan mången kvali- ficerade stridskrafter och de resurser som behövsför ope- rativ ledning. Med de angreppsformer och riktningm och den mängd stridskrafter som bedöms bli tillgängliga omring år 2000, står egentligen diskussionen om huruvida deifrån militärt operativa synpunkter är oundgängligen nöwändigt med två militärområden i Norrland samt vilka nackelar från samverkanssynpunkt som följer av en sammanslagninqav södra
och västra militärområdena.
Det kan knappast hävdas att den operativa ledningen i krig blir effektivare om antalet militärområden minskas. Däremot är det otvivelaktigt så att en i fred kaderorganiserad militärområdesstab med förvaltningar kräver inte oväsent— liga resurser för löpande utgifter och för investeringar inte minst i kommunikations— och ADB-system. I krig krävs ett antal kvalificerade stabsofficerare. De resurser en stab drar i fred och i krig kan i stället användas för att stärka krigsförbands eller andra ledningsfunktioners för— måga. Vilken nettoeffekten blir av en omallokering från ledningsresurser till mer renodlade krigsförband torde knappast generellt kunna besvaras, eftersom de möjliga alternativen är många och osäkerheten om ett angrepps karaktär är stor.
En av utredningens uppgifter är att medverka till att väsentliga besparingar kan göras av nuvarande resursan- vändning för ledning i fred på olika nivåer. Detta för- utsätter att också ledningorganisationen i krig anpassas. Ingen nivå kan därvid lämnas orörd.
En sammanläggning av nuvarande Övre och Nedre Norrlands militärområden innebär obestridligen vissa nackdelar från ledningssynpunkt. Övre Norrlands försvar kräver att be- tydande resurser tillförs från södra delen av landet. Om- fattande transporter skall sålunda, samtidigt som strider kan pågå i gränsområdet, ledas och luftförsvaras genom Nedre Norrland. Det kan förutses att angriparen sätter in stora flygstridskrafter för att försöka bryta kommunika- tionerna över älvövergångarna. Man kan inte bortse från risken av att förband som transporteras genom området måste sättas in i strid. För närvarande svarar militärbefälhavar- en i NN för denna operativa ledningsuppgift. Militärbefäl- havaren i ÖN har kunnat kraftsamla sin ledning till att ta emot förbanden och leda gränsstriden.
Det kan emellertid med visst fog hävdas att en militärbe-
fälhavare med ett samlat ansvar för Norrlands försvar bäst kan överblicka angelägenheten av att förbanden förs upp till norra delen av Norrland i stället för att engageras i strid i den södra delen. I nuvarande militärpolitiska läge finns knappast något direkt invasionshot mot Nedre Norrland. Någon ledning av omfattande sjöstridskrafter i Bottenhavet är inte sannolik.
Besparingarna vid en sammanslagning av de två militärom- rådena i Norrland är inte oväsentliga. Utredningen anser därför att de risker från ledningssynpunkt som är för- knippade med en sammanslagning måste accepteras.
Vad så gäller frågan om en sammanslagning av milo S och V konstaterar utredningen att en sådan sammanslagning före- slås av överbefälhavaren. Den är motiverad både av bespa- ringsskäl och, enligt överbefälhavaren, för att effektivi— sera den operativa ledningen i krig. Överbefälhavaren be- dömer uppenbarligen att kraven på samverkan med och stöd från den civila delen av totalförsvaret ändå kan tillgodo- ses på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn till bespa- ringskraven anser utredningen att de risker från samver— kanssynpunkt som är förknippade med en sammanslagning måste accepteras.
Jag förordar alltså att den operativa ledningen i krig under överbefälhavaren skall utföras av tre militärbefäl- havare. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands militärområde (milo G), Svealands militärområde (milo S) och Norrlands militärområde (milo N).
Götalands militärområde bör bildas genom sammanläggning av nuvarande milo S och V. Norrlands militärområde bör bildas genom sammanläggning av nuvarande milo NN och ÖN. I det fortsatta arbetet bör uppdras åt överbefälhavaren att lämna förslag till gräns mellan Svealands och Norrlands militär— områden. Bl.a. behöver närmare övervägas vilket militärom- råde som Gävleborgs försvarsområde skall tillhöra.
Utredningen vill framhålla att gränserna mellan militärom- rådena givetvis kan behöva ändras i en krigssituation allt efter det operativa lägets utveckling.
Om det militärpolitiska läget skulle förändras betydligt, bör också finnas en beredskap att bilda nya militärområden. Det kan gälla såväl i väst som i Nedre Norrland.
I detta sammanhang finns anledning att erinra om de åtgärd- er som för närvarande vidtas för att i krigsorganisationen bygga upp en s.k. miloförstärkningsstab. Denna skall
- innehålla kompetens för att biträda militärbefälhavare med samordning eller ledning av främst arméstridskrafter i operativ kraftsamlingsriktning,
- efter förstärkning kunna överta militärbefälhavares
ledning,
- kunna utnyttjas för ledning under överbefälhavaren eller militärbefälhavare inom särskilt tilldelat område.
Utredningen ser det som naturligt att åtgärder vidtas för att i en krigssituation kunna förstärka den operativa ledningskapaciteten och för att vid behov kunna överta eller ersätta bortfallande operativ ledningskapacitet. Behovet av särskilda organisatoriska åtgärder förefaller vara störst i fråga om ledning av markstridskrafter. När det gäller sjö— och luftstridskrafter synes förberedelserna i huvudsak kunna begränsas till krigsplacering av ett mindre antal kvalificerade officerare.
Ett par olika lösningar finns för hur de operativa led- ningsuppgifterna i krig kan fördelas i det sammanslagna militärområdet i Norrland.
En möjlighet är att militärbefälhavaren med huvuddelen av sin stab uppehåller sig långt bakom stridszonen i norr och
att ett särskilt militärkommando inrättas i Norrbottens län. Chefen för detta militärkommando kan då helhjärtat in- rikta sig på försvaret av gränsområdet, medan militärbefäl- havaren samordnar resurstillförsel och luftförsvaret med eventuella mark— och sjöstrider i Nedre Norrland. Militär- kommandochefen måste dock ha förmåga att begära och inrikta luftförsvar av sitt område liksom attackinsatser för under—
stöd av markstriden.
En annan möjlighet är att militärbefälhavaren med huvuddel- en av sin stab befinner sig förhållandevis nära stridszonen i norr. I det fallet behöver försvarsområdesstaberna i den södra delen förstärkas med transport- och fältarbetskompe— tens i förhållande till nuvarande kapacitet. Ett alternativ kan vara att en motsvarande förstärkning i stället görs av
resurserna vid ett underhållsregemente.
Översiktliga beräkningar av de två lösningarna visar att de fredstida kostnaderna är ungefär likvärdiga.
I nuvarande militärpolitiska läge är en gränsinvasion i norr sannolikare än en invasion i södra delen av Norrland. Om en gränsinvasion sker i norr, görs en kraftsamling dit av våra markstridsförband. Det innebär att ett förhållande—- vis stort antal brigader jämte mer territoriellt bundna förband är verksamma i området. Brigaderna sammanförs i några fördelningar. Dessa fördelningars strid, understöd och rörelser behöver samordnas. Det är militärbefälhavarens. sak att ombesörja att denna s.k. armékårsuppgift kan lösas. Övre Norrlands militärområdesstab är dimensionerad för att utföra denna uppgift. Huvuddelen av flygstridskrafterna gör- också insatser i norr vid gränsinvasion. Utredningen erinrar också om vad som sagts i det föregående om en s.k.
miloförstärkningsstab.
Enligt min mening talar övervägande skäl för att militärbe—- fälhavaren med huvuddelen av sin stab bör vara grupperad nära det mest utsatta området, dvs. i norr. Därmed behöver
inte en särskild militärkommandostab i Norrbotten inrättas. De södra försvarsområdena eller ett underhållsregemente i Norrlands militärområde bör däremot förstärkas med trans- port— och fältarbetskompetens.
På motsvarande sätt bör militärbefälhavaren i Götalands militärområde i utgångsläget vara lokaliserad i närheten av det sannolikaste invasionsområdet, dvs. Skåne och Blekinge.
Utredningen återkommer i det följande till militärområdes- stabernas fredstida lokalisering.
Det har av tidsskäl inte varit möjligt att behandla led- ningen av det civila försvaret i detta betänkande. Jag avser att återkomma till de frågorna i ett senare betänkan— de. Därvid måste självfallet även samverkansbehoven och försvarsmaktens behov av stöd från det civila samhället be- handlas. Som en utgångspunkt för detta arbete bör gälla att militärbefälhavare och civilbefälhavare skall ha till de geografiska gränserna sammanfallande ansvarsområden.
3.5.3 Lägre regional nivå
På lägre regional nivå utförs taktisk ledning och territo- riell ledning.
Med taktisk ledning avses ledning av stridsverksamhet med armé-, marin- resp. flygstridskrafter i syfte att lösa stridsuppgifter inom ramen för en operation. Taktisk ledning innefattar även sådana stödfunktioner som erfordras för direkt understöd av stridsverksamheten.
Taktisk ledning på nivån under den operative områdeschefen omfattar
- bedömande, beslut i stort och riktlinjer avseende sättet att lösa stridsuppgifter,
- order till underställda förband avseende . indelning, gruppering och uppgifter . samordning med sidoordnade och mellan underställda enheter . åtgärder för understöd, skydd, beredskap, luftförsvar och stödfunktioners verksamhet
- åtgärder för vidmakthållande av stridsvärdet (återhämt-
ning, reorganisation m.m.),
- rapportering.
För taktisk ledning erfordras chefer och staber med kompe- tens och sakkunskap för att leda stridskrafter ur resp. försvarsgren. I vissa lägen kan ledning av förband ur annan försvarsgren bli nödvändig, varvid förstärkning med led- ningsresurser som regel måste kunna ske.
Ledning av territoriell verksamhet och samordning med totalförsvarets verksamhet i övrigt erfordras även på nivåer under operativ områdeschef. Dessa ledningsuppgifter bör åläggas en chef med ett lämpligt avgränsat ansvarsområde.
Taktiska chefer och territoriella chefer har viktiga upp- gifter vid ledning av genomförandet av mobilisering. Denna ledning innefattar att med hög grad av automatik och decen— tralisering utlösa de åtgärder som ingår i de fredstida mobiliseringsförberedelserna. Därutöver tillkommer åtgärder för att reglera brister och ändringar i förhållande till planerna, motverka störningar av olika slag samt att följa upp och rapportera mobiliseringsläget.
Taktiska och territoriella chefer som inte befinner sig i kraftsamlingsriktningen kan även ha viktiga produktionsled— ningsuppgifter i samband med och efter genomförd mobilise— ring. Det kan gälla kompletterande utbildning och materiel-
anskaffning samt omorganisation och nyuppsättning av för- band.
Ledning av arméstridskrafter och territoriell ledning
Arméstridskrafterna består av territorialförsvarsförband samt av operativt och taktiskt rörliga brigad- och för- delningsförband.
Under den operative chefen erfordras chefer med staber för taktisk ledning av territorialförsvarsförband och fältför- band. Ledningen av fältförband kräver förmåga till rörlig taktisk ledning på stridsfältet.
Under en operativt områdesansvarig, dvs. en militärbefäl— havare, bör, enligt min mening, den taktiska ledningen av arméstridskrafterna utövas av fördelningschefer eller bri- gadchefer samt av försvarsområdesbefälhavare.
I ett utgångsläge inför ett krig kan det förutsättas finnas flera brigader i varje militärområde. I allmänhet torde det då vara lämpligt att under militärbefälhavaren samordna brigadernas verksamhet på fältet. Detta är fördelningschef- ens uppgift. När kraftsamling sker i en huvudoperations- riktning, kommer ett stort antal brigader sammanhållna i några fördelningar att vara verksamma inom ett avgränsat område. En taktisk samordning erfordras då. Denna s.k. armékårsuppgift åvilar militärbefälhavaren, men kan under honom utövas av en särskild chef. Här kan erinras om vad som i det föregående anförts om åtgärder för att vid behov kunna förstärka militärbefälhavares ledningskapacitet.
Under en operativt områdesansvarig chef bör ledningen av territorialförsvarsförbanden utövas av försvarsområdesbe- fälhavare. Om våra rörliga marin- och flygstridskrafter i krig blir nedkämpade, kan det visa sig lämpligt att för- svarsområdesbefälhavarna övertar stridsledningen av kvar-
92 varande territoriellt bundna marin- och flygstridskrafter.
En annan viktig territoriell uppgift för en försvarsområ- desbefälhavare är att från militär sida svara för samord- ningen mellan militär och civil totalförsvarsverksamhet. Med hänsyn till den civila administrativa indelning som råder, behöver denna samordning främst ske med länsmyndig- heterna. För att underlätta samordningen anser jag därför att försvarsområdena i krig bör motsvara länen. I Norr- bottens län bör dock finnas tre försvarsområden. Chefen för Gotlands militärkommando är försvarsområdesbefälhavare för
Gotlands försvarsområde.
Antalet fördelningschefer som behövs är avhängigt av antalet brigader. Med ledning av aktuell planering kan antas att sex fördelningschefer behövs i krig.
Ledning av marinstridskrafter
De marina stridskrafterna består av sjöstridsförband och lokalt mer bundna förband. Till sjöstridskrafterna hör främst ytattackflottiljerna och ubåtarna. Till de territoriellt bundna förbanden hör fasta kustartilleriför— band samt underhålls— och bevakningsförband. Vissa kust- artilleri- och robotförband är rörliga och kan flyttas mellan olika områden.
Till den marina verksamheten i krig hör också lokalt orienterad verksamhet såsom sjöbevakning, ledning av sjötrafik, navigeringstjänst samt minering och minröjning. Det kan erinras om att kustbevakningen i krig tillförs
marinen.
Under den operative områdeschefen bör, enligt min mening, den taktiska ledningen och samordningen av insatser av marina stridskrafter och annan marin verksamhet utövas av marinkommandon. Vissa kustartilleriförband bör dock, liksom
för närvarande, ledas av fördelningschef eller försvarsom— rådesbefälhavare.
Större kustinvasionsföretag kan antas kunna riktas mot östra Mellansverige, sydöstra och södra kusten. Varje marinkommando behöver i utgångläget inte ha kompetens och kapacitet att leda de samlade sjöstridskrafterna om marin- kommandots område skulle bli huvudoperationsriktning. Er- forderlig personell kompetens och kapacitet för att tak- tiskt leda större sjöstridsinsatser bör i stället hållas samlad i en rörlig marin ledningsstab. Personal från denna enhet kan tillföras den operative chefens stab och framför allt det marinkommando som får i uppdrag att svara för den taktiska ledningen av sjöförsvaret mot en kustinvasion. Vid marinkommandona behöver dock finnas den tekniska utrustning m.m. som den taktiska ledningen kräver.
I områden där avsevärd mängd territoriellt bundna marin- stridsförband finns, kan det vara lämpligt att marinkomman- douppgifterna i krig integreras med försvarsområdesuppgif— terna. Avgörande för hur detta bör ske, blir vilken militär chef i området som i krig och fred har störst behov av sam- verkan med den civila delen av totalförsvaret.
När det så gäller det antal marinkommandon som behöver finnas i krig, finns motiv för olika lösningar.
En nära till hands liggande möjlighet är att låta en parallellitet föreligga mellan antalet militärområden och antalet marinkommandon samt i fråga om deras geografiska avgränsning. Detta skulle kunna underlätta ledningen av i vart fall den mer lokalt bundna marina verksamheten. En sådan lösning skulle innebära att den taktiska ledningen i östersjön fördelades på två marinkommandon. Vid ett större kustinvasionsföretag måste självfallet en samordnad ledning ske över hela det faktiska operationsområdet.
Tanken har därför framförts att bilda ett "marinkommando
Östersjön". Ett sådant skulle svara för den taktiska ledningen av våra sjöstridskrafter i hela Östersjön, när detta är huvudoperationsriktning. Någon annan organisation skulle svara för de mer territoriellt bundna marinförbanden
och övrig marin verksamhet.
I denna fråga kan anföras att den lösning som angetts i det föregående, nämligen med en rörlig marin ledningsstab, innebär att det i praktiken finns en samlad resurs för taktisk ledning av större sjöstridsinsatser i aktuell huvudoperationsriktning, t.ex. östersjön. Vidare finns rutinmässiga och övade lösningar för hur den taktiska led- ningen av sjöstridskrafterna skall gå till utan hinder av eventuella områdesgränser. Gränsdragningen i östersjön mellan militärområdena kan också förändras allt efter lägets krav. Ostkustens och sydkustens marinkommando har var för sig teknisk kapacitet att leda inom hela området. För att nå tillräcklig ledningssäkerhet för sjöstridskraf- terna i ett huvudoperationsområde måste rimligen finnas
åtminstone en dubblering av de tekniska ledningsresurserna.
Om ett marinkommando skulle svara för ledning av all marin verksamhet i Götalands militärområde skulle det innebära att marinkommandoledningen placerades i sydöstra delen av landet i krig - och sannolikt också i fred. Under förut- sättning att västkusten inte blev huvudoperationsriktning skulle det där och i Göteborgsområdet inte finnas någon närvaro av kvalificerad marin ledningskompetens. Med hänsyn till mängden territoriellt bundna marinförband i området och omfattningen på övrig marin verksamhet samt områdets mycket stora betydelse för import med fartyg under krig framstår det, enligt min mening, som nödvändigt att en efter förhållandena anpassad marinkommandofunktion finns för västkusten.
Mot bakgrund av vad som anförts anser jag att den taktiska ledningen av marinstridskrafterna och övrig marin ledning i krig bör utövas av marinkommandon med en utsträckning som i
huvudsak motsvarar militärområdenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda betydelse västkusten och Göteborg kan anses ha för sjöfarten i krig och mängden lokalt bundna marinförband och annan marin verksamhet anser jag dock att det inom Götalands militärområde bör finnas två marinkommandon, varav ett för västkusten.
Jag föreslår således att det i krig skall finnas fyra marinkommandon och en rörlig marin ledningsresurs. De två marinkommando, som svarar för taktisk ledning av våra sjö- stridskrafter i östersjön, får helt naturligt en särskilt framskjuten ställning.
Sydkustens och västkustens marinkommandon bör liksom för närvarande svara för försvarsområdesuppgifterna i Karlskrona resp. Göteborgs och Bohus försvarsområde. Det bör vidare övervägas att lägga samman försvarsområdesupp- gifterna i Västernorrlands försvarsområde med Norrlands- kustens marinkommandos uppgifter.
Ledning av flygstridskrafter
Flygstridskrafterna består främst av flygdivisioner, baser och stridsledningsresurser. Den taktiska ledningen utövas för närvarande av fyra luftförsvarssektorer i fråga om jaktflyg och av första flygeskadern i fråga om attack- och spaningsflyg samt transportflyg. Sektorerna leder också verksamheten vid baser och stridslednings- och radargrupp- centraler m.m. Territoriellt lyder dock alla enheter under försvarsområdesbefälhavaren.
JAS 39 Gripen, som antas tillföras vissa förband redan under 1990-talet, kan snabbt ställa om mellan jakt- och attackuppgifter. När detta flygsystem tas i operativt bruk finns inte längre behov av en särskild ledning i krig av attackflyginsatser. Första flygeskadern bör därför av- vecklas. I stället behöver kompetens och kapacitet att
taktiskt leda attackinsatser tillföras sektorerna. Med hänsyn till flygstridskrafternas rörlighet och beroende av baser behÖVS — som behandlats i det föregående - också en central funktionsledning med logistik- och resursuppgifter men utan operativt eller taktiskt ansvar.
I samband med att attackledningsuppgifterna åläggs luftför- svarssektorerna bör dessas nya uppgifter markeras med att de i stället benämns flygkommandon. Den taktiska ledningen i krig av flygstridskrafterna skall således utövas av flyg— kommandon. Nästa fråga är hur många flygkommandon som bör
finnas i krig.
Jag konstaterar då att det enligt överbefälhavarens upp- fattning inte är nödvändigt att de operativa områdesgrän- serna helt sammanfaller med gränserna för den taktiska ledningen av flygstridskrafterna.
Det är tveksamt om tillgängliga personella resurser i flyg- vapnet räcker för att ge fyra flygkommandon tillräcklig kompetens och kapacitet. Det har anförts att det tekniskt är möjligt att klara den taktiska ledningen av flygplanen med endast två flygkommandon. Reservledningsmöjligheter skall finnas med stridsledningscentraler och radargruppcen— traler. Detta talar för att en minskning av antalet flyg- kommandon kan och bör ske. För utredningen är frågan därmed om det i krig bör finnas två eller tre flygkommandon.
För att flygstridskrafterna skall kunna verka krävs att ledningen av baserna fungerar väl. Var och en av de fyra luftförsvarssektorerna leder och administrerar verksamheten vid ett stort antal baser över ett stort geografiskt om- råde. Baserna används även av attackflyget. Om antalet tak- tiska ledningsorgan minskar, kommer kvarvarande enheter att behöva leda verksamheten vid ett ökat antal baser, varav en del finns på ganska avlägsna platser. Ökningen av antalet baser att leda skulle bli särskilt stor om ett flygkommando skulle skapas genom sammanläggning av södra och mellersta
luftförsvarssektorerna. Det finns skäl förmoda att antalet i detta fall skulle bli så stort att en effektiv ledning i en snabbt föränderlig situation knappast skulle kunna ut- övas. Detta talar för att tre flygkommandon kunde vara lämpligt.
På grund av den höga beredskap som flygstridskrafterna har och av tekniska skäl, måste full identitet föreligga mellan organisation för ledning i krig och i fred. En av utred— ningens uppgifter är att begränsa resursanvändningen för ledning i fred. Uppgifter har därför inhämtats från för- svarsstaben om de kostnadsskillnader som i fred kan före- ligga mellan en ledningsorganisation som innehåller två respektive tre flygkommandon. Båda alternativen innebär betydande kostnadsminskningar jämfört med dagens situation med fyra luftförsvarssektorer och en attackeskader. Kost— nadsskillnaden mellan två respektive tre flygkommandon är dock ganska liten.
Den ytterligare besparing i ledningskostnaderna som en reducering till två flygkommandon skulle kunna ge bedömer jag inte är tillräckligt stor för att motivera den minsk- ning av ledningssäkerheten som uppkommer.
Mot denna bakgrund anser jag att det är lämpligt att det i krig skall finnas tre flygkommandon för taktisk ledning av flygstridskrafterna. De bör ha en avgränsning som i huvud- sak motsvarar militärområdena. Flygkommandona bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norrlands flygkommando.
En ordning som innebär att det finns tre flygkommandon med områden som i huvudsak motsvarar militärområdena underlät- tar självfallet militärbefälhavarnas operativa ledning, planläggning och annat krigsförberedelsearbete. Det finns dock skäl att erinra om att det ingår i den övergripande operativa ledningens uppgifter att för kortare eller längre tidsperioder tilldela en operativ chef flygresurser. En indelning av landet i tre flygkommandon innebär således
inte att flygstridskrafternas användning på något sätt begränsas till respektive militärområde.
Finns det ingen annan militär myndighet inom länet, bör inget hinder finnas att en flygflottilj fullgör försvarsom— rådesuppgifterna. Den måste då självfallet tillföras de
resurser uppgiften kräver.
3.6 slutsatser
Övervägandena om försvarsmaktens ledning i krig har lett mig till följande slutsatser.
Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samman- hållen myndighet. Därmed undanröjs den oklarhet som före- ligger om olika chefers formella befogenhet att leda verk- samheten i krig med uppdrag och order. Denna myndighet, som bör benämnas försvarsmakten, är snävare avgränsad än den nuvarande krigsorganiserade försvarsmakten.
Chefen för den krigsorganiserade försvarsmakten bör kallas överbefälhavaren. Hans uppgift är att enligt föreskrifter och andra beslut av regeringen leda det militära försvaret av landet. Överbefälhavarens viktigaste uppgifter är att utöva övergripande operativ ledning samt att rapportera
till regeringen.
Vid ledningen av det militära försvaret bör överbefälhava- ren biträdas av en allsidigt sammansatt stab som bör be— nämnas försvarsmaktens högkvarter. Till högkvarteret bör höra centrala funktionsledningar med uppgifter av logistik— och resursnatur för olika slag av stridskrafter.
Under överbefälhavaren bör ledningen av försvarsmakten på högre regional nivå utövas av militärbefälhavare som har ett odelat operativt ansvar för respektive regions försvar. Antalet militärområden bör vara tre, nämligen Götalands militärområde (milo G), Svealands militärområde (milo S)
och Norrlands militärområde (milo N). Härutöver bör i krig finnas en rörlig miloförstärkningsstab.
Under militärbefälhavarna bör den taktiska ledningen utövas av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marin- kommandochefer och flygkommandochefer. För att samordna flera fördelningars verksamhet i ett operationsområde kan vidare viss taktisk ledning behöva utövas av en armékårs- chef med stab. Försvarsområdesbefälhavarna bör också leda den territoriella verksamheten.
Försvarsområdena bör motsvara länen och varje försvarsom— råde bör ha en försvarsområdesbefälhavare. I Norrbotten bör dock finnas tre försvarsområden. Antalet fördelningschefer som behövs är avhängigt av antalet brigader. Med ledning av aktuell planering kan sex fördelningschefer med staber antas behövas i krig.
Marinkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärom- rådenas kuster och havet där utanför. Med hänsyn till den särskilda betydelse västkusten och Göteborg har, bör det dock finnas två marinkommandon i Götalands militärområde. Antalet marinkommandon bör således vara fyra. Härutöver bör i krig finnas en rörlig marin ledningsresurs.
Det bör i krig finnas tre flygkommandon med områden som i huvudsak motsvarar militärområdena.
I fortsättningen bör myndigheter, som för närvarande ingår i huvudprogram 5, inte ingå i försvarsmakten. Dessa myndig- heter bör i samråd med överbefälhavaren lämna regeringen underlag för beslut om respektive myndighets uppgifter och organisation i krig.
Den organisation för ledning av försvarsmakten i krig, som jag nu har presenterat, utgör en viktig förutsättning för övervägandena i följande kapitel om organisationen för ledning av försvarsmakten i fred.
Mot bakgrund av hur ledningen av det militära försvaret av- ses utföras i krig, drog utredningen i föregående kapitel slutsatser om huvuddragen i den lämpliga organisatoriska utformningen för några av försvarsmaktens ledningsfunktio- ner. En långtgående likhet bör finnas mellan den lednings- organisation som skall finnas i krig och den organisation som i fred skall förbereda verksamheten i krig. I princip skall samma funktioner och uppgifter fullgöras både i krig och i fred, men tonvikten på dem är självfallet olika. Vad som sagts i föregående kapitel har därför stor betydelse för hur ledningen av försvarsmakten i fred utformas.
Även om krigssituationen skall utgöra grund för den freds- tida verksamheten, kan särskilda fredsaspekter behöva beaktas när fredsorganisationen utformas. I detta kapitel görs överväganden om hur ledningen i fred av försvarsmakten bör utformas för att den skall vara effektiv och för att verksamheten skall kunna bedrivas rationellt.
4.1 Utgångspunkter
Försvarsmakten kännetecknas av att den effekt, som den kan utveckla i en krigssituation, är helt avgörande för bedöm- ningen av om verksamheten i fred bedrivs på ett lämpligt sätt. En trovärdig effekt i krig - hur osannolikt eller av- lägset ett sådant än må anses vara — eller eljest när orga- nisationen kan sättas på prov, är helt avgörande för för- svarsmaktens fredsbevarande uppgift. Skulle vårt land ut— sättas för militärt angrepp skall ett effektivt motstånd
kunna bjudas. Ledningssystemets och ledningsorganisationens
utformning har självfallet stor betydelse i ett sådant sam- manhang. Om en avvägning behöver göras mellan krigsduglig— het och beredskap respektive rationalitet i den fredstida verksamheten, bör krigsduglighet och beredskap tillmätas stor betydelse.
Det är mot denna bakgrund som överbefälhavaren har angett två grundsatser i sin verksamhetsidé (VI 90). Där betonas att organisationen i fred i allt väsentligt måste vara densamma som i krig. Vidare uttalas att lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena i princip skall vara lika i fred, kris och krig. I direktiven till utredningen uttalas också att, vid utformningen av fredsorganisationen, en strävan skall vara att ansvarsförhållanden samt samverkans-, led- nings- och rapporteringslinjer är desamma som i kris och
krig.
Ett motiv för detta synsätt är att det inte är trovärdigt att - i en krissituation när samhället utsätts för allvar- liga störningar av skilda slag — övergå till en ny organi— sation och ett nytt ledningssystem och samtidigt utföra ett viktigt och svårt ledningsarbete. Största möjliga kontinui- tet är av stor betydelse i en sådan situation. Ett annat motiv är att den som skall leda och utföra svåra uppgifter i krig, också bör ägna sig åt att förbereda verksamheten och utveckla resurserna i fred. En organisation eller en chef, som inte har en ledningsuppgift i krig, kan inte för- väntas visa det rätta engagemanget och inte heller göra de lämpligaste avvägningarna t.ex. i fråga om försvarsmaktens sammansättning eller mellan vidmakthållande och utveckling
av resurserna .
De ställningstaganden som gjordes i kapitel 3 innebär att försvarsmakten i krig bör utgöra en myndighet och att dess chef, överbefälhavaren, med stöd av ett allsidigt samman— satt högkvarter under regeringen skall leda det militära försvaret av landet och att tre militärbefälhavare under
område.
Innebörden härav är att överbefälhavaren och militärbefäl- havarna har centrala och avgörande ledningsuppgifter i krig och i kris. Deras uppgift är att leda samordnade militära operationer av skilda slag och att verka för styrkeuppbygg- nad inför och under kris och krig. Jag anser därför att det är naturligt att ta överbefälhavaren och militärbefälhavar- na och deras uppgifter i krig och kris som utgångspunkt, när lednings— och myndighetsorganisationens utformning i fred diskuteras. Detta svarar också mot utalandet i direk- tiven att förslaget skall grundas på att överbefälhavarens operativa roll betonas även i fortsättningen samt att mili- tärbefälhavarnas medverkan i planeringsprocessen bör stärkas.
4.2 överbefälhavarens nuvarande uppgifter och befogen- heter i fred
Med utgångspunkt i överbefälhavarens uppgift att leda det militära försvaret av landet i krig och kris samt krigsför— beredelsearbetet i fred, kan ett antal ledningsuppgifter eller ledningsfunktioner i fred härledas. De viktigaste uppgifterna är att påverka försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap, att påverka inriktningen av försvarsmaktens utveckling på kort och lång sikt och att påverka den årliga produktionen.
Om försvarsmakten i fred betraktas som en på visst sätt sammanhängande organisation, utgör det också naturliga ledningsfunktioner att kunna ta ansvar för de ekonomiska resursernas utnyttjande och redovisningen i organisationen samt att kunna påverka vissa viktiga personalfrågor.
Ledningsuppgifter behöver åtföljas av erforderliga befogen- heter. Först då blir det möjligt att utkräva ansvar för det
Som bakgrund till övervägandena om ledningen i fred av för- svarsmakten, diskuteras i det närmast följande vilka be- fogenheter som överbefälhavaren för närvarande har tillgång till för att lösa de nämnda ledningsuppgifterna. Vidare redovisar jag min bedömning av hur överbefälhavarens befo- genheter bör utvecklas på de olika områdena.
4.2.1 Påverka försvarsmaktens krigsduglighet
Överbefälhavaren har det yttersta ansvaret för att för- svarsmakten är krigsduglig och har beredskap. Överbefäl— havaren skall kontrollera att krigsförbanden har krigs— duglighet. Även militärbefälhavarna skall kontrollera att krigsförbanden har krigsduglighet och beredskap.
Med krigsduglighet avses ett förbands förmåga att omedel- bart efter genomförd mobilisering lösa uppgifter enligt förbandsmålsättningen. Mobiliseringen är genomförd, när förbandets personal och materiel är samlad och förbandet är
krigsorganiserat.
Med utgångspunkt i regeringens krav på försvarsmakten ut- formar överbefälhavaren sina krav på de mer kvalificerade krigsförbandens krigsduglighet och beredskap, medan mili- tärbefälhavarna utformar krav på övriga krigsförband. Krigsförbandschef, t.ex. en bataljonschef, genomför värde- ring av sitt förbands krigsduglighet. Den innefattar en inventering och analys av ett krigsförbands resurser, funk- tioner och förmåga att lösa uppgifter enligt en förband—
målsättning.
Mot bakgrund av den operative chefens krav samt krigsför- bandsvärderingen utformar krigsförbandschefen en förbands- utvecklingsplan. Denna är ett styrdokument för produktio- nens genomförande. Produktionsmyndighetens resurser och de
operativa chefernas krav måste dock balanseras. Detta görs i s.k. programdialoger. Försvarsgrenscheferna ansvarar för att produktionsbehoven på kort och lång sikt dokumenteras i en s.k. programutvecklingsplan.
De anslagsframställningar som centrala staber och förvalt- ningar lämnar till regeringen, grundas på första året av programplanen och de direktiv för planering och budgetering som regeringen och överbefälhavaren meddelar. överbefälha- varen yttrar sig därefter till regeringen över förslagen.
Det synes således som om överbefälhavaren i stort har ett formellt grepp över kedjan från kraven på krigsförbanden över avvägningen av åtgärder till värderingen av resulta- ten. En annan sak är om militärbefälhavarna, som också har ett entydigt operativt ansvar, har tillräckligt inflytande på resursfördelningen och inriktningen av produktionen. Dvs. når de operativa chefernas och krigsförbandchefernas önskemål fram till dem som under regeringen fördelar resur- serna och hur bedöms dessa önskemål av försvarsgrenschefer- na, som inte har operativt ansvar för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap?
Det kan ifrågasättas om överbefälhavaren har praktiska möj— ligheter att ändra de bedömningar i en rad stora och små frågor som försvarsgrenscheferna gör. Överbefälhavaren för- fogar knappast över tillräcklig och oberoende analyskapaci- tet för att kunna göra precisa jämkningar i programplanen och i anslagsframställningarna som påverkar de olika för- bandens krigsduglighet.
Av stor betydelse är att regeringen lämnar primäruppdragen direkt till försvarsgrenscheferna och till de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5. Uppdragen är allmänt hållna, men ändå uttrycks målen och inriktningen i delpro- gram, dvs. för olika slag av krigsförband. Dessutom med- delar regeringen i särskild ordning den kvantitativa och kvalitativa nivå på vilken krigsorganisationen skall upp-
rätthållas. Regeringens uppdrag till försvarsgrenscheferna avser alltså krigsförbandens krigsduglighet. Det synes vara rimligt att hävda att ansvaret för krigsdugligheten och be- redskapen hos försvarsmakten och dess krigsförband i prak- tiken i huvudsak följer uppdragssystemet. Därmed får också
försvarsgrenscheferna för närvarande anses svara inför re— geringen för de resultat i fråga om krigsduglighet som nås
inom ramen för givna uppdrag.
Ansvaret under regeringen för försvarsmaktens krigsduglig- het och beredskap är således delat mellan flera olika pro— duktionsmyndigheter. Detta svarar illa mot de avsikter som kommer till uttryck i verksamhetsförordningen, nämligen att överbefälhavaren har det yttersta ansvaret för att för- svarsmakten är krigsduglig. Det svarar också illa mot prin- cipen att regeringen skall kunna utkräva ett entydigt re- sultatansvar för en verksamhet av en myndighet och dess chef. Möjligheten för överbefälhavaren att i sin tur ut- kräva ansvar av krigsförbandschefer är också mycket liten. Många myndigheter och chefer delar ansvaret för de resultat som nås. Jag anser därför att ledningssystemet och led- ningsorganisationen bör utvecklas så att överbefälhavaren får de befogenheter och praktiska förutsättningar som be— hövs för att han skall kunna ta ansvar för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap.
4.2.2 Påverka inriktningen av försvarsmaktens utveckling
Förslag i programplanerna och i perspektivplanerna utgör för närvarande en viktig del av det underlag på vilket beslut om den framtida försvarsmaktens krigsorganisation
grundas.
Från slutet av 1970—talet utformas endast en programplan för hela försvarsmakten. Den utformas av överbefälhavaren och lämnas till regeringen. Planen baseras på programut— vecklingsplaner som försvarsgrenscheferna och övriga cen-
Genom bestämmelserna i verksamhetsförordningen kan överbe- fälhavaren anses ha tillräckliga formella befogenheter för att kunna utforma ett avvägt underlag för statsmakternas beslut om försvarsmaktens utveckling.
Det förhållandet att bl.a. även försvarsgrenscheferna har programansvar för sina resp. huvudprogram, underlättar emellertid inte överbefälhavarens programplaneringsuppgift. Det synes uppenbart att för närvarande konkurrerande studie— och planeringsverksamhet bedrivs i de olika försvarsgrensstaberna. Det innebär att en inte obetydlig insats görs med kvalificerade personalresurser, utan att den för försvarsmakten i sin helhet bästa avvägningen säkerställs.
Det kan ifrågasättas, om det är praktiskt möjligt för överbefälhavaren att med tillgängliga resurser göra bättre analyser och bedömningar i alla de detaljer, som samman— tagna bildar helheten inom de olika huvudprogrammen. Därmed måste överbefälhavarens avvägning inom och mellan program— men ske på en förhållandevis hög aggregationsnivå. Risk finns därmed att element av försvarsgrensoptimering och andra obalanser ingår i den programplan som överbefälhava- ren lämnar till regeringen. Svårigheter sägs också finnas att introducera vapensystem som inte har en entydig för- svarsgrenstillhörighet, t.ex. helikopterbaserade system och luftvärnsrobotar med viss räckvidd.
I och med att överbefälhavaren förutsätts leda det militära försvaret av landet i krig och kris anser jag att han bör ha inte bara formella befogenheter utan också praktiska möjligheter att utforma ett väl avvägt underlag för stats- makternas beslut om målen för försvarsmaktens verksamhet och om försvarsmaktens utveckling på kort och lång sikt.
Det främsta skälet till varför det kan vara en viktig upp- gift för överbefälhavaren att kunna påverka produktionen, hänger samman med att det är med den årsvisa produktionen som krigsförbandens krigsduglighet och beredskap i närtid formas. Dessutom innebär den årliga produktionen att de mål som satts upp i den femåriga programplanen successivt för- verkligas. Eftersom överbefälhavaren är ansvarig för krigs- dugligheten och beredskapen, är det rimligt att han kan se till att produktionen styrs mot avsedda mål. Detta behöver dock i och för sig inte innebära att han behöver påverka hur själva produktionen bedrivs eller produktionsapparaten utvecklas.
Överbefälhavarens befogenhet att meddela föreskrifter för att tillgodose behovet av planering och budgetering kan användas för att eftersträva att de programansvarigas anslagsframställningar och primäruppdragsförslag inriktas i enlighet med programplanen.
Överbefälhavarens möjligheter att styra det sakliga inne- hållet i produktionen ligger annars främst däri att han skall yttra sig över programansvariga myndigheters anslags— framställningar och primäruppdragsförslag. Möjligheten att med ett yttrande styra eller påverka produktionen försvåras dock i och med att programansvariga myndigheter vid utform— ning av anslagsframställningar och primäruppdragsförslag inte alltid visar full följsamhet mot överbefälhavarens föreskrifter för planering och budgetering.
Dessutom torde möjligheterna att påverka produktionen vara starkt begränsade, bl.a. av det skälet att uppdragen i många fall är mycket stora och ganska allmänt hållna. Mycket betydande analyskapacitet och mycket precisa formu- leringar i uppdragen skulle behövas för att överbefälhava- ren skall kunna upptäcka olämpligheter och styra produk-
tionen.
Det betyder att den verkliga styrningen av produktionen i väsentlig mån utförs av de myndigheter som får primärupp— drag från regeringen.
Ett annat skäl till varför överbefälhavaren kan behöva styra produktionen, är att han har ett särskilt intresse av att produktionen utförs rationellt. Syftet härmed är att så stor del som möjligt av resurserna skall kunna användas för ändamål som främjar krigsdugligheten och försvarseffekten. Myndigheter och chefer som inte har ett motsvarande ansvar, kan inte självklart förutsättas ha samma intresse.
Av den anledningen får överbefälhavaren meddela övriga myn— digheter inom försvarsmakten föreskrifter för att uppställ- da mål för produktionen skall nås med ett så rationellt ut- nyttjande av resurserna som möjligt. Exempelvis kan ökad rationalitet ibland nås genom samordning av produktionen mellan försvarsgrenarna. Det finns dock starka begränsning- ar i fråga om vilka resultat, som överbefälhavaren kan nå genom att använda föreskrifter (generellt utformade regler) för att påverka rationaliteten i produktionen.
överbefälhavarens formella befogenheter och praktiska möj— ligheter att påverka den årliga produktionen är således be— gränsade. Detta inverkar ogynnsamt på överbefälhavarens möjligheter att påverka den kortsiktiga utvecklingen av försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap. Jag anser därför att överbefälhavarens befogenheter och praktiska möjligheter att påverka att den årliga produktionen leder till avsett resultat och bedrivs rationellt bör förstärkas.
4.2.4 Påverka chefstillsättningar
Att utveckla och tillsätta de högsta cheferna inom för- svarsmakten utgör en självklar och mycket viktig uppgift för organisationens ledning. Dugliga chefer behövs både i krigs- och fredsorganisationen.
I försvarsmakten regleras tillsättninqsbefogenheterna i administrationsförordningen. Regeringen förordnar cheferna för myndigheterna på central nivå. Även om överbefälhavaren inte har någon föreskriven rätt därtill, brukar han infor- mellt lämna förslag till personer som bör komma i fråga.
Chefer för lägre regionala och lokala militära myndigheter förordnas av regeringen efter anmälan av programmyndig— heten. Samma förhållande gäller i fråga om ett ganska stort antal chefstjänster i de centrala, regionala och lokala myndigheterna inom huvudprogram 1-4, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning, samt för ett antal chefer inom de gemensamma myndigheterna inom
huvudprogram 5.
Lägre tjänster tillsätts av programmyndigheten eller den myndighet som programmyndigheten bestämmer.
Kännetecknande är således att regeringen tillsätter ett stort antal chefstjänster inom försvarsmakten. Sammantaget torde regeringen ha tillsättningsansvaret för ca 500 tjänster inom försvarsdepartementets område. Strävan är dock att minska antalet tjänster som tillsätts av rege- ringen. Vidare gäller att det enligt administrationsför- ordningen är resp. programmyndighet som anmäler vilken person som bör förordnas när denna tillsättningsform
används.
Överbefälhavarens befogenheter är således begränsade i fråga om tillsättning av chefstjänster. Det är egentligen endast inom huvudprogrammet Operativ ledning som han for- mellt har några befogenheter.
Det kan dock nämnas att överbefälhavaren och försvarsgrens- cheferna nyligen har överenskommit att anmälningar till re- geringen om förordnanden till tjänster på nivån överste och
högre framdeles skall göras av överbefälhavaren i samråd med programmyndigheten (hpg 1 - 3). Om denna ordning funge- rar kan den stärka överbefälhavarens inflytande i chefs- frågorna.
Befogenheten att tillsätta tjänster, dvs. utnämningsmakten, är av stor betydelse inte bara för att lämpliga personer skall få chefstjänsterna. Den som tillsätter en tjänst eller anmäler en tjänst för tillsättning, kan i regel på— räkna en långtgående lojalitet från de dugligaste tjänste— männen med karriärintresse. Med nuvarande befogenhetsför— delning kommer de tänkbara chefernas lojalitet att riktas mot de programansvariga myndigheterna, dvs. i första hand försvarsgrenscheferna.
Jag anser att överbefälhavarens befogenheter i samband med tillsättning av de högsta tjänsterna inom försvarsmakten bör förstärkas. Det yttersta ansvaret för chefsplanering och chefsförsörjning måste dock alltfort vila på regeringen och försvarsdepartementet.
I detta sammanhang vill jag peka på att alla de fyra centrala staberna för närvarande har personalavdelningar och bedriver chefs- och ledarskapsutveckling. Det finns anledning förmoda att ett visst onödigt dubbelarbete äger rum.
4.2.5 Ansvara för de ekonomiska resursernas utnyttjande och redovisningen
I fråga om ansvaret inom försvarsmakten för ekonomi och redovisning gäller följande.
För totalförsvarets militära del tillämpas i genomförande— verksamheten för närvarande en indexreglerad utgiftsram. Anslag ställs till en produktionsmyndighets förfogande. De totala utgifterna och anslagsmedlen under anslaget får inte
överskridas. Programansvariga myndigheter lämnar under löpande budgetår underlag till regeringen för beslut om prisomräkning av anslagen. Överbefälhavaren skall yttra sig över myndigheternas äskanden av prisregleringsmedel.
Försvarets materielverk skall i samband med att underlag till prisomräkning lämnas, även göra en likviditetsprognos för anslagen Anskaffning av materiel.
Försvarets civilförvaltning skall i samband med att under— lag för prisomräkningarna lämnas, även redovisa det fakti- ska ekonomiska utfallet för den militära utgiftsramen.
Försvarets civilförvaltning är för närvarande ansvarig (prop. 1990/91:102 s. 33) för försvarets ekonomisystem. Civilförvaltningen har enligt verksamhetsförordningen fackuppgifter inom sakområdet Kameraltjänst. civilförvalt— ningen har också tillsynsansvar och skall se till att för- svarsmaktens myndigheter har en rättvisande redovisning och en säker medelshantering. Civilförvaltningen får i samråd med riksrevisionsverket meddela de föreskrifter som behövs för att säkerställa detta.
Bokföringsförordninqen (1979:1212) gäller för försvarsmak- tens myndigheter. Det betyder att de myndigheter, som får anslag, efter räkenskapsårets utgång skall avsluta bokför- ingen med årsbokslut. Enligt verksförordningen åligger det resp. myndighetschef att se till att myndigheten har en rättvisande ekonomisk redovisning och att medlen förvaltas på ett betryggande sätt. Försvarets civilförvaltning lämnar ekonomiadministrativt stöd till försvarets myndigheter.
Någon ekonomisk koncernredovisning i form av ett samlat årsbokslut upprättas för närvarande inte för de myndigheter som ingår i försvarsmakten.
Det är brukligt att se planering, budgetering och redovis—
ning som ett sammanhängande förlopp. Det kan konstateras
att överbefälhavaren har befogenhet att meddela föreskrift- er om planering och budgetering men inte för redovisning.
Sammantaget kan konstateras att överbefälhavaren för när— varande inte har något ansvar för den ekonomiska redovis— ningen inom försvarsmakten. Han har heller inget ansvar för att utgiftsramen inte överskrids, dvs. han har inte något likviditetsansvar för försvarsmakten. Några befogenheter på området har överbefälhavaren heller inte. Överbefälhavarens ansvar i dessa avseenden är begränsat till de anslag den egna myndigheten mottar.
Nya former för finansiell styrning av försvarets utgifter har aviserats i prop. 1990/91:102 och i kompletterande anvisningar för programplanen för perioden 1992/93 — 1996/97 för det militära försvaret.
Jag anser att överbefälhavarens uppgifter, befogenheter och ansvar för de ekonomiska resursernas utnyttjande och redo- visningen bör stärkas.
4.2.6 Sammanfattande slutsatser
Den allmänna föreställningen är att överbefälhavaren har stort ansvar för försvarsmakten. Den genomgång som gjorts i det föregående antyder att överbefälhavaren på flera om- råden saknar befogenheterna eller de praktiska möjligheter- na för att utöva ett sådant ansvar.
När överbefälhavarens uppgifter i vissa fall är klart ut— tryckta, som t.ex. i fråga om att svara för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap, är de befogenheter och möj— ligheter han disponerar för att lösa uppgifterna otillräck— liga. På andra områden där det vore naturligt att vänta sig att överbefälhavaren hade stort inflytande, t.ex. i fråga om försvarsmaktens ekonomi och tillsättning av de högsta tjänsterna, saknas praktiskt taget helt uppgifter och där-
Mot bakgrund av den oklarhet och ofullständighet som före— ligger i fråga om överbefälhavarens uppgifter och de genom— gående svaga befogenheter han har, finns det anledning att överväga vilket ansvar överbefälhavaren bör ha för för- svarsmakten och vilka befogenheter som bör åtfölja detta ansvar. Som har framgått anser jag att de formella befogenw heterna och de praktiska möjligheterna bör utformas på ett sådant sätt att de ger överbefälhavaren möjlighet att ta
avsett ansvar.
4.3 Regeringen och försvarsmakten
Utredningen har inte till uppgift att behandla frågor om hur ledningen av försvaret behandlas i förhållandet mellam riksdagen och regeringen. Parlamentariska utredningar har varit ett regelmässigt inslag i detta förhållande. Vidare har riksdagens utrikes— och försvarsutskott orienterats om bl.a. regeringens anvisningar för perspektiv— och program— planering. Utredningen måste dock ha en något så när väl— definierad utgångspunkt, när det gäller det sätt på vilket regeringen anger uppgifterna för försvarsmakten.
Min utgångspunkt är att riksdagen och regeringen formulerar de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. Ur de försvarspolitiska målen — och med beaktande av de ekonomiska förutsättningarna - härleder regeringen i stort den krigsorganisation i kvantitativa och kvalitativa termer som skall finnas vid ett par framtida tidpunkter. Den närmare utformningen av och utrustningen av förbanden i krigsorganisationen avgörs i allmänhet av försvarsnakten.
Uttryckt på ett annat sätt innebär det att regerin;en i förhållande till myndigheterna inte kan begränsa sig till att ange försvarsmaktens uppgifter t.ex. i form av "ÖB:s åtta punkter". Regeringen måste också, enligt min nening,
påta sig det politiska ansvar och den riskbedömning det innebär att ur målen härleda den krigsorganisation som skall anses svara mot behoven och ange de ekonomiska och andra resurser, som skall stå till förfogande för försvars— myndigheterna.
Regeringens beslut om resurser för en försvarsbeslutsperiod föregås helt naturligt av en dialog mellan regeringen och myndigheten för att balans skall råda mellan uppgifter och resurser.
Min utgångspunkt är således att regeringen ger försvarsmak- ten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorga— nisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid anges de viktigaste krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Rege— ringen kan sägas beställa en viss krigsorganisation av försvarsmakten. Regeringens styrning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandstermer, i flertalet fall på delprogramnivå. överbefälhavaren skall, såsom chef för försvarsmakten, inför regeringen svara för att avsedd krigsorganisations krigsduglighet och beredskap uppnås vid olika tidpunkter.
Det betyder också att regeringen förutsätts inte styra i produktionstermer i förhållande till olika produktions— enheter inom försvarsmakten. Regeringen förutsätts i stället uppdragsstyra den fredstida verksamheten inom försvarsmakten i resultattermer.
Självfallet kommer det dock även framdeles att finnas frågor vid sidan av resultatet i form av krigsduglighet, som är av intresse för regeringen. Det kan gälla t.ex. utländska samarbetsavtal, utveckling och anskaffning av vissa materielsystem, anskaffning av vissa anläggningar, etablering och avveckling av verksamhet på olika orter samt vissa chefs- och organisationsfrågor.
Det är inte meningsfullt att på förhand och i generella
termer ange i vilka typer av ärenden som regeringen anser sig ha ett särskilt intresse och ansvar. Bedömningen av vad som i olika situationer är politiskt relevant skall själv— fallet avgöras av regeringen. Det är emellertid viktigt att underlagsflödet och de punktvisa ärendebesluten på ett harmoniskt sätt kan förenas med styrning i resultatorien-
terade krigsförbandstermer.
I allmänhet bör detta också vara möjligt. Med föreskrifter i förordningar och särskilt med handlingsregler i uppdragen bör det vara möjligt att säkerställa att regeringens intentioner förverkligas och att regeringen får möjlighet att fatta även sådana produktionsinriktade beslut som den
anser vara betydelsefulla.
Mot bakgrund av den förutsättning som nu tecknats av hur regeringen bör ange sina krav på försvarsmakten, behandlas hur ledningssystemet behöver utvecklas för att överbefäl— havaren skall kunna ta ansvar för att avsedda resultat nås.
I det föregående har konstaterats att överbefälhavaren för närvarande inte har tillräckliga formella befogenheter och praktiska möjligheter att utföra sin i fred viktigaste upp- gift, nämligen att ha ansvaret för att försvarsmakten är krigsduglig och har den beredskap som krävs. Denna freds— uppgift är direkt härledd ur överbefälhavarens uppgift i krig att leda det militära försvaret av landet. I egenskap av högsta operativa chef och krigsförbandchef är det nöd— vändigt att överbefälhavaren har långtgående formella be— fogenheter och praktiska möjligheter att — inom ramen för de mål och resurser som regeringen anvisar - påverka krigs— förbandens och därmed försvarsmaktens krigsduglighet och utveckling.
Åtskilliga hinder föreligger för närvarande för att överbe— fälhavaren skall kunna ta ansvar för försvarsmaktens krigs- duglighet och beredskap. Beträffande det kortsiktiga vid- makthållandet utgörs ett hinder av att den årliga produk-
tionen leds av försvarsgrenscheferna och andra centrala myndigheter på uppdrag av regeringen. Beträffande den lång— siktiga utvecklingen utgörs ett hinder av att programan— svaret i praktiken är delat mellan överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna.
Jag anser och tar till utgångspunkt för mina överväganden att överbefälhavaren, såsom chef för försvarsmakten, inför regeringen skall ha ett odelat och entydigt ansvar för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Enligt min mening saknas möjlighet för regeringskansliet — närmare bestämt försvarsdepartementet - att svara för att styr- ningen av produktionen blir sådan att resultaten i fråga om krigsduglighet nås på ett medvetet sätt. Jag vill här också erinra om de resultatorienterade och decentraliserade styr- former som regeringen har uttalat sig vilja använda i för— hållande till de statliga myndigheterna.
Detta påverkar på ett avgörande sätt förhållandet mellan regeringen och försvarsmaktens ledning på central nivå. I fråga om styrformer innebär det att primäruppdragen från regeringen bör lämnas samlat till en myndighet. Primärupp— dragen bör vara resultatorienterade och så långt möjligt uttryckta i krigsförbandstermer. Det betyder att regeringen skall ange den kvalitativa och kvantitativa nivå på vilken krigsorganisationen, t.ex. på delprogramnivå, skall upp— rätthållas och de viktigare utvecklingsåtgärder som skall vidtas.
Myndighetschefens resultatansvar inför regeringen blir där— med entydigt. Han får också möjlighet att i krigsförbands— termer och i vissa fall produktionstermer utkräva ansvar av krigsförbandschefer och produktionsansvariga.
Konsekvent tillämpad för försvarsmaktens del innebär denna styrform således att alla uppdrag i första ledet ges till en myndighet. Det betyder att alla med uppdragen förenade uppgifter, resurser och handlingsregler riktas till denna
myndighet. Det betyder däremot inte att detaljeringsnivån i regeringens styrning av fredsverksamheten i resultatinrik- tade termer och handlingsregler i och för sig behöver bli annorlunda än i dag. Uppdragsnivån och uppdragens innehåll kan väljas för att ge en lämplig styrningsteknisk precision och för att fånga upp frågor därutöver, som anses vara av särskild politisk betydelse. Mycket talar dock för att detaljeringsgraden i regeringens styrning bör minskas.
Programansvaret för försvarsmakten är, som nämnts, för när— varande i praktiken delat mellan de fyra centrala militär- staberna. Det ligger i sakens natur att försvarsgrensche— fernas ställning som myndigheter direkt under regeringen utnyttjas av de olika aktörerna, för att söka tillgodose sina respektive intressen. Ett av syftena med den nuvarande ledningsorganisationen är också att det skall vara så. Det har sålunda gjorts gällande att försvarsgrenschefernas ställning som myndigheter direkt under regeringen, medför att olika åsikter om försvarets utformning bereds möjlighet att komma till uttryck. Värdet härav belyses av de skiljak— tiga meningar som de tre försvarsgrenscheferna fogat till öB 92. Med viss schematisering kan sägas att försvarsgrens- cheferna avvisar den av regeringen föreskrivna nivå C och förordar att ökade resurser bör tillföras försvarsmakten och under alla förhållanden resp. försvarsgren. Inte i något fall görs ett försök att inom ramen för givna plane— ringsförutsättningar presentera ett bättre avvägt resultat än vad överbefälhavaren redovisat. Motsvarande iakttagelser kan göras i programplaner från 1970- och 1980-talen.
Det konkurrerande planeringsarbete som utförs har medfört att försvarsmaktens främsta begåvningar används för att främja olika försvarsgrenars intressen. I och för sig kan det vara värdefullt att olika intressen bryts mot varandra, men det borde vara fördelaktigt för försvarsmakten att en del av dessa kvalificerade resurser i stället kan användas för operativa och krigsförbandsinriktade uppgifter. Det är, enligt min mening, inte meningsfullt att det bedrivs ett
sådant konkurrerande programplanearbete i fyra staber. Det är nämligen långt ifrån säkert att försvarsgrensintressena representerar de relevanta avvägningsfrågorna. Jag vill på— peka att det finns möjligheter att låta olika uppfattningar om försvarsmaktens utformning komma till tals, utan att detta så hårt som för närvarande sätter sin prägel på myn- dighetsstrukturen och arbetet. Jag återkommer till detta i kapitel 5.
I detta sammanhang finns skäl att erinra om de mycket be- gränsade befogenheter överbefälhavaren har i fråga om chefstillsättningar. Befogenheterna finns hos de program— ansvariga försvarsgrenscheferna. Det betyder att de officerare, som för en tid av två ä tre år arbetar vid myndigheten överbefälhavaren, för sin fortsatta utveckling är beroende av ställningstaganden av försvarsgrenscheferna. En konsekvens av detta blir att överbefälhavaren egentligen inte förfogar över en stab som uteslutande arbetar med för- svarsmaktsgemensamma mål för ögonen. Försvarsgrensbevak- ningen fortsätter således in i överbefälhavarens stab. Det är inte uteslutet att detta kan påverka innehållet och kvaliteten i de avvägningar som myndigheten överbefälhava— ren gör i bl.a. programplaneringen.
Regeringen lämnar i dag primäruppdragen till ett antal pro- duktions— och stödmyndigheter. Med en konsekvent tillämp— ning av den styrform som har redovisats i det föregående, bör dessa primäruppdrag i stället lämnas till en myndighet med ett samlat resultatansvar inför regeringen. Vissa undantag kan dock vara motiverade. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 4.6.3.
Den uppgiftsfördelning som jag förutsätter skall gälla mellan regeringen och försvarsmakten innebär således att regeringen tar ansvar för krigsorganisationen i stort. För att kunna göra detta behöver regeringen och dess kansli ha tillräcklig kompetens i fråga om säkerhets- och försvars— politik för att kunna utforma planeringsanvisningar och för
att kunna utvärdera det underlag som erhålls. För att kunna klara resultatstyrningen behöver vidare förmåga finnas att utforma uppdrag i krigsförbandsorienterade resultattermer och att pröva de resultat som uppnås. Förmåga behöver också finnas att utveckla styr- och kontrollsystemet i överens- stämmelse med regeringens intentioner. Dessutom behöver regeringen och dess kansli ha förmåga att uppträda som kompetent huvudman för de myndigheter och andra organisa-
tioner som utför verksamheten.
Sammantaget innebär detta att regeringskansliet — och då särskilt försvarsdepartementet — behöver stärka analyskom— petensen. I gengäld bör handläggningen av traditionella förvaltningsärenden avseende t.ex. personal, materiel, organisation och fastigheter kunna minskas.
4.4 styrningen i fred inom försvarsmakten
Det sätt på vilket ledningen är utformad, påverkar i hög grad innehållet i den styrning som sker. Det ledningssystem och den ledningsorganisation som finns, är därmed uttryck för grunddragen i den styrning som för aktuell tidsperiod ansetts vara lämplig.
Ledningssystemet utgörs av den fördelning av uppgifter och befogenheter som råder i ledningsorganisationen och de olika instrument som används för att utöva ledningen. En god överensstämmelse bör råda mellan ledningsorganisationen och ledningssystemet. Först om balans föreligger mellan uppgifter och befogenheter blir det möjligt att tillskriva och avkräva olika organisatoriska enheter och chefer ett
ansvar .
Styrningen av verksamheten i försvarsmakten sedan 1972 års försvarsbeslut har präglats av den försvarspolitiska syn som då lades fast. I och med att behovet av operativ styrka i närtid nedtonats för att tillgodose möjligheter till
långsiktig styrketillväxt, har de organisatoriska enheter som främst har uppgifter i fredsproduktionen, t.ex. för- svarsgrenscheferna och försvarets materielverk, fått starka positioner i ledningsorganisationen och i ledningssystemet. Enheter med operativa eller krigsorganisatoriska uppgifter har fått försvagad ställning.
När resurserna blivit knappa har det under dessa förutsätt- ningar blivit naturligt att låta utrymmet tas i anspråk för några större materielprojekt och för värnpliktsutbildning. Konsekvensen av dessa prioriteringar har blivit att för- svarsmaktens viktigaste fredstida uppgift, nämligen att upprätthålla en tillfredsställande krigsduglighet och be— redskap, har skjutits i bakgrunden.
som framgått i kapitel 2 håller nu en ny syn på styrningen av försvarsmakten att göra sig gällande. Den innebär att krigsförbandschefen med sitt krigsförband skall stå i centrum för verksamheten redan i fred. styrsystemet håller på att ändras så att resultaten i form av krigsförbandens krigsduglighet och beredskap blir det centrala.
Denna syn på styrningen har en motsvarighet i målsättningen eller uppgifterna för försvarsmakten. I regeringens plane- ringsanvisningar 1991 har en ny uppgift införts för för— svarsmakten. Den innebär att förmåga skall finnas att mot- stå ett s.k. strategiskt överfall. Ett sådant kännetecknas av ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spän— ning i Europa - inleds med endast kort militär förvarning och som med begränsade styrkor av hög kvalitet inlednings- vis kraftsamlas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och inom totalförsvaret.
överbefälhavarens slutsatser i öB 92 av de förändrade krav— en i denna punkt är att hög operativ och taktisk rörlighet, hög beredskap, initialeffekt (omedelbar krigsduglighet) och kvalitet vad avser förmåga att nedkämpa angriparens offen- siva system, måste finnas hos en tillräckligt stor del av
Även om operativa aspekter och krigsduglighet tillmäts ökad betydelse, skall dock den omfattande och komplexa freds— verksamheten i försvarsmakten ledas så att bästa möjliga
resultat uppnås.
Som jag angett i det föregående bör de samlade primärupp— dragen från regeringen lämnas till en myndighet med ett samlat resultatansvar. Från en central punkt bör uppdrag lämnas vidare internt inom försvarsmakten och externt till myndigheter m.fl. utanför försvarsmakten. Det är naturligt att uppdrag som avser att på kortare sikt vidmakthålla stabers och förbands krigsduglighet och beredskap lämnas till operativa chefer och krigsförbandchefer samt eventu- ellt till andra produktionsenheter inom försvarsmakten. Andra uppdrag som avser att på längre sikt utveckla förband med nya egenskaper bör lämnas till produktionsenheter inom
och utom försvarsmakten.
Till försvarsmaktens fredsorganisation hör bl.a. ett stort antal förband och skolor vid vilka främst förekommer ut- bildning av personal för krigsförbanden. Exempel härpå är regementen, truppslagsskolor, kustflottan och flygflottilj- er. De krigsförbandorienterade uppdrag som lämnas till ope— rativa chefer och krigsförbandschefer bör vara så fullstän- diga som möjligt för att ansvarsförhållandena skall bli en- tydiga. Det betyder att krigsförbandschefer och operativa chefer bör förfoga över så stor del som möjligt av de re- surser som behövs för att från produktionsenheter inom eller utom försvarsmakten beställa t.ex. personalutbild- ning, materiel, anläggningar och administrativa stödtjänst- er. Produktionsenheterna för personalutbildning m.m. bör från den centrala punkten i så liten utsträckning som möj- ligt få uppdrag som avser vidmakthållande av krigsförban- dens krigsduglighet och beredskap. Verksamheten vid produk- tionsenheterna bör i allt väsentligt vara styrd och beroen- de av uppdrag från krigsförbandschefer.
Försvarets mycket omfattande fredsverksamhet på många platser i landet innefattar en avsevärd personalstyrka och ett stort kapital i form av förvaltningsbyggnader, kaser- ner, verkstäder och förråd samt utrustning och övningsfält. Denna verksamhet behöver utföras på ett professionellt och rationellt sätt. Tillgångarna måste också förvaltas ratio— nellt. Även när produktionsansvaret i stor utsträckning är delegerat och internpriser används för olika nyttigheter för att ge rätt styrsignaler, behöver verksamheten i vissa avseenden hållas samman och överblickas centralt. Den cen- trala ledningens uppgift är att förvalta de olika resurser— na och se till att dessa är väl anpassade till omfattningen och inriktningen på de uppdrag som erhålls och förutses.
Berättigade anspråk finns således på att produktionen skall drivas på ett sätt som kan anses vara rationellt. Krigsför- bandschefer och operativa chefer skall eftersträva att nå avsedd krigsduglighet och beredskap. Detta är effektmål för försvarsmakten. Självfallet kan det inträffa situationer där krigseffektivitet och fredsrationalitet leder till olika slutsatser om hur en uppgift eller verksamhet bör utföras. Det kan gälla t.ex. var och hur utbildningsmoment bör bedrivas, var förråd bör lokaliseras, vilka förråds- rörelser som bör ske och vilka underhållsåtgärder som bör vidtas.
Med hänsyn till att det i försvarsmakten i fred är fråga om att optimera resultat i krigsduglighetstermer respektive att driva en rationell fredsproduktion, kan tanken väckas att konsekvent söka hålla isär det operativa ansvaret och programansvaret från ansvaret för produktionens genomföran— de och för produktionsresurserna. Ordningen skulle innebära att krigsförbandschefer och andra med operativt ansvar för— fogade över alla ekonomiska resurser och beställer tjänster av olika slag från en annan organisation.
Denna organisation kan t.ex. på uppdrag av krigsförbands—
chefer utbilda värnpliktiga, hålla kasernetablissement, utföra underhåll, utföra förrådstjänster, lämna administra- tiv service, hålla fordon och utrustning för utbildnings— ändamål. Uppgiften är att utföra verksamheten så fredsra- tionellt som möjligt. En sammanhållen ledning skulle finnas för denna produktionsorganisation.
En viss likhet skulle finnas med den uppdelning som gjorts av SJ i ett trafikföretag och banverket. Organisationsprin- cipen skulle bygga på en uppdelning i en beställarroll och
i en leverantörsroll.
otvivelaktigt skulle ökad skärpa kunna tillföras uppdrags- dialogen, om rollerna kunde göras tydligare och få orga— nisatoriskt uttryck. Utredningens bedömning är emellertid att — särskilt på lägre regional och lokal nivå — den krigsuppgiftsorienterade verksamheten och den mer freds— orienterade verksamheten är så nära sammanflätade, att en konsekvent och organisatorisk tillämpning av beställar— och leverantörskonceptet skulle leda till onödigt byråkratiska arbetsformer. Till saken hör också att olika enheter växel— vis kan befinna sig i beställar— resp. leverantörsrollen. Dessutom innebär redan uppdragssystemet att beställar- och leverantörsliknande roller uppkommer mellan olika enheter inom försvarsmakten. En del av syftet med beställar- och leverantörsrelationer är därför uppfyllt.
Strävan är att närma krigs- och grundorganisationerna till varandra. Särskilt den regionala och lokala organisationen är i stor utsträckning en kader för krigsorganisationen.
Genom att driva detta närmande längre förväntas såväl ökad effektivitet som ekonomiska besparingar kunna uppnås i den
fredstida verksamheten.
Mot denna bakgrund är jag inte beredd att förorda att en fullt genomförd vertikal tillämpning av beställar- och leverantörsrollerna får prägla försvarsmaktens fredstida
organisation. Däremot anser jag att strävan bör vara att
krigsförbandscheferna får så fullständiga uppdrag och så stor handlingsfrihet som möjligt att beställa varor och tjänster. Effektiviteten bör därmed öka liksom möjlighe— terna att utkräva ansvar för uppnådda resultat.
När konflikter uppstår mellan å ena sidan krigsduglighet och beredskap och fredsrationalitet å den andra, bör de så långt möjligt avgöras inom försvarsmakten, alltså ytterst av dess chef, överbefälhavaren. Även detta sätter en gräns för hur långt en organisatorisk uppdelning kan ske enligt beställar— och leverantörskonceptet.
Det kan inte uteslutas att konflikten mellan åtgärder här- ledda ur kraven på krigsduglighet och beredskap respektive åtgärder som följer av krav på fredsrationalitet avser strukturella förhållanden i grundorganisationen, t.ex. om utbildning framdeles över huvud taget bör bedrivas vid ett fredsförband. sådana frågor kan dock knappast avgöras av överbefälhavaren utan får av denne - liksom hittills — överlämnas till regeringen för ställningstagande.
Jag anser att ledningssystemet och ledningsorganisationen för försvarsmakten bör utformas så att anspråk på hög krigsduglighet och beredskap hos krigsförbanden på ett balanserat sätt ges företräde framför fredsrationalitet och mycket långsiktig styrketillväxt. Jag återkommer i kapitel 5 till de organisatoriska slutsatserna av detta resonemang.
4.5 Den egentliga försvarsmakten i fred en myndighet
I kapitel 3 konstaterades att den krigsorganiserade för- svarsmakten för närvarande består av flera myndigheter. Detta kan innebära formellt mycket besvärliga lydnads— och orderförhållanden i krig och i kris. Ordergivning - även om det kallas uppdrag - från en myndighet till en annan är inte självklart förenlig med RF 11:7. Möjligheten att effektivt leda militära operationer genom att myndigheter
inom försvarsmakten efter regeringens bemyndigande utfärdar föreskrifter, dvs. generella regler, torde också vara liten. För att skapa en tillfredsställande formell grund för effektiv ledning, drog utredningen slutsatsen att den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samlad myndighet, dock med en annan avgränsning än för närvarande.
Om den krigsorganiserade försvarsmakten är en myndighet finns det flera skäl till varför försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet.
Ett skäl är att man då undviker den osäkerhet som ofrånkom- ligen uppkommer om en ändring av lednings—, lydnads— och ansvarsförhållandena skall göras i den svåra situation som kan förutsättas råda när övergång till krigsorganisation sker. Ett annat skäl är att det även i fred förekommer militära operationer bl.a. i form av underrättelseinhämt— ning och ingripanden mot kränkningar. Gängse former för ordergivning behövs i sådana verksamheter. Ett tredje skäl till varför det knappast är möjligt att ha olika lednings- förhållanden i krig och fred, är att det inte alltid kan förutsättas vara uppenbart när en övergång sker från den ena situationen till den andra. En konflikt kan under kort- are eller längre tid växla mellan situationer som kan anges som fred, kris, incidenter, beredskap, neutralitet och krig. Den operativa verksamheten kan ha större eller mindre omfattning i alla dessa situationer. Det är då inte möjligt att byta ledningssystem beroende på läget för dagen. Befo- genheterna måste vara stabila. Ett fjärde skäl för en sam- manhållen försvarsorganisation i fred är att nu rådande oklarhet, om olika myndigheters och chefers befogenheter att utfärda föreskrifter som led i genomförandet av den fredstida produktionen, därmed bringas att upphöra på ett enkelt sätt.
Vad nu sagts talar för att den egentliga försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Det finns dock inte anledning att skapa en större försvarsmaktsmyn—
dighet än vad som oundgängligen är nödvändigt. Jag skall därför något beröra olika möjligheter att dela upp för- svarsmakten i fred i flera myndigheter, var och en lydande under regeringen.
I föregående avsnitt diskuterade jag möjligheten att full- ständigt och organisatoriskt hålla samman främst utbild- ningen av värnpliktiga och förvaltningen av de materiella och personella resurserna härför i en fredstida "produk- tionsapparat" skild från den operativa ansvarslinjen. Min bedömning var att detta inte är lämpligt. Därmed anser jag att det inte heller är möjligt att skilja ut denna verksam— het ur en sammanhållen fredstida försvarsmakt.
En annan möjlighet skulle kunna vara att i fred dela för— svarsmakten horisontellt i en central stabsorganisation och i några regionala enheter som fick myndighetsstatus. En så— dan ordning skulle innebära att den för militära operatio- ner så viktiga kommandolinjen mellan överbefälhavaren och militärbefälhavarna inte upprätthölls också i fred. Dess- utom finns risk att en argumentering skulle ske i termer av hur stora resurser som satsades på försvaret av olika delar av landet. Den vore minst lika olycklig som den hittills— varande försvarsgrensargumenteringen. Vidare skulle mili- tärbefälhavarna få till uppgift att leda huvuddelen av den löpande produktionen inom försvarsmakten. Detta skulle inte kunna undgå att avleda deras uppmärksamhet från de viktiga krigsförberedande uppgifter som måste vara huvudmotivet för militärbefälhavarnas verksamhet i fred. Till saken hör också att någon regional omfördelning mellan olika program och delprogram knappast skulle vara tillåten. En myndighet med så begränsade befogenheter framstår inte som menings- full. Jag anser därför inte att en horisontell uppdelning av försvarsmakten i fred är lämplig.
I direktiven anges att utredningen skall pröva om respek— tive försvarsgren bör utgöra en — sammanhållen — myndighet med uppgifter på central, lägre regional och lokal nivå.
Detta skulle kunna vara en tredje möjlighet att dela in försvarsmakten. En sådan ordning skulle emellertid stärka försvarsgrenschefernas och deras stabers redan starka ställning och därmed ytterligare undergräva överbefälhava— rens och de operativt ansvarigas roller. Av vad jag anfört i det föregående följer att jag anser att en sådan utveck- ling vore mycket olycklig och jag måste bestämt avråda från en sådan indelning.
En fjärde möjlighet är att ändra avgränsningen av försvars- makten. Produktionen och stödverksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom nuvarande huvudprogram 5 bör, enligt min mening, styras med uppdrag från beställare inom försvars- makten. Anknytningen till den operativa verksamheten är i många fall inte så stark. När den finns kan den säkerstäl— las utan att myndigheten i fred ingår i försvarsmakten. Det kan klaras genom att en myndighet får ett krigsorganisato— riskt uppdrag, ett företag blir s.k. k-företag och personer
krigsplaceras.
Det betyder att jag anser att huvuddelen av den verksamhet, som de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 bedriv— er, inte behöver höra till försvarsmakten. Viss verksamhet kan dock visa sig med fördel böra ingå i försvarsmakten. Slutliga ställningstaganden i dessa frågor behöver dock föregås av noggrannare studium av funktioner och delfunk- tioner som för närvarande utförs av de gemensamma myndig— heterna i huvudprogram 5. På detta stadium i utrednings— arbetet torde det räcka med att utgå från att försvars- makten bör bestå av i huvudsak den verksamhet som för närvarande bedrivs vid myndigheter som hör till huvudpro— gram 1 - 4, dvs. arméförband, marinförband och flygvapen- förband samt operativ ledning. Utredningen återkommer till
denna fråga i avsnitt 4.6.3.
En sammanhållen men snävare försvarsmaktsmyndighet i fred medför att det skapas möjligheter att ge dess chef, dvs. överbefälhavaren, ett entydigt ansvar för verksamheten i
försvarsmakten och häremot svarande befogenheter. Detta bör väsentligt förbättra förutsättningarna för en rationell verksamhet i fred som främjar krigsduglighet, beredskap och uthållighet.
Det innebär också skyldighet för chefen för försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren, att ta ansvar som han inte har i dag, för att försvarsmakten bl.a. har en rättvisande ekono— misk redovisning och att personalpolitiken motsvarar de krav som ställs på verksamheten. Konkret innebär detta bl.a. att överbefälhavaren för försvarsmakten behöver ge ut föreskrifter för den ekonomiska redovisningen, noga följa den finansiella utvecklingen, svara för utveckling och tillsättandet av chefspersonal, formulera och kontrollera resultatkrav samt utföra internrevision.
I en inte marknadsstyrd verksamhet kan formandet av en så stor organisation möjligen väcka farhågor om att ledningen centraliseras och byråkratiseras, så att besluten fjärmas från dem som berörs av dem. En organisation som består av 100 direkt under regeringen lydande myndigheter kan för— modas ha vissa inbyggda spärrar häremot. En utveckling i centraliserande riktning vore också helt motsatt den som statsmakterna eftersträvar i förnyelsen av den statliga verksamheten.
Inom försvarsmakten är strävan att delegera och decentral- isera ansvar och befogenheter. Betydande resultat har också nåtts. Verksamheten styrs med uppdrag som anger uppgift, resurser och handlingsregler. Inriktningen är att succes- sivt minska styrningen genom föreskrifter, anvisningar, allmänna råd och handlingsregler, så att den som får ett uppdrag får så stor frihet som möjligt att avgöra hur upp- draget skall lösas. Det är faktiskt så att det nuvarande myndighetsbegreppet lagt hinder i vägen för en längre gå- ende delegering av befogenheter till t.ex. krigsförbands- chefer. Det finns därför inte anledning att tro att be— fogenheter och ansvar för chefer för enheter och arbets—
minska jämfört med dagens situation.
I en sammanhållen försvarsmakt kan befogenheter fördelas flexibelt till olika resultat- och ansvarsenheter. Sam— tidigt kan "typinstruktioner" finnas för verksamleter som förekommer på flera ställen. Några formella och praktiska hinder för att i en samlad försvarsmakt behålla och vidare- utveckla den grad av delegering och decentralisering som för närvarande råder i försvarsmakten bör därmed inte före- ligga. I grund och botten är emellertid den fortsatta ut- vecklingen i väsentlig mån beroende av den högsta ledning- ens inställning, vilja och förmåga och inte så nvcket be—
roende av den institutionella strukturen.
För de anställda i försvaret och för arbetstagarwrganisa— tionerna är det av stor betydelse hur arbetsgiva5befogen— heterna fördelas inom försvarsmakten, oavsett onldetta är en eller flera myndigheter. Den nuvarande ordningen med en mängd myndigheter uppges i en del fall ha lett t.ll oklar- heter om var arbetsgivaransvaret i olika avseendnlfaktiskt vilar. Möjlighet uppges finnas att hänvisa till >eslut av "överordnad" myndighet eller till "underordnad" myndighets
ansvar .
Jag utgår från att det samlade arbetsgivaransvarrt på myn- dighetsnivå läggs på myndigheten försvarsmakten :ch dess chef. Efter förhandlingar med arbetstagarorganiationerna bör en arbetsgivarnyckel kunna läggas fast, som mtydigt delegerar olika delar av arbetsgivaransvaret til.arbets- platser och enheter inom myndigheten. Därvid börkunna uppnås dels att arbetsgivarbefogenheterna så låmt möjligt kommer att åvila den enhet där de anställda är ersamma, dels möjlighet skapas till förhandlingar på "konernnivå".
I en stor organisation som det militära försvarezär det nödvändigt att systematiska och accepterade förhranden används vid urval, befordran och chefstillsättnhg. Jag
utgår från att vitsordssystemet, befordringsberedningar och chefsberedningar kommer att tillämpas även i en sammanhål—
len försvarsmakt.
Den nuvarande uppdelningen av försvarsmakten i ca 100 myn- digheter ger regeringen möjlighet att i verksamhetsförord— ningen föreskriva benämning och lokalisering av myndighe- terna samt att med den detaljeringsgrad som önskas ange verksamhetsfält och organisation för de olika myndigheter— na. Om myndigheterna inom huvudprogram 1 - 4 förs samman till en myndighet, betyder detta inte att regeringen utan vidare skulle avstå från de möjligheter till organisations— styrning som finns i dag. Det får förutsättas att regering- en alltid kommer att behöva ta ställning till vissa grund— läggande organisatoriska frågor och till viktigare lokal— iseringsfrågor. Det är således uteslutet att regeringen för en samlad försvarsmakt nöjer sig med att ange organisa— tionsindelningen endast för nivån under myndighetschefen överbefälhavaren. En sammanhållen försvarsmaktsmyndighet ger ändå en ökad flexibilitet att ändra den inre myndig— hetsorganisationen, i vart fall om lokaliseringen av verk- samheten inte väsentligt påverkas.
Skapas en sammanhållen försvarsmakt är det lämpligt att regeringen i en förordning med instruktion för försvars— makten i fred anger huvuddragen i den organisatoriska upp— byggnaden samt de uppgifter, befogenheter och ansvar som olika chefer och enheter skall ha. Inom ramen för de be— stämmelser som ges, ankommer det på försvarsmakten att utveckla sina verksamhetsformer och sin organisation.
Det kan hävdas att ett borttagande av myndighetsstatusen från försvarsmaktens staber, förband och skolor skulle kunna upplevas negativt och innebära att viktiga samhörig- hetssymboler går förlorade. En tillbakablick kan här vara lämplig.
Det nuvarande myndighetsbegreppet och de ca 100 myndigheter
som formellt alla lyder direkt under regeringen til.kom med verksamhetsförordningen 1983. Dessförinnan hade försvars— makten bestått av ett mindre antal myndigheter som fått in— struktioner av regeringen. Exempel på sådana är överbefäl— havaren, försvarsgrenscheferna, militärområdesbefällavarna, försvarsområdesbefälhavarna och cheferna för örlogsbaser. övriga enheter utgjordes av bl.a. anstalter och förband som inte hade myndighetsstatus. Av stor betydelse är också att lydnadsförhållandena klargjordes med instruktionernl. Inne— börden var att förbanden, lägre regionala chefer, högre re— gionala chefer och försvarsgrenschefer ordnades i ei be- stämd hierarki under överbefälhavaren. De olika "myidighet— erna" var underställda andra "myndigheter". Även förvalt— ningsreglementet för krigsmakten hade tidigare betyielse för de befogenheter som olika myndigheter hade.
Det betyder att de ganska få myndigheterna inte i någon praktisk mening lydde direkt under regeringen, utan var underställda någon annan myndighet. Dessutom hade de många förbanden och skolorna inte myndighetsstatus. Vid sidan härav fanns de centrala förvaltningsmyndigheterna, :.ex. fortifikationsförvaltningen.
Den ordning som infördes 1983 förändrade således dei hierarkiskt sammanhållna organisation som fanns tidigare inom försvarsmakten. Det betyder att försvarets ca 100 myn— digheter inom huvudprogram 1 - 4 knappast har någon lång erfarenhet av att vara självständiga myndigheter i formell offentligrättslig mening. Snarare synes vanan vid inder— ställdhet hittills dominerat över det nya att vara nyndig— het direkt under regeringen. Detta har gjort att verksam- heten kunnat bedrivas trots gällande bestämmelser.
Traditionerna inom försvaret knyts i första hand till för— svarsgrenar, truppslag och regementen. Den offentligrätts- liga ställningen torde sakna verklig betydelse. Jag anser att det är betydelsefullt och självklart att olika för- svarsgrenars, förbands och stabers traditioner vårdas även
framgent. De gamla namnen bör behållas för att ge tydlig identitet åt de olika enheter och arbetsställen som ingår i den sammanhållna myndigheten försvarsmakten.
Jag anser således att försvarsmakten i fred bör utgöra en myndighet. I denna bör ingå i huvudsak den verksamhet som utförs av myndigheter som för närvarande hör till huvudpro- gram l — 4. Med en sådan ordning kan lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena vara likartade i fred, kris och krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller kort— och långsiktiga avvägningar, produktion, per- sonal och ekonomi. I en sådan sammanhållen organisation finns, enligt min mening, också goda möjligheter att till— godose arbetstagarnas befogade krav på inflytande och re— geringens politiskt grundade anspråk på organisationsstyr—
ning.
Jag återkommer i avsnitt 4.6.3 med ytterligare synpunkter på avgränsningen av försvarsmaktsbegreppet.
4.6 Central ledningsorganisation 4.6.1 centrala ledningsfunktioner
I det föregående har vissa allmänna drag i ledningen av försvarsmakten angetts. För att ytterligare steg skall kunna tas mot en lämplig utformning av ledningssystem och ledningsorganisation, behöver i stora drag anges vilka de centrala ledningsfunktionerna är.
Olika begrepp har använts för att definiera verksamheter som ingår i den centrala ledningen. I den s.k. Röda boken (SOU 1969:25) definierades t.ex. begreppen program-, pro- duktions- och fackmyndigheter. I FLU 74:s betänkande (SOU 1976:64) identifierades sex olika centrala ledningsuppgift- er. I verksamhetsförordningen (1983:276) beskrivs verksam— heten i försvarsmakten med fem begrepp (operativ verksam-
het, programansvar, produktion, fackuppgifter och tillsyns- ansvar). Slutligen kan nämnas att när verksamheten i de fyra centrala staberna nyligen omorganiserades, delades den i huvudsak in i fyra ledningsuppgifter (operationsledning, programledning, produktionsledning och personalledning).
Termer, begrepp och definitioner för ledningsfunktioner kan knappast anges utan att vara präglade av föreställningar om vissa samband som inte bara är faktiska och nödvändiga, utan även i viss mån eftersträvansvärda. Utan sådana före— ställningar kan ingen användbar nivå ges för beskr;vningen av en stor och komplex verksamhet, eftersom varje ;dentifi— erbar funktion skulle kunna anses vara lika viktig. När ni- vån för begreppen väljs och begreppen ges ett innehåll tas därför också steg mot en organisatorisk lösning.
Det är uppenbart att begreppen - och särskilt betydelsen av sambanden dem emellan — inte kan anges och värderas utan att ett grundläggande synsätt anläggs. En grundsyn behöver användas som ledstjärna för vad som skall anses vara vik- tigt respektive mindre viktigt.
Utredningen har funnit att följande tre begrepp och grupper
av verksamheter är användbara vid överväganden om bl.a. försvarsmaktens centrala ledning.
Operativ verksamhet
Den innefattar att
— förbereda, leda och utföra mobilisering och militära
operationer samt ingripa mot kränkningar,
— leda och utföra militär underrättelse— och säkerhets- tjänst,
ange mål för och kontrollera krigsförbandens krigsdug— lighet och beredskap,
lämna underlag för planering.
Programverksamhet
Den innefattar att
utforma underlag för statsmakternas beslut om målen för försvarsmaktens utveckling på kort och lång sikt,
utforma förslag till de uppdrag som regeringen skall ge försvarsmakten,
med utgångspunkt i regeringens uppdrag ombesörja att uppdrag ges vidare inom försvarsmakten,
värdera produktionen.
Förbandsproduktionsledning
Den innefattar att
lämna underlag för planering,
lämna förslag till de uppdrag som skall utföras,
samordna produktionen av krigsförband varvid produk- tionen avser personal, materiel och anläggningar,
lämna uppdrag vidare inom och utom försvarsmakten,
svara för att produktionen i grundorganisationen kan bedrivas rationellt.
funktionerna är i huvudsak följande.
Den ledningsfunktion som betecknats som operativ verksamhet kan sägas vara det främsta fredsmässiga uttrycket för den krigsorganiserade försvarsmakten. Det är från denna funk— tion som ledningen i krig av försvarsmakten utstrålar. Här— av följer att i denna funktion inordnas självklart allt fredstida operativt krigsförberedelsearbete. Operationer i fred, t.ex. underrättelseinhämtning och ingripanden mot kränkningar, leds också ytterst från denna funktion. Krigs— förbandschefer och andra operativa chefer ansvarar för sin verksamhet i fred och krig ytterst inför denna lednings— funktion. I denna ledningsfunktion samlas överblicken över
försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap.
Den operativa ledningsfunktionen arbetar företrädesvis i korta tidsperspektiv. Detta gäller självfallet i verk— ställighetssituationer men också i den ordinarie freds— verksamheten. Den operativa funktionen kontrollerar och redovisar till programfunktionen de resultat som nås i fråga om krigsduglighet och beredskap. Vidare lämnas för- slag om resultatmål och åtgärder i stort för att nå dessa mål för det kommande verksamhetsåret. I den operativa verk- samhetens uppgifter ingår också att lämna underlag för pro— gramverksamhetens arbete att värdera och forma framtida
krigsförband.
Sammantaget måste det således vara mycket omfattande kontakter mellan den centrala operativa verksamheten och programverksamheten. Syftet är att de operativa önskemålen i en egen kanal ograverade skall kunna nå och göra sig gällande i de slutliga avvägningar som alltid måste ske på högsta nivå inom försvarsmakten.
I ledningsfunktionen för programverksamhet bereds de olika avvägningar som på kort och lång sikt avgör försvarsmaktens status och utveckling. I verksamheten ingår således att
göra avvägningar mellan satsningar på olika förbandstyper och fördelningen av resurser över tiden på olika åtgärder. En viktig uppgift är att balansera vidmakthållandeaspekter- na mot nödvändigheten att krigsförband med nya egenskaper successivt kan tillföras. Programverksamheten medverkar i och ger underlag för omfattande kontakter med regeringen. Detta sker med hjälp av de centrala planeringsdokumenten, t.ex. perspektivplan, programplan och anslagsframställning. Till funktionen riktas också regeringens uppdrag i fred till försvarsmakten.
Förbandsproduktionsledningen kan sägas utgöra förbindelse— länken mellan programverksamheten och produktionen.
Förbandsproduktionsledningens uppgift är att utforma och lämna uppdrag så att utbildning av personal, anskaffning av materiel och anskaffning av anläggningar sker på ett sådant sätt att de olika komponenterna möts i tid och rum och bildar de avsedda krigsförbanden. Förbandsproduktionsled- ningen kan ses som en central samordnings- och beställ— ningsfunktion som i första hand arbetar i kontakt med de centrala produktions- och stödmyndigheterna samt med de krigsförbandchefer och andra enheter som får produktions- uppdrag. Till programverksamheten lämnas underlag för att utforma förslag till uppdrag som regeringen bör ge till försvarsmakten.
I förbandsproduktionsledningens uppgifter ingår också att svara för att produktionssystemet inom försvarsmakten har en lämplig struktur samt att utbildning av personal samt anskaffning av materiel och anläggningar kan ske ratio- nellt.
4.6.2 central stabsorganisation
Den nuvarande centrala ledningsorganisationen för försvars- makten är utformad så att det under regeringen finns fyra
centrala staber och ett tiotal andra myndigheter på central nivå.
I detta avsnitt diskuteras först hur ledningsorganisationen för den snävare avgränsade försvarsmakten bör utformas. I nästa avsnitt behandlas allmänt vissa ledningsfrågor avse- ende stöd- eller produktionsverksamheten vid de gemensamma
myndigheterna inom nuvarande huvudprogram 5.
Jag har tidigare anfört att det är lämpligt att införa en snävare avgränsning av försvarsmakten och samtidigt låta försvarsmakten utgöra en sammanhållen myndighet. Överbefäl—
havaren bör vara chef för myndigheten.
Den nuvarande ledningen av den "egentliga" försvarsmakten kännetecknas av att under en — vad gäller formella befogen— heter - svag överbefälhavare en första indelning sker efter försvarsgrenar. I och med att försvarsgrenarna motsvarar huvudprogrammen och försvarsgrenscheferna är programansva- riga, har försvarsgrenscheferna och försvarsgrenarna en mycket stark ställning i olika avseenden. Detta har fram- gått i den tidigare framställningen.
Denna starka ställning bryts självfallet i viss mån om
försvarsmakten blir en samlad myndighet och försvarsgrens— cheferna således inte längre lyder direkt under regeringen. Ledningsorganisationen direkt under myndighetschefen över— befälhavaren bör spegla de funktioner som skall lösas cen—
tralt och de avvägningar som där skall göras.
Den viktigaste uppgiften i fred är att på grundval av ett gott underlag åstadkomma en balans mellan vidmakthållande av krigsförbandens krigsduglighet och beredskap samt ut- veckling av nya krigsförband med egenskaper som är anpas— sade till ett framtida krigs krav. Med en sådan utgångs— punkt är det olämpligt att en avvägning mellan krigsdug- lighet och utveckling sker redan på försvarsgrensnivå, dvs. innan underlaget når försvarsmaktens högsta ledning.
Tillräcklig kunskap om krigsförbandens krigsduglighet och beredskap finns hos krigsförbandschefer och andra operativt ansvariga chefer. Denna kunskap måste på ett grundläggande sätt påverka programplaneringen och produktionsplaneringen på alla nivåer i försvarsmakten. Ledningsorganisationen skall säkerställa att krigsduglighet och beredskap — dvs. förmågan att faktiskt kunna lösa uppgifterna i händelse av krig - blir ledstjärnan vid de avvägningar och priorite- ringar som oavsett ekonomisk nivå måste göras.
Mot denna bakgrund anser jag att den första indelningsnivån under överbefälhavaren i den centrala ledningen inte bör vara efter försvarsgrenar, utan i stället motsvara de led- ningsfunktioner som behöver finnas centralt och som be— skrivits i föregående avsnitt. Det betyder att den centrala ledningen av den egentliga försvarsmaktens verksamhet i huvudsak bör utövas genom en operationsledning, en program- ledning och en förbandsproduktionsledning. Därutöver kan behövas stabsfunktioner av skilda slag samt enheter för intern stödproduktion inom skilda områden.
I detta sammanhang finns anledning att allmänt beröra den organisationsteoretiska frågan om vad som är linjeuppgifter och vad som är stabsuppgifter. Linjeavdelningar brukar sägas vara direkt målförverkligande, medan stabsavdelningar sägs vara stödjande enheter. Om en enhet hänförs till den ena eller andra kategorin blir därmed beroende av organisa- tionens mål. En grundregel är att en linjechef ger order, medan en stabsman ger råd och service. En praktisk modifie- ring av denna regel är att funktionella specialister i staber har befogenhet att ge direktiv m.m. inom ramen för av ledningen fastställda riktlinjer. Vidare är det vanligt att en linjeavdelning i vissa situationer och i viss ut- sträckning fungerar som stab inom sitt funktionella område.
Denna korta organisationsteoretiska beskrivning antyder betydligt snävare uppgifter för en stab, än vad som
vanligen förekommer i det som i försvarsmacten för närva- rande betecknas som en stab. Jag återkommer till denna fråga i kapitel 5 i samband med den närmare utformningen av de centrala ledningsfunktionerna.
Det förhållandet att försvarsmaktens centrala ledning inte föreslås bli försvarsgrensindelad innebär irte att behovet av den professionella kompetens och identitet som försvars- grenarna och försvarsgrenscheferna är uttryck för kan eller bör undvaras. Det är både självklart och ofrånkomligt att försvarsgrenskunnandet centralt behöver vara väl företrätt i operationsledningen, programledningen och förbandsproduk- tionsledningen. Inom åtminstone den senare ledningsfunktio— nen bör försvarsgrensspecifik kompetens hållas samman i
enheter .
Försvarsgrenscheferna som personer representerar i freds- organisationen ett betydande symbolvärde. Varje försvars- gren bör därför även i fortsättningen ha en tydlig före- trädare i den centrala ledningen. Självfallet skall också den identitet som de nuvarande försvarsgrenarna represen- terar behållas i den nya organisationen. Jat återkommer i kapitel 5 till hur detta bör ske.
4.6.3 styrning av de gemensamma myndigheterna i huvud- program 5
De gemensamma myndigheterna i huvudprogram ! är i dag ansvariga för sina resp. delprogram, de lämlar anslags- framställning för sin administration och saiverksamhet och de får primäruppdrag från regeringen. I några fall styrs och finansieras verksamheten med uppdrag frm främst för- svarsmaktens myndigheter. De lyder alla direkt under
regeringen .
Det finns för närvarande tolv gemensamma myndigheter, näm— ligen försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårds—
styrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets materiel- verk, värnpliktsverket, militärhögskolan, försvarets för— valtningshögskola, försvarets radioanstalt, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, krigsarkivet och statens försvarshistoriska muséer.
Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet av olika slag bör enligt min mening styras med uppdrag från försvarsmakten. Uppdrag kan lämnas från central, regional och lokal nivå. Med uppdragen skall styras vad som skall göras och omfattningen på produktionen och stödverksamhet— en. Det betyder att myndigheterna för stödproduktion i de flesta fall inte skall få uppdrag med resurser direkt från regeringen. Undantag härifrån kan dock bli aktuellt för t.ex. uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot en— skild eller tillsynsuppgifter som riktar sig mot försvars— makten eller för frågor som eljest tillmäts särskild
politisk betydelse.
En närmare analys behöver göras av de verksamheter som de olika myndigheterna inom huvudprogram 5 bedriver. Därvid behöver klarläggas om viss produktion och stödverksamhet måste ingå i den snävare definierade försvarsmakten, om viss stödproduktion behöver utföras av en myndighet som formats särskilt för att tillgodose försvarsmaktens behov på visst område eller om viss stödproduktion kan tillhanda— hållas försvarsmakten av andra myndigheter och företag.
Verksamheten vid myndigheterna inom huvudprogram 5 måste prövas utifrån de förutsättningar som föreligger i varje särskilt fall. Några kriterier kan dock vara vägledande vid bedömningen av i vilken organisatorisk form som försvars— maktens olika behov av produktion och stöd bör tillgodoses.
När en myndighetsmässigt uppdelad försvarsmakt ombildas till en snävare men sammanhållen organisation, är det naturligt att organisationens ledning skall ha kontroll
över sådana instrument och funktioner som vanligen används
för att leda en organisation med stor ekonomisk omslutning och ett stort antal anställda. Sådana administrativa stabs- funktioner som normalt finns i stora decentraliserade kon— cerner bör därför finnas inom den snävare försvarsmakten. Däremot är mer eller mindre omfattande produktion ;nom olika administrativa stödfunktioner inte nödvändig
Till försvarsmakten bör även höra vissa verksamheter vid
de nuvarande myndigheterna inom huvudprogram 5 som egent- ligen utgör stabsuppgifter åt försvarsmaktens 1edn;ng av- seende krigsförbandens utformning m.m. eller som innebär en ren inomverksutbildning avseende militär yrkesutbiLdning. Samordningsverksamhet som föranleds av att försvarsmakten för närvarande är uppdelad på ett hundratal myndigheter kan också integreras med försvarsmakten eller helt avvecklas. Det kan också finnas viss produktion som är så nära för— knippad med krigsförbandens krigsduglighet och beredskap att den bör ingå även i en snävare avgränsad försvarsmakt. Utredningen vill dock understryka att inom den föreslagna avgränsade försvarsmakten inte bör bedrivas annan verksam— het än sådan som är oundgängligen nödvändig. Försvarsmak- tens chef och ledning skall koncentrera sig på att leda det som är väsentligt för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. så långt möjligt bör tjänster av olika slag köpas utifrån.
Försvarsmakten bör i fred och krig i så stor utsträckning som möjligt utnyttja det civila samhällets resurser och således utföra så litet som möjligt genom produktion i egen regi. På områden där civila myndigheter och företag er— bjuder eller kan erbjuda försvarsmakten varor och tjänster, bör sådana möjligheter utnyttjas. Därmed kan försvaret dra nytta av konkurrens mellan olika leverantörer. Gynnsammare prisutveckling och bättre produktutveckling kan då ofta nås. Om det inte är möjligt att dra nytta av en fungerande konkurrens kan det ändå vara en fördel att stödproduktion för civila myndigheter och försvarsmakten utförs samlat.
Därmed kan under vissa förutsättningar utvecklingskostnader delas, hög kompetens hållas samlad och stordriftsfördelar vinnas i produktionen. Försvarsmakten behöver då heller inte ta ansvar för förändringar i verksamhetens volym. stödverksamhet av detta slag kännetecknas ofta av att statsmakterna inte knyter särskilda politiska mål till verksamheten som sådan.
När verksamheten vid myndigheterna inom huvudprogram 5 för- delats enligt nu beskrivna två kriterier, återstår med säkerhet en hel del myndigheter och verksamheter som inte kunnat hänföras till någon av grupperna. Det bör då prövas om dessa verksamheter är av sådant slag, att det är motive— rat att de bedrivs av myndigheter som, var och en på ett bestämt område, har till uppgift att tillgodose särskilt försvarsmaktens behov. Det är alltså frågan om stödverksam— het och produktion som har försvarsmakten som dominerande uppdragsgivare. I en del fall är det också så att stats— makterna har sådana direkta krav på verksamhetens innehåll eller former, som inte bör kanaliseras via de uppdrag som försvarsmakten lämnar till dessa myndigheter.
De tre kriterier som presenterats kan knappast med ett helt entydigt resultat appliceras på den verksamhet som de nu- varande myndigheterna bedriver. Resultatet beror i viss män på hur disaggregerad prövning som görs. En viss vägledning bör dock kunna erhållas.
I sammanhanget bör nämnas att flertalet myndigheter inom huvudprogram 5 har mer eller mindre omfattande uppgifter i den krigsorganiserade försvarsmakten. Utredningen har, som tidigare nämnts, informerat sig om vad som avses gälla för de olika myndigheterna och därvid funnit att det råder en betydande oklarhet. Myndigheternas uppgifter i krig behöver dock inte påverka valet av organisationsform för verksam— heten i fred. Erforderlig verksamhet i krig kan — liksom för närvarande - säkerställas med olika tillgängliga meto— der. Eventuella uppgifter i krigsorganisationen utgör där-
kriterium.
I fråga om sådana myndigheter som skall tillgodose särskilt försvarsmaktens behov av stöd, kommer regeringen i många fall inte att befinna sig i en uppdragsgivar— eller be— ställarroll. I den mån det skulle visa sig befogat att driva verksamheten i annan associationsrättslig forn, t.ex. aktiebolag, får regeringen en ägarroll. Huvuddelen av verk— samheten torde dock även framdeles komma att bedrivas i myndighetsform. Regeringens uppgift blir då främst itt utöva en huvudmannaroll i förhållande till dessa myndig-
heter.
I huvudmannarollen ingår att se till att myndighetsstruk— turen är rationell, att myndigheterna förmår utnyttja sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen är lämp— ligt utformade. Vidare ingår i huvudmannarollen att utse chefer och se till att myndigheternas ledningar fungerar väl. Agerandet i huvudmannarollen förutsätts vara ganska långsiktigt. Huvudmannen svarar för att institutionerna kommer till och anger det huvudsakliga verksamhetsfältet samt ger andra grundläggande förutsättningar. I väsentlig mån bör huvudmannarollen utövas genom myndighetens sty—
relse.
Utredningen har inte möjlighet att i detta betänkanie genomföra en slutlig analys av var och en av de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 enligt de kriterier som angetts i det föregående. Detta avses i stället ske i det fortsatta arbetet.
I prop. 1990/91:102 har regeringen anmält att, som en första etapp 1 renodlingen av försvarsmaktsbegreppet, för— svarets civilförvaltning, försvarets mediecenter, krigs— arkivet och statens försvarshistoriska muséer inte oör ingå i försvarsmakten från den 1 juli 1992.
I det fortsatta arbetet kommer utredningen således att när- mare behandla de olika myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som bör ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvarsmakten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan till- godoses av andra myndigheter och företag. Ett resultat av detta arbete bör kunna bli att huvudprogram 5 bör kunna avvecklas som samlingsbegrepp. De olika myndigheter som behövs, kan bli vanliga uppdrags— eller anslagsfinansierade myndigheter. Det kan också visa sig befogat att ändra associationsformen.
4.7 Ledning på högre och lägre regional nivå 4.7.1 Högre regional nivå
I kapitel 3 redovisade utredningen sin bedömning att den operativa ledningen av försvarsmakten i krig under över— befälhavaren på högre regional nivå bör utövas av tre mili- tärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regio- nens försvar. De tre militärområdena bör utgöras av Göta— lands, Svealands och Norrlands militärområden.
För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig behöver de tillsammans med kaderorganiserade staber och förvaltningar finnas också i fred. Jag förordar därför att det också i fred skall finnas tre militärområd- en, tre militärbefälhavare och tre militärområdesstaber m.m.
Mot bakgrund av vad jag anförde i kapitel 3, anser jag att övervägande skäl talar för att militärområdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristianstad, Strängnäs och Boden. Slutligt ställningstagande till detta bör dock ske i samband med överväganden och beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.
Militärbefälhavarna skall i fred genomföra krigsplanlägg— ning och operativa krigsförberedelser. De skall vidare kontrollera krigsduglighet, beredskap och uthållighet hos de förband som avses för militärområdets försvar. De skall också leda större förbandsövningar och övrig operativ ut— bildning inom militärområdet.
Militärbefälhavarna skall till högkvarteret lämna en opera- tiv värdering som grund för den övergripande operativa planläggningen. På grundval av krigsförbandschefernas vär— dering av sina förband skall militärbefälhavarna ställa krav på förbandens utveckling i första hand på kortare sikt. Som krigsanvändande chefer har militärbefälhavarna nämligen ett särskilt ansvar för krigsförbandens vidmakt- hållande. I denna egenskap bör militärbefälhavarna också kontrollera och till högkvarteret rapportera de resultat i fråga om krigsduglighet m.m. som nås med den årliga pro— duktionen.
Militärbefälhavarna skall i fred också leda mobiliserings— förberedelser och mobilisering samt ingripa mot kränkningar
av svenskt territorium.
En militärbefälhavare har i fred också till uppgift att samverka med respektive civilbefälhavare för att förbereda en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och för att förbereda en samordnad användning av
civila och militära resurser.
En viktig fråga i sammanhanget är vilken roll militärbefäl— havarna i fortsättningen bör ha i produktionsledningen inom försvarsmakten.
För närvarande gäller att produktionsledningen inom marinen och flygvapnet sker genom att uppdrag lämnas från central
nivå till de krigsförbandschefer och andra som skall utföra produktionen. I fråga om armén lämnas däremot uppdrag till
militärbefälhavarna vilka som myndigheter leder förbands-
produktionen och därvid ger uppdrag vidare till brigadchef— er och försvarsområdesbefälhavare. Sedan någon tid svarar emellertid fördelningschefer och deras kaderorganiserade staber inom milostaberna för denna produktionsledning inom armén. Syftet med denna uppdelning i milostaberna är att en klar avgränsning skall råda mellan milostabens operativt inriktade krigsförberedelsearbete och den produktionsledan— de uppgiften.
Utredningens grundinställning är att centrala produktions- uppdrag i så stor utsträckning som möjligt skall lämnas till krigsförbandschefer på lämplig nivå. Dessa bör utbilda och träna de förband de skall leda i krig samt kunna på— verka förbandens utveckling. De bör därför utarbeta förslag till produktionsuppdrag på basis av de förbandsutvecklings- planer som de utformat.
De mer kvalificerade förbanden, t.ex. infanteribrigader, ytattackflottiljer och jaktdivisioner, skall kunna uppträda i olika delar av landet och olika enheter skall vid större insatser kunna fördelas om och integreras med andra förband samt vid reorganisering kunna ersätta andra enheter. Höga krav på likformighet beträffande taktik och utrustning finns därför. En central produktionsledning behövs följaktligen.
Ett skäl till att armén valt att tillämpa en regional pro- duktionsledning har varit det ganska stora antalet förband samt sambandet mellan ledning av markstridsförband och territoriell ledning. I och med att antalet krigsförband och produktionsställen minskar, blir detta skäl framdeles
av mindre vikt.
Om en chef och en enhet har uppgifter där resultaten visar sig i helt olika tidsperspektiv eller med olika grad av tydlighet, finns en överhängande risk för att intresset i första hand riktas på den uppgift där resultaten tydligt syns i närtid. Förbandsproduktion och operativ planering
kännetecknas av dessa skilda egenskaper. Förbandsproduk— tionen är dessutom förenad med ett stort ekonomiskt ansvar, vilket också påverkar det sätt på vilket uppmärksamheten riktas. Detta betyder att om de två uppgifterna skall utföras av en och samma chef eller enhet, finns stor risk att de viktiga operativa krigsförberedelserna kommer att eftersättas. Erfarenheter som vunnits av fördelningschef— ernas arbetsinriktning synes bekräfta denna bedömning. Det är angeläget att militärbefälhavarna kan koncentrera sin verksamhet till det operativa krigsförberedelsearbetet. Detta blir ännu angelägnare än för närvarande i och med att
militärbefälhavarnas geografiska ansvarsområden utvidgas.
Det är emellertid också viktigt att militärbefälhavarna som krigsanvändande chefer har goda möjligheter att påverka vidmakthållandet och utvecklingen av krigsdugligheten hos sina förband. Denna påverkan bör ske genom att deras krav styr krigsförbandschefernas förslag till produktionsuppdrag samt når fram och uppmärksammas i den slutliga avvägningen i den centrala ledningen. Det är vidare naturligt att mili— tärbefälhavarna bereds möjlighet att delta i den slutliga uppdragsdialogen mellan den centrala förbandsproduktions- ledningen och krigsförbandscheferna. Militärbefälhavarna bör också kontrollera och rapportera de resultat som nås i den årliga produktionen. Däremot är det inte nödvändigt att en militärbefälhavare har ett direkt produktionslednings- ansvar för de förband där han är krigsanvändande chef. Ut— redningen ser det som en stor fördel att militärbefälhavar— na själva inte har uppgifter inom produktionsledningen, utan att de kan kontrollera produktionsresultat och mobili- seringsförberedelser från en fristående ställning.
Den centrala förbandsproduktionsledningens uppgifter har belysts i avsnitt 4.6.1. För att den skall kunna lämna uppdrag till krigsförbandschefer och till centrala stöd- och produktionsmyndigheter behöver en kvalificerad kom— petens finnas centralt. Samtidigt är det uppenbart att fördelningschefer med staber, marinkommandon och flyg—
kommandon utgör en betydande kompetens och därmed erbjuder en god organisatorisk grund för delegering av befogenheter och decentralisering av arbetsuppgifter. Det framstår då som omotiverat att lägga vad som bara kan bli en formell produktionsledningsuppgift på militärbefälhavarna.
Enligt min mening talar övervägande skäl för att förslag till produktionsuppdrag utarbetas av krigsförbandschefer efter militärbefälhavarens anvisningar och lämnas till den centrala förbandsproduktionsledningen. Denna bör efter beredning lämna uppdragen direkt till krigsförbandschefer på lägre regional nivå med ett taktiskt eller territoriellt ledningsansvar. Militärbefälhavarna skall dock beredas möjlighet till insyn i och inflytande på produktionsupp—
dragens utformning.
Innebörden härav är att produktionsuppdrag inom armén bör lämnas till fördelningschefer — i något fall till brigad- chef — och till försvarsområdesbefälhavare. Inom marinen bör produktionsuppdrag lämnas till marinkommandochefer. Inom flygvapnet bör uppdrag lämnas till flygkommandochefer.
De produktionsuppdrag som nu berörts avser främst utbild— ning av personal samt lokalt beslutad anskaffning av mate— riel och anläggningar. Den centrala förbandsproduktionsled— ningen förutsätts lämna uppdrag till särskilda stöd— och produktionsmyndigheter beträffande t.ex. centralt beslutad anskaffning av materiel och anläggningar samt i fråga om viss central utbildning.
Vid sidan av krigsförbanden finns vissa centrala skolor, bl.a. för officersutbildning. Till dessa har i många fall knutits utvecklingsenheter för stridsteknik, utbildnings— metodik, organisation och materielförsök. s.k. truppslags— centra inom armén utgör exempel härpå. Inom marinen har kustflottan och kustartilleriets stridsskola likartade uppgifter. Även inom flygvapnet finns likartade exempel. Principiellt bör dessa enheter få produktionsuppdrag från
krigsförbandschefer. Verksamhetens centrala karaktär eller rationalitetsskäl kan dock tala för andra lösningar. Möj- ligen kan det också vara rationellt att helt delegera pro— duktionsansvaret för territorialförsvaret samt bas- och underhållsorganisationerna från central till högre regional nivå. Det bör ankomma på myndigheten försvarsmakten att utforma den mest rationella ordningen.
Militärområdesstaberna bör i fred vara dimensionerade för att lösa de uppgifter som då oundgängligen behöver lösas. Det betyder att militärbefälhavarnas staber och förvalt- ningar i fred är kaderorganiserade och att en väsentlig förstärkning måste ske vid en krigsorganisering.
4.7.2 Lägre regional nivå
I kapitel 3 redovisade utredningen sin bedömning att tak— tisk ledning av försvarsmaktens verksamhet i krig bör ut- föras av försvarsområdesbefälhavare och fördelningschefer, av marinkommandochefer och av flygkommandochefer inom flyg— vapnet. Den territoriella ledningen på lägre regional nivå bör utföras av försvarsområdesbefälhavare. I det följande presenteras utredningens bedömning av hur ledningsorganisa- tionen på lägre regional nivå bör vara utformad i fred.
Ledning inom armén och territoriell ledning
I krig avses den taktiska ledningen av arméstridskrafterna utövas av främst försvarsområdesbefälhavare och fördel- ningschefer. Den territoriella ledningen utövas av för— svarsområdesbefälhavare.
Försvarsområdena bör motsvara länen. I Norrbottens län bör dock alltjämt finnas tre försvarsområden. På Gotland är chefen för Gotlands militärkommando försvarsområdeschef.
Antalet fördelningar och fördelningschefer beror på antalet brigader och kan antas komma att uppgå till sex.
Enligt min mening bör försvarsområdesbefälhavare med staber finnas även i fred. Deras uppgifter är främst att vidmakt— hålla egna krigsförband och hemvärnsförband, stödja övriga frivilligorganisationer, genomföra krigsplanläggning och samverka med civila myndigheter. Vidare skall de leda mobi- liseringsförberedelser samt leda stödproduktion för egen och bl.a. brigadchefers behov.
I syfte att åstadkomma eftersträvad begränsning av resurs— användningen i fred är det nödvändigt att varje försvarsom— rådesstabs resurser anpassas till de uppgifter som ound- gängligen behöver utföras. Det betyder att en långtgående differentiering av försvarsområdesstabernas personalstyrka behöver ske.
När det gäller fördelningscheferna med staber kan det diskuteras om de behöver finnas som aktiva enheter i fred. Det förhållandevis stora antal brigader som kan bedömas finnas under överskådlig tid, talar enligt min mening för att fördelningschefer med kaderorganiserade staber bör finnas även i fred. I föregående avsnitt har jag vidare förordat att produktionsuppdrag i fred avseende brigaderna skall lämnas till fördelningscheferna. Dessas huvudsakliga uppgift bör således vara att genomföra krigsplanläggning för egen fördelning och att leda produktionen av de egna förbanden samt att leda större övningar med krigsförband som ingår i fördelningen. En fördelningschef och dennes kaderstab bör administrativt knytas till en lämplig mili— tärområdesstab eller försvarsområdesstab.
Ledning inom marinen
I krig avses den taktiska ledningen av marinstridskrafterna och övrig marin ledning utövas av marinkommandon. Inom
vissa områden leds dock kustartilleriförbanden av territo- riell chef. Antalet marinkommandon i krig bör vara fyra. De två marinkommandona i östersjön får helt naturligt en sär- skilt framskjuten ställning, medan marinkommandouppgifterna på västkusten och Norrlandskusten blir tämligen begränsade. I krig bör också finnas en rörlig marin ledningsresurs av- sedd att förstärka ledningskapaciteten i det militärområde
till vilket sjöstridskrafterna kraftsamlas.
För att erforderliga krigsförberedelser skall göras och nödvändig ledningsberedskap skall finnas i fred behöver det enligt min mening även i fred finnas fyra marinkommandon.
Marinkommandonas uppgifter i fred är främst att vidmakt— hålla tilldelade krigsförband och hemvärnsförband, leda produktionen av egna förband, genomföra krigsplanläggning och samverka med civila myndigheter. Vidare skall de leda mobiliseringsförberedelser, upprätthålla viss beredskap och leda ingripanden mot kränkningar.
Resurserna vid de fyra marinkommandostaberna måste dock an- passas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred mot bakgrund av planerade krigsuppgifter. Det bety— der att marinkommandona på västkusten och Norrlandskusten i
fred blir personellt starkt begränsade.
Västkustens och sydkustens marinkommando bör även fortsätt- ningsvis fullgöra försvarsområdesuppgifter för Göteborgs och Bohus försvarsområde respektive Karlskrona försvarsom— råde. Det bör övervägas att lägga samman försvarsområdes- uppgifterna i Västernorrlands försvarsområde med Norrlands—
kustens marinkommando.
Den verksamhet som för närvarande utförs av Malmö marina bevakningsområde bör ledas av något marinkommando. En möjlighet till kostnadsbesparing bör därmed skapas, utan att den viktigaste uppgiften i fred, dvs. övervakningen av sjöfarten i öresund, eftersätts.
Utbildningen av fartygsbesättningar bör alltjämt hållas samman i kustflottan. Kustflottans stab, den s.k. Plaggen, bör tillsammans med kustartilleriets stridsskola utgöra kaderorganisation för en krigstida rörlig marin lednings- resurs. Det bör dock prövas om inte besparingar kan er— hållas genom att kustflottans stab avlastas en del admi— nistrativa uppgifter som med fördel kan utföras av något marinkommando.
Ledning inom flygvapnet
I krig avses den taktiska ledningen av flygstridskrafterna utövas av tre flygkommandon. För den taktiska ledningen erfordras omfattande teknisk utrustning för insamling, bearbetning och presentation av data om egna och främmande flygstridskrafter. Detta informationssystem måste finnas och vara aktivt i fred för att det skall kunna verka i krig. Systemet behöver även användas för löpande övervak— ning av luftrummet.
Härtill kommer att ledningen i fred behöver vidta omfattan— de förberedelsearbete för att bassystemet snabbt och säkert skall kunna tas i bruk. Mycket höga krav på beredskap ställs också på flygstridskrafterna. I praktiken behöver en stor del av flygstridskrafterna ständigt vara näst intill krigsorganiserade. Av dessa skäl behöver organen för tak— tisk ledning av flygstridskrafterna enligt min mening finnas även i fred.
Det betyder att det också i fred bör finnas tre flygkomman- don. Dessa bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norr- lands flygkommando. Deras uppgifter är främst att leda pro- duktionen av egna krigsförband, genomföra krigsplanläggning inom kommandots område och samverka med civila myndigheter. Vidare skall flygkommandona leda mobiliseringsförberedel- ser, upprätthålla viss beredskap och leda ingripanden mot kränkningar.
De tre flygkommandona skall ha förmåga att leda den freds— tida verksamheten för jakt-, attack- och spaningsuppgifter samt även för transportflyg. Viss specialisering mellan flygkommandona kan dock vara lämplig för att nå en ratio— nell fredsproduktion.
Det nuvarande särskilda ledningsorganet för bl.a. attack— flyget, dvs. första flygeskadern med stab, bör avvecklas så snart som möjligt för att öka flygkommandonas förmåga att ansvara även för attackuppgifterna och för att ninska kost— naderna för ledning i fred.
4.8 slutsatser
Övervägandena om försvarsmaktens ledning i fred har lett mig till följande allmänna slutsatser.
Försvarsmakten bör utgöra en myndighet vari ingår i huvud— sak den verksamhet som för närvarande utförs vii myndig- heter som hör till huvudprogram l - 4, dvs. arnéförband, marinförband och flygvapenförband samt operativ ledning. Myndigheten bör benämnas försvarsmakten. Huruvida delar av den verksamhet som bedrivs av de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 bör ingå i försvarsmakten avses närmare prövas i det fortsatta arbetet.
Alla uppdrag som avser det militära försvaret för av regeringen lämnas till myndigheten försvarsmakten.
Överbefälhavaren är chef för försvarsmakten. Inför rege— ringen svarar han för det operativa krigsförberedelsear- betet samt försvarsmaktens krigsduglighet och keredskap. Överbefälhavaren svarar vidare för ledning av personal— och ekonomifrågor samt för internrevision och resultatkontroll inom försvarsmakten.
Under överbefälhavaren består den centrala ledningen av bl.a. operationsledning, programledning och förbandsproduk— tionsledning.
Verksamheten inom försvarsmakten styrs med internuppdrag.
Tre militärbefälhavare svarar på högre regional nivå för krigsplanläggning och andra operativa krigsförberedelser.
På lägre regional nivå bör en försvarsområdesbefälhavare i varje län (Norrbotten dock tre), sex fördelningschefer, fyra marinkommandochefer och tre flygkommandochefer som krigsförbandschefer svara för krigsförberedelser och pro— duktionsledning av sina förband. Härutöver finns ett antal skolor m.m.
Verksamheten vid vissa produktions— och stödmyndigheter styrs med sekundäruppdrag från försvarsmakten. Vilka sådana myndigheter som kan behövas får övervägas i utredningens fortsatta arbete.
I kapitel 5 konkretiseras förslagen till ledningssystem och ledningsorganisation i fred.
S FÖRSLAG OM LEDNING I FRED
Mot bakgrund av de slutsatser som utredningen dragit i kapitel 3 om ledningen av försvarsmakten i krig, har utred- ningen i kapitel 4 redovisat sina överväganden om hur led— ningssystemet och ledningsorganisationen för försvarsmakten i fred bör utformas. I detta kapitel presenteras närmare utredningens förslag till ledningssystem och ledningsorga— nisation. Förslagen redovisas nivåvis. Vad gäller den centrala nivån utvecklas därvid förslagen ytterligare.
5.1 Ledningssystemets utveckling
För att ledningen av verksamheten i försvaret skall vara effektiv, behöver god överensstämmelse föreligga mellan de styrformer som används och den ledningsorganisation som finns. När det militära försvarets programbudget- och planeringssystem (FPE—systemet) infördes i början av 1970-talet, var ett av de uttalade syftena att uppmärksam— heten skulle riktas mot resultaten av fredsverksamheten. De viktigaste av resultaten var och är beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap.
Under 1970—talet och en stor del av 1980—talet fick styr- ningen i resultattermer stå tillbaka för styrning i pro— duktionstermer. Detta hade sin grund i att den gamla myn— dighetsorganisationen i stora drag levde vidare. Av bety— delse var också att den säkerhets— och försvarspolitiska doktrinen under denna tid innebar att lång politisk och militär förvarning skulle ges före ett angrepp. Ett sådant antogs också ha formen av ett storanfall. Resultatet blev att krigsdugligheten och beredskapen för åtskilliga förband
tilläts gå ned, medan åtgärder vidtogs som kunde medge styrketillväxt på sikt.
Från senare delen av 1980—talet har regeringen åter upp- märksammat frågorna om ledningen och styrningen av för- svarsmaktens verksamhet i fred. styrformerna har setts över. överbefälhavaren har också utvecklat en verksamhets- idé (VI 90) för hur ledningen av försvarsmakten i fred bör gå till, i syfte att säkerställa att krigsförbandens behov blir tydliga i produktionsprocessen. Innebörden är att krigsförbanden och deras chefer sätts i centrum för verk- samheten redan i fred.
När planeringssystemet infördes var det inte möjligt att låta detta oprövade system bli den struktur som höll samman den viktiga, omfattande och på många myndigheter uppdelade fredstida verksamheten i försvaret. Den gamla organisa— tionsstrukturen med sin etablerade uppgifts— och befogen- hetsfördelning behövde under någon tid ge det nya lednings- systemet kompletterande stadga. Det uttalades dock uttryck- ligen att på längre sikt borde utvecklingen bli den att organisationen anpassades till planeringssystemet och inte
tvärtom.
När FPE-systemet infördes förutsattes att balans mellan program-, produktions- och fackmyndigheter skulle medverka till bästa möjliga resultat. Efter några år blev det nöd— vändigt att tona ned fackrollens betydelse eftersom den ansågs försvåra för program- och produktionsmyndigheterna att ta ansvar för verksamheten. Produktionsmyndigheterna har dock fortfarande en mycket stark ställning, bl.a. eftersom de lämnar anslagsframställning till regeringen och får uppdrag från denna.
Planeringssystemet har successivt utvecklats och vunnit stadga. I och med regleringsbreven för budgetåret 1991/92 styr regeringen genomförandet av försvarsmaktens verksamhet i fred med resultatorienterade krigsförbandstermer. Fort-
farande riktar dock regeringen primäruppdragen till centra- la produktionsmyndigheter som inte har något uttryckligt ansvar inför regeringen för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap.
När nu krigsförbandens krigsduglighet och beredskap skall sättas i centrum, behöver krigsförbandscheferna och de operativt ansvariga ges mer framskjutna positioner. Väsent- liga delar av de centrala produktionsmyndigheternas verk- samhet bör vidare omvandlas till stöd som på uppdrag till- handahålls enheter inom försvarsmakten.
Enligt min mening bör nu ytterligare och avgörande steg tas för att regeringen skall styra försvarsmaktens verksamhet i fred i resultatorienterade krigsförbandstermer. Ledningssy- stemet har numera i huvudsak de tekniska egenskaper som be- hövs härför. I resultatstyrning ingår också att ansvar skall kunna utkrävas för de resultat som nås. Det betyder att regeringen bör rikta uppdrag innehållande uppgifter, resurser och handlingsregler till en för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap ansvarig myndighet. Dagens organisation utgör emellertid hinder för att dessa inten— tioner skall kunna förverkligas. Det förslag till lednings— organisation som jag presenterar i det följande, bygger på en tillämpning och utveckling av ledningssystemet i enlig- het med vad som nu skisserats.
Inom försvarsmakten finns särskilt goda förutsättningar för att styra och leda verksamheten i krigsförbandstermer. Principerna i överbefälhavarens verksamhetsidé (VI 90) bör tillämpas och utvecklas så att krigsförbandschefer får ett reellt inflytande över sina förbands krigsduglighet och utveckling. För att även de lägre krigsförbandscheferna skall engagera sig i verksamheten, är det angeläget att besluten om förbandens utveckling i stor utsträckning grundas på deras förslag.
160 5.2 Regeringen och försvarsmakten
Min utgångspunkt är att riksdagen och regeringen formulerar de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. Ur de försvarpolitiska målen — och med beaktande av de ekonomiska förutsättningarna - bör regeringen härleda den krigsorganisation i stort som skall finnas.
Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsper- spektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbardens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således sägas be- ställa en viss krigsorganisation av försvarsmakter. Rege— ringens styrning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandstermer, i flertalet fall på delprogramnivå.
Självfallet kommer det även i framtiden att finnas frågor vid sidan av krigsduglighet som är av intresse för rege- ringen. Detta kommer att gälla utnämning av högre chefer. Vidare kan det gälla t.ex. utländska samarbetsavtal, an— skaffning av vissa materielsystem samt etablering och av— veckling av verksamhet på olika orter. Bedömning av vad som i olika situationer är politiskt relevant, skall självfall- et avgöras av regeringen. Det är emellertid viktigt att un- derlagsflödet och de punktvisa ärendebesluten på ett harmo— niskt sätt kan förenas med styrning i resultatorienterade krigsförbandstermer. Detta bör väsentligen kunna ske genom att restriktioner såsom handlingsregler fogas til; upp-
dragen.
5.3 Den egentliga försvarsmakten en myndighet
Utredningen har kunnat konstatera att den krigsorlaniserade försvarsmakten för närvarande består av flera myntigheter som alla i vissa avseenden lyder direkt under reguinqen. Detta kan medföra formellt mycket besvärliga lydmds- och orderförhållanden i krig. Jag föreslår därför attden
krigsorganiserade försvarsmakten skall utgöra en samlad myndighet, dock med en snävare avgränsning än vad som följer av dagens försvarsmaktsbegrepp. Denna myndighet bör
benämnas försvarsmakten.
När den krigsorganiserade försvarsmakten är en myndighet, finns det flera skäl till varför försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Ett skäl är att man bör undvika att ändra lydnads- och ansvarsförhållandena i den svåra situation då övergång till krigsorganisation måste ske. Ett annat skäl är att militära operationer utförs även i fred och att dessa förutsätter rättsligt och praktiskt godtagbara former för ordergivning. Ett tredje skäl är att det inte är uppenbart när - i en spänningsfylld situation — en övergång sker från fred till krig. Ett fjärde och be— tydelsefullt skäl för att i fred hålla samman försvarsmakt- en i en myndighet är att nu rådande oklarhet om olika myn- digheters och chefers befogenheter och ansvar för resulta- ten i verksamheten därigenom upphör på ett enkelt sätt.
Jag föreslår därför att den egentliga försvarsmakten även i fred skall vara en sammanhållen myndighet. Detta betyder emellertid inte att all verksamhet som utförs i det, som för närvarande betecknas som försvarsmakten, skall ingå i den nya myndigheten försvarsmakten. I första hand bör den nya försvarsmakten bestå av den verksamhet som för när- varande bedrivs vid de myndigheter som hör till huvudpro- gram 1 - 4, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenför- band och operativ ledning. Däremot bör huvuddelen av de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5 inte tillhöra försvarsmakten.
Med denna ordning kan lednings—, lydnads- och ansvarsför- hållandena vara likartade i fred, kris och krig. Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller avväg- ningar, produktion, personal och ekonomi.
5.4 Försvarsmaktens centrala nivå
Försvarsmakten i fred bör således vara en sammanhållen myn— dighet med en snävare avgränsning än innehållet i dagens
försvarsmaktsbegrepp.
Myndigheten bör ledas av en chef. Denne bör även i fort- sättningen kallas överbefälhavaren. vid ledningen av för— svarsmakten i fred bör överbefälhavaren biträdas av ett högkvarter. Denna benämning bör användas både i krigs—
organisationen och i grundorganisationen.
Den organisatoriska indelningen av högkvarteret bör präglas av de ledningsfunktioner som behöver utövas centralt. Jag föreslår att högkvarteret under överbefälhavaren—i fred delas in i huvudavdelningar för operativ ledning, program—
ledning och förbandsproduktionsledning
Huvudavdelningen för operativ ledning skall ha överblick över och bereda frågor om försvarsmaktens operativa krigs- förberedelsearbete samt militära operationer i fred såsom ingripanden mot kränkningar av svenskt territorium. Inom huvudavdelningen bör också finnas en underrättelseledning.
Genom enheten förmedlas krigsförbandschefers och operativt ansvarigas krav på åtgärder för att vidmakthålla och ut- veckla försvarsmaktens krigsduglighet, beredskap och ut— hållighet. Dessa kan därmed göra sig gällande i de slutliga avvägningar som måste ske på försvarsmaktens centrala nivå.
Mycket omfattande kontakter krävs mellan huvudavdelningen för operativ ledning samt programledningen och förbandspro- duktionsledningen för att bereda frågor om hur krigsför- banden och försvarsmakten på kort sikt skall kunna vidmakt- hållas och på längre sikt kunna utvecklas på lämpligt sätt.
Huvudavdelningen för operativ ledning lämnar inom sitt kompetensområde råd och service till överbefälhavaren och
andra inom försvarsmakten. Detta är uppgifter av stabs- karaktär. Men huvudavdelningen har också andra uppgifter. Exempelvis leds den militära underrättelsetjänsten. Detta är en typisk linjeuppgift. Vidare medverkar huvudavdel- ningen i genomförandet av den operativa planläggningen och krigsförberedelsearbetet i övrigt. Detta är en målförverk— ligande linjeverksamhet. När mer omfattande övergripande operativ ledning skall utföras, är det ofrånkomligt att huvudavdelningen i väsentlig mån medverkar i verkställandet härav. Det är då fråga om linjeuppgifter.
Huvudavdelningen för programledning bereder i kontakt med den operativa ledningen och förbandsproduktionsledningen de nödvändiga avvägningarna inom försvarsmakten. Häri ingår fördelningen av resurser mellan olika förbandstyper och på åtgärder som ger effekt vid olika tidpunkter. Vid enheten bereds också frågor om avvägning mellan å ena sidan krigs- duglighet och beredskap och å andra sidan krav på en ratio- nell verksamhet i fred. Enheten bereder vidare de centrala planeringsdokumenten, t.ex. perspektivplan, programplan, anslagsframställning, resultatredovisning och förslag till
regleringsbrev.
I huvudavdelningen bör ingå en avdelning för ledning av försvarsmaktens ekonomi och redovisning.
I samverkan med den operativa ledningen bereder huvudavdel- ningen för programledning de uppdrag varmed överbefälhava- ren inriktar förbandsproduktionsledningens verksamhet. In- riktningen kan lämpligen - med utgångspunkt i regeringens uppdrag till försvarsmakten - ske med uppdrag på t.ex. del— program— eller programelementnivå.
Huvudavdelningen för programledning har uppgifter som i allt väsentligt är av stabskaraktär.
Huvudavdelningen för förbandsproduktionsledning har till uppgift att inom ramen för en långtgående delegering ut-
forma och lämna uppdrag så att utbildning av personal, an- skaffning av materiel och anläggningar sker på ett sådant sätt att de olika komponenterna möts i tid och rum och bildar de avsedda krigsförbanden.
Produktionsuppdrag riktas internt i försvarsmakten till krigsförbandschefer såsom försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommando- chefer samt till olika skolor m.m. inom försvarsmakten. Uppdrag riktas också externt till särskilda stöd- och produktionsmyndigheter samt till andra myndigheter och företag. Uppdragen avser även sådan resurskrävande verk- samhet som inte är försvarsgrensanknuten.
Förbandsproduktionsledningen bereder också ärenden som syftar till att ge produktionsapparaten inom försvarsmakten en lämplig struktur liksom till att utbildning av personal samt anskaffning av materiel och anläggningar skall kunna
ske rationellt.
Huvudavdelningen för förbandsproduktionsledning har upp- gifter som till övervägande delen är av linjekaraktär. Dess chef bör således efter delegation från överbefälhavaren självständigt leda produktionen inom försvarsmakten. Det är emellertid naturligt att huvudavdelningen inom sitt kom- petensområde även fullgör stabsuppgifter, dvs. lämnar råd och service.
Den organisatoriska indelningen av högkvarteret under över- befälhavaren i de tre huvudavdelningar som jag nu beskri— vit, innebär att befattningar motsvarande de nuvarande för- svarsgrenscheferna inte återfinns på denna nivå. Det är emellertid nödvändigt att den försvarsgrensinriktade pro- fessionella kompetens som finns i nuvarande organisations- struktur är väl företrädd i de olika huvudavdelningarna. Detta gäller i så hög grad förbandsproduktionsledningen att det är motiverat att denna huvudavdelning underindelas i bl.a. en central arméledning, en central marinledning och
en central flygvapenledning. I den professionella kompe— tensen ingår bl.a. att utveckla taktik och stridsteknik för olika förbandstyper för att tillgodose aktuella och fram-
tida operativa krav.
Cheferna för dessa tre avdelningar kan ses som de olika försvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör medverka till att försvarsgrenarna även framdeles kan utveckla professionell kompetens, ge personalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna. Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställning och uppgifter. Jag anser därför att de bör benämnas arméchefen, marinchefen och flygvapenchefen.
Med den ordning som nu beskrivits, anser jag att goda för- utsättningar skapas att behålla det goda som försvars—
grenarna för närvarande representerar.
I huvudavdelningen för förbandsproduktionsledning bör också ingå bl.a. en avdelning för gemensam personalledning. Mot bakgrund av de omfattande stukturförändringar och personal— reduceringar som förestår är det angeläget att avdelningen får hög personaladministrativ kompetens och erfarenhet.
Chefen för huvudavdelningen för operativ ledning bör vara överbefälhavarens ställföreträdare som försvarsmaktens chef. Han bör även på uppdrag av överbefälhavaren kunna
svara för arbetsledningen i högkvarteret.
överbefälhavaren och hans ställföreträdare bör också stödjas av ett centralt kansli. I detta bör ingå resurser för intern revision, juridik, information, registratur och
annan service m.m.
Mer omfattande produktionsuppgifter som behöver utföras nära högkvarteret kan anknytas till detta som s.k. kontor.
Cheferna för de tre huvudavdelningarna bör vara militära
tjänstemän, medan chefen för det centrala kansliet kan vara militär eller civil tjänsteman. Den senare bör ha kvalifi— cerad administrativ kompetens och erfarenhet.
När försvarsmakten blir en myndighet, skall den redovisning av verksamhet som för närvarande utförs vid inemot hundra myndigheter sammanföras. För att en rättvisande och till behoven anpassad ekonomisk styrning och redovisning skall komma till stånd, måste en kompetent och stark ledning utövas över försvarsmaktens ekonomi. De revisionsanmärk- ningar som förekommit under senare år vittnar om att redo- visning, ekonomisystem och rutiner har åtskilliga brister. Jag anser därför att det är absolut nödvändigt att för- svarsmaktens ledning har professionellt fullt kompetent redovisningspersonal som kan leda den ekonomiska redovis- ningen. Chefen för avdelningen för ekonomi och redovisning bör ha erfarenhet av att leda redovisningen i ett stort
företag eller en stor myndighet.
Försvarsmaktens verksamhet är omfattande och mångskiftande. Den möter rättsliga frågor på många specialområden. Det är därför angeläget att en tillräcklig juridisk kompetens och kapacitet finns samlad i försvarsmaktens ledning så att de rättsliga aspekterna på verksamheten kan uppmärksammans i tillräcklig utsträckning.
Den integration av de fyra centrala staberna som jag före- slår motiveras främst av en strävan att få klara ansvars- förhållanden, effektiva avvägningar och en rationell pro- duktion i försvarsmakten. Integrationen är emellertid också en nödvändig förutsättning för att väsentliga besparingar i resursanvändningen för ledning i fred skall kunna åstad— kommas i försvarsmaktens centrala ledning. Med hänsyn till de besparingar som utredningens förslag vad gäller andra ledningsnivåer medför — och inte minst de kraftiga nedskär- ningar i övrigt som är aktuella i försvarets lokala grund- organisation - anser jag att det skulle kunna bli svårt att finna acceptans för dessa om inte också den centrala led—
167 ningen väsentligt påverkas på samma sätt.
Det bör ankomma på myndigheten att, med utgångspunkt i vad jag nu har redovisat och de föreskrifter som regeringen kan lämna, utforma organisation och arbetsformer för försvars- maktens högkvarter i fred.
5.5 Regeringens kontroll av försvarsmakten
När inemot hundra myndigheter förs samman till en myndig- het, skulle farhågor kunna anföras för att denna samman- hållna myndighet och dess chef skulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande till regeringen. Denna fråga förtjänar att uppmärksammas.
Inledningsvis kan då betonas att ett av syftena med att föra samman den militära verksamheten i försvaret till en myndighet - försvarsmakten — är att ansvaret för försvars- maktens krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas till en myndighet under en chef. Därmed förbättras också möjligheten för regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.
Vidare kan konstateras att huvuddelen av de myndigheter som i fred sammanförs till den nya försvarsmaktsmyndigheten ut- gör lägre regionala staber och lokala förband. Maktaspekten aktualiseras knappast därav. Förstärkningen av myndighetens och dess chefs, dvs. överbefälhavarens, ställning hänger i stället främst samman med att de tre försvarsgrenscheferna med staber inte längre är myndigheter direkt under rege- ringen. Ur regeringens synvinkel är det därför egentligen fråga om att fyra myndigheter förs samman till en.
För att klara dagens fyrhövdade organisation har ett sär— skilt beslutsorgan, nämligen militärledningen, måst formas av regeringen. Militärledningen är ett organ för överlägg- ningar i fred i frågor som är viktiga för försvarsmakten.
Militärledningen består av överbefälhavaren och försvars- grenscheferna. En förordning (1984:181) med instriktion innehåller bestämmelser om uppgifter, organisatiou och ärendenas handläggning. överbefälhavaren beslutar i ärenden som behandlas i militärledningen. Det är genom föreskrifter om behandling i militärledningen som försvarsgrenscheferna får tillfälle att lämna skiljaktig mening i viktiga frågor om t.ex. försvarsmaktens utveckling.
Ordningen med militärledningen som ett särskilt crgan kan ses som en nödlösning i dagens situation med ett antal centrala staber lydande direkt under regeringen. Med en sammanhållen försvarsmakt behövs inte en sådan kmstruk- tion. I syfte att säkerställa att olika åsikter cm för- svarets utformning ändå bereds möjlighet att komna till uttryck, föreslår jag att det i den nya försvarsmaktsmyn- digheten skall finnas en direktion, som lämpliger kan be— nämnas militärledningen. I denna bör överläggningar ske och beslut fattas i motsvarande frågor som för närvarande be- handlas i militärledningen. I den nya militärledringen bör, enligt min mening, ingå överbefälhavaren, de tre huvudav— delningscheferna i högkvarteret och militärbefäll'avarna. överbefälhavaren bör vara ensam beslutande. I beslut som kan föranleda framställning till regeringen eller som rör en operativ fråga av stor vikt skall av protokollet framgå inte bara överbefälhavarens beslut, utan också verje direk- tionsmedlems åsikt. Om föredraganden eller en särskilt tillkallad person önskar att hans åsikt anges i protokol— let, skall detta ske. skiljaktig mening skall anges i skrivelse till regeringen. I en förordning med irstruktion för försvarsmakten bör regeringen ge erforderliga före- skrifter om direktionen.
Jag vill också erinra om den rätt förvaltningslagen (1986z223) ger föredraganden och andra tjänstemär, som är med om den slutliga handläggningen av ett ärende utan att delta i avgörandet, att få avvikande mening antecknad.
För att balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulle det kunna övervägas att inrätta en styrelse för den nya försvarsmakten. Styrelsers roll i led- ningen av de statliga myndigheterna behandlades 1987 av riksdagen (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). Konstitu— tionsutskottet anförde därvid att den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som lekmannastyrelserna tillför myn- digheterna anses vara av stort värde för myndigheternas sätt att fungera och utvecklas. Samtidigt erhåller via lek— mannarepresentanterna såväl de intressen som direkt berörs av en myndighets verksamhet som allmänna medborgerliga in— tressen insyn i verksamheten. Genom att lekmännen i viss utsträckning hämtas från riksdagen etableras, enligt ut- skottet, en värdefull kanal mellan riksdagen och myndig-
heten.
Vid en diskussion om det lämpliga att tillföra försvars— makten en styrelse måste utgångspunkten, enligt min mening, vara att styrelsen främst skall främja myndighetens verk- samhet och stödja myndighetens chef när han fullgör sina uppgifter. Den insyn i verksamheten, som är en nödvändig förutsättning för att styrelsen skall kunna utföra sitt uppdrag, kan därmed inte ha tonvikten på kontroll. Om för— svarsmakten skulle ges en styrelse sammansatt av framståen- de personer från bl.a. politiken och näringslivet, skulle detta, enligt min mening, närmast ytterligare stärka över- befälhavarens ställning i förhållande till regeringen. Jag anser därför inte att det är ändamålsenligt att inrätta en lekmannastyrelse för den nya, samlade försvarsmakten. Det skulle för övrigt vara en tämligen unik åtgärd vid en internationell jämförelse.
I detta sammanhang kan erinras om de uppgifter som militär- ledningens rådgivande nämnd (1978:879) har. Om behov finns bör nämnden redan inom ramen för nuvarande instruktion
kunna vidga och stärka insynen i försvarsmakten. Nämnden
bör för övrigt i fortsättningen benämnas försvarsmaktens rådgivande nämnd.
Det ankommer på regeringen att styra verksamheten vid för- svarsmakten och att ansvara inför riksdagen härför. För- svarsministern är det statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksamheten inom försvaret. Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepartementet. Försvarets planerings— och ekonomisystem erbjuder numera goda möjlig- heter för regeringen att styra och kontrollera verksamheten inom försvaret. styrningen kan till övervägande del ske i resultatorienterade krigsförbandstermer. Därmed kan också ansvar utkrävas av försvarsmakten och dess chef för de resultet som nås. Det enligt min mening naturliga sättet, att balansera överbefälhavarens utökade befogenheter, är att säkerställa att försvarsdepartementet får den kompetens och kapacitet som behövs för att regeringen och försvars- ministern skall kunna styra och kontrollera verksamheten inom försvarsmakten. För att denna ledning skall kunna ut- övas behöver, som jag redovisat i mina överväganden, arbetsinriktningen och kompetensen utvecklas i försvars-
departementet.
I regeringens och försvarsdepartementets uppgifter ingår att ha överblick över chefsförsörjningen för samtliga myndigheter som hör till departementet. För att sammantaget bästa möjliga resultat skall nås, kan chefsplaneringen behöva ske utan att cheferna anses vara bundna till visst verksamhetsområde.
Det kan i detta sammanhang erinras om att regeringen inte bara har en utnämningsmakt. I riksdagens verksledningsbe— slut 1987 ingick också att regeringen genom en ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning fick utökade möj— ligheter att bl.a. flytta verkschefer som förordnats för bestämd tid om det är nödvändigt av hänsyn till myndig-
hetens bästa.
171 5.6 Högre regional nivå
Utredningen har övervägt om det med hänsyn till reduktionen av antalet kvalificerade förband samt kommunikations— och informationsteknikens utveckling är lämpligt att den opera- tiva ledningen i krig utövas enbart centralt. Utredningen har därvid funnit att en högre regional nivå alltjämt behövs.
Jag föreslår att den operativa ledningen av försvarsmakten under överbefälhavaren på högre regional nivå skall utövas av tre militärbefälhavare med ett odelat operativt ansvar för regionens försvar. Särskild uppmärksamhet har i över- vägandena ägnats åt ledningsfrågorna i Norrland. De tre militärområdena bör utgöras av Götalands militärområde, Svealands militärområde och Norrlands militärområde.
För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig, behöver de tillsammans med kaderorganise- rade staber finnas också i fred och då förbereda den opera— tiva verksamheten. Vidare skall de ställa krav på krigsför- bandens utveckling samt kontrollera de resultat som nås i
produktionen.
övervägande skäl talar för att militärområdesstaberna i fred bör vara lokaliserade till Kristianstad, Strängnäs och Boden. Slutligt ställningstagande till detta bör dock ske i samband med överväganden och beslut om försvarsmaktens grundorganisation på lokal nivå.
5.7 Lägre regional nivå
Under militärbefälhavarna bör den taktiska ledningen i krig utövas av försvarsområdesbefälhavare, fördelningschefer, marinkommandochefer och flygkommandochefer. Försvarsom— rådesbefälhavarna svarar också för den territoriella led— ningen. Motsvarande organisation bör finnas också i fred.
De huvudsakliga uppgifterna är då att genomföra krigsplan- läggning, att leda produktionen av de egna krigsförbanden på uppdrag från högkvarteret och att leda ingripanden mot kränkningar av vårt territorium.
Försvarsområdena bör i huvudsak motsvara länen och det bör finnas en försvarsområdesbefälhavare för varje försvars— område i fred. Norrbottens län bör dock bestå av tre för— svarsområden. I syfte att åstadkomma en begränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser anpassas till de uppgifter som oundgängligen
behöver utföras.
Fördelningschefernas antal beror på antalet fördelningar, vilket i sin tur följer av antalet brigader. Med ledning av nu aktuell planering kan antalet bedömas komma att uppgå till sex. En fördelningschef och dennes i fred kaderorga— niserade stab bör administrativt anknytas till en lämplig militärområdesstab eller försvarsområdesstab.
Antalet marinkommandon i fred bör vara fyra, nämligen väst— kustens, sydkustens, ostkustens och Norrlandskustens marin— kommando (MKV, MKS, MKO och MKN). Götalands militärområde bör således innehålla två marinkommandon. Resurserna vid de fyra marinkommandona måste anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred. Det bör övervägas att lägga samman MKst uppgifter med försvarsområdesuppgifterna i Västernorrlands försvarsområde. MKV och MKS bör även i fortsättningen fullgöra försvarsområdesuppgifter. Malmö marina bevakningsområde bör avvecklas som särskild enhet. Kustflottan bör finnas kvar som ett sammahållet utbild-
ningsförband.
Tre flygkommandon bör finnas för att leda verksamheten för jakt—, attack— och spaningsflyget samt flygstridskrafternas bas- och strilförband. Även transportflyget bör ledas av flygkommandona. Första flygeskadern med stab bör avvecklas. Flygkommandonas områden bör i huvudsak motsvara militärom—
rådena. De bör benämnas Götalands, Svealands resp. Norrlands flygkommando.
5.8 De gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5
I den sammanhållna, men snävare avgränsade försvarsmakts- myndighet som utredningen föreslår skall bildas, avses ingå i första hand den verksamhet som bedrivs inom huvudprogram 1 — 4, dvs. arméförband, marinförband,flygvapenförband och
operativ ledning.
Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 bör styras med uppdrag från försvarsmakten. Med uppdragen skall styras vad som skall göras och omfattningen på produktionen och stöd— verksamheten. Uppdrag från regeringen kan bli aktuella i fråga om viss myndighetsutövning och tillsyn samt i fråga om annan verksamhet som tillmäts särskild politisk bety- delse.
Till huvudprogram 5 hör för närvarande tolv myndigheter, nämligen försvarets civilförvaltning, försvarets sjuk- vårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets materielverk, värnpliktsverket, militärhögskolan, för- svarets förvaltningshögskola, försvarets radioanstalt, försvarets datacenter, försvarets mediecenter, krigsarkivet och statens försvarshistoriska muséer.
I det fortsatta arbetet kommer utredningen att närmare behandla de olika myndigheternas verksamhet. Denna kommer då att delas in i sådan som måste ingå i den snävare av— gränsade försvarsmakten, sådan som för försvarsmakten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan till— godoses av andra myndigheter och företag. Utredningen avser också att pröva om all verksamhet som för närvarande be- drivs inom huvudprogram 1 — 4 verkligen behöver ingå i för- svarsmakten.
5.9 Besparingar
I direktiven anges att utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar på central, högre regional och lägre regional nivå om ca en tredjedel av nu- varande resursanvändning för ledning i fred.
Utredningen har inhämtat underlag från försvarsstaben som belyser omfattningen av den personalstyrka och de ekonomi- ska resurser som inom huvudprogram 1 — 4 används för led— ning i fred samt för operativ planläggning och övrigt krigsförberedelsearbete m.m. Materialet tyder på att bud- getåret 1991/92 ca 2 500 årsarbetskrafter till en kostnad av ca 1 500 milj. kr. per år används för ändamålet. Det betyder att de åsyftade besparingarna skulle motsvara ca 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr. per år.
I denna första etapp behandlar utredningen strukturella frågor avseende försvarsmaktens ledning. Utredningen har inte haft möjlighet att själv närmare pröva omfattningen av de resurser som ledningsorgan på olika nivåer i den nya organisationen kan behöva för de uppgifter som skall ut— föras. Utredningen anser sig dock ha förutsättningar att bedöma omfattningen i stort på de resursbesparingar som blir möjliga genom de strukturella organisationsföränd- ringar och resursanpassningar som föreslås.
Med utgångspunkt i underlag från försvarsstaben anser jag att följande besparingar i förhållande till nuvarande resursanvändning för ledning i fred samt för operativ planläggning och övrigt krigsförberedelsearbete m.m. är realistiska.
Bildandet av högkvarteret och avvecklingen av de fyra centrala staberna kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 200 milj. kr.
Sammanläggning av fyra militärområdesstaber till två kan antas möjliggöra besparingar om ca 115 årsarbetskrafter eller ca 70 milj. kr.
Anpassning av resurserna vid försvarsområdesstaberna till de uppgifter som i varje försvarsområde oundgängligen be- höver utföras i fred kan antas möjliggöra besparingar om ca 250 årsarbetskrafter eller ca 125 milj. kr. Detta innefatt— ar en lägre ambitionsnivå i den operativa planläggningen och krigsförberedelsearbetet.
Anpassning av resurserna vid marinkommandona till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred och avveckling av Malmö marina bevakningsområde kan antas möjliggöra besparingar om ca 155 årsarbetskrafter eller ca 60 milj. kr.
Omvandling av fyra luftförsvarssektorer till tre flyg- kommandon och avveckling av första flygeskadern kan antas möjliggöra besparingar om ca 30 årsarbetskrafter eller ca 20 milj. kr.
De besparingar i resursanvändningen för ledning i fred m.m. som jag nu redovisat, innebär således samlade besparingar om ca 800 årsarbetskrafter eller ca 475 milj. kr. per år. Till dessa omedelbara besparingar kommer att kostnaderna för teknisk utrustning för militärområdesstaber och för ledning av flygstridskrafter kan begränsas. Dessa kostnader kommer i framtiden att bli alltmer betydande, varför det är viktigt att antalet ledningsenheter begränsas så långt möj- ligt. Vidare bör besparingar kunna göras genom att anpassa materiel— och verkstadsförvaltningarna till militärområdes— indelningen.
Av minst lika stor ekonomisk betydelse som de administra- tiva resursbesparingar som jag nu presenterat, är de effek— tivitetsvinster som jag anser kan göras med den nya ledningsorganisationen för försvarsmakten. Dessa vinster
uppkommer genom att avvägningarna kan bli bättre, genom att produktionen i försvarsmakten kan utföras rationellare och genom att verksamheten vid de gemensamma myndigheterna inom huvudprgram 5 bättre anpassas till försvarsmaktens behov. Omfattningen av dessa vinster kan dock för närvarande inte bedömas.
De strukturförändringar i försvarsmaktens ledning som jag förslår och de resursbesparingar som jag bedömer möjliga, utgör enligt min mening en rimlig avvägning mellan led- ningssäkerhet i krig och kostnader i fred. Konsekvenserna är därför godtagbara.
De bedömda besparingar som har redovisats gäller i för— hållande till dagens situation. I överbefälhavarens kom- pletterande underlag inför 1992 års försvarsbeslut (1991—11—29) ingår bl.a. att södra och västra militärom— rådena sammanläggs, att MKN övertar försvarsområdesupp- gifter och att första flygeskadern avvecklas. Innebörden härav är att de samlade besparingsmöjligheterna, som jag anser att mina förslag erbjuder, inte helt och hållet kan tas i anspråk för att finansiera ytterligare verksamhet i förhållande till överbefälhavarens kompletterande underlag.
De presenterade besparingarna utgör årliga effekter när strukturförändringarna och anpassningen av ambitionsnivån helt har genomförts, dvs. om några år. För att besparingar- na skall kunna realiseras behöver antalet anställda vid de olika staberna och inom försvarsmakten minskas. Utredning— ens förslag berör i ganska stor utsträckning yrkesofficera— re. Många av dessa har fullmakt och kan inte sägas upp. överbefälhavaren har i den ovannämnda skrivelsen hemställt att regeringen på olika sätt underlättar omstruktureringen av försvarsmakten. Med hänsyn till mina förslags innebörd och vidd, vill jag betona angelägenheten av åtgärder av det slag överbefälhavaren förordat.
5.10 Tidsplan för genomförande
Avgörande för när förändringarna i ledningssystemet och ledningsorganisationen kan genomföras, är när praktiska och formella förutsättningar finns att bilda den sammanhållna
myndigheten försvarsmakten.
Mot bakgrund av det omfattande och komplicerade förberedel— searbete med författningar, organisationsutformning och interna föreskrifter m.m., som behöver utföras, anser jag att inriktningen bör vara att den nya försvarsmaktsmyndig— heten bildas och inleder sin verksamhet den 1 juli 1993.
För att tillräcklig säkerhet skall finnas för förändrings— arbetet, bör riksdagens ställningstagande till utformningen av ledningssystemet, ledningsorganisationen, den samlade försvarsmaktsmyndigheten och den centrala ledningens (högkvarterets) utformning inhämtas under våren 1992.
Bildandet av försvarsmaktsmyndigheten och organisationen av dess centrala ledning måste ske vid ett tillfälle. övriga organisationsförändringar inom försvarsmakten kan genom- föras stegvis och utan någon bestämd turordning. I syfte att realisera besparingarna så snart som möjligt bör dessa
dock genomföras skyndsamt.
Jag förslår därför att den nya indelningen med tre militär- områden och organiserandet av motsvarande militärområdes-
staber genomförs den 1 juli 1993.
Överbefälhavaren bör få i uppdrag att göra en översyn av resursdimensioneringen vid försvarsområdesstaberna. Resul— tatet bör redovisas för regeringen senast den 1 oktober 1992. Den anpassade organisationen bör träda i kraft senast
den 1 juli 1993.
överbefälhavaren bör få i uppdrag att göra en översyn av resursdimensioneringen vid marinkommandona. En utgångspunkt
bör därvid vara att Malmö marina bevakningsområde avveck— las. Resultatet bör redovisas för regeringen senast den
1 oktober 1992. Den anpassade organisationen bör träda i kraft senast den 1 juli 1993.
överbefälhavaren bör få i uppdrag att lämna förslag om hur och i vilken takt de fyra luftförsvarssektorerna kan om- vandlas till tre flygkommandon och första flygeskadern kan avvecklas. Resultatet bör redovisas för regeringen senast den 31 december 1992. Ett riktmärke bör vara att den nya organisationen bör träda i kraft den 1 juli 1994.
I kapitel 6 återkommer jag till andra åtgärder som behöver vidtas för att ledningssystemet och ledningsorganisationen skall kunna införas. Utredningens fortsatta arbete berörs
därvid.
6 FORTSATT ARBETE
Utredningens uppgift är att se över dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret, dels myndig- hetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Den del av uppdraget som redovisas i detta betänkande avser främst lednings— och strukturfrågor avseende försvarsmakten samt verksamheten vid centrala och regionala staber i krig och i fred.
För utredningen återstår därmed en rad frågor att behandla. För det fortsatta arbetet kan i huvudsak tre områden urskiljas, nämligen ledningsorgansationen för den civila delen av total— försvaret, genomgång av verksamheten vid de gemensamma myndig— heterna inom huvudprogram 5 för att pröva deras förhållande till den nya försvarsmaktsmyndigheten samt slutligen översyn av upp- gifts— och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter inom för- svarsdepartementets verksamhetsområde.
För att utredningens förslag i detta betänkande skall kunna förverkligas behövs en hel del utvecklingsarbete. Detta arbete bör utföras av de direkt berörda organisationerna, dvs. för—
svarsdepartementet och försvarsmakten.
I det följande berörs något de olika utrednings— och utveck— lingsuppgifterna.
6.1 Utredningens fortsatta arbete
Ett huvudområde i det fortsatta utredningsarbetet är genomgången av de tolv nuvarande gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5.
Exempel på sådana myndigheter är försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen och försvarets materielverk. Verk— samheten kommer i analysen att delas in i sådan som måste ingå i
den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvars— makten bör utföras av en särskild myndighet och sådan som kan . tillgodoses av andra myndigheter och företag. Utredningen avser I också att pröva om all verksamhet som för närvarande ingår i ; huvudprogram 1 - 4 verkligen behöver ingå i den nya försvars—
maktsmyndigheten.
Resultatet av arbetet bör bli att huvudprogram 5 slutgiltigt avvecklas som samlingsbegrepp. De olika myndigheter som behövs, * kan bli vanliga uppdrags- eller anslagsfinansierade myndigheter.? Annan associationsform kan bli aktuell för några verksamheter.
En utgångspunkt för utredningen i denna översyn är att behov inom försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt möjligt skall tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvalt- ningen i övrigt. Särlösningar och dubbleringar av kompetens bör
undvikas.
övriga myndigheter som hör till försvarsdepartementet. Exempel på sådana myndigheter är kustbevakningen, försvarshögskolan, vapenfristyrelsen och vissa nämnder. översynen av dessa myndig- heters verksamhet avses göras främst mot bakgrund av de förut- sättningar som skapas av den förändrade lednings— och myndig; hetsorganisation som utredningen föreslår för det militära och civila försvaret i övrigt.
I I I I I Ett annat huvudområde är uppgifts— och ansvarsfördelningen för 1 I I I I I I I Flygtekniska försöksanstalten som också hör till försvarsde— i partementet har nyligen setts över av en särskild utredare (SOU 1991:53, Forskning och teknik för flyget). Utredningen avser
inte att behandla anstalten i det fortsatta arbetet.
Ett tredje huvudområde i det fortsatta utredningsarbetet är ledningsorganisationen för den civila delen av totalförsvaret. De myndigheter som blir direkt berörda i detta arbete är främst
överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavarna och läns— styrelserna samt kommunerna. Även statens räddningsverk och styrelsen för psykologiskt försvar berörs av översynen.
Utredningen avser att utgå från att riket delas in i tre mili- tärområden samt att militärbefälhavare och civilbefälhavare skall ha till de geografiska gränserna sammanfallande arbets- områden. Det är ofrånkomligt att en minskning från fem till tre militärområden skapar delvis nya förutsättningar i fråga om de lednings- och samordningsuppgifter civilbefälhavarna har och det sätt på vilket dessa bör utföras i krig och förberedas i fred. Detta kan även påverka uppgifterna för andra organ inom funk- tionen Civil ledning och samordning. Utredningen avser pröva detta. I detta arbete kommer utredningen att samråda med den särskilde utredare som skall göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31).
Avsikten är att också det fortsatta utredningsarbetet i väsent— lig omfattning skall bedrivas i seminarieform. En del av utred- ningsarbetet är beroende av samverkan med andra utredningar. Sålunda berörs verksamheten vid värnpliktsverket och vapenfri— styrelsen av de överväganden som görs av pliktutredningen (Fö 1991:02). Övervägandena om försvarets forskningsanstalt och försvarets materielverk är beroende av de överväganden som görs av 1991 års försvarsforskningsutredning (Fö 1991:03).
Det är min avsikt att med högsta prioritet behandla frågor rörande fastighetsförvaltningen och fortifikationsförvaltningen. Därvid kommer jag att utgå från vad som i dessa frågor anförs bl.a. i prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och i finansutskottets betänkande 1991/92zFiU 8 i ärendet.
Även frågor rörande verksamheten vid försvarets civilförvaltning och sjukvårdsstyrelsen skall ges hög prioritet.
överväganden rörande det civila försvaret torde kunna inledas på
försommaren 1992.
Resultaten av det fortsatta utredningsarbetet kommer att redo— visas i delrapporter. Arbetet avses avslutas senast den 1 sep— tember 1993.
6.2 utvecklingsarbete
et förslag till nytt ledningssystem och ny myndighetsorganisa- tion för försvarsmakten som utredningen lämnar förutsätter i vissa avseenden genomgripande förändringar av dagens system och organisation. För att förslaget skall kunna genomföras, behöver införandet föregås av en utveckling av ledningsinstrumenten och av försvarsmaktens inre organisation. Detta utvecklingsarbete bör utföras av de organisationer som skall leda och genomföra verksamheten under de nya förutsättningarna. Det betyder att försvarsdepartementet och försvarsmakten, för närvarande myn- digheten överbefälhavaren, bör utföra utvecklingsarbetet inom sina organisationer.
Försvarsdepartementet behöver utforma ett antal förordningar för att den nya försvarsmaktsmyndigheten skall kunna inrättas. Verk— samhetsförordningen bör helt eller delvis upphävas och ersättas av förordningar med instruktioner för försvarsmakten i fred respektive i krig, liksom av förordningar med instruktioner för
de gemensamma myndigheterna inom huvudprogram 5.
Med förordningen om instruktion för försvarsmakten i fred bör regeringen ange bestämmelser om bl.a. uppgifter, organisation, lokalisering, ärendenas handläggning och tjänstetillsättning. Därmed kan säkerställas att regeringens avsikter i fråga om organisationens utformning och arbetsformer m.m. förverkligas.
Förordningen om handläggning av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten behöver antingen upphävas eller anpassas till de nya förutsättningarna.
I dag torde begreppet "försvarsmakten" utan närmare definition
användas i ett stort antal författningar. Till följd av för— slaget om en snävare avgränsning av begreppet kan berörda författningar behöva ändras.
Totalförsvarets budgetförordning (1989:924) och försvarsdeparte- mentets budgethandbok, som beskriver styrningen och budget— processen, behöver också utvecklas med hänsyn till de nya förutsättningarna.
Förhållandet mellan regeringen och försvarsmaktsmyndigheten kommer tydligt till uttryck i regleringsbreven. Dessa behöver genomgå en både formell och saklig bearbetning så att styrningen av försvarsmaktens verksamhet på ett konsekvent sätt sker i resultattermer med en lämplig grad av delegering av befogen— heter. I och med att försvarsmakten med uppdrag skall styra verksamheten vid åtskilliga myndigheter inom huvudprogram 5, kan särskilt handlingsreglerna i regeringens uppdrag till försvars- makten behöva utvecklas.
Anslags— och ramkonstruktioner samt en rad ekonomiska bestäm- melser kan också behöva ändras med anledning av utredningens förslag och som en följd av utvecklingen av den finansiella styrningen av försvaret (prop. 1991/92:102).
Försvarsdepartementet är regeringens viktigaste instrument för att styra och kontrollera verksamheten i försvarsmakten. Ett målmedvetet arbete behöver bedrivas för att utveckla kompe— tensen, arbetsformerna och organisationen så att försvarsde- partementet kan tillgodose kraven.
Inom försvarsmakten behöver nya föreskrifter utformas som kan ge den institutionella stadga åt den inre organisationen som i dag myndighetsbegreppet, verksamhetsförordningen och administra- tionsförordningen ger. Uppgifter, befogenheter och ansvar för olika enheter behöver regleras. Dessa föreskrifter skall ut— formas mot bakgrund av de bestämmelser som regeringen finner skäl att ta in i förordningen med instruktion för försvarsmakten i fred. Det är därför naturligt att ett nära samarbete behövs
mellan försvarsdepartementet och försvarsmaktens ledning vid beredningen av förordningar och föreskrifter.
Det är ett betydande förändringsarbete som förestår inom för- svarsmakten. Ett sådant kan inte genomföras på ett lyckosamt sätt utan chefers och berörd personals engagemang. Därför be- höver en systematisk information och utbildning bedrivas inom försvarsmakten om de nya institutionella och verksamhetsmässiga förutsättningarna. För att ett gott resultat skall nås är det viktigt att de försvarsanställdas kunskaper och attityder kan utvecklas i takt med att organisationen och ledningssystemet utvecklas. Cheferna i den nya organisationen bör utses tidigt och vara införstådda med uppgiften att genomföra förändrings— arbetet.
överbefälhavaren har för närvarande inte något ansvar för ekonomi och redovisning vid alla de myndigheter som ingår i försvarsmakten. När en ny, sammanhållen försvarsmaktsmyndighet formas, får myndigheten och dess chef ett tydligt ansvar för den ekonomiska redovisningen och medelshanteringen. Detta framgår av bokföringsförordningen och verksförordningen. För att kunna leva upp till detta behöver ekonomisystemen utvecklas, föreskrifter om redovisning utformas och en internrevision byggas upp.
I kapitel 5 föreslås att den nya, sammanhållna försvarsmakts— myndigheten skall bildas den 1 juli 1993. Det bör vara möjligt att klara av de viktigaste utvecklingsuppgifterna till denna tidpunkt.
&
se? &
Kommittédirektiv
Dir. I99lz44
Översyn av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde
Dir. 1991:44
Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20
Chefen för försvarsdepartementet. statsrådet Roine Carlsson. anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för all göra en översyn av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret. dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsom- råde.
Utredningen skall — redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myn- digheter inom verksamhetsområdet.
Utredningen skall vidare
— lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt på högre och lägre regional nivå,
— lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning och
_ överväga vilka uppgifter som skall ligga på överstyrelsen för civil bered- skap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning.
Utredningen skall även
-— lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas uppgif- ler och unsvursfördelning samt de centrala stabernas uppgifter och organisa- tion i fred.
-— lämna förslag om benämning på myndigheten överbefälhavaren och
vissa andra myndigheter inom försvarsmakten.
— lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för lednings— organisationens fredsverksamhet och stödmyndigheterna samt
—— redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredje— del av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.
Bakgrund
1 Allmänt
Statsmakterna har under senare år fattat flera beslut om att utveckla for- merna för ledningen av den statliga verksamheten. Ett av skälen till detta år att den offentliga sektorn totalt sett inte får fortsätta att växa (se bl.a. skr. 1990/91:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna).
Med grund i bl.a. verksledningsbeslutet (pmp. mao/87.99, KU 29. rskr. 226) förändras och förnyas den offentliga sektorn så att produktivitet. effek— tivitet och service kan förbättas. Ansvar och befogenheter delegeras till de verksamhetsansvariga myndigheterna samtidigt som kraven på resultatredo— visning skärps.
I 1991 års bugetproposition (prop. l990/911100, bil. 1 och 2) och i prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92 redovisas bakgrunden till och utgångspunkterna för den ekonomisk-politiska strate- gin, den fortsatta inriktningen av den ekonomiska politiken och den fortsatta förnyelsen av den offentliga sektorn. Delar i detta arbete iir att ompröva verksamhet och att finna nya finansieringsformer.
?. Totalförsvarer
Med totalförsvaret avses alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbe- reda landet inför yttre hot och för att stiilla om samhället till krigstörhallan- den. i krig omfattar totalförsvaret hela samhällets verksamhet.
Det militära försvaret
Till det militära försvaret hänförs enligt totalförsvarets budgetförordning (1989z294) myndigheter vars verksamhet enligt regleringsbrev finansieras inom ett försvarsbesluts militära utgiftsram. Försvarsmakten omfattar i sin tur arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma myndigheter.
Organisation och uppgifter för försvarsmakten i fred framgår bl.a. av för- ordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten.
Försvarsmaktens krigsorganisation utgörs ax oxerbefiilhaxaren med hög- kvarteret och de övriga särskilda ledningsorganen samt av krigsförbanden.
Överbefälhavaren leder försvarsmakten och har uppsikt över dess verk- samhet. Under överbcfalhavaren leder försvarsgrenscheferna verksamheten inom försvarsgrenarna, Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna bi- träds av staber.
Den operativa verksamheten leds under överbefälhavaren av militärbefäl- havarna.
Den eivnla delen av totalförsvaret
Den civila delen av totalförsvaret indelas sedan år 1986 i funktioner som svarar mot de olika samhällssektorerna. vilket framgår av förordningen (19861294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet
Överstyrelsen för civil beredskap leder och samordnar | fred beredskaps- förberedelserna vid dc funktionsansvariga myndigheterna. Överstyrelsen är vidare funktionsansvarig myndighet bla. för funktionen Civil ledning och samordning. Civilhefälhavarna och länsstyrlserna samt kommunstyrelserna har uppgifter inom funktionen på högre och lägre regional resp. lokal nivå,
[ krig skall de civila myndigheterna verka för att största möjliga försvarsef- fekt uppnås. Detta skall ske i samverkan med militära myndigheter på mot- svarande nivå för att åstadkomma såväl en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvaret som en ändamålsenlig användning av civila och militära resur- SCF.
3 Tidigare u/redni/lgur Ol'/l pågående utre:/ningav/hele Försvarsmaktens ledningsutredning
Riksdagen beslutade är l978 (prop. l977/78:63. FöU 9. rskr. l74) om prin- ciper för ledningen av försvarsmakten i fred och riktlinjer för organisation av försvarsmaktens centrala ledning m.m. Som grund för beslutet låg främst försvarsmaktens ledningsutrednings delbetänkande (SOU 1976164) För- svarsmaktens centrala ledning.
Ledningsutredningcn förordade en fortsatt uppdelning på fyra myndighe- ter framför ett alternativ där alla ledningsfunktioner skulle utövas av en myndighet. överbefälhavaren. Lösningen ansågs väl tillgodose de krav som ställdes på försvarsmaktens centrala ledning. En fristående ställning för för- svarsgrenscheferna skulle. enligt utredningen. också ge bättre förutsätt- ningar för en öppen och mer mångsidig försvarsdebatt även om kostnaderna för en sådan lösning blev något större.
Riksdagen beslutade att den centrala ledningen inom försvarsmakten allt— jämt skulle organiseras på de fyra myndigheterna överbefälhavaren, chefen för armén, chefen för marinen och chefen för flygvapnet.
Försvarsmaktsutredning 1988
Regeringen uppdrog i mars 1987 åt överbefälhavaren att utreda arméns långsiktiga utveckling, produktionsledningen inom försvarsmakten, m.m. Uppdraget innefattade även en granskning av de centrala stabernas organi- sation och arbetsformer.
Överbefälhavaren redovisade uppdraget till regeringen i september 1988. I en delrapport behandlades frågor om översyn av de centrala staberna. I denna lämnades förslag till ny organisation för försvarsstaben. arméstabcn, marinstaben och flygstaben. Denna omorganisation är nyligen genomförd.
Civilförsvarslagsutredningens betänkande
Civilförsvarslagsutredningen lämnade i juni 1989 sitt betänkande (SOU 1989z42) Det civila försvaret. Betänkandet. som för närvarande bereds inom regeringskansliet. bygger på att freds-samhallet är basen för alla försvarsre- surser. Totalförsvarstanken iir av central betydelse. Beredskapsfrågorna är därför en angelägenhet för hela samhället. l betänkandet lamnas bl.a. för- slag till ledningsstruktur inom det civila försvaret avseende dels en inrik- tande ledning av verksamheten. dels en verksamhetsorienterad ledning. Vi- dare lämnas förslag till ledningsuppgifter för överstyrelsen för civil bered- skap under skärpt och högsta beredskap. En proposition till riksdagen avses bli lämnad under hösten 1991.
Totalförsvarets ledning under kriser och i krig. m.m.
Militärbefälhavarinstitutionen går i sin nuvarande form tillbaka till 1942 års försvarsbeslut (prop. 1942z210. tredje särskilda utskottets utl. nr 2, rskr. 374). Genom beslutet indelades fastlandet i sex militärområden. Gotland skulle utgöra ett särskilt militärområde. År 1966 ändrades benämningarna av militärområdena till de nuvarande.
Civilbefälhavarinstitutet tillkom år 1951 (prop. 1951zl49, StU 145. rskr. 277). Motiven för tillkomsten var behovet av en planering för den civila be- redskapen inom större områden än länen och behovet av civil — militär sam— ordning inom dessa områden.
För att få en samlad översyn av totalförsvarets ledning under kriser och i krig och för att finna formerna för en effektivare och bättre samordnad led-
ning av totalförsvaret lamnade regeringen ar 1987 vissa uppdrag till överbe- fälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap. Sedan myndigheterna hade kommit in med rapporter efter genomförda inledande studier uppdrog rege- ringen åt generaldirektören Gunnar Nordbeck att utreda och lämna förslag om totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå. Resultatet av utredningsuppdraget redovisades år 1988 i betänkandet (Ds Fö 1988165) Totalförsvarets geografiska indelning på högre regional nivå.
Utredaren förordade en övergång från sex till fem militär- och civilområ- den. Detta blev också regeringens förslag som låg till grund för riksdagens beslut våren 1989 ( prop. 1988/89:80, FöU 14. rskr. 294). Beslutet innebär att landet fr.o.m. den 1 juli 1991 skall vara indelat i fem militär— och civilom- råden. Östra militär- resp. civilområdet och Bergslagens militär- resp. civil— område ersätts då av Mellersta militar- resp. civilområdet.
Regeringen uppdrog år1988 vidare åt överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att gemensamt lämna förslag till principorganisation m.m. för ledningen inom totalförsvaret på skilda nivåer.
Överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap lämnade i juni 1989 sin rapport Totalförsvarets ledning under kriser och i krig.
l rapporten anger myndigheterna de krav som bör ställas på totalförsva— rets ledningssystem. bl.a. följande.
. Ledningssystemet maste medge ledning över hela landet och påverkan på all för totalförsvaret viktig verksamhet. . Ansvarsförhållanden. samverkans-, lednings— och rapporteringslinjer samt arbetsrutiner skall i största möjliga utsträckning sammanfalla i fred. un- der kriser och i krig. . Samverkansbehnven mellan det militära och det civila försvaret. såväl i övergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt viktiga funktioner, måste tillgodoses på alla nivåer och under alla faser från fredstill- stånd till totalt krig. ' Chefer och myndigheter på lägre nivåer måste. inom ramen för övergri- pande beslut och inriktning, självständigt kunna samverka och fatta nödvän- diga beslut samt genomföra dessa. I 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:10()_ bil. 6) framhöll försvars- ministern att han i huvudsak kunde ställa sig bakom dessa krav på totalför- svarets ledningssystem under kriser och i krig. Dock framhöll han att ett slut- ligt ställningstagande till förslag som innebar författningsändringar skulle komma att ske först i samband med behandlingen av civilförsvarslagsutred- ningens betänkande. Riksdagen (FöU 7, rskr. 226) lämnade vad föredra- gande Statsråd hade anfört utan erinran. Regeringen uppdrog härutöver år1988 åt överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med funktionsansvariga myndigheter genomföra fördjupade studier av förhållanden inom de olika funktionerna och samspelet mellan
den operativa ledningen och funktionsledningen inom totalförsvarets civila del. Ansvarsfördelningen mellan operativa ledningsorgan och funktionsled- ningsorgan på olika nivåer skulle klarläggas och ansvarsfördelningen mellan olika nivåer preciseras.
Överstyrelsen lämnade i november 1989 rapporten Ledningen av totalför- svarets civila del under kriser och i krig till regeringen med överväganden och förslag.
I 1990 års budgetproposition anförde försvarsministern bl.a. att de princi- per för ledning som redovisas i rapporten i huvudsak redan nu kunde utgöra en allmän grund för myndigheternas fortsatta arbete.
Överstyrelsen för civil beredskap utreder för närvarande vilka principer som bör gälla för de civila centrala myndigheternas samverkan och gruppe- ring under beredskap och i krig.
Stabsmyndighetsutredningen
Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet lämnade i maj 1991 sitt betänkande (SOU 1991:40 och 41) Marknadsanpassade service- och stabs— funktioner till regeringen. Utredningen föreslår att stödet till myndigheterna i framtiden skall tillhandahållas av tre institutioner, nämligen en servicemyn- dighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsultföretag. Servicemyndighe— ten föreslås bli uppdragsfinansierad.
Försvarets civilförvaltning omfattas av utredningens arbete. Huvuddelen av civilförvaltningens verksamhet avseende ekonomi- och personaladminist- ration föreslås ingå i servicemyndigheten. Övrig verksamhet vid civilförvalt- ningen föreslås bli fördelad på olika myndigheter inom och utom försvarsde- partementets verksamhetsområde. Utredningen föreslår att civilförvalt- ningen avvecklas den 30 juni 1992.
4 Vissa utvecklingslendenser inom försvarsmakten
Ledningen i krig av försvarsmakten på regional nivå har under senare är undergått förändringar. Bland annat har rörliga ledningsorgan skapats för att kunna sättas in där förstärkningar behövs. Detta bör kunna innebära — tillsammans med utvecklingen av informationstekniken — att den totala per- sonalstyrkan i fred vid de regionala ledningsorganen kan begränsas.
Ifråga om den operativa ledningen är inom myndigheterna militärbefälha- varna sedan den 1 juli 1990 organiserade fördelningsstaber med uppgift i fred bl.a. att leda förbandsproduktionen inom armén och genomföra försvarsför- beredelser. l krig skall dessa fördelningsstaber — under militärbefälhavarna — leda strid med främst markstridskrafter omfattande två till tre brigader och
förstarkningsförband
Militiirbefiilhavarmis ledningskapacitet blir mer flexibel genom att en rör- lig ”lf/()]ÖÄYIÖI'ÅllflngXltlf) organiseras den I juli l99l h0s militärbefälhavaren i Västra militärområdet. Detta ledningsorgan skall i första hand förstarka den militarbefiilhavare som leder huvuddelen av markstridskrafterna i riket.
Inom marinen inriittadcs den I juli |99ll en rörlig nmrin ledningsstab. Den består av cheferna för kustflottan och kustartilleriets stridsskola samt en del av kustflottans och stridsskolans personal i fred. Staben har till huvuduppgift att i kris och krig kunna förstarka högre och lägre regionala stabers kapacitet och uthållighet att leda marinstridskrafter i det område där huvuddelen ut- nyttjas.
5 Organf_i'u/imix/k'iriin(Iringur inom den civila (le/wi uv lmulförsvure/
Våren 1985 fattade riksdagen (prop. 1984/851l60. FöU ll. rskr. 388) bc- slut om den tidigare redovisade indelningen av den civila delen av totalför- svaret i funktioner. Dcn ! juli l986 ombildades överstyrelsen för ekonomiskt försvar till överstyrelsen för civil beredskap bl.a. med uppgift att samordna de civila bercdskapsförberedelserna.
Vid samma tidpunkt lades civilforsvarsstyrelsen samman med statens brandnumnd till statens räddningsverk (prop. 1984/85zlöl. FoU lZ. rskr. 389). Myndigheten fick ansvaret för funktionen Befolkningsskydd och radd- ningstjänst.
Härutöver inrättades styrelsen för psykologiskt försvar den 1 juli l985 (prop. l9h'3/84: löö. FöU Zl . rskr. 349), Myndigheten fick ansvaret för funk- tionen Psykologiskt försvar. Till den nya myndigheten överfördes de uppgif— ter som dittills hade legat pil bcredsknpsniimnden för psykologiskt försvar. totalförsvarets upplysningsnamnd och statens upplysningsccntral.
6 Färsi'ursmuklxbt'grep/w/
Försvarsmakten omfattar som tidigare nämnts arméförband, marinför- band. flygvapenförband och operativ ledning m.m. samt vissa gemensamma myndigheter.
lprop. 1990/91:102 om verksamhetoch anslaginom totalförsvaret l99l/92 framhåller regeringen att försvarsmakten bör omfatta endast myndigheter som har till huvuduppgift att medverka till att producera och vidmakthålla krigsförband eller att uppriitthålla den militära beredskapen.
Försvarets civilförvaltning. försvarets mediecenter. krigsarkivet och sta— tens försvarshistoriska museer skall därför inte längre ingå i försvarsmakten.
Regeringen framhåller Vidare att tragan fortlöpande hör prövas och att det bör ankomma på regeringen att besluta om vad som skall innefattas i begrep- pet försvarsmakten. Riksdagen (FÖUX, rskr. 285) hade ingen erinran.
Utgångspunkter för utredningen
1 Allmän!
I prop. 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92 har regeringen redovisat inriktningen för det fortsatta arbetet med att ut— veckla ledningsorganisation och verksamhetsformer hos myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Målet för förändringsarbetet är att åstadkomma en effektiv och rationell verksamhet. Det krävs därför bl.a. att ansvars-, kompetens- och befogen- hetsfördelningen inom olika verksamhetsområden blir klarare.
f 199] års kompletteringsproposition (prop. l99il/9lrlSU) anges att en övergång till resultatorienterad styrning ställer nya krav på de centrala myn— digheterna. Inslaget av planering samt detalj- och regelstyrning skall minska. Detta ger utrymme för delegering till regional och lokal nivå.
Vidare redovisas i propositionen riktlinjer för omställning och minskning av den statliga administrationen. För försvarsdepartementets verksamhets- område redovisas åtgärder som under försvarsbeslutsperioden 1992—97 skall leda till en minskning av kostnaderna för den statliga administrationen med 350 milj.kr.
En viktig utgångspunkt för utredningens arbete skall vidare vara regering- ens främsta uppgifter i krig, så som de har återgivits i prop. 1983/842166. bl.a.
. att leda säkerhetspolitiken. ' att fastställa inriktningen i stort av rikets försvar och av myndigheternas verksamhet.
' att fördela och vid behov omfördela tillgängliga resurser och 0 att vid behov ändra ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndig— heterna samt mellan myndigheterna inbördes.
En samlad översyn av myndigheterna inom försvarsdepartementets verk- samhetsområde bör göras. Denna bör inledas med att klargöra uppgifts— och ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som hör till försvarsdeparte- mentet. Därvid bör en analys göras av ledningen i krig och de krav som för— anleds härav.
Med detta som utgångspunkt bör sedan ett förslag till försvarsmaktens ledningsorganisation i krig. innefattande erforderlig stödverksamhet, utfor- mas. Därefter bör det — när även 1992 års försvarsbeslut kan läggas till grund för arbetet — utformas en till denna krigsorganisation anpassad fredsorgani- sationsstruktur.
| tillämpliga delar och parallellt med det nämnda bör det utformas en struktur och en organisation för de myndigheter inom försvarsdepartemen- tets verksamhetsområde som ingår i den civila delen av totalförsvaret.
2 Totalförsvarets ledningsorganisation
Närmare 15 år har förflutit sedan en större extern översyn av försvarsmak- tens centrala och regionala ledning senast genomfördes. Försvarsmaktens omfattning och struktur i krig och fred har förändrats. Såväl krigsorganisa- tionen som fredsorganisationen har minskat. Strukturförändringarna kom- mer därtill sannolikt att behöva fortsatta.
Försvarsmaktens ledningsorganisation i krig och fred bör ses över i ett sammanhang. I anslutning till detta hör även vissa frågor som rör ledningsor- ganisationen inom den civila delen av totalförsvaret prövas.
Utredningen skall därvid —i avvaktan på nästa långsiktiga försvarsbeslut — utgå från de mål för totalförsvaret och uppgifter för försvarsmakten och den civila delen av totalförsvaret som regeringen har angivit för planeringen i 1991 års planeringsanvisningar (regeringsbeslut den 28 februari 1991).
3 M yndfgh viss/mk lure/i
[ verksledningspropositionen (prop. 1986/87199) behandlades utförligt rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna. Dess— utom slogs grundprinciperna fast för rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna.
Det är varken önskvärt eller möjligt att styra myndigheterna efter en ge— mensam mall. Det grundläggande kravet på statsförvaltningen är att den ef- fektivt förverkligar riksdagens och regeringens intentioner.
Såsom framhålls i propositionen ger regeringsformen regeringen utrymme för en starkare styrning av myndigheterna under regeringen än den styrning som vanligtvis har tillämpats. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra för- valtningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som liggeri medbor- garnas intresse. Regeringen bör besluta om en grundstruktur för myndighe— ternas inre organisation. Inom denna fastlagda ram bör myndigheterna själva få en utökad rätt att besluta om ändrad organisation.
En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete är att behov inom försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt som möjligt skall tillgo- doses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt. Särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas.
Uppdraget 1 Uppgtfls- och ansvarsfördelning
Utredningen skall lämna ett övergripande förslag till uppgifts- och an- svarsfördelning mellan myndigheterna inom forsvarsdcpartementets verk- samhetsområde. att ligga till grund för utredningens fortsatta arbete. Forslu- get skall i tillämpliga delar grundas på de förutsättningar som anges nedan i avsnitten 2—4.
Vid redovisningen av detta uppdrag i december l99l skall utredningen även lämna dels en bedömning av det fortsatta arbetet. dels eventuellt: för- slag till kompletteringar eller ändringar av direktiven för utredningen.
2 Totalförsvarets ledning under kriser och i krig Utredningen skall redovisa en struktur för totalförsvarets ledning i krig. Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i framti- den samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur. För försvarsmakten skall redovisningen göras nivåvis och avse den cen- trala nivån samt de högre och lägre regionala nivåerna. Redovisningen skall därtill omfatta stödmyndigheterna. Utredningen skall beakta följande förutsättningar. Den säkerhetspolitiska situationen har i flera avseenden förändrats. Stor- makternas styrkor utvecklas i riktning mot minskande numerär. men samti- digt mot högre kvalitet och rörlighet. Ett angrepp mot Sverige kan komma att kraftsamlas mot vitala funktioner inom vårt lands nationella ledningssys- tem och totalförsvar. En effektiv operativ samordning av totalförsvaret över större områden torde då bli nödvändig. Nuvarande totalförsvarsgeografiska indelningar av landet kan från dessa utgångspunkter innebära operativa nackdelar. Mot denna bakgrund skall utredningen förutsåttningslöst överväga total- försvarets ledningsorganisation på regional nivå. med särskild inriktning på den högre regionala nivån. och lämna förslagi detta avseende. Härvid bör behoven prövas, både för ledning av militära operationer och för ledning av verksamheten inom funktionen Civil ledning och samordning. Uppdraget rymmer i denna del bl.a. frågan om behovet av särskilda militärområden. Övervägandena om ledningsorganisation och geografisk indelning inom totalförsvaret på högre regional nivå skall utgå från en analys av bl.a. led- ningsprinciper och behov av samordning mellan militära och civila intressen. I detta sammanhang skall också prövas hur kraven på den civila ledningen på de regionala nivåerna bäst tillgodoses när det gäller såväl samordning med det militära försvaret som samordning av de civila försvarsåtgärderna.
Den organisatoriska lösningen för den civila delen av totalförsvaret skall utgå från organisation och ansvarsförhållanden i fred. Sådana lösningar bör prövas som innebär att dessa ansvarsförhållanden inte ändras i krig.
3 Fredsorganisalion
Utredningen skall, med utgångspunkt i förslagen om dels uppgifts- och ansvarsfördelningen (avsnitt 1), dels ledningsorganisationen i krig (avsnitt 2), lämna förslag till en fredsorganisatorisk myndighetsstruktur för lednings- organisationen inom totalförsvaret och för stödmyndigheterna. En strävan skall härvid vara att ansvarsförhållanden samt samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer är desamma i kris och i krig.
Redovisningen skall beskriva nuvarande förhållanden och behovet i fram- tiden samt innehålla förslag till en framtida organisationsstruktur. Den skall göras nivåvis med utgångspunkt i de centrala myndigheterna och avse för- utom denna nivå de högre och lägre regionala nivåerna. Vidare skall redovis— ningen innefattr. stödmyndigheterna.
Utredningen skall beakta följande förutsättningar. Förslag skall lämnas om överbefälhavarens och försvarsgrenschefernas roller samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i fred. Utred- ningen skall överväga om de tidigare skälen för att behålla fyra myndigheter fortfarande gäller. Utredningen skall även utreda om resp. försvarsgren bör utgöra en — sammanhållen — myndighet med uppgifter på central. lägre re— gional och lokal nivå. Vidare skall förslag lämnas om överbefälhavarens an- svar och befogenheter. Förslaget skall grundas på att överbefälhavarens ope- rativa roll betonas även fortsättningsvis.
Om utredningen finner att den högre regionala nivån inom försvarsmak— ten (militärbefälhavarna och miloförvaltningarna eller motsvarande) helt eller delvis bör bestå. skall utredningen överväga lämpligheten av att stärka militärbefälhavarnas ställning i programplaneringsprocessen när det gäller såväl planering och budgetering som uppföljning och utvärdering.
Myndighetsnamnen överbefälhavaren. chefen för marinen, militärbefälha- varen i Södra militärområde! osv. kan orsaka missförstånd. När de används kan det vara oklart om detär myndigheten eller dess chef som avses. Utred- ningen skall lämna förslag till benämningar som undanröjer denna oklarhet och därvid belysa vilka konsekvenser som ett namnbyte kan medföra.
När det gäller försvarsmaktens lägre regionala nivå skall utredningen lämna förslag om fortsatta effektiviseringar och ytterligare besparingar i fred. Ett sätt att åstadkomma sådana kan vara att ytterligare differentiera myndigheternas -— bl.a. försvarsområdesbefälhavarna och marinkomman- dona — uppgifter i krig och därmed förändra deras dimensionering. Ett annat sätt kan vara att ändra de geografiska indelningarna.
Utredningen skall vidare pröva dels lämpligheten av att i fred ytterligare begränsa ledningsorganens dimensionering genom att organisera fler rörliga ledningsorgan som i krig kan förstärka hotade eller angripna områden, dels andra möjligheter att öka flexibilititen och uthålligheten i ledningssystemet.
Om övervägandena om den civila ledningen på de regionala nivåerna le- der till att de uppgifter som överstyrelsen för civil beredskap har som ansva- rig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning eller till att de uppgifter kommunerna har inom funktionen, bör förändras — eller om så- dana förändringar av andra skäl är lämpliga — skall utredningen lämna för- slag härom.
När det gäller stödmyndigheterna skall utredningen lämna ett förslag som mot bakgrund av redovisad krigsorganisation och fredsorganisation dels till- godoser kraven på stöd för dessa. dels innebär en rationell och effektiv struk— tur för utövande av statsmakternas intentioner i övrigt. Utredningen skall därvid lägga särskild vikt vid att ansvarsfördelningen mellan olika myndighe- ter är klar och tydlig och att förslagen möjliggör dels samverkan mellan myn- digheter, dels samordning mellan myndigheter av gemensam verksamhet.
4 Övrigt
Utredningen skall klarlägga behovet av stöd för krigsorganisationen och kompetens hos myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhets- område.
Utredningen skall också utreda om verksamhet som nu bedrivs av centrala myndigheter kan delegeras till regionala och lokala myndigheter.
Utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar, på central, högre regional och lägre regional nivå. om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.
Utredningen skall vidare lämna förslag till hur verksamheten i en framtida myndighetsstruktur bör finansieras samt vilka konsekvenser förändringarna får organisatoriskt, ekonomiskt och personellt.
Utredningen skall härutöver pröva om ytterligare avgränsningar av för- svarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur inom försvarsde- partementets verksamhetsområde.
En förändrad myndighetsstruktur inom försvarsdepartementets verksam- hetsområde påverkar den författningsmässiga regleringen av verksamheten. Utredningen skall lämna förslag till en författningsreglering och därvid när- mare klarlägga det inbördes förhållandet mellan berörda myndigheter och organ. I detta innefattas att utredningen skall belysa de författningsmässiga konsekvenserna av ändrade benämningar på överbefälhavaren m.fl. myn- digheter. Utredningen skall även överväga i vilken utsträckning myndighe- terna bör bemyndigas att utfärda föreskrifter.
Arbetets bedrivande
Utredningsarbetet hör bedrivas av en särskild utredare. De frågor utred- ningen skall pröva är emellertid av sådan art och berör samhället så genom- gripande att det är viktigt med ett parlamentariskt inflytande redan under utredningsarbetet. En parlamentariskt sammansatt referensgrupp bör där- för förordnas som stöd för utredaren.
Förslaget till uppgifts— och ansvarsfördelning bör utarbetas efter det att berörda myndigheter och organ har fått tillfälle att lämna sina synpunkter.
Utredaren skall vidare — följa det pågående utvecklingsarbetet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. ta vara på gjorda erfarenheter samt under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna inom verk- samhetsomrädct.
— tidigt underrätta regeringen om utredningen avser att lägga fram förslag som rör andra myndigheter än dem som avses i dessa direktiv.
— beakta utredningens av flygtekniska försöksanstalten betänkande (SOU l991c53) Forskning och teknik för flyget och vad som kommer fram vid den pågående översynen av forskningen och utvecklingsarbetet för totalförsvaret (dir. 199lz43).
— samråda med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en ana- lys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991131).
— hålla sig underrättad om statsmakternas ställningstaganden till civilför- svarslagsutredningens förslag.
— informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter både när arbetet börjar och under arbetets gång.
— beakta regeringens allmänna direktiv (dir. l984:5) till samtliga kommit- téer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning,
— senast den 3l december 199] redovisa ett förslag till uppgifts- och an- svarsfördelning samt
— senast den I september 1993 lämna en slutrapport. Utredningsuppdraget kan härutöver redovisas genom en eller flera delrapporter.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartemen- tet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (]976:119) — med uppdrag att göra en översyn av dels totalförsvarets led- ningsorganisation på central och regional nivå. dels myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde,
att besluta om dels sakkunniga, experter. sekreterare och annat biträde ät
14
utredaren, dels en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utred— ningen skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Försvarsdepartementet)
Statens offentliga utredningar 1991
Kronologisk förteckning
Flykting- och immigrationspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstifmingen i framtiden. M. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut— värdering av medicinsk metodik. S.
7. Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi.
8. Beskattning av kraftföretag. Fi
9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affärstidema. C. 11.Affärstidema. Bilagedel. C. 12. Ungdom och makt. C. 13.Spelreglema på arbetsmarknaden. A. 14.Den regionala bil- och körkortsadminisu'ationen. K.
15. Informationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. S. 16.Gemensamma rcgler - lagstiftning, klassifikationer och informationsteknologi. S. l7.Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets- säkring och Spris utvecklingsprojekt S. 18.1nformationsstruktur för hälso- och sjukvården — en utvecklingsprocess. S.
19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmöregioncma. K. 20. Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. Fö. 21.Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieomrädena, m.m. Ja. 22. Översyn av lagstiftningen om träfiberrävara. [. 23.Ett nytt BFR - Byggforskningen pä 90-ta1et. Bo. 24.Visst går det an! Del 1, 2 och 3. C. 25.Frikommunförsökct. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. C. 26. Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. C. 27. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapportcr. Fi. 28.Konkurrenscn i Sverige - en kartläggning av konkur- rensförhällandcna i 61 branscher. Del 1 och 2. C. 29.Periodiska hälsoundersökn ingar i vissa statliga, kommunala och landstingskommunala anställningar. C. 30. Särskolan -en primärkommunal skola. U. 31. Statens arkivdepäer. En utvecklingsplan till år 2000. U. 32. Naturvärdsverkets uppgifter och organisation. M.
.V'FP'NE—
Pt
33. Branden pä Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. FÖ. 34. HIV-smittade - ersättning för ideell skada. Ju. 35. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. S. 36. Ny kunskap och förnyelse. C. 37. Räkna med miljön! Förslag till natur— och miljöräkenskaper. Fi. 38. Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi. 39. Säkrare förare. K. 40. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. C. 41. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. C. 42. Abonerade foster. m.m. S. 43. Den framtida länsbostadsnämnden. Bo. 44. Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. 45.Päföljdsfrägor. Frigivning frän anstalt, m.m. Ju. 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. S. 47. På väg - exempel pä förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. S. 48. Bistånd genom internationella organisationer. UD. 49. Biständ genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. UD. 50. Biständ genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN - en återblick. UD. 51. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. UD. 52. Alkoholbeskatmingen. Fi. 53. Forskning och teknik för flyget. Fö.
54. Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. U.
55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. M.
56. Kompetensutveckling — en utmaning. A. 57. Arbetslöshetsförsäkringen — finansierings- systemet. A. 58. Ett nytt turisträd. I.
59. Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. C. 60. Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. C. 61. Statens bostadskreditnämnd — organisation och dimensionering. Bo. 62. Vissa särskilda frägor beträffande integritets- skyddet på ADB-området. Ju.
Kronologisk förteckning
63.Tillsynen över hälso- och sjukvården. S. 64. Att förvalta kulturmiljöer. U. 65. Ett samordnat vuxenstudiestöd. U. 66. Hemslöjd i samverkan. ]. 67. Samhall i går, i dag, i morgon. A. 68. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. C. 69. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. C. 70. Ombudsman för barn och ungdom. S. 71 . Teaterns kosmadsutveckling 1975-1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. U. 72. En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73. Vancrsjöfarten. K. 74.Krediter för utveckling. UD. 75. Organiserad rasism. A. 76. Miljön och förpackningarna. M. 77. Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. M. 78. Krav på förändring -— synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. S. 79. Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. K. 80. Kommunalt partistöd. C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd. I. 83. FoU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. I. 84.Smuggling och tullbedrägeri. Fi. 85. Historiska arrenden — förslag till friköpslag. Ju. 86. Ny hyreslag. Bo. 87. Yrkesofliceramas pensionsålder och åldersstruktur. Fö. 88. Stöd och samordning kring psykiskt störda — ett kunskapsunderlag. S. 89. Försäkringsrörelse i förändring 1. Fi. 90. Konkurrensneutral energibeskattning. Fi. 91. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. Fö. 92. Rätt till bostad — om psykiskt stördas boende. S. 93. EI från biobränslen. Det industriella utvecklings- arbetet. N. 94. ELSU 91. Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. N. 95. Översyn av lagstiftningen på kämenergiområdet. M. 96. Lantrnäteriutbildningar i Luleå och Lund. Bo.
97. En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva. dövblinda, vuxendöva. hörselska- dade och talskadade. S. 98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Fi. 99. Statistiken inom livsmedelssektom — förslag till förändringar. Jo. 100. Neutral företagsbeskattning. Fi. 101. Landskap Näring Kunskap, del 1 — 4. 10. 102. Svenska kyrkans medlemmar och kyrka— statfrågan. C. 103. En ny sjömanslagstiftning. K. 104. Konkurrensen inom den kommunala sektorn. C. 105. Filmkultur och filmkulturell verksamhet i Sverige. Ku. 106. Domstolarna inför 2000—talet. Del A—B. Ju. 107. Lag om radiokommunikation, m.m. K. 108. Tekniskt utrymme för reklarnfinansierad radio. Ku. 109. Semesterlöneförsäkring för små företag. A. 110. Effektiva avgifter _ resursstyming och finansiering. C. 111. Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden. Bilagedel till SOU 1991:110. C. 112. Försvarsmaktens ledning. Fö.
Statens offentliga utredningar 1991
Systematisk förteckning
J ustifiedepartementet
Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, m.m. [21]
HIV-smittade - ersättning för ideell skada. [34] Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt, m.m. [45] Visa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB-området. [62]
Fastighetsleasing. [81]
Historiska arrenden — förslag till friköpslag. [85] Domstolarna inför 2000-talet. Del A—B. [106]
Utrikesdepartementet
Statens roll vid främjande av export. [3] Bistånd genom internationella organisationer. [48] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. [49] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN — en återblick. [50] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. [51] Krediter för utveckling. [74]
Försvarsdepartementet
Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. [20] Branden på Sally Albatross. Den 9—12 januari 1990. [33] Forskning och teknik för flyget. [53] Yrkesofficeramas pensionsålder och åldersstruktur. [87] Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. [91] Försvarsmaktens ledning. [112]
Socialdepartementet
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- ring av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringsregister [9] Informationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och inforrnationsteknologi. [16]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- kring och Spris utvecklingsprojekt [17]. Informationsstruktur för hälso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. [18]. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. [35] Aborterade foster, mm. [42]
Handikapp, Välfärd. Rättvisa. [46]
På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. [47] Tillsynen över hälso- och sjukvården. [63] Ombudsman för barn och ungdom. [70] Krav på förändring — synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. [78]
Stöd och samordning kring psykiskt störda
— ett kunskapsunderlag. [88] Rätt till bostad — om psykiskt stördas boende. [92] En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade. [97]
Kommunikationsdepartementet
Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14] Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö- regionema. [19] Säkrare förare [39]
Vänersjöfarten [73]
Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. [79] En ny sjömanslagstifming. [103] Lag om radiokommunikation, m.m. [107]
Finansdepartementet
Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. [7] Beskattning av kraftföretag. [8] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapponer. [27] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. [37] Räkna med miljön! Förslag till natur— och miljö- räkenskaper. Bilagedel. [38] Alkoholbeskattningen. [52] Smuggling och tullbedrägeri. [84] Försäkringsrörelse i förändring 1. [89] Konkurrensneutral encrgibeskattning. [90] Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. [98] Neutral företagsbeskattning. [100]
Utbildningsdepartementet Särskolan -en primärkommunal skola. [30]
Statens offentliga utredningar 1991
Systematisk förteckning
Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. [31] Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44] Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. [54] Att förvalta kulturmiljöer. [64] Ett samordnat vuxenstudiestöd. [65] Teaterns kostnadsutveckling 1975-1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. [71] En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. [72]
J ordbruksdepartementet
Statistiken inom livsmedelssektom — förslag till förändringar. [99] Landskap Näring Kunskap, del 1 — 4. [101]
Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [1]
Spelreglerna på arbetsmarknaden. [13] Kompetensutveckling — en uunaning. [56] Arbetslöshetsförsäkringen — finansieringssystemet [57] Samhall igår, i dag, i morgon. [67] Organiserad rasism. [75] Semesterlöneförsäkring för små företag. [109]
Bostadsdepartemntet
Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90—talet. [23] Den framtida länsbostadsnärnnden. [43] Statens bostadskreditnämnd — organisation och dimensionering. [61] Ny hyreslag. [86] Lantmäteriutbildningar i Luleå och Lund. [96]
Industridepartementet
Översyn av lagstiftningen om träflberråvara. [22] Ett nytt turistråd. [58] Hemslöjd i samverkan [66] Drivkrafter för produktivitet och välstånd. [82] FoU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. [83]
Näringsdepartementet
El från biobränslen. Det industriella utvecklingsarbetet.
[931 ELSU 91. Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. [94]
Civildepartementet
Afiärstidema. [10] Affärstidema. Bilagedel. [] 1] Ungdom och makt.[l2] Visst går det an! Del 1, 2 och 3. [24] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försökem med en friare nämndorganisation. [25] Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll.. [26] Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av lkonkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 21. [28] Periodiska hälsoundersökningari vissa statligra, kom- munala och landstingskommunala anställningar. [29] Ny kunskap och förnyelse. [36] Marknadsanpassade service- och stabsfunktiomer - ny organisation av stödet till myndigheter och re.-ge- ringskansli. [40] Marknadsanpassade service- och stabsfunktiomer — ny organisation av stödet till myndigheter och rezge- ringskansli. Bilagedel. [41] Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. [59] Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. [60] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksv/erk- samheten med avsteg från statlig reglering mm. [68] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksv'erk- samheten med avsteg från statlig reglering m..m. Särskild bilaga. [69] Kommunalt partistöd. [80] Svenska kyrkans medlemmar och kyrka—
statfrågan. [102]
Konkurrensen inom den kommunala sektorn. [104] Effektiva avgifter -— resursstyming och finansiering. [110] Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden. Bilagedel till SOU 1991:110. [111]
Mil jödepartementet
Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5] Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. [55] ',
Systematisk förteckning
Miljön och förpackningarna. [76] Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser
för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. [77]
Översyn av lagstiftningen på kärnenergiområdet. [95]
Kulturdepartementet
Filmkultur och filmkulturell verksamhet i Sverige. [105] Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio. [108]
1 | ') l l . l ») !