Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd : slutbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
och
Iakttagelser förslag
efter omstrukturerin av
gen
försvarets och stöd
ledning
1996: l 23
Slullüclåinlçznulc för
av Llrrcciningcn ulváircicring av
fÖTSVLIFCIS ledning och struktur Stockholm 1996
K Ls
w
.SU U
Oc c
,W446. /23
r 741W
till Statens offentliga utredningar 2 l BMW 1996:123 g
PÅ
Försvarsdepartementet
och
Iakttagelser förslag efter omstruktureringen
försvarets
av ledning
l stöd
och
slutbetänkande av Utredningen för utvärdering av
försvarets ledning och struktur
Stockholm 1996
SOU och Ds kan köpasfrån Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds
av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskanslietsforvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25
ISBN 91-38-20356-1 golab Stockholm1996 ISSN O375-250X
SSOU 1996: 123
Innehåll
1 Inledning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 En tid 7 ny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utvärderingsuppgiften 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Betänkandets uppläggning 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Några viktiga slutsatser ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Sammanfattning de viktigaste förslagen 14 av . . . . . .
2 Historiska och samtida intryck mötet mellan de två av
kulturema 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Historiska bilder 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Nutida iakttagelser 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Exempel på retorisk särprägel 23 . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Kommentarer till särprägeln 26 . . . . . . . . . . . . . . . .
3 Sammanfattning utvärderingamas resultat 29 av . . . . . . . . . . 3.1 Har avsedda resultat uppnåtts 29 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Effekter i förhållande till målen 31 . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Målen 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Ett resultatorienterat styrsystem 32 . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 En styrande krigsorganisation 33 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Mer uppdragstänkande 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Undvikande militära särlösningar 35 av . . . . . . . . . . . 3.2.6 Besparingar 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.7 Hänsynstagande till de uppsagda 38 . . . . . . . . . . . . . 3.3 Helhetsbild resultatet 39 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 Innehåll
4 Utvärdering av metoden 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Unika drag i LEMO-refonnen 41 . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 LEMO:s tre huvudmetoder 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Allians med sektorn 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Processledarskap två nivåer 46 . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 En självförstärkande LEMO mantra 51 process - som
4.3 Vad kan vi lära LEMO-metoden för framtiden 52 av
4.3.1 Det stora och snabba greppet 52 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Den politiska styrningen 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Besparingama 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Stora grepp förutsätter obalanser 56 . . . . . . . . . . . . . 4.4 Sammanfattande bedömning LEMO-reformen 56 av .
5 Förslag till korrigeringar inriktningen 59 av . . . . . . . . . . . . 5.1 Oberoende hotanalys och förmågebedömning 59 . . . . 5.1.1 Ett bredare säkerhetsbegrepp 60 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Dagens organisation 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Om behovet organisation 63 av en ny . . . . . . . . . . . . 5.2 Organisation för bedömning försvarets förmåga 66 av
5.3 Nya stymingsprinciper för Försvarsmakten 69 . . . . . . 5.3.1 Brister i resultatstymingen 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Styrningen bör utvecklas 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Mer materielbeställarkompetens till Försvarsmakten 82
5.4.1 Nuläge 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Materielledningama kontaktorgan 83 som . . . . . . . . . 5.4.3 Principema bakom uppdragsstymingen 85 . . . . . . . . . 5.4.4 Frågan ansvarsfördelningen 86 om . . . . . . . . . . . . . . 5.4.5 Kan dubbelbemanning undvikas 90 . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Indelning efter försvarsgrenar 91 . . . . . . . . . . . . . . .
SOU l996: 123 Innehåll 3
5.5 Försvarsfastigheter 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.1 Driften skall ingå i hyran till FORTV 93 . . . . . . . . . 5.5.2 Myndigheten till Finansdepartementet 95 . . . . . . . . . 5.6 Högre utbildning 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Ekonomisk uppföljning besparingar i LEMOav
refonnen 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7.1 En strategi för inre besparingsarbete 100 . . . . . . . . . . . 5.8 Avveckling personal i samband med LEMOav
refonnen 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8.1 Studie andelen arbetslösa 104 av . . . . . . . . . . . . . . . .
6 Avslutande kommentarer 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Den politiska styrningen 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 De militära särlösningama 109 . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilagor lll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Förord
Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av en genomförande och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Med stöd detta bemyndigande tillkallade departementschefen av särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. som Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande. I detta analyeffekten omstruktureringama som huvudsakligen var ett seras av resultat den s.k. LEMO-refonnen. Förändringsmetodiken beav skrivs och bedöms. Enligt direktiven se bilaga 2 skall utredaren lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och även som korrigerar inriktningen. Underlaget till slutbetänkandet hämtas i stor utsträckning från de redan publicerade delbetänkandena samt underlagsrapporter är under utgivning. som l arbetet på detta betänkande har sakkunniga deltagit som departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth samt som revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören experter Marja Lemne och bitr. kronodirektören Katrin Westling Palm. Dessa sakkunniga och experter står även bakom betänkandet.
6 Förord
Det konkreta arbetet har utförts inom utredningens sekretariat med konsultstöd överste l Svante Kristensson. Huvudsekrete-
av gr. rare har varit Arne Granholm. Övriga medverkande delbetän-
samt kanden och rapporter har förtecknats i bilaga
Stockholm den 6 september 1996
Lars Jeding
/Arne Granholm
Inledning
1.1¶En tid ny
Försvarets gräns går inte vid kasemgrindama. Gränsen har naturligtvis aldrig gått där, även om stora och mäktiga statliga verksamheter alltid har löpt risker att kapslas in i skydd prestige,
av historiska traditioner, auktoritetstänkande och den allmänna vördnaden för överhet och unifonner. Försvarsmaktens problem har lösts med militära metoder och resurser, även där vanliga civila lösningar hade varit fullt adekvata. Även delar styrningen
av av sektorn har i stor utsträckning dominerats militärerna själva, i
av kraft av sakkunskap, hemligstämpel och begränsad offentlig
en debatt. Det måste dock tilläggas att jag och utredningens sekretariat i utvärderingsuppgiften med få undantag har mötts stor öppen-
av het, tjänstvillighet och trevligt bemötande från de berörda myndighetsföreträdamas sida. En intressant bieffekt av kravet på yttre sammanhållning, officiellt sett, är den inofficiella meddelsamheten vid personliga kontakter. Denna off-the-record-kultur skapar goda möjligheter till insyn och dialog tvärs över sektorgränsema
men illustrerar också det höga värde iakttagandet den officiella
so111 av lojaliteten med myndighetslinjen har i denna miljö, fönnodligen högre än i en civil miljö.
Dagens situation håller på att bryta upp de tidigare gränserna
8 Inledning SOU 1996: 123
mellan militärt och civilt. Hotbilden, som styr Försvarsmaktens dimensionering, har breddats och blivit alltmer framtidsinriktad, samtidigt som den också blivit alltmer civil. Den ekonomiska, politiska, sociala och tekniska utvecklingen leder till att traditionella gränser inte längre går att upprätthålla. Stora delar av det militära fastighetsbeståndet visade sig exempelvis kunna integreras med civil fastighetsförvaltning, den högre militära utbildningen är på väg mot integration etc. Samtidigt har försvaret på grund av sin roll
mer
ofrånkomlig särprägel i förhållande till andra offentliga åtaganen den. Spänningen mellan gemenskap och särprägel i förhållande till omgivningen är inte unik för Försvarsmakten problemet delas
med alla myndigheter. Men i och med Försvarsmaktens storlek och traditioner ställs denna fråga på sin spets och måste hanteras medvetet.
Detta är den yttre verkligheten. I det följande redogörs i sammanfattning för de viktigaste resultaten av den utvärdering som jag i januari 1995 fick i uppdrag att utföra av 1990-talets stora strukturförändringar i myndigheterna under Försvarsdepartementet. Resonem och förslagen i detta betänkande följer två huvudlin-
angen jer: Den är att statsmakternas möjligheter och metoder att styra
ena försvaret måste förbättras. Den andra är att onödiga skillnader och spänningar gentemot det civila samhället bör minimeras för att möjliggöra konstruktiv dialog och överförande av erfarenheter
en mellan sektorerna. Värdet detta blir tydligt när man studerar den
av betydelse historia, traditioner och kultur har haft och fort-
som farande har för gränsen mellan civilt och militärt.
En terminologisk kommentar. Begreppet "försvar" används i detta betänkande ibland i överensstämmelse med det allmänna språkbruket för att beteckna "totalförsvaret". Utvärderingsarbetet
SOU 1996: 123 Inledning 9
har dock till största delen handlat om den militära delen inklusive stödfunktioner varför begreppet "försvaret" när det här används i huvudsak står för Försvarsmakten och stödmyndigheter under Försvarsdepartementet.
1.2¶Utvärderingsuppgiften
Den l juli 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten, Sveriges största myndighet. Försvarsmakten hade tidigare varit uppdelad på ett hundratal myndigheter. Denna omfattande, komplexa och snabbt genomförda refonn betecknades i en regeringsproposition som "den största omstrukturereringen av försvaret och statsförvaltningen i modern tid". ljanuari 1995 tillsatte försvarsministern en utredning med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av de genomförda och pågående strukturförändringama. Arbetssätt och uppläggning denna utredning, tog namnet UTFÖR, beskrivs
av som i bilaga Direktiven 199524 återfinns som bilaga
Utredningen har i och med detta slutbetänkande publicerat sex betänkanden. Ett antal rapporter kommer även att publiceras. En förteckning över UTFÖR:s publikationer i bilaga
ges
UTFÖR:s uppdrag syftar enligt direktiven till att belysa
om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget har även ingått att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation 111.111.som strukturförändringama fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringarna, skulle utredaren analysera orsaken till avvikelsema
10 Inledning SOU 1996: 123
och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skulle utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val av arbetssätt för strukturförändringarna samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultatet av omstruktureringama.
1.3¶Betänkandets
uppläggning
Betänkandet innehåller två huvudmoment:
En sammanfattande bild av de iakttagelser jag gjort som -
utvärderare, både vad avser kulturen kapitel 2, resultatet
kapitel 3 och förändringsmetoden kapitel 4.
En genomgång av de viktigaste förslagen kapitel 5 med -
utgångspunkt i utvärderingen, varav några återfinns i de
delbetänkanden redan publicerats och några har tillkommit,
som
bl.a. på underlag de rapporter från konsulter och andra
av
experter UTFÖR initierat. Avslutningsvis kapitel 6
som
sammanfattas huvudlinjema i betänkandet.
l detta slutbetänkande kommer det underlag presenterats i
som delbetänkanden och rapporter främst att sammanfattas för att utveckla de iakttagelser och förslag som förs fram Avsikten har varit att begränsa slutbetänkandets omfång så långt möjligt. För ett utförligare underlag hänvisas till respektive delbetänkande och rapport.
SOU 1996: 123 Inledning 11
1.4¶Några viktiga slutsatser
Mitt utredningsuppdrag har varit att belysa avsedda resultat
om av 90-talets omstruktureringar har uppnåtts. Omstruktureringama byggde huvudsakligen på tre utredningar:
Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för -
försvaret LEMO med huvudbetänkandet SOU 1991:112
Försvarsforskningsutredningen FFU 91 med slutbetänkandet -
Forskning och utveckling för totalförsvaret, SOU 1992:62
Pliktutredningens betänkande Totalförsvarsplikt, SOU 1992: 139. - Effekterna analyseras utifrån LEMO:s fem ledande mål se SOU 1995:129:
ett resultatorienterat styrsystem -
besparingar -
en styrande krigsorganisation -
mer uppdragstänkande -
undvikande av särlösningar i förhållande till civil statsför- valtning.
Dessa mål har i utvärderingsarbetet kompletterats med försvarsutskottets uttalande 1991/92:FöU12 "att omstruktureringama inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga".
LEMO-refonnen, som varit huvudämnet för utvärderingen, resulterade i en ny myndighet, Försvarsmakten, Sveriges största statliga myndighet gränsdragning mellan Försvarsmakten
samt en ny och ett antal stödfunktioner. Som omstrukturering var detta en mycket stor insats, vilken utreddes och genomfördes snabbt och effektivt.
12 Inledning
När det gäller effekterna är bilden mer sammansatt. För det resultatorienterade styrsystemet, dvs. statsmaktemas styrning, har refonnen haft ett mycket begränsat genomslag se delbetänkandet SOU 1996:98. Bildandet den myndigheten har
av nya snarare resulterat i minskade stymiöjligheter för statsmakterna då möjligheterna att påverka varje del för sig har försämrats genom Qammanslagningarna under ÖB. En brist resultatmått i utsträck-
är att stor ning fortfarande saknas vad gäller såväl produktivitet som fönnåga. Försvarsdepartementets resurser för styrningen har inte ökats på det sätt avsågs. UTFÖR har identifierat "stymingsglapp" mellan
som ett statsmaktemas intentioner och den konkreta utfonnningen av försvaret.
Besparingama i ledningsorganisationen har förverkligats endast till ungefär hälften, vilket bland annat beror på brister i besparingsarbetets uppläggning.
Krigsorganisationen har delvis blivit mer styrande än tidigare. ÖB:s ställning har stärkts i förhållande till den fredstida produktionen, ÖB-funktionen är fortfarande i praktiken närmast
men att likna vid ledandet av en federation. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. En tydlig intention
var att en stark samlad avvägningsfunktion skulle byggas Detta har inte
upp. blivit fallet.
Vad gäller de övriga uppräknade målen har de i stor
ovan utsträckning förverkligats. Jag har dock funnit anledning att särskilt framhålla betydelsen av att uppmärksammar den fara för dialo-
man gen med det civila samhället som uppstår försvarssektom i allt-
om för hög grad odlar sina särdrag. Att slå vakt traditioner och
om kåranda är viktigt i den mån det gynnar tänkt krigsuppgift
en
SOU 1996: l 23 Inledning 13
att skapa sammanhållning och engagemang för uppgiften. genom Men det är också viktigt att försvaret, särskilt i fredstid, fungerar som en statlig funktion bland andra med den beredskap till omprövning och diskussion i sak är ett villkor för ett öppet
som offentligt samtal.
Vad gäller metoden för omstruktureringen och dess samband med resultaten kan följande sägas. LEMO-refonnen väckte uppmärksamhet för sitt stora grepp och sitt snabba genomförande. Vid en första analys verkade det som om statsmakterna i och med refomien hade hittat ett effektivt sätt att styra försvaret, men en djupare analys har visat att det verkar ha varit Försvarsmakten som främst fick sina intressen tillgodosedda genom reformen. Den politiska dimensionen fick inte samma genomslag.
l vilken utsträckning LEMO-reformens metod, som sammanfattningsvis kan beskrivas det stora och snabba greppet, kan
som användas i framtiden, beror på hur man värderar fördelar och nackdelar i de situationer kräver omstruktureringar. Stora struktur-
som reformer bygger på obalanser som tvingar fram stora grepp men skapar också obalanser som måste rättas till i efterhand. Den helt balanserade utvecklingen dröm som, om man håller sig på
är en makronivå, inte håller i det verkliga förändringsarbetet. En erfarenhet för framtiden kan vara att man måste skapa beredskap inför möjligheten att obalanser uppstår.
Tillsättningen UTFÖR kan tolkas sådan beredskap.
av som en Det gäller för statsmakterna att försöka utnyttja den kunskap
nu som utvärderingen ger till att korrigera det som gick snett i det stora greppet.
14 Inledning SOU 1996: 123
1.5 av de för-
Sammanfattning viktigaste
slagen
Hotanalys och förmågebedömning avsnitt 5.1-2
Ett permanent organ under regeringen för analys av hot mot -
Sverige bör inrättas.
Ett permanent organ för bedömning och mätning av totalförsva- -
rets fönnåga bör inrättas under regeringen.
Styrning avsnitt 5.3
Statsmaktemas styrning av Försvarsmakten bör utvecklas och -
inriktas mot förmåga och produktivitet.
Denna inriktning bör föranleda en renodling av funktionerna i -
Försvarsmaktens högkvarter så att krigsorganisationsfunktionen
får ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och
förmåga på kort och lång sikt och produktionsledningsfunktio-
nen får ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar.
Försvarsmakten bör ha en samlad funktion för styrning av -
produktion.
Inledning 15
Materielförsörjning avsnitt 5.4
Kravet på ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter bör i materielförsörjningen innebära att Försvarsmaktens kompetens och fönnåga att styra FMV förstärks. Det kan ske genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas. Ett sätt att uppnå detta är att regeringen i regleringsbrevet 1997 uppdrar Försvarsmakten att återkomma med besked om hur förstärkningen kan ske med en tidplan för hur arbetet skall genomföras. Materielfrågorna bör handläggas i en gemensam funktion inom högkvarteret.
Fastigheter avsnitt 5.5
Försvarsmaktens resurser, inklusive personal, för drift och löpande underhåll av fastigheter bör överföras till förvaltaren, Fortifikationsverket. Grundprincipen är att Försvarsmakten inte med egen personal skall driva nomial fastighetsdrift och underhåll oavsett ägare. Försvarsmakten har det slutliga ansvaret för att de krigsorganisa- toriska kraven på befästningama uppfylls. En särskild analys bör göras av de till synes höga kostnaderna för förvaltning, drift och underhåll befästningar.
av Det finns anledning att överväga att förvaltningen av försvarsfastigheter, dvs. F ORTV, förs över till Finansdepartementet. Myndighetens överförande och ställning som egen myndighet eller ingående i myndighet, bör avgöras i
annan
16 Inledning SOU 1996: 123
anslutning till regeringens ställningstagande till den pågående
utvärderingen av hela fastighetsförvaltningsrefonnen.
Högre utbildning avsnitt 5.6
Nuvarande andel civila utbildningsmoment kurser inom övriga -
högskolor och universitet av den totala utbildningsvolymen vid
MHS längre utbildningar bör utökas väsentligt.
På sikt bör i kraven för högre officerare ingå en fil. -
kand/master-examen vid ett universitet.
Ekonomisk uppföljning avsnitt 5.7
Försvarsmaktens grepp om kostnadsutvecklingen över en längre -
tidsperiod, dvs. utöver innevarande och tre föregående år,
behöver utvecklas för att uppnå längre jämförbara tidsserier.
Metoderna att följa upp och lyfta fram statsmaktemas be- -
sparingsmål behöver utvecklas, särskilt när det gäller det inre
besparingsarbetet dvs. utpekade besparingsmål för delar av
försvaret.
Statsmaktemas mål bör i fortsättningen formuleras distinkt, - mer
varvid verksamhetsanpassningar bör uttryckas i kostnader
snarare än i personår. Dessutom måste bättre överensstämmelse
råda mellan de i propositioner fonnulerade besparingsmålen och
de i programplaner angivna villkoren.
En förstärkning av Försvarsdepartementets resurser för ekono- -
Inledning 17
misk uppföljning myndigheterna bör ske genom omdis-
av ponering av resurser i enlighet med intentionerna i LEMOreformen. Med tanke på att besparingsarbetet i LEMO-reformen inte bedrevs tillräckligt systematiskt, bör ett nytt försök göras att förverkliga LEMO:s besparingsmål inom ledningsorganisationen som helhet. Det är en angelägen uppgift för Försvarsdepartementet att kontinuerligt följa upp att beslutade besparingar effektueras. Försvarsmaktens återrapportering till regeringen, t.ex. om hur besparingar genomförs, bör göras i stabila indelningar av verksamheten, dvs. oberoende av organisationsstrukturen, ett sätt som möjliggör jämförelser över tiden.
Avveckling avsnitt 5.8
Vid omstruktureringar av myndigheter skall infonnation till personalen och andra berörda framförallt vara tydlig när det gäller risker för avveckling för att undvika orealistiska förhoppningar hos personalen. Ansvar och organisation för avveckling bör fastställas och bekantgöras tidigast möjligt, vilket naturligen är ett ansvar för den berörda myndigheten. Departementet bör, i de fall ansvaret är oklart, utse en avvecklare i god tid innan uppsägningar sätts i verket. Det bör inom regeringskansliet finnas kontinuerlig kompetens för avvecklingsarbete. Möjlighet till fortlöpande utbildning och utveckling måste finnas för att personalen vid en eventuell avveckling skall kunna
18 Inledning
konkurrera på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av de nya regelverk som nu gäller, främst EU:s överlåtelsedirektiv, bör skicklighet alternativt turordning också inom försvaret det styrande kriteriet vid urval övertaliga
vara av för att om möjligt motverka tendens till sjunkande antal
en civilanställda i Försvarsmakten. Bakgrunden är ett problem
som är specifikt för Försvarsmakten, nämligen att stor del
en av personalen har fullmakt, dvs. i princip är oavsättliga, vilket försvårar en avvecklingsordning enligt principerna turordning och skicklighet. Avvecklingar bör regelmässigt följas av uppföljningar liknande denna. Fördjupade studier bör göras, dels av orsakerna till den höga andelen långvarigt arbetslösa bland uppsagda från försvarssektom, dels av hela den avveckling, gjordes i samband med
som reduceringen försvarets grundorganisation under 90-talet, för
av att klarhet i andelen arbetslösa och analys orsakerna till
en av denna.
2¶Historiska och samtida intryck av
mötet mellan de två kulturerna
Strategisk ledning av det slag som statsmakterna utövar gentemot Försvarsmakten och andra stora och komplicerade verksamheter, är
mångdimensionell företeelse, ytterligare kompliceras av att en som i stora delar utspelas offentligt. För att diskutera ledningens metoder och förutsättningar kan man dela dem i faktorer som har
göra med målen, stymingsmetoder, verksamhetens teknologi att och kultur. Av dessa har framförallt stymingsmetodema diskuterats i UTFÖR:s olika delbetänkanden vilket är naturligt eftersom utvärderingen gäller ledningsorganisationen. Men både målen, teknologin och kulturen har också betydelse för ledningen eftersom de
sätt och vis för det som skall styras. Jag vill i detta
ger ramarna sammanhang särskilt lyfta fram den kulturella aspekten eftersom styrningen försvaret har lång historia och eftersom traditioner
av en här spelar stor roll. Särdragen i den militära sektorn har alltid
en medverkat till att det funnits spänningar mellan den civila och militära sektorn. Detta har alltid komplicerat såväl styrning som utvärdering. Det har med andra ord alltid varit svårt för statsmakterna att styra försvaret.
För att analysera denna problematik i samband med statsmaktemas fönnåga och möjlighet att styra och utvärdera försvaret har UTFÖR dels engagerat tre historiker, nämligen professor Bo
20 Historiska och samtida intryck SOU 1996: 123
Huldt och docentema Klaus Richard Böhme och Kent Zetterberg, dels statsvetaren Carl-Einar Stålvant förteckning
se över rapporter i bilaga l. Nedan refereras några episoder historikemas
ur redogörelse. Därefter följer ett försök att illustrera dagens relationer med exempel från dokument från försvarssektoms myndigheter.
2.1¶Historiska bilder
"De två kulturema" är samlingsnamnet historikemas redovisning. Klyftan mellan civilt och militärt har präglat fomiema för den politiska kontrollen under hundra år, i synnerhet sedan
ett par statsledningen och den militära ledningen började skilda
vara funktioner.
De mest långtgående personliga följderna bristfällig
av en utvärdering av försvarets styrka demonstreras Charles Emil
av Lewenhaupt so111efter beslut 1740/41 års riksdag insattes
av som överbefälhavare i Finland i syfte att åtminstone återerövra de baltiska staterna. Lewenhaupt tillhörde krigsivrama och, med eller utan insikt om försvarets verkliga läge, anföll han Ryssland
men misslyckades. Riksdagen 1742/43 ställde honom och hans närmaste medarbetare till svars och lät dem avrättas.
Bedömningsproblemen illustreras riksdagens problem
även av med att kontrollera kostnadsutvecklingen vid byggandet Bodens
av fästning. Beslutet fattades 1900 utifrån kostnadsberäkning på 8.7
en miljoner kronor. Fästningen kostade slutligen 19.2 miljoner kronor. Riksdagsmännen kände sig lurade. För att i fortsättningen tvinga fram bättre kostnadsberäkningar fick militären i försvarsbesluten därefter detaljberäkna kostnaderna för varje varje häst
man, osv.
SOU 1996: 123 Historiska och samtida intryck 21
Trots de skärpta kraven på precisering kunde ramama inte heller i fortsättningen hållas. Både politiker och militärer lärde sig dock efterhand den svåra konsten att göra bättre underbyggda kostnadsberäkningar.
När Torsten Friis 1934 åtog sig chefsskapet över flygvapnet hade han utverkat ett löfte dåvarande försvarsministern att det
av
antalet plan och inte antalet kronor som gällde. Det var var uppenbart ett verksamt grepp. Riksdagen såg sig snart nog tvungen att påskynda upprustningen flygvapnet långt utöver de kostnader
av
tidigare tillräckligt. Ändå bedöms inte flygvapnet ha man ansett varit tillräckligt starkt under hela andra världskriget.
De skyldiga till misstagen i samband med Bodens fästning och flygvapnets upprustning bestraffades dock inte lika drastiskt som Lewenhaupt. Men hårda fonner för ansvarsutkrävande tillämpades även under andra världskriget. 1940 tillsattes Statens krisrevision. Denna verkade kriget och kom inom försvarsområdet
resten av främst att inrikta sig på den centrala militära förvaltningens kompetens och effektivitet. Ordförande blev Thulekoncemens VD Ragnar Blomquist, 63-årig företagsledare som bl.a. var överste-
en löjtnant i väg- och vattenbyggnadskårens På militärt håll var
reserv. han inte direkt älskad. Revisionen tvekade inte att utnyttja sina maktmedel även den fick mothugg, både försvarsminister
om av Sköld och andra instanser. För att åstadkomma snabba resultat ville Blomquist avsätta fyra höga militära förvaltningschefer med motiveringen att de inkompetenta bromsklossar. Sköld vägrade
var dock. Då skärpte krisrevisionen kravet och ville avsätta nästan alla höga militära förvaltningschefer. Efter stora presskriverier fick två
cheferna gå. En Skölds nännaste män, kommandochefen av av generalmajor Henry Kellgren, beskrev Blomquist både
som
22 Historiska och samtida intryck
skicklig, hård och fräck. Blomquist ansåg rationalisering gick att före allting annat och råkade dänned i konflikt både med kommandochefen och försvarsministern. Folkpartiriksdagsmannen Hans Lindblad har under flera år varit den politiker som hårdast kritiserat den militära planeringen. Bland annat krävde han alternativ utöver dem ÖB och försvarssom grenschefema redovisade. "Annéchefen blev så upprörd över att en politiker vågade begära alternativ att han gick med TTut ett uttalande mot mig på temat att det katastrof IB 66-oma vore om togs bort som Lindblad föreslagit." KrVa 1993 2. Fortfarande nr väcker namnet Hans Lindblad starka reaktioner från vissa militärer, även under mitt utredningsarbete, även många hävdar om nu att Lindblad egentligen hade rätt på ett antal punkter.
2.2¶Nutida
iakttagelser
Ett försök att beskriva kultur blir, i synnerhet den ligger nära en om i tid och rum, svår att göra på ett trovärdigt objektivt sätt. För att avgränsa underlaget håller jag mig huvudsakligen till följande offentliga dokument, uttrycker Försvarsmaktens och som ett par av stödmyndighetemas invändningar mot granskning, utvärdering eller förslag. De genomgångna dokumenten gäller både UTFÖR:s arbete och andra frågor: Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsstudie 1995- - 10-02, Percurt Greens, ställföreträdande ÖB, på intervju med och - svar artikel av Nils Gyldén SvD 1996-04-04, SvD 1996-05-05,
Historiska och samtida intryck 23
Försvarsmaktens yttrande över RRV:s JAS-rapport 1996-03-06 -
FORTV:s och Försvarsmaktens yttrande över en rapport från en -
UTFÖR:s konsulter FM 1996-04-14, FORTV 1996-05-15, av FM:s, FMV:s respektive FORTV:s yttranden över UTFÖR:s
-
betänkandeutkast FM 1996-05-29 och 1996-08-09, FORTV
1996-05-29, FMV 1996-08-12.
2.2.1¶Exempel på retorisk särprägel
Materialet ger underlag för påståendet att det finns en försvarsspecifik retorik. Utvecklandet retorisk särprägel i och för
av en gynnas sig av "den slutenhet som frånvaron av sidorekrytering ger" som LEMO-utredaren uttryckte det SOU 1993:42 Försvarets högskolor dvs. principen om en militär livstidskarriär. Andra faktorer som verkar i samma riktning är i stor utsträckning gemensam utbildningsbakgrund och en stark inre sammanhållning, drag som i sig främjar krigsuppgiften. l statsvetenskaplig analys brukar försvaret framhållas som ett av flera exempel på sektorisering, dvs. sektorns eget inflytande över sina angelägenheter. Det är inte svårt att förstå att perspektivet lätt blir ett försvarsperspektiv när utvecklingen i själva verket kräver ett mycket bredare samhällsperspektiv.
Det är knappast möjligt att beskriva särprägeln distinkt utan att ha tillgång till ett större material. Det måste bli fråga allmänna
om bedömningar. Nedan exemplifieras några typer av återkommande argumentationsmetoder.
Polemiken kännetecknas av att man gärna diskuterar i person, inte bara i sak. "Det är oklart med vilken operativ kunskap han
24 Historiska och samtida intryck
yttrar sig i frågan", står det i en debattartikel riktat mot en riksdagsman från en av Försvarsmaktens ledande chefer, dvs. frågan gäller antalet brigader, ett de centrala politiska stynnedlen vid
av dimensioneringen av försvaret. I Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsanalys talas om "den mycket grunda analys ESO fönnått utföra". "Det är uppenbart att ESO:s ambitionsnivå då det gällt att skapa en faktabas varit alltför återhållsam". Dessa uttalanden måste tolkas så att ESO medvetet, av motvilja eller ofönnåga, underlåtit att samla tillräckligt mycket fakta. Rapporten Ds 1995:10 innehåller en stor mängd bearbetade fakta utförda av personer med hög vetenskaplig och militär kompetens.
När man diskuterar i sak hemfaller texterna ofta att peka ut vad är "rätt" respektive "fel" även när det uppenbarligen handlar
tolkningar, förhandlingsbud, motstridiga sifferuppgifter i om underlagsmaterialet etc. Men föreställningen att det alltid finns ett rätt eller fel stämmer med idén att det inom Försvarsmakten finns experter som vet vad är rätt eller fel. Ett index som RRV
som använder vid analysen JAS-projektet utnyttjas enligt Försvars-
av makten på ett "osakligt" sätt, det anses inte "relevant" och är "inte tillämpligt". På ett liknande sätt hanterades den sifferanalys som en mycket erfaren fastighetsekonomisk konsult gjorde för UTFÖR:s räkning: "Felaktiga siffror", "fel uppgifter om antal personer", "fel förvaltningskostnad", "felaktiga ingångsvärden" dessa ingångs-
värden byggde på Försvarsmaktens och FORTV:s eget material. Ett yttrande från Försvarsmakten påpekar "en grovt felaktig slutsats" och uttalar: "Din hantering av bakgrundsfakta är jag delvis tveksam till".
Särskilt upprörda känslor skapas förslag som kan generera
av försvar för hel yrkeskår. En utredningsversion från UTFÖR
en
Historiska och samtida intryck 25
beskrivs i Försvarsmaktens yttrande som "grovt felaktig och nedsättande", "förolämpande", antydande ett "1nycket stort misstroende". "Oförskämt" ansåg en företrädare för Försvarsmakten om UTFÖR:s analys Försvarsmaktens förverkligande LEMO:s
av av besparingsmål enligt Svenska Dagbladet 1996-06-29. Jag har även kunnat ta del av ett underlagsmaterial från myndigheterna där
en av UTFÖR:s förslag och kring bemanningen särskilt
resonemang av ett organ för hotanalys kommenteras. För att organet skulle
vara oberoende från Försvarsmakten föreslås i utkastet att det inte skall bemannas med aktiva yrkesmilitärer. Detta kommenteras med att utredarens inställning "rymmer fördomar som gränsar till hets mot en hel yrkeskår", tydande på att "den antimilitära stämning" som fanns tidigare tycks ha förstärkts.
nu
En vanlig metod är att hänvisa till att läget är bra det är
som eller att förändringsarbete redan pågår, exempelvis "dagens ledningsorganisation i stort är lämplig", "strukturen är ett resultat av ett omfattande studie- och värderingsarbete"; "Ett omfattande utvecklings- och förändringsarbete har redan genomförts". "Några behov av förändrade beslut inom området från statsmakternas sida har för närvarande inte identifierats", dvs. tänkt statsmaktsbe-
en dömning som argument för att läget är bra det är. Man bör
som avvakta resultaten innan förändringar görs: "nuvarande system kan utvecklas ett tillfredsställande sätt", "förändringar prövas löpande", "nuvarande system är under uppbyggnad", "arbete pågår", utvecklingen "drivs med hög intensitet". "Låt Försvarsmakten, med stödjande myndigheter, fortsätta att utvecklas i stort enligt tidigare givna inriktningar", vädjar Eller också pågår
man. det inte förändringar myndigheten bör ändå lämnas i fred med
men sin uppgift: "Detta är fråga kan och bör hanteras
en som av
26 Historiska och samtida intryck SOU 1996: 123
myndighetema". Ibland hänvisas till "den genomgripande och stora omstrukturering av Försvarsmakten som troligen blir följden av försvarsbeslutet 96". "Försvarsmakten står inför stor omställning
en med anledning FB 96." Sammanfattningsvis: omläggning
av en "bedöms ytterst olycklig" just Även den här
som nu. om typen av uppehållande försvar förekommer i alla förvaltningssektorer, är det påfallande hur systematiskt det används inom försvarssektom.
2.2.2¶Kommentarer till särprägeln
Frågan om man skall debattera i sak eller person är särskilt viktig för myndigheter, i synnerhet mycket stora, resursstarka och dänned dominerande myndigheter. En diskussion i sak är nödvändig medan en diskussion i person väcker misstankar om försök att lägga munkavle på allmän diskussion. Den bakomliggande föreställningen torde vara att det bara är Försvarsmaktens officiella företrädare
som är legitimerade debattörer i försvarsfrågor. Men även diskussion i sak kan urarta. En vanlig teknik i föreliggande dokument är ett schematiskt klassificerande i "rätt" eller "fel", vilket leder fel i de fall det handlar om tolkningar, olika intressen, motstridigt siffennaterial etc. Frågan om yrkestillhörigheten tangerar problem sammanhängande med kåranda och liknande. När sådana frågor hänger samman med organisationsfrågor går de inte att diskutera öppet, om vissa ståndpunkter från början beskrivs som "antimilitära" eller om synpunkter uppfattas som personligen kränkande för hela yrkeskåren. Den avvaktansargumentation förekommer
som vissa av dokumenten är inte speciell för försvarssektoms myndigheter. Den förekommer i de flesta organisationer granskas
som
Historiska och samtida intryck 27
utifrån. Möjligen är den särskilt framträdande i försvaret med dess komplicerade system och svårigheter att få överblick.
Problemet med särdragen är besvärligt att analysera. Den positiva tolkningen av debattmetodema är att de bottnar i ett uppriktigt engagemang. Mitt syfte är att lyfta fram en form som bättre främjar öppen debatt. Jag hoppas att detta positiva syfte
en uppfattas. Att utveckla bättre dialogkultur är i och för sig ett
en behov inom många sektorer. Det kan vara så att andra samhällssektorer upplever detta problem i ännu högre grad, men behovet av att förbättra dialogen har i min analys av ledningsfrågoma inom försvarssektom framstått som en av de angelägna frågorna att lösa. Det är viktigt att även Försvarsmaktens och stödmyndighetemas metod att föra debatt överensstämmer med villkoren för ett öppet och sakrikt offentligt samtal.
3¶Sammanfattning av
utvärderingarnas resultat
3.1¶Har avsedda resultat
uppnåtts
Uppgiften har varit att belysa avsedda resultat 90-talets
om av omstruktureringar har uppnåtts. Omstruktureringama byggde huvudsakligen på tre utredningar:
Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för -
försvaret LEMO med huvudbetänkandet SOU 1991:112 Försvarsforskningsutredningen FFU 91 med slutbetänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret, SOU 1992:62
Pliktutredningens betänkande Totalförsvarsplikt, SOU 1992: 139. Avvecklingen av Vämpliktsverket och Vapenfristyrelsen, som är ett resultat av Pliktutredningen, behandlas i mitt delbetänkande om personalavveckling SOU 1996:99. Införandet av uppdragstänkande även inom forskningens område föreslås av försvarsforskningsutredningen och analyseras jämsides med den uppdragsstyming som LEMO-utredningen föreslog i UTFÖR:s rapporter. Huvud-
en av delen av detta betänkande handlar dock LEMO-utredningens
om konsekvenser.
Det har inte krävts någon djupgående analys för att konstatera att LEMO-utredaren levererade strukturförslag enligt direktivens
30 Sammanfattning utvärderingarnas resultat
av
önskemål. Utredningens stora omfattning var en konsekvens av att utredningsmannen tidigt bestämde sig för att föreslå sammanslagning till en stor militär myndighet, varför det blev nödvändigt att reglera gränsen gentemot alla stödfunktionema som inte skulle ingå i den nya myndigheten. I den mån de påverkades av den nya gränsdragningen måste vidare de berörda stödmyndighetema liksom hela den militära myndigheten få struktur. LEMO-utred-
en ny ningen väckte beundran för sin i förhållande till uppgiftens omfattning snabba leverans av färdiga förslag. 13 delutredningar, varav 7 SOU-betänkanden lades fram under knappt 2,5 års tid. En genomgång se delbetänkande SOU 1996:96 visar kan
att man definiera cirka 50 sammanhängande delförslag.
Den alldeles övervägande delen av förslagen genomfördes. Dessa ändrades mer eller mindre eller avslogs helt endast i 8 fall, dvs. utredningen fick ett 85-procentigt genomslag. De förslag
som lades sidan hade växlande dignitet; ett var LEMO:s ursprungliga förslag om en sammanslagning försvarsgrenschefsfunktionema,
av vilket var en avgörande förändring, medan andra genomförda förslag var av mindre genomgripande betydelse. Ett annat mått på genomslaget är att mäta antalet berörda myndigheter. Mer än 100 myndigheter med totalt mer än 30 000 anställda berördes mer eller mindre genomgripande genom sammanslagningar, tre myndigheter lades dessutom ned eller omstöptes i helt fomi, tre
en ny bolagiseringar skedde.
Resultaten kan ställas mot tid och resurser. Utredningen tillsattes sommaren 1991, var färdig hösten 1993 och större delen av den nya inyndighetsstrukturen kunde börja verka sommaren 1994. Utredningens kärna förutom enmansutredaren Nordbeck själv,
var, ett kansli med huvudsekreterare, under perioder några biträdande
SOU 1996: 123 Sammanfattning av utvärderingarnas resultat 31
sekreterare för avgränsade arbetsuppgifter, samt 22 experter för olika specialområden, dvs. en för den stora uppgiften relativt måttlig organisation.
3.2¶Effekter i förhållande till målen
3.2.1 Målen
Effekterna analyseras utifrån de fem mål beskrivits i UTFÖR:s
som första delbetänkande SOU 1995:129:
ett resultatorienterat styrsystem -
besparingar -
en styrande krigsorganisation -
mer uppdragstänkande -
undvikande av särlösningar i förhållande till civil statsför- valtning.
Av dessa mål betraktas "den styrande krigs0rganisati0nen" som LEMO:s ledande mål, får döma den enkät gjorts
om man av som bland 45 ledande företrädare för försvarspolitiker och myndighetsföreträdare.
Dessa mål har i utvärderingsarbetet kompletterats med försvarsutskottets uttalande 1991/92:FöUl2 "att omstruktureringama inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga".
Tyngdpunkten i denna utvärdering har legat vid ett effektperspektiv. Flertalet följande mål har karaktären av inriktnings-
av mål, dvs. något klart kriterium måluppfyllnad lämnas inte, utöver att förändringen går i önskad riktning.
3 SOU I996.98
32 Sammanfattning av utvärderingarnas resultat
3.2.2¶Ett resultatorienterat styrsystem
Med ett resultatorienterat styrsystem avses framförallt statsmakternas möjligheter att styra myndigheterna genom krav på resultat, istället för tidigare huvudsakligen regler och anslag. Jag
som genom betraktar därför detta mål det kanske viktigaste målet i LEMO-
som refonnen, eftersom det handlar statsmaktemas kontroll
om av försvaret.
På denna punkt har reformen haft ett mycket begränsat
genomslag se delbetänkandet SOU 1996:98. Bildandet den samlade
av myndigheten Försvarsmakten förstärker traditionen med ett militärt försvar som till sitt innehåll i huvudsak styr sig själv. Bildandet
av den nya myndigheten har resulterat i minskade stynnöjlig-
snarare heter för statsmakterna då möjligheterna att påverka varje del för sig har försämrats sammanslagningama under ÖB.
genom
En brist är att resultatmått i stor utsträckning fortfarande saknas vad gäller såväl produktivitet fönnåga. Det militära försvarets
som fönnåga värderas årligen internt, dels militärbefälhavamas
genom operativa värdering, dels genom krigsförbandschefemas krigsförbandsvärdering i termer s.k. KDU-tal som mäter krigsduglig-
av het. KDU-talen som lämnas till regeringen i årsredovisningen mäts mot förbandets militära målsättning och används regering-
även av en som ett styrinstrument, fastän det i första hand är avsett för intern styrning. Det upplevs svårtolkat statsmaktemas
som av företrädare, särskilt när det gäller att bedöma försvarets förmåga som helhet. Ett för statsmaktemas behov anpassat underlag för att styra Försvarsmakten genom resultat saknas därför. Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning fönnåga och
av
Saznmanfatlning av uwärderingarnas resultat 33
produktivitet då det inte går att tydligt urskilja vad som är krigsorganisation och vad som är produktion. De två funktionerna hålls inte isär vilket tydligast illustreras av programstymingens innehåll. Samtidigt har ingen part på central nivå i Försvarsmakten givits ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar.
Förslaget, i såväl LEMO-utredningen som i den efterföljande propositionen, om att resurser för de nya fonnema av styrning och uppföljning i Försvarsdepartementet skulle finnas i tillräcklig utsträckning, synes inte påtagligt ha förverkligats.
3.2.3¶En styrande krigsorganisation
Underlag på denna punkt finns i SOU 1996:98. Utvärderingen visar att styrsystemet i och med LEMO-refomien i vissa avseenden har utvecklats i riktning mot en styrande krigsorganisation. Krigsorganisationen sätts nu i ökande grad i centrum för statsmaktemas styrning. Den operativa ledningen har fått ett ökat inflytande, framförallt genom att militärbefälhavama fick säte i militärledningen. Militärbefälhavamas inflytande är dock fortfarande svagt i förhållande till de centrala produktionsledamas de tidigare försvarsgrenschefernas inflytande. Även chefer för kaderorganiserade krigsförband har fått ökat inflytande, vilket dock är beroende av den ställning de fått i produktionsorganisationen.
ÖB:s ställning har stärkts i förhållande till den fredstida produktionen, ÖB-funktionen är fortfarande i praktiken
men närmast att likna vid ledandet av en federation. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i
34 Sammanfattning av utvärderingar/vas resultat SOU 1996: 123
högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. En tydlig intention var att en stark samlad avvägningsfunktion skulle byggas upp. Detta har inte blivit fallet.
3.2.4¶Mer uppdragstänkande
Relationema mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema har i följ ande verksamheter klan gått i riktning mot mer uppdragstänkande:
Försvarets Materielverk, -
skolorna MHS och Försvarshögskolan samt -
EA- och PA-systeinen som för närvarande huvudsakligen sköts av RRV.
Däremot har LEMO-refonnen inneburit en minskning av uppdragstänkandet när det gäller fastigheterna, eftersom Fortifikationsförvaltningen tidigare var intäktsfinanserad och uppdragsstyrd, huvudsakligen från Försvarsmakten, medan relationen mellan FORTV och Försvarsmakten idag huvudsakligen är den mellan hyresvärd och hyresgäst i enlighet med den nya statliga fastighetsförvaltningspolicyn.
Vidare styrs numera även följande verksamheter till större eller mindre del med uppdrag som resultat av andra utredningar, nämligen
försvarsforskningen FOA, FFA och FMV -
Totalförsvarets pliktverk till mindre del. -
l särskild rapport från UTFÖR bilaga l diskuteras hur
en se
den ökade uppdragsstymingen fungerar. Uppdragsstyrningen som helhet tycks ha lett till större systematik och därmed också större
Sammanfattning utvärderingarnas resultat 35
av
inflytande för beställaren, Försvarsmakten, än tidigare. Fonnema för den ägarstymingen utövad av Försvarsdepartementet
nya gentemot de s.k. l OOO-kronorsmyndighetema, dvs. de som arbetar huvudsakligen uppdrag av Försvarsmakten, är ännu under utveckling.
3.2.5 Undvikande militära särlösningar
av
De delar förändringsarbetet inom försvarssektom framförallt
av som präglades av strävan att undvika militära särlösningar är:
avvecklingen av Försvarets civilförvaltning, FCF, -
avvecklingen av Försvarets sjukvårdsstyrelse, -
omstruktureringen försvarsfastighetema, inklusive överföran- - av det till Vasakronan AB och AB Kasemen av försvarets mest marknadsmässiga fastighetsbestånd samt omvandlingen Fortifi-
av kationsförvaltningen till Fortifikationsverket,
privatiseringen FDC tidigare Försvarets datacenter och - av FMC tidigare Försvarets mediecenter liksom bolagiseringen av projektering och byggadministrationen i gamla FortF, som överfördes till det statliga bolaget Confortia,
Militärhögskolans jämställande med civila universitet och högskolor vad kravet på vetenskaplig grund vad LEMO-
avser betänkandet SOU 1993:42 kallade "f0rskningsanknytning".
FCF-refonnen gjorde i stort sett rent hus med särlösningar på det administrativa stödområdet, liksom avskaffande av en särskild sjukvårdsförvaltning ett steg i riktning inom sjukvårds-
var samma området. Däremot bibehölls, praktiska skäl, generalläkarens
av tillsynsroll över Försvarsmaktens tillämpning miljö, hälso- och
av
36 Sammanfattning utvärderingarnas resultat
av
sjukvårdslagstiftningen, vilket är en särlösning.
När det gäller försvarsfastighetema se delbetänkande SOU 1996:97 var LEMO-refonnen ett försök att tillämpa statens allmänna fastighetspolicy även på försvarets område, innebärande att man skiljer på brukandet och ägandet, varvid ägandet lagts i Fortifikationsverkets händer statens ägarföreträdare. Det bör
som dock observeras att man ändå inte fick bukt med vissa särlösningar, framförallt att försvaret genomgående behållit driftresursema
vars finanisering ligger utanför förvaltarens kontroll och dänned inte ingår i hyran till FORTV.
De tre exemplen på privatisering och bolagisering som skildras i särskild rapport från UTFÖR uppvisar inbördes olikheter i det
en avseendet att FDC och FMC privatiserades i ett medan
svep Confortia tills vidare lades inom den statliga bolagssfären. Alla har dock konkurrensutsatts, även om det i Confortias fall sker
successivt i takt med att statens beställningsåtagande minskar. I alla tre fallen kan man dock hittills dra slutsatsen att de tycks klara sig bra
en marknad, även om Försvarsmakten och, vad Confortia,
avser Fortifikationsverket fortfarande är de dominerande kunderna.
Militärhögskolans integrering i den civila högskolesektom har hittills framförallt yttrat sig i pågående uppbyggnad
en av egen forskning, vilket är ett betydelsefullt första steg mot ökande
en kontaktyta gentemot den civila högskolesektom.
SOU 1996: 123 Sammanfattning zatvärderingarnas resultat 37
av
3.2.6¶Besparingar
Besparingama är egentligen det enda av effektmålen för vilka måluppfyllnaden har definierats relativt entydigt för utförligare underlag SOU 1996:96. Utvärderingen visar följande:
se Antalet befattningar inom den centrala ledningsnivån och i de övriga ledningsresursema har sjunkit bara uppfyllt omkring
men hälften av det uppsatta besparingsmålet. Besparingar mätt i kostnader har blivit mindre jämfört med reduceringar i antalet personår. Besparingsmålen har i stort sett uppnåtts inom verksamhetsom- rådena administrativt stöd till försvarsmakten dvs. avvecklingen
FCF, hälso- och sjukvården samt vid civilbefälhavarkanslierav na. Metoderna att påverka de totala försvarskostnadema, och därmed uppnå anpassning till försvarsramama, verkar ha varit
välutvecklade än metoderna att och göra omförn1er spara delningar internt, åtminstone när dessa initierats från statsmaktsnivå. Delbetänkandet underlag för slutsatsen att
ger besparingsarbetet i samband med LEMO-refonnen inte genomfördes tillräckligt målinriktat och systematiskt, bland annat
att koncentrerat sig på befattningar snarare än genom man kostnader.
38 Sammanfattning utvärderingarnas resultat av
3.2.7¶Hänsynstagande till de uppsagda
Slutsatsema i delbetänkandet Avveckling med inlärning SOU 1996:99 är: Försvarsutskottets krav på hänsynstagande. till uppsagd personal och omhändertagande i väl strukturerade avvecklingsorganisationer har till stora delar uppfyllts, såväl jämfört med övriga statliga sektorer som arbetsmarknaden i övrigt. Omkring 40 procent de uppsagda att avvecklingen - av svarar skedde "med stort hänsynstagande". Skillnaderna är dock stora mellan de olika myndigheterna från FCF och FMC ansåg så många son1 omkring 2/3 eller fler att avvecklingen skett med stort hänsynstagande. P.g.a. fullmaktsinstitutet är det osäkert "rätt" - om personer avvecklades, dvs. avvecklingama gällde uteslutande civil personal, medan reducering militär personal skedde på friviliig av grund. LEMO-utredningen och propositionerna privatiseringama - om av FDC och FMC skapade orealistiska förhoppningar fortsatt om anställning. Tidsutdräkten från utredning till uppsägning generellt sett - var kort, dock inte i fråga on1 pliktrefonnen och FortF:s avveckling. Avvecklingen FDC har genomförts på ett mindre tillfredsstäl- - av lande sätt. De negativa erfarenheterna från avvecklingen FDC togs - av tillvara i de efterföljande avvecklingama, dvs.. lärde sig man under processen. Inrättandet av TAV, Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, - var i detta fall en innovativ och lyckosam särlösning för försvaret.
Sammanfattning av utvärderingarnas resultat 39
3.3¶Helhetsbild av resultatet
Genom sammanslagningen hundratalet militära myndigheter har
av man uppnått en mer överskådlig förvaltningsstruktur, som kan utgöra en bas i det fortsatta refonnarbetet. Samtidigt har sammanslagningama lett till att delar av Försvarsmakten som tidigare låg öppna för statsmaktemas inflytande har förts under
nu en
chef, ÖB, och undandras dänned direkt politisk styrning. gemensam Detta gäller under förutsättning att statsmakterna vill undvika direktstyming vid sidan om myndighetschefen. På denna punkt kan man säga att refomien har minskat möjligheterna till politisk styming.
Man kan konstatera att det finns ett "stymingsglapp" mellan den säkerhetspolitiska nivån och den militära organisationen, dvs. politikerna har inte ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om den rådande militära organisationen och totalförsvaret i övrigt motsvarar de säkerhetspolitiska kraven.
En viktig iakttagelse är att refonnema under 1990-talets första år har lett till att försvarsorganisationen tagit viktiga steg i riktning mot den civila förvaltningen och jämförbara civila förhållanden. Detta gäller fastighetsförvaltning, försörjning med data- och mediatjänster, Militärhögskolans nännande till högskolevärlden. Detta gäller också regeringens ekonomiska styrning, som numera inte uppvisar några särdrag i Försvarsdepartementet jämfört med övriga departement. Men fortfarande återstår en del onödiga särlösningar, bl.a. på fastighetsförvaltningens område. Och, som påpekades i föregående kapitel, försvarssektom har bit kvar
en innan deltar på ett jämställt sätt i den offentliga debatten.
man
a Ä i
Å i fw §5751Tf§å
itä
,
4 metoden
Utvärdering av
Strukturförändringama under 1990-talets första år byggde i första hand på tre utredningsområden som handlade om försvarsforskningen, vämpliktens omvandling till allmän plikt samt LEMOutredningens strukturförändringar. I detta kapitel granskas i första hand LEMO-reformen, som var den dominerande, både vad avser omfattning och allmän uppmärksamhet. Två särskilda analyser har gjorts LEMO-utredningen metoder se UTFÖR:s
av rapport 3 "Det stora och snabba greppet" samt en konsultrapport från statsvetaren Carl-Einar Stålvant i rapport bilaga 1
se som nedanstående framställning bygger på.
4.1¶Unika i LEMO-reformen
drag
I mina utredningsdirektiv ingår att analysera och värdera den metod som användes vid LEMO-refonnen. Studier i utredningsväsendet visar mycket riktigt att det är ovanligt att man som i LEMOutredningen både har valt formen enmansutredning och gett uppdraget en omfattande bredd. Detta i förhållande till den traditionellt sett korta utredningstiden är de kanske viktigaste särdragen i LEMOzs metodik, dvs. uppgiftens storlek och genomförandets snabbhet i kombination.
42 Utvärdering av metoden
Ett annat särdrag år möjligheten för utredaren att enligt direktiven "under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndighetema". Utredarens roll processledare förstärktes
som därmed på ett unikt sätt. Det är även ovanligt att organisatorisk
en utredning kan initiera organisatoriska förändringar även på den överordnade nivån, i departementet. De två exemplen är den ledningsgrupp tillsattes inom departementet, den andra är
som LEMO:s förslag att Försvarsdepartementet behövde stärka sin
om uppföljningskompetens. I allmänhet gör utredningar halt vid departementet.
Två särskilda myndigheter inrättades för att genomföra förändringen, nämligen Försvarsmaktens Organisationsmyndighet FMO, en övergångsmyndighet mellan stabema och Försvarsmakten och Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, TAV, i syfte att förstärka ledandet av avvecklingen av personal inom hela Försvarsdepartementets område. Även dessa myndigheter speciella för LEMO.
var
LEMO-reformen tycks, på ett för statsförvaltningen ovanligt sätt, låna vissa drag från näringslivets omstruktureringar. Näringslivets interna omvandlingar är svåra att belägga lika utförligt och systematiskt i den offentliga sektorn, varför man får nöja sig
som med punktvisa jämförelseH. Man kan hitta likheter mellan ett stort producerande företag och försvaret, t.ex. premieringen av enighet, specialisering och problemlösningsfönnåga. LEMO:s strategi, krigsorganisationen i centrum och insnävningen av försvarsmakten, påminner 1990-talets fältrop Tillbaka till kämverksamheten
om eller Back basics Även i själva omstruktureringsmetoden kan
to man hitta beröringspunkter mellan LEMO och näringslivet.
I
SevidaredelrapportLEMO och denpolitiska sryrkedjanav Carl-EinarStålvant.Se bilaga l.
Utvärdering av metoden 43
Huvudexemplet är den omstrukturering Statsföretag
hv som dåvarande näringsministem Roine Carlsson tog initiativ till, för övrigt samme minister som tillsatte LEMO-utredningen. Likhetema består exempelvis av en kraftfull processledare, seminarier som arbetsmetod, utgångspunkten i form av principskisser, beslut under själva processen: "Jag skjuter när duvan lyfter" Sören Gyll.
4.2¶LEMO:s tre huvudmetoder
Hur bemästras genomförandeproblemen av utredare och departement
De tre metoderna sammanfattas nedan som allians med sektorn, varmed menas de nära förbindelser som LEMO-utredaren höll framförallt med försvarsm aktens ledning, processledarskap på olika nivåer, som hänför sig till de näringslivsliknande dragen i metoden samt slutligen mantra-metoden som hänför sig till den självförverkligande nimbus som själva begreppet LEMO skapade sig. Med mantra, ursprungligen ett hinduiskt begrepp, menas till synes meningslösa stavelser i ett rituellt och stärkande
som upprepas syfte.
4.2.1¶Allians med sektom
Utredaren Gunnar Nordbeck hade täta kontakter med överbefälhavaren Bengt Gustafsson liksom med något eller några tiotal andra nyckelpersoner. Han hade dessutom ett stort kontaktnät so111
44 Utvärdering av metoden
skapade delaktighet hos relativt många under förändringsprocessen. En del av dessa kontakter ledde till överenskommelser som blev styrande för det fortsatta arbetet. LEMO-utredarenhadeocksåfrekventa och väl kända kontakter även på politikemivån, dels i departementet, dels i riksdagen. Kontakten med riksdagspolitiker skedde genom en referensgrupp som sammanträdde totalt 18 gånger och som framförallt fyllde rollen som vidarefönnedlare till partigruppema.
Men huvudintrycket är att det är kontakterna mellan utredaren och försvarets företrädare, alliansen med sektorn, som är LEMO:s viktigaste nyckel. En linje i den Statsvetenskapliga analysen är försvarets sektorisering, dvs. sektorns stora inflytande över sina egna angelägenheter. Denna sektorisering förstärks och skapas på olika sätt, genom karriännönster, institutionellt minne, ett sammanhållet organisationskomplex. När de ledande kretsarna inom denna stora apparat enar sig om en lösning, kan den drivas igenom med stor energi och snabbhet. En förutsättning för snabbheten i genomförandet verkar, i LEMO:s fall, dessutom ha varit att problem och alternativa lösningar diskuterats under lång tid av såväl politiker som militärer, åtminstone i ett par decennier. LEMOutredaren utnyttjar detta som en bas.
LEMO-utredningens sätt att använda seminarier väckte stor uppmärksamhet. Seminarierna blev i själva verket den yttre symbolen för den informella metoden. Det är mot denna bakgrund intressant att konstatera att LEMO:s egna seminarier var relativt få, även under den inledande hösten. Det handlar under hela utredningsperioden om totalt fem regelrätta seminarier, anordnade av LEMO, med generalspersoner, generaldirektörer och företrädare för departementet, varav tre under hösten 1991. Det stora intryck som
Utvärdering av metoden 45
seminarierna gjorde framgår tydligt UTFÖR:s intervjuer,
av exempelvis:
"Man hade arbetsgrupper på seminarier. En klassisk konsulttek-
nik som fungerade generalema. Resultatet blev att han
lyckades få många med på att fullständigt omstrukturera
försvaret." Seminarierna var mycket dialogbetonade och knöt i hög grad deltagarna till förändringstanke. Man skulle kunna tro
en gemensam att det är konsensus som eftersträvas, det bedömdes
men av utredaren själv vara ett alltför högt mål. Han talar istället
om förankring eller förståelse. Seminarierna syftade till att klarlägga "behandlingen" för det som diagnosticerats i de förberedande intervjuerna. Utredaren och sekreteraren hade i viss utsträckning med sig en strukturidé till seminarierna det "nödvändigt att
men var testa hållbarheten och förankra den" Nordbeck i intervju.
Trots att arbetet gick mycket snabbt, upplevdes LEMO:s metod som väsentligen dialogbetonad. En förklaring till detta är Nordbecks tidigare nämnda metod med överenskommelser, ett bilateralt arbetssätt, dvs. utredaren kommer överens med nyckelpersoner
om att vissa ågärder ska vidtas. I fall har dessa Överenskom-
ett par melser dokumenterats, i FMV och ÖCB. I andra fall handlar
det om infonnella överenskommelser.
Framförallt är det alliansen mellan utredaren Nordbeck och dåvarande överbefälhavare, Bengt Gustafsson, LEMO-
som gav utredningen dess starka bas i genomförandeskedet. Men i varje delområde krävdes det specifika allianser, överenskom-
nya, mer melser och kontakter.
46 Utvärdering av metoden
4.2.2¶Processledarskap på två nivåer
Utredaren som processledare
Under det andra halvåret 1991 formades det grepp som sedan styrde LEMO-reformen. De olika faserna är: först diagnos genom intervjuer,
en sedan ett strukturidé hos utredare och sekreterare,
grepp, en därefter test och förankring genom seminarier och, slutligen, utformning huvudbetänkandet, varvid en del bilaterala
av kontakter togs vid behov för att, framförallt, förankra strukturen. Det kan diskussionsfråga när greppet fonnuleras. Delar av
vara en det finns antagligen redan innan utredningen startar, andra delar växer fram under dialogema och vissa justeringar görs antagligen också under seminarierna. Utredningens sekreterare kommenterar metoden i en intervju: "Hösten 1991 skedde det grundläggande tänkandet. Varför gick vi så långt Vi märkte att argumenten höll. Gunnars minimiambition att få ett gemensamt högkvarter. Principen om de
var olika påsarna dvs. försvarsgrensanslagen måste brytas. Behovet
eventuellt drastiska omprioriteringar i krympande ekonomi av en
viktig faktor. Vi gillade VI 90 /ÖB:s verksamhetsidé för var en försvaret/ och fokuseringen på krigsförbanden. Samverkan mellan försvarsgrenschefema följer av detta. Och motivet att ändra organisationen var att vi måste få kommandoproblemet löst." Med kommandoproblemet menas att de militära myndigheterna i princip parallellställda samtidigt som det fanns ett
var behov hierarkisk orderlinje som inte bröts av myndighets-
av en gränser. Av intervjuer framgår de tidigare svårigheterna att komma
Utvärdering av metoden 47
problem i stödmyndighetema, tagna var och en för sig i utredningar under 80-talet. Men "när kunde argumentera utifrån huvud-
en struktur gick det bättre", utredningens sekreterare.
menar
Utredaren resonerade under våren 1991 med den politiska ledningen vid Försvarsdepartementet om sin roll som utredare. Han ville driva en process som skulle leda fram till förändringar i styrning och struktur. En sådan processledning kunde inte ÖB klara av eftersom han var en part. Denna måste sedan hållas
process igång på olika nivåer tills man nådde resultat. Dvs. utredaren skulle inte vara så mycket utredare utan processledare och
snarare genomförare. Detta återspeglades även i direktiven.
På hösten 1991 kom politisk ledning. Denna utredaren
en ny gav samma mandat som den tidigare. Hänned garanterades hög grad
en av kontinuitet i processledarskapet.
Utredarens roll byggde inte bara på politiskt förtroende utan han hade också, vilket är viktigt i en miljö där kårtänkande har stor betydelse, en förankring i det militära lägret som f.d. militär, liksom för övrigt också i den civila förvaltningen, där han tillbringat stor del sin karriär. Huvudsekreteraren, Åke Hjalmars-
en av son, var en erfaren utredare och analytiker med förankring i Finansdepartementet.
Grundkonceptet för LEMO-refonnen utvecklades under hög grad av involvering, vilket resten av utredningen i viss utsträckning kunde dra nytta den goodwill skapats. Grundkon-
av genom som ceptet, som utvecklas i SOU 1991:112, ett användbart recept
gav för nästan hela förändringsarbetet: I och med bildandet den
av samlade försvarsmaktsmyndigheten och med utgångspunkt i föreställningen om den styrande krigsorganisationen, gällde det att sortera fram hur stödfunktionema skulle organiseras i förhållande
48 Utvärdering av metoden
till Försvarsmakten. Gränserna skulle göras tydliga och avståndet till Försvarsmaktens ledning bestämdes i vilken grad krigsorga-
av nisationen behövde kontroll över stödfunktionen.
Men den höga involveringsgrad som kännetecknar den inledande fasen bibehålls inte i processandet av de olika delutredningama. Involveringsgraden är väsentligt lägre när det gäller områden som sjukvård, högskolor, det administrativa stödet och bolagiseringama. Verkstadsfrågan, vilket som sorteringsproblem inom eller utom Försvarsmakten inte kan ha föranlett större problem, utreddes med delvis hög grad av involvering. Möjligen kan detta ha berott på att utredaren hade förhoppningar om att kunna medverka till en bolagisering, vilket hade varit ett relativt stort ingrepp och motive-
grundlig genomgång. rat en
Man kan möjligen ifrågasätta varför inte de mycket omfattande och besvärliga fastighets- och materielfrågoma gavs samma involveringsmetodik som utarbetandet av grundkonceptet. De visade sig vara mer komplicerade än de övriga delområdena. LEMOutredaren spelade här inte samma direkta sätt som andra områden rollen som processledare. I Materielverkets fall kom LEMO-utredaren och FMV:s generaldirektör överens om en arbetsfördelning eftersom man inom FMV redan satt igång ett omfattande förändringsarbete. I fastighetsfrågan överlät Försvarsdepartementet ledarskapet till den s.k. F ÖFA-utredningen, dock
som knappast kan sägas ha stått på någon fast grund, vilket bland annat berodde på försvarsledningens motstånd under hela FÖFA-utredningens förlopp.
Utvärdering av metoden 49
Departementet som processledare
Den infomiella processmetodiken påverkade förändringsförloppet både under och efter själva utredningsarbetet. Det första betänkandet med hela konceptet för den kommande omstruktureringen gick
formell remiss till Överbefälhavaren svarade efter att ha
som hört militärledningen. Även ÖCB och berörda fackliga organisationer lämnade remissyttranden. Synpunkter på betänkandet lämnades även av landshövdingarna i ett civilområde, av Skövde kommun och RRV. Men med tanke på den stora omfattningen av förslaget får antalet remisser betraktas som litet.
Remissvaren ökade dock efterhand i antal. Propositionen om försvarets hälso- och sjukvård refererade 16 remissvar, propositionen om fastighetsfrågoma 14 remissvar, propositionen om FCF:s nedläggning 24 remissvar osv.
Man kan generellt beskriva statsrådet Björck och departementets ledande tjänstemän som ett slags överprocessledare. Man följde processen ovanifrån. Framförallt trädde departementet in i beslutsoch genomförandeprocessen efter utredningsfasen, även om utredaren fortfarande fanns med i bakgrunden. Betänkandetextema kunde lätt överföras till propositionstexter det sätt som de utfonnats av sekreteraren.
Genom att LEMO:s grundläggande koncept såg systemet uppifrån regeringen beställer en viss krigsorganisation av
som Försvarsmakten, i sin tur lägger ut uppdrag tangerade
som LEMO:s ämne departementets styrning. Även departeinen-
egen om tets styrprojekt låg vid sidan LEMO-utredningen gick det lätt
om att anknyta refonneringen även regeringens styrning till LEMO:s
av grundkoncept. Bildandet organisationsmyndiglieten, FMO,
av
50 Utvärdering av metoden
beslöts av regeringen på försvarsmaktens förslag för att förbereda starten av den nya myndigheten Försvarsmakten. Därigenom kom försvaret under mer än ett år att, vid sidan om de centrala stabema, ledas av ytterligare en myndighet, vilket uppfattades som en tillgång eftersom det möjliggjorde en framförhållning. Inrättandet av TAV, avvecklingsmyndigheten, under 1993 var ett departementsinitiativ. Förhandlingsfasen i bolagiseringama utfördes av en särskild utredare men skedde i nära kontakt med departementet. En viktig fråga för departementet var personval och tidpunktema för chefstillsättningama. Flera ledande poster besattes den l juli 1994, varvid besvärande skarvar undveks genom inrättandet av FMO. Inom vissa sakområden var departementet djupt engagerat, framförallt i fastighetsfrågan där flera regeringsbeslut togs, men också i mycket av det infonnella jämknings- och förhandlingsarbetet. Genomgående var det ett komplicerat förändringsskede där många styrande beslut togs i departementet.
Departementets processledning sker till en del parallellt med utredaren, till en del tar departementet över där utredaren slutar. Men med tanke på alla de åtgärder vidtogs på departements-
som nivå arbetet med propositionsskrivande, utfonn ande av regleringsbrev, utfonnande av författningar, tillsättande av följdutredningar, bildandet av TAV, förhandlingar med fackföreningar måste komplexiteten och betydelsen av denna överprocessledarroll starkt betonas, i synnerhet med tanke på reformens storleksgrad.
SOU 1996: 123 Utvärdering av metoden 51
4.2.3¶En självförstärkande LEMO
process - som
mantra
Genom den förankring som skedde i början av processen, genom det stora genomslag förslaget Försvarsmakten och
som om stödfunktionema fick och det infonuella processledarskap
genom som utredaren utövade, understödd av departementet, laddades snart begreppet LEMO med märklig kraft. Utan att överdriva alltför
en mycket kan man säga att LEMO under några år användes som ett försvarssektoms eget mantra, dvs. till synes meningslösa stavelser med stor effekt på sinnena, vilket underlättade förändringsarbetet. LEMO blev en formel som bidrog till att förändringsarbetet delvis drevs av sin egen kraft.
Några exempel: LEMO-förkortningen användes såväl i den blivande Försvarsmakten för att beteckna den egna centrala styrgruppen LEMO-sekretariatet i departementet LEMO
som Ledningsgrupp. LEMO-begreppet var populärt vid författandet av propositionstexter. Under åren 1992-1995 används LEMO-förkortningen 76 gånger i budgetpropositionen 100 respektive försvarsproposition 102 för 1992.
Det har framgått UTFÖR:s intervjuserie med nyckelpersoner
av se SOU 1995: 129 att begreppet LEMO fylldes med olika innehåll av olika personer. Detta hindrade, som sagt, inte begreppet från att vara ett mycket användbart redskap.
52 Utvärdering av metoden
4.3¶Vad kan lära av LEMO-metoden
för framtiden
4.3.1¶Det stora och snabba greppet
Frågan om LEMO-erfarenhetemas värde för framtiden består av åtminstone två delfrågor:
Stora strukturförändringar kommer från tid till annan att vara
nödvändiga. Skall de då genomföras utifrån "det stora och
snabba greppet" som LEMO tillämpade eller skall man välja antingen en mer stegvis metodik eller
-
ett mer systematiskt analysarbete i förväg för att belysa alla -
tänkbara konsekvenser och alternativ
Om man väljer det stora greppet är då LEMO:s metod med
allians med sektorn och ett huvudsakligen personligt pro-
cessledarskap rätt metod Förutsättningen var att utredaren vågade satsa på ett så stort grepp i ett sammanhang, vilket inte alls var en självklarhet: utredningsdirektiven gav möjlighet att välja mer begränsade och stegvisa ansatser. Skälet att ett stort och snabbt grepp kunde tas var givetvis att det fanns både en medvetenhet om strukturfrågan i ledande kretsar och en uppdämd, dittills frustrerad, önskan om förändringar som inte hade kunnat ske genom en utveckling i små steg. Det var denna beredskap som utnyttjades på ett så kreativt sätt av LEMOutredningen.
En komplikation i sammanhanget är att det var just genom det personliga processledarskapet som en fruktbärande allians med
SOU 1996:l23 Utvärdering av metoden 53
sektorn kunde utvecklas och idén det stora greppet etablerades
om och kunde genomföras.
Samtidigt skapades också de brister och begränsningari LEMOreformens resultat, kan konstateras. Det gäller framförallt
som nu formerna för den politiska styrningen samt brister i genomförandet av besparingarna.
4.3.2¶Den politiska styrningen
Den stora omstruktureringen utifrån principen den styrande
om krigsorganisationen, vilken hade särskild relevans för förhållandet till stödfunktionema, kunde i stor utsträckning förverkligas med försvarsmaktens aktiva stöd eftersom denna princip också var en bärande idé i Överbefälhavarens verksamhetsidé. Effekterna på den politiska styrningen försummades däremot. Varför detta inträffade kan fundera över. Ett skäl kan att den politiska nivån inte
man vara kunde delta i på aktiva överbefälhavaren
processen samma sätt som kunde göra, utredaren rapporterade till politiker såväl i
även om departementet som i riksdagen.
4.3.3¶Besparingania
Över 80 procent LEMO-utredningens förslag angående struktur-
av förändringarna genomfördes. Varför ledde inte omstruktureringen till avsedda besparingar
Det s.k. LEMO-sekretariatet, som först var en del av För-
54 Utvärdering av metoden
svarsstaben och sedan av FMO övergångsmyndigheten innan det nya högkvarteret och därefter Försvarsmakten etablerats, fick i uppdrag att verkställa omstruktureringen stabema under perioden
av 1992-93. Detta var följden arbetsuppdelning mellan LEMO-
av en utredaren och dåvarande överbefälhavaren. LEMO-sekretariatet kom att i första hand befatta sig med de centrala stabema, dvs. det framtida högkvarteret.
Den stora besparingseffekten skulle uppnås omstruk-
genom tureringen av de centrala stabema, även omstrukteringen de
om av regionala och lokala stabema tillsammans förväntades bli ännu större. Från början planerades hela förändringen genomföras till den l juli 1993. Under hösten 1991, i samband med den regering-
nya ens tillträde, ändrades denna förutsättning. Den myndigheten
nya Försvarsmakten skulle etableras först till l juli 1994. Dänned minskades LEMO-utredningens likso111 LEMO-sekretariatets
senare anledning att driva besparingsfrågan i de regionala och lokala stabema. Dessas omstrukturering lades in i det allmänna besparingsarbetet i linje med 1992 års försvarsbeslut och skedde under ledning de gamla försvarsgrensledningama. Omorganisationen
av av militärområdesstabema skedde under ledning operationsled-
av ningen i Försvarsstaben, flygkommandona under flygvapenledningen, marinkommandona under marinledningen och försvarsområdesstabema Fo-stabema under annéledningen styrdes
men också från militärbefälhavama.
När det gällde försvarsområdena sades i propositionen för 1992 års försvarsbeslut prop. l991/92:l02 att i syfte "att åstadkomma en begränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser till de uppgifter oundgängligen
anpassas som behöver utföras". Styrningen Omorganisationen, i synnerhet
av av
Utvärdering metoden 55
av
försvarsområdena, koncentrerades på krigsorganisationen medan organisationen i fred, som är den mest kostnadsdrivande, levde under organisationsfrihet. Ett problem med Fo-stabemas dimensionering var det nära samband dessa har med organisationen för
som det lokala produktionsstödet vilket gör att det inte finns självklar
en gräns mellan Fo-stabema i fred och produktionsstödet.
Allt detta bidrar till att förklara skillnaderna i genomslag för LEMO-sekretariatets intentioner. Man kunde i detalj styra högkvarterets organisation i fred, men det gick olika anledningar inte när
av det gällde de regionala och lokala nivåema. LEMO:s reduceringsmål tycks, med andra ord, ha spelat undanskymd roll i det
en konkreta om struktureringsarbetet vid dimensioneringen lednings-
av organisationen regionalt och lokalt. Andra orsaker till frånvaron
av rejäla grepp var att det år 1992 rådde osäkerhet både det
om framtida antalet militäroinråden 3 eller 4 och antalet försvarsoinråden, eftersom det redan vid denna tidpunkt fanns förhoppningar om en radikal minskning av antalet försvarsområden.
Sammanfattningsvis förefaller, vid sidan ett antal andra
om faktorer, den största orsaken till bristerna i genomförandet
av besparingarna vara att utredning och genomförande på denna punkt i stor utsträckning delegerades till försvarsmakten enligt
en överenskommelse mellan utredaren och överbefälhavaren och att utredande och uppföljning inte hölls i stabema. Även detta
samman hade ytterst med utredarens personliga processledningsstil att göra. I denna jättelika omdaning räckte LEMO-utredningens begränsade resurser inte till för att utredaren själv i detalj skulle kunna lotsa alla delar av den stora armadan förändringar i hamn.
av
56 Utvärdering av metoden
4.3.4 Stora förutsätter obalanser
grepp
Det är normalt kännetecknande för stora strukturreformer att de både bygger på obalanser som tvingar fram stora grepp och att de skapar obalanser som måste rättas till i efterhand. Den helt balanserade utvecklingen är en dröm som inte håller i det verkliga förändringsarbetet håller sig på iiiakronivå. En erfarenhet
om man för framtiden kan att måste skapa beredskap inför
vara man möjligheten att obalanser uppstår.
Tillsättningen UTFÖR kan tolkas sådan beredskap.
av som en
4.4¶Sammanfattande bedömning av
LEMO-reformen
LEMO-reformen väckte uppmärksamhet för sitt stora grepp och sitt snabba genomförande. Vid första analys verkade det som om
en statsmakterna i och med refomien hade hittat ett effektivt sätt att styra försvaret, djupare analys har visat att det främst
men en verkar ha varit Försvarsmakten fick sina intressen tillgodosed-
som
refomien. Förklaringen till detta ligger delvis i LEMOda genom refonnens metod. Den politiska dimensionen fick inte samma genomslag.
I själva verket det möjligheterna till politisk
ser ut som om styrning minskade. Försvarsmakten fick en ny saniriianslagen organisation med stora samlade resurser medan den politiska nivån inte förstärkning eller behövliga nya redskap för
gavs samma
Utvärdering av metoden 57
styrning och uppföljning. Det blev en obalans mellan de två nivåerna. Anné-, marin- och flygvapenchefemas fortsatt starka ställning var ett allvarligt bakslag för en ny typ av styrning av och inom den nya myndigheten eftersom det innebar att stora delar av den gamla styrningen med de tidigare försvarsgrensmyndigheterna som mottagare och aktörer, kom att leva vidare i den nya organisationen.
5 till in-
Förslag korrigeringar av
riktningen
I direktiven till UTFÖR bilaga 2 framhålls särskilt utredaren
se att bör "lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och
som korrigerar inriktningen". Vart och de fyra delbetänkandena
ett av om styrning, fastigheter, besparingar och avveckling av personal har innehållit mer eller mindre utförliga sådana förslag. Nedan sammanfattas dessa. Dessutom har några lagts till gäller
nya som den politiska stymingens utformning, inklusive hotanalys och fönnågebedömning, dialogen om materielförsörjning, genomförandet av fastighetsrefomien samt något om den högre utbildningen.
5.1¶Oberoende och
hotanalys förmågebe-
dömning
Den styrning statsmakterna bör rikta mot totalförsvaret kräver
S0111 att statsmakterna har tillgång till ett så objektivt underlag
som möjligt. Detta underlag bör utnyttjas för att eliminera det glapp mellan försvarspolitiska mål och dimensionering försvaret
av som har redovisats i betänkandet "Vem styr försvaret" .SOU 1996:98. Nedan behandlas hur bedömningen totalförsvarets fönnåga bör
av
60 Förslag till korrigeringar av inriktningen
utfonnas. Försvarets förmåga är i sin tur relaterad till det hot som skall bemästras såväl i närtid som ifråga om anpassningsfömlåga till hot längre fram. Därför måste fonnerna för hotanalysen ägnas stor uppmärksamhet. Det bör framhållas att det inte bara är hot, nu eller i framtiden, som styr Försvarsmaktens uppgift. Det kan även finnas andra skäl till insatser från Försvarsmakten, t.ex. FN:s behov och andra internationella engagemang. Detta berörs dock inte här.
5.1.1¶Ett bredare säkerhetsbegrepp
Hotanalyser har alltid gjorts såväl ÖB i Försvarsdeparte-
av som mentet även om former och resurser växlat. Under 60-talet byggdes en mer organiserad funktion upp i Försvarsdepartementet med syfte att även ge underlag till riksdagen och för försvarsplaneringen. Man kan säga att hanterandet hotbilden var en del av den strävan till
av teknokratisk systematik som programbudgetfilosofin innebar och
möjliggjordes de relativt stabila förhållandena under det som av kalla krigets tid. Dagens förhållanden innebär att såväl förutsättningarna för, som användningen av hotanalysen har förändrats.
Den senaste försvarspropositionen prop. 1995/96: 12 framhåller: "Ett vidgar säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall, skall styra totalförsvarets uppgifter." I dagens situation är hotbildema mer komplicerade än tidigare. De är mer sammansatta: ekonomiska, tekniska, miljömässiga, etniska, religiösa och sociala aspekter har blivit allt viktigare jämsides med de militära. Överbefälhavaren framhåller i sitt yttrande över UTFÖR:s betänkandeutkast:
"Jag delar naturligtvis Din uppfattning att statsmakterna skall ha
Förslag till korrigeringar av inriktningen 61
en helt rättvisande hotbild. Hotbild, i den mening jag tolkar
--att Du lägger i begreppet, har i den nya säkerhetspolitiska miljö vi lever i minskat kraftigt i betydelse. Osäkerheter dominerar
--och försvarets uppgifter har ändrats. Dimensioneringen kan göras mot en hotbild eller ett scenario. Det är andra faktorer som styr se försvarspropositionen. Att hotbildskonstruktio-
--nen skulle vara en av de viktigaste nycklarna till statsmaktemas styrning av försvaret är således enligt min uppfattning ett delvis
förlegat synsätt. Försvarsmaktens roll i vår säkerhetspolitik, där
miljön är förutsägbar och där osäkerheter dominerar, styr
Försvarsmaktens utfonnning. Krig är den yttersta osäkerheten men kan för närvarande härledas ur ett specifikt scenario" FM, hbr nr 209/96.
Det bredare säkerhetsbegreppet innebär istället för begrep-
att man pet hotbilder bör använda hot, risker och liknande uttryck.
Förmåga till anpassning efter ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kräver en analys av möjliga förändringar i olika tidsperspektiv. Dagens försvarsstruktur bygger i stor utsträckning arvet från 1992 års försvarsbeslut med där beskriven hotbild. Med riksdagens beslut om ett nytt försvarskoncept erfordras en omfattande analys av hur hotanalysen skall inriktas. Analys framtida hot är relevant
av för bedömningen förmåga till anpassning, främst återtagning
av av krigsduglighet.
Förändringar inför framtiden består inte bara av möjliga hot mot Sverige och svenska intressen utan omfattar även möjliga säkerhetspolitiska band inom exempelvis Europa. Jag tar dock inte ställning till i vilken utsträckning den tänkta hotanalysen även bör kompletteras med underlag för att bedöma framtida internationella åtaganden inte föranleds direkta hot av olika slag mot
som av Sverige eller om hotanalysen skall breddas till strategisk analys i allmänhet.
62 Förslag till korrigeringar av inriktningen
5.1.2¶Dagens organisation
Det hot kan tänkas riktas mot Sverige beskrivs och analyseras,
som schematiskt sett, på två nivåer. Den ena är den rapportering som dagligen och veckovis lämnas till regeringen av händelser och incidenter har betydelse för Sveriges säkerhet. Ett exempel på
som
i kristid kan bedöma sådana hot är den interdeparteorgan som mentala krisgrupp på statssekreteramivå som bl.a. var i verksamhet under Polenkrisen i början l980-talet. Den andra nivån gäller sammanställning, analys och slutsatser som underlag till försvarsbeslut och långsiktig försvarsplanering. Det är den andra nivån som framförallt intresse i detta sammanhang.
är av
Underlag för framställning av hotbilder inför försvarsbeslut kommer från UD, Försvarsmakten, FOA, MHS, FRA och andra källor. Beredningen sker i Försvarsdepartementet och bearbetas för närvarande i sekretariatet till försvarsberedningen. De politiskt beslutade hotbildema styrande för bl.a. Försvarsmaktens
skall sedan vara planering. Det är dock inte fråga mekanisk kedja av effekter
om en mellan underlag, hotbild, planering, även om det funnits tendenser under de senaste decennierna att teknokratisera stymingsprocessen.
På helhetsnivån borde det vara ännu svårare än tidigare att
nu uppnå full överensstämmelse mellan de säkerhetspolitiska och militära hotanalyserna, inte nödvändigtvis beroende på avsiktliga avvikelser utan på att de säkerhetspolitiska och militära hotbeskrivningama fyller olika syften; de militära skall t.ex. kunna ligga
underlag för förbandsutvecklingen och bedömningen av som förbandens kvalitet. Försvarsmaktens uppgifter bestäms dessutom inte bara hot utan även andra faktorer, t.ex. behovet av in- "
av temationella insatser.
Förslag till korrigeringar inriktningen 63
av
5.1.3¶Om behovet av en organisation
ny
l och med dagens bredare säkerhetsbegrepp är det viktigt att markera behovet av underlag för dialog mellan olika parter i ett samspel.
En första fråga är om verksamheten behöver organiseras på något annat sätt än det nuvarande. I FOA:s fördjupade anslagsframställning FAF, bilaga avsnitt 7 föreslår FOA "att det skapas ett särskilt organ t.ex. ett nationellt säkerhetsråd inom regeringskansliet för mottagning och värdering". FOA:s bedömning är att det därför behövs en kompetens på Försvarsdepartementet, för att göra synteser av och i delar inrikta myndigheternas arbete på detta område. Däremot inte FOA skrivelse till UTFÖR 1996-08-
anser 12 att man bör överföra personal från andra myndigheter till ett samlat organ utan anser det värdefullt att analyser görs med stor bredd av olika aktörer.
Det skäl som talar för en mer samlad, strukturerad och pemianent funktion än den finns idag är att hotanalysen, med tanke
som på den komplexa omvärldssituationen, kan behöva omprövas och diskuteras oftare än inför försvarsbesluten. Om försvarsramama och beredskapsnivån förändras, ökar behovet av underrättelsearbete och analys av tänkbara hot. Det är också försvarsutskottets
senare huvudskäl bakom dess önskemål översyn denna organisa-
om en av tion bet. FöU l995/96:l. Ett annat skäl är så långt möjligt
att man skall ha en organisation som inte kan misstänkas använda hotanalyserna som argumentationsmedel, vilket talar för en oberoende ställning i förhållande till de olika totalförsvarsorganisationema. Följande krav kan formuleras funktionen:
Förmåga att väga samman underlag från alla källor, dvs. både -
64 Förslag till korrigeringar av inriktningen
politisk, ekonomisk, social, teknisk och militär kompetens.
en
Detta förutsätter i sin tur att funktionen är så attraktiv att den
drar till sig tillräckligt framstående personer från forskarvärlden, näringslivet, den civila stats- och utrikesförvaltningen, Försvars-
makten, FOA, MHS etc. Tanken är att detta organ i första hand
skall komplettera det som nu sker i de andra organen och
möjliggöra ett förbättrat underlag på statsmaktsnivå i den dialog
måste föras mellan olika intressen. Behovet bredd och
som av djup i kompetensen förutsätter att funktionen får viss minsta
en
storlek. Det är angeläget att inte allt analysarbete sker på ett
ställe, utan att det finns förutsättningar för en dialog mellan olika och att uppdrag kan läggas ut. Detta är ett område
organ där det är viktigt med mångfald samtidigt som det är viktigt med tydliga kompetens- och ansvarsområden. Oberoende så att resultaten är och uppfattas professionellt
- som
gedigna.
Närhet till den politiska nivån med tanke att en strategisk -
grundsyn relevans för totalförsvarets utformning de
av är en av viktigaste nycklarna i statsmaktemas styrning. Kontinuitet för att möjliggöra uppföljning.
- Beroende på hur väger deolika kriterierna, faller olika organi-
man sationslösningar ut. Gemensamt för alla alternativen är behovet att organisera enheten på statsmaktsnivå med tanke på breddningen av säkerhetsbegreppet utöver de aspekter som gäller för en enskild myndighet och på behovet av integritet gentemot olika delintressen.
I dagens organisation väger kravet på närhet till den politiska nivån tungt, vilket motiverar en placering som en enhet inom Försvarsdepartementet för det kontinuerliga arbetet och som
Förslag till korrigeringar inriktningen 65
av
sekretariat till försvarsberedningen tillfällig funktion.
För att förstärka oberoende och kontinuitet bör det övervägas att organisera funktionen som ett i förhållande till Försvarsdepartementet i någon mån självständigt Bildandet denna funktion
organ. av innebär inte att kostnaderna för hotanalysarbetet skall öka utan att det arbete som nu utförs på olika håll kan göras systematiskt.
mer
Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om idén till ett hotanalysorgan. Enligt Försvarsmakten Hbr nr 209/96, 1996-08-09 kan "dagens organisation leverera det underlag som statsmakterna behöver" och det finns därför inget behov av tillskapandet organisation.
av en ny
F OA skrivelse 1996-08-12 anser att Försvarsdepartementet behöver kompetens "att kunna följa och prioritera olika säkerhetspolitiska scenarion" kan inte biträda förslaget "att på stor bredd
men överföra personella från myndigheten till departementet".
resurser
MHS Hbr 84/96, 1996-08-07 uttalar sig inte om förslaget i sig men anser att MHS bör vara en instans förser det tänkta
som organet med underlag.
Synpunkterna i yttrandena har bearbetats i förslaget på det sättet att det nu framlagda förslaget betonar värdet mångfald i dessa
av frågor. Det stämmer även med den analys gjorts Carl-Johan
som av Dahlman i sin rapport se bilaga l.
Förslag
Ett pemianent organ under regeringen för analys hot mot - av
Sverige bör inrättas.
66 Förslag till korrigeringar av inriktningen
5.2 för bedömning av för- Organisation
svarets förmåga
Redovisnings- och värderingssystem skall tillgodose två skilda avnämares behov, dels statsmaktemas, dels totalförsvarets. I det följ ande behandlas framförallt statsm aktemas behov. För närvarande saknas i stort sett resurser vid såväl försvarsutskottet som Försvarsdepartementet att göra självständig analys och bedömning av
en totalförsvarets förmåga. Den politiska debatten likställer i alltför hög grad "en krona eller mindre till försvaret" med ökning
mer en eller minskning av försvarets förmåga. Fönnågan bedöms idag framförallt KDU-talen, som används såväl internt inom För-
genom svarsmakten som i redovisningen till och styrningen från statsmakterna. KDU-talen hänför sig dock inte till helheten, är svåra att tolka för statsmaktemas företrädare och är dessutom hemliga. Statsmaktemas och Försvarsmaktens dialog om försvarets förmåga behöver ett mer användbart underlag, än det som idag är tillgängligt och som också kan användas som underlag för offentlig debatt.
Hur försvarets förmåga kan mätas på ett för statsmakterna användbart sätt behandlas i en rapport som FOA utarbetat på UTFÖR:s uppdrag. Organisatoriska synpunkter lämnas Carl-
av Johan Dahlman för båda dessa rapporter se bilaga l. Styrning via mätning av fönnågan förutsätter att den kan göras ett sätt som säkerställer kvaliteten. De krav som kan ställas funktionen är
oberoende i förhållande till Försvarsmakten och de andra -
delarna av totalförsvaret,
militär kompetens, -
analytisk kompetens. -
Förslag till korrigeringar av inriktningen 67
Som man ser är i synnerhet de två första kraven delvis i konflikt med varandra. Detta leder till att man måste uppmärksamma de former under vilka den militära kompetensen knyts till detta organ. Bedömningsorganet bör inte ingå i Försvarsmaktens bem anningsansvar utan snarare bör en metod användas som påminner om Pliktverkets; i syfte att undvika oklarheter om myndighetstillhörigheten hos anställda med officersbakgrund har dessa anställts på samma sätt som de civila men har tjänstledighet under ett antal år från Försvarsmakten.
Betonar man den analytiska kompetensen kan anlitande av FOA:s operationsanalytiker vara lämplig, antingen i form av en tillfälligt placerad OA-grupp av den typ som idag arbetar i Försvarsmakten eller att delar FOA 1 placeras i detta organ.
av
Även när det gäller den organisatoriska fomien hävdar FOA fördelar med modell där inte alla placeras på ett ställe.
en resurser Man förordar istället att uppdrag kan läggas ut till många kompetenta aktörer. Ett argument, enligt FOA skrivelsen 1996-08-12, för denna fomi är behovet av att genom personalrotation upprätthålla de kompetenser som krävs. Det är också en fördel för objektivite-
de som utför värderingarna så långt möjligt är ten, menar man, om skilda från de direkta politiska bedömningama som skall göras inom departementet. Det skall understrykas att detta organ inte är ett reviderande, inspekterande eller kontrollerande organ utan en oberoende bedömningsfunktion. En parallell inom den ekonomiska sektorn är Konjunkturinstitutet.
Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om bedömningsorganet.
Försvarsmakten Hbr nr 209/96, 1996-08-09 delar inte uppfattningen att en särskild organisation behöver tillskapas för utvär-
68 Förslag till korrigeringar av inriktningen
dering av Försvarsmaktens fömiåga. Den eftersträvade fömiågan finns redan i Försvarsdepartementet och i Försvarsutskottet.
FOA skrivelse 1996-08-12 att "viss kapacitet att självt
anser genomföra sådana värderingar" kommer att krävas i departementet, men anser inte att hela verksamheten organisatoriskt bör placeras vid departementet utan bl.a. kan ske genom uppdrag.
Såväl Försvarsmakten MHS Hbr 84/96, 1996-08-07
som menar att det inte finns något integritetsproblem förknippat med att aktiva officerare skulle arbeta vid bedömningsorganet.
Förslag
Ett permanent organ för bedömning och mätning totalförsva- - av
rets fönnåga bör inrättas under regeringen.
Förslag till korrigeringar av inriktningen 69
5.3 för Försvars-
Nya styrningsprinciper
makten
5.3.1¶Brister i resultatstymingen
l delbetänkandet Vem styr försvaret SOU 1996:98 behandlas huruvida nuvarande styrsystem möjliggör en resultatorienterad styrning från riksdag och regering. Analysen omfattar möjligheterna att bedöma Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter och möjligheterna att bedöma produktionens produktivitet. Ett viktigt led i utvecklad resultatstyming för Försvarsmakten är idén med
en "en styrande krigsorganisation". Möjligheterna att förverkliga denna idé, vilket det främsta effektmålet för LEMO-refonnen, har ett
var nära samband dels med hur statsmakterna utfonn ar sin resultatstyrning, dels med den och rollfördelning som gäller i
ansvars- Försvarsmaktens ledningssystem.
Styrning i krigsförband och program
Regeringens resultatstyming är i nuvarande ledningssystem fokuserad och däri ingående krigsförband. Denna
på programmen programstyming är produktionsorienterad. Den anger hur många förband viss typ och vilka investeringsobjekt skall produce-
av som
Produktionens omfattning helhet, dess utveckling och ras. som produktivitet hanteras däremot för närvarande inte. Det är svårt för regeringen att ställa produktivitetskrav produktionsområden som
70 Förslag till korrigeringar av inriktningen
skär tvärs över krigsförband, såsom vämpliktsutbildning och verkstadsdrift.
Med styrning i krigsförband och försöker regeringen
program och Försvarsmakten uppnå både styrning förmåga och
en av en styrning av produktion. Resultatet detta har blivit bristfällig
av en styrning i bägge dimensionerna. Resultatstymingen bör omfatta resultatbedömning och styrning både effekter försvarsfönnågan
av och produktionens genomförande produktivitet. För att detta skall vara möjligt måste begreppen hållas isär.
Konsekvenser för ansvars- och rollfördelning
Bristerna i resultatstymingen sammanhänger bland annat med den ansvars- och rollfördelning finns i Försvarsmaktens lednings-
som system. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. Till stor del kan detta förklaras med att regeringen inte accepterade LEMO:s ursprungliga organisationsförslag för högkvarteret. Därmed kom intentionerna att finnas kvar inte
men samma förutsättningar för dessa. En tydlig intention att stark samlad
var en avvägningsfunktion skulle byggas Detta har inte blivit fallet.
upp. En annan intention att stärka den operativa ledningens in-
var flytande och renodla produktionsledningens ansvarsområde till styrning av produktionen. Vad har hänt är att armé-, marin-
som och flygvapenchefema fått behålla sitt och de
programansvar resurser som krävs för att uppfylla detta. Dänned har försvarsgrensföreträdarna en fortsatt stark ställning även i det lednings-
nya systemet med både en beställarroll programansvar och en
Förslag till korrigeringar av inriktningen 71
utförarroll produktionsansvar. Det går således inte att utifrån högkvarterets organisation och ansvarsfördelning se att krigsorganisationen blivit mer styrande.
En konsekvens av det samlade och produktionsan-
programsvaret är att regeringens programstyming svårligen kan utvecklas till något annat än en ren produktionsstyming. Produktionsledningsfunktionens uppdelning på fyra centrala produktionsledare direkt underställda ÖB har fått till konsekvens att högkvarteret inte uppträder som en enhetlig ledning gentemot organisationen regional och lokal nivå. Ytterligare allvarlig konsekvens är att
en ingen part på central nivå har givits ett renodlat produktivitetsansvar. Med bibehållet program ansvar prioriterar även produktionsledama, enligt genomförda intervjuer med dem, de operativa frågorna framför produktionsfrågoma. Således finns det ingen part i högkvarteret som har kontroll över produktivitetsutvecklingen.
LEMO:s målsättning var att den operativa rollen och programrollen skulle ges en klart styrande relation till produktionsrollen. Denna målsättning har inte uppfyllts avseende högkvarteret i någon renodlad och tydlig fonn. När det gäller den operativa ledningens inflytande har detta stärkts men det bedöms fortfarande vara bristfälligt. Bland annat har den operativa ledningen inte givits någon reell uppdragsgivarfunktion gentemot produktionsledningarna, vilket innebär att den vare sig förfogar över ekonomiska resurser eller ekonomiskt bedömningsunderlag. Detta finns hos de programansvariga centrala produktionsledama.
Slutsatsen är att nuvarande och rollfördelning i
ansvars- Försvarsmaktens ledningssystem, framför allt avseende l1ögkvarteret, försvårar en utveckling av en resultatorienterad styrning för statsmaktema.
72 Förslag till korrigeringar av inriktningen
Vad innebär "en styrande krigsorganisati0n"
Ett grundläggande problem är att det inte går att tydligt urskilja vad
är krigsorganisation och vad är produktion i ledningssom som systemet, funktionerna är sammanblandade liksom ansvaret För
desamma. Förhållandet gör det svårt att värdera och kontrollera
Försvarsmaktens förmåga och produktivitet. I bilden nedan
illustreras hur dagens innehåller behov både för krigsprogram och produktionsorganisationen. Bilden är med nödvändighet
schematisk inte hänsyn till hur kostnaderna fördelar och tar t.ex.
sig.
beredskap Flvi / törbando lörbandsutbildninsifred skolor krigsmtrl / FMV rredsmui
krigsanläggn. Z FORTV PROGRAMMENS L fredslokala BEHOV J utb.oforskn.lörkrig NlHS ,g utb. forskn.o förfred Z Krigsplacaing rpv Vpluttagförfred forsknförkrig
i forsknförfred
FFA flyglörsökförkrig
Figur. Schematisk bild behov vad gäller av programmens krigsorganisationen och den fredstida förbandsproduktionen.
Förslag till korrigeringar inriktningen 73 i
av
Den övre av de parvisa linjerna i figuren anskaffning för
avser krigsorganisationens behov.
Den nedre av linjerna illustrerar anskaffning för att driva och utveckla produktionsapparaten. En renodling produktions-
av en funktion skulle innebära att programansvaret delas så att produktionssidan enbart är uppdragsställande part för den fredstida förbandsproduktionens behov. Det behov forbandsproduktionen
som har av krigsmateriel tillhandahålles krigsorganisationen.
m.m. av
Den blandning som följer programansvaret framgår också
av av Försvarsmaktens verksamhetsindelning där t.ex. "Personalutbildning" innehåller både nivåhöjande utbildning officerare, vilket
av är produktion for krigsorganisationen, och administrativ utbildning av civil personal för den fredstida produktionen. Ett annat exempel är "Anskaffning av fömödenheter" som innehåller både anskaffning av krigsmateriel och produktionsmateriel. Därmed går det inte att ur den ekonomiska redovisningen få infonnation resursåtgången
om i krigs- respektive produktionsorganisationen.
En begreppsmässig åtskillnad mellan produktivitet, är
som relaterad till kostnader, och krigsorganisationens fönnåga, är
som relaterad till tillgångar olika slag, jag förutsättning
av ser som en för att statsmakterna skall kunna styra Försvarsmaktens produktion respektive krigsorganisation. Nuvarande anblandning omöjlig-
samm gör en sådan styrning. Dänned är på dessa båda begrepp
synen ytterst en fråga om hur statsmakterna vill styra Försvarsmakten.
Man kan ställa sig frågan detta innebär att LEMO-ut-
om redningens starka betoning "den styrande krigsorganisationen"
av som den interna styrningsprincipen bör förändras. Min mening
nu är att krigsorganisationen bör styrande i den meningen att det
vara är krigsorganisationens krav bör styra produktionens inriktning.
som
74 Förslag till korrigeringar av inriktningen
Däremot följer inte nödvändigtvis en viss given organisatorisk utfonnning av Försvarsmakten eller högkvarteret.
Oavsett organisationsfrågor gäller att principen om den styrande krigsorganisationen tolkas helt fel, enligt min mening, om den tas till intäkt för att inte skilja på redovisningen av produktivitet i produktionen och förmåga utifrån redovisning av krigsorgani-
en sationens tillgångar och kostnaderna för att vidmakthålla dessa. Tvärtom borde ett accepterande den styrande krigsorganisationen
av
princip redan från början ha åtföljts en, för statsmakterna som av begriplig, metod att mäta och utvärdera krigsorganisationen, sedd utifrån ett helhetsperspektiv. Om det hade funnits en sådan, hade t.o.m. frånvaron produktivitetsmätningar kunnat motiveras med
av att i varje fall resultatet produktionen i hur krigsorgani-
man ser av sationen utvecklas. Resultatet av dagens situation är att när en av de få omfattande produktivitetsmätningama ESC-studien,
mer Ds 1995:10 visar sjunkande produktivitet för viktig försvarsproduktion, så uppstår stora tolkningsproblem. Hade det funnits någorlunda accepterade effektivitets-, fönnåge- eller kvalitetsmätningar, hade produktivitetsutvecklingen kunnat sättas i ett större sammanhang och också bättre kunnat nyttiggöras som utvärderingsinstrument. Frånvaron kvalitetsmätning kan ha bidragit till att
av Försvarsmakten avvisade produktivitetsstudien som felaktig och missvisande.
Utvecklingen i Försvarsmakten
I Försvarsmaktens anslagsframställning för 1997, vilken ingåri Försvarsmaktsplan 1997, redovisas utveckling av styrningen som
en
Förslag till korrigeringar av inriktningen 75
baseras på mätning produktivitet, effektivitet och effekt. En
av åtskillnad görs mellan produktivitet och kvalitet i produktionen samt den totala försvarsfömiågan eller effekten, vilket ligger i linje med den utveckling jag förordar. De konkretiseringar görs
som som i anslagsframställan visar att Försvarsmakten börja pröva
avser vissa produktivitetsmått. Flera de föreslagna måtten är snarlika
av dem som ESO använde sig i sin produktivitetsstudie Ds
av 1995:10. Det som saknas, och som ESO efterlyste, är dels en redovisning av styckkostnader för olika krigsförband och deras utveckling över tiden, dels möjlighet att ställa krigsorganisationen
en
dess storlek, omfattning och kvalitet mot den reala kostnaden - för att vidmakthålla den. Detta kräver ett samlat mått på krigsorganisationen som tillgång.
Den modell som används för resultatredovisningen är en matris där verksamhetsområden, såsom grund- och repetitionsutbildning, skär på den ena ledden och ändamål, i fomi program/typförband
av krigsförband, skär på den andra ledden. I matrisen kan årets totala resursförbrukning kostnader stoppas in. Produktiviteten kan mätas både på verksamhetsområden och på förband medan effektiviteten knyts till förbanden. Problemet med modellen är att produktionsorganisation och krigsorganisation inte hålls isär. Produktionsorganisationen bör t.ex. bara belastas med kostnader är hänförliga till
som de produktionsresurser som oundgängligen behövs i produktionen. Utöver dessa finns det krigsmateriel står i förråd och det kan
som även finnas andra resurser som inte är nödvändiga för årets produktion men som finns och drar kostnader beredskapsskäl.
av Bland annat är antalet yrkesofñcerare dimensionerat krigsorgani-
av sationens snarare än produktionsorganisationens behov. I den mån det finns ett överskott är det en beredskapskostnad. Kostnader
som
76 Förslag till korrigeringar av inriktningen
inte uppstått till följd produktionsorganisationens behov bör
av således inte belasta produktionen utan krigsorganisationen. Dänned kan inte kostnaderna stoppas i en matris som summerar till
belopp i bägge dimensionema. Ett särskiljande av besamma redskapskostnadema från produktionskostnadema ger möjlighet till intressanta styrvariabler för regering och riksdagen. Modellen bör således utvecklas så att det på sikt blir möjligt att mäta och styra de två dimensionerna för sig. En sådan utveckling behöver inte
var innebära att ansvaret för produktions- och krigsorganisation delas på alla nivåer i Försvarsmakten. Det hindrar inte att t.ex. cheferna för de kaderorganiserade förbanden kan ha ansvar för både krigsförbandet och dess produktion om detta anses effektivt. Det viktiga framöver är att begreppen hålls isär i styrning, redovisning, resursåtgång m.m.
Slutligen framgår det anslagsframställan att något användbart
av mått på den samlade försvarsfömiågan ännu inte finns varför även denna del återstår att utveckla.
Nedan diskuteras vidare hurjag anser att styrning, mätning och ansvar kan utvecklas.
5.3.2¶Styrningen bör utvecklas
Utredningen föreslår att statsmaktemas styrning utvecklas och riktas
två håll: förmåga och produktivitet. En förutsättning för denna utveckling är att krigs- respektive produktionsorganisationen hålls isär styrningsmässigt. Följande kriterier bör ligga till grund för utveckling av styrningen:
Statsmaktema bör kunna styra och kontrollera både krigsorgani- -
Förslag till korrigeringar av inriktningen 77
sationens fönnåga och produktionens produktivitet.
Det bör tydligt gå att urskilja vad som är produktion och vad -
som är krigsorganisation i styrsystemet samt vart olika stöd-
funktioner skall föras.
Värdering krigsorganisation respektive produktion bör hållas - av
isär. Produktionsverksamheter bör tydligt avgränsade i produk-
- vara
tionsledningssystemet och kunna styras med ekonomiska mått.
Krigsorganisationsfunktionen bör styrande över produk- - vara
tionsfunktionen.
Exempel på bedömning försvarets förmåga i den rapport
av ges som FOA lämnat på uppdrag UTFÖR bilaga l.
av se
Principemas möjliga konsekvenser för styrsystemet diskuteras nedan.
Högkvarterets ledning
r
Ansvars- och rollfördelningen i Försvarsmaktens högkvarter
är av central betydelse både för att erhålla ett tydligt styrsystem
som möjliggör statsmaktemas styrning och kontroll samt för att få
en integrerad Försvarsmakt. De föreslagna styrprincipema bör därför få genomslag i högkvarterets ledningsprinciper. LEMO föreslog i sitt första betänkande tredelad lösning bestående operativ
en av en ledning, en produktionsledning och programledning för
en avvägningar som balanserade de två förstnämnda. Jag föreslår
en ytterligare renodling av roller i form tudelning i krigsorga-
av en en nisationsfunktion och en produktionsledningsfunktion. Frågor
78 Förslag till korrigeringar av inriktningen
rörande försvarsfömråga hör naturligt till krigsorganisationsfunktionen medan produktivitetsfrågor hör till produktionsledningsfunktionen.
En krigsorganisationsfunktion bör ha ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och förmåga på kort och lång sikt. En produktionsledningsfunktion bör ha ett renodlat produktionsoch produktivitetsansvar. Med "en styrande krigsorganisation" som grundprincip behöver krigsorganisationsfunktionen ges kompetens och möjliggör för den att vara den förslags- och
resurser som uppdragsställande parten avseende krigsorganisationens utveckling.
Ett renodlat produktionsbegrepp och en uppdragsställande
krigsorganisation
Alla Försvarsmaktens verksamhetsområden kan klassificeras som produktion och dänned kan anföra att de bör tillhöra en
man produktionsledningsfunktion. Detta skulle dock ge krigsorganisationsfunktionen mycket ställning och omöjliggöra att den
en svag blir styrande i förhållande till produktionen. Således måste verksamheterna fördelas mellan de bägge funktionerna.
En grundprincip är, ovan nämnts, att krigêorganisations-
som funktionen skall den förslags- och uppdragsställande parten
vara avseende krigsorganisationens utveckling. Dänned bör funktionen innehålla verksamheter omfattar utveckling krigsorganisa-
som av tionen i termer anskaffning krigsmateriel, krigsanläggningar,
av av utbildning och forskning för krig. Dessa verksamheter tillhör krigsorganisationsfunktionen, vilket innebär att även ansvaret för studier och planering knyts till denna funktion.
Förslag till korrigeringar av inriktningen 79
Krigsorganisationsfunktionen får dämied två huvudroller: genomförande av egen verksamhet nuvarande operativa del och en krigsorganisationsutvecklingsdel och uppdragsgivare en beställardel. De viktigaste egna verksamheterna består utveckling och
av avvägningar av krigsorganisationen på lång och kort sikt, krigsförberedelseverksamhet, krigssjukvård, internationell verksamhet och beredskap. Uppdragsgivarrollen innebär ansvar för anskaffning av krigsförbandsresurser samt anskaffning förbandsutbildning från
av produktionsledningsfunktionen. För en reell uppdragsgivarroll för de viktiga krigsorganisationsresursema bör också och
resurser kompetens för avvägningar höra till krigsorganisationsfunktionen. Därmed kan en integrerad ledning och helhetssyn erhållas.
Förenklat innebär förslaget att produktionsledningsfunktionen får ett förbandsproduktionsansvar medan krigsorganisationsfunktionen får ett krigsorganisationsutvecklingsansvar. Det blir krigsorganisationsfunktionen som bestämmer innehållet i de förband som skall produceras och ger förutsättningarna till produktionsledningsfunktionen som producerar förbanden.
Avvägningsarbetet, den tredje delen av LEMO:s ursprungliga förslag, naturlig ledningsfunktion under Försvarsmaktens chef.
är en
All produktionsledning samlas i funktion. I och med att
en programfunktionen delats förs uppdragsställandet till krigsor-
upp, ganisationen, vilket leder till renodling produktionslednings-
en av funktionen. Utredningen tar inte här ställning till om denna funktion bör indelas försvarsgrensvis eller Oavsett lösning på denna punkt bör viktiga stödfunktioner, såväl de nuvarande gemensamma funktionerna som bl.a. en materielfunktion, vara gemensamma på samma sätt som övriga krigsorganisationsfunktioner är gemensamma för Försvarsmakten.
80 Förslag till korrigeringar av inriktningen
För att den nya styrningen skall ges en innebörd måste det finnas tillräckliga resurser vid Försvarsdepartementet. Detta är ett önskemål som framfördes redan i LEMO-utredningen, upprepades i proposition 199l/92:l02 men sedan inte förverkligades på något påtagligt sätt. Jag vill därför påminna om att denna resursfråga troligen är en förutsättning för att en ambitiösare stymingsmetod skall fungera.
Bör ansvarsuppdelningen leda till en organisatorisk uppdelning
Det bör observeras att utredningen hittills har talat i funktionstemier och inte i organisationstenner. Det bör dock framhållas som en generell princip att homogen och entydigt målbestämd en
mer organisation är, desto mindre behöver den bli föremål för detaljstyrning från den politiska nivån. Och omvänt: Ju mer sammansatt och
mer styrd av motstridiga mål, desto mer kräver en organisation i fonn av preciserad styrning från den politiska nivån. Dagens försvarsm aktsmyndighet är en mycket komplex organisation, varför en enklare lednings- och stymingsstruktur också skulle leda till möjligheter för klarare delegering från statsmaktemas sida.
Styrning och organisation har ett starkt samband. Vi avser dock inte i detta sammanhang att lämna ett organisatoriskt förslag utan begränsar förslagen till principfrågor.
Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om stymingsprincipema.
Försvarsmakten Hbr 209/96, 1996-08-09 betonar att frågan
nr om krigsorganisationens utveckling samt produktionen "hänger ihop
SOU 1996: 123 Förslag till korrigeringar inriktningen 81
av
och måste utvecklas i ett sammanhang", samt att avsikten är att införa vissa resultatmått inom produktionsområdet från och med 1997.
FOA 1996-08-12 framhåller att ett sätt "att åstadkomma en ökad tydlighet från statsmakternas sida är att starkare än idag betona mål i tenner av såväl fönnåga som produktivitet". Både Försvarsmakten, FOA och Försvarets Radioanstalt skrivelse 1996- 08-09 avstyrker en organisatorisk uppdelning.
Förslag
Statsmaktemas styrning av Försvarsmakten bör utvecklas och -
inriktas mot förmåga och produktivitet.
Denna inriktning bör föranleda renodling funktionerna i - en av
Försvarsmaktens högkvarter så att krigsorganisationsfunktionen
får ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och
förmåga på kort och lång sikt medan produktionsledningsfunktionen får ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar. Försvarsmakten bör ha en samlad funktion för styrning
- av
produktion.
De förslag om ändrade styrprinciper här framlagts behöver
som konkretiseras för att kunna tillämpas. Det kan vara ett nästa steg i utvecklingen av statsmaktemas styrning det militära försvaret.
av
82 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123
5.4¶Mer till
materielbeställarkompetens
Försvarsmakten
5.4.1¶Nuläget
Cirka hälften av Försvarsmaktens kostnader utgörs anskaffning
av av materiel. Försvarets materielverk FMV är den myndighet
som på Försvarsmaktens uppdrag svarar för i det nämiaste all upphandling. FMV disponerar dock inga medel utan verksamheten är
egna sedan den 1 juli 1994 helt avgiftsfmansierad. Antalet anställda vid FMV år 1995 var 2 685 personer.
Försvarsmakten är FMV:s dominerande uppdragsgivare. Uppdrag från andra kunder, vilka Kustbevakningen är den
av största, uppgår till endast några få procent FMV:s omsättning
av 2,5 % budgetåret 1994/95.
I detta avsnitt, bygger dels på UTFÖR:s intervjuer,
som egna dels på rapporter UTFÖR beställt bilaga 1, dels på
som se yttrande 1996-08-12 och kommentarer från FMV, riktas huvudintresset inte i första hand på materielfrågoma som sådana utan på kontaktytan mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Detta var också LEMO-utredningens huvudintresse se skrivelse 1993-10-21 när man föreslog att FMV skulle ombildas till en l OOO-kronorsmyndigliet med uppdrag och finansiering huvudsakligen från Försvarsmakten, vilket genomfördes from. budgetåret 1994/95.
Förslag till korrigeringar av inriktningen 83
5.4.2¶Materielledningania som kontaktorgan
Försvarsmaktens uppdragsstyming av FMV är reglerad dels av regeringen i respektive myndighets instruktion, dels i avtal mellan de båda myndighetema, såväl i fonn av ett övergripande samordningsavtal som i form av ramavtal med respektive central produktionsledare fem stycken. En stymingsmässig och organisatorisk nyckelroll i relationerna mellan de båda myndigheterna spelas, vilket framgår av ramavtalen, av FMV:s s.k. materielledningar; för ami ém ateriel AML, marinm ateriel MML respektive flygm ateriel FML. AML hade t.0.m. 96-04-30 två avtal, ett med Försvarsmaktens annéledning och ett med dess operationsledning. Det senare hanteras av FMVzs division för lednings- och försörjningssystem. Därutöver har de gemensamma stabema vid FMV ett avtal med planeringsstaben vid högkvarteret. På sätt och vis kan materielledningsfunktionen sägas vara de organisatoriska resterna av de fyra myndigheter som samm anfördes vid FMV:s bildande år 1968.
Materielledningamas funktion kan förenklat sägas vara att stödja Försvarsmaktens materielförsörjningsprocess genom att förena Försvarsmaktens centrala produktionsledningar med FMV:s teknikoch upphandlingskompetens. Av tradition har Försvarsmakten tillgång till mer egen kompetens inom annématerielområdet än inom marin- och flygvapenmaterielområdena. Av intervjuerna framgår att Försvarsmakten har en mer utbyggd beställarkompetens på annésidan än inom flyg och marin. Delvis är skillnaderna kopplade till karaktären på försvarsgrenamas aterielsystem, delvis
m är orsakerna rent historiskt betingade. Materielledningsfunktionens roller/uppgifter är följande:
vara ett stöd respektive produktionsledning i Försvarsmakten
84 Förslag till korrigeringar av inriktningen
i materielanskaffningsfrågor,
under respektive divisionschef vara resultatansvariga enheter för
produktionen mot Försvarsmakten och marknadsföra de pro-
dukter/produktionsområden man representerar, vara ett stöd FMV:s materielsystem ledare och arbetsorderansvariga i offert- och genomförandefasema, kvalitetssäkra FMV:s offerter till Försvarsmakten, bevaka industrifrågor och teknikutveckling inom respektive produktområde.
Ytterligare roll för materielledningen är att man "offensivt skall
en föreslå vad Försvarsmakten skall beställa". Rollen har uppstått
att FMV deltar i Försvarsmaktens materielplanearbete. genom
Materielledningar skall verka mellan beställaren Försvarsmakten ett antal produktområdesansvariga inom materiel-
genom ledningarna och vidare till materielsystemledare och arbetsorderansvariga i FMV:s organisation. De senares uppgift är att upphandla och leverera den beställda materielen.
Den l maj 1996 genomfördes en omorganisation inom FMV vilken innebar att fyra divisionschefstjänster inrättades med ett mer uttalat linjeansvar i FMV:s organisation. Divisionsindelningen bygger på Försvarsmaktens traditionella indelning i tre försvars-
Samtidigt inrättades fjärde avdelning/division för grenar. en ny lednings- och försörjningssystem. De tidigare materielledningscheferna blev divisionschefer i den nya organisationen. Materielledningama placerades resultatansvariga enheter under respektive
som divisionschef och "skall ha fokus på respektive marknad och tillhörande produkter. Materielledningama lämnar dessutom ett samlat ledningsstöd till centrala produktionsledare i Försvars-
Förslag till korrigeringar av inriktningen 85
maktens högkvarter för hela produktutbudet" ur Huvudstruktur för Försvarets materielverk. Förslag Beslut 1996-06-27, dvs. samma uppgifter som tidigare. Jämsides med denna förändring ändrades regeringens instruktion för FMV bl.a. genom att kravet på tre materielledningar togs bort. Verket kan nu således fritt organisera sin kontaktyta gentemot Försvarsmakten.
5.4.3¶Principema bakom uppdragsstymingen
En av de bärande utgångspunktema för LEMO-utredningens överväganden skrivelse 1993-10-21 var behovet av att ge Försvarsmakten "ökade möjligheter att styra inriktning och omfattning av verksamheten till de behov av tjänster som föreligger". Detta skulle enligt LEMO uppnås bl.a. Försvars-
genom maktens uppdragsstyming av FMV och att FMV inte längre borde disponera några ekonomiska Önskemålet att få
egna resurser. var en tydlig uppdragsdialog, vilket skulle underlättas att FMV blev
av en självständig myndighet utanför Försvarsmakten. LEMO övervägde även materielledningamas organisatoriska hemvist och stannade för att dessa borde ingå i FMV. LEMO lämnade inga förslag som innebar att Försvarsmaktens kompetens på materielförsörjningsområdet förstärktes.
Genom materielledningamas traditionellt starka ställning i förhållande till Försvarsmakten och generellt det starka
genom inslaget av ledande militärer cheferna för materielledningama
var tidigare generalspersoner, motsvarande överstes ställning,
numera medan i dag flertalet divisionschefer är generalspersoner torde FMV i praktiken upplevas som en del av Försvarsmakten. Det är
86 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123
i och för sig i linje med LEMOzs intentioner att Försvarsmakten och FMV skall upplevas som en enhet gentemot industrin:
"De ekonomiska relationerna mellan Försvarsmakten och
FMV skall präglas av öppenhet, förtroende och insyn.---en kommersiell relation i meningen köp respektive försäljning
av tjänster och produkter skall inte råda mellan de två
myndighetema-u
Materielledningama skall på ett förtroendefullt sätt
samverka med och stödja Försvarsmakten i planerings- och
beslutsprocessenbeträffandeFörsvarsmaktensmaterielförsörjning. De förutsätts arbeta på ett sådant sätt att uppdragsstäl-
larfunktionen i Försvarsmaktens högkvarter inte behöver vara
kvantitativt särskilt omfattande.---
Sin främsta lojalitet får personalen i materielledningama
nog antas ha till kunden, dvs. Försvarsmakten-u Både den
organisatoriska lösningen i FMV och gränssnittet mellan
FMV och Försvarsmakten bygger att det är möjligt för
materielledningama att verka i två roller och lösa uppgifterna under dessa villkor."
5.4.4¶Frågan 01n ansvarsfördelningen
En konsekvens de nära och förtroendefulla relationerna mellan
av myndigheterna är att ansvarsfördelningen blir oklar. En klar ansvarsfördelning LEMO:s ledstjärnor i gränsdragningen
är en av mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema. Här finns alltså en spänning. I LEMO:s första betänkande, SOU 1991:112 framhålls exempelvis:
"Inledningsvis kan då betonas att ett av syftena med att föra
samman den militära verksamheten i försvaret till en myndighet försvarsmakten är att ansvaret för försvarsmaktens
- -
Förslag till korrigeringar inriktningen 87
av
krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas till
en myndighet under en chef. Dänned förbättras också möjligheten för regeringen att utkräva för de resultat
ansvar som nås.---
Försvarets planerings- och ekonomisystem erbjuder numera goda möjligheter för regeringen att styra och kontrollera verksamheten inom försvaret. Styrningen kan till övervägande del ske i resultatorienterade krigsförbandsterrner. Därmed kan också ansvar utkrävas av försvarsmakten och dess chef för de resultat som nås".
LEMO föreslog att FMV skulle bli en uppdragsstyrd myndighet, med uppdrag och finansiering från Försvarsmakten. Därmed förskjuts ansvaret mellan myndighetema: "Vad nu sagts innebär att regeringen i den fonnella materielanskaffningsprocessen kommer att ha kontakt med Försvarsmakten i stället för med FMV. En hel del ansvar och vissa uppgifter som FMV för närvarande har för fömödenhetsförsörjningen övergår således på Försvarsmakten."-
Försvarsmakten bör få ett inför regeringen odelat ansvar för materielens status. Detta anses följa av att Försvarsmakten inför regeringen skall vara ansvarig för förbandens krigsduglighet och beredskap."
Frågan om ansvaret för materielförsörjningen har tagits upp av Riksrevisionsverket RRV i ett flertal förvaltningsrevisioner under senare år. RRV:s rapport 1995:62 "Försvarets materielförsörjning förslag till förbättringar" sammanfattar situationen efter reformen på följande sätt: "Regeringen, Försvarsmakten och FMV år huvudaktörer i materielförsörjningen-u Som det nu är delas ansvaret vid steganskaffning mellan regeringen, Försvarsmakten och FMV. Denna uppdelning är olycklig. Regeringen har
88 Förslag till korrigeringar av inriktningen
nämligen små möjligheter att i praktiken samordna försörjningen med materiel till krigsförbanden. Nuvarande ansvarsoch arbetsfördelning mellan regeringen och myndigheterna bör över så att Försvarsmaktens ansvar blir tydligare.---
ses Forrnema för insyn i och kontroll av FMV:s verksamhet blir
ännu viktigare när regeringen decentraliserar ansvaret för
materielanskaffningen till Försvarsmakten och en reell köp-
och säljrelation har etablerats mellan Försvarsmakten och
FMV.--- En professionell långvarigt stationerad beställarkoinpetens inom Försvarsmakten är nödvändig för att tillgodose höga krav på kontinuitet i materielförsörjningen."
Det har invänts både från Försvarsmakten och FMV att RRV:s slutsatser bygger på upphandlingsbeslut tagna före l juli 1994. Detta är visserligen riktigt, två de tolv underlagsrapportema
men av har publicerats efter refonnen och bygger på iakttagelser av utvecklingen även efter denna. RRV:s slutsatser, som de refererats
tiden efter refonnen. RRV anser således att den ovan, avser genomförda refonnen inte tillräckligt klart definierat rollerna.
En tolkning är att RRV utgår från föreställningen om Försvarsmakten och FMV två helt åtskilda enheter och betraktar det
som delade ansvaret ett problem. De nära relationerna mellan
som Försvarsmakten och FMV till fönnån för en gemensam front gentemot industrin och kraven på en klar ansvarsfördelning ger uppenbarligen målkonflikt. Denna målkonflikt försvårar det
en arbete pågår vid Försvarsdepartementet i syfte att utforma
som ägarstymingen bland annat gentemot FMV. Det är i nuläget inte lätt att urskilja och mäta vad Försvarsmakten respektive FMV bidrar med och kan ställas till ansvar för.
Möjligen löses problemet lättare om man istället utgår från den underliggande outtalade förutsättningen bakom LEMO-
men
Förslag till korrigeringar av inriktningen 89
refonnen att FMV i allt väsentligt även i fortsättningen "ingår" i Försvarsmakten via olika grader partnerförhållande i materiel-
av försörjningens olika steg och via komplexa och dubbelsidiga uppdragsförhållanden på alla nivåer, även det råder
om en fonnaliserad dialog mellan myndigheterna. Detta i sin tur leder till att ansvarsutkrävande i samband med resultatstyming i realiteten måste ske gemensamt gentemot de båda myndigheterna. Lite förenklat skulle kunna uttrycka det så att Försvarsmakten och
man FMV är solidariskt ansvariga utåt men att de båda myndigheterna sinsemellan bör ha så klar ansvarsuppdelning möjligt.
en som Materielfrågoma skulle vinna på att oklarhetema kring principerna bakom ansvarsfördelningen mellan FM och FMV undanröjdes.
Det finns i dag en tydlig obalans mellan Försvarsmakten och FMV i fråga om resurser för styrningen materielförsörjnings-
av processen. Det finns bedömare att FMV har alltför stor
som anser tyngd i förhållande till Försvarsmakten. Jag har inte möjlighet att på det underlag UTFÖR har tillgång till bedöma maktförhållandena, men det står helt klart att FMV i kraft sin kompetens och
av kontinuitet har en stor tyngd i fråga vilken materiel skall
om som anskaffas, hur underhåll skall ske Förhållandet är till stor del
osv. betingat av motsvarande brister i Försvarsmaktens kompetens på materielområdct, t.ex. på grund av cirkulationstjänstgöringen och brist på egen teknisk expertis och i dess fönnåga att
agera som en aktiv uppdragsgivare/beställare i förhållande till FMV.
90 Förslag till korrigeringar av inriktningen
5.4.5¶Kan dubbelbemanning undvikas
Ett LEMO-utredningens krav var att dubblering av kompetens
av och "måste undvikas" samtidigt som man ville fonnalisera
resurser uppdragsrelationema. LEMO-utredningen accepterade materielledningamas dubbla roller, varigenom det inte var nödvändigt för Försvarsmakten att bygga upp egen beställarkompetens.
Intervjuer har gett vid handen att Försvarsmaktens egen beställarkompetens är otillräcklig eller som FMV:s företrädare föredrar att kalla det: dialogkompetens eller teknisk management, i synnerhet inom flyget och i någon mån marinen. Men även här finns målkonflikter. En lösning nämligen att överföra den
vore kompetens som finns i materielledningama till Försvarsmakten,
detta skulle innebära motsvarande försvagning av FMV och men en skulle leda till att FMV kompenserar sig genom att bygga upp motsvarande kompetens. Man kan inte rätta till brister i Försvarsmaktens beställarkompetens samtidigt som man förbjuder uppbyggandet dubbelkompetens. Dessutom strider en detaljreglering
av från regeringens sida placeringen av beställarkompetensen inom
av FMV eller Försvarsmakten mot önskemålet att låta styrelser och verksledningar ta ett eget ansvar för verksamheten.
Enligt UTFÖR:s mening bör statsmakterna acceptera att den valda modellen för uppdragsstyming kan leda till viss dubbelbemanning. Regeringen skulle i planeringsanvisningama för 1997 kunna Försvarsmakten att återkomma med besked om hur
uppmana beställarkompetensen kan förbättras med en tidplan för hur arbetet skall genomföras.
Förslag till korrigeringar inriktningen 91
av
5.4.6 efter
Indelning försvarsgrenar
LEMO:s ambition att förbättra integrationen mellan de tidigare
var försvarsgrenama. När det gäller materielförsörjningen är FMV:s materielledningar försvarsgrensindelade liksom i stor utsträcknng divisionema, även det inom divisionema finns enheter är
om som försvarsgemensamma. Detta återspeglar indelningen de centrala
av produktionsledama i Försvarsmaktens högkvarter. Utifrån
den syn på en samlad uppdragsgivarroll i föregående avsnitt tilldelats
som krigsorganisationsfunktionen i högkvarteret, bör materiel-
även t.ex. försörjningen skötas från funktion. Om vill
en gemensam man uppnå en högre grad integration mellan försvarsgrenama i
av materielfrågor, är det rimligt att börja i högkvarteret, varefter
man kan anta att FMV följer efter. Regeringen skulle exempelvis kunna göra ett tillägg till Försvarsmaktens instruktion i vilken
man anger att materielfrågoma skall handläggas i funktion inom
en gemensam högkvarteret vilket överensstämmer med att krigsorganisationsfunktionen i övrigt är försvarsmaktsgemensam. Till sådan funktion
en kan även forskning och teknologiförsörjning föras.
I ett yttrande från FMV 1996-08-12 framhålles att några
nya mer omfattande förändringar inte bör genomföras "förrän ytterligare erfarenheter vunnits". Såväl MHS Hbr 84/96, 1996-08-07
som FOA skrivelse 1996-08-12 påpekar behovet förstärkning
av av Försvarsmaktens beställarfunktion när det gäller forskning.
92 Förslag till korrigeringar av inriktningen
Slutsatser och förslag
Kravet på ökad tydlighet i fråga och befogenheter bör - om ansvar i materielförsörjningen innebära att Försvarsmaktens kompetens och fömiåga att styra FMV förstärks. Detta kan ske genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas. De ökade kostnader blir följden av detta, borde kunna kompenseras
som
att Försvarsmakten inte i motsvarande mån behöver köpa av materielledningstjänster från FMV. En förbättring av beställarkompetensen skulle därför inte behöva leda till en ökning av totalkostnadema för Försvarsmakten. Ett sätt att uppnå en förstärkning beställarkompetensen är att regeringen i regle-
av ringsbrevet 1997 uppdrar Försvarsmakten att återkomma med besked hur förstärkningen kan ske med en tidplan för hur
om arbetet skall genomföras. Materielfrågoma bör handläggas i funktion inom - en gemensam högkvarteret.
Förslag till korrigeringar inriktningen 93
av
5¶Försvarsfastigheter
Huvudsyftet med fastighetsrefonnen att renodla och
var ansvarsrollfördelningen inom den statliga fastighetsförvaltningen. Tidigare företrädde Fortñkationsförvaltningen staten ägare försvars-
som av fastigheter, förvaltaransvaret fördelat på flera myndigheter
men var inom försvaret. Nu blev Fortifikationsverket FORTV entydigt statens ägareföreträdare för och förvaltare försvarsfastigheter.
av
Resultat av utvärderingen, beskrivs i "Effektivare försvars-
som fastigheter" SOU 1996:97 fastiglietsrefomien syftade
är att som till att effektivisera fastighetsförvaltningen och undvika särlös-
att ningar, i huvudsak har nått sitt syfte. Men vissa särlösningar återstår fortfarande, t.ex. att driftresursema liksom del
en av resurserna även för det yttre och löpande underhållet ligger kvar i Försvarsmakten. Hyrans utformning är också speciell. Dessa särlösningar bedöms mig så viktiga bör till dem
av vara att man rätta innan systemet hunnit växa fast ytterligare. Dänned går jag
emot den officiella uppfattningen såväl hos Försvarsmakten PM, C GEMS, 1996-05-29 Fortifikationsverket Hbr 11/96, 1996-
som nr 05-29 som anser att några förändringar inte bör göras
nu utan att man bör avvakta ytterligare utvärdering några år, även
en om om FORTV delar min principiella på vad ekonomiskt effektiv
syn en
fastighetsförvaltning kräver.
94 Förslag till korrigeringar inriktningen av
5.5.1 Driften skall i till FORTV
ingå hyran
Mitt förslag är att alla drift- och underhållsresurser, inklusive personalen, för försvarsfastigheter förs över till fastighetsförvaltaren, dvs. Fortifikationsverket. Syftet med denna förändring är att göra handhavandet försvarsfastigheter mer jämförbart med annan av fastighetsförvaltning och underlätta den samordning fastigatt av hetsförvaltningen fastighetsreformens syfte liksom att möjsom var liggöra rationellt utnyttjande personalen vilket kan ett mer av innebära besparingar. Vidare uppnås klarare gränsdragning melen lan förvaltarens och brukarens uppgifter. För att underlätta samordning med Försvarsmaktens krigsorganisation bör ansvaret för de drift- och underhållsåtgärder på befästningar framförallt som motiveras krigsorganisatoriska behov åvila Försvarsmakten, av medan fredsm ässig drift- och underhållsverksamhet på befästningar liksom tidigare faller under FORTV:s Detta innebär dock ansvar. inte de faktiska för det krigsmässiga drift- och att resurserna underhållsarbetet för befästningama behöver ligga kvar i Försvarsmakten, för drift vissa krigsanläggningar kan dock köp av men av tjänster från Försvarsmakten vara ändamålsenligt. Försvarsmakten har drift- och underhållsresurser för fastigäven andra ägareföreträdare än FORTV. Även i detta fall heter som har bör principen gälla att brukarmyndigheten, liksom andra av Försvarsdepartementets brukarmyndiglieter med motsvarande resurser, FMV, FOA inte skall ha för nomial fastighetsetc., egna resurser drift och -underl1åll. Detta har dock inte nämnare studerats av UTFÖR. Jag föreslår vidare genomgång görs de höga kostatt en av naderna för drift och underhåll befästningar kostnadsjämföav som
Förslag till korrigeringar inriktningen 95
av
relser tyder på.
5.5.2¶Myndigheten till
Finansdepartementet
Även frågan försvarsfastigheters departementstillhörighet
om övervägdes i delbetänkandet utan att jag i det sammanhanget tog ställning för förändring. En förnyad Vägning skälen för och
en av emot talar för att en sådan förändring önskvärd.
vore
Motivet för ett departementsbyte, från Försvarsdepartementet till Finansdepartementet, är de förbättrade möjligheterna till samordning och enhetlighet ett syftena med fastighetsrefonnen
som var av och som underlättas av att så stor del fastigheterna möjligt
av so111 förvaltas under samma departement. Finansdepartementet bör kunna erbjuda en mer professionell fastighetsförvaltningsmiljö än ett fackdepartement med försvar huvudintresse. F örsvarsfastigheter
som kan i stor utsträckning jämställas med den mark och de lokaler
som idag utgör en del Statens fastighetsverks under Finans-
av ansvar departementet.
Argumenten mot ett departementsbyte är att försvarsfastigheter, även on1 111an bortser från befästningama, är så speciell
av en karaktär att de även i fortsättningen bör tillhöra Försvarsdepartementet. Det hävdas även att beslutsvägama för drift och underhåll skulle bli långa och att befästningarna är alltför väsensfrämmande för övrig fastighetsförvaltning driftpersonalen inte bara förs ut
om ur Försvarsmakten utan också läggs under ett annat departement, vilket kan de skäl gör att Försvarsmakten PM 1996-
vara som se 05-29, bilaga i SOU 1996:97 förordar att fastigheterna ligger kvar under Försvarsdepartementet. Jag dock att huvuddelen
anser av
96 Förslag till korrigeringar inriktningen
av
fastighetsförvaltningen är art gynnas av de förutsätt-
av en som ningar för ökad samordning placering under Finansdeparte-
som en mentet skulle innebära. Det pågår utvärdering ombildningen Byggnadsstyrelsen
en av av
regeringsdir. 1996:21 även kommer att ta ställning till m.m. som den framtida organisationsstrukturen. Det naturliga är att försvars-
fastigheters organisation, myndighet eller ingående i
som egen
myndighet, avgörs i anslutning till regeringens ställningsannan tagande till denna.
Förslag
Försvarsmaktens inklusive personal, för drift och - resurser, löpande underhåll fastigheter bör överföras till förvaltaren,
av Fortifikationsverket. Grundprincipen Försvarsmakten inte med egen personal
är att skall driva normal fastighetsdrift och underhåll oavsett ägare.
Försvarsmakten har det slutliga ansvaret för att de krigsorganisa- toriska kraven på befästningama uppfylls.
En särskild analys bör göras de till höga kostnaderna
av synes för förvaltning, drift och underhåll befästningar.
av Det finns anledning att överväga att förvaltningen av försvarsfastigheter, dvs. FORTV, förs över till Finansdeparte-
mentet. Myndighetens överförande och ställning, som egen
myndighet eller ingående i myndighet, bör avgöras i
annan anslutning till regeringens ställningstagande till den pågående
utvärderingen hela fastighetsförvaltningsreformen.
av
Förslag till korrigeringar inriktningen 97
av
5.6 utbildning Högre
Jämsides med LEMO-refonnen pågick det s.k. Försvarsakademiprojektet syftade till att vid sidan beprövad erfarenhet som
som om den dittills dominerande grunden också etablera den vetenskapliga grunden i Militärhögskolans verksamhet. Av förordningen 1994:713 med instruktion för Militärhögskolan framgår att MHS i viktiga avseenden skall följa kraven i högskoleförordningen och att forskning skall bedrivas vid skolan. Detta började förverkligas i samband med sammanslagningen med Förvaltningshögskolan som innebär ett delvis förverkligande LEMO-utredningens förslag om
av sammanläggning även med Försvarshögskolan. LEMO-refomien innebar även att den sammanslagna Militärhögskolan placerades utanför Försvarsmakten särskild myndighet.
som en
Officerskårens exponering mot en civil högskolevärld är angelägen vilket på sikt, i takt med kullar elever gör sig
att nya gällande i Försvarsmakten, borde leda till ökande förståelse för
en Försvarsmaktens roll i samhället helhet. LEMO:s betänkande
som Försvarets högskolor SOU 1943:42 övervägde olika former att uppnå anknytning den högre utbildningen till samhällets
en av övriga högre utbildning och forskning, främst i syfte att upprätthålla kvaliteten i den militära utbildningen och "att öka kreativiteten och det kritiska tänkandet hos högre officerare". LEMO ifrågasätter aldrig behovet särskild militärhögskola utan menar att
av en kontakten med det civila samhället kan ske dels att lärare
genom och forskare utifrån kan arbeta vid Militärhögskolan, dels genom att lärare och elever vid Militärhögskolan kan delta i forskning och undervisning vid andra högskolor. Som parallell kan nämnas att
en
98 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123
arbetsgrupp inom Justititedepartementet har föreslagit att polisuten bildningen inleds med studier vid allmän högskola i vissa ämnen.
En bedömning vid MHS ger vid handen att cirka 10
grov procent utbildningsvolymen vid MHS kan ske vid en civil
av högskola, medan ytterligare cirka l0 procent har en blandad civil och militär karaktär vilket gör det nödvändigt att bedriva utbildningen vid Militärhögskolan. De återstående 80 procenten, alltså den alldeles övervägande delen av utbildningsvolymen, anses ha en så stark militär tyngdpunkt att utbildningen inte kan ske någonannanstans än i en militär specialskola.
Med min grundsyn på behovet ökad kontakt över sektorgrän-
av
är det ytterst angeläget att den militära högre utbildningen serna integreras så långt möjligt med övriga högskolor. Jag kan inte bedöma de angivna procenttalen är realistiska, utan vill
0111 ovan bara understryka att det är angeläget att den civila delen av utbildningen görs väsentligt omfattande än idag. Försvars-
mer maktens och MHS förslag till regeringen nyligen, att förändra den rent militära yrkesutbildningen mot akademiska yrkesexamina, är ett riktigt steg härvidlag. En utveckling i riktning mot att MHS kan erbjuda kurser för studenter från övriga högskolor och universitet är ett annat sätt att öka integrationen. Det är angeläget att stimulera
utveckling i riktning mot att det blir normalt att kräva av högre en officerare att de, komplettering till den militära utbildningen
som vid Krigshögskolan som intern försvarsmaktsutbildning och
är en Militärhögskolan, även bör ha fil. kand/master-utbildning vid
en ett universitet. Drivs dessa krav längre kan alternativa organisationsfonner aktualiseras, t.ex. inrättande av militära fakulteter vid universiteten. Alla dessa förslag följer av att Försvarsmaktens problem i relativt minskande grad är rent militära utan blir mer
Förslag till korrigeringar av inriktningen 99
integrerade med andra samhällsproblem.
Det är självfallet viktigt att det finns en balans mellan de krav som ställs på en militär professionalism och de övergripande önskemålen om integration militärt/civilt. l viss utsträckning
sammanfaller dessa intressen i tider av avveckling är det värdefullt
för militär personal att ha utbildning kan godtas även på
en som den civila arbetsmarknaden.
MHS påpekar i sitt yttrande 1996-09-02 att utvecklingen går "just i den riktning, utredaren föreslår att ofñcerskå-
som exponera ren mot den civila högskolevärlden" och MHS "kan mycket väl tänka sig att utöka andelen civila kursmoment", det framhålls
men också att "den för något än två år sedan inledda uppbyggnaden
mer av forskningen vid MHS inte får äventyras, Försvarsmaktens
om krav på framtidens militära chefer skall kunna tillgodoses". Ur ett uttalande från MHS styrelseordförande, professor Inge Jonsson.
Förslag
Nuvarande andel civila utbildningsmoment kurser inom övriga -
högskolor och universitet den totala utbildningsvolymen vid
av
MHS längre utbildningar bör utökas väsentligt.
På sikt bör i kraven för högre officerare ingå fil. - en
kand/masterexamen vid ett universitet.
100 Förslag till korrigeringar av inriktningen
5.7¶Ekonomisk av
uppföljning besparing-
ar i LEMO-reforinen
Av delbetänkandet Strukturförändring och besparing SOU 1996:96 framgår att de stora besparingar som LEMO-utredningen förutsatte att strukturförändringama skulle leda till, endast delvis genomfördes. Ett skäl är bristande central samordning under själva LEMO-refonnens genomförande, ett annat är bristen på kontinuerlig uppföljning, såväl från Försvarsmaktens Försvarsdeparte-
som mentets sida. Ett ytterligare skäl är att besparingsarbetet i alltför stor utsträckning inriktats på personalminskning, vilket inte lett till motsvarande kostnadsminskning.
Det verkar också som om formulerandet av besparingsmål behöver utvecklas. De besparingsmål som anges i propositioner måste följas i programplaner. De måste då så distinkta,
upp vara framförallt i kostnader, att det är helt klart vad åsyftas.
som
5.7.1¶En strategi för inre besparingsarbete
Delbetänkandet ger underlag för reflektioner om att både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten behöver utveckla en strategi för "inre besparingar". Detta är särskilt angeläget för myndighet
en av Försvarsmaktens storlek. Det kommer aldrig tillräckligt för
att vara statsmakterna att styra Försvarsmakten enbart med totalramar och resultat. När man som i LEMO-refomien lägger fast besparingsmål för vissa inre delar av Försvarsmakten ledningsorganisationen
SOU l996:123 Förslag till korrigeringar av inriktningen 101
ställer detta särskilda krav inte bara på pregnans i målpreciseringen men också på att besparingsmålet vårdas och vidmakthålls.
Ett exempel: Regeringens krav i proposition 1992/93:lOO på en reducering av de centrala stabemas kostnader med 200 miljoner kronor, bör enligt Försvarsmakten korrigeras med de kostnader som beror på senare, av statsmakterna, beslutade verksamheter i
nya högkvarteret. Det är inte självklart att myndigheten själv skall avgöra vilken förändring av regeringens spannål en tillkommande verksamhet innebär. Men oavsett vad man anser om sådana förändringar i sparmålet, kan konstateras att det saknas given
en procedur för att hantera frågor av detta slag.
Förslag
Försvarsmaktens grepp om kostnadsutvecklingen över längre - en
tidsperiod, dvs. utöver innevarande och tre föregående år, behö-
ver utvecklas för att uppnå längre jämförbara tidsserier.
Metoderna att följa och lyfta fram Statsmaktemas be- - upp
sparingsmål behöver utvecklas, särskilt när det gäller det inre
besparingsarbetet dvs. utpekade besparingsmål för delar av
försvaret.
Statsmaktemas mål bör i fortsättningen formuleras distinkt, - mer
varvid verksamhetsanpassningar bör uttryckas i kostnader
snarare än i personår. Dessutom måste bättre överensstämmelse
råda mellan de i propositioner fomiulerade besparingsmålen och
de i programplaner angivna villkoren.
En förstärkning av Försvarsdepartementets resurser för ekono- -
misk uppföljning av myndigheterna bör ske genom omdis-
102 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123
ponering resurser i enlighet med intentionerna i LEMO-
av refonnen. Med tanke på att besparingsarbetet i LEMO-refon11en inte be- drevs tillräckligt systematiskt, bör ett nytt försök göras att förverkliga LEMO:s besparingsmål inom ledningsorganisationen som helhet. Det är en angelägen uppgift för Försvarsdepartementet att kontinuerligt följa att beslutade besparingar effektueras. Försvarsmaktens återrapportering till regeringen, t.ex. om hur besparingar genomförs, bör göras i stabila indelningar av verksamheten, dvs. oberoende av organisationsstrukturen, på ett sätt möjliggör jämförelser över tiden.
som
5.8 av personal i samband Avveckling
med LEMO-reformen
Huvudinnehållet i delbetänkandet avveckling av personal SOU
om 1996:99 har kort refererats i samband med genomgång av
ovan utvärderingamas resultat. UTFÖR:s uppdrag innebar analys
en av avvecklingen till följd huvudsakligen av LEMO-refonnen, vilket inte innefattade avvecklingen garnisoner och regementen. Därför
av koncentrerades analysen till civilanställda. Det framhålls i avvecklingsstudien att uppdelningen i civil och militär personal skapar ett problem i samband med avvecklingarna därför att ofñcerama i så stor utsträckning hade fullmakt och därför inte kunde sägas sätt de civila. Detta kan
upp samma som
Förslag till korrigeringar av inriktningen 103
kommenteras med att Försvarsmaktens militära personal är dimensionerad i förhållande till krigsorganisationens storlek. Samtliga yrkesofficerare är krigsplacerade i krigsförband. Det
är numera endast detta kriterium som gäller för yrkesofficeramas anställningstrygghet, eftersom fullm aktsinstitutet på sikt försvinner nyutexami-
nerade officerare får inte längre någon fullmakt. På sikt kommer därför civil och militär personal att jämställda i trygg-
vara mer hetsavseende.
Det finns ändå anledning att betona att de skillnader och spänningar mellan den militära och civila sektorn i samhället UT-
som FÖR sett tyder på värdet där det möjligt med avseende på
av att, är uppgiftens art, blanda civil och militär personal även inom Försvarsmakten. En alltför ensidig avveckling civilanställda bör
av därför undvikas. Här skall framförallt frågan arbetslöshet bland de uppsagda
om lyftas fram.
5.8.1 Studie andelen arbetslösa
av
Statistiken i delbetänkandet underlag för reflektioner vad
ger om som är rimliga konsekvenser avvecklingar. Vid uppsägningama
av i samband med LEMO- och pliktrefonnema blev cirka 35 procent arbetslösa av de 602 sades Två år andelen
som upp. senare var arbetslösa fortfarande så hög 29 procent.
som
Dessa andelar, i synnerhet den är alldeles för hög för att
senare, utan vidare kunna accepteras. Jag föreslår därför närmare
att man studerar orsakerna till dessa höga andelar och andelen arbets-
om lösa är lika hög i andra avvecklingar i försvarssektom.
104 Förslag till korrigeringar av inriktningen
Förslag
Vid omstruktureringar myndigheter skall infomiation till - av personalen och andra berörda framförallt vara tydlig när det gäller risker för avveckling för att undvika orealistiska förhoppningar hos personalen. Ansvar och organisation för avveckling bör fastställas och bekantgöras tidigast möjligt, vilket naturligen är ett ansvar för den berörda myndigheten. Departementet bör, i de fall ansvaret är oklart, avvecklare i god tid innan uppsägningar sätts
utse en i verket. Det bör inom regeringskansliet finnas kontinuerlig kompetens för avvecklingsarbete. Möjlighet till fortlöpande utbildning och utveckling måste finnas för att personalen vid eventuell avveckling skall kunna
en konkurrera på arbetsmarknaden. Mot bakgrund de regelverk gäller, främst EU:s - av nya som nu överlåtelsedirektiv, bör skicklighet alternativt turordning också inom försvaret det styrande kriteriet vid urval av övertaliga
vara för möjligt motverka tendens till sjunkande antal
att om en civilanställda i Försvarsmakten. Bakgrunden är ett problem som är specifikt för Försvarsmakten, nämligen att en stor del av personalen har fullmakt, dvs. i princip är oavsättliga, vilket försvårar avvecklingsordning enligt principerna turordning och
en skicklighet. Avvecklingar bör regelmässigt följas uppföljningar liknande - av denna. Fördjupade studier bör göras, dels av orsakerna till den höga andelen långvarigt arbetslösa bland uppsagda från försvarssektom, dels hela den avveckling, gjordes i samband med
av som
Förslag till korrigeringar inriktningen 105
av
reduceringen av försvarets grundorganisation under 90-talet, för att få klarhet i andelen arbetslösa och analys orsakerna till
en av denna.
6¶Avslutande kommentarer
Två huvudlinjer framstår väsentliga vid totalbedömning
som en av omstruktureringama; den gäller statsmaktemas möjligheter att
ena styra försvarssektom, den andra graden militära särlösningar
av gentemot den civila förvaltningen och samhället i övrigt.
6.1 Den
politiska styrningen
Utgångspunkten för UTFÖR:s på den politiska styrningen
syn är vad som kan kallas "den konstitutionella grundmodellen". Den bygger på att Försvarsmaktens ledning med alla nödvändiga resurser tar reda på de militära hoten mot Sverige och föreslår
en organisation för att möta dessa. Även statsmakterna på olika
tar sätt reda de hot finns mot Sveriges säkerhet och fonnulerar och
som fastställer de säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen samt uppgifterna för det militära och andra delar totalförsvaret, liksom
av resurser för detta. Statsmaktema följer sedan och utvärderar
upp on1 man fått det man beställt bl.a. Försvarsmakten. Utifrån denna
av enkla modell har bl.a. i delbetänkandet Vem styr försvaret SOU 1996:98 samt i detta betänkande analys gjorts vilka
en av avvikelser från grundmodellen behöver åtgärdas.
so111
Grundmodellen innehåller dock åtskilliga komplikationer
som
108 Avslutande kommentarer
också måste beaktas beror på försvarsuppgiftens unika
och som karaktär och på Försvarsmaktens särdrag statlig myndighet.
som Som framgått bl.a. den Statsvetenskapliga och historiska genom-
av gången stymingsfrågoma, kan dessa drag följas genom historien,
av t.ex. symboliserat det stymingsglapp som beskrivs i delbe-
av tänkandet styrning, innebärande att det finns ett alltför stort
om avstånd mellan de allmänna säkerhetspolitiska fonnuleringama från statsmakten och det konkreta slutresultatet i fonn av en militär organisation. Med statsvetartemi kan säga att försvarssek-
en man torn därmed är "sektoriserad", dvs. att den i stor utsträckning, till sitt innehåll, styr sig själv. Detta hindrar inte att den politiska nivån på vissa punkter ibland går in med kraftfull styrning. Historiskt
en illustreras detta de stora svårigheter politiker och militärer har
av haft sig stymingsprinciper och stymingsfonner. Man kan
att ena om tala "två kulturer", civil och militär, en kulturskillnad som
om en en vi har sett fortfarande odlas exempelvis språkbruket.
genom Stymingsglappet förvärras denna kulturskillnad.
av
En del mina förslag syftar till att fylla ut stymingsglappet
av
att skapa systematiska och kontinuerliga fonner för genom mer såväl hotanalysen fönnågebedönmingen liksom genom att
som tydligare än hittills dela den politiska styrningen i två fåror, en
upp för försvarsfönnågan, för produktiviteten i produktion av
en annan förband och annat.
Avslutande kommentarer 109
6.2¶De militära
särlösningarna
Omstruktureringama under 1990-talet har tagit vissa steg i integrerande riktning. Men gränserna från det förflutna präglar fortfarande tänkande och beteende. Jag har i min utvärderingsuppgift mött militära avvikelser från den civila världen i utsträckning jag en som inte väntat mig. Även ledande militära chefer, med många utblickar mot och möjligheter till kontakter med omvärlden, lever i en huvudsakligen militär värld. Det leder till ett stort personligt engagemang för uppgiften, det leder också till att lätt men man uppfattar utvärdering och kritik verksamheten personlig av som en kritik. Man får intrycket att militären i onödan isolerat sig i sin av egen sfär och gör sina bedömningar alltför mycket utifrån militära förutsättningar istället för från medborgerliga och samhälleliga förutsättningar. Det leder till utannning det offentliga samtalet en av och därmed också till sämre möjligheter för den militära sektorn att utvecklas i takt med omvärlden. Det är viktigt att öppna den militära sektorn gentemot omvärlden. Alltför många militära särlösningar kvarstår fortfarande, även om avskaffandet av dem ett LEMO-refonnens ledande var av mål. En utveckling pågår och jag har försökt förstärka den, t.ex. genom förslag fastighetsförvaltningens "nonnalisering". En om av de stora förändringarna i detta avseende kommer kanske Militärhögskolans nännande till den civila universitetsvärlden att visa sig vara, eftersom det möjliggör för officerskåren att bl.a. inom Militärhögskolans ram personligen konfronteras med civil utbildningsen och forskarvärld. Ett tungt arv på särlösningamas område utgörs kvardröjande av
110 Avslutande kommentarer
minnen de avskaffade kårema. Dessa traditionellt ett
av numera var sätt att upprätthålla kvalitet, sammanhållning och engagemang men samtidigt ett sätt att reglera makten inom yrkeskåren och dessutom att främja kårens intressen externt, intresseorganisation.
som en Kårema är avskaffade officiella men jag har mött
som organ återspeglingar deras gamla roll i organisationssammanhang. En
av viktig symbolfråga i detta sammanhang är vilket sätt det kvarlevande försvarsgrenstänkandet skall sätta sin prägel på den centrala försvarsledningens organisation.
Försvarsmaktens gränser mot omvärlden och de interna grän-
behöver övervinnas för att försvaret med förtroende skall serna kunna möta de stora förändringar står för dörren. Det har
som nu hävdats att de förändringar jag föreslår är för tidigt väckta och att
bör avvakta att de redan genomförda omstruktureringama får man sätta sig. Min uppfattning är istället att detta bara är början på en tid mycket stora och framför allt kontinuerliga förändringar.
av
Om inte försvaret skall isoleras från samhället i övrigt, som uppvisar stegrad förändringstakt, krävs även av försvarssektom
en
allt högre grad av anpassningsförmåga. en
lll
1¶Bilaga
betänkanden
Utredningens
SOU 1995:129 En styrande krigsorganisation. Målanalys.
SOU 1996:96 Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation.
SOU 1996:97 Effektivare försvarsfastigheterl Utvärdering av en
refonn.
SOU 1996:98 Vem försvaret Utvärdering av effekterna av styr LEMO-refomien.
1996:99 Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO- SOU refonnens avveckling av personal.
SOU 1996: 123 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd.
112 Bilaga 1 sou 1996:123
Kommande
underlagsrapporter
Följande fem rapporter publiceras under hösten 1996 i volymer tre som bilagor till slutbetänkandet:
SOU 1996:130 Rapport De två kulturerna. - Om den civila och militära sektorns försök att styra varandra under fyra sekler. Innehåller uppsatser historikema Klaus Richard av Böhme, Bo Huldt och Kent Zetterberg samt statsvetaren Carl-Einar Stâlvant.
SOU 1996:131 Rapport Extern värdering hot och förmåga. - av Mätnings- och organisationsaspekter på statsmakternas styrning av försvaret. Innehåller en rapport av FOA: Karakteristik det militära av försvarets förmåga samt rapport Carl-Johan Dahlman: Analytical en av Support for Defense. American Foundations and Swedish Applications.
SOU 1996:132 Rapport Det stora och snabba greppet. - Hur LEMO-reformen omstrukturerade försvarssektorn. Innehåller en redogörelse för LEMO-reformens metodik och hur denna påverkade resultaten, utarbetad av UTFÖR:s sekretariat .
Rapport Uppdragsstyrning och ägarstyrning. - Innehåller sammanställning av en konsultrapport uppdragsstyrom ningen gentemot FMV, beskrivningar uppdragsstyrningens former av generellt inom Försvarsdepartementets område samt rapport från en Statskontoret om styrning l 000-kronorsmyndigheter. av Rapport Privatisering eller bara bolagisering - Innehåller konsultrapporter om privatiseringen Försvarets datacenav ter och Försvarets mediecenter beskrivning utarbetad samt en av sekretariatet om Confortia AB bolagiseringen FortF:s projektering - av och byggadministration.
1996:123 Bilaga I 113 SOU
UTFÖR:s och arbete
uppdrag
Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av
en genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Uppdraget syftar, enligt direktiven 199524 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation strukturföränd-
m.m. som ringarna fått. Om utvärderingen visar eller pekar att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för
av strukturförändringama samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat omstruktureringama.
av
Med stöd detta bemyndigande tillkallade departementschefen
av
särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunsom niga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats som experter: revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste l Svante Kristensson, avdelningschefen Sven
gr. Rune Frid, pol Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och
mag departementssekreterare Erik Kämekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades i samband med utnämning till
som expert biträdande kronodirektör.
114 Bilaga 1
Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunnige Sten Johansson. Den har tjänstgjort i senare FN-uppdrag september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit Utvärderingen namnet av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga vissa samt av experterna har t.o.m. 3 september 1996 haft 13 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med
Försvarsdepartementets che-
fer med infonnation utredningsläget. om Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari 1996 följande att ingå i UTFÖR:s personer referensgrupp för
militära lednings- och organisationsfrågor:
f.d. generaldirektör Per Borg generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har t.o.m. september 1996 fyra gånger. sammanträtt Delar av utredningens underlagsmaterial har för presenterats gruppen, som delat med sig av erfarenheter och synpunkter givetvis inte kan men göras ansvariga för utredningens slutsatser. Utöver sekretariat och experter har även tiotal konsulter ett inom olika specialområden anlitats historiker knutna samt tre till Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium dokument, av på muntliga intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar. Mer än 600 har därvid personer lämnat
Bilaga 1 115
synpunkter muntligen eller skriftligen. Förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen har i enlighet med direktiven lämnats till berörda myndigheter för synpunkter före överlämnandet
och organ till Försvarsdepartementet, vilket resulterat i tio yttranden som anges i betänkandet.
Statens 1996
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Dennyagymnasieskolanhur gårdet U. 26.Ny kursi trafikpolitiken Bilagor.K.+ . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27.En strategifor kunskapslyftochlivslångtlärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiskalandskapeti Norden Omkönochfördelning fritidsresurser.av C. 1990-talet.U. 4. Vembestämmervad EU:sinternaspelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrottenenöversyn 11av kap. - Politikområdenunderlupp.FrågoromEU:sförsta brottsbalken.Fi. pelareinför regeringskonferensen1996.UD. 31.Attityderochlagstiftningi samverkan 6. Ettår medEU. Svenskastatstjånstemâns + bilagedel.C. erfarenheter arbeteti EU. UD.av 32.Mössochmänniskor.Exempel bra 7.Avvitaltintresse.EU:sutrikes-och IT-anvåndningblandbamochungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverketsmyndighetsrollm.m.K. Batteriernaenladdadfråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitikexpenbilaga.+ A. - 9. Omjärnvägenstrafikledningm.m.K. 35.Kriminalunderråttelseregister 10.Forskningfor vår vardag.C. DNA-register.Ju. ll. EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö.U. två-ochtrehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FNzsfamiljeár.S. 12.Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38.Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39.Rapportfrånklimatdelegationen1995. 13.Offentligdjurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning.M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40.Elektroniskdokumenthantering.Ju. finansmaktensområde.Fi. 41.Statensmaritimaverksamhet.Fö. 15.Unionför bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42.Demokratiochöppenhet.Omfolkvaldaparlament ochekonomiskaaspekter EU:ssjätteav ochoffentligheti EU. UD. utvidgning.UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringochrättigheter.Omfolkomröstningar, verklighetsbilder.UD. uttrådesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översynavskatteflyktslagen. rättigheteriEU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95.Förslagomjobb/studier 46.Enskildavägar.K. eftermuck,bostadsbidrag,dagpenning. 47.Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar.FÖ. individochlokalsamhälle.U. 19.Sverige,EUochframtiden.EU 96-kommitténs 48.ShapingSustainableHomesinanUrbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World.SwedishNationalReportforHabitat N.ll. UD. 49.Reglerförhandelmedel. N. 20.Samordnadrollfördelninginomtekniskforskning. 50.Förbudmotvapenpåallmänplatsm.m.Ju. U. 51.Grundläggandedragi ennyarbetslöshetsförsäk- 21.Reformochförändring.Organisationoch ring alternativochförslag.A. verksamhetvid universitetochhögskolorefter 52.Precisering handelsändamåletav i detaljplan.M. 1993arsuniversitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningavsjöarochvattendrag.M. 22.Inflytande riktigt Omelevers- rätttill 54.Kooperativamöjligheteri storstadsområden.S. inflytande,delaktighetochansvar.U. 55.Sverige.framtidenochmångfalden.A. 23.Kartläggningochanalys denoffentligasektorns 55.Påav vägmotegenföretagande.A. upphandlingavvarorochtjänstermed 55.Vägar i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvorenog omkvinnorochmänpå - 24.FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-låndersförslagochdebattinför Wai/o, 57.Pensionssamordningförsvenskari EU-tjänst.Fi. ip, re8erin skonferensen8 1996.UD. 5 8.Finansieringen detcivila försvaret.Fö.av 3 ,,_ m 25.Frånmassmediatill multimedia - T attdigitaliserasvensktelevision.Ku. sålda
Statens 1996
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
59.Europapolitikenslcunskapsgrtmd. 88.Kameraövervakning.Ju. Enprincipdiskussionutifrån 89.Samverkanmellanhögskolanochdesmåoch EU96-kommitténserfarenheter.UD. medelstoraföretagen.N. 60.Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch 90.Sammanhålletstudiestöd.U. utvidgningenseffekter dengemensamma 91.Denprivatavårdensomfattningochframtida jordbrukspolitiken.UD. ersättningsformerEnöversynavdenationella - 6l.0lika länder olikatakt.Omflexibelintegration taxomaüir läkareochsjukgymnaster.S. ochförhållandetmellanstoraochsmåstateri EU. 92.lT i miljöarbetet.M. UD. 93.Ny yrkestraftklagstiftning.K. 62.EU, konsumenterna matenoch 94.Nationellteleadresskatalog.K. Förväntningarochverklighet.Jo. 95.Botniabanan.K. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 96.Stnilcturförändringochbesparing. 64.FörsäkringskassanSverige Översynav Enuppföljning genomfördaförändringar - av socialförsäkringensadministration.S. inomförsvarsmaktensledningsorgartisation.Fö. 65.AdministrationenavEU:sjordbrukspolitik 97.Effektivareforsvarsfastigheter i Sverige.Jo. Utvärderingavenreform.Fö. 66.Utvärderatpersonval.Ju. 98.VemstyrförsvaretUtvärderingav 67.Medborgerliginsyni kommunalaentreprenader. effekternaavLEMO-reformen.Fö. Fi. 99.Avvecklingmedinläming.Erfarenheterfrån 68.Någrafolkbokföringsfrågor.Fi. LEMO-reformensaweckling personal.Fö. av 69.Kompetensochkapital+ bilaga.N. 100.Ett nyttsysternför skattebetalningar.DelA. 70.Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.N. Ettnytt systemför skattebetalningar.DelB. 71.Lokaldemokratiochdelaktigheti Sverigesstäder Författningsförslag.författningskommentarer ochlandsbygd.ln. ochbilagor.Fi. 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 101.Käntavfall teknikochplatsval.KASAMs - 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. yttrandeöverSKBsFUB-Program95. M. Volumel - An Assessment.M. 102.TUFF Teckenspräksutbildningfor föräldrar.U. - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken.Enskärptochsamordnad Volume2 Descriptions.M. för hållbarutveckling. - miljölagstiftning en 75.Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och2. M. 76.EU:sregeringskonferensprocedurer,aktörer, 104.Konsumentskyddpåelmarknaden.C. formalia.Sammanfattningavettseminariumi 105.Att främjadonationertill universitet april 1996.UD. ochhögskolor.U. 77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU ochSverige frånKirunatill Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattningavfyra regionalamöten 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering.N. 107.Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, Översyn - 79. avrevisionsreglema.Fl. problem.Sammanfattningavettseminariumi 80.Viktigt meddelande. november1995.UD. RadioochTV i Kris ochKrig. Ku. 108.Konsumenternaochmiljön.C. 81.Skyddför sparandei sparkasseverksartthet.Fi. 109.Frånåkerlottertill Paradis ettdelbetänkande - 82.Enöversynavluft sjö-ochspártrañkens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlåtelserochtomträttsupplåtelserav 83.Allmäntpensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi. 84.Ekobrottsforskning.Ju. 110.InförettSvensktkultumät lT ochframtiden - 85.EgonJönssonenkartläggning lokalaav sam- inomkulturområdet.Ku. verkansprojektinomrehabiliteringsområdet.S. llLBevakadövergång.Åldersgränserförungaupp 86.Utveckladsamordninginomdetcivila försvaret till 30år. C ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning, 112.Integreringavmiljöhänsyninomdenstatliga övervägandenochförslag.Fö. förvaltningen.M. 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.
Statens 1996
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
113.Enallmänochaktivförsäkringvid sjukdomoch
rehabilitering.Del 1och S. 114.Enkörkortsreform.K. 115.Barnkonventionen utlänningslagen.och S. 116.Artikel 6 i Europakonventionenochskatte-
utredningen.Fi. 117.ExpertrapporterfrånSkatteväxlingskommittén.Fi. 118.StationStockholmNord.K. 119.Lättnad dubbelbeskattningeni avmindreföretags
inkomster.Fi. 120.HögskolaniMalmö slutbetänkande.U.
- 121.Spår,miljöochstadsbildicentralaStockholm.K. 122.Kunskapssynochsamhällsnyttai hantverkscirklar
ochhantverksutövande.U. 123.iakttagelserochförslagefteromstruktureringenav
försvaretsledningochstöd.Fö.
Statens 1996
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen EUzsregeringskonferensprocedurer.aktörer,
-
formalia.Sammanfattningettav seminariumi Mössochmanniskor.Exempel bra
april 1996.76 lT-användningblandbamochungdomar.32
EUochSverige frånKirunatill Malmö.
- Justitiedepartementet Sammanfattningavfyra regionalamöten
1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister
Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, DNA-register.35 -
problem.Sammanfattningettav seminariumi Elektroniskdokumenthantering.40
november1995. 107 Presumtionsregelniexpropriationslagen.45
Förbudmotvapen allmänplatsm.m.50 Försvarsdepartementet
Utvärderatpersonval.66
Totalförsvarspliktigam95.Förslagomjobb/studier Ekobrottsforskning.84
eftermuck,bostadsbidrag,dagpenning, Tredimensionellfastighetsindelning.87
försäkringar.18 Kameraövervakning.88
Statensmaritimaverksamhet.41
Utrikesdepartementet Finansieringen detav civilaförsvaret.58
Utveckladsamordninginomdetcivilaförsvaret Vembestämmervad EUzsinternaspelreglerinför
ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning, regeringskonferensen1996.4
övervägandenochförslag.86 Politikomrádenunderlupp.FrågoromEU:sförsta
Strukturförändringochbesparing. pelareinför regeringskonferensen1996.5
Enuppföljningavgenomfördaförändringar EttårmedEU. Svenskastatstjärtstemäns
inomförsvarsmaktensledningsorganisation.96 erfarenheter arbeteti EU. 6av
Effektivareförsvarsfastigheter Avvitaltintresse.EUzsutrikes-och
Utvärderingavenreform.97 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7
VemstyrförsvaretUtvärderingav Unionfor bådeöstochväst.Politiska.rättsliga
effektema LEMO-reformen.av 98 ochekonomiskaaspekteravEU:ssjätte
Awecklingmedinläming.Erfarenheterfrån utvidgning.15
LEMO-refonnensavveckling personal.av 99 Förankringochrättigheter.Omfolkomrösmingar.
iakttagelserochförslagefteromstniktureringenav uttridesrätt,medborgarskapochmänskliga
försvaretsledningochstöd.123 rättigheteriEU. 16
SverigeEU ochframtiden.EU96-kommitténs Socialdepartementet
bedömningarinförregeringskonferensen1996.19
Sverigesmedverkani FN:sfamiljeår.37 FrånMaastrichttill Turin.Bakgrundochövriga
Kooperativamöjligheteristorstadsomráden.54 EU-ländersförslagochdebattinför
FörsäkringskassanSverige Översynav regeringskonferensen1996.24 -
socialförsäkringensadministration.64 Demokratiochöppenhet.Omfolkvaldaparlament
Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 ochoffentligheti EU. 42
Allmäntpensionssparande.83 Jämställdheteni EU.Spelregleroch
EgonJönsson- enkartläggning lokalaav verklighetsbilder.43
samverkansprojektinomrehabiliteringsområdet.85 Europapolitikenskunskapsgrund.
Denprivatavårdensomfattningochframtida Enprincipdiskussionutifrån
ersättningsformerEnöversynavdenationella EU 96-kommitténserfarenheter.S9 -
taxomaför läkareochsjukgymnaster.91 Miljö ochjordbnik.OmEU:smiljöregleroch
Enallmänochaktivförsäkringvid sjukdomoch utvidgningenseffekter dengemensamma
rehabilitering.Del och2. 113l jordbrukspolitiken.60
Barnkonventionenochutlänningslagen.115 Olikaländer olikatakt.Omflexibelintegration
ochförhållandetmellanstoraochsmåstateri EU.
Kommunikationsdepartementet 61
Omjärnvägenstrafikledningm.m.9
EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför
tvá-ochtrehjuligamotorfordon.ll
Statens 1996
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Bättretrafikmedväginformatik.17 Reformochförändring.Organisationochverksamhet Ny kursi traftkpolitiken Bilagor.26+ vid universitetochhögskolorefter1993års Banverketsmyndighetsrollm.m.33 universitets-ochhögskolereform.21 Enskildavägar.46 Inflytandepåriktigt Omeleversrätttill
- Enöversynavluft- sjö-ochspårtrañkens inflytande.delaktighetochansvar.22 tillsynsmyndigheten82 Enstrategiför kunskapslyftochlivslångtlärande.27 Ny yrkestrafiklagstiftning.93 Detforslmingspolitiskalandskapeti Norden Nationellteleadresskatalog.94 1990-talet.28 Botniabanan.95 ForskningochPengar.29 Enkörkonsreform114 Högskolai Malmö.36 StationStockholmNord. 118 Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför Spår,miljö ochstadsbildi centralaStockholm.121 individochlokalsamhälle.47
Värdeni folkhögskolevärlden.75 Finansdepartementet Sammanhålletstudiestöd.90 Kommunerochlandstingmedbetalnings- TUFF Teckenspråksutbildning- för föräldrar.102 svårigheter.12 Attfrämjadonationertill universitet Budgetlag regeringensbefogenheterpå ochhögskolor.105
ñnansmaktensområde.14 HögskolaniMalmö slutbetänkande.- 120 Borgenärsbrottenenöversynavll kap. Kunskapssynochsamhällsnyttai hantverkscirldar
brottsbalken.30 ochhantverksutövande.122 Översyn skatteflyktslagen.av Reformeratförhandsbesked. Jordbruksdepartementet
44 Pensionssamordningför svenskariEU-tjänst.57 Offentligdjurskyddstillsyn.13 Medborgerliginsyni kommunalaentreprenader.67 EU, konsumenternaochmaten Någrafolkbokföringsfrågor.68 - Förväntningarochverklighet.62 Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Administrationen EU:sjordbrukspolitikav Sverige.77 iSverige.65 Översyn revisionsreglerna.av 79 Skyddfor sparandei sparkasseverksamhet.81 Arbetsmarknadsdepartementet Ettnyttsystemfor skattebetalningar.DelA. Aktiv arbetsmarknadspolitikexpertbilaga.+ 34 Ettnyttsystemför skattebetalningar.DelB. Grundläggandedragi arbetslöshetsförsäkring
enny - Förfatmingsförslag.författningskommentarer alternativochförslag.5l ochbilagor.100 Sverige,framtidenochmångfalden.55 Frånåkerlottertill Paradis ettdelbetänkande Påvägmotegenföretagande.55
frånUtredningen universitetsfastigheterom m.m. Vägar i Sverige.55 angåendeöverlåtelserochtomträttsupplatelserav Hälftenvorenog omkvinnorochmän
vissahögskolefastigheter.109 90-taletsarbetsmarknad.56 Artikel 6 i Europakonventionenochskatte- Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 utredningen.116 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117 Kulturdepartementet Lättnadi dubbelbeskatmingenmindreföretagsav Frånmassmedia inkomster.119 till multimedia-
attdigitaliserasvensktelevision.25
Viktigt meddelande. Utbildningsdepartementet
RadioochTV i Kris ochKrig. 80 Dennyagymnasieskolanhur gårdet 1 InförettSvensktkultumät ITochframtiden
- - Samverkansmönsteri svenskforskningsfmansiering. inomkulturomrâdet.110 2 Samordnadrollfördelninginomtekniskforskning. 20
Statens 1996
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Näringsdepartementet Kartläggningochanalysavdenoffentligasektorns upphandling varorav ochtjänstermed miljöpåverkan.23 ShapingSustainableHomes anUrbanizing World.SwedishNationalReportfor HabitatIl. 48 Reglerför handelmedel. 49 Kompetensochkapital+ bilaga.69 Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 Elberedskapen.Organisation.ansvarsfördelningoch finansiering.78 Samverkanmellanhögskolanochde småoch medelstoraföretagen.89
Civildepartementet Fritid i förändring. Omkönochfördelning fritidsresurser.3av Forskningför vår vardag.10 Attityderochlagstiftning samverkani + bilagedel.31 Konsumentskyddelmarknaden.104 Konsumenternaochmiljön. 108 Bevakadövergång.Åldersgränserför till
ungaupp 30år. 111
Inrikesdepartementet LokaldemokratiochdelaktighetiSverigesstäderoch landsbygd.71
Miljödepartementet Batteriernaenladdadfråga.8
- Nationalstadsparken38 Rapportfranklimatdelegationen1995. Klimatrelatcradforskning.39 Precisering handelsändamåletav i detaljplan.S2 Kalkning sjöarochvattendragav 53 SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume1 AnAssessment.73
- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume2 Descriptions.74
- IT i miljöarbetet.92 Kärnavfall teknikochplatsval.KASAMs
yttrandeöverSKBsFUB-Program95. 101 Miljöbalken.Enskärptochsamordnad miljölagstifmingför enhållbarutveckling. Del l och2. 103 integrering miljöhänsyninomdenstatligaav förvalmingen.112