Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att statliga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) för grundläggande högskoleutbildning. Utgångspunkten skall vara att principen om full kostnadstäckning skall gälla för den avgiftsfinansierade verksamheten.

Utredaren skall också överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktorander från länder utanför EES för forskarutbildning och, i förekommande fall, föreslå en ordning för sådana avgifter.

Vidare skall utredaren föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för huvudprincipen att högskoleutbildning skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES. Utredaren skall därutöver utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig.

Bakgrund

Ökande internationellt samarbete

Vi lever i ett internationaliserat kunskapssamhälle där utbildning är av avgörande betydelse för såväl individens som samhällets utveckling. Samhällets välstånd är beroende av tillgången på välutbildade individer som kan fungera och delta i ett allt mer flexibelt arbetsliv som ständigt ställer högre krav på nya kunskaper och färdigheter. Investeringar i utbildning är ett av de mest effektiva sätten att påskynda den sociala och ekonomiska utvecklingen.

Ett ökande internationellt samarbete är en förutsättning för att underlätta lösningar på globala problem. Universitet och högskolor har en central roll i detta arbete. Studenters, doktoranders och lärares rörlighet över gränserna är viktig för utvecklingen och spridningen av ny kunskap och nya idéer.

Utländska studenter och doktorander med erfarenhet av svensk högre utbildning och forskning, svensk kultur och svenskt samhällsliv kan fungera som goda ambassadörer för Sverige. De utgör dessutom en rekryteringsbas för svenska företag verksamma i utlandet.

Statliga myndigheter har möjlighet att i vissa fall ta ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. De har också möjligheter att under speciella förutsättningar ta ut avgifter som överstiger full kostnadstäckning. Detta regleras bland annat i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteexportförordningen (1992:192). Dessa förordningar medger inte att avgifter för högskoleutbildning tas ut av enskilda studenter.

Principen om avgiftsfrihet för högskoleutbildning har gällt sedan lång tid i Sverige och är för studenter inom grundutbildning och forskarutbildning en viktig rättvisefråga. I 1 kap. 10 § högskoleförordningen (1993:100) föreskrivs det att utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för studenterna. I samband med införandet av den nuvarande högskolelagen (1992:1434) väcktes motioner om att rätten till avgiftsfri undervisning skulle föreskrivas i lag. Motionerna avslogs dock av riksdagen. Utbildningsutskottet anförde bl.a. att det är en självklarhet att avgifter inte får tas ut i högskoleutbildning och att statliga myndigheter inte utan bemyndigande i instruktion eller liknande författning får ta ut avgifter för sin verksamhet (bet. 1992/93:UbU3 s. 17, jfr även bet. 1995/96:UbU4 s. 5 f.). Utskottet behandlade även frågan under hösten 2004 (bet. 2004/05:UbU1 s. 68 f.).

Utländska studenter och doktorander i Sverige

Svenska universitet och högskolor har i dag ett betydande antal kurser och program på engelska. Sverige har hunnit långt inom detta område vid en jämförelse med andra medlemsländer inom den Europeiska unionen (EU).

Intresset bland utomeuropeiska studenter för att studera inom grundutbildning och forskarutbildning i Sverige har ökat under senare år.

Under 2002 läste 8 200 inresande grundutbildningsstudenter mer än 10 poäng inom ramen för utbytesprogrammen. Av dessa var 6 700 Erasmus- eller Nordplusstudenter, och 1 500 studenter deltog i bilaterala utbytesprogram. I grundutbildningen fanns utöver dessa studenter 4 000-5 000 s.k. free movers.

Migrationsverket har för 2003 redovisat drygt 5 500 beviljade uppehållstillstånd för studenter utanför EU och EES. Detta är en fördubbling jämfört med 1998.

Utbytesprogrammet Linnaeus-Palme vänder sig till grundutbildningsstudenter och lärare från utvecklingsländer. Under de senaste åren har programmet vuxit kraftigt. Sedan 2001 har antalet inresande lärare nästan fördubblats och antalet inresande studenter mångdubblats. Utländska lärosätens intresse för att delta i programmet är stort och växande.

Möjligheten för svenska lärosäten att sälja uppdragsutbildning till utländska uppdragsgivare har utökats genom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Detta har bidragit till att ytterligare öka antalet utländska studenter i Sverige. År 2003 kom 21 miljoner kronor av lärosätenas samlade intäkter av uppdragsutbildning från företag och myndigheter utanför Sverige. Det motsvarar ungefär två procent av de totala intäkterna av uppdragsutbildning det året.

En global utbildningsmarknad

Efterfrågan på utbildning ökar internationellt och är i dag långt större än utbudet. Detta är inte minst tydligt i länder utanför OECD. Söktrycket från studenter från andra länder, särskilt i Asien, är stort. Bedömningar av utvecklingen av framtida studentströmmar pekar på att antalet människor i världen som skaffar sig högre utbildning kommer att öka.

De europeiska utbildningssystemen har en lång tradition av avgiftsfrihet. Synen på utbildning i Europa har varit att utbildning är en allmän rättighet. Under senare år har det emellertid blivit vanligt med studieavgifter för studenter i västeuropeiska länder. I många östeuropeiska länder behöver bara utländska studenter eller studenter från länder utanför EU betala avgifter. I Danmark, Norge, Finland och Tyskland är högre utbildning vanligtvis avgiftsfri för alla studenter. Den danska regeringen har emellertid nyligen föreslagit att danska lärosäten skall få ta ut en avgift av studenter från länder utanför EU och EES från och med 2006. Även i Tyskland och Finland pågår en diskussion om att införa studieavgifter för studenter från länder utanför EU/EES.

EG-rätt

Utbildningssystem i statlig regi är undantagna från EG:s konkurrens- och inremarknadsregler. Detta gäller under förutsättning att staten etablerar och upprätthåller ett utbildningssystem i syfte att uppfylla befolkningens sociala, kulturella och pedagogiska behov och som huvudsakligen finansieras genom allmänna medel och inte av studenterna eller deras föräldrar, även om de måste betala för undervisning eller antagning för att ge ett visst bidrag till verksamheten (jfr EG-domstolen mål C-263/86 och mål C-109/92).

Behovet av en utredning

Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning

Det är viktigt att inflödet av utländska studenter ökar i Sverige. Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forskningsmiljöernas utveckling och kvalitet vid svenska lärosäten. De bidrar till att stärka den internationella miljön och mångfalden och därmed till att främja förståelsen för andra kulturer och traditioner. Detta utgör dock inte skäl nog för att utan begränsningar erbjuda skattefinansierad avgiftsfri utbildning till utländska studenter.

I betänkandet Advantage Sweden, Insatser för ökad rekrytering av utländska studenter till den svenska högskolan (SOU 2000:92) föreslogs som en möjlig strategi för att öka antalet utländska studenter i Sverige att lärosätena skulle ges möjlighet att ta ut avgifter för högskoleutbildning från länder utanför EES. Regeringen anser att en sådan möjlighet bör, under förutsättning att tillträdet och utbildningens kvalitet för studenter från länder inom EES inte påverkas negativt, ges statliga universitet och högskolor.

Studieavgifterna för både inhemska och utländska studenter varierar kraftigt i olika länder. I vissa länder utgör avgifter endast en del av finansieringen av utbildningen och i andra länder tillåts avgiftsfinansierad utbildning generera överskott.

Om universitet och högskolor ges möjlighet att ta ut avgifter, skulle lärosätena kunna få incitament att öka antalet utländska studenter.

Mot denna bakgrund finns det ett behov av att utreda förutsättningarna för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES. I detta sammanhang måste det beaktas att EU är en part inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Därför bör en avgränsning göras till studenter från länder utanför EES.

Vidare bör enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt förordningen (1993:956) om tillstånd att utfärda vissa examina i detta sammanhang ges samma förutsättningar som statliga universitet och högskolor. Denna fråga bör dock hanteras i särskild ordning.

Studieavgifter i forskarutbildning

Forskarutbildningen skiljer sig från den grundläggande högskoleutbildningen i det avseendet att inte bara utbildningskostnaderna utan även doktorandernas försörjning i regel finansieras av ett universitets eller en högskolas medel i form av antingen det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning eller externa medel för forskning och forskarutbildning. Av 9 kap. 3 § högskoleförordningen följer att antagningen till forskarutbildningen är begränsad till sökande som erbjuds eller bedöms ha en tillräcklig studiefinansiering. Den forskning doktoranderna utför kan ofta i sig vara förknippad med stora kostnader utöver eventuella lönekostnader, samtidigt som den utgör en betydande och värdefull del av lärosätenas samlade forskning. Det finns ett behov av att särskilt utreda om avgifter bör tas ut för doktorander från länder utanför EES.

Avgiftsfrihet

I syfte att säkra bevarandet av högre utbildning som en social och medborgerlig rättighet och för att slå fast huvudprincipen att högskoleutbildning skall vara avgiftsfri, bör det i högskolelagen föreskrivas att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES och eventuellt doktorander inom samma område.

Tillträde till avgiftsfinansierad utbildning

För att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning krävs det att den sökande har grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven. Om det finns fler behöriga sökande än det finns platser, skall ett urval göras. För att bli antagen till forskarutbildning krävs det, på samma sätt som för antagning till grundläggande högskoleutbildning, att den sökande har grundläggande behörighet och den särskilda behörighet som kan ha föreskrivits. Därutöver skall den sökande bedömas ha sådan förmåga i övrigt som behövs för att klara utbildningen. Dessutom får endast de sökande antas som anställs som doktorand eller som beviljas utbildningsbidrag för doktorander eller som har någon annan form av studiefinansiering. Denna skall bedömas kunna säkras under hela utbildningen och den sökande skall kunna ägna så stor del av sin tid åt utbildningen att den kan slutföras inom fyra år vad gäller licentiatexamen och åtta år vad gäller doktorsexamen. Urval skall göras med hänsyn till de sökandes förmåga att tillgodogöra sig forskarutbildningen.

Sökande till avgiftsfinansierad utbildning bör inte konkurrera med sökande från länder inom EES. Därför finns det skäl att överväga om särskilda tillträdesbestämmelser behövs för en avgiftsfinansierad högskoleutbildning.

EG-rätt och internationell rätt

Ett införande av studieavgifter kan inverka på frågan om högre utbildning skall betraktas som en tjänst och därmed innefattas av EG-rättens konkurrens- och inremarknadsregler. Konsekvenserna av ett svenskt införande av avgifter behöver därför utredas.

Vidare regleras den internationella tjänstehandeln genom det allmänna tjänstehandelsavtalet, GATS (General Agreement on Trade in Services), som trädde i kraft 1995. Avtalet gäller bl.a. handel med utbildningstjänster. Undantaget från avtalet är tjänster som tillhandahålls i utövandet av statliga befogenheter, dvs. tjänster som tillhandahålls varken på kommersiella grunder eller i konkurrens med en eller flera tillhandahållare av tjänster. Det finns i dag ingen rättslig praxis som ger vägledning avseende hur avtalet skall tillämpas inom utbildningsområdet. Det bör utredas vad ett införande av studieavgifter kan få för konsekvenser i fråga om tillämpningen av GATS-avtalet.

Studenter från länder utanför EES

Inom Europeiska unionen är all diskriminering på grund av nationalitet förbjuden enligt Romfördraget. Det innebär att EU?medborgare skall erbjudas utbildning på samma villkor som inhemska medborgare. Det utbildningsutbyte som Sverige traditionellt har haft med EES?länder, och de långtgående principerna om likabehandling av studenter i Norden, motiverar att även studenter och doktorander från dessa länder skall erbjudas utbildning på samma villkor som studenter och doktorander från EU. Detta gör sig gällande även i fråga om studenter från Schweiz mot bakgrund av det avtal som slutits med EU och dess medlemsstater om fri rörlighet för personer. Det finns dock ett behov av att tydligt kunna identifiera de studenter som skall ha rätt till avgiftsfri utbildning. Sådana personer som har uppehållstillstånd av andra skäl än studier bör undantas från avgiftsskyldighet. Ett sådant undantag kan även t.ex. beröra invandrare som har en stark anknytning till Sverige på grund av giftermål, arbete etc. samt flyktingar och personer som innefattas av rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

För att underlätta rekryteringen av utländska studenter förekommer det att lärosäten använder förmedlingsagenter. Detta är särskilt vanligt i Asien. Det finns ett behov av att utreda hur studenter skall garanteras fullständig information om studierna och villkoren för dem. Det finns också ett behov av att klarlägga dels vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om hur rekryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels om vilka betalningskrav förmedlingsagenterna lägger på studenterna.

Uppdraget

Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning

En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att statliga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES för grundläggande högskoleutbildning. Den föreslagna ordningen skall vara rättssäker för individen. Utgångspunkten skall vara att avgifter som motsvarar minst full kostnadstäckning får tas ut.

Utredaren skall lämna förslag till vilka tillträdesregler som skall gälla för avgiftsfinansierad utbildning.

Utredaren skall vidare lämna förslag till åtgärder som säkerställer att avgiftsfinansierad utbildning inte bedrivs på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att detta får negativ inverkan på övrig utbildning.

Studieavgifter i forskarutbildning

Utredaren skall överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktorander från länder utanför EES för forskarutbildning.

Om utredaren finner att det bör vara möjligt att ta ut avgifter av doktorander, skall utredaren lämna förslag till en sådan ordning och föreslå vilka tillträdesregler som skall gälla för en avgiftsfinansierad forskarutbildning. Den föreslagna ordningen skall vara rättssäker för individen.

Även i denna del skall utredaren utgå från att de avgifter som tas ut skall motsvara minst full kostnadstäckning.

Utredaren skall särskilt belysa hur uttag av avgifter förhåller sig till eventuell studiefinansiering som erbjuds doktorander.

Vidare skall utredaren analysera vilka konsekvenser studieavgifter för forskarutbildning kan få för svenska forskningsmiljöer så att forskningen inte påverkas negativt.

Avgiftsfrihet respektive avgiftsskyldighet

Utredaren skall föreslå hur en bestämmelse om studieavgiftsfrihet för studenter från länder inom EES kan utformas i högskolelagen.

Vidare skall utredaren närmare precisera vilka studenter som skall komma i fråga för avgiftsfrihet respektive studieavgifter. Utredaren skall överväga om det finns anledning att införa undantag från studieavgiftsskyldighet för studenter från länder utanför EES. I samband med detta skall utredaren särskilt beakta de studenter som deltar i utbytesprogram.

Vidare skall utredaren överväga om även studenter från Schweiz bör omfattas av studieavgiftsfriheten mot bakgrund av det avtal som slutits mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer.

Internationella aspekter och jämförande studier

Utredaren skall analysera vilka konsekvenser ett svenskt införande av studieavgifter för utländska studenter kan ha i relation till EG-rättens regler om konkurrens och inre marknad. Utredaren skall vidare analysera vilka konsekvenser ett sådant införande kan ha i relation till GATS-avtalet och för Sveriges position i fortsatta GATS- förhandlingar.

De förslag som lämnas av utredaren skall stå i överensstämmelse med EG-rätt och med avtal som EU eller Sverige har med andra stater.

Utredaren skall beakta Sveriges mål för global utveckling som lagts fram i propositionen Gemensamt ansvar i Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122).

Utredaren skall överväga hur studieavgiftsbetalande studenter inför studierna skall garanteras fullständig information om studierna och villkoren för dem. Utredaren skall vidare föreslå vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om dels hur rekryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels vilka betalningskrav som dessa lägger på studenterna.

Utredaren skall i sina överväganden studera och beakta de system för studieavgifter som gäller för utländska studenter i andra länder, t.ex. Storbritannien, Nederländerna och Australien.

Författningsreglering

Utredaren skall utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig.

Uppdragets genomförande

Samråd

Utredaren skall samråda med Migrationsverket, Sida, Svenska institutet, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Ekonomistyrningsverket, Kommerskollegium, universitet och högskolor, Högskoleverket, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Kungliga Vetenskapsakademien, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond och Vetenskapsrådet. Utredaren skall vidare samråda med Utredningen för översyn av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (U 2004:03) och Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01).

Redovisning

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2006.

(Utbildningsdepartementet)