Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna om avdrag vid beskattningen för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Utredaren skall undersöka vilka effekter för arbetskraftens rörlighet och den regionala utvecklingen som kan uppnås genom en förändring av avdragsrätten vid dubbel bosättning. I uppdraget ingår också att utreda vilka konsekvenser en förändring av avdragsrätten vid dubbel bosättning kan få för olika familjesituationer och risken för skattefusk. Utredaren skall utifrån resultatet av undersökningen och de grundläggande principerna för inkomstbeskattningen lämna förslag till förändringar i avdragsmöjligheterna vid dubbel bosättning som bedöms leda till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, som kan förstärka regional utveckling och som inte ökar riskerna för fusk. Utredaren får även ta upp andra frågeställningar som har med avdragsrätten att göra.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Nuvarande ordning

Avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning medges vid inkomsttaxeringen om den skattskyldige på grund av sitt arbete flyttat till en ny bostadsort, om en bostad för den skattskyldige, dennes make, sambo eller familj behållits på den tidigare bostadsorten och sådan dubbel bosättning är skälig på grund av

1. makens eller sambons förvärvsverksamhet,

2. svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten, eller

3. någon annan särskild omständighet.

För avdragsrätt krävs också att den skattskyldige övernattar på arbetsorten och att avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än 50 kilometer. Den som är gift eller sambo får dra av kostnaderna för dubbel bosättning under högst tre år. För andra gäller avdragsmöjligheten i längst ett år. Kostnaderna får dock dras av för längre tid om anställningens natur eller andra särskilda skäl talar för det.

Avdragsgilla kostnader är de ökade utgifterna för logi samt för måltider och småutgifter på arbetsorten. Ökade utgifter för logi skall dras av med ett belopp som motsvarar den faktiska utgiften. Ökade utgifter för måltider och småutgifter skall dras av antingen med den faktiska utgiftsökningen eller med ett belopp som beräknas enligt schablon. Den schablonmässiga utgiftsökningen beräknas till 30 procent av maximibeloppet per hel dag om arbetsorten ligger i Sverige, dvs. 60 kronor per hel dag, och till 30 procent av normalbeloppet per hel dag om arbetsorten ligger utomlands, dvs. mellan ca 60 och 280 kronor per hel dag beroende på land.

Rätt till avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning kunde ges första gången vid 1964 års inkomsttaxering (prop. 1963:120, BevU 33, SFS 1963:265). Dessförinnan hade det inte funnits någon möjlighet till avdrag och inställningen i dåvarande praxis var att när den skattskyldige valde att bosätta sig på annan ort och därför fick ökade kostnader för uppehälle skulle dessa kostnader anses utgöra den skattskyldiges personliga omkostnader, vilka inte var avdragsgilla. I förarbetena (SOU 1962:47 s. 76- 78 och prop. 1963:120 s. 69) ansågs konsekvenserna av dåvarande praxis inte tillfredsställande. Starka skälighetssynpunkter kunde anföras för en betydande utvidgning av möjligheterna till avdrag för ökade levnadskostnader. Den då rådande situationen på bostadsmarknaden hade lett till att den som tog anställning på ny ort drabbades av betydligt höjda levnadskostnader under en övergångstid till dess att en ny familjebostad kunde ordnas. Gentemot inställningen att ökade kostnader vid dubbel bosättning var att hänföra till personliga levnadskostnader - på grund av frivilligt träffade val - framhölls att skattebördan för samtaxerade makar måste avvägas med utgångspunkt från att makar normalt hade gemensamt hushåll. Om de på grund av sin förvärvsverksamhet eller andra liknande skäl inte hade gemensamt hushåll borde den därigenom sänkta skatteförmågan beaktas genom avdrag för merkostnaderna. Däremot borde sådant avdrag inte komma i fråga enbart på grund av att makarna var bosatta på skilda orter eller att de särtaxerades.

Behovet av en översyn

Avdragsmöjligheterna för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning har setts över av Utredningen om avdrag för ökade levnadskostnader m.m. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande Förmåner och ökade levnadskostnader (SOU 1999:94), som överlämnades till regeringen i september 1999, endast mindre justeringar i reglerna. Betänkandet har remitterats och förslagen har beretts inom Regeringskansliet.

Riksdagen tillkännagav i mars 2000 att en utvidgning av avdragsrätten för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning skulle kunna ge positiva effekter i form av ökad rörlighet på arbetsmarknaden och bättre möjligheter att bo och arbeta i glesbygd och att regeringen borde genomföra en utredning som belyser dessa effekter (bet. 1999/2000:SkU13, rskr. 1999/2000:143).

När riksdagen lämnade sitt tillkännagivande pågick redan arbetet i den regionalpolitiska utredningen (N 1999:01), vilken hade i uppdrag att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skulle inriktas och utformas under 2000- talets början. Beredningen av utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87) resulterade i regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4).

Därefter tillkallades en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en översyn av de generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar till arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet med särskild tyngdpunkt på flyttningsbidragen samt genomföra en översyn av andra tänkbara möjligheter för att främja tillgången till nyckelpersoner i mindre lokala arbetsmarknadsregioner och i övriga lokala arbetsmarknadsregioner där det finns en efterfrågan (dir. 2002:80). Utredaren överlämnade sitt betänkande Ökad rörlighet för sysselsättning och tillväxt (SOU 2003:37) i april 2003.

Under beredningen av frågan om förändringar i avdragsmöjligheterna för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning har det uppmärksammats att det mot bakgrund av resultatet av de nämnda utredningarna finns skäl att ytterligare undersöka vilka regionala utvecklingspolitiska effekter som kan uppnås genom en ändring av nuvarande regler för avdrag vid dubbel bosättning.

Uppdraget

Utredaren skall göra en översyn av avdragsrätten för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning och undersöka om avdragsrätten kan utformas så att den förstärker rörligheten på arbetsmarknaden och den regionala utvecklingen på kort och lång sikt. Reglerna skall utformas så att de inte kan missbrukas. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. I översynen ingår att som ett första steg genomföra en grundläggande utredning om hur dagens system fungerar. Därefter bör utredaren särskilt belysa

• om, och i så fall hur, en förändrad avdragsrätt kan stimulera rörligheten på arbetsmarknaden,
• hur avdragsrätten kan påverka näringslivets behov av och tillgång till arbetskraft,
• hur en förändring av avdragsrätten på lång och kort sikt kan väntas påverka människors pendlings- och bosättningsmönster i olika typer av arbetsmarknadsregioner,
• vilka regioner som kan få fördelar respektive nackdelar vid en förändring av avdragsrätten, samt
• var i landet personer som kommer att kunna utnyttja en förändring av avdragsrätten är bosatta.

I detta sammanhang skall utredaren även undersöka om eventuella svårigheter att avyttra bostaden på den tidigare bostadsorten bör beaktas vid utformningen av avdragsreglerna och hur en sådan regel i så fall skulle vara utformad. Utredaren skall vidare belysa de effekter en förändring kan få i fråga om avdragsfusk samt budgetmässiga konsekvenser för det allmänna.

Utredaren skall i arbetet beakta Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87), Riksrevisionsverkets rapport om Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet (RRV 2001:20) och betänkandet Ökad rörlighet för sysselsättning och tillväxt (SOU 2003:37) från Utredningen om rörlighetsstimulanser. Om dessa material inte ger tillräcklig ledning för slutsatser, skall utredaren komplettera materialet.

I det fall en skattskyldig på grund av sitt arbete har flyttat till en ny bostadsort men maken eller sambon bor kvar i den gemensamma bostaden på den gamla bostadsorten på grund av t.ex. arbete, kan avdragsrätt för dubbel bosättning föreligga. Om däremot en gemensam bostad inte finns på den gamla bostadsorten, som t.ex. för särbor, uppkommer efter flytten oftast inte någon avdragsrätt för dubbel bosättning. Förhållandena i de båda fallen ser efter flytten i princip lika ut men skiljer sig åt i avdragshänseende. Utredaren skall undersöka vilka konsekvenser en förändring av avdragsrätten kan få för olika familjesituationer.

Utredaren skall utifrån resultatet av undersökningen och grundläggande principer för inkomstbeskattningen bedöma om en förändring av avdragsrätten kan leda till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och förstärka den regionala utvecklingspolitiken. Utredaren skall även bedöma om en omvandling av avdragsrätten till ett motsvarande bidrag kan vara ett mer effektivt medel för att uppfylla ändamålet med avdragsrätten. Om utredaren kommer fram till att avdragsrätten bör förändras eller att den bör omvandlas till ett bidrag, skall utredaren lämna förslag till författningsändringar.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågeställningar som har att göra med avdragsrätten för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2005.

(Finansdepartementet)