SOU 2003:37

Geografisk rörlighet för sysselsättning och tillväxt

Förkortningar och symboler

AIS Arbetsmarknadsverkets informationssys-

tem.

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen. AMV Arbetsmarknadsverket.

Sammanfattning

En väl fungerande kompetensförsörjning är grunden för regional utveckling och tillväxt. Genom en effektiv matchning av arbetssökande och lediga jobb kan outnyttjade resurser tas tillvara och förutsättningarna för sysselsättning och ekonomisk tillväxt förbättras. Detta förutsätter att de arbetssökande är rörliga såväl mellan yrken som mellan olika regioner. I tider med snabb strukturomvandling är rörlighet från branscher som stagnerar till branscher i tillväxt viktig för arbetsmarknadens funktionssätt. Rörlighet minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå med inflationsdrivande lönehöjningar och minskad produktion som följd.

Inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstateras att tillgången till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthållas. Den ojämna regionala utvecklingen ställer krav på åtgärder för att främja tillgången på kvalificerad arbetskraft. Områden som i regionalpolitiska sammanhang sägs vara i särskilt behov av sådana åtgärder är norra Sveriges inland respektive delar av Bergslagen, Dalsland och Värmland.1

Den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande visar, liksom en rad andra studier, att den geografiska rörligheten i form av flyttningar har minskat sedan slutet på 1960-talet. Motiven för flyttningar har förändrats i än större utsträckning. I dag görs endast omkring en knapp tiondel av alla flyttningar i Sverige av arbetsmarknadsrelaterade skäl jämfört med mellan 20 och 30 procent på femtio- och sextiotalen. Istället har bl.a. sociala förhållanden och byte av miljö ökat i betydelse.2 Detta har i regional- och tillväxt-

1Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 2 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København.

politiska sammanhang föranlett en diskussion om hur den arbetsmarknadsrelaterade geografiska rörligheten kan stimuleras.

Men i takt med att de arbetsmarknadsrelaterade flyttarna, ökar andra former av geografisk rörlighet, främst pendlingen. Andelen som pendlar över kommungräns har ökat från knappt 24 till 30 procent mellan 1985 och 2000 och andelen som pendlar över lokal arbetsmarknadsgräns har ökat från 5 till 8 procent under samma period. Den ökande pendlingen under de senaste decennierna har lett till en framväxt av större sammanhängande arbetsmarknadsregioner. Genom regionförstoring kan fler människor få tillgång till ett bredare utbud av arbete, bostäder och service. Större regioner med mer differentierad näringsstruktur har också bättre förutsättningar att möta konjunkturnedgångar än mindre regioner som är beroende av en eller ett fåtal branscher.

Utredningens uppdrag är dels att göra en översyn av generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet med särskilt tyngdpunkt på flyttningsbidragen, dels att göra en översyn av andra möjligheter att främja tillgången till nyckelpersoner regionalt.

Rörlighetsstimulanser och krav på geografisk rörlighet inom arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitiken har i första hand ett nationellt uppdrag att bidra till att skapa väl fungerande arbetsmarknader med full sysselsättning och tillväxt. Regeringen har betonat att huvuduppgiften för arbetsmarknadspolitiken är att medverka till att arbetssökande snabbt sammanförs med vakanta platser.3 En effektiv matchning av arbetssökande och arbetsgivare genom förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och flyttstimulanser bidrar till att arbetslöshetstiderna kortas och att arbetsgivare snabbt kan tillsätta lediga platser. Flyttstimulanserna utgörs i dag av tre bidragsformer: respenning (ersättning för sökande- och tillträdesresa samt bidrag för flytt av den arbetssökandes bohag) starthjälp samt pendlingsbidrag (dag- och veckopendling). Veckopendling är infört på försök till och med den 31 december 2003.

Det finns också krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet. I lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns en regel som direkt berör frågan om geografisk rörlighet och som säger att en

3Prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 13.

arbetssökande under de första 100 ersättningsdagarna har rätt att begränsa sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde. Detta innebär å andra sidan att den arbetssökande därefter ska ha ett vidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde. Lagen ställer krav på att den arbetssökande söker arbete aktivt och är villig att acceptera lämpligt arbete även om detta kräver flytt eller veckopendling.

Under 1990-talet har arbetsmarknadspolitiken också fått ett regionalpolitiskt uppdrag med regionernas specifika behov och förutsättningar som utgångspunkt. Arbetsmarknadsverket (AMV) ska bidra till att främja det regionalpolitiska målet om väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknader med en god servicenivå i alla delar av landet. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål med individ och arbetsgivare i fokus kan stå i motsättning till det regionalpolitiska uppdraget. Detta är också något som riksdagens revisorer påpekar i sin rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna.4 I ett regionalpolitiskt perspektiv kan åtgärder för att öka den geografiska rörligheten bidra till att förstärka en redan pågående process av befolkningsminskning med negativa effekter för den regionala utvecklingen som följd.

Geografisk rörlighet – ett lågt prioriterat område inom AMV

Det finns mycket som vittnar om att arbetet med geografisk rörlighet i dag inte är prioriterat inom AMV. De mål som finns i 2003 års regleringsbrev berör endast den geografiska rörligheten indirekt. Regeringen överlåter därmed till AMV att själv styra arbetet med geografisk rörlighet, om än med viss uppföljning av arbetet med regeln om geografiskt vidgat sökområde efter 100 dagar samt av hur arbetet med interlokala anvisningar bedrivs. Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet 2003 konstaterar att den yrkesmässiga och geografiska rörligheten är av central betydelse för matchningsprocessen men innehåller inga direktiv eller mål för hur arbetet med geografisk rörlighet ska bedrivas. Endast ett fåtal länsarbetsnämnder har någon uttalad policy för arbetet med geografisk rörlighet.

Det finns också annat som tyder på att arbetet med geografisk rörlighet inte är prioriterat. Det finns undersökningar som visar att handläggarna endast i liten utsträckning uppmuntrar eller upp-

4 Riksdagens revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2.

manar till geografisk rörlighet, detta gäller både tiden före och efter det att den arbetssökande har uppnått 100 ersättningsdagar. Initiativet till geografisk rörlighet förefaller i första hand komma från de arbetssökande. Både antalet beviljade flyttningsbidrag och antalet interlokala anvisningar avtar relativt kraftigt i samband i takt med att den arbetssökande uppnår ett ökat antal inskrivningsdagar.

Flyttstöden är för svaga

Det finns en rad studier av bohagstransporten och starthjälpen som visar att flyttningsbidragen endast är av marginell betydelse för att människors benägenhet att flytta. En egeninitierad utvärdering av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet från 2001 gjord av Riksrevisionsverket visar att av dem som fick ersättning för bohagstransport och starhjälp under 1999 trodde 85 procent att de skulle ha flyttat även utan ekonomisk ersättning. En tredjedel av bidragen gavs till arbetssökande under 25 år vilket enligt regelverket endast får ske om det finns särskilda skäl. Riksrevisionsverket förespråkar därför att starthjälpen tas bort och att åldersgränsen sänks till 20 år.5

Flyttningsbidragen i sin nuvarande utformning, dvs. med syfte att täcka de direkta kostnaderna för en flytt, kan antas väga relativt lätt i ett flyttbeslut där fördelarna med flytten ställs mot förlusten av en mängd platsspecifika tillgångar i hemregionen, bl.a. sociala relationer till släkt och vänner. I pendlingsbeslutet ser beslutssituationen något annorlunda ut. Ett beslut att dag- eller veckopendla innebär inte att individen tvingas bryta upp från hemmiljön på samma sätt som vid en flytt. Beslutet att börja dagpendla över längre sträckor handlar om att väga den minskade fritid och de ekonomiska kostnader som uppstår p.g.a. arbetspendlingen, mot nyttan av att få tillgång till en större arbetsmarknad. Det är troligt att ersättning för direkta reskostnader väger tyngre i en sådan kalkyl. Beslutet om att veckopendla är förknippat med något större sociala kostnader i form av att inte kunna träffa familj och vänner i veckorna, men individen tvingas inte bryta upp från sin hemmiljö på samma sätt som vid en flytt.

5 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20.

Svårt att stimulera rörlighet utanför de naturliga flyttmönstren

En undersökning av de beslut om flyttningsbidrag som fattades under 2001 och 2002 visar att både ersättningen för bohagstransport och starthjälpen i stor utsträckning ges till dem som är yngre och välutbildade, dvs. de grupper som är mest flyttbenägna i befolkningen. Det har visat sig vara betydligt svårare att nå de som är äldre än 30 år, de med lägre utbildningsnivå och de med längre inskrivningstid. 58 procent av dem som får ersättning för bohagstransport eller starthjälp är yngre än 30 år jämfört med 27 procent av de öppet arbetslösa eller i åtgärder. Pendlingsbidragen är de flyttningsbidrag som beviljas jämnast över olika åldrar och inskrivningstider.

Prioritera pendling

Befolkningsutvecklingen speglar på många sätt regioners utvecklingsmöjligheter. Befolkningsunderlaget i en region utgör grunden för skatteintag och konsumtion och därmed också för det offentliga och kommersiella serviceutbudet. Regioner med låg servicenivå är ofta mindre attraktiva som bostadsorter vilket i sin tur kan förstärka utflyttningen ytterligare och leda till minskad inflyttning.

Utredningen menar att stimulanser av pendling har uppenbara fördelar i förhållande till flyttstimulanser ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. Medan ersättningen för bohagstransport och starthjälpen leder till en omfördelning av befolkningen från mindre och mer glesbefolkade regioner till storstadsregioner, framför allt till Stockholmsregionen, så erbjuder pendlingsbidraget en möjlighet för människor att få tillgång till ett vidare omland samtidigt som de kan bo kvar på sin hemort.

AMS framhåller i en aktuell rapport att möjligheterna att lösa tillväxtregionernas problem genom att stimulera inflyttning av arbetslösa från glesbygden är begränsade. Man menar att en ökad utflyttning riskerar att skapa större problem i de mindre regionerna än vad det löser i tillväxtregionerna. Rapporten efterlyser därför en satsning på pendlingsbidragen.6

6 Israelsson Torbjörn, Strannefors Tord & Tydén Hans (2002): Geografisk rörlighet och arbetsgivarebyten, URA 2003:1, Arbetsmarknadsstyrelsen Stockholm.

Utredningens förslag

Förstärk pendlingsstödet

Utredningen föreslår att dagpendlingsbidraget förstärks genom att ersättning för dagpendling höjs från 1 200 kr i månaden till 2 200 kr. Ersättningen utgår som tidigare endast för den del av kostnaden som överstiger kostnaden för pendling inom normalt pendlingsavstånd. Utredningen föreslår också att veckopendlingsbidraget utökas med ett fast kontantbidrag på 1 200 kr i månaden avsett för att täcka del av kostnad för dubbelt boende. Pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd föreslås vidare få lämnas under högst 2 år istället för som tidigare under högst sex månader.

Utredningen föreslår också att en förutsättning för att stödet om veckopendling får lämnas är att arbetsgivaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras. Förslaget motiveras av att utredningen finner det rimligt att staten och arbetsgivarna i detta avseende delar på ansvaret för arbetskraftsförsörjningen.

Stimulera flytt av nyckelpersoner till stödområden

För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel och vars förutsättningar att lösa situationer med arbetskraftsbrist med pendling är sämre, bedömer utredningen att det krävs kraftigare stimulanser än vad flyttningsbidragen erbjuder i dag. Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skattegynnande tjänster i stödområden. Anställd som innehar en skattegynnad tjänst skall ta upp 75 % av lönen och andra ersättningar från den skattegynnade tjänsten som intäkt. I övrigt sker beskattning av löneinkomsten enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229). Beslut om vad som utgör en skattegynnad tjänst fattas av länsarbetsnämnderna. Förslaget om skattgynnade tjänster har begränsats till att gälla delar av det nationella stödområde som definieras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. De särskilda beskattningsreglerna föreslås gälla under de tre första åren av anställningen, dvs. under 36 månader. Därefter skall vanliga beskattningsregler gälla. En enskild person bör endast kunna få komma i åtnjutande av lättnaden en gång.

Både pendlingsbidragen och de skattegynnade tjänsterna avser att stimulera den arbetssökande till geografisk rörlighet i ett inledande skede. Bidragen är därför tidsbegränsade. De ska underlätta för individen att prova på att arbeta på en ort som den inte hade sökt sig till annars och kan i förlängningen också göra individen mer benägen att byta bostadsort.

Ta bort ersättning för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp

Utredningen föreslår vidare att ersättning för bohagstransport och starthjälp i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag tas bort. Anledningarna till detta är flera. Det finns mycket som tyder på att ersättning för bohagstransport och starthjälp i första hand bidrar till att stödja flyttningar som skulle ha ägt rum även utan ekonomisk ersättning. Den relativt stora andelen bidrag som beviljas i samband med att den arbetssökande skrivs in på arbetsförmedlingen bidrar till att förstärka bilden av att stöden i många fall inte utgör en integrerad del av arbetsförmedlingarnas verksamhet.

Utredningen förespråkar att sökanderesorna ska behållas eftersom det framstår som rimligt att subventionera resor till arbetsgivare där det är ovisst om resultatet blir lyckosamt. Det är betydligt svårare att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv motivera en subvention av den första resan till arbetet. Eftersom personen redan har accepterat jobbet så är ersättning för tillträdesresan av begränsat värde som stimulans. Utredningen föreslår därför att ersättningen för tillträdesresa tas bort. I de fall då individer erhåller pendlingsbidrag är tillträdesresan i princip redan subventionerad.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 a kap.

1 §

Anställd som innehar sådan skattegynnad tjänst som avses i 2 § skall inte ta upp sådan del av lön, arvode eller liknande ersättning eller förmån och sådana ersättningar för utgifter som avses i 5 §.

2 §

Med skattegynnad tjänst avses tjänst inom ett stödområde och som efter beslut av Länsarbetsnämnd funnits kräva sådan särskild kompetens som det råder brist på i regionen.

Med stödområde enligt första stycket avses de områden som anges i förordningen ( 1999:1382 ) om stödområden för vissa regionala företagsstöd, med undantag för Luleå kommun, Piteå kommun, Umeå kommun,

Sundsvalls kommun, Bengtsfors kommun, Dals-Eds kommun, Karlsborgs kommun samt Åmåls kommun.

3 §

Bestämmelserna i 1 § gäller bara om

– arbetsgivaren hör hemma i Sverige eller är ett utländskt företag med fast driftställe i Sverige, och

– arbetstagaren inte varit bosatt inom stödområde som anges i 2 § någon gång under de tre kalenderår som föregått det kalenderår då arbetet påbörjas, och

– arbetstagaren bosätter sig på tjänstgöringsorten senast tre månader efter det att arbetet påbörjats och är bosatt där under hela den tid anställningen pågår, dock minst ett år. Om det finns synnerliga skäl får tidsgränsen för anställningen vara kortare.

4 §

Bestämmelserna i 1 § får tilllämpas bara under de tre första åren av anställningen. Bestämmelserna får tillämpas bara en gång för varje enskild person.

5 §

Bestämmelserna i 1 § gäller

1. 25 procent av lön, arvode eller liknande ersättning eller förmån av den skattegynnade tjänsten, och

2. ersättningar för utgifter som

arbetstagaren har haft för flyttning till tjänsteorten,

Som lön behandlas även sådana ersättningar i samband med sjukdom som avses i 11 kap 30 § 1, 2 och 4 samt 42 §, under förutsättning att ersättningen helt eller till huvudsaklig del grundar sig på inkomst av den skattegynnade tjänsten.

6 §

Beslut om tillämpning av 1– 5 §§ fattas årligen, efter ansökan av den enskilde, av skattemyndigheten. Sådan ansökan skall göras i samband med att deklarationen för det aktuella beskattningsåret ges in.

1. Utredningsuppdraget och disposition av betänkande

1.1. Direktiven

Utredaren skall göra en översyn av generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet som ligger utanför det naturliga flyttmönstret, med särskilt tyngdpunkt på flyttningsbidragen. Utredaren skall i detta arbete granska effekterna av nuvarande rörlighetsstimulerande insatser samt förutsättningslöst granska behov av och motiv för rörlighetsstimulanser.

Utredaren skall också göra en översyn av andra möjligheter att främja tillgången till nyckelpersoner i mindre lokala arbetsmarknadsregioner, men också i övriga lokala arbetsmarknader där det finns en efterfrågan.

Utredaren skall i detta arbete beakta:

─

de förändringar som nyligen gjorts av arbetslöshetsförsäkring och pendlingsstöd,

─

aktuella utvärderingsresultat,

─

mål för arbetsmarknadspolitiken,

─

riktlinjer för den nya regionala utvecklingspolitiken,

─

erfarenheter av individinriktade åtgärder gjorda i jämförbara länder,

─

gränsdragningen mot andra arbetsmarknadspolitiska program samt

─

stöd inom andra politikområden.

Betänkandet skall innehålla uppföljningsbara mål för geografisk rörlighet som kan användas i regleringsbrevet för arbetsmarknadsverket.

Utredningen ska lämna förslag med anknytning till rörelsestimulanser som översynen kan ge upphov till.

1.2. Disposition av betänkandet

Kapitlet Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet presenterar den arbetsmarknads- och regionalpolitiska bakgrunden till utredningen. I kapitlet diskuteras vilken betydelse geografisk rörlighet kan förväntas ha för den regionala kompetensförsörjningen i relation till andra slags anpassningsmekanismer på arbetsmarknaden, bl.a. utbildning.

Kapitlet Geografisk rörlighet – hinder och drivkrafter ger en översikt över hur flyttningar och pendling har förändrats över tiden i Sverige. Det beskriver också motiv och hinder för geografisk rörlighet samt hur den geografiska rörligheten varierar med ålder, utbildningsnivå och en rad andra individ- och omgivningsrelaterade faktorer.

I kapitlet Arbetsmarknadspolitik och geografisk rörlighet beskrivs det regelverk som utgör ramen för AMV:s arbete med geografisk rörlighet. Översikten omfattar de nya reglerna om begränsat sökområde innan 100 ersättningsdagar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, en beskrivning av hur flyttningsbidragen har sett ut historiskt samt en översikt över de bidragsformer som idag regleras i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. Genomgången tar också upp de föreskrifter och allmänna råd som AMV ger ut och som är avsedda att komplettera och tolka dessa båda regelverk.

I kapitlet Styrningen av arbetet med geografisk rörlighet inom

Arbetsmarknadsverket görs en översyn av mål och återrapportering enligt regleringsbrevet. Vidare diskuteras styrningen inom AMV.

Förutsättningarna för arbetet med geografisk rörlighet liksom för uppföljningen av detta arbete, ges av en rad övergripande rutiner och arbetssätt inom verket. Kapitlet diskuterar därför också handlingsplanernas betydelse för arbetet med geografisk rörlighet, handläggarnas krav på och uppföljning av de arbetssökandes sökaktivitet före och efter 100 ersättningsdagar har uppnåtts, registerkvaliteten i Arbetsmarknadsverkets informationssystem samt arbetsförmedlingarnas arbete med interlokala anvisningar.

I Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen granskas de flyttningsbidrag som beviljades under 2001 och 2002 med utgångspunkt från de kriterier som anges i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. En annan fråga som studeras är i vilken utsträckning flyttningsbidragen bidrar till att stimulera geografisk rörlighet

utanför vad som i direktiven benämns som det naturliga flyttmönstret.

Kapitlet Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning ger en översikt över tidigare studier av flyttstödens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning. Det diskuterar också förutsättningarna för att stimulera till geografisk rörlighet i form av flytt och pendling.

I kapitlet Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på nyckelpersoner definieras begreppet nyckelperson. Här ges också en översikt över individinriktade åtgärder som syftat till att främja kompetensförsörjningen i Nord-Troms och Finnmark i Nordnorge.

I kapitel 9 presenteras utredningens förslag. Varje förslag följs av en konsekvensbeskrivning.

I det avslutande kapitlet beskrivs hur utredningen har arbetat.

2. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet

2.1. Bakgrund till utredningen

Regeringen har betonat att en av huvuduppgifterna för arbetsmarknadspolitiken är att underlätta geografisk rörlighet.1 Den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande visar liksom en rad andra studier att den geografiska rörligheten i form av flyttningar har minskat sedan slutet på 1960-talet. Motiven för flyttningar har också förändrats. Idag görs endast omkring en knapp tiondel av alla flyttningar i Sverige av arbetsmarknadsrelaterade skäl jämfört med mellan 20 och 30 procent på femtio- och sextiotalen. Istället har bl.a. sociala förhållanden och byte av miljö ökat i betydelse. Människor flyttar i mindre utsträckning till arbete och i större utsträckning till attraktiva boendemiljöer.2 Detta har i regional- och tillväxtpolitiska sammanhang föranlett en diskussion om hur den arbetsmarknadsrelaterade rörligheten kan stimuleras.

Under de senaste åren har regeringen genomfört förändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring samt i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag som syftar till att öka den geografiska rörligheten. En egeninitierad utvärdering av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet från 2001 gjord av Riksrevisionsverket visar att flyttningsbidragen endast är av marginell betydelse i människors flyttbeslut. I en enkätundersökning som riktade sig till dem som fick starthjälp och bohagstransport under 1999 uppgav 85 procent att de trodde att de skulle ha flyttat även utan ekonomisk ersättning. Riksrevisionsverket förespråkar i utvärderingen att starthjälpen tas bort och att åldersgränsen sänkas till 20 år.3

1Prop. 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt. 2 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København. 3 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20.

En annan viktig bakgrund för utredningen är att det inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstateras att tillgången till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthållas. För att motverka den ojämna regionala utvecklingen krävs särskilda åtgärder för att främja tillgången till kvalificerad arbetskraft. Områden som i den senaste regionalpolitiska propositionen sägs vara i särskilt behov av sådana åtgärder är norra Sveriges inland respektive delar av Bergslagen, Dalsland och Värmland.4

2.2. Väl fungerande lokala arbetsmarknader grunden för regional tillväxt och välfärd

En väl fungerade kompetensförsörjning är grunden för regional utveckling och tillväxt. Arbetsmarknadspolitiken har i första hand ett nationellt uppdrag att bidra till att skapa välfungerande arbetsmarknader med full sysselsättning och tillväxt med den arbetssökande och arbetsgivaren i fokus. Arbetsmarknadspolitiken ska genom förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och flyttstimulanser bidra till att korta arbetslöshetstider och medverka till att arbetsgivare snabbt kan tillsätta lediga platser. Detta kräver att de arbetssökande är rörliga såväl mellan yrken som mellan olika regioner. I tider med snabb strukturomvandling är rörlighet från branscher som stagnerar till branscher i tillväxt viktig för arbetsmarknadens funktionssätt. Rörlighet minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå med inflationsdrivande lönehöjningar och minskad produktion som följd. Genom en effektiv matchning kan outnyttjade resurser tas tillvara och förutsättningarna för ekonomiskt tillväxt och sysselsättning förbättras.

Under den senare hälften av 1990-talet fick arbetsmarknadspolitiken även ett regionalpolitiskt uppdrag med regionernas specifika behov och förutsättningar som utgångspunkt. Arbetsmarknadsverket ska bidra till att främja det regionalpolitiska målet om väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknader med en god servicenivå i alla delar av landet genom att vara samverkanspart och medfinansiär i de regionala tillväxtprogrammen. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål med individ och arbetsgivare i fokus kan stå i motsättning till det regionalpolitiska uppdraget. Detta är också

4Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet.

något som riksdagens revisorer påpekar i sin rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna.5 I ett regionalpolitiskt perspektiv kan åtgärder för att öka den geografiska rörligheten bidra till att förstärka en redan pågående process av befolkningsminskning med negativa effekter för den regionala utvecklingen som följd.

2.3. Geografisk rörlighet – en del av problemet och en del av lösningen

De svenska lokala arbetsmarknaderna karakteriseras av stora regionala skillnader både vad gäller sysselsättningsutveckling, ekonomisk tillväxt, tillgång till kvalificerad arbetskraft och arbetslöshet.6Idag står en betydande andel av befolkningen av olika anledningar utanför arbetskraften. Det tredje kvartalet 2002 var 77 procent av kvinnorna och 81 procent av männen sysselsatta.7 Den genomsnittliga sysselsättningsintensiteten bland utomnordiskt födda personer uppgick endast till 60 procent i åldern 20–64 år jämfört med 80 procent bland svenskfödda.8 Den öppna arbetslösheten i riket var under 2002 i genomsnitt fyra procent till vilket 2,5 procent sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska program kan läggas9.

Samtidigt visar en rad undersökning att det råder brist på arbetskraft både inom privat och inom offentlig sektor. Företagsbarometern för år 2002 visar att bristen på kvalificerad arbetskraft är det enskilt viktigaste tillväxthindret för de mindre företagen. 22 procent av företagen uppger att så är fallet.10, 11

Arbetsmarknaden karakteriseras av att det ofta både finns brist på arbetskraft och arbetslöshet, inom en och samma verksamhet, bransch eller region. Ju mer specialiserad arbetsmarknaden blir och ju större krav på långa formella utbildningar eller på annan yrkesmässig specialisering som ställs, desto svårare blir det för arbetskraften att röra sig mellan olika segment på arbetsmarknaden.

5 Riksdagens revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2. 6 ITPS & NUTEK (2002): Regionernas tillstånd 2002: En rapport om tillväxtens förutsättningar i svenska regioner, Östersund. 7 SCB (2002): Arbetskraftsundersökningarna 3:e kvartalet 2002, AM 11 SM 0204. 8 AMS (2003): Riktlinjer för Länsarbetsnämndernas arbete, Stockholm. 9 AMS (2002): Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003, URA 2002:8, Stockholm. 10 Företagarnas riksorganisation & FöreningsSparbanken (2002): Småföretagsbarometern: En rikstäckande undersökning om småföretagarnas uppfattningar och förväntningar om konjunkturen, Stockholm. 11 Företagsbarometern omfattar 4 555 företag inom det privata näringslivet med 1-49 anställda.

Anpassningen på arbetsmarknaden kan ske på olika sätt, bl.a. genom byte av yrke, sektor, arbetsplats eller region, eller genom att arbetskraften utbildar sig eller kvalificerar sig på annat sätt. Rörligheten på arbetsmarknaden i form av arbetsbyten är omfattande. Antalet arbetsbyten var relativt högt och svagt ökande under 1990talet med över 400 000 företagsbyten årligen under senare hälften av 1990-talet, en siffra som steg till över 500 000 under år 2000.12Över ett något längre tidsperspektiv har andelen av de förvärvsarbetande som byter arbetsgivare under ett år minskat något från 12 procent i början av 1970-talet till 10 procent i slutet av 1990talet.13

Strukturomvandlingen under 1990-talet var till stora delar en process av lokal karaktär. Anpassningen skedde i större utsträckning genom lokala branschbyten än genom flyttningar. I de svenska lokala arbetsmarknaderna avser den största delen, omkring 80– 90 procent, av bruttorekryteringen (de som börjar förvärvsarbeta eller byter näringsgren) av lokal arbetskraft. Det är i de mindre lokala arbetsmarknaderna som arbetsmarknaden i minst utsträckning fungerar genom lokal anpassning. Detta beroende på att branschstrukturen är smalare och utbildningsnivåerna lägre i mindre regioner vilket försvårar för den lokala anpassningen. Flyttningarna spelar en mindre roll för de stora arbetsmarknaderna.14

En viktig utvecklingstrend är framväxten av större sammanhängande arbetsmarknadsregioner. Större regioner med mer differentierad näringsstruktur har visat sig ha större förmåga att möta konjunkturnedgångar än mindre regioner som är beroende av en eller ett fåtal branscher. När regionerna omfattar fler människor får också arbetsgivare lättare för hitta arbetskraft med rätt kompetens. Förutsättningarna för att åstadkomma regionförstoring varierar dock i olika delar av landet bl.a. beroende på läge i förhållande till andra centra, transport- och kommunikationssystemets utbyggnad och på befolkningsstorleken. För att en utbyggnad av snabbtåg ska vara samhällsekonomiskt lönsam krävs ett relativt stort befolkningsunderlag.

En förutsättning för att anpassningsmekanismerna ska fungera är att det finns incitament för arbetskraften att ta jobb, att röra på sig

12 SCB (2002): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden 2000, Statistiska meddelanden AM 32 SM 0202. 13 AMS (2002): Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003, URA 2002:8, Stockholm. 14 Johansson Mats & Persson Lars Olof (2000): Lokala arbetsmarknader i konkurrens:

Arbetskraftens rörlighet under 1990-talet, Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36, Stockholm.

geografiskt, att prova på nya yrkesområden och inte minst att utbilda sig. Utgångspunkten är att lönen bör fungera som ett viktigt incitament för rörlighet och utbildning. Den svenska arbetsmarknaden karakteriseras av en relativt sammanpressad lönestruktur och den ekonomiska avkastningen på investeringar i utbildning är i vissa fall liten. Arbetsgivaren har också en viktig roll i att stimulera till rörlighet genom att erbjuda goda arbetsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för den anställda. Det regionalpolitiska dilemmat är att företag i regioner med svagare utveckling ofta redan har kostnads- och intäktsnackdelar, bl.a. i form av en mindre hemmamarknad, svårare att få arbetskraft samt sämre tillgång till och högre kostnader för kommunikationer, vilket gör det svårare att konkurrera om arbetskraften genom lönesättning.

Geografisk rörlighet

I de fall då det finns regionala obalanser i form av att efterfrågan på arbetskraft med en viss kompetens finns i vissa regioner, och då de arbetssökande med den sökta kompetensen finns i andra regioner, blir rörligheten viktig. Geografisk rörlighet påverkas av en rad förhållanden på arbetsmarknaden. Rörligheten gynnas när arbetsgivare blir frikostigare med att bevilja tjänstledighet och när lediga platser annonseras brett och i god tid. Arbetsgivare kan också premiera geografisk rörlighet vid tillsättning av lediga platser. Ett exempel är universitetssystemet i USA där det är i det närmsta obligatoriskt att efter doktorsexamen flytta till annat universitet i samband med den första anställningen som universitetslärare.15 Nationella regelverk kan ibland utgöra ett hinder för rörligheten mellan länder. En översyn av hur regelverken i de nordiska länderna kan harmoniseras pågår för närvarande i Nordiska ministerrådets regi.

Staten bidrar på en mängd olika sätt till att stimulera den geografiska rörligheten (se tabell 2.1). Det övergripande rörlighetsstimulerande instrumentet inom arbetsmarknadspolitiken är krav på att den arbetssökande för att få uppbära arbetslöshetsersättning efter 100 ersättningsdagar ska söka jobb även på andra orter än hemorten. Inom arbetsmarknadspolitiken kan flytt och pendling stimuleras genom att de arbetssökande beviljas ersättning för direkta kostnader i samband med att de tar arbete i annan region än

15 Dahl Sonja (1998): Rörlighet vid universitet och högskolor, SULF.

hemregionen. Stimulanser utanför arbetsmarknadspolitiken handlar om utbyggnad av infrastruktur, bl.a. i form av vägar, spårbunden trafik, kollektivtrafik och bredband som bidrar till att stödja fysisk eller virtuell rörlighet. Bostadsbyggande kan vara ett sätt att främja ökad inflyttning i regioner med bostadsbrist. Subventionerad kollektivtrafik eller skatteavdrag för de kostnader som uppstår i samband med arbetsresor eller i samband med dubbelt boende främjar också rörligheten.

Rörligheten i form av arbetspendling har ökat som en följd av utbyggda kommunikationer. Människor kan idag pendla över större avstånd med samma tidsåtgång. Även den virtuella avståndsöverbryggande rörligheten har ökat. Tillgången till dator i hemmet har ökat kraftigt under de senaste åren. Sverige anses vara världens snabbast ökande datormarknad, bl.a. beroende på ändrade skatteregler (slopad förmånsbeskattning för hemmadatorer åt anställda). Distansarbetet har dock inte ökat i den takt som har förväntats16.

Tabell 2.1. Olika slags åtgärder som påverkar den arbetsmarknadsrelaterade rörligheten

16SOU 1998:15: Distansarbete, Betänkande från distansutredningen.

Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken Övriga åtgärder

Pendling

Ersättning för delar av faktiska kostnader för dags- eller veckopendling.

Skatteavdrag för arbetspendling med bil. Utbyggda kommunikationer (vägar, spårbunden trafik). Subventionerad kollektivtrafik.

Veckopendling Ersättning för kostnad i samband med

dubbelt boende. Ersättning för resor mellan bostäder.

Skatteavdrag för dubbelt boende.

Flyttningar

Ersättning för sökande- och tillträdesresor. Ersättning för direkta flyttkostnader inom arbetsmarknadspolitiken.

Ökat bostadsbyggande i regioner med brist på bostäder.

Virtuell rörlighet

Internetbaserade förmedlingssystem. Utbyggnad av bredband. Slopad förmånsbeskattning av datorer.

Arbetsmarknadsutbildning

Det finns en rad yrkesområden där det råder brist på kvalificerad arbetskraft i hela landet vilket också ställer krav på utbildningssatsningar snarare än på geografisk rörlighet. Utbildning bedrivs på många olika nivåer och i varierande regi. Personalutbildningen når omkring hälften av de sysselsatta och dess omfattning har inte ökat nämnvärt under de senaste åren. Under andra hälften av 1990-talet var deltagandet konstant och antalet utbildningsdagar ökade endast marginellt. Den kommunala vuxenutbildningen och kunskapslyftet ger ett ökande antal vuxna möjlighet att komplettera sin tidigare utbildning. Den har i första hand vänt sig till vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar gymnasiekompetens.17

Flera utbildningsformer ska idag planeras efter efterfrågan på arbetsmarknaden. Till dessa hör kvalificerad yrkesutbildning och arbetsmarknadsutbildning. För gymnasieutbildningen och i viss mån den kommunala vuxenutbildningen ska elevernas önskemål och behov vara styrande. Den grundläggande högskoleutbildningen ska dimensioneras både efter studenternas efterfrågan och efter arbetsmarknadens behov. Men utbildningsplaneringen är en komplicerad process. Det finns problem med att förutse behov, möta konjunktursvängningar (det tar tid att utbilda) och det finns stora kostnader förknippade med förändringar i dimensioneringen. Även om utbildningarna dimensioneras rätt så kan brist uppstå i alla fall, t.ex. på grund av att antalet sökande till utbildningarna är för få.

Arbetsmarknadsutbildningen inom arbetsmarknadspolitiken skall användas för att förebygga flaskhalsar och rekryteringsproblem inom sådana yrkesområden som inte kräver längre högskoleutbildning. Utbildningsinsatserna ska vara efterfrågestyrda och utgå från de kompetenskrav som arbetsgivaren och arbetsmarknaden ställer på dem som ska anställas. Den samlade prognosverksamheten inom Arbetsmarknadsverket har som en av sina viktigaste uppgifter att förutse var brist på arbetskraft kan komma att finnas. Arbetsförmedlingen gör bedömningen när ett rekryteringsbehov är av brist- och flaskhalskaraktär och när det är samhällsekonomiskt motiverat med speciella satsningar för att klara rekryteringen genom utbildning. Arbetsförmedlingen ska göra en avvägning mellan behovet av att lösa bristproblem för enskilda företags räkning och principen om konkurrensneutralitet vid användningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Planering och genom-

17 DS 2002:47 Kompetensförsörjning på arbetsmarknaden: strategiska utvecklingstendenser.

förande av utbildning mot bristyrken bör ske i nära samverkan med arbetsmarknadens parter i berörda företag och myndigheter. Arbetsgivaren ska få möjlighet att ha inflytande över rekryteringen av kursdeltagare när jobbgarantier till dem som fullföljer utbildningen kan utfärdas.18

Under 1990-talet har forskare, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket påpekat pekat på att det finns brister i arbetsmarknadsutbildningen. Kritiken har varit att effekterna av utbildning jämfört med andra aktiviteter är små, att andelen deltagare med en svag ställning på arbetsmarknaden har varit för låg, att marknadsbedömningarna av utbildningsbehoven har varit otydliga samt att den länsövergripande upphandlingen av utbildningen inte har fungerat tillfredsställande. Som en följd av denna kritik genomfördes mellan juni år 1999 och maj år 2000 ett projektet på Näringsdepartementet för att utreda arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitet samt hur den framtida arbetsmarknadsutbildningen skulle se ut. Projektet lämnade sina förslag i sin rapporten En effektivare arbetsmarknadsutbildning19.

I rapporten beskrivs ett antal av de svårigheter som finns i arbetet med arbetsmarknadsutbildningarna. Ett förhållande som tas upp är att alla rekryteringssvårigheter som arbetsgivare upplever inte nödvändigtvis bör föranleda att arbetsmarknadsutbildning anordnas. I många fall handlar det i stället om att arbetsgivarna måste ändra sina löne- och anställningsvillkor för att göra yrkesvalet mer attraktivt. Rapporten konstaterar också att det är svårt att förutse i vilka avseenden och i vilken omfattning som arbetsmarknaden kommer att förändras. Erfarenheterna visar t.ex. att arbetsgivarna sällan förmår definiera precis vilken kompetens som krävs för anställningarna. En stor efterfrågan på en viss yrkesgrupp kan avta inom loppet av ett år och kan det uppstå behov av helt nya kompetenser.

Under 1990-talet har kunskapskraven ökat och fler arbeten kräver utbildning på högskolenivå. Av det skälet skulle arbetslösa behöva fleråriga utbildningar för att bygga upp den nödvändiga kompetensen för ett arbete. Arbetsgruppen varnade för en alltför hög ambition i arbetsmarknadsutbildningen och gav följande riktlinjer för vad en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning bör vara: ”Arbetsmarknadsutbildning skall huvudsakligen vara yrkesinriktad,

18 AMS (2003) Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003, Riktlinjerna beslutades i AMS styrelse den 20 december 2002, Stockholm. 19 DS 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning.

korrigera för brister på arbetsmarknaden, vara kort och ge deltagarna tillräckligt med kompetens för att kunna anställas. För de arbetslösa som behöver längre utbildning i grundläggande ämnen innan en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning bör huvudregeln vara att de bereds plats i det reguljära utbildningsväsendet. […] Denna ansvarsfördelning förutsätter ett reguljärt utbildningssystem som kan anpassas till arbetsmarknadens krav på kvalificerad yrkesutbildning”. Styrningen av arbetsmarknadsutbildning bör ske på flera nivåer. Arbetsgruppen menar att den skall ha ett länsövergripande och nationellt perspektiv för att tillgodose kraven på rörlighet. Samtidigt måste ansvaret för arbetsmarknadsutbildningens marknadsanpassning ligga på lokal nivå.20

Gruppens arbete lämnades till AMS för att i tillämpliga delar implementeras i verksamheten. I en utvecklingsplan för arbetsmarknadsutbildningen som lämnades i januari år 2001 angavs att: ”Syftet med utvecklingsarbetet år 2001 är att öka kvaliteten och träffsäkerheten i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Detta ska göras genom att utveckla och kvalitetssäkra aktiviteterna i alla led i hanteringen av arbetsmarknadsutbildning: behovsanalys, upphandling av utbildning, rekrytering och urval av deltagare, utbildningens genomförande och uppföljning.”

Antalet personer som deltagit i en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning har minskat under de senaste åren. Detta har bland annat sin grund i införandet av verksamhetsmålet om att minst 70 procent av dem som deltagit i en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning senast 90 dagar efter avslutad utbildning skall ha ett arbete. Budgetåret 1999 deltog i genomsnitt 45 000 personer i arbetsmarknadsutbildning, 63 procent av dem deltog i utbildningar av yrkesinriktad karaktär medan de övriga 37 procenten deltog i förberedande kurser. Detta antal har sedan dess minskat till knappt 30 000 varav andelen deltagare i en yrkesinriktad utbildning var runt 45 procent medan resten av utbildningarna var av förberedande karaktär.

År 1999 hade drygt 40 procent av deltagarna i de yrkesinriktade utbildningarna ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning. Denna andel har sedan dess ökat, utan att nå målet. Verksamhetsåret 2002 uppgick andelen för riket till 61 procent.21 AMS räknar för

20 DS 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning. 21 Sifferuppgifter för 1999 hämtade från DS 2000:38. Uppgifterna för åren 2000–2003 är hämtade från AMS veckostatistik.

verksamhetsåret 2003 med att antalet deltagare i utbildning skall öka.

När det handlar om att genomföra en korrekt marknadsbedömning av vilka utbildningar som ska upphandlas så tonade arbetsgruppen ned prognosbedömningar som de enda viktiga underlagen. Man betonade istället vikten av nära kontinuerliga kontakter mellan arbetsförmedlare och företag vid sidan av utvecklandet av regionala samverkansorgan. Ett sådant samverkansorgan är de regionala kompetensråden

I propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) togs initiativ till regionala kompetensråd med syfte att i samverkan mellan olika regionala aktörer få en bättre balans mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Råden skulle snabbt kunna identifiera specifika områden där det råder eller befaras brist på arbetskraft, och ge berörda aktörer möjlighet att tidigt vidta åtgärder. Råden skulle vara en arena för handlingsinriktad samverkan mellan arbetsmarknadens parter och utbildningsanordnare.

Länsarbetsnämnderna fick uppdraget att sammankalla berörda regionala aktörer och tillsammans komma överens om vem av de berörda aktörerna som skall samla relevanta aktörer till regionala kompetensråd. Merparten av de regionala kompetensråden bildades under 1998 och finns nu representerade i hela landet. I den senaste kartläggningen av de regionala kompetensråden, som gjordes av AMS och som lämnades till regeringen i augusti 2001, framkom att rådens roll och arbete varierar. Samtliga kompetensråd har representanter för näringslivet, arbetstagarorganisationer, kommuner, universitet och/eller högskolor, länsstyrelser och arbetsmarknadsmyndigheterna.

Vissa kompetensråd har fokus på arbetsmarknadsutbildningen, medan andra har ett fokus på vägledning, det reguljära utbildningsväsendets utbud och arbetslivets egna insatser för kompetensförsörjning. I några län är råden i första hand en mötesplats för att ge och ta emot information som finns hos de olika aktörerna. I andra län har kompetensråden tagit mer initiativ till fördjupad analys för att identifiera framtida bristområden och sprida resultat för att påverka olika aktörer. De flesta kompetensråden har emellertid ett brett perspektiv i sitt arbete. Stora ansträngningar görs för att få fram en gemensam bild av kompetensutvecklingsbehoven i länen. Enligt AMS kartläggning är helhetsintrycket att de flesta kompetensråden eftersträvar en aktiv påverkan i kompetensförsörjning och arbetar i ett länsperspektiv som inkluderar arbetsmarknads-

och utbildningspolitik samt arbetsliv. För att utveckla rådens arbete föreskriver regeringen en närmare knytning mellan kompetensråden och de partnerskap som arbetar med de regionala tillväxtprogrammen.22

2.4. Rörlighet – mål eller medel?

Ökad rörlighet kan vara ett mål i sig genom att rörlighet ökar individens valmöjligheter, vidgar perspektiv och på olika sätt bidrar till den personliga utvecklingen. Rörlighet kan också befrämja dynamik och innovationskraft, inom verksamheter eller regioner. Alltför låg personalomsättning på en arbetsplats kan innebära att inflödet av kompetens och nya idéer hämmas eller rent av leda till ohälsa. En undersökning av närmare 4 000 fast och tillfälligt anställda visar att över en tredjedel befann sig antingen i ett oönskat yrke eller på en oönskad arbetsplats eller både och. Man fann att magbesvär, olust inför arbetet, trötthet och håglöshet var åkommor som var vanligare hos dem som upplevde att de upplevde att de befann sig i oönskat yrke eller på oönskad arbetsplats.23

Det kan också finnas negativa effekter av alltför hög rörlighet. På en arbetsplats kan en alltför hög personalomsättning leda till otrivsel och svårigheter att upprätthålla den organisationsspecifika kompetensen inom verksamheten. Rörlighet i form av resor tar tid och ork från andra aktiviteter och en alltför hög rörlighet i form av flyttningar eller pendling kan leda till otrygghet och bristande social förankring.

Eftersom rörlighet både kan ha positiva och negativa konsekvenser så måste behovet av rörlighet i första hand bedömas utifrån de problem som rörligheten kan bidra till att lösa.

22Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 23 Aronsson Gunnar, Dallner Margareta & Gustavsson Klas (2000): Yrkes- och arbetsplatsinlåsning: En empirisk studie av omfattning och hälsokonsekvenser, Arbete och hälsa Nr 2000:5, Arbetslivsinstitut, Stockholm.

3. Geografisk rörlighet – hinder och drivkrafter

3.1. Hur stor är den geografiska rörligheten och vad påverkar dess förändring över tiden?

Andelen av befolkningen som flyttar ett visst år minskade under 1970- och 1980-talet för att åter öka i början av 1990-talet. I slutet av 1960-talet flyttade knappt tre procent av befolkningen över länsgräns årligen, en andel som sjönk till 1,7 i början av 1980-talet för att sedan öka svagt till strax över 2 procent i mitten av 1990talet. Andelen som flyttar över kommungräns minskade också under perioden. I slutet av 1960-talet flyttade närmare fem procent av befolkningen över kommungräns jämfört med 3,5 procent under början av 1980-talen och 4 procent i mitten av 1990-talet. Majoriteten av dem som flyttar, flyttar över korta avstånd. Närmare 85 procent av alla som bytte bostadsort under 1994, flyttade en sträcka som var fem mil eller kortare.1

Det finns flera tänkbara orsaker till att flyttningarna minskade under 1970- och 1980-talen. Infrastrukturen byggdes ut och fler skaffade bil vilket underlättade för arbetspendling. Det blev också svårare för familjer att flytta när kvinnorna började förvärvsarbeta och två personer skulle hitta arbete istället för en.2 En annan förklaring är att arbetsmarknadstillfällena blev mindre geografiskt koncentrerade, bl.a. i och med den offentliga sektorns expansion.3

1 Fischer Peter A., Holm Einar, Malmberg Gunnar & Staubhaar Thomas (1998), Why do People Stay?: The Insider Advantages Approach: Empirical Evidence from Swedish Labour Markets , Reprint of CEPR-Discussion Paper No. 1952, University of the Bundeswehr

Hamburg, Hamburg. 2SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från regionalpolitiska utredningen. 3 Nilsson Christian (1995): Den interregionala omflyttningen i Sverige: Konsekvenser av arbetsmarknadsläge, arbetsmarknadspolitik och regionala levnadsomkostnader, Arbetsmarknadsdepartementet EFA, Stockholm.

Tabell 3.1. Sysselsättningsstatus före och efter flytt 1991–96. Andel av det totala antalet flyttningar över lokal arbetsmarknadsgräns under perioden, procent

Flytt till: Flytt från: Arbete Studier Arbetslöshet Ej sysselsatta Totalt Arbete 33 5 4 2 44 Studier 8 20 1 1 1 Arbetslöshet 3 1 5 1 10 Ej sysselsatta 2 1 1 11 16

Totalt 46 27 11 15 100 Källa: Johansson Mats & Persson Lars Olof (2000): Lokala arbetsmarknader i konkurrens: Arbetskraftens rörlighet under 1990-talet, Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36,

Stockholm.

En viktig orsak till att flyttfrekvensen vände uppåt under 1990-talet var utbyggnaden av den högre utbildningen. Under perioden 1990 till 2001 ökade antalet utbildningsplatser från 200 000 registrerade studerande till över 300 000 år 2001, en ökning med 50 procent.4 I början av 1990-talet flyttade ungdomar till regionala centra och storstadsregioner med högskolor och universitet. I slutet av 1990talet följde en period då många tog examen och flyttade från högskoleorterna. Under perioden 1991–1996, då arbetsmarknaden upplevde en kraftig nedgång, innebar 27 procent av flyttningarna över lokal arbetsmarknadsgräns flytt till studier och 8 procent flytt från studier till arbete (se tabell 3.1).

En annan bidragande orsak till uppgången i flyttningar under 1990-talet var att nyanlända invandrare var särskilt rörliga de första åren efter de flyttade till Sverige. Flyktingarna placerades i olika flyktingförläggningar runt om i landet men flyttade snart vidare till de större städerna.5

Medan flyttningarna har minskat har den mer direkt arbetsrelaterade rörligheten i form av dagpendling ökat kontinuerligt under 1980- och 1990-talen. Andelen av de förvärvsarbetande som pendlar över kommungräns ökade från 21,5 procent 1985 till över 29 procent 1999. År 1999 pendlade 1 156 000 personer över kommun-

4 Högskoleverket. 5 Storrie Donald W. och Nättorp Bengt (1997): Starthjälp geografisk rörlighet 1978-1995 och en utvärdering av starthjälpen, Stockholm Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

Tabell 3.2. Antalet lokala arbetsmarknader 1970–1998

1970 1980 1988 1993 1998

Antal lokala arbetsmarknader 187 139 111 109 100

Källa: SCB.

gräns.6 Detta kan jämföras med 320 000 inrikes flyttningar över kommungräns för de i förvärvsarbetande åldrar 1999. Den ökade pendlingen över kommungräns speglas också i regionförstoringen som har varit avsevärd under det senaste kvartsseklet. Antalet självständiga lokala arbetsmarknader, i bemärkelsen att huvuddelen av befolkningen både arbetar och bor inom en och samma region, har minskat kontinuerligt från 187 år 1970 till 100 i slutet av 1990-talet (se tabell 3.2).

En viktig förutsättning för regionförstoringen är utbyggnaden av kommunikationerna. Investeringar i snabba regionaltåg på båda sidor av Mälaren har gjort det möjligt för Stockholms lokala arbetsmarknad att växa. I Mälardalen mer än halverades antalet lokala arbetsmarknader från 28 år 1970 till 12 år 1994. I Norrland minskade antalet lokala arbetsmarknader från 43 till 36 under samma period.7

Även pendlingen över lokal arbetsmarknadsgräns ökade under perioden från knappt fem procent av de sysselsatta 1985 till åtta procent år 2000.8

3.2. Motiv till flyttningar

Faktorer som inom migrationsteorin traditionellt har betraktats som viktiga i flyttbeslutet är regionala skillnader i arbetstillfällen och löner. Samvariationen mellan antal personer som bytte bostadsort och antalet nyanmälda vakanser var relativt stark under 1970- och 1980-talet. Under 1990-talet bröts detta samband. Efter 1992 var antalet vakanser svagt minskande eller konstant medan antalet som flyttade över lokal arbetsmarknadsgräns ökade kraftigt.

6 SCB (1999): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden 1999: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, Statistiska meddelanden AM 32 SM 0102, Örebro. 7 Kullenberg Johan & Persson Lars Olof (1997): Tänjbara räckvidder: Lokala arbetsmarknader i förändring, Institutet för regionalforskning SIR rapport 101, Östersund. 8 Israelsson Torbjörn, Strannefors Tord & Tydén Hans (2003): Geografisk rörlighet och arbetsgivarebyten, URA 2003:1, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm.

Andel av resp. grupp som flyttade över länsgräns, procent

Figur 3.1. Inrikes flyttfrekvens över länsgräns i åldrarna 20–64 år 1968–1996.

Källa: SCB.

Den ökade flyttfrekvensen gällde framför allt de i åldrarna 20–29 år (se figur 3.1). Jämfört med år 1990 minskade flyttfrekvenserna i nästan alla andra åldersgrupper. Ökningen var framför allt ett resultat av att 20–24-åringar flyttade till regionala centra för att studera och senare under andra hälften av 1990-talet av att färdigutbildade flyttade från utbildningsorten.9

En serie undersökningar av befolkningens flyttningar i de nordiska länderna som genomfördes mellan åren 1999 och 2001 visar att arbetsmarknadsrelaterade förhållanden inte är det dominerande skälet till att folk flyttar (se tabell 3.3).10 Som viktigaste motiv till det senaste bytet av bostadskommun i Sverige angav över 40 procent sociala förhållanden. Viktiga orsaker var att flytta ihop eller isär, att flytta med partner eller att flytta närmare släkt och vänner. Endast knappt 19 procent angav arbetsrelaterade förhållande som motiv. Andelen var betydligt högre för dem med tre års

9 Storrie Donald W. och Nättorp Bengt (1997): Starthjälp geografisk rörlighet 1978-1995 och en utvärdering av starthjälpen, Stockholm Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm. 10 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

20-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60-64

Tabell 3.3. Motiv till senaste flyttning över kommungräns

Motiv Andel, procent

Arbetsrelaterade motiv

18,6

Var arbetslös, fick arbete

6,1

Bytte arbete

12,5

Studier 9,6 Socialt relaterade motiv 41,7

Medföljande 13,3 Flytta ihop, flytta isär 20,1 Flytta närmare släkt och vänner 8,3

Miljörelaterade motiv

28,4

Annat boende

9,2

Byta miljö

19,2

Annat

16,2

Källa: Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat

och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København.

eller längre högskoleutbildning med 38 procent.11 I undersökningen studerades också motiven efter vilket tidsperiod som flytten ägde rum. Andelen som flyttar på grund av arbetsmarknadsrelaterade motiv har minskat i alla Nordiska länder. I Sverige minskade andelen som uppgav arbetsrelaterade motiv för flytten från 31 procent av dem som flyttade på 1950- och 60-talen till endast 8 procent av dem som flyttade på 1990-talet. Studien avsåg för svenskt vidkommande de i åldrarna 18–74 år.

Arbetsrelaterade förhållanden är av större betydelse för de långväga flyttningarna. En enkätundersökning riktad till ett urval av personer 18–64 år som flyttade över lokal arbetsmarknadsgräns och minst 5 mil under 1998, visar att en tredjedel flyttade av arbetsmarknadsrelaterade skäl. De som redan var etablerade på arbetsmarknaden och som flyttade för att tillträda ett nytt arbete utgjorde 11 procent av flyttarna. Detta var också den mest välutbildade gruppen flyttare där mer än hälften hade treårig högskoleutbildning. De som upplevde att de var tvingade att flytta på grund av svårigheter att få arbete på hemorten utgjorde åtta procent av flyttarna. Omkring fem procent flyttade både för att öka sina möjligheter att få arbete och av en rad andra skäl. De båda senare grupperna hade en lägre utbildningsnivå än genomsnittet för samt-

11 Garvill Jörgen, Malmberg Gunnar & Westin Kerstin (2000): Värdet av att flytta och stanna, Bilaga till regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36.

liga flyttare. De nyutbildade utgjorde den resterande grupp på omkring 8 procent som flyttade av arbetsmarknadsrelaterade skäl.12

En förklaring till den låga arbetsmarknadsrelaterade rörligheten skulle kunna vara bristande incitamentsstrukturer på arbetsmarknaden, bl.a. små regionala löneskillnader. Att högre löner kan utgöra ett viktigt motiv bakom flyttningar till utlandet var synligt under 1990-talet då andelen utlandsflyttare ökade relativt kraftigt inom många yrkesgrupper. En undersökning av motiven bakom internationell rörlighet hos några grupper av högskoleutbildade som återinvandrade till Sverige under perioden 1987 till 1998 visar att privatekonomiska skäl, bl.a. högre lön, var det viktigaste motivet för att flytta från Sverige. Detta gällde för grupperna civilingenjörer, läkare, sjuksköterskor och tandläkare.13

Flyttningarna tycks idag handla mer om livsstilsrelaterade individ- och platsspecifika faktorer än om förhållanden på den regionala arbetsmarknaden.

Men även om arbetsrelaterade förhållanden inte är det främsta motivet till att människor flyttar så kan försörjningsmöjligheterna likväl utgöra en viktig förutsättning för att många av flyttarna ska kunna komma till stånd. Arbetsmarknadsrelaterade förhållanden varierar också i betydelse mellan olika grupper i befolkningen. För vissa grupper är arbetet en viktig del av livsstilen och möjligheterna att få ett intressant arbete som också ger avkastning på gjorda utbildningsinvesteringar kommer även fortsättningsvis vara av stor betydelse.

3.3. Orsaker till orörlighet

Migrationsteorin har länge inriktat sig på att förklara varför människor flyttar. På senare tid har också frågan om varför majoriteten av befolkningen väljer att bo kvar tilldragit sig intresse. Orörlighet eller ovilja att flytta kan bero på en mängd olika förhållanden. Fischer m.fl. (1997, 1998) presenterar en teori om orörlighet och menar att det finns en stark ekonomisk och social rationalitet bakom beslutet att stanna kvar i en region. Genom att vara bosatt i en region under en längre tid tenderar människor att samla på sig

12 Berggren Katarina & Härshammar Bengt (1999): Den geografiska rörligheten: Flyttmotiv och betydelse för sysselsättningen, URA 1999:9, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm. 13 Utbildningsdepartementet (2001): Internationell rörlighet bland högskoleutbildade: Beskrivning av utvandring och invandring i Sverige under 1990-talet, Utbildningsdepartementets skriftserie rapport 1, Stockholm.

insiderfördelar, dvs. fördelar som är platsspecifika och därmed endast kan utnyttjas, eller som rent av bara existerar i den region där de uppstått. Dessa fördelar är svåra eller omöjliga för individen att ta med sig eller ersätta vid en flytt till annan bostadsort.14

Insiderfördelarna kan vara av olika karaktär. Ekonomiska tillgångar är vanligtvis lätta för individen att ta med sig vid en flytt. Tillgångar i materialiserad form, t.ex. en fastighet eller ett företag med tillhörande produktionsanläggningar, kan vara betydligt svårare att ta med sig eller omsätta till mer rörliga kapitalformer. Att äga sin bostad kan utgöra ett betydande hinder vid flyttningar eftersom det i vissa delar av landet kan vara svårt att få sålt sin bostad. Detta problem motiverade det system med inlösen av fastigheter i Norrlandslänen som infördes inom arbetsmarknadspolitiken 1965 och som sedermera togs bort. Men problemet kan också vara det omvända. I vissa delar av landet, framför allt i storstadsregionerna, har bostadspriserna stigit så kraftigt att det svårt att hitta en bostad till motsvarande i andra delar av landet. Den realisationsbeskattning som följer av att inte kunna investera i en bostad i samma prisklass kan innebära avsevärda ekonomiska förluster för individen.

Insiderfördelarna kan också vara av social karaktär och bestå av relationer till familj, vänner och bekanta, arbetskollegor eller andra kontakter på arbetsmarknaden. De vars vänner bor på hemorten är betydligt mindre benägna att flytta.15 Att vara gift, att ha barn eller att ha en partner som arbetar minskar också flyttbenägenheten. Benägenheten att flytta minskar också med partners inkomst.16 Det medflyttandebidrag som tidigare fanns inom arbetsmarknadspolitiken syftade till att förbättra de ekonomiska förutsättningarna för den partner som flyttar med. Sociala relationer tenderar att vara mycket platsspecifika eftersom de består av relationer till individer som i sin tur har egna insiderfördelar.

14 Fischer Peter A., Martin Reiner & Straubhaar Thomas (1997): Should I Stay or Should I Go?, I Hamar Tomas, Brochmann Grete, Tamas Kristof & Faist Thomas red., International

Mobility and Development, Oxford International Publishers Ltd, Oxford.

Fischer Peter A., Holm Einar, Malmberg Gunnar & Staubhaar Thomas, Why do People Stay?: The Insider Advantages Approach: Empirical Evidence from Swedish Labour Markets (Hamburg: Reprint of CEPR-Discussion Paper No. 1952, University of the Bundeswehr

Hamburg, 1998). 15 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København. 16 Fischer Peter A., Martin Reiner & Straubhaar Thomas (1997): Should I Stay or Should I

Go?, I Hamar Tomas, Brochmann Grete, Tamas Kristof & Faist Thomas red., International

Mobility and Development, Oxford International Publishers Ltd, Oxford.

Insiderfördelar av mer symbolisk karaktär kan handla om kunskap om lokala förhållanden eller om verksamheter i en region. Denna slags fördelar minskar kostnaderna för att finna det bästa alternativet, t.ex. för att hitta den bästa restaurangen, de billigaste affärerna eller de bästa sportanläggningarna. Men det kan också handla om arbetsmarknadsrelaterade insiderfördelar, t.ex. företagsrelaterad och arbetsplatsspecifik kunskap eller kunskap om en lokal arbetsmarknads funktionssätt. En flytt kan innebära att flyttaren måste ställa sig sist i ”kön” på den nya arbetsmarknaden. De vars främsta konkurrensfördel är en fast kundkrets eller anställningstrygghet som de uppnått genom att arbeta i ett visst företag under en längre tid, kan ha betydligt mer att förlora, eller betydligt mindre att vinna, på att flytta än personer vars konkurrensfördelar grundar sig på mer formell kompetens. Kompetens kan också vara platsspecifik om den är uppbyggd inom och därmed starkt knuten till ett specifikt företag eller arbetsplats. Validering kan vara ett sätt att göra det möjligt för personer med informella meriter att bli mer rörliga.

Insiderfördelarna är av stor betydelse för flyttbenägenheten. Ett välkänt empiriskt fenomen inom migrationsteorin är att ju längre tid som har förflutit sedan den sista flytten, desto mindre är sannolikheten för att en person kommer att flytta igen. Med ålder följer ofta en större mängd insiderfördelar vilket också kommer till uttryck i att flyttbenägenheten är som störst i åldrarna 20–30 år för att sedan minska. Men omvänt kan en större mängd ”icke-platsspecifika tillgångar”, dvs. tillgångar som är lätta att ta med sig, förväntas göra det lättare för personer att flytta. Mindre platsspecifika tillgångar är pengar eller aktier, flyttbenägna familjemedlemmar samt kvalificerad yrkeskunskap och formell utbildning.

Men det kan också finnas hinder för individens flyttbeslut som är av mer regional karaktär. Den kraftiga obalansen på den svenska bostadsmarknaden försvårar inflyttning till vissa regioner. I hälften av de svenska kommunerna finns ett överskott på bostäder medan en fjärdedel upplever bostadsbrist. Mer än hälften av befolkningen bor i kommuner med bostadsbrist. Bostadsbristen drabbar i första hand de som ska ta sig in på bostadsmarknaden, dvs. ungdomar, studenter, invandrare och inflyttare.17

17 Programberedningen Boendepolitik & Svenska kommunförbundet (2002): Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden, En delrapport från programberedningen Boendepolitik.

3.4. Vilka flyttar?

De som flyttar i Norden är ofta unga, högutbildade och ensamstående personer med en mindre stark social anknytning på orten. Sverige och Norge skiljer sig från övriga nordiska länder genom att de arbetssökande oftare har flyttat under de senaste två åren. De studerande är överrepresenterade bland flyttarna i Sverige, Danmark och Finland och flyttarna går i högre grad mot tätbygd än mot glesbygd. Det går inte att urskilja någon kvinnoflykt från glesbygden och skillnaderna mellan könen är överlag små. De som har övervägt att flytta kännetecknats i stor utsträckning av samma egenskaper som de som faktiskt har flyttat. Andelen som övervägt att flytta är större bland dem som inte har sina närmaste vänner och släktingar på den ort där man själv bor. Detta gäller också de som inte har släktingar på hemorten. Andelen som har övervägt att flytta i Sverige varierar från en tredjedel av dem som saknar vänner på sin bostadsort till 8 procent av dem som har alla vänner på sin bostadsort. De med barn är mer orörliga. Studerande är överrepresenterade bland flyttarna.18

Förändringar i livssituationen är viktiga för benägenheten att flytta. Att påbörja utbildning är ett av de viktigaste skälen till att flytta. Men också andra förändringar i livssituationen som att bli sammanboende, att skaffa barn eller att ha splittrat ett hushåll gör människor mer benägna att flytta (se tabell 3.4). Att bli arbetslös ökar också flyttbenägenheten. Under 2000 flyttade omkring 8 procent av de arbetslösa männen och fem procent av de arbetslösa kvinnorna i åldrarna 16–64 år över lokal arbetsmarknadsgräns. Detta kan jämföras med 1,7 procent av de sysselsatta i samma åldrar.19

En studie av flyttningar under 1989 och 1994 visar att när hänsyn har tagits till en rad individrelaterade variabler, bl.a. hur länge man hade bott i regionen, om man hade partner och barn, om partnern hade arbete och förändringar i livssituationen, så var makroekonomiska regionala variabler av liten betydelse. Den enda regionala variabel som var av genomgående signifikant betydelse var att vara bosatt i en storstadsregion. De som var bosatta i storstäderna var betydligt mindre rörliga än individer som är bosatta i andra delar av landet. Detta förklaras främst av att storstäderna erbjuder betydligt

18 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København. 19 Israelsson Torbjörn, Strannefors Tord & Tydén Hans (2003): Geografisk rörlighet och arbetsgivarebyten, URA 2003:1, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm..

Tabell 3.4. Faktorer som påverkar flyttbenägenheten.

Minskar flyttbenägenhet Ökar flyttbenägenhet

Kön Ålder

att vara äldre att vara yngre

Sociala kopplingar

att ha ett eller flera barn, att vara gift, sammanboende eller att ha en partner med hög inkomst, att ha få eller inga vänner och släktingar på den ort där man bor*

att sakna barn, att vara ogift, ej sammanboende, att ha en partner med låg inkomst, att inte ha sina närmaste vänner och släktingar på den ort där man bor*

Utbildning

att ha förgymnasial utbildning att ha eftergymnasial utbildning

Etnisk bakgrund

att ha bott i Sverige en längre tid

att vara utlandsfödd, att precis ha immigrerat

Bostad

att bo i eget hus

Bostadsregion

att bo i storstadsregion att vara i åldrarna 19-29 år och vara bosatt i regioner med hög inkomstnivå eller få lediga arbetstillfällen jämfört med omgivande regioner

Geografisk bakgrund

att ha bott på orten länge, att endast ha flyttat få gånger tidigare

att ha flyttat nyligen, att ha flyttat många gånger tidigare

Förändringar i livssituationen

att nyligen ha blivit arbetslös, att ha en partner som har blivit arbetslös, att ha flyttat isär nyligen, att vara mellan 30 och 64 år och precis ha flyttat ihop, att ha fått barn, att vara i utbildning men utan att förvärvsarbeta under studierna

Yrke (jämfört med de sysselsatta inom industrin)

att vara lantbrukare eller byggnadsarbetare

att arbeta inom hotell och restaurang eller ospecificerade serviceyrken

Källa: Fischer Peter A., Holm Einar, Malmberg Gunnar & Staubhaar Thomas, Why do People Stay?

The Insider Advantages Approach: Empirical Evidence from Swedish Labour Markets (Hamburg: Reprint of CEPR-Discussion Paper No. 1952, University of the Bundeswehr Hamburg, 1998). * Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København.

Kommentar: Tabellen grundar sig på en undersökning av benägenheten för befolkningen i åldrarna

19–64 år att flytta över lokal arbetsmarknadsgräns 1989 och 1994. Variablerna har studerats i logistiska regressionsanalyser och baserar sig på ett urval av alla som flyttat över lokala arbetsmarknader, 2 procent av de svenskfödda stannarna och 20 procent av de utländska stannarna.

fler möjligheter i form av utbildning, arbete, konsumtion, kultur och kommunikationer än andra regioner. Det finns emellertid skillnader mellan olika åldersgrupper. Inkomstläget resp. antalet vakanta platser i hemregionen i förhållande till resten av landet var av signifikant betydelse för flyttbenägenheten i åldrarna 19–29 år men saknade betydelse för de i åldrarna 30–64 år. De yngre är alltså mer känsliga för förhållanden på den lokala arbetsmarknaden när de fattar sina flyttbeslut.20

Det finns även andra studier som tyder på att förhållanden på den regionala arbetsmarknaden är av viss betydelse för den geografiska rörligheten. En studie av flyttningar under perioden 1991– 1996 visar att en god sysselsättningsutveckling hade en hämmade effekt på utflyttningen av arbetslösa och en sämre sysselsättningsutveckling hade en pådrivande effekt på utflyttningen.21 Westerlund finner att försämrade förhållanden på arbetsmarknaden leder till en ökad utflyttning av arbetslösa, ett resultat som han inte kan finna för de förvärvsarbetande eller de som står utanför arbetskraften.22

3.5. Vilka pendlar?

Pendlings- och flyttfrekvensen skiljer sig åt i några viktiga avseenden. Andelen som pendlar över kommungräns är betydligt högre bland män än bland kvinnor medan andelen som flyttar över kommungräns sammantaget i åldrarna 15–64 år endast är obetydligt högre för kvinnor än för män. Kvinnor flyttar dock i något yngre åldrar än män. Ålderskurvan för pendlare uppvisar dessutom betydligt mindre åldersvisa variationer än densamma för flyttare (se figur 3.2). Majoriteten av flyttarna över kommungräns äger rum i åldrarna mellan 19 och 30 år medan pendling sker mer jämnt över yrkesverksamma åldrar.

20 Fischer Peter A., Martin Reiner & Straubhaar Thomas (1997): Should I Stay or Should I Go?, I Hamar Tomas, Brochmann Grete, Tamas Kristof & Faist Thomas red., International

Mobility and Development, Oxford International Publishers Ltd, Oxford. 21 Johansson Mats & Persson Lars Olof (2000): Lokala arbetsmarknader i konkurrens: Arbetskraftens rörlighet under 1990-talet, Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36, Stockholm. 22 Westerlund Olle (1992): Internal Gross Migration in Sweden. The Effect of Cariation in Mobility, Simulu and Regional Labour Market Conditions, Umeå Economic Studies nr 292,

Nationalekonomiska insitutionen, Umeå universitet.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

0 5 10 15 20 25

Pendlingsfrekvens kvinnor Pendlingsfrekvens män Flyttfrekvens kvinnor Flyttfrekvens män

Andel flyttare, procent

Andel pendlare, procent

Figur 3.2. Andelen som pendlade respektive flyttade över kommungräns 1999, efter ålder och kön.

Källa: Pendlingsfrekvens (andel av de förvärvsarbetande): SCB (1999), Utveckling

och flöden på arbetsmarknaden 1999, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik,

Statistiska meddelanden AM 32 SM 0102, Örebro. Flyttfrekvens (andel av befolk-

ningen 16–64 år): SCB:s statistiska databaser.

Andelen som pendlar över kommungräns av de förvärvsarbetande ökar liksom flyttfrekvensen med utbildningsnivån. År 1999 pendlade 42 procent av de med forskarutbildning, 35 procent av de med eftergymnasial utbildning 3 år eller längre, 32 procent av de med 3årig gymnasial utbildning och 26 procent av de med enbart treårig gymnasial utbildning över kommungräns. För de med kort förgymnasial utbildning var andelen endast strax över 20 procent.23

Dagpendlingen över kommungräns är mest omfattande i storstadsregionerna där kommunerna ofta är små till ytan. Mellan 35 och 45 procent av de förvärvsarbetande pendlar över kommungräns. Andel pendlare är naturligt nog lägst på Gotland som utgör en egen kommun samt i en rad ytstora norrlandskommuner. I de lokala arbetsmarknader där pendlingen över kommungräns är som lägst, bl.a. i Kiruna, Åsele, Pajala, Skellefteå och Örnsköldsvik, omfattar den endast mellan fyra och sex procent av befolkningen.24

23 SCB (1999): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden 1999: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, Statistiska meddelanden AM 32 SM 0102, Örebro. 24 Ibid.

Tabell 3.5. Genomsnittlig pendlingstid och pendlingsavstånd för de i åldrarna 20–64 år, resa till arbete enkel väg

Genomsnittlig pendlingstid, minuter Genomsnittligt pendlingsavstånd, km

2001 Förändring

1995–2001, minuter

2001 Förändring

1995–2001, kilometer

Kvinnor 24,4 2,5 11,7 1,0 Män 23,9 0,3 16,4 0,2 Totalt 24,1 1,3 14,4 0,6

Källa: RES-vanedatabasen, SCB.

Men pendlingen över kommungräns beskriver endast en dimension av de arbetsresor som verkligen sker. Många, framför allt i storstadsregionerna, korsar flera kommungränser på sin väg till arbetet. Andelen som pendlar över kommungräns säger inte heller något om den tid människor lägger ned på pendling. De i åldrarna 20–64 år hade i genomsnitt 24 minuter om dagen enkel väg till arbetet under 2001 (se tabell 3.5). Pendlingstiden har ökat något sedan 1995 då den i genomsnitt var 23 minuter. Kvinnor och män hade ungefär lika lång restid medan männen hade knappt fem kilometer längre resväg till arbetet än kvinnorna. De i åldrarna 20–64 år reste i genomsnitt ett avstånd på 14 kilometer till arbetet.

Hälften av alla arbetsresor enkel väg var under 2001 kortare än 20 minuter och endast åtta procent var längre än en timme (se figur 3.3). Kvinnor och män skiljde sig inte särskilt mycket åt i pendlingstid men männen pendlade längre sträckor än kvinnorna. Att kvinnor pendlar samma sträcka på längre tid än män beror på att kvinnor oftare än män utnyttjar andra transportslag än bil, bl.a. åker kollektivt, cyklar eller går till fots. Endast 40 procent av de resor som kvinnorna gör sker med bil jämfört med 54 procent av männens resor.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-

Män Kvinnor

Restid, minuter

Andel arbetsresor, procent

Figur 3.3. Andel enkla arbetsresor i olika tidsintervall gjorda av kvinnor respektive män i åldrarna 20–64 år 2001, procent.

Källa: RES-vanedatabasen, SCB. Kommentar: Intervallet 60–69 respektive 70–79 är ett genomsnitt av antalet resor i

hela tidsintervallet 60–79 minuter.

0 2 4 6 8 10 12

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Män Kvinnor

Avstånd, km

Andel arbetsresor, procent

-

Figur 3.4. Andel enkla arbetsresor i olika avståndsintervall gjorda av kvinnor respektive män i åldrarna 20–64 år 2001, procent.

Källa: RES-vanedatabasen, SCB. Kommentar: Intervallen 10–19,9 km är ett genomsnitt av antalet resor i 2-kilo-

metersintervall och 20–39,0 är ett genomsnitt av antalet resor i 5-kilometersintervall.

0 10 20 30 40

Kvinnor Män

Genomsnittlig pendlingstid, minuter

0 5 10 15 20

Kvinnor Män

Genomsnittligt pendlingsavstånd, km

Figur 3.5. Genomsnittlig pendlingstid och genomsnittligt pendlingsavstånd i olika förvärvsregioner 2001.

Källa: RES-vanedatabasen, SCB. Kommentar: Indelningen av lokala arbetsmarknader i förvärvsregioner visas i

bilaga 2.

Andelen resor faller relativt snabbt med avståndet. Hälften av de resor som gjordes av män var kortare än 8 kilometer enkel väg 2001 medan hälften av de resor som gjordes av kvinnor var kortare än 6 kilometer. Endast tio procent av männens och fem procent av kvinnornas resor var fyra mil eller längre enkel väg (se figur 3.4).

Skillnaderna i pendlingsavstånd mellan olika grupper i befolkningen speglas i de lokala arbetsmarknadernas storlek och antal. De lokala arbetsmarknaderna varierar bl.a. med kön och utbildning. Sverige kunde år 1970 delas in i 203 lokala arbetsmarknader för kvinnor och 176 för män. År 1994 var samma siffror 124 respektive 95. För de med förgymnasial utbildning var antalet lokala arbetsmarknader år 1994 138 till antalet jämfört med 82 för de med lång eftergymnasial utbildning.25

Både pendlingstid och pendlingsavstånd varierar mellan olika förvärvsregioner. Den genomsnittliga pendlingstiden är längst i Stockholms och Malmö lokala arbetsmarknad. Även i glesbygdsregionerna är pendlingstiden relativt lång. Den genomsnittliga pendlingstiden är kortast för kvinnor i bruks- och industriorter (se figur 3.5).

25 Kullenberg Johan & Persson Lars Olof (1997): Tänjbara räckvidder: Lokala arbetsmarknader i förändring, Institutet för regionalforskning SIR rapport 101, Östersund. Stockholm Göteborg

Malmö

Regionala centra

Flersidig

närings.

Bruks-/industriort.

Lands-/glesbygd

3.6. Regioner i förändring

Befolkningsutvecklingen speglar på olika sätt regioners utvecklingsmöjligheter. Befolkningsunderlaget i en region utgör grunden för både skatteintag och konsumtion och därmed också för det offentliga och kommersiella serviceutbudet. Regioner med låg servicenivå är ofta mindre attraktiva som bostadsorter vilket i sin tur kan förstärka utflyttningen och leda till minskad inflyttning. Utflyttningen kan också leda till ökade kostnader för outhyrda lägenheter och rivning av bostäder.

Under 1970-talet ökade befolkningen i hälften av de svenska lokala arbetsmarknaderna. Under 1980- och 1990-talet blev antalet regioner som upplevde befolkningsminskningar fler för att under 1990-talet omfatta tre fjärdedelar av alla regioner. Samtliga norrlandsregioner upplevde befolkningsminskningar under 1990-talet utom de tre universitets- och högskoleregionerna Luleå, Umeå och Falun-Borlänge. Situationen under 2000-talets första två år utgör inget brott mot denna utveckling (se figur 3.6).

En övergripande trend under de senaste 30 åren är att det sker en ökad polarisering mellan å ena sidan de stora och differentierade lokala arbetsmarknaderna och å andra sidan de många mindre arbetsmarknaderna med smal branschsammansättning. Storstadsregionerna har haft positiva flyttnetton under de senaste 30 åren. I regeringens propposition ”En politik för tillväxt och livskraft i hela landet” urskiljer man tre typer av regioner har lyckat kombinera en stark sysselsättningstillväxt med en stark ekonomisk tillväxt. Storstadsregionerna har goda förutsättningar för tillväxt, bland annat beroende på sin storlek, sitt differentierade näringsliv, tillgången på välutbildad arbetskraft och riskkapital samt omfattande handelsförbindelser. Gnosjö, Värnamo och Gislavedsregionen ges som exempel på kommuner där liten närmarknad, låg utbildningsnivå och liten tjänstesektor har kompenserats av stark företagskultur och entreprenörsanda, välutvecklade företags- och företagarnätverk samt en lång tradition inom specifika näringsområden. En annan grupp är attraktiva landsbygdsområden där främst boendemiljön är betydelsefull. Som exempel anges områden runt Arvika, Strömstad och Tranås som har upplevt en inflyttning av välutbildad och väletablerad arbetskraft som i många fall också varit egna företagare.

Befolkningsförändringarna utgörs dels av en naturlig befolkningstillväxt som är skillnaden mellan antalet födda och antalet döda, dels av flyttningsnettot som är skillnaden mellan in- och

utflyttning. Under perioden 1997 till 2001 översteg antalet döda antalet födda vilket är exceptionellt för svenska förhållanden. Sverige har inte upplevt någon naturlig folkminskning sedan i början av 1800-talet. Under perioden 1990–1994 hade endast ett fåtal lokala arbetsmarknader födelseunderskott, främst delar av Västernorrland, Härjedalen och flertalet regioner i Bergslagen. Under perioden 1995–1999 var situationen den omvända. Endast ett tjugotal lokala arbetsmarknader hade då födelseöverskott. Dessa regioner var Storstadsregionerna, Linköpingsregionen, regionerna i norra och sydöstra Mälardalen, Luleå, Kiruna, Skellefteå samt Gnosjö, Värnamo och Gislaved i Småland.26 Denna utveckling förstärktes ytterligare under 2000-talets första år. År 2001 hade endast åtta lokala arbetsmarknadsregioner ett positivt födelseöverskott. Dessa regioner var storstadsregionerna, Umeå, Uppsala, Jönköping, Värnamo och Kiruna.27

De inrikes och utrikes flyttningarna är av stor betydelse för befolkningsutvecklingen, framför allt i ett kortsiktigt men också i ett längre tidsperspektiv. Ett positivt födelseöverskott är ofta ett resultat av att regioner under en längre tid har haft en hög inflyttning och därmed också en yngre befolkning. Sverige har under det senaste decenniet upplevt flera perioder av befolkningsomflyttningar. I samband med jordbrukets rationalisering och industrins tillväxt under första hälften av 1900-talet ägde en omfattande urbanisering rum. Människor flyttade från landsbygden till städerna. På 1970-talet, i samband med att tillverkningsindustrin började tappa sysselsättningsandelar och kommunikationerna byggdes ut, inleddes en suburbanisering. Allt fler människor flyttade från storstäderna till förortskommuner. Utflyttningen från städerna riktade sig också i viss utsträckning mot landsbygden delvis som en reaktion mot industrialismens ”påtvingade” boendemönster. Denna utveckling var synlig i stora delar av västvärlden och har benämnts gröna vågen. Men samtidigt minskade rörligheten betydligt både under 1970- och 1980-talet bl.a. i samband med att den offentliga sektorn expanderade och erbjöd möjlighet för människor att stanna kvar i och kring de regionala centra.28

26SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från regionalpolitiska utredningen. 27 ITPS & NUTEK (2002): Regionernas tillstånd 2002: En rapport om tillväxtens förutsättningar i svenska regioner, Östersund. 28SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från regionalpolitiska utredningen.

1970–80 1980–90

Figur 3.6. Befolkningsförändring på lokal arbetsmarknadsnivå 1970–2002, se fortsättning nästa sida.

Källa: SCB.

Förändring, procent

1990-2000 2000-2002 Endast två år.

Figur 3.6 forts. Befolkningsförändring på lokal arbetsmarknadsnivå 1970–2002.

Förändring, procent

Förändring, procent

Under 1990-talet förstärktes inflyttningen till storstadsregionerna. Det var inte längre enbart utflyttningsregionerna i Norrlands inland och Bergslagen, som fick uppleva nettoutflyttningar. Under 1999 hade hälften av högskoleorterna högre utflyttning än inflyttning. Endast ett fåtal av de mindre lokala arbetsmarknaderna hade inflyttningsöverskott, företrädesvis i och omkring storstadsområden.29

Sverige står liksom många andra länder inför en period med brist på arbetskraft när allt färre i yrkesverksamma åldrar ska försörja ett ökande antal äldre. Under den närmsta tioårsperioden kommer pensionsavgångarna att vara stora. Framskrivningar av befolkningen visar att andelen som är i åldrarna 65 år eller äldre kommer att öka från 17 procent vid sekelskiftet till 24 procent år 2030. Andelen i yrkesverksamma åldrar, dvs. i åldrarna 20–64 år, kommer att minska från 58 till 53 procent under samma tidsperiod. Detta innebär att ökade kostnader för äldreomsorg kommer att sammanfalla med ett minskande skatteunderlag. Om flyttströmmarna bibehåller samma riktning som under 1980- och 1990-talet så kommer den ojämna utvecklingen mellan landets olika delar att förstärkas ytterligare. Situationen kommer framför allt att förvärras i de mindre och medelstora lokala arbetsmarknaderna. I vissa kommuner kommer andelen i yrkesverksamma åldrar att understiga 40 procent av befolkningen.30

29SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från regionalpolitiska utredningen. 30 Nygren Ola & Persson Lars Olof (2000): Befolkningsutvecklingen fram till år 2010 och därefter: Prognoser för Sveriges lokala arbetsmarknader, Rapport 19 från Regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36, Stockholm.

4. Arbetsmarknadspolitik och geografisk rörlighet

Det finns två regelverk inom arbetsmarknadspolitiken som direkt berör frågan om arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet. Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring innehåller bestämmelser om vilka arbetssökande som har rätt till ersättning vid arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitiken omfattar också flyttningsbidrag som ska stimulera till ökad geografisk rörlighet. Flyttningsbidragen regleras i förordning (1999:594) om flyttningsbidrag.

4.1. Regler för arbetslöshetsförsäkringen

Att söka arbete aktivt är en förutsättning för att få uppbära arbetslöshetsersättning. I de nya reglerna om arbetslöshetsersättning från februari 2001 förtydligades kraven på det yrkesmässiga och geografiska sökområdet. Arbetsvillkoret för att få en ny period om 300 dagar med rätt till arbetslöshetsersättning ändrades så att deltagande i arbetsmarknadspolitiska program inte längre får inkluderas. Den arbetssökande har nu rätt att under de första 100 ersättningsdagarna begränsa sökområdet både yrkesmässigt och geografiskt. Efter denna period måste sökområdet utvidgas. Tidigare kunde en arbetssökande som tackade nej till lämpligt arbete förlora rätten till ersättning, men denna sanktion utnyttjades sällan. Enligt de nya reglerna sker en gradvis nedtrappning av ersättningen om den arbetssökande tackar nej till ett lämpligt arbete. Första gången sänks ersättningen med 25 procent under 40 dagar, andra gången sänks den med 50 procent i 40 dagar och den tredje gången som den arbetssökande tackar nej under samma period upphör rätten till ersättning.

Motiven till denna förändring var att göra reglerna tydligare och lättare att tillämpa och därmed öka deras legitimitet. Tidigare kunde den som blev anvisad ett arbete och tackade nej bli avstängd från arbetslöshetsersättning i upp till tre månader. Reglerna innebar

att den arbetssökande kunde tvingas dagpendla, veckopendla, flytta, byta yrke eller sänka sin lön. Den höga arbetslösheten och det begränsade utbudet av lediga jobb gjorde det svårt att tillämpa reglerna. Reglerna tillämpades dessutom olika vid olika arbetsförmedlingar vilket skapade rättsosäkerhet. Med de nya reglerna ville man att arbetslösa skulle ges möjligheter att hitta arbete på hemorten inom det område man var utbildad, för att sedan successivt söka arbete på andra orter eller inom andra yrkesområden. Man ville också att konsekvenserna för att tacka nej till arbete skulle förtydligas i ett ”kontrakt” mellan den arbetssökande och arbetsförmedlingen, den s.k. handlingsplanen.1 Handlingsplanen är ett skriftligt dokument, eller kontrakt, som upprättas i samråd mellan handläggare och arbetssökande. Handlingsplanen ska ge vägledning om vad som är att betrakta som lämpligt arbete. Den ska också tydliggöra vilka geografiska sökområden som är möjliga utifrån individens förutsättningar.2

Regeln om vidgat sökområde är begränsad till att gälla arbete som ur den enskildes perspektiv bedöms vara tillgängligt och lämpligt. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) gör i sina föreskrifter en tolkning av vad regeln om ett lämpligt arbete innebär.3 Tillgängligheten och lämpligheten bedöms utifrån en rad personliga förutsättningar såsom utbildning och yrkesvana, kompetens, medicinska skäl, lokal bundenhet, befintliga kommunikationer, delpension och en rad andra kriterier. Individen ska t.ex. inte behöva ta arbeten som innebär onödig yrkesväxling, som är olämpligt ur medicinskt hänseende eller där arbetsinkomsten understiger den fastställda dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen med mer än 10 procent.

Enligt föreskrifterna kan vissa personer betraktas som lokalt bundna och därmed begränsade till att ta arbete inom ortens naturliga arbetsområde. Den enskilde kan vara lokalt bunden av familjeskäl, på grund av bisyssla eller kommunalt uppdrag eller på grund av sysslor förknippade med jordbruksverksamhet. Familjeskälen kan avse makens arbetsförhållanden samt att barn eller annan medlem i hushållsgemenskapen är beroende av den sökandes tillsyn och stöd. När barn kommit upp i en viss ålder då de inte behöver kontinuerlig tillsyn bör den ena föräldern kunna ta arbete på annan

1 DS 1999:58 Kontrakt för arbete: Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. 2 Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001:11) om individuella handlingsplaner. 3 Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001: 10) om lämpligt arbete enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ; beslutade den 26 januari 2001.

ort. Den bortavarande föräldern bör kunna besöka hemmet varje vecka om det inte gäller kortvarig anställning.

De befintliga kommunikationerna är också av betydelse för om ett arbete ska anses vara lämpligt. En förutsättning för att ett arbete ska anses vara lämpligt är att den sökande kan resa mellan arbetsplatsen och bostaden på ett tillfredsställande sätt, inom en rimlig tid och till en skälig kostnad. Om kommunikationsfrågan inte kan lösas ska möjligheterna för den sökande att få en bostad på arbetsorten undersökas. Den dagliga bortovaron från hemmet ska för en sökande utan minderåriga barn inte överstiga tolv timmar och kostnaden för arbetsresor ska stå i rimlig proportion till den erbjudna tjänsten.

Arbetet kan vidare inte anses som lämpligt om inte bostadsfrågan är löst. Om kostnader på grund av dubbel bosättning uppstår och medför att lönen inte längre framstår som skälig, ska arbetet inte anses som lämpligt.4

4.2. Historisk översikt över flyttstöden 5

Flyttningsbidragen har en lång historia inom den svenska arbetsmarknadspolitiken. År 1913 infördes statsbidrag för resor till förväntad anställning på annan ort. Ett krav för att få detta bidrag var att bidragstagaren var medellös vilket gav stödet karaktären av fattigvård. 1939 togs detta krav bort. Utöver ersättning för resor till förväntad anställning eller för resa i samband med tillträde av anställning har det också funnits bidrag som ersätter fördyrade levnadsomkostnader i samband med en flytt samt som ersätter faktiska flyttkostnader.

Ersättning för fördyrade levnadsomkostnader i samband med flytt har bl.a. omfattat ersättning för kostnader för att ha hushåll på två orter för dem som inte omedelbart kunde anskaffa familjebostad på orten. Familjebidraget som infördes 1958 täckte de direkta kostnaderna för dubbelt boende genom hyresbidrag, bidrag för maka eller husföreståndarinna och barntillägg. Familjebidraget löpte ett år efter flyttningen men minskade med en fjärdedel per

4 Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001: 10) om lämpligt arbete enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ; beslutade den 26 januari 2001. 5 Beskrivningen av flyttstödens utformning över tiden i detta avsnitt baserar sig om inget annat sägs på Olli Åsa (1996): Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

tremånadsperiod. 1968 döptes familjebidraget om till bortavistelsebidrag och gavs då endast till dem som hade för avsikt att flytta permanent. Bidraget togs bort 1977.

1959 infördes starthjälp som riktade sig mot heltidsarbetslösa som hade för avsikt att flytta till en ny ort. Bidraget avsåg att täcka kostnader som uppstod i början av flytten. Beloppet har varierat beroende på om mottagaren flyttar med eller utan familj. Bidraget var skattpliktigt till 1982. År 1987 förändrades reglerna för starthjälp. Reglerna kom då att omfatta endast sökande med kvalificerad yrkesutbildning som erbjöds arbete i detta yrke på en stödberättigad ort under förutsättning att sådan arbetskraft saknades på orten. Starthjälp betalades endast ut till dem som flyttade till orter utanför Stockholm, Göteborg och Malmö och arbetade i yrken där det rådde överskottsefterfrågan på arbetskraft. Restriktiviteten i de nya reglerna innebar i praktiken att starthjälpsbidraget avskaffades. I propositionen 1994/95:25 förslogs en regeländring eftersom regeringen ansåg att det var angeläget att den geografiska rörligheten ökade. Detta skulle också innebära att arbetsförmedlingarna kunde ställa högre krav på de arbetssökande att ta en annan anställning även på annan ort. 1995 återinfördes starthjälpen.6

Flyttningsbidragen har under vissa perioder riktat sig mot specifika geografiska områden, främst mot Norrlandsområden. År 1962 infördes ett utrustningsbidrag som riktade sig mot arbetslösa i Norrbottens län och 1965 startades en försöksverksamhet med inlösen av egnahemsfastigheter i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Reglerna gjorde det möjligt för arbetssökande att avyttra sin bostad även i områden där det inte fanns någon efterfrågan. År 1968 utökades inlösenverksamheten till att omfatta inlösen av bostadsrätter även i andra län än i norrlandslänen om synnerliga skäl fanns och 1971 blev inlösen av egnahem en permanent åtgärd. 1986 infördes ersättning för två resor till hemorten i månaden för byggnadsarbetare bosatta i Gotlands, Värmlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

Andra bidrag har haft karaktären av tillfälliga krisåtgärder. År 1983 infördes traktamente vid dubbel bosättning för arbetstagare som haft sin arbetsplats i Gällivare eller Kiruna kommun och mellan den 1 juli 1985 och den sista december 1986 lämnades traktamente för dubbel bosättning och bidrag till merkostnader för

6 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, Stockholm.

dagliga arbetsresor som inte är skattepliktiga till arbetstagare som är inskrivna vid en särskilt inrättad arbetsförmedling i Uddevalla. Denna regel kom till för att mildra effekterna av nedläggningen av Volvo Uddevallaverken 1984.

Flyttningsbidragen har också riktat sig mot olika grupper. År 1966 infördes en rad förutsättningar för att få flyttningsbidrag som till stor del motsvarar dagens regler. Flyttningsbidragen riktade sig inte bara mot dem som är arbetslösa utan också mot dem som löpte risk att bli arbetslösa. För att få flyttningsbidrag skulle personerna vidare inte antas kunna få arbete i eller i närheten av hemorten och de skulle söka arbete på annan ort genom den offentliga arbetsförmedlingen. Rörlighet mellan arbetsplatser inom samma företag utgjorde inte någon grund för att få flyttningsbidrag och personer som inte tidigare haft fast anställning skulle inte beviljas flyttningsbidrag om det inte fanns synnerliga skäl för detta.

År 1972 bestämdes att respenning och utrustningsbidrag kunde utgå till dem som flyttade för att genomgå arbetsmarknadsutbildning om man kan anta att den som genomgick utbildningen kunde få arbete på den nya orten efter utbildningens slut, 1977 kunde även de som tog tillfällig anställning få flyttningsbidrag och 1978 kunde anställda i företag som varslat om uppsägning få flyttningsbidrag. År 1984 infördes medflyttandebidrag till make eller maka som betalades ut under högst tolv månader. Extra bidrag för medflyttande återinfördes inte tillsammans med starthjälpen 1995. År 1981 infördes regler om att den som genomgått eller hade avslutat utbildning på högst gymnasienivå och som fick praktik eller ferieanställning i annan ort än hemorten var berättigad till flyttningsbidrag.

Andra former av bidrag som har utgått är statsbidrag till traktamente vid dubbel bosättning, ett bidrag som togs bort 1987. Pendlingsstöd infördes 1995 och kunde ges till den som genom arbetsförmedlingen fått en anställning på en ort utanför normalt pendlingsavstånd.

4.3. Flyttningsbidragens nuvarande utformning

Flyttningsbidragen regleras i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag och omfattar tre bidragsformer:

1. respenning som omfattar ersättning för sökande- och tillträdes-

resa samt bidrag för flytt av den arbetslöses bohag (ersättning för bohagstransport),

2. starthjälp samt

3. pendlingsbidrag som omfattar dag- och veckopendling.

Bidragen avser flyttningar som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl och ska underlätta för människor att ta arbete på en annan ort.7En generell regel som infördes 1999 var att de sökande måste ha fyllt 25 år för att beviljas flyttningsbidrag. Flyttbidrag får dock beviljas till sökande över 20 år eller som har genomgått treårig gymnasieskola om särskilda skäl finns. AMS och länsarbetsnämnderna har föreskriftsrätt att tolka vad som skall avses med särskilda skäl för att bevilja bidrag till sökande yngre än 25 år. Enligt AMS allmänna råd är ett särskilt skäl för att bevilja flyttningsbidrag till någon under 25 år att den unge riskerar att bli långtidsarbetslös eller har svårt att få arbete på hemorten efter att ha varit sysselsatt i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.8

Flyttningsbidrag får inte lämnas om flyttningen avser ett byte av arbetsplats inom samma företag. Risk för arbetskonflikt betraktas inte som risk för arbetslöshet.

Bidragen skall sökas före resan, flyttningen eller anställningens tillträdande. Men ansökan kan göras därefter om det finns synnerliga skäl till detta.

Respenning

Respenning får ges till den som är eller riskerar att bli arbetslös, som söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och som inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten.

Respenning får också lämnas till den som har kvalificerad yrkesutbildning och som har fått anställning i yrket vid ett stödberättigat företag i en ort inom ett stödområde som avses i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd, om arbetskraft med sådan utbildning inte finns att få tag i på orten. Stödet kan också lämnas till någon som har fått anställning på annan ort om flyttningen förbättrar möjligheterna för någon annan arbetssökande som har svårt att byta bostadsort att få arbete inom stödområdet.

7 I förordningen om flyttningsbidrag (1999:594) används begreppet flyttningar även om sökande- och tillträdesresor samt pendling. 8 Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd för tillämpningen av förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag 1, 1a§§.

Respenning kan beviljas i anslutning till sökanderesa, dvs. i form av ersättning för resa och logi i samband med anställningsintervjuer på annan ort. Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av förordningen om flyttningsbidrag säger att ersättning för sökanderesa kan beviljas när det gäller resa till ort inom Sverige även om arbetet finns utanför Sverige. Om det gäller resa till ett rekryteringsföretag så får respenning endast beviljas om det är rekryteringsföretaget själv som ska anställa eller om företaget får i uppdrag att rekrytera för en annan arbetsgivares räkning till en bestämd tjänst. Ersättning för sökanderesa skall inte utgå för resa till test eller kurs som krävs för att söka en viss tjänst eller anställning.

Sökanderesa är ofta det första i en rad av flyttningsbidrag som den sökande får. Om anställningsintervjun leder till anställning kan den arbetssökande få ersättning för resa samt transport av möbler och andra personliga tillhörigheter till den nya orten. Ersättning för bohagstransport får lämnas till den som har fått en anställning som beräknas vara minst sex månader och som också har fått bostad i den orten eller i dess närhet. Ersättningen för bohagstransport är avsedd att täcka den faktiska kostnaden för flytten.

Ansökan om respenning skall göras före resan eller flyttningen. Den kan dock göras efter om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan vara att förmedlingen inte informerade om när ansökan skulle lämnas i samband med att flyttning diskuterades.9

Starthjälp

Starthjälp är ett kontant bidrag som kan ges till arbetslösa som inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten och som genom arbetsförmedlingen eller på egen hand fått arbete på annan ort dit det inte är möjligt att resa dagligen från hemorten. Bidraget betalas ut i samband med att den arbetssökande flyttar till arbete på annan ort som inte är möjligt att pendla till dagligen. Starthjälpen är för närvarande 11 000 kronor. Till skillnad från respenningen får starthjälp inte betalas ut till dem med anställning även om de riskerar att bli arbetslösa.

Anställningen måste vara minst sex månader och får inte avse den första anställningen efter utbildning. Denna regel gäller också

9 Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd för tillämpningen av förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag 6 §.

pendlingsstödet. Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd säger att starthjälp och pendlingsstöd får förutom efter arbetsmarknadsutbildning ges direkt efter ”Kunskapslyftet” eller vuxenutbildningar vid Komvux, folkbildningen (såsom folkhögskola) eller kortare eftergymnasiala yrkesutbildningar. Sökande som efter avslutad utbildning varit inskriven vid arbetsförmedlingen och trots aktivt arbetssökande blivit långtidsarbetslös bör dock enligt Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd kunna beviljas starthjälp respektive pendlingsstöd.10

Starthjälp lämnas inte om arbetstagaren har rätt till traktamente från arbetsgivaren eller om arbetstagen får pendlingsstöd för veckopendling.

Om en anställd som fått starthjälp vållar anställningens slut och återgår i arbetslöshet inom sex månader, blir denne återbetalningsskyldig med det belopp som motsvarar kvarstående anställningstid upp till sex månader. Starthjälp får endast betalas ut en gång under en tvåårsperiod. Ansökan skall göras innan anställningen tillträds.

Pendlingsstöd

Om den arbetssökande har längre resväg än vad som betraktas som normalt pendlingsavstånd kan pendlingsstöd för dag- eller veckopendling beviljas. Veckopendling infördes på prov under 2002 och får endast lämnas för resor som görs till och med den 31 december 2003. Pendlingsstöd kan beviljas till den som är arbetslös och som sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen, den som inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten och som genom arbetsförmedlingen eller på egen hand fått anställning på en ort som ligger utanför normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.

Stöd för veckopendling får endast lämnas till den som bor på en ort där arbetslösheten inom yrket är hög och som har fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i yrket. Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om handläggning av flyttningsbidrag säger att en arbetsförmedling som avser lämna ersättning för veckopendling skall kontakta arbetsförmedlingen på

10 Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd för tillämpningen av förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag.

anställningsorten för att förvissa sig om att det råder brist på arbetskraft i det yrke som den sökande har.11

Pendlingsstödet lämnas inte om anställningen beräknas vara kortare tid än sex månader i fråga om dagpendling eller tre månader i fråga om veckopendling eller om anställningen är arbetstagarens första efter avslutad utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning och några andra former av vuxenutbildning.

Pendlingsstöd för dagpendling får lämnas högst sex månader och endast en gång för varje arbetssökande under en tvåårsperiod. Stöd för veckopendling får lämnas under sammanlagt högst sex månader under en tvåårsperiod. Pendlingsbeloppet kan som högst uppgå till 1 200 kronor i månaden och lämnas endast för den del som överstiger kostnad som arbetstagaren skulle ha haft för pendling inom ett normalt pendlingsavstånd.

Ansökan om pendlingsstöd ska göras innan anställningen tillträds om det inte finns synnerliga skäl.

4.4. Statens kostnader för flyttningsbidragen

Statens utgifter för flyttningsbidragen har i det närmsta halverats under de fyra senaste åren, från 308 miljoner kronor 1998 till 163 miljoner år 2002. Kostnaden är avsevärt lägre än i mitten på 1980-talet då flyttstöden kostade omkring 400 miljoner eller närmare 700 miljoner i 2002 års priser.12

Starthjälpen är den största utgiftsposten (se figur 4.1 och figur 4.2). Under senare hälften av 1990-talet kostade starthjälpen över 120 miljoner årligen. År 2002 hade utgifterna minskat till drygt 78 miljoner kronor. Ersättning för bohagstransport kostade i genomsnitt 65 miljoner per år mellan 1997 och 1999. 2002 hade även denna utgiftspost minskat till 44 miljoner. De båda pendlingsstöden kostade tillsammans lite mer än sex miljoner år 2002. Stödet för dagpendling har minskat från 10 miljoner 1997 till 4,4 miljoner 2002. Nedgången i utgifterna för flyttningsbidragen under den senaste femårsperioden, kan endast till viss del förklaras av att antalet i öppen arbetslöshet och i program har minskat.

11 Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (AMSFS 2002:5) om handläggningen av ärenden om flyttningsbidrag. 12 Olli Åsa (1996): Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Sökande- och tillträdesresor

Stöd för dagpendling

Starthjälp

Ersättning för bohagstransport

Tusentals kronor

År

Figur 4.1. Arbetsmarknadsverkets utgifter för flyttningsbidragen 1997–2002.

Källa: AMS.

Figur 4.2. Utgifter för flyttningsbidrag fördelade på olika bidragsformer under 2002.

Källa: AMS.

Starthjälp 78,2 milj.

(47%)

Veckopendlingsstöd 1,9 milj. (1%)

Bohagstransport 43,8 milj.

(27%)

Sökande- och

tillträdesresor

36,3 milj.

(22%)

Dagpendlings-

stöd

4,4 milj. (3%)

5. Styrningen av Arbetsmarknadsverkets arbete med geografisk rörlighet

5.1. Regeringens styrning av Arbetsmarknadsverket

Riksdag och regering styr de statliga myndigheterna genom resultatstyrning. Detta innebär att riksdag och regering bestämmer mål och inriktning medan de statliga myndigheterna har en relativt stor frihet att utforma verksamheten för att nå målen. Genom återrapportering ska myndigheterna ge riksdag och regering möjlighet att se huruvida målen uppfylls samt ge ett bra och relevant beslutsunderlag.

Utgångspunkten för Arbetsmarknadsverkets (AMV) verksamhet är de effekt- och verksamhetsmål och de regeringsuppdrag som regeringen fastställer inom ramen för budgetprocessen. Målet för politikområdet arbetsmarknadspolitiken anges i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) som ”en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt”. Riksdagens revisorer har pekat på att detta övergripande mål är något som arbetsmarknadspolitiken endast delvis har möjlighet att påverka. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan framför allt påverka arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsmarknadspolitiken brukar här tillskrivas en roll i att förbättra anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden genom rörlighetsstimulerande åtgärder i form av förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning och stimulanser för geografisk rörlighet.1

Regleringsbrevets verksamhetsmål är mer preciserade och har en direkt styrning på AMV:s verksamhet. I Regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende Arbetsmarknadsverket preciseras följande fem verksamhetsgrenar med tillhörande mål:

1 Riksdagens revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2.

1) Matchning på arbetsmarknaden 2) Kompetenshöjande insatser 3) Stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden 4) Tillsyn och kontroll av arbetslöshetsförsäkringen samt 5) Avgiftsfinansierad verksamhet, arbetslivstjänster m.m.

Frågan om geografisk rörlighet är framför allt knuten till verksamhetsgrenen ”Matchning på arbetsmarknaden”. Verksamhetsgrenen har två mål. Det ena målet är en effektiv matchning mellan vakanser och arbetssökande på arbetsförmedlingen. Arbetsgivare som anmäler lediga platser till arbetsförmedlingen skall få tillräckligt med sökande för att kunna anställa personal inom rimlig tid. Arbetsförmedlingarna ska snabbt och med god kvalitet förmedla arbetssökande till lediga platser.

Det andra målet under verksamhetsgrenen ”Matchning på arbetsmarkanden” är att arbetslöshetstiderna ska kortas genom en effektiv sökprocess. En väl fungerande sök- och matchningsprocess i kombination med programverksamheten skall medverka till att minska arbetslösheten och deltidsarbetslösheten samt öka sysselsättningen.

De mål som finns i 2003 års regleringsbrev berör alltså endast den geografiska rörligheten indirekt. Detta innebär att regeringen överlåter frågan om att utforma arbetet med geografisk rörlighet åt AMV, om än med en viss uppföljning av hur detta arbete bedrivs. Regleringsbrevet innehåller återrapporteringskrav som behandlar arbetet med geografisk rörlighet mer specifikt, framför allt i samband med frågan om vidgat geografiskt sökområde efter 100 ersättningsdagar. Återrapporteringskraven omfattar bl.a. att ta fram indikatorer för hur den yrkesmässiga och geografiska sökradien ser ut före och efter 100 ersättningsdagar. Regleringsbrevet innehåller också krav på redovisning av AMS framtagna indikatorer för hur den interlokala platsförmedlingen fungerar under målet om att arbetsgivare ska få tillräckligt med sökande för att kunna anställa personal enligt sina önskemål. Det finns också ett återrapporteringskrav som avser flyttbidragen. Uppdraget avser att analysera hur veckopendlingsstödet tillämpas samt vilka effekter detta har haft på den geografiska rörligheten.

5.2. Mål och policyarbete inom Arbetsmarknadsverket

AMS styrning av länsarbetsnämnderna

I AMS riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003 nämns geografisk rörlighet under rubriken ”Handlingsplaner”. Riktlinjerna säger att ”Handlingsplanens mål skall vara arbete för den sökande och den skall medverka till att förbättra den enskildes sökintensitet och förutsättningar att få arbete. En ökad yrkesmässig och geografisk rörlighet är av central betydelse för en förbättrad matchning på arbetsmarknaden”. Någon precisering av hur arbetet med geografisk rörlighet ska bedrivas ges inte.

AMV bryter ned målen i regleringsbrevet till resultatmål och delmål på central, regional och lokal nivå. AMS har preciserat målet om en effektiv matchning mellan vakanser och arbetssökande på arbetsförmedlingen genom att uppge att 80 procent av arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande för att kunna anställa inom rimlig tid.2 Målet om 80 procent fördelas mellan olika länsarbetsnämnder med differentierade målnivåer. Län som hade lägre resultat 2002 ska uppvisa större resultatförbättring. Länsarbetsnämnderna preciserar i sin tur målnivåer för de olika arbetsförmedlingskontoren.

AMS arbetsgivarundersökning visar att måluppfyllelsen i riket är god vad gäller andel av arbetsgivarna som har fått tillräckligt med sökande för att kunna anställa inom rimlig tid. Under 2002 uppgick andelen företag som uppgav att de hade fått tillräckligt med sökande till 82 procent.3 Måluppfyllelsen har ökat kontinuerligt över de två senaste åren. Under första halvåret 2001 var andelen företag som uppgett att de hade fått tillräckligt med sökande omkring 75 procent. Målet har en koppling till arbetet med geografisk rörlighet. En förutsättning för att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande är att de arbetssökande är rörliga i olika avseenden. Den höga och ökande andelen arbetsgivare som har fått tillräckligt med sökande skulle kunna tolkas som att den geografiska rörligheten inte utgör något betydande problem. Måluppfyllelsen har snarare ökat i takt med att antalet beviljade flyttningsbidrag har minskat. Men andelen företag som har fått tillräckligt med sökande varierar fortfarande betydligt mellan olika regioner och yrkesgrup-

2 AMS (2002): Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003. Inlagt 2003-01-09. Riktlinjerna beslutades i AMS styrelse den 20 december 2002. 3 AMS (2003): Årsredovisning 2002, Stockholm.

per och målet påverkar också av andra faktorer, bl.a. hur stor tillgången på arbetssökande är i förhållande till de lediga platserna.4

Under målet att arbetslöshetstiderna ska kortas genom en effektiv sökprocess har AMS ett verksamhetsmål om att andelen som uppger att de har en handlingsplan ska uppgå till minst 75 procent. Andelen med handlingsplan i sökandeundersökningen var 67 procent i genomsnitt under 2002.5 Även detta mål har relevans för arbetet med geografisk rörlighet eftersom handlingsplanen ska ligga till grund för planeringen av den arbetssökandes aktiviteter och därmed också för arbetet med geografisk rörlighet. Målet i sig säger dock ingenting om hur arbetet med geografisk rörlighet bedrivs eller i vilken utsträckning handlingsplanerna stödjer kraven om vidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde efter 100 ersättningsdagar.

Länsarbetsnämndernas styrning av arbetsförmedlingarna

En genomgång av länsarbetsnämndernas verksamhetsplaner för 2003 visar att endast ett fåtal av länen hade någon form av policy för arbetet med geografisk rörlighet.6 När geografisk rörlighet nämns handlar det främst om att återge AMS formulering i anslutning till målet om att andelen med handlingsplan ska uppgå till 75 procent där geografisk rörlighet sägs vara av central betydelse för att uppnå en förbättrad matchning, eller att nämna att en effektiv matchning kräver geografisk och yrkesmässig rörlighet.

Ett fåtal län både prioriterade arbetet med geografisk och yrkesmässig rörlighet och gav konkreta riktlinjer för detta arbete i sina verksamhetsplaner. Uppsala län har som effektmål att minska en rad obalanser som man har identifierat på arbetsmarkanden genom att öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten samt genom att stimulera arbetskraft inom bristområden att söka sig till länet. Konkreta strategier för detta arbete är att informera de arbetssökande om arbetsmarknadsläget och tydliggöra villkoren för att få arbetslöshetsersättning, ge bra vägledning för att motivera sökande

4 Arbetsgivareundersökningen kvartal 4 år 2002, Tabell 2. Har företaget fått tillräckligt med sökande? Publicerad i Vis. 5 AMS (2003): Årsredovisning 2002, Stockholm. 6 Utredningen har tagit del av de verksamhetsplaner som fanns publicerade på Våra informationssidor (VIS), dvs. AMV: s intranät, under mars 2003. Verksamhetsplaner saknades för Kalmar och Västerbottens län. För Dalarnas län fanns endast verksamhetsplan för 2002 och för Gotlands län fanns verksamhetsplan översikt 2003 och programprioriteringar 2003.

som behöver byta yrke, överbrygga könsmässiga skillnader i yrkesval, förbättra handlingsplanerna och att visa länets behov av arbetskraft för arbetssökande utanför länet. I Örebro läns verksamhetsplan sägs att arbetsförmedlingarna ska ställa tydliga krav på sökintensiteten och den geografiska och yrkesmässiga rörligheten. Man vill också realisera kraven på aktiv matchning genom anvisningar, även interlokala sådana, och uppföljning av lediga platser. Vid behov ska man erbjuda flyttbidrag och utbildningsinsatser.

En förklaring till att merparten av länen inte har någon policy för arbetet med geografisk rörlighet är sannolikt att geografisk rörlighet inte har lyfts fram som en prioriterad fråga varken från regeringens eller från AMS sida. En annan förklaring kan vara att målen om geografisk rörlighet ofta står i konflikt med andra regionala och lokala intressen som länsarbetsnämnden möter i sin verksamhet. Enskilda kommuner har ofta ett intresse av att bibehålla en stabil befolkning vilket kan stå i motsats till behovet av en flexibel arbetsmarknad med hög geografisk rörlighet. Denna målkonflikt lyfts också fram i Riksdagens revisorers utvärdering av hur AMS och Länsarbetsnämnderna styrs.7

De fyra länsarbetsnämnder som utredningen besökte saknade en policy för arbetet med geografisk rörlighet riktad gentemot regioner utanför det egna länet.8 I några län fanns en policy för arbetet med geografisk rörlighet inom länet men i andra saknades även detta. Vad som fanns i vissa fall var riktlinjer för hur man skulle arbeta med flyttningsbidrag riktat mot deras respektive nordiska grannländer. I Skåne hade man t.ex. som policy att bevilja flyttningsbidrag fram till nationsgränsen mellan Sverige och Danmark.

De representanter från länsarbetsnämnderna som utredningen träffade var inte odelat positiva till geografisk rörlighet. Man menade att geografisk rörlighet kan vara positivt ur ett individperspektiv men att rörlighet också ofta har negativa effekter ur ett regionalpolitiskt perspektiv. I Norrlandslänen framhölls att en alltför stor utflyttning bidrar till att utarma offentlig och kommersiell service. Man konstaterade också att utflyttningen minskar möjligheterna att upprätthålla en differentierad arbetsmarknad. I Norrbotten vill man vända flyttströmmarna och stimulera inflyttning, både till Norrland från övriga Sverige och från kusten till in-

7 Riksdagens revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2. 8 Utredningen besökte Norrbottens, Jämtlands, Skåne och Stockholms länsarbetsnämnder.

landet. En länsarbetsnämnd ifrågasatte om de överhuvudtaget borde bevilja flyttstöd till Stockholm eftersom flyttströmmarna redan är betydande och flyttningsbidragen varken verkar göra från eller till i människors flyttbeslut; människor flyttar från Norrland även utan flyttningsbidrag. Ett sätt att stävja akademikerflykten har varit att inte bevilja flyttningsbidrag för högutbildade om inte risken för långtidsarbetslöshet har varit överhängande. En annan synpunkt var att den nya regeln om begränsat sökområde under de första 100 ersättningsdagarna är bra eftersom de arbetssökande då kan förväntas bli mer uthålliga i att söka jobb på orten.

Synen på geografisk rörlighet rymmer flera perspektiv. Diskussionen vid de norrländska länsarbetsnämnderna pendlade mellan argument mot ökad geografisk rörlighet, som ”vi vill hellre att folk stannar”, och argument för ”det är bra att Norrlänningarna med flyttstöden kan utvidga sin arbetsmarknad och vara med och konkurrera om jobben där de finns”.

I storstadslänen är frågan mindre konfliktfylld och man framhåller att det är viktigt att stimulera de arbetslösa att flytta till andra delar av landet. Men även där finns regionala överväganden om att de som flyttar i dag kan komma att behövas när konjunkturen vänder.

För att arbetet med geografisk rörlighet ska få högre prioritet krävs att AMV får mål att arbeta mot. Det övergripande målet bör inte vara att sätta en nivå för rörligheten, t.ex. i form av ett visst antal beviljade flyttningsbidrag. Målet bör i stället handla om vad som kan uppnås genom att de arbetssökandes geografiska rörlighet stimuleras, framför allt beträffande minskade regionala obalanser i utbud och efterfrågan på arbetskraft (se utredningens förslag till mål i kapitel 9). Men för att arbetsförmedlingarna ska ha en möjlighet att påverka regionala obalanser krävs också att arbetsförmedlingarna får medel, bl.a. i form av flyttningsbidrag, som är tillräckligt kraftfulla för att utgöra en reell stimulans i människors beslut att flytta eller pendla.

5.3. Regeringen och Arbetsmarknadsverkets uppföljning av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet

Tyngdpunkten i regeringens uppföljning av AMV: s arbete med geografisk rörlighet ligger på kravet om vidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde efter 100 ersättningsdagar. Arbetet med geografisk rörlighet har sin grund i rutiner och arbetssätt inom AMV. Därför diskuteras i det följande vilken roll handlingsplanen har för arbetet med geografisk rörlighet, hur handläggarna arbetar med att ställa krav på och följa upp de arbetssökandes sökaktivitet före och efter 100 ersättningsdagar och hur detta arbete registreras och görs uppföljningsbart i Arbetsmarknadsverkets informationssystem (AIS) samt vilken betydelse anvisningarna har och skulle kunna ha i handläggarnas arbete med att stimulera till och ställa krav på geografisk rörlighet.

Handlingsplanen

Handlingsplanerna har funktionen av skriftligt kontrakt mellan den arbetssökande och arbetsförmedlingen, där den arbetssökandes skyldigheter och planerade aktiviteter ska anges. Syftet med handlingsplanerna är att snabbt kunna identifiera de sökandes behov av service men också att klart definiera den arbetssökandes ansvar när det gäller att söka arbete. I AMS föreskrifter om individuella handlingsplaner står att läsa att den sökande under de första 100 dagarna har rätt att begränsa sitt arbetssökande till lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet, dvs. inom normalt pendlingsavstånd samt att ”Arbetsförmedlingen skall därefter tillsammans med den arbetssökande revidera handlingsplanen genom att vidga sökområde både yrkesmässigt och geografiskt utifrån de förutsättningar som råder på arbetsmarknaden och för den arbetssökande. Av handlingsplanen skall därefter framgå vad det vidgade sökområdet innebär”.9 Denna rutin har stöd i AIS av att rubriken ”Utvidgat sökområde” automatiskt läggs in i handlingsplanen efter 100 ersättningsdagar.

Riktlinjerna för arbetet med geografisk rörlighet avser alltså i första hand tiden efter 100 ersättningsdagar. Men både ur handläggarens och ur den arbetssökandens perspektiv är det viktigt att

9 Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001:11) om individuella handlingsplaner.

de krav som kommer att ställas efter 100 ersättningsdagar klargörs och kanske till och med konkretiseras tidigt i processen. Annars är risken stor för att arbetsförmedlarens krav på den arbetssökande blir avhängiga av den personliga relationen mellan handläggare och arbetssökande, i stället för att ta sin utgångspunkt i det befintliga regelverket. Det finns mycket som tyder på att det finns ett motstånd mot att ifrågasätta ersättningsrätten hos handläggarna. Detta motstånd har bl.a. sin grund i att handläggare upplever att förtroendet till den arbetssökande kan skadas och att detta kan försämra möjligheterna att förmedla arbeten effektivt.10 På mindre orter där handläggarna och de arbetssökande ingår i samma sociala nätverk kan handläggaren uppleva att det är svårt att sätta press på personer att flytta eller pendla. De handläggare som utredningen träffade betonade vikten av att kraven på den arbetssökande tydliggörs redan vid inskrivningstillfället och handlingsplanen upplevdes vara ett viktigt instrument i detta avseende.

Sökandeundersökningen visar att det är vanligare för de med handlingsplan att ha ett bredare yrkesmässigt och geografiskt sökområde efter 100 ersättningsdagar. 59 procent av de med handlingsplan hade ett vidgat yrkesmässigt sökområde jämfört med 47 procent av dem som uppgav att de saknade handlingsplan. Skillnaden var mindre vad gäller geografiskt sökområde där 25 procent av de med handlingsplan brukar söka jobb på andra orter än vad de kan resa fram och åter på samma dag jämfört med 20 procent av dem som saknade handlingsplan.11 Dessa skillnader skulle kunna vara ett resultat av att handlingsplanen ger stöd för kravet på vidgat sökområde.

En genomgång av ett fyrtiotal handlingsplaner för arbetssökande som nyligen hade uppnått 100 ersättningsdagar som utredningen genomförde visar att planerna är av varierande kvalitet. Vissa planer redovisade på ett bra sätt strategier för vidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde. Men det fanns också planer som saknade strategi för vidgat sökområde och som inte heller angav någon orsak (eller ovidkommande orsak) till att den arbetssökande inte hade vidgat sitt geografiska sökområde. För att handlingsplanerna ska kunna få den roll som var avsedd, krävs att de håller en jämn kvalitet överlag.

10 RRV 1996:60 Effektiv ledning: Förutsättningar för styrning och uppföljning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet, Stockholm. 11 AMS (2002): Redovisning av effekter av regelförändringar inom arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 15/9 enligt regeringens tillägg till regleringsbrev för AMS, Dnr 02-007312-01.

Arbetet med geografisk och yrkesmässig rörlighet bör vidare börja redan innan 100 ersättningsdagar har uppnåtts, detta i synnerhet i de fall då den arbetssökande söker jobb i ett yrke där det under en längre tid inte har funnits lediga platser på hemorten. Det finns mycket som tyder på att om frågan om geografisk rörlighet tas upp, så är det i första hand på initiativ från den arbetssökande. I en enkätundersökning angav 77 procent av dem som mottog bohagstransport eller starthjälp 1999 att arbetsförmedlarna inte hade gjorde något för att uppmuntra dem till att söka arbete på annan ort eller endast hade lämnat information om flyttningsbidraget.12 I en annan undersökning från år 2002 av deltagare i aktivitetsgarantin som alla hade uppnått 100 ersättningsdagar, angav 21 procent att de hade uppmanats av handledaren att söka arbeten som ligger längre bort än normal dagpendling. Män uppmanades i något större utsträckning än kvinnor till geografisk rörlighet, med 24 respektive 18 procent.13

Krav på och uppföljning av sökaktivitet

Ett krav för att uppbära arbetslöshetsersättning i lagen (1997:238) om arbetslöshetsersättning är att den sökande ska söka arbete aktivt. Handlingsplanen ska innehålla en specifikation av den arbetssökandes aktiviteter, bl.a. sökandeaktiviteten, och ska följas upp minst en gång varje sexmånadersperiod. AMS säger i sina riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet att ”Uppföljning av åtagandena i handlingsplanen skall vara en integrerad del av Arbetsförmedlingens arbetsmetodik, inte minst för att kunna utöva ovan angivna kontroll av att förutsättningarna för arbetslöshetsersättning uppfylls”.14 Riktlinjerna säger också att ”Arbetsförmedlingen har uppdraget att säkerställa att arbetssökande söker arbete aktivt på det sätt som krävs för att ha rätt att uppbära arbetslöshetsersättning. Lämpliga metoder och rutiner för uppföljning av detta skall tillämpas.”

Vilka krav ställer då arbetsförmedlingarna på de arbetssökandes sökaktivitet? Andelen av de arbetssökande som i sökandeunder-

12 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, Stockholm. 13 Fröberg Daniela & Lindqvist Linus (2002): Deltagare i aktivitetsgarantin, IFAU Rapport 2002:11, Stockholm. 14 AMS (2002): Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003. Inlagt 2003-01-09. Riktlinjerna beslutades i AMS styrelse den 20 december 2002.

sökningen under 2002 uppgav att man inte har sökt arbete under den senaste månaden är hög med i genomsnitt 56 procent.15 Andelen är något lägre för de öppet arbetslösa med 46 procent och något högre för de i arbetsmarknadspolitiska program med omkring 61 procent (2:a kvartalet 2002).16 Det finns alltså ett stort antal arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning utan att uppfylla kraven för detta. Den höga andelen indikerar att arbetsförmedlingarna inte ställer tillräckliga krav på de arbetssökandes sökaktivitet.

Ett sätt för handläggaren att konkretisera sina krav på sökaktivitet är att ge de arbetssökande förslag på jobb att söka. Omkring 44 procent av de i sökandeundersökningen under 2002 hade fått förslag från arbetsförmedlingen på ledig plats att söka. Av dessa sökte en femtedel aldrig det föreslagna jobbet.17 Anvisningen är det mest skarpa krav som en handläggare kan rikta mot en arbetssökande. Om en arbetssökande inte söker anvisat jobb kan detta leda till en avstängning från a-kasseersättningen. Under 2002 gjordes i genomsnitt 2,4 anvisningar per person i den genomsnittliga obalansen. Om antalet anvisningar i stället relateras till dem som var öppet arbetslösa så gjordes fyra anvisningar per person och år.18 Antalet anvisningar per arbetssökande blir betydligt lägre om anvisningarna sätts i relation till antalet personer som någon gång under året har varit inskrivna på arbetsförmedlingen.

I vilken utsträckning följer då handläggarna upp om de arbetssökande söker jobb? För att kontrollera att kraven efterlevs måste handläggaren göra en bedömning av sökaktiviteten. Det finns uppgifter som tyder på att uppföljningen av de arbetssökandes sökaktivitet inte är särskilt frekvent. Den enklaste formen av uppföljning är när handläggaren frågar den arbetssökande om vilka platser denne har sökt. En studie av situationen 1999 visar att 43 procent av handläggarna vid i stort sett alla kontakter med den arbetssökande frågade om vilka lediga platser som sökts eller vilka arbetsgivare som hade kontaktats sedan det senaste mötet. 31 procent av arbetsförmedlarna uppgav att de i stort sett inte följde upp några anvisningar genom kontakter med arbetsgivare. Ytterligare 20 procent följde endast upp mellan 10 och 25 procent av anvisningarna på detta sätt. Endast 16 procent krävde i vissa fall

15 AMS (2003): Redovisning och analys av effekterna av regelförändringen inom arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 17/2 2003, Dnr VLK 03-001547. 16 AMS (2003): Sökandeundersökningen: vad kan vi utläsa?, Uin 2003:3, Stockholm. 17 AMS (2003): Redovisning och analys av effekterna av regelförändringen inom arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 17/2 2003, Dnr VLK 03-001547. 18 Händel.

intyg från arbetsgivaren om att anvisad plats har sökts. Det var betydligt vanligare att följa upp anvisningar genom samtal med den arbetssökande. Ungefär hälften av handläggarna följde upp en tredjedel eller fler av anvisningarna genom samtal.19

Det finns en relativt omfattande uppföljning av de arbetssökandes sökaktivitet från AMV: s sida, dels i sökandeundersökningen, dels i arbetskraftsundersökningen (AKU). I sökandeundersökningen finns frågor om de arbetssökande har deltagit i arbetsförmedlingens ordnade sökaktiviteter, hur många timmar de sökande lägger ned på att söka jobb, hur många jobb de har sökt under den senaste månaden, om de inte har sökt jobb och varför de i så fall inte har gjort det, i vilken utsträckning de arbetssökande använder arbetsförmedlingens Internettjänster samt vilka resultat detta har gett. I arbetskraftsundersökningen finns frågor om hur många timmar de arbetssökande lade ned på att söka arbete/jobb samt hur många jobb de sökte under en mätvecka. Vad som i betydligt mindre utsträckning är föremål för uppföljning är hur och i vilken utsträckning handläggaren ställer krav på och följer upp den arbetssökandes benägenhet att söka lämpliga arbeten, dvs. vad som händer i relationen mellan handläggaren och den arbetssökande. Styrning och uppföljning av handläggarnas arbetsrutiner är grundläggande dels för att garantera att de befintliga regelverken följs, dels för att garantera att de arbetssökande får ett likvärdigt bemötande oberoende av handläggare.

Krav på geografiskt sökområde före och efter 100 ersättningsdagar

Före 100 ersättningsdagar har uppnåtts är arbeten som innebär en bortavaro som understiger 12 timmar för de utan minderåriga barn att betrakta som lämpliga. Efter 100 ersättningsdagar är principen att det geografiska sökområdet ska vidgas även utanför normalt pendlingsområde. Återrapporteringen till regeringen enligt regleringsbrevet 2003 omfattar en redovisning av effekterna av regelförändringar inom arbetslöshetsförsäkringen. Redovisningen ska innehålla uppgifter om i vilken utsträckning de arbetssökande vidgar sitt geografiska och yrkesmässiga sökområde efter 100 ersättningsdagar.

19 Lundin Martin (2000): Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regelverk vid arbetsförmedlingarna, IFAU, stencil 2000-03-17.

I sökandeundersökningen som riktar sig till dem som uppnått tre månaders ersättningstid svarar 23 procent ja på frågan om de brukar söka jobb på andra orter utanför vad de kan resa fram och åter varje dag. Men denna siffra säger ingenting om huruvida de arbetssökande vidgar sitt sökområde i tillräcklig omfattning eftersom individer av personliga skäl kan vara begränsade att ta arbeten inom ”ortens naturliga pendlingsområde” även efter 100 dagar. De 77 procent som enligt sökandeundersökningen inte vidgar sitt geografiska sökområde skulle kunna vara lokalt bundna av en eller annan anledning och därmed förhindrade av att ta ett jobb utanför normalt pendlingsavstånd. Den enda som kan göra en bedömning om den enskilde arbetssökandes förutsättningar att vidga sitt geografiska sökområde är handläggaren.

Det är oklart om handläggarnas krav på geografiskt sökområde motsvarar de som finns i regelverket. En studie av situationen innan kravet på vidgat sökområde efter 100 ersättningsdagar infördes och då det geografiska sökområdet skulle vara vidgat från och med inskrivningsdagen, visar att handläggarna inte ansåg att den genomsnittliga bortavaron för de utan barn borde överstiga 10,7 timmar. Det krav på resavstånd som handläggarna ställde enkel väg var i genomsnitt 40 minuter kortare per dag än vad regelverket angav. Studien konstaterar att kravnivån varierade ganska mycket varvid många förmedlare ställde ännu lägre krav än så. Ungefär 55 procent av handläggarna ställde lägre krav än vad regelverket krävde.20

Vad som däremot är möjligt att säga något om är i vilken utsträckning de arbetssökandes vidgade geografiska sökområde registreras av handläggarna och därmed görs uppföljningsbart i handlingsplan och i arbetsmarknadsverkets informationssystem. I dag registreras i AIS dels uppgift om vilka kommuner som den arbetssökande söker arbete inom, dels uppgift om individer som är villiga att veckopendla eller flytta. Av dem som hade uppnått 100 ersättningsdagar 2002 var knappt 14 procent interlokalt sökande, dvs. villiga att flytta eller veckopendla, enligt AIS. För samma grupp tre månader tidigare, dvs. före de uppnått 100 ersättningsdagar, var siffran 13 procent (se tabell 5.1).21 Den siffra på interlokalt sökande som sökandeundersökningen ger och som riktar sig

20 Lundin Martin (2000): Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regelverk vid arbetsförmedlingarna, IFAU, stencil 2000-03-17. 21 AMS (2002): Redovisning av effekter av regelförändringar inom arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 15/9 enligt regeringens tillägg till regleringsbrev för AMS, Dnr 02-007312-01.

till dem som uppnått 100 ersättningsdagar är närmare tio procentenheter högre än den som erhålls från AIS. Detta tyder på att uppgiften i AIS inte speglar de arbetssökandes faktiska sökområde särskilt väl. Men det finns också annat som pekar på att uppgifterna i AIS inte är tillförlitliga. Under 2001 och 2002 var 40 procent av dem som fick bidrag i form av ersättning för bohagstransport och starthjälp registrerade som lokalt sökande i AIS, en grupp som bevisligen var villiga och hade förutsättningar att ta ett jobb utanför normalt pendlingsavstånd. Under 2002 stod 43 procent av dem som fick bohagstransport och 44 procent av dem som fick starthjälp som lokalt sökande (se tabell 5.1).

Ett krav som bör ställas på handläggarna är att förändringarna i den arbetssökandes geografiska och yrkesmässiga sökområde ska synas dels i handlingsplanen, dels i den arbetssökandes sökprofil i samband med att 100 ersättningsdagar uppnås. En målsättning härvidlag kan inte att alla ska vara interlokalt sökande, men väl att överskridandet av 100 ersättningsdagar ska speglas i alla de arbetssökandes profil, främst i form av ett vidgat yrkesmässigt sökområde, men också i form av ett vidgat geografiskt sökområde

Tabell 5.1. Andel av besluten om flyttningsbidragen som avsåg interlokalt sökande 2002, procent

Sökande-

resa

Tillträdes- resa

Bohags- transport

Start- hjälp

Pendlings- stöd

Interlokalt sökande

Ja 49 56 57 56 35 Nej 51 44 43 44 65

Källa: AIS.

Figur 5.1. Andel med vidgat sökområde före respektive efter 100 förbrukade ersättningsdagar, kvartal 2 år 2002.

Källa: AMS (2002): Redovisning av effekter av regelförändringar inom arbetslös-

hetsförsäkringen, Särskild återrapportering 15/9 enligt regeringens tillägg till regleringsbrev för AMS, Dnr 02-007312-01.

Med tanke på regelverket så borde den ruta i AIS som anger om de arbetssökande är villiga att veckopendla eller flytta egentligen få en omvänd funktion efter 100 ersättningsdagar. Utgångspunkten bör vara att alla är interlokalt sökande, men i de fall då de personliga förutsättningarna förhindrar detta bör man kunna markera att individen endast är lokalt sökande och därmed också registrera orsaken till detta i AIS.

Arbetet med interlokala anvisningar

Ett instrument som kan användas för att stimulera till, eller ställa krav på geografisk rörlighet är anvisningen. 22 procent av de platser som anvisades under 2001 och 2002 var interlokala i bemärkelsen att de hänvisade arbetssökande till ledig plats i annan lokal arbetsmarknad. Benägenheten att anvisa interlokalt varierade mellan olika lokala arbetsmarknader. Andelen interlokala anvisningar var låg i storstadsregionerna samt några regionala centra, bl.a. i Luleå, Halmstad, Örnsköldsvik och på Gotland (se figur 5.2). Möjligheten att ge interlokala anvisningar förefaller utnyttjas i

0 10 20 30 40 50 60 70

Interlokalt sökande

före 100 dagar

Interlokalt sökande

efter 100 dagar

Minst två sökta yrken före 100

dagar

Minst två sökta yrken efter 100

dagar

Kvinnor Män

Andel av de arbetslösa (sök.kat. 11-13 eller 96-98)

något större utsträckning i lokala arbetsmarknader med sämre sysselsättningsmöjligheter.

AMS föreskrifter innehåller för närvarande inga instruktioner till handläggarna som klargör när en anvisning av arbete ska ske och när det räcker med att hänvisa till andra vägar att söka arbete. Det tycks inte finnas någon praxis vid arbetsförmedlingarna att använda anvisningar som kontrollinstrument. En undersökning utförd av IFAU år 1999 visar att anvisningar sällan användes i syfte att kontrollera de arbetssökandes vilja att söka och ta lämpligt arbete. Närmare 70 procent av arbetsförmedlarna angav att de i stort sett aldrig anvisade till lediga platser för att kontrollera att de arbetssökande stod till arbetsmarknadens förfogande. 22 Utredningens samtal med handläggare bekräftar denna bild.

Under perioder då det inte finns särskilt många lediga arbeten och när de arbetssökande är många ligger det nära till hands att kontrollen av att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande uppfattas som mindre angelägen. I den situation med arbetskraftsbrist som vi närmar oss framöver blir det desto mer angeläget att handläggaren arbetar mer aktivt med anvisningar. Antalet interlokala anvisningar per arbetssökande i obalansen är som flest under de första tio inskrivningsdagarna då i genomsnitt 1,3 anvisningar per person gjordes årligen under 2001 och 2002 (figur 5.3). Därefter minskar antalet interlokala anvisningar kontinuerligt. Andelen interlokala anvisningar ligger på mellan 20 och 25 procent oberoende av inskrivningstid vilket antyder att anvisningen i dag inte i någon större utsträckning används för att stimulera eller ställa krav på de arbetssökande att vidga sitt geografiska sökområde efter 100 ersättningsdagar.

22 Lundin Martin (2000): Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regelverk vid arbetsförmedlingarna, IFAU, stencil 2000-03-17. Utredningen bygger på en enkätundersökning av 996 platsförmedlare och arbetsförmedlare.

Figur 5.2. Andel interlokala anvisningar 2001 och 2002 efter kontor som gjorde anvisningen, procent.

Källa: Händel.

Det kan finnas problem med att använda anvisningar som kontrollinstrument. Förmedlarna framhåller ofta att en alltför omfattande anvisningsaktivitet kan försämra relationen till arbetsgivarna då dessa kan få motta fler ansökningar från sökande som saknar rätt kompetens. Å andra sidan måste en utgångspunkt vara att alla anvisningar som görs ska vara relevanta. Uppföljningen av anvisningarna kan också försvåras av att arbetsgivarna inte kan eller vill lämna denna information.23

23 Ds 1999:58 Kontrakt för arbete: Rättvisa och tydligare regler i arbetslöshetsförsäkringen.

Figur 5.3. Interlokala anvisningar 2001 och 2002 efter den arbetssökandes inskrivningstid.

Källa: Händel.

Efter december 2002 är det möjligt för handläggare att i Arbetsmarknadsverkets informationssystem även utifrån platsens perspektiv anvisa plats till arbetssökande vid annat kontor. Denna förändring kommer att göra det möjligt för arbetsförmedlingarna att arbeta mer aktivt, både med anvisningar och genom att bevilja flyttningsbidrag, för att rekrytera arbetssökande till platserna vid det egna kontoret.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4

0-9

50 0-509

10 00-10 09

15 00-15 09

20 00-20 09

25 00-25 09

30 00-30 09

35 00-35 09

40 00-40 09

0 5 10 15 20 25 30 35

Antal interlokala anvisningar per person i obalansen Andel interlokala anvisningar Andel interlokala anvisningar 10 perioders glidande medelvärde

Genomsnittligt antal interlokala anvisningar per år och person i obalansen

Andel anvisningar som är

interlokala, procent

Inskrivningstid, dagar

5.4. Slutsatser

De mål som finns i 2003 års regleringsbrev till Arbetsmarknadsverket berör endast den geografiska rörligheten indirekt. Regeringen överlåter därmed till AMV att själv styra arbetet med geografisk rörlighet, om än med viss uppföljning av hur AMV arbetar med regeln om geografiskt vidgat sökområde efter 100 ersättningsdagar samt av hur arbetet med interlokala anvisningar bedrivs. Sammantaget har arbetet med geografisk rörlighet fått viss prioritet regeringens sida i och med uppföljningen av de nya reglerna om vidgat geografiskt sökområde i lagen om arbetslöshetsersättning. Men fortfarande finns det varken i regleringsbrevet eller inom AMV några konkreta mål för hur arbetet med geografisk rörlighet ska bedrivas, detta med undantag från några länsarbetsnämnders egna insatser. Arbetet med geografisk rörlighet framstår därmed inte heller som något prioriterat område.

Förutsättningarna för att ställa krav på och följa upp arbetet med geografisk rörlighet har sin grund i rutiner och arbetssätt inom AMV. Handlingsplanen ska uttrycka individers förutsättningar för att söka arbete utanför normalt pendlingsområde efter det att 100 ersättningsdagar har uppnåtts. Men det är också viktigt att handläggarna redan innan dess tar upp frågan om geografisk rörlighet till diskussion och uppmuntrar till geografisk rörlighet. Det finns mycket som tyder på att initiativet till geografisk rörlighet i dag i första hand kommer från den arbetssökande. Av dem som flyttade med flyttningsbidrag under 1999 var det endast en tredjedel som hade blivit uppmuntrade till det eller fått information om flyttningsbidraget av sina handläggare.

Inte heller efter 100 ersättningsdagar har uppnåtts är handläggarna särskilt aktiva med att stimulera till geografisk rörlighet. Endast omkring en femtedel av dem som deltog i aktivitetsgarantin hade uppmanats till att söka arbete utanför normalt pendlingsområde. Arbetet med interlokala anvisningar snarare minskar i takt med att fler inskrivningsdagar uppnås.

Det finns också mycket som tyder på att den information som finns i AIS inte på ett rättvisande sätt speglar de arbetssökande geografiska rörlighet. En förutsättning för att arbetet med att följa upp de arbetssökandes sökområde ska var meningsfullt är att registerkvaliteten i AIS förbättras. En förbättrad registerkvalitet är också en förutsättning för arbetet med interlokala anvisningar.

6. Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen

6.1. Beviljade bidrag under år 2002

Under 2002 beviljades sammanlagt 51 000 flyttningsbidrag. Över två tredjedelar av dessa avsåg sökande- eller tillträdesresor. Antalet arbetssökande som tog del av dessa bidrag var betydligt färre. De 23 000 besluten om tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp fördelade sig på 12 642 personer. De som beviljas flyttningsbidrag är grupper som överlag har bättre förutsättningar på arbetsmarknaden än samtliga öppet arbetslösa och i program. Flyttningsbidragsmottagarna är oftare korttidsinskrivna, yngre och har i större utsträckning lång eftergymnasial utbildning (se tabell 6.1). Omkring 40 procent av dem som fick flyttningsbidrag hade eftergymnasial utbildning jämfört med 14 procent av de öppet arbetslösa eller i program.

Andelen kvinnor som beviljas flyttningsbidrag motsvarar andelen kvinnor i obalansen. Pendlingsbidragen är de flyttningsbidrag som i minst utsträckning beviljas till kvinnor vilket framför allt beror på att andelen kvinnor som beviljas veckopendlingsbidrag är låg. Pendlingsbidragen är också de bidrag som i störst utsträckning beviljas till arbetssökande med längre inskrivningstid och till dem över 30 år. Antalet beviljade pendlingsbidrag är lågt vilket gör det tveksamt att utifrån dagens situation dra alltför långtgående slutsatser om vilken betydelse bidraget kan komma att få framöver.

Omkring en tredjedel av flyttningsbidragen under 2002 beviljades till personer som sökte arbete inom specialiserade yrkesområden, bl.a. datatekniker, läkare, lärare och ekonomer (se bilaga 4). Mellan 16 och 19 procent av besluten, beroende på bidragsform, beviljades till personer med kort högskoleutbildning, bl.a. tekniker, sjuksköterskor och förskollärare och mellan 11 och 18 procent beviljades till arbetssökande i serviceyrken.

Tabell 6.1. Karakteristika för de som beviljades flyttningsbidrag 2002, procent

Sökande-

resa

Tillträdes-

resa

Bohagstransport

Starthjälp Pendlings-

stöd

Obalansen

*

Antal beviljade bidrag

26 806 8 581 7 263 7 248 1 152 302 450

Kön

Kvinnor 40 43 45 42 37 43 Män 60 57 55 58 63 57

Ålder

18–24 18 22 21 24 9 15 25–29 26 33 37 34 18 12 30–39 27 25 25 25 30 25 40–49 18 13 11 12 23 20 50–59 10 7 6 6 17 19 60–64 1 0 0 0 1 9

Inskrivningstid vid tidpunkt för beslut

0–6 månader 47 56 59 55 41 41 6 månader–1 år 24 23 22 24 27 14 1–2 år 14 11 11 12 15 13 2–3 år 5 4 4 4 6 7 > 3 år 9 5 4 5 11 26

Högsta utbildning

Förgymnasial utbildning 11 9 10 11 17 33 Gymnasial utbildning 41 40 38 44 39 47 Eftergymnasial utbildning kortare än två år 8 6 6 6 7 6 Eftergymnasial utbildning två år eller längre 40 44 45 38 37 14 Forskarutbildning 0,8 1,0 1,0 1,0 0,8 0,3

Källa: AIS och Händel. * Månadsgenomsnitt för antalet arbetslösa eller i program.

Utredningen har inte kunna särskilja dag- och veckopendlingsbidraget inom gruppen pendlingsbidrag. De båda pendlingsbidragen redovisas därför i de följande avsnitten i detta kapitel som en grupp. En återrapportering till regeringen enligt regleringsbrevet för 2003 beskriver dock hur veckopendlingsbidraget beviljades under 2002 och under januari 2003. Under perioden fattades 392 beslut om veckopendling. Bidraget är skevt fördelat könsmässigt. 78 procent av besluten beviljades till män och endast 22 procent till kvinnor. Den könsmässiga snedfördelningen kan dock inte förkla-

ras av att bidraget enbart riktar sig till mansdominerade yrkesgrupper. Närmare hälften av besluten avsåg personer med teoretisk specialistkompetens eller kortare högskoleutbildning, bl.a. lärare i grund-, gymnasie- och högskola, journalister, konstnärer, skådespelare m.fl., sjukgymnaster, ingenjörer och tekniker, tandhygienister samt hälso-sjukvårdsspecialister. 19 procent av besluten beviljades till hantverksarbetare inom byggverksamhet och tillverkning. Den åldersmässiga fördelningen av veckopendlingsbidraget var jämn.1

6.2. Når flyttningsbidragen målgruppen?

Förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag ställer något olika krav för de olika bidragsformerna (se tabell 6.2). Generella krav är att de som beviljas bidrag ska vara inskrivna vid arbetsförmedlingen och att de inte får vara under 25 år.

Tabell 6.2. Målgrupper för flyttningsbidragen

Bidrag får ges till:

Sökanderesa, tillträdesresa och bohagstransport

Starthjälp Dagpendling Veckopendling

Den som är arbetslös och söker arbete genom förmedlingen

Ja Ja Ja Ja

Den som riskerar bli arbetslös

Ja Nej Nej Nej

Den som har sökt arbete på egen hand

Nej Ja Ja Ja

Den som fyllt 25 år *

Ja

Ja

Ja

Ja

Den som påbörjar första anställningen efter avslutad utbildning

Ja Nej Nej Nej

* Bidraget kan ges till dem som är under 25 år eller som genomgått treårig gymnasieskola om det finns särskilda skäl för detta.

1 AMS (2993): Uppdrag: Återrapportering Veckopendlingsstöd, Dnr Pro 03-0000221-20.

Krav på arbetslöshet eller risk för arbetslöshet

Flyttningsbidrag får beviljas till den som är arbetslös och som söker arbete genom förmedlingen. För respenningen är detta krav mildrat till att också omfatta de som riskerar att bli arbetslösa vilket betyder att bidraget också i vissa fall kan ges till ombytessökande. Både för starthjälp och pendlingsstöd gäller däremot att den som söker ska vara arbetslös. Riksrevisionsverket konstaterade i sin utvärdering att en fjärdedel av dem som mottog starthjälp 1999 hade arbete och var därför inte berättigade till stödet.2 2001 och 2002 var andelen som hade tillfälligt arbete eller som var ombytessökande fortfarande hög med 16 procent för dem som fick starthjälp och 21 procent för dem som fick pendlingsbidraget. 7 procent av dem som fick starthjälp och 10 procent av dem som fick pendlingsbidrag var registrerade som ombytessökande vid tidpunkten för beslutet.3

Krav på att den arbetssökande söker arbete genom förmedlingen

Respenning, dvs. ersättning för sökande- eller tillträdesresa och bohagstransport, får enligt förordningen endast beviljas till dem som söker arbete genom förmedlingen. Riksrevisionsverket konstaterade i sin utvärdering att hela 70 procent av dem som fick ersättning för bohagstransport eller starthjälp inte fick information om det nya jobbet genom arbetsförmedlingen. Uppfattningen vid arbetsförmedlingarna var att de flesta av flyttningsbidragsmottagarna först söker arbete på annan ort och sedan uppsöker arbetsförmedlingen för att söka flyttningsbidrag.4

Inskrivningstiden vid beviljandet av flyttbidraget kan ge en indikation i vilken utsträckning flyttningsbidragen är en integrerad del av förmedlingsarbetet. Andelen som fått beviljat flyttbidrag i samband med att de skrev in sig, dvs. efter 0 inskrivningsdagar, var 3 procent för de som fick ersättning för sökande- och tillträdesresa respektive 5 procent för dem som fick ersättning för bohagstransport (se tabell 6.3). En tiondel av alla de som fick bidrag om bohagstransport hade varit inskrivna kortare än tio dagar.

2 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet,

Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, Stockholm.

3

Händel.

4

Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet,

Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, Stockholm.

Tabell 6.3. Andel bidrag beviljade inom vissa inskrivningsintervall under 2001 och 2002, procent

Sökande- och tillträdesresa

Bohagstransport Starthjälp Pendlingsstöd

Antal inskrivningsdagar vid beslutstillfället

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor

0

3 3 5 5 3 3 3 2

1-9 5 5 5 5 5 4 3 3 10-49 15 17 19 21 17 18 14 11 50-99 15 16 17 20 16 19 10 15 100-149 10 10 11 11 12 11 10 13 149-199 7 7 8 7 8 8 9 7

200- 44 41 35 32 39 36 51 49

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100

Källa: AIS och Händel.

I förordningen om flyttningsbidrag finns också en regel om att den arbetssökande inte ska bedömas kunna få arbete i eller nära hemorten (se tabell 6.4). Frågan är om det kan antas vara troligt att handläggaren och den arbetssökande har hunnit undersöka vilka möjligheter den arbetssökande har att få arbete i hemregionen när beslut om bidrag fattas inom tio dagar efter inskrivningen. Det kan ibland vara uppenbart att en person inte kommer att kunna få arbete i en viss region eftersom det under en längre tid inte har funnits arbeten utannonserade inom det sökta yrket. Men det är också troligt att ett förfarande där bidrag beviljas i samband med inskrivningen ökar risken för att flyttningsbidragen ges till personer som egentligen inte är i behov av förmedlingens tjänster. De arbetssökande kan också ha varit inskrivna vid förmedlingen tidigare men det finns likväl ett krav att pröva dem på den lokala arbetsmarknaden innan de beviljas flyttningsbidrag.

0 2 4 6 8 10

0-9

100-109

200-209

300-309

400-409

500-509

600-609

700-709

800-809

900-909

1000-1009

Bohagstransport

Starthjälp

Pendlingsstöd

Inskrivningsdagar

Andel av resp. bidrag, procent

Figur 6.1. Andel beslut om flyttningsbidrag 2002 efter bidragsform och den arbetssökandes inskrivningstid vid tidpunkten för beslutet.

Källa: AIS.

Antalet beslut om flyttningsbidrag avtar kontinuerligt i takt med att den arbetssökande uppnår fler inskrivningsdagar (se figur 6.1). Detta är också fallet när antalet beslut relateras till antalet personer i obalansen. Resultatet indikerar att flyttningsbidragen inte heller används särskilt aktivt i samband med att handläggarna skärper kraven på geografisk rörlighet efter det att den arbetssökande uppnår 100 ersättningsdagar. Pendlingsbidraget är det bidrag som beviljas jämnast över inskrivningstiden.

Enligt 6 § i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag så kan den som bor inom stödområde som anges i samma förordning beviljas respenning om flyttningen förbättrar möjligheterna för annan arbetssökande som har svårt att byta bostadsort att få arbete inom stödområdet. Paragrafen nämns inte i AMS allmänna råd. Västerbottens län tar upp den under regler och policy. Det är oklart

hur denna paragraf tillämpas i praktiken. Tillämpningen av regeln kräver i princip att den som avser att byta jobb har kännedom om paragrafen. Eftersom personen är ombytessökande är denne inte nödvändigtvis registrerad som arbetssökande på arbetsförmedlingen varvid det är tveksamt om informationen når fram den vägen. Det krävs också att det finns annan arbetssökande på orten som är arbetslös och som dessutom har rätt kompetens för jobbet.

Åldersgräns på 25 år

En generell regel är att flyttbidrag endast får ges till den som har fyllt 25 år. Undantag får dock medges om det finns risk för långtidsarbetslöshet eller om den sökande har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och inte kan få arbete på hemorten. Riksrevisionsverkets utvärdering visar att 35 procent av dem som fick flyttningsbidrag 1999 var under 25 år. Åldersregeln infördes i juli 1999 men andelen under 25 år skiljde sig inte mellan första och andra halvåret 1999 vilket indikerar att förändringen i regelverket ännu inte hade börjat tillämpas ute på arbetsförmedlingarna.

Under åren 2001 och 2002 var andelen som beviljas ersättning för bohagstransport respektive starthjälp och som var under 25 år, 21 respektive 24 procent. Detta tyder på att regeln om särskilda skäl har börjat tillämpas något mer restriktivt. I vissa av länsarbetsnämnders riktlinjer till arbetsförmedlingarna framhålls att ”en sökande inte behöver ha varit arbetslös i 70 dagar (1 månad före det att långtidsarbetslöshet för ungdomar inträffar) för att denna ska anses riskera långtidsarbetslöshet. Bedömningen av denna risk kan göras långt tidigare.” Tolkning är förenlig med AMS allmänna råd och öppnar för en generös tillämpning av regeln om särskilda skäl. Pendlingsbidraget är det bidrag som i minst utsträckning beviljades till de under 25 år med 9 procent (se tabell 6.1).

Riksrevisionsverket fann att tolkningen av vad som utgör särskilda skäl i beviljning av flyttningsbidrag skiljer sig åt mellan olika Länsarbetsnämnder. Vissa tolkade reglerna i enlighet med AMS allmänna råd, medan andra tolkade dem betydligt generösare. Även förmedlingarnas tolkningar skiljer sig åt. En förmedling menade att särskilda skäl innebär att det inte fanns något ledigt arbete på hemorten. Andra ansåg att långtidsarbetslöshet inte ska anses som särskilda skäl. Det finns fortfarande stora skillnader mellan län i hur stor andel av bidragen som beviljas till dem under

25 år. Både i Västerbottens-, Jämtlands och Norrbottens län är andelen under 25 år fortfarande hög med mellan 23 och 30 procent för bohagstransport och starthjälp. I Blekinge län är andelen lägst med tio procent.

6.3. Geografiska kriterier vid beviljning av flyttningsbidrag

I förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag finns en rad kriterier avseende den avsändande och mottagande regionen som ska vara uppfyllda för att flyttningsbidrag ska få lämnas (se tabell 6.4).

Tabell 6.4. Geografiska kriterier för beviljning av flyttningsbidrag

Krav avseende Sökande och tillträdesresa

Bohagstransport Starthjälp Dagpendling Veckopendling

Bidragen får ges till:

Brist på arbete på hemorten

Den som ej bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten

Den som ej bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten

Den som ej bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten

Den som ej bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten

Den som ej bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten

Den mottagande ortens belägenhet i förhållande till hemorten:

Den som fått anställning på ort annan än hemorten och har fått bostad i dess närhet

Den som fått anställning på ort dit det inte är möjligt att resa dagligen från hemorten

Den som fått anställning på ort som ligger på ett sådant avstånd att kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.

Den som fått anställning på ort som ligger på ett sådant avstånd att kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.

Brist på arbetskraft i mottagande region

Den som bor på en ort där arbetslösheten inom yrket är hög och som har fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i yrket. *

* I AMS allmänna råd ställs krav på att den som handlägger ärende om veckopendlingsbidrag kontaktar arbetsförmedlingen på mottagarorten för att förvissa sig om att det råder brist på arbetskraft i det yrke som den sökande har.

Krav på arbetsbrist i hemregionen

Ett krav som avser samtliga bidragsformer är att den som får flyttningsbidrag inte ska bedömas kunna få arbete i eller nära hemorten. Riksrevisionsverket konstaterar i sin undersökning att endast hälften av dem som mottog bidrag i form av ersättning för bohagstransport eller starthjälp 1999 ansåg att deras möjligheter att få arbete på orten var dåliga eller obefintliga. 15 procent ansåg rent av att de hade goda möjligheter.5

Andelen beviljade flyttningsbidrag under 2002 speglar till viss utsträckning arbetslösheten i riket under samma period (se bilaga 5). Antalet beslut per 100 i obalansen är hög i många av Norrlandsregionerna och låg bl.a. i storstadsregionerna (se figur 6.2 och figur 6.3). Ett undantag är framför allt Umeå lokala arbetsmarknad som har ett betydligt högre antal bidrag per arbetssökande i obalansen, både för bohagstransport och för starthjälpen, än vad de kan förväntas ha med hänsyn tagen till andelen arbetslösa. Mer än tre fjärdedelar eller fler av dem som flyttar från Umeå med hjälp av bohags- och starthjälp har någon form av eftergymnasial utbildning vilket kan jämföras med andelen som mottog ersättning bohagstransport eller starthjälp i hela riket på omkring 40 procent. Två tredjedelar är under 30 år. Det är också en stor andel beslut, 9 procent för bohagstransporten och 6 procent för starthjälpen, som beviljas till personer som har varit inskrivna 0 dagar vid förmedlingen vid tidpunkten för beslutet. 16 procent får beslut om bohagstransport inom 10 inskrivningsdagar. Det tveksamt om arbetsförmedlingen kan antas ha hunnit prövat den arbetssökandes förutsättningar att få jobb i hemregionen när beslut om flyttningsbidrag lämnas så kort efter inskrivningen.

Andra regioner som har en relativt hög andel beviljade stöd för bohagstransport och starthjälp i förhållande till sin arbetslöshetsnivå är Storuman, Lycksele, Stömsund, Emmaboda och Övertorneå (vad gäller starthjälp). De sydvästra delarna av Sverige har överlag få beviljade flyttningsbidrag per person i obalansen.

Stockholm är den region som beviljar flest pendlingsbidrag i absoluta tal medan antalet pendlingsbidrag per 100 i obalansen är högst i Katrineholm, Nyköping-Oxelösund samt Eskilstuna.

5 Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet,

Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, Stockholm.

Tillträdesresa Bohagstransport

Figur 6.2. Antal beslut om tillträdesresa respektive ersättning för bohagstransport per 100 i obalansen 2002, efter den arbetssökandes bostadsregion vid tidpunkt för beslutet.

Källa: AIS.

Starthjälp Pendlingsstöd

Figur 6.3. Antal beslut om starthjälp respektive pendlingsbidrag per 100 i obalansen 2002, efter den arbetssökandes bostadsregion vid tidpunkt för beslutet.

Källa: AIS.

Krav på den mottagande regionens belägenhet i förhållande till hemorten

Ersättning för bohagstransporten omfattas enbart av krav på att den som flyttar ska flytta till annan ort medan övriga bidrag handlar om flytt eller pendling utanför normalt pendlingsavstånd. Detta innebär i princip att bidrag för bohagstransport även kan lämnas för flytt inom pendlingsavstånd. För att få starthjälp krävs däremot att det inte ska vara möjligt att resa till arbetsorten dagligen medan både dag- och veckopendlingsbidraget endast ges till den som fått anställning på en ort som ligger utanför pendlingsavstånd (se tabell 6.5).

Avståndet mellan den skickande och den mottagande kommunen ger en indikation om i vilken utsträckning flyttningsbidragen beviljas för flytt respektive pendling inom normalt pendlingsavstånd. Endast en procent av alla som fått ersättning för bohagstransport respektive starthjälp har fått det för flytt inom ett avstånd på fem mil fågelvägen från hemorten. Avståndet fågelvägen kan vara betydligt kortare än avståndet längs väg. Pendlingsbidraget utgör ett undantag med 18 procent beviljade inom fem mils avstånd fågelvägen.

Tabell 6.5. Beviljade bidrag efter avståndet enkel resa mellan den skickande och den mottagande regionen respektive 2001 och 2002, procent

Sökanderesa Tillträdesresa Bohagstransport Starthjälp Pendlingsstöd

Avstånd, mil Kvinnor Män Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor

0-4,9 6 6 3 3 1 1 1 1 21 16 5-9,9 19 20 13 14 10 11 11 11 55 52 10-14,9 11 12 10 11 11 12 12 12 11 12 15-19,9 12 13 13 12 13 14 14 14 5 6 20-49,9 35 34 38 37 42 40 41 40 6 9 50-99,9 15 13 20 20 20 19 19 18 2 5

100- 2 2 3 3 2 3 3 3 1 1 Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Kommentar: Avståndet har beräknats fågelvägen utifrån befolkningstyngdpunkten i den skickande respektive den mottagande regionen

Källa: AIS.

En genomgång av flyttningsbidragen efter hur stor andel av flyttarna som beviljats för rörlighet över lokal arbetsmarknadsgräns uppvisar ett liknande mönster. Andelen som har beviljats ersättning för bohagstransport respektive starthjälp för flytt inom en och samma lokal arbetsmarknad är endast en procent. Pendlingsbidraget har i betydligt större utsträckning beviljats för resor inom samma lokala arbetsmarknadsområde. 15 procent av dem som fick pendlingsbidraget fick det för resor inom en och samma lokala arbetsmarknad. Andelen pendlingsbidrag som beviljats inomregionalt var också relativt stort i Södermanlands län, där resor mellan Strängnäs-Stockholm (31), Enköping-Stockholm (31) och Strängnäs-Södertälje (54) dominerade. Det är svårt att säga om dessa beslut är förenliga med regelverket. När pendlingsbidraget lämnas måste hänsyn tas till om den arbetssökande har egen bil eller var den arbetssökande bor i förhållande till kollektivtrafikens sträckning.

Krav på arbetskraftsbrist i den mottagande regionen

Det är enbart veckopendlingsbidraget som ställer krav på att det ska råda brist på arbetskraft i yrket på den ort dit den arbetssökande flyttar. Övriga flyttningsbidrag kan alltså ges både för pendling och flyttar till regioner där det redan finns arbetssökande med samma kvalifikationer. För bohagstransporten och starthjälpen kan detta också innebära att människor med liknande kompetens flyttas både in och ut ur samma region. Beviljningen av ersättning för bohagstransport och starthjälp under år 2002 visar att ungefär 25 procent av flyttarna på lokal arbetsmarknadsnivå var överlappande i bemärkelsen att arbetsförmedlingarna flyttade in personer i en lokal arbetsmarknad där de också någon gång under året hade flyttat ut personer med samma sökta yrke. Den grupp som till antalet uppvisade störst överlappning var försäljare inom fackhandeln.6 Av 313 försäljare som flyttade med ersättning för bohagstransport eller starthjälp arbetssökande flyttades 113 in i regioner där lika många fackhandlare någon gång under året också flyttades ut. (Andelen överlappande flyttar var för detta yrke således 36 procent).

Studerat per yrke på femsiffernivå och för de 100 lokala arbetsmarknaderna så handlade det om överlappande flöden på som mest

6

AMSYK 522210.

ett femtontal personer vilket antyder att problemet överlag inte är särskilt stort. Frågan är också i vilken utsträckning flyttarna verkligen är överlappande i praktiken. Även inom samma yrkesgrupp kan kompetensen variera på ett sätt som gör att de som flyttades ut inte skulle ha kunnat ersätta de som flyttades in. Det kan också finnas förklaringar till överlappningen som hänger samman med konjunktursvängningar på arbetsmarknaden. Ett exempel på senare tid är nedgången inom IT-branschen under 2002 då inflyttningen av systemerare till Stockholm ersattes av en utflyttning från Stockholm till övriga landet. Vad som möjligen är ett större problem ur samhällsekonomisk synvinkel är när ersättningen för bohagstransport och starthjälpen bidrar till att flytta arbetssökande till regioner där det redan finns arbetssökande med de efterfrågade kvalifikationerna.

6.4. Flyttningsbidragen och det naturliga flyttmönstret

Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av hur bidragen kan utformas för att stimulera arbetsmarknadsrelaterade rörlighet utanför det naturliga flyttmönstret. Med det naturliga flyttmönstret menas de åldersvisa och geografiska flyttmönster som dominerar i befolkningen. Genom att stödja flyttningar utanför det naturliga flyttmönstret antas dödviktseffekten minska, dvs. risken för att bidragen ges till personer som skulle ha flyttat även utan bidrag. Strävan att endast stödja flyttningar utanför det naturliga flyttmönstret utgör motivet till regeln om att endast de äldre än 25 år får beviljas flyttningsbidrag.

25-årsgränsen bidrar till att flytta fram puckeln i antalet beviljade bidrag men följer i övrigt den åldersvisa fördelningen av inrikes flyttare i befolkningen relativt väl (se figur 6.4). Andelen beviljade beslut om respenning avtar liksom de inrikes flyttningarna kraftigt i åldrarna över 30 år. Besluten om flyttningsbidrag följer också flyttkurvan för inrikes flyttningar såtillvida att de är något mer koncentrerade till åldrarna under 30 år för kvinnor än för män. Bilden är densamma om antalet beslut relateras till antalet personer i obalansen. Flyttningsbidragen, med undantag av pendlingsbidraget, riktar sig alltså trots 25-årsgränsen, i första hand till de åldersgrupper där flyttbenägenheten i befolkningen är hög.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64

Sökanderesa

Tillträdesresa Bohagstransport

Starthjälp Inrikes flyttare över kommungräns

Andel av respektive grupp, procent

Ålder vid beslutstillfället

Kvinnor

Män

Figur 6.4. Beviljade flyttningsbidrag under 2001 och 2002, efter bidragsmottagarnas ålder.

Källa: Flyttningsbidrag AIS. Flyttningar över kommungräns: SCB.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64

Sökanderesa Tillträdesresa Bohagstransport Starthjälp Inrikes flyttare över kommungräns

Andel av respektive grupp, procent

Ålder vid beslutstillfället

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40

18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Pendlingsbidrag kvinnor Pendlingsbidrag män Pendlinsfrekvens kvinnor Pendlingsfrekvens män

Ålder

Beslut om pendlingsbidrag per 100 i obalansen

Andel pendlare över kommungräns i

befolkningen (pendlingsfrekvens), procent

Figur 6.5. Pendlingsfrekvens i olika åldrar 2002, med och utan pendlingsbidrag.

Källa: AIS.

Även pendlingsbidragen följer den åldersmässigt mer utjämnade pendlingsfrekvensen hos befolkningen relativt väl (se figur 6.5). Andelen som beviljats pendlingsbidrag och som var över 50 år var 18 procent, en siffra som var betydligt högre än samma andel för dem som fick ersättning för bohagstransport och starthjälp. Det geografiska kriteriet om att pendlingsbidrag enbart får beviljas för pendling utanför normalt pendlingsavstånd innebär att bidraget stimulerar rörlighet utanför vad som för merparten av befolkningen kan betraktas som det naturliga pendlingsmönstret.

Det finns flera olika definitioner av normalt pendlingsavstånd inom AMV. AMS föreskrifter om lämpligt arbete säger att ett arbete är att betrakta som lämpligt för de utan minderåriga barn om den dagliga bortovaron från hemmet inte överstiger 12 timmar, dvs. ungefär 1,5 timmars pendling enkel väg. Varje arbetsförmedlingskontor har vidare specificerat de kommuner som ingår i kontorets pendlingsomland. Denna uppgift finns inlagd i AIS. I Skåne betraktas t.ex. hela länet som normalt pendlingsavstånd.

Ett sätt att stimulera det som i direktiven till utredningen benämns ”flyttningar utanför det naturliga flyttmönstret” är att rikta bidragen mot arbetssökanden som har en svagare position på arbetsmarknaden, t.ex. mot arbetssökande som har varit inskrivna längre än en viss tid. Långa inskrivningstider skulle kunna vara ett utslag av att individer inte är tillräckligt geografiskt rörliga. Men samtidigt kan en sådan restriktion innebära att arbetslöshetstiderna blir onödigt långa. Kanske finns det inte heller något egenvärde i att flyttningsbidragen riktar sig enbart till de något mer trögrörliga grupperna i befolkningen. Ur ett regionalpolitiskt perspektiv kan det också handla om att stimulera flyttströmmar utanför vad som ur ett geografiskt perspektiv kan anses vara de dominerande flyttströmmarna.

De dominerande flyttströmmarna när det gäller geografisk riktning varierar mellan olika åldersgrupper, mellan olika delar av landet och från ett år till ett annat. Här diskuteras endast ”resultatet” av flyttströmmarna i form av flyttnetton på lokal arbetsmarknadsnivå. Det bör dock framhållas att bakom dessa flyttnetton finns i många fall betydligt större flyttströmmar som bidrar till att förbättra de lokala arbetsmarknadernas funktionssätt även om de inte resulterar i positiva flyttnetton.

Den mest påtagliga trenden för hela befolkningen under 1990talet har varit att storstadsregionerna och högskoleregionerna har positiva flyttnetton. Storstadsregionerna har haft positiva flyttnetton under de senaste tre decennierna. Men under 1990-talets sista år hade också många av högskoleorterna negativa flyttnetton.7

En tredjedel av de lokala arbetsmarknaderna hade ett positivt flyttnetto 2002 avseende de som flyttade över lokal arbetsmarknadsgräns med ersättning för bohagstransport, starthjälp, eller med både och (se figur 6.6). 2001 hade endast en femtedel av regionerna positivt flyttnetto. Sju av regionerna med flyttningsöverskott fanns i Norrland med ett positivt flyttnetto på som mest 35 personer i Åre. Andra regioner med positiv nettoinflyttning var Trollhättan, Jönköping, Nyköping, Gislaved och Strömstad, regioner som också ett positivt flyttnetto under 2001. Stockholm och Göteborg var de regioner som hade störst nettoinflyttning med 2 350 respektive 580 personer. Sammantaget dominerar framför allt Stockholmsregionen

7 SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från

regionalpolitiska utredningen.

inflyttningen medan merparten av de regionala centra uppvisar en nettoutflyttning av arbetssökande.

Flyttnetto för personer som antingen fick starthjälp eller bohagstransport och som flyttade över lokal arbetsmarknadsgräns

Pendlingsnetto för personer som fick pendlingsbidrag och som pendlade över lokal arbetsmarknadsgräns

Figur 6.6. Flytt- och pendlingsnetto för flyttningsbidragen 2002.

Källa: AIS.

Stockholmsregionen har också störst positivt netto för de som dag- eller veckopendlar med pendlingsstöd. Övriga storstadsregioner har positiva men betydligt mindre pendlingsnetton.

Flyttnettot för flyttningar över länsgräns med bohagstransport och starthjälp för åren 2001 och 2002 överensstämmer i stora drag med flyttnettot för inrikes flyttningar över länsgräns. Den stora skillnaden är att Stockholms län har ett betydligt större flyttnetto för flyttningsbidragstagarna än vad Göteborgs län och Skåne län har medan både Göteborgs och framför allt Skåne län har betydande flyttningsöverskott för de inrikes flyttningarna i hela befolkningen. Att Skåne har ett negativt flyttnetto för flyttningsbidragen beror sannolikt på att de arbetssökande från norra Sverige är överrepresenterade bland flyttningsbidragsmottagarna och denna grupp flyttar i större utsträckning till Stockholm än till de båda övriga storstadslänen.

Det är inte realistiskt eller kanske för den delen önskvärt att sträva efter att bryta de dominerande geografiska flyttströmmarna. En utgångspunkt måste vara att arbetet med flyttningsbidragen styrs av tillgången på arbetstillfällen. Det man däremot kan sträva efter är att komplettera dessa flytt- och pendlingsströmmar för att motverka lokal arbetskraftsbrist även i andra regioner. Detta kräver dock sannolikt starkare ekonomiska incitament än vad som finns idag. Ett krav som förefaller rimligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är att flyttbidragen i första hand riktas till arbetssökande som söker och flyttar till arbete i regioner där det råder brist på arbetskraft i det sökta yrket.

6.5. Slutsatser

De grupper som kommer i åtnjutande av flyttningsbidragen har förhållandevis goda förutsättningar på arbetsmarknaden jämfört med samtliga öppet arbetslösa eller i åtgärder. De är yngre, har högre utbildning och har varit inskrivna under kortare tid. Det är också en relativt stor andel, mellan sex och tio procent, av de arbetssökande som har varit inskrivna kortare tid än tio dagar när de blir beviljade flyttningsbidrag. Det är tveksamt om bidragen i dessa fall kan betraktas som en integrerad del av förmedlingsarbetet. RRV:s undersökning visar att många arbetssökande skaffar ett

jobb först och skriver endast in sig på förmedlingen för att få flyttbidrag.

Antalet beslut om flyttningsbidrag, med undantag av pendlingsbidraget, minskar vidare kontinuerligt i takt med att de arbetssökande uppnår fler inskrivningsdagar vilket antyder att flyttningsbidragen inte används särskilt aktivt för att skärpa kraven på vidgat geografiskt sökområde efter 100 ersättningsdagar.

Besluten om ersättning för bohagstransport respektive starthjälp följer i relativt stor utsträckning de åldersvisa variationer som finns för de inrikes flyttningarna. Åldersgränsen på 25 år bidrar till att flytta fram tyngdpunkten i beviljningen av ersättning och startbidrag till åldrarna 25 till 30 år varefter antalet beviljade bidrag sjunker kraftigt. Det tycks vara betydligt svårare att nå de som är äldre än 30 år, de med lägre utbildningsnivå och de med längre inskrivningstid. Förklaringen till detta är troligen att flyttningsbidragen inte utgör en tillräcklig ekonomisk stimulans för att få människor som inte redan är flyttbenägna att flytta.

Pendlingsbidragen är de bidrag som i störst utsträckning når de som är något äldre och som har varit inskrivna under längre tid.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rimligt med ett krav på brist i den mottagande regionen, dvs. att arbetsmarknadspolitiken i första hand stödjer flyttar för yrkesgrupper som inte redan finns representerade bland de arbetssökande i den mottagande regionen. Denna slags regel finns idag endast för veckopendlingsbidraget.

7. Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning

7.1. Arbetsmarknadsåtgärder och geografisk rörlighet

Arbetsmarknadspolitiken påverkar den geografiska rörligheten på en rad olika sätt. Arbetslöshetsersättningens nivå kan i sig påverka människors benägenhet att söka jobb och därmed också benägenheten att söka jobb i andra regioner än hemregionen. En studie av den sänkning av a-kassan från 80 till 75 procent som ägde rum i januari 1996, där de som omfattades av sänkningen jämförs med dem som inte omfattades, visar att sänkningen ökade benägenheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning med 10 procent. Effekten var dessutom synlig flera månader innan regeln infördes.1

En översikt över makroekonomiska studier som har gjorts av geografisk rörlighet tyder på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna snarare har bidragit till inlåsning av arbetskraften än till ökad rörlighet.2 Det finns en rad studier som visar att sysselsättningsåtgärderna bidrar till skapa geografiska inlåsningseffekter, bl.a. i form av att sökaktiviteten minskar och att individer som kanske annars skulle ha flyttat väljer att stanna kvar. En undersökning av deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under 1993 och 1994 visar att både antalet sökmetoder och söktimmar var betydligt högre bland öppet arbetslösa än bland åtgärdsdeltagare. Av dem som var öppet arbetslösa uppgav 30 procent att de inte sökt något jobb under intervjuveckan jämfört med 68 procent av dem som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller jobbåtgärd.3 Det har också varit möjligt att urskilja inlåsningseffekter i form av minskad flytt-

1

Carling Kenneth, Holmlund Bertil & Vejsiu Altin (1999): Do Benifit Cuts Boost Job

Findings? Swedish Evidence from the 1990’s, Working paper IFAU 1998:8, Uppsala.

2

Calmfors Lars, Forslund Anders & Hemström Maria (2002): Vad vet vi om den svenska

arbetsmarknadspolitikens effekter, IFAU, Rapport 2002:8, Uppsala.

3

Ackum Agell Susanne (1996): Arbetslösas sökaktivitet, Expertbilaga till SOU 1996:34

Aktiv Arbetsmarknadspolitik, Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande, Stockholm.

benägenhet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på länsnivå under perioderna 1966−19934 och 1970−1989.5

Men kortsiktiga inlåsningseffekter kan också betraktas som en naturlig följd av att de arbetssökande koncentrerar sig på att ta sig igenom en utbildning eller annan åtgärd och behöver därför inte vara ett problem. Det finns studier som visar att åtgärdsdeltagare söker mindre aktivt under den period som åtgärden pågår men mer aktivt efter åtgärdens slut.6 Men det finns också studier som visar att arbetsmarknadsåtgärder kan leda till geografiska inlåsningseffekter i form av lägre benägenhet att ta jobb utanför hemregionen även efter genomgången utbildning. Denna geografiska inlåsningseffekt förklarades framför allt av att sannolikheten för att få ett jobb minskade generellt för dem som hade genomgått arbetsmarknadspolitiska åtgärder.7

En annan studie av deltagare i arbetsmarknadsutbildning (A-utb), beredskapsarbete och arbetslivsutveckling (ALU) under 1990-talet, visar att benägenheten att flytta till arbete eller pendla över lokal arbetsmarknadsgräns efter genomgången åtgärd varierar mellan olika slags åtgärder. Rörligheten efter arbetsmarknadsutbildningen var högre än efter övriga åtgärder. Detta kan förklaras av att arbetsmarknadsutbildningen är mer generell och ger mindre platsspecifika kvalifikationer än de båda andra åtgärdsformerna. Både beredskapsarbete och arbetslivsutveckling innebär också att de arbetssökande får kopplingar till arbetsplatser och bygger upp ett lokalt nätverk som ökar möjligheterna att få arbete lokalt. Pendling över lokal arbetsmarknadsgräns var en vanligare form av geografisk rörlighet än arbetsmarknadsrelaterade flyttningar, både för de som hade genomgått åtgärder och för de som var öppet arbetslösa.8

4 Nilsson Christian (1995); Den interregionala omflyttningen i Sverige: Konsekvenser av

arbetsmarknadsläge, arbetsmarknadspolitik och regionala levnadsomkostnader, EFA-rapport 33.

5

Westerlund Olle (1992): Internal Gross Migration in Sweden: The Effects of Variation in

Mobility Stimuli and Regional Labour Market Conditions, Umeå Economic Studies no 292,

Umeå.

6

Regnér H & Wadensjö E (1999): Arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige: En beskrivning

baserad på nya intervjudata, SOFI, Stockholms universitet.

7

Fredriksson Peter & Johansson Per (2003): Employment, Mobility and Active Labor Market

Programs, IFAU Working paper 2003:3.

8

Lindgren Urban & Westerlund Olle (2003): Labour Market Programmes and Geographical

Mobility: Migration and Commuting among Programme Participants and Openly Unemployed,

IFAU Working Paper 2003:6, Uppsala.

7.2. Påverkar flyttningsbidragen den geografiska rörligheten?

Tidigare studier visar att flyttbidragens effekter på den geografiska rörligheten endast är marginella. Frågan är om flyttningsbidragen påverkar individers flyttbenägenhet eller om de endast har karaktären av ekonomisk hjälp till personer som skulle ha flyttat även utan bidrag? Storrie och Nättorp konstaterar i en studie av hur starthjälpen påverkade inrikes flyttningar mellan 1978 och 1995 att variationen i starthjälpsbeloppets storlek liksom förekomsten av starthjälp endast hade en försumbar effekt på antalet flyttare. Flyttningarna skulle endast minska marginellt om startbidraget togs bort helt.9,10 Westerlund finner i en studie av länsvisa flyttningar 1972−1986 inget samband mellan flyttningsbidragets storlek och den geografiska rörligheten. Han konstaterar att om startbidraget ska behållas så måste det motiveras utifrån rättviseskäl och inte utifrån dess effekter på geografisk rörlighet.11

En enkätundersökning av flyttningsbidragsmottagare visar att 35 procent av dem som fick starthjälp och 37 procent av dem som fick ersättning för bohagstransport under 1999 ansåg att bidraget inte påverkade deras beslut att flytta överhuvudtaget. Ytterligare 47 respektive 42 procent ansåg att bidragen påverkade deras beslut att flytta i viss eller liten utsträckning. Endast 18 procent av dem som fick starthjälp och 21 procent av dem som fick ersättning för bohagstransport ansåg att bidragen påverkade deras beslut i stor utsträckning. RRV drar slutsatsen att ”Huvuddelen av bidragsmottagarna skulle ha flyttat även utan bidrag och många har inte behov av arbetsförmedlingens stöd för annat än att få sin bidragsansökan godkänd”.12 Undersökningen tyder också på att bidragen var viktigare för de äldre, de som varit arbetslösa under längre tid (600 dagar eller mer) samt de som hade högre högst utbildning

9

Storrie Donald W. och Nättorp Bengt (1997): Starthjälp geografisk rörlighet 1978

  • och en utvärdering av starthjälpen, Stockholm Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm

10

För många av de studerade åldersgrupperna påverkar starthjälpsbidraget flyttningarna negativt, dvs. ju högre starthjälpsbelopp desto mindre flyttningar vilket antyder att modellerna inte är korrekt specificerade. En förklaring kan vara att modellerna endast tar hänsyn till vakanser och avstånd mellan lokala arbetsmarknader och inte andra faktorer som påverkar flyttningar, t.ex. utbildningsutbud.

11

Westerlund Olle (1992): Internal Gross Migration in Sweden. The Effect of Cariation in

Mobility, Simulu and Regional Labour Market Conditions, Umeå Economic Studies nr 292,

Nationalekonomiska insitutionen, Umeå universitet.

12

Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, sid. 11-12.

gymnasium eller lägre utbildning, dvs. grupper som är svagare på arbetsmarknaden. Man konstaterar emellertid att ersättningen för bohagstransporterna var av större betydelse för dem som innan flytten var bosatta i Norrland och som ofta hade längre flyttväg. 85 procent av bidragsmottagarna sade dock att de troligen skulle ha flyttat även om de inte fått någon ekonomisk ersättning.13

7.3. Ökar flyttningsbidragen individers möjligheter till sysselsättning?

En annan fråga är i vilken utsträckning flyttningsbidragen leder till en förbättrad matchning mellan arbetssökande och vakanser och i förlängningen en högre sysselsättning. Antalet matchningar (i det här sammanhanget används matchning synonymt med nyanställning) beror på såväl antalet lediga platser som antalet arbetssökande. Fler lediga platser och arbetssökande kan förväntas innebära fler möten mellan företag och arbetssökande och därmed fler matchningar. Förmedling och vägledning/rådgivning för arbetslösa syftar till att effektivisera matchningsprocessen på arbetsmarknaden. En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre lediga platser för att lika många nyanställningar ska komma till stånd. Om sannolikheten att fylla en utlyst vakans ökar, så ökar också den förväntade lönsamheten för varje enskilt företag att försöka nyanställa.

Arbetsmarknadsverkets återrapporteringskrav enligt 2003 års regleringsbrev omfattar redovisning och analys av indikatorer för förändringar av matchningseffektiviteten i enlighet med det metodutvecklingsarbete AMS redovisade under 2002. AMS studerar hur matchningsprocessen har utvecklats under perioden 1997−2002, med år 2001 som jämförelseår, och konstaterar att det varken för Sverige eller för de lokala arbetsmarknaderna kan urskiljas någon signifikant försämring av matchningsprocessen. Matchningsprocessen studeras genom att antalet personer i obalansen samt antalet vakanser anmälda till arbetsförmedlingen antas förklara dels antalet personer i obalansen som har fått arbete på den öppna arbetsmarknaden, dels antalet avrapporterade platser.14

13 RRV:s undersökning bygger på 490 slumpmässigt utvalda personer av 12 000 som fått

starthjälp 1999 varav 75 procent svarade. Då urvalet är begränsat bör nedbrytningen på olika mottagandekategorier tolkas med försiktighet.

14

Omarsson Abukar (2002): Matchingseffektivitetens utveckling under 1990-talet, Utredningsenheten, AMS 2003-01-30.

Det finns emellertid metodologiska problem som hänger samman med att den kausala relationen mellan de oberoende och de beroende variablerna inte nödvändigtvis är särskilt stark. Detta problem framhålls också av författarna till rapporten. De arbetssökande kan ha fått annat jobb än sådant som var anmält vid arbetsförmedlingen och det är tveksamt om ens majoriteten av de lediga platserna annonseras genom den offentliga arbetsförmedlingen. Vakanser kan vidare avrapporteras av annat skäl än att de blivit tillsatta av arbetssökande som varit anmäld vid arbetsförmedlingen.

Matchningen uttryckt som antal nytillsatta platser kan också dölja suboptimala förhållanden, både vad gäller matchning av kompetens och vad gäller geografisk matchning. När en läkare matchas till en plats som lokalvårdare, så kan matchningen betraktas som suboptimal. Eftersom regelverket för beviljning av respenning och startbidrag inte innehåller något krav på att kontrollera att arbetssökande med den kompetens som flyttas inte redan finns i mottagarregionen kan matchningen också bli suboptimal ur ett regionalt perspektiv. Det är svårt att utifrån denna slags studie säga något om arbetsförmedlingarnas bidrag till att öka matchningseffektiviteten.

Riksrevisionsverkets undersökning visar att en tredjedel av dem som mottog flyttningsbidrag 1999 hade återinskrivits under perioden fram till oktober 2000. 18 procent återinskrevs som öppet arbetslösa medan 8 procent var inskrivna som deltidsarbetslösa eller ombytessökande. De med endast grundskoleutbildning var överrepresenterade bland de återinskrivna (50 procent jämfört med 29 procent av de högskoleutbildade) liksom de som var under 25 och hade beviljats bidrag av särskilda skäl samt de som hade deltagit i arbetsmarknadspolitiska program under mer än 300 dagar. Av dem som återinskrevs var de med lägre utbildning, längre inskrivningstid innan flytten och de något äldre överrepresenterade. Mot bakgrund av att det också var för denna grupp som flyttbidragen hade störst betydelse kan resultatet tyda på att de grupper för vilka flyttstöden betyder mest i flyttbeslutet är också de som har minst att vinna på en flytt.15 Men det krävs både mer omfattande studier och studier på längre sikt för att säga något om flyttningsbidragens egentliga effekter på sysselsättningen.

15

Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20, sid. 11−12.

7.4. Ökar flyttning de arbetslösas möjligheter till sysselsättning?

En studie av arbetslösa i hela befolkningen under perioden 1986−1996 visar att en flytt till annan ort inte nödvändigtvis behöver öka möjligheterna att få sysselsättning. De som flyttade till annan lokal arbetsmarknad under perioden 1987−1990 var i något större utsträckning sysselsatta i slutet av perioden än de som inte flyttade. Under lågkonjunkturen mellan 1990 och 1993 hade situationen förändrats så att sannolikheten att få jobb inte skiljde sig signifikant för flyttare jämfört med stannare. För dem som flyttade mellan 1993 och 1996 var sannolikheten att få jobb lägre än för de som stannade kvar. Detta när hänsyn hade tagits till kön, ålder, utlandsfödda, utbildning och bostadsregion. En strategi som lönade sig betydligt bättre för de arbetslösa var att utbilda sig, i alla fall fram till 1993. De som utbildade sig mellan 1987 och 1990 respektive 1990−1993 hade dubbelt så stor respektive en halv gång så stor chans att få jobb som de som inte utbildade sig. Detta när hänsyn har tagits till kön, ålder, utländsk härkomst, utbildning och hemregion.16

Resultatet av undersökningen ska inte förstås som att geografisk rörlighet saknar betydelse för sysselsättningen. Undersökningen belyser inte betydelsen av arbetspendling och den förmår inte heller fånga betydelsen av de flyttningar som företas i syfte att inte riskera arbetslöshet. Studien ger dock inte något entydigt stöd för att en flytt ökar chanserna att bli sysselsatt för dem som väl har blivit arbetslösa. Detta illustrerar att en flytt i sig inte nödvändigtvis löser några sysselsättningsproblem. Det handlar istället om vem som flyttar till vilket slags arbete och till vilken region, dvs. om mer kvalitativa aspekter av flyttningar.

7.5. Vilka effekter är rimliga att förvänta sig?

Vilka effekter är det då rimligt att förvänta sig av flyttningsbidragen? Attitydundersökningar bidrar till att ge en bild av hur benägenheten att flytta eller pendla ser ut i befolkningen. I en undersökning av 2 900 individer i åldrarna 18–79 år var omkring 15 procent positiva till att flytta till arbete och studier i grannlän eller annan del av landet (se tabell 7.1). De arbetslösa var i genom-

16 Nutek (2000): Arbetskraftens rörlighet: Ett smörjmedel för tillväxt, R2000:15, Stockholm.

snitt mer positiva till att flytta över länsgräns än de som var långtidssjukskrivna, pensionärer/sjukpensionärer eller deltidsarbetande. De arbetslösa var dock mindre positiva än de som var heltidsarbetande. Inställningen till dagpendling var mer positiv än inställningen till att flytta över länsgräns. 33 procent var positivt inställda till att dagpendla medan endast 6 procent var positivt inställda till veckopendling. Hela 64 procent var negativt inställda till veckopendling.17 Studien tyder på att det finns en potential framför allt vad gäller dagpendling, men också i viss utsträckning till att flytta. Längden på dagpendlingen definierades dock inte i den fråga som ställdes vilket gör resultatet svårtolkat.

Tabell 7.1. Vilken inställning har du till att flytta över länsgräns till arbete eller studier?

Flytt Pendling

Grannlän Annan del av landet Dagpendling Veckopendling

Negativ 55 55 28 64 Varken negativ eller positiv 20 17 30 16 Positiv 13 17 33 6

Källa: TCO (2002): Att pendla eller flytta: En rapport om hur det svenska folket ser på pendling och flyttning, Stockholm, Tabell två.

Liknande frågor ställda till den förvärvsarbetande befolkningen gav ett något annorlunda resultat framför allt vad gäller inställningen till veckopendling. 23 procent av de tillfrågade skulle föredra att veckopendla om de inte kunde få arbete i sin hemkommun (se tabell 7.2). 21 procent skulle föredra att flytta om de blev arbetssökande medan 44 procent skulle föredra att öka sin geografiska rörlighet på något sätt, dvs. antingen veckopendla eller flytta. Men majoriteten, hela 78 procent, skulle välja ett alternativ som innebar att de kunde bo kvar på sin hemort. Att alternativet pendling över kommungräns inte finns försvårar tolkningen av resultatet. Det är möjligt att den relativt stora grupp på 22 procent som varken skulle utbilda sig eller bli mer rörliga skulle fördra alternativet att dagpendla, om än utanför normalt pendlingsavstånd. Benägenheten

17

TCO (2002): Att pendla eller flytta: En rapport om hur det svenska folket ser på pendling och flyttning, Stockholm.

att flytta från sin bostadskommun var större för de arbetslösa än för de förvärvsarbetande.

Undersökningen visar också att det finns skillnader mellan män och kvinnor i vilken typ av strategi som framstår som mest attraktiv. Kvinnor är betydligt mindre benägna att veckopendla än vad männen är. Men samtidigt framstår veckopendlingsalternativet som lika viktigt som flyttningsalternativet för kvinnorna. 17 procent av kvinnorna skulle föredra att veckopendla medan 18 procent skulle föredra att flytta. Det viktigaste alternativet för kvinnorna är att utbilda sig i bostadskommunen medan veckopendling är det viktigaste alternativet för männen.

Tabell 7.2. Om du var arbetssökande och inte kunde få arbete i din hemkommun, vilket alternativ skulle du föredra? (Andel av de förvärvsarbetande, procent)

Män Kvinnor Totalt

Vill bo kvar:

76,2

80,3

78,2

Fortsätta att vara arbetssökande

20,5

23,4

21,9

Utbildning i bostadskommun

27,6

39,6

33,4

Veckopendla 28,1 17,3 22,9

Kan tänka sig att flytta:

23,8

19,8

21,8

Flytta till utbildning i annan kommun

1,5

1,6

1,5

Flytta till arbete

22,3

18,2

20,3

Källa: Enligt opublicerade resultat från den enkätundersökning som presenteras i rapporten Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, København. Enkätresultaten finns vid kulturegeografiska institution, Umeå universitet, och uppgifterna har sammanställts av Emma Lundholm.

Hur ser då den framtida generationen på det här med flytt och pendling? I en enkät till ungdomar i gymnasiets avgångsklasser 1996 angav 48 procent av kvinnorna och en tredjedel av männen att de inte skulle vilja leva större delen av sitt liv på den nuvarande bostadsorten. 38 procent av männen skulle kunna tänka sig bo kvar på orten större delen av sitt liv jämfört med 26 procent av kvinnorna. Kvinnor var mer benägna att göra radikala miljöombyten,

medan männen var mer villiga att tänka sig ständigt återkommande resande.18

Individen kan i flyttbeslutet antas väga förlusten av en mängd platsspecifika tillgångar i hemregionen, bl.a. sociala relationer till släkt och vänner och kännedom om lokala förhållanden, mot de fördelar som kan uppnås genom en flytt. Flyttningsbidragen i sin nuvarande utformning, dvs. med syfte att täcka de direkta kostnaderna för den geografiska rörligheten, kan antas väga relativt lätt i en sådan kalkyl. För att utgöra incitament för flyttningar måste det ekonomiska stödet sannolikt vara betydligt större än dagens flyttningsbidrag.

I pendlingsbeslutet ser beslutssituationen något annorlunda ut. Ett beslut att dag- eller veckopendla innebär inte att individen tvingas bryta upp från sin hemmiljö på samma sätt som vid en flytt. Beslutet att börja dagpendla över längre sträckor handlar om att väga den minskade tid som kan läggas på familj och fritid och de ekonomiska kostnaderna för arbetspendlingen, mot nyttan av att kunna bo kvar men ändå nå en större arbetsmarknad. Det är troligt att ersättning för direkta reskostnader väger något tyngre i en sådan kalkyl. I beslutet om att börja veckopendla är de sociala kostnaderna av att inte få möjlighet att träffa familj eller vänner i veckorna större än för dagpendlingen men de kan fortfarande inte förväntas vara riktigt lika stora som i flyttbeslutet.

De beslut om ersättning för bohagstransport samt starthjälp som fattades under 2001 och 2002 vittnar om att det är svårt att stimulera geografisk rörlighet utanför det naturliga flyttmönstret, dvs. att nå de äldre, de med lägre utbildning och de med längre inskrivningstider. Men det blygsamma antalet beviljade pendlingsbidrag tyder också på att det krävs större stimulanser för att göra pendling utanför normalt pendlingsavstånd attraktivt.

18 Andersson Åke E., Fürth Thomas & Holmberg Ingvar (1997): 70-talister: Om värderingar

förr, nu och i framtiden, Natur och Kultur, Stockholm.

8. Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft

8.1. En definition av begreppet nyckelperson

En viktig bakgrund till utredningen är att regeringen inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstaterar att tillgången till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthållas. För att motverka den ojämna regionala utvecklingen efterfrågas i direktiven till denna utredning andra åtgärder för att främja tillgången på nyckelpersoner, i mindre lokala arbetsmarknader men också i tillväxtregioner.

Vad är då en nyckelperson? En generell tolkning som utredningen gör utifrån direktiven samt utifrån den senaste regionalpolitiska propositionen (prop. 2001/02:4) är att begreppet nyckelperson är något snävare än begreppet kvalificerad arbetskraft, men att det ändå ryms inom ramen för detta. Kvalificerad arbetskraft kan definieras som arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning eller högskoleutbildning. Arbetsmarknadsverket arbetar med det näraliggande begreppet flaskhals som uttrycker att rekryteringsproblemen utgör ett hinder för en utveckling av privata verksamheter. Arbetsförmedlingarna gör bedömningar av när rekryteringsbehov är av brist- och flaskhalskaraktär och när det är samhällsekonomiskt motiverat med speciella satsningar för att klara rekryteringen genom utbildning.1 Flaskhalsproblematiken diskuteras främst i samband med arbetsmarknadsutbildningarna och i försöksverksamhet i bristyrkesutbildning.

En befattning skulle kunna vara en nyckelbefattning i bemärkelsen att verksamheten inom ett företaget eller inom en offentlig verksamhet ”hämmas allvarligt” om befattningen inte kan besättas. En person som har den kompetens som krävs för att tillträda en

1

AMS (2003) Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år 2003, Riktlinjerna

beslutades i AMS styrelse den 20 december 2002, Stockholm.

sådan befattning skulle då kunna betraktas som en nyckelperson. Bedömningen av om en person utgör en nyckelperson måste alltså göras i relation till en viss befattning och den betydelse som denna befattning har för den aktuella verksamhetens utvecklingsmöjligheter.

Inom privat sektor kan bristen på nyckelpersoner leda till att företag måste göra neddragningar i verksamheten eller skjuta en expansion på framtiden. I båda fallen kan bristen på nyckelpersoner förväntas leda till minskad sysselsättning inom företaget eller inom relaterade företag, t.ex. hos underleverantörer. Bristen på nyckelpersoner inom privat sektor kan alltså förväntas ge indirekta negativa effekter på sysselsättningen i regionen.

För den offentliga sektorns vidkommande kan definitionen av nyckelperson inte på samma sätt knytas till indirekta sysselsättningseffekter. Offentlig verksamhet måste vanligen bedrivas oavsett om det råder brist på personal eller ej, varvid eventuella indirekta sysselsättningseffekter kan uppstå först som en följd av politiska omprioriteringar. Men även inom den offentliga sektorn är det möjligt att urskilja befattningar som, om de förblir obesatta, ger upphov till mer negativa konsekvenser i form av kvalitetsförsämringar i servicen till allmänheten eller i form av att man tvingas tillämpa kostsamma lösningar med inhyrd personal (t.ex. i form av s.k. stafettläkare). En utgångspunkt måste också vara att den efterfrågade kompetensen inte på något enkelt sätt kan utvecklas, t.ex. inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen.

Tillgång och brist på nyckelpersoner kan inte urskiljas på något enkelt sätt, dels eftersom den måste definieras i relation till specifika befattningar, dels eftersom den kompetens som efterfrågas kommer att variera regionalt och över tiden. Länsarbetsnämnderna håller på att bygga upp kompetens inom detta område inom ramen för de regionala kompetensrådens arbete. Däremot kan man anta att behovet av nyckelpersoner lättare kan tillfredsställas på lokala arbetsmarknader där tillgången på kvalificerad arbetskraft är god.

8.2. Den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft

Den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft kan främjas genom utbildning i den egna regionen, genom åtgärder som stimulerar den kvalificerade arbetskraften som redan finns i regionen att

stanna kvar samt genom att kvalificerad arbetskraft stimuleras att flytta till regionen.

En viktig strategi inom utbildningspolitiken har sedan länge varit att sprida ut den högre utbildningen geografiskt och därmed bidra till att öka tillgången på högutbildad arbetskraft i olika delar av landet. Satsningar på distansutbildningar och decentraliserade utbildningar har gjort den högre utbildningen än mer geografiskt tillgänglig och därmed ökat möjligheterna för människor i olika delar av landet att bo kvar på hemorten under studietiden. Regionala utbildningssatsningar har visat sig vara en viktig åtgärd för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft. En relativt stor andel av dem som examineras från universiteten och högskolorna stannar kvar i högskoleregionen efter examen. De som studerar på sin hemort är vanligen mer benägna att stanna kvar efter sina studier än de som flyttar till studieorten (se figur 8.1).

0 20 40 60 80 100

Trollhättan/Uddevalla

Malmö

Skövde

KTH/Stockholm

Stockholm

Göteborg

Kristianstad

Dalarna

Gävle

Chalmers/Göteborg

Lund

Halmstad

Kalmar

Luleå

Karlstad

Blekinge

Jönköping Borås Umeå Örebro Linköping

Mälardalen

Mitthögskolan

Växjö

Uppsala

Samtliga examinerade Examinerade födda i högskolelänet

Figur 8.1. Andel av de som tog examen 1990 som förvärvsarbetade i högskolelänet 1999, per utbildningsinstitution.

Källa: Regnér Håkan & Gartell Marie (2002): Arbetsmarknaden för högskoleutbildade: Inkomstutveckling och geografisk rörlighet under 1990-talet, SACO,

Stockholm.

Men utbildningssatsningar är långsiktiga åtgärder och den högre utbildningen har väsentligt olika inriktning och dimensionering i olika regioner. Andelen högskoleutbildade i befolkningen samvarierar i betydande utsträckning både med utbildningsresurserna och med storleken på de lokala arbetsmarknaderna. Det är i storstadsregionerna och i de regionala centra med universitet eller högskola som andelen med eftergymnasial utbildning är som störst. Det finns uppenbara begränsningar i möjligheterna att lösa arbetskraftsbehovet på mindre orter genom decentraliserade utbildningar eftersom detta slags utbildningsutbud ofta handlar om att erbjuda ett fåtal utbildningar åt gången. För att öka tillgången på kvalificerad arbetskraft i de mindre regionerna, i synnerhet vad gäller nyckelpersoner med en specifik kompetens, så krävs även andra former av åtgärder.

Bidrag till avbetalning av studiestöd för högskoleutbildade är en åtgärd som har diskuterats i samband med den senaste regionalpolitiska utredningen och efterföljande regionalpolitiska proposition. Ett viktigt argumentet mot avskrivning av studiestöd är att långt ifrån alla personer som skulle kunna utgöra nyckelpersoner har studielån. Av dem som studerade i grundläggande högskoleutbildning eller på forskarutbildning 2000/01 uppbar endast 56 procent studielån. Andelen var betydligt högre bland dem som studerade mot yrkesexamen (76 procent) än bland dem som studerade mot en generell examen (48 procent).2 Andelen som någon gång har utnyttjat möjligheten att ta studiemedel i denna grupp kan dock vara betydligt högre. Men det finns också yrkesgrupper som kan utgöra nyckelpersoner i kraft av sin yrkeserfarenhet snarare än i kraft av sin utbildning.

Individinriktade åtgärder som syftar till att få människor att flytta eller pendla till regioner med arbetskraftsbrist utgörs bl.a. av flyttningsbidragen inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa åtgärder har dock visat sig erbjuda alltför svaga incitament för geografisk rörlighet, framför allt vad gäller flyttningar men också vad gäller veckopendling. I Nordnorge finns exempel på en rad individinriktade åtgärder som både syftar till att öka övergången till högre utbildning, att göra arbetskraften inom regionen mer bofast samt att göra regionen mer attraktiv för inflyttare.

2

SCB (2002): Studiestöd 2000/2001: Beviljning av studiestöd, Statistiska meddelanden, SCB

och CSN.

8.3. Erfarenheter från Nordnorge

3

Åtgärdszonen i Finnmark och Nord-Troms

Norge är det nordiska land som vidtagit mest långtgående politiska åtgärder för att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster. Ett exempel på sådana åtgärder är de som genomfördes mellan 1979 och 1990 i Finnmark och Nord-Troms i Nordnorge, den sk ”tilltakssonen” eller vad vi har valt att kalla åtgärdszonen. Åtgärdszonen omfattar 27 kommuner och 94 000 invånare på en yta som är något större än Västerbottens län. Regionens ensidiga näringsstruktur och starka beroende av naturresursbaserade näringar har lett till tidvis hög arbetslöshet och nettoutflyttning, bl.a. i samband med krisen i fiskeindustrin under 1980-talet. Samtidigt har det funnits brist på högutbildad arbetskraft både inom privat och offentlig sektor och hög omsättning av bl.a. lärare, läkare, förskollärare och andra högutbildade i den offentliga förvaltningen.

De åtgärder som genomfördes på 1990-talet byggde i delar på satsningar som hade funnits tidigare men var i sin helhet nyskapande i norsk regionalpolitik genom att man skapade rambetingelser som var avsedda att finnas om inte alltid, så under en lång tidsperiod. Grundtanken var att åtgärderna i möjligaste mån skulle vara av generell karaktär i bemärkelsen att de riktar sig mot stora grupper i befolkningen snarare än mot specifika yrkesgrupper respektive mot hela näringslivet snarare än mot specifika branscher. Merparten av åtgärderna kräver därför inte heller en individuell behandling av person eller projekt. Huvudkravet är att de som tar del av åtgärden ska vara bosatta, eller för företag, lokaliserade till regionen. De flesta av åtgärderna är också utformade som en reduktion av statens intäkter i stället för att vara en överföring. Åtgärderna riktade sig både mot efterfråge- och utbudssidan och har permanentats över lång tid för att de ska kunna ligga till grund för långsiktiga beslut om bosättning eller näringsutveckling. Åtgärderna är dimensionerade så att man ska kunna upprätthålla bosättningen i åtgärdszonen som helhet. Inom zonen förväntar man sig att det alltid ska finnas något centra som utvecklar sig bra och andra som går tillbaka. De regioner som kommer att ha lättast

3

Texten i detta avsnitt baserar sig på följande två rapporter:

Pedersen Paul & Andersen Magnar (2001): Langtidseffekter av person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, Tromsø. Hervik Arild, Ohr Frode & Rye Mette (2002): Bedre klima for tiltakssonen: En strategisk analyse, Møreforskning Molde, rapport nr. 0201, Molde.

för en omställning är de med ett differentierat näringsliv, gärna med en hög andel sysselsatta inom företagsinriktad tjänstesektor. Detta är näringar med en hög lönenivå, ofta lokaliserade centralt.

Åtgärderna skulle både ha rekryterande, stabiliserande och motiverande verkningar. De skulle vara rekryterande i bemärkelsen att de skulle dra till sig högt utbildad personal som annars skulle ha bosatt sig utanför regionen. De stabiliserande åtgärderna skulle leda till en bromsad utflyttning och de motiverande effekterna skulle framför allt stimulera befolkningen att i högre grad påbörja högre utbildning.

Åtgärderna genomfördes i form av tre politiska ingrepp. 1979 infördes en virkemiddelordning för lärare och 1988 gjordes Finnmark och Nord-Troms till en egen utbildningsregion. Båda dessa åtgärder var personalpolitiska och innebar ekonomiska fördelar för dem som började arbeta i regionen. I början av 1990-talet gjordes Finnmark och Nord-Troms till en egen åtgärdszon, den s.k. tilltakssonen, där en kombination av person- och verksamhetsintriktade åtgärder infördes.

De personinriktade åtgärderna består av nedskrivning av studielån, särskild skattelättnader och ett utökat barnbidrag. Lärare och förskollärare kunde också få lönebonus om de arbetade i speciella områden i åtgärdszonen. Den senare åtgärden omfattar relativt få personer. På 1990-talet var nedskrivning av studielån den kraftigaste ekonomiska åtgärden. Från 1988 gav det personer med studielån rätt till en nedskrivning på 10 procent av lånebeloppet, dock minst 1 000 kr (höjdes till 2 000 år 1995) och som mest 15 000 kronor per år, en summa som höjdes till 16 500 kr 1993. Nedskrivningen av studielånen omfattade på 1990-talet omkring 12–14 procent av befolkningen i åldrarna 16 till 60 år. Nedskrivning av studielånen krävde en ansökan och omfattade endast personer som kunde dokumentera att de hade varit bosatta och yrkesaktiva i regionen minst 12 månader. Ansökan måste lämnas in senast 3 månader efter det år som den avser. De sökande är tvungna att bo och arbeta i regionen ett år innan de kan ansöka om nedskrivning. För att få utnyttja åtgärden ska de sökande vara minst deltidsarbetande 50 procent eller säsongsarbetande i 6 månader och också vara registrerade som fulltidsarbetande.

Den reducerade personskatten medger ett bottenavdrag på 15 000 kronor i skatteklass 1 och 30 000 kr i skatteklass 2. De som får skattelättnad betalar också 3,5 procent lägre skatt på vanlig inkomst och 4 procent lägre toppskatt på inkomster mellan

320 000 och 830 000 kr. Skattelättnaden är en av de åtgärder som har en automatisk justering och har ökat i relativ betydelse i och med att den generella lönetillväxten varit starkare än prisstegringen. Den särskilda skattelättnaden gav på inkomster mellan 180 000 och 300 000 skattelättnader på mellan 9 000 och 14 000 kronor. Åtgärden omfattar omkring 85 procent av befolkningen mellan 16 och 60 år.

Alla som hade barn får dessutom ett utökat barnbidrag på 3 800 kr per barn och ett mindre antal fick lönebonus om de arbetade som lärare eller förskollärare.

En viktig bakgrund till utformningen av de personinriktade åtgärderna var att en rad studier hade visat att lokal rekrytering till högre utbildning i kombination med ett regionalt utbildningsutbud är den bästa garanten för en regional kompetensförsörjning. Detta förutsätter en hög rekrytering till högskolan. De utbildningsstipendier som infördes 1988 och togs bort hösten 2002 skulle motivera ungdomar att påbörja högre studier. Även nedskrivningen av studielån och skattelättnaderna skulle stimulera övergången till högre studier.

För en familj med tre barn och där någon av föräldrarna får lönestillskott för lärare kan åtgärderna sammantaget innebära en intäkt på uppemot 100 000 kronor per år.

Åtgärderna innebär sammantaget en förlust av intäkter till statskassan på 1,3 miljarder kronor vid en jämförelse med de skatte-, avgifts- och överföringssatser som gäller i resten av Nordnorge. Om man jämför med landet i övrigt är intäktsförlusten 2,1 miljarder kronor (se tabell 8.1).

Tabell 8.1. Fördelning av intäktsbortfall för åtgärder jämfört med de avgifter och skatter som gäller i övriga Norge år 2002.

Åtgärd Miljoner kronor

Andel av intäktsbortfallet, procent

Ingen arbetsgivaravgift

1 160

56

Personskattelättnader

560

27

Befrielse från elavgift

140

7

Utökat barnbidrag

84

4

Nedskrivning av studielån

75

4

Befrielse för investeringsavgift

26

1

Stipendium för övergång till högre utbildning

15

1

Lönetillskott för lärare

7

0,3

Totalt 2 067 100,3

Källa: Hervik Arild, Ohr Frode & Rye Mette (2002): Bedre klima for tiltakssonen: En strategisk analyse, Møreforskning Molde, rapport nr. 0201, Molde.

8.4. Effekter av åtgärdszonen

Innan åtgärdszonen bildades rådde stor brist på högutbildad arbetskraft i regionen och omsättningen på personal i viktiga ställningar var omfattande. Bristen fanns framför allt inom den offentliga sektorn. Åtgärderna har bidragit till att få högutbildad arbetskraft från hela landet att flytta till regionen, inte minst från storstäder. Över 70 procent av dem med högskoleutbildning kom ursprungligen från andra regioner än Nord-Troms och Finnmark. Efter 1994 föll antalet inflyttare men utan att andelen externt rekryterade minskade. Benägenheten att stanna i åtgärdzonen var mycket hög för de som ursprungligen kom från zonen. Av dem som examinerades från högre utbildning omkring 1990 bodde 93 procent kvar efter fyra år och 87 procent efter 8 år. Av dem som inte kom från åtgärdszonen bodde 48 procent kvar efter fyra år och 31 procent efter 8 år. Detta innebär att nära 70 procent hade flyttat ut efter 8 år. De som inte kom från åtgärdszonen hade mer än fem gånger större utflyttningstakt än de som var därifrån.

De företags- och personinriktade åtgärder som genomfördes under 1990-talet präglade den övergripande utvecklingen i åtgärdszonen mindre än de allmänna konjunktursvängningarna. Men det fanns viktiga förhållanden som skilde åtgärdszonen från övriga Nordnorge och som man konstaterar hade med åtgärderna att göra.

De inrikes flyttningarna till zonen var mindre beroende av konjunktursvängningar än landsdelen i sin helhet, befolkningsutvecklingen mellan 1990 och 1994 var mer positiv än grannregionerna, sysselsättningstillväxten var gynnsammare mellan 1990 och 1993 jämfört med landsdelen i sin helhet där sysselsättningen minskade och utbudet av kvalificerad arbetskraft förbättrades mer än för övriga landsdelen, särskilt fram till mitten av 1990-talet.

Efter 1993 började konjunkturuppgången i andra delar av landet medan antalet sysselsatta sjönk i åtgärdszonen. Detta ledde till en stark utflyttning. Under de föregående åren hade arbetsmarkandsåtgärder bidragit till att höja kompetensen bland de arbetslösa. Efter 1996 skärptes kravet på mobilitet varvid arbetslösa som nekade att ta ett arbete i andra delar av landet riskerade uteblivna dagutbetalningar. De som flyttade fick å andra sidan resor och flyttkostnader betalda.

Bofastheten minskade bland annat som en följd av den kraftiga uppgång i konjunkturen som inträffade i södra Norge efter 1994 och den försvagning som prisstegringen hade medfört för nedskrivningsbeloppet och det utökade barnbidraget. En justering av maxbeloppet för nedskrivningen av studielånet från 1988 till 2002 skulle innebära att det skulle uppgå till 22 000 jämfört med dagens 16 500 kr. Priserna på bostäder och hyror och flygresor steg också långt mer än priserna generellt vilket också bidrog till en försvagning av de personinriktade åtgärderna. Nedskrivningen av studielånen har också införts för läkare i 42 kommuner utanför åtgärdszonen och generellt i några kommuner i Nord-Trøndelag.

Trots att det sker en betydande omsättning framför allt av dem som flyttar in och som inte har sin bakgrund i regionen konstaterar man att de personinriktade åtgärderna har haft positiva effekter:

Samlet har dette medført et langt mer kyndig og stabilt sett av tjenstemenn i offentlig sektor og i noen grad også i privat sektor sammenlignet med tilstanden på 1980-tallet.4

Hervik, Ohr och Rye (2002) konstaterar att åtgärdszonen har fungerat bra i förhållande till målsättningen även om man har sett nettoutflyttning och befolkningsminskning under den senare delen av analysperioden 1990–2001 så är den mindre än på 1980-talet och

4 Pedersen Paul & Andersen Magnar (2001): Langtidseffekter av person- og bedriftsrettede

tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001,

Tromsø, sid XII.

förbättrad jämfört med resten av Nordnorge. Åtgärderna har också inneburit att man har lyckats bättre med att behålla ungdomarna.

En intervjuundersökning där ett representativt urval av befolkningen som var bosatt i åtgärdszonen mellan 1990 och 1996 tillfrågades om varför de bodde i åtgärdszonen tillskrev 47 procent av de med högre utbildning stor betydelse för deras val att bo just där.5Bland de stabilt bosatta angav 52 procent att den reducerade personskatten som den viktigaste åtgärden. Bland de inflyttade angav 56 procent att nedskrivningen av studielån var den viktigaste åtgärden.

Hervik, Ohr och Rye (2002) menar att även om åtgärderna inte har kunnat neutralisera de centraliserande krafterna så betyder detta inte att åtgärderna är verkningslösa utan snarare att de inte förmår neutralisera effekterna fullt ut. Åtgärderna verkar olika bra i olika konjunkturlägen. När det finns efterfrågan på arbetskraft fungerar åtgärderna relativt bra. När efterfrågan är svag måste människor söka jobb där dessa finns och åtgärderna får en lägre verkningskraft.

5 Pedersen & Möller (1997) i Pedersen Paul & Andersen Magnar (2001): Langtidseffekter av

person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, Tromsø

9. Utredningens förslag

9.1. Utgångspunkter

Den geografiska rörligheten i form av flyttningar har minskat under de senaste decennierna. Människor flyttar också i allt mindre utsträckning på grund av arbetsmarknadsrelaterade förhållanden. Istället ökar sociala och miljörelaterade motiv i betydelse. Attitydundersökningar visar att viljan att flytta är relativt låg, både bland de förvärvsarbetande och arbetslösa. I takt med att de arbetsmarknadsrelaterade flyttningarna minskar, ökar andra former av arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet, främst arbetspendlingen. Andelen som pendlar över kommungräns har ökat från knappt 24 till 30 procent mellan 1985 och 2000 och andelen som pendlar över lokal arbetsmarknadsgräns har ökat från 5 till 8 procent under samma period.

Flera undersökningar visar att ersättningen för bohagstransport och starthjälpen, endast påverkar flyttbenägenheten marginellt. I en enkätundersökning gjord av Riksrevisionsverket angav 85 procent av dem som mottog ersättning för bohagstransport respektive starthjälp 1999 att de troligen hade flyttat även utan ekonomisk ersättning. Beviljandet av flyttningsbidrag under 2001 och 2002 understryker svårigheterna med att stimulera rörlighet bland de äldre och bland dem som varit inskrivna under en längre tid. Pendlingsbidragen är de stöd som idag i störst utsträckning når bredast över olika åldersgrupper och inskrivningstider.

Utredningen menar att stimulanser av pendling har uppenbara fördelar i förhållande till flyttstimulanser ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. Medan ersättningen för bohagstransport och starthjälpen i stor utsträckning stödjer en omflyttning av befolkningen till storstadsregioner, framför allt Stockholmsregionen, och regionala centra så erbjuder pendlingsbidraget en möjlighet för människor att bo kvar på hemorten. Negativa flyttnetton tenderar att minska befolkningsunderlaget och med detta förutsättningarna för

att erbjuda offentlig och kommersiell service. Detta leder i sin tur till att regionerna blir mindre attraktiva. En satsning på pendlingsbidragen kan också främja den regionförstoring som har pågått under de senaste decennierna och som också har lyfts fram som en strategi för att göra regioner mer konkurrenskraftiga.1

Pendlingsstimulanserna ger inte heller upphov till den medflyttandeproblematik som flyttningsbidragen skapar.

Utredningen föreslår därför att pendlingsbidragen förstärks samt att ersättningen för bohagstransport och starthjälp tas bort. Pendlingsbidragen ska som tidigare stödja pendling utanför normalt pendlingsavstånd.

Utredningen förespråkar att sökanderesorna ska behållas eftersom det framstår som rimligt att subventionera resor till arbetsgivare där det är ovisst om resultatet blir lyckosamt. Det är betydligt svårare att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv motivera att den första resan till arbetet subventioneras. Eftersom personen redan har accepterat jobbet ger den ersättning för tillträdesresa som finns idag ett mycket begränsat mervärde. Utredningen föreslår därför att ersättningen för tillträdesresa tas bort. I de fall då individer erhåller pendlingsbidrag är tillträdesresan i princip redan subventionerad.

Förutsättningarna för dagpendling är sämre i de norra delarna av landet, dels på grund av de större geografiska avstånden, dels på grund av att befolkningsantalet i många regioner är för litet för att ge underlag för en utbyggnad av effektiva kommunikationssystem. Dagpendlingsbidragen förväntas därför kunna bli av större betydelse i de mer tättbefolkade delarna av Götaland och Svealand och längs Norrlandskusten, än i de ytstora lokala arbetsmarknaderna i Norrlands inland. Veckopendlingsbidragen förväntas kunna bli av betydelse i hela landet.

För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som är särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel och vars förutsättningar att lösa situationer med arbetskraftsbrist med pendling är sämre, bedömer utredningen att det krävs kraftigare stimulanser. Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skattegynnande tjänster i stödområden. Förslaget liknar den regel om skattelättnader för utländska experter som redan finns i 22–23 §§inkomstskattelagen (1999:1229). Förslaget om skattgynnade tjänster har begränsats till att omfatta delar av det nationella stödområdet

1 NUTEK (2000): Starka regioner: Människor och företag, Stockholm.

som det specificeras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd.

Både pendlingsbidragen och de skattegynnade tjänsterna avser att stimulera den arbetssökande till geografisk rörlighet i ett inledande skede. De ska underlätta för individen att prova på att arbeta på en ort som den kanske inte hade sökt sig till annars. Bidragen är därför tidsbegränsade.

9.2. Utredningen föreslår att pendlingsbidragen förstärks

Förslag: Utredningen föreslår att pendlingsstödet i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag ändras så att ersättningen för dagpendling höjs från 1 200 kr till 2 200 kr i månaden. Stödet för veckopendling föreslås utökas med ett fast kontantbidrag på 1 200 kr i månaden avsett för att täcka del av kostnad för dubbelt boende.

Utredningen föreslår vidare att pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd får lämnas under högst 2 år istället för som tidigare under högst sex månader, dock endast en gång för samma person under en åttaårsperiod. En förutsättning för att stödet till veckopendling får lämnas ska vidare vara att arbetsgivaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras.

Utförligare beskrivning och motivering av förslaget

Utredningen förslår att förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag ändras så att ersättning för dagpendling höjs från 1 200 kr till 2 200 kr i månaden. Ersättningen utgår som tidigare endast för den del av kostnaden som överstiger kostnaden för pendling inom normalt pendlingsavstånd. Höjningen av ersättningen motiveras av att pendling utanför normalt pendlingsområde ofta måste ske med bil, med interregional tågtrafik eller genom att flera olika färdsätt utnyttjas varvid kostnaderna blir väsentligt högre än för pendling inom en och samma lokala arbetsmarknad. En höjning av bidragsnivån till 2 200 kronor i månaden kan som mest ge ett bidrag per år på 26 400 kronor vilket motsvarar pendling med interregional tåg-

trafik där ett årskort kan kosta omkring 30 000 kronor. Den höjda bidragsnivån kommer också att göra det betydligt mer attraktivt för individen att pendla med bil utanför normalt pendlingsavstånd.

Pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd får lämnas under högst 2 år istället för som tidigare under högst sex månader. Den utökade tidsperioden motiveras av att stödet som det är konstruerat idag inte bedöms stimulera individer att ta en tillsvidareanställning eller annan längre anställning utanför normalt pendlingsområde. Pendlingsbidraget är tänkt att fungera som en stimulans för arbetssökande att under en övergångsperiod att prova på ett nytt arbete på annan ort. Det är möjligt att tänka sig att pendling även i förlängningen leder till att den arbetssökande flyttar till arbete på annan ort.

Utredningen föreslår också att en förutsättning för att stödet om veckopendling får lämnas är att arbetsgivaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras. Förslaget motiveras av att utredningen finner det rimligt att staten och arbetsgivarna i detta avseende delar på ansvaret för arbetskraftsförsörjningen.

Stödet får vidare endast lämnas en gång för varje arbetssökande under en åttaårsperiod, istället för som tidigare en gång under en tvåårsperiod.

Pendlingsbidrag får inte uppbäras för personer som fått skattelättnader enligt förslaget om skattegynnad tjänst som följer nedan.

Ekonomiska konsekvenser av förslaget

Förslagets finansiering

Om något fler personer än vad som utnyttjade pendlingsbidraget under 2002, dvs. 1 200 personer, tar del av bidragen, om andelen av maxbeloppet för dagpendling som utnyttjas förblir densamma som under 2002, om den genomsnittliga kostnaden för två resor hem i månaden för veckopendlingsbidraget ökar till 2 000 kronor samt om samtliga bidragstagare utnyttjar hela bidragstiden på två år, så kommer den totala utgiften för de nya pendlingsbidragen att uppgå till 62,5 miljoner kronor (se bilaga 6). Om antalet personer som utnyttjar pendlingsbidraget i stället fördubblas jämfört med idag samt om 15 procent av dem som fick starthjälp och bohagstransport (den andel som i RRV:s undersökning angav att de inte skulle

ha flyttat utan ekonomisk ersättning) antas komma i åtnjutande av pendlingsstödet, då kommer kostnaden under samma antaganden som ovan att uppgå till 215 miljoner kronor. Utredningen bedömer att kostnaderna kommer att ligga i nivå med det senare antagandet och väljer därför att finansiera den högre utgiften.

Utredningen föreslår att utgifterna för förslaget belastar anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga utgifter som ligger under utgiftsområde 13 arbetsmarknad (se bilaga 8). Det finns idag inget kostnadstak för flyttningsbidragen inom detta anslag. Detta med undantag från pendlingsbidragen för vilka regeringen har satt ett tak på 20 miljoner. Den större delen av utgifterna för det utökade pendlingsbidraget förväntas rymmas inom ramen för de resurser som frigörs när ersättningen för bohagstransport, tillträdesresa och startbidraget avskaffas samt inom ramen för de medel som har budgeterats för pendlingsbidraget. Den del av utgifterna för pendlingsbidraget som kan förväntas uppkomma och som kan finansieras av flyttningsbidrag i enligt med 2002 års utfall samt enligt de medel som budgeterats för pendlingsbidragen är således 151 miljoner. Den överskjutande utgiften på 64 miljoner föreslås belasta det anslag som anges ovan i detta stycke. Denna överskjutande utgift leder till att AMV måste göra vissa omprioriteringar inom anslaget. I samband med flyttningsbidragens finansiering bör också det faktum uppmärksammas att utgifterna för flyttningsbidragen har minskat relativt kraftigt under de senaste åren från 300 miljoner 1998 till 163 miljoner 2002.

De personer som har ansett det vara rimligt att pendla med nuvarande stöd kommer enbart att få ett ökat bidrag med det nya förslaget. Denna dödviktskostnad ger inget mervärde för staten eller samhället. Dessa personer är idag 1 150 personer. De utökade pendlingsbidragen kan dock i högre grad än som varit fallet tidigare förväntas stimulera människor till att ta längre anställningar varvid sysselsättningseffekterna kan förväntas bli mer långvariga och dödviktseffekterna lägre. Men det är också nödvändigt att besluten om pendlingsbidragen stramas upp så att de inte ges för pendling inom normalt pendlingsavstånd eller till dem som är ombytessökande vilket i viss omfattning sker idag. Om tillämpningen av regelverket skärps så kommer dödviktskostnaderna att minska ytterligare något.

Konsekvenser i form av administration

Förslagen förväntas leda till minskade kostnader för administration genom förenklingen av antalet regelsystem. När hanteringen av bohags- och starthjälp, med närmare 14 5002 ärenden per år, försvinner så frigörs också resurser för en ökad administration av pendlingsbidraget.

Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Pendlingsbidraget förväntas förbättra företagens och den offentliga sektorns möjligheter att rekrytera arbetskraft genom att stimulera arbetskraften till att bli mer geografiskt rörlig. Veckopendlingsbidraget är med sin regel om att det ska finnas brist i mottagande regioner tänkt att motverka lokal arbetskraftsbrist och därpå följande inflationsdrivande lönehöjningar. Bidraget kan därigenom både antas motverka situationer med lokal arbetskraftsbrist, både i tillväxtregioner och i andra regioner.

En genomgång av hur bidraget beviljades 2002 visar att det riktar sig brett till varierande yrkesgrupper, bl.a. systemerare och programmerare, datatekniker, gymnasielärare och läkare.

Konsekvenser för små företag

Regeln om tillhandahållande av bostad för veckopendlingsbidrag kan utgöra ett problem för små företag på överhettade bostadsmarknader.

Konsekvenser för jämställdhet

Kvinnor i den förvärvsarbetande befolkningen är mindre benägna att pendla över lokal arbetsmarknadsgräns respektive veckopendla än vad männen är. Kvinnor och män är ungefär lika benägna att flytta. Men samtidigt så förefaller veckopendling vara en lika viktig form av geografisk rörlighet som flytten för kvinnor, medan veckopendling är viktigare än flytt för männen (se tabell 7.2). Även

2

Antalet bidrag i form av ersättning för bohagstransport och starthjälp som beviljades under

2002 var 14 511 medan antalet personer som fick dessa bidrag var 9 618 personer.

bland de öppet arbetslösa är männen betydligt mer benägna att pendla över lokal arbetsmarknadsgräns än kvinnorna, medan flyttbenägenheten är marginellt lägre bland männen. Detta när hänsyn har tagits till bl.a. de arbetssökandes ålder, utbildningsnivå, om de har barn respektive sambo samt storleken på den egna lokala arbetsmarknaden samt på tillgängligheten till andra lokala arbetsmarknader.3

Kvinnor pendlar i större utsträckning än män kollektivt eller med andra transportmedel än bil. Kvinnor utnyttjar också i större utsträckning flera transportmedel under en arbetsresa än vad män gör.4 En följd av detta är att kvinnor pendlar över kortare geografiska avstånd än männen men med en lika hög genomsnittlig tidsåtgång. Kvinnor måste alltså, när de fattar beslut om att pendla, för samma pendlingsavstånd, väga in en större kostnad i tid än vad männen måste göra. Därför är det av betydelse att ta hänsyn till de transportmedel som står till förfogande och den tidsåtgång som dessa innebär när bedömningen av normalt pendlingsavstånd görs i samband med beviljningen av dagpendlingsbidrag. Denna problematik är inte lika omfattande för veckopendlingsbidraget eftersom antalet resor är färre.

Men det finns också andra tänkbara förklaringar till att kvinnor är mindre villiga att långpendla. Kvinnor har lägre löner än män och det lönar sig då mindre att pendla längre sträckor. Löneskillnaderna erbjuder en viss förklaring men samtidigt visar statistiken att även inom samma inkomstklass pendlar kvinnor betydligt kortare sträckor än män (se figur 9.1). Den dagliga reslängden bland dem som tjänar mellan 180 000 och 239 000 kronor är 57 kilometer för män och 47 för kvinnor. En annan arbetsmarknadsrelaterad förklaring är att kvinnor i större utsträckning än män anställda inom offentlig sektor där arbetsplatserna är mer geografiskt spridda.

3

Lindgren Urban & Westerlund Olle (2003): Labour Market Programmes and Geographical

Mobility: Migration and Commuting among Programme Participants and Openly Unemployed,

IFAU Working Paper 2003:6, Uppsala.

4

SIKA (2003): Transporter och kommunikationer: SIKA:s årsbok 2003, Statens institut för

kommunikationsanalys, Stockholm.

Figur 9.1. Daglig genomsnittlig reslängd för män och kvinnor efter inkomst 1999–2001.

Källa: SIKA.

Ytterligare en förklaring till kvinnors lägre benägenhet att långpendla skulle kunna vara att kvinnor och män tar olika stort ansvar för barn och hemarbete eller att kvinnor och män prioriterar annorlunda när det gäller möjligheten att ägna tid för hem och familj. Kvinnor och män som är sammanboende med barn 0-6 år har nästan lika lång resväg, medan kvinnor i samtliga övriga grupper har betydligt kortare resväg än männen (se figur 9.2).5 Kvinnor med barn ägnar dock lika mycket tid till arbetsresor som män med barn. Detta kan förklaras av att kvinnor oftare än männen uträttar ärenden på väg till eller från arbetet. Vanligaste ärenden är att hämta eller lämna barn i barnomsorg eller att göra inköp. Även män med små barn uträttar fler ärenden än andra män men skillnaderna är betydligt mindre än för kvinnor med och utan barn. Under 1994/95/96 kombinerades 42 procent av arbetsresorna med annat ärende för kvinnor som var sambo och hade barn 0–6 år jämfört med knappt 20 procent för samma kategori män.6

5 Resvägen räknas i figur 2 efter huvudresor med arbete som huvudsyfte. En huvudresa kan

innehålla flera delresor, t.ex. en första resa till daghemmet för att lämna barn och sedan en längre resa till arbetet. Figuren visar effektiv restid, dvs. den tid som personerna är på resande fot.

6

Krantz Lars-Gunnar (1995): Rörlighetens mångfald och förändring: Befolkningens dagliga

resande i Sverige 1978 och 1996, Meddelande från Göteborgs universitets geografiska institutioner, Serie B, nr 95, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, Göteborg.

0

20

40

60

80

Samtliga

240 000-

180 000-239 000 120 000-179 000

0-119 000

Kvinnor Män

Genomsnittlig reslängd (km)

Figur 9.2. Genomsnittlig restid för män och kvinnor i åldrarna 20– 64 år, arbetsresor år 2001.

Källa: RES-vanedatabasen.

Med tanke på kvinnornas större tidsinsats när de pendlar så är det rimligt att anta att dagpendlingsbidragen i mindre utsträckning beviljas till kvinnor. Könsfördelningen vad gäller dagpendlingen var emellertid jämn. Omkring 43 procent av de dagpendlingsbidrag som beviljades under 2002 gavs till kvinnor vilket motsvarade andelen kvinnor i obalansen 2002.

De veckopendlingsbidrag som beviljades under perioden 2002 och januari 2003 var däremot mycket skevt könsmässigt fördelade. Hela 78 procent av bidragen riktade sig till män. Attitydundersökningar visar att män är något mer benägna att veckopendla än kvinnor men inte i den utsträckning att det skulle kunna förklara skevheterna i beviljningen av veckopendlingsbidraget. Det finns inte heller någon yrkesmässig snedfördelning av besluten till förmån för mansdominerade yrken. Eftersom de beviljade veckopendlingsbidragen var så få, knappt 400, så är det vanskligt att dra några långtgående slutsatser om hur attraktiv bidragsformen kan tänkas vara för kvinnor framöver. En slutsats är kanske snarare att handläggarna bör arbeta mer aktivt för att även kvinnor ska kunna få del av bidragsformen.

0 5 10 15 20 25

ensamstånde utan barn sammanboende utan barn ensamstånde med barn 0-6 år sammanboende med barn 0-6 år

ensamstånde med barn 7-18 år sammanboende med barn 7-18 år

Män Kvinnor

Genomsnittlig

9.3. Utredningen föreslår att skattegynnade tjänster införs i delar av de nationella stödområdena

Förslag: Utredningen föreslår att skattegynnade tjänster införs i vissa delar av de nationella stödområdena. Anställd som innehar en skattegynnad tjänst skall ta upp 75 % av lönen och andra ersättningar från den skattegynnade tjänsten som intäkt. I övrigt sker beskattning av löneinkomsten enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229). Beslut om vad som utgör en skattegynnad tjänst fattas av länsarbetsnämnderna. Tjänstgöringen skall ske inom särskilda stödområden. Ansökan om tillämpning av reglerna skall göras i samband med deklarationen för det aktuella beskattningsåret. I övrigt sker beskattningen av löneinkomsten enligt vanliga regler. Sociala avgifter betalas för hela lönen.

Motivering av förslaget

För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till områden som är särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel bedömer utredningen att det krävs kraftigare stimulanser än den ersättning av faktiska flyttkostnader som finns idag. Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skattegynnande tjänster i stödområden. Förslaget liknar den regel om skattelättnader för utländska experter som redan finns i 22–23 §§inkomstskattelagen (1999:1229).

Förslaget avser att underlätta rekryteringen av nyckelpersoner till både företag och offentlig sektor i vissa utsatta områden i Sverige. En ökad tillgång till nyckelpersoner inom stödområdet är nödvändig för att underlätta för företagen i den privata sektorn att rekrytera arbetskraft av strategisk betydelse för produktionen, liksom för att kunna erbjuda en god nivå av offentlig service.

Förslaget om skattgynnade tjänster begränsas till att omfatta delar av det nationella stödområdet, där förutsättningarna för dagpendling är sämre och där det finns svårigheter att rekrytera vissa grupper av kvalificerad arbetskraft.

Utförligare beskrivning av förslaget

Lättnaderna innebär att 75 % av erhållen lön och andra ersättningar tas upp som intäkt vid beskattningen. Skattelättnad ska medges för personer som har sådan kompetens som det råder brist på i stödområdena. Tjänsterna skall ha varit svårtillsatta. Det kan förväntas finnas skillnader rörande vilken kompetens det råder brist på i olika områden. Vissa tjänster torde vara svårare att tillsätta än andra. Det är mot denna bakgrund svårt att ställa upp entydiga krav som skall vara uppfyllda för att lättnad skall medges. Sådana avgöranden kräver omfattande erfarenhet om förhållandena på de lokala arbetsmarknaderna. Länsarbetsnämnderna har denna erfarenhet. De bör därför besluta i varje enskilt fall om vilka tjänster som ska kunna medföra skattelättnad.

Eftersom syftet är att stimulera flyttning till vissa särskilda stödområden måste tjänstgöringen ske inom ett sådant område. Med stödområde menas här delar av det nationella stödområdet som det definieras i förordning (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd (se figur 9.3). Vissa kommuner i det nationella stödområdet undantas. Dessa kommuner är Luleå, Piteå, Umeå, Sundsvalls, Bengtsfors, Dals-Eds, Karlsborgs och Åmåls kommun.

Luleå, Piteå, Umeå och Sundsvalls kommuner undantas eftersom de sammantaget har en bättre position än övriga kommuner inom det nationella stödområdet, både vad gäller utbildningsnivå i befolkningen och sysselsättningsutveckling. Sundsvalls och Piteå kommuner har en något lägre utbildningsnivå än övriga undantagna kustkommuner, men de har å andra sidan haft en något starkare sysselsättningsutveckling än de kommuner som ingår i stödområdet enligt utredningens definition. Bengtsfors, Dals-Eds, Karlsborgs samt Åmåls kommuner undantas eftersom de tillhör Västra Götalands län. Då länet är landets näst största bedöms förutsättningarna för att göra interna omfördelningar av resurser vara goda.

Den anställde måste bosätta sig på tjänstgöringsorten för att komma i åtnjutande av lättnaden. Den anställde bör dock få viss tid på sig att exempelvis hitta bostad på orten. Tre månader är en skälig tid från det tjänsten tillträds. Endast nyinflyttade personer bör kunna komma i åtnjutande av skattelättnaden. Den anställde får därför inte nyligen ha varit bosatt inom berörd del av stödområdet. Ett krav ställs därför på att den anställde inte får ha varit bosatt inom stödområde någon gång under de tre kalenderår som närmast föregår det kalenderår då anställningen påbörjas ställs därför upp.

Det är i detta sammanhang den faktiska bosättningen som är avgörande.

För att undvika att den anställde endast tillfälligt bosätter sig på orten krävs att denne är bosatt där under hela den tid som anställningen pågår, dock minst ett år. Det kan dock förekomma situationer där den anställde avsett att bosätta sig varaktigt på orten, men på grund av särskilda omständigheter tvingas flytta därifrån utan att ha hunnit bo där ett år. I sådana fall kan det vara skäligt att den anställde trots den kortare bosättningstiden får komma i åtnjutande av lättnaden. Undantag från den lägsta bosättningstiden bör därför göras om det finns synnerliga skäl till detta. Sådana skäl bör vara hänförliga till omständigheter som den anställde inte kunnat förutse och inte heller själv kunnat råda över. Som exempel kan anges egen akut sjukdom eller nära anhörigs dödsfall eller liknande omständigheter som medför att den anställde tvingas flytta från orten. Detsamma bör gälla om anställningen upphör på grund av omständigheter som inte är att hänföra till den anställde och som den anställde inte heller kunnat råda över, såsom att företaget går i konkurs eller liknande.

De särskilda beskattningsreglerna bör endast gälla under en begränsad period. En lämplig period är under de tre första åren av anställningen, d.v.s. under 36 månader. Därefter skall vanliga beskattningsregler gälla. En enskild person bör bara kunna få komma i åtnjutande av lättnaden en gång.

För att bestämmelserna skall tillämpas måste den enskilde själv, i samband med att deklarationen för det aktuella beskattningsåret ges in, ge in en ansökan till skattemyndigheten som då fattar beslut om reglerna skall tillämpas. Skattemyndigheterna prövar att de formella kriterierna i ansökan är uppfyllda. Ansökan görs varje år.

Figur 9.3. Stödområdet omfattar de kommuner som markerats med gråton.

Arbetsgivaren är under året skyldig att dra av preliminärskatt på den anställdes lön enligt vanliga regler. Trots att beslut om tillämpning av reglerna fattas i efterhand bör hänsyn till lättnaden kunna tas vid bestämmande av preliminärskatteavdragets storlek. Om sakförhållandena är sådana att det är sannolikt att den anställde kommer att beviljas skattelättnad bör därför beslut om ändrad beräkning av skatteavdrag enligt 8 kap 29 § skattebetalningslagen (1997:483) fattas efter ansökan av den anställde.

Reglerna har ett nära samband med vanliga beskattningsregler rörande inkomst av tjänst, vilka till stora delar återfinns i 11 kap inkomstskattelagen. De föreslagna reglerna bör därför placeras i inkomstskattelagen, lämpligen genom införande av ett nytt kapitel, 11a.

Ekonomiska konsekvenser

Finansiering

Under 2002 flyttade 2 500 personer till stödområdet med starthjälp eller bohagstransport. Av dessa kan omkring 850 betraktas som möjliga nyckelpersoner i bemärkelsen att deras sökta yrke krävde kort- eller lång högskoleutbildning eller yrkesutbildning som inte kan genereras genom en kortare arbetsmarknadsutbildning. Denna breda definition av möjliga nyckelpersoner överskattar antalet möjliga skattegynnade tjänster genom att den inte som länsarbetsnämnderna ska pröva:

1) om det råder brist på arbetskraft med den sökta kompetensen i

regionen Varken ersättningen av bohagstransport eller starthjälpen har något krav på att det ska finnas brist på arbetskraft i det sökta yrket i den region där personen har fått arbete. Vissa av de kommuner som ingår i stödområdet finns vidare inom pendlingsavstånd från universitets- eller högskoleort, eller har egen högskola, varvid det i kan förväntas finnas arbetssökande med den sökta kompetensen i regionen. 2) om arbetskraften på sina respektive anställningar kan betraktas

som nyckelpersoner i bemärkelse att företaget eller den offentliga verksamheten hade hämmats allvarligt om anställningen inte hade kommit till stånd.

Minskningen av inkomster på statsbudgetens inkomstsida för 850 skattegynnade tjänster där personerna antas ha en årlig inkomst på 500 000 kronor uppgår till 175 miljoner kronor. Detta såvida samtliga utnyttjar skattelättnaderna under hela treårsperioden.

Eftersom utredningen förväntar sig att betydligt fler lediga tjänster av nyckelkaraktär kan besättas som en följd av detta nya förslag har vi uppskattat att antalet skattegynnade tjänster som tillsätts kommer att fördubblas jämfört med alternativet ovan till att omfatta 1 700 personer. Om antalet skattgynnade tjänster som tillsätts uppgår till 1 700, och om de personer som flyttar till dessa tjänster antas ha en årlig genomsnittlig lön på 500 000 kronor och om alla utnyttjar skattelättnaden under en treårsperiod, så kommer förslaget att innebära ett bortfall av kommunala och statliga skatteintäkter som uppgår till 349 miljoner (se bilaga 7).

Utredningen anser att förslaget både har arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska effekter. I de fall då de skattegynnade tjänsterna tillsätts av arbetslösa är åtgärden att betrakta som arbetsmarknadspolitisk. Då de skattegynnade tjänsterna tillsätts av ombytessökande kan åtgärden betraktas som övervägande regionalpolitisk. Även i dessa fall kan det dock finnas vissa inväxlingseffekter i form av att arbetstillfällen frigörs som kan tillsättas av arbetslösa eller genom att nya arbetstillfällen skapas inom stödområdet som en följd av de skattegynnade tjänsterna. De medel som finns inom det regionalpolitiska utgiftsområdet är till största delen decentraliserade, prioriteras regionalt och används till stor del som medfinansiering av strukturfondsmedel. Det synes därför rimligt att hela förslaget finansieras genom neddragning av AMS anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad och anslag (se bilaga 8). Framöver bör utgifter som avser regionalpolitiska effekter för de skattegynnade tjänsterna ställas mot de regionalpolitiska anslagen.

Effekter på lönebildningen

En risk med skattereduktioner är att kostnader för personal överförs från arbetsgivare till statsbudgeten genom att skattelättnader ersätter lön och att bruttolönerna därmed sänks. Lönesänkningar av detta slag riskerar att påverka lönebildningen negativt för dem som inte omfattas av skattereduktionen. Utredningen menar dock att eftersom bidragen är tidsbegränsade till tre år minskar risken för att nyckelpersonerna ska vara villiga att sänka sina löner varvid påverkan på lönebildningen kan förväntas bli begränsad. Det kommer också vara en liten grupp som omfattas av skattelättnaderna vilket också talar emot att förslaget kommer att påverka den allmänna lönebildningen i någon nämnvärd utsträckning.

Kostnader i form av ökad administration

Administrationen av skattegynnade tjänster kommer att belasta dels länsarbetsnämnderna som ska pröva om en tjänst är att betrakta som skattegynnad, dels skattemyndigheterna som ska pröva inkomstavdrag för de personer som ansöker om skattelättnad. Eftersom antalet ansökningar med all sannolikhet inte kom-

mer att uppgå till mer än som mest ett par tusen per år så kan de administrativa kostnaderna för förväntas bli mycket marginella och därmed finansieras inom respektive myndighets ram.

Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Förslaget har sin grund i regionalpolitiska överväganden och avser att underlätta rekryteringen av nyckelpersoner till både företag och offentlig sektor i vissa utsatta områden i Sverige. Om endast en tredjedel av dem som uppbär skattelättnad väljer att stanna kvar i stödområdet efter det att skattelättnaden har upphört kommer de regionalpolitiska vinsterna likväl att vara stora.

En ökad tillgång till nyckelpersoner inom stödområdet förväntas bidra till att upprätthålla infrastruktur som är nödvändig för den regionala utvecklingen, underlätta för den offentliga sektorn att erbjuda en god nivå av offentlig service liksom att underlätta för företagen i den privata sektorn att rekrytera arbetskraft av strategisk betydelse för produktionen. Förslaget förbättrar också möjligheterna för företag att expandera eller bibehålla nuvarande produktion.

Konsekvenser för små företag

Förslaget antas gynna småföretag i lika stor utsträckning som större företag. Förslaget innebär inga administrativa merkostnader för företagen annat än i samband med att företaget anmäler ledig plats till arbetsförmedlingen. Merparten av det administrativa arbetet kommer i stället ligga hos länsarbetsnämnderna och skattemyndigheterna.

Ett införande av skattegynnade tjänster i denna del av landet kan inte förväntas snedvrida konkurrensförhållanden gentemot småföretag eller andra företag i landet genom förändringar av kostnadsläget i någon nämnvärd utsträckning. Detta beroende på att skattelättnaderna är tidsbegränsade och därmed inte kan förväntas ha några betydande effekter på företagens lönekostnader.

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Andelen av dem som flyttade med bohagstransport respektive starthjälp under 2001 och 2002 och som utredningen har urskiljt som möjlig nyckelkompetens var lika stor för kvinnor som för män. Det var dock något vanligare för män (19 procent) med nyckelkompetens att flytta till de delar av det nationella stödområdet som förslaget omfattar än för kvinnor (14 procent). Utredningen finner emellertid inte att det finns anledning att förvänta sig att män i större utsträckning än kvinnor kommer att komma i åtnjutande av skattegynnade tjänster framöver. Detta bl.a. eftersom förslaget också omfattar offentlig sektor som är en viktig arbetsgivare för kvinnor.

9.4. Utredningen föreslår att ersättning för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp tas bort

Förslag: Utredningen föreslår att ersättning för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag tas bort. Anledningarna till detta förslag är flera. Det finns en rad undersökningar som tyder på att ersättning för bohagstransport och starthjälp endast påverkar flyttbenägenheten mycket marginellt. Den relativt stora andelen som beviljas bidrag inom loppet av tio inskrivningsdagar tyder också på att bidragen i vissa fall inte utgör någon integrerad del av arbetsförmedlingarnas arbete utan snarare bidrar till att stödja flyttar för människor som söker sig till arbetsförmedlingen för att få flyttningsbidrag. Det har också visat sig vara svårt att stimulera de äldre och de med längre inskrivningstider, dvs. grupper som är mer trögrörliga och som har en mer utsatt position på arbetsmarknaden, att flytta med flyttningsbidragen.

Utförligare motivering av förslaget

Utredningen föreslår att ersättning för bohagstransport och starthjälp i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag tas bort. Anledningarna till detta förslag är flera. Det finns flera undersökningar som tyder på att ersättning för bohagstransport och start-

hjälp endast påverkar flyttbenägenheten mycket marginellt. I en enkätundersökning gjord av Riksrevisionsverket uppgav 85 procent av dem som fick bohagstransport eller starthjälp under 1999 att de hade flyttat även utan ekonomisk ersättning. Det har också visat sig vara svårt att stimulera de äldre och de med längre inskrivningstider, dvs. grupper som är mer trögrörliga, att flytta med flyttningsbidragen. Åldersgränsen på 25 år bidrar till att flytta fram tyngdpunkten i beviljningen av ersättning och startbidrag till åldrarna 25 till 30 år varefter antalet beviljade bidrag sjunker kraftigt.

Den relativt stora andelen bidrag som beviljas i samband med inskrivningen, eller som ges till arbetssökande som endast har varit inskrivna under en kortare tid, bidrar ytterligare till att förstärka bilden av att stöden i vissa fall inte är en integrerad del av förmedlingsverksamheten. Arbetsförmedlingen har då inte hunnit göra någon egentlig prövning av den sökande på arbetsmarknaden och risken är då stor att bidragen subventionerar redan planerade flyttar.

Utredningen förespråkar att sökanderesorna ska behållas eftersom det framstår som rimligt att subventionera resor till arbetsgivare där det är ovisst om resultatet blir lyckosamt. Det är betydligt svårare att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv motivera att den första resan till arbetet subventioneras. Eftersom personen redan har accepterat jobbet ger den ersättning för tillträdesresa som finns i dag ett mycket begränsat mervärde. Utredningen föreslår därför att ersättningen för tillträdesresa tas bort. I de fall då individer erhåller pendlingsbidrag är tillträdesresan i princip redan subventionerad.

9.5. Uppföljningsbara mål till regleringsbrevet

Förslag: Utredningen väljer att lämna ett förslag på ett tredje verksamhetsmål under ”Matchning på arbetsmarknaden”. Målet är att motverka regionala obalanser i utbud av och efterfrågan på arbetskraft genom att stimulera till geografisk rörlighet. Ett vidgat geografiskt sökområde, både utifrån arbetsgivarens och den arbetssökandes perspektiv, ska medverka till att korta arbetslöshetstider och minska lokal arbetskraftsbrist.

Mål

Utredningen väljer att lämna förslag på ett tredje mål till regleringsbrevet under Verksamhetsgrenen ”Matchning på arbetsmarknaden”. Inget av de båda befintliga målen under denna verksamhetsgren berör frågan om hur AMV ska arbeta med geografisk rörlighet. Utredningen finner inte att det är önskvärt att sätta en nivå för rörligheten, t.ex. i form av ett visst antal beviljade flyttningsbidrag. Målet bör i stället handla om att arbetet med geografisk rörlighet ska bedrivas aktivt som ett medel för att uppnå en förbättrad matchning av arbetssökande till lediga platser utifrån ett regionalt perspektiv, och därmed motverka regionala obalanser.

Förslag till uppföljning

Det finns idag uppföljning av i vilken utsträckning de arbetssökande vidgar sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde efter 100 ersättningsdagar. I sökandeundersökningen följs de arbetssökandes geografiska och yrkesmässiga sökområde efter 100 ersättningsdagar upp med frågorna:

När Du söker jobb, brukar Du då söka jobb på andra orter, dvs. längre bort än Du kan dagpendla (utanför vad Du kan resa fram och åter varje dag)?

Och när Du söker jobb, brukar du då söka jobb inom andra yrkesområden än Du är utbildad till och har erfarenhet från?

I AIS registreras vidare information om huruvida den arbetssökande kan flytta eller veckopendla samt om antalet sökta yrken. Denna information används för att jämföra de arbetssökandes sökområde innan och efter 100 ersättningsdagar. Alla arbetssökande ska i princip kunna ha ett vidgat yrkesmässigt sökområde efter 100 ersättningsdagar. Uppföljningen av i vilken utsträckning den arbetssökande vidgar sitt geografiska sökområde är mer problematisk eftersom den arbetssökande beroende på personliga förutsättningar kan vara lokalt bunden och därmed förhindrad att ta arbete utanför normalt pendlingsavstånd även efter 100 ersättningsdagar. I dag sker enligt AIS i princip ingen vidgning av det geografiska sökområdet efter 100 ersättningsdagar. Detta kan bero på att alla arbetssökande har fullt geografiskt sökområde redan innan 100 ersättningsdagar, att uppgiften om geografiskt sökområde inte

uppdateras av handläggarna eller att handläggaren inte ställer krav på och att de arbetssökande därför inte heller vidgar sitt geografiska sökområde. För att denna slags uppföljning ska bli meningsfull krävs dels att handläggaren ställer krav på den arbetssökande som motsvarar regelverket, dels att handläggaren registrerar individens förutsättningar för att ha ett vidgat geografiskt sökområde på ett tillförlitligt sätt.

Ett sätt att följa upp hur handläggarna arbetar med att stimulera och ställa krav på de arbetssökande till att söka arbete på annan ort är att föra in följande fråga i sökandeundersökningen som riktar sig till dem som har uppnått 100 ersättningsdagar:

Har din handläggare uppmanat dig till att söka jobb som ligger utanför normalt pendlingsavstånd?

En motsvarande fråga om den yrkesmässiga rörligheten skulle vara:

Har din handläggare uppmanat dig till att söka arbeten inom andra

yrkesområden än det du är utbildad för eller har erfarenheten ifrån?

Handlingsplanen är också ett relevant område för uppföljning eftersom denna ska ligga som grund för de arbetssökandes aktiviteter. AMS föreskrifter om handlingsplaner säger att planerna efter 100 ersättningsdagar ska uppdateras med uppgifter om hur den arbetssökande ska vidga sitt geografiska och yrkesmässiga sökområde. En fråga som skulle kunna föras in i sökandeundersökningen till de som anger att de har en handlingsplan är:

Innehåller din handlingsplan uppgifter om att du ska söka jobb även

utanför normalt pendlingsområde?

Innehåller din handlingsplan uppgifter om att du ska söka arbeten inom andra yrkesområden än det du är utbildad för eller har erfarenheten ifrån?”

Målet om att stimulera den geografiska rörligheten förstärker det regionala uppdrag som AMV redan har. AMV ska enligt regleringsbrevet bidra till att upprätthålla det regionalpolitiska målet om väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med god servicenivå genom sitt ansvar för arbetskrafts- och kompetensförsörjning. Ett viktigt led i arbetet med den regionala kompetensförsörjningen är att handläggarna arbetar mer aktivt med interlokala anvisningar när lediga platser inte kan tillsättas med arbetssökande som finns lokalt. Vid interlokala anvisningar är sökande-, tillträdes- och pendlingsbidragen viktiga redskap för att stimulera till geogra-

fisk rörlighet. En ökad aktivitet i form av interlokala anvisningar kan antas påverka andelen arbetsgivare som fått tillräckligt med sökande liksom de arbetssökandes inskrivningstider positivt. Det kan också förväntas synas en viss uppgång i antalet interlokala anvisningar efter 100 ersättningsdagar.

10. Utredningens arbete

10.1. Metoder och data som utredningen använt

Utvärderingen av arbetsförmedlarnas arbete med flyttningsbidragen grundar sig på datauttag från Arbetsmarknadsverkets informationssystem (AIS) och den longitudinella Händelsedatabasen (Händel). Datauttaget avser samtliga beslut om flyttningsbidrag som beviljades under 2001 och 2002, anvisningar gjorda under samma period, samt antalet anmälda vid arbetsförmedlingen (obalansen).

Utredningen presenterar i de flesta fall statistiken per bidragsform. Detta innebär att samma person kan finnas med under flera av bidragsformerna. Totalt beviljades 40 600 personer något slags flyttningsbidrag under 2002. Många av dem som beviljades bidrag fick ta del av flera bidragsformer, t.ex. först en tillträdesresa och sedan både bohagstransport och starthjälp (se tabell 10.1).

Tabell 10.1. Antal personer som fick beslut om bidrag under 2001 och 2002

Beviljade bidrag

2001 2002

Enbart sökanderesa (finns ej fördelad på övriga bidragsformer)

29513 26806

Enbart tillträdesresa

1289 3024

Enbart pendlingsstöd

835 1152

Enbart Starthjälp

1279 1422

Enbart bohagstransport

1518 1269

Tillträdesresa och starthjälp

1193 933

Tillträdesresa och bohagstransport

930 1101

Tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp

4318 3523

Bohagstransport och starthjälp

1857 1370

Totalt 42732 40600 Källa: AIS.

Statistiken har också i vissa fall relaterats till statistik för hela befolkningen hämtad från SCB:s statistiska databaser.

I de fall då det har varit möjligt har utredningen presenterat könsuppdelad statistik i tabeller och figurer. Undantagna är de fall då tabeller har hämtats från andra utredningar och där statistiken inte varit könsuppdelad i grundmaterialet.

Pendlingsstatistik från RES-vanedatabasen

Utredningen har också utnyttjat data om svenskarnas resvanor från SCB’s RES-vanedatabas. Statistiken har använts för att ge en bild om hur pendlingsavstånd och pendlingstid varierar efter ålder, kön och region. Statistiken avser huvudresor med arbete som syfte, gjorda av de i åldrarna 20–64 år under 1995 respektive 2001. Statistiken omfattar vidare effektiv restid. Tiden som eventuella ärenden, t.ex. för att stanna och handla eller lämna barn på dagis, är således inte inkluderad.

Handlingsplaner

För att få en inblick i hur handlingsplanerna används som ett verktyg att ställa krav på de arbetssökande att vidga sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde, så granskade utredningen ett 40-tal handlingsplaner. Urvalet av handlingsplaner gjordes utifrån senaste uppdateringsdatum (första veckan i februari) samt utifrån kriteriet att de arbetssökande skulle ha uppnått 100 ersättningsdagar.

10.2. Utredningens utåtriktade verksamhet

Utredningen besökte under hösten 2002 fyra länsarbetsnämnder i olika delar av landet. Dessa var Jämtlands, Norrbottens, Stockholms- och Skåne läns länsarbetsnämnder. Vid besöken träffade utredningen både ledning, utredare och handläggare. Eftersom utredningen endast hade möjlighet att besöka ett fåtal länsarbetsnämnder så har det material som samlats in i första hand använts som internt arbetsmaterial för att fördjupa förståelsen för den rikstäckande statistik som presenteras i utredningen.

Utredningen träffade också representanter för ett antal organisationer, bl.a. Luleå tekniska universitet, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Landsorganisationen (LO), Svenska byggnadsarbetareförbundet, Företagarnas riksförbund och Arbetsmarknadsstyrelsen, samt forskare och diskuterade frågan om geografisk rörlighet.

Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

1 §

Skattelättnad medges för anställd som innehar en skattegynnad tjänst. Lättnaden innebär att den anställde inte skall ta upp till beskattning viss del av lön, arvode eller liknande ersättning eller förmån eller vissa ersättningar för utgifter. Vad som avses med skattegynnad tjänst respektive vilka inkomster lättnaden avser regleras i följande paragrafer.

2 §

Denna paragraf reglerar vilka tjänster som omfattas av skattelättnaden. Länsarbetsnämnden fattar i varje enskilt fall beslut om den särskilda tjänsten kräver sådan särskild kompetens som det råder brist på i regionen och om tjänsten i övrigt uppfyller kraven för att utgöra en skattegynnad tjänst. Tjänsten skall finnas inom något av de områden som enligt andra stycket definieras som stödområde.

3 §

För att skattelättnad skall medges skall vissa villkor vara uppfyllda. Arbetsgivaren skall vara hemmahörande i Sverige, t.ex. ett svenskt aktiebolag eller handelsbolag eller en svensk institution som exempelvis sjukhus eller universitet eller annan offentlig arbetsgivare. Arbetsgivaren kan också vara ett utländskt företag med filial i Sverige. En förutsättning är dock att filialen utgör ett fast driftställe i

Sverige för det utländska företaget enligt 2 kap 29 § inkomstskattelagen.

Den anställde måste bosätta sig på tjänstgöringsorten inom tre månader efter att arbetet påbörjats och måste vara bosatt där minst ett år för att skattelättnad skall kunna medges. Den anställde får inte ha varit bosatt på den aktuella orten någon gång under de tre kalenderår som närmast föregår det kalenderår då anställningen påbörjas.

Den anställde måste vidare vara bosatt på orten under hela den tid anställningen pågår och för vilken tid skattelättnad yrkas. Om det finns synnerliga skäl kan bosättningstiden få understiga ett år. Med synnerliga skäl avses omständigheter som den anställde inte kunnat förutse och inte heller själv kunnat råda över, såsom exempelvis egen akut sjukdom eller nära anhörigs dödsfall som medför att den anställde måste flytta från orten och liknande omständigheter. Detsamma gäller om anställningen upphör på grund av omständigheter som inte är hänförliga till den anställde och som den anställde inte heller kunnat råda över, såsom exempelvis företagets konkurs eller liknande omständigheter.

4 §

Bestämmelserna får bara tillämpas under de tre första åren av anställningen, dvs. under de 36 första månaderna av anställningen, och bara en gång för varje enskild person

5 §

Bestämmelsen reglerar vilka ersättningar och förmåner som omfattas av skattelättnaden. Endast 75 % av lönen eller annan liknande ersättning skall tas upp som intäkt. Detta gäller endast inkomst som hänför sig till den skattegynnade tjänsten. Har den anställde således inkomst från annat arbete skall sådana inkomster tas upp i normal omfattning. Som lön behandlas samtliga utbetalningar från arbetsgivaren på grund av arbetet. Detsamma gäller enligt andra stycket också vissa ersättningar enligt socialförsäkringslagstiftningen.

Eftersom den inkomst som lättnaden avser skall tas upp i inkomstslaget tjänst blir bestämmelserna tillämpliga vid både

anställning och uppdrag. Av det följer också att bestämmelserna inte är tillämpliga om inkomsten av arbetet skall tas upp i inkomstslaget näringsverksamhet.

6 §

Den enskilde måste i samband med att deklarationen för det aktuella beskattningsåret ges in ansöka om att bestämmelserna skall tilllämpas. Beslut om tillämpning av reglerna fattas av skattemyndigheten. Beslut om skattelättnad fattas således årligen i efterhand. Om sakförhållandena är sådana att det är sannolikt att den anställde kommer att beviljas skattelättnad utgör det dock sådana omständigheter att bestämmelserna om ändrad beräkning av skatteavdrag enligt 8 kap 29 § skattebetalningslagen kan bli aktuella.

Referenser

Litteratur

Ackum Agell Susanne (1996): Arbetslösas sökaktivitet, Expertbi-

laga till SOU 1996:34Aktiv Arbetsmarknadspolitik, Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande, Stockholm. AMS (2002): Arbetsmarknadsutsikterna för år 2003, URA 2002:8,

Stockholm. AMS (2003): Sökandeundersökningen: Vad kan vi utläsa, Uin

2002:3, Stockholm.

Andersson Åke E., Fürth Thomas & Holmberg Ingvar (1997): 70-

talister: Om värderingar förr, nu och i framtiden, Natur och Kultur, Stockholm.

Aronsson Gunnar, Dallner Margareta & Gustavsson Klas (2000):

Yrkes- och arbetplatsinlåsning: En empirisk studie av omfattning och hälsokonsekvenser, Arbete och hälsa Nr 2000:5, Arbetslivsinstitutet, Stockholm.

Berggren Katarina & Härshammar Bengt (1999): Den geografiska

rörligheten: Flyttmotiv och betydelse för sysselsättningen, URA 1999:9, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm.

Calmfors Lars, Forslund Anders & Hemström Maria (2002): Vad

vet vi om den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter, IFAU,

Rapport 2002:8, Uppsala. Carling Kenneth, Holmlund Bertil & Vejsiu Altin (1999): Do

Benifit Cuts Boost Job Findings? Swedish Evidence from the 1990’s, Working paper IFAU 1998:8, Uppsala.

Dahl Sonja (1998): Rörlighet vid universitet och högskolor, SULF

DS 1999:58 Kontrakt för arbete: Rättvisa och tydliga regler i arbets-

löshetsförsäkringen.

DS 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning. DS 2002:47 Kompetensförsörjning på arbetsmarknaden – strategiska

utvecklingstendenser.

Fischer Peter A., Holm Einar, Malmberg Gunnar & Staubhaar

Thomas (1998): Why do People Stay?: The Insider Advantages Approach: Empirical Evidence from Swedish Labour Markets ,

Reprint of CEPR-Discussion Paper No. 1952, University of the Bundeswehr Hamburg, Hamburg.

Fischer Peter A., Martin Reiner & Straubhaar Thomas (1997):

Should I Stay or Should I Go?, I Hamar Tomas, Brochmann Grete, Tamas Kristof & Faist Thomas red., International Mobility and Development, Oxford International Publishers Ltd, Oxford. Fredriksson Peter & Johansson Per (2003): Employment, Mobility

and Active Labor Market Programs, IFAU Working paper 2003:3.

Fröberg Daniela & Lindqvist Linus (2002): Deltagare i aktivitets-

garantin, IFAU rapport 2002:11, Stockholm

Företagarnas riksorganisation & Förenings Sparbanken (2002):

Småföretagsbarometern: En rikstäckande undersökning om småföretagarnas uppfattningar och förväntningar om konjunkturen,

Stockholm. Garvill Jörgen, Malmberg Gunnar & Westin Kerstin (2000): Värdet

av att flytta och stanna, Bilaga till regionalpolitiska utredningen

SOU 2000:36. Hervik Arild, Ohr Frode & Rye Mette (2002): Bedre klima for til-

takssonen: En strategisk analyse, Møreforskning Molde, rapport nr. 0201, Molde.

Israelsson Torbjörn, Strannefors Tord & Tydén Hans (2002): Geo-

grafisk rörlighet och arbetsgivarebyten, URA 2003:1, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm.

ITPS & NUTEK (2002): Regionernas tillstånd 2002: En rapport om

tillväxtens förutsättningar i svenska regioner, Östersund.

Johansson Mats & Persson Lars Olof (2000): Lokala arbetsmark-

nader i konkurrens: Arbetskraftens rörlighet under 1990-talet,

Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen SOU 2000:36, Stockholm. Krantz Lars-Gunnar (1995): Rörlighetens mångfald och förändring:

Befolkningens dagliga resande i Sverige 1978 och 1996, Meddelande från Göteborgs universitets geografiska institutioner,

Serie B, nr 95, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, Göteborg. Kullenberg Johan & Persson Lars Olof (1997): Tänjbara räckvid-

der: Lokala arbetsmarknader i förändring, Institutet för regionalforskning SIR rapport 101, Östersund.

Lindgren Urban & Westerlund Olle (2003): Labour Market Pro-

grammes and Geographical Mobility: Migration and Commuting among Programme Participants and Openly Unemployed, IFAU

Working Paper 2003:6, Uppsala. Lundin Martin (2000): Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens

regelverk vid arbetsförmedlingarna, IFAU, stencil 2000-03-17. Utredningen bygger på en enkätundersökning av 996 platsförmedlare och arbetsförmedlare. Nilsson Christian (1995): Den interregionala omflyttningen i

Sverige: Konsekvenser av arbetsmarknadsläge, arbetsmarknadspolitik och regionala levnadsomkostnader, Arbetsmarkandsdepartementet EFA, Stockholm.

Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i Norden: Motiv och kon-

sekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna,

Nord 2002:6, København. Nutek (2000): Starka regioner: Människor och företag, Stockholm. Nutek (2000): Arbetskraftens rörlighet: Ett smörjmedel för tillväxt,

R2000:15, Stockholm. Nygren Ola & Persson Lars Olof (2000): Befolkningsutvecklingen

fram till år 2010 och därefter: Prognoser för Sveriges lokala arbetsmarknader, Rapport 19 från Regionalpolitiska utredningen

SOU 2000:36, Stockholm.

Olli Åsa (1996): Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium, Expertgrup-

pen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm. Pedersen Paul & Andersen Magnar (2001): Langtidseffekter av per-

son- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms,

NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, Tromsø. Programberedningen Boendepolitik & Svenska kommunförbundet

(2002): Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden, En delrapport från programberedningen Boendepolitik. Prop. 1997/98:62 Regional tillväxt för arbete och välfärd. Prop. 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet

och tillväxt. Prop. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 13. Regnér Håkan & Wadensjö Eskil (1999): Arbetsmarknadens funk-

tionssätt i Sverige: En beskrivning baserad på nya intervjudata,

SOFI, Stockholms universitet. Regnér Håkan & Gartell Marie (2002): Arbetsmarknaden för hög-

skoleutbildade : Inkomstutveckling och geografisk rörlighet under 1990-talet, SACO, Stockholm.

Riksdagens revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbets-

nämnderna, Rapport 2002/03:2.

Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geo-

grafisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20.

RRV 1996:60 Effektiv ledning: förutsättningar för styrning och upp-

följning inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet,

Stockholm. SCB (1999): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden 1999:

Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, Statistiska meddelanden AM 32 SM 0102, Örebro. SCB (2002): Studiestöd 2000/2001: Beviljning av studiestöd, Sta-

tistiska meddelanden, SCB och CSN. SCB (2002): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden 2000, Sta-

tistiska meddelanden AM 32 SM 0202.

SIKA (2003): Transporter och kommunikationer: SIKAS årsbok

2003, Statens Institut för kommunikationsanalys, Stockholm

SOU 1998:15: Distansarbete, Betänkande från distansutredningen. SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slut-

betänkande från regionalpolitiska utredningen. Storrie Donald W. och Nättorp Bengt (1997): Starthjälp geografisk

rörlighet 1978–1995 och en utvärdering av starthjälpen, Stockholm Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA), Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.

TCO (2002): Att pendla eller flytta: En rapport om hur det svenska

folket ser på pendling och flyttning, Stockholm.

Utbildningdepartementet (2001): Internationell rörlighet bland

högskoleutbildade: Beskrivning av utvandring och invandring i Sverige under 1990-talet, Utbildningsdepartementets skriftsserie rapport 1, Stockholm.

Westerlund Olle (1992): Internal Gross Migration in Sweden. The

Effect of Cariation in Mobility, Simulu and Regional Labour Market Conditions, Umeå Economic Studies nr 292, Nationalekonomiska insitutionen, Umeå universitet.

Material från AMS

AMS (2002): Redovisning av effekter av regelförändringar inom

arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 15/9 enligt regeringens tillägg till regleringsbrev för AMS, Dnr 02-007312-01. AMS (2003): Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet år

2003. Inlagt 2003-01-09. Riktlinjerna beslutades i AMS styrelse den 20 december 2002. AMS (2003): Redovisning och analys av effekterna av regelförändringen inom arbetslöshetsförsäkringen, Särskild återrapportering 17/2 2003, Dnr VLK 03-001547. AMS (2003): Uppdrag: Återrapportering Veckopendlingsstöd, Dnr Pro 03-0000221-20. AMS (2003): Årsredovisning 2002, Stockholm

Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (AMSFS

2002:5) om handläggningen av ärenden om flyttningsbidrag. Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd för tillämpningen av för-

ordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001: 10) om

lämpligt arbete enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring; beslutade den 26 januari 2001. Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2001:11) om indi-

viduella handlingsplaner. Omarsson Abukar (2002): Matchingseffektivitetens utveckling

under 1990-talet, Utredningsenheten, AMS 2003-01-30.

Kommittédirektiv

Utredning om rörlighetsstimulanser Dir. 2002:80

Beslut vid regeringssammanträde den 29 augusti 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att dels göra en översyn av generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet med särskild tyngdpunkt på flyttningsbidragen, dels göra en översyn av andra möjligheter att främja tillgången till nyckelpersoner i mindre lokala arbetsmarknadsregioner.

Utredaren skall lämna förslag med anknytning till rörelsestimulanser som översynen kan ge upphov till. Förslagen skall beakta de förändringar som nyligen gjorts av arbetslöshetsförsäkringen och pendlingsstödet samt de riktlinjer som den nya regionala utvecklingspolitiken innebär. Även erfarenheter gjorda i jämförbara länder skall beaktas.

Bakgrund

Generella rörlighetsstimulanser inom arbetsmarknadspolitiken

Regeringen betonade i propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) att en av arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter är att underlätta geografisk rörlighet.

I Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87) påtalas att den geografiska rörligheten trendmässigt har minskat de senaste trettio åren. 1970 flyttade tre procent av invånarna årligen över en länsgräns. Fram till 1990-talet sjönk motsvarande siffra till två procent. Utredningen visar också att människor sällan flyttar av arbetsmarknadsskäl. 14 procent flyttar för att man fått arbete eller

byter arbete. Ungefär lika vanliga flyttningsorsaker är att man flyttar ihop med en partner eller att man vill byta miljö. Sammanboende är mindre geografiskt rörliga än andra med jämförbar utbildningsnivå och ålder. Orsaken är svårigheter för den medflyttande partnern att få lämplig sysselsättning.

För att den geografiska rörligheten även i fortsättningen skall vara tillräckligt stor för fungerande arbetsmarknader i hela landet har regeringen under de senaste åren genomfört bl.a. förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och pendlingsstödet som är en av bidragsformerna i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag.

Riksrevisionsverket har i ett egeninitierat revisionsprojekt kallat Arbetsförmedlingens arbete med geografisk rörlighet (RRV 2001:20) granskat arbetsförmedlingarnas arbete med att underlätta geografisk rörlighet bland arbetssökande. Det nuvarande flyttningsbidraget utgörs av pendlingsstöd och respenning. Respenning omfattar huvudsakligen sökande- och tillträdesresa samt bohagstransport. Dessutom ges ett kontant bidrag som kallas starthjälp. Starthjälpen står för 60 procent av statens kostnader för flyttningsbidraget.

Riksrevisionsverket anser att det nuvarande systemet endast i liten omfattning påverkar arbetslösas geografiska rörlighet. En stor andel har redan ny anställning när de ansöker om flyttningsbidrag och 85 procent uppger att de skulle ha flyttat även utan bidrag. Riksrevisionsverkets rekommendation är att starthjälpen slopas, att respenningen förtydligas och utvidgas genom att åldersgränsen sänks från 25 till 20 år samt att arbetsförmedlingarnas system för information om arbete på andra orter förbättras.

Tillgången till kvalificerad arbetskraft i mindre lokala arbetsmarknadsregioner

Riksdagen har med anledning av propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) beslutat om en ny regional utvecklingspolitik. Målet för den nya regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner avses att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med en god servicenivå avses att politiken skall bidra

till att människor och företag har tillgång till kommersiell och offentlig service i tillräcklig omfattning.

För att detta mål skall nås krävs både nationella insatser och åtgärder riktade till geografiskt avgränsade områden som bedöms ha särskilda behov. Ansvaret för att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås bör främst uppfyllas genom åtgärder inom följande politikområden: regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, integrationspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innovationssystem, landsbygdspolitik, politikområdena inom de areella näringarna samt kulturpolitik.

Regeringen bedömde i propositionen att tillgång till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå en framtida tillväxt inom mindre lokala arbetsmarknadsregioner. Detta är en förutsättning för att näringslivet skall kunna utvecklas och konkurrera på marknaden i framtiden, men i ökad utsträckning också för att en god service- och välfärdsnivå skall kunna upprätthållas i dessa regioner.

I propositionen ansåg regeringen också att det finns skäl att utreda hur ett system med rörlighetsstimulanser för individer skulle kunna konstrueras och vilka effekter som skulle kunna förväntas av ett sådant system. Möjligheterna att genom olika insatser stödja medföljande bör särskilt uppmärksammas. Det bör också ingå i uppdraget att kartlägga förekomst och effekter av olika individstöd i några jämförbara länder, exempelvis Norge.

Efter riksdagens beslut har regeringen vidtagit ett flertal viktiga åtgärder för att genomföra den nya regionala utvecklingspolitiken. Av särskild betydelse för mindre lokala arbetsmarknadsregioner är dels olika åtgärder för att stärka kommuner med befolkningsminskning, dels tillsättandet av två delegationer med uppgift att medverka till att långsiktigt stärka den regionala utvecklingen i norra Sveriges inland respektive i delar av Bergslagen, Dalsland och Värmland.

För att motverka den ojämna regionala utvecklingen i Sverige behöver dessa långsiktiga åtgärder kompletteras med särskilda åtgärder för att främja tillgången till kvalificerad arbetskraft i främst de nämnda områdena.

Uppdraget

Utredaren skall granska effekterna av nuvarande rörlighetsstimulerade insatser och analysera dessa utifrån motiven för rörlighetsstimulanser. Utredaren skall förutsättningslöst analysera behov av och motiv för rörlighetsstimulanser. Om utredaren avser att pröva förslag skall alla finansieringsmöjligheter inventeras, dvs. både utgifts- och inkomstsidan av statsbudgeten.

Utredaren skall, om han eller hon anser att det finns behov av det, lämna förslag till rörlighetsstimulanser.

Analysen och eventuella förslag skall omfatta generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar arbetsmarknadsrelaterad geografisk rörlighet som ligger utanför det naturliga flyttmönstret. Tyngdpunkt skall läggas på flyttningsbidragen. Tillväxt hämmas av brist på nyckelpersoner varhelst bristen uppstår. Analysen skall därför omfatta åtgärder för att främja tillgången till nyckelpersoner där det finns en efterfrågan. Den kan finnas såväl i mindre lokala arbetsmarknadsregioner som i övriga arbetsmarknadsregioner. Utredningens eventuella förslag skall således beakta även behov i tillväxtregioner.

Utredaren skall beakta de förändringar som gjorts av arbetslöshetsförsäkringen och pendlingsstödet samt aktuella utvärderingsresultat.

Utredaren skall beakta målen för arbetsmarknadspolitiken och den nya regionala utvecklingspolitiken.

Utredaren skall beakta erfarenheter av bl.a. individinriktade åtgärder gjorda i jämförbara länder.

Förslagen skall innehålla uppföljningsbara mål för geografisk rörlighet som kan användas i regleringsbrevet för Arbetsmarknadsverket. De uppföljningsbara målen skall uppfylla regeringens och riksdagens behov av att följa upp på vilket sätt Arbetsmarknadsverket arbetar med geografisk rörlighet.

Utredaren skall i samtliga överväganden beakta gränsdragningen mot andra arbetsmarknadspolitiska program och stöd inom andra politikområden.

Redovisning av uppdraget

Redovisning av arbetet när det gäller uppföljningsbara mål för geografisk rörlighet skall lämnas senast den 11 november 2002. Uppdraget skall slutredovisas senast den 31 mars 2003.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Utredning om rörlighetsstimulanser Dir. 2002:151

Beslut vid regeringssammanträde den 5 december 2002.

Regeringen bemyndigade den 29 augusti 2002 chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. granska effekterna av nuvarande rörlighetsstimulerande insatser (N2002/5931/A). I utredningens uppdrag ingick att föreslå uppföljningsbara mål för geografisk rörlighet som skall kunna användas i regleringsbrevet för Arbetsmarknadsverket. Dessa uppföljningsbara mål för geografiskt rörlighet skulle ha redovisats senast den 11 november 2002.

Förlängning

Utredningen skall, i stället, redovisa dessa mål i slutrapporten senast den 31 mars 2003.

(Näringsdepartementet)

Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner 1998

Bruksorter Landsbygdsdominerade orter Norra glesbygden Regionala centra Små industriorter Små/medelstora region med flersidig näringsstruktur Storindustriorter Storstadsregioner

Lokala arbetsmarknads- regioner

Källa: Lokala arbetsmarknader: SCB. Förvärvsregioner: SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, Slutbetänkande från regionalpolitiska utredningen.

Förvärvsregioner

Befolkningen i de svenska länen 1970–2002

1970 1980 1990 2000 2002

01 Stockholms län 1477990 1528200 1641669 1823210 1850467 03 Uppsala län 217740 243585 268835 294196 298655 04 Södermanlands län 248412 252536 255636 256033 259006 05 Östergötlands län 382675 392789 403011 411345 413438 06 Jönköpings län 309279 317759 325163 327829 327971 07 Kronobergs län 166734 173691 177882 176639 176978 08 Kalmar län 241024 241581 241102 235391 234627 09 Gotlands län 53722 55346 57108 57313 57381 10 Blekinge län 153585 153542 150564 150392 149875 12 Skåne län 983753 1023479 1068587 1129424 1145090 13 Hallands län 200055 230924 254725 275004 278551 14 Västra Götalands län 1366708 1391774 1441293 1494641 1508230 17 Värmlands län 284686 284070 283110 275003 273419 18 Örebro län 275490 274356 272513 273615 273412 19 Västmanlands län 261592 259538 258487 256889 258912 20 Dalarnas län 277056 286968 289067 278259 276636 21 Gävleborgs län 293456 294020 289294 279262 277012 22 Västernorrlands län 267403 267935 261155 246903 244319 23 Jämtlands län 131289 134934 135726 129566 127947 24 Västerbottens län 233133 243856 251968 255640 255230 25 Norrbottens län 255360 267054 263735 256238 253632

Totalt 8081142 8317937 8590630 8882792 8940788

Källa: SCB.

Beviljade flyttningsbidrag 2002 efter bidragsform och sökt yrke, procent

Tillträdesresa Sökanderesa Bohagstransport Starthjälp Pendlingsstöd Andel i

obalansen

1 Ledning

3,1

4,3

2,3 2,2

4,6 1,5

2 Specialist

35,7 32,3

36,0 30,3

28,6 11,0

21 Data

9,4

9,5

9,6 8,4

8,4 2,7

22 Hälso

3,8

2,3

4,4 3,1

2,9 0,5

222-223 Läkare 8,5

5,6

9,3 7,3

6,8 0,3

23 Lärare

5,9

4,0

6,3 5,3

4,5 2,4

24 Ekonom

16,6 16,4

15,8 13,5

12,8 5,4

3 Kort högsk

16,7 18,4

17,2 16,2

16,6 10,5

31 Teknik

4,5

5,2

4,2 4,2

5,1 2,9

32 Sjukvård

3,4

2,6

3,9 3,0

3,9 0,8

322-324 Sjuksköt 3,0

2,3

3,5 2,7

3,7 0,7

33 Förskollär

1,6

1,1

1,8 1,8

0,9 1,2

34 Säljare

7,2

9,4

7,4 7,1

6,7 5,6

4 Kontor

5,9

7,3

5,9 6,5

8,7 13,0

5 Service

15,8 13,9

16,2 18,5

11,5 25,0

51 Restaurang 11,1

9,5

11,7 12,9

8,1 16,8

513 Vård

6,2

4,8

7,1 7,6

4,7 13,0

52 Försäljare

4,8

4,4

4,5 5,5

3,5 8,2

6 Jord/skog

1,3 1,2

1,3 1,6

0,8 2,4

7 Hantverk

8,5

8,8

8,1 9,6

12,5 10,7

71 Bygg

3,3

3,4

2,7 3,5

6,9 5,1

72-74 Metall

5,2

5,4

5,4 6,0

5,6 5,6

8 Operatör

7,9

8,3

7,7 9,0

12,7 10,2

81 Process

0,5 0,6

0,5 0,6

0,8 0,6

82 Maskin

4,1

4,0

4,1 4,4

6,1 5,6

Källa: AIS och Händel.

Samvariation mellan beviljade pendlingsbidrag och arbetslöshet

Samvariationen mellan antalet beviljade flyttningsbidrag per 100 i obalansen 2002 och andelen arbetslösa 2001 är signifikant och positiv på lokal arbetsmarkandsnivå för samtliga bidragsformer. Detta innebär att ju högre arbetslöshet är, desto större är antalet beviljade flyttningsbidrag. Korrelationen är starkast för tillträdesresan och starthjälpen och svagast för pendlingen.

Tabell 1. Korrelation mellan andelen beviljade bidrag per 100 i obalansen 2002 och andelen arbetslösa 2001 på lokal arbetsmarkandsnivå, procent

Sökande Tillträde Bohag Starthjälp Pendling

Pearson korrelation 0,295 0,497 0,335 0,531 0,215 P-värde 0,003 0,000 0,001 0,000 0,032

Ekonomiska konsekvenser av förslag om förstärkta pendlingsbidrag

Antagande om antal bidragstagare:

Nollalternativ

Antal beviljade pendlingsbidrag under 2002

Alt 1.

Enligt 2002 års antal be viljade pendlingsbidrag

Alt 2.

Fördubblat antal beviljade bidrag jämfört med 2002

Alt. 3

Fördubblat antal beviljade bidrag jämfört med 2002 inkl. 15 % av dem som flyttade med starthjälp och bohagstransport

Dagpendling

Maxbidrag per månad

1 200

2 200

2 200

2 200

Antal månader som beviljas per år

6 12

12

Maxbidrag per år

7 200

26 400

26 400

26 400

Genomsnittlig andel av maxbidraget som utnyttjas per person

75%

75%

75%

75%

Beräknad genomsnittlig kostnad per person och år

5 386

2

19 800

19 800

19 800

Uppskattat antal beviljade bidrag

810

3

900

1 800

3 243

Årlig kostnad för bidraget 4 363 000 17 820 000 35 640 000 64 211 400

1

I detta antagande har 15 procent av dem som RRV i sin utredning konstaterade inte hade

flyttat om de inte hade fått ekonomisk ersättning antagits kunna stimuleras med pendlingsbidrag istället. Antalet bidrag i form av ersättning för bohagstransport och starthjälp som beviljades under 2002 var 14 511 medan antalet personer som fick dessa bidrag var 9 618 personer.

2

Genomsnittlig kostnad per person och år i nollalternativ har beräknats utifrån totalkostnad

för dag- respektive veckopendlingsbidragen under 2002 samt utifrån det uppskattade antalet beviljade bidrag för dag- respektive veckopendling under 2002.

3

Antalet beviljade dag- respektive veckopendlingsbidrag har beräknats utifrån det totala antalet

beviljade pendlingsbidrag under 2002, dvs. 1152 beviljade bidrag, samt utifrån antalet bidrag samt kostnaden för de bidrag som beviljades för veckopendling mellan 1 jan 2002 och 31 januari 2003.

Antagande om antal bidragstagare:

Nollalternativ

Antal beviljade pendlingsbidrag under 2002

Alt 1.

Enligt 2002 års antal be viljade pendlingsbidrag

Alt 2.

Fördubblat antal beviljade bidrag jämfört med 2002

Alt. 3

Fördubblat antal beviljade bidrag jämfört med 2002 inkl. 15 % av starthjälps- o. bohagstransport mottagare

4

Veckopendling

Kontantbidrag

-

1 200

1 200

1 200

Antal månader som beviljas per år

-

12

12

12

Årlig kostnad för kontantbidrag

-

14 400

14 400

14 400

Beräknad genomsnittlig kostnad för två resor/mån.

933

2

2 000

5

2 000

5

2 000

5

Antal månader som beviljas per år

3–6

12

12

12

Beräknad genomsnittlig årlig kostnad för två resor/mån. per person och år

5 600

2

24 000

24 000

24 000

Beräknad kostnad för kontantbidrag och reskostnad per person och år

5 600

38 400

38 400

38 400

Uppskattat antal beviljade bidrag

342

3

350

700 1 128

Årlig kostnad för bidraget 1 913 000 13 440 000 26 880 000 43 315 200

Total kostnad för dag- och veckopendlingsbidrag

Nollalternativ

Alt 1.

Alt 2.

Alt. 3

Kostnad för dag- och veckopendlingsbidragen under det första året:

6 276 000 31 260 000 62 520 000 107 526 600

Kostnad för dag- och veckopendlingsbidrag under den tvåårsperiod över vilken bidragen är avsedda att löpa:

-62 520 000 125 040 000 215 053 200

4

I detta antagande har 15 procent av dem som RRV i sin utredning konstaterade inte hade

flyttat om de inte hade fått ekonomisk ersättning antas kunna stimuleras med pendlingsbidrag istället. Antalet bidrag i form av ersättning för bohagstransport och starthjälp som beviljades under 2002 var 14 511 medan antalet personer som fick dessa bidrag var 9 618 personer.

5

Den genomsnittliga ersättningen för två resor hem i månaden har antagits stiga från dagens

933 kronor till 2000 kronor i månaden.

Ekonomiska konsekvenser av förslag om skattegynnade tjänster

Årlig kostnad i minskade skatteintäkter för en person med genomsnittlig årsinkomst på 500 000 kronor

Genomsnittlig årlig inkomst

500 000

Andel av inkomsten som undantas från beskattning

25%

Inkomst som undantas från kommunal beskattning

125 000

Inkomst som undantas från statlig beskattning över nedre skiktgränsen 284 300 kr

125 000

Inkomst som undantas från statlig beskattning över övre skiktgränsen 430 000 kr

70 000

Minskade skatteintäkter kommunalskatt (skattesats 32 %)

40 000

Minskade skatteintäkter över nedre skiktgränsen (skattesats: 20 %)

25 000

Minskade skatteintäkter över övre skiktgränsen (skattesats: 5 %)

3 500

Minskade skatteintäkter kommunal skatt för ett år

40 000

Minskade skatteintäkt statlig skatt för ett år

28 500

Kostnad i minskade skatteintäkter med varierande antaganden om hur många skattegynnade tjänster som kommer att tillsättas

Beräkningarna bygger på antaganden om genomsnittlig lön och kommunal skattesats i exemplet ovan.

Alternativ 1

Antalet skattegynnade tjänster som tillsätts antas motsvara det totala antalet personer som flyttade till stödområde med ersättning för bohags- och/eller starthjälp under 2002 och som hade sökt yrke som kräver kort- eller lång högskoleutbildning eller yrkesutbildning som inte kan genereras med kortare arbetsmarknadsutbild-

ning. Detta antal uppgick till omkring 850 personer. Det urval av arbetssökande som har gjorts här kan förväntas överskatta antalet tillträden till möjliga skattegynnade tjänster genom att det inte har tagit hänsyn till

1. om det råder brist på arbetskraft med den sökta kompetensen i

regionen. Varken ersättningen av bohagstransport eller starthjälpen har något krav på att det ska finnas brist på arbetskraft i den regionen där anställningen finns;

2. om den sökta arbetskraften på sina respektive anställningar kan

betraktas som nyckelpersoner i bemärkelse att företaget eller den offentliga verksamheten hade hämmats allvarligt om anställningen inte hade kommit till stånd.

Antal personer: 850

Typ av skatt:

Kommunal Statlig Totalt

Förlorade skatteintäkter om alla utnyttjar ett år av bidragstiden, kr 34 000 000 24 225 000 58 225 000 Förlorade skatteintäkter om alla utnyttjar tre år av bidragstiden, kr 102 000 000 72 675 000 174 675 000

Alternativ 2

Det antas ske en fördubbling av antalet skattegynnade tjänster jämfört med det totala antalet personer som flyttade till stödområde med ersättning för bohags- och/eller starthjälp under 2002 och som hade sökt yrke som kräver kort- eller lång högskoleutbildning eller yrkesutbildning som inte kan genereras med kortare arbetsmarknadsutbildning. Antalet personer som omfattas av skattelättnader uppgår då till 1 700 personer.

Antal personer: 1 700

Typ av skatt:

Kommunal Statlig Totalt

Förlorade skatteintäkter om alla utnyttjar ett år av bidragstiden, kr 68 000 000 48 450 000 116 450 000 Förlorade skatteintäkter om alla utnyttjar tre år av bidragstiden, kr 204 000 000 145 350 000 349 350 000

Utgifter och finansiering av förslagen

Uppskattade utgifter för förslagen

Tusentals kronor

Utgifter för förstärkta pendlingsbidrag

215 053,2

Utgift för skattegynnade tjänster

349 350,0

Summa utgifter

564 403,2

Finansiering av förslagen

Tusentals kronor

AMS anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga utgifter under utgiftsområde 13 arbetsmarknad Finansiering av förstärkt flyttningsbidrag, enligt utgifter och budgetram för flyttningsbidragen 2002,

151 086,5

därav:

budgeterad summa för pendlingsbidragen

20 000,0

borttagen starthjälp

78 173,0

borttagen ersättning för bohagstransport

43 828,0

borttagna tillträdesresor1

9 085,5

Ytterligare finansiering av förstärkta pendlingsbidrag

63 966,7

Finansiering av skattelättnad för skattegynnade tjänster

349 350,0

Summa finansiering

564 403,2

1 Utgifterna för tillträdesresor har uppskattats utifrån den totala utgiften för sökande- och

tillträdesresor samt utifrån de beviljade tillträdesresornas andel av det totala antalet beviljade sökande- och tillträdesresor.