SOU 2000:87

Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 21 januari 1999 chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en kommitté med parlamentariskt inflytande med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000- talets början. Som ordförande förordnades den 12 februari 1999 prof. Sture Öberg. Som ledamöter i kommittén förordnades den 23 februari kommunalråd Peter Eriksson, riksdagsledamot Eskil Erlandsson, riksdagsledamot Reynoldh Furustrand, riksdagsledamot Ragnwi Marcelind, riksdagsledamot Ola Sundell, riksdagsledamot Gunilla Wahlén, riksdagsledamot Kristina Zakrisson och riksdagsledamot Yvonne Ångström.

Som sakkunniga i kommittén förordnades den 16 mars 1999 rektor Boel Flodgren, Lunds universitet, chefredaktör Lotta Gröning, Norrländska Socialdemokraten samt den 13 april 1999 departementsråd Staffan Ros, Utbildningsdepartementet. Som experter i kommittén förordnades den 16 mars 1999 avdelningsdirektör Martin Andreae, Landstingsförbundet, planerings- och analyschef Maria Gustafsson, Glesbygdsverket, vice generaldirektör Sune Halvarsson, Nutek, verksamhetschef Benny Jansson, FRR Hela Sverige Ska Leva, direktör Susanne Lindh, Kommunförbundet, bankchef Rune Nyberg, Bergslagens Sparbank, direktör Bo Stenviken, Nutek, länsråd Uno Svaleryd, styrelseordförande Lars Svender, Ljusdalsposten, och företagare Agneta Werkelin, Yllet AB. Den 26 februari 1999 förordnades departementssekreterare Gunnar Fors, Finansdepartementet, departementssekreterare Marie Ingerup, Jordbruksdepartementet, forskningschef Mats Johansson, SIR departementssekreterare Kristina Lindström, Finansdepartementet, departementssekreterare Fredrik Sand, Näringsdepartementet och kansliråd Hans-Olof Sällvin, Näringsdepartementet.

Projektledare Christer Nyqvist, Kommunförbundet, förordnades som expert den 26 maj 1999 sedan Susanne Lindh på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Fr.o.m. 21 februari 2000 förordnades departementssekreterare Annika Århammar, Finansdepartementet som expert sedan Gunnar Fors på egen begäran blivit befriad

från utredningsuppdraget. Den 8 december 1999 förordnades rektor Janerik Gidlund, Örebros universitet som sakkunnig sedan Boel Flodgren på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget. Den 4 april 2000 förordnades direktör Kurt Ekelund, Nutek, som expert sedan Bo Stenviken på egen begäran blivit befriad från utredningsuppdraget.

Som huvudsekreterare förordnades den 1 mars 1999 civilekonom Bo Wictorin. Som sekreterare förordnades den 15 april 1999 fil.mag. Tina Johansson och den 26 april fil.kand. Lisa Stern. Den 1 februari 2000 förordnades fil.kand. Patrik Stenberg som biträdande sekreterare. Ann-Charlotte McCarthy tjänstgör som assistent åt kommittén.

I arbetet med utredningens slutbetänkande har även professor Anders Malmberg, Uppsala universitet, assistenter Catharina Nyström, Christina Jarl, Malin William-Olsson och Eva C Pettersson deltagit.

Utredningen har antagit namnet Regionalpolitiska utredningen. Härmed överlämnas Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87).

Stockholm i september 2000.

Sture Öberg

Peter Eriksson Eskil Erlandsson Reynoldh Furustrand

Ragnwi Marcelind Ola Sundell Gunilla Wahlén

Kristina Zakrisson Yvonne Ångström

/Bo Wictorin Tina Johansson Patrik Stenberg Lisa Stern

Förord

Den regionalpolitiska utredningen fick våren 1999 omfattande direktiv att se över och föreslå förändringar i den lilla och stora regionalpolitiken. Ett delbetänkande presenterades i april och nu föreligger slutbetänkandet.

Alla riksdagspartier har deltagit i arbetet. Diskussionerna inom och mellan de politiska partierna har varit osedvanligt konstruktiva under utredningsarbetet. Skiljaktigheter finns förstås och kommer till uttryck både vad gäller mer principiella avvägningar mellan olika typer av åtgärder och i detaljer. Ändå har strävan efter praktiska lösningar på gemensamma problem dominerat arbetet.

Den nya politikens inriktning sammanfattas i avsnitt 10.2. Där framhålls att olika regioner inte bara samarbetar utan även konkurrerar om statens resurser vilket i sin tur betyder att statens insatser i en region måste upplevas som meningsfulla av befolkningen i andra regioner som är med och betalar. Den nya politiken måste bygga på ett nationellt solidariskt ansvar. Den måste också vara robust för ändrade konjunkturer, minskade skattebaser, ändrade regler för strukturfonder och andra omvärldsförändringar.

Utredningen har arbetat under stark tidspress. Bristen på opartiska uppföljningar och utvärderingar av tidigare politiska åtgärder har försvårat arbetet.

Utredningen har valt att arbeta med ett litet kansli, som fungerat effektivt och lojalt. Ett stort antal experter, forskare och praktiker har deltagit i arbetet. På en rad områden har utredningen tagit fram kunskapsöversikter. Dessa presenteras separat i totalt 19 olika underlagsrapporter.

Sture Öberg Ordförande

1. Introduktion: regionalpolitikens utgångspunkter, mål och medel

1.1. Regionalpolitikens traditionella utgångspunkter

När regionalpolitiken i dess nuvarande form etablerades på 1960-talet var utgångspunkten en förhållandevis entydig problembild. Syftet var att avlänka en del av tillväxten i överhettade regioner, till landsdelar med underutnyttjade resurser, genom direkt ekonomisk stimulans till enskilda företag. I den mån politiken var framgångsrik kunde inflationstrycket minskas i överhettade områden, och gjorda investeringar kunde utnyttjas bättre i andra delar av landet. Motivet för regionalpolitiken stod i samklang med de ekonomisk-politiska målen.

Politiken markerade också ett trendskifte, genom att följdverkningarna av en ensidig satsning på arbetskraftens geografiska rörlighet nu kunde motverkas. Det var inte längre självklart att arbetsmarknadsskäl skulle vara ett tvingande motiv för att flytta. Individens val av boendeort tilläts väga tyngre.

Etableringen av regionalpolitiken sammanföll i tiden med industrins snabba tillväxt och ökade behov av arbetskraft i södra Sverige, samt med skogsbrukets snabba rationalisering i skogslänen. Därför kom regionalpolitiken till stor del att sammankopplas med ”statens Norrlandspolitik”. Regionalpolitiken kan därmed ses som ett uttryck för statens strävan att ”modernisera Norrland”. Regionalpolitiken blev ett verktyg för att industrialisera och därmed modernisera inlandet.

I takt med att möjligheterna att avlänka tillväxt från överhettade regioner minskade och drivkrafterna i ekonomin successivt förändrades, har den regionalpolitiska arsenalen kommit att utökas samtidigt som politikområdet breddats innehållsmässigt och geografiskt. Såväl målen som medlen har blivit fler.

Inte minst under 1970-talets omfattande strukturkriser kom politiken att bli kompenserande och omfördelande. Exempelvis var omlokaliseringen av statliga verk att betrakta som ett verktyg för att kompensera vissa orter för ett bortfall av arbetsplatser. Den ursprungliga tanken

med omlokaliseringarna var emellertid att försöka skapa ett antal ”storstadsalternativ” som skulle upplevas som tillräckligt attraktiva för högutbildade. Urbaniseringen skulle länkas bort från en ensidig nettoinflyttning till de allra största städerna. Varje län skulle få en egen allsidig arbetsmarknad som kunde attrahera ungdom. Denna tanke kom dock att tonas ned.

Den formella regionalpolitiken, vad som kommit att kallas ”den lilla regionalpolitiken”, har dock knappast, trots radikalt förändrade omgivningsförutsättningar, varit föremål för någon genomgripande omprövning. Det har i stället blivit allt viktigare att försöka påverka utformningen av andra politikområden så att de kommit att inbegripa regionala fördelnings- och utvecklingsmål (den s.k. stora regionalpolitiken).

Mätt i demografiska termer var emellertid 1970- och 1980-talet en förhållandevis odramatisk period, åtminstone i jämförelse med de föregående årtiondenas snabbt ökande utflyttning från skogslänen i kombination med en omfattande arbetskraftsinvandring. Den relativa stabiliteten kan dock knappast huvudsakligen sägas ha varit den lilla regionalpolitikens förtjänst. Den enskilt viktigaste förklaringen var snarare den snabba expansionen av den offentliga sektorn i allmänhet. Dessutom blev det modernt i hela västvärlden att i lägre utsträckning än förr flytta in till de största städerna.

Den ekonomiska tillbakagången under 1990-talet, de försämrade statsfinanserna och den snabba internationaliseringen av ekonomin har inneburit att en kompenserande eller omfördelande politik av det slag som bedrevs i Sverige under 1970- och 1980-talet inte längre är möjlig. Tvärtom har tvingande omständigheter, såsom budgetsaneringen och avregleringarna av förut reglerade marknader, bidragit till att de regionala olikheterna tenderat att öka. En allt viktigare fråga för regionalpolitiken har därför blivit hur de begränsade medel som står till buds kan användas på effektivast möjliga sätt. Att diskutera regioners långsiktiga utvecklingsförutsättningar och vad som kan göras för att stärka dessa har därmed blivit mer relevant än att koncentrera intresset till hur resurser kan omfördelas från starkt växande till svagt växande regioner.

I detta läge blir det naturligt att fråga sig hur statens resurser effektivt skall användas för att skapa bästa möjliga betingelser i alla regioner, dvs. inte bara i dem som i olika avseenden kan beskrivas som problemregioner.

Regionalpolitiken kan delas in i den ”lilla” respektive den ”stora”. Den lilla regionalpolitiken utgår från en kameral distinktion i statsbudgeten (utgiftsområde 19), medan den stora regionalpolitiken

understryker att all statlig politik har större eller mindre regionala konsekvenser.

Förutom för att finansiera de regionalpolitiska företagsstöden används en betydande och ökande andel av den lilla regionalpolitikens resurser, i huvudsak länsanslagen och strukturfonderna, för att antingen påverka eller komplettera andra politikområden. Främst gäller detta utbildnings-, småföretags- och arbetsmarknadspolitiken, men även områden som kommunikationer eller kultur. Ett konkret projekt betraktas som kulturpolitik, utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik eller regionalpolitik och bestäms således i första hand av hur projektet har finansierats snarare än av de mål det skall bidra till att uppfylla.

1.2. Den existerande regionalpolitikens mål

Dagens regionalpolitik drivs endast undantagsvis av relativt konkreta mål, som t.ex. att en viss åtgärd skall leda till ett visst antal nya arbetstillfällen. Framför allt är det i samarbetet med EU:s strukturfonder som det krävs tydliga mål som går att följa upp. Det vanligaste är dock mer allmänt hållna och därmed svårtolkade mål, som t.ex. att ett flertal myndigheter skall motverka regionala obalanser. I takt med att statsmakten eftersträvat en övergång från regel till målstyrning, har dessa tolkningsproblem förstärkts. Det har t.ex. många gånger helt enkelt inte gått att göra en operationaliserbar tolkning av en allmän målsättning som ”regional balans”. Detta blev exempelvis tydligt i samband med Kommunikationskommitténs arbete.

En ytterligare effekt av detta är, vilket t.ex. påpekats av Riksrevisionsverket, att regionalpolitiken är svår att utvärdera eftersom det varit svårt att veta vad som varit avsikten från början (ökad ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning, stabil befolkningsutveckling, minskad utflyttning, minskad arbetslöshet, tillgång till samhällsservice och kommersiell service, rättvis fördelning, osv.).

Den konkreta utformningen av målen har dessutom, inte minst i samband med EU:s strukturfonder och tillväxtavtalen, alltmer kommit att utformas i en process mellan ett stort antal aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Detta komplicerar givetvis också bilden när det gäller att bestämma den statliga politikens mål.

1.3. Målens förhållande till medlen

Ovanstående förhållanden innebär, tillsammans med att många samhällsekonomiska samband förändrats på avgörande punkter, att kopplingen mellan mål och medel generellt sett får betecknas som svag, åtminstone vad gäller den formella regionalpolitiken. Därför är det t.ex. inte lika uppenbart i dag som för 35 år sedan, att en stimulans av näringslivet i syfte att öka sysselsättningen i en region, påverkar befolkningsutvecklingen. Det är teoretiskt fullt möjligt att det blir tvärtom, t.ex. om stöden konserverar gamla strukturer som är mindre attraktiva för i synnerhet yngre människor. Sannolikt beror dessutom en stor del av en regions sysselsättningsförändring på förändringar i regionens konsumtion (omkring två tredjedelar av sysselsättningen beror på den lokala efterfrågan). Ökad sysselsättning är inte heller detsamma som ökad tillväxt. I den mån omfördelningen i ekonomin minskar, kommer en regions välfärd att bli alltmer beroende av att utvecklingen kombinerar dessa två mål. Effekterna av olika åtgärder kan då inte bara bedömas i sysselsättningstermer, utan måste också ses ur ett tillväxtperspektiv.

Regionalpolitiken har också alltmer kommit att fokusera frågor som påverkar företagen indirekt, som t.ex. höjning av utbildningsnivåer, försök att bidra till utvecklingen av kreativa miljöer, eller entreprenadverksamhet, åtgärder för att stimulera samverkan mellan företag etc. Statliga myndigheter och institutioner uppträder i ökad utsträckning som aktörer tillsammans med andra.

Exakt vilken åtgärd som ledde till vad är inte alltid lätt att se, även om helhetsresultatet ibland varit gott. Här finns således ingen enkel och tydlig koppling mellan åtgärd och resultat (jämför ekonomiska bidrag till omlokaliseringar). Regionalpolitiken är i detta avseende snarare en social process där staten dels påverkar den arena på vilken processen äger rum, dels bidrar till att formulera målen. Väl genomtänkta och kommunicerade utvecklingsstrategier har blivit viktigare.

1.4. Fler och mer engagerade aktörer och statens olika roller

Under senare år har antalet aktörer som engagerat sig i regionala utvecklingsfrågor ökat. Det handlar inte bara om organisationer av olika slag, utan även om enskilda företag och individer. Detta har vitaliserat utvecklingsarbetet. Det har dock samtidigt inneburit att rollfördelning och ansvar blivit otydligare. Tillväxtavtalen kan här ses

som ett steg mot att utveckla en modell för hur olika intressen skall sammanvägas såväl vertikalt (lokalt, regionalt och nationellt) som horisontellt (stat, landsting, kommuner, företag och intresseorganisationer). Fortfarande präglas dock detta framväxande ”samverkanslandskap”, där partnerskap blivit dagens nyckelord, av betydande osäkerhet vad gäller vem som har ansvar för, och beslutanderätt över olika frågor.

En parallell trend är att allt fler beslut fattas informellt. Det kan ses som en praktikens anpassning till de alltmer komplexa frågor politiken har att hantera. En annan tolkning är att det formella beslutssystemet får allt svårare att hantera mer komplexa problem. En för stor avvikelse mellan det formella och det informella beslutssystemet är emellertid inte långsiktigt bra, vare sig från effektivitets- eller demokratisynpunkt. Båda dessa aspekter är beroende av att den formella strukturen är tillräckligt anpassad till den verklighet den skall hantera, samt av att det tydligt framgår vem som har vilka befogenheter och var ansvar kan utkrävas.

1.5. Målformulering för 2000-talets regionalpolitik – inledande överväganden

Regionalpolitiken har successivt breddats över tiden, både vad gäller innehåll och geografisk omfattning. Denna utveckling speglar att förutsättningarna för regionalpolitiken förändrats i många avseenden sedan mitten av 1960-talet, men också att geografin fått ökad vikt inom många samhälls- och politikområden generellt. Även om denna utveckling i sig är av godo, har den samtidigt skapat en ökad begreppsförvirring och otydlighet när det gäller regionalpolitikens mål, syfte och innehåll.

1.5.1. Regionalpolitikens gränser

Förutom behovet av att tydligare beskriva regionalpolitikens syften finns det ett behov av att klargöra regionalpolitikens gränser, såväl geografiskt som i förhållande till andra politikområden. För det första måste det framgå om politiken avser regional utveckling i hela landet, med hänsyn till varierande regionala förutsättningar, eller om den avser några prioriterade områden. Endast i det första fallet behöver man knappast tala om regionalpolitik, eftersom alla åtgärder då görs effektiva genom en lokal anpassning. Inget hindrar att en sådan anpassning innebär förstärkta resurser till områden med speciella

problem, vare sig de är betingade av exempelvis bebyggelsemönster, befolkningsstruktur eller näringslivets förändringar. Vad gäller det senare sättet att betrakta regionalpolitiken kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras:

– områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt glesbygdsregioner (dvs. regioner där befolkningsunderlaget är så litet att det är svårt att upprätthålla samhällsfunktioner som skola, sjukvård, post, dagligvaruhandel etc.)

– regioner i omstrukturering (ofta regioner med en starkt specialiserad näringslivsstruktur där det måste finnas någon typ av ”omställningsförsäkring” vid strukturkriser)

– tillväxtregioner (där riktade åtgärder kan bidra till att avhjälpa olika flaskhalsproblem etc.).

När det gäller regionalpolitikens gränser gentemot andra politikområden så varierar synen från att regionalpolitik är de aktiviteter som finansieras via utgiftsområde 19, till att i stort sett all politik i prioriterade områden (dvs. såväl välfärds- som tillväxtaspekter) ryms under beteckningen regionalpolitik. En invändning mot det första synsättet är att det är alltför begränsat och därmed otillräckligt för att skapa goda utvecklingsförutsättningar. En samordning med andra politikområden är nödvändig. En invändning mot det senare synsättet är att man måste förklara varför ett vägbygge eller en utbildningssatsning är att betrakta som en regionalpolitisk insats om den sker i en regionalpolitiskt prioriterad region, medan den i andra fall skall ses som kommunikations- respektive utbildningspolitisk. Dessutom går det inte att bara betrakta utgiftssidan i politiken, eftersom det sätt på vilket staten väljer att finansiera utgifterna genom skatter, avgifter m.m. också har ett geografiskt utfall.

1.5.2. Två övergripande mål: tillväxt och fördelning

Man kan ifrågasätta om det över huvud taget är meningsfullt att betrakta regionalpolitiken som ett politikområde. Måhända skulle det vara mer fruktbart att fundera över hur politiken generellt bör ta hänsyn till varierande regionala förutsättningar. En utgångspunkt för en sådan diskussion kan vara att skilja mellan två mål för regionalpolitiken: dels åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för tillväxt i alla regioner, dels åtgärder för att åstadkomma en rimlig fördelning av välståndet mellan olika regioner.

1.5.3. Tre regionala politikområden

I nästa steg kan man diskutera vilka politikområden (medel) som kan bidra till att uppfylla dessa mål. I detta sammanhang föreslår utredningen att man utgår från tre typer av politik, som vi benämner som följer:

– regional stimulanspolitik – regional välfärdspolitik – regional strukturpolitik

Regional stimulanspolitik

Tillväxtpolitiken är också beroende av en mer flexibel och på kort sikt anpassningsbar politik, där exempelvis möjligheter att pröva och utveckla nya metoder finns. Sådan stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad och inte på samma sätt låst av långsamma, i andra sammanhang ofrånkomliga, beslutsprocesser.

Regional välfärdspolitik

Med regional välfärdspolitik menas här den politik som skall garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice, oaktat tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. En betydande del av målen för välfärdspolitiken nås i dag via den omfördelning som sker mellan individer som är principiellt oberoende av geografin. Det utesluter inte att denna del av politiken kan leda till regionala omfördelningar. Om vi till exempel valt att via beskattning och bidragssystem överföra resurser från förvärvsarbetande till barn och pensionärer, uppstår regionala nettoflöden av resurser eftersom fördelningen av barn, förvärvsarbetande och pensionärer skiljer sig mellan regioner. I vissa omfördelningssystem väger dock geografin tyngre, som t.ex. när det gäller det kommunala skatteutjämningssystemet.

Välfärdsmålen uppnås dock inte bara genom omfördelningssystemen, utan beror givetvis också på var olika servicefunktioner lokaliseras och hur kommunikationssystemen utformas.

Regional strukturpolitik

En regional strukturpolitik, som avser exempelvis regional anpassning av infrastruktur, har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Det främsta syftet med denna politik är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Denna politik måste med nödvändighet bedrivas långsiktigt och som en integrerad del av budgetprocessen.

1.5.4. Mål och politikområden: en renodling

I praktiken och i varje enskilt fall är det svårt att dra knivskarpa gränser mellan olika typer av mål och politikområden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för flera olika mål och därmed kan ses ur olika aspekter. ”All politik kan ha betydelse för allt”. Den renodling vi gör utgår därför dels från respektive politikområdes huvudsakliga mål och syfte, dels från vilken betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politikområdes utformning.

Figur 1: Politiken indelad efter syfte och geografi.

Fördelning Tillväxt

Välfärd Struktur Stimulans

Glesbygdsregioner Omstruktureringsregioner Tillväxtregioner

Med denna indelning av politiken blir en av utredningens viktigaste uppgifter att definiera mål för hur varierade regionala förutsättningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att regionalpolitiken kan fungera integrerat med övriga politikområden. Det finns dock i detta fall ingen anledning att särskilja t.ex. de regionalpolitiska företagsstöden från övrig politik för företagsutveckling. I praktiken närmar sig här också närings- eller småföretagspolitik och regionalpolitik varandra, sedan det blivit alltmer relevant för småföretagspolitiken att intressera sig för geografin. En sådan politik förutsätter självklart hänsyn och anpassning till olika lokala förutsättningar.

Alternativet är att betrakta regionalpolitiken som en kompensation för brister i all övrig politik, vilket också i hög grad är fallet i dag.

1.6. Slutbetänkandets disposition

För att öka kunskaperna om regionalpolitikens förutsättningar har kommittén bedrivit ett omfattande analysarbete sedan hösten 1999. Delar av detta arbete har tidigare avrapporterats i utredningens delbetänkande. Därutöver har totalt 19 självständiga underlagsrapporter publicerats. En förteckning över dessa återfinnes i litteraturförteckningen. I föreliggande slutbetänkande sammanfattas resultaten av hela kommitténs arbete.

I kapitel 2 behandlas den regionala befolkningsutvecklingen under perioden sedan 1960-talet, men med tonvikt på de förändringar som skett under 1990-talet. Befolkningsutvecklingen är resultatet av flera olika faktorer, där flyttningar mellan svenska regioner spelar en relativt underordnad roll. Motiv och orsaker till den mellanregionala befolkningsomflyttningen under 1990- talet analyseras särskilt, både med avseende på vilka som flyttar, hur flyttningarna är relaterade till rörligheten på arbetsmarknaden samt vilka motiv olika personer som flyttat respektive inte flyttat anger till sitt val av bostadsort. Avslutningsvis redovisas ett antal beräkningsalternativ för hur befolkningsutvecklingen kan komma att se ut för landets samtliga lokala arbetsmarknader fram till år 2010. Därutöver görs också en framskrivning till år 2030.

Orsakerna till skillnader och likheter mellan olika arbetsmarknadsregioner när det gäller sysselsättningsutvecklingen under de senaste decennierna analyseras i kapitel 3. Här framgår att den absoluta merparten av arbetsmarknadsdynamiken äger rum inom ramen för den lokala arbetsmarknaden. Flyttningar spelar i detta sammanhang en underordnad roll. Med utgångspunkt från de analyser av orsakerna bakom den regionala sysselsättningsutvecklingen som gjorts, presenteras en ny modell för att förutsäga den framtida utvecklingen. Två olika prognosalternativ för sysselsättningsutvecklingen i samtliga arbetsmarknadsregioner redovisas. Dessa ansluter till långtidsutredningens bas- respektive högalternativ.

Kapitel 4 handlar om den regionala näringslivsutvecklingen och dess orsaker. I fokus står frågor som: Vilka näringar växer respektive krymper var? Hur kan detta kopplas till förhållanden inom den lokala arbetsmarknaden? Hur stor andel av sysselsättningen kan sägas vara lokalt beroende? Den analys som görs av senare decenniers strukturomvandling sker delvis med en helt ny och annorlunda branschindelning. Detta bl a för att öka möjligheterna till en mer mångfacetterad analys av tjänstenäringarnas utveckling. Skillnader och likheter mellan olika arbetsmarknadsregioners dynamiska egenskaper diskuteras också. Med detta avses exempelvis företagens och den lokala arbetsmarknadens förmåga till flexibel anpassning, vilken kan beskrivs i ett antal

olika dimensioner. Kapitlet avslutas med en diskussion angående entreprenörskapets och den s k sociala ekonomins betydelse för den regionala utvecklingen.

I kapitel 5 belyses inkomstutvecklingen i svenska lokala arbetsmarknadsregioner. De regionala inkomst skillnaderna i Sverige och deras förändring jämförs med motsvarande utveckling i ett antal andra europeiska länder. Betydelsen av den omfördelning som sker i ekonomin via statsbudgeten diskuteras också, särskilt med fokus på den statliga budgetsanering som ägt rum under 1990-talet.

Kapitel 6 ägnas åt en diskussion av hur förutsättningarna för regionalpolitiken har förändrats under senare år. Till de mer betydande förändringar hör bl a att drivkrafterna i ekonomin till stor del är annorlunda i dag jämfört med tidigare, entreprenörskapets växande betydelse, en snabb teknisk utveckling, internationaliseringen och det svenska EU-medlemskapet. En stor del av kapitlet behandlar ”lärandets” betydelse för den framtida politikens utformning. I detta sammanhang konstateras viktiga skillnader mellan de ”traditionella” regionalpolitiska instrumenten och de nya. I mötet mellan dessa två system uppstår olika möjligheter till kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring och till lärande.

Grundläggande regionala utvecklingsförutsättningar och infrastrukturens roll för den för den regionala utvecklingen behandlas i kapitel 7. Specifikt diskuteras kommunikationer och högre utbildning, två områden där staten har ett betydande ansvar. Inte minst avregleringar och konkurrensutsättning av tidigare statliga infrastrukturmonopol, men också en snabb teknisk utveckling inom t ex telekommunikationsområdet, EU-medlemskapet och internationaliseringen ger helt nya förutsättningar för politikens utformning, såväl inom kommunikations- som utbildningsområdet. I kapitlet diskuteras också vilka förändringar som krävs i planerings- och beslutssystemet för att olika åtgärder skall bli effektiva välfärds- eller tillväxtpolitiska instrument.

I kapitel 8 behandlas närings- och småföretagspolitiken ur ett regionalt perspektiv och de varierande villkor för företagande som finns i olika delar av landet. I synnerhet fokuseras betydelsen av de regionalpolitiska företagsstöden. I kapitlet görs bl a en genomgång av tidigare utvärderingar av de regionalpolitiska företagsstöden. En redovisning av de utvärderingar som skett inom ramen för regionalpolitiska utredningen görs också. Alternativa modeller för att underlätta för framför allt företag i regionalpolitiskt prioriterade områden diskuteras också.

Kapitel 9 handlar om välfärdspolitiken och dess koppling till geografin. Exempel på frågor som analyseras är: I vilken utsträckning bestäms människors välfärdsnivå av de förhållanden som råder på den plats man bor? I vilken mån bör välfärdspolitikens utformning ta hän-

syn till olika geografiska förutsättningar? Vilka konsekvenser har exempelvis en minskande befolkning för välfärdsnivån i en region? I kapitlet behandlas i synnerhet hur tillgängligheten till olika typer av grundläggande samhällsservice har utvecklats samt vilka möjligheter staten har för att påverka utvecklingen.

I kapitel 10, slutligen, redovisas vilka slutsatser kommittén drar av de analyser som genomförts av den regionala situationen och utvecklingen. I kapitlet redovisas också kommitténs överväganden och förslag till mål och medel för politiken.

2. Regional befolkningsutveckling – mönster, drivkrafter och problem

Den svenska befolkningsutvecklingen under 1990-talet har i vissa avseenden framstått som dramatisk. Det gäller både första och andra halvan av årtiondet. I samband med SCB:s kvartalsstatistik över befolkningsförändringar i rikets kommuner och län, har en dyster bild av tillståndet i landets regioner återkommande målats upp. Rubriker som ”Regionerna blöder”, ”60-talets flyttlasspolitik är åter” och ”Landsbygden avfolkas” har varit vanliga. Krav på ökade regionalpolitiska insatser för att vända den negativa utvecklingen har rests.

I detta kapitel fokuseras den regionala befolkningsutvecklingen i Sverige sedan 1960-talet. Vilka är de långsiktiga trenderna? I vilka avseenden har dessa trender förändrats under det senaste decenniet? Är befolkningsutvecklingen ett regionalt problem, och i vilken utsträckning kan den regionala befolkningsutvecklingen påverkas med politiska medel? Denna typ av frågor vägleder framställningen.

Den regionala analysnivå som huvudsakligen utnyttjas i betänkandet är s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). De definieras som funktionella arbetsmarknadsregioner, dvs. områden där människor kan bo och arbeta utan att behöva göra långa resor. Indelningen av Sverige i ett drygt hundratal LA-regioner har genomförts av SCB och bygger på uppgifter om faktisk pendling mellan kommuner.

1

Antalet invånare i

LA-regionerna är i genomsnitt 8000, men antalet kan variera från knappt 3 300 till 1 860 000 invånare.

Ibland har det också varit viktigt att skilja mellan tätorter å ena sidan och gles- respektive landsbygdsområden å den andra. I vissa avseenden har gles- och landsbygdsområden inom en LA-region mer gemensamt med motsvarande glesa områden i andra regioner än med tätorten i den egna regionen. Ett glesbygdsområde definieras i detta sammanhang som ett större sammanhängande område med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. I dessa områden bor i dag cirka 200 000 invånare. Ett landsbygdsområde defi-

1

En mer detaljerad beskrivning av hur LA-regionerna statistiskt har definierats

ges i bilaga 2.

nieras utifrån liknande förhållanden, men med skillnaden att dessa områden har kortare avstånd till större tätorter.

2

En fjärdedel av landets

befolkning bor i denna tätortsnära landsbygd.

2.1. Stabilt mönster i befolkningsutvecklingen

Den regionala befolkningsutvecklingen följer stabila utvecklingsmönster sedan slutet av 1960-talet. Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år.

När regionalpolitiken etablerades som politikområde i mitten av 1960-talet var den en reaktion på den omfattande strukturomvandling och urbanisering som ägde rum efter andra världskriget. Denna väldiga omställning till stadsnäringar och stadsboende har i varierande utsträckning kommit att prägla regionalpolitiken sedan dess.

De agrara näringarnas omfattande rationalisering och de snabbt expanderande industri- och tjänstesektorerna skapade en kraftigt ökad inflyttning från landsbygden till de tätorter där industrin och arbetstillfällena fanns. Inledningsvis växte befolkningen i stort sett i alla tätorter, men framför allt i de större städerna och industriorterna. Sålunda hörde orter som Borås, Eskilstuna, Gävle, Sundsvall, Norrköping m.fl. till de mest expansiva. Många industridominerade tillväxtorter kom under de efterföljande decennierna, när industrin rationaliserades, att höra till de regioner där befolkningen minskade mest. Likväl ansågs länge att den befolkningsmässiga tillbakagången i t.ex. Norrlands inland var ett problem orsakat av att man låg efter i utvecklingen, och att politiken därför måste inriktas på att industrialisera även dessa delar av landet.

I dag kan urbaniseringen i den klassiska meningen sägas vara avslutad, och vi ser i stället tecken på en omvänd trend med en ökad utflyttning från framför allt de större tätorterna till den omgivande landsbygden. De första tecknen på en sådan förändring visade sig i stort sett samtidigt som den industriella expansionen nådde sin topp i sysselsättningstermer (1965) och regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde.

2

Utredningen har utgått från Glesbygdsverkets definition där tätort är orter med

>3 000 invånare. Tätortsnära landsbygd är boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort. Glesbygd är boendeområden med över 45 minuters restid till tätort.

Utvecklingen under 1970-talet kan beskrivas med två uttryck: ”gröna vågen” och ”industrikris”. I början av 1970-talet började befolkningen i storstäderna att minska såväl i Sverige som i många andra länder i västvärlden. I stället ökade befolkningen i många mindre tätorter och på landsbygden,

3

men framför allt i många förortskommuner

utanför de stora städerna, t.ex. Ekerö utanför Stockholm eller Vellinge utanför Malmö. De kraftigaste minskningarna ägde rum i bruks- och industriorter, t.ex. Hällefors och Oxelösund, samt i ett antal små orter i Norrlands inland. Över huvud taget kom befolkningsförändringarna i landet in i ett väsentligt lugnare skede, och befolkningen kom under 1970- och 1980-talen trendmässigt att bli alltmer bofast. Effekterna av tidigare decenniers urbaniseringsvåg kan vi dock fortfarande se, bl.a. i form av skevheter i åldersstrukturen och en svag naturlig befolkningstillväxt i vissa regioner.

Det stabila befolkningsmönstret, med förhållandevis små förändringar, har emellertid endast i en begränsad utsträckning påverkats av en uttalad regionalpolitisk strategi. Redan under 1970- talet kunde forskare påvisa hur flyttningsmönstren blev alltmer beroende av valet av vardagsmiljö och livsstil i bostadsorten. Under den dåtida gröna vågen lämnade många ett arbete i en större ort för att flytta till en osäker försörjning i en mindre. Denna tendens blev vid denna tid märkbar i Sverige och andra OECD-länder, oavsett om de förde regionalpolitik eller ej. Samma fenomen gör sig gällande även under 1980- och 1990talet, men då med allt större preferenser för ett boende i större orter. Industrins sysselsättningsmässiga tillbakagång avlöstes så småningom av en snabb offentlig, i första hand kommunal, sysselsättningsexpansion. Denna expansion skedde i stort sett i proportion till befolkningen. Behovet av att flytta minskade också i takt med att allt fler människor skaffade sig bil och att det kollektiva transportnätet utvecklades. I stället för att flytta kunde man nu bo och arbeta inom ett mer geografiskt utsträckt område. Likaså ökade svårigheterna för familjer att flytta längre sträckor i takt med att fler kvinnor började förvärvsarbeta, och därmed två personer i hushållet måste hitta ett arbete på den nya bostadsorten, i stället för som tidigare en. Ytterligare en bidragande orsak är utbyggnaden av inkomstförsäkringssystem som gjort behovet av att flytta mindre tvingande. Ungdomars val av bosättningsort betingas, vilket berörts ovan, av faktorer som val av livsstil och tillgång till lämpliga arbeten, men förstås också av vilken utbildning de väljer. Redan i början på 1980-talet bedömdes 13 procent av all omflyttning mellan lokala arbetsmarknader bero på att ungdomarna valde en utbild-

3

Westlund, H. och Pichler, W (1999): Den gröna vågen. Kontraurbanisering i 90-

talets Sverige?, Forskarforum kring lokal och regional utveckling, Östersund.

ning på annan ort än uppväxtorten.

4

Den direkta effekten av en satsning

på högskoleutbildning, som är viktig för individerna och nödvändig för den regionala tillväxten, har blivit en ökad befolkningstillväxt i de större städer där högskolorna finns. De indirekta effekterna har också inneburit en ökad urbanisering. Många ungdomar utbildar sig till yrken som mest förekommer på större orter och många väljer att fortsätta att bo på orter med större befolkningsunderlag, ibland även i andra länder.

En historiskt ny situation växte således fram vad gällde bosättningsmönstrets viktigaste drivkraft. Tidigare bodde man nära arbetsplatserna som i sin tur var belägna vid naturtillgångar och noder i kommunikationsnätet. Arbetsutbudet styrde nettoflyttningen och bosättningsmönstrens långsamma förändring. I dag väljer vi friare bosättning efter bostadsortens livsstil. Sedan får arbetsplatserna förläggas till de orter där det finns tillgång till arbetskraft. Vissa bostadsorters vardagsmiljö och livsstil lockar inflyttare mer än andra, vilket i sin tur ökar just dessa orters attraktivitet för många växande näringar i behov av arbetskraft.

En annan självständig faktor, som väsentligt påverkat befolkningsmönstret i sen tid, är förstås näringslivets omstrukturering. Fram till mitten av 1990-talet har således befolkningsförändringarna skett i en förhållandevis långsam takt, men följt en stabil trend. I storstäder, universitetsorter samt i flertalet regionala centra har befolkningen vuxit, medan antalet invånare i många traditionella industriregioner och befolkningsmässigt små regioner successivt har minskat.

Under senare delen av 1990-talet har emellertid den regionalt ojämna befolkningsutvecklingen förstärkts. Nytt för denna period är att vi sett en befolkningsminskning i nästan alla svenska regioner. Befolkningsminskningen har jämfört med tidigare år varit förhållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar inte längre är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden.

Figur 2.1. visar befolkningsutvecklingen i Sveriges kommuner 1999, inom en fyramilsradie från kommuncentrum, och är representativ för utvecklingen under andra halvan av 1990-talet. I endast två kommuner (inklusive omland) med under 100 000 invånare ökade befolkningen. I alla andra kommuner med färre invånare, även de med låg arbetslöshet och stark ekonomisk tillväxt som t.ex. Gnosjö, minskade befolkningen.

4

SOU 1984:1, s 167.

Figur 2.1: Befolkningsförändringar i Sveriges kommuner 1999 relaterade till befolkningsunderlaget inom 4 mil

Anm. Ringarna är proportionella till kommunens befolkningsstorlek. Källa: Holm, E, Umeå Universitet.

2.2. Den regionala befolkningsutvecklingens komponenter

Förändringar i en regions befolkningsstorlek bestäms av flera olika komponenter. Den naturliga befolkningstillväxten bestäms av skillnaden mellan antal födda och antal döda under en period. Till detta kommer flyttningsnettot, dvs. skillnaden mellan in- och utflyttning. Flyttningsströmmarna kan i sin tur delas in i inrikes och utrikes omflyttning.

Folkökning 1999 relativt kommunens

befolkningsunderlag inom 4 mil

(cirkelytor proportionella mot kommunbefolkningen)

%befökn.= 1,16logbef4mil - 6,48

R

2

= 0,4346

-3,5

-3 -2,5

-2 -1,5

-1 -0,5

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

3

4

5

6

7

1.000 10.000 100.000 1.000.000

Befolkning inom 4 mil (log)

Procent folkökning

Norrtälje

Strömstad

Värmdö

Ekerö

Salem

Botkyrka

Kungsbacka

Örebro Uppsala

Umeå

Norrköping

Sundsvall

Solna Lidingö Järfälla

Skellefteå

Sandviken

Västervik

Munkfors

Jokkmokk

Gällivare

Hultsfred

Kiruna

Luleå

Östersund

Gnosjö

Sollefteå

Kramfors

Linköping

Stockholm

Malmö

Göteborg

Täby

Högsby

Malå

Vingåker

Huddinge

Sundbyberg

Perstorp Hallstahammar

Klippan

Svalöv

Arvidsjaur Åsele

Vindeln

Övertorneå

Norsjö

Berg

Ockelbo

Betraktat på detta sätt ser vi att en rad faktorer bidrar till att förklara den regionala befolkningsutvecklingen under 1990-talet.

Under 1990-talets första år hade Sverige de högsta födelsetalen i Europa. Denna ”baby-boom” avlöstes under andra halvan av årtiondet av en period med historiskt mycket låga födelsetal. För riket som helhet medförde detta under första halvan av 1990-talet ett positivt födelsenetto på sammanlagt knappt 130 000 personer, medan födelseöverskottet under andra halvan i stort sett var noll. Under decenniets tre sista år översteg t.o.m. antalet döda antalet födda. En sådan situation, med naturlig folkminskning i landet som helhet, har Sverige inte upplevt sedan 1809.

Figur 2.2: Födelse- respektive invandringsöverskott i Sverige 1990– 1999

Källa: SCB

Under 1990-talets första år hade större delen av landet ett födelseöverskott, med några få undantag såsom delar av Västernorrland, Härjedalen och flertalet regioner i Bergslagen, vilka hade mindre underskott. I första hand var födelsetalen negativa i de minsta arbetsmarknadsregionerna, medan de större regionerna hade födelseöverskott. Under 1990talets senare del har större delen av landet i stället haft ett födelseunderskott.

-20000 -10000

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000

1990 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Invandringsöverskott

Födelseöverskott

Figur 2.3: Födelseöverskott per lokal arbetsmarknad 1990–1994 och 1995–1999

Källa: SCB

En förklaring till nedgången under slutet av decenniet är de låga fertilitetstalen, som sjönk till cirka 1,5 barn per kvinna. En fråga är givetvis om Sverige generellt håller på att anpassa sig till de låga nivåer som sedan länge är etablerade i t.ex. många sydeuropeiska länder. Erfarenheter från 1900-talets fertilitetsförändringar säger dock att tillfälliga nedgångar från det långsiktiga genomsnittet (1,9 barn/kvinna) brukar följas av en motsvarande uppgång. En orsak till nedgången är att unga människor under en period väljer att skjuta upp barnafödandet. Det skulle mycket väl kunna innebära att vi inom några år ånyo får en ”baby-boom”.

De regionala skillnaderna i fertilitetstal som tidigare funnits har minskat över åren och i dag är fertilitetstalen förhållandevis lika över hela landet. De regionala skillnaderna i födelsenetto speglar därför i första hand skillnader i befolkningens ålderssammansättning. Med andra

1990-1994

40 - 83 % 0 - 40 % -40 - 0 % -72 - -40 %

1995-1999

40 - 77 % 0 - 40 % -70 - 0 % -140 - -70 %

ord, kvinnor i olika delar av landet föder ungefär lika många barn, men antalet kvinnor i barnafödande ålder varierar mellan regioner.

När det gäller befolkningsutvecklingen i olika typer av bebyggelsestrukturer, så har glesbygdsområden samt mindre och medelstora tätorter totalt haft en minskande befolkning under 1990- talet, medan den tätortsnära landsbygden, skärgården och de större tätorterna har haft ökande befolkningstal.

Tabell 2.1: Befolkning 1998 och befolkningsförändringar 1990–1998 efter bebyggelsestruktur, i procent

Befolkningsförändring Andel män/kvinnor Andelar av

Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor riket

Glesbygden -6,2 -4,7 -5,5 51,5 48,5 2.2

Tätortsnära landsbygd

0,1

0,9

0,5

51,2 48,8 22,5

Tätorter

4,4

3,9

4,1

48,8 51,2 75,3

Källa: Glesbygdsverket

Anm: Tätorter är orter med > 3000 invånare. Tätortsnära landsbygd är boendeområden med 5–45 minuters restid till tätort. Glesbygd är boendeområden med över 45 minuters restid till tätort.

Skillnaden mellan olika arbetsmarknader är dock stor vad gäller hur det lokala nytillskottet i bebyggelse utvecklats. Av figur 2.4 framgår exempelvis att flera lokala arbetsmarknadsregioner (t.ex. i Mälardalen, Bergslagen, Västra Götaland och vissa regioner i norra Sverige) haft den mest gynnsamma befolkningsutvecklingen i områden utanför tätorterna.

Figur 2.4: Befolkningsutveckling i tätorter och i tätortsnära landsbygder arbetsmarknadsregion 1990–1998

Källa: Glesbygdsverket

Tätortsnära landsbygd

Ökning Ingen förändring Minskning

Tätorter

Ökning Ingen förändring Minskning

Figur 2.5: Befolkningsutveckling i glesbygder och i gles- och landsbygder relativt tätorter per arbetsmarknadsregion 1990–1998

Källa: Glesbygdsverket

En annan viktig faktor som förstärkte befolkningstillväxten under första halvan av årtiondet var den omfattande invandringen till Sverige. Praktiskt taget alla delar av landet tog emot flyttningar från olika krigsområden. Totalt stod det positiva nettot för utrikes flyttningar för mer än halva befolkningsökningen i Sverige under denna period. Det minskade nettot för flyttningar till och från Sverige medförde tillsammans med födelsetalens nedgång att landet totalt sett fick en stagnerande befolkningsutveckling under andra halvan av 1990-talet. Den invandrade befolkningens fördelning i landet är numera tämligen koncentrerad till de större stadsregionerna. Av alla som i dag bor i stockholmsregionen

Glesbygder

Ökning Ingen förändring Minskning

Gles- och landsbygder relativt tä torter

Ökning Ingen förä ndring Minskning

är närmare var tredje person antingen född i utlandet eller har minst en förälder som är född i utlandet.

Figur 2.6: Andel utrikes inflyttare av den totala inflyttningen per arbetsmarknadsregion 1990–1994 och 1995–1999

Källa: SCB

Även om flyttningar långt ifrån är den enda och viktigaste faktorn bakom den regionala befolkningsutvecklingen under 1990-talet, riktas i det följande intresset mot migrationen inom Sverige. I fokus står frågor som: hur omfattande är flyttningen mellan svenska regioner och har den ökat eller minskat under senare årtionden? Hur samspelar mellanregionala flyttningar med arbetsmarknadsrörlighet? Vilka flyttar varifrån, vart och varför, och varför stannar de flesta? Är flyttningar ett problem, och i så fall för vem?

1990-1994

30-50 % 20-30 % 10-20 % 7-10 %

1995-1999

30-42 % 20-30 % 10-20 % 3-10 %

2.3. Om brutto- och nettoflyttningar: ökad rörlighet på 1990-talet

Befolkningsstatistiker, geografer och demografer har under årtionden utforskat flyttningarnas mönster, orsaker och effekter. Den bild som de presenterar är genomgående väsentligt mer nyanserad än den ”flyttlassdebatt” som präglar den massmediala rapporteringen om rörlighet. Helt grundläggande i detta sammanhang är att skilja på den samlade rörligheten, vad som brukar kallas bruttoflyttningen, å ena sidan, och skillnaden mellan in- och utflyttningen i en region, nettoflyttningen, å andra sidan. Det är i allmänhet nettoflyttningen som står i fokus för den regionalpolitiska debatten, trots att diskussionen om föroch nackdelar med ökad rörlighet rimligtvis borde gälla bruttorörligheten.

Det finns också ett starkt samband mellan in- och utflyttning. Regioner med en hög andel utflyttare har samtidigt en hög andel inflyttare och tvärtom. För flertalet arbetsmarknader är således in- och utflyttningen lika stora. Det innebär också att förhållandevis marginella nettoförändringar kan vara resultatet av mycket omfattande bruttoströmmar, liksom att små bruttoförändringar kan resultera i betydande nettoförändringar.

Figur 2.7: In- respektive utflyttning till och från lokala arbetsmarknader 1999, i andelar av befolkningen 1999

Källa: Egna beräkningar grundade på SCB:s statistik

0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 7,0% 8,0%

0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0%

Inflyttning

Utflyttning

Under 1970- och 1980-talet var det normalt så att perioder av negativa flyttningsnetton i s.k. utflyttningsområden i första hand orsakades av en minskande inflyttning, medan den årliga utflyttningen från dessa områden var förhållandevis konstant.

Långtidstrenden i Sverige sedan 1960-talet har varit minskad rörlighet. Den andel av befolkningen som flyttat mellan regioner (brutto) har trendmässigt minskat (se figur 2.8). Under ”flyttlassepokens” höjdpunkt, 1970, flyttade nästan tre procent av alla svenskar årligen över en länsgräns. Under 1970- och 1980-talet låg den årliga noteringen för det mesta i trakten av två procent. Under 1990-talet bröts emellertid denna sjunkande trend. Detta gällde såväl de långväga flyttningarna över länsgräns, som de kortväga mellan lokala arbetsmarknader och mellan kommuner. Minskningen har avstannat och tendensen är snarast en måttlig ökning av den samlade rörligheten.

1990-talet var också ett årtionde som avvek från det normala mönstret med avseende på flyttningarnas beroende av arbetsmarknadens förändringar. Det normala sambandet har varit att ”goda tider” inneburit hög geografisk omflyttning och ”dåliga tider” lägre rörlighet. Under 1990-talet har dock bruttorörligheten ökat något trots en kraftigt minskad sysselsättning. Arbetslösheten i Sverige, och i de flesta svenska regioner, hamnade under årtiondet på sin högsta nivå sedan 1930-talet.

Figur 2.8: Långväga flyttningar i Sverige 1961–1997 (flyttningar över länsgräns), i antal flyttare per tusen invånare

Källa: Rapport 1, ”Lokala arbetsmarknader i konkurrens”

0 5 10 15 20 25 30

1961 196

4

1967 1970 197

3

1976 1979 1982 198

5

1988 1991 199

4

1997

Vad beror den, om än måttliga, ökningen av rörligheten under 1990talet på? Vilka är de nya flyttarna? Den ökade interna migrationen i Sverige under 1990-talet har delvis varit ett resultat av en ökad omflyttning av invandrare. Flyktingmottagningen i början av 1990-talet innebar att nyanlända flyktinginvandrare placerades ut i de flesta svenska kommuner, varefter många flyttade vidare inom Sverige, ofta i riktning mot storstadsområdena. Detta kan emellertid endast förklara en del av ökningen. En annan och mera betydande orsak, som indirekt naturligtvis har samband med 1990-talets arbetsmarknadskris, är det ökade antalet studerande. Expansionen av den högre utbildningen har resulterat i en ökad geografisk rörlighet. Det är nämligen ungdomarna som står för hela uppgången i flyttningarna jämfört med tidigare perioder. Detta framgår exempelvis av figur 2.9, där de åldersspecifika flyttintensiteterna jämförs för 1970 och 1997, två år som båda kännetecknas av en hög geografisk rörlighet. Skillnaderna mellan 1970 och 1997 påverkas också av att det blivit allt vanligare att studenter skriver sig på studieorten. Det framgår klart att det är människor i åldrarna 19–26 år som har högre flyttintensitet 1997 jämfört med 1970. För alla andra åldersgrupper, där de arbetsmarknadsrelaterade flyttningarna kunde förväntas väga tyngre, råder det motsatta förhållandet. Här är rörligheten mindre i slutet av 1990-talet än tre decennier tidigare.

Figur 2.9: Åldersspecifika långväga flyttintensitet 1970 respektive 1997 (flyttningar över länsgräns)

Källa: Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens

0 2 4 6 8 10 12

1 4 8

12 16 20 24 28 32 36 40

44 48

Ålder

%

1997

1970

En av de mest omskrivna företeelserna under 1990-talet var vidare att endast ett mindre antal lokala arbetsmarknader hade inflyttningsöverskott, företrädesvis då i och omkring storstadsområden. Det är således inte längre endast de traditionella utflyttningsregionerna, Norrlands inland och Bergslagen, som har fått vidkännas en nettoutflyttning. Även regioner som tidigare har haft relativt balanserade bruttoströmmar fick under 1990-talet utflyttningsöverskott. Exempelvis hade drygt hälften av högskoleorterna en nettoutflyttning år 1999.

Av figur 2.10 framgår hur befolkningsutvecklingen 1990–1998 hade sett ut om vi inte hade haft någon inrikes omflyttning alls. Även i en sådan orealistisk situation skulle omkring hälften av alla arbetsmarknadsregioner ändå haft en stagnerande eller minskande befolkning. Detta kan jämföras med den faktiska befolkningsutvecklingen, som var stagnerande eller minskande i två tredjedelar av landets arbetsmarknadsregioner.

Till de arbetsmarknadsregioner där den inrikes omflyttningen bidragit mest till befolkningsminskningen hör Laxå, Hällefors, Gällivare, Markaryd, Kiruna, Hofors, Hagfors, Ludvika och Avesta.

Figur 2.10: Befolkningsutveckling per arbetsmarknadsregion, exklusive inrikes omflyttningar, och faktisk befolkningsutveckling per arbetsmarknadsregion 1990–1998

Källa: SCB

Glesbygdsverket har i en studie undersökt flyttmönster mellan tätorts-, landsbygds- och glesbygdsområden under 90-talet.

5

Även resultaten

från denna studie ger anledning att moderera den traditionella bilden av flyttmönstren.

Av studien framgår att 90 procent av alla flyttningar mellan tätorter, tätortsnära landsbygder och glesbygder sker lokalt och huvudsakligen mellan motsvarande områdestyper (se tabell 2.2).

5

Glesbygdsverket (2000): Utveckling i gles- och landsbygder, årsrapport 2000.

Faktisk utveckling

5 - 9 % 1 - 5 % 0 % -6 - -1 % -12 - -6 %

Exklusive inrikes omflyttning

2 - 5 % 1 - 2 % 0 % -2 - -1 % -5 - -2 %

Tabell 2.2 Flyttningar mellan områdestyper 1994–1998, i tusental personer

Till:

Från:

Glesbygd Tätortsnära

landsbygd

Tätort

Glesbygd

49

10

27

Tätortsnära landsbygd

9

447

422

Tätort

23

383

4 145

Källa: Glesbygdsverket

Exempelvis flyttade 45 000 personer från skogslänens inre delar under perioden 1994–1998, samtidigt som 33 000 flyttade till samma område. En majoritet av de som flyttade från skogslänens inre delar flyttade till skogslänens övriga delar, medan endast en fjärdedel flyttade till storstadsregioner. Av den totala inflyttningen till storstadsregionerna utgjorde inflyttningen från skogslänens inre delar 5 procent. Det direkta sambandet mellan glesbygdens befolkningsminskning och storstädernas befolkningstillväxt är med andra ord förhållandevis svagt. Flyttströmmarna ser till största delen annorlunda ut.

6

Som tidigare påpekats står ungdomarna för den övervägande delen av alla flyttningar och de svarar också för huvuddelen av storstädernas inflyttningsöverskott. När det däremot gäller åldrarna 30–64 år är situationen delvis den omvända. 1994–1998 hade såväl glesbygderna som tätortsnära landsbygdsområden sammantaget ett inflyttningsöverskott, medan tätorterna, exklusive storstäderna, totalt sett hade fler utflyttare än inflyttare.

I nästa avsnitt analyseras hur flyttningar mellan regioner är kopplade till rörlighet på arbetsmarknaden. Att de flesta i arbetsför ålder som flyttar mellan regioner också byter sysselsättning är självklart. Detta betyder dock, som vi skall se i senare avsnitt, inte nödvändigtvis att det nya arbetet eller de nya studierna är den enda eller primära orsaken till att en individ valde att flytta.

7

Icke desto mindre är det, ur ut-

redningens perspektiv, betydelsefullt att få en bild av hur geografisk rörlighet är relaterad till arbetsmarknadsrörlighet. I vilken utsträckning flyttar människor från arbetslöshet till arbete, från studier till arbete respektive från ett arbete till ett annat? Detta är exempel på frågor som belyses i det följande.

6

Ibid.

7

Se t.ex. SOU 1984:1, kap 7, Hushållsförändringar som förklaring till flyttningar.

2.4. Flyttningar och arbetskraftsrörlighet

I underlagsrapport 1

8

analyseras flyttmönster mellan olika arbetsmark-

nader under 1990-talet. Flyttarnas (16–64 år) förändrade arbetsmarknadsstatus före och efter flytt från ett år till ett annat har studerats. Flyttarnas karriärer (statusförändring) har sedan jämförts med motsvarande statusförändringar för dem som bott kvar (stannarna). Studien skiljer på fyra olika typer av status före och efter en flyttning:

  • sysselsatta,
  • studerande,
  • arbetslösa,
  • övriga, ej sysselsatta.

Totalt är såldes 4 x 4 olika kombinationer möjliga. Av tabell 2.3 framgår flyttarnas status före och efter flytt mellan olika arbetsmarknadsregioner 1991–96. Den grupp som flyttar från ett arbete till ett annat dominerar helt. Den därnäst största gruppen utgör de som flyttar från studier till studier. Totalt flyttar således 73 procent av alla flyttare till arbete eller studier. Av tabellen framgår också att man efter flytten vanligen behåller den status man hade före flytten. En mycket liten andel av alla flyttare flyttar från arbetslöshet till arbete (jämför 1960-talet).

Tabell 2.3: Flyttstatus före och efter flytt år 1991–1996, i andelar av det totala antalet flyttningar under perioden

Flytt till: Arbete Studier Arbetslöshet Ej syss. Summa

Flytt från: Arbete

33 %

5 %

4 %

2 %

44 %

Studier

8 % 20 %

1 %

1 %

30 %

Arbetslöshet 3 %

1 %

5 %

1 %

10 %

Ej sysselsatta 2 %

1 %

1 %

11 %

16 %

Summa

46 % 27 %

11 %

15 % 100 %

Källa: Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens

Det finns vissa markanta skillnader mellan första och andra halvan av 1990-talet. I början av 1990-talet dominerade i alla årskullar flyttning till arbete: 70 procent eller fler flyttade till ett arbete (därmed inte sagt att arbetsbytet alltid var motivet till flyttningen, jämför nedan). Mot slutet av 1990-talet har flyttingarna alltmer koncentrerats till lägre åld-

8

Rapport 1, Lokala arbetsmarknader i konkurrens.

rar. Av alla flyttare har andelen mellan 20 och 29 år ökat från 45 till 55 procent.

Vilka karriärmönster som är vanligast varierar mellan olika arbetsmarknader, men inte alltid som man förväntar. Andelen som flyttar till arbete varierar mellan drygt en tredjedel och knappt två tredjedelar mellan de olika LA-regionerna (1996). Av de som flyttade till Pajala, Haparanda, Överkalix, Övertorneå, Markaryd och Kalix var det jämförelsevis få som flyttade till ett arbete, medan det motsatta gällde dem som flyttade till andra små och glesa arbetsmarknader som Arjeplog, Älvdalen, Åre och Dorotea.

Omkring en fjärdedel av dem som flyttade till arbete saknade förvärvsarbete före flytten. Även inom denna inflyttargrupp är skillnaderna stora mellan olika arbetsmarknader.

Detsamma gäller de som flyttade som ett led i sin yrkeskarriär, dvs. från ett arbete till ett annat (den största gruppen flyttare). Det finns med andra ord ingen entydig bild av vilka typer av arbetsmarknader som ger möjligheter till nytt eller fortsatt arbete efter flytt. Större arbetsmarknader ligger vanligen nära genomsnittet för alla arbetsmarknader i hela landet, medan variationerna är betydligt större vad gäller mindre arbetsmarknader.

Även om de arbetslösa utgjorde en liten andel av alla flyttare så skiljde sig bilden mellan olika arbetsmarknader. För vissa arbetsmarknader var andelen arbetslösa av den totala inflyttningen omkring en fjärdedel under den studerade perioden. I dessa regioner svarade också de som var arbetslösa före en flyttning för en förhållandevis stor andel av den totala utflyttningen (ca 15 till 20 procent).

Figur 2.11: Andel av den totala inflyttningen per lokal arbetsmarknad som skedde till respektive från arbetslöshet, 1991–1996

Källa: SCB

Som hittills har framgått svarar ungdomars flyttningar för i stort sett hela ökningen av den totala mellanregionala rörligheten under 1990talet. Flyttningar till studier är den huvudsakliga förklaringen. Av den totala inflyttningen har andelen som flyttar till studier ökat från 12 till 28 procent mellan åren 1991 och 1996.

Andelen inflyttning till studier varierar dock kraftigt mellan olika arbetsmarknader. Framför allt svarar utbildningsinflyttningen för en stor andel i flertalet högskoleregioner. Bland orterna med stor andel finns emellertid också regioner utan någon mer omfattande högskoleutbildning, t.ex. Arvika och Övertorneå.

Till arbete

50 - 66 % 33 - 50 % 19 - 33 %

Från arbete

50 - 64 % 33 - 50 % 20 - 33 %

Figur 2.12: Andelen av den totala inflyttningen per lokal arbetsmarknad som sker till respektive från studier, 1991–1996

Källa: SCB

Den kraftiga utbyggnaden av antalet högskoleplatser under senare år är en viktig förklaring till den ökade omflyttningen men inte den enda. Andelen flyttare till exempelvis gymnasieutbildningar har också ökat betydligt. Således ökade andelen personer med grundskoleexamen som flyttade till studier, från 16 till 31 procent under perioden 1991–1996.

Vi har tidigare sett att flyttningsbenägenheten är som störst bland ungdomar, medan den i genomsnitt är lägre i andra åldersgrupper. I följande avsnitt skall vi se närmare på vilka som flyttar och inte samt på vad vi vet om motiven bakom individers beslut i dessa avseenden.

Till arbetslöshet

20 - 27 % 10 - 20 % 7 - 10 %

Från arbetslöshet

20 - % 10 - 20 % 5 - 10 %

2.5. Flytta eller stanna? Några resultat från en underlagsstudie

I underlagsrapport 2

9

redovisas en studie av hur ett beslut att flytta eller

stanna sammanhänger med olika personers sociala och ekonomiska situation, deras allmänna livsvärden och värdering av bostadsorten. Utgångspunkten är att samhällets behov av såväl rörlighet som stabilitet i befolkningen kan komma i konflikt med människors preferenser, grundläggande livsvärden och planerade livsprojekt. Varken önskan om stabila regionala befolkningsunderlag eller flexibel anpassning till den regionala arbetskraftsefterfrågan stämmer med nödvändighet med människors önskningar.

Genom en omfattande enkät undersöks hur flyttning och kvarboende stämmer med människors livsvärden, preferenser och med deras sociala och ekonomiska situation. Motiven bakom besluten att flytta eller stanna har kartlagts och relaterats till hur nöjda eller missnöjda flyttarna är med förhållandena på den nya bostadsorten. Resultaten är tämligen entydiga och förefaller vid någon eftertanke vara självklara. Icke desto mindre innebär de slutsatser som kan dras en utmaning för en del av den traditionella regionalpolitikens utgångspunkter.

Vilka flyttar, vilka stannar?

Undersökningen visar bl.a. att utbildning har betydelse för flyttningsbenägenheten. Högutbildade flyttar mer än lågutbildade. Benägenheten att flytta är avsevärt större för universitetsutbildade och den är särskilt stor för de som har lång universitetsutbildning. Detta gäller dock endast vissa typer av flyttningar, och exempelvis inte mellan glesbygdsregioner. Stannarna har lägre utbildningsnivå än flyttarna, och högst andel högskoleutbildade finner man, inte oväntat, bland dem som flyttat mellan olika tätorter.

Undersökningen visar, också i likhet med tidigare forskning, att sammanboende flyttar mindre än ensamstående och att detta gäller oavsett flera andra faktorer, t.ex. ålder. En förklaring till detta som getts i andra studier, är att det i hushåll där båda förvärvsarbetar kan vara svårt för medföljande partner att få ett acceptabelt arbete. Detta gäller inte minst när båda har en specialiserad utbildning och arbetsmarknaden begränsas till ett fåtal större orter.

Flyttarna skiljer sig också från stannarna genom sina annorlunda livsvärden. Stannare värderar trygghet och tradition, flyttare värderar

9

Rapport 2, Värdet av att flytta och att stanna.

omväxling och autonomi. Flyttarna är i högre grad öppna för förändring och de prioriterar värden som omväxling och autonomi. Stannarna eftersträvar i högre grad bevarande och stabilitet och prioriterar värden som trygghet och tradition. Flyttare och stannare skiljer sig också i genomsnitt åt när det gäller inställning till att flytta. Flyttare tycker i högre grad än stannare att det vore spännande att bo på en annan ort och att man skall flytta dit där arbete finns. Stannare anser i högre grad att människor skall ha möjlighet att bo kvar i sin hemtrakt. Undersökningen visar att de som trivs på hemorten, de som har sina nära vänner där och de som bott där länge, har svårare att tänka sig att flytta. De som stannar har i högre grad blivit ”insiders”, dvs. har investerat i ett lokalt humankapital och ett lokalt nätverk som skulle gå förlorat vid en flyttning. Priset för att flytta blir högre för dem och fördelarna av att stanna blir fler.

Flyttningens orsaker: tvång eller fri vilja?

De allra flesta som flyttat uppgav att de flyttade frivilligt och att det var lätt att fatta beslutet. De få personer som inte angav att de flyttat av fri vilja, och de som tyckte flyttbeslutet var svårt, hade i mindre omfattning kontakter med grannar, släkt och vänner på den nya bostadsorten.

Figur 2.13: Motiv till flyttning

Källa: Rapport 2, Värdet av att flytta och att stanna

Det vanligast angivna motivet till att flytta var miljöbyte. Att flytta till släkt, flytta ihop, flytta till annat boende samt byta miljö var motiv som uppgavs av sammanlagt 60 procent av de svarande. Endast en femtedel

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Fick arbete

Medföljande

Bytte

arbete

Annat

boende

Studier

Släkt

Byta miljö

Flytta ihop

Annat

Procent

uppgav att nytt arbete eller byte av arbete varit ett motiv bakom den senaste flyttningen. Studier angavs som ett motiv av ungefär lika många.

Flyttare och stannare: vilka trivs bäst?

En överväldigande majoritet av såväl flyttare som stannare angav att de var nöjda eller mycket nöjda med förhållandena på bostadsorten. Mycket få uttryckte ett missnöje, men i de fall man var mindre nöjd var det främst små möjligheter att byta eller få arbete och magert kulturutbud som orsakade missnöjet. Stannare var något mer nöjda med sin bostadsort än de som flyttat under de senaste två åren. Bland flyttarna var de som flyttat mellan tätbygder mer nöjda än övriga flyttargrupper. De flesta som flyttat i vuxen ålder menade ändå att det på det hela taget hade blivit bättre, och ju längre sedan man hade flyttat desto bättre tyckte man att det hade blivit. Särskilt boendesituationen ansåg man hade blivit bättre.

Personer mellan 18 och 24 år var genomgående mindre nöjda med hemorten, i synnerhet med boendesituationen och möjligheterna till fritidsaktiviteter. Man var mer nöjd med studiemöjligheter och serviceutbud.

Kvinnor var mer nöjda med sin hemort än vad män var. Det var egentligen bara de begränsade möjligheterna att byta eller få arbete som kvinnor var mer missnöjda med. Likaså var sammanboende personer mer nöjda med sin hemort, framför allt med boendesituationen och miljön. Personer med barn var i genomsnitt mindre nöjda med sin hemort än andra.

Det fanns en signifikant skillnad i hur nöjd man var mellan dem som hade ett arbete och dem som var arbetslösa. Förvärvsarbetande var mer nöjda. Ändå var viljan hos de arbetslösa att flytta från sin bostadskommun normalt lägre än hos de förvärvsarbetande. Endast på mellanstora orter var arbetssökande mer nöjda än förvärvsarbetande.

I undersökningen ingick frågor om hur nöjd man var med olika specifika förhållanden på hemorten. I genomsnitt var de svarande mest nöjda med sin boendesituation, sina fritidsmöjligheter, sin nuvarande arbetssituation och med miljön. Mindre nöjd var man i genomsnitt med kulturutbud, studiemöjligheter och serviceutbud. Inte heller det sociala livet var människor särskilt nöjda med.

Flyttare och stannare var nöjda med olika saker på bostadsorten. Flyttarna var generellt mindre nöjda än stannarna med det sociala livet, den egna boendesituationen, möjligheterna till fritidsaktiviteter och serviceutbudet. Dessa kvaliteter kan ses som sådana man bygger upp

med tiden på en bostadsort. De som flyttat till glesbygd var mer nöjda med den egna boendesituationen och miljön än de som flyttat till tätbygd. Det fanns också skillnader mellan stannare. Stannare i tätbygd var mer nöjda med möjligheterna till egna studier och till att få eller byta arbete. Gruppen stannare var mer nöjda med sin bostadsort än flyttare. Detta tolkar forskarna som att man har fördelar av att ha bott en längre tid på en ort (lokala insider-fördelar).

I samtliga typer av bostadsorter och bostadsområden uttryckte en stor majoritet att de var nöjda med förhållandena på bostadsorten. Tydligast var detta bland dem som vid tiden för undersökningen bodde centralt i storstäder och mellanstora städer. Något mindre nöjd var man i mindre städer och tätorter. Det som värderades högst av de boende i storstädernas centrala områden var service- och kulturutbud, men man var även mer nöjd än övriga med det sociala livet samt möjligheterna till studier eller att byta/få ett arbete. Boende i små tätorter och på landsbygd var däremot mer nöjda med miljö och boendesituation.

Sammanfattningsvis var således en mycket stor majoritet nöjda med den plats där de bodde eller dit de flyttat. Mycket få var missnöjda. Undersökningsresultaten visade också att flyttningar i dag, i jämförelse med på 1960-talet, i en mycket liten omfattning upplevs som ett resultat av tvingande omständigheter.

2.6. Utvecklingen fram till år 2010

I SBC:s senaste prognos

10

över Sveriges folkmängd räknar man med att

befolkningen kommer att öka med knappt 200 000 personer fram till år 2010. Motsvarande siffra för 1990-talet var 330 000 personer. Fram till år 2030 förväntas folkmängden öka från dagens 8,9 miljoner invånare till 9,4 miljoner. Av hela ökningen på 500 000 personer, är 100 000 resultatet av ett födelseöverskott, som förutsätter att födelsetalet ökar från dagens låga nivå på 1,5 barn per kvinna till 1,8. Återstoden, 400 000 personer, beror på att man antagit att nettoinvandringen kommer att minska från den under de senaste 20 åren genomsnittliga nivån på 18 000 personer per år, till omkring 15 000. I likhet med hur det varit under de senaste femtio åren, så förväntas alltså folkmängden i Sverige även i fortsättningen att öka, främst till följd av ett invandringsöverskott.

Dessa förutsättningar har legat till grund för Regionalpolitiska utredningens bedömning av den framtida regionala befolkningsutvecklingen.

10

Juni 2000.

I rapport 19 redovisas vilka konsekvenser SCB:s befolkningsprognos kan förväntas medföra för befolkningsutvecklingen i olika lokala arbetsmarknader. För en beräkning av den regionala befolkningsutvecklingen fordras emellertid även en bedömning av hur flyttmönstren kan komma att se ut i framtiden. I detta sammanhang har konsekvenserna av ett antal olika alternativ beräknats. Dessa grundar sig på de flyttmönster som funnits under olika perioder under 1980- och 1990talet. I ett ytterligare alternativ har hänsyn tagits till att flyttmönstren även påverkas av hur långt avstånd det är mellan olika regioner och av hur stor folkmängd dessa har (alternativ A–E i tabell 2.4). Därutöver har de befolkningsmässiga konsekvenserna beräknats under förutsättning att ingen flyttning sker över huvud taget (alternativ E i tabell 2.4) respektive under förutsättning att flyttning sker i en motsvarande omfattning och med samma mönster som i dag, men med lika stor in- som utflyttning på samtliga lokala arbetsmarknader (alternativ F i tabell 2.4). De två senare alternativen illustrerar således vilka konsekvenser dagens regionala skillnader i åldersstruktur har för den framtida befolkningsutvecklingen.

Tabell 2.4: Folkmängd per regionfamilj 1990, 1999 och 2010 enligt sex olika beräkningsalterntiv (i tusental personer)

1990 1999 2010 2010 2010 2010 2010 2010

Alt A Alt B Alt C Alt D Alt E Alt F

Stockholm

1684 1850 2010 2148 2027 1994 1887 1910

Malmö

835 896 967 976 960 956 906 914

Göteborg

616 663 712 725 713 700 662 668

Högskoleregioner 1537 1606 1664 1621 1658 1662 1606 1601 Regionala centra 1547 1554 1542 1493 1534 1545 1537 1533 Större industriregioner 601 589 557 556 561 570 581 574 Större tjänsteregioner 669 667 650 629 648 652 658 652 Små industriregioner 668 630 572 550 574 588 614 605 Små tjänsteregioner 434 407 373 348 371 379 394 388 Riket 8591 8861 9047 9047 9047 9047 8846 8845

Anm. I alternativ A har en s.k. gravitationsmodell använts, vilket innebär att flyttningar beräknats på basis av avstånd mellan regionerna samt respektive regions storlek. Alternativ B, C och D är baserade på observerade flyttmönster 1997–1999, 1985–1989 och 1985–1999. Alternativ E förutsätter att inga flyttningar mellan regioner äger rum. Alternativ F förutsätter att flyttningsnettot för samtliga arbetsmarknadsregioner är 0, men att flyttningarnas omfattning och mönster i övrigt motsvarar dagens.

Källa: Rapport 19.

Oavsett antaganden och beräkningsmodell så innebär samtliga alternativ en fortsatt befolkningsökning i de tre storstäderna, samt på ytterli-

gare mellan 3–22 lokala arbetsmarknader. Samtidigt minskar folkmängden, beroende på beräkningsalternativ, i minst 78 av landets 109 lokala arbetsmarknader.

Enligt de mer realistiska alternativen (A–E) ökar befolkningen i Stockholmsregionen med mellan 9 och 16 procent, i Göteborgsregionen med 7 procent och i Malmöregionen med 9 procent under perioden. Ökningen för dessa regioner beräknas bli något starkare än under de senaste 10 åren. I vissa lokala arbetsmarknader leder dessa alternativ till en befolkningsminskning på omkring 30 procent i det mest extrema fallet. Det är då frågan om lokala arbetsmarknader som har ovanligt få kvinnor i barnafödande åldrar, ovanligt många äldre pensionärer, liten inflyttning av barnfamiljer och praktiskt taget ingen inflyttning från andra länder. Figur 2.21 visar beräknade befolkningsförändringar för samtliga lokala arbetsmarknader fram till år 2010. Alternativ C kan betraktas som ett medelalternativ.

Även utan befolkningsomflyttningar skulle storstadsregionerna få en folkökning motsvarande cirka 2 procent under de närmaste tio åren. Därutöver är det endast i Gnosjö, Umeå, Kiruna, Gislaved och Uppsala som befolkningen skulle öka om inga flyttningar ägde rum. I övriga delar av landet medför detta beräkningsalternativ att befolkningen minskar med 1–2 procent i flertalet arbetsmarknadsregioner. På vissa lokala arbetsmarknader, i första hand Munkfors, Dorotea, Hällefors och Överkalix, är motsvarande minskning större – mellan 7 och 9 procent (se figur 2.14 alt. E).

Figur 2.14: Befolkningsförändringar fram till år 2010 enligt alternativ C och E

Källa: Rapport 19

2.6.1. Utvecklingen på längre sikt

I rapport 19 görs också en trendframskrivning av utvecklingen fram till år 2030. Resultatet av beräkningarna ter sig mer dramatiskt än utvecklingen fram till år 2010. En viktig förklaring är att åldersstrukturen inte kommer att förändras nämnvärt under de närmaste tio åren. Under tiden därefter kommer emellertid andelen äldre att öka kraftigt, och fram till år 2030 beräknas andelen människor i förvärvsaktiv ålder sjunka från dagens 58,5 procent till 55 procent. Som en konsekvens av denna trendframskrivning kommer också de regionala skillnaderna i detta avseende att öka. Försörjningskvoten varierar i dag med drygt 11 procentenheter mellan olika lokala arbetsmarknader. Utvecklingen fram till år 2030 enligt alternativ C innebär att skillnaden mellan de arbets-

Alternativ C

106 - 110 101 - 106 100 90 - 99 76 - 90

Alternativ E

102 - 103 101 - 102 100 97 - 99 91 - 97

marknadsregioner som har högst respektive lägst försörjningskvot ökar till mer än 20 procentenheter (se tabell 2.5).

Tabell 2.5: Andelen 20–64-åringar år 1999, 2010 och 2030 enligt alternativ C

Lägst 1999 Andel Högst 1999 Andel

Dorotea

50,3

Stockholm

61,8

Sorsele

50,4

Umeå

60,5

Åsele

50,6

Uppsala

60,0

Övertorneå

51,4

Göteborg

59,9

Pajala

52,0

Luleå

59,7

Torsby

52,5

Kiruna

59,6

Vilhelmina

52,5

Sundsvall

59,5

Sävsjö

52,5

Karlstad

59,2

Ånge

52,6

Malmö

59,2

Strömsund

52,6

Västerås

58,9

Lägst 2010 Andel Högst 2010 Andel Åsele 49,6 Stockholm 61,2

Pajala

49,8

Umeå

60,6

Övertorneå

50,7

Uppsala

60,4

Sorsele

50,9

Göteborg

59,9

Storuman

51,4

Malmö

58,9

Dorotea

51,5

Luleå

58,7

Hällefors

51,8

Karlstad

58,7

Strömsund

51,9

Linköping

58,5

Överkalix

52,0

Sundsvall

58,0

Arvidsjaur

52,1

Östersund

57,7

Lägst 2030 Andel Högst 2030 Andel Laxå 37,7 Stockholm 58,2 Gällivare 40,4 Umeå 57,5 Hällefors 40,5 Göteborg 56,9

Pajala

40,9

Uppsala

56,6

Storuman

42,6

Malmö

56,1

Åsele

43,0

Linköping

55,4

Dorotea

43,3

Karlstad

55,1

Övertorneå

43,3

Jönköping

54,2

Strömsund

44,2

Halmstad

54,1

Hofors

44,2

Örebro

54,1

Källa: Rapport 19

I stort sett gemensamt för alla regioner är således att befolkningen kommer att åldras och att kostnaderna för framför allt äldreomsorg kommer att öka. Med dagens ambitions- och kostnadsnivå kommer de sammanlagda kostnaderna för primär- och landstingskommunala verksamheter att öka med 15–20 procent under den kommande 30-årsperioden, enbart som en konsekvens av demografiska förändringar.

Genom att skatteunderlaget som ges av befolkningen i förvärvsaktiv ålder, samtidigt minskar, kan samhällsekonomin komma att utsättas för betydande påfrestningar. Sett ur ett regionalt perspektiv, kommer ett antal regioner att få mycket höga kostnader för framför allt äldreomsorgen, som skall betalas av allt färre förvärvsaktiva.

En starkt åldrande befolkning, som anses eftersträvansvärt ur ett globalt perspektiv där det föds för många barn, kommer på sikt att bli ett problem för flertalet länder i Europa, särskilt i länder med låga offentliga pensioner och andra transfereringssystem.

2.7. Sammanfattande slutsatser

Flera av ovanstående resultat lämnar självklart utrymme för olika tolkningar. Två grundläggande slutsatser är dock svåra att väja för. Den första slutsatsen är att de beslut om att flytta, eller att stanna, som människor i dagens Sverige fattar, oftast upplevs som frivilliga. Det handlar om beslut som ganska väl passar in i livsprojekt och stämmer med livsvärden. I de flesta fall har människor hamnat på en ort som de känner sig nöjda med. Detta innebär inte att alla är nöjda, men de problem som man upplever är i de flesta fall inte kopplade till förhållanden på den ort där man bor eller den plats man flyttat till. De är oftast inte kopplade till felaktiga eller påtvingade val av bostadsort. Människor som bor i Sverige är i genomsnitt nöjda med sin bostadsort.

Liknande resultat har framkommit i en rad undersökningar under senare årtionden, det flesta dock ej så omfattande och väldokumenterade som den som här sammanställts. Icke desto mindre har uppfattningen att regionala befolkningsproblem orsakas av att olyckliga människor tvingas flytta från sin hembygd varit seglivad i den regionalpolitiska debatten. Veterligen finns ingen enda empirisk studie i Sverige som visar att någon betydande andel faktiska flyttare som på frågan om hur de upplevde sitt flyttbeslut, svarade att de flyttade trots att de hellre skulle ha stannat kvar. Om regionalpolitiskt tänkande i fortsättningen kunde ta avstamp i den slutsats som här dragits, blir förutsättningarna för politikutformningen avsevärt bättre.

En andra slutsats, har att göra med motiven till flyttningar. De flesta som flyttar gör det av skäl som inte är relaterade till arbetsmarknaden. Det är alltså inte, i genomsnitt, avsaknaden av ett arbete eller ens önskan om ett bättre arbete som gör att människor väljer att flytta. Det dominerande motivet är istället att människor vill byta miljö. I den studie som sammanfattas ovan anger sex flyttare av tio sådana motiv till sin flyttning. Det kan handla om att flytta till någon eller några som man vill vara nära släkt, vänner och partner eller i vissa fall att man vill flytta ifrån någon som man inte vill vara nära. Bara en av fem anger alltså arbetsmarknadsrelaterade motiv och bara en mindre del av dessa befann sig i situationen att man saknade arbete och flyttade för att få jobb, en av fem, flyttade för att studera.

Också detta resultat är konsistent med tidigare studier på området, och även i detta fall för vi alltså fram en slutsats som ifrågasätter en seglivad regionalpolitisk myt: att människor flyttar för att få arbete, och att fler arbetstillfällen i nettoutflyttningsregioner med automatik skulle undanröja det regionala avflyttningsproblemet.

Kan man av ovanstående dra slutsatsen att arbetsmarknaden inte har någon betydelse för den regionala utvecklingen? Nej, självklart inte! Det är emellertid uppenbart att de mellanregionala flyttningarna bara i en mycket begränsad utsträckning kan kopplas till situationen på den regionala arbetsmarknaden. Däremot har förhållanden på den regionala arbetsmarknaden stor betydelse genom det ömsesidiga beroende som finns mellan de som bor i regionen och näringslivet. Denna fråga tas upp till behandling i kapitel 3.

För flertalet lokala arbetsmarknader talar det mesta för att vi även framöver får räkna med en fortsatt befolkningsminskning. Detta mer eller minde oavsett hur flyttmönstren kan komma att förändras. I synnerhet på längre sikt, efter år 2010, ökar andelen äldre kraftigt samtidigt som andelen i förvärvsaktiv ålder sjunker. Denna utveckling, som riskerar att utsätta samhällsekonomin för betydande påfrestningar, är mer accentuerad i många mindre arbetsmarknadsregioner.

3. Regional sysselsättningsutveckling – lokala arbetsmarknaders funktion

I enlighet med vad som redan framgått så är den mellanregionala omflyttningen förhållandevis låg. Den något ökade totala omflyttningen under andra halvan av 1990-talet förändrar inte detta faktum. Trots den ökade mobiliteten så är det ett faktum att de flesta människor inte flyttar alls. Likaså har de flyttningar som är direkt orsakade av situationen på arbetsmarknaden har också fortsatt att minska.

Om arbetslösheten i en region ökar så leder detta endast till en marginellt ökad utflyttning. I huvudsak består den högre arbetslösheten. De skillnader i arbetslöshet som finns mellan olika regioner har därför ett mycket stabilt mönster. Tidigare antaganden om att arbetslösheten skulle jämnas ut mellan olika arbetsmarknader genom att arbetslösa i en region flyttar till arbete i en region med arbetskraftbrist har med andra ord en låg giltighet idag. Den flyttning som äger rum på grund av att arbetslösa får arbete i en annan region är, vilket framgick i föregående kapitel, av ringa omfattning.

Det är inte troligt att rörligheten på arbetsmarknaden kommer att öka dramatiskt under överskådlig tid. Också åtgärder som leder till en måttlig ökning av den geografiska rörligheten kan dock vara värdefulla i vissa sammanhang.

I vilken mån arbetslösheten kan minska i landets olika regioner beror i huvudsak på hur väl respektive lokal arbetsmarknad fungerar och på hur arbetsmarknadsregionens näringsliv utvecklas. För näringslivet gäller också det omvända, dvs. att vi inte kan förvänta oss att en brist på arbetskraft kan minskas i nämnvärd omfattning genom ökad inflyttning. Näringslivet i en region är i allt väsentligt beroende av den arbetskraft som finns i regionen för att klara sin rekrytering.

Ett enskilt företag kan givetvis omlokalisera hela eller delar av sin verksamhet erhålla ett större utbud på arbetskraft. Även detta sker dock i förhållandevis begränsad utsträckning, eftersom det även för företagen många gånger är förenat med betydande kostnader att flytta. Flertalet företag har ju genom åren investerat en stor del av sina resurser i den region de bedriver sin verksamhet i. Det gäller inte bara

investeringar i produktionsutrustning, fastigheter eller annan fysisk infrastruktur. Än viktigare är snarare de anställda man har i den region man redan befinner sig i och det nät av relationer man genom åren utvecklat i regionen till kunder, leverantörer, bankkontakter, myndigheter, osv.

Varken sysselsättnings- eller arbetskraftsbrist påverkas därför i någon större omfattning av att människor flyttar eller företag omlokaliserar sin verksamhet. Det är framför allt dynamiken inom en lokal arbetsmarknad som är avgörande för hur väl den utvecklas. I denna mening är all utveckling lokal.

Enligt utredningens sätt att se är det framför allt skillnader i dynamik mellan olika arbetsmarknadsregioner som måste vara utgångspunkten när det gäller utformningen av en framtida regional utvecklingspolitik. Att få till stånd väl fungerande lokala arbetsmarknader bör kunna ses som ett övergripande mål för en sådan politik.

3.1. Utvecklingen under de senaste decennierna

Under andra halvan av 1980-talet, när svensk ekonomi präglades av en mycket kraftig överhettning, ökade det totala antalet sysselsatta i hela landet med 3,4 procent, och den totala sysselsättningen nådde 1990 en rekordnivå med omkring 4,5 miljoner sysselsatta. Därmed minskade också arbetslösheten till en historiskt låg nivå på under 2 procent.

Sysselsättningen ökade mest i de större lokala arbetsmarknaderna, där ökningen varierade från 3 till drygt 4 procent under denna period. I flertalet mindre regioner, men även i ett antal större regioner i norra Sverige, var emellertid ökningen svagare. I totalt 30 av de minsta arbetsmarknaderna, företrädesvis i Norrlands inland samt Bergslagen, minskade sysselsättningen trots den generella ekonomiska expansionen.

Figur 3.1: Sysselsättningens utveckling per LA 1986–1990

Källa: SCB

Under 1990-talets första år följde en djup nedgång i svensk ekonomi. I landet som helhet minskade sysselsättningen med drygt 16 procent eller över en halv miljon personer, och arbetslösheten steg till över 8 procent. Under denna period minskade sysselsättningen på samtliga lokala arbetsmarknader. Arbetslösheten ökade bland både låg- och högutbildade kvinnor och män, men ungdomar drabbades extra hårt. En skillnad i förhållande till tidigare perioder var också att ökningen av arbetslösheten var förhållandevis jämnt fördelad över landet. Andelen

1986 - 1990

5 - 9 % 0 - 5 %

-9 - 0 %

sysselsatta av hela rikets arbetskraft minskade från 83 procent 1990 till som lägst 71 procent 1997.

I de arbetsmarknadsregioner som klarade sig bäst, t.ex. Stockholmsregionen, Umeå, Härnösand och Karlstad, kunde sysselsättningsminskningen begränsas till som mest 15 %. På närmare 30 lokala arbetsmarknader med mest ogynnsam utveckling, föll 20 % av sysselsättningen bort.

Figur 3.3: Sysselsättningens utveckling per LA 1990–1993 och arbetslöshetens procentuella utveckling per LA 1992–1995

Källa: SCB, egna beräkningar

Därefter och fram till 1997 bromsades nedgången upp. I Stockholmsregionen ökade sysselsättningen mest, med närmare 6 procent. I andra större regioner, t.ex. Göteborg, Umeå, Växjö och västra Småland, växte sysselsättningen med över 2 procent. På många mindre arbetsmarknader, framför allt i norra Sverige, men även i ett

Sysselsättning 1990-1993

-15 - -13 % -20 - -15 % -26- -20 %

Arbetslöshet 1992-1995

40 - 79 % 0 - 40 % -7 - 0 %

antal större arbetsmarknadsregioner i norra Sverige har dock sysselsättningen fortsatt att minska. På drygt 15 lokala arbetsmarknader minskade sysselsättningen med mer än 5 procent.

Sett över hela denna dramatiska period, med överhettning följd av recession och svag återhämtning, har många små regioner, i synnerhet i norra Sverige, klarat sig dåligt. Också i ett antal större regioner i norra Sverige har nedgången varit betydande. När sysselsättningen minskade med knappt 12 procent i landet som helhet, kunde nedgången begränsas till drygt 6 procent i Stockholmsregionen, medan nedgången på de små lokala arbetsmarknaderna i norra Sverige blev nära dubbelt så kraftig som riksgenomsnittet – närmare 22 procent. Det är också tydligt att skillnaderna i utveckling mellan olika lokala arbetsmarknader framför allt beror på skillnader i förmåga till återhämtning i uppgångsfaser av ekonomin. Recessionen 1990 till 1993 fick en jämförelsevis likartad omfattning i samtliga arbetsmarknadsregioner.

Tabell 3.1: Sysselsättningens utveckling på lokala arbetsmarknader 1986–1997, i procent per period

Lokala marknader i 1986–1990 1990–1993 1993–1997 1986–1997

Stockholm

3,0

-14,1

5,8

-6,4

Göteborg och Malmö

4,2

-16,4

3,3

-10,1

Universitets- och högskoleorter

4,1

-16,1

0,5

-12,2

Större regioner i södra Sverige

3,8

-16,5

0,3

-13,0

Mindre regioner i södra Sverige

2,0

-18,4

-0,2

-16,8

Större regioner i norra Sverige

1,2

-18,2

-2,2

-19,1

Mindre regioner i norra Sverige

0,1

-19,1

-3,4

-21,7

Hela landet

3,4

-16,2

1,7

-11,9

Källa: SCB, RAMS

Under 1998 har uppgången förstärkts och sysselsättningen ökat på samtliga lokala arbetsmarknader, så när som på två – Gullspång och Sunne.

Sysselsättningsstatistiken medger ännu inte att man med säkerhet kan följa utvecklingen under 1999. Genom att använda data från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) har en hygglig bild av utvecklingen

kunnat erhållas för större arbetsmarknader och större grupper av mindre lokala arbetsmarknader.

Tabell 3.2: Regional sysselsättningsutveckling 1997–1999

Lokala marknader i

Procent

Stockholm

6,3

Göteborg och Malmö

3,6

Universitets- och högskoleorter

2,8

Övriga stora regioner i södra Sverige

4,9

Övriga mindre regioner i södra Sverige

2,5

Övriga regioner i norra Sverige

0,5

Hela landet

3,7

Källa: SCB, Specialbearbetning av AKU

AKU-data tyder på att sysselsättningsökningen varit fortsatt starkast i Stockholmsregionen, men även förhållandevis kraftig i ett antal större arbetsmarknader i södra Sverige. I främst många mindre regioner i norra Sverige har återhämtningen även under 1990-talets sista år varit fortsatt svag. Det innebär också att det fortfarande finns stora skillnader även när det gäller andelen arbetslösa mellan olika delar av landet, vilket framgår av figur 3.4. I december 1999 var andelen arbetslösa som lägst i Gnosjö lokala arbetsmarknad och högst i Ånge och Hofors.

Figur 3.5: Sysselsättningens utveckling per LA 1993–1997 och arbetslöshetens procentuella utveckling per LA 1995–1999

Källa: SCB

Regeringens mål, där sysselsättningsgraden förutsätts vara minst 80 procent senast år 2004, kan med nuvarande tillväxttakt i ekonomin uppnås redan inom något år, när det gäller landet som helhet. Samtidigt kan vi konstatera att skillnaderna mellan olika delar av landet fortfarande är betydande.

Sysselsättning 1993-1997

5 - 10 % 0 - 5 % -14 - 0 %

Arbetslöshet 1995-1999

0 % -25 - -2 % -54 - -25 %

3.2. Lokala arbetsmarknader i dynamisk förändring

Få människor har i dag helt samma arbetsuppgifter som för bara tio år sedan. Kunskap, teknik, behov och efterfrågan förändras ständigt och därmed vårt sätt att organisera arbetet. En betydande del av dessa förändringar hanterar vi genom att skaffa oss ny kunskap och anpassa oss till en successivt förändrad arbetssituation eller genom att helt byta arbetsuppgifter inom den organisation där vi arbetar. En stor del av förändringsprocessen sker emellertid också genom att människor helt byter arbetsplats eller att existerande arbetsplatser försvinner och nya etableras.

3.2.1. Arbetskraftsefterfrågan

Bakom den historiskt kraftiga nettominskningen av antalet arbetstillfällen i Sverige under första halvan av 1990-talet, då sysselsättningen minskade med omkring 600 000 personer, döljer sig väsentligt större bruttoförändringar (tabell 3.3).

Tabell 3.3: Förändringar av antalet sysselsatta (i 1000-tal) i nyetablerade och expanderande respektive nedlagda och krympande arbetsställen

Period Nyetablerade arbetsställen

Expanderande arbetsställen

Nedlagda arbetsställen

Minskande Förändring

netto

1986–1989 +668

+1 272

-402

-1 151

+387

1990–1993 +529

+1 012

-497

-1 640

- 596

Förändring 1990– 1993/1986– 1989

-19 %

-20%

+20 %

+ 42

1994–1995 +230

+613

-233

-527

+83

Förändring 1994–1995 /1990–1993

-13 %

+21 %

- 6 %

-36 %

Anm. OBS! Förändringen mellan perioderna 1990–1993 och 1994–1995 är beräknad på två genomsnittliga år

under perioden 1990–1993. Källa: SCB

Även under denna djupa nedgång tillkom många nya jobb genom att nya arbetsställen etablerades och att existerande arbetsställen expanderade. Totalt tillkom under perioden 1 541 000 jobb, samtidigt som 2 137 000 jobb försvann. Netto innebar detta att den totala sysselsättningen minskade därmed med 597 000. Nedgången orsakades inte pri-

märt av att verksamheter försvann helt, utan framför allt av en i förhållande till andra halvan av 1980-talet, kraftigt minskad sysselsättning vid krympande arbetsställen.

På samma sätt skapades de nytillkommande arbetstillfällena under perioden under 1990-talets första del primärt av att det tillkom fler och försvann färre arbeten vid existerande arbetsställen. Däremot fortsatte antalet nytillkommande arbeten genom nyetableringar av arbetsställen att minska. Perioden som helhet (1986–1995) tillkom knappt var tredje nytt jobb inom ramen för en nyetablerad verksamhet, något mer i början och något mindre i slutet av perioden.

Tabellen illustrerar att det såväl under upp- som nedgångar i ekonomin ständigt pågår en långt mer omfattande omvandling av näringslivet än vad som är uppenbart om vi studerar den totala sysselsättningens nettoförändring. Det stora antalet arbetsplatser som etableras, läggs ned, växer eller krymper innebär att efterfrågan på arbetskraft i sin tur ständigt förändras.

Av figur 3.4 framgår motsvarande bild per regiontyp för 1996. Diagrammet visar bl.a. att bruttodynamiken, beräknad på förändringar i förhållande till den totala sysselsättningen, är högre i storstadsregionerna, medan nyetableringarna i bruksorterna är av en relativt sett mindre omfattning.

Figur 3.4: Förändringar av antalet anställda i nyetablerade och expanderande, respektive nedlagda och krympande, arbetsställen 1996 per regiontyp. (F-regioner)

Förklaring: 1: Stockholm; 2: Göteborg; 3: Malmö; 4: Regionala centra; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader; 7: Storindustriorter; 8: Små industriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruksorter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB

3.2.2. Arbetskraftsutbudet

Också när det gäller utbudet av arbetskraft är bruttodynamiken omfattande. Under ett år lämnar ca 10 % av arbetskraften yrkeslivet av olika anledningar, samtidigt som en motsvarande andel är nya på arbetsmarknaden. En stor del av de förvärvsarbetande (ca 10–15 %, 1996) byter också arbete under året.

Huvudsakligen äger denna process rum inom respektive lokal arbetsmarknad. Endast en mindre del av de nytillträdda på en arbetsmarknad utgörs av inflyttare.

Av figur 3.5 framgår hur avgångar och flöden av nytillträdda till arbetsmarknaden såg ut 1996 för olika regiontyper. Dessutom framgår hur stor andel av de förvärvsarbetande som bytt företag eller bransch under året. De regiontyper som har en relativt sett högre andel avgångar från arbetsmarknaden, har också en högre andel nytillträdda. I Stockholmsregionen är andelen arbetskraft som byter företag eller bransch nära nog den dubbla (17,8 %) i jämförelse med industriregionerna, som har lägst andelar (9,8 %)

Hur arbeten skapades och försvann 1996

-15 -10

-5

0 5 10 15

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

% expanderande

% nyetablerade

% krympande

% nedlagda

Figur 3.5: Tillträde, avgångar samt byte av företag och/eller bransch per regiontyp 1996, i andelar av total sysselsättning

Förklaring: 1: Stockholm; 2: Göteborg; 3: Malmö; 4: Regionala centrum; 5: Norra glesbygden; 6: Små och medelstora Lokala arbetsmarknader ; 7: Storindustriorter; 8: Små industriorter; 9: Landsbygdsdominerade orter; 10: Bruksorter Källa: Egna beräkningar grundade på uppgifter från SCB

Den största delen av nyrekryteringsbehovet beror således av de vakanser som uppstår när människor slutar ett arbete för att senare påbörja ett nytt.

För utredningens räkning har rekryteringar, avgångar och flöden av arbetskraft mellan olika branscher studerats.

1

För de allra flesta bran-

scher är sysselsättningsförändringar helt förknippade med de förändringar som äger rum till följd av lokal nyrekrytering till respektive från arbetsmarknaden samt byte av bransch på den lokala arbetsmarknaden. För några enstaka branscher spelar den mellanregionala flyttningen en viss roll. Det gäller exempelvis under några enstaka år på 1990-talet för de mest snabbväxande branscherna såsom läkemedelsindustri, ITtjänster samt sektorn högre utbildning. För växande branscher är ofta antalet branschbytare netto större än nyrekryteringen lokalt.

1

Rapport 1; Lokala arbetsmarknader i konkurrens

Förändringar på arbetsmarknaden 1996

-20.00%

0.00% 20.00% 40.00% 60.00% 80.00% 100.00% 120.00%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

avgående

Bytt företag el. bransch

Ej bytt företag el. bransch

Tillträdde

Av figur 3.6 framgår sysselsättningsförändringen under perioden 1991–1997 för samtliga studerade branscher uppdelad på hur stor del av förändringen som beror på byte mellan olika branscher, lokal nyrekrytering respektive avgång från samt flytt till arbetsmarknaden.

Figur 3.6: Sysselsättningsförändring 1991–1997 per bransch, uppdelad på branschbyten, lokal nyrekrytering, lokala avgångar samt flytt till och från den lokala arbetsmarknaden

Källa: Rapport 1 Lokala: arbetsmarknader i konkurrens

I vilken mån rekryteringen till en bransch sker genom lokal nyrekrytering eller lokala branschbyten varierar betydligt mellan olika år. Den geografiska omflyttningen vid avgångar respektive nyrekrytering varierar dock obetydligt. För samtliga år står de geografiska omflyttningarna för en närmast försumbar andel av såväl nyrekrytering till som avgångar från olika näringar. Trots vissa smärre variationer kan vi dra slutsatsen att strukturomvandlingen till allra största delen tar formen av en lokal arbetsmarknadsprocess.

En viktig skillnad är att en arbetsmarknad av Stockholms storlek i stort sett kan klara hela omvandlingsprocessen och rekryteringsbehovet på den lokala arbetsmarknaden. För en liten arbetsmarknad beror denna förändringsprocess i högre utsträckning på flyttningar mellan lokala arbetsmarknader. I synnerhet gäller detta mer kvalificerade yrken. Den mellanregionala rörligheten är högre för arbetskraft med mer kvalifice-

-5,00

- 5,00 10,00 15,00 20,00

Vård

Bygg

Råvarubaserad ind

Primära näringar

Post & telecom

Offentlig förvaltning

Förlag/grafisk

Energi

Kunskapsintensiv

Detaljhandel

Kultur och sport

Grund utb

Hotell och resturang

Transport

Elektro

Partihandel

Finans etc

Kapitalintensiv ind.

Högre utb

Läkemedel

IT

Netto branschbyte Netto lokal rek Netto flytt

rad utbildning och väsentligt lägre för lågutbildade. När det gäller såväl avgångar som rekryteringar svarar in och utflyttare för en större andel på de mindre arbetsmarknaderna än de stora. När det gäller lågutbildade är motsvarande andelar mycket små på samtliga typer av arbetsmarknader och på de större arbetsmarknaderna är de i det närmaste försumbara.

I takt med att kvalifikationskraven ökar så ökar också svårigheterna för en liten arbetsmarknad att klara en väl fungerande matchning mellan utbud och efterfrågan lokalt. Anpassningsprocessen måste i stället ske genom en högre andel in- respektive utflyttning av arbetskraft. Den anpassningsprocess som på motsvarande sätt äger rum på en stor arbetsmarknad i huvudsak inom den lokala arbetsmarknaden och är således mindre beroende av en ökad mellanregional rörlighet.

3.3. Varför utvecklas lokala arbetsmarknader olika?

Redan i utredningens delbetänkande kunde vi konstatera att skillnader i utveckling mellan olika arbetsmarknadsregioner knappast kan hänföras till en enskild faktor. Vilken utveckling en enskild arbetsmarknad får är tvärtom resultatet av ett komplext samspel mellan olika faktorer. Skillnader när det gäller hur olika lokala arbetsmarknader utvecklas måste förklaras med en kombination av å ena sidan strukurella förhållanden, som t.ex den lokala marknadens storlek, infrastrukturella förhållanden, det historiska beroendet av den näringslivsstruktur man redan har, etc, och å andra sidan mer svårfångade faktorer, som t.ex. näringslivsklimat, entreprenörskultur, m.m. Till den senare gruppen måste också rent slumpmässiga faktorer läggas, dvs. rätt personer råkade av en händelse råkade av en händelse träffas vid rätt tidpunkt. Historien är full av tillfälligheter, som efterhand visar sig få utvecklingen att ta en helt annan bana än vad en rent historisk framskrivning skulle ge vid handen.

Figur 3.7: Figur 3.7: Lokala arbetsmarknader med olika respektive likartade grundläggande produktionsförutsättningar

Anm. Diagrammet illustrerar att skillnader i utveckling mellan olika arbetsmarknadsregioner dels kan bero på skillnader i grundläggande produktionsförutsättningar, som t ex den lokala marknadens storlek, och dels mer dynamiska faktorer, som t ex skillnader i företagartraditioner, mm. De senare förklarar exempelvis varför utvecklingen skiljer sig åt mellan arbetsmarknadsregioner trots att de kan ha likartade grundläggande produktionsförutsättningar eller varför en lokal arbetsmarknad kan utvecklas mycket väl trots att de grundläggande produktionsförutsättningarna kan förfalla relativt sett svaga. Källa: Rapport 15

Det finns ett tydligt samband mellan arbetsmarknadens storlek och hur väl regionen utvecklats. Även om det vare sig är ett tillräckligt villkor för en positiv utveckling eller saknas goda exempel på motsatsen, så är det uppenbart att en större region har många fördelar framför en mindre. Marknadens storlek är i sig en utomordentligt gynnsam förutsättning. En viktig förklaring till detta är att en större marknad bland annat innebär att fler företag kan dela på gemensamma lokala resurser än vad som är möjligt på en mindre marknad. Alternativt skulle motsvarande resurser på en mindre marknad betinga ett högre pris. I en större region finns därmed också större förutsättningar för en ökad specialisering av såväl näringslivet som arbetskraften. Detta medför i sin tur en väsentligt större mångfald av näringar och kompetenser, vilket ytterligare gynnar ett dynamiskt samspel mellan alltmer avancerad

efterfrågan och utbud. Härigenom kan utvecklingen i en större region sägas bli mer självgenererande än vad som är möjligt i en mindre.

Detta framgår om man, med en detaljerad indelning av svensk ekonomi i 750 olika branscher, jämför olika lokala arbetsmarknader med varandra. I var och en av de tjugo minsta lokala arbetsmarknaderna finns i genomsnitt 60 branscher representerade. I takt med att den lokala marknadens storlek växer ökar också möjligheterna till en mer specialiserad och diversifierad sammansättning av näringslivet. I var och en av de tjugo största lokala arbetsmarknaderna uppgår antalet branscher i genomsnitt till omkring 400.

Figur 3.8: Sambandet mellan den lokala marknadens storlek och näringslivets specialisering

Källa: Rapport 5

Det innebär att de större lokala marknaderna ger plats åt hundratals branscher som inte får plats i små och glesa marknader, vilket i sin tur leder till grundläggande skillnader i tillväxtvillkor. I synnerhet många nya branscher är beroende av närhet till efterfrågan, och chansen att en sådan finns på en stor marknad är ofta större än på en liten.

Vid sidan om den lokala arbetsmarknadens storlek finns en andra rad förhållanden som kan förklara skillnader i utveckling. Traditionella förklaringar som brukar nämnas är framför allt skillnader i produktionskostnader, i synnerhet löner, respektive transportkostnader. Detta synsätt har också länge präglat regionalpolitiken, då syftet har varit att

Antal näringsgrenar Antal näringsgrenar

Tjänsteproducerande

Varuproducerande

400

200

10

1000

Befolkning i tusental

10 1000

Befolkning i tusental

kompensera företag i vissa delar av landet för s.k. naturliga kostnadsnackdelar genom t.ex. transportstödet.

Dagens strukturomvandling påverkas också i hög grad av ekonomins internationalisering. Lägre transportkostnader, IT-revolutionen och minskade handelshinder har förändrat det ekonomiska landskapet. Produktionsfaktorer (kapital, arbetskraft och kunskap) är inte längre på samma sätt knutna till geografin utan blir alltmer internationellt rörliga. Därmed utjämnas också pris- och kostnadsskillnader för olika produktionsfaktorer. Inte minst har IT-teknologin, och möjligheterna att sprida och utbyta information till låg kostnad, skapat marknader som i det närmaste kan ses som globala.

I takt med att fler geografiska marknader utvidgas, skapas förutsättningar för en ökad arbetsdelning och specialisering inom olika näringar. I en allt raskare takt omstruktureras därmed näringslivet, och företag, regioner och länder specialiserar sig på de områden där de har störst konkurrens- och utvecklingsmöjlighet. De unika fördelarna för länder, regioner eller enskilda orter består, åtminstone i välutvecklade ekonomier, i mindre utsträckning av lägre löner, modernare maskinpark eller tillgång till mer allmänt spridd kunskap. I stället är den ekonomiska framgången knuten till förmågan att ta till sig och snabbt omsätta kunskap i nya produkter och tjänster på den globala marknaden. Denna förmåga beror inte bara en tillräckligt hög formell utbildningsnivå, utan kanske än mer på den s.k. tysta kunskap som inte lätt låter sig spridas. Denna form av kunskap sprids snarare vidare genom de speciella traditioner och förhållningssätt som utvecklats i varje enskild organisation eller varje enskild plats i geografin.

En dynamisk lokal näringslivsmiljö kan knappast skapas av en enskild aktör eller institution. Utvecklingen beror framför allt på hur det ömsesidiga samspelet mellan olika aktörer fungerar. Däremot kan givetvis en enskild aktör agera mer eller mindre gynnsamt för att den unika miljön skall utvecklas.

Dagens syn på vad som skapar konkurrens- och utvecklingskraftiga företag, och vilken roll geografisk lokalisering spelar i sammanhanget, kan sammanfattas i fyra punkter:

  • Innovationsförmåga, kompetens och flexibilitet är viktigare än kostnadseffektivitet
  • Innovationer och lärande uppstår i samspel inom industriella system
  • Geografisk närhet är viktig i detta samspel
  • Lokala kunskaper är viktigare än råvaror

En modern syn på lokalisering och konkurrenskraft utgår alltså inte primärt från kostnadsfördelar, utan snarare från att företags långsiktiga

konkurrenskraft bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande.

Kostnadsfördelar kan självklart på kort sikt göra konkurrenssituationen för ett företag gynnsam, men långsiktigt är det förmågan att generera ny kunskap och omsätta den i successivt bättre produkter och effektivare processer som ger ett företag överlevnads- och utvecklingsförmåga. Begreppen kunskap, lärande och innovation skall då tolkas brett, och är inte alls begränsade till investeringar i FoU och utveckling av spjutspetsteknologi. Lärande och innovationer är avgörande också det som brukar betraktas som lågteknologisk verksamhet. Det är med andra ord lika viktigt för företagen i Gnosjö som för dem i Kista att vara innovativa i det sätt på vilket de hanterar sina vardagliga aktiviteter vad produktionens organisation, logistik, marknadsföring, försäljning och distribution, arbetskraftsrelationer och liknande.

3.4. Att förutsäga lokal sysselsättningsutveckling

En förutsättning för att kunna göra en prognos över den framtida sysselsättningsutvecklingen i landets regioner är att vi någorlunda väl kunna förklara variationerna i sysselsättningsutvecklingen i olika typer av arbetsmarknader.

Existerande prognosmodeller är behäftade med brister. Det gäller exempelvis de s.k. topdown modeller där utvecklingen, beroende på bransch, förutsätts vara likartad i alla regioner. Likaså äger, som vi tidigare kunnat visa, antagandet att arbetslösheten tenderar att jämnas ut mellan olika regioner begränsad giltighet. Orsakerna bakom de mellanregionala flyttmönstren är betydligt mer komplicerade än så.

Av delvis dessa skäl har exempelvis länsstyrelserna, endast undantagsvis bedrivit något prognosarbete sedan mitten av 1990- talet. Det arbete med att utveckla ett nytt analys- och prognossystem som pågår sedan några år tillbaka har heller inte varit operativt användbart för Regionalpolitiska utredningens syfte. Utredningen har därför initierat ett förhållandevis omfattande arbete med att utveckla en ny prognosmodell för den regionala befolknings- och sysselsättningsutvecklingen.

De teoretiska utgångspunkterna för sysselsättningsprognosen, som mycket kortfattat återges i avsnitt 3.5 och mer utförligt i underlagsrapport nr 3, är bl.a att strukturella förutsättningar, som den lokala arbetsmarknadens storlek eller lokala tillgång på kunskapskapital, har en grundläggande betydelse för sysselsättning och tillväxt. Därutöver måste faktorer vägas in i modellen, som kan kopplas till skillnader i

dynamik mellan olika regioner och som påverkar anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, men som inte fångas av skillnader i marknadens storlek eller olika tillgång på kunskapskapital.

Ovanstående lokalt bundna faktorer kan, i enlighet med den teoretiska genomgången, till stor del förväntas förklara skillnader i olika lokala arbetsmarknaders förmåga till en mer självgenererad, eller endogen, tillväxtförmåga. Hur tillväxt och sysselsättning utvecklas är därutöver också mer eller mindre starkt beroende av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden. Att regioner påverkas olika av den exogent givna ekonomiska utvecklingen beror på hur den lokala marknaden i olika avseenden är sammanlänkad med omgivningen, t.ex. genom att man har en större eller mindre koppling internationella respektive nationella marknader, eller är mer eller mindre beroende av den offentliga ekonomin. Hur en lokal arbetsmarknad är integrerad med olika delar av den omgivande ekonomin kan således variera.

Sammanfattningsvis borde sysselsättningsutvecklingen i en lokal arbetsmarknad kunna förklaras av dels endogena faktorer, där den lokala marknadens storlek, tillgång på kunskapskapital samt dynamiska förmåga utgör grundläggande förutsättningar, dels i vilken grad den lokala ekonomin påverkas av den omgivande ekonomins utveckling.

I den statistiska analysen har ett antal mått på de ingående komponenterna i en sådan modell testats. De mått som givit ett statistiskt signifikant resultat, ger vid handen att den lokala sysselsättningsförändringen till nästan 90 procent statiskt kan förklaras med befolkningens relativa storlek, antal utbildningsplatser vid högskolor och universitet, sysselsättningsgrad samt BNP och produktivitetsutveckling. De två senare faktorerna betraktas i modellen som exogent verkade, och de föregående således som endogent verkande.

I underlagsrapport 3 ges en mer utförlig beskrivning av analysens resultat. I synnerhet måttet på den lokala marknadens dynamiska egenskaper – sysselsättningsgraden – förtjänar i detta sammanhang en närmare förklaring.

I analysen har sysselsättningsgraden betraktats som ett mått på hur väl matchningen mellan utbud och efterfrågan på en lokal arbetsmarknad fungerar, dvs. den lokala arbetsmarknadens flexibilitet och anpassningsförmåga. En central fråga är emellertid i vilken utsträckning sysselsättningsgraden är lokalt betingad. De skillnader i sysselsättningsgrad som finns mellan olika arbetsmarknader uppvisar dock en mycket stor stabilitet över tiden. De lokala arbetsmarknader som relativt sett hade högst sysselsättningsgrad i mitten av 1980-talet hade det även i slutet av 1990-talet. Motsvarande stabilitet över tiden uppvisar de arbetsmarknadsregioner som hade en låg sysselsättningsgrad.

3.4.1. Modellresultat – arbetsmarknadsprognoser

Den statiska analysen visar att variationer i omgivningens tillväxt (exogen tillväxt) i olika grad påverkar den lokala arbetsmarknadens utveckling. Av fig 3.9 framgår vilka regioner som är mer respektive mindre påverkade av förändringar i omgivningens tillväxt (BNP).

Figur 3.9: Lokala arbetsmarknader med relativt högt BNP-beroende

Källa: Rapport 3

Till de arbetsmarknader som har ett särskilt starkt BNP-beroende hör Lysekil, Haparanda och Övertorneå, medan Linköping, Växjö, Österund, Karlstad och Stockholm i lägre grad reagerar på förändringar

BNP beroende

över median under median

i omgivningens tillväxt. Det finns dock inget utpräglat geografiskt mönster. Mer eller mindre omgivningskänsliga arbetsmarknader finns bland såväl stora som små regioner, i såväl söder som norr.

När det gäller förmågan till endogen, eller självgenererad tillväxt, så visar analysen att flertalet arbetsmarknadsregioner har en mycket svag eller ingen inbyggd förmåga att växa utan stark stimulans från en allmän (exogen) tillväxt i landet. Å andra sidan finns det ett 30- tal lokala arbetsmarknader med en betydande förmåga att självständigt generera tillväxt. I denna grupp ingår i första hand Gnosjö, Stockholm, Umeå, Härnösand, Växjö och Uppsala. Till denna grupp hör också flertalet övriga universitets- och högskoleregioner, t.ex. Linköping, Karlstad, Skövde, Kalmar, Gävle, Örebro, Halmstad Luleå. Slutligen ingår vissa mindre lokala arbetsmarknader, som t.ex. Älmhult, Vetlanda och Nässjö. En liten grupp arbetsmarknader har en relativt stark negativ självgenererad tillväxt, vilket är ett uttryck för att den lokala marknaden är liten samtidigt som arbetsmarknaden fungerar relativt dåligt, och för att det inte finns tillgång till högre utbildning.

3.5. Sysselsättningsutvecklingen fram till år 2010

Ovan redovisade modell för att förklara skillnader mellan olika lokala arbetsmarknaders sysselsättningsutveckling har legat till grund för en bedömning av utvecklingen fram till år 2010. Prognosen inbegriper två scenarier – ett låg- respektive högalternativ, där avsikten har varit att försöka precisera det intervall som med största sannolikhet ringar in den verkliga utvecklingen.

Båda alternativen bygger på en prognos av sysselsättningen i var och en av landets arbetsmarknader. På medellång sikt – fram till 2003/2004 – är skillnaderna mellan alternativen små, men på längre sikt växer gapet.

I det medellånga perspektivet sammanfaller lågscenariet mycket väl med Finansdepartementets basanalys av den totala sysselsättningen i riket. Högscenariet ger däremot omkring 30 000 fler sysselsatta år 2003 än vad Finansdepartementets baskalkyl visar. I detta scenario växer också sysselsättningen i det medellånga perspektivet på större delen av landets arbetsmarknader. På längre sikt – fram till 2010 – innebär emellertid högsscenariet att sysselsättningen minskar på ca 30 lokala arbetsmarknader. Motsvarande antal i lågscenariet är omrking 60 arbetsmarknader.

Prognosen bygger på följande gemensamma förutsättningar för de två scenarierna:

  • att samtliga lokala arbetsmarknaders geografiska utbredning består oförändrat fram till år 2010
  • att tillgången till utbildningsplatser vid högskolor och universitet ökar med 10 000 platser per år och med samma regionala fördelning som redovisas i budgetpropositionen för år 2000. Inga nya högskolor förutsätts samt tillkomma
  • att inga betydande geografiska skillnader i löne- eller produktivitetsutveckling förekommer

I lågscenriet antas dessutom

  • att relationen mellan de lokala arbetsmarknadernas sysselsättningsgrader består, vilket innebär att arbetsmarknadens förmåga att anpassa utbud och efterfrågan är samt oförändrad
  • att den nationella utvecklingen överensstämmer med Konjunkturinstitutets basalternativ för Långtidsutredningen, vilket förutsätter att BNP växer med i genomsnitt 2,2 procent per år fram till 2008, och därefter med 1,3 procent beroende på ett minskat arbetskraftsutbud, samt att produktiviteten, BNP per sysselsatt, växer med i genomsnitt 1,5 procent per år under perioden

I högscenariet antas i stället

  • att sysselsättningsgraderna i de arbetsmarknader som legat under genomsnittet för landet förbättras och närmar sig riksgenomsnittet, vilket bland annat innebär att matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden samt
  • att den nationella utvecklingen överensstämmer med Konjunkturinstitutets högalternativ för Långtidsutredningen, vilket förutsätter att BNP växer med 2,6 procent per år fram till 2008 och därefter med 2,2 procent per år, bl.a. till följd av ett ökat arbetskraftsdeltagande, samt att produktiviteten växer med i genomsnitt 1,8 procent per år under perioden

Totalt ökar sysselsättningen i låg- och högscenariet med 270 000 personer respektive 490 000 personer, vilket motsvarar en årlig ökning med 0,6 procent respektive 1,0 procent. I båda fallen är ökningen koncentrerad till början av perioden, eftersom den allmänna marknadstillväxten då förutsätts vara större. Skillnaderna mellan olika lokala arbetsmarknader är dock fortsatt betydande, vilket framgår av figur 3.10

Figur 3.10: Sysselsättningsutveckling 1999–2010 på lokala arbetsmarknader, låg- och högalternativ

Källa: Rapport 3

I lågalternativet ökar sysselsättningen på 46 lokala arbetsmarknader, medan motsvarande antal i högalternativet är 75. Dessa lokala arbetsmarknader omfattar dock huvuddelen av befolkningen, vilket framgår av tabell 3.4. I såväl låg- som högalternativet innebär utvecklingen att förhållandevis kraftiga sysselsättningsminskningar begränsas till lokala arbetsmarknader som tillsammans omfattar en förhållandevis liten andel av landets befolkning – mellan 2 och 9 procent.

Lågscenario

över 5 % 0 - 5 % -5 - 0 % under -5 %

Högscenario

över 5 % 0 - 5 % -5 - 0 % under -5 %

Tabell 3.4 Sysselsättningsutveckling per regiongrupp fram till år 2010

Regiongrupp

1999–2004

2004–2010

Låg Hög Låg Hög

Storstadsregioner 7,6 8,8 4,8 8,4 Universitets och högskoleregioner

5,0 6,3 1,5 5,4

Övriga större regioner

1,5 3,1 -3,6 1,0

Mindre regioner

0,9 2,3 -4,3

0

Källa: Rapport 3

Som framgår av tabell 3.4 innebär båda scenarierna att storstäderna får den snabbast växande sysselsättningen. I Stockholms lokala arbetsmarknad beror detta framför allt på endogena faktorer och en stark självgenererad tillväxt. Stockholm är samtidigt den arbetsmarknadsregion som är minst beroende av den nationella tillväxten. I Göteborg och Malmö utgör utvecklingen snarare en kombination av endogena och exogena faktorer.

Scenarierna ger också en tydlig bild av den betydelse utbyggnaden av universitet och högskolor har för en stor del av landets lokala arbetsmarknader. I såväl låg- som högscenariet beräknas 35 procent av hela landets sysselsättningsökning ske i denna grupp av arbetsmarknadsregioner.

Större regioner i norra och södra delarna av landet, som saknar mer omfattande högskoleutbildning, får en växande sysselsättning under de närmaste tio åren i båda scenarierna. Under andra halvan av perioden blir utvecklingen mer bekymmersam. Orsaken till detta är att dessa områden grupp till största delen är beroende av omgivningens tillväxt och har en relativt svag endogen tillväxtförmåga.

I gruppen mindre regioner ingår 1999 omkring 40 lokala arbetsmarknader med knappt 390 000 sysselsatta i södra Sverige, och drygt 30 arbetsmarknadsregioner med omkring 220 000 sysselsatta i norra. Mycket få av dessa får en långsiktig sysselsättningstillväxt, vare sig det gäller låg- eller högscenariet. Främst gäller detta de mindre arbetsmarknaderna i norra delen av landet. En hög nationell tillväxt tillsammans med bättre fungerande arbetsmarknader innebär enligt dessa beräkningar att sysselsättningen kan vidmakthållas under perioden.

3.6. Sammanfattande slutsatser

Över huvud taget talar mycket för att den s.k. tudelningen av arbetsmarknaden är ett växande problem. En situation med samtidigt växande arbetslöshet och arbetskraftsbrist har blivit allt vanligare i hela Västeuropa under senare år. Strukturproblemen är med andra ord inte bara tecken på geografiska obalanser. I kanske än högre grad är obalanserna yrkes- och kunskapsmässigt relaterade. En ökad efterfrågan på arbetskraft medför därför inte omedelbart en motsvarande minskning av arbetslösheten. I den mån detta samband har försvagats så innebär det i stället en ökad risk för inflation liksom för att den ekonomiska tillväxten hämmas. Detta understryker inte bara behovet av en ökad geografisk rörlighet, utan i lika hög grad betydelsen av yrkes- och kompetensmässig rörlighet.

Bristen på kompetens kan dock inte bara enkelt översättas till brist på högskoleutbildad arbetskraft. Den brist på högskoleutbildade som finns avser i första hand vissa nyckelgrupper, t.ex. lärare eller civilingenjörer. Det finns många tecken på en ökande brist inom många övriga yrkesområden.

Vi har i detta kapitel också konstaterat att bruttodynamiken i såväl efterfrågan som utbud av arbetskraft är flera gånger större än de nettoförändringar i sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer som ofta står i fokus för den regionalpolitiska diskussionen. Även i perioder av nedgång (netto) tillkommer en stor mängd nya jobb, och det omvända gäller i perioder av sysselsättningsökning. Vidare har vi visat att anpassningsprocessen till förändringar på arbetsmarknaden i huvudsak sker inom den lokala arbetsmarknaden. Flyttningar påverkar dessa processer endast marginellt. Till detta kan vi lägga att små lokala arbetsmarknader är mer beroende av mellanregional rörlighet än stora arbetsmarknader, samt att beroendet av mellanregional rörlighet allmänt sett ökar när kvalifikationskraven blir högre.

Den till synes paradoxala men ändå uppenbara slutsatsen av ovanstående är således att mindre arbetsmarknader är mer beroende av arbetskraftsrörlighet än större. Om den geografiska rörligheten helt skulle upphöra skulle Stockholms arbetsmarknad sannolikt kunna klara sig hyggligt, medan problemen med kompetensbrist och flaskhalsar skulle bli störst på de minsta arbetsmarknaderna. Detta förstärker den slutsats som drogs i föregående kapite: Det är inte mellanregionala flyttningar som är problemet för svenska avfolkningsbygder, utan relaterat till vissa lokala arbetsmarknaders litenhet. Små arbetsmarknader är inte bara mer beroende av de s.k. exogena tillväxtimpulserna. De är också mer beroende av rörlighet. I den mån rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i Sverige är ett regionalt problem är det för att den är

för liten. Som jämförelse kan nämnas att rörligheten mellan lokala arbetsmarknader i Norge, som anses vara det land i Europa som bedriver den mest ambitiösa politiken när det gäller att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster, är väsentligt högre än i Sverige. Slutsatsen av detta, i termer av utgångspunkter för en framtida regionalpolitik, blir att åtgärder för att skapa i bred mening fungerande lokala arbetsmarknader ges hög prioritet. För många lokala arbetsmarknader blir det aktuellt med olika åtgärder för att utvidga dem geografiskt. Sådan regionförstoring, inkluderar bl.a. investeringar i infrastruktur och transportsystem för utökad pendling.

I sysselsättningsprognosen, som presenteras i detta kapitel, har dagens pendlingsmönster antagits gälla även i framtiden. Med detta antagande minskar sysselsättningen i ett 30- tal av de minsta arbetsmarknadsregionerna även i det s.k. hög alternativet. Detta understryker ytterligare betydelsen av regionförstoring och att på olika sätt försöka stimulera pendling och rörlighet på arbetsmarknaden.

4. Regional näringslivsutveckling – lokala tillväxtmiljöer i en global ekonomi

I detta kapitel analyseras näringslivets omstrukturering under senare decennier. I synnerhet behandlas tjänstesektorn och det lokalt baserade näringslivet mer detaljerat än vad som är vanligt vid mer traditionella branschanalyser. Vidare analyseras orsakerna bakom utvecklingen i olika regiontyper. Förutom strukturella förhållanden, som den lokala marknadens storlek eller arbetskraftens utbildningsnivå, uppmärksammas skillnader mellan olika regioner när det gäller mer dynamiska faktorer. Hit hör exempelvis företagens och den lokala arbetsmarknadens förmåga till flexibel anpassning liksom förmågan att ta till sig och använda ny teknik. Kapitlet avslutas med en diskussion om entreprenörskapets roll och det s k sociala kapitalets betydelse för utvecklingen.

4.1. Strukturomvandling under senare decennier

Trots de förhållandevis stabila geografiska mönstren vid regional tillväxt och sysselsättningsutveckling, så finns det betydande skillnader mellan utvecklingen under de tre senaste decennierna å ena sidan, och utvecklingen under 1950- och 1960-talet å andra.

4.1.1. Förskjutningar mellan näringsgrenar

Det faktum att sysselsättningen på ett markant sätt förskjutits mellan näringsgrenar innebär att betingelserna för att bedriva ekonomisk verksamhet i olika delar av landet förändrats. De s.k. primärnäringarna, främst jord- och skogsbruk, sysselsatte ännu vid 1940-talets mitt en dryg fjärdedel av arbetskraften, medan dess andel i dag minskat till drygt två procent av alla sysselsatta. Eftersom denna näringsgren per

definition primärt bedrevs på landsbygden har en stor del av sysselsättningsbasen för den mest glesa bosättningen försvunnit.

Inom de s.k. sekundära näringarna, gruvbrytning och tillverkningsindustri m.m., har också minskat sysselsättningsmässigt. Tillverkningsindustrins andel av den samlade sysselsättningen kulminerade redan vid 1960-talets mitt, då mer än 35 procent av alla sysselsatta återfanns i denna näringsgren.

I takt med denna strukturomvandling har de ekonomiska drivkrafterna förändrats i väsentliga avseenden. 1950- och 1960-talets ekonomiska expansion byggde framför allt på ökade stordriftsfördelar i produktionen i kombination med en starkt ökande marknadsefterfrågan. Omfattande rationaliseringar av de areella näringarna skapade, tillsammans med sysselsättningsexpansionen inom industrin, såväl snabb produktivitets- och välståndsökning som urbanisering. Denna omvandling medförde ökade behov av investeringar i tätorterna, och de omfattande investeringar i bostadsbyggande som följde därav stimulerade ekonomin ytterligare. Tillverkningsindustrins sysselsättning nådde alltså sin höjdpunkt redan 1965. Sedan dess har det en kraftig tillbakagång skett i dessa sektorer.

Under 1970- och 1980-talet var de främst den s.k. tertiära sektorn som expanderade sysselsättningsmässigt. under 1970-talet främst i offentlig regi, senare mer i form av privat tjänsteproduktion. I dag arbetar nära 80 procent av de sysselsatta i Sverige inom någon typ av tjänstenäring. Till skillnad från tidigare var 1970-talets expansion inte knuten till vissa platser, utan den var i stort sett proportionell i förhållande till hur befolkningen fördelade sig. Därmed kunde också den tidigare snabba koncentrationen av sysselsättning och befolkning bromsas upp. Den offentliga expansionen dolde dock samtidigt en stor del av den strukturomvandling som skedde inom industrin och den privata tjänstesektorn. Trots omfattande industrikriser, som t.ex. i varvseller stålindustrin, kunde tillbakagången i dessa sektorer kompenseras av dels den offentliga expansionen generellt och dels genom omfattande och riktade statliga subventioner till de krisdrabbade delarna av näringslivet. Industristödspolitiken och den därpå följande devalveringspolitiken kunde för en period bromsa tempot i omvandlingen, men knappast förändra färdriktningen.

Allt oftare ser man i dag referenser till begreppet den nya ekonomin som en beteckning på det strukturskifte som pågår. Ekonomins förändring under de senaste årtiondena har inneburit en övergång till en mer kunskapsbaserad ekonomi, där utvecklingen av informationsteknologi och dess användning spelar en central roll. Gränsdragningen mellan företag tenderar att bli mindre skarp. Företagen verkar med ökad lätthet över nationsgränserna och omstruktureras efter nya principer.

Uppenbarligen skiljer sig dagens näringsliv i väsentliga avseenden från det vi hade för bara några årtionden sedan, och rimligtvis innebär det att företagen lokaliseras efter delvis andra principer.

Många förknippar sålunda det nya tjänstesamhället med i första hand verksamheter som t.ex. IT-företag, konsulter och finansmäklare. Förvisso är dessa företag av stor och ökande vikt för Sveriges ekonomiska utveckling, men om vi studerar antalet sysselsatta inom tjänstenäringen svarar just dessa branscher för bara en bråkdel av de anställda. IT-relaterade tjänsteföretag i Sverige sysselsätter ca 130 000 personer, vilket motsvarar drygt tre procent av den samlade sysselsättningen. Flest sysselsatta återfinns i stället inom olika typer av lokal serviceproduktion såsom bilverkstäder, lokalvård, handel, sjukvård, undervisning m.m.

Det råder en stor begreppsförvirring vad gäller tjänstesamhällets struktur och drivkrafter. En viktig orsak är att kategoriseringen av tjänsteproduktionen fortfarande är outvecklad. Debatten kring tjänstesamhällets framväxt har därför ofta varit onyanserad. En ensidig fokusering på kunskapsintensiv tjänsteproduktion har dessutom medfört att övriga tjänster hamnat i skymundan. Utan en mer nyanserad bild av tjänstesamhället riskerar vi att inte ta tillvara på den utvecklingspotential som finns, eftersom nödvändiga kompetensbehov och institutionella ramverk för sektorn inte uppmärksammas tillräckligt.

4.1.2. Ny branschindelning för tjänstesamhället

För utredningens räkning har ett försök att analysera i första hand tjänstesektorns utveckling i samtliga lokala arbetsmarknader genomförts. Tillvägagångssätt och resultat redovisas utförligare i rapport 18.

1

Analysen bygger på en ny typ av näringslivsindelning som illustrerar näringslivets och tjänstesektorns utveckling ur nya perspektiv.

2

Indelningen omfattar totalt sex olika huvudkategorier eller verksamhetsgrupper: råvaruutfångst, tillverkning, varudistribution, kollektiva bastjänster, serviceproduktion och spindleri. Dessa sex huvudkategorier består i sin tur av 24 olika verksamhetstyper, varav 19 omfattar olika typer av tjänsteproduktion (se tabell 4.1). Indelningen bygger på att verksamheter har grupperats utifrån ledningsmässiga, kompetensmässiga och marknadsmässiga likheter. Exempelvis här förs så vitt skilda verksamheter som bilreparatörer, plåtslagare, lokalvårdare och

1

Rapport 18: Tjänstesamhällets lokala dynamik

2

Indelningen av tjänstesektorn bygger på Eric Giertz bok Kompetens för tillväxt

hemtjänst till en kategori, vilken inkluderar alla manuella tjänster som måste utföras på den lokala marknad där tjänsterna efterfrågas.

Tabell 4.1 Ny näringslivsindelning

Verksamhetstyper

A1 Råvaruutfångst

B Tillverkning

B1 Legotillverkning

B2 Personalintensiv processtillverkning

B3 Kapitalintensiv processtillverkning

B4 Montering

C Varudistribution

C1 Godstransport

C2 Omlastning

C3 Detaljhandel

D Kollektiva bastjänster

D1 Myndighetsutövning

D2 Institutionell tjänsteproduktion

D3 Abonnentrelaterad förvaltning

E Serviceproduktion

E1 Lokal manuell tjänsteproduktion

E2 Kunskapsintensiv uppdragsverksamhet

E3a Lokala serviceinrättningar (ingår i E3 Platsbunden konsumentservice)

E3b Omsorg (se ovan)

E3c Sjuk- och hälsovård (se ovan)

E3d Persontransporter (se ovan)

E4 Uthyrning

E5 Undervisning

E6 Distanssupport

E7 Artisteri

F Spindleri

F1 Förläggning

F2 Kedjeorganiserade

F3 Mäkleri

Källa: Rapport 18

Mellan 1970 och 1997 försvann närmare 450 000 arbetstillfällen inom varutillverkning och råvaruutfångst. Tillsammans sysselsatte dessa sektorer närmare 800 000 personer.

Inom serviceproduktion – vård och omsorg, undervisning, konsultoch restaurangverksamhet etc. – ökade sysselsättningen under motsvarande period med drygt 500 000 personer. Inom spindleri – finansmäkleri, bokförläggare, totalentreprenörer etc. – var motsvarande ökning drygt 100 000. Totalt sysselsattes närmare 1,8 miljoner människor i serviceproduktion 1997.

Varutillverkning och råvaruutfångst svarade tillsammans för drygt 20 procent av sysselsättningen 1997, medan närmare hälften av de sysselsatta i Sverige återfanns i olika former av serviceproduktion. Sysselsättningsökningen inom tjänstenäringarna har varit särskilt snabb inom spindleri (+119 %) och serviceproduktion (+44 %).

Figur 4.1: Andel sysselsatta inom olika verksamhetstyper, 1970 till 1997

Källa: Rapport 18

4.2. Regional näringslivsstruktur

4.2.1. Regional specialisering: vilket näringsliv finns var?

En översiktlig bild av hur näringslivets sammansättning skiljer sig mellan regioner får man genom att beräkna s.k. specialiseringsindex. Man jämför då regionernas andel av sysselsättningen i specifika verksamhetstyper med deras andel av den totala sysselsättningen. I de fall regionen har en större andel av sysselsättningen i en specifik

0% 20% 40% 60% 80% 100%

1970 1975 1980 1986 1990 1993 1997

Å r

Sp in d leri

Se rv icep ro d u k tio n K o lle k tiv a ba stjä n ste r

V a ru d istrib u tio n R å v a ru få n g st

V a ru tillv e rk n in g

verksamhetstyp än regionens andel av den totala sysselsättningen, kan regionen sägas vara specialiserad på verksamhetstypen (se tabell 4.2).

Tabell 4.2: Specialiseringsindex över regioners position i olika verksamhetstyper

3

Storstäder Regionala centrum

Storindustrioch bruksorter

Små/medelstora regioner med flersidig näringsstruktur

Norra glesbygden och landsbygd

Råvaruutfångst

0,40 1,15 1,13

1,69

3,25

Tillverkning

0,73 1,09 1,63

1,32

0,65

Godstransport

1,05 0,99 0,65

0,93

1,29

Omlastning

1,37 0,88 0,50

0,62

0,42

Detaljhandel

0,99 1,01 0,86

1,02

1,14

Myndighetsutövning 1,16 1,00 0,61

0,68

0,97

Institutionell tjänsteproduktion

1,01 1,02 0,55

1,14

1,08

Abonnentrelaterad förvaltning

1,09 0,95 0,72

0,98

1,27

Lokal manuell tjänsteproduktion

0,97 1,02 1,40

0,91

1,02

Kunskapsintensiv uppdragsverksamhet

1,53 0,77 0,45

0,47

0,48

Platsbunden konsumentservice

0,93 1,04 0,96

1,07

1,26

Uthyrning

1,14 0,91 0,85

0,97

0,87

Undervisning

0,93 1,07 0,92

1,00

1,17

Spindleri

1,50 0,75 0,44

0,56

0,65

Källa: Rapport 18

Den verksamhetstyper som är mest överrepresenterad (dvs. index överstiger 1) i storstadsregionerna är kunskapsintensiv uppdragsverksamhet (IT-konsulter, arkitekter, finansiell rådgivning, organisationskonsulter etc.) samt spindleri (researrangörer, fastighetsförvaltare, arbetsförmedlingar, försäkringsverksamhet etc.). Båda dessa verksamhetstyper har ett utpräglat urbant lokaliseringsmönster.

När det specifikt gäller IT-relaterad verksamhet sysselsatte 46 procent av det totala antalet anställda i landet 1997, enbart i Stockholmsregionen. Detta motsvarade knappt 7 procent av den totala sysselsätt-

3

Specialiseringsindexet är framräknat genom att LA-regionens andel av

sysselsättningen i verksamhetstypen dividerat med LA-regionens andel av den totala sysselsättningen i landet. En kvot under 1 visar att den aktuella verksamheten är underrepresenterad i regionen, medan en kvot över 1 visar att den är överrepresenterad.

ningen i regionen, vilket kan jämföras med motsvarande andel för flertalet övriga delar av landet, som varierar mellan en och ett par procent.

4

Storstadsregionerna är även tydligt överrepresenterade inom omlastning. En stor del av omlastningsverksamheten, dvs. primärt den lossning och lastning av fysiska varor som sker vid hamnar, flygplatser, åkeriterminaler etc., är lokaliserad i de stora städerna. Detta indikerar de befolkningstäta regionernas behov av, och roll i, import och export av varor.

De regioner som ingår i gruppen regionala centrum har det minst särpräglade specialiseringsmönstret. I denna regiontyp finns de flesta verksamhetstyper representerade ungefär i samma proportion som i landet som helhet (dvs. specialiseringsindex avviker i de flesta fall inte från 1). Undantaget är de just två branscher som nämndes ovan – kunskapsintensiv uppdragsverksamhet respektive spindleri – där storstadsdominansen är så påtaglig att samtliga övriga regiontyper uppvisar specialiseringsindex klart under 1.

Regiontypen storindustri- och bruksorter är naturligt nog starkt specialiserad inom tillverkning, men även inom verksamhetstypen lokal manuell tjänsteproduktion. Gruppen små och medelstora regioner med flersidig industristruktur präglas i första hand av råvaruutfångst och i andra hand av tillverkning.

Gruppen norra glesbygden och landsbygd har en stark tyngdpunkt i råvaruutfångst, men även i verksamhetstyperna abonnentrelaterad förvaltning platsbunden konsumentservice. Drygt 30 procent av sysselsättningen inom råvaruutfångst återfinns i små LA-regioner som landsbygden och norra glesbygden, trots att dessa regioner bara står för drygt 15 procent av den totala sysselsättningen i landet.

4.2.2. Regional näringslivstillväxt: var växer nya verksamheter?

Av figur 4.2 framgår hur olika verksamhetstyper utvecklats sedan mitten av 1980-talet, vad gäller såväl gäller antalet sysselsatta som antalet arbetsställen. Verksamheter som har tillväxt både i sysselsättning och arbetsställen, dvs. figurens övre högra del, karaktäriseras av en betydande utvecklingsdynamik. På motsvarande sätt kan verksamheter med en tillbakagång i sysselsättning och arbetsställen, dvs. figurens nedre vänstra hörn, sägas präglas av betydande förändringar, vilket antingen kan ha orsakats av produktionsutslagning till följd av minskad efterfrågan eller av kraftiga rationaliseringar inom produktionen. I figurens

4

Rapport 12, Det digitala IT- samhället

vänstra övre hörn består av verksamheter med en ökande sysselsättning, men samtidigt pågår en utslagning av mindre arbetsställen, dvs. en tilltagande storföretagsdominans. I figurens nedre högra hörn, dvs. verksamheter med en tillbakagång i sysselsättning men en ökning i antal arbetsställen, återfinns verksamhetstyper som genomgår en tilltagande decentraliseringsfas samtidigt som sysselsättningen minskar.

Figur 4.2: Utvecklingen av anställda och arbetsställen inom respektive verksamhetstyp 1986–1997 i procent

Källa: Rapport 18

Det är framför allt två verksamhetstyper, kunskapsintensiv uppdragsverksamhet och spindleri, som under perioden 1986 till 1997 utmärker sig med en betydande tillväxt i sysselsättning och tillkomst av nya arbetsställen. Dessa två förknippas tydligast med en positiv utveck-

-60 -50 -40 -30 -20 -10

0 10 20 30 40 50

-100

-50

0

50

100

150

Procentuell förändring antal arbetsställen 1986-1997

P ro cen tu el l fö rä n d ri n g a n ta l sy ss e ls a tt a 1 9 8 6 -1 9 9 7

Montering

Godstransport

Spindleri

Kunskapsintensiv uppdragsverksamhet

Råvarufångst

Omlastning

Legotillverkning

Abonn.rel. förv.

Detaljhandel

Personalint. processtillv.

Uthyrning Inst. tjänstepr.

Myndighetsutövning.

Undervisning Plastbunden konsumentserv.

Manuell tjänsteprod.

Kapitalint. processtillverkning

70%

8% Andel av arbetskraften som har eftergymnasial utbildning

lingsdynamik under perioden. Därutöver är det enbart godstransporter som under perioderna 1986–1993 och 1993–1997 uppvisar en betydande sysselsättningsökning. Samtliga tre är överrepresenterade i storstäderna.

Övriga verksamhetstyper som under perioden 1986–1997 utmärker sig med en tillväxt vad gäller både sysselsättning och tillkomst av nya arbetsställen är manuell tjänsteproduktion, myndighetsutövning, undervisning och platsbunden konsumentservice. Utmärkande för verksamhetstyper med en positiv utveckling ur sysselsättningssynpunkt är således att de tillhör tjänstesektorn samt att ingen av de traditionella näringarna, dvs. råvaruutfångst och tillverkning, återfinns i gruppen. Det innebär också att av de sex verksamhetstyper som här bedömts ha en positiv utvecklingsdynamik är fyra präglade av serviceproduktion. Av verksamhetstyperna tillhörande gruppen service är det bara en, uthyrning, som har en negativ sysselsättningsutveckling (-9 %).

Råvaruutfångst uppvisar under perioderna 1986–1993 och 1993– 1997 en utveckling som vittnar om betydande strukturrationaliseringar. Mellan 1986 och 1997 minskar sysselsättningen med 46 procent och antalet arbetsställen med 50 procent. Även verksamhetstyperna inom kategorin varutillverkning uppvisar en betydligt lägre sysselsättning. Skillnaderna inom gruppen är dock stora. Medan personalintensiv processtillverkning är den verksamhetstyp som minskar mest både i sysselsättning (-24 %) och i antal arbetsställen (-31 %), är utvecklingen inom montering mindre dramatisk. Samtidigt som sysselsättningen minskar med 4 procent, ökar antalet arbetsställen mellan 1986–1997 med 53 procent. Det visar att verksamhetstypen under perioden genomgått en betydande decentraliseringsfas, där produktionen i dag bedrivs på fler produktionsenheter. Sannolikt är detta ett resultat av en kombination av avknoppningar (s.k. out-sourcing), uppdelning av större företag på flera självständiga enheter, samt nyetableringar. Efter spindleri och kunskapsintensiv uppdragsverksamhet är ökningen i antalet arbetsställen störst inom montering. Övriga delar av gruppen varutillverkning har minskat i sysselsättningstermer – legotillverkning (-17 %) och kapitalintensiv processtillverkning (-25 %) – medan däremot antalet arbetsställen i det närmaste har varit konstant under perioden.

En annan grupp som uppvisar stora variationer är varudistribution. Gruppen omfattar såväl godstransporternas starka tillväxt (+30 %) som omlastningsverksamhetens drastiska minskning (-25 %). Även detaljhandeln har under perioden 1986–1997 minskat i sysselsättning (-23 %) samtidigt som antalet arbetsställen minskat (-23 %). Utvecklingen tyder på en betydande strukturrationalisering inom detaljhandeln, medan godstransporternas starka tillväxt tyder på ett växande behov av att

transportera och förflytta fysiska varor. I internationaliseringens och specialiseringens fotspår ökar behovet av att transportera både insatsvaror och slutprodukter till kunder och användare. Det ökade transportbehovet har dock inte slagit igenom på sysselsättningen inom omlastningsverksamheten. Antalet sysselsatta vid hamnar, flygplatser, åkeriterminaler, postterminaler, centrallager etc. har minskat, trots att de transporterade volymerna ökar. Det indikerar vilka stora möjligheter till rationaliseringar som funnits inom sådan verksamhet.

Inom gruppen kollektiva bastjänster har tillväxten varit störst inom myndighetsutövning. Myndighetsutövning tillhör verksamhetstyperna med dynamisk utveckling, vilket innebär tillväxt har skett både i sysselsättning och arbetsställen. Medan sysselsättningen mellan 1986 och 1997 ökade med 11 procent var motsvarande ökning av antalet arbetsställen 21 procent. Mest omfattande har sysselsättningsminskningen varit inom abonnentrelaterad förvaltning. Sysselsättningen inom verksamheter som elverk, gasverk, radio- och tevesändning m.m. har under perioden 1986–1997 minskat med 30 procent samtidigt som antalet arbetsställen minskat med 24 procent.

4.2.3. Tjänstesamhällets ojämna geografi

Endast tio av totalt 106 lokala arbetsmarknader i Sverige uppvisar en positiv sysselsättningsutveckling inom varutillverkning, medan motsvarande uppgift för tjänstesektorn är 53. Utvecklingen innebär att alltfler regioner för sin tillväxt kommer att vara beroende av tjänstesektorns utveckling.

Figur 4.3: Tjänstesektorns procentuella tillväxt 1986–1997

Källa: Rapport 18

Av figur 4.3 framgår att stora delar av norra Sverige haft en minskad sysselsättning även inom tjänsteproduktion, medan det omvända gäller för i första hand storstadsregionerna och övriga delar av södra Sverige. Framför allt har en kraftig sysselsättningsminskning ägt rum i norra glesbygden. Många jobb har också försvunnit i landsbygdsdominerade orter och bruksorter. Tjänstesektorn växer snabbast i storstadsregionerna samt stor- och småindustriorterna.

Tjänstesektorns procentuella tillväxt 1986-1997

10 - 43 % 0 - 10 % -10 - 0 % -23 - -10 %

Tabell 4.3: Sysselsättningsutveckling inom tjänstesektorn i olika regiontyper

F-region

Antal sysselsatta 1997

Regionens andel av sysselsättning i tjänstesektorn 1997

Andel av sysselsättning i regionen 1997

Förändring i sysselsättning 86-97 (%)

Stockholm

736 785

26

89

6,4

Göteborg

291 892

10

80

3,8

Malmö

198 840

7

80

3,2

Regionala centrum

1 070 745

37

76

2,2

Norra glesbygden

53 937

2

81

-9,0

Små/medelstora regioner med flersidig näringsstruktur

298 839

10

71

3,4

Storindustriorter

105 160

4

68

6,5

Småindustriorter

36 324

1

54

4,6

Landsbygdsdominerade orter 63 839

2

80

-3,7

Bruksorter

7 570

0

46

-6,6

Summa

2 863 931

100

78

3,4

Källa: Rapport 18

Tjänstesektorn är särskilt dominerande i Stockholmsregionen. Närmare 9 av 10 anställda arbetar där inom någon form av tjänsteproduktion. Tjänstesektorn är även viktig i de övriga storstäderna, i norra glesbygden och i landsbygdsdominerade orter, där 8 av 10 arbetar inom tjänstesektorn.

I tre av tjänstesektorerna uppvisar alla regiontyper en tillbakagång i sysselsättningen: omlastning, detaljhandel och abonnentrelaterad förvaltning. Inom dessa tre tjänster pågår en omfattande strukturrationalisering. I många tjänstesektorer följer utvecklingen i de olika regiontyperna varandra, förutom i lokal manuell tjänsteproduktion och uthyrning. Inom uthyrning ökade sysselsättningen markant i norra glesbygden och landsbygden samt i små och medelstora regioner, medan den sjönk bland övriga regiontyper. Detta är till stor del en följd av de satsningar på turism som gjorts i denna typ av regioner.

Tabell 4.4: Sysselsättningsutveckling i olika tjänstesektorer 1986–1997

Källa: Rapport 18

Inom lokal manuell tjänsteproduktion – bilreparatörer, kontorsservice, frisörer, plåtslageri etc. – sker en betydande tillväxt i storindustrioch bruksorter. Under perioden 1986–1997 ökade sysselsättningen med 64 procent, vilket är betydligt mer än i övriga regiontyper. Utvecklingen är intressant med tanke på att lokal manuell tjänsteproduktion är kraftigt överrepresenterad i regiontypen – specialiseringskvoten är 1,4. Varför just lokal manuell tjänsteproduktion i stor utsträckning är lokaliserad – och tillväxer – i storindustri- och bruksorter är svårt att förklara. Av de tjänstesektorer som är kraftigt koncentrerade till storstadsregionerna, så uppvisar kunskapsintensiv uppdragsverksamhet och spindleri en betydande tillväxt, medan den tredje, omlastning under perioden minskat sin sysselsättning med 21 procent. Denna minskning

Antal sysselsatta i verksamhets -typer 1997

Storstäder

Regionala centra

Storindustrioch bruksorter

Små/medelstora regioner med fler sidig närings struktur

Norra glesbygden och landsbygd

Procentuell förändring 1986 -1997

Godstransport 126 706 52 26 7

11

-6

Omlastning

146 891 -21 -27 -34

-31

-52 -25

Detaljhandel

234 424 -19 -25 -30

-24

-28 -23

Myndighetsutövning 150 325 8 14 -2

16

2

Institutionell tjänsteproduktion

148 132 -1 -6 -27

5

-20

-4

Abonnentrelatera d förvaltning

68 381 -37 -27 -20

-15

-25 -31

Lokal manuell tjänsteproduktion

372 249 32 10 64

2

-22

Kunskapsintensiv uppdragsverksamhet

232 664 36 39 44

40

51

Platsbunden konsumentservice

844 669 -3 3 6

9

4

Uthyrning

46 674 -13 -14 -17

21

37

-9

Undervisning 266 067 11 4 -6

6

1

Spindleri

213 219 35 44 24

36

58

Procentuell förändring 1986-1997

2 863931 5,3 2,2 5,5

3,4

-6,2

är dock mindre än den som sker i andra regiontyper, vilket gör att de stora städerna behåller sin position inom verksamhetstypen. Den kraftigaste minskningen bland tjänstesektorerna i storstadsregionerna sker inom abonnentrelaterad förvaltning – elverk, gasverk, vattenverk, teleoperatörer etc. Sysselsättningsminskningen på 31 procent mellan 1986 och 1997 är betydligt mer omfattande än övriga regioners tillbakagång.

4.3. Vad bestämmer en regions näringslivsutveckling?

Det finns ingen en enkel förklaring till varför näringslivet i olika regioner utvecklas olika. Utredningen har tidigare konstaterat att det finns ett uppenbart samband mellan grundläggande strukturella förhållanden, som t.ex. den lokala marknadens storlek eller tillgång till högre utbildning, och näringslivets tillväxt. Men det finns också skillnader mellan regioner med likartad struktur som måste tillskrivas andra faktorer såsom innovationsförmåga, flexibilitet, entreprenörsanda eller företagsklimat. I följande tre delavsnitt behandlas tre faktorer mer detaljerat: den lokala marknaden, kompetensnivåer och olika aspekter av flexibilitet.

4.3.1. Företagande för lokal marknad

Betydelsen av den lokala marknadens storlek understryks av det faktum att, också i en öppen och starkt internationaliserad ekonomi som den svenska, en stor del av sysselsättningen återfinns i verksamheter som riktar sig till den lokala marknaden. I detta avsnitt skall vi se närmare på denna ”lokala ekonomi” i Sveriges regioner. Såväl privata som offentliga tjänster utförs ofta för den lokala marknaden, och är därför till viss del beroende av den allmänna köp- respektive skattekraften i den egna regionen. För att förstå näringslivsutvecklingen i olika regioner är det intressant att veta hur stor del av sysselsättningen som är lokal till sin karaktär.

Till lokalt inriktade tjänster hör framför allt detaljhandel, lokal manuell tjänsteproduktion, platsbunden konsumentservice och undervisning. Tillsammans svarar dessa verksamheter för närmare 50 procent av sysselsättningen i landet! Sannolikt är dock det lokalt inriktade näringslivets omfattning betydligt större, eftersom även andra verksamhetstyper i varierande grad riktar sig till den lokala marknaden.

Figur 4.4: Antal sysselsatta i lokal ekonomi, traditionella näringar, nya näringar och övriga tjänster (1986–1997)

Källa: Rapport 18

I figur 4.4 har sysselsättningsutvecklingen i de fyra lokala verksamhetstyperna jämförts med motsvarande utveckling inom tre andra verksamhetstyper: traditionella näringar (tillverkning och råvaruutfångst), övriga tjänster och nya näringar. I den senare kategorin ingår kunskapsintensiv uppdragsverksamhet, artisteri och spindleri. Att dessa benämns som nya näringar beror på att de dels består av verksamheter som i mycket är nya för svensk ekonomi, t.ex. IT-konsulter, finansmäklare och producentbolag, och även av verksamheter som under senare år ofta funnit nya former. Det senare gäller t.ex. artistisk verksamhet – konstnärer, musiker, artister, idrottsutövare etc. – som alltid har funnits, men som under senare år professionaliserats och marknadsanpassats.

Andelen sysselsatta inom det som här kallas för lokal ekonomi har i princip varit konstant från mitten av 1980-talet fram till i dag (1997). Då som nu sysselsattes omkring 1,7 miljoner människor inom denna del av ekonomin. Jämfört med traditionella näringar som råvaruutfångst och tillverkning, har sysselsättningsutvecklingen inom verksamheter riktade mot den lokala ekonomin varit mer gynnsamma. Jämfört med nya näringar har utvecklingen varit sämre. De nya näringarna – kunskapsintensiv uppdragsverksamhet, artisteri och spindleri – är de enda som under hela perioden haft sysselsättningstillväxt, även under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. Under perioden 1986–1997 har

0

400000 800000 1200000 1600000 2000000

1986 1990 1993 1997

L o k al

Trad ition e lla n ärin g a r N y a n ärin g a r

Ö v rig a tjä n ste r

A n tal sy sse lsatta

sysselsättningen ökat med 42 procent inom de nya näringarna, medan den antingen minskat eller varit konstant i övriga sektorer.

Variationen mellan olika LA-regioner vad gäller den lokala ekonomins storlek är stor, från 66 procent i Älvdalen till 20 procent i Gnosjö. De stora skillnaderna visar att dynamiken på den lokala arbetsmarknaden skiljer sig åt mellan olika LA-regioner. Vissa regioner är i hög grad beroende av de tjänster som produceras för den lokala marknadens behov, medan andra utvecklar tjänster och produkter på en mer geografiskt vidsträckt marknad.

Regioner med en hög andel verksamheter inriktade på en lokal marknad kan i vissa fall ses som strukturellt svaga. Möjligheten att upprätthålla en hög sysselsättning baserad på lokal service bygger på att resurser kan tillföras regionen på annat sätt, t.ex. genom offentliga transfereringar. Även inflöde av privat kapital (turism, gränshandel), att företagen i regionen har en högre lönsamhet än företag i andra regioner eller att företag inom den lokala ekonomin kan överleva med en lägre lönsamhet än i andra regioner skapar förutsättningar för lokalt inriktade tjänster. Det senare skulle kunna vara möjligt eftersom t.ex. lokalkostnader, bostadspriser mm varierar mellan regioner.

Regioner med en stor andel sysselsatta inom verksamheter beroende av marknader utanför den lokala, kan i stället sägas vara konjunkturkänsliga. Sysselsättningen i regionen är beroende av att företag och organisationer är kapabla att konkurrera på både nationella och internationella marknader.

Figur 4.5: Andel av de sysselsatta i olika LA-regioner som återfinns i verksamheter riktade mot den lokala ekonomin

Källa: Rapport 18

Av figur 4.5 framgår att näringslivet på ett antal lokala arbetsmarknader i norra Sverige är speciellt orienterat mot den lokala marknaden, medan det omvända förhållandet råder i Sveriges södra delar.

Av en jämförelse mellan olika regiontyper framgår även att i norra glesbygden och landsbygdsregioner så är mer än hälften av de anställda sysselsatta inom den lokala ekonomin. Det är också här som den största minskningen ägt rum. Medan andelen sysselsatta inom den lokala ekonomin för landet i sin helhet ökat med 0,3 procent har sysselsättningen

Andel sysselsatta i lokal ekonomi

60 - 65 55 - 60 45 - 55 19 - 45

minskat med 10,3 respektive 5,6 procent i norra glesbygden och landsbygdsdominerade orter.

Tabell 4.4: Den lokala ekonomins betydelse i olika typregioner

F-region Antal sysselsatta

1997

Regionens andel av sysselsättning inom

lokal tjänstesektor

1997

Andel av sysselsättning i regionen 1997

Förändring i sysselsättning

86–97 (%)

Stockholm

360 323

21

43

1,1

Göteborg

164 911

10

45

-0,1

Malmö

117 776

7

47

1,3

Regionala centra

681 804

40

49

-0,4

Norra glesbygden

35 200

2

53

-10,3

Små/medelstora regioner med flersidig näringsstruktur

202 501

12

48

1,4

Storindustriorter

77 796

5

50

10,5

Småindustriorter

25 833

2

38

0,9

Landsbygdsdominerade orter

45 663

3

57

-5,6

Bruksorter

5 602

0

34

-4,8

Summa

1 717 409

100

47

0,3

Källa: Rapport 18

Minst beroende av verksamheter som riktar sig mot den lokala ekonomin är bruksorter och småindustriorter. I bruksorter har andelen anställda inom den lokala ekonomin minskat med närmare 5 procent under perioden, trots en redan från början låg andel. Speciellt snabbt växer den lokala ekonomin inom storindustriorter. Trots en från början hög nivå har sysselsättningen mellan 1986–1997 ökat med drygt 10 procent.

4.3.2. Regionala kompetensprofiler

En faktor som allt mer betonas i diskussionen om vilka faktorer som gynnar regional näringslivsutveckling, är tillgången till kompetent arbetskraft. Kompetens är ett svårt begrepp, som inte enkelt kan fångas via uppgifter om t.ex. formella utbildningsnivåer. I senare avsnitt kommer betydelsen av erfarenhetsbaserad, tyst kunskap att diskuteras. Här skall vi dock fokusera på regionala skillnader i utbildningsnivå.

Kompetensstrukturen skiljer sig åt mellan olika verksamhetstyper, och därmed mellan regioner. Man kan också säga att kompetensstrukturen skiljer sig mellan olika regioner, vilket skapar olika förutsättningar för deras näringsliv. Den högsta andelen sysselsatta med hög formell

kompetens återfinns inom undervisning, där nära 70 procent av de anställda har eftergymnasial utbildning. Andra verksamhetstyper med hög formell kompetens på de anställda är institutionell tjänsteproduktion (51 %), kunskapsintensiv uppdragsverksamhet (48 %) och myndighetsutövning (47 %). Lägst formell kompetensnivå hittar vi bland de anställda inom råvaruutfångst (9 %), godstransporter (9 %), detaljhandel (11 %) och lokal manuell tjänsteproduktion (13 %).

Utvecklingen mellan 1986 och 1997 är entydig i det att andelen med eftergymnasial utbildning har ökat kraftigt. År 1986 hade 19 procent av de anställda eftergymnasial utbildning, mot 29 procent 1997. Ökningen omfattar alla verksamhetstyper, men är mest framträdande inom kunskapsintensiv uppdragsverksamhet, myndighetsutövning, institutionell tjänsteproduktion och spindleri.

En analys av de anställdas kompetensprofil visar att den formella kompetensen i hög grad är koncentrerad till Sveriges stora städer. I samtliga verksamhetstyper är andelen med eftergymnasial utbildning högre i landets storstadsregioner än i övriga regioner. Totalt har ca 35 procent av de anställda i landets storstadsregioner eftergymnasial utbildning. Lägst andel har regiontypen storindustri- och bruksorter, där blott var femte anställd har eftergymnasial utbildning.

Tabell 4.5: Andel av de anställda som har eftergymnasial utbildning 1997

Storstäder Regionala

centrum

Storindustri-

och bruksorter

Små/medelstora

regioner med

flersidig näringsstruktur

Norra glesbygden

och landsbygd

Total andel

Råvaruutfångst

13

9 8

8

10 9

Tillverkning

26

15 14

11

8 17

Godstransport

16

6 3

4

5 10

Omlastning

23

14 9

11

10 18

Detaljhandel

15

10 8

7

8 11

Myndighetsutövning 53

44 38

39

38 47

Institutionell tjänsteproduktion

56

50 36

45

43 51

Abonnentrelaterad förvaltning

36

26 19

25

17 29

Lokal manuell tjänsteproduktion

17

12 11

10

10 13

Kunskapsintensiv uppdragsverksamhet

52

46 40

38

35 48

Platsbunden konsumentservice

35

32 28

27

24 32

Uthyrning

21

14 7

12

12 16

Undervisning

72

71 67

68

64 70

Spindleri

35

23 19

20

20 29

Total andel

35

27 21

22

22 29

Källa

:

Rapport 18

4.3.3. Flexibla regioner?

Strukturella faktorer, som den lokala marknadens storlek eller arbetskraftens utbildningsnivå, kan bara förklara en del av den regionala utvecklingen. Inte minst återstår att söka orsakerna till varför näringslivet trots likartade grundläggande förutsättningar ändå utvecklas olika. Här handlar det mer om mer subtila och svårfångade faktorer, som lokal företagskultur, näringslivsklimat, historiska traditioner, socialt kapital etc.

I likhet med vad vi så konstaterade tidigare beror inte näringslivets långsiktiga konkurrenskraft i första hand på kostnadsskillnader av olika slag. I stället handlar det om företagens eller näringslivets innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande.

Det är uppenbart att förmågan att ständigt anpassa sig till nya marknadssituationer samt att ta till sig och omsätta ny kunskap i nya produkter samt tjänster blir allt viktare i takt med att vi fått en mer svår-

förutsägbar och turbulent marknad. Ekonomins internationalisering tillsammans med en snabb kunskaps- och teknikutveckling innebär exempelvis att livslängden för många produkter blir allt kortare. Kraven ökar således såväl på det enskilda företaget som på ekonomin i sin helhet att ständigt lära om, lära nytt och fortgående anpassa sig till ständigt nya förutsättningar.

Förmåga att organisera, eller kanske snarare att ständigt organisera om, verksamheter, ta till sig och omsätta ny kunskap är också i hög grad knutna till förhållanden i det enskilda företaget eller den lokala miljö företaget befinner sig i.

Att mäta flexibilitet

Vilka företag eller miljöer som kan betraktas som mer eller mindre flexibla respektive mer eller mindre innovativa är naturligtvis en utomordentligt komplex fråga att analysera och ge svar på. I rapport 14 görs emellertid ett försök att ge dessa inte helt entydiga begrepp en mer handfast innebörd genom att mäta ett antal faktorer som på olika sätt beskriver företagens förmåga till flexibel anpassning. De skillnader man i dessa avseenden kan observeras mellan olika regioner kan i sin tur kopplas till förhållanden i den specifika regionala miljön. De mått på flexibilitet som används i studien beskriver fyra typer av indikatorer:

  • Samverkan med andra aktörer
  • Användning av IT
  • Innovationsförmåga
  • Arbetsorganisationens förmåga till flexibel anpassning

I dessa termer görs sedan jämförelser av näringslivets flexibilitet mellan lokala arbetsmarknader med dels olika grundläggande förutsättningar och dels med likartade grundläggande förutsättningar. Dessutom studeras även ett antal typfallsregioner, vilka representerar diversifierade storstadsregioner (Stockholm), strukturomvandlingsregioner (Karlskrona/Ronneby), småskaliga företagarregioner (Gnosjö/-Värnamo/Gislaved), storskaliga industriregioner (Bergslagen) samt slutligen glesbygdsregioner (Norrlands inland).

Störst skillnader i flexibilitet kan konstateras mellan företag i storstadsregioner och glesbygdsregioner. Storstadsregionerna uppvisar generellt en större förmåga till flexibilitet, nästan oavsett utifrån vilket perspektiv man betraktar näringslivets anpassningsförmåga.

Utredningens studie tyder också på att skillnader i näringslivets förmåga till flexibilitet är en förklaring till varför näringslivet inom lokala arbetsmarknader med likartade grundläggande förutsättningar

utvecklas olika. Det finns ett tydligt samband mellan samtliga flexibilitetsdimensioner och skillnader i tillväxt. En hög grad av IT- användning, samverkan inom FoU och kompetensutveckling, innovationsförmåga, kompetensutveckling samt decentraliserat beslutsfattande framstår som viktiga förklaringar till varför vissa lokala arbetsmarknader har högre tillväxt än andra, trots likartade grundläggande förutsättningar.

Samverkan

Skillnaderna är totalt sett små mellan olika regionfamiljer när det gäller samverkan med andra aktörer. Medan det inte framkommer några skillnader i fråga om produktionssamverkan, så kan man konstatera att näringslivet i glesbygdsregioner som domineras av offentlig verksamhet har en mindre omfattande samverkan med andra aktörer inom FoU och kompetensutveckling. Det finns också en tendens till att företagen i universitets- och högskoleregioner har en mer omfattande samverkan inom detta område än andra typer av lokala arbetsmarknadsregioner. Den del av näringslivet i glesbygdsregionerna som samverkar med andra, gör det i större omfattning med aktörer utanför den egna regionen, medan storstadsregionerna i högre grad präglas av lokal samverkan.

Inom samma regionfamilj indikerar resultaten av undersökningen att en geografiskt bred samverkan kring produktion, som omfattar aktörer utanför regionen eller både utanför och inom regionen, är positivt relaterad till tillväxt.

IT

Den mest slående skillnaden mellan olika regionfamiljer är emellertid att företagen i glesbygdsregioner i den betydligt mindre utsträckning använder datorer och datakommunikation för informationshantering. Detta gäller även företag som rent tekniskt och ekonomiskt har befintliga förutsättningar att använda IT- teknik. Det är naturligtvis särskilt problematiskt om företagen i glesbygdsregioner inte använder sig av tekniken som kan ge en möjlighet att på ett dramatiskt sätt överbrygga många s.k. avståndsnackdelar.

Undersökningen visar också ett positivt samband mellan företagens tillväxt och IT-användning.

Innovationsförmåga

När det gäller innovativionsförmåga och hur mycket resurser som satsas på utveckling av nya produkter och tjänster, så visar undersökningen att näringslivet i alla regiontyper utom en har en lägre innovativ insats än företagen i storstadsregionerna. Undantaget är näringslivet i sekundära centrum. Analyserna visar också en skillnad mellan lokala arbetsmarknader med likartade förutsättningar inom samma regionfamilj. I regioner där näringslivet näringslivet har en högre andel produkter eller tjänster som ett resultat av större innovationer och förändringar, och där en större andel av omsättningen satsas på FoU, är tillväxten högre.

Arbetsorganisation

Indikatorerna inom det som här utgör blocket arbetsorganisation omfattar decentralisering av beslutsfattande, kompetensutveckling, löneflexibilitet samt s.k. numerisk flexibilitet (anpassning av personalstyrkans storlek).

De största skillnaderna mellan olika regiontyper framträder vad gäller kompetensutveckling och löneflexibilitet. Kompetensutvecklingsinsatser är mer omfattande i regionala och sekundära centrum samt i små lokala arbetsmarknader som domineras av offentlig verksamhet, än i storstadsregionerna. Däremot är den lönemässiga flexibiliteten högre i storstadsregionerna, dvs. det finns ett större inslag av individuell lönesättning.

När det gäller den s.k. numerisk flexibilitet, så är den mest påtagliga skillnaden att näringslivet i glesbygdsregioner har en högre andel tillfälligt anställda än övriga regioner.

Jämförelsen mellan lokala arbetsmarknader inom samma regionfamilj visar framför allt att näringslivet lokala arbetsmarknader som har en hög tillväxt också har en högre grad av decentraliserat beslutsfattande och mer omfattande kompetensutveckling.

Grad av flexibilitet i fem typregioner

Även i denna jämförelse konstateras skillnader mellan olika regioner när det gäller företagens förmåga till flexibilitet. Vissa regioner är generellt mer flexibla än andra, men regioner tenderar också att vara flexibla på olika sätt. Exempelvis är Norrlands inland mer flexibelt i den meningen att näringslivet arbetar mer med organisationen av arbetet, medan Gnosjöregionen har en mer omfattande samverkan.

Mönstren är dock inte entydiga. Både Norrlands inland och Stockholmsregionen arbetar med decentralisering och kompetensutveckling. Trots detta skiljer sig regionerna mycket åt när det gäller ekonomisk tillväxt. De regioner där näringslivet använder IT på ett sofistikerat sätt, Stockholm och Gnosjö, hör också till de lokala arbetsmarknader som har rikets högsta tillväxt.

Figur 4.6: Andelen arbetsställen som använder informationsteknik i det dagliga arbetet. Procent

0% 20% 40% 60% 80%

S to ckho lm K a rls kro na

Ro nneby

G no sjö V ä rna m o G isla v ed

B erg sla g en N o rrla nd s

inla nd

RIK E T

Källa: Rapport 14

Av figur 4.6 framgår att tre fjärdedelar av de i undersökningen tillfrågade Stockholmsföretagen använder IT i det dagliga arbetet, medan motsvarande uppgift för företagen i Norrlands inland är endast 40 procent.

När det gäller hur företagen använder IT för olika syften så använder drygt hälften av företagen IT för extern kommunikation. Här avviker dock företagen i Bergslagen och Norrlands inland, där motsvarande andel är drygt 40 procent respektive knappt 30 procent.

Andelen företag som använder IT för intern kommunikation är totalt sett lägre – knappt 40 procent. Här gäller dock en högre andel för företagen i Stockholm, där nästan hälften använder IT för intern kommunikation. Lägst andelar har företagen i Bergslagen och Norrlands inland, med 26 respektive 18 procent.

Vad avser användning av IT för elektronisk handel, så är det framför allt näringslivet i Gnosjö/Värnamo/Gislaved och Norrlands inland som avviker från övriga företag i undersökningen. I Gnosjö/-Värnamo/Gislaved använder många, knappt hälften av företagen i

undersökningen, elektronisk handel, medan motsvarande uppgift för Norrlands inland är låg, under 20 procent.

Resultatet understryker således att det inte är förekomsten av IT i sig som är det centrala, utan framför allt är det frågan hur den används som bör stå i fokus.

Sammanfattningsvis visar utredningens underlagsmaterial att skillnader i företagens flexibilitet, ur olika aspekter är en viktig del av förklaringen till varför regioner med likartade grundläggande produktionsförutsättningar skiljer sig åt vad gäller ekonomisk tillväxt. I många fall är skillnaderna små mellan olika regioner, men på några områden är det onödigt stora. I synnerhet har man i studien kunnat konstatera skillnader mellan hög- och lågtillväxtområden vad gäller IT-användning, samverkan inom FoU och kompetensutveckling, innovationsförmåga, kompetensutveckling samt graden av decentraliserat beslutsfattande. Slutsatserna när det gäller skillnaderna mellan olika regioner gäller oberoende av grundläggande produktionsförutsättningar, näringslivets branschstruktur, företagens storlek och koncernmedlemskap.

Framför allt är den relativt sett lägre graden av IT-användning, men också samverkan, i glesbygdsregioner särskilt anmärkningsvärd, eftersom en utveckling just i dessa avseenden är särskilt betydelsefull för att kompensera den relativa nackdel glesbygdsregionerna har vad gäller närhet till marknader och utbildnings- och FoU- resurser.

Den skillnad som finns mellan olika regioner när det gäller hur företagen använder IT har således mer att göra med skillnader i företagens motivation att använda och kunskaper om den nya tekniken än tillgång till tekniken i sig. I synnerhet tyder mycket på att graden och sättet att använda IT är starkt kopplad till företagandets drivkrafter generellt. Det innebär att de regionala skillnaderna i användning som vi har kunnat konstatera också skulle kunna bero på regionala skillnader i synen på företagandet. De företag som vill växa använder också IT utifrån det motivet, medan de företag som mer eftersträvar stabilitet och kontroll använder också IT med detta syfte. Medan det entreprenörsdrivna företaget ser möjligheterna med IT för att utveckla företaget, t.ex. genom att utveckla nya arbetsformer eller nå nya marknader, ser levebrödsföretaget IT snarare som ett administrativt hjälpmedel.

5

Vil-

ken betydelse IT får för företags och regioners utveckling hänger således intimt samman med både företagandets villkor och med synen på företagandet över huvudtaget.

5

Rapport 12

4.4. Lokala initiativ för entreprenörskap och utveckling

Dagens och framtidens företagande organiseras i allt högre grad i nätverk. Resurser är inte längre låsta i det enskilda företaget utan samordnas mellan företag, för att snabbt kunna anpassas till förändringar på marknaden och nya affärsmöjligheter. Det är därför lika viktigt för företag att selektera sitt nätverk och affärsförbindelser, som att specialisera sig vad gäller produkt. I den nya ekonomin sker konkurrensen på andra villkor än i den industriella ekonomin. Stordriftsfördelar och massproduktion har ersatts av produkter som snabbt kan anpassas till kundernas efterfrågan. Det unika har blivit viktigare än det standardiserade. I nätverksekonomin är samarbetskraft viktigare än konkurrenskraft. Samtidigt som verksamheter blir mer globala, tycks de också bli mer lokala. Global överblick måste kombineras med lokal inblick.

4.4.1. Humankapital och socialt kapital som kraftkällor vid lokalt utvecklingsarbete

I rapport 13

6

diskuteras det mänskliga kapitalets betydelse för den

regionala utvecklingen. I den nya ekonomin är humankapital, i form av kunskap, och socialt kapital, i form av ömsesidigt förtroende, viktiga resurser vid sidan om det finansiella kapitalet. Till skillnad från finansiellt kapital och fysiska resurser som reduceras när det förbrukas, bibehålls och förstärks humankapital och socialt kapital när det används. Det mjuka kapitalet kan därför ses som grunden för förnyelse i en region.

Humankapital består till stor del av kunskap i betydelsen vetande. Det innefattar explicit kunskap som kan inhämtas genom formell utbildning, men också tyst kunskap som man får genom praktisk erfarenhet. Humankapitalet innefattar också människors förmåga att hantera den sociala omgivningen och deras värderingar och attityder till tillvaron och lärande. Det sociala kapitalet innefattar relationer och förtroende mellan människor. En stark lokal identitet är också ett exempel på socialt kapital. Det mjuka kapitalet har både styrkor och svagheter. Styrkan med humankapitalet och det sociala kapitalet är att det inte reduceras när det används. Å andra sidan kan både kunskaper och värderingar kan bli föråldrad när villkor förändras. Bägge formerna

6

Rapport 13, Humankapital och socialt kapital som krafkällor vid regional

utveckling

av kapital tar lång tid att bygga upp, samtidigt som socialt kapital i form av förtroende och trovärdighet snabbt kan förstöras.

Humankapitalet och det sociala kapitalet är, liksom det finansiella och fysiska kapitalet, ojämnt fördelat över landet. Det finns flera exempel på regioner där företag genom täta nätverk och ömsesidigt lärande byggt upp ett kollektivt kunnande som är unikt och globalt konkurrenskraftigt. Gnosjö är kanske det mest framträdande exemplet i Sverige.

Hur kan då livskraftiga verksamheter utvecklas i olika typer av regioner? För att en region skall utvecklas till en lärande region krävs täta nätverk, förtroende och samspel mellan företag. Det bygger också på överblickbarhet, där information finns tillgänglig för alla. I lärandet ligger att fånga upp och utnyttja varandras erfarenheter. En lärande region kan inte vara helt självlärd utan måste alltid komplettera med inspiration, information och resursinsatser utifrån. Invandrare som återvändare till hemorten eller inflyttare från andra regioner eller länder är och har alltid varit en viktig resurs för nya affärsidéer och verksamheter. I Gnosjö är nätverken mellan företagare täta och bygger på såväl socialt umgänge som brett erfarenhetsutbyte och affärsförbindelser. Det är inte bara företag som ingår i nätverken, utan även myndigheter, institutioner och organisationer, som tillsammans arbetar för att skapa en lokal miljö för företagande. Forskning visar att hastigt skapade nätverk inte är lika utvecklade och täta som de nätverk som utvecklats under lång tid.

Det som utgör styrkan i närsamhället i en region, kan dock utgöra en svaghet i andra regioner. Många bruksorter har svårt att ta sig ur den sedan lång tid uppbyggda starka inre sammanhållning som utgår från att alla vet sin plats. Det sociala kapitalet och humankapitalet utgör då ett hinder för förnyelse och omvandling. Det finns dock exempel på industriregioner som lyckats ta sig ur ett till synes låst läge.

I den nya ekonomin har enskilda platser inte lika stor betydelse. I stället stimulerar kontakter via nätet till samarbete i nätverk och temporära organisationer. Det är dock kopplingen mellan det platsbundna och den nya ekonomins nätverkande som erbjuder nya affärsmöjligheter för företag, och alternativa utvecklingsstrategier för regioner.

4.4.2. Entreprenörskapets roll för lokalt företagande

Med entreprenörskap

7

menas kreativa och innovativa egenskaper hos

personer eller grupper som kan leda till utveckling av nya företag eller produkter. Entreprenörskap handlar om att organisera resurser oavsett lokalisering eller tillhörighet för att förverkliga en affärsidé. Entreprenörer har olika mål och intressen med sin verksamhet. Den som har målet att främja det egna företagandet kan jämföras med samhällsentreprenören som arbetar för att skapa förutsättningar för en orts eller regions fortlevnad. Ändå är drivkraften densamma – att utveckla och förverkliga en (affärs-)idé. Grunden för företagsamhet och entreprenörskap behöver inte heller vara ekonomiskt. Den sociala ekonomin är ett uttryck för detta. Här är kollektiva välfärdsmål viktigare än ekonomiska.

På samma sätt som en enskild entreprenörs framgångar bygger på att tillvarata tillfällen och resurser, handlar företagande och företagsamhet på regional nivå om att utnyttja de möjligheter och resurser som finns på olika platser. Tidigare var framgång i företagsamhet i stor utsträckning kopplad till vilken bransch man var verksam inom. I dag är det viktigare för en affärsverksamhet att den fungerar i den lokala miljön, än att den ligger inom rätt bransch. Med en stabil grund i det lokala kan ett företag eller en företagsamhet bli globalt konkurrenskraftig.

Att stödja och träna entreprenörskap är möjligt men kräver andra metoder än traditionell småföretagsutveckling. Erfarenheter från bl.a. Trollhättan, där man arbetat med en modell baserad på ”action learning” och gruppdynamiskt arbete, har visat mycket goda resultat.

8

En viktig fråga är även hur man kan uppmuntra entreprenörskap hos barn och ungdomar. Företagande är en grundläggande egenskap hos de flesta barn, men som fordrar uppmuntran a samhället i stort och träning inte minst i skolan under ungdomsåren.. Även senare kan initiativkrafter tillvaratas och utvecklas. Här har också de regionala högskolorna en viktig roll att spela. Högskolorna skulle än mer kunna intressera sig för regionens sociala kapital och humankapital. Det skulle kunna leda till att den tysta kunskapen även utvecklades till att bli mer formell.

Ett lokalt samspel mellan den enskilde entreprenören och övriga aktörer innebär bl.a. att samhället tillåter och förmår hantera misslyckanden vid t.ex. en företagsnedläggelse. Nedläggning av olönsamma verksamheter måste ses som en nödvändighet för att resurser skall frigöras och komma nya entreprenöriella verksamheter till del. Dynamik i

7

Detta avsnitt bygger på Rapport 13

8

Se rapport 4: Lokalt utvecklingsarbete och småskaliga entreprenörer

form av många etableringar och nedläggningar bör ses som ett sundhetstecken oavsett om det gäller en ort, en region eller en hel nationell ekonomi. Dessa självsanerande och självorganiserande processer underlättas om humankapital och socialt kapital finns tillgängligt lokalt. Ständig förnyelse är grunden för blomstrande företag och regioner.

Skälen till varför människor startar egna företag är emellertid många. I första hand är det dock tre huvudorsaker som lyfts fram i flertalet undersökningar; att arbeta självständigt, att förverkliga idéer och risk för arbetslöshet.

9

Man brukar tala om ”push” och ”pull”-fakto-

rer som drivkrafter för nyföretagandet. Arbetslöshet är kanske den vanligaste push-faktorn, där bristen på arbete kan vara ett tvingande skäl. Pull-faktorer är mer positiva och handlar ofta om att förverkliga en idé eller att arbeta självständigt. Pull-faktorer är mer nära kopplade till goda ekonomiska tider, medan push-faktorerna i högre grad kan kopplas till tider av svagare ekonomisk utveckling. Vilka faktorer som dominerar kan alltså sägas variera med konjunkturen och med arbetsmarknadssituationen i olika regioner.

Det regionala nyföretagandet beror till stor del på regionernas strukturella karaktär och befolknings- och näringslivssammansättning. Det finns dock ingen enkel förklaring till varför nyföretagandet är högre i vissa regioner och lägre i andra. Förutom direkta ekonomiska marknadsförutsättningar som marknadsstorlek eller marknadstillväxt, hör också vilka förebilder man har i sin närhet till en av de viktigaste förklaringarna. I de fall det redan finns en etablerad tradition av lokalt småföretagande, så tenderar också nyföretagandet att gynnas. Dessa faktorer skapar tillsammans olika mönster för nyföretagandet, som dessutom tenderar att vara ganska stabila över tid och konjunktursvängningar. Nivån för nyföretagandet varierar också med bransch. I exempelvis den kanske mest namnkunniga småföretagsorten Gnosjö är nyetableringsnivån inom tillverkningsindustrin hög, men samtidigt låg inom t.ex. tjänstesektorn.

Av figur 4.7 framgår andelen sysselsatta i nya företag i förhållande till den totala sysselsättningen per lokal arbetsmarknad 1991, 1994 och 1997. Som framgår av kartorna varierar nyföretagandet såväl mellan olika LA-regioner, som mellan de enskilda åren.

9

NUTEK B 1998:10, kap 1, Småföretag och regioner i Sverige 1998 - med ett

tillväxtperspektiv för hela landet

Figur 4.7: Andel sysselsatta i nya företag i förhållande till den totala sysselsättningen per LA 1991,1994 och 1997

Källa: SCB, egna beräkningar

I början av 1990-talet var nyföretagandet lågt, vilket till stor del berodde på den djupa lågkonjunkturen. Antalet nya företag ökade 1994 med 45 procent jämfört med året innan, och denna ökning omfattade i stort sett hela landet. Även om konjunkturläget hade förbättrats, var konjunkturen ändå inte så stark att den kan förklara en så kraftig uppgång. En bidragande orsak är dock sannolikt starta eget-bidraget som kom att bli ett viktigt verktyg mot arbetslösheten. Detta efter vissa regelförändringar som innebar att stödet ökade kraftigt i omfattning. Det finns dock brister i statistiken över nyföretagandet som också kan vara en bidragande orsak. Sedan 1994 har nivån för nyföretagandet stagnerat något, även om det ligger på en historiskt sett hög nivå.

Generellt kan sägas att nyetableringsnivån är hög i storstäder, utbildningsorter och i viss mån i traditionell glesbygd, medan den är låg i bruksorter. Denna bild bekräftas till stor del av kartorna över

1991

4 - 8 3 - 4 2 - 3 1 - 2

1994

4 - 9 3 - 4 2 - 3 0.5 - 2

1997

4 - 8 3 - 4 2 - 3 0.5 - 2

nyföretagandet. Stockholm ligger i en klass för sig följt av Göteborg och Bohuslän samt Skåne län. I övriga regioner är dock inte skillnaderna i nyföretagande så stora. Några regioner som präglas av ett högt nyföretagande och som lyckats bättre än vad som kan förväntas utifrån regionernas allmänna förutsättningar framträder dock. Det rör sig främst om regioner med goda förutsättningar för turism, gränshandel och en för många attraktiv boendemiljö, exempelvis Åre, Strömstad, Halland och Österlen. Dessa regioner präglas av ett högt nyföretagande inom tjänstesektorn. I glesbygdsområden finns regioner med såväl högt som lågt nyföretagande. Regioner med högt nyföretagande har ofta en stark besöksnäring och av tradition en större andel småföretag än storföretag. Nyföretagandet i glesbygd präglas också ofta av att många företag startas, men samtidigt att många företag läggs ned. En förklaring till detta kan vara att nya företag tränger undan befintliga företag på en liten marknad. Samtidigt är ett högt nyföretagande viktigt för näringslivets dynamik.

4.4.3. Den sociala ekonomin

Begreppet social ekonomi är förhållandevis nytt i Sverige, men det används internationellt för att beskriva den del av samhällsekonomin som kan sägas befinna sig mellan den privata- respektive offentliga sektorn. Det är verksamheter som i första hand bedrivs i föreningar, kooperativ, stiftelser, byalag, nätverk m.m. Utmärkande är också att de har som främsta mål att tillgodose medlemmarnas eller det lokala samhällets intresse. Det ekonomiska vinstintresset blir därmed av underordnad betydelse. Överskottet från verksamheten kan med andra ord mer ses som ett verktyg för att nå målen än ett mål i sig. Ett ytterligare utmärkande drag, som också brukar nämnas, är att organisationerna bygger på demokratiska principer. Exempel på social ekonomi i Sverige är folkrörelser, föreningslivet, gamla och nya kooperativ samt vissa lokala utvecklingsgrupper m.m.

Den ökande uppmärksamhet som den offentliga sektorn visar den sociala ekonomin, eller s.k. tredje sektorn, är främst knutet till förhoppningen om dess förmåga att öka sysselsättningen eller att bidra till lokal och regional utveckling. Inom regionalpolitiken är det särskilt den växande bygderörelsen och de nykooperativa företagen som har hamnat i fokus. Det finns dock även många kritiker till denna form av verksamhet, som då anses misslyckad när det gäller att skapa genuint nya jobb.

En bidragande orsak till den sociala ekonomins expansion har bl a varit att många tidigare kommunala verksamheter i stället drivits vidare

som kooperativ, etc. Särskilt vanligt har detta varit när verksamheterna har varit hotade av nedskärningar eller nedläggning. Ett lokalt ansvar tar då över för att verksamheten skall leva vidare. Uppskattningsvis 80 procent av de som arbetar i denna form av kooperativt företagande är kvinnor.

10

Denna dominans kan förklaras med att den kooperativa

arbetsformen är särskilt vanlig inom s.k. kvinnodominerade verksamheter som vård och omsorg.

För att reda ut vad begreppet egentligen står för i Sverige tillsatte den svenska regeringen en arbetsgrupp som till främsta uppgift hade att definiera den svenska betydelsen. I rapporten ”Social ekonomi i EUlandet Sverige” (Ds 1998:48) lämnade de följande förslag:

Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala och ekonomiska verksamheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksamheter inom den sociala ekonomin har allmännyttan eller medlemsnyttan, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.

11

I vissa EU- länder, som Danmark, Portugal, Italien, Frankrike och Spanien, har kooperativt företagande getts en särskilt gynnad ställning, t.ex. genom vissa typer av skattelättnader. Inom EU:s strukturfondsprogram betonas särskilt den sociala ekonomins betydelse för att bidra till lokal utveckling i både storstad och landsbygd. Framför allt i Socialfondens program finns utrymme för s.k. ”globalt stöd”, dvs. medel som kanaliseras via ickestatliga organisationer för att stödja lokala utvecklingsalternativ och projekt.

En iakttagelse när det gäller den sociala ekonomin är att denna typ av verksamheter också kan underlätta för grupper som av olika skäl har svårt att komma in på den ordinarie arbetsmarknaden. Exempelvis är ofta idrottsföreningar, lokala utvecklingsgrupper, studieförbund och folkhögskolor aktiva i projekt med detta syfte.

I slutrapporten från arbetsgruppen om social ekonomi

12

diskuteras

olika positiva effekter för sysselsättningen som verksamheter inom den sociala ekonomin kan innebära. Exempelvis verkar kooperativ vara en bra form av företagande för människor som inte ser sig som företagare. Inom kooperativ är det lättare att komma över tröskeln för att etablera sig som egen företagare. Det innebär med andra ord att många

10

Källa: K. Grut, E. Mattson, Social ekonomi- om kraften hos alla människor, Tredje sektorn och det hållbara samhället, A. Sätre Åhlander, sid 72.

11

Källa: Social ekonomi i EU landet Sverige- tradition och förnyelse i samma begrepp, Ds 1998:48, sid 10.

12

Arbetsgruppen om den sociala ekonomin och dess utveckling (In 1998:A).

uppfattar de ekonomiska riskerna som lägre när man startar med denna form av företagande.

Det finns olika hypoteser om varför den sociala ekonomin växer.

13

Den viktigaste förklaringsmodellen är den s.k. ”tomrumshypotesen”. I samband med neddragningar inom den offentliga sektorn skapas t.ex. i bland ett utrymme för andra aktörer. Ibland fylls detta tomrum av privata företag, men annars kan den sociala ekonomin fylla en funktion.

En annan förklaring är ”inflytandehypotesen”. För att få ett ökat inflytande över sin vardagssituation väljer många människor att bedriva samhällsnyttig verksamhet i egen regi. För många upplevs här den kooperativa organisationsformen som den lämpligaste formen att förena inflytande och ekonomiska aktiviteter.

Den tredje förklaringen har mer med lokal identitet att göra. Parallellt med globaliseringen sker ett sökande efter den trygghet som finns i det lokala och regionala. Det kan innebära att människor i en bygd eller stadsdel hjälps åt för att höja den lokalaregionala självkänslan och livskvaliteten.

Det ökade intresset för den sociala ekonomin innebär också att de generella villkoren för denna typ av verksamhet alltmer kommit att uppmärksammas. Dessa frågor är över huvud taget nära besläktade med den diskussion som pågår när det gäller att i högre grad anpassa de institutionella förutsättningarna de mindre företagens förutsättningar. Lagar och regler upplevs ofta som anpassade till en mer ”storskalig” form av ekonomi. Det gäller t.ex. många lagar och regler på arbetsmarknaden. Det finns därför hos många en osäkerhet om vilka regler som gäller för frivilligt arbete.

Regelsystemet kan således skapa problem för verksamheter inom den sociala ekonomin. Det gäller främst de regler som gäller för arbetslöshetsförsäkring, men även sjukförsäkring, förtidspension och socialbidrag. Exempelvis utgår få regelsystem från att man, som är vanligt i speciellt glesbygdsområden, är mångsysslare. Det dock ofta i dessa fall en förutsättning för företagande när kundunderlaget inte medger specialisering på en och samma arbetsuppgift på heltid.

13

K. Grut och E. Mattson, Social ekonomi – om kraften hos alla människor, utbildningsförlaget Brevskolan, Social ekonomi och sysselsättning – ett europeiskt framtidsperspektiv, H. Westerlund och S. Westerdahl, sid 35–38

Lokala utvecklingsgrupper

Den sociala ekonomin har en koppling till den verksamhet som bedrivs inom ramen för s.k. lokala utvecklingsgrupper. På senare år har antalet sådana grupper i Sverige ökat i antal. I dag finns uppskattningsvis 4000 lokala utvecklingsgrupper som i varierande omfattning arbetar med lokal utveckling

14

. Grupperna arbetar ofta ideellt över förenings- och partipolitiska gränser. I de flesta län har det bildats s.k. länsbygderåd för att stödja utvecklingen i de lokala grupperna med rådgivning, organisera erfarenhetsutbyte m.m.. Denna verksamhet får statligt stöd framför allt genom Folkrörelserådet. Arbetet i de lokala utvecklingsgrupperna har en skiftande karaktär när det gäller mål och arbetsformer. Arbetsformer och krav på ledning varierar mellan de olika grupperingarna, liksom gruppernas sociala och åldersmässiga sammansättning. Trots goda idéer och mycket ideellt engagemang lyckas inte samtliga grupper. Framgångsrika projekt tycks, förutom en långsiktigt bärkraftig idé, också förutsätta en god gruppdynamik, demokratiska ledare, utomstående mentorer och uppmärksamhet från omvärlden, t.ex. i form av ekonomiska medel eller uppmärksamhet i media. De framgångsrika exemplen karaktäriseras ofta av att det finns inflyttade och/eller återflyttare som driver projektet. Allt utvecklingsarbete genomgår tre faser: mobilisering, uppstart och förvaltning. Förvaltningsfasen är den svåraste fasen. Arbetet kan då spricka eftersom engagemanget lätt försvinner om ett nytt arbetssätt krävs när aktionsbaserad verksamhet skall permanentas. Vissa av de lokala utvecklingsgrupperna hjälper till att skapa tillväxt, bevara arbetstillfällen, öka samhörigheten m.m. Men alla är inte ständigt utvecklingsorienterade och alla småföretag är inte entreprenörer. Det finns ofta en tydlig distinktion mellan det gamla traditionella föreningsarbetet inom lokalt utvecklingsarbete eller det nya i lokal näringslivs- och entreprenörsutveckling. Lokalt utvecklingsarbete och positiva småföretagarklimat uppstår inte på kommando. Däremot kan pågående processer synliggöras, stimuleras eller dödas. Myndigheter på alla nivåer (från nationell till lokal) kan spela en positiv roll om de kan vara flexibla inför bl.a. lokala skillnader. Gruppernas konkreta behov varierar, oavsett om det handlar om projektmedel, processhandledning, ledarskapsträning eller mentorfrågor. Frågan om hur denna komplexitet skall kunna synliggöras och implementeras i den samhälleliga stödstrukturen kvarstår.

14

Social ekonomi – en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt? Slutrapport från arbetsgruppen om social ekonomi (In 1998:A), sid 16.

Slutsatsen av ovanstående diskussion är att humankapital och socialt kapital är lika viktiga, ibland viktigare, som finansiellt kapital vid skapande, befästande och återskapande av regional utvecklingskraft. De gynnar den entreprenöriella företagsamheten och de får en särskild betydelse för utvecklingen i regioner utanför storstadsområdena. Den nya informationstekniken kan förstärka verksamhet som baseras på lokalt humankapital och socialt kapital.

I Sverige är skillnaderna vad gäller företagskultur, dvs. förmåga till och syn på företagande, mellan olika regioner små. Den nya informationstekniken reducerar många av de strukturella skillnader som rått mellan olika regioner. En annan slutsats är att fler regioner har fler möjligheter att nätverkande skapa nya affärsmöjligheter och verksamheter. Det är därför både önskvärt och möjligt att på lokal och regional nivå vara med och skapa den egna regionens utvecklingsförutsättningar. Möjligheterna till förnyelse och utveckling finns på lokal nivå.

4.5. Sammanfattande slutsatser

Den trendmässiga minskningen av antalet sysselsatta inom de råvarubaserade näringarna och inom tillverkningsindustrin, som ägt rum under senare decenier, har fortsatt under 1990- talet. Under det senaste deceniet har dock en betydande minskning också skett inom flera tjänstenäringar, som t ex institutionell tjänsteproduktion eller abonnentrelaterad förvaltning.

Sysselsättningsökningen under 1990- talet har i första hand ägt rum inom lokal manuell tjänsteproduktion och kunskapsintensiv verksamhet. Detta visar att det strukturskifte som pågår, och som ofta hänförs till "den nya ekonomin" inte bara kan kopplas till tillväxten inom kunskapsintensiva IT- näringar eller IT- företag. En betydande expansion har också skett inom lokala servicenäringar. Detta senare svarar också för huvuddelen av arbetsmarknaden, då över hälften av alla sysselsatta återfinns inom verksamheter som exempelvis bilverkstäder, lokalvård, handel, sjukvård, undervisning, etc. Detta kan jämföras med de ITrelaterade tjänsteföretagen som trots en snabb tillväxt fortfarande svarar för endast tre procent av samtliga anställda i landet.

För vissa expansiva tjänsteverksamheter är skillnaderna i tillväxt små mellan olika lokala arbetsmarknader. Omfattningen av t ex obligatorisk utbildning eller platsbunden omsorg är i stort sett proportionell till antalet invånare. För andra verksamheter är skillnaderna större. Exempelvis är kunskapsintensiv verksamhet kraftigt överrepresenterad i storstäderna medan s k distanssupport(call-centres, mm) framför allt

har expanderat inom lokala arbetsmarknader i regionalpolitiskt prioriterade områden.

Analysen i detta kapitel visar sålunda att utvecklingen i landets lokala arbetsmarknader inte är ensartad. Utvecklingen kan mer sägas följa ett antal parallella, men i väsentliga avseenden olika, utvecklingsspår. Det betyder t ex också att lokala arbetsmarknader utan högt kvalificerad arbetskraft på intet sätt behöver ses som "dömda" utan tvärtom kan ha goda möjligheter att utvecklas inom andra delar av tjänstesamhället.

Der skillnader som finns mellan olika arbetsmarknadsregioner när det gäller vilka näringar som växer var kan således inte enkelt förklaras med att vissa delar av landet "Ligger före eller efter i utvecklingen". Olika lokala arbetsmarknader ger också förutsättningar för olika typer av utveckling och tillväxt. En rimlig slutsats för politiken av detta borde därför vara att generella "utvecklingsrecept", lika för hela landet, inte kan förväntas ge samma effekter över allt.

En politik som syftar till att få alla delar av landet att blomstra och utvecklas borde därför så långt möjligt också anpassas till olika lokala arbetsmarknaders skilda förutsättningar för utveckling.

Inga förutsättningar fäller dock för evigt. Ny teknik, inte minst inom kommunikationsområdet, kan radikalt förändra konkurrensförutsättningarna i olika delar av landet och öppna helt nya möjligheter. Den lägre graden av IT- användning i glesbygdsregioner är dock härvidlag särskilt anmärkningsvärd, eftersom en utveckling inom just detta område är särskilt betydelsefull för att just dessa delar av landet skulle kunna kompensera en relativa nackdel i längre avstånd till marknader och utbildnings- och FOU- resurser.

Även om tillgång till tekniken i sig skulle kunna vara en bidragande orsak till den relativt sett mindre IT- användningen i vissa regioner, så har skillnaderna mellan olika företag och regioner sannolikt mer att göra med kunskap om och motivation att använda den nya tekniken. Det innebär att skillnader i IT- användning också hänger samman med synen på företagande generellt.

Inte minst viktigt för förnyelse och för möjligheterna att tillämpa ny kunskap är, förutom formell utbildning, tillgång till praktiska erfarenheter. Denna senare form av s k tyst kunskap utvecklas och sprids framför allt genom samspelet mellan företagen. Lokala arbetsmarknader, där företagen genom åren utvecklat täta nätverk, har därför också särskilt goda förutsättningar för ömsesidigt lärande och att utveckla en kollektivt gemensamt bunden unik kunskap. En förutsättning för denna typ av kunskapsutveckling är dock att miljön präglas av en hög grad av ömsesidigt förtroende och öppenhet att dela med sig av vunna erfarenheter.

5. Regionala skillnader i välstånd och tillväxt

Det finns ett samband mellan arbetsmarknadens funktion och näringslivets dynamik å ena sidan, och regioners ekonomiska utvecklingsnivå och tillväxt å den andra. Sambandet är dock inte entydigt. I detta kapital belyses inkomstutvecklingen i svenska lokala arbetsmarknadsregioner. De regionala inkomstskillnaderna i Sverige och deras förändring över tiden jämförs med motsvarande utveckling i andra europeiska länder. Dessutom belyses betydelsen av de transfereringar som sker via statens budget med särskild fokus på om den statliga budgetsaneringen under 1990-talet inneburit ökande regionala inkomstklyftor.

5.1. Sambandet mellan tillväxt och sysselsättningsutveckling

En ökad regional ekonomisk tillväxt, uttryckt som en växande bruttoregionprodukt (BRP), innebär inte nödvändigtvis att sysselsättningen i regionen ökar eller köpkraften förbättras. I bland kan sysselsättningen förbättras endast till priset av ett minskat ekonomiskt utbyte. Av figur 5.1 framgår förändringen av arbetsmarknadsregionernas ekonomiska tillväxt och sysselsättning under perioden 1985 – 1995 respektive 1986 – 1996.

Figur 5.1: Ekonomisk tillväxt och sysselsättningsförändring i svenska arbetsmarknadsregioner

-30 -25 -20 -15 -10

-5

0

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

BRP-förändring 1985-95

Sysselsättningsförändring 1986-96

Filipstad/Hällefors

Hagfors

Pajala

Jokkmokk

Umeå

Sthlm

Värnamo/Gnosjö

Gällivare

Göteborg

Fyrstad

Olofström

Avesta/Hedemora

Bengtsfors

Strömstad

Malmö

Katrineholm

Strömsund

Falun/Borlänge

Riket

Riket

Malung

Uppsala

Växjö Falkenberg/Varberg Åre

Jönköping

Halmstad

Lidköping

Vansbro

Arvidsjaur

Storuman

Överkalix

Lycksele

Ludvika Gotland

Sunne Härjedalen

Kalix Nyköping

Linköping

Gävle/Sandviken

Örebro

Norrköping Luleå Sundsvall

Eskilstuna

Kristianstad/Hässleholm

Hälsingborg

Procent

Procent

Källa: Nutek B 1998:10, Småföretag och regioner i Sverige 1998, s 131

De regioner som har en ekonomiskt stark, men sysselsättningsmässigt svag, utveckling karaktäriseras ofta av ett näringsliv som domineras av stora företag med kapitalintensiv produktion. Inom exempelvis ståloch skogsindustrin har trenden under den senaste trettioårsperioden varit produktionsökning parallellt med påtaglig sysselsättningsrationalisering. I de regioner där såväl sysselsättning som tillväxt utvecklats svagt, präglas näringslivet mer av arbetskraftsintensiv och lönekostnadskonkurrerande verksamhet. Ett antal regioner har lyckats kombinera en betydande ökning av sysselsättningen med en stark ekonomisk tillväxt. Här kan man urskilja tre typer av regioner, som dock i många avseenden är mycket olika varandra.

Storstadsregionerna har bl.a. i kraft av sin storlek, sitt differentierade näringsliv, sina omfattande handelsförbindelser och sin tillgång

till välutbildad arbetskraft, goda utvecklingsförutsättningar för dynamisk tillväxt. Detta gäller såväl kunskapsintensiva näringar som service- och tjänstesektorn i allmänhet.

De s k småföretagsdistrikten är på många sätt storstadsregionens motsats. Närmarknaden är väsentligt mindre, utbildningsnivån vanligen lägre och tjänstesektorerna väsentligt mindre utvecklade. I stället präglas dessa regioner av en stark företagskultur och entreprenörsanda, stor dynamik (det både startas och läggs ned många företag), välutvecklade företagsnätverk (såväl inom som utom regionen) och en lång tradition inom ett förhållandevis avgränsat näringsområde (kluster).

I den tredje regiontypen, attraktiva landsbygdsområden, är det kanske i första hand boendemiljön som är betydelsefull, tillsammans med närhet till något större centrum. Dessa regioner har också haft en omfattande inflyttning under lång tid, inte minst av välutbildade och väletablerade personer av vilka många är egna företagare. Den svenska bilden i dessa avseenden stämmer väl överens med den internationella.

Det räcker således inte att förklara skillnader mellan olika regioners utveckling med skillnader i grundläggande förutsättningar eller strukturella villkor, t.ex. den lokala marknadens storlek eller utbildningsnivå.

I figur 5.2 indelas Sveriges 81 lokala arbetsmarknadsregioner i sex grupper. Varje grupp innehåller de arbetsmarknader som har förhållandevis likartade strukturella förutsättningar vad gäller storlek, tillgång till högskoleutbildning, m.m. I riket som helhet växte bruttonationalprodukten produkten nominellt med 90 procent (index=190) under den studerade tioårsperioden. Det finns ett tydligt samband mellan t.ex. arbetsmarknadens storlek och ekonomisk tillväxttakt men samtidigt en betydande spridning. I samtliga sex regionfamiljer finns enskilda LAregioner där BRP växte snabbare än riket, såväl som regioner med långsammare tillväxttakt. Två orter med likartade strukturella förutsättningar kan med andra ord utvecklas olika.

Figur 5.2: Bruttoregionproduktens utveckling 1985–1995. Jämförelser av LA- regioner i sex regionfamiljer

Källa: Nutek B 1998:10, Småföretag och regioner i Sverige 1998, 134

5.2. Skillnader och likheter mellan svenska regioner och andra regioner i Europa

Skillnaden mellan olika regioners BRP är mindre i Norden än i övriga europeiska länder. Av figur 5.3 framgår spridningen i BRP per invånare mellan olika regioner

1

inom ett antal europeiska länder. En viktig

och bidragande orsak till de relativt sett mindre skillnaderna i Sverige är att den omfördelning som sker, huvudsakligen mellan individer, via statsbudgeten är mer omfattande i Sverige än i många andra länder.

1

I Rapport 16, finns en utförligare jämförelse mellan europeiska regioner.

Förutom bruttoregionprodukten (BRP) jämförs också befolkningsutvecklingen. Den statistik som ligger till grund för jämförelserna är hämtad från Eurostats databas, och regionerna är i detta sammanhang definierade som s.k. NUTSområden, vilket innebär att de i praktiken ofta innehåller ett antal funktionella regioner, dvs. lokala arbetsmarknadsregioner.

140 150 160 170 180 190 200 210 220

Index

Storstads-

regioner

Universitets- & högskoleregioner

Regionala

centra

Sekundära

centra

Småregioner

(priv syss)

Småregioner

(off syss)

Stockholm

Göteborg

Malmö

Jönköping Uppsala Linköping

Helsingborg Västerås

Falun/Borlänge

Växjö

Halmstad

Fyrstad

Karskrona/Ronneby Skövde/Skara Borås

Riket

Avesta/Hedemora

Falkenberg/Varberg Värnamo/Gnosjö

Katrineholm/Flen Gotland Strömstad/Tanum Lidköping/Vara

Härjedalen Bengtsfors/Dals-Ed

Markaryd/Ljungby

Ludvika Kiruna

Sunne/Torsby

Kalix

Säffle/Åmål

Gällivare Strömsund Pajala

Umeå Örebro

Kristianstad Gävle

Kalmar Östersund

Nyköping

260 Olofström/Karlshamn

Karskoga Oskarshamn

Skellefteå Nässjö Simrishamn

Åre Malung Jokkmokk

106 Hagfors Söderhamn Filipstad

Hudiksvall

Mora/Orsa Arvika

Lycksele Västervik

I Sverige, liksom i flertalet övriga länder, har huvudstadsregionen en klart högre BRP per invånare än andra regioner. Stockholms BRP per invånare är omkring 20 procent högre än riksgenomsnittet, medan skillnaderna mellan övriga delar av landet är väsentligt mindre. Av Sveriges övriga 7 s.k. NUTS-områden har Sydsverige och östra Mellansverige lägst BRP per invånare, medan mellersta Norrland är den region, näst Stockholmsregionen, som har högst BRP per invånare.

Figur 5.3: Spännvidd (kvot) mellan högsta och lägsta BRP per capita

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Belgien Spanien Frankrike

Italien Holland Österrike

Portugal

Finland Sverige

1990 1996

Anm. Diagrammet visar spännvidden i BRP per invånare inom respektive land.

Spännvidden mäts här som kvoten mellan högsta och lägsta värde.

Källa: Rapport 16

Av figur 5.3 framgår också hur skillnaderna mellan olika regioner har förändrats från 1990 till 1996. I framför allt Holland, Spanien och Finland ökar skillnaderna mellan olika regioner, medan en motsatt utveckling kan noteras för Portugal och Österrike. I Sverige och övriga länder har det skett små förändringar under perioden.

Sverige och Finland de enda av de studerade länderna som under perioden haft regioner med en negativ tillväxt, dvs. där minskande BRP. Lägst tillväxt i Sverige hade mellersta Norrland, där bruttoregionprodukten minskade med drygt två procent. En annan skillnad är att Stockholms- och Helsingforsregionen utgör de enda huvudstadsregioner som har haft respektive lands högsta tillväxt. Den studerade

perioden får dock betecknas som extrem för såväl Sverige som Finland. Medan den svenska och finska tillväxten 1990–1996 var 3,7 respektive 1,5 procent, växte ekonomierna i övriga studerande länder med mellan 7 och 15 procent (tabell 5.1).

Tabell 5.1: Ekonomisk tillväxt i ett antal europeiska länder och regioner 1990–1996

LAND BNP, % högsta värde, BRP, % lägsta värde, BRP,% högstalägsta

medelav -vikelse

Belgien

8,0 22,0 (Brabant Wallon) 3,8 (Bryssel)

18,2 4,7

Spanien

9,5 14,7 (Canarias) 5,8 (Noreste)

8,9 2,6

Frankrike 7,3 9,3 (Ouest) 2,2 (Bassin Parisien)

7,1 1,9

Italien

6,6 13,8 (Nord Est) 0,5 (Campania)

13,3 2,6

Holland 14,5 29,4 (Flevoland) 4,5 (Zeeland)

24,9 4,8

Österrike 11,8 15,7 (Burgenland) 8,0 (Oberösterreich)

7,7 2,0

Portugal 12,6 26,6 (Madeira) 2,0 (Alentejo)

24,6 6,3

Finland* 1,5 9,7 (Uusimaa) -6,9 (Itä)

16,6 6,3

Sverige

3,7 10,8 (Stockholm) -2,2 (Mell. Norrland) 13,0 3,2

Anm. ”högsta-lägsta” och medelavvikelse anges i procentenheter.

* Exkl. Åland (11,6)

Källa: Rapport 16

Skillnaderna mellan olika regioners BRP-utveckling beror till viss del på att folkmängden förändrats. Oftast har regioner med snabbast tillväxt också snabbast befolkningsökning och vice versa. Detta beror i sin tur på att den regionala ekonomin till stor del drivs av den lokala konsumtionen. Minskar antalet människor så minskar också regionens totala konsumtion och därmed bruttoregionprodukten. Några omedelbara och entydiga samband mellan folkmängdens förändring och ekonomisk tillväxt i olika europeiska regioner finns dock inte.

5.3. Statsbudgetens regionala fördelning

I förra avsnittet konstaterade vi att BRP per invånare skiljer sig ganska lite mellan svenska regioner. Detta beror till stor del på en omfördelning via statens budget. En rimlig hypotes vore därmed att de omfattande besparingar som skett under senare år har minskat omfördelningen och därmed ökat de regionala skillnaderna i BRP per invånare. Nedanstående analys tyder dock på att så inte varit fallet före år 1998. Med undantag för Stockholmregionens högre tillväxt tycks det snarare ha varit tvärtom.

Statens totala budgetomslutning är drygt 700 miljarder kronor

2

,

vilket motsvarar drygt 37 procent av Sveriges hela ekonomi (1998). I förhållande till början av 1990-talet, då statens utgifter motsvarade knappt 39 procent av BNP, har statens andel av den totala ekonomin således minskat måttligt. Andelen 1998 var dock någon procentenhet högre än 1997. Sammanfattningsvis har alltså inga betydande förändringar skett under 1990-talet fram till 1998 vad gäller hur stor andel av ekonomin som omfördelas via statsbudgeten. Detta är en viktig och bidragande orsak till att skillnaderna i BRP per invånare mellan svenska regioner inte heller har ökat i någon större omfattning. Jämförelserna i det föregående avsnittet görs dock på s.k. NUTS 2-nivå, vilket innebär att eventuella ökade skillnader inom NUTS-områdena inte framgår. Likaså kan förändringar på såväl statens inkomstsida som utgiftssida ha påverkat den regionala fördelningen, även om omfördelningen totalt sett inte tycks ha förändrats i större omfattning.

I rapport 17 har en fördelning av statens inkomster och utgifter gjorts för år 1998. Riktigt alla poster på statsbudgetens inkomstsida eller 27 olika utgiftsområden har av olika skäl inte varit möjliga eller ens lämpliga. Så t. ex. ingår inte räntorna på statsskulden, vilka är svåra att hänföra till en viss plats i geografin.

Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon detaljerad jämförelse och analys av de förändringar som ägt rum under hela 1990-talet. Den redovisning av inkomster och utgifter som redovisas i rapport 17, och som sammanfattas nedan, görs med samma typ av indelning som i tidigare rapporter.

3

Det finns dock vissa skillnader mellan dessa redo-

visningar när det gäller vilka inkomst- och utgiftsslag som har inkluderats.

4

Statsbudgetens struktur förändras också mellan olika år, vilket

kan påverka summeringen. En viss försiktighet i tolkningen av de förändringar som skett i förhållande till tidigare år är därför nödvändig.

2

Rapport 17

3

Se t.ex. SOU:13, Regionpolitik för hela Sverige

4

Så t. ex. Ingår inte ATP, delpensioner och arbetsskadeförsäkringen i 1997 och

1998 års data

5.3.1. De statliga inkomsternas regionala fördelning

Av tabell 5.2 framgår statens inkomster fördelade per regionfamilj 1998. Det drygt hundra inkomsttitlarna är indelade i fyra typer av inkomstgrupper.

Tabell 5.2: Statens inkomster per invånare fördelade per regionfamilj 1998, i kkr respektive index: riket=100

Region Direkta skatter Indirekta skatter Socialavgifter Övriga inkomster

Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index

Stockholm

33,9 197 59,5 260 31,4 132 1,1 155

Göteborg 16,2 94 16,4 72 24,1 101 0,7 88 Malmö 16,9 98 20,7 90 23,8 100 0,8 106 Univ. & högsk. reg.

12,5 73 17,4 76 21,6 91 0,6 76

Regionala centra

11,7 68 9,1 40 20,8 87 0,8 112

Sekundära centra

12,1 70 16,1 70 23,7 100 0,4 59

Små reg. priv.syss

11,0 64 4,1 18 19,4 82 0,3 41

Små reg. off.syss

9,8 57 5,8 25 18,2 76 0,3 40

Riket 17,2 100 22,9 100 23,8 100 0,7 100 Källa: Rapport 17

Stockholmsregioners inkomstskatter uppgick 1998 till drygt 152 miljarder kronor. Detta höga värdet kan bl.a. förklaras med att juridska personers inkomskatter är medräknade. Detta innebär att många större företag som har sina huvudkontor i Stockholmsregionen också får sina inkomstskatter registrerade där, även om produktionen kan vara spridd i hela landet. Stockholmsregionen är också den enda region där statens inkomster per invånare generellt har en klart högre nivå än riksgenomsnittet. Med några undantag ligger samtliga övriga regionfamiljer under nivån för riket.

Skillnaderna mellan olika regionfamiljer är stora, i synnerhet när det gäller de indirekta skatterna, som totalt uppgick till 203 miljarder kronor 1998. Skillnaderna är också betydande mellan arbetsmarknader inom respektive regionfamilj. Förutom storstäderna ligger exempelvis vissa turistregioner förhållandevis högt. I förhållande till 1997 finns emellertid en tendens till att skillnaderna mellan olika regioner har minskat.

De sociala avgifternas regionala fördelning återspeglar i huvudsak skillnader i genomsnittsinkomst mellan olika delar av landet. Totalt uppgick de sociala avgifterna till 193 miljarder kronor 1998. I likhet

med lönestrukturen totalt, är skillnaderna mellan olika delar av landet förhållandevis små. Helt i överensstämmelse med genomsnittsinkomsten i olika regioner är dock inte fördelningen. Exempelvis är Gotland, med en låg genomsnittsinkomst, men de sociala avgifterna per invånare överstiger ändå Stockholms. Kiruna har en generellt sett hög genomsnittsinkomst, men förhållandevis låga sociala kostnader. En del i förklaringen till detta kan vara att Gotland, liksom andra regioner med omfattande turism, har en stor andel säsongsarbetare som inte är mantalsskrivna på orten.

I förhållande till tidigare års redovisningar finns betydande skillnader i data för 1997 och 1998. Det går dock som sagt inte att tolka dessa förändringar utan en mer noggrann analys.

5.3.2. Utgifternas regionala fördelning

Statens samlade utgifter uppgick 1998 till 711 miljarder kronor. Av tabell 5.3 framgår utgifternas fördelning på statsbudgetens samtliga 27 utgiftsområden 1997 och 1998. Av tabellen framgår också hur dessa i sin tur har delats in i fyra utgiftsgrupper.

Tabell 5.3: Statens utgifter per utgiftsområde 1997 och 1998

Politikområde – utgiftsområde

Grupp År 1997 År 1998

1 Rikets styrelse

1 3 896 777 4 323 685

2 Samhällsekonomi och finansförvaltning

1 2 496 187 1 986 917

3 Skatteförvaltning och uppbörd

1 5 776 297 5 928 636

4 Rättsväsendet

1 21 276 659 21 405 920

5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan

1 2 586 318 2 596 355

6 Totalförsvar

1 41 371 959 42 890 719

7 Internationellt bistånd

1 12 148 028 11 478 132

8 Invandrare och flyktingar

1 4 165 494 4 341 358

9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

3 24 321 024 23 329 744

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

4 40 245 371 41 079 479

11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

4 63 279 499 62 730 422

12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn

4 33 261 068 36 241 898

13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

4 40 935 002 37 334 504

14 Arbetsmarknad och arbetsliv

3 46 836 956 47 498 429

15 Studiestöd

3 15 934 237 21 927 933

16 Utbildning och universitetsforskning

3 24 489 619 27 459 103

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid

2 7 029 234 7 288 961

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 2 30 853 566 22 370 593

19 Regional utjämning och utveckling

2 1 759 207 2 486 209

20 Allmän miljö- och naturvård

2 1 309 088 1 188 277

21 Energi

2 346 210 780 241

22 Kommunikationer

2 23 935 107 28 162 192

23 Jord- och skogsbruk, fiske

2 10 596 891 25 839 930

24 Näringsliv

2 2 867 603 2 544 425

25 Allmänna bidrag till kommuner

3 66 670 705 71 934 741

26 Statsskuldsräntor

Ofördelad 98 366 882 113 405 227

27 Avgiften till Europeiska gemenskaperna

Ofördelad 20 180 825 21 209 950

Kommunala utjämningssystemet

Ingår ej 20 702 000 21 270 000

Totalsumma 667 637 813 711 033 980

Källa: Rapport 17

I den första gruppen, förvaltnings- och myndighetsuppgifter, ingår utgiftsområdena 1–8 i statsbudgeten. I de totala utgifterna som fördelats regionalt inom detta område, 81 miljarder kronor, ingår exempelvis försvaret med drygt 42 miljarder och rättsväsendet med drygt 21 miljarder kronor. I tabell 5.4 redovisas de sammanlagda förvaltningsoch myndighetsutgifternas fördelning per invånare för olika typer av lokala arbetsmarknader eller s.k. regionfamiljer. Stockholmsregionen,

där en stor del av statförvaltningen är samlad, ligger klart över övriga delar av landet, medan utgifterna per invånare är lägst i små regioner.

För enskilda lokala arbetsmarknader kan värdena dock vara väsentligt större, vilket innebär att spridningen inom respektive regionfamilj kan vara stor. Framför allt gäller detta arbetsmarknadsregioner med stora militära anläggningar, t. ex. Karlskrona eller Arvidsjaur.

I jämförelse med 1997 finns en viss tendens till fortsatt koncentration av statsförvaltningen. Utgifterna per invånare i denna grupp utgiftsposter har framför allt ökat i Stockholmsregionen mellan de två åren, men minskat eller ökat svagt i övriga regionfamiljer.

Tabell 5.4: Statens utgifter per invånare för förvaltnings- och myndighetsuppgifter fördelade per regionfamilj 1998, i kkr respektive index: riket=100

Förv.& myndigh. Reg. utv. ej indiv Reg.utv. indiv. Komp.inkomst

bortf.

Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index Kkr/ inv

Index

Stockholm

18,5 203 12,1 131 18,1 84

17,2 87

Göteborg

5,1 56 6,0 65

21,7 102 19,2 97

Malmö 4,6 51 8,0 87

27,2 127 19,1 97

Univ. & högsk. reg.

6,4 70 10,4 113 22,5 105 19,5 99

Regionala centra

9,6 105 8,6 93

21,8 102 20,8 105

Sekundära centra

5,2 57 7,9 85

18,3 86

20,5 103

Små reg. priv.syss

2,9 32 9,0 98

21,9 102 22,5 114

Små reg. off.syss

4,4 49 7,5 82

26,5 124 23,8 121

Riket 9,1 100 9,2 100 21,4 100 19,7 100 Källa: Rapport 17

I grupp 2, utgifter för regional utveckling som ej är individinriktade, har utgiftsområdena 17–24 samlats. Dessa utgifter bedöms på något sätt bidra till att förbättra regioners möjligheter till utveckling, men utan att rikta sig direkt till individer. Av totalt drygt 81 miljarder kronor som fördelats regionalt, utgör exempelvis utgifterna för samhällsplanering och för bostadsförsörjning 22 miljarder, kommunikationer 22 miljarder och jord- och skogsbruk 26 miljarder. Här ingår även utgiftsområde 19, dvs. anslaget till regional utjämning och utveckling. Totalt uppgick statens utgifter för sistnämnda område till 2,5 miljarder kronor 1998. Den formella eller s.k. lilla regionalpolitiken är således av en blygsam omfattning i jämförelse med statens verksamhetsområden

totalt sett. Det är med andra ord genom den s.k. stora regionalpolitiken som staten i första hand påverkar regionernas ekonomi och utveckling.

Spridningen mellan regionfamiljerna är liten, men för de lokala arbetsmarknaderna inom familjerna är spridningen stor. Störst var utgifterna per invånare i Söderhamn, vilket sannolikt beror på de åtgärder som vidtogs i samband med regementsnedläggningen. Lägst var utgifterna i småländska Älmhult (se figur 5.4).

Figur 5.4: Utgifter för regional utveckling som ej är direkt individinriktade, fördelade på NUTEK:s 81 lokala arbetsmarknader, 1998, index: riket=100

Figur 5.5: Utgifter för regional utveckling med individinriktning, fördelade på NUTEK:s 81 lokala arbetsmarknader, 1998, index: riket=100

Källa: Rapport 17

Inom grupp 3, utgifter för regional utveckling med individinriktning ingår utgiftsområdena 9, 14–16 och 25, dvs. en stor del av kommunernas verksamhet, liksom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken.

B

150 - 211 100 - 149

63 - 99

A

150 - 317 100 - 149

31 - 99

Av de sammanlagt 176 miljarder kronor som fördelats regionalt 1998, utgjorde exempelvis statens allmänna bidrag till kommunen 71 miljarder, utgifter för arbetsmarknadsåtgärder, m.m. 47 miljarder och utgifter för utbildning och forskning 27 miljarder. Generellt är utgifterna per invånare högst i små regioner och Norrlands inland (tabell 5.4). En viktig förklaring till detta är att arbetslöshetsnivån är högre. De högre utgifterna per invånare kan också ses som en naturlig följd av ett mindre befolkningsunderlag eller en gles befolkningsstruktur. Förutom dessa regioner har också Uppsala och andra universitetsregioner en relativt hög utgiftsnivå (se figur 5.5).

Den sista gruppen utgifter, där totalt 172 miljarder kronor fördelades 1998, utgörs av olika typer av utgifter för att garantera inkomsttryggheten vid inkomstbortfall, t. ex. i samband med sjukdom (41 miljarder), arbetslöshet (35 miljarder), pension (63 miljarder) eller föräldraledighet (36 miljarder). Utgiftsområdena 10–13 i statsbudgeten ingår i denna grupp.

Skillnaderna i utfall är små mellan olika regionfamiljer, och flertalet arbetsmarknadsregioner ligger nära genomsnittet för riket (tabell 5.4). Ett antal små arbetsmarknadsregioner i framför allt Norrlands inland har högre genomsnittsvärden än övriga landet, samtidigt som ett antal lokala arbetsmarknader i Småland ligger under. Orsakerna till de skillnader som finns är främst arbetslöshet, men även exempelvis befolkningens ålderssammansättning påverkar utfallet.

5.4. Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis kan sägas att saneringen av statens finanser, som skett genom en kombination av inkomstökningar och utgiftssänkningar, åtminstone fram till 1998 inte tycks ha inneburit att den regionala omfördelningen minskat i omfattning. Detta är av allt att döma en viktig orsak till att skillnaderna mellan regionernas bruttoregionprodukter heller inte har ökat – snarare finns det en tendens till motsatsen. Det förefaller med andra ord som att budgetsaneringen kunnat skett på ett sådant sätt att effekterna av den djupa nedgången i svensk ekonomi åtminstone i ekonomiskt hänseende inte ökat de regionala skillnaderna. Trots tidigare farhågor om att budgetsaneringen skulle leda till kraftigt ökade regionala skillnader. Säkra slutsatser går dock inte att dra utan en mer grundlig analys än vad som här har varit möjligt att göra. Dessutom har vi inte kunnat ta hänsyn till de budgetförändringar som fått genomslag först efter 1998.

6. Regionalpolitikens förändrade förutsättningar

Trots att förutsättningarna för regionalpolitiken till stor del förändrats, har någon radikal omprövning av politikområdet i dess helhet aldrig ägt rum. Kärnan i den regionalpolitiska strategin har allt mitten av 1960talet varit att åstadkomma både utjämning och utveckling genom att försöka omfördela tillväxten från heta områden till regionalpolitiskt prioriterade delar av landet. Efterhand har emellertid nya medel lagts till de övriga. Under senare tid har förändringstakten i den regionalpolitiska omvärlden accelererat. Nya politikinstrument har följaktligen lagts ovanpå de gamla i en allt högre takt. Sammantaget har detta gjort att behovet har ökat av kunskap om politiken och dess effekter och av att utveckla system och modeller för att tillvarata genererad kunskap.

I detta kapitel diskuteras ett antal mer grundläggande förändringar av politikens förändrade förutsättningar. Hit hör, vilket vi berört i tidigare kapitel, att drivkrafterna i ekonomin till del är annorlunda i dag jämfört med mitten av 1960-talet, då den moderna regionalpolitiken etablerades som självständigt politikområde. Hit hör också en snabb teknisk utveckling, och i detta sammanhang har internationaliseringen och EU-medlemskapet en central betydelse. Vi har tidigare kunnat konstatera entreprenörskapets växande betydelse för tillväxt och utveckling, men också den osäkerhet som finns när det gäller vilka politiska åtgärder och program som är mer framgångsrika än andra. Trots att både forskning och erfarenhet kan bidra med en hel del förklaringar och fruktbara slutsatser så saknas fortfarande mycket kunskap på området. Politiken får därför ett betydande inslag av ”trial and error”. Detta understryker betydelsen av att ta till sig och sprida vunna erfarenheter för att ständigt utveckla och förbättra politikens utformning och genomförande. Det understryker dessutom lärandets betydelse för den framtida politikens utformning.

En stor del av detta kapitel ägnas därför åt lärandets plats och roll i dagens regionalpolitiska mosaik. I jämförelse med de traditionella regionalpolitiska instrumenten har de nya helt andra och mer implicita

former för lärande. I mötet mellan dessa två system uppstår olika möjligheter till kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring och lärande.

6.1. Den ekonomiska spelplanen

En av de mest centrala slutsatserna i de flesta av de analyser som vi hittills redovisat är att tillväxt och utveckling i första hand är lokala eller nationella/internationella företeelser. Regioner, i betydelsen län, är således sällan funktionella för att analysera den ekonomiska utvecklingen. Det hindrar inte att län eller andra geografiska områden kan ha betydelse ur andra aspekter, t.ex. kulturella eller administrativa.

Samspelet mellan företag och människor äger framför allt rum på den lokala marknaden

1

. Det innebär självklart inte att man bör betrakta den lokala marknaden som oberoende av sin omvärld. Tvärtom! För en framgångsrik utveckling fordras ett rikt samspel med omgivningen och i allt högre utsträckning med den internationella arenan. Hur rikt detta samspel är, beror dock framför allt på vilka förhållanden som råder lokalt, dvs. hur näringslivet är organiserat, vilken grad av omvärldsorientering man har, hur stor andel inflyttare som finns på orten osv. Det mesta talar för att de förhållanden som primärt kan kopplas till den lokala marknaden eller miljön ökar i betydelse för tillväxten och näringslivets utveckling. I ett alltmer decentraliserat tjänstesamhälle utvecklas företagen också i allt högre utsträckning i samspelet med varandra, samhälls- och andra organisationer, snarare än i de enskilda företagen. Inte minst utvecklingen av IT-teknik och annan ny kommunikationsteknik påskyndar denna utveckling mot en alltmer decentraliserad ekonomi. Nya sätt att organisera verksamhet och samspela med andra ställer också nya krav på samhällets spelregler. Reglerna utgörs emellertid inte bara av gällande lagar och förordningar, utan också av alla oskrivna regler, dvs. den kultur som utvecklas för att samspelet skall fungera.

6.1.1. Regionalpolitikens kriser och samhällets institutioner

Huvuddelen av dessa lagar, regler, kulturer och förhållningssätt har utvecklats under mycket lång tid och är således främst en produkt av vunna historiska erfarenheter. Det innebär samtidigt att de tar mycket

1

Dvs. den lokala arbetsmarknaden enligt vår definition.

lång tid att förändra. Det har visat sig mycket svårt att anpassa regler skapade för 1950- och 1960-talens storindustrisamhälle, till ett samhälle alltmer präglat av tjänster, småföretag och entreprenörskap. Än svårare är det givetvis att ompröva våra egna djupt rotade föreställningar och attityder.

I rapport 6

2

görs en ingående och delvis mycket kritisk analys av

vilka slutsatser man kan dra av den nya tidens ekonomi, och vilka konsekvenser den har för i första hand politikens och statens organisering. Författarna finner stora likheter mellan idag, som man upplever som en brytningstid, och tidigare historiska epoker.

Även om ekonomisk och politisk utveckling ofta har gått hand i hand, så sker det inte hela tiden eller i samma takt. Den ekonomiska liberaliseringen under 1800-talet frigjorde såväl ekonomiska och politiska samhällskrafter. I likhet med dagens ekonomiska omvandling så utvecklades dåtidens nya ekonomi lokalt och delvis utanför traditionella regler och normer. Medan den tidens omvälvande skifte från agrar- till industrisamhälle startade redan i mitten av 1800-talet, så kom samhällets institutioner ikapp den ekonomiska utvecklingen först hundra år senare.

En ytterligare tolkning av de svårigheter som finns för politiken att hålla jämna steg med ständigt förändrade ekonomiska förutsättningar ges också i rapport 6.

3

Under 1960-talet ansågs problemen i Norrlands

inland bero på bristande industrialisering. Men paradoxalt nog visade det sig att tillverkningsindustrin, som ansågs kunna lösa problemen, inte alls var den motor i den allmänna tillväxten som man hoppades. Tvärtom var den av egen kraft på väg bort från storstäderna och dessutom försatt i en sysselsättningsmässig tillbakagång. Med andra ord kan man litet tillspetsat hävda att Norrlands inland skulle moderniseras med det som redan var på väg ut i landets mer dynamiska delar.

Nu som under tidigare perioder av snabba tekniska och ekonomiska förändringar så skulle man kunna hävda att industrisamhällets politiska institutioner är mitt uppe i en ny strukturkris, samtidigt som IT-tekniken snabbt håller på att omvandla ekonomierna i världen. Det är först när de informationsteknologiska innovationerna kommer till en rationaliseringsfas som möjligheter finns också för en framgångsrik anpassning av de politiska institutionerna.

4

Svårigheterna för den nationella politiken ligger dock inte bara i förmågan och möjligheterna att anpassa det generella regelverket. Den modell, med generella regler inom politikens olika områden, som ur-

2

Rapport 6, Kommunal industripolitik och glokalt ansvar.

3

Rapport 11, En lärande regionalpolitik.

4

Rapport 6.

sprungligen och framgångsrikt etablerades och lade grunden för välfärdsstatens framväxt, fick ökade svårigheter i takt med att politiken förfinades och gjordes alltmer detaljrik och selektiv.

I synnerhet befinner sig regionalpolitiken i denna situation, menar författarna,

5

eftersom den i praktiken består av ett virrvarr av motstri-

diga centrala mål och regler, inom sektorer som arbetsmarknadspolitik, näringspolitik, kommunikationspolitik, utbildningspolitik, jordbrukspolitik och kulturpolitik, som i allt väsentligt, om det alls sker, koordineras kommunalt.

6.1.2. EU och regionalpolitiken

Regionalpolitiken i EU skiljer sig på flera sätt från den svenska

6

. Den viktigaste skillnaden är att EU:s regionalpolitik är ett av få instrument som står till buds för en mellanregional eller mellanstatlig utjämning. EU:s regionalpolitik motsvarar omkring 40 procent av dess budget, medan den svenska regionalpolitiken i formell mening (utgiftsområde 19) endast står för någon procent. I Sverige finns emellertid ett stort antal andra områden öppna för en politik som också har mellanregionala utjämningseffekter, t.ex. inom välfärdspolitiken, utbildningspolitiken eller infrastrukturpolitiken. I EU står regionalpolitiken och jordbrukspolitiken för hela denna utjämningspotential. Vid en jämförelse med svensk regionalpolitik har utjämningsmålet varit tydligare i den europeiska politikens historia. I de program som under senare tid präglat EU:s regionalpolitik har dock utvecklingsverktygen dominerat och utvecklingsmålen i allt högre grad kommit att ersätta utjämningsmålen. Men politikens legitimitet hävdas i allt väsentligt ändå genom dess utjämningsmål – mellan länder och mellan regioner. EU:s regionalpolitik är på många sätt intimt förknippad med unionsprojektet som helhet. Den ekonomiska och politiska integrationen av Europa är beroende av en stark legitimitet, där alltför stora ekonomiska klyftor mellan olika delar av unionen inte kan tolereras. Reformeringen av regionalpolitiken har också följt direkt efter att nya medlemmar tillkommit. Strukturfonderna och EU:s regionalpolitik har blivit en av de allra viktigaste beståndsdelarna i EU:s politiska instrument för regionens sammanhållning och integrationsutveckling.

5

Rapport 6.

6

Detta och efterföljande avsnitt i kapitel 6 bygger i huvudsak på rapport 11, En

lärande regionalpolitik.

6.1.3. EU och regionerna

Fram till nyligen har det varit viktigt för unionens sammanhållning att stärka EU-kommissionens makt och att tona ned den traditionella rollen för nationalstaterna i unionen. Den regionala nivån har lyfts fram som en viktig aktör i denna process, som syftar till att utveckla unionen. Begreppet ”Regionernas Europa” har kommit att stå för detta.

Decentraliseringen har i många länder drivits fram som ett resultat av att EU-kommissionen utövat påtryckningar för att regionalpolitiken skall kunna genomföras på regional eller lokal nivå. Hävdandet av subsidiaritetsprincipen är ett annat uttryck för samma sak, men med en vidare innebörd.

En modern analys av regionernas roll i EU:s integrationsprojekt måste utgå från att 2000-talets första decennium ser annorlunda ut än 1900-talets sista. Integrationen i Europa drivs inte längre av en stark EU-kommission. Integrationsprocessens drivkraft verkar av flera skäl ha övergått till att hämta sin tyngd i ett mellanstatligt samarbete, där flera stater deltar och där samarbetskonstellationerna förefaller svårförutsägbara.

Som en följd av detta kan vi räkna med att ansvaret för den mellanregionala och i viss mån mellannationella utjämningen i de nuvarande medlemsstaterna sannolikt kommer att förskjutas från unionsnivån till nationsnivån. Starkt kopplat till denna utveckling står också de förväntade effekterna av en östlig utvidgning av unionen. En snabb sådan kräver sannolikt en mer genomgripande reform av EU:s jordbruks- och regionalpolitik, eftersom EU:s budget annars riskerar att sprängas. Hotet mot budgettaket skulle dock sannolikt kvarstå även efter en sådan, vilket åter gör att trycket på att förskjuta ansvar från den gemensamma nivån tillbaka till medlemsstaterna ökar. De olika medlemsstaterna har emellertid olika intressen av, och uppfattningar om, östutvidgningen. Exempelvis Tyskland har engagerat sig för så gott som hela öst- och centraleuropa, medan Sverige, Finland och Danmark har särskilda intressen av att de baltiska staterna skall bli medlemmar.

Oavsett EU:s framtida utveckling kan vi konstatera att Sveriges medlemskap på flera sätt genomgripande förändrat den regionalpolitiska scenen i Sverige.

6.1.4. En ny regional utvecklingspolitisk situation?

Den viktigaste förändringen består sannolikt i att politiken inte längre enbart kan avgöras genom beslut fattade i Sveriges riksdag. Statsstödsreglerna och EU:s konkurrenslagstiftning, som gäller hela EU-/EES-

området, sätter gränser för vad som är möjligt vad gäller stöd till privata företag.

Indirekt påverkar EU:s regionalpolitik också den svenska regionalpolitiken, då den genom medfinansiering styr inriktning, omfattning, utformning och geografisk avgränsning av den nationella regionalpolitiken. Att driva en nationell regionalpolitik som på ett avgörande sätt avviker från EU:s strukturfondspolitik vore knappast möjligt.

Detta är ett av motiven till de regionala tillväxtavtalen, vilka har stora likheter med strukturfondsprogrammen och förhandlas fram mellan regionala och centrala parter.

Parallellt med introduktionen av tillväxtavtalen har också Sveriges genomförande av strukturfonderna reformerats. Till de viktigaste reformerna hör en förtydligad beslutsorganisation och en tydligare koppling mellan program och beslutsorganisation, i så motto att länsövergripande beslutsdelegationer skapas i flera områden.

Tillväxtavtalen är nu klara och skall börja tillämpas i regionerna. Samtidigt pågår utarbetandet av, och förhandlingar om, strukturfondsprogrammen för perioden 2000–2006. Att döma av de utvärderingar av avtal och program som utredningen tagit del av, så framstår situationen som mycket komplex. Tillväxtavtalens regioner är inte identiska med strukturfondsregionerna och tillväxtavtalens innehåll överensstämmer endast delvis med strukturfondsprogrammen. Programperioderna är olika långa. Den nationella regionalpolitikens stödformer har i de flesta fall integrerats i tillväxtavtalen, men de budgetmässiga tilldelningarna har inte samordnats vare sig med tillväxtavtalsprogrammen eller strukturfondernas programperioder.

En annan viktig förändring följer på regionaliseringstrenden som beskrivits ovan, och kallas vanligen partnerskap. Begreppet har under de senaste fyra–fem åren vuxit fram inom den regionala utvecklingspolitiken, och innebär att samarbeten ingås på frivillig grund och delvis regleras informellt. Endera parten antas ha rätten att upplösa partnerskapet när som helst. Samverkan hjälper parterna att uppnå mål var för sig, såväl som gemensamma mål. De flexibla former för samverkan som partnerskapsbegreppet ofta innebär är också en förutsättning för att samarbete skall kunna fungera mellan olika parter. En av innebörderna i begreppet är att partnerskapet inkluderar en form av samverkan mellan politiska offentliga aktörer å ena sidan och privata, frivilliga eller andra aktörer å andra sidan. I denna samverkans natur ligger att den måste bygga på ömsesidighet, ett erkännande av de olika villkor och regler som styr de olika sektorerna samt på existensen av ett åtminstone delvis gemensamt mål.

I partnerskapen omkring den svenska regionala utvecklingspolitiken finns i dag aktörer på flera olika nivåer, av olika organisatorisk status

och legitimitet och med vitt skilda inbördes mål. Även om tabell 6.1 inte omfattar samtliga organisationer i de svenska partnerskapen för regional utveckling, så beskriver den med önskvärd tydlighet den komplexitet som råder för det regionala utvecklingsområdet, en komplexitet som ibland kallats det regionala utvecklingskomplexet

7

eller den

regionala röran.

Alla de aktörer som listats i tabell 6.1 är inte nya i det regionala utvecklingsarbetet. Tvärtom har flertalet varit med sedan länge. Det nya är dock att dessa aktörer, genom de organiserade partnerskapen, har inlemmats i politikens genomförande på ett mer systematiskt sätt än tidigare.

Ett annat nytt drag i den svenska regionala utvecklingspolitiken från mitten av 1990-talet och framåt, är den ökande graden av programstyrning. Den svenska regionalpolitiken före EU-medlemskapet kan dels beskrivas som kontinuerlig och styrd av ett antal regler och stödförordningar, vilket gäller för merparten av stödsystemen inom det regionalpolitiska området, dels kan den beskrivas som projektstyrd. Den projektstyrda delen innefattar exempelvis länsstyrelsernas regionala projektmedel. Vid sidan av dessa har också ett antal tillfälliga stödpaket av olika slag använts, t.ex. i insatser riktade mot enskilda orter vid exempelvis dramatiska strukturomvandlingar.

7

Ramfelt, L (1997): Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken,

SOU1997:13, Regionpolitik för hela Sverige, bilaga 6.

Tabell 6.1: Det regionala utvecklingskomplexets aktörer

Europeisk/nationell Regional

Lokal

Offentliga organisationer/ myndigheter

EU-kommissionen Regeringen NUTEK Glesbygdsverket Arbetsmarknadsverket ESF-rådet Exportrådet Turistdelegationen ALMI Landstingsförbundet Högskoleverket Kommunförbundet Universitet och högskolor Jordbruksverket Fiskeriverket Riksantikvarieämbetet Skolverket Energimyndigheten Riksarkivet Naturvårdsverket ISA Statens Kulturråd

EU-kommissionen Regeringen Länsstyrelserna Landstingen/självstyrelseorganen LAN Regionala kommunförbund Mellankommunala samarbetsorgan ALMI Universitet och högskolor Mellanregionala samarbetsorgan Sametinget

Kommunerna Universitet och högskolor Arbetsförmedlingen Kommunala näringslivsbolag

Intresseorganisationer, ideella organisationer

SAF LO Övriga arbetsmarknadens parter FR Branschorganisationer Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva Bildningsförbunden

SAF LO FR Övriga arbetsmarknadens parter Branschorganisationer Handelskamrarna Bildningsförbunden

SAF LO FR Övriga arbetsmarknadens parter Branschorganisationer Bildningsförbunden Byagrupper, ideella föreningar, m.m.

Privata företag, organisationer

Banker Fastighetsbolag Konsulter Utvecklingsbolag Övriga näringslivet

Banker Fastighetsbolag Konsulter Utvecklingsbolag Övriga näringslivet

”Blandorganisationer”, institutionaliserade partnerskap

Sveriges rese- och turistråd

IUC Nyföretagarcentrum/ jobs&society Klusterbildningar av företag med stöd av offentliga aktörer (t.ex. aluminiumriket i Småland) Branschorganisationer med integrerade offentliga intressen

Teknikbrostiftelser IUC Lokala utvecklingsbolag

Källa: Rapport 11

I såväl strukturfonderna som de regionala tillväxtavtalen är det i stället fleråriga program som utgör eller förväntas utgöra den organisatoriska strukturen för arbetet. Programmen syftar till att långsiktigt koordinera resursanvändningen och relatera den till dess mål. I programmen skall

övergripande mål och strategier anges. Likaså skall en prioritering av hur de medel som programmet omfattar ske. Både strukturfondsprogrammen och tillväxtavtalen är också mer detaljerade på så vis att de anger målsättningar både för programmen i stort och för olika prioriterade områden. Vidare anges i programmen vilka kriterier som skall användas för att prioritera mellan olika tänkbara projektförslag.

Programmen skiljer sig således från både det direkt regelstyrda arbetet och det mer projektorienterade. Inbyggt i programmodellen finns också en lärandecykel, vilken innefattar analys, övergripande mål, strategi, detaljerade mål, urvalskriterier, uppföljning, utvärdering, ny analys, osv. Samtidigt rymmer programformen flera problem. En källa till problem är det samtidiga användandet av programstyrda och regelstyrda system. Strukturfondsprogrammen i sig själva regleras av komplicerade fondregler, olika för var och en av fonderna. För att komma åt den nationella medfinansieringen krävs också att de projekt programmet skall stödja uppfyller regelverken för det aktuella nationella systemet. När olika system läggs på varandra uppstår flera konsekvenser inte minst för förmågan att bygga upp ett lärande system. Några exempel på detta är frågan om vilka effekter som är att hänföra till vilka systems insatser, eller hur man skall värdera ett och samma resultat utifrån olika mål.

En viktig fråga är hur ett regionalpolitiskt system kan utvecklas där lärandet på ett tydligare sätt kan ställas i centrum. Denna fråga diskuteras i följande avsnitt.

6.2. Principer för kontinuerligt och verksamhetsnära lärande

Lärande har under senare tid vuxit fram som något av ett modebegrepp. I en tid då politiskt drivet utvecklingsarbete inom ramen för näringsoch regionalpolitiken förutsätts ske i nätverk eller partnerskap, blir synen på lärande som en interaktiv process, viktig för att förstå styrkor och svagheter med olika arbetsformer. Lärande hos organisationer handlar om konsten att förändra arbetssätt, om problemlösning och om sätt att relatera till andra organisationer. Ett ökat lärande får dock inte leda till att förändring blir ett självändamål.

6.2.1. Lärande organisationer

Något entydigt recept för vad som kännetecknar en god lärandekultur inom en organisation finns inte, men några faktorer kan lyftas fram som självklara. Det mest uppenbara är att lärande bygger på att de som arbetar i organisationen ifrågasätter tidigare utgångspunkter och är beredda att ompröva sitt eget och sin organisationens arbetssätt.

Organisationer lär emellertid inte som individer. Det är därför inte självklart att den kunskap en individ tillägnar sig tas tillvara i vidare mening inom organisationen. Den nya kunskapen kan förbli en isolerad företeelse eller något som en mindre del av organisationen tar till sig.

Traditionellt har man sett förändringar i organisationer som drivna av ett behov att fylla hål i strukturen eller rätta till inkonsekvenser i den. Tilltron till denna form av planerat förändringsarbete har dock kommit att minska. I stället ses organisationsförändringar allt oftare som ett resultat av en ständigt pågående lärandeprocess där en kontinuerlig anpassning av organisation, arbetssätt, osv. måste ske.

6.2.2. Den regionalpolitiska spelplanen

Regionalpolitiken och dess aktörer kan i dagsläget knappast beskrivas som en organisation. I stället utgör de en diffust avgränsad arena där ett mycket stort antal aktörer samtidigt befinner sig. De olika aktörerna har olika mål och agerar olika. I någon mån identifierar ett antal av dem gemensamma mål som blir en delmängd av deras olika inbördes mål. Det finns i sådana fall förutsättningar för att en samverkan mellan aktörerna skall uppstå. Vem som är starkast i just den aktuella samverkan avgörs inte av aktörernas absoluta styrka. Någon av dem kanske ägnar merparten av sin kraft åt att agera på en annan arena, varför det i stället blir deras engagemang i just det aktuella samverkansprojektet som blir avgörande.

Detta framväxande system av aktörer, vilket i motsats till de mer traditionella och hierarkiskt uppbyggda organisationerna, styrs av en mångfald av komplexa relationer mellan aktörer vilkas uppgifter och legitimitet ofta överlappar varandra.

Inom ramen för den hierarkiska strukturen finns etablerade system för lärande: dokumentation, uppföljning och utvärdering. På tvärs över sektorer eller uppifrån och ner sker dock ingen enkel överföring av kunskap. Lärandet blir härmed avhängigt formen. Risken är också att

det formaliserade lärandet begränsar möjligheterna att överföra så kallad tyst eller erfarenhetsbaserad kunskap.

Problem finns emellertid också i det regionala utvecklingskomplexet, som saknar vad man kan kalla ett gemensamt komihåg.

8

Syste-

men för dokumentation, uppföljning och utvärdering är till stor del organisationsinterna, och förutsättningarna för en kommunikation mellan organisationerna i detta avseende blir mycket varierande. Samtidigt kännetecknas systemet i sin helhet av en intensiv informell kommunikation mellan organisationerna. Potentialen för genuint lärande – eller överförande av exempelvis tyst kunskap – blir god i detta system.

6.3. Lärande i dagens regionala utvecklingspolitik

Hur ser då förutsättningarna för lärandet ut i dagens regionala utvecklingspolitik? Frågan kräver, som konstaterats ovan, att vi också har ett svar på hur det regionalpolitiska systemet de facto ser ut och fungerar.

6.3.1. Dagens regionalpolitiska system

Det regionalpolitiska systemet är i grunden uppbyggt efter ett vad som kan kallas ett auktoriserande system. Riksdagen och regeringen lägger fast politikens mål. Men de bestämmer också den nationella fördelningen och vilka verktyg som skall användas för att nå målen, samt reglerar med lagar och förordningar ofta i detalj hur politiken skall genomföras. Statliga verk och regionala förvaltningar delar sedan – i en hierarkisk arbetsfördelning – genomförande- och kontrolluppgifterna mellan sig.

Ovanpå detta system har under 1990-talet i ökande grad också lagts element av ett system som liknar det regionala komplexet. Nya myndigheter har inrättats. Regionaliseringen har medfört att ansvaret aktörerna emellan skiljer sig från en region till en annan. Gränserna mellan sektorerna har åtminstone till en del blivit mindre tydliga. Nya aktörer, med en delvis annan organisatorisk bas än den som kännetecknat det auktoriserande systemet, har dykt upp i vissa regioner. De traditionella aktörernas uppgifter har på flera sätt förändrats, vanligen så att de blivit fler och så att rollfördelningen aktörerna emellan blivit mindre tydlig.

8

Ramfelt, L, ibidem.

Nedan följer några exempel på de förändringar som skett:

  • Myndigheterna för strukturfondernas genomförande har inrättats, dvs. de så kallade regionala beslutsgrupperna och Svenska EUprogramkontoret (som båda försvinner i den kommande strukturfondsprogramperioden).
  • Sammanslagningen av Arbetsmarknads-, Kommunikations- och

Näringsdepartementen samt strukturfondernas tendens att knyta samman exempelvis arbetsmarknads- och regionalpolitiken.

  • Det ökande engagemanget från lokala aktörer som företag, organisationer etc. inom delar av politiken.

Sammantaget kan man säga att det regionalpolitiska organisatoriska systemet förvisso har utvecklats i riktning mot vad som skulle kunna beskrivas som det regionala utvecklingskomplexet. Samtidigt kan vi konstatera att grunderna i form av det hierarkiska, auktoriserande systemet, i allt väsentligt består. På samma sätt som de regionalpolitiska insatserna präglats av en lager-på-lager-princip, förefaller det som om den organisatoriska strukturen gjort detsamma. Nya organisationer har tillkommit, men de gamla består och utövar dessutom sin makt över de nya. Finansiering och reglering är ofta starkt beroende av det hierarkiska systemet. Hanteringen av EU:s strukturfonder är ett bra exempel på detta, där de nya beslutsgruppernas makt i praktiken kom att inskränkas av de fondansvariga myndigheterna, vilka skulle tillämpa fondreglerna. De fondansvariga myndigheterna var också de som i det auktoriserande systemet genomför den nationella politiken. Deras inbördes olika tillämpning av reglerna utgjorde också en kil i den sektorssamordning som inrättandet av de regionala beslutsgrupperna innebar.

I den mån systemet är på väg att i sin helhet förändras, så sker det i så fall i lika hög grad genom att det gamla systemets organisationer omformas inifrån, som genom att nya organisationer tillkommer och dominerar över de gamla.

6.3.2. Utvärdering som verktyg för lärande

De mest systematiska inslagen av utvärderingar förekommer inom de programbaserade stödformerna. Dessa är EU:s strukturfondsprogram, och från i år också de regionala tillväxtavtalen. I EU:s strukturfondsprogram finns redan i riktlinjerna regler för hur och när utvärderingar skall ske. I princip utvärderas programmen vid tre tillfällen: före (ex-ante), under (halvtid) och efter (ex-post) genomförandet. Utvärderingen före avser att studera det föreslagna programmets innehåll och

planerade genomförande, i syfte att förbättra och utveckla det innan det genomförs. Utvärderingen efter halva genomförandet syftar till att ge en underhandsbedömning av utvecklingen och möjligheterna att justera programmets innehåll. Under kommande strukturfondsperiod finns också vissa möjligheter att omfördela programområden och därmed skapa incitament för ett gott genomförande. Utvärderingen efter är den mer traditionella, där syftet är att fastställa effekter och effektivitet.

Utvärderingarna av strukturfondsprogrammen är tänkta att på ett direkt sätt påverka politikens genomförande. I programarbetsformen finns en logisk lärandecykel inbyggd. Denna skall enligt teorin fungera som i figur 6.2.

Figur 6.2: Utvärdering och lärande i programbaserat regionalt utvecklingsarbete

Riktlinjer för program Progamutformning Utvärdering ”före” Programjustering Genomförandefas I Utvärdering ”under” Justering av program/genomförandeorganisation Genomförandefas II Utvärdering ”efter” Riktlinjer för nytt program Programutformning av nytt program

Källa: Rapport 11

När det gäller strukturfonderna befinner sig arbetet i de flesta program i den fasen att slututvärderingarna har inletts samtidigt som arbetet med de nya programmen har startats. I några program har också den andra halvan av genomförandet följts av en utvärdering.

Halvtidsutvärderingarna av den första rundan svenska strukturfondsprogram utgör den hittills mest systematiska utvärderingsinsatsen i svensk regionalpolitik. Utvärderingarna har på flera sätt påverkat EU:s regionalpolitik i Sverige. Det mest direkta bruket av halvtidsutvärderingarna har varit att nyttja dem i förändringar och justeringar av de pågående programmen.

De samlade lärdomarna från utvärderingen har följts upp på flera sätt. Resultaten från utvärderingarna blev ett direkt och viktigt ingångsvärde i organisationsutredningarna inför den kommande struktur-

fondsprogramrundan

9

. I båda dessa utredningar utnyttjades halvtidsutvärderingarnas ibland detaljerade fokus på processer och organisation, i syfte att underlätta genomförandet av nästa programperiod. Vidare har statskontoret på regeringens uppdrag genomfört en större studie av utvärderingarna: deras kvalitet, organisation, effektivitet och inlemmande i ett organisatoriskt lärande.

10

I studien framkommer att utvärde-

ringarnas kvalitet i allt väsentligt varit god, men att den kan bli bättre genom ett starkare metodstöd och tydligare krav på kvalitet och redovisningsprinciper redan i upphandlingsskedet. Statskontoret noterar att anpassningen i tid inte varit den mest önskvärda vad gäller effektutvärdering.

De regionalpolitiska tillväxtavtalen är det senaste instrumentet på den regionalpolitiska arenan. Där har utvärderingar integrerats som en del i lärandet och processutvecklingen redan från början.

11

De regionala

tillväxtavtalen lanserades som ett nytt sätt att koordinera offentliga resurser för tillväxt. Det är viktigt att notera att programmet tillkom i en tid då den ekonomiska tillväxten fortfarande var låg över hela landet, och särskilt i regionalpolitiskt prioriterade områden.

Avtalen skulle fokusera på tillväxt i näringslivet och företagen. Avtalens idé vägleddes av några grundläggande synsätt: en aktiv näringspolitik är viktig för tillväxtskapande processer och dynamik i näringslivet. Förutsättningarna för att åstadkomma en sådan politik, och behoven av den, skiljer sig mellan olika regioner. En ökad samverkan tvärs över sektorer vore av godo för näringspolitikens samordning och effektivitet.

Avtalen skulle utformas som treåriga program för regional tillväxt. Regeringen inbjöd regionerna att inkomma med sådana avtal. Riktlinjerna för hur avtalen skulle utformas var löst hållna. De geografiska avgränsningarna av regionen lämnades öppna, men det stipulerades tidigt att länsstyrelserna och självstyrelseorganen skulle ha ett samordningsansvar för arbetet med avtalen i regionerna.

Inga nya pengar knöts till avtalen. I stället var syftet att befintliga resursers användning skulle kunna förändras, anpassas efter skilda regionala behov och prioriteringar samt fördelas på ett annat sätt.

Bland de resurser som så småningom kom att utpekas inom ramen för det så kallade regionala tillväxtkapitalen, finns bland annat de regi-

9

SOU 1999:23, SOU 1999:2.

10

Statskontoret (1999), Mittutvärdering av strukturfonderna – en övergripande utvärdering.

11

Tillväxtavtalen betraktas formellt som ett näringspolitiskt instrument, men bör ändå redogöras för inom ramen för en vidare analys av det regionalpolitiska systemet. Detta därför att tillväxtavtalen samlar flera av de regionalpolitiska insatserna under sitt program och därför att de har en tydlig regionalpolitisk profil.

onalpolitiska medlen, delar av arbetsmarknadspolitikens resurser och strukturfondernas resurser.

Arbetet med framtagande av de regionala tillväxtavtalen inleddes under 1998 och resulterade i att samtliga regioner antog regeringens inbjudan att inkomma med avtal. Dessa lämnades till regeringen under våren 1999. Därefter lät regeringen externa utvärderare granska och bedöma de inlämnade avtalsutkasten. Under hösten 1999 har avtalen sedan reviderats, dels som ett resultat av utvärderingarna, dels som ett resultat av de finansieringsförhandlingar som då skedde. I februari 2000 överlämnades de slutliga avtalsdokumenten till regeringen. Förutom utvärderingen av varje programdokument, våren 1999, har regeringen låtit utvärdera förhandlingsarbetet och processerna med att ta fram de färdiga avtalsdokumenten i ett antal län, samt initierat en utvärdering av hur den centrala nivån (myndigheter och regeringskansli) har deltagit i arbetet med tillväxtavtalen

12

.

Statskontoret har under 1999 och 2000 arbetat med att ta fram en modell för hur tillväxtavtalen skall kunna utvärderas. Ett problem i sammanhanget, vilket är ett generellt problem, är hur ett program utan egna resurser skall kunna utvärderas. Enkelt uttryckt uppstår här två svårigheter: hur skall man avgöra vilka effekter som hör till vilka insatser och hur skall man kunna värdera de samordningsinsatser som är tillväxtavtalens grundläggande mål.

Tillväxtavtalen har dock en vidare innebörd, som också är viktig i ett lärandesammanhang. Tillväxtavtalens främsta målsättning är att åstadkomma en sektorssamordnad effektivisering av statens insatser. En sådan samordning kan sägas bestå av tre delar:

1. En sektorsvis samordning på den regionala nivån.

2. En sektorsvis samordning på den centrala nivån.

3. En överbryggande sektorssamordning mellan regional och central nivå.

En nyligen genomförd utvärdering av det inledande arbetet med avtalen påvisar vissa strukturella svårigheter som finns att få till stånd en sådan samordning.

13

Sektorssamordningen på den regionala nivån har i några

fall kommit väsentligt längre än på den centrala. Visserligen är variationerna regioner emellan ännu betydande, men överlag sker ändå ett strukturerat samarbete mellan t.ex. arbetsmarknadspolitiska och regio-

12

De nämnda utredningarna har gjorts av Nordregio och Ledningskonsulterna (när det gäller utvärderingen av avtalsförslagen) och Nordregio, Ledningskonsulterna och SIR (när det gäller förhandlingar och processer). Studierna är avrapporterade och finns tillgängliga via www.regeringen.se.

13

Nordregio 2000.

nalpolitiska myndigheter i alla regioner. Etableringen av fastare samverkansformer och reella prioriteringsförhandlingar är dock mer sällsynt även på denna nivå. Några faktorer som utvärderingen pekar ut som avgörande för möjligheten till reell sektorssamordning är för det första förekomsten av relativt fria och obundna resurser för regional utveckling, t.ex. storleken på länsanslagen eller förekomsten av strukturfondsmedel. För det andra förefaller det som om tidigare traditioner av regional samverkan har en betydelse.

När det gäller samordningen över sektorsgränser på central nivå rör det sig dels om samordning myndigheter emellan, dels om samordning mellan sakdepartementen inom Regeringskansliet. Utvärderingen visade att denna samordning är mycket svår att få till stånd. Den samordning som etablerats inom Regeringskansliet har främst kommit att få en roll i informationsarbetet. Politiska mandat för att reellt styra och driva på samordningen har saknats. Detta har lett till delvis otydliga signaler, och påverkan på det sektoriellt uppbyggda arbetet har inte blivit särskilt stor. Detta har i sin tur lett till att endast vaga och otydliga signaler har utgått från Regeringskansliet till de berörda myndigheterna. Med något undantag har myndigheterna därför förhållit sig tämligen avvaktande till tillväxtavtalen som process.

Den kanske viktigaste länken i utvecklingen mot en ny regional utvecklingspolitik med tillväxtavtalen som bas är ändå förhållandet mellan centrala och regionala aktörer. Det är här som basen för den nya regionala politiken kan läggas. Kontakterna mellan aktörerna på dessa nivåer har varit relativt få. NUTEK har som enda myndighet systematiskt arbetat med att upprätta dessa kontakter. Men ingen myndighet har på ett konkret sätt kunnat engagera sig i de förhandlingsprocesser som avtalen syftade till. Myndigheternas problem är, förutom att det handlar om att ställa om till en ny syn på politikens genomförande, att man har svårt att engagera sig i ett programbaserat system och att den långa tidsutdräkten för avtalen försvårar myndigheternas möjligheter att delta. Även om man på regional nivå inte fullt ut har löst dessa knutar, så visar ändå utvecklingen på den regionala nivån att problemen inte är oöverstigliga.

6.3.3. Bristande lärsystem

Lärande har i modern mening spelat en ganska liten roll i utvecklingen av det regionalpolitiska systemet. De största skillnaderna föreligger mellan de ”traditionella regionalpolitiska verktygen” och de nyare programbaserade stödformerna. Samtidigt finns ett stort mått ”tyst kunskap” i det regionalpolitiska systemet, inte minst på den regionala

nivån. Här finns kunskap som gör att man i beslutsärenden kan undgå att begå misstag, t.ex. genom att ”investera” i företag med mindre goda framtidsutsikter. Här finns också en avsevärd kunskap om betydelsen av stöd till de företag som finns i, eller väljer att komma till, stödområdena.

Det har dock saknats systematik vid uppföljning och utvärdering av systemets effektivitet. Man har också haft påtagliga svårigheter att diskutera s.k. kontrafaktiska problem.

Bristen på tydliga riktlinjer har gjort att utvärderingarna har genomförts sporadiskt och med olika metoder. Detta har gjort dem svåra att jämföra. Detta behöver inte innebära att lärandet blir mindre. Tvärtom kan detta ses som en del i utvecklingen av en tyst kunskap. Men som en del i ett nationellt system innebär avsaknaden av utvärderingar att lärandet i det regionalpolitiska systemet varit begränsat och att kunskapsöverföringen mellan dess olika delar fungerat otillfredsställande.

Bristen på kontinuerlig utvärdering kan ha bidragit till att systemet stelnat och haft svårigheter att anpassa sig till förändrade förutsättningar för regioner och deras näringsliv. I ett system där politikens verktyg i stort varit oförändrade under lång tid, riskerar också organisationen att stelna i en form som passar de aktuella verktygen, men som svårligen kan ställas om för att passa andra verktyg.

Det finns också flera brister i lärandet i de mer nyligen introducerade delarna av det regionalpolitiska systemet, t.ex. strukturfondspolitiken. Visserligen förekommer här mer systematik vad gäller användandet av utvärderingar, men dels finns brister i utvärderingssystemen också här, dels är utvärdering och lärande inte samma sak.

Såväl direkt i utvärderingarna som i de studier av utvärderingar som gjorts, noteras brister i utvärderingarna. De vanligaste bristerna rör utvecklingen och hanteringen av de metoder som är nödvändiga för att bedöma effekterna av insatta åtgärder. De flesta av halvtidsutvärderingarna har dock inte försökt sig på detta, eftersom man bedömt att det varit för tidigt att kunna avläsa effekterna.

14

Tillväxtavtalens idé och form har i allt väsentligt hämtats från erfarenheterna av strukturfonderna. Men när det gäller det mer konkreta arbetet med att utveckla avtalens program, har väldigt lite erfarenhetsutbyte och kontakter skett mellan dem som arbetat med strukturfondsprogrammen och dem som arbetat med de regionala tillväxtavtalen. Detta gäller såväl i de enskilda regionerna som i myndigheter och Regeringskansli på den nationella nivån. En slutsats av detta skulle kunna vara att lärandet hämmats av det regionalpolitiska systemets

14

I rapport 11 finns en utförligare beskrivning av EU-komissionens modell för utvärdering.

starka sektorisering, där utbyte av kunskap och erfarenheter följer de olika sektorerna.

Sammantaget finns det stora skillnader i lärandemodellerna inom dagens svenska regionala utvecklingspolitik. De traditionella regionalpolitiska insatserna är inte organiserade som tidsbegränsade program. Detta har sannolikt bidragit till att här inte utvecklats någon mer systematisk form för lärande. Förändringar av stabila system uppfattas många gånger som hot av de involverade parterna, varför dessa också uppfattat utvärdering och formaliserat lärande som ett hot.

Samtidigt finns betydande mängder så kallad tyst kunskap. Denna överförs endast i begränsad omfattning mellan systemets olika organisationer, och nästan aldrig från en sektor till en annan.

Några centrala frågor att ta ställning till vid beaktandet av framtida utvärderingsmodeller är följande: I vilken mån behöver genomförda insatser utvärderas och varför? Vem beställer utvärderingen och hur skall den organiseras? I vilken mån ligger utvärderingar till grund för framtida insatser? I vilken mån ger de återkoppling till regionalpolitikens aktörer, till vilka och hur? Dessa frågor tas upp till behandling i kapitlets avslutning.

6.4. Mot en lärande regional utvecklingspolitik

Utvärderingar framstår som det centrala verktyget i en lärande regionalpolitik. Men utvärderingar kan vara av olika karaktär och ha olika syfte. Det centrala i forskningen om politikens genomförande är problemet om information och kunskap som förvrängs genom olika aktörers kommunikation och tolkning. Gapet mellan allmänt formulerade avsikter och faktiska effekter framstår som något av ett ständigt dilemma för beslutsfattare. I detta sammanhang kan utvärderingen spela en viktig roll.

6.4.1. Lärande utvärdering

Den lärande utvärderingen är i första hand en informationsskapande verksamhet som inte primärt syftar till att göra enkla jämförelser mellan förväntningar och faktiskt utfall enligt vissa på förhand uppställda parametrar. Utvärdering av detta slag uppskattar det kontinuerliga lärandet och är inte i första hand ute efter ansvarsutkrävande för sådant som gått snett. Det påtalade gapet mellan riktlinjer och genomförande står i fokus.

Ny information och kunskap avslöjar ogrundade utgångspunkter och leder till kontinuerlig omprövning av målen och förändrad utformning av misslyckade åtgärder. Detta förutsätter att utvärderingen är nära relaterad till genomförandet, så att de två närmast kan ses som kopplade processer. Helt logiskt blir de som deltar i utvärderingen viktiga källor till ny information från ”fältet”. Tanken är att både genomförande och utvärdering utvecklas i ett kontinuerligt samspel. Först när detta sker kan man tala om lärande utvärdering i dess egentliga mening.

Ur ett annat perspektiv kan man säga att den lärande utvärderingen syftar till att få den tysta kunskapen att tala. I flera av de utvärderingar som gjorts av den traditionella regionalpolitiken har syftena med utvärderingen omöjliggjort en sådan kommunikation. När det gäller utvärderingarna av strukturfondsprogrammen har det lyckats betydligt bättre. Utvärderingarna har vanligen genomförts mycket nära dem som har det huvudsakliga ansvaret för programmens genomförande. Genom att utvärderingarna integrerats som en del i systemet och fastlagda i fondernas riktlinjer, har de heller inte kommit att uppfattas som hot på samma sätt som de gjort i vissa delar av det traditionella systemet. Gränsen mellan utvärdering och utvecklingsarbete tenderar att vara flytande när vi sätter upp lärande och förändring som nyckelord i sammanhanget.

Utvärdering av den lärande typen bör inte bara påverka genomförandefasen utan hela policyfasen. Omformulerade avsikter kan i sammanhanget ses som en indikation på att ett lärande ägt rum. Misslyckanden utgör i sammanhanget ett steg på vägen mot framgång, och det är upptäckterna längs vägen som är utvärderingens primära intresse. Att upprätta processer som uppmuntrar erkännandet av misstag kan vara svårt. Därför är den politiska backningen och arbetsledningen för denna typ av utvärdering mycket viktig.

Syftet med en lärande utvärdering blir att skapa förutsättningar för inblandade aktörer att fungera bättre i formulering och genomförande av policy. Det ligger nära till hands att konstatera att det borde ligga i alla inblandades intresse att sådan utvärdering sker. En sådan slutsats bortser dock från det faktum att aktörernas intresse för den ifrågasättande typen av kunskapsutveckling sannolikt varierar.

Frågan om vem som skall lära sig och varför, behöver således klaras ut innan utvärderingsformen fastställs. Därefter kan man diskutera vem som beställer och vem som utför en utvärdering av detta slag. Inom ramen för närings- och regionalpolitiken, med inslag av såväl centrala som regionala ansvars-, kontroll-, och genomförandeområden, är frågan långt ifrån okomplicerad. Är centrala myndigheter och organ en del av den lärande processen eller är den helt och hållet en regional angelägenhet? Kan man förvänta sig att regionerna själva tar ansvaret för att utvärderingar av den lärande typen genomförs i regionerna, och i så fall

av vem? Är detta rentav något man på central nivå bör ta ansvar för, mot bakgrund av att det övergripande ansvaret och en stor del av initiativen ligger där?

På sätt och vis kan det tyckas ligga i regionernas intresse att säkerställa lärande inom ramen för det egna utvecklingsarbetet. Dock finns också ett övergripande ansvar på central nivå, oavsett den regionalisering politiken genomgår. Betraktar vi det regionalpolitiska systemet som auktoriserande, blir det viktigt att alla delar av systemet och dess hierarkiska nivåer blir delaktiga i lärandet. Även om utvärderingarna genomförs på regional och programanknuten nivå, blir förmågan att föra den genererade kunskapen uppåt i hierarkin avgörande för om kunskapen över huvud taget kommer att få någon effekt på framtida utformning av politiken.

6.4.2. Ett lärande regionalpolitiskt utvecklingssystem

Det svenska regionalpolitiska utvecklingssystemet är i allt väsentligt fortfarande hierarkiskt uppbyggt. Visserligen har lager av ett nytt system byggts ovanpå det gamla under 1990-talet, men denna påbyggnad har inte varit tillräcklig för att förändra systemets dominerande funktionssätt.

I de traditionella stödformernas genomförandeorganisationer finns ett stort mått erfarenhet och kunskap. Denna kunskap förs sällan vidare, vare sig uppåt eller nedåt i den organisatoriska hierarkin. Inte heller kommer den fram i de mer sporadiska utvärderingar som genomförts inom systemet. För att denna tysta kunskap skall komma till en mer allmän användning och kunna utnyttjas för politikutformningen på längre sikt krävs sannolikt ett förtroendeskapande arbete. En möjlig beståndsdel i ett sådant arbete är att flytta ansvaret för utvärderingen nedåt i hierarkin. Styrning med hjälp av tydliga mål och riktlinjer gör att ansvaret kan delegeras, samtidigt som intresset för ett genuint lärande ökar i organisationen. Till stora delar kan man säga att strukturfondsprogrammen och deras utvärderingar har fungerat på detta sätt.

Således kan vi sammanfatta regionalpolitiken som en modell där utvärderingsinstrumentet accepteras av systemet såsom icke fulländat, men för närvarande det bästa tillgängliga för att bedöma och värdera politiken och dess resultat. Vidare är uppfattningen om vad utvärderingen verkligen kan åstadkomma väsentlig. Samtidigt som den skall bedöma resultaten och effekterna av en genomförd politisk insats, så skall den fungera som en direkt länk till lärandet i själva genomföran-

det. Detta har betydelse för hur vi använder utvärderingar, vem som svarar för dem och hur vi genomför dem.

Oberoende utvärderare förordas ofta av dem som starkare betonar kontrollfunktionen hos utvärderingen, medan de som hellre lyfter fram lärandeelementen gärna ser mer av intern utvärdering eller självutvärdering. Modellerna behöver dock inte stå i motsats till varandra. Det bör i stället vara möjligt att genom externa eller oberoende utvärderare skapa en nära dialog med den eller de som skall utvärderas, så att ett lärande säkras samtidigt som utvärderingens legitimitet inte undergrävs. Det bör också betonas att en oberoende utvärderare inte är någon garanti för en oberoende utvärdering.

Vid sidan av utvärderingsinstrumentet står överföringen av kunskapen inom regionalpolitikens organisatoriska system som central för frågan om hur ett lärande system skall kunna utvecklas. Överföring och utbyte av kunskap fungerar i viss utsträckning uppåt och nedåt i det regionalpolitiska systemet. Men ett problem i sammanhanget har varit den ringa motivationen för en kunskapsöverföring organisationerna emellan.

Samtidigt blir en sådan kunskapsöverföring allt viktigare i regionalpolitiken, i och med partnerskapsprincipen. En indikator på partnerskapens överlevnadsförmåga är sannolikt hur väl de klarar av en fungerande kommunikation mellan de många olika organisationerna, med sina skilda utgångspunkter.

6.4.3. Hinder för lärande och hur man undanröjer dem

I dagens regionalpolitiska system finns många hinder för utveckling av ett genuint och kontinuerligt lärande. Ett av de viktigaste är att flera stödformer nära nog kommit att permanentas. Detta oftast även de organisationer som skall genomföra politiken. Troligen är det nädvändigt att förändra både organisation och stödform för att det ska gå att upprätta en lärandeprocess i dessa delar. Detta behöver inte vara detsamma som att de olika stödformerna upphör. Tvärtom är det i högsta grad väsentligt att den tysta kunskap som ofta finns i de handläggande organisationerna tas tillvara. En förändring kan i detta fall innefatta hur de olika stöden fördelas, vilka andra typer av insatser som kopplas till dem och hur handläggning och uppföljning skall hanteras. Att föra in ny kompetens om bedömning och handläggning av stöden är ett annat exempel på hur lärandet radikalt kan förbättras inom ramen för dessa typer av stöd.

Den tysta kunskapen i det hierarkiska regionalpolitiska systemets ”nedre del” måste ”få en röst” för att kunna tillvaratas. En sådan röst

kan vara systematiska utvärderingar. Inrättandet av systematiska utvärderingar inom den traditionella regionalpolitiken torde vara av godo för att nyttiggöra denna annars tysta kunskap. Men för att detta skall lyckas krävs att delaktighet och förtroende kan byggas in i systemet. Programformen skapar förtroende, åtminstone för en programperiod i taget.

För att utveckla lärandet är det troligen också väsentligt att man fortsätter luckra upp de skarpa sektorsgränserna inom regionalpolitiken och angränsande politikområden. Tendenserna till detta är tydliga på flera sätt, inte minst på den regionala nivån. Sverige är dock ett i många avseenden starkt sektoriserat land, där statsförvaltningens långa och sektorsuppdelade historia bidragit till utvecklingen. Ett behov av central eller nationell motsvarighet till de regionala partnerskapen verkar ha tydliggjorts. Andra hinder på vägen mot ett ökat lärande, menar många, är de ofta begränsande lagar, förordningar och regler som såväl EU som Sverige tillämpar på området.

6.5. Decentraliseringstrender i andra länder – ett par exempel

Även i andra länder söker man efter nya och mer decentraliserade former för samordning av det regionala utvecklingsarbetet.

I Storbritannien har labour-regeringen genomfört en förhållandevis långtgående decentralisering av politiken. Beslutskompetens har överförts från nationell till den regional nivå. Denna trend har varit särskilt märkbar i Skottland, som också har fått ett eget parlament med en hög grad av självstyre.

Ett ytterligare exempel på att regionerna har fått större regionalt ansvar är ”Regional Development Agencies”. Deras främsta uppgift när de bildades var att leda arbetet med att utforma en utvecklingsstrategi för regionen. I Skottland finns två Regional Development Agenices i olika delar av landet. ”Highland and Island” i nordvästra Skottland, som i likhet med stora delar av norra Sverige är ett utpräglat glesbygdsområde, arbetar främst med regionalpolitiska insatser, t.ex. landsbygdsutveckling. ”Scottish Entreprise”, i sydöstra delen av Skottland, är mer inriktad på näringslivsutveckling i de urbana delarna. Verksamheten bedrivs i bolagsform, och till den regionala organisationen är dessutom ett tiotal lokala utvecklingsbolag knutna. Till dessa vänder sig också företag för stöd och rådgivning.

Till de lokala utvecklingsbolagens uppgift hör också att utarbeta en lokal strategi. Det innebär bl.a. att utformningen av principer för företagsstöd och projektmedel i hög grad är kopplad till den strategiska

inriktning av utvecklingsarbetet som man valt på lokal nivå. Oavsett om det handlar om strukturfondsmedel, både geografiskt avgränsade och nationella, nationella regionalpolitiska stöd – ”Regional Selective Assistance” – eller arbetsmarknadspolitiska medel, så följer och samordnas projekten av den lokala strategin. I första hand är det med andra ord utvecklingsarbetet som fokuseras och alla penningpåsar administreras tillsammans. Finansiering av olika projekt följer målen och blir sålunda ett verktyg för att fullfölja den lokala/regionala strategin, och det blir mindre viktigt varifrån pengarna kommer. Många utvecklingsprojekt finansieras via en blandning av strukturfondsmedel, nationella regionalpolitiska medel och arbetsmarknadspolitiska medel. För de enskilda företagen är det oftast obekant, och heller inte intressant, vilken finansieringskälla som står bakom olika typer av företagsstöd, projekt m.m.

De lokala strategierna är formulerade och utarbetade i partnerskap, där bl.a. kommunerna och det lokala näringslivet ingår. I styrelserna för utvecklingsbolagen finns organisationer, kommuner och näringslivet representerade. I vissa styrelser finns regler som säger att ledamöterna endast får sitta under en begränsad tidsperiod, vilket ger möjlighet åt fler företagare och organisationer att delta i det lokala utvecklingsarbetet.

Även i Finland bedrivs och samordnas det regionala utvecklingsarbetet i en mer decentraliserad form. På regional nivå finns femton s.k. TE-centraler, arbetskrafts- och näringscentraler. Där samarbetar regionens kommuner, organisationer och företag för regionens gemensamma utveckling. TE-centralerna betjänar företag, företagare och enskilda medborgare med råd, stöd, medel och utbildning. Företag kan få hjälp i många typer av frågor, men man inriktar sig i synnerhet på att utveckla företagens IT-användning och internationalisering. TE-centralerna förmedlar kontakter av olika slag, både mellan företag och till olika myndigheter. De förfogar också över flertalet nationella stöd inom närings- regional- och arbetsmarknadspolitiken. Även i Finland formas ofta projekten och stöden efter regionens egna prioriteringar. TE-centralerna är också ett forum för samarbete mellan exempelvis länsarbetsnämnder, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer. De hjälper även kommunerna med mottagningstjänster för flyktingar och asylsökande m.m.

På många håll i Sverige har denna modell varit föremål för stort intresse. I t.ex. Östergötland har det s.k. ”Tillskottet” många gemensamma drag med de finska TE- centralerna. Tillskottet är ett samarbete mellan Länsstyrelsen, ALMI och Länsarbetsnämnden, där en samordning sker av företagsinriktade stöd och andra åtgärder. Tillskottet skall underlätta småföretags kontakter med de olika företagsstödjande orga-

nisationer som finns på regional nivå. På Tillskottet finns konsulter som sköter kontakten med företagen. Tillsammans planerar de satsningar och ansökan av stöd, och konsulterna ansvarar för att beredningen av ansökningar inte skall ta längre tid än nödvändigt.

6.6. Sammanfattande slutsatser

Regionalpolitiken har ofta kritiserats för bristen på utvärderingar och den dåliga kunskapen om politikens effekter. Denna observation förstärks av att de förändringar som genomförts av regionalpolitiken sällan grundat sig på genomförda utvärderingar. Kännetecknande har i stället varit att systemet fortlöpande byggts på med nya instrument utan att gamla har tagits bort. I systemet som helhet finns en stor mängd kunskap av olika form. Systemets uppbyggnad gör att denna kunskap hanteras på olika sätt i systemets olika delar. Ett lärande regionalpolitiskt system förutsätter en mer samordnad hantering av denna kunskap.

En första slutsats av detta är att en lärande regional utvecklingspolitik inte är möjlig att fullt ut åstadkomma inom ramen för dagens organisation av det regionalpolitiska systemet. Vi bedömer det som att kombinationen av ett hierarkiskt system och ett antal regionala utvecklingskomplex behöver förfinas. Sannolikt är det möjligt att förflytta ytterligare ansvar från den centrala till den regionala och lokala nivån, och sannolikt bör det vara möjligt att bredda deltagandet i det regionala utvecklingsarbetet ytterligare för att på så sätt bättre tillvarata den kompetens som finns utanför de politiskt styrda organisationerna. Viktigt i sammanhanget är att förtydliga gränssnittet mellan regionala och centrala eller nationella aktörer.

En andra viktig slutsats blir betydelsen av att öka användandet av systematiska utvärderingar i det regionala utvecklingsarbetet. En poäng i sammanhanget är att det behövs olika typer av utvärderingar för att sammanställa och utveckla lärande och kunskap. I princip är utvärderingsinstrumentet generellt underutnyttjat i den svenska regionalpolitiken. Den tysta kunskap som ofta finns i de genomförande organisationerna på lokal och regional nivå sammanställs och systematiseras alltför sällan. Den kunskap som genereras i de mer systematiska utvärderingar som görs, t.ex. inom ramen för den europeiskt initierade regionalpolitiken, länkas sällan till systemen i sin helhet på ett sätt som främjar utvecklingen av lärande.

Kvar står ändock frågan hur man hanterar de fall där alltför stora regionala skillnader i välfärd eller liknande uppkommer. Ett svar är naturligtvis att detta görs inom ramen för välfärdspolitiken. Ett sanno-

likt svar är dock att en sådan mekanism också måste byggas in i utvecklingspolitikens regionala fördelning.

På central nivå krävs en detaljerad kunskap om arbetet och dess effekter på regional nivå. Dessutom behövs en övergripande kunskap om sambanden mellan insatser och effekter inom olika typer av politikområden. Vidare bör det vara den nationella nivåns uppgift att samordna arbetet med metodutveckling och andra insatser som gäller politikens kunskaps- och lärandebehov, t.ex. databaser.

7. Statens ansvar för grundläggande utvecklingsförutsättningar

Begreppet infrastruktur avser de understödjande system som skapar förutsättningar för produktion, kommunikation och konsumtion. Begreppet kan definieras på olika sätt. Infrastruktur kan ses som en typ av samhällskapital med vissa karaktäristika (stora, långsiktiga investeringar), som speciella tjänstefunktioner (grundläggande samhällsfunktioner) eller som en viss typ av fysisk miljö (arealkrävande och immobil). Man brukar ibland skilja mellan hård och mjuk infrastruktur. Med hård infrastruktur menas sådant som väg-, järnvägs-, energi-, och avsloppsnät, medan mjuk infrastruktur syftar på grundläggande samhällsfunktioner, som utbildning, vård och omsorg, eller institutioner för upprätthållande av säkerhet, lag och ordning.

Att infrastruktur ofta tillhandahålls av det offentliga beror på att många sådana system kan betraktas som kollektiva nyttigheter. Det kan vara svårt eller omöjligt att få en marknad att fungera när det gäller sådana system, t.ex. genom att det är svårt att ta betalt för nyttjandet. Antingen för att det är omöjligt att mäta nyttjandet av systemet eller för att det inte går att utestänga någon från att utnyttja det (ett klassiskt exempel är gatubelysning). I vissa fall är infrastruktursystem också naturliga monopol, dvs. det är naturligt att en enda producent svarar för hela produktionen av nyttigheten.

I detta kapitel behandlas två områden där det offentliga har ett betydande ansvar, och som är grundläggande för regional utveckling: kommunikationer och högre utbildning.

7.1. Kommunikationer

Kommunikationer betecknar här både fysiska transporter (av varor och människor) och överföring av olika typer av information (tele- och dataöverföring). Bägge kommunikationernas grundläggande funktion är att minska de geografiska hindren för samspelet mellan människor och företag. Detta gör åtgärder inom kommunikationsområdet till viktiga

instrument inom såväl regional välfärds- som tillväxtpolitik. Behovet av bra kommunikationer är särskilt stort i ett land som Sverige, som har en glesare befolkningsstruktur än de flesta andra EU- och OECD-länder.

Våra analyser har bl.a. visat betydelsen av s.k. regionförstoring, dels för att öka människors tillgänglighet till ett varierat och rikt serviceutbud, dels med hänsyn till det samband som finns mellan den lokala arbetsmarknadens storlek å ena sidan och ekonomisk tillväxt och utveckling å andra sidan.

För att åtgärder inom kommunikationsområdet skall bli effektiva välfärds- eller tillväxtpolitiska instrument, krävs dock ett planeringsoch beslutssystem som gör det möjligt att väga denna typ av investeringar mot investeringar inom andra områden. Vidare bör investeringar i hård infrastruktur vägas mot andra t.ex. kostnadssänkande åtgärder, som gör det möjligt att utnyttja den hårda infrastrukturen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och ger trafiken en rimlig omfattning.

7.1.1. Kommunikationernas betydelse för regional utveckling

Sambandet mellan investeringar i kommunikationssystemet och den regionala tillväxten är långt ifrån entydigt. Många forskare har berört frågan om vilka effekter investeringar i den hårda kommunikationsinfrastrukturen har för den regionala utvecklingen. En viktig slutsats är att investeringar i kommunikationsinfrastruktur inte kan ses som en tillräcklig, eller ens nödvändig, förutsättning för regional tillväxt. I flera fall har t.ex. brister i infrastrukturinvesteringar kunnat kompenseras av att övriga tillväxtförutsättningar varit goda. Omvänt kan ökade infrastrukturinvesteringar inte förväntas leda till någon nämnvärt ökad tillväxt om övriga tillväxtförutsättningar saknas. Däremot är det lättare att direkt påverka den sociala och ekonomiska välfärden i regionen med hjälp av åtgärder i transportsystemet. Detta gäller i synnerhet åtgärder som förbättrar tillgängligheten till privat och offentlig service.

Om investeringen inte bidrar till ökad dynamik och utvecklingskraft i regionens näringsliv är den ointressant ur ett regionalekonomiskt tillväxtperspektiv. Ur detta perspektiv är den mer långsiktiga utvecklingen av den regionala ekonomins struktur, som kan bli resultatet av investeringar eller andra åtgärder i kommunikationssystemet, av störst intresse. En sådan utveckling kan även komma till stånd genom ett stort antal mindre förändringar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är

emellertid om det finns enskilda åtgärder eller åtgärdspaket som ger större, språngvisa effekter för den regionala tillväxten.

Det har även stor betydelse om den enskilda regionen har det grundläggande utbud av infrastruktur och kommunikationslösningar som krävs för att näringslivet skall kunna växa och utvecklas. Om kommunikationerna i en region inte ens uppfyller grundläggande krav, är regionen ofta inte ens med i matchen när det t.ex. gäller diskussionen om lokaliseringen av företagsetableringar.

7.1.2. Fysiska transporter

Det är främst genom en att medborgare och företag får ökad tillgång till olika målpunkter, t.ex. arbetsplatser och service, som transportsystemet kan bidra till en positiv regional utveckling. Detta kan ske genom att res- och transporttider minskar, priser blir lägre eller tillförlitlighet och komfort i transportsystemet ökar. Av dessa faktorer intar restiden en särställning.

När det gäller möjligheterna till s.k. regionförstoring, dvs. att utöka möjligheterna till pendling, så visar forskning att det framför allt är åtgärder som reducerar restiden för enkel resa i intervallet 20–60 minuter som ger positiva effekter. Längre restider i samband med pendling upplevs av det stora flertalet som avskräckande.

Figur 7.1: Fallande resfrekvens som funktion av restiden

Källa: Rapport 5, Kommunikationerna och den regionala utvecklingen, bearbetning av Johansson (2000) Benägenhet att resa (resfrekvens)

Restid i min

20

60

När det gäller inomregionala resor vet vi att knappt 70 procent av arbetskraften i landet redan i dag har en restid mellan bostad och arbete som är mindre än 20 minuter, och att endast någon procent har en restid som överstiger 60 minuter.

För resor över längre distanser (interregionala resor) är resbenägenheten högst på restider uppemot två timmar enkel väg. För restider över tre timmar minskar resandet markant. Detta beror delvis på att det då blir svårt att genomföra fram- och återresa över dagen. Det kritiska restidsintervallet för interregionala resor kan uppskattas till mellan 90 och 180 minuter.

När det gäller godstransporter finns det mycket som talar för att den ”traditionella” fokuseringen på kostnader och tid har blivit allt mindre relevant. De tidsvinster som uppstår till följd av en infrastrukturinvestering för godstransporterna i dag har därför sällan högsta prioritet. Nya sätt att organisera produktionen med t.ex. ökade krav på ”just in time”leveranser, gör i stället att kvalitet och tillförlitlighet har blivit viktigare.

Eftersom godsflöden och informationsflöden blir allt mer beroende av varandra måste även tele- och datakommunikationsinfrastrukturen hålla en hög standard för att kraven på leveransprecision för fysiska transporter av gods skall kunna tillfredsställas. Kvaliteten på transporttjänsterna beror vidare inte bara på den fysiska infrastrukturen, utan även på faktorer som t.ex. transportörens kompetens och utrustning.

Transportinfrastrukturen bör således ses som en tillväxtfaktor som i samspel med andra faktorer inom och utanför transport- och kommunikationssystemen kan skapa tillväxt. Detta gör det samtidigt mycket svårare att beräkna värdet av olika infrastrukturåtgärder för den regionala utvecklingen. För att göra bättre och säkrare bedömningar behöver därför nya och mer sofistikerade analysmetoder utvecklas.

7.1.3. Tele- och datakommunikation

Tele- och datakommunikation har blivit viktigare för företagens konkurrenskraft. En utveckling utifrån de nya möjligheter som skapas på detta område förutsätter givetvis att det finns en fysisk tillgänglighet till kommunikationsnäten.

För närvarande pågår en utbyggnad och uppgradering av såväl det rikstäckande s.k. stomnätet som regionala och lokala nät, för att klara av allt större informationsmängder. Bl.a. har redan över hälften av landets kommuner byggt eller beslutat bygga ut s.k. stadsnät, vilka tillsammans täcker omkring två tredjedelar av landets samtliga hushåll. En diskussion pågår om hur övriga delar av landet kan komma att täckas

av den nya bredbandstekniken med hjälp av olika tekniska lösningar. Likaså har investeringarna i de s.k. accessnäten, den del av kommunikationsnätet som är närmast användaren, ökat kraftigt. Sedan marknaden avreglerats har antalet nya aktörer som bygger, äger och driver näten ökat starkt.

En nyckelfaktor när det gäller möjligheterna att använda och nyttiggöra den nya tekniken är tillgången på kvalificerad kompetens. I synnerhet när det gäller IT-området är tillgången på s.k. mjuk infrastruktur av största vikt.

I Sverige är delar av den nya IT-tekniken mycket väl spridd i dag, såväl bland hushåll som bland företag. Exempelvis har antalet personer med tillgång till mobiltelefon tiodubblats under 1990-talet och uppgår i dag till drygt 4,6 miljoner, samtidigt som 40 procent av alla hushåll använder sig av e-post. Det har med andra ord skett en dramatisk utveckling.

Trots den snabba och stora spridningen av tekniken finns det betydande regionala skillnader vad gäller just användningen av IT- tekniken. IT-företagens koncentration till storstadsområden, som beskrivs i kapitel 4, kan innebära ett problem för många mindre regioner när det gäller tillgängligheten till kompetens och därmed möjligheter att utveckla användandet av tekniken. Av kapitel 4 framgår också att det finns betydande regionala skillnader när det gäller företagens användning av tekniken. Skillnaderna orsakas således i högre grad av skillnader i kompetensen att använda tekniken än i tillgängligheten till tekniken i sig. Att överbrygga skillnader när det gäller tillgång till användarkompetens framstår med andra ord minst lika viktigt som att ha tillgång till nödvändig infrastruktur. För att överbrygga detta kompetensgap kan utbildningsåtgärder och åtgärder av kunskapsspridande karaktär vara nödvändiga.

En viktig och ofta debatterad fråga är om förbättrade data- och telekommunikationer reducerar behovet av persontransporter eller över huvud taget betydelsen av geografiska avstånd. Redan i dag arbetar ju många människor på distans med hjälp av data- och telekommunikation.

Flertalet bedömningar utredningen tagit del av anser dock att ITutvecklingen inte kommer att leda till ett minskat totalt resande. Erfarenheterna hittills tyder tvärtom på att resande och informationsöverföring med hjälp av telekommunikationer snarare är ömsesidigt beroende. En rimlig slutsats är därför att IT-samhällets expansion knappast kommer att resultera i någon generell minskning av persontransportarbetet i framtiden. Däremot kommer fördelningen mellan olika restyper troligen att förändras. Den dagliga arbetspendlingen kommer troligen att minska något i totalvolym, åtminstone finns en

potential för annan arbetsorganisation med mindre kontorsbunden verksamhet inom många yrken, medan andra typer av arbets- och tjänsteresor kommer att öka.

Utvecklingen inom IT-området har också påverkat utvecklingen inom postens område. I takt med att fler brev skickas elektroniskt och fler ekonomiska transaktioner sker automatiskt, har efterfrågan på postens traditionella tjänster, som t.ex. brevbefordran, minskat. Vid sidan om detta, och delvis på grund av denna utveckling, har också många posttjänster avreglerats. Denna utveckling innebär dock inte att traditionella posttjänster helt har spelat ut sin roll. Exempelvis kan ökad handel över internet öka omfattningen av paketbefordran. Inte minst är fysiska postserviceställen, som t.ex. post i butik, ofta viktiga för mindre företag. Efterfrågan på de traditionella posttjänsterna varierar i dag troligen starkt med ålder och utbildningsbakgrund. Detta gäller sannolikt både privatpersoner och företagare. En rimlig slutsats är därför att kvaliteten på de traditionella posttjänsterna fortfarande i viss mån påverkar förutsättningarna för regional utveckling. Sambandet förefaller dock vara på väg att försvagas.

7.1.4. Regionala välfärds- och tillväxtmål för kommunikationssektorn

När det specifikt gäller transportpolitiken utgår planeringen i dag från riksdagens transportpolitiska beslut från 1998. Enligt detta beslut är transportpolitikens övergripande mål ”att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”. Detta mål har preciserats i fem delmål:

  • ett tillgängligt transportsystem
  • en hög transportkvalitet
  • en säker trafik
  • en god miljö
  • en positiv regional utveckling

Delmålen är avsedda att ligga fast över en längre tidsperiod och vara ett uttryck för långsiktighet och kontinuitet i transportpolitiken. Enligt regering och riksdag finns det inte någon inbördes prioritering mellan dessa mål, och transportpolitiken inriktas mot att alla delmål på sikt skall uppnås. På kort sikt kan det dock, enligt regeringen, bli aktuellt med en prioritering mellan de olika delmålen. Denna bör dock i första

hand komma till uttryck genom etappmål som bör vara väl avvägda mot varandra.

Tanken är att staten med hjälp av olika styrmedel, till exempel i form av skatter, lagar och investeringar i infrastruktur, skall påverka inriktningen på transportsystemet så att uppsatta del- och etappmål uppnås. Utfallet skall kontinuerligt mätas med olika mått och indikatorer.

Den av riksdagen beslutade målstyrningsmodellen har emellertid visat sig svår att tillämpa i praktiken. Det visar sig att denna svårighet medför att politikens möjligheter att främja den regionala utvecklingen därmed får lägre prioritet. Orsakerna till detta är flera. En är att det varit svårt att enas kring hur delmålen skall tolkas. En annan orsak är att det har visat sig särskilt svårt att ta fram etappmål för de tre delmål som skall spegla nyttan av transportsystemet, dvs. tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling. Detta riskerar att leda till obalans i målstrukturen och till att de delmål, som speglar nyttan med transportsystemet, blir en sorts restriktioner för de delmål som speglar transportsystemets avigsidor. Det är emellertid den omvända rollfördelningen som bör eftersträvas, om man ser åtgärder i transportsystemet som ett instrument för att bidra till tillväxt och välfärd. Annars är risken uppenbar att miljö- och trafiksäkerhetsmålen får en aktiv roll, medan mål som tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling blir mer reaktiva till sin karaktär.

Det finns flera orsaker till att det är svårt att sätta upp etappmål för delmålen tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling. Dels är det svårt att tänka sig ett självklart slutmål för dessa delmål, dels rör det sig om indirekta effekter som är svåra att härleda och mäta.

När det gäller delmålet ”en positiv regional utveckling” slår riksdagens transportpolitiska beslut 1998 fast att transportpolitiken

skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd.

Vidare betonar regeringen, i skälen för förslaget, att ett regionalpolitiskt delmål i transportpolitiken bör vara inriktat på att använda åtgärder i transportsystemet som ett medel i områden med särskilda problem.

Delmålet har dock, som det definieras i den av riksdagen antagna propositionen, inte någon heltäckande karaktär. Detta innebär att positiv regional utveckling definieras på ett sätt som inte täcker de regionala utvecklingseffekter, som uppstår som ett resultat av åtgärder i transportsystemet i regioner som saknar regionalpolitiska problem.

Resultatet blir att delmålet med gällande formulering inte fungerar som en heltäckande precisering när det gäller transportsystemets regionala effekter. Av den av riksdagen antagna propositionen framgår emellertid att regionalekonomiska effekter bör vägas in i vad som skall betraktas som samhällsekonomiskt lönsamt.

Svårigheterna att tolka målformuleringarna innebär att de regionala tillväxteffekterna riskerar att komma i skymundan, även om man i den politiska process som slutligen avgör urvalet av insatser ändå många gånger tar hänsyn till vilka effekter den aktuella insatsen förväntas få för den regionala tillväxten. Transportpolitiken ligger inte i fas med ambitionen att skapa en heltäckande regional tillväxtpolitik för hela landet, eftersom den regionala aspekten bara betraktas ur ett fördelningsperspektiv.

7.1.5. Kommunikationssektorns beslutssystem

Vilken betydelse olika satsningar på transporter och kommunikationer får för den regionala välfärden och tillväxten, beror, som redan framhållits, inte bara på åtgärderna i sig. Effekterna beror även på hur enskilda åtgärder samspelar med varandra, med övrig fysisk planering samt med övriga regionala utvecklingsinsatser. För att åtgärder som görs i transportsystemet i syfte att stimulera den regionala utvecklingen skall bli framgångsrika, krävs att de på bästa möjliga sätt kan samordnas med övrig samhällsplanering.

Det är med andra ord minst lika viktigt att utveckla ett beslutssystem som klarar av att hantera prioriteringar och samordning med andra utvecklingsinsatser. Det innebär att det vore önskvärt med ett systemet som i högre utsträckning än i dag möjliggör sektorsövergripande prioriteringar, något som innebär betydande svårigheter i dag. En region som visar återhållsamhet när det gäller krav på investeringar i transportinfrastrukturen får t.ex. i dag inte mer resurser till andra insatser. Resultatet blir sektorsinlåsningar som riskerar att skapa ineffektivitet i resursanvändningen. Mer konkret tar detta sig uttryck i att man i vissa fall försöker lösa regionala utvecklingsproblem med satsningar på transportinfrastrukturen – därför att resurser finns tillgängliga inom den sektorn – trots att åtgärder inom andra samhällssektorer skulle kunna vara mer effektiva. I andra fall kan det vara tvärtom.

Utredningen konstaterar därför att det finns behov av att utveckla samordningen inom kommunikationsplaneringsområdet såväl mellan olika regionala aktörer som mellan den regionala och nationella nivån. I dag saknas i tillräcklig utsträckning incitament för en sådan samord-

ning. Om tillväxtavtalen får en framtida betydelse för att stimulera samordnade offentliga investeringar skulle delar av transportinfrastrukturen naturligtvis kunna ingå bland handlingsparametrarna.

Utredningen har tagit del av många synpunkter från svenska aktörer om att det nuvarande beslutssystemet bör förändras. Även internationellt finns en strävan att samordna kommunikationer med övriga sektorer. Den svenska kommunikationsplaneringen har hittills inte varit integrerad med EU:s arbete med att ta fram ett gemensamt transnationellt planeringsunderlag inom ramen för ESDP (European Spatial Development Perspective), mer än i en mycket begränsad utsträckning. Huvudsyftet med denna rumsliga planering är att överbrygga gränserna, såväl mellan olika sektorer, som mellan olika administrativa regioner. Framför allt handlar det om att samordna den regionalekonomiska och den fysiska planeringen mot ett gemensamt mål.

7.1.6. Konsekvenser av avreglering och bolagisering

Fram till slutet av 1980-talet försökte staten garantera medborgarnas och näringslivets tillgång till olika kommunikationstjänster genom direkt styrning av affärsverken (t.ex. SJ) och/eller detaljerad reglering (t.ex. inrikesflyget).

Under trycket av stora företagsekonomiska förluster i SJ:s fall, och i samband med avregleringen av inrikesflyget, förändrades förutsättningarna för denna form av styrning. En liknande situation har i dag uppstått även när det gäller post- och teletjänster, efter det att Posten och Televerket bolagiserats och utsatts för konkurrens.

Utvecklingen har inneburit att staten sökt nya vägar för att upprätthålla en rikstäckande tillgänglighet till transport- och kommunikationstjänster. Det första exemplet på detta var statens upphandlingar av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik. Upphandlingen tillkom därför att SJ hade svårt att bära förluster orsakade av driften av järnvägslinjer som var företagsekonomiskt olönsamma, men som av olika skäl bedömdes ha ett stort värde för de berörda regionerna. Upphandlingarna har dock skett på ett delvis ad hoc-mässigt sätt. Det har visat sig svårt att utveckla en strategi för vilken interregional kollektivtrafik som skall upphandlas. Även statens avtal med Posten och Telia för att upprätthålla en rikstäckande post- och teleservice har fungerat på liknande sätt. Delvis har staten kunnat påverka utvecklingen genom sitt ägarinflytande.

Som ett resultat av den många gånger ad hoc-mässiga upphandlingen av interregional persontrafik är det i praktiken främst trafik på

en rad olönsamma järnvägslinjer som har upphandlats. Fokuseringen på upphandling av järnvägstrafik ter sig dock allt för ensidig med tanke på hur viktigt inrikesflyget är för näringslivet i landets glesa och perifera delar. Om inte kommunerna själva upphandlat denna trafik, hade till exempel en rad orter i Norrlands inland med stor sannolikhet blivit utan direktflyg till Stockholm. En ny myndighet, Rikstrafiken, har fått uppdraget att ta ett mer samlat och systematiskt grepp på upphandlingen av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik som anses motiverad av samhällsekonomiska och/eller regionalpolitiska skäl.

När det gäller post- och telefrågor är det fortfarande oklart hur statens ansvar för att erbjuda en rikstäckande tele-, post- och kassaservice skall axlas i framtiden. En övergångslösning har varit att lösa dessa frågor med pristak (telefoni) respektive avtal (Posten). Det är uppenbart att den ökande konkurrensen inom dessa områden kontinuerligt minskar utrymmet för de tidigare monopolföretagen Posten och Telia att ta andra hänsyn än affärsmässiga. Det faktum att Telia delvis redan har privatiseras aktualiserar åter denna problematik. Inte heller när det gäller Posten kan en privatisering uteslutas på sikt.

Resonemangen ovan talar för att det krävs nya lösningar för att kunna garantera medborgare och näringsliv en grundläggande och rikstäckande tillgång till infrastrukturrelaterade kommunikationstjänster i framtiden.

7.1.7. Välfärdsperspektivet – en lägsta godtagbar tillgänglighet till kommunikationsservice

Tillgänglighet avgörs inte bara av hur den hårda transportinfrastrukturen ser ut. I många fall, t.ex. när det gäller järnväg och flygplatser, spelar operatörernas agerande väl så stor roll för vilket tjänsteutbud som kommer till stånd med hjälp av den hårda infrastrukturen. I de fall ingen trafikering uppstår, saknar infrastrukturen i princip samhällsekonomiskt värde. På grund av att persontrafik med järnväg och flyg i vissa fall är företagsekonomiskt olönsam trots att den är samhällsekonomiskt lönsam, uppstår inte sällan ett underutnyttjande av den hårda infrastrukturen. Detta väcker frågan om hur avvägningen mellan investeringar i hård infrastruktur och subventionering av trafikeringen skall se ut. Sådana prioriteringar är i princip omöjliga att göra inom ramen för dagens system. Inom vägtrafiken är problemet med underutnyttjande av infrastrukturen betydligt mindre än när det gäller järnväg och flyg.

Förutsättningarna för en lika god tillgänglighet till service i glesare områden är givetvis i många avseenden betydligt mindre än i storstadsområden. Orsakerna till detta är både praktiska och ekonomiska. Ur ett välfärdsperspektiv är det emellertid viktigt att staten försöker skapa så goda förutsättningar som möjligt för att en rimlig lägsta nivå på tillgänglighet till olika typer av samhällsservice skall kunna upprätthållas. Hittills har vi främst talat om tillgänglighet när det gäller fysiska transporter, men resonemangen är även giltigt när det gäller diskussionen om tillgången till post-, data- och telekommunikationer i olika regioner.

I dag är det främst inom post- och teleområdet som det finns definitioner av s.k. samhällsnödvändiga tjänster, medan sådana än så länge saknas inom övriga kommunikationstjänsteområden. I Sverige garanteras i viss utsträckning de samhällsnödvändiga tjänsterna inom postoch teleområdet genom statens avtal med Posten och Telia, som båda är bolagiserade men fortfarande helt eller delvis ägs av staten. (I kapitel 9 finns en utförligare diskussion angående de möjligheter staten har att garantera en minst nivå för tillgänglighet till grundläggande samhällsservice.)

Den typ av statliga garantier som gäller för post och telefoni finns inte på samma sätt för flyg- och tågtrafik. När det gäller tågtrafiken har staten i stället, som tidigare beskrivits, upphandlat trafiken på enskilda linjer. Dessa upphandlingar övertas nu av den nya myndigheten Rikstrafiken. När det gäller inrikesflyget upphandlar staten i nuläget bara trafik på linjen Östersund–Umeå. En rad enskilda kommuner har dock valt att själva upphandla direktflyg till Stockholm eftersom marknaden inte har erbjudit ett utbud som har ansetts acceptabelt efter avregleringen av inrikesflyget 1992. Flera kommuner i Norrlands inland har med kommunala skattemedel dessutom byggt upp egna flygplatser. Staten subventionerar indirekt driftskostnader och under vissa förutsättningar även investeringskostnader för flygplatserna. I dagsläget råder enligt uppgift en ganska rimlig balans mellan intäkter och kostnader för de kommunala flygplatserna. Flertalet kommuner har dock, för att kunna prioritera andra kommunala ansvarsområden, tagit ut högre biljettpriser och begränsat antalet turer i förhållande till vad som vore optimalt. Kommunföreträdare menar att det i ett långsiktigt perspektiv är viktigt att staten skapar mer långsiktiga och stabila förutsättningar för persontransporter med flyg till och från exempelvis inre Norrland, med en trendmässigt sjunkande prisnivå.

Konkurrensverket har utarbetat ett antal förslag för en ökad konkurrens inom inrikesflyget. Ett förslag är att ändra reglerna för slotsfördelning och att utreda möjligheterna till en mer flexibel tillämpning av slotsfördelning på Arlanda. Ett annat är att avskaffa eller begränsa

lojalitetsprogram inom flygbranschen, såväl nationellt som internationellt. Konkurrensverket tycks dock, enligt gällande lagstiftning, endast ha begränsade möjligheter att ingripa på flygmarknaden.

1

Om man utgår från ett samhällsekonomiskt effektivitetskriterium kan man således konstatera följande:

  • Nivån för tillgänglighet till samhällsnödvändiga tjänsterna bör sättas så att dessa enbart uppfyller rimliga grundläggande krav för företagande och boende. Om den garanterade nivån på tillgängligheten till de samhällsnödvändiga tjänsterna sätts högre riskerar kostnaden för dessa tjänster att bli mycket stora.
  • Tjänsterna bör rimligtvis definieras utifrån ett nyttoperspektiv för att man inte skall låsa sig fast vid en viss teknologi. Därmed kan kostnadseffektiva lösningar utvecklas.
  • Åtgärder som syftar till att förbättra tillgängligheten till ett grundläggande utbud av samhällsservice bör upphandlas av den aktör som är villig att utföra tjänsterna till lägsta kostnad. Ingen hänsyn bör här tas till vilken samhällssektor som aktören huvudsakligen är verksam inom, under förutsättning att denne uppfyller uppställda kvalitetskrav.

Försörjningen av kommunikationstjänster kan organiseras på olika sätt. Ett alternativ till att försöka definiera en minsta godtagbar nivå för tillgänglighet till kommunikationer är att samhället definierar ett basnät som trafikeras med viss frekvens och där eventuellt även priset är reglerat. Ett exempel på hur detta skulle kunna se ut är det norska inrikesflyget.

I Norge har avregleringen av inrikesflyget följt en annan modell än den svenska. De stora linjerna är helt avreglerade, medan den regionala trafiken inom det s.k. trafikpliktnätet, som omfattar regionalpolitiskt viktiga och stödberättigade linjer, fortfarande är reglerad och subventionerad. Inom trafikpliktnätet ställer det norska Luftfartsverket krav på en viss miniminivå vad gäller utbud av avgångar, kapacitet, priser etc. Om trafik inte kan bedrivas på kommersiella villkor, så kan Luftfartsverket begränsa marknadstillträdet till flyglinjen genom upphandling. Vid större flygplatser kan dessutom slots avsättas för de flyglinjer som ingår i trafikpliktnätet. Den norska modellen utgår inte från någon geografisk skiljelinje för den reglerade respektive avreglerade marknaden. Subventioner ges utifrån flyglinjens storlek och dess regionalpolitiska betydelse, oavsett var i landet linjen finns. Den norska statens engagemang inom flygsektorn utgår från den solidariska luftfartspolitiken, som bl.a. har som mål att skapa en rationell arbets-

1

Eisler, H., 2000, Framtida flygupplägg för Norrlands inland

delning mellan flygplatser i olika delar av landet och mellan olika transportslag, beroende på vilket transportslag som bäst uppfyller transportbehoven i olika regioner i landet. Den norska staten ansvarar för flygplatserna och för att säkra ett tillfredsställande trafikutbud i regionerna. Detta genom delfinansiering av trafik och korssubventionering mellan flygplatser. Staten tar också ett stort ekonomiskt ansvar för de kommunala flygplatserna. Nackdelen med den norska modellen är dock att man riskerar att låsa sig vid befintliga befolkningsstrukturer och transportslag.

En ytterligare lösning skulle kunna vara att systematiskt definiera vad som är en rimlig tillgänglighet till olika kommunikationstjänster med avseende på till exempel restider, servicenivå, utbud (frekvens) och eventuellt även pris. Med GIS-baserad teknik kan man sedan följa upp hur väl marknadens utbud uppfyller de grundläggande krav som staten satt upp. Om det inte gör det kan staten sätta in ytterligare åtgärder för att förutsättningar för en rimlig tillgänglighet till den aktuella servicen skall finnas, exempelvis genom att upphandla de aktuella tjänsterna. Nackdelen med denna modell är att den riskerar att bli väl mekanisk och oflexibel. Fördelarna är att den är rationell, konsekvent och ger en bra överblick av tillgängligheten i hela landet.

Ännu en möjlighet är att ansvaret läggs på den regionala nivån, t.ex. på länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen. Dessa skulle sedan få relativt fria händer att styra medlen till de åtgärder som bäst passar de regionala behoven. Det är också tänkbart att lägga ansvaret på de enskilda kommunerna. Denna modell skulle i detta fall kunna kompletteras med en statlig målstyrning för olika typer av tillgänglighet.

Ett antal statliga myndigheter kan också få i uppdrag att på ett strukturerat och genomtänkt sätt upphandla kommunikationstjänster i de delar av landet där marknadens utbud inte anses uppfylla rimliga krav på tillgänglighet. Inom ramen för denna modell kan regionerna även ges möjlighet att skjuta till egna medel för att höja standarden på de inköpta tjänsterna över miniminivån. Genom inrättandet av den nya myndigheten Rikstrafiken, vars uppgift är att upphandla interregional kollektivtrafik, har riksdagen i princip valt detta alternativ när det gäller transporttjänster. Det kan därför vara rimligt att utgå från denna myndighet när man skissar på ett system som ska garantera en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet.

Inom ramen för det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling skulle regering och riksdag på förslag från Rikstrafiken kunna fastställa en lägsta nivå för tillgängligheten i landets alla lokala arbetsmarknadsregioner till nationella centra och storregionala funk-

tioner som t.ex. universitet. I detta sammanhang bör det inte spela någon roll med vilket trafikslag som tillgängligheten uppnås.

Rikstrafiken bör, enligt förslaget i rapport 5, endast upphandla trafik i de fall då marknadens utbud inte uppfyller den fastslagna målsättningen. Vidare bör Rikstrafikens upphandlingar endast ha som målsättning att se till att de fastslagna minimikrav som diskuteras ovan uppfylls. Som anges ovan bör det enligt denna modell även finnas möjlighet för län och kommuner att i olika konstellationer gå in med egna pengar, för att ytterligare höja kvaliteten på den upphandlade trafiken inom ramen för mer offensiva satsningar. I detta fall får Rikstrafiken en viktig roll som samordnare, samtalspartner och expert. Det kan även vara rimligt att staten går in som medfinansiär i vissa fall. Rikstrafiken bör för båda dessa resetyper aktivt följa utvecklingen för att se till att de fastslagna miniminivåerna uppnås.

Rikstrafiken bör även kunna följa utvecklingen när det gäller inomregional persontrafik. Även här skulle man kunna överväga att införa nationella tillgänglighetsmål, vilket skulle kunna innebära att Rikstrafiken får rätt att ålägga länstrafikhuvudmännen att förbättra inomregional kollektivtrafik som inte uppfyller dessa mål.

Liknande system skulle kunna övervägas när det gäller post, data och telekommunikationstjänster.

Den tillgänglighetsmodell som skissats ovan är mindre lämpad när det gäller godstransporter. Även om korta transporttider fortfarande är viktiga så har fokus i näringslivets krav på godstransporter, som nämns ovan, allt mer kommit att överflyttas till graden av kvalitet och leveransprecision i transporttjänsterna. Eftersom godsflöden och informationsflöden blir allt mer beroende av varandra, måste även tele- och datakommunikationsinfrastrukturen hålla en hög standard för att dessa krav skall kunna tillfredsställas. Utvecklingen går mot att transporter inte längre primärt är en fråga om kostnader och där kraven på logistikkompetens hos företagen blir allt större. Små företag kan t.ex. välja att samordna sina transportbehov med andra företag. Detta gör det svårare för staten att med enkla medel kompensera småföretag i glesa och perifera lägen för deras geografiska nackdelar. Behoven går troligen från enkla transportstöd i riktning mot kompetensöverföring och samordningshjälp.

7.1.8. Kommunikationer ur ett regionalt tillväxtperspektiv

Det är angeläget att ett framtida planerings- och beslutssystem kan hantera regionala tillväxteffekter på ett bättre och mer strukturerat sätt än dagens system. Vilka regionala tillväxteffekter som uppstår till följd av åtgärder i transportsystemet är dock i hög grad beroende av specifika regionala förhållandena. Att satsa stora summor på transportinfrastruktur i en region där de främsta problemen finns inom andra samhällsområden innebär en ineffektiv användning av samhällets resurser.

Ett nytt planerings- och beslutssystem borde i högre grad än dagens system utmärkas av delegering och sektorssamordning. Det är dock viktigt att betona att det inte finns någon absolut motsättning mellan en ökad nationell samordning och en ökad regional samordning.

Det finns flera olika sätt att stärka samordningen på nationell nivå. Ett sätt skulle kunna vara att öka samordningen mellan de befintliga sektorsmyndigheterna. Det viktiga är egentligen inte hur man gör, utan att resultatet blir en bättre nationell eller central samordning. Den nationella nivån bör dock även i fortsättningen ha ett övergripande ansvar för bl.a. de nationella väg- och järnvägsnäten liksom när det gäller teleoch datakommunikationer. En viktig uppgift för den nationella myndigheter är också att utgöra en expertfunktion för den regionala nivån, samt ansvara för uppföljning och utvärdering av i vilken utsträckning operationella mål för kvalitet, tillgänglighet och framkomlighet för fysiska transporter samt tele- och datakommunikation har uppfyllts.

På regional nivå vore det önskvärt med en bättre samordning än i dag av olika infrastrukturåtgärder. Andra åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för det regionala näringslivets utveckling är också av en central betydelse. Dessa frågor skulle på sikt kunna inordnas alternativt samordnas med en framtida utvecklad tillväxtavtalsprocess.

En förstärkt prioritering av den regionala tillväxtaspekten ställer ett antal krav på den planerings- och beslutsprocess som används. I utredningsarbetet har synpunkter inhämtats från ett stort antal aktörer med erfarenhet av dagens planeringssystem. Insikterna om vilka förändringar som krävs för ökad effektivitet är förhållandevis samstämmiga. Några av de viktigaste kraven är följande:

  • Statsmakterna, samt regionala och lokala aktörer, borde ges vidgade möjligheter att tilldela regionala tillväxteffekter en särskild vikt vid beslut om infrastrukturens utbyggnad. Eftersom den samhällsekonomiska kalkylmodellen har problem att hantera de regionala tillväxtaspekterna på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt bör den

kompletteras med andra beslutsunderlag, som t.ex. kvalitativa analyser.

  • Statsmakterna bör ges ökade möjligheter att bedöma vilka förslag som kan ge den största tillväxteffekten.
  • Planeringsinstrument skapas för avstämning mellan aktörer lokalt och regionalt.
  • I arbetet på regional nivå måste man identifiera och bestämma hur andra tillväxtfrämjande åtgärder skall samverka med de vidgade möjligheter som infrastrukturåtgärder ger och därmed skapa möjligheter till effektivitetshöjande synergieffekter. Ett starkt lokalt och regionalt engagemang bör i detta sammanhang kunna ses som ett viktigt beslutskriterium. Eftersom staten centralt förfogar över en del av de kritiska besluten, krävs också möjligheter för avstämningar mellan olika verk och departement.
  • Samspelet mellan fysisk utbyggnad, trafikering och utnyttjande bör belysas bättre.
  • Förslagen bör vara ett led i en medveten regionförstoring och dessa ambitioner bör samspela med andra investeringar för tillväxt (t.ex. högre utbildning eller åtgärder för att på olika sätt stärka klusterbildningar).
  • Både analys och beslut borde gälla den funktionella region som berörs av investeringarna. Detta innebär att de flesta åtgärdsförslag kan komma att omfatta flera län och ofta ett stort antal kommuner. Samma kommun eller län kan därmed komma att delta i utvecklingsarbetet inom flera olika län.

I praktiken skulle det ovan skisserade förslaget exempelvis kunna fungera genom att man delar upp de medel som i dag avsätts för infrastrukturinvesteringar i tre delar:

  • En del som öronmärks för genomförande av mindre underhålls- och upprustningsprojekt.
  • En del som går till en regional pott på länsnivå som kan användas för infrastrukturprojekt i länet eller projekt som berör flera län (i så fall krävs det förhandlingar). Dessa medel bör ingå i dem som disponeras inom ramen för tillväxtavtalet.
  • En del som öronmärks för stora projekt som berör ett eller flera län.

Potten disponeras på central nivå och skulle kunna fungera ungefär som EU:s strukturfonder.

Man kan redan nu förutse vissa gränsdragningsproblem mellan de olika potterna. När det gäller potten för mindre underhålls- och upprustningsprojekt fungerar troligen den samhällsekonomiska kalkylen relativt väl som urvalskriterium. Vilka åtgärder av denna typ som skall genomföras

bör kunna avgöras av väg- och banverk i samråd med länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan.

Medlen i den regionala potten bör kunna omprioriteras till andra samhällssektorer om man efter en regional analys kommer fram till att de gör bättre nytta där. Detta skulle kunna ske inom ramen för en framtida utvidgad tillväxtavtalsprocess.

Vilka projekt som skall genomföras bör kunna bestämmas efter en bedömning av olika kriterier i samband med förhandlingar med staten. Kriterierna kan t.ex. vara samhällsekonomiska kalkyler, tillgänglighetseffekter, restidsförbättringar i vissa intervall, synergier med andra projekt samt koppling till det regionala näringslivets behov.

En grundlig analys av den aktuella regionens näringsliv och dess behov av infrastrukturinvesteringar och andra åtgärder, bör vara en given utgångspunkt när man diskuterar omfattning och inriktning på offentliga insatser som syftar till att ge en fördelaktig regional utveckling.

Om man vid en analys som denna kommer fram till att det främst är åtgärder inom andra områden än kommunikationsinfrastrukturområdet som har bäst förutsättningar att stimulera den regionala utvecklingen, bör givetvis dessa åtgärder prioriteras framför åtgärder i kommunikationsinfrastrukturen.

7.2. Utbildning

Utbyggnaden av högskoleutbildningen har på flera orter i landet haft en utomordentlig betydelse för den regionala utvecklingen i en rad avseenden. Av analyserna i kapitel 2 framgår kopplingen mellan den högre utbildningens expansion och dagens regionala flyttmönster. I kapitel 3 visas vidare det positiva sambandet mellan sysselsättningsutveckling och tillgänglighet till utbildningsplatser inom högre utbildning. Högskolan kan därutöver bibringa den lokala miljön ett ytterligare antal gynnsamma egenskaper, som t.ex. ett stärkt kulturklimat och en attraktivare boendemiljö.

Vilken betydelse en enskild högskola får i olika avseenden beror emellertid inte bara på verksamhetens omfattning uttryckt i antal utbildningsplatser. Olika högskolor fyller också helt olika funktioner i det nationella och det regionala utbildningssystemet och kan därför också sägas fungera olika i samspelet med den lokala eller regionala omgivningen.

När man i mitten av 1960-talet etablerade de första nya högskolorna och universiteten (t.ex. i Umeå, Linköping, Örebro och Karlstad) var motivet delvis annorlunda än i dag. I första hand såg man en ökad geo-

grafisk tillgänglighet som ett medel för att höja den totala utbildningsnivån i landet. Andelen ungdomar som gick vidare till högre studier varierade inom landet och ökad närhet till högskoleutbildning skulle därmed motivera fler att läsa vidare. Det fanns även andra motiv, som t.ex. att underlätta rekryteringen av läkare till norra Sverige, att påverka kulturklimatet, etc. Därutöver har också andra aspekter betonats, som t.ex. kunskapsspridning till och forskningssamverkan med näringslivet.

7.2.1. Högskolors rekryterings- och avgångsmönster

I tidigare rapporter har man konstaterat att närhet till högskola, nu när högskoleutbildningen är väl utbyggd på det flesta håll i landet, fått en minskande betydelse för huruvida människor väljer att studera på högskolenivå eller inte. Även mycket små lokala arbetsmarknader, långt från universitet eller högskolor, kan ha höga övergångstal från gymnasiet till högre utbildning. Däremot väljer man ofta den högskola som ligger geografiskt närmast, och därmed styrs många sökande till högskolan i sitt ämnesval av den lokala högskolans utbildningsutbud. Det innebär t.ex. att en relativt sett högre andel ungdomar i Boråsregionen väljer att läsa på bibliotekshögskolan än ungdomar från andra delar av landet (den exakta omfattningen av dessa s.k. avlänkningseffekter är dock inte fastställd). I takt med att utbildningskraven generellt ökar får det regionala utbildningsutbudet en allt större betydelse för den regionala arbetsmarknadens möjlighet att rekrytera kvalificerad arbetskraft. Totalt innebär detta att betydelsen av att etablera högskoleutbildning för att rekrytera fler ungdomar till högre studier har minskat. I stället bör mer intresse ägnas åt vilken utbildningsprofil respektive högskola har och hur väl den svarar mot den regionala arbetsmarknadens behov.

Högskolans utbildningsprofil, tillsammans med dess relativa storlek i förhållande till regionens arbetsmarknad får med andra ord en stor betydelse för hur det geografiska mönstret för rekryteringar och avgångar ser ut.

Figur 7.2: Andel regionala rekryterings- och avgångsflöden vid ett antal universitet och högskolor

Anm: Bilden baseras på bostadsort 1999-01-01 för dem som tog högskoleexamen 1996/1997 vid respektive högskola samt på vilken mantalsskrivningsort de hade före påbörjade högskolestudier.

Källa: SCB

Av figur 7.2 framgår rekryterings- och avgångsflöden till respektive från ett antal av de större universiteten och högskolorna. Stora skillnader framträder för den studerade årskullen examinerade. Högskolan i Trollhättan rekryterar nästan uteslutande studenter från den egna regionen och de som lämnar denna högskola blir i stort sett alla kvar i den egna regionen. Också högskolorna/universiteten i Karlstad, Stockholm, Skövde, Borås, Göteborg, Lund och KTH framstår primärt som ”hemmamarknadsutbildningar” i det avseendet att ca två tredjedelar av studenterna rekryteras i den egna regionen. Mitthögskolan och Uppsala universitet har mycket låga andelar regional rekrytering. Eftersom de båda senare också har jämförelsevis låg andel regionala avgångar (dvs. de flesta studenter lämnar regionen efter avslutad utbildning) synes dessa båda högskolor/universitet primärt spela en nationell roll som utbildare av studenter från andra regioner eller för framtida arbete i andra regioner. Endast till mindre del synes de fylla

Avgångar till regionen

LÅG

HÖG

Trollhättan

Rekrytering

Karlstad Stockholm

Skövde Borås Gävle

Lund KTH

HÖG

Dalarna Jönköping Luleå Halmstad

från

Örebro

Handels-

Mälardalen Karlskrona Kalmar Linköping

LÅG

Umeå Växjö

regionen

Mitthög-Uppsala högskolan

högskolan

ett regionalt utbildningsbehov. Att det gamla riksuniversitetet Uppsala spelar en roll som importör av nya studenter och exportör av färdigutbildade är föga förvånande. Däremot är det kanske mer överraskande att finna motsvarande mönster för Mitthögskolan.

Handelshögskolan i Stockholm utgör en annan extrem i det avseendet att skolan primärt synes fungera som en importhamn i det här sammanhanget, med en omfattande riksrekrytering i kombination med mycket höga avgångsflöden till den egna regionen. Motsvarande roll spelar, om än mindre extremt, Kungliga tekniska högskolan (KTH) samt universiteten i Stockholm, Göteborg, Linköping och i någon mån Lund.

Bara tre av högskolorna i tabellen är nettoexportörer i det avseendet att andelen avgångar utanför den egna regionen är högre än andelen rekrytering utanför den egna regionen. Det gäller högskolorna i Luleå, Jönköping och Dalarna. Om man hårddrar resonemanget kan dessa högskolor sägas utbilda den egna regionens ungdomar för arbete i andra regioner.

Av figuren framgår dock inte hur rekryterings- och avgångsmönster kan variera mellan olika år och beroende på konjunkturläge. Under vissa perioder bidrar högskolorna till en högre nettoinflyttning till regionen, under andra till högre nettoutflyttning. I viss mån hänger detta samman med situationen på arbetsmarknaden och konjunkturläget under olika perioder. Den generella bilden ändras dock inte när det gäller betydelsen av högskolornas utbildningsprofil, dess anpassning till den regionala arbetsmarknadens efterfrågan och de konsekvenser detta får för de regionala flyttmönstret.

Vilken betydelse en utbyggd distansutbildning eller utbyggnaden av lokala studiecentra har när det gäller konsekvenser för flyttmönstren är osäkert. Mycket talar dock för att dessa typer av utbildningar vänder sig till en helt annan kategori (äldre personer eller redan etablerade på arbetsmarknaden) för vilka benägenheten att flytta är väsentligt mindre.

Slutsatsen av detta avsnitt är att det inte finns något enkelt mönster enligt vilket utbyggnad av högskoleutbildning i en region kan sägas påverka ungdomars studie- och bosättningsval. Uppenbarligen är det inte så enkelt att högskoleutbyggnad i en region innebär att den egna regionens ungdomar väljer att studera just där. Frågan är om en sådan modell ens vore önskvärd. Högskoleutbyggnadens roll för regioners utveckling ligger därför primärt på ett annat plan. Sannolikt borde diskussionen mindre handla om hur mycket högskoleutbildningen skall byggas ut i olika regioner, och mer om vilken profilering av en regional högskola som bäst gynnar den allmänna ekonomiska utvecklingen i en region.

7.2.2. Högre utbildning och sysselsättning

På individnivå finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och sysselsättning. I grupper med högre utbildning är andelen sysselsatta högre. En ökning av den generella utbildningsnivån innebär dock inte nödvändigtvis att sysselsättningen totalt sett ökar. Omfattningen av arbeten som inte kräver yrkesutbildning minskar långsamt men utgör fortfarande ca en tredjedel av alla arbeten. En kraftigt ökad utbildningsnivå tenderar på dagens arbetsmarknad att medföra att personer med högre utbildning tränger undan personer med lägre, även för dessa typer av arbeten.

Andelen med akademisk utbildning i yngre åldrar är låg i Sverige i jämförelse med i övriga OECD-länder. Detta är delvis en effekt av gällande antagningsregler. Under senare år har emellertid andelen i en årskull som har minst en treårig högskoleutbildning vid senast 25 års ålder ökat kraftigt.

Även om det finns ett uppenbart samband, i synnerhet på lång sikt, mellan ett samhälles utbildningsnivå och dess förmåga till ekonomisk utveckling är det inte helt entydigt. Små framgångsrika lokala arbetsmarknader, med en generellt låg utbildningsnivå, kan kompensera bristen på utbildning med en högre grad av entreprenöriell förmåga.

Utan att ifrågasätta den högre utbildningens betydelse tenderar emellertid ofta diskussionen om utbildning allt för ofta att bara handla om högskoleutbildning. De finns därför skäl att påpeka att en ökande brist på utbildad arbetskraft inte bara gäller högskoleutbildade.

7.2.3. Lokalisering av högre den utbildningens betydelse för social snedrekrytering

Senare års kraftiga utbyggnad av högskoleutbildningen har framför allt skett vid de nyare och mindre högskolorna. Den kraftiga utbyggnaden tillsammans med den geografiska spridningen har lett till att högskoleutbildning i dag bedrivs på ett stort antal platser i landet.

Den sociala snedrekryteringen har inte påverkats i någon större omfattning av en ökad närhet till högskoleutbildning. Positiva exempel på att häva snedrekryteringen finns emellertid hos Södertörns högskola och Malmö högskola när det gäller kvinnliga studerande och studerande med invandrarbakgrund.

Skillnader i utbildningstradition är sannolikt en viktig faktor för att förklara varför andelen ungdomar som fortsätter till högre utbildning skiljer sig åt mellan olika lokala arbetsmarknader. Detta talar för, och goda exempel understryker ytterligare, att det snarare är åtgärder i

grund- och gymnasieskolan som påverkar övergångarna till högskolan än ökad geografisk närhet till högre utbildning i sig. En aktiv rekrytering från högskolan och en anpassning av utbildningen till nya grupper, som exempelvis det s.k. basåret, kan dock ha vissa effekter.

Närhet spelar framför allt en roll för de grupper, oftast äldre, som av olika anledningar har svårare att flytta från hemorten. Här utgör också distansutbildning och s.k. utlokaliserad utbildning ett viktigt komplement. Betydelsen av detta torde dessutom öka i takt med att behovet av fortbildning ökar.

Hur stor andel av det totala antalet studerande vid en högskola som rekryteras lokalt/regional eller nationellt beror på en mängd faktorer. Exempelvis påverkas detta av förhållanden som högskolans storlek i förhållande till regionens befolkningsunderlag, högskolans attraktivitet och traditionella roll i högskolesystemet, dess utbildningsprofil, dimensionering av attraktiva utbildningar, m.m.

Även om närhet till högskola synes ha minskat i betydelse för i vilken mån man väljer att studera vidare eller ej så tycks tvärt om betydelsen öka när det gäller arbetsmarknadens möjligheter att rekrytera högskoleutbildade. I likhet med rekryteringsmönstren till högskolan varierar dock avgångsmönstren för examinerade från olika högskolor betydligt.

Hur det geografiska mönstret för en högskolas rekrytering och avgångar ser ut beror inte minst på hur väl högskolans utbildningsinriktning motsvarar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan. I denna mening kan olika högskolor sägas spela större eller mindre roll för det lokala/regionala behovet av kompetensförsörjning. Exempel finns också där profileringen vid en högskola har fått positiva effekter på det lokala näringslivet. Högskolan i Karlskrona/Ronnebys profilering på IT är ett sådant exempel som är intressant ur ett regionalpolitiskt perspektiv.

7.2.4. Regionala högskolor – bredd eller specialisering?

Den lokala/regionala arbetsmarknadens efterfrågan på ett förhållandevis brett utbud av olika kompetenser talar för ett förhållandevis brett utbud vid respektive högskola. Å andra sidan kan knappast högskolan i en region förväntas motsvara hela det heterogena utbildningsbehov som finns i regionen. Detta skulle i så fall riskera att ske till priset av en lägre kvalitet eller till allt för höga kostnader. Samtidigt finns andra utbildningar, där efterfrågan är förhållandevis omfattade i alla typer av regioner, t.ex. vissa typer av lärar-, vård- eller ekonomiutbildningar

samt generella utbildningar inom samhällsvetenskap, naturvetenskap och humaniora. Högskolans utbildningar utgörs således av en blandning av det som skulle kunna liknas vid ett basutbud och andra smalare utbildningar. Man skulle också kunna kalla det för lokala/regionala respektive nationella/internationella specialiseringar.

När det gäller mer specialiserade och oftast kostnadskrävande utbildningar, som rimligen bara kan anordnas vid ett fåtal högskolor i landet, är givetvis en central fråga var dessa bäst lokaliseras, dvs. hur arbetsfördelningen mellan högskolorna för denna typ av utbildningar bör ske. Ur ett regionalt utvecklingsperspektiv är en rimlig utgångspunkt att respektive högskola bör sträva efter bästa möjliga profilering för att nå samlokaliseringsfördelar med andra typer av verksamheter i respektive region.

7.2.5. Internationell utbildningsmarknad: kvalitet, forskningsanknytning och arbetsmarknadsanpassning

Utbildningsmarknaden genomgår en snabb internationalisering och konkurrensen mellan olika länder och lärosäten ökar. Exempelvis har antalet asiatiska studenter vid amerikanska universitet ökat från 20 000 (1985) till 260 000 (1995). Antalet svenska studenter som bedrev studier utomlands med studiemedel från CSN uppgick 1997/1998 till 25 500. Under senare år har antalet utländska studenter i Sverige ökat och är i dag av samma storleksordning som antalet svenska utlandsstuderande. Många länder har också upptäckt den betydelse detta har för ekonomin. I USA räknar man med att de utländska studenterna bidrar med omkring 13 miljarder dollar till den amerikanska ekonomin. Vissa länder, som t.ex. Storbritannien, har satt ett mål för den internationella expansionen, vilket innebär att man siktar mot att ha 25 procent av den internationella marknaden för högskoleutbildning 2005. En viktig slutsats är således att konkurrensen om studenterna ökar på en allt mer internationaliserad utbildningsmarknad. För de utbildningar, som har en nationell/internationell rekrytering krävs således såväl att utbildningen håller en hög internationell klass som att högskolan och studieorten upplevs som attraktiv även internationellt. Parallellt med denna trend ökar också samarbetet över nationsgränserna mellan olika universitet och högskolor. För närvarande utreds också möjligheterna för högskolorna att ta ut studieavgifter av studenter utanför EU. En mängd skäl talar alltså för att högskolans profilering sannolikt kommer att bli en allt viktigare viktigare fråga.

En viktig princip inom den svenska högskolan är att högskoleutbildning bör vara forskningsanknuten. Målsättningen har länge varit att lärare helst bör både forska och undervisa. Detta ses som en garanti för utbildningens kvalitet. Det är dock en generell princip som kan ifrågasättas. I praktiken tillämpas den långt ifrån fullt ut i dagens högskolevärld. Exempelvis är hälften av lärarna vid högskolorna odisputerade lärare (1998). Detta är särskilt uttalat inom vård- och lärarområdena. Inte heller är alla lärare intresserade av att forska med allt vad det kräver i form av exempelvis engagemang och offentlig granskning av det egna arbetet. När det gäller lärarkårens formella utbildning är skillnaderna mellan de gamla lärosätena och de nyare högskolorna kanske som allra störst.

Trots den kraftiga ökningen av antalet högskolestuderande har dock antalet examina ökat ganska måttligt under de senaste tio åren. Av dem som påbörjar en högskoleutbildning tar 60 % ut en examen inom tio år. Intresset för att ta en examen har också minskat under vissa perioder.

Svårigheterna att balansera förhållandet mellan utbildning och arbetsmarknad förefaller att öka. Det finns tecken som tyder på att studenternas efterfrågan heller inte får ett tillräckligt genomslag i högskolornas utbildningsutbud.

7.2.6. Forskningens betydelse och den tredje uppgiften

När det specifikt gäller forskningens lokalisering så hänger dessa frågor också, som framgått ovan, samman med var motsvarande utbildning är lokaliserad. I dag bedrivs större delen av forskningen vid de stora universiteten.

Vilken betydelse närhet till forskning generellt har för det lokala/ regionala näringslivet eller arbetsmarknaden är mer osäkert. I alla fall om man mäter det i termer av direkt kunskapsöverföring från forskare till näringsliv eller i antal avknoppningar. Givetvis finns det undantag från denna regel.

Antalet aktörer, vars uppgift är att vara en länk mellan forskning och näringsliv har dock ökat starkt under senare år. I stor utsträckning konkurrerar dessa med varandra, eftersom rollerna många gånger är otydliga. Av t.ex. de så kallade RITTS-studierna framgår att systemet är ”överetablerat” och behöver effektiviseras.

En viktig slutsats i den s.k. NYFOR-utredningen var att det framför allt är de personliga kontakterna mellan forskare och företagare som är av betydelse för en fruktbar samverkan. Vidare pekar man också på

betydelsen av att samverkansuppgiften, den s.k. tredje uppgiften, är väl förankrad i högskolans ledning.

Även andra studier pekar på betydelsen av nära och omfattande personliga kontakter mellan näringslivets, högskolans och offentliga aktörer i den lokala miljön. Det är detta, snarare än de formella samverkansinstitutionerna, som har betydelse för framgång. (Ex. Uleåborg eller högskolan i Karlskrona/Ronneby).

Generellt sett är incitamenten låga för de högskoleanställda att ägna sig åt den s.k. tredje uppgiften, vilken omfattar samverkan inom såväl forskning som utbildning. Ett problem är också att högskolans samverkansuppgift normalt måste finansieras via utbildningsanslaget. Detta är många gånger svårt att motivera internt, eftersom resursknapphet redan råder på många institutioner. Antalet studenter har expanderat kraftigt, utan att anslagen ökat i motsvarande mån. Kravet att undervisa konkurrerade ju också redan från början med forskningen. Samverkan med det omgivande samhället är heller inte särskilt meriterande i en akademisk karriär.

För närvarande har NUTEK och KK-stiftelsen anslagit medel till högskolorna för den tredje uppgiften. Det kan dock finnas behov av en mer permanent finansiering för denna uppgift.

De ämnen där samverkan med omgivningen och näringslivet fungerar bäst är där det finns ett ömsesidigt intresse. I praktiken innebär detta att mer tillämpade ämnen, med ett behov av att få tillgång till praktikplatser, är de som vanligen har den bäst utvecklade samverkan med näringslivet. Det är i första hand via studenterna som kontaktnäten och samverkan utvecklas, vilket i sin tur ofta leder vidare till andra typer av gemensamma projekt.

Generellt kan man säga att kontakterna mellan högskolan och näringslivet i dag är bäst utvecklade när det gäller de större företagen. I dessa företag finns ofta personer med motsvarande akademisk bakgrund som har tid och resurser att sätta av för ändamålet. Problemet är i första hand de mer bristfälliga kontakterna med de mindre företagen, där kulturskillnaderna mellan företagare och forskare är större och där företagen har mindre tid och resurser att reservera för samverkan. Fadderverksamheten vid högskolan i Jönköping är dock ett exempel på en fruktbar modell för samverkan med de mindre företagen.

Studenterna upplever också ofta de större företagen som mer attraktiva för praktik och som arbetsplatser, bl.a. beroende på att möjligheterna till utlandstjänstgöring etc. är större. Till en del beror dock detta också på att kunskapen hos studenterna är mindre om de möjligheter som finns hos de mindre företagen. Detta leder i sin tur till att även mindre företag i högskolans närhet och med intressanta karriärmöjligheter, har svårt att locka till sig nyutexaminerade. I stället

söker sig många till en karriär i de större företagen, vilket vanligen också betyder Stockholm.

7.2.7. Högskolan och boendemiljön

Vid sidan om den direkta betydelse för den lokala/regionala miljön som högskolan har, framför allt via den utbildningsverksamhet man bedriver och kanske i viss mån även forskningen, så är det uppenbart att högskolan ökar ortens attraktivitet som etablerings- och boendeort, t.ex. genom att kulturlivet stimuleras. För i synnerhet många akademiker är detta en viktig faktor. Etableringen av nya högskolor och universitet har inneburit att vissa orter har utvecklats till attraktiva storstadsalternativ. I detta sammanhang har också annan statlig politik spelat en roll, t.ex. de omlokaliseringar av statliga verk som genomfördes, framför allt under 1970-talet. Expansionen av den avancerade sjukvården har också haft en stor betydelse. Härigenom har, i ett antal fall, en tillräckligt stor arbetsmarknad skapats för högutbildade, som i sin tur ökat ortens attraktivitet som boendeort för dessa grupper. Detta har indirekt fått en betydelse för ytterligare etableringar.

7.3. Sammanfattande slutsatser

Goda kommunikationer och en god tillgänglighet till kvalificerad utbildning hör självklart till de mest centrala och grundläggande förutsättningarna för såväl en gynnsam ekonomisk tillväxt som en rimlig tillgänglighet till service. Samtidigt är emellertid sambandet mellan investeringar i ny infrastruktur och den lokala arbetsmarknadens tillväxt långt ifrån entydigt.

När det specifikt gäller transportsystemet är det framför allt åtgärder som leder till regionsförstoring och en förbättrad tillgänglighet som kan förväntas ge störst effekter för den lokala arbetsmarknadens tillväxt. Av central betydelse för vilka effekter olika åtgärder i kommunikationssystemet har är hur dessa svarar mot de behov som finns och hur exempelvis investeringar i ny kommunikationsstruktur kan samspela med övriga utvecklingsinsatser inom den lokala arbetsmarknaden. Den påtagliga sektorisering som finns i dag inom samhällsplaneringen utgör härvidlag ett problem. Det vore därför önskvärt med ett planerings- och beslutssystem som i högre utsträckning än i dag möjliggör sektorsövergripande prioriteringar. Därmed minskar också risken för ineffektivitet i resursanvändningen. Detta förutsätter dock en ökad samordning mellan olika sektorer, på såväl nationell som regional nivå.

Avreglering och bolagisering inom kommunikationsområdet innebär också att staten måste söka nya vägar för att skapa rimliga förutsättningar för ett väl fungerande kommunikationssystem. Förutom att statens möjligheter till direkt styrning och detaljreglering av olika delar av kommunikationssystemet minskas, begränsas emellertid handlingsfriheten också av de genom EU-medlemskapet skärpta reglerna på konkurrensområdet.

När det gäller utbildningsområdet är det uppenbart att etableringen av de nya högskolorna har haft en utomordentlig betydelse för utvecklingen i olika delar av landet. Samtidigt är skillnaderna stora när det gäller vilken roll olika högskolor spelar i det regionala respektive nationella/internationella utbildningssystemet. Vissa högskolor är framför allt lokala/regionala till sin karaktär genom att nästan all rekrytering till respektive avgångar från högskolan sker regionalt. Andra högskolor fungerar snarare mer som ”utbildningsterminaler” med såväl huvuddelen av rekryteringen till som avgångarna från högskolan utanför regionen.

Det finns således inte något enkelt mönster enligt för vilken betydelse en enskild högskola har för regionens utveckling. Detta talar för att en större uppmärksamhet bör ägnas frågan om vilken profilering av respektive högskola som bäst gynnar den allmänna ekonomiska utvecklingen i regionen, samtidigt som högskolans verksamhet i allt högre utsträckning måste vara internationellt konkurrenskraftig.

Vilken betydelse närhet till forskning har för det lokala/regionala näringslivet är dock mer osäkert. Antalet aktörer, med uppgift att utgöra en länk mellan forskning och näringsliv, har dock ökat mycket starkt under senare år och systemet skulle kunna beskrivas som ”överetablerat”. Viktigast för en fruktbar samverkan mellan högskola och näringsliv är de personliga kontakterna mellan forskare och företagare.

Högskolorna har dock inte bara en betydelse för tillväxt och utveckling i de områden där de är belägna, genom den utbildnings- och forskningsverksamhet man bedriver. Det är också tydligt att högskolan ökar ortens attraktivitet som etablerings- och boendeort, t.ex. genom att kulturlivet stimuleras. Även annan statlig politik har spelat en roll, genom att t.ex. andra verksamheter har etablerats på orten, vilka gynnat framväxten av en tillräckligt stor arbetsmarknad för högskoleutbildade.

8. Erfarenheter av att stimulera företagande och tillväxt

En viktig del av regionalpolitiken har ända sedan den aktiva lokaliseringspolitiken introducerades på 1960-talet, varit att skapa gynnsammare lokaliseringsbetingelser för företag i de s.k. stödområdena. Genom att företagen erbjuds kapital i form av finansiellt stöd eller subventioner för bl.a. långa transportavstånd, skall förutsättningarna för företagens utveckling förbättras.

I detta kapitel fokuseras de regionalpolitiska företagsstöden och dess effekter för den regionala utvecklingen. Hur ser villkoren och problembilden ut för företagen generellt? Vad säger tidigare utvärderingar av stöden och vilka resultat visar utredningens egna analyser? Vilka alternativa finansieringsformer finns för att stimulera företagens utveckling?

8.1. Närings- och småföretagspolitiken

Vid sidan om Regionalpolitiska utredningen pågår för närvarande en omfattande översyn av näringspolitiken i dess helhet. Ett viktigt underlag i denna översyn är bl.a. den rapport som presenterades i december 1999 angående de mindre företagens behov av statliga åtgärder för att stimulera utveckling och tillväxt.

1

Utredningen konstaterar att det star-

tas för få småföretag i Sverige. Det svenska näringslivet är för litet. Allt för mycket energi har lagts på att få företag att växa. Småföretagspolitiken bör i högre grad fokusera frågor som rör viljan och förmågan att starta företag.

En central slutsats i rapporten, som också ligger till grund för utredningens förslag till inriktning av den framtida näringspolitiken, är att de viktigaste mekanismerna för tillväxt i företag är förmågan att hantera risk och förmågan till lärande. Viktiga faktorer för tillväxt är också

1

Näringsdepartementet, Rapport, 6 december 1999: Statens åtgärder för fler

och växande företag.

kunskap, öppenhet för ny information, förändringsbenägenhet och samverkan med andra företag genom nätverk. I detta sammanhang är det i synnerhet företagaren, inte företaget, som bör sättas i fokus.

Utredarna anser att de direkta ekonomiska stöden i huvudsak bör avskaffas, eftersom de riskerar att skapa mer negativa än positiva effekter. Stödgivning innebär i princip alltid en risk för snedvridning av konkurrensen mellan företag. I synnerhet små företag har generellt sett svårare att klara de negativa effekterna av detta. Ett annat argument för att avskaffa de direkta företagsstöden är, enligt utredarna, att det i dag finns så mycket kapital på marknaden att det inte kan sägas finnas ett behov av direkta stöd till företag. Utredarna menar att det regionalpolitiska arbetet i första hand bör inriktas på kunskap och byggande av kunskapsplattformar, nätverk och regional infrastruktur.

8.1.1. Olika villkor för företagande i olika delar av landet

Regionalpolitiska utredningen kan dock, med utgångspunkt i ovanstående slutsatser, konstatera att bilden av en väl fungerande kapitalmarknad inte är giltig för alla delar av landet. I framför allt glesbygdsområden är situationen snarast den omvända, vilket inte minst gäller möjligheterna att lånefinansiera investeringar. För de minsta företagen och för företag i vissa branscher, är denna problematik särskilt accentuerad.

Förutom bristerna på kapitalmarknaden finns även andra problem för företag och företagande som är speciella för glesbygden. Det är dock viktigt att påpeka att problembilden inte är identisk för alla företag. Flertalet företag har, oavsett var i landet de verkar, varken svårt att få lån via bank eller att få tillgång till riskkapital. Förutsättningar för företagande beror primärt inte enbart på geografin. Grunden för att lyckas ligger till stor del hos företagaren/företagsledaren själv, t.ex. när det gäller hur möjligheter och resurser tas till vara eller hur en affärsidé formuleras och genomförs.

Kreditmarknaden

Efter bankkrisen i början av 1990-talet har kraven på lönsamhet ökat och bankernas syn på kreditgivning förändrats. I dag tillåts inte mer än 0,5 procent i kreditförluster, vilket påverkar bankernas bedömning av olika affärsverksamheter och därmed företags möjligheter att erhålla lån. Omstruktureringen av banksektorn har också medfört att många

bankkontor lagts ned, vilket i sin tur medför ökade svårigheter att behålla eller utveckla personkontakter med banken på samma sätt som tidigare. Detta försvårar ytterligare möjligheterna att få lån. När företagen förlorar sitt lokala bankkontor ökar också risken för, att man inte längre betraktas som tillhörande en för banken intressant kundgrupp. Dessa företag klassas av banken i stället som s.k. kreditstödsföretag, vilket innebär att de normalt får behålla sina lån, medan man däremot inte har möjlighet att erhålla några nya lån.

Tjänsteföretagens möjligheter att lånefinansiera verksamheten är som regel också mindre för industriföretagen, eftersom de har ännu större svårigheter att lämna en för banken tillfredsställande realsäkerhet. Bankerna kräver i dessa fall ofta personliga borgensförbindelser. Därmed ökar företagarens personliga ekonomiska risk, vilket i sin tur hämmar företagets möjligheter att öka riskexponeringen genom t.ex. nya satsningar.

Kvinnor upplever generellt sett lånesituationen som särskilt problematisk. Av en enkätundersökning

2

framgår exempelvis att drygt varan-

nan kvinna anser att bankerna bemöter dem annorlunda än manliga kunder. Kvinnors kompetens ifrågasätts oftare, vilket medför hårdare krav för att få ett lån. Av enkäten framgår att kvinnliga företagare vill ha fler kvinnliga bankrådgivare och att de efterlyser en generell förändring av bankernas attityd till kvinnors affärsidéer.

Det finns ingen entydig bild när det gäller hur de regionalpolitiska företagsstöden påverkar företagets möjligheter att få banklån. Medan vissa banker framhåller att ett stöd snarare gör det svårare att bli accepterad som lånekund hos banken, så menar många företag att stödet i stället kan överbrygga bankens tvekan att ge lån.

Av intervjuundersökningar med företag

3

framkommer att många

företag har svårt att klara av att finansiera sitt behov av riskkapital. Den svenska riskkapitalmarknaden uppfattas inte fungera tillfredsställande för mindre tillväxtföretag. Även inom de områden som erhåller regionalpolitiskt företagsstöd har företag med till synes goda tillväxtmöjligheter stannat i utveckling eller hamnat i akuta kriser på grund av ett alltför litet eget kapital.

Avstånd och bristande kontaktnät är orsaker som ofta framhålls till att företag i dessa områden har svårt att hitta utomstående finansiärer. En motsatt och lika vanlig uppfattning är dock att problemet inte i första hand är brist på kapital, utan snarare brist på utvecklingsbara affärsidéer. ”Bra idéer finns det alltid pengar till!” Det skulle med andra ord

2

Ny kvinnokraft. Information från Nationellt resurscentrum för kvinnor, s.10.

3

Rapport 9: Regionalpolitikens betydelse i tre svenska kommuner: en intervju-

baserad jämförelse av synsätt, attityder och förhållningssätt.

snarast handla om företagarens eller entreprenörens förmåga att övertyga potentiella placerare och riskfinansiärer. En rimlig slutsats är att problemet sannolikt består av en kombination av båda dessa uppfattningar.

Fastighetsfinansiering

Ett problem som av företagen upplevs som en systematisk nackdel inom främst delar av det nuvarande stödområdet, är svårigheten att lånefinansiera nybyggnation eller ombyggnad och anpassning av befintliga fastigheter. Problemet består i att fastigheter i stora delar av stödområdet inte fullt ut accepteras som säkerhet för banken. Anledningen är att andrahandsmarknaden för fastigheter i stödområdet är mycket begränsad, ibland närmast obefintlig. Uppgifter från fastighetsbolag i Norrlands inland gör gällande att marknadsvärdet av en fastighetsinvestering, vilket som sagt även gäller ombyggnationer, sällan motsvarar mer än halva den faktiska investeringskostnaden. Ett vanligt argument i detta sammanhang är dock att det redan finns god tillgång till lokaler, och att de dessutom kan köpas billigt just av ovan nämnda skäl. I praktiken är det dock sällan som befintliga lokaler är anpassade till nya verksamheters behov. Investeringarna för att anpassa lokaler för nya verksamheter blir därför i många fall omfattande. Följden av den beskrivna situationen blir också att företag i stödområdet som driver verksamhet i egna lokaler, måste ha en högre andel eget kapital än andra för att kunna finansiera investeringar i egna fastigheter.

I dag finns vissa möjligheter att inom ramen för det regionala utvecklingsbidraget bevilja bidrag till ny- eller ombyggnation av fastigheter. En inte ovanlig lösning är dock att enskilda kommuner tvingas ta en betydande ekonomisk risk genom direkta borgensåtaganden eller helt enkelt genom att köpa den aktuella fastigheten.

Svårigheter att rekrytera experter

Ett annat problem som framhålls av företagen är svårigheten att rekrytera experter och personal i ledande ställning. Detta hänger ofta samman med att det är svårt för båda makarna att få ett passande arbete på de i många fall begränsade arbetsmarknaderna i främst stödområdet. Däremot finns det inga tecken på några större svårigheter att rekrytera övrig personal.

Problem med transporter och kommunikationer

En av utgångspunkterna för regionalpolitiken är att företagen inom stödområdet har en kostnadsnackdel på grund av de långa avstånden till marknaden. Problembilden bör dock nyanseras. Långt ifrån alla företag inom stödområdet har nackdelar när det gäller transporter. För många företag är lokaliseringen tvärtom en fördel. För träindustrin i exempelvis Norrlands inland är närheten till råvaran en fördel, på samma sätt som de naturgivna förutsättningarna är grunden för många turismföretags affärsidé. Inte heller för de nya tjänsteföretagen är de långa avstånden i sig inte något avgörande problem. Problemet kan snarare sägas hänga samman med hur väl transportmarknaden i olika avseenden fungerar, vilket vi mer utförligt behandlar i kapitel 7.

8.2. De regionalpolitiska företagsstöden

Syftet med de regionalpolitiska företagsstöden har, sedan de infördes i mitten av 1960-talet, varit att förbättra förutsättningarna för företagens lokalisering. Genom att exempelvis erbjuda företagen kapital i form av finansiellt företagsstöd, utbildad arbetskraft genom omskolning eller subventioner för att kompensera för långa transportavstånd, har man försökt att på olika sätt försöka skapa gynnsammare lokaliseringsbetingelser. I grunden har inte villkoren för de enskilda stödformerna förändrats nämnvärt under de gångna åren, även om vissa smärre justeringar har ägt rum. De förändringar som har gjorts har framför allt inneburit att nya stödformer lagts till de övriga, enligt den s.k. lager på lager-principen (jfr kapitel 6).

Traditionellt har målet med företagsstöden främst varit att öka sysselsättningen. I propositionen Regional tillväxt – för arbete och välfärd

4

markerades dock att de regionalpolitiska företagsstöden även skall

bidra till att främja tillväxt. Detta innebär att stöden i dag både har ett tillväxtorienterat och ett mer utjämnande och kompenserande syfte. Sambandet mellan tillväxt och sysselsättning är dock inte tydligt vare sig på företagsnivå eller på en samhällelig nivå. Ett företag kan expandera i termer av omsättning, utan att detta medför en ökning av antalet anställda i företaget. På lång sikt tenderar dock en ökad ekonomisk tillväxt att leda till högre sysselsättning.

4

Proposition 1997/98:62, Regional tillväxt – för arbete och välfärd.

8.2.1. Stödens omfattning

De regionalpolitiska företagsstöden är i dag sex till antalet. Två av dessa, transportbidraget och de nedsatta socialavgifterna, är riktade generella stödformer, dvs. de företag som befinner sig inom det för stödet aktuella stödområdet och inom en stödberättigad bransch kvalificerar sig automatiskt för stöd. Övriga stödformer, regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, sysselsättningsbidrag och småföretagsstöd, är selektiva stödformer där varje enskild stödansökan bedöms av handläggare utifrån särskilda kriterier avseende de ansökande företagens omsättning, sysselsättning etc.

Under 1999 uppgick de regionalpolitiska företagsstöden till totalt 1 884 mkr

5

, vilket kan jämföras med de totala utgifterna för hela utgifts-

område 19, Regionalutjämning och utveckling, som i statsbudgeten för 1999 omfattade 2 743 mkr. Utgifterna för företagsstöd utgör alltså ca 67 procent av utgiftsområdet.

Länsstyrelserna och självstyrelseorganen beslutar själva hur länsanslaget för regional utveckling (utgiftsområde 19) skall fördelas mellan projektmedel och företagsstöd. Sedan medlemskapet i EU har en allt större andel av resurserna gått till projektmedel och medfinansiering av projekt inom strukturfondsprogrammen, medan resurserna för olika typer av företagsstöd minskat.

Företagsstöd finns även i andra former och i betydligt större omfattning inom bl.a. närings- och arbetsmarknadspolitiken. Enligt NUTEK:s s.k. stödhandbok finns det totalt 149 olika stödformer för företag som fördelas av 66 olika organisationer, myndigheter och stiftelser. Om man summerar de poster i statsbudgeten som kan anses komma bl.a. småföretagen till del, uppgår de direkta företagsinriktade insatserna till ca 1,6 miljarder kronor. Tillsammans med generella tillväxtfrämjande medel och regionala företagsstöd på totalt ca 2,4 miljarder kronor, uppgår stödet till småföretag till ca 4 miljarder kronor per år (exklusive exportfrämjande insatser). Till detta skall också läggas de företagsinriktade resurser som finns inom arbetsmarknadspolitiken. Inom denna sektor finns de stora stödresurserna. År 1997 uppgick dessa till ca 17 miljarder kronor, och omfattar stöd till individer och företag.

Av figur 8.1 framgår hur resurserna för de regionalpolitiska företagsstöden, ca 1,9 miljarder kronor, fördelade sig mellan olika typer av stödformer 1999.

5

NUTEK R 2000:12, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1999.

Figur 8.1: Statens utgifter för regionalpolitiska företagsstöd 1999, fördelning med avseende på stödform

Källa: NUTEK

De delar av Sverige som ingår i s.k. nationella stödområden omfattar i dag ungefär 16 procent av Sveriges befolkning. Detta är en låg andel i jämförelse med andra europeiska länder. I Norge omfattar stödområdena ca 31 procent av befolkningen och i Finland ingår 41 procent av landets befolkning i någon form av stödområde. De svenska stödområdena har med åren förändrats geografiskt, och olika beteckningar har använts. För närvarande finns två nationella stödområden: stödområde A, som omfattar i huvudsak glesbygdsområden, och stödområde B som omfattar bl.a. områden med strukturomvandlingsproblem. Dessutom finns ett särskilt stödområde för transportbidraget. Landsbygdsstödet och småföretagsstödet omfattas inte av någon stödområdesindelning. Indelningen i stödområden bestäms i dag till stor del av EGkommissionens riktlinjer för regionalt stöd. Den regionalpolitiska kommittén har av den anledningen inte haft i uppdrag att lämna förslag till någon ny stödområdesindelning.

8.2.2. EG:s statsstödsregler

Som medlem i Europeiska unionen har Sverige förbundit sig att solidariskt följa Europeiska gemenskapens statsstödsregler. Syftet med statsstödsreglerna är att säkerställa att medlemsstaternas företagsstöd inte snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För små exportinriktade ekonomier som den svenska innebär regler av denna typ ett starkt skydd för merparten av näringslivet. Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är statliga stöd oförenliga med den

Regionalt utvecklingsbidrag 401,4 mkr (21,3% )

Syss.bidrag (äldre bestämmelser) 217,6 mkr (11,5% )

Selektivt syss.bidrag 173,3 mkr (9,2% )

Landsbygdsstöd 323,6 mkr (17,2% )

Småföretagsstöd 35,2 mkr (1,9% )

Kommersiell service 30,9 mkr (1,6% )

Transportbidrag 320,5 mkr (17,2% )

Nedsatta socialavgifter 381,9 mkr (20,3% )

gemensamma marknaden. Stöd som tillåts skall betraktas som undantag från huvudregeln, som alltså innebär förbud. Det är kommissionen som avgör om ett stödsystem kan godkännas, men i praktiken sker detta genom förhandlingar mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Statsstödsreglerna omfattar i princip alla centrala, regionala och lokala myndigheter och organ som med allmänna medel stöder enskilda företag på ett sätt som avviker från marknaden. Medlemsstaterna är skyldiga att anmäla alla planerade eller ändrade stödåtgärder. Oanmälda stöd och sådana som genomförts innan kommissionen tagit slutlig ställning är olagliga. Allmänna eller generella åtgärder som avser stöd som ges med automatik till alla inhemska och utländska företag inom ett lands gränser omfattas inte av statsstödsreglerna. Detsamma gäller för åtgärder som är gemensamma för flera företag, t.ex. i form av infrastrukturstöd.

Inom den svenska regionalpolitiken finns två godkända stödformer som syftar till att främja enskilda företags investeringar: det regionala utvecklingsbidraget och småföretagsstödet. Kommissionen har däremot varit mer restriktiv med att godkänna rena driftstöd. I dagsläget är det bara transportbidraget som godkänts som driftstöd av kommissionen. Nedsättningen av socialavgifter har ännu inte godkänts. Sysselsättningsbidraget inryms under de arbetsmarknadspolitiska riktlinjerna för sysselsättningsstöd, och omfattas därmed inte av riktlinjerna för regionalt stöd.

Staten kan ge mindre bidrag eller annat stöd till enskilda företag utan att behöva anmäla stödet till kommissionen, s.k. de minimistöd eller försumbara stöd. Ett försumbart stöd till ett enskilt företag får inte överstiga 100 000 euro under en treårsperiod. Försumbara stöd finns inom flera politikområden, men inom regionalpolitiken är det endast landsbygdsstödet som tolkas som ett försumbart stöd. Stödgivning med försumbara stöd innebär att medlemsstaten är skyldig att inrätta en kontrollmekanism som säkerställer att det maximala stödbeloppet inte överskrids. I det maximala stödbeloppet ingår endast försumbara stödformer. De stödformer som godkänts i särskild ordning av EG-kommissionen ligger utanför maxbeloppet.

EG-kommissionen har utfärdat nya riktlinjer för regionalt stöd som gäller från den 1 januari 2000. De svenska regionalpolitiska företagsstöden har i förhandlingar med EG-kommissionen nyligen anpassats till de nya riktlinjerna. Förändringar har gjorts vad gäller bidragsnivåer och vilka investeringar som är stödberättigade. Kommissionen har ännu inte godkänt nedsättningen av sociala avgifter, eftersom detta ses som ett driftsstöd. Stödet genomgår för närvarande formell granskning, där andra medlemsländer har möjlighet att ge sina synpunkter på stödet. Kommissionen har dock hänvisat till möjligheterna att inom ramen för

försumbara stöd fortsätta att använda stödformen. Kravet är då att stödet, tillsammans med andra former av försumbara stöd, till ett enskilt företag inte överstiger 100 000 euro under en treårsperiod. Med basis i en s.k. nettobidragsekvivalent har kommissionen beräknat att företag med 50 anställda eller färre därmed skulle kunna fortsätta att uppbära nedsatta socialavgifter.

8.2.3. En beskrivning av de olika stödformerna

Regionalt utvecklingsbidrag

Det regionala utvecklingsbidraget inrättades 1997 genom att två befintliga stödformer, lokaliseringsstödet och utvecklingsbidraget, slogs ihop. Syftet med stödet är att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stödet kan lämnas till företag som bedöms få en tillfredsställande tillväxt och lönsamhet och som bedöms ge de anställda varaktig sysselsättning. Stödet beviljas av länsstyrelserna och självstyrelseorganen samt NUTEK och regeringen. Under 1990-talet har det skett en tydlig decentralisering av beslutsfattandet kring det regionala utvecklingsbidraget, där en allt större andel av besluten fattas på regional nivå av länsstyrelser och självstyrelseorgan.

Det regionala utvecklingsbidraget kan lämnas i form av bidrag och tidigare även som lån och villkorslån. Bidraget kan lämnas för investeringar i maskiner och inventarier, ny-, till- eller ombyggnation av lokaler (hårda investeringar), samt för patent, licenser, utbildningar, informationskampanjer och kunskapsspridning (mjuka investeringar). Bidrag kan också lämnas till viss forsknings- och utvecklingsverksamhet. Bidragsnivåerna varierar mellan stödområden och typ av investering. För investeringar i byggnader, maskiner, patent och licenser är den maximala bidragsnivån inom stödområde A 35 procent, medan den inom stödområde B är 20 procent för stora företag och 25 procent för små.

Under 1999 beviljades totalt 401,4 mkr i regionalt utvecklingsbidrag, av vilka länsstyrelserna och självstyrelseorganen beslutade om 211,8 mkr (53 procent), NUTEK 173,4 mkr (43 procent) och regeringen 16,2 mkr (4 procent). Det är något mindre än föregående år då totalt 431,8 mkr beviljades i regionalt utvecklingsstöd.

Enligt det s.k. könskvoteringsvillkoret skall minst 40 procent av antalet nya arbetstillfällen tillfalla vartdera könet. För 1998 beräknas cirka 39 procent av arbetstillfällena som skapas genom det regionala utvecklingsbidraget tillfalla kvinnor.

Anpassningen till de nya riktlinjerna för regionalt stöd innebär att stöd till marknadsföring och produktutveckling i princip inte längre är tillåtet. Bidraget kan heller inte längre kombineras med sysselsättningsbidrag.

Landsbygdsstöd

Landsbygdsstödet infördes 1994 i samband med den regionalpolitiska propositionen ”Bygder och regioner i utveckling”. Stödet ersatte glesbygdsstödet och små lokaliserings- och utvecklingsbidrag. Syftet var att ta till vara de resurser och den tillväxt som finns på landsbygden. Stödet kan lämnas till små- och medelstora företag

6

som driver verk-

samhet på marknadsmässiga villkor, eller till samverkansprojekt mellan tre eller flera företag i regionalpolitiska stödområden samt i gles- och landsbygdsområden i hela landet. Landsbygdsstödet har kvinnor och ungdomar som särskild målgrupp. Stödet beviljas av länsstyrelser och självstyrelseorgan, och det är också de som avgränsar de landsbygdsoch glesbygdsområden där företag kan erhålla landsbygdsstöd. Även om glesbygdsområdena skall prioriteras framför landsbygden, finns det i flera län en tendens att stödet förskjuts alltmer från glesbygd till landsbygd och tätorter i stödområden.

7

Landsbygdsstödet omfattar flera olika former av stöd: bidrag, lån, konsultcheckar, s.k. mikrostöd och stöd till kommersiell service. Av de 324 miljoner kronor som 1999 beviljades i landsbygdsstöd svarade bidraget för 84 procent (272 mkr). Därefter följde konsultcheckar (28,8 mkr), landsbygdslån (16,9 mkr) och mikrostöd (5,4 mkr). Stöd till kommersiell service beviljades med totalt 30,9 mkr samma år.

8

Stödet kan lämnas till företag inom de flesta branscher för investeringar i byggnader, anläggningar, maskiner och andra inventarier. Det kan också ges till mjuka investeringar, t.ex. produktutveckling och marknadsföring. Konsultcheckar kan beviljas för köp av externa konsulttjänster, medan mikrostöd beviljas till mindre investeringar i mikroföretag. Det maximala beloppet för en konsultcheck är 100 000 kr och för ett mikrobidrag 20 000 kr. Stödet till kommersiell service ges för att upprätthålla en tillfredsställande försörjning med dagligvaror, drivmedel och fackhandel i glesbygd. I glesbygdsområdena kan företag erhålla bidrag på maximalt 50 procent av det investeringsbelopp som företaget söker bidrag för, medan företag i landsbygds-

6

Företag med färre än 250 anställda och en omsättning som inte överstiger 40

miljoner euro.

7

Detta avser antal företag och inte stödbeloppens storlek.

8

NUTEK R 2000:12, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1999.

områdena kan erhålla upp till 25 procent i bidrag. Kravet på säkerhet är lägre för landsbygdsstödet än för andra stöd. För det s.k. mikrostödet är dessutom kraven på underlagsmaterial för ansökan och uppföljning lägre.

Av de arbetstillfällen som beräknades skapas genom landsbygdstöd 1998 tillfaller cirka 35 procent av arbetstillfällena kvinnor. Villkoret om könskvotering uppfylldes därmed inte.

Landsbygdsstödet räknas av EU som ett s.k. försumbart stöd. Som framgår ovan innebär det att bidraget till ett enskilt företag inte får överstiga 100 000 euro under en treårsperiod. Landsbygdsstödet hanteras av många länsstyrelser som ett s.k. förstahandsstöd, vilket innebär att stödärenden i första hand skall prövas mot regelverket för landsbygdsstöd. Vid prövning av en stödansökan skall beaktas om verksamheten bedöms bli lönsam på sikt och om den kan ge varaktig sysselsättning samt att stödet inte snedvrider konkurrensen.

Småföretagsstöd

Våren 1994 beslutade riksdagen att 800 miljoner kronor skulle överföras från arbetsmarknadspolitiska åtgärder till länsstyrelserna, för särskilda insatser för småföretagsutveckling. Syftet var att öka sysselsättningen i de små företagen samt att främja inomregional balans. Åtgärderna drevs som ett särskilt program under perioden 1994–1998, där småföretagsstödet var en av åtgärderna. Från och med 1998 ingår småföretagsstödet bland de företagsstöd som länsstyrelser och självstyrelseorgan handhar. Skillnaden från övriga stödformer inom utgiftsområde 19 är att småföretagsstödet kan lämnas till företag i hela landet. Syftet är att ge småföretag möjlighet att expandera snabbare och därigenom skapa långsiktig sysselsättning. Stöd kan beviljas med högst 15 procent i bidrag till såväl hårda som mjuka investeringar. Målgruppen för stödet är företag med högst 50 anställda, med högst sju miljoner euro i omsättning eller högst fem miljoner euro i balansomslutning samt företag som till högst 25 procent ägs av företag som inte uppfyller dessa villkor.

År 1999 beslutades om totalt 35,2 mkr i småföretagsstöd, vilket kan jämföras med året före då stödet uppgick till 73 mkr. En anledning till att stödet minskat jämfört med tidigare år är att resurser i dag måste tas från de regionalpolitiska medlen och inte som tidigare från ett eget anslag. Flera länsstyrelser och självstyrelseorgan har då valt att prioritera andra stödformer framför småföretagsstödet.

Sysselsättningsbidrag

Sysselsättningsbidraget som stödform inrättades 1970. Från början var det ett generellt stöd, men reglerna för stödet ändrades 1998 och övergick då till att fungera som ett selektivt stöd. Syftet med regelförändringen var bl.a. att förstärka möjligheterna att mer effektivt främja utvecklingen och omvandlingen av näringslivet. Bidraget avser nu att kompensera företag för kostnader vid nystartad eller utvidgad verksamhet och får endast lämnas till anställningar som gäller tills vidare. I stödområde A uppgår bidraget till maximalt 200 000 kr, fördelat på fem år för varje ny årsarbetskraft som skapas jämfört med de tre närmast föregående åren. I stödområde B uppgår stödet till 120 000 kr fördelat på fem år. Bidraget betalas ut i efterskott, men ett preliminärt beslut fattas före sysselsättningsökningen. För att erhålla den sammanlagda slutsumman måste företaget behålla hela ökningenav antalet årsarbetskrafter under hela femårsperioden.

Preliminärbesluten om selektivt sysselsättningsbidrag omfattade 1999 totalt 173,3 mkr, vilket är en minskning jämfört med året innan. Av de arbetstillfällen som 1998 beräknades skapas genom sysselsättningsbidraget uppskattas endast 25 procent av arbetstillfällena tillfalla kvinnor. Detta ligger långt under könskvoteringsvillkoret på 40 procent.

Sysselsättningsbidraget får enligt EG:s statsstödsregler inte lämnas för sysselsättningsökningar i samband med investeringar. Bidraget kan därför inte längre kombineras med det regionala utvecklingsbidraget.

Transportbidrag

Stödformen infördes 1971 och har till syfte att ge viss kompensation för de höga transportkostnader som näringslivet i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands län har på grund av långa avstånd till marknaden. Transportbidraget lämnas till utgifter för in- eller uttransport av gods som har genomgått eller kommer att genomgå en betydande bearbetning. Endast transporter med yrkesmässig trafik på järnväg, väg eller till sjöss är stödberättigade. Bidrag lämnas med minst 5 procent och högst 45 procent av fraktkostnaden beroende på transportavstånd och transportbidragszon. För 1999 uppgick transportbidraget till 320,5 mkr. Det är en minskning jämfört med 1998, då bidrag omfattande totalt 351,8 mkr beviljades.

Nedsatta socialavgifter

Stödformen nedsatta socialavgifter infördes 1982. Den har till syfte att delvis kompensera företag i vissa branscher i de regionalpolitiskt högst prioriterade områdena för bestående nackdelar i form av merkostnader på grund av det geografiska läget, t.ex. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre servicegrad än i övriga landet, låg befolkningstäthet och ogynnsamt klimat. För närvarande är nedsättningen åtta procentenheter. För 1999 uppgick nedsättningen till totalt 381,9 mkr, vilket var en minskning med 39,4 mkr jämfört med 1998. Orsaken till minskningen är att vissa tidigare stödberättigade näringsgrenar (jord- och skogsbruk samt fiske) togs bort. Stödformen har ännu inte godkänts av EG-kommissionen och genomgår nu en formell granskning (se avsnitt 8.2.2 om EG:s statsstödsregler). Sedan den 1 januari 2000 lämnas därför för närvarande inte någon nedsättning.

8.3. De regionalpolitiska företagsstödens effekter

Trots att de regionalpolitiska företagsstöden under lång tid varit en viktig del av det som brukar kallas den lilla regionalpolitiken, har få samlade utvärderingar gjorts av stöden och dess effekter. Möjligheterna att dra slutsatser om vilka effekter stöden sammantaget har haft genom åren är därför begränsade. Att stöden behövs och skapar sysselsättning har tillåtits vara en självklar utgångspunkt i varje regionalpolitisk proposition.

Regionalpolitiska utredningen har, för att få en bild av stödens fördelning och effekter, bl.a. gått igenom tidigare gjorda utvärderingar, varav några kommenteras nedan. Därutöver har utredningen också tagit initiativ till kompletterande studier och undersökningar.

9

8.3.1. Metod för utvärderingar

Utvärderingar kan göras på olika sätt och med olika syften. Grundsyftet är emellertid att analysera om en viss insats fått önskvärd effekt och om den bidragit till att uppnå ett visst uppsatt mål. Resultatet av en utvärdering kan användas för att förbättra insatser eller ge uppslag till alternativa lösningar.

9

Egna, EuroFutures och SIR.

Givet att syftet är att utvärdera effekter av en viss insats kan detta göras på olika sätt, t.ex. genom djupare fallstudier, enkätundersökningar eller genom aggregerade statistiska analyser. En fallstudie kan ge en god bild av vilken betydelse ett stöd haft för det enskilda företaget. Problemet är dock att det är svårt att avgöra hur representativa de utvalda företagen och de svar som ges är. I en enkätundersökning är urvalet av företag större och man kan få en bredare bild av hur ett stöd fungerar och hur det påverkat företagen. Svårigheten här är att värdera de data som inkommer. Med hjälp av en statistisk analys kan stödföretag jämföras med företag som inte fått stöd. Även här är representativiteten i urvalet ett problem. Vanligt är att man i utvärderingar kombinerar olika metoder för att få både djup och bredd i analysen.

Ett återkommande tekniskt problem, oavsett vilken metod man använder, är svårigheten att avgränsa stödens effekter från andra faktorer som påverkar den regionala utvecklingen. Det går dessutom alltid att ifrågasätta positiva resultat från en utvärdering genom att hävda att pengarna hade gjort större nytta om de använts på ett annat sätt. Negativa resultat borde dock normalt leda till förändringar i politiken.

8.3.2. Utvärdering av företagsstöden

De utvärderingar som gjorts av de regionalpolitiska företagsstöden har i de flesta fall fokuserat på en enskild stödform. Några få utvärderingar har sett till hela stödarsenalen och dess betydelse för den regionala utvecklingen. Dessutom har så gott som alla utvärderingar skett i efterhand, och i flera fall har utvärderingarna utförts på direkta uppdrag av de inblandade aktörerna. Endast ett fåtal utvärderingar har lagts ut på rimligt oberoende aktörer genom upphandling eller liknande. I flertalet fall har NUTEK getts i uppdrag att utreda en eller flera stödformer. De utvärderingar som gjorts refereras i mycket begränsad omfattning i beslutsdokumenten. Dessutom kan sägas att utvärderingar påverkats av den otydliga målsättningen med stöden. Allt detta sammantaget medför begränsade möjligheter till lärande och successiva förändringar inom det regionalpolitiska systemet (se även kapitel 6).

8.3.3. Genomgång av tidigare utvärderingar

Nedan redogörs för några av de utvärderingar som tidigare gjorts avseende de regionalpolitiska företagsstöden.

I början av 1990-talet fick NUTEK i uppdrag av regeringen att utvärdera regionalpolitiken och speciellt de regionalpolitiska företagsstöden. Utvärderingsuppdraget sammanställdes i rapporten ”Värdet av regionalpolitiken”

10

där de olika stödformerna och dess effekter för den

regionala utvecklingen i stödområdena analyserades. Slutsatsen var att företagsstöden medverkat till ett ökat beroende av befintliga branscher och därmed hindrat en utveckling mot ett modernare näringsliv i de mest utsatta områdena. Behovet av stöd sägs öka i takt med att stöd fördelas. Vid en samlad empirisk analys av stödens utfall delas stöden upp i omvandlingsstöd, som bidragit till att stärka omvandlingstrycket i näringslivet, och basstöd eller konserverande stöd, som i huvudsak gått till branscher med en stagnerande marknadstillväxt. Bland de enskilda stödformerna har sysselsättningsbidraget i högre grad än övriga stöd gått till företag inom kunskapsintensiva branscher.

ESO kom 1995 ut med rapporten ”Företagsstödet – vad kostar det egentligen?”.

11

I rapporten förs en teoretisk diskussion om fördelen

med generella respektive selektiva stöd. De selektiva stöden ses som mer effektiva än de generella, eftersom de möjliggör en bortsållning av projekt som hade genomförts även utan stöd. Ett problem med de selektiva stöden sägs dock vara att de ansvariga stödmyndigheterna har små möjligheter att välja de bästa stödmottagarna eller projekten och tillföra behövligt engagemang. Det är just detta som enligt författarna talar för generella stödformer.

Regeringen tillsatte 1995 en utredning med uppdrag att göra en översyn av statens stöd till företag, med fokus på insatser för små och medelstora företag.

12

Översynen skulle leda till en effektivisering av

stödgivningen. I utredningens betänkande framfördes ett antal förslag av såväl principiell karaktär som mer detaljerade förslag till ändringar i enskilda stödformer. Det framhålls bl.a. att de enskilda stödformerna är bristfälligt samordnade med varandra, att målen är oprecisa och att stödsystemet som helhet inte har en sammanhållen strategi. Bristen på uppföljning och utvärdering framhålls som ett allvarligt problem. Tydligare fokus bör läggas på tillväxt och utveckling av företagen där selektiva stödformer prioriteras framför generella stöd. Stöden bör dessutom inriktas mer på produktutveckling och marknadsinvesteringar

10

NUTEK R 1993:43, Värdet av regionalpolitiken.

11

Finansdepartementet, DS 1995:14, Företagsstödet – vad kostar det egentligen?

12

SOU 1996:69, Kompetens och kapital – om statligt stöd till företag.

i företagen. Som ett led i en sådan omorientering föreslår utredningen att besparingar görs inom de generella stöden, i första hand genom en avveckling av stödformen nedsatta socialavgifter, eftersom denna anses vara ineffektiv och ha en konserverande effekt på näringslivet. Transportbidraget föreslås däremot utvidgas till att även omfatta sjötransporter och persontransporter. Därutöver föreslås att medelsarsenalen begränsas till två finansiella stöd: ett utvecklingsstöd och ett regionalpolitiskt småföretagsstöd. Utredningen betonar genomgående att det dock inte är stöden i sig som behöver förändras utan själva genomförandet. Större vikt bör läggas på att utveckla de ansvariga myndigheternas arbete med stöden.

Nordlandsforskning utvärderade på uppdrag av NUTEK programmet ”Särskilda regionala åtgärder för regional utveckling och tillväxt”

13

, där bl.a. småföretagsstöd och konsultcheckar ingick. Till

skillnad från andra utvärderingar påbörjades detta arbete samtidigt som programmet startade. På så vis kunde utvärderarna följa processen löpande. Utvärderingen belyser bl.a. vilka effekter som programmet gett på kort respektive lång sikt, hur företagen ser på stödformerna och vad de betytt för det enskilda företaget. Utvärderarna konstaterar att åtgärderna varit utvecklingsinriktade och att de gett en hög sysselsättningstillväxt brutto. Stödföretagen har haft en bättre sysselsättningstillväxt än de företag som ingick i kontrollgruppen där något stöd inte utgått. Sysselsättningstillväxten netto uppskattas till 20 procent av bruttotillväxten, men det betonas att det är svårt att avgränsa stödens effekter från andra faktorer som påverkar företagen och sysselsättningen. Förutom sysselsättningsökningar har åtgärderna medfört att företag utvecklat nya marknader och produkter och fått ny kompetens. Konsultcheckarna har möjliggjort att mindre företag fått tillgång till expertkompetens inom bl.a. exportområdet. Dessutom har länsstyrelserna fått prova ett nytt sätt att arbeta med näringslivsutveckling.

De selektiva företagsstöden analyserades 1999 i Fredrik Bergströms avhandling ”Essays on the Political Economy of Industrial Policy”.

14

I

avhandlingen ställs två frågor: vad skulle ha hänt om inga regionalpolitiska företagsstöd funnits och vad karakteriserar de företag som beviljats stöd jämfört med ett slumpmässigt urval av icke-stödföretag? Slutsatsen är att de selektiva stöden leder till en ökning av investeringar och total produktion, men en minskad produktivitet. Några direkta

13

NUTEK R 1997:82, Sysselsettningsvekst gjennom småforetaksutvikling – en evaluering på foretaksnivå av programmet ”Särskilda regionala åtgärder för regional utveckling och tillväxt”, slutrapport.

14

Bergström, F, Essays on the Political Economy of Industrial Policy, Handelshögskolan, Stockholm.

sysselsättningseffekter kan inte observeras i stödföretagen. Stödföretagen tenderar att tillhöra branscher som är viktiga för regionen och finns ofta inom nedåtgående branscher. Dessutom sägs stöden gå till företag som inte har värre finansieringsproblem än genomsnittsföretagets.

NUTEK gavs 1998 i uppdrag att analysera hur antalet kvinnor i traditionellt mansdominerade branscher samt hur antalet män i kvinnodominerade branscher kan öka inom det regionalpolitiska stödområdet.

15

Detta utifrån det könskvoteringsvillkor som satts upp för de

selektiva stödformerna, som säger att minst 40 procent av antalet nya arbetstillfällen skall tillfalla vartdera könet. I utvärderingen konstateras att antalet arbetstillfällen som tillföll kvinnor låg något under villkoret på 40 procent. Skillnaderna mellan de olika stödformerna var dock stora. Sysselsättningsbidraget låg t.ex. långt under villkoret på 40 procent, medan det regionala utvecklingsbidraget bättre uppfyllde villkoren. Även de regionala skillnaderna är stora, liksom skillnaderna mellan olika branscher. NUTEK föreslår ett särskilt jämställdhetsprogram för stödhanteringen för att bättre än tidigare uppfylla könskvoteringsvillkoret.

Transportbidraget analyserades i den statliga utredningen ”Konkurrensneutralt transportbidrag”.

16

Utredningen menade att målet för

transportbidraget är otydligt, och att stödet dessutom har flera olika syften. Detta försvårar möjligheterna att utvärdera stödets effekter. Det anses inte självklart att sänkta transportkostnader för företag gynnar utvecklingen i stödområdet. Bidraget går till stor del till traditionell industri, där trävaruindustrin har en särställning som mottagare av bidrag. Förklaringen sägs vara att det finns många företag inom denna bransch i stödområdet, och att trävaruindustrin gynnas av bidragets struktur. Bidraget är mycket ojämnt fördelat mellan företagen. Några få stora företag erhåller en stor andel av det totala bidragsbeloppet. I en sammanställning av olika aktörers syn på transportbidraget framkommer bl.a. att bidraget anses ha en konserverande effekt på näringslivet i stödområdet, att stödet borde förändras för att gynna framväxten av nya branscher och att det har en hög legitimitet bland företagen eftersom det inte påverkar företagens beteende. I sina förslag framför utredningen bl.a. att bidraget i högre grad bör gå till högt förädlande företag.

Stödformen nedsatta socialavgifter har varit föremål för flera utvärderingar. Länsstyrelsen i Norrbottens län utvärderade 1989 stödet

15

NUTEK: Könskvotering i regionalpolitiken – förslag till framtida åtgärder.

16

SOU 1997:94, Konkurrensneutralt transportbidrag.

och dess betydelse för företagarna i länet.

17

Där framgår att de sänkta

socialavgifterna har bidragit till utvecklingen i de mindre företagen och att såväl antalet anställda som investeringarna har ökat eller kunnat hållas uppe. För vissa företag är stödformen avgörande för fortsatt utveckling. Fördelen med stödformen är att den inte är riktad till en viss typ av investeringar, utan företagen kan själva bestämma vilka insatser som behövs i företaget. De selektiva investeringsstöden riktas i hög grad till hårda investeringar, medan företagarna betonar betydelsen av mjuka investeringar för företagets fortsatta utveckling.

De nedsatta socialavgifterna har också utvärderats av SIR på uppdrag av regeringen.

18

Syftet var att utreda vilka tillväxt- och syssel-

sättningseffekter stödformen har på stödföretagen samt om det kan beläggas att denna stödform är mer effektiv än andra. Slutsatserna i rapporten är bl.a. att hälften av alla stödföretag har haft en ökad lönsamhet under stödperioden och att tjänsteföretag anger en mer positiv utveckling än industriföretag. Tjänsteföretag tillmäter också stödet en större betydelse. Både industri- och tjänsteföretag menar att nedsättningen bidrar till en positiv företagsutveckling och att den inte har en konserverande effekt på näringslivet. Hälften av de företag som lokaliserats till stödområdet anger att nedsättningen var av stor eller avgörande betydelse för valet av lokaliseringsort. Stödformen uppfattas också mer positivt jämfört med andra stödformer.

I en färsk rapport från NUTEK utvärderas landsbygdsstödet och dess effekter för de företag som beviljats stöd.

19

I utvärderingen görs en

statistisk analys där företag

20

som beviljats stöd 1994 jämförs med

företag i samma geografiska område som inte fått stöd. För stödföretagen analyseras vilka förändringar som har skett från att företaget beviljades stöd till hur situationen såg ut 1998 vad gäller antalet anställda samt omsättning, förädlingsvärde och resultat per anställd. Utvärderingen omfattar inte stöd för kommersiell service. För att få information om hur stödet fungerar i praktiken har också intervjuer gjorts med tjänstemän på ett antal länsstyrelser och självstyrelseorgan kring frågor om regelverk, regionala prioriteringar och strategier. Mer omfattande intervjuer har också genomförts med stödhandläggare i två län om hur de arbetar med stödet.

17

Länsstyrelsen i Norrbottens län, Rapportserie, nummer 7, 1989: Företagsutveckling och stödpolitik. De sänkta arbetsgivaravgifterna i Norrbottens län.

18

Institutet för regionalforskning (1999): Nedsatta socialavgifter och stödberättigade företag.

19

NUTEK (2000): delrapport 1, Utvärdering av landsbygdsstödet (intern rapport).

20

Stödföretagen och företagen i jämförelsegruppen är samtliga aktiebolag.

Studien visar att sysselsättningen har förändrats mer positivt bland stödföretagen jämfört med de företag som inte fått stöd. När det gäller omsättning, förädlingsvärde och resultat per anställd är bilden inte lika entydig. Här finns skillnader mellan olika typer av branscher. För måttet omsättning per anställd visar stödföretagen totalt sett en sämre utveckling än de företag som inte fått stöd. Ser man till olika branscher visar dock stödföretagen inom arbetsintensiv industri och arbetsintensiv tjänstesektor på en mer positiv utveckling av omsättningen per anställd än de företag som inte fått stöd. Det gäller också för måttet resultat per anställd. Vad gäller måttet förädlingsvärde per anställd finns ingen skillnad mellan stödföretagen och de företag som inte fått stöd. Av analysen framgår också att stödföretagen överlever i högre grad än företag som inte fått stöd.

Av intervjuerna med handläggare framgår att stödet uppfattas som lättanvänt och möjligt att anpassa till olika regioners förutsättningar och behov. Det är flexibelt och har en högre frihetsgrad än övriga stödformer. Stödet går bra att använda till företag inom många olika branscher och för olika typer av investeringar. I ett län menade man dock att handläggare som tidigare arbetat med lokaliseringsstödet (föregångare till det regionala utvecklingsbidraget), som anses vara ett mer byråkratiskt och mindre flexibelt stöd, fortsatt med samma arbetssätt i handläggningen av landsbygdsstödet. Detta har medfört att den vardagliga hanteringen av stödet i detta län skett på ett byråkratiskt sätt trots att regelverket i sig är flexibelt och icke-byråkratiskt. Länsstyrelserna kan välja olika sätt att hantera landsbygdsstödet. Den vanligaste formen är den rent kamerala, där ett stöd beviljas och sedan följs upp. I den andra formen ingår bidraget som en del i ett paket av flera insatser, bl.a. nätverk, bollplank och utbildning. I rapporten dras inga slutsatser om huruvida de olika arbetssätten ger någon effektskillnad.

8.3.4. Regionalpolitiska utredningens utvärderingar av företagsstöden

Fallstudier

EuroFutures AB har på uppdrag av utredningen utvärderat de regionalpolitiska företagsstöden på basis av tidigare studier, intervjuer och seminarier. Dessutom har fallstudier av tolv företag inom olika branscher och i olika delar av stödområdet genomförts, där företagen intervjuats om stödens betydelse för utvecklingen. Syftet har varit att göra en sammanhållen utvärdering där alla företagsstöd ingår. Därutöver har EuroFutures haft i uppdrag att ge förslag till framtida stödformer. Detta

tas upp i avsnittet om finansieringsformer. Utvärderingen presenteras i sin helhet i rapport 10 till utredningen.

Utvärderarna betonar att företagsstöden måste ses i sitt sammanhang och analyseras utifrån de problem och brister som företag i stödområdet upplever. Några av dessa problem är brist på kapital, långa avstånd till marknader, svårighet att rekrytera experter etc. Problemen ser dock olika ut för företag i olika situationer. Företagsstöden kan, enligt utvärderarna, kompensera för vissa av dessa brister. Sysselsättningsbidraget har haft en avgörande betydelse för lokaliseringen av t.ex. call center-verksamhet i inlandet och i skogslänen. Dessa lokaliseringar skulle dock av allt att döma ha ägt rum även utan stöd, men sannolikt till helt andra platser. Nedsättningen av sociala avgifter har kompenserat de relativt höga lönekostnaderna i stödområdena. Det regionala utvecklingsbidraget underlättar investeringar i stödområdet och kan, om det prioriteras rätt, underlätta finansiering av investeringar i lokaler. Landsbygdsstödet erbjuder mindre stödbelopp och har en bredare inriktning, både vad gäller finansieringsform och stödberättigad verksamhet. Stödet är ett bra verktyg för att stimulera förnyelse och dynamik i företag. Transportbidraget kompenserar de höga transportkostnaderna i stödområdet. En viktig slutsats är dock att företagsstöden aldrig kan ersätta entreprenörskap, företagaranda och dynamik. Om de grundläggande förutsättningarna till utveckling och nyföretagande saknas, finns inte heller förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling.

Utvärderarna föreslår inte några större förändringar vad gäller själva stödformerna eller regelverket. De nuvarande stödformerna behålls och en ny stödform, persontransportstöd, föreslås. Detta utifrån principen att staten inte bör avhända sig möjligheten att använda olika former av bidrag för att uppnå de regionalpolitiska målen. En bred uppsättning verktyg ger en god utgångspunkt för ett effektivt och anpassat stöd till näringslivet i regioner med olika förutsättningar.

Däremot föreslås förändringar vad gäller hanteringen och genomförandet av företagsstöden. De finansiella stöden måste sättas in i sitt sammanhang och styras mot tillväxt och utveckling. Förslaget går ut på att man bygger vidare på arbetet inom tillväxtavtalen och strukturfonderna. Ett nationellt utvecklingsarbete föreslås, där syftet är att utveckla en effektiv genomförandeorganisation som utgår från regionala förutsättningar och ett brett deltagande och engagemang från olika aktörer på lokal, regional och central nivå.

Regionalpolitikens betydelse i tre svenska kommuner

SIR, Statens institut för regionalforskning, har på uppdrag av utredningen genomfört en intervjustudie i tre svenska kommuner för att undersöka hur man på lokal nivå ser på regionalpolitiken och de regionalpolitiska företagsstödens betydelse för den lokala och regionala utvecklingen. Syftet har alltså inte varit att utvärdera regionalpolitikens effekter, utan snarare att i kvalitativ mening belysa hur man uppfattat och uppfattar politiken på lokal nivå. Intervjuer har gjorts med företrädare för kommunen (tjänstemän och politiker) och företrädare för näringslivet (näringslivsorganisationer och enskilda företagare) i tre av utredningen utvalda kommuner; Karlskoga, Berg och Pajala. Denna studie redovisas i rapport 9 till utredningen.

Utgångspunkten för synen på regionalpolitiken och företagsstöden hos företrädare för kommunen och näringslivet i de tre kommunerna, är de skilda villkoren för företag i olika delar av landet. Skillnaderna gäller i första hand grundläggande infrastruktur, men även annan form av samhällsservice. Här nämns förhållanden som dålig vägstandard, dåliga teleförbindelser, höga kostnader för datatrafik, dålig tillgång till och höga kostnader för lokala högskoleutbildningar samt höga flygpriser. Företagare i Pajala och Berg betonar betydelsen av att få likartade konkurrensvillkor som företag utanför stödområdena. De vill också kompenseras för de högre kostnader som uppstår på grund av läges- och klimatförhållanden, t.ex. lokaluppvärmning, snöröjning och tyngre frakter.

Samtliga företrädare för kommunerna betonar att företagsstöden varit mycket värdefulla, särskilt under vissa perioder. Ändå finns vissa skillnader i synen på stöden mellan de tre kommunerna. I Karlskoga ser man satsningar inom infrastruktur- och utbildningspolitiken som långt viktigare än företagsstöden. Med en tillräcklig infrastruktur följer investeringar och företag, och detta oavsett om man får företagsstöd eller inte. I Bergs kommun är man till viss del tveksam till företagsstödens effekter. En stor del av stöden har gått till den existerande träindustrin. Även om stöden varit viktiga för att bibehålla sysselsättningen, har de också hindrat en nödvändig omvandling av näringslivet. Under senare år har dock både kommun och näringsliv sett nyttan av i första hand sysselsättningsbidragets möjligheter att skapa förutsättningar för investeringar och nyetableringar inom nya branscher. Detsamma gäller för Pajala, där de sysselsättningsrelaterade stöden ses som de allra viktigaste för företagen. IT-relaterade företag svarar i dag för en stor andel av sysselsättningen i både Berg och Pajala. Flera av de intervjuade företagen i Berg framhåller att lokaliseringen helt avgjordes av möjligheterna att få regionalpolitiskt stöd, och då särskilt

sysselsättningsbidraget. Bland kommunföreträdarna finns dock en viss oro kring uthålligheten i de call center-företag som etablerat sig i kommunerna.

Synen på stöden i de tre kommunerna är delvis motsägelsefull. Å ena sidan menar man att stöden skall vara utvecklingsinriktade och långsiktiga och inte konservera den befintliga näringslivsstrukturen. Å andra sidan ses stöden i många fall som en rättighet som kompenserar företagen för olika kostnadsnackdelar. Det finns en stor samstämmighet bland företagen vad gäller betydelsen av stöd till mjukare investeringar, t.ex. marknadsföring och köp av konsulttjänster. Dessa sägs öppna vägen för ett nytt tänkande i företagen. Även stöd till utbildning och kompetensutveckling för befintlig personal i företag ses som viktigt. I Bergs kommun framhålls också att kommunens insatser vad gäller lokaler till industrier och kontor har varit betydelsefulla. Tillgång till billiga lokaler är i många fall en helt avgörande förutsättning för nystartade eller små företag.

Riskkapitalfrågan ses som viktig av både kommun och näringsliv i de tre kommunerna. Företagens behov av riskkapital sägs inte tillgodoses inom regionalpolitiken. Behovet av riskkapital sägs dessutom ha blivit större med tiden. Det gäller inte minst tjänsteföretagen, som behöver kapital för investeringar i ny informationsteknik. Kommunföreträdarna menar att man aldrig kommit fram till någon bra lösning i riskkapitalfrågan. De tidigare försöken med regionala riskkapitalfonder som prövats i alla kommuner, har inte gett önskad effekt.

Slutsatsen i rapporten är att även om synen på regionalpolitiken och stöden ser ungefär lika ut i de tre kommunerna, så påverkas förhållningssättet till desamma av vilken uppfattning man har om de egna förutsättningarna i kommunen. Berg ser en tydlig möjlighet att med hjälp av en aktiv stödpolitik bygga upp en ny och stabil näringslivsstruktur i kommunen. I Karlskoga är satsningar på infrastruktur och utbildning viktigare än stöd, eftersom en god infrastruktur lägger grunden för investeringar och företagsetableringar. Det gör däremot inte stöden. I Pajala är synen på de egna möjligheterna att skapa ett uthålligt näringsliv förhållandevis mer negativ. Tilltron till framför allt de sysselsättningsrelaterade stöden är stor.

8.3.5. En statistisk analys

En återkommande kritik som i utvärderingar och utredningar riktas mot företagsstöden, är att de i huvudsak går till företag inom traditionella branscher och har en konserverande effekt på den befintliga näringslivsstrukturen. RRV analyserar i rapporten ”Hur fördelas företags-

stödet”

21

bl.a. de regionalpolitiska företagsstödens fördelning på olika

branscher. RRV konstaterar att de stora industribranscherna, och då i huvudsak trävaru- och metallvaruindustrin, under 1997 mottog den största andelen stödbelopp. Cirka 60 procent av stöden gick till den varuproducerande sektorn. Branschfördelningen speglar, enligt RRV, den befintliga näringslivsstrukturen i de regionalpolitiska stödområdena, men också regelverket för företagsstöd. RRV menar att stöden i stor utsträckning är efterfrågestyrda och går till de företag som ansöker om stöd och som uppfyller kraven. Det rör sig ofta om etablerade företag inom traditionella branscher. RRV drar slutsatsen att de regionalpolitiska företagsstöden inriktas på kortsiktiga sysselsättningsökningar inom traditionella branscher. Stöden sägs därmed fungera konserverande på näringslivet i stödområdena, snarare än att bidra till omvandling och förnyelse.

RRV:s slutsats avfärdas dock från vissa håll, utifrån argumentet att det anses vara alltför enkelt att mot bakgrund av enbart branschfördelning dra slutsatser om stödens konserverande effekter. Detta utifrån det faktum att det finns tillväxtföretag inom alla branscher.

Företagsstödens fördelning under 1990-talet

22

För att få klarhet i om det skett någon förändring i företagsstödens fördelning under 1990-talet har utredningen i samarbete med SCB gjort statistiska analyser av stödens fördelning efter bransch, företagsstorlek, lönsamhet etc. Jämförelser har gjorts mellan åren 1990, 1993 och 1997. Kvaliteten i statistiken för de olika stödformerna varierar, vilket påverkat möjligheterna att göra sammanställningar för samtliga stöd. För de nedsatta socialavgifterna har inga analyser kunnat göras, på grund av bristfällig statistik. Även statistiken för transportbidraget har brister.

Branschstatistik för det regionala utvecklingsbidraget visar att en allt större andel av stödet gått till tillverkningsindustrin under 1990talet (se tabell 8.1). 1997 gick knappt 70 procent till denna bransch, vilket är en kraftig ökning jämfört med 1990, då 42 procent av det beslutade beloppet fördelades till just tillverkningsindustrin. Dominerande ”underbranscher” är maskin- och metallvaruindustrin, trävaruindustrin och livsmedelsindustrin. Intressant är att trävaruindustrin har ökat sin andel av det totala stödet under 1990-talet. Samtidigt har andelen stöd till företagstjänster minskat från 23 procent år 1990 till 12

21

RRV 1999:40, Hur fördelas företagsstödet?

22

Detta avsnitt bygger på statistik från NUTEK:s STINS-databas samt SCB:s statistikregister.

procent 1997. Hotell- och restaurangbranschen har däremot ökat sin andel under 1990-talet.

Tabell 8.1

Regionalt utvecklingsbidrag (branschandel av totalt beslutat belopp)*

1990

1993

1997

Tillverkningsindustri 42,0 % Tillverkningsindustri 52,1 % Tillverkningsindustri 69,7 % – maskintillverkning 5,4 % – metallvarutillverkn 13,2 % – metallvarutillverkn 16,9 % – trävarutillverkning 5,0 % – trävarutillverkning 11,0 % – trävarutillverkning 14,6 % – metallvarutillverkn. 5,0 % – maskintillverkning 4,7 % – livsmedel 7,1 %

Företagstjänster 22,8 % Företagstjänster 17,2 % Företagstjänster 12,5 % Transporter 12,9 % Transporter 7,9 % Hotell och restaurang 5,7 %

Totalt bidrag: 754 mkr, varav till ovanstående branscher ca 586 mkr

Totalt bidrag: 507 mkr, varav till ovanstående branscher ca 391 mkr

Totalt bidrag: 605 mkr, varav till ovanstående branscher ca 532 mkr

* I tabellen redovisas de branscher som beviljats störst andel stöd respektive år. I sammanställningen ingår därmed inte alla branscher som beviljats stöd. Beloppen avser beslutade belopp, ej utbetalda.

Källa: NUTEK och SCB

Samma mönster gäller även för landsbygdsstödet och småföretagsstödet. Av landsbygdsstödet gick 1997 ca hälften (50 procent) av det totala stödet på 390 mkr till just tillverkningsindustrin. Detaljhandeln är en annan stor bransch, vilket förklaras av att stödet delvis riktas till detaljhandel genom stödet till kommersiell service. Av småföretagsstödet gick både 1994 och 1997 drygt 70 procent av det totala stödbeloppet på ca 100 mkr/år till tillverkningsindustrin. Inom tillverkningsindustrin var maskin- och metallvaruindustrin de enskilda branscher som fick mest stöd. Företagstjänster var den näst största branschen räknat på beviljat bidrag (ca 12 procent av det totala stödet). Av transportbidraget erhöll trävaruindustrin den största andelen, med ca 40 % av det totala bidraget. Även metallvaruindustrin och transportmedelsindustrin erhöll relativt stora andelar av bidraget. Transportbidragets konstruktion gör att bidraget blir större för de branscher som har tunga och skrymmande transporter, såsom trävaruindustrin.

Sysselsättningsbidraget skiljer sig från de tidigare redovisade stödformerna, genom att en större andel av stödet har gått till tjänsteföretag. Under 1990-talet har tjänstesektorns andel av stödet ökat något. 1997 fördelades ca en tredjedel av stödet till branscher inom tjänstesektorn. Den största ökningen har skett inom branschen företagstjänster, där bl.a. databehandlingsverksamhet ingår. Här framgår att sysselsättningsbidraget fått en allt tydligare inriktning mot att stödja etableringen av call center-företag inom stödområdet.

Sammantaget för de olika stödformerna har tillverkningsindustrin alltså tilldelats störst andel av det totala stödbeloppet. Detta mönster har förstärkts under 1990-talet. Ett undantag är sysselsättningsbidraget där tjänstesektorns andel av stödet ökat, inte minst till call centerverksamheter.

Fördelning efter företagsstorlek

Stöden går till allra största del till små företag. Av de resurser som totalt fördelades 1990, 1993 och 1997 i form av regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, småföretagsstöd och sysselsättningsbidrag, gick 83 procent av stöden till företag med 0–4 anställda. Sammantaget gick 96 procent av det totala stödet till företag med mindre än 20 anställda. Skillnaderna mellan de olika stödformerna är dock stora. Det regionalpolitiska utvecklingsbidraget har under 1990-talet i allt högre grad gått till större företag. 1990 gick 70 procent av stödet till företag med färre än 50 anställda. Av det totala stödet gick 30 procent till företag med 0–4 anställda. 1997 var bilden nästan den omvända: 60 procent av stödet gick till företag med 20 anställda och uppåt, medan 13 procent gick till företag med 0–4 anställda. Denna förändring kan delvis förklaras med inrättandet av landsbygdsstödet 1994, som har en tydlig inriktning mot småföretag. Småföretagen har troligen sökt och beviljats bidrag inom ramen för detta stöd. Av landsbygdsstödet gick 1997 ca 66 procent av det totala bidraget till företag med 0–4 anställda, medan företag med 5–9 anställda erhöll ca 15 procent av totalbeloppet. Transportbidraget går till största del till större företag. 1993 gick knappt hälften av stödet till företag med 100 anställda eller fler. Endast ca 13 procent gick till företag med färre än 10 anställda. En stor andel av bidraget gick till ett fåtal företag. Att fördelningen ser ut så är dock naturligt, bidraget är generellt och utgår i relation till företags totala fraktkostnader.

Lönsamheten i stödföretagen

Av figur 8.2 och 8.3 framgår hur de företag som erhöll regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1997 fördelade sig med avseende på företagets förädlingsvärde per anställd.

23

Figur 8.2: Lönsamheten i företag som erhöll regionalt utvecklingsbidrag 1997

Källa: Statistiska Centralbyrån

23

Ett företags förädlingsvärde utgörs av värdet av producerade varor och tjänster minus de varuinköp. Det som återstår av företagets förädlingsvärde sedan lönekostnaderna är fråndragna utgör företagets bruttovinst.

Förädlingsv ärde per anställd

-400 000 -200 000

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000

0 2 234 4 468 6 702 8 936 11 170 13 404 15 638 17 872 20 106

Genomsnittslön 335´ kr Uppskattad vinstnivå 400´ kr

Ack syss

Figur 8.3: Lönsamheten i företag som erhöll sysselsättningsbidrag 1997

Källa: Statistiska Centralbyrån

Av de knappt 250 företag, med drygt 22 300 anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag hade 39 procent av företagen, med 20 procent av de anställda, ett förädlingsvärde per anställd som var lägre än den beräknade genomsnittliga lönekostnaden. För de drygt 1 150 företag, med 23 400 anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag hade 62 procent av företagen, med 35 procent av de anställda, ett förädlingsvärde som understeg företagets lönekostnader.

En förutsättning för företagets långsiktiga överlevnad är emellertid också att förädlingsvärdet, utöver att täcka lönekostnaderna, ger utrymme för en rimlig vinst. Hur hög denna vinstnivå bör vara varierar i viss mån beroende på verksamhetens art. Genomsnittligt kan dock en långsiktigt nödvändig lönsamhetsnivå uppskattas motsvara omkring 20 procent av förädlingsvärdet. Med utgångspunkt från detta antagande

Förädlingsvärde per anställd

-1 500 000 -1 000 000

-500 000

0

500 000 1 000 000 1 500 000

0 2 342 4 684 7 026 9 368 11 710 14 052 16 394 18 736 21 078

Uppsakttad vinstnivå 400´kr

Genomsnittslön 335´kr

Ack syss

hade 55 procent av företagen, med 28 procent av de anställda som erhöll regionalt utvecklingsstöd, en produktivitetsnivå som var lägre än denna undre gräns för långsiktig överlevnad. Motsvarande uppgifter när det gäller sysselsättningsbidraget är 81 respektive 28 procent. 45 procent av företagen, med 72 procent av de anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag och 19 procent av företagen, med 45 procent av de anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag kan, med dessa beräkningsförutsättningar, sägas ligga över gränsen för långsiktig överlevnad. Detta kan emellertid även tolkas som att de sannolikt skulle ha utvecklats väl även utan stöd.

En uppenbar skillnad mellan de företag som kan sägas ha en god lönsamhet och de företag där lönsamhetsnivån är mycket svag, är att den förra gruppen domineras av väsentligt större företag. Det genomsnittliga antalet anställda för den grupp företag som ligger över den beräknade nivån för långsiktig överlevnad är, när det gäller det regionala utvecklingsbidraget, 144 anställda per företag, medan motsvarande uppgift för de företag som ligger under samma gräns är 45 anställda per företag. I jämförelse med de företag som erhöll sysselsättningsbidrag är dock det genomsnittliga antalet anställda per företag väsentligt högre för gruppen företag som erhöll regionalt utvecklingsbidrag. Antalet anställda per företag var, när det gällde det regionala utvecklingsbidraget, 90 anställda per företag medan motsvarande uppgift för sysselsättningsbidraget var 20 anställda per företag. Samma mönster som för det regionala utvecklingsstödet gäller även sysselsättningsbidraget vad avser den genomsnittliga företagsstorleken för de företag som har god respektive svag lönsamhet. Det genomsnittliga antalet anställda för den grupp som låg över den beräknade gränsen för långsiktig överlevnad, var 47 anställda per företag, medan motsvarande uppgift för dem som låg under gränsen var 14 anställda per företag.

Endast med ledning av ovanstående analys skulle man kunna dra slutsatsen att det regionala utvecklingsbidraget huvudsakligen stödjer verksamheter som kan sägas ha långsiktigt goda utvecklingsförutsättningar, eftersom hälften av företagen med tre fjärdedelar av de anställda ligger över en långsiktigt ekonomisk hållbar lönsamhetsnivå, medan sysselsättningsbidraget huvudsakligen går till verksamheter med en långsiktigt svag överlevnadsförmåga. Det regionala utvecklingsbidraget skulle med andra ord kunna sägas vara mer långsiktigt utvecklande, medan sysselsättningsbidraget framför allt är kortsiktigt sysselsättningsskapande.

Givetvis kan invändningar göras mot de slutsatser som grundas endast på denna analys, eftersom den endast ger en ögonblicksbild av ett enda år (1997) och inte säger något om hur företagen utvecklats sedan de erhållit stöd. Man skulle exempelvis, när det gäller syssel-

sättningsbidraget, kunna tolka fördelningen i figur 8.3 som att företagen med en god lönsamhet framför allt är stora etablerade företag, medan företagen med en mycket svag lönsamhet framför allt är små och kanske nyetablerade företag som ännu inte hunnit konsolidera verksamheten. Sysselsättningsbidraget skulle alltså för den senare gruppen kunna ses som en form av stöd till nyföretagande.

Tabell 8.2: Åldersfördelning för företag med starkast respektive svagast lönsamhet vilka erhöll sysselsättningsbidrag 1997, andelar av företagen i respektive grupp (procent)

Nyetabl

1 år

2–3 år

4–5 år 6 år och äldre

Syss 10

2

8

11

13

66

Syss 90

12

13

29

19

28

Anm. Syss 10 avser tio procent av samtliga anställda i företag som erhöll sysselsättningsbidrag och som var anställda i företag med högst lönsamhetsnivå. Syss 90 avser de tio procent som var anställda i företag med lägst lönsamhetsnivå.

Källa: Regionalpolitiska utredningen, bearbetningar av statistik från SCB.

Av tabell 8.2 framgår åldersfördelningen för de företag som erhöll sysselsättningsbidrag med högst respektive lägst lönsamhetsnivå.

24

Av

tabellen framgår att majoriteten av de företag som hade den högsta lönsamhetsnivån också var sex år eller äldre, medan gruppen företag med lägst lönsamhetsnivå i högre grad dominerades av yngre företag. Trots detta är det bara en mindre andel som kan sägas utgöras av genuint nyetablerade företag. Närmare hälften av denna grupp utgörs av företag som är fyra år eller äldre.

Lönsamhetsutvecklingen i stödföretagen

Hur utvecklades då lönsamheten i de företag som beviljades regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1993? I figur 8.4 och 8.5 visas fördelningen med avseende på förädlingsvärde per anställd 1997 för de företag som beviljades regionalt utvecklingsbidrag respektive sysselsättningsbidrag 1993.

24

Dvs. de första (vänster) och de sista (höger) tio procenten av de anställda i figur 8.3.

Figur 8.4: Lönsamheten 1997 i företag som erhöll regionalt utvecklingsbidrag 1993

Källa: Statistiska Centralbyrån

Förädlingsvärde per anställd

-1 000 000

-500 000

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000

0 1 762 3 524 5 286 7 048 8 810 10 572 12 334 14 096 15 858

Uppskattad vinstnivå 400´kr

Genomsnittslön 335´kr

Ack syss

Figur 8.5: Lönsamheten 1997 i företag som erhöll sysselsättningsbidrag 1993

Källa: Statistiska Centralbyrån

Av figur 8.4 framgår att av de 423 företag med totalt 17 600 anställda som beviljades regionalt utvecklingsbidrag 1993 och som fanns kvar i företagsregistret 1997, hade 47 procent av företagen med totalt 6 100 anställda ett förädlingsvärde per anställd som var lägre än den beräknade genomsnittliga lönekostnaden 1997. Ser man till hur företagen som beviljades regionalt utvecklingsbidrag fördelar sig i förhållande till den beräknade genomsnittliga lönsamhetsnivån för långsiktig överlevnad (för definition se föregående avsnitt), framgår att 64 procent av företagen med totalt 10 000 anställda låg under nivån för långsiktig överlevnad.

Fördelningen av sysselsättningsbidraget visas i figur 8.5. Av de totalt 1 152 företag som erhöll sysselsättningsbidrag 1993 fanns 864 företag kvar i företagsregistret 1997. 25 procent av företagen har alltså

Förädlingsvärde per anställd

-1 000 000

-500 000

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

0 1 206 2 412 3 618 4 824 6 030 7 236 8 442 9 648 10 854

Uppskattad vinstnivå 400´kr

Genomsnittslön 335´kr

Ack syss

försvunnit under perioden. Detta kan tolkas som att överlevnadsgraden för företag som beviljas sysselsättningsbidrag är förhållandevis låg. Motsvarande bortfall för det regionala utvecklingsbidraget är 7 procent (32 av totalt 457 företag har försvunnit ur företagsregistret under perioden). Orsakerna till bortfallet kan dock vara flera. Företagen kan ha lagts ned, överlåtits, sammanslagits, ombildats eller gått i konkurs.

Av de existerande 864 företagen med drygt 12 000 anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag 1993, hade 67 procent av företagen med knappt 4 000 anställda ett förädlingsvärde per anställd som låg under den beräknade genomsnittliga lönekostnaden 1997. Endast 21 procent av företagen hade en produktivitetsnivå som möjliggjorde en långsiktig överlevnad.

36 procent av företagen, med 43 procent av de anställda, som erhöll regionalt utvecklingsbidrag 1993, och 21 procent av företagen, med 55 procent av de anställda, som erhöll sysselsättningsbidrag samma år, kan därmed sägas ligga över gränsen för en långsiktig överlevnad.

Av föregående avsnitt framgick att skillnaden mellan de företag som hade god lönsamhet och de med en låg lönsamhetsnivå, var att den förra gruppen dominerades av större företag. Detta mönster gällde för såväl det regionala utvecklingsbidraget som sysselsättningsbidraget. Samma mönster framträder för de företag som erhöll stöd 1993 och då särskilt för sysselsättningsbidraget. Det genomsnittliga antalet anställda i företag med god lönsamhetsnivå var för det regionala utvecklingsbidraget 51 anställda och för sysselsättningsbidraget 35 anställda. Motsvarande siffror för företag med svag lönsamhet var 37 anställda respektive 8 anställda.

Ovanstående analys bekräftar de slutsatser som drogs i föregående avsnitt, dvs. att det regionala utvecklingsbidraget i högre grad stödjer företag med långsiktigt goda utvecklingsförutsättningar, medan en större andel av sysselsättningsbidraget går till företag med en långsiktigt svag överlevnadsförmåga. Med andra ord kan det regionala utvecklingsbidraget i högre grad sägas stimulera långsiktig utveckling, medan sysselsättningsbidraget i huvudsak är kortsiktigt sysselsättningsskapande.

8.4. Hanteringen av stöden

Som framgår av genomgången av utvärderingar av stöden, har flera utvärderingar och utredningar lyft fram den problematik som har att göra med själva hanteringen av stöden. En vanlig slutsats är att det inte är stöden i sig, deras regler och deras omfattning, som behöver förändras utan själva genomförandet. I detta avsnitt redogörs för några av de

problem som finns inbyggda i hanteringen av de regionalpolitiska företagsstöden.

I NUTEK:s utvärdering av landsbygdsstödet framgår tydligt de svårigheter som handläggare på länsstyrelserna har att hantera i stödhandläggningen. Ett påtagligt problem är vilken typ av företag som skall prioriteras och vilka företag som skall beviljas stöd. Skall stöden satsas på företag som inte kan få finansiering någon annanstans, eller skall resurserna satsas på etablerade företag med god ekonomi som visar eller kommer att visa bäst resultat? Fokuseringen på ekonomisk tillväxt i stället för sysselsättning kan sägas ha försvårat prioriteringar ytterligare.

En annan svårighet för tjänstemän som hanterar stöd är bedömningen av företag och affärsidéer inom nya branscher. Handläggarna känner i många fall inte till affärsområdet och kan därmed inte bedöma utvecklingspotentialen hos verksamheten. Det finns därmed en risk att verksamheter inom mer traditionella branscher prioriteras framför ”nya” verksamheter. I rapport 7 framgår svårigheten i att bedöma en stödansökan. En stödhandläggare säger: ”Mycket beror på företagaren som söker. Vår roll skiljer sig inte så mycket från en lånehandläggare på en bank, fast för dennes del gäller det mest att bedöma formell säkerhet. Vi skall bedöma om företaget har överlevnadsmöjligheter och kommer att generera sysselsättning i regionen. Men det är ju inte möjligt för oss att kunna så mycket om förutsättningar i olika branscher … att vi kan basera oss på detta. Ibland anlitar vi konsulter med branschkunskap som stöd. I huvudsak får vi i stället förlita oss på företagsledaren själv... ”.

25

En grundläggande fråga vid stödgivning till företag är om den effekt som stödet skall medverka till skulle uppnås även utan stöd. Vad hade hänt om ett stöd inte hade beviljats? Det är också svårt att avgöra om en investering eller liknande hade kommit till stånd även utan ett stöd.

I RRV:s rapport ”Hur fördelas företagsstödet?”

26

analyseras han-

teringen av de regionalpolitiska företagsstöden. I rapporten dras slutsatsen att stödgivningen inom regionalpolitiken ofta sker utifrån riskminimering där stöd beviljas till företag som troligen kunnat genomföra investeringen även utan stöd. Ansvariga myndigheter, länsstyrelser och självstyrelseorgan, är noga med att de statliga resurserna inte satsas på ”svaga” företag. De tillämpar inte heller alltid regeln om att inte ge mer stöd än som behövs eftersom det anses bra att stödja väletablerade företag som kan ge positiva effekter för regionen. Detta medför att risken för merutgifter uppstår i stödgivningen. Det finns också en tendens att

25

Rapport 7: Regionalpolitiken i praktiken – ett länsperspektiv.

26

RRV 1999:40: Hur fördelas företagsstödet?

stöden uppfattas som en rättighet och inte som en möjlighet. Uppfyller stödsökanden de formella kraven så har stödgivaren svårt att avslå ansökan om det finns resurser att fördela. Detta gäller inte minst i de fall då det handlar om att locka företag till regionen. Omsorgen om sysselsättningen i den egna regionen går då före principen att inte ge stöd till företag som klarar finansieringen på egen hand eller på den reguljära marknaden. RRV menar att en ökad satsning på ”osäkra kort” och därmed ett större risktagande, sannolikt skulle medföra att vissa medel går förlorade, men samtidigt skulle slutresultatet kunna bli en positiv nettoeffekt i termer av ökad tillväxt.

8.5. Finansieringsformer

Företagsstöden beviljas i dag till största del i form av bidrag. Det är bara inom ramen för landsbygdsstödet som det finns möjlighet att bevilja lån, men denna möjlighet begränsas av att det inte finns så mycket medel avsatta till lånedelen. Efterfrågan på lån har inte heller varit så stor, vilket delvis kan förklaras av att villkoren för lånet inte är så goda, och att bidrag därmed ses som mer förmånligt. Det finns också andra aktörer, t.ex. ALMI Företagspartner AB och Norrlandsfonden, som erbjuder lånemöjligheter. En ytterligare förklaring är att låneformen ligger för nära marknadsmässiga finansieringsmöjligheter. I de fall företag beviljats landsbygdslån har de ofta fått stöd först och eventuellt också banklån. Landsbygdslånet har täckt den sista finansieringsdelen.

Inom ramen för företagsstöden finns i dag alltså endast små möjligheter att ge lån. Det regionala utvecklingslånet togs bort 1998. Anledningen till detta var att lånebehovet i stället skulle täckas genom de lån och villkorslån som Norrlandsfonden och ALMI erbjuder. På så vis kunde det regionalpolitiska företagsstödssystemet förenklas något. För att inte resurserna för lånefinansiering skulle minska, förstärktes Norrlandsfondens kapital med 200 miljoner kr. Därutöver hänvisades till möjligheterna att söka bidrag eller lån inom ramen för landsbygdsstödet. Även möjligheten att bevilja villkorslån inom ramen för det regionala utvecklingsbidraget är formellt borttagen i den nya förordningen.

ALMI Företagspartner AB erbjuder särskilda företagarlån som kan lämnas till företag som ägs av en eller flera kvinnor, oavsett företagsform eller bransch. Lånet beviljas med maximalt 150 000 kronor för rörelsekapital och investeringar vid nyetablering eller expansion. ALMI erbjuder också lån till unga företagare enligt samma modell.

Företrädare för bl.a. länsstyrelser menar att det vore bättre om företagsstöden kunde erbjuda bra lån i stället för bidrag, eftersom bidrag ger fel signaler till företagen. Lånen bör ha förmånliga villkor och medge ett högre risktagande än vanliga banklån.

Det finns i dag inte heller något mellanting mellan rena bidrag och lån, t.ex. i form av garantier eller villkorslån. Försök har tidigare gjorts med statliga garantier, men systemet avvecklades bland annat på grund av krångligheter och byråkrati. Uppgifter säger dock att garantierna utgjorde endast en liten förlust för staten. I utredningen om näringspolitiken

27

framfördes förslaget att återinföra statliga garantier som

ersättning för bidrag. I den näringspolitiska propositionen

28

sägs att

frågan om ett garantisystem inom t.ex. näringspolitiken skall bli föremål för en översyn.

EuroFutures har, utifrån sitt uppdrag att ge förslag på utformning av framtida finansiella företagsstöd, analyserat statliga garantisystem. Deras slutsatser redovisas nedan.

8.5.1. Statliga garantisystem

Ett garantisystem bygger på att staten och garanterar banklån, och delar risktagandet med banken. Bedömning, beslut och uppföljning av garantierna kan skötas av en statlig aktör eller av bankerna. Genom garantisystemet kan tillgången på riskkapital och lånekapital öka, till förmån för företagen. Detta skulle således kunna minska behovet av bidrag genom olika typer av företagsstöd. Problemet med ett statligt garantisystem är dock att banker, enligt svensk lag, inte får ta risker. Bankverksamhet handlar om att utan risk förvalta spararnas pengar. Oavsett hur stor risk banken tar, kvarstår det faktum att banker inte får ta risker. I praktiken kan det alltså bli svårt att få banker att acceptera risker som de annars inte hade tagit. Ett system där staten avlastar bankernas risktagande, kan också innebära att bankerna gör mindre noggranna prövningar och kredituppföljningar. Effekten kan även bli att garantin fungerar som statsstöd till bankerna. I ett garantisystem minskar också de statliga aktörernas möjligheter till insyn i företags utveckling och kontroll vid obeståndssituationer.

EG-kommissionens syn på statliga garantier till företag är att alla garantier är statsstöd om de kan sägas innebära någon form av subvention. Det kan t.ex. vara att staten tar en högre risk än marknads-

27

Näringsdepartementet, Rapport, 6 december 1999: Statens åtgärder för fler och växande företag.

28

Proposition 1999/2000:71, Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken.

aktörerna, utan att kräva avgifter som fullt ut täcker risken, eller att räntan för ett garantilån subventioneras av staten.

I Europa används flera typer av garantisystem. EG-kommissionen understödjer bl.a. ett samarbete mellan småföretag kallat Mutual Guarantee Companies. De fungerar som ett slags privata försäkringssystem där flera mindre företag förenar sina resurser i form av t.ex. gemensam lånesäkerhet men även vad gäller hjälp med bankkontakter och låneutvärderingar. Systemen är särskilt vanliga i södra Europa. I norra Europa och de skandinaviska länderna är det dock vanligare med statliga låne- eller garantisystem. En orsak kan vara att privata lösningar ännu inte uppkommit spontant på marknaden. I bl.a. Frankrike finns såväl privata lösningar av typen Mutual Guarantee Companies, som statliga garantisystem. I Storbritannien och Nederländerna har de statliga garantisystemen byggt på att bankerna själva sköter administration och beslut av garantier.

Europeiska Investeringsfonden (EIF) främjar småföretag genom att utfärda garantier till banker och offentliga institut i de enskilda medlemsländerna. Detta sker genom ett slags refinansiering och garanti av hela låneportföljer som banker/institut lämnat till enskilda företag. I Sverige har bl.a. ALMI Företagspartner AB tecknat avtal med EIF.

8.5.2. Statligt riskkapital

I rapport 9 framkom att såväl företagare som kommunföreträdare ser riskkapitalfinansiering som en viktig fråga. Den svenska riskkapitalmarknaden uppfattas inte fungera tillfredsställande för bl.a. mindre tillväxtföretag. De tidigare försöken med regionala riskkapitalfonder, som gjorts i flera kommuner, sägs inte ha gett önskad effekt.

Staten har under senare år vidtagit två slags åtgärder för att underlätta för småföretag att få tillgång till riskkapital. En åtgärd har varit att förbättra förhållandena för de aktörer som erbjuder riskkapital, t.ex. genom att stödja utvecklingen av regionala aktiemarknader och lättnader i dubbelbeskattningen. En annan har varit att staten gått in med riktade insatser för att komplettera den privata marknaden. Några exempel på statliga aktörer är bl.a. Industrifonden, Teknikbrostiftelsen, NUTEK och Almi. De statliga aktörerna går i huvudsak in i ett mycket tidigt skede i ett företags utvecklingsfas. Det handlar ofta om s.k. såddfinansiering och i samband med företags uppstart, men vissa statliga aktörer följer med även genom företags expansionsfas.

I rapport 10 diskuteras för- och nackdelar kring statligt riskkapital. Författarnas slutsats är att ett statligt riskkapitalbolag eller ett nytt riskkapitalavdrag, som avgränsas till stödområdet, inte bör aktualiseras.

Argumenten bakom detta är flera. Kombinationen offentliga medel och riskfyllda investeringar är svår. Att spekulera med skattemedel medför större krav på hanteringen av pengarna, jämfört med privata aktörer som spekulerar med egna pengar. Ett offentligt riskkapitalbolag agerar troligen mer försiktigt än ett privat, vilket medför att helt nya och oprövade idéer riskerar att förbli ofinansierade, även med en statlig aktör på marknaden. Det finns i dag flera aktörer på riskkapitalmarknaden, t.ex. Emano och privata riskkapitalister. Om staten går in med stora insatser kan problem med konkurrensneutraliteten uppstå. Försök har tidigare gjorts med att knyta den statliga finansieringen hårdare till kommersiella intressen, t.ex. i Arbustum. På samma sätt som med de statliga garantierna menar författarna att om en kommersiell aktör deltar i beslutsfattandet utan att själv ta en risk, finns risk för att engagemanget i beslutsfattandet blir lågt.

Förespråkare för ett nytt statligt riskkapitalbolag menar dock att man genom erfarenheter från tidigare försök kan organisera ett statligt bolag som bättre kompletterar marknaden. Bl.a. visar tidigare försök med statliga riskkapitalbolag att man arbetat i för liten skala och i ett alltför snävt geografiskt område. Det har helt enkelt inte funnits tillräckligt många investeringsobjekt. Om ett nytt försök skall göras, är det därför lämpligt med ett riskkapitalbolag som täcker hela stödområdet. Bolaget måste vara så stort att det kan finansiera hållbara och långsiktiga satsningar och samtidigt klara förlusterna av mindre lyckade investeringar. Det måste också kunna ta risker som ligger väsentligt högre än nuvarande finansiärer som t.ex. Norrlandsfonden. Dessutom framhålls att det måste finnas en affärsmässighet i systemet. Staten skall kunna få ersättning i form av aktier om en investering faller väl ut. En vanlig uppfattning är dock att vinster skall återinvesteras i företagen och inte gå tillbaka till staten.

Ett alternativ till statliga riskkapitalbolag är att erbjuda ett särskilt skatteavdrag för dem som investerar ägarkapital i företag inom stödområdet. Genom att förbättra möjligheterna för enskilda personer att våga och vilja satsa i nya företag och affärsidéer, kan den informella riskkapitalmarknaden stimuleras. Pajala Utveckling AB har i ett förslag till skatteutskottet presenterat en modell för riskkapitalavdrag för företag i Tornedalen. Syftet är att frilägga nödvändigt riskkapital till regionen så att företagen får större möjlighet att växa. Förslaget bygger på att staten tillåter enskilda personer att beskatta fondpengar genom att satsa skattedelen på reavinsten som aktiekapital i befintliga eller nystartade företag i Tornedalen. Enligt uppgifter i förslaget uppgår fondsparandet bara i Tornedalen till ett värde av 1,5 miljarder kronor. Skatten på reavinsten bedöms uppgå till ca 270 miljoner kronor.

Ytterligare ett alternativ är att inrätta regionala aktiesparformer genom avtal mellan t.ex. Finansinspektionen, banker och regionala riskkapitalbolag. De regionala aktiesparfonderna kanaliserar regionalt sparande till företag i den region där sparandet sker.

8.5.3. En alternativ finansieringsmodell för företag i glesbygd

Arbetsmarknadens parter i Övertorneå presenterade i en skrivelse till regeringen i mars 2000 en modell där företag i glesbygd, i stället för att få bidrag för transporter, löner, investeringar etc., får göra avdrag för merkostnader på löneunderlaget för arbetsgivaravgifter. Avdragen kan enligt förslaget gälla avstånd till marknaden, både i geografiska transportmil för transporter av personer och varor, och för informationsavstånd till kunder, klimatfaktorer som energiåtgång för uppvärmning, dyrare byggnationer, snöhinder eller produktutveckling och sammanhängande inköp eller utveckling av specialistkompetens. Avdragen skall gälla nystartade företag och befintliga företag som expanderar. Fördelen med förslaget är att det är konkurrensneutralt, eftersom det utgår från direkta kostnader i företagen. Avdragsrätten kan ställas mot stödformen ”nedsatta socialavgifter”. Förslaget skulle, enligt modellen, kunna finansieras inom dagens statsbudget genom att befintliga bidragssystem avskaffas och ersätts med avdragsrätten.

Enligt förslagsställarna har dagens bidragssystem en dålig verkningsgrad, eftersom det utgår från en mängd olika parametrar som är svåra att mäta effekten av. Systemet sägs medföra att företagen lägger ned alltför mycket av sin tid på att söka bidrag. Stöden riskerar också att styra företagens affärsidé och investeringar, med felsatsningar som följd.

Modellen bygger på två index för avdragens storlek, områdes- och verksamhetsindex. Dessa anpassas på ett progressivt sätt till t.ex. geografiskt läge, arbetslöshetsnivå och sysselsättningsgrad. Ju mer avlägset ett företag är och ju svårare ett det har det, desto större blir avdraget.

Administrationen av avdraget hanteras enligt förslaget på ett enkelt och billigt sätt genom den månatliga arbetsgivardeklarationen. Även om förslaget utgår från företag i den yttersta glesbygden, bedömer förslagsställarna att modellen även skulle kunna användas i glesbygder i hela landet.

8.6. Sammanfattande slutsatser

De regionalpolitiska företagsstöden har sedan de först infördes på 1960-talet, utgjort en viktig och till synes självklar byggsten i regionalpolitiken. Även om vissa justeringar och förändringar gjorts i de enskilda stödformerna, har inte villkoren för stöden förändrats nämnvärt under åren. Målsättningen är i dag mer tillväxtorienterad, samtidigt som sysselsättningsmålet fortfarande är viktigt. Medlemskapet i EU har också påverkat stödens utformning och inriktning.

En viktig utgångspunkt för utredningens analyser och diskussioner om företagsstöden har varit de skilda villkoren för företagande i olika delar av landet. Företagare i främst stödområden lyfter exempelvis fram svårigheten att få tillgång till lånekapital och riskkapital, särskilt vad gäller fastighetsinvesteringar. För många företag är det också svårt att rekrytera ledningspersonal och experter. Ett annat problem är de höga transportkostnaderna, inte minst för persontransporter.

Det finns därmed ett antal problem och nackdelar för företagande i främst stödområdena. En viktig fråga är därför om de regionalpolitiska företagsstöden förmår lösa dessa problem.

Bristen på utvärderingar gör att utredningen i dagsläget inte säkert kan säga vilka effekter företagsstöden har gett och ger. En genomgång av tidigare gjorda utvärderingar och utredningar visar förhållandevis olika resultat. Av vissa utvärderingar framgår att stöden generellt har haft en konserverande effekt på näringslivet och inte stimulerat en omvandling. Andra utvärderingar menar att stöden spelat en viktig roll som sysselsättningsskapare i stödområdet. Eftersom mycket få utvärderingar har fokuserat på hela stödarsenalen, är det dock svårt att säga något om stödarsenalens samlade effekt. Utredningen har därför tagit initiativ till egna utvärderingar och analyser.

En slutsats är att stöden kan kompensera för vissa av de problem som finns för företag i stödområdena. För den långsiktiga utvecklingen spelar dock stöden troligen en mindre roll. Vissa stödformer har en kortsiktigt sysselsättningsskapande effekt, medan andra i högre grad bidrar till att stimulera en långsiktig utveckling.

Två principiella slutsatser kan dock dras angående stöden och dess effekter. En slutsats är att stöden, och då i första hand de selektiva stödformerna (regionalt utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, landsbygdsstöd och småföretagsstöd), i sig ger negativa effekter. En annan slutsats är att de selektiva stöden utgör bra verktyg för att stimulera sysselsättning och tillväxt i stödområdena, men att de hanteras på ett sådant sätt att de bidrar till en konservering och utgör ett hinder för utveckling.

Oavsett vilken principiell ståndpunkt man väljer, kan man dock säga att företagsstöden inte kan ersätta entreprenörskap, företagande och dynamik. Om de grundläggande förutsättningarna för utveckling och företagsamhet inte finns, förmår inte stöden som enda verktyg ändra på förutsättningarna.

Företagsstöden erbjuder stöd till såväl hårda som mjuka investeringar. Generellt kan sägas att en större andel av stöden går till hårda investeringar. I intervjuer med företagare framkommer att stöd till mjuka investeringar, exempelvis marknadsföring eller köp av konsulttjänster, ofta öppnar vägen till ett nytt tänkande i företag. När företagen får välja föredrar de att utveckla de mer mjuka delarna i företaget. Detta bekräftas också i ett flertal studier och forskningsrapporter, där det framgår att det är i relationerna mellan företag och dess kunder och leverantörer som merparten av förnyelse och utveckling sker.

I dagsläget utgår företagsstöden till största del i form av bidrag. Utredningen har analyserat för- och nackdelar med alternativa finansieringsformer, exempelvis i form av lån och garantier. Även möjligheterna att förbättra tillgången på riskkapital i stödområdena har analyserats.

9. Geografin och välfärdspolitiken

Välfärd, t.ex. i termer av inkomst, boende, hälsa och tillgänglighet till offentlig och kommersiell service, är på flera sätt en förutsättning för tillväxt. I utredningen har vi dock valt att se fördelnings- och välfärdsfrågorna som en politik som måste fungera oaktat deras implikationer för tillväxten.

Huvuddelen av fördelningspolitiken tar ingen hänsyn till geografin, utan har individen som utgångspunkt. Exempelvis garanteras alla individer en viss inkomsttrygghet vid sjukdom, pensionering eller arbetslöshet. Ersättningsnivåerna är desamma oavsett var man bor. Likafullt är olika delar av landet mer eller mindre beroende av dessa omfördelningssystem, eftersom exempelvis andelen barn och pensionärer inte är densamma i alla regioner. I kapitel 5 analyserades de regionala omfördelningar av resurser som blir resultatet av dessa transfereringar mellan individer och hushåll.

Också samhällets kvalitetskrav på t.ex. de verksamheter som bedrivs i skola, vård eller omsorg är desamma oberoende var i geografin man befinner sig. I detta kapitel analyseras välfärdsfördelningen ur ett regionalt perspektiv. I vilken utsträckning bestäms människors välfärdsnivå av de förhållanden som råder på den plats där man bor? På vilka sätt kan och bör staten verka för att utjämna välfärdsskillnader mellan regioner?

9.1. Befolkningsstorlek och välfärd

En av regionalpolitikens mest uppmärksammade frågor är hur och på vilket sätt välfärdsnivån varierar mellan olika delar av landet. Inte minst har frågan kopplats till hur befolkningsunderlaget ser ut, och i vilken utsträckning välfärdsförutsättningarna förändras med ett förändrat befolkningsunderlag.

Under 1960- och 1970-talet lanserades den s k ortssystempolitiken, vilken innebar att man försökte skapa en vad man då ansåg vara en s k hållbar ortsstruktur, vilken syftade till att samla samhällsfunktioner och serviceresurser på lokal och regional nivå till vissa stödjepunkter för att

därigenom undvika en mer långtgående centralisering till storstadsområdena. Ett sådant grundläggande tankesätt vägledde bl.a. kommunsammanslagningarna på 1970-talet.

1

Utgångspunkten för politiken var

ett försök att fastställa vilket befolkningsunderlag som krävdes för olika typer av servicefunktioner. Genom att klassificera orterna som storstäder, regionala centrum, primära centrum respektive områdescentrum, kunde man fastställa vilka typer av servicefunktioner som borde lokaliseras till olika platser. I praktiken skulle det dock visa sig utomordentligt svårt att styra serviceutbud och andra samhällssatsningar i enlighet med ortssystempolitiken.

Icke desto mindre tydliggjorde politiken det samband som finns mellan välfärds- och befolkningsfrågor. Befolkningens storlek, sammansättning och utveckling har en utomordentlig betydelse för hur välfärdsnivån i olika delar av landet kan beskrivas, organiseras och förändras.

Välfärd är självklart inget entydigt begrepp som är lika för alla. Hur man värdesätter exempelvis närhet till naturupplevelser, boendemiljö, inkomstnivå och tillgång till offentlig kommersiell service av olika slag varierar givetvis mellan olika individer.

9.1.1. Befolkningsförändring och inkomstutveckling

När det gäller skillnader i inkomstutveckling så förväntas vanligen en minskande befolkning också leda till minskande inkomster för såväl individer som företag och kommuner.

2

Något entydigt samband finns

dock inte. Många kommuner med en minskande sysselsättning och befolkning uppvisar inte alls minskande medelinkomster. För vissa yrkesgrupper är till och med medelinkomsten högre i många kommuner med negativ befolkningsutveckling än för riket i övrigt. För andra yrkesgrupper är bilden den motsatta.

För många orter med en betydande nettoinflyttning visar det sig snarare att medelinkomsten i kommunen påverkas i negativ riktning, eftersom inflyttare vanligen är ungdomar med låga inkomster.

1

En utförlig beskrivning av ortssystempolitiken och den bakomliggande teorin,

den s.k. centralortsteorin, återges i underlagsrapport nr 8, Befolkningsutveckling och välfärd.

2

Avsnitt 9.1.1 bygger i huvudsak på rapport 8, Befolkningsutveckling och välfärd.

Figur 9.1: Förändring i regionprodukt per invånare för kommuner med olika stark befolkningsökning, årsvärden 1985–1996, avvikelser från genomsnitt

Källa: Rapport 8, Befolkningsutveckling och välfärd

Inte heller i den kommunala ekonomin är det självklart att en minskande befolkning omedelbart leder till en försvagning. Färre barn och ungdomar leder ju snarare till ökade möjligheter för kommunen att spara pengar. På kort sikt innebär emellertid en minskad befolkning många gånger en försämrad kommunalekonomisk situation eftersom kommunen inte hinner anpassa sina fasta eller halvfasta kostnader till den nya situationen. Av den anledningen finns i det kommunala utjämningssystemet en särskild kompensation för befolkningsminskningar i kommuner.

Den centrala frågan när det gäller inkomstutvecklingen ur ett kort perspektiv är emellertid inte om befolkningen minskar eller ökar. Det viktiga är i stället hur ålderssammansättningen förändras. På lång sikt leder dock en fortgående befolkningsminskning även till en skev åldersstruktur.

-0.8% -0.6% -0.4% -0.2%

0.0% 0.2% 0.4% 0.6% 0.8% 1.0% 1.2%

< -1,75 %

-1,75 till -0,75

%

-0,75 till -0,2 %

-0,2 till 0,2 %

0,2 till 0,75 %

0,75 till 1,25 %

>1,25 %

Befolkningsökning

Tillväxt i regionprodukt per capita

9.1.2. Befolkningsminskning och bostadsmarknad

Ett område där befolkningstrenden snabbare ger sig tillkänna är emellertid bostadsmarknaden.

3

Orsaken är att befolkningsförändringar i de

flesta fall leder till en förändring av antalet hushåll. När befolkningen minskar så minskar därför bostadsefterfrågan, vilket mer eller mindre direkt leder till fler vakanser och sjunkande huspriser, se figur 9.2.

Figur 9.2: Befolkningsutveckling och villapriser (Tobins q)

Källa: Rapport 8

Effekterna av befolkningsförändringar på bostadsmarknaden har potentiellt sett stora välfärdsmässiga konsekvenser. Värst drabbas de som för lånade pengar köpt hus på orter strax innan befolkningen börjat minska. När befolkningsfallet leder till sjunkande huspriser riskerar människor att hamna i en situation där deras skulder överstiger värdet av deras tillgångar. Även om man klarar av sina lånebetalningar så riskerar man att stängas av från ytterligare krediter, t.ex. för att finansiera bilinköp. Dessutom blir man i princip inlåst i det boende man har. Också den som har lägre lån drabbas av en förmögenhetsförlust när

3

Avsnittet bygger i huvudsak på rapport 8.

Befolkningen 1997 som procentandel av befolkningen 1990

120

110

100

90

80

Tobins q

97/98

1,2

1,1

1,0

,9

,8

,7

,6

,5

,4

,3

,2

huspriserna faller. Lägre förmögenheter på en ort innebär i sin tur att möjligheterna till lokalt företagande försämras. För att starta ett eget företag krävs det nämligen i allmänhet att man har tillgång till eget kapital.

De negativa konsekvenserna av ett lokalt prisfall på fastigheter drabbar emellertid inte bara den som redan äger ett hus på orten. Om orsaken till prisfallet är en fortgående befolkningsminskning är det nämligen sannolikt att banker och andra bostadsfinansieringsinstitut blir alltmer återhållsamma i sin kreditgivning. Kraven på kontantinsatser kan komma att öka och leda till att inga lån alls ges till nybyggnation, vilket för övrigt redan i dag är fallet i ett antal glesbygdsområden. I stället för att underlätta husköp kan fallande huspriser på en ort därför göra det svårare för potentiella husköpare att komma in på marknaden. Konsekvensen kan bli att en utflyttningsort hamnar i en negativ bostadsmarknadsspiral. Utflyttning och sjunkande huspriser leder till att bankerna vänder orten ryggen. Höga krav på kontantinsatser, stopp för nybyggnadslån och oro för fortsatta prisfall leder till att potentiella inflyttare skräms bort, vilket i sin tur leder till att befolkningsminskningen fortsätter med nya prisfall som följd.

Traditionellt har fokus i regionalpolitiken inte legat på bostadsmarknadens betydelse för den regionala utvecklingen. I stället har intresset i första koncentrerats till arbetsmarknads- och näringslivsfrågor. En förklaring till detta kan vara att bostadsfrågorna fram till 1990-talets början hanterades separat av en väl utbyggd statlig administration med länsbostadsnämnder, statlig lånefinansiering och ambitiösa subventioner. Bostadspolitikens utformning under denna tid hade en starkt utjämnande effekt på den regionala utvecklingen genom att den möjliggjorde finansiering av bostadsbyggande på goda villkor i regioner där en mer marknadsmässig bedömning skulle ha satt stopp för fortsatt byggande.

Dagens bostadsfinansiering sker dock i stor utsträckning på en fri och oreglerad marknad. Man kan därför säga att det är frånvaron av statliga garantier som har skapat utrymme för den här typen av nedåtgående spiraler på bostadsmarknaden som beskrevs ovan. Detta kan tala för att framtidens regionalpolitik i större utsträckning än i dag borde uppmärksamma den roll som bostadsmarknaden och finansieringsvillkoren spelar för orter med svag befolkningsutveckling.

Om man i större utsträckning inriktade regionalpolitiken så att man underlättade för människor att etablera ett eget boende i regioner med en svag befolkningsutveckling, så skulle detta i princip innebära att man återgick till de regionalpolitiska principer som gällde innan den moderna bostadspolitiken sjösattes efter det andra världskriget. I slutet av 1700-talet och början av 1800-talet så understöddes ju t.ex.

”koloniseringen” av Norrland genom att nybyggen blev skattebefriade under en övergångsperiod. I början av 1900-talet infördes sedan egnahemslånen som framför allt kom att utnyttjas i skogslän som Jämtland, Västerbotten och Norrbotten. Det var därför först i och med införandet av en generell statlig bostadspolitik som regionalpolitiken fick en huvudsakligen näringspolitisk inriktning.

9.2. Tillgänglighet och service

Det vanligaste ekonomiska begreppet för att bedöma välfärd är reallönen, d v s egentligen den varukorg som man kan köpa för sin lön. Reallönebegreppet blir emellertid svårt att använda för att beskriva skillnader i konsumtionsnivå mellan olika delar av landet, eftersom tillgängligheten till olika varor och tjänster varierar beroende på var i landet man bor.

I takt med att arbetsdelningen i samhället utvecklats har det uppstått fler och fler specialiserade tjänster som ofta krävt ett mycket stort befolkningsunderlag. T.ex. så anser Socialstyrelsen att antalet barnhjärtkirurgifall är så litet att de bästa resultaten erhålls om all vård av detta slag koncentreras till en enda plats i riket. Liknande förhållanden gäller i dag service på många konsumentprodukter, som kameror och hemelektronik. Visserligen kan man lämna in en trasig kamera på de flesta återförsäljningsställen, men det normala är att den därifrån sänds till respektive fabrikats ofta enda serviceverkstad i landet.

Ett sätt att använda reallönebegreppet vore förstås att försöka räkna in lokaliseringsberoende, rese- och transportkostnader i de priser som gäller för olika varor. Teoretiskt är detta möjligt, men i praktiken blir det svårt jämfört med att använda faktiska varupriser. Ett viktigt problem gäller t.ex. hur man ska beräkna de tidskostnader som är inblandade.

En alternativ väg är att acceptera att de som bor på en mindre ort eller i glesbygd helt enkelt får nöja sig med ett mer begränsat urval av varor och tjänster. Skillnaderna i välfärd mellan orter blir ur detta perspektiv framför allt beroende av hur viktigt vi tycker det är med ett rikhaltigt och varierat utbud av varor och tjänster i förhållande till andra dimensioner av välfärden, som t.ex. vilken typ av boende man värderar högst, närhet till släkt och vänner, etc.

4

För ett antal varor och tjänster, som t.ex. tillgång till elström, taltelefoniförbindelser etc. spelar det i princip ingen roll var i landet man

4

Rapport 8.

bor. Tillgängligheten är densamma oavsett geografisk belägenhet, även om det finns vissa undantag också från denna regel.

För andra varor och tjänster, företrädesvis sådana vi köper sällan och som betingar ett högt pris, är vi beredda att resa förhållandevis långa sträckor, som t.ex. när det gäller att köpa bil eller bevista en rockgala. När det gäller andra varor och tjänster är vi inte beredda att göra samma uppoffringar i tid och kostnader för resor, som t.ex. när det gäller livsmedel och skola. Olika varor och tjänster kan på detta sätt sägas ha varierande geografisk räckvidd.

En allmän målsättning, t.ex. den att alla skall ha rätt till en likvärdig service, kan med andra ord inte var liktydigt med att alla skall ha samma serviceutbud oavsett var man bor. Det är helt enkelt inte praktiskt möjligt. Det krävs därmed en tydligare uttolkning för att målsättningen skall kunna vara vägledande för politiken. Den i dag gällande formuleringen

5

innebär att regionala obalanser i tillgång till kommersi-

ell och offentlig service skall motverkas.

En viktig uppgift för regionalpolitiska utredningen har därför varit att försöka identifiera de delar av landet som har ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, dvs. områden där befolkningsunderlaget är så litet och glest att det är svårt att upprätthålla grundläggande service. En viktig uppgift har också varit att utforma och överväga insatser så att förutsättningarna förbättras när det gäller att utveckla och därmed behålla tillgängligheten till service.

9.2.1. Vad är grundläggande service?

I ett modernt samhälle är det givetvis en betydande mängd olika servicefunktioner som skulle kunna rymmas inom begreppet ”grundläggande service”, och någon exakt definition kan vara svår att ge. I underlagsrapport nr 9 refereras exempelvis en intervjustudie som gjordes i samband med (SOU 1970:14) ”Angående glesbygdsbefolkningens önskemål och behov beträffande privat och offentlig service.” På basis av undersökningen fastställdes sedan att ett fullgott serviceutbud på en ort borde inkludera lanthandel, livsmedelsaffär, järnhandel, färghandel, el-, radio- och TV- service, varuhus, ekiperingsaffär, skoaffär, hårfrisör, läkare, tandläkare, bank, postkontor, kyrkolokal, biograf, kafé, kommunalkontor, arbetsförmedling och försäkringskassa. Man kom vidare fram till att ett serviceutbud av denna omfattning skulle kräva ett minsta befolkningsunderlag motsvarande knappt 3 000 personer. Ett antal ytterligare försök gjordes även därefter för att försöka

5

Regeringens proposition 1997/98:62, Regional tillväxt – för arbete och välfärd.

fastställa vilket befolkningsunderlag som minst skulle krävas för att tillgången till det man uppfattade som basservice skulle kunna tryggas.

Av naturliga skäl måste vi givetvis utgå från en betydligt snävare definition än man gjorde i 1970 års utredning. De funktioner som i dag vanligen nämns är betydligt färre till antalet och inkluderar i första hand grundskola, dagligvaruhandel, drivmedelsförsörjning, post (inklusive betalningstjänster), läkemedel, sjukvård, barn- och äldreomsorg samt kommunikationer. T.ex. framgår det av en tidigare rapport från Glesbygdsverket visar att insatser för att behålla lokal service som skola, sjukvård och affärer är den i särklass viktigaste åtgärden för att underlätta människors möjligheter att leva, arbeta och bo i gles- och landsbygder.

6

Det är uppenbart att dagligvaruhandeln har en särställning i det här sammanhanget, eftersom ”butiken” i gles- och landsbygder ofta utgör basen för en rad andra servicefunktioner, t.ex. vissa posttjänster, läkemedelsförsörjning, systembolagstjänster, m.m. Upphör butiken försvinner därmed den naturliga basen också för andra funktioner. Dessutom spelar ju butiken ofta en betydelsefull roll som mötesplats för kringboende.

Det är också uppenbart att tillgången till grundskola på ett liknande sätt har en särställning när det gäller olika typer av offentlig service. När det gäller t.ex. äldrevården finns det större möjligheter att hitta alternativa lösningar.

På uppdrag av regionalpolitiska utredningen har Glesbygdsverket beräknat tillgången till ett antal servicefunktioner.

7

I uppdraget har

också ingått att försöka hitta mått och metoder som kan utgöra underlag för att precisera mål för grundläggande service.

Med hjälp av Glesbygdsverkets och Konsumentverkets så kallade servicedatabas har man kunnat mäta restider eller avstånd i km till ett antal servicefunktioner kunnat mätas.

8

Ny och avståndsöverbryggande

teknik innebär emellertid att betydelsen av fysisk tillgång till olika servicefunktioner kan komma att minska. Att mäta tillgång i termer av avstånd i km förefaller därför mindre lämpligt. Fördelen med att i stället mäta tillgänglighet som restid är också att målen kan uppnås dels genom lokaliseringen av funktionen, dels genom åtgärder som förkortar

6

Synen i Sverige på viktiga åtgärder för gles- och landsbygd.

Opinionsundersökning mars 2000, Glesbygdsverket.

7

Underlagsrapport 12, Service och regional välfärd.

8

Med restider avses med bil på faktiskt vägnät, dvs. i databasen ingår uppgifter

om befolkade 250 kvadratmetersrutor, olika serviceslags belägenhet samt vägnätet med genomsnittshastigheter för enskilda vägavsnitt.

restiden till ett givet ställe.

9

Dessutom blir det möjligt att göra jämfö-

relser mellan t.ex. storstads- och glesbygdsområden. Ett undantag är dock skärgårdsområden, där restider alternativt avstånd i km knappast är lämpliga mått. Där är det snarare fråga om servicen finns på den egna ön eller inte.

Möjligheten att på detta sätt mäta tillgänglighet är dock ännu så länge begränsad till de serviceslag som inkluderas i servicedatabasen. För att det skall vara möjligt att mäta även andra grundläggande serviceslag, krävs en fortsatt utbyggnad av Konsumentverkets och Glesbygdsverkets servicedatabas. I nedanstående redovisning har det därför inte varit möjligt att beskriva och analysera tillgängligheten till en rad viktiga servicefunktioner, som t.ex. sjukvård och äldreomsorg.

9.3. Tillgång till olika typer av service: diskussion av mått och kriterier

I detta avsnitt diskuteras, bland annat med utgångspunkt från rapport 12,

10

kriterier för och svårigheter med att fastställa en lägsta godtagbar

servicenivå för olika typer av kommersiell och offentlig service. I några fall diskuteras också principer för, och förslag till, hur statliga stöd för att säkra en rimlig servicenivå, t.ex. i glesbygd, skulle kunna utformas.

9.3.1. Dagligvaror

Antalet livsmedelsbutiker har minskat med drygt 20 % under perioden 1980 till 1999. Bara under perioden 1996 till 1999 har antalet butiker minskat med 4 % i landet. I glesbygder och tätortsnära landsbygd uppgick minskningen till 9 % under de senast tre åren. Antalet större butiker (med mer än 400 m

2

säljyta) liksom antalet service-/trafikbutiker

har emellertid ökat under perioden. Det ökade antalet butiker i dessa kategorier överskuggas dock av det minskade antalet butiker i kategorin övriga dagligvarubutiker. I många fall har tidigare vanliga dagligvarubutiker ändrat sina öppettider och därmed klassificerats som servicebutiker.

Trots strukturförändringarna inom dagligvaruhandeln så är fortfarande tillgången till dagligvaruhandel generellt sett hög i Sverige. Av rapport 12 framgår att mindre än 500 av landets nära fyra miljoner hus-

9

Jämför diskussionen angående mål för transportpolitiken i kapitel 7 och i

rapport 5, Kommunikationerna och den regionala utvecklingen.

10

Rapport 12.

håll hade mer än 30 minuters resväg till dagligvaruhandel, samtidigt som 99 % av hushållen hade en restid till dagligvaruhandel motsvarande 10 minuter eller kortare tid. Huvuddelen av de hushåll som har längre restider finns i Norrlands inland och i första hand, Norrbottens län.

Tabell 9.1: Tillgänglighet till dagligvarubutik 1999, antal hushåll

Restid Antal hushåll < 05 min 4 698 473 >= 05 min 284 050 >= 10 min 40 212 >= 15 min 10 552 >= 20 min 4 173 >= 30 min 409 Källa: Rapport 12

En viss försämring av tillgången har dock skett. Antalet hushåll som hade längre restid än 10 minuter ökade från 33 000 1996 till 40 000 1999, dvs. en ökning med 20 procent. Det är också i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Dalarna som andelen hushåll med långa restider har ökat mest under de senaste åren. Familjer med långa restider återfinns emellertid också i andra län. Andelen familjer per län med restider över 10 min uppgår som mest till 6 % (Jämtland). Om man bryter ned länsstatistiken ytterligare finner man enskilda kommuner där andelen hushåll med dessa restider uppgår till över 20 procent. När det gäller skärgårdsområden så har skärgårdsborna på Västkusten tillgång till butik på sin egen ö i väsentligt högre utsträckning än öområden i t.ex. Stockholms skärgård. På västkusten har 88 % av befolkningen butik på sin egen ö. Motsvarande siffror för Blekinge skärgård är 79 % och för Stockholms skärgård ca 46 %. I Östergötlands och Kalmar läns skärgårdsområden saknar alla skärgårdsbor butik på sin egen ö. Dessa skillnader i tillgång till butik mellan olika skärgårdsområden kan till en del förklaras av olika befolkningsstrukturer, där öarna på Västkusten ofta har en större befolkning.

De möjligheter som samhället har att påverka dagligvaruförsörjningen i ett visst område är begränsade. Genom plan- och bygglagen kan kommunerna påverka själva lokaliseringen av en ny butik och möjligheterna till om- och tillbyggnad av en befintlig butik. Därutöver kan stöd till kommersiell service lämnas. Detta stöd får användas för att upprätthålla en tillfredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygder med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden. Länsstyrelserna ansvarar för stöd till kommersiell service på grundval av kommunernas varuförsörjningsplaner.

Även offentlig upphandling kan spela en roll när det gäller att bibehålla eller utveckla servicen för befolkningen i ett område. En förutsättning är dock att det sker inom ramen för lagen om offentlig upphandling.

Det nuvarande stödet till kommersiell service, som handläggs av länsstyrelserna, kan utgå i form av s.k. hemsändningsbidrag, investeringsbidrag, servicebidrag och landsbygdslån. Under första hälften av 1990- talet uppgick stödet till mellan 40 mkr och 45 mkr per år. 1994/95 ökade dock stödet till 80 mkr för att möjliggöra att nya krav på kyl- och frysanläggningar samt bensinanläggningar skulle kunna uppfyllas. Därefter har stödet minskat och uppgick 1998 respektive 1999 till 40 mkr respektive 31 mkr. Framför allt har det s.k. servicebidraget minskat under senare år, vilket enligt uppgift från berörda länsstyrelser främst beror på att man varit mycket restriktiva med driftsstöd, eftersom man sällan har uppfattat att det lett till en positiv utveckling.

Tänkbara mål: dagligvaruhandel

Ett mål för grundläggande tillgänglighet till dagligvaruhandel som formuleras med restid som mått måste dels ta hänsyn till vad som kan bedömas vara en rimlig tillgänglighet i sig, men också vilka samhällsekonomiska kostnader olika ambitionsnivåer medför. En annan möjlighet är att målsättningen kan uttryckas som att ”tillängligheten inte skall försämras eller förändras mer än si och så mycket”. En ytterligare möjlighet är att uttrycka det som att andelen hushåll i en viss region med en restid som X minuter inte bör överstiga Y procent eller öka med mer än Z procentenheter. För skärgårdsområden får, som tidigare nämnts, andra mål tillämpas.

Hemsändningsmöjligheterna kan heller inte fångas upp med denna typ av mått och mål, utan får ses som ett komplement som innebär en lägre servicenivå än att själv kunna handla i närmaste butik.

I rapport 12 anger Glesbygdsverket att ”andelen hushåll per kommun med mer än 10 minuters restid till närmaste ort med butik inte ska öka” som möjligt mått för att identifiera regioner med behov av ytterligare insatser i syfte att motverka regionala obalanser i tillgången till kommersiell service. Eventuella detaljerade planeringsmål, t.ex. godtagbart avstånd till närmaste serviceställe, måste avgöras i en politisk process utifrån hänsyn till bland annat regionala och lokala förhållanden.

I rapporten påpekas samtidigt att det i dag inte finns färdigutvecklade modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för olika ambitionsnivåer. Detta har heller inte varit möjligt att utveckla

inom ramen för utredningen. Vilka kostnader alternativa mål för restider kan tänkas medföra är sålunda svårt att bedöma.

Glesbygdsverket har emellertid gjort en schablonmässig uppskattning för att, trots bristen på tillförlitliga beräkningsmodeller, få en ungefärlig uppfattning om hur stort behovet är av statligt stöd är för att berörda delar av landet skall kunna vidmakthålla nuvarande tillgång till dagligvaruhandel.

Enligt uppgifter från handläggare av stöd till kommersiell service utgör en omsättning om ca 3 miljoner ofta en lägsta brytpunkt för att kunna bedriva dagligvaruhandel. För att se i vilka områden en ev nedläggning av butiken skulle medföra störst försämringar för befolkningens tillgänglighet till dagligvaruservice har butiker med omsättning under tre miljoner och där avståndet till närmaste butik är längre än 10 kilometer valts ut. Detta urval omfattar ca 170 butiker. De ligger spridda över hela landet, men med en tydlig tyngdpunkt i landets norra del. 70 % av butikerna ligger i de sex nordliga länen (Dalarna/Gävleborg och norrut). Utöver dessa butiker finns ett drygt tio tal butiker med lika låg omsättning på öar utan broförbindelse. Trots att avståndet till närmaste butik vore mindre än 10 km skulle en nedläggning av en sådan öbutik medföra stora försämringar i öbornas tillgänglighet till service.

I tabell 9.2 redovisas hur de små butikerna fördelar sig på kommuner, utifrån andelen hushåll per kommun med över 10 minuters restid med bil till närmaste dagligvarubutik.

Tabell 9.2: Andel hushåll per kommun med mer än 10 minuters restid med bil till närmaste dagligvarubutik

Kommungrupper 0–5 % 5–10 % 10–15 % 15–20 % över 20 %

Totalt

Antal butiker

104 37

13

27

1 182

Berörda kommuner 78 11

6

8

1 104

Källa: Rapport nr 12

78 av butikerna ligger i de 26 kommuner där mer än 5 % av hushållen har mer än 10 minuters restid med bil till närmaste ort med dagligvarubutik. För de flesta av de 78 kommuner där andelen familjer med restider över 10 min till närmaste butik är låg bedöms inte en ev nedläggning av någon enstaka butik väsentligt påverka andelen familjer med längre restider, även om naturligtvis många enskilda familjer skulle få väsentligt försämrad tillgång till dagligvaruservice.

I många av de kommuner där tillgängligheten till dagligvarubutiker redan i dag är dålig för många skulle den ytterligare försämras vid ev

ytterligare butiksnedläggningar. I just dessa kommuner finns en förhållandevis stor del av butikerna med låg omsättning.

Merparten av de aktuella butikerna har redan i dag någon form av stöd. Ett årligt stöd till berörda områden på 200 000 kronor per liten butik, vilket är det maximala driftsstödet som i dag kan ges, ger följande belopp:

  • 200 kkr x 182 butiker i 104 kommuner ger ett belopp om 36,4 mkr
  • 200 kkr x 78 butiker i 26 kommuner med mer än 5% av familjerna med låg tillgång i dag ger ett belopp om 15,6 mkr
  • 200 kkr x 41 butiker i 15 kommuner med mer än 10% av familjerna med låg tillgång i dag ger ett belopp om 8,2 mkr

Det kan givetvis diskuteras om beloppet 200 kkr per butik är tillräckligt för att bistå berörda områden med att utveckla lösningar för tillgänglighet till kommersiell service. Det är viktigt att beakta att handläggarna av det kommersiella stödet har uttryckt stor tveksamhet när det gäller driftsstöd för att garantera långsiktiga lösningar. Driftstöden bör snarare betraktas som en form av akut hjälp som bara används under en kort tid. Därför måste beloppet ses som en insats att använda fritt till lokalt anpassade lösningar. En ytterligare svaghet i beräkningen är givetvis också att man kan ifrågasätta om 3 mkr är en rimlig nedre gräns för lönsamhet. Enligt företreädare för dagligvarubranschen handlar det snarare om 5 mkr.

Om vi trots den stora osäkerheten i beräkningarna accepterar uppskattningarna av driftsstöd i exemplet ovan skulle det som mest, dvs. om vi inkluderar samtliga 182 butiker, kräva en ökning av det kommersiella stödet med omkring 30 mkr.

Beräkningarna ovan understryker, vilket också framhålls av Glesbygdsverket, behovet av bättre beräkningsmodeller.

9.3.2. Drivmedel

När det gäller bensinstationer saknas för närvarande aktuella data för att på samma sätt som för dagligvaruhandeln beskriva den fysiska tillgången. Avsikten är dock att Glesbygdsverkets och Konsumentverkets servicedatabas även skall innefatta uppgifter om sådana. Av en tidigare kartläggning

11

framgår dock att ca 138 000 hushåll i landet hade mer än

10 km till närmaste bensinstation 1997. Detta motsvarade 3,6 % av landets drygt 3,8 miljoner hushåll.

11

Service i gles- och landsbygd, Glesbygdsverket 1997.

9.3.3. Post- och betalningsservice

Posten har under senare år genomgått en förändring med en större andel av postkontoren i entreprenadform, som ”post i butik”. Det totala antalet postkontor (entreprenadformer inräknade) har sjunkit något de senaste åren. Minskningen har främst skett i tätorter med minst 3000 invånare. Också många stadsdelskontor i de större städerna har lagts ned. I de tätortsnära landsbygderna och i glesbygden har antalet kontor dock ökat något under de senaste åren.

Att antalet postkontor ökat något i gles- och landsbygd visar sig också genom att andelen hushåll med långt till närmaste postkontor (dvs. över 10 minuters bilresa) har minskat något i landet som helhet. De regionala skillnaderna är dock fortfarande stora och har till viss del förstärkts. Störst andel familjer med mer än 10 minuters bilresa till närmaste post återfinns i Jämtland (17,3 %), Gotland (13,5 %) samt i Västerbotten och Norrbotten (13,2 %). I enskilda kommuner är andelen familjer med långa restider till närmaste postkontor avsevärt högre. I såväl Jämtlands som Gotlands län har andelen familjer med långa avstånd ökat mellan 1996 och 1999.

Postens nya inriktning mot att renodla verksamheten till brev och paket samt logistiktjänster över huvud taget, och att avyttra banktjänsterna, har stimulerat en övergång till alternativa lösningar såsom post i butik etc. Posten har därför nyligen aviserat en nedläggning av i princip alla postkontor i egen regi, till förmån för olika entreprenadlösningar. Samtidigt finns det dock ett kvarstående krav på att posten ska tillhandahålla grundläggande kassaservice. Det är viktigt att precisera vad detta krav innefattar.

Ett alternativ till postkontor, i egen regi eller genom entreprenad, kan vara en ökad omfattning av lantbrevbäring. För många människor har en övergång till lantbrevbäring upplevts som en förbättrad service och tillgänglighet, eftersom tjänsten lämnas vid bostaden och ingen restid behövs. För andra innebär i stället denna serviceform en lägre grad av service eftersom den innebär att man måste passa en viss tid och inte själv kan styra när man vill ha tjänsten utförd.

Den nuvarande servicenivån för postservice regleras genom postlagen och de villkor som fastställs via Post- och Telestyrelsen. Därutöver finns även ett avtal mellan staten och Posten AB.

Av postlagen framgår bl.a. att ”det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.” Vidare skall det ”finnas en kassaservice i hela

landet som innebär möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser”.

Av tillståndsvillkoren framgår bland annat att ”en insamling och ett överlämnande av postförsändelser upp till 20 kg skall göras varje helgfri måndag till fredag vid de insamlings- och utdelningsställen där tillståndshavaren vid tidpunkten för tillståndsvillkorens ikraftträdande hämtar och delar ut försändelser.”

Av det avtal som träffats mellan staten och Posten AB framgår bl.a. följande:

En god grundläggande kassaservice skall ges till alla kunder i hela landet

Förändringar i servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt

I normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice fem dagar i veckan

Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör inte öka under avtalsperioden

I den s.k. betalserviceutredningen föreslås att statens ansvar för kassaservice ska upphöra i sin nuvarande form genom att postlagen ändras och den årliga ersättningen till Posten AB tas bort.

12

Några konkreta

förslag utifrån utredningen har ännu inte lagts.

Tänkbara mål: post- och betalningsservice

När det gäller brev- och paketbefordran så är innebörden av nu gällande villkor att nästan alla hushåll ska ha postutdelning fem dagar i veckan. Undantaget är de hushåll som då tillståndet lämnades hade lägre servicegrad. Det rör sig om ca 1 800 hushåll, framför allt i norrlandslänen och skärgårdsområden. Ett delmål kan därmed formuleras som det antal eller den andel hushåll som skall ha postutdelning minst fem dagar i veckan.

Av tillståndet framgår emellertid inte hur snabbt brevdistributionen skall gå. Postens eget mål är att brevdistribution skall ske över en natt. Man når i dag detta mål till ca 97 %. Det är inte känt hur många hushåll som regelmässigt inte får sina brev distribuerade över en natt.

Ett mått skulle därför också kunna vara antalet hushåll som bör få sina brev och paket distribuerade över en natt.

Ett annat mått kan, på samma sätt som när det gäller dagligvaruhandel och drivmedelsförsörjning, vara det fysiska avståndet till det ställe där brev och paket kan hämtas och postas.

12

SOU 1998:159.

Enligt postlagen skall det ” finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser”.

I avtalet mellan staten och posten förtydligas detta krav. Av avtalet framgår bland annat följande: ”I normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice fem dagar i veckan” och ”Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör inte öka under avtalsperioden”.

Antalet kassaärenden har emellertid under många år minskat till förmån för post och bankgirobetalningar. Under senare tid har också betalningar via Internet börjat bli vanliga.

Kassaservicen kan med andra ord lämnas på en rad olika sätt, och den tekniska utvecklingen har gett radikalt nya förutsättningar. Förutom via post- och bankgiro och via Internet, kan kassaservicen lämnas i traditionella postkontor eller på annat ställe på uppdrag av Posten AB genom entreprenad. Vidare kan servicen lämnas av lantbrevbärare.

Även om betalningar i allt större utsträckning sker via post- och bankgiro samt Internet är fortfarande tillgången till en funktion med personal som kan vara behjälplig vid dessa ärenden, och som kan ta emot kontanta medel viktig för många. Likaså är möjligheten till kontantuttag viktig för många, där alternativet till en bemannad funktion självklart också inbegriper automater för kontantuttag.

Mål som beskriver fysisk tillgång till närmaste postkontor/entreprenad samt automat för kontantuttag kan därför bedömas vara fortsatt relevanta.

Vilka kostnader som är förbundna med olika ambitionsnivåer för post- och kassaservice är, i likhet med vad som framgår av diskussionen om dagligvaruhandeln, ovisst.

9.3.4. Läkemedel

Andelen hushåll med mer än 10 kilometer till närmaste apotek eller apoteksombud var i genomsnitt 4 procent i landet 1999. Detta är samma andel som under 1996. De län som hade den högsta andelen hushåll (13 %) med mer än 10 kilometer till närmaste apotek/apoteksombud var Gotland och Jämtlands län, tätt följda av Västerbottens och Norrbottens län där andelarna var 11 procent

Tabell 9.3: Antal apotek och apoteksombud 1986–1999

1986

1990

1996 1999

Apotek

782

816

904

983

Apoteksombud

1 198

1 100 1 041 1 055

Totalt

1 980

1 916 1 945 2 038

Källa: Rapport 12

Av avtalet mellan staten och Apoteksbolaget framgår bl.a. att bolaget ska erbjuda en god läkemedelsförsörjning i hela landet och ha ett rikstäckande system för distribution av läkemedel, väl anpassad för lokala förhållanden.

En statlig utredning har haft i uppdrag att se över läkemedelsdistributionen.

13

Utredningen hade bland annat i uppgift att precisera mål för

den framtida läkemedelsförsörjningen och lämna förslag till en framtida organisation av läkemedelsdistributionen. Utredningens betänkande, ”Läkemedel i vård och handel – om en säker, flexibel och samordnad läkemedelsförsörjning”, har dock inte lett till några konkreta förslag till förändringar.

14

Tänkbara mått och mål: läkemedel

I samspelet läkare–farmaceut–patient är frågorna om kompetens och funktion de viktigaste. Inom apoteksbolaget diskuteras möjligheten att inom en inte alltför avlägsen framtid kunna ta emot recept via Internet och leverera läkemedlen direkt till kundens bostad eller arbetsplats. Ett mått som anger tiden inom vilken ett visst sortiment är tillgängligt för patienten kommer därför att bli mer relevant än avståndet till närmaste apotek. På samma sätt som när det gäller posttjänsterna skulle således ett mål kunna vara att alla hushåll skall kunna erhålla läkemedel inom ett dygn.

13

Dir 1996:119.

14

SOU 1998:28.

9.3.5. Skolor

Av rapport 12 framgår att man tidigare bedömt risken för en relativt omfattande nedläggning av skolor i gles- och landsbygd som stor.

15

Bedömningen grundade sig dels på antalet små skolor (skolor med högst 50 elever), dels på en enkät till landets kommuner. Statistik över antalet skolor 1998 visar att skolnedläggningar har skett i de tätortsnära landsbygdsområdena. Totalt har antalet skolor i dessa områden minskat med ca 170 eller ca 10 procent mellan 1995 och 1998. Även i tätorter med över 3000 invånare har antalet skolor sjunkit med ca 10 procent under perioden. I den rena glesbygden däremot har antalet skolor varit oförändrat samtidigt som de små skolorna, med högst 50 elever, har ökat i antal. Det betyder sannolikt inte att risken för fortsatta skolnedläggningar i glesbygdsområden är över. Snarare är det konsekvensen av ett minskat elevunderlag, där ett antal skolor som tidigare låg över gränsen 50 elever nu ligger under gränsen. De närmaste åren blir särskilt känsliga för de minsta skolorna, med tanke på att allt färre barn kommer att börja i skolan.

Figur 9.3: Antal låg- och mellanstadieskolor 1990, 1995 och 1998

Källa: Rapport 12

15

Glesbygdsverket, 1997: Service i gles- och landsbygd.

287

1654

2714

285

1719

2931

285

1547

2616

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

I Glesbygder I tätortsnära landsbygder I tätorter

Om råden

Antal skolor

1990

1995

1998

Av skollagen framgår att:

varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt. Ingen kommun får organisera sin grundskola så att någon elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen anordnar skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning skall särskild hänsyn fästas vid elevens ålder.

Tidigare statsbidragssystem innebar att statsbidragets storlek var direkt kopplat till antalet lärartjänster. Kommunerna fick således ersättning i direkt relation till skolans verkliga kostnader.

Sedan 1993 får kommunerna alla statsbidrag i en ”påse”. Systemet, som reviderades 1996, innebär dock att bidragets storlek är relaterat till de strukturella merkostnader en kommun kan ha för bland annat skolväsendet (se vidare avsnitt 9.5). Beräkningsmodellen för detta utgår från att ingen elev i låg- eller mellanstadiet ska ha längre än 30 kilometer till skolan, och ingen elev i högstadiet ska ha längre än 50 kilometer. Modellen gör en teoretisk fördelning av skolor men tar bort de låg- och mellanstadieskolor som får färre än 7 elever och de högstadieskolor som får färre än 20 elever. Det innebär i praktiken att vissa barn i modellen får längre skolväg än ovan angivet. Systemet innebär således att kommuner med beräknade strukturkostnader som överstiger den genomsnittliga får ett bidrag från övriga kommuner som på motsvarande sätt får betala. Ingen hänsyn tas till hur respektive kommun valt att i praktiken lokalisera och organisera sitt skolväsende.

Kommunerna kan således sägas få ekonomisk kompensation för de merkostnader som är förknippade med gles bebyggelsestruktur och behov av många små skolor. Statsbidragssystemet ger dock inget incitament för kommunerna att verkligen ha många små skolor. Kommunerna får ju samma ekonomiska kompensation även om de bedriver sitt skolväsende med färre större skolor och längre reseavstånd för eleverna. Enligt rapport 12 finns det i dag inget som tyder på att den kompensation som lämnas inom ramen för det kommunala skatteutjämningssystemet, i sig inte skulle räcka som kompensation för att kommuner med gles bebyggelsestruktur ska kunna erbjuda rimlig tillgång till grundskolor. Ett annat problem är att många kommuner av olika skäl har ansträngd ekonomi och därför tvingas till hårda prioriteringar i sin verksamhet.

Tänkbara mått och mål: skolor

Nuvarande skatteutjämningssystem använder avstånd i kilometer till skolan som mått. Ett bättre mått är, av skäl som nämnts tidigare, restid. Eventuellt kan det vara intressant att mäta restid per vecka eller månad. Det skulle nämligen kunna öppna en väg för nya arbetsformer inom skolans område. Det kan handla om koncentrationsläsning, vissa ämnen/dagar på nära håll och andra i större grupperingar, inslag av distansutbildning etc.

9.4. Den fortsatta processen

I redovisningen ovan och i rapport 12 framgår att möjligheterna är begränsade att redan nu precisera mål för tillgången till olika typer av grundläggande service är begränsade. Framför allt är bristen på sammanställda data över tillgänglighet till ett antal centrala servicefunktioner bristfällig. Likaså saknas i dag praktiskt användbara modeller för att kostnadsberäkna olika ambitionsnivåer för tillgång till service. Ett arbete för att utveckla såväl den s.k. servicedatabasen som modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna pågår men tidigast inom ett eller ett par år räknar man med att utvecklingsarbetet skall ha lett till praktiskt användbara verktyg.

I förslaget i rapport 12 till hur arbetet kan bedrivas vidare poängteras att dagens i många avseenden avreglerade servicesektor har skapat en väsentligt mer komplex situation och ställer andra krav på styrfunktioner. Vad som föreslås är en form av incitamentssystem som en utveckling och komplettering av dagens stöd till kommersiell service. Systemet måste uppmuntra till kostnadseffektivitet i form av samordning och lösningar baserade på varierande lokala förutsättningar.

När det gäller ansvar för målformulering och måluppfyllelse för kommersiell service lämnas två alternativa förslag.

Alternativ 1: Målformulering lokalt/regionalt – koppling till tillväxtavtalen

Regelbundet, t.ex. vartannat år, identifierar man områden som riskerar försämrad tillgång till service. Man beräknar sedan de samhällsekonomiska kostnaderna för en sådan försämring och avsätter medel för att undvika den. Kommunerna eller länsstyrelserna/självstyrelseorganen

tar sedan, i samråd med lokala parter som t.ex. byutvecklingsgrupper, branschorganisationer och företagarföreningar, fram program för att bibehålla eller förbättra servicetillgången i områden där befolkningsunderlaget inte är stort nog för att ge bärkraft åt vissa servicefunktioner. I programmen formuleras således målen för tillgången till olika former av service i respektive område/region.

Med stöd av de serviceprogram som tas fram på detta sätt skulle kommunerna/regionerna kunna få ta del av de medel som avsatts för regionen. Ansvaret för genomförandet av åtgärderna läggs därmed på kommunerna eller länen i samarbete med olika lokala aktörer. Modellen kan liknas vid tillväxtavtalen i det att man måste ha program med tydliga och uppföljningsbara mål för att få del av tillgängliga statliga medel. Vidare förutsätts ett lokalt engagemang, i såväl planeringsskedet som genomförandet. Även om detta arbetssätt liknar tillväxtavtalen kan det finnas skäl att inte göra serviceprogrammen till en del av tillväxtavtalen. Tillväxtavtalen är fokuserade på ekonomisk tillväxt medan serviceprogrammen bör ha den enskildes tillgång till grundläggande servicefunktioner i fokus. De lokala aktörerna kan också vara olika i de bägge processerna.

Alternativ 2: Regeringens och riksdagens centrala målstyrning – koppling till det kommunala utjämningssystemet

Det andra alternativet förutsätter liksom det första att områden med dålig, eller risk för försämrad, servicetillgång regelbundet identifieras och att kostnader för att bibehålla eller förbättra tillgången har bedömts enligt ovan föreslagna modell. Utifrån dessa kunskaper föreslås regering eller riksdag formulera mål i form av lägsta garanterad tillgänglighet till olika former av servicefunktioner. Ekonomiska resurser för att kunna nå upp till målen förutsätts kunna fördelas till berörda regioner på i princip samma sätt som i det kommunala skatteutjämningssystemet.

Ansvaret för att nå upp till de centralt fastlagda miniminivåerna föreslås ligga på kommunen/regionen, som också bör ha stor frihet att styra medlen till åtgärder som bäst passar de lokala förutsättningarna att nå målen. Vidare bör naturligtvis kommunen/regionen ha full frihet att själv sätta högre mål för tillgång till servicefunktioner man lokalt/regionalt anser särskilt viktiga.

Alternativ 2 har en tydligare fördelningspolitisk profil, medan kravet på lokal och regional samverkan som en möjlighet till brett förankrade och kostnadseffektiva lösningar inte är lika tydligt som i alternativ 1.

När det gäller offentlig service föreslås att tillgången till denna först och främst följs upp i relation till de kriterier som formulerats i det kommunala skatteutjämningssystemet. För detta krävs en samlad kunskap om den offentliga servicens lokalisering, vilket ännu bara finns när det gäller grundskolor.

Vidare framhålls i underlaget att oavsett modell för målformulering och ansvar för måluppfyllelse, så krävs system för löpande uppföljning av i vilken mån målen uppnås. Här ser man servicedatabasen som en förutsättning för en sådan löpande uppföljning. Den kvantitativa uppföljningen föreslås kompletteras med en dialog med regionerna om vilka insatser som görs för att uppnå uppsatta mål. Dialogen bör syfta till att sprida erfarenheter och goda exempel mellan regionerna. Detta förutsätter att man på nationell nivå tar ansvar för uppföljning också av olika lokala lösningar för att bibehålla och utveckla service. Utöver detta kan det också finnas behov av att avsätta resurser för att bedriva pilotprojekt och testa nya servicelösningar.

9.4.1. Samordning och kostnadseffektivitet

Ett sätt att öka förutsättningarna att behålla servicefunktioner i områden med ett litet eller vikande befolkningsunderlag är att incitament skapas som gynnar så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Inte minst kan en ökad samordning av olika aktiviteter, och samnyttjande av gemensamma resurser bidra till att sänka kostnaderna för exempelvis lokaler och personal. Detta förutsätter dock att servicefunktionerna finns lokaliserade på ett och samma ställe.

Med en samlokaliserad service finns också betydande samhällsekonomiska vinster att göra i form av minskade restidskostnader. I rapport 12 refereras bl.a. till en utvärdering av ett antal samordnade servicelösningar.

16

Studien visar att man i dessa fall fått ett större och bredare

utbud än före samordningen.

Samdistributionsprojektet i Västerbotten är ett annat lyckat exempel på samordning av leveranser till gles- och landsbygdsbutiker. Här har de lokala förutsättningarna fått styra utformningen. Projektets syfte var att sänka kostnaderna för dagligvarutransporter, men en positiv effekt av projektet var även att stora miljövinster kunde göras. Transportkostnaderna minskade med omkring 50 procent och den körda vägsträckan minskade med knappt 40 procent.

17

16

Samordnade servicelösningar, en utvärdering av tre orter, Åsa Liljeström och Anders Ling, Temaplan, 2000.

17

En utförligare beskrivning av detta m.fl. projekt, återges i rapport 12.

Erfarenheterna hittills från olika former av samordning visar bl.a. att mycket goda resultat kan åstadkommas genom att man stimulerar till nya och ofta okonventionella lösningar. Detta har dock krävt ett lokalt engagemang och en öppen och lyssnande attityd från kommuner och andra myndigheter.

Statlig service

I takt med att flera servicesektorer avreglerats och en omställning från specialreglerade bidrag till nuvarande kommunala utjämningssystem ägt rum, har statens möjligheter till direktstyrning minskat. Vid sidan om dessa förändringar har saneringen av statens budget generellt minskat resurser och personal hos många statliga myndigheter.

Tabell 9.4: Sysselsättningsutvecklingen för ett antal statliga serviceaktörer per F-region 1990–1997 (förändringar i procent)

Källa: Regionalpolitiska utredningen, SCB

Av tabell 9.4 framgår att minskningen av antalet anställda för vissa myndigheter, som domstolar eller kronofogdemyndigheten, relativt sett har varit mer omfattande på mindre och lokala arbetsmarknader och i områden utanför storstäderna. När det gäller andra myndighetsområden är bilden mer splittrad.

18

Av figur 9.4 framgår den relativa förändringen

av antalet sysselsatta inom polisen på landets olika lokala arbetsmarknader. Någon generell slutsats när det gäller vilka typer av arbetsmarknadsregioner som minskat mest eller minst går inte att göra i detta fall.

18

I SOU 1997:13, REKO-statutredningen görs en omfattande genomgång av förändringar inom det statliga området fram till mitten av 1990-talet. En generell iakttagelse i denna studie var att många förändringar bidragit till en ökad koncentration av den statliga verksamheten.

Förvärvsregion 1990-1997 Domst Förkassa Kronof Länss Rikspol Skatte Tull Stockholm -26% -16% 3% -65% -11% -11% -27% Göteborg -26% -25% 7% -75% -7% -8% -45% Malmö -28% -29% 2% -65% -11% -16% -42% Regionala centra -35% -24% 13% -41% -12% -20% -34% Norra glesbygden -46% -21% -43% -12% -21% -29% -50% Små till medelstora LA -43% -21% -21% -80% -27% 0% -28% Storindustriorter -38% -25% -10% -62% -27% -27% -53% Småindustriorter -64% -32% -43% -98% 0% -5% -14% Landsbygdsdominerade orter -42% -15% -23% -91% -4% -1% -26% Bruksorter -48% -34% 0% -75% 120% 19% 0%

Figur 9.4: Procentuell förändring av antalet anställda per lokal arbetsmarknad 1990–1997, samtliga statsanställda samt polisen

Under senare år har således en betydligt mer komplex situation för det statliga serviceområdet vuxit fram, vilket ställer andra krav på statens olika roller. Trots förändringarna talar hittillsvarande erfarenheter, från exempelvis försöken med medborgarkontor, för att lagstiftningen i sig sällan utgör ett hinder för statliga myndigheter att bidra till en bättre samordnad service. I hög grad handlar det också om attityder och förhållningssätt inom respektive myndighet.

19

En möjlighet för riksdag

och regering i det här sammanhanget vore att tydliggöra de statliga servicegivarnas del i ansvaret för utformningen av lokalt anpassade servicelösningar. Detta skulle kunna ske genom att respektive myndighet

19

Rapport 12

Totalt

10 - 27 1 - 10 0 30 - -1 -69 - -30

Polisen

400 - 1000 1 - 400 0 -50 - -1 -71 - -50 Ingen service

uppdrogs att årligen rapportera förändringar i tillgång till myndighetens serviceutbud. Vidare skulle respektive myndighet kunna uppdras att i samband med verksamhetsförändringar av olika slag undersöka och värdera vilka möjligheter att effektivisera verksamheten via de samordningslösningar som finns.

9.5. Det kommunala skatteutjämningssystemet

1993 genomfördes en omfattande förändring i det statliga bidragssystemet till kommuner och landsting. Den största förändringen var att de flesta s.k. specialdestinerade statsbidragen togs bort och inordnades i ett generellt system. Avsikten med det nya systemet var bl.a. att minska statens detaljstyrning av kommuner och landsting via de specialdestinerade statsbidragen. Det nuvarande systemet infördes successivt mellan 1993 och 1996, och ses kontinuerligt över.

Målet för skatteutjämningssystemet är likvärdig standard till samma pris. Det innebär att kommuner och landsting utifrån sina olika förutsättningar skall kunna erbjuda en likvärdig standard i sin obligatoriska verksamhet, till samma kostnad för invånarna i form av kommunalskatt och taxor. Skatteutjämningssystemet består nu av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generella statsbidrag och införanderegler. Delarna beskrivs närmare i det följande.

9.5.1. Inkomstutjämningen

I inkomstutjämningen sker en utjämning av skatteinkomster mellan kommuner och mellan landsting. De som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet för riket (medelskattekraften) får ett bidrag från staten, medan de som har en skattekraft som är högre än riksgenomsnittet får betala en avgift till staten. Inkomstutjämningen är utformad som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting.

Systemet utjämnar 95 procent av skillnaden mellan den egna skattekraften och medelskattekraften. Den faktiska skillnaden i skattekraft var 1998 som lägst i Borgholm med 73 procent, och som högst i Danderyd med 175 procent av medelskattekraften. Efter utjämning får Borgholm 99 procent av medelskattekraften och Danderyd 104 procent. Den utjämnade skattekraften multipliceras sedan med en länsvis skattekraft och antalet invånare i kommunen/landstinget. Systemet omfördelar 8,1 miljarder mellan kommunerna och 3,4 miljarder mellan landstingen.

9.5.2. Kostnadsutjämningen

Den andra delen i utjämningssystemet, kostnadsutjämningen, utjämnar strukturella kostnadsskillnader, som kan vara av två olika slag. För det första varierar behovet av kommunal verksamhet. Kommuner med många gamla invånare har t.ex. höga kostnader för äldreomsorg. För det andra varierar kostnaden för att producera en service. Glesbygdskommuner har t.ex. högre kostnader för skolan, eftersom undervisningen måste bedrivas i mindre klasser. På samma sätt som vid inkomstutjämningen får kommuner och landsting som har en ogynnsam kostnadsstruktur ett bidrag. De som har en gynnsam struktur får däremot betala en avgift. Inkomst- och kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra.

Begreppet kostnadsutjämning är egentligen missvisande eftersom det inte är de verkliga kostnadsskillnaderna som ska utjämnas. Det är i stället skillnader i behov av kommunal service och förutsättningar att producera denna service som ska utjämnas. Detta brukar kallas strukturella kostnadsskillnader. Systemet ska däremot inte utjämna kostnadsskillnader som beror på skillnader i service, effektivitet och avgifter. Grundtanken är att kostnadsutjämningen ska kompensera kommuner och landsting för sådana kostnader som de inte själva kan råda över.

Kostnadsutjämningen för kommunerna består av 15 olika delmodeller som vardera kan kompensera för mycket komplicerade olikheter mellan kommunerna. Störst betydelse i omfördelningen har barn- och äldreomsorgen, grund- och gymnasieskolan samt individ- och familjeomsorgen.

Av tabell 9.5 framgår för vilka områden som kostnadsutjämning sker, det högsta bidraget som någon kommun får, den största avgiften som någon kommun betalar och det belopp som omfördelas för varje delområde.

Tabell 9.5: Omfördelning i kommunernas kostnadsutjämning år 2000

Högsta bidrag kr/inv.

Största avgift kr/inv.

Omfördelas netto mdkr

Barnomsorg

2 369

- 1 439

2,43

Grundskola

2 266

- 2 235

2,63

Gymnasieskola

1 351

- 970

1,15

Äldreomsorg

5 401

- 4 075

4,83

Individ- & familjeomsorg

2 235

- 1 843

3,98

Vatten & avlopp

476

- 41

0,28

Gator & vägar

387

- 99

0,36

Byggkostnader

164

- 66

0,35

Uppvärmningskostnader

167

- 35

0,10

Kallortstillägg

1 705

- 40

0,33

Administration m.m.

853

- 26

0,22

Kollektivtrafik

715

- 285

0,64

Befolkningsminskning

1 236

- 57

0,43

Näringslivs- & sysselsättningsbefrämjande åtgärder

1 785

- 64

0,47

Svagt befolkningsunderlag

2 232

- 64

0,53

Totalt

10 640

- 3 167

4,78

Källa: Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning (Fi 1999:10) och SCB.

Det är framför allt tre faktorer som väger tungt i modellen. För det första utgör kostnader för barnomsorg, skola och äldreomsorg cirka 70 procent av kommunernas totala kostnad. Därför är andelen invånare i berörda åldersgrupper av stor betydelse för kommunens kostnader. Den sammantagna effekten av åldersstrukturen varierar kraftigt mellan kommunerna, även om kommuner med många barn ofta har få äldre och tvärtom.

För det andra ger stora avstånd mellan invånarna, och ett litet befolkningsunderlag, höga kostnader på en mängd områden, t.ex. skolan och äldreomsorgen. Det är också vanligt med sjunkande invånarantal och hög arbetslöshet i glesbygdskommuner.

För det tredje har storstäderna, vissa förortskommuner och större städer fler sociala problem än övriga landet. Det påverkar framför allt kostnaderna för individ- och familjeomsorg. Den höga förvärvsfrekvensen i storstadsområdena medför också större efterfrågan på barnomsorg och allmänna kommunikationer.

Sammanlagt omfördelas 4,7 miljarder kronor mellan kommunerna i kostnadsutjämningen.

Kostnadsutjämning för landsting

Kostnadsutjämning för landsting, inklusive de landstingsfria kommunerna, omfattar hälso- och sjukvård samt högskoleutbildning. Det sker

också en utjämning av kostnader som är förknippade med tidigare avtal om kallortstillägg i norra Sverige. Landstingens strukturella kostnadsskillnader för kollektivtrafik utjämnas i en separat modell, som är gemensam för kommun- och landstingssektorn.

Något förenklat kan man säga att det sker en omfördelning i kostnadsutjämningen från landstingen i södra till landstingen i norra Sverige och till storstäderna. I norra delarna av landet är orsaken till de höga strukturella kostnaderna främst glesheten i bebyggelsen. I storstäderna handlar det om sociala faktorer och höga kostnader för kollektivtrafik. Tabell 9.6 visar hur mycket som omfördelas mellan landstingen och hur stora de högsta bidragen och de största avgifterna är inom de olika områdena.

Tabell 9.6:. Omfördelning i landstingens kostnadsutjämning år 2000

Högsta bidrag kr/inv.

Största avgift kr/inv.

Omfördelas mkr

Hälso- och sjukvård

1 626

- 737

1 225

Högskoleutbildning

122

- 86

138

Kallort

482

- 20

176

Kollektivtrafik

274

- 197

503

Totalt

1 337

- 740

1 239

Källa: Landstingsförbundet

Små landsting bedöms ha fasta kostnader som relativt sett är högre än i stora landsting, Detta beaktas genom att landsting som har färre antal invånare än 200 000 får ett tillägg.

9.5.3. Det generella statsbidraget

Den tredje delen i utjämningssystemet är ett generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting. Detta betalas ut som ett enhetligt belopp per invånare. Bidraget, som är olika stort för kommuner och landsting, ska man också kunna använda för att göra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Bidraget ligger helt vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen.

År 2000 är det generella statsbidraget till kommunerna cirka 52 miljarder kronor och till landstingen cirka 19 miljarder kronor. Detta motsvarar knappt 6 000 kr per invånare i kommunerna och drygt 2 100 kr per invånare i landstingen.

9.5.4. Införanderegler

Det nya systemet medför stora förändringar av intäkterna för många kommuner och några landsting. De stora omfördelningseffekterna gör det nödvändigt att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren under en övergångsperiod. Det sker genom särskilda införanderegler som begränsar effekten av själva systemomläggningen.

9.5.5. Regionalpolitiska konsekvenser av skatteutjämningen

Skatteutjämningssystemet skall så långt som möjligt kompensera för strukturella skillnader mellan kommunerna, och är på så vis neutralt ur regionalpolitisk synpunkt. Det finns dock några faktorer i systemet som har mer regionalpolitiska skäl än andra och som skall kompensera för kommunala och landstingskommunala kostnader som hör till den regionala och geografiska strukturen. Exempel på sådana är följande:

  • Kompensation för skolskjutsar och högre kostnader i små skolor i glesbygd
  • Kostnader för inackordering för elever som ej går i hemkommunens gymnasieskola
  • Högre kostnader för hemtjänst och större behov av institutionsvård i glesbygd
  • Kallortstillägg för högre löner i norra Sverige
  • Ersättning för högre administrativa kostnader per invånare i små kommuner och landsting
  • Ersättning för högre kostnader för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder i kommuner med hög arbetslöshet
  • Ersättning för högre kostnader i kommuner som har ett svagt befolkningsunderlag
  • Ersättning för kostnader som uppstår när befolkningen minskar
  • Ersättning för höga kostnader för kollektivtrafik och trafikleder i främst Storstockholm

Under förutsättning att de ovan angivna ersättningarna är någorlunda rätt beräknade, så kompenseras kommuner och landsting för den regionala strukturen och därtill hörande kostnader. Systemet innehåller däremot inga ersättningar som stimulerar regional utveckling.

Diskussioner har förts om skatteutjämningssystemet skulle vara hämmande för tillväxten. Den långtgående inkomstutjämningen innebär att det inte ger någon effekt om invånarna får högre inkomster än

genomsnittet i riket. I vissa kommuner med låg utdebitering minskar inkomsten för kommunen om skattekraften ökar. Ökad inflyttning ger däremot ökade inkomster till kommunen. När en arbetslös får arbete förbättras ekonomin, främst genom att socialbidragen minskar. Generellt finns det inte mycket som tyder på att systemet motverkar tillväxtbefrämjande åtgärder i kommunerna. Möjligen med undantag för mindre kommuner i och omkring storstäderna, som har lite att vinna på ett ökat bostadsbyggande, vilket kan vara tillväxthämmande.

9.5.6. Befolkningsutveckling och välfärdens kostnader – en bedömning fram till år 2010

De bedömningar av den framtida befolkningsutvecklingen i landets samtliga lokala arbetsmarknader som redovisas i avsnitt 2.6, innebär att andelen människor i förvärvsaktiv ålder kan förväntas minska. Detta samtidigt som kostnaderna för i första hand äldreomsorg ökar. Allt färre kommer således att försörja allt fler.

I rapport 19 redovisas en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna som kan förväntas ske som en direkt följd av den beräknade befolkningsutvecklingen.

20

Det är med andra ord bara

effekterna av de beräknade demografiska förändringarna som uppskattats. Således förutsätts dagens ambitionsnivå och kostnader för äldreoch barnomsorg etc. gälla även i framtiden.

Fram till år 2010 tyder inget på att några dramatiska förändringar skulle äga rum för landet som helhet. Kommunernas kostnader kan under ovanstående förutsättningar förväntas öka med ett par procent. Några större förändringar av andelen människor i förvärvsaktiv ålder kommer inte att ske.

Av figur 9.5 framgår den kommunala kostnadsutvecklingen i förhållande till antalet personer i förvärvsaktiv ålder för landets olika lokala arbetsmarknader. Räknat på detta sätt ökar kostnaderna som mest med 16 procent, men minskar också på ett antal lokala arbetsmarknader, som mest med sex procent.

Det är först efter 2010 som den förvärvsaktiva delen av befolkningen börjar minska. Det beror framför allt på att de stora fyrtiotalistkullarna pensioneras. Samtidigt ökar befolkningen i de mest vårdkrävande åldrarna, dvs. över 80 år. Tillsammans innebär detta att det på längre sikt, efter 2010, sker en betydande ökning av de kommunala och landstingskommunala kostnaderna.

20

Beräkningarna grundar sig på det s.k. alternativ C, se vidare avsnitt 2.6 samt rapport 19.

Som illustration till denna utveckling har den demografiska utvecklingen och följdverkningarna skrivits fram för ett längre tidsperspektiv – fram till år 2030.

I förhållande till det beräknade antalet personer i arbetskraften stiger kostnaderna i hela landet med knappt 20 procent. Av figur 9.6 framgår dock att de regionala skillnaderna är betydande. För vissa lokala arbetsmarknader ökar kostnaderna endast med några procent, medan de i det mest extrema fallet ökar med nästan 200 procent!

Det är naturligtvis förbundet med en betydande osäkerhet att bedöma utvecklingen för ett antal årtionden framöver, och beräkningarna skall heller inte ses som en utvecklingsprognos. De illustrerar däremot att det kommunala kostnads- och skatteutjämningssystemet sannolikt kommer att öka dramatiskt i betydelse för den kommunala ekonomin om något årtionde.

Figur 9.5: De demografiska förändringarnas konsekvenser för den kommunala kostnadsutvecklingen per lokal arbetsmarknad 1999–2010 och 1999–2030, i procent

Källa: Rapport 19

9.6. Sammanfattande slutsatser

Huvuddelen av välfärdspolitiken tar ingen hänsyn till geografin, utan är i stället nationella system som har individens situation som utgångpunkt. Trots detta kan olika delar av landet var mer eller mindre beroende av dessa system, efterom t.ex. andelen barn eller pensionärer inte är densamma i alla delar av landet. Det är således framför allt genom dessa system som större delen av den regionala utjämningen sker. Regionalpolitiken i formell mening spelar i detta sammanhang i det närmaste en försumbar roll.

1999-2010

8 - 16 % 4 - 8 % 0 - 4 %

-6 - 0 %

1999-2030

100 - 191 % 50 - 100 % 25 - 50 % 7 - 25 %

Fullt ut kan dock inte välfärdspolitiken frikopplas från geografin. För det första är inte den inkomstutjämning som sker mellan individer tillräcklig för att alla delar av landet skall ha de ekonomiska förutsättningar som krävs för att nå det nationellt bestämda välfärdsmålen. För det andra varierar den geografiska tillgängligheten till olika typer av offentlig och kommersiell service, vilket i sig är en central välfärdsfaktor. För det tredje har också olika delar av landet olika förutsättingar för att utforma och organisera olika för välfärden viktiga verksamheter.

En av de mest uppmärksammade frågorna i regionalpolitken är hur variationer i välfärdsnivå i olika delar av landet kan kopplas till hur befolkningsunderlaget ser ut och i vilka avseenden förutsättningarna förändras med ett förändrat befolkningsunderlag.

Något omedelbart samband mellan exempelvis minskade inkomster och minskande sysselsättning eller befolkning finns dock inte. På kort sikt uppvisar tvärtom många kommuner stigande medelinkomster. Detta beroende på att det vanligen är ungdomar med inga eller låga inkomster som flyttar.

Inte heller för den kommunala ekonomin är det självklart att en minskande befolkning på kort sikt leder till en försvagning, eftersom möjligheterna för kommunen att spara pengar samtidigt ökar. På längre sikt kan dock de negativa konsekvenserna bli betydande. Det viktigaste i detta sammanhang är dock i första hand hur ålderssammansättningen förändras.

Ett av de välfärdsområden där befolkningsförändringar snabbast ger sig till känna är bostadsmarknaden, där exempelvis en minskande befolkning riskerar att få stora välfärdsmässiga konsekvenser. Sjunkande huspriser leder ofta till negativa konsekvenser för hela kreditmarknaden i regionen. Förutom att svårigheterna ökar för att finansiera andra investeringar, blir det svårare för såväl den som vill flytta från orten, och vill sälja sin fastighet, som den som vill flytta till området och behöver lånefinansiera ett fastighetsköp. Andra effekter av sjunkande förmögenhetsvärden är exempelvis också att förutsättningarna för lokalt företagande försämras, eftersom tillgången på eget kapital minskar.

När det gäller tillgänglighet till service så varierar förutsättningarna betydligt mellan olika delar av landet. En målsättning för politiken som skulle innebära att alla delar av landet skulle ha samma tillgänglighet till service framstår dock inte som en realistisk ambition.

Utredningen har utgått från en förhållandevis snäv definition när det gäller vilka servicefunktioner som skulle kunna sägas utgöra en ”basservice”. Till de servicefunktioner som kan räknas till de mest centrala hör grundskola, sjukvård och dagligvaruhandel. Andra viktiga funktioner är exempelvis, drivmedelsförsörjning, läkemedel, barn- och äldreomsorg, post och kommunikationer. Dagligvaruhandel har dock en

särställning, eftersom ”butiken” i glesare delar av landet ofta utgör basen för en rad andra servicefunktioner.

Tillängligheten till dagligvaruhandel, mätt som restid med bil, är dock mycket hög generellt sett i landet. 99 procent av alla hushåll har en restid till dagligvaruhandel som motsvarar tio minuter eller kortare tid.

Huvuddelen av de hushåll som har längre restider finns framför allt i Norrlands inland och i synnerhet i Norrbottens län.

Många av handlarna i glesbygden har dock en låg omsättning. Huvuddelen av de ca 170 butiker som har en omsättning på 3 miljoner kronor eller mindre återfinns i glesbygden där tillgängligheten redan i dag är relativt sett lägre.

För många serviceslag utgör dock bristen på data som beskriver tillgänglighet ett problem när det gäller att få en fullständig bild av välfärden i tillgänglighetstermer.

De ekonomiska förutsättningarna för offentlig service ges huvudsakligen inom ramen för det kommunala kostnads- och skatteutjämningssystemet. Här finns exempelvis redan i dag tillgänglighets mål för skolans område. När det gäller det kommersiella området finns inte lika utvecklade metoder och modeller för att följa utvecklingen eller t.ex. beräkna vilka kostnader som är förbundna med olika alternativa mål för tillgänglighet.

10. Kommitténs förslag

10.1. Översikt av förslagen

Nedan redogörs för utredningens förslag till övergripande mål, delmål och medel för de tre politikområdena regional strukturpolitik, regional stimulanspolitik och regional välfärdspolitik. Regional tillväxtpolitik är den övergripande politiken som inrymmer både den regionala strukturpolitiken och den regionala stimulanspolitiken.

Utredningens förslag sammanfattas nedan kortfattat. En mer detaljerad redovisning med motiveringar framgår i avsnitten 10.3– 10.7.

Regional tillväxtpolitik

Övergripande mål:

  • Väl fungerande lokala arbetsmarknader i alla delar av landet

Delmål:

  • Regionförstoring
  • Ökad rörlighet
  • Stärkt kunskapskapital
  • Ökad lokal dynamik

Regional strukturpolitik

Precisering av delmål för kommunikationsområdet:

  • Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till viktiga samhällsfunktioner
  • Prioriteringar av åtgärder som minskar restiden till acceptabla pendlingstider
  • Ökad prioritet av godstransportsystemets tillförlitlighet

Medel:

  • Ett utvecklingsarbete bör initieras för att skapa bättre modeller som kan fånga upp sambandet mellan regional utveckling och infrastruktur.
  • Skatteavdrag för företags kostnader för flygresor på vissa sträckor.
  • Höjd beloppsgräns för bilersättning.
  • Förbättrade villkor för reseavdrag.

Precisering av regionala mål för utbildningsområdet:

  • Bästa möjliga anpassning av utbildningsutbudet till den lokala kunskapsefterfrågan
  • Ökad samverkan mellan högskola, näringsliv och det omgivande samhället

Medel:

  • Högskolans långsiktiga inriktning och profilering ges ökad uppmärksamhet i den regionala planeringen.
  • Full kostnadstäckning för distansutbildning samt ökning av antalet platser för decentraliserad utbildning.

Regional stimulanspolitik

Precisering av delmål för ökad lokal dynamik:

  • Stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap
  • Ett utvecklat företagssamarbete
  • Ökad tillämpning av ny kunskap och teknik

Medel:

  • Nationellt program för entreprenörskap och lokal utveckling.
  • Företagsutveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden integreras med den nationella näringspolitiken.
  • Generell nedsättning av sociala avgifter med 15 procentenheter för företag med maximalt 50 anställda i stödområde A.
  • Det regionala utvecklingsbidraget avvecklas. Bidragsformen bibehålls dock så länge som den utgör en viktig del av medfinansieringen i strukturfondsprogrammen.
  • Ett system med generella lånegarantier och villkorslån införs.
  • Sysselsättningsbidraget avvecklas.
  • Landsbygdsstödet bibehålls, men inriktas mot entreprenörskapsutveckling, mjuka kunskapsutvecklande investeringar och samverkan mellan företag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utveckla det s.k. mikrostödet. Landsbygdsstödet bör dessutom

organiseras och hanteras i programform där genomförandeansvaret i första hand ligger på lokal nivå. Regionalt bör man dock ha ett samordningsansvar och ansvar för utvärdering.

Småföretagsstödet avvecklas.

Särskild vikt läggs på att utveckla de s.k. kvinnolånen inom ramen för Almis verksamhet.

Möjligheter till riskkapitalavdrag bör utredas snarast.

Medel för kapitalmarknaden:

  • Lån och lånegarantier som även omfattar kommersiella fastighetsinvesteringar införs.
  • Fortsatt utredning av förutsättningarna på kreditmarknadsområdet i glesbygdsområden. Det gäller såväl möjligheterna att lånefinansiera kommersiella krediter och bostadsinvesteringar.

Regional välfärdspolitik

Övergripande mål:

  • En likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet

Precisering av delmål för en likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet:

  • Likvärdiga ekonomiska förutsättningar för välfärdspolitiken i alla delar av landet.
  • En god tillgänglighet till grundläggande service i alla delar av landet.
  • Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till samhällsservice.

Medel:

  • Särskilda program för utveckling av kommersiell service i serviceglesa områden bör utarbetas
  • Ökade resurser för att utveckla och testa nya servicelösningar på det kommersiella området
  • Tillfälligt extra utvecklingsstöd för att utveckla lokalt anpassade lösningar inom det kommersiella serviceområdet
  • Den nationella solidaritetsprincipen skall råda vid statlig budgethantering, vilket betyder att statliga inkomster från ett geografiskt område inte skall kopplas till statliga utgifter i samma område.

10.2. Den nya politikens inriktning

Sveriges välfärd grundas i arbete och företagsamhet på landets olika lokala arbetsmarknader. Statens roll när det gäller att ansvara för och tillgodose basala förutsättningar för välfärd är omfattande, och kräver ständig översyn och anpassning till nya omvärldsvillkor. Den regionalpolitiska utredningen har fått ett omfattande mandat av regeringen att se över och föreslå förändringar av den nuvarande politiken för regional utveckling, både det som kallas den lilla och det som kallas den stora regionalpolitiken.

Eftersom begreppet regionalpolitik betyder så olika saker i debatten kommer utredningen att vara mer precis när det gäller att ange vilka statliga aktiviteter som avses i olika sammanhang. Exempel på åtgärder som stimulerar regional utveckling kan vara transportpolitiska åtgärder för att sänka priset på vissa linjer på inrikesflyget, sysselsättningspolitiska insatser för att få ett teletjänstföretag (callcenter) lokaliserat till en glesbygdskommun eller utbildningspolitiska satsningar på en ny högskola.

Utredningen har fått hjälp av ett stort antal experter, forskare och praktiker med erfarenheter av nuvarande system, för att formulera förslagen till en ny politik.

Den nya politiken måste bygga på ett nationellt solidariskt ansvar och samtidigt uppfattas som legitim. Eftersom olika regioner inte bara samarbetar utan även konkurrerar om statens resurser, måste insatser till en region upplevas som meningsfulla av befolkningen i andra regioner som är med och betalar. Det ställer krav på en realistisk målformulering, målrelaterade medel samt öppenhet beträffande hur medlen hanteras praktiskt. Endast med insyn och inflytande kan förtroendet för politiken upprätthållas på sikt.

På sikt är det ekonomisk tillväxt på de lokala arbetsmarknaderna som skapar välstånd. En åldrande befolkning, kommande lågkonjunkturer, minskande strukturfondsmedel och andra förändringar kan framgent komma att ställa betydligt större krav än i dag på de enskilda lokala arbetsmarknadernas bidrag till den nationella ekonomiska tillväxten. Det är därför av nationellt intresse att varje arbetsmarknadsregion fungerar väl och att politiken för regional utveckling fungerar på alla typer av lokala arbetsmarknader, stora som små, i såväl norr som i söder.

En nationell politik för regional utveckling består till stora delar av vanlig sektorspolitik, dock med åtgärder som är anpassade efter varje enskild lokal arbetsmarknads speciella villkor. En decentralisering i form av ett ökat utrymme för lokala omprioriteringar bör dock

eftersträvas på sikt, i syfte att öka effektiviteten i den offentliga sektorns resurshantering.

Lokala arbetsmarknader med strukturellt eller temporärt låg sysselsättning kräver större uppmärksamhet från statens sida än andra bättre fungerande områden. Även regioner med särskilt gles bebyggelse och liten befolkning har särskilda förutsättningar som gör att medel som med framgång används i andra landsdelar inte fungerar här. Det är dessa typer av lokala arbetsmarknader som fått den största uppmärksamheten i denna utredning. Andra regioner med särskilda villkor är exempelvis den befolkningsexpansiva storstaden, med trängsel och andra problem. En särskild urbanpolitik bör utvecklas som ett komplement till de åtgärder som här behandlas.

När det gäller att prioritera statens insatser för regional utveckling betonas vägarnas betydelse av flertalet personer utredningen haft kontakt med. Utredningens analyser pekar i samma riktning. Den kanske viktigaste förutsättningen för regional välfärd och tillväxt är möjligheten att utnyttja vägar.

Även andra transportstrukturer ingår i den infrastruktur staten bör säkerställa. Exempelvis finns möjligheter att förbättra persontransporter med flyg på långväga distanser eller med spårbunden trafik mellan och inom större orter. Även tillgången till kommunikationer i vid mening, bl.a. datorkommunikation, mobiltelefoni och andra framväxande former av informationsöverföring ger förutsättningar för regional tillväxt.

Ytterligare en avgörande förutsättning som skall nämnas inledningsvis är tillgången på kompetenta personer i alla yrkesroller. Denna kompetens kräver ständig anpassning inom yrkeslivet, ibland även i form av formell vuxenutbildning. Inom högskolesektorn kan olika former av distansutbildning och utlokaliserad utbildning bidra till att alla delar av landet får bättre kunskapsutveckling.

Politiken för regional utveckling kommer väsentligen att vara generell, men själva anpassningen till den lokala situationen kommer att resultera i olika politiska och organisatoriska lösningar på likartade problem. Här ser utredningen det som väsentligt att anpassningen sker i decentraliserade beslutsformer. Statens roll är att formulera mål och finansiera åtgärder men det praktiska genomförandet bör oftare än i dag hanteras lokalt av andra aktörer.

Den föreslagna politiken har förstås hämtat mycket från den tidigare politiken, dels för att delar av den fungerat bra, dels för att det inte går att plötsligt, utan övergångsperiod, göra stora systemskiften. Utredningens förslag skall ses som riktningsangivelser där den detaljerade anpassningen kommer att ta tid. I konsekvens med strävan

efter mer decentraliserad hantering måste mycket av den konkreta anpassningen till nya mål ske i decentraliserade former.

En viktig riktningsförändring har redan aviserats i delbetänkandet. Trots att en stor del av diskussionen om regional balans handlat om befolkningsfrågan ligger det närmare till hands att ha ett mer individinriktat välfärdsmål för den nya politiken. Alla skall ha goda förutsättningar för företagsamhet, arbete och välfärd, oavsett nuvarande och framtida befolkningsstruktur på hemortens lokala arbetsmarknad.

En minskande befolkning är dock ett problem för flertalet kommuner, både ekonomiskt och psykologiskt. Utredningens analyser visade dock att det skulle vara omöjligt för staten att förhindra befolkningsminskningar på flertalet lokala arbetsmarknader trots kraftfulla näringspolitiska insatser. Det är helt enkelt så att eventuella statliga mål för kommunernas framtida invånartal inte kan verkställas.

Flera omorienteringar är nödvändiga för att anpassa en framtida politik till nya värderingar och omvärldsvillkor. En framtida politik bör sträva efter att betona långsiktig ekonomisk tillväxt snarare än kortsiktigt ökad konsumtion. Stimulansskapande åtgärder bör få företräde framför kompensatoriska. Grundläggande förutsättningar för företagsamhet bör på sikt betonas mer än sektorstöd. I de näringspolitiska inslagen bör långsiktig ekonomisk tillväxt i företagen betonas mer än temporära sysselsättningsökningar.

Utredningens förslag till en ny politik skall ses som ett första steg på vägen mot en omorientering till ett nytt decentraliserat sätt att arbeta med den offentliga sektorns medel för regional utveckling. De regionala problem utredningen uppmärksammat kräver minst lika stort budgetutrymme som den tidigare politiken, dels för att undvika en tudelning av Sverige, dels för att åstadkomma den eftersträvade ekonomiska tillväxten på alla lokala arbetsmarknader. Vidare krävs förändringar mot ett självlärande decentraliserat beslutssystem där staten får en mer begränsad men tydligare roll vad gäller den konkreta resurshanteringen.

De framväxande servicesektorernas betydelse för regional utveckling är uppenbar. De har beaktats i utredningen, men fortsatta analyser är nödvändiga för att öka insikten i den pågående omvandlingen till en serviceekonomi, inte minst för att många av dess aktiviteter utförs utanför näringslivet och därför inte beaktas i den vanliga statistiken. Lokalt producerad service bidrar till regional stabilitet. Viktiga inslag är här lokala kulturaktiviteter i alla former, men också stora delar av vårdsektorn. Andra delar av serviceekonomin gynnar också inhemsk regional tillväxt, dock mer ojämnt. Hit hör branscher som turism, musik och underhållning.

Det har inte varit möjligt att inom utredningstiden behandla olika jämställdhetsfrågor tillräckligt ingående. Ett problem vid studier av exempelvis jämställdheten mellan män och kvinnor i olika regioner är att vi som individer inte bara är antingen män eller kvinnor, utan även äldre–yngre, rika–fattiga, svenskfödda–utlandsfödda osv. Eftersom alla kombinationer är möjliga krävs fördjupade analyser för att förstå betydelsen av varje enskild bakgrundsvariabel. Bättre kunskaper av vardagslivets praktik i olika regioner för människor med olika bakgrund behövs inför fortsatta avvägningar mellan välfärdspolitikens regionalt inriktade och individinriktade inslag. Några av utredningens förslag har dock en jämställdhetsprofil.

10.3. Ny syn på regionalpolitiken

Vi har kunnat konstatera att regionalpolitiken, sedan den etablerades som självständigt politikområde i mitten av 1960-talet, successivt breddats såväl innehållsmässigt som geografiskt. Från att ha varit en politik med ett förhållandevis entydigt mål, dvs. att avlänka en del av sysselsättningstillväxten från överhettade regioner till regioner med underutnyttjade resurser, och en tydlig koppling mellan mål och medel har efterhand såväl antalet mål som medel blivit fler.

Detta har inneburit att en ökad otydlighet skapats när det gäller regionalpolitikens syfte och att kopplingen mellan olika mål och medel blivit allt otydligare. Denna otydlighet förstärks av att det i dag är mer relevant med ett geografiskt perspektiv inom en rad olika politikområden. Regionalpolitiken kan därför i den mest extrema tolkningen sägas ha kommit att handla om alla typer av frågor som går att hantera med regionalt riktade insatser och all slags politik. Begreppet regionalpolitik tolkas med andra ord på många sätt. Utredningens uppgift har varit att göra en genomgripande omprövning av dels de anslag som rubriceras som regionalpolitik, dels andra åtgärder som avses påverka den regionala utvecklingen.

De jämfört med 1960-talet helt nya förutsättningarna för politiken innebär att drivkrafterna i ekonomin, många samhällsekonomiska samband och det politiska handlingsutrymmet förändrats på många avgörande punkter. I betänkandets inledande kapitel ställdes exempelvis frågan om befolkningsminskning och negativa flyttningstal i ett stort antal regioner under senare år kan tas till intäkt för ett regionalpolitiskt misslyckande. En annan fråga gäller statens roll i den konkreta hanteringen av resurser som fördelats regionalt. I vilken utsträckning skall staten nöja sig med att formulera mål och anslå

medel för att överlåta den praktiska utformningen av åtgärderna till andra aktörer?

Utredningen konstaterade tidigt att det fanns ett stort behov av att ta fram ny kunskap för att finna svar på frågor av mer grundläggande karaktär. Det är således ett omfattande underlagsmaterial som ligger till grund för utredningens analyser, slutsatser och förslag. Detta till trots återstår fortfarande många frågor att besvara, och det finns ett stort behov av att fördjupa ett flertal analyser ytterligare.

Många resultat i utredningens analyser har emellertid lett till att kommittén sett ett behov av en förhållandevis radikal omprövning av regionalpolitikens framtida inriktning. Detta gäller såväl politikens mål som dess medel och genomförande.

10.3.1. Slutsatser angående befolkningsförändringar och flyttningar

Utredningens analyser av flyttningsmönster bygger i huvudsak på utvecklingen under 1990-talet, ett årtionde med stora omställningar på arbetsmarknaden. Jämförelser med tidigare decennier visar både likheter och olikheter i mönstren. I stort sett följer den regionala befolkningsutvecklingen dock stabila utvecklingsmönster sedan slutet av 1960-talet. Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år.

Under senare delen av 1990-talet har emellertid skillnaderna ökat mellan olika regioners befolkningsutveckling. Befolkningsminskningen har i jämförelse med tidigare år varit förhållandevis omfattande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom nu även i vissa högskoleregioner. 1990-talets utveckling har därför inneburit att förhållandevis omfattande befolkningsminskningar inte längre är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden.

Det är en viktig fråga för regionalpolitiken huruvida de ökade omflyttningarna under slutet av 1990-talet innebär en återgång till 60talets ”flyttlasspolitik”. Utredningens analyser visar dock att orsakerna till den ökade omflyttningen till stor del är helt andra i dag än tidigare.

Ungdomar svarar för i stort sett hela ökningen av antalet flyttningar, medan den geografiska rörligheten för åldrarna 30 år och äldre tenderar att fortsätta minska. Knappt hälften av alla flyttningar är i dag direkt kopplade till arbetsmarknaden. Den ökade rörligheten kan framför allt härledas till den kraftiga ökningen av antalet studerande.

Det är framför allt i de små tätorterna i de mindre arbetsmarknaderna som det negativa flyttnettot varit som störst. Däremot har den

omgivande landsbygden, även i glesbygdsregioner, haft en positivare utveckling.

En annan viktig skillnad jämfört med 1960-talets flyttvåg, är att det i mycket få fall handlar om tvingande skäl. Beslut om att flytta eller stanna upplevs i dagens Sverige som nästan helt och hållet frivilliga. Den stora majoriteten, både de som flyttat och de som stannar, är också nöjda med den plats de bor på. Den tidigare traditionella bilden, där tvingande arbetsmarknadsskäl bidrog till den kraftiga omflyttningen på 1950- och 1960-talen, är av en mycket ringa omfattning i dag.

De flesta som flyttar uppger också skäl som inte är relaterade till vare sig arbetsmarknaden eller studier. Det dominerande motivet är i stället att man ”vill byta miljö”.

Mycket tyder alltså på att livsstilsfrågor och boendepreferenser styr var människor väljer att bo. Här bör särskilt betonas betydelsen av ett, i vid bemärkelse, rikt kulturliv som en förutsättning för en attraktiv boendemiljö, men också som drivkraft för lokal utveckling.

Ovanstående slutsatser innebär inte att befolkningsutvecklingen är ointressant ur vare sig ett regionalt utvecklingsperspektiv eller utjämningsperspektiv. Tvärtom! Däremot är orsakerna och konsekvenserna till stor del annorlunda i dag än under tidigare decennier.

Även när det gäller den framtida utvecklingen tyder det mesta på att vi får räkna med en fortsatt svag befolkningsutveckling för flertalet lokala arbetsmarknader. Detta beror framför allt på låga födelseöverskott. Mycket talar också för att denna trend förstärks på lång sikt, vilket framför allt kan skapa skevheter i åldersfördelningen eftersom allt färre måste försörja allt fler. Detta kan i sin tur på sikt bli ett allvarligt problem för såväl tillväxten som välfärden i hela landet.

10.3.2. Dagens regionalpolitik ersätts av en ny

Den otydlighet som successivt uppstått genom åren kring regionalpolitikens syfte och kopplingen mellan mål och medel har föranlett utredningen att försöka ”renodla” politiken, dels med avseende på syfte, dels med avseende på geografi. Med utgångspunkt från all politiks övergripande mål, tillväxt respektive fördelning, föreslår vi en indelning i tre typer av politikområden, som vi benämner:

  • Regional strukturpolitik
  • Regional stimulanspolitik
  • Regional välfärdspolitik

En regional tillväxtpolitik är beroende av såväl en långsiktig strukturinriktad politik, som en mer kortsiktig stimulanspolitik.

En regional strukturpolitik har betydelse för såväl välfärds- som tillväxtpolitiska mål. Dess främsta uppgift är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning.

En regional stimulanspolitik är mer process- och projektinriktad, och inte låst av långsamma beslutsprocesser.

Med en regional välfärdspolitik menas den politik som skall garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice. Detta oaktat tillväxt- och utvecklingsförutsättningar.

Det finns inga knivskarpa gränser mellan dessa områden, eftersom det finns många åtgärder som har betydelse för en lång rad olika mål och därmed kan ses ur olika aspekter. Även om all politik kan ha betydelse för allt måste politiken av praktiska skäl arbeta inom tydligt definierade sektorer för att undvika kaotiska och okontrollerbara styrsystem. Den indelning vi gör utgår därför dels i respektive politikområdes huvudsakliga mål och syfte, dels i den betydelse olika geografiska förutsättningar har för respektive politikområdes utformning.

I dag uppfattas regionalpolitiken som en politik för att kompensera för brister i all övrig politik. Det innebär att det parallellt med en näringspolitik för att stödja företagen i ett visst område, en regionalt inriktad näringspolitik för att stödja företagen i samma område samt ytterligare några sektoriella stöd, även finns särskilda regionalpolitiska stöd till företag i samma område.

Förutom behovet att tydligare beskriva regionalpolitikens syfte, mål och förhållande till övriga politikområden finns ett behov att klargöra regionalpolitikens geografiska gränser, dvs. om politiken är avgränsad till utpekade s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden eller om den är avsedd för hela landet, men tar hänsyn till varierade regionala förutsättningar? För regionalt inriktade insatser kan åtminstone tre huvudsakliga regiontyper identifieras:

  • Områden med ett mer eller mindre permanent behov av särskilda insatser, primärt gleshetsregioner
  • Regioner under omstrukturering
  • Tillväxtregioner

Med denna indelning av politiken har utredningens viktigaste uppgift varit att definiera mål för hur varierade regionala förutsättningar skall kunna vägas in inom respektive område. Det krävs då att olika regionalt inriktade åtgärder för att skapa välfärd respektive ekonomisk tillväxt kan fungera integrerat med övriga politikområden.

Med hänsyn till utredningens uppdrag är det i första hand de två förstnämnda regiontyperna, gleshetsregioner och regioner under omstrukturering, som är i fokus för utredningens uppmärksamhet och förslag.

En naturlig konsekvens av detta synsätt är emellertid att det inte finns någon anledning att t.ex. särskilja de regionalpolitiska företagsstöden från övrig politik för företagsutveckling.

Av detta följer, enligt utredningens uppfattning, att regionalpolitik inte bör ses som ett separat politikområde vid sidan om de övriga. Enligt utredningens uppfattning bör regionalpolitiken i denna mening avvecklas och ersättas med en regionalt baserad tillväxt- respektive välfärdspolitik för hela landet, där en anpassning till varierande lokala och regionala förutsättningar är möjlig. Det innebär att såväl politikens operativa mål som dess medel måste anpassas till de förutsättningar som finns i olika delar av landet.

Utredningen föreslår därför att regionalpolitiken i sin nuvarande form avvecklas och ersätts med en lokalt och regionalt anpassad välfärds- och tillväxtpolitik för hela landet.

En regionalt anpassad och sektorsövergripande politik förutsätter också, enligt utredningens uppfattning, att den i hög grad kan bedrivas i decentraliserade former. Det innebär att en precisering av mål såväl som en anpassning av medel kan ske. En sådan politik måste med andra ord grundas på en analys av de varierande lokala och regionala förutsättningarna i olika delar av landet.

Därutöver har förutsättningarna för den framtida politiken förändrats i en rad andra avseende, i och med t.ex. en snabb internationalisering, informationsteknikens utbredning, de mindre företagens och entreprenörskapets ökade betydelse. Sammantaget innebär detta att helt andra och ökade krav ställs på analysunderlag, uppföljningar och utvärderingar, liksom på kompetensen hos politikens ”genomförare”. Utredningen har dock konstaterat att det finns brister i detta avseenden. En viktig erfarenhet vi gjort under arbetets gång är att det finns betydande brister i tillgång till information och analysunderlag angående den regionala utvecklingen. Ett annat återkommande problem är bristen på kvalificerade utvärderingar, även om detta har förbättrats under de allra senaste åren. Vi har också uppfattat att det finns ett ökat behov av utbildning och fortgående kompetensutveckling inom de myndigheter och organisationer som har ansvar för politikens genomförande.

Analyser av statliga åtgärder som avsiktligt eller oavsiktligt påverkar den regionala utvecklingen återfinns emellertid inom en rad traditionella planeringssektorer och vetenskapliga discipliner. Utbildning, kommunikationer och näringsliv analyseras i dag på ämbetsverken och på högskolor av ekonomer, geografer och personer med praktisk bakgrund. Det finns en god kompetens inom olika delar av statens verksamhet, men den är koncentrerad till för få personer. Behovet av strategiska studier är betydligt större än tillgången på personer med erfarenhet inom området regional utveckling. Ett ökat inflöde av data, analyser, utvärderingar och jämförande studier behövs. Bara genom att man mer systematiskt tillvaratar erfarenheter av lyckade och misslyckade projekt kan åtskilliga resurser hanteras bättre.

Problemet, dels vad gäller politikens möjligheter att få fram relevant beslutsunderlag, dels vad gäller tjänstemännens möjligheter att arbeta effektivt, är således bristande information samt bristande kunskaper om och möjligheter till hantering av den information som finns.

Utredningen föreslår därför att ett program utvecklas för att öka tillgången på relevanta beslutsunderlag och sprida erfarenheter mellan handläggare som arbetar med regionala utvecklingsfrågor.

Ett program i enlighet med detta förslag skulle kunna innebära att en profilerad utbildning inom högskolan utvecklas, med såväl utbildningar på magisternivå som långsiktiga doktorandprogram. Inte minst finns ett behov av nya kunskaper i analysmetoder och regional utvecklingsteori. Erfarenheterna från liknande doktorandprogram inom exempelvis arbetsmarknadspolitikens område är goda.

Därutöver bör en regelbunden översyn av den regionala utvecklingen göras av en liten grupp oberoende experter. Detta kan ge ökade förutsättningar för överblick och nya perspektiv och därmed berika den politiska diskussionen om regional utveckling. I en sådan översyn bör mål, medel och genomförande av politiken liksom den faktiska utvecklingen av olika indikatorer som är av betydelse för välfärd och tillväxt, granskas och kommenteras. Erfarenheterna från liknande översiktliga analyser inom andra politikområden (ERU, EFA, ESO m.fl.) är goda.

Enligt utredningens uppfattning bör också Långtidsutredningen alltid kompletteras med en bedömning av regional ekonomisk tillväxt. I praktiken är det ju produktionen på olika arbetsplatser på landets cirka hundra lokala arbetsmarknader som tillsammans skapar den nationella tillväxten. Ett regionalt perspektiv på utvecklingsfrågorna innebär

därför en lika naturlig verklighetsförankring som de i ekonomisk teori mer uppmärksammade tidsaspekterna.

Till större politikområden är det vanligt att knyta särskilda forskningsresurser i syfte att långsiktigt få fram ett underlag för politikens utformning. En ny myndighet organiseras nu under näringsdepartementet för att genomföra regional analys. Därutöver skulle ett mer långsiktigt forskningsprogram kunna initieras. Erfarenheterna av forskningsrådens satsningar på prioriterade forskningsfält är goda.

Därutöver bör också ökade resurser anslås för vidareutbildning av tjänstemän. Det pågår en ständig utveckling av idéer, analysinstrument och arbetsmetoder internationellt, men även i Sverige. Dessa behöver anpassas till svenska förhållanden, vilket med fördel kan ske i ett samarbete mellan forskare, konsulter och tjänstemän. Erfarenheter från olika fält kan då berika varandra. Tillämpningen av exempelvis förbättrade analysinstrument underlättas dessutom om metoderna anpassats till praktiska förutsättningar. Likaså bör utredningsresurserna inom det regionalpolitiska området öka.

10.4. Regional tillväxtpolitik

10.4.1. Politikens mål

Den del av regionalpolitiken som syftar till att stärka näringslivets utvecklingsförutsättningar och skapa bättre betingelser för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning, bör få mål som frikopplas från den regionala befolkningsutvecklingen. Slutsatserna av utredningens analyser visar att det inte är praktiskt att se vare sig den totala befolkningsutvecklingen eller lika stora in- och utflyttningar till alla regioner som ett primärt mål för regionalt inriktade näringspolitiska insatser. I den mån denna politik är framgångsrik borde resultatet i första hand kunna avläsas i hur väl regionens arbetsmarknad har utvecklats i termer av ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet.

En annan viktig förutsättning för denna del av politiken är att en majoritet av människor, trots den ökade geografiska rörligheten, bor kvar på sina hemorter sett ur ett tioårsperspektiv. För flertalet människor, och i synnerhet dem som befinner sig på arbetsmarknaden, är en flytt förbunden med höga sociala kostnader. Detta innebär att vi inte i någon större utsträckning kan förvänta oss att t.ex. arbetslösheten i en region minskar i någon avgörande grad till följd av att fler flyttar till regioner med arbetskraftsbrist. En radikalt annorlunda situation, som

tvingade fram egenförsörjning till priset av en förändrad arbetsmarknadspolitik, skulle kräva politiska beslut av en sådan omfattning att utredningen bedömt att frågan ligger långt utanför utredningens mandat.

Detta innebär samtidigt att näringslivet för sin rekrytering av arbetskraft nästan helt och hållet är beroende av de människor som finns i regionen. Även motsatsen gäller. Arbetslösheten i en region beror på hur arbetsmarknaden och näringslivet utvecklas där.

I denna mening fungerar landets ekonomiska utveckling som summan av det som händer på ett hundratal förhållandevis autonoma lokala arbetsmarknader.

I många ekonomiska analyser ses utvecklingen mer teoretiskt– som ett nationellt fenomen som ”distribueras ut över landet”. Med ett sådant perspektiv blir en politik på nationell nivå med generella åtgärder viktig. I praktiken är det dock förutsättningarna för produktion på de lokala arbetsmarknaderna som måste fungera.

Som utredningen tidigare visat skiljer sig förutsättningarna för att utnyttja den lokala produktionskapaciteten radikalt mellan olika regiontyper. Exempelvis behöver tillväxtregioner särskilda investeringar för att fortsätta att fungera som motorer i den nationella ekonomin, medan omstruktureringsregioner behöver snabba men tillfälliga åtgärder för att återta sin produktionskapacitet. Glesa regioner ställer större krav på omskolning av arbetskraft och rörlighet för att rymma ett specialiserat näringsliv. Det innebär att en tillräckligt hög rörlighet såväl inom som mellan lokala arbetsmarknader är en viktig faktor. Det senare gäller såväl till som från den lokala arbetsmarknaden. Utredningens analyser visar att varje lokal arbetsmarknad som inte utnyttjar sin kapacitet minskar den nationella tillväxten med stora belopp sett över en längre tidsperiod.

Utredningen föreslår därför ”Väl fungerande lokala arbetsmarknader i alla delar av landet” som övergripande mål för en regionalt baserad tillväxtpolitik

Att avläsa politikens resultat i termer av exempelvis ökad ekonomisk tillväxt eller ökad sysselsättning är dock inte helt problemfritt. Enligt utredningens uppfattning bör en regionalt baserad tillväxtpolitik i första hand syfta till att skapa långsiktigt gynnsammare utvecklingsförutsättningar. Detta innebär samtidigt att resultatet av många åtgärder kan avläsas först långt senare. Det innebär också att kortsiktiga förändringar i t.ex. regionens bruttoregionalprodukt (BRP) eller sysselsättning inte räcker för att utvärdera politikens resultat.

Utredningens analyser visar att sysselsättningsgraden är ett av de mått där skillnader mellan olika lokala arbetsmarknaders långsiktiga utvecklingsförmåga tydligast framgår. Den relativa skillnaden i arbetslöshet och/eller sysselsättningsgrad mellan olika arbetsmarknadsregioner har hittills varit långsiktigt stabil. Rangordningen mellan olika lokala arbetsmarknader vad gäller sysselsättningsgrad är i stort sett densamma i dag som den varit under de senaste decennierna.

Utredningen föreslår därför ”relativa skillnader i sysselsättningsgrad mellan olika lokala arbetsmarknader” som övergripande mått för en regionalt baserad tillväxtpolitik.

Ett enskilt mått räcker dock inte för en fullständig beskrivning av utvecklingen. Det krävs en rad andra kompletterande mått, t.ex. ekonomisk tillväxt och sysselsättningsförändring.

Skillnader i sysselsättningsgrad mellan olika lokala arbetsmarknader bör även kunna ses som ett mått på regional obalans. Enligt utredningens uppfattning bör det övergripande målet vara att minska de relativa skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan olika arbetsmarknadsregioner. Detta skulle också ge en tydlig koppling till det nationella övergripande politiska målet om en 80-procentig sysselsättningsgrad.

Betydelsen av den lokala arbetsmarknadens storlek

Av utredningens analyser framgår att det finns ett tydligt samband mellan de lokala arbetsmarknadernas storlek och hur väl arbetsmarknaderna har utvecklats.

Utredningen föreslår därför ”Regionförstoring”, dvs. största möjliga utvidgning av det geografiska området för lokalt samspel mellan människor och företag, som ett delmål för en regionalt inriktad tillväxtpolitik.

Förutom restidernas längd, kostnader etc. påverkas möjligheterna till pendling också av en rad andra faktorer. Exempelvis ökar möjligheterna att pendla längre sträckor om man kan arbeta några dagar i veckan på distans. Ytterligare faktorer som kan underlätta pendling kan vara t.ex. tillgång till barnomsorg och samhällsservice på bättre anpassade tider.

I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utnyttja de nya möjligheter som IT ger för arbete på distans. Här är givetvis såväl tillgång till den nya tekniken som rimliga priser för användningen en grundläggande förutsättning. Den s.k. Distansarbetskommittén har emellertid kunnat visa att omfattningen av distansarbete knappt ökat alls under den senaste tioårsperioden, trots nya tekniska möjligheter.

Enligt utredningens uppfattning beror den ringa ökningen av distansarbete inte bara på tekniken. Det handlar till stor del om konventioner, brist på kunskap och inte minst ledningens attityd i företag, myndigheter och övriga organisationer. Undersökningar har t.ex. visat att motstånd mot distansarbete hänger nära samman med en hierarkisk ledarstil, där kontroll och ett centraliserat beslutsfattande är dominerande.

1

Denna fråga bör ägnas särskild uppmärksamhet, för att

potentialen i den nya tekniken skall komma till full användning.

Betydelsen av personers ökade rörlighet

Oaktat hur väl en politik för regionförstoring lyckas kommer ett visst antal lokala arbetsmarknader att förbli små. Utredningens analyser visar att små arbetsmarknader har större svårigheter att klara av en väl fungerande matchning mellan utbud och efterfrågan på den lokala arbetsmarknaden. Dessa är också i högre grad än de större arbetsmarknaderna beroende av såväl yrkesmässig rörlighet inom den

1

Rapport 12, Det digitala samhället – IT och regional utveckling.

lokala arbetsmarknaden, som en tillräckligt hög geografisk eller s.k. mellanregional rörlighet till och från den lokala arbetsmarknaden. Svårigheterna att klara en tillfredsställande matchning ökar ju mer specialiserad efterfrågan på, och utbudet av, kompetens är. Omvänt innebär en låg mellanregional rörlighet minskade möjligheter för en liten arbetsmarknad att få en tillväxt inom exempelvis mer kunskapsintensiva näringar och verksamheter som kräver en mer specialiserad yrkeskompetens.

I synnerhet traditionella industriorter präglas av en förhållandevis låg rörlighet, även inom den lokala arbetsmarknaden. Det innebär inte bara att förutsättningarna för en tillfredsställande matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden försämras. En tillräckligt hög rörlighet är också betydelsefull för att sprida erfarenhetsbaserad kunskap mellan företag och organisationer. Värdet av att på detta sätt utveckla det gemensamma kunskapskapitalet är särskilt betecknande för dynamiska branscher och företag, där förmågan att ta till sig och snabbt omsätta ny kunskap är särskilt viktig. Denna utveckling står i skarp kontrast till gångna tiders misstänksamhet mot s.k. hoppjerkor.

Mycket tyder också på att det finns ett starkt och positivt samband mellan mellanregional rörlighet och företagsamhet. Inflyttare kan sålunda sägas vara särskilt viktiga för att bryta gamla och ibland invanda och självcensurerande tankemönster

2

.

Sammanfattningsvis är en ökad rörlighet på arbetsmarknaden betydelsefull ur flera viktiga aspekter. En ökad rörlighet såväl mellan som inom den lokala arbetsmarknaden, och såväl geografiskt som yrkesmässigt, kan förväntas bidra till en ökad tillväxt och sysselsättning på alla typer av lokala arbetsmarknader. Trots detta kan utredningen konstatera att möjligheterna att på ett avgörande sätt påverka de geografiska befolkningsomflyttningarna i landet, är klart begränsade. Sannolikt ökar dock rörligheten i takt med utbildningsnivån.

Utredningen föreslår därför ”Ökad rörlighet” som ytterligare ett viktigt delmål för en regionalt inriktad tillväxtpolitik.

2

Se t.ex. IVA:s rapport Blomstrande näringsliv – Krafter och motkrafter bakom

förändringar i europeiska och amerikanska regioner.

Betydelsen av utbildning

Närhet och tillgång till utbildningskapacitet av god kvalitet är, vid sidan om den lokala arbetsmarknadens storlek, en av de viktigaste strukturella förutsättningarna för att en lokal arbetsmarknad skall utvecklas väl.

Ur ett regionalt tillväxtperspektiv är det framför allt tillgänglighet till högre utbildning, samt högskolornas betydelse för regionens tillväxt, som varit föremål för uppmärksamhet. Det finns dock skäl att påpeka att en ökande brist på utbildad arbetskraft inte bara gäller högskoleutbildade, utan även många andra yrkesgrupper.

En annan tydlig trend är att näringslivets och arbetsmarknadens kunskapskrav genomgår en snabb förändring. Allt oftare beskrivs kunskap som en färskvara som ständigt måste förnyas, vilket understryker nödvändigheten och vikten av en kontinuerlig fortbildning. Det innebär samtidigt att framtidens utbildningsbehov har blivit allt svårare att förutse och planera.

Utredningen har också konstaterat att flertalet människor, främst i arbetsför ålder, inte flyttar mer än i mycket liten utsträckning, vare sig till arbete eller studier. En viktig slutsats är således att möjligheterna att kunna möta ett växande behov av framför allt vidare- och fortbildning i huvudsak är beroende av tillgången till utbildning på distans, på den lokala arbetsmarknaden eller i dess närhet.

Utredningen föreslår därför ”Stärkt kunskapskapital” som ett viktigt delmål för en regionalt baserad tillväxtpolitik.

Utbildningsområdet är i sig ett mycket komplext område som utformas inom olika delar och sektorer av politiken. Från regional tillväxtsynpunkt är det därför viktigt att utforma mer preciserade delmål för utbildningssektorn, liksom för andra tillväxtorienterade delar av politiken. Detta görs i avsnittet ”Regional strukturpolitik”. Betydelsen av den ”lokala dynamiken”

Vid sidan om strukturella och grundläggande förutsättningar, som den lokala arbetsmarknadens storlek eller tillgång till utbildning, har utredningen konstaterat att även lokala arbetsmarknader med förhållandevis likartade strukturella förutsättningar utvecklas olika. Orsaken till detta är skillnader i dynamik.

Utmärkande för små arbetsmarknader med låg formell utbildningsnivå som lyckas väl, är framför allt att de har ett näringsliv med

många mindre företag och ett vad man skulle kunna beskriva som gott entreprenöriellt klimat.

Kännetecken för en ”dynamisk lokal arbetsmarknad” eller ”ett gott entreprenöriellt klimat” är däremot utomordentligt svårfångade. Det finns en lång rad förklaringar till vad skillnaderna beror på. Hit hör exempelvis skillnader i olika regioners historia och tradition, värderingar eller samarbetsklimat.

Utredningen föreslår ”Ökad lokal dynamik” som ett fjärde viktigt delmål för en regionalt baserad tillväxtpolitik.

Några faktorer har emellertid redan berörts, t.ex. rörlighetens betydelse för den lokala arbetsmarknadens dynamik. Även detta delmål kräver dock en tydligare precisering. En sådan precisering görs i avsnitt 10.6 Regional stimulanspolitik.

10.5. Regional strukturpolitik

En regional strukturpolitik tar i första hand sikte på att stärka de grundläggande förutsättningarna för tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Dess främsta uppgift är att utveckla formerna för ett sektorsövergripande arbetssätt och bättre regional anpassning. Politiken måste med nödvändighet bedrivas långsiktigt och som en integrerad del av statens budgetprocess.

Viktiga delar av strukturpolitik för regional utveckling är kommunikations- och utbildningssystemets utformning. När det gäller kommunikationssystemet handlar det inte bara om investeringar i den fysiska infrastrukturen, utan även om dess drift och användning.

Den för dagen mest akuta åtgärden för regional välfärd och tillväxt är att avsätta mer resurser till vägar och andra transportstrukturer. Åtgärder för att underlätta såväl persontransporter som gods hör till den regionala tillväxtpolitikens viktigaste instrument för att öka samspelet mellan människor och företag.

När det gäller kommunikationer i vid mening, exempelvis datakommunikation och mobiltelefoni samt andra framväxande former av informationsöverföring, pågår redan en rad aktiviteter som riksdagen beslutat. Det gör att utredningen inte lägger några konkreta förslag på dessa områden.

10.5.1. Kommunikationer

Transportsystemet

Bra vägar är den enskilt viktigaste statliga insatsen inom transportsystemet. Särskilt i de delar av landet som saknar eller har mindre god tillgång till kollektiva transportlösningar, är investeringar i, och underhåll av vägnätet, avgörande för samhällenas överlevnad. Både hushållens direkta vardagliga välfärd och företagens behov kräver att vägarna underhålls och hålls öppna året runt. Undersökningar visar att småföretag anser att fungerande vägar är en av de viktigaste faktorerna för utveckling. Utredningen förordar därför en tioårig plan för väginvesteringar, där målsättningen är att samtliga allmänna vägar i hela landet skall hållas öppna och farbara under alla delar av året.

Transportpolitiken utgår idag från följande fem delmål:

  • ett tillgängligt transportsystem
  • en hög transportkvalitet
  • en säker trafik
  • en god miljö
  • en positiv regional utveckling

Någon inbördes prioritering finns inte mellan dessa mål. I praktiken har det visat sig mycket svårt att inom transportpolitiken tolka målet ”positiv regional utveckling”. Vissa oklarheter finns också när det gäller hur de olika delmålen skall tolkas i förhållande till det övergripande transportpolitiska målet, dvs. ”att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”. Det är därför angeläget med en tydligare precisering. Denna precisering bör i konsekvens med utredningens grundläggande syn på politiken ses dels ur ett välfärdsperspektiv, dels ett tillväxtperspektiv. Om en precisering saknas kan den politiska beslutsprocessen komma att lägga större vikt vid negativa aspekter än vid vad en väg är till för, nämligen förflyttning.

Den relativa betydelsen av persontransporter ökar i takt med att näringslivet blir allt mer kunskapsdrivet och specialiserat och i takt med de geografiska marknaderna utvidgas. IT minskar inte behovet av persontransporter. Det förefaller snarare vara tvärtom. Däremot förändras mönstren för resandet.

Utredningen föreslår följande preciseringar av regionala välfärdsoch tillväxtmål för trafikpolitiken:

Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till viktiga samhällsfunktioner

Prioritering av åtgärder som minskar restider till acceptabla pendlingstider

Godstransportsystemets tillförlitlighet bör ges en ökad prioritet

När det specifikt gäller åtgärder som syftar till att minska restider för pendling så bör sådana åtgärder prioriteras som minskar restiderna (enkel väg) till intervallet 20-60 minuter. Oftast blir det fråga om väginvesteringar, men även utbyggnad av regionala snabbtåg kan komma i fråga.

Därutöver bör eftersträvas att resor t o r mellan samtliga kommuncentra i landet skall kunna genomföras över dagen.

Utredningen anser vidare att det regionalpolitiska transportbidraget i första hand bör betraktas som en del av en regionalt anpassad struktur och kommunikationspolitik och inte primärt som ett regionalpolitiskt företagsstöd. På ett liknande sätt bör åtgärder inom transportområdet som syftar till att öka välfärdsnivån ses som en del av välfärdspolitiken.

I detta avseende har åtgärder inom kommunikationsområdet som syftar till att öka exempelvis tillgängligheten till sjukvård ingen särställning jämfört med andra satsningar med samma syfte, t.ex. en etablering av en ny vårdcentral.

För att uppnå såväl tillväxtmål som välfärdspolitiska mål har staten tidigare kunnat påverka utvecklingen inom transportområdet via exempelvis direktstyrning av affärsverken eller detaljerad reglering av marknaden. Dagens i stort sett helt avreglerade kommunikationsmarknad har skapat en väsentligt mer komplex situation som ställer kommunikationsplaneringen inför helt nya krav.

Beredskapen för att hantera den nya situationen har dock, enligt utredningens uppfattning, haft brister. Exempelvis har den upphandling som skett på mindre trafikerade flygsträckor till viss del varit ad hocmässig.

Transportsystemets kvalitet beror inte enbart på pris och tillgänglighet, utan även på långsiktighet och stabilitet. Utredningen har i sitt arbete uppmärksammats om problemen med person- och godstransporter mellan Gotland och fastlandet. Trots en lång rad utredningar har ingen tillfredsställande långsiktig plan för färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet kommit till stånd. Det finns en samstämmig uppfattning bland gotländska aktörer om att detta på sikt kan få allvarliga konsekvenser för Gotlands tillväxt och välfärd.

Utredningen ser det som rimligt att bibehålla strävan att transportkostnaderna till fastlandet skall motsvara kostnaderna för vägtransporter.

Trenden med mer decentraliserad samhällsplanering har inte fått samma genomslag på kommunikationsområdet som på andra samhällsområden. Visserligen har länen fått mer att säga till om, men fortfarande dominerar ett ”top-down” perspektiv inom kommunikationsområdet.

Mer decentraliserade former av kommunikationsplanering ställer dock ökade krav på samordning mellan olika åtgärdsområden inom transportsystemet, liksom övrig fysisk planering och andra regionala utvecklingsåtgärder. I dag präglas kommunikationsområdet av betydande s.k. sektorsinlåsningar. Detta innebär att det är mycket svårt att omprioritera resurser internt mellan olika delar av kommunikationsområdet. Den starka sektoriseringen innebär i sin tur att risken för suboptimeringar är stor. Ökade möjligheter att på regional nivå påverka hur resurser fördelas mellan olika sektorer ökar sannolikheten för en effektivare resursanvändning. Likaså bör samspelet mellan lokal, regional och nationell nivå utvecklas mer.

En mer decentraliserad planeringsmodell fordrar samtidigt tydligare mål och mer utvecklade utvärderingsmodeller.

Utredningen föreslår därför att ett utvecklingsarbete skall initieras för att skapa bättre modeller som kan fånga upp sambandet mellan regional utveckling och infrastruktur.

Preciseringar av mål, utöver de mål för tillgänglighet till kommunikationstjänster som kan preciseras ur välfärdssynpunkt, och prioriteringar av olika åtgärder inom kommunikationssystemet bör inordnas i en utvidgad tillväxtavtalsprocess.

En möjlighet är att dessa skulle kunna få karaktären av ”regionala petitor” för att så långt som möjligt integrera förslagen i statens ordinarie budgetprocess. I annat fall kan det vara svårt att klara av omdisponeringar av resurser mellan olika områden.

Rikstrafiken bör, enligt utredningens uppfattning, fungera som statens expertmyndighet när det gäller interregionala och inomregionala persontransporter. I detta sammanhang bör regeringen också överväga att i myndighetens uppdrag explicit ange ”Regionförstoring” som ett viktigt mål.

Oaktat vad en mer utvecklad planerings- och beslutsprocess kan innebära för prioriteringar mellan olika åtgärder, är det uppenbart att åtgärder krävs även i det kortare perspektivet. Utredningen har därför

studerat ett antal alternativa möjligheter för att underlätta interregionala persontransporter med flyg till och från regionalpolitiskt prioriterade områden.

Interregionala flygresor

Utredningen har i olika sammanhang betonat persontransporternas ökade betydelse. Åtgärder för att öka tillgängligheten till persontransporter till rimliga priser är av utomordentlig och ökande betydelse för såväl näringslivets tillväxt som medborgarnas välfärd. När det gäller de långväga persontransporterna har flyget en helt avgörande betydelse för vissa delar av landet, t.ex. Norrlands inland och Gotland. Situationen för i första hand de mindre trafikerade flyglinjerna skapar dock betydande problem i dag, både vad gäller tillgänglighet och priser.

Avregleringen av inrikesflyget i Sverige 1992 har inte medfört att konkurrensen på flygmarknaden ökat i tillräckligt hög grad. Priset på biljetter är mycket högt på flertalet mindre flyglinjer, inte minst på flyglinjerna till och från Norrlands inland och till och från Gotland. Utredningen anser att situationen är uppenbart orimlig för flera av dessa linjer. Frågan är av stor betydelse både ur ett tillväxt- och ett välfärdsperspektiv.

Utredningen har därför övervägt ett antal alternativa förslag för att underlätta persontransporter med flyg till och från regionalpolitiskt prioriterade områden. Vissa alternativ kan sänka kostnaden för flygbiljetter, medan andra mer inriktas på att garantera trafik på vissa utsatta flyglinjer. Vissa åtgärder är mer inriktade på att påverka företagens tillgänglighet till, och kostnader för, resor med flyg, medan andra förslag är mer generellt kostnadssänkande. En möjlighet är också en kombination av olika åtgärder.

Vid genomgången av olika tänkbara alternativ uteslöt utredningen den form av persontransportstöd som fanns tidigare. Erfarenheter av detta stöd var inte särskilt goda, inte minst för att det var komplicerat att administrera och därför i praktiken användes i liten omfattning. Systemet skulle dock kunna förenklas genom att företaget gjorde ett särskilt skatteavdrag direkt i sin deklaration. Det är dock oklart om en sådan subvention till enskilda företag är förenlig med EG:s statsstödsregler.

En ytterligare möjlighet vore att staten köpte upp ett visst antal platser på vissa flyglinjer. Det garanterar i först hand tillgängligheten, men påverkar troligen inte prisnivån i någon nämnvärd omfattning,

En upphandling av flygtrafik kan ske när det gäller vissa linjer. I dag upphandlas sträckan Östersund-Umeå för att trygga tillgänglig-

heten till viktiga välfärdsfunktioner, vilket är i överensstämmelse med EG:s regler. Generellt begränsar dock EG:s regler statens möjligheter till upphandling, med vissa undantag. En slutsats är dock att statliga upphandlingar av flygtrafik mellan t.ex. Norrlands inland och Stockholm är förenliga med de av EU uppställda villkoren. Lämpligt är att Rikstrafiken ansvarar för dessa upphandlingar.

Ett annat alternativ som kan ge en generell kostnadssänkning är att reducera Luftfartsverkets avgifter för flygbolagen på vissa flygsträckor. Sammantaget motsvarar dessa avgifter ca 6–16 procent av en normalprisbiljett, beroende på reseavstånd. Avgifterna omfattar de statliga flygplatserna, men även den upphandlade trafiken till och från kommunala flygplatser. Luftfartsverkets minskade intäkter kan finansieras dels genom att staten sänker avkastnings- och utdelningskravet på Luftfartsverket i motsvarande mån, dels genom en höjning av avgifterna på andra sträckor. Såvitt utredningen kan bedöma är detta förslag i överensstämmelse med gällande regler inom EU.

Ytterligare ett alternativ är att stödja den som driver flygplatser. I dag erhåller de kommunala flygplatserna stöd för drift och vissa investeringar. Detta system fungerar enligt uppgift tillfredsställande. Ett problem är dock att det inte uppfyller kraven på långsiktighet. En åtgärd från statens sida vore därför att utställa långsiktiga garantier som säkerställer stöd till investeringar och drift under flera år. Ett annat problem med den kommunalt upphandlade trafiken är att kommunerna, av kostnadsskäl, tar ut högre biljettpriser och begränsar antal turer i förhållande till vad som vore optimalt. En möjlig statlig åtgärd skulle då kunna vara att erbjuda en förlustgaranti som innebär att staten tillskjuter medel under förutsättning att biljettpriserna sänks med ett visst belopp och/eller att turtätheten ökar.

Utredningen föreslår:

I första hand ett särskilt skatteavdrag för företags kostnader för flygresor på vissa sträckor. Om en sådan subvention inte godtas av EG-kommissionen bör de särskilda svenska förhållandena i form av gleshet och långa avstånd framhållas som argument.

I andra hand en reduktion av Luftfartsverkets avgifter för flygbolagen på vissa flygsträckor. För att reduktionen inte skall driva upp biljettpriserna måste särskilda villkor och kontinuerlig uppföljning av prisutvecklingen byggas in i systemet.

Vidare förutsätter ett effektivt system för flygkommunikation snabba och bekväma byten mellan olika flyglinjer, vilket i Stockholmsregionen underlättas av Arlandas roll som ett nationellt flygnav. Ett system med två eller flera nav i samma region skulle, enligt utredningens uppfattning, allvarligt försvåra förutsättningarna för väl fungerande flygkommunikationer till och från i synnerhet norra Sverige.

Pendling

Det finns en rad möjligheter att gynna pendlingens omfattning. Det kan ske genom åtgärder inom kommunikationssystemet eller genom att kostnaderna för resandet minskas.

När det gäller de glesare delarna av landet finns det i realiteten oftast inga andra realistiska alternativ för denna typ av resor än bil. Bilen är oftast en nödvändig förutsättning såväl för möjligheterna att resa till och från arbetet som tillgängligheten till olika typer av samhällsservice, kultur, nöjen etc.

Utredningen har, bl.a. mot bakgrund av senare tids kraftigt ökade bensinpriser, diskuterat olika alternativ för att underlätta framför allt möjligheterna till pendling. En rad olika åtgärder är möjliga, såväl när det gäller olika typer av skatteavdrag som direkta arbetsmarknadspolitiska bidrag.

Den åtgärd som kanske ligger närmast till hands är att sänka gränsen för avdragsgilla kostnader för arbetsresor i deklarationen. I dag är de kostnader som överstiger 7 000 kronor avdragsgilla i deklarationen. En sänkt beloppsgräns eller att låta samtliga kostnader för arbetsresor vara avdragsgilla kan således gynna omfattningen av pendlingen. En generell sänkning i hela landet är dock förbunden med stora kostnader för staten. Utredningen har därför bedömt att det ekonomiska utrymmet för en sänkning endast skulle kunna innebära en marginell förbättring.

Utredningen anser att en höjd bilersättning har en särskild betydelse för resande i glesbygdsområden. Därför förordar utredningen en kraftig höjning av beloppsgränsen från dagens cirka 15 kr/mil.

En kraftig höjning innebär att nivån hamnar i paritet med vad det i realiteten kostar den enskilde att köra bil, vilket kan vara i storleksordningen drygt 20 kronor, beroende på hur kapitalkostnaden beräknas.

Utredningen har i detta sammanhang även diskuterat andra förslag som skulle kunna prövas, exempelvis differentierade bensinskatter, ökad premiering av samåkning och avdrag för resor till och från barnomsorg. Utredningen har dock inte tagit någon slutgiltig ställning till dessa förslag.

En förbättring av det s.k. dagpendlingsstödet vore också tänkbart. Likaså kan man förbättra de särskilda stöden för långpendling eller andra delar av det s.k. flyttningsbidraget. Utredningen avstår dock från att lämna mer preciserade förslag när det gäller dessa typer av stöd. Detta får göras i annat sammanhang.

10.5.2. Mellanregional rörlighet

Utredningen har även övervägt olika alternativ för att underlätta s.k. mellanregional rörlighet eller flyttning.

Enligt utredningens analyser är en tillräckligt hög rörlighet på bostadsmarknaden en mycket viktig förutsättning också för personers rörlighet. I vissa glesbygdsområden är det svårt både att sälja en bostadsfastighet och få möjlighet att lånefinansiera ett köp. En ”moment 22”-liknande situation uppstår, där det är svårt att flytta både till och från. Enligt utredningens uppfattning har denna situation stora negativa effekter på såväl tillväxt som välfärd. Det är uppenbart att villkoren för bostadsfinansiering i dessa avseenden måste ses över.

Ett sätt att lösa detta problem kan vara att återinföra någon typ av statliga lånegarantier för bostadsinvesteringar i dessa typer av områden. Frågan måste dock utredas i särskild ordning.

Andra möjligheter för att ekonomiskt underlätta den mellanregionala rörligheten kan t.ex. vara att inom arbetsmarknadspolitikens ram förbättra villkoren för s.k. respenning eller starthjälp.

Utredningen har i detta sammanhang även diskuterat åtgärder för att underlätta säsongsarbete. Om man fördelade beloppsgränsen för arbetsresor månadsvis, skulle även personer som bara arbetar delar av året få möjlighet att dra av kostnader för arbetsresor.

Utredningen föreslår därför att beloppsgränsen på 7 000 kronor för arbetsresor fördelas månadsvis (7 000 kr/12) för att gynna säsongsarbetande och studerande.

Utredningen har även övervägt ett s.k. bidrag till avbetalning av studielån för högskoleutbildade. Förslag av denna karaktär har framförts till utredningen från ett flertal håll. Ett liknande förslag behandlades även i slutbetänkandet från 1987 års regionalpolitiska kommitté.

Inspirationen till förslaget har hämtats från Norge. Utredningen har bl.a. tagit del av en utvärdering av den norska modellen, som antyder att stödet endast haft en marginell betydelse för företagens möjlighet att rekrytera högskoleutbildad arbetskraft till de aktuella områdena. I det svenska förslag som utredningen tagit del av skulle det för den enskilda personen innebära en inkomstökning netto på cirka 1 000 kr/månad under fem år. Det är sålunda mycket osäkert i vilken utsträckning avskrivningsmöjligheten har några effekter alls. Därtill förefaller de ekonomiska incitamenten för den enskilde allt för små. En ytterligare nackdel är att det kräver dyrare administration än att i stället ge personerna ifråga t.ex. en högre lön. Inom offentlig verksamhet utnyttjas redan förstärkt lön som ett medel för att locka inflyttare.

Ett alternativ är att pröva denna möjlighet i mer begränsad skala, för att rekrytera nyckelpersoner till vissa mindre lokala arbetsmarknader. Systemet med bidrag till avbetalning av studielån skulle kunna prövas inom ramen för stimulanspolitiken i stället för att införas som ett generellt villkor. Detta genom att länsstyrelsen, regionala beslutsorgan eller länsarbetsnämnden ges möjlighet att via t.ex. länsanslaget eller arbetsmarknadspolitikens s.k. otraditionella medel finansiera en försöksverksamhet i begränsad skala.

10.5.3. Utbildningssystemet

Preciserade tillväxtmål för utbildningspolitiken

När det gäller den högre utbildningen har etableringen av de nya högskolorna oomtvistat stärkt de grundläggande tillväxtförutsättningarna för i första hand de lokala arbetsmarknader där de etablerats. Detta framgår tydligt av utredningens analyser. Tillgänglighet till högre utbildning är således en central tillväxtfaktor, men har också stor betydelse för individen sett ur andra aspekter. Utredningen utgår dock från att ökad tillgänglighet till högre utbildning även fortsättningsvis beaktas inom utbildningspolitiken.

Vilken roll respektive högskola spelar i det internationella/nationella respektive lokala/regionala utbildningssystemet varierar dock med den aktuella högskolans utbildningsutbud och hur den lokala/regionala arbetsmarknadens efterfrågan på olika typer av kompetens ser ut.

Rekrytering till högskolan

Det ursprungliga motivet för att öka den geografiska tillgängligheten till högre utbildning, nämligen att öka rekryteringen till högskoleutbildningen, har enligt utredningens uppfattning till stor del tillgodosetts och äger därmed en mindre giltighet i dag. Likaså har utredningen kunnat konstatera att den sociala snedrekryteringen inte påverkats i någon större omfattning av en ökad närhet till högskoleutbildning. Positiva exempel på hävning av snedrekryteringen finns dock, som t.ex. hos Södertörns eller Malmö högskolor när det gäller kvinnliga studerande eller studerande med invandrarbakgrund.

Skillnader i utbildningstradition är en viktig faktor för att förklara varför andelen ungdomar som fortsätter till högre utbildning skiljer sig åt mellan olika lokala arbetsmarknader. Detta talar för att det snarare är åtgärder i grund- och gymnasieskolan som påverkar övergången till högskolan än ökad geografisk närhet till högre utbildning i sig. Likaså kan en aktiv rekrytering från högskolan och en anpassning av utbildningen till nya grupper ha vissa effekter.

Närhet spelar, enligt utredningens uppfattning, framför allt en roll för de grupper, oftast äldre, som av olika anledningar har svårare att flytta från hemorten. Här utgör också distansutbildning och s.k. utlokaliserad utbildning ett viktigt komplement. Betydelsen av detta torde dessutom öka i takt med behovet av fortbildning.

Arbetsmarknadens tillgång till kompetens

Närhet till högskola påverkar framför allt arbetsmarknadens möjligheter att rekrytera högskoleutbildad arbetskraft.

Den lokala/regionala arbetsmarknadens efterfrågan på ett förhållandevis brett utbud av olika kompetenser talar för ett relativt brett utbud vid respektive högskola. Å andra sidan kan knappast den enskilda högskolan i en region förväntas motsvara hela det heterogena utbildningsbehov som finns i regionen, eftersom högskolans uppdrag i grunden är nationellt. Detta skulle i så fall riskera att ske till priset av en undermålig kvalitet eller till allt för höga kostnader. Samtidigt finns andra utbildningar, där efterfrågan är förhållandevis omfattande i alla typer av regioner, t.ex. vissa typer av lärar-, vård- och ekonomiutbildningar samt generella utbildningar inom samhällsvetenskap, naturvetenskap och humaniora. Högskolans utbildningar utgörs således av en blandning av ett basutbud och andra smalare utbildningar. Man skulle också kunna kalla det för lokala/regionala respektive nationella/internationella utbildningar.

När det gäller mer specialiserade och oftast kostnadskrävande utbildningar och som rimligen bara kan anordnas vid ett fåtal högskolor i landet är givetvis en central fråga var denna bäst lokaliseras, dvs. hur bör arbetsfördelningen mellan högskolorna för denna typ av utbildningar ske?

I takt med att marknaden för allt fler utbildningar internationaliseras ökar också kraven på att dessa utbildningar är internationellt konkurrenskraftiga. Det understryker ytterligare behovet av att respektive högskola har en tydlig profil.

Ur ett regionalt perspektiv är en rimlig utgångspunkt att respektive högskolas profilering bör sträva efter bästa möjliga samlokaliseringsfördelar med andra typer av verksamheter i respektive region.

Mer kortsiktiga eller företags- och branschspecifika behov av utbildningsinsatser bör tillgodoses inom andra delar av utbildningsväsendet än högskolan, t.ex. genom kvalificerad yrkesutbildning, såvida det inte rör sig om en uppdragsutbildning som kan tillhandahållas av högskolan.

Högskolans samverkan med näringslivet

Frågor om forskningens lokalisering hänger som tidigare framgått samman med var motsvarande utbildning är lokaliserad. I dag bedrivs större delen av forskningen vid de stora universiteten som av tradition har stora forskningsresurser. Betydelsen av de fasta forskningsresurserna minskar emellertid successivt. En allt större andel

av forskningsanslagen söks numera från forskningsråd, stiftelser och andra finansiärer av konkurrerande högskolelärare från både stora och små universitet högskolor. Forskningens omfattning och kvalitén vid högskolorna blir därmed beroende av kompetensen hos de anställda. Erfarenhetsmässigt är det svårt att rekrytera lärare med doktorsexamen och docentkompetens. Med nuvarande åldersfördelning vid lärarkåren kan denna brist bli ett än större problem framgent. En ökad satsning på doktorandutbildning skulle mildra problemet. Utredningen har även berört bristen på kompetenta utvärderingar av den offentliga sektorns olika aktiviteter, vilket i sin tur hänger samman med att det finns få kvantitativt utbildade forskare. Även här kan ökade utbildningsinsatser med exempelvis doktorandprogram mildra bristen och på sikt öka effektiviteten inom offentlig sektor.

Vilken betydelse närhet till forskning har för det lokala/regionala näringslivet eller arbetsmarknaden är mer osäkert. I alla fall om man mäter betydelsen i termer av direkt kunskapsöverföring från forskare till näringsliv eller i antal avknoppningar. Givetvis finns det undantag från detta konstaterande.

Antalet aktörer vilkas uppgift är att vara en länk mellan forskning och näringsliv har ökat starkt under senare år. I stor utsträckning konkurrerar dessa med varandra, eftersom rollerna många gånger är otydliga. Av t.ex. de s.k. RITTS-studierna framgår att systemet är överetablerat och behöver effektiviseras.

En viktig slutsats som utredningen har dragit är att det framför allt är de personliga kontakterna mellan forskare och företagare som är av betydelse för en fruktbar samverkan. Av betydelse i detta sammanhang är också den s.k. tredje uppgiften, dvs. högskolans samverkan med det omgivande samhället, är väl förankrad i högskolans ledning. Ett generellt problem är dock att incitamenten ofta är låga för de högskoleanställda att ägna sig åt denna uppgift.

Generellt kan sägas att kontakterna mellan högskolan och näringslivet idag är bäst utvecklade när det gäller de större företagen. Dessa företag har ofta anställda med motsvarande akademisk bakgrund och dessutom tid och resurser att sätta av för ändamålet. Enligt utredningens uppfattning ligger problemet i första hand i att kontakterna med de mindre företagen är bristfälliga. Detta beror bl.a. på att kulturskillnaderna mellan företagare och forskare är större och att företagen har mindre tid och resurser för samverkan med högskolan. Inom ramen för den tredje uppgiften är det från regional tillväxtsynpunkt därför angeläget med ett gott samarbete med näringslivet.

Utredningen ser därför ”Ökad samverkan med näringslivet och det omgivande samhället” som ett fortsatt viktigt delmål för utbildningspolitiken.

Förslag till åtgärder

Utredningen anser att respektive högskolas långsiktiga inriktning och profilering bör ges ökad uppmärksamhet i den regionala planeringen. Detta bör ske genom en utvecklad dialog mellan såväl aktörerna på den regionala arenan som mellan lokala/regionala och nationella aktörer. Detta bör enligt utredningens mening kunna ske i inom ramen för en strategisk diskussion i anslutning till en utvecklad form av tillväxtavtalsprocess.

Att tillväxtavtalsprocessen utvecklas innebär däremot inte att nyligen gjorda definitioner för vad som skall ingå i det s.k. tillväxtkapitalet behöver göras om.

En viktig lärdom från de goda exemplen är att den långsiktiga inriktningen successivt vuxit fram ur ett nära och rikt samspel på den lokala/regionala arenan mellan högskola, näringsliv och andra offentliga aktörer. Den långsiktiga inriktningen kan emellertid inte bara avgöras av den lokala eller regionala situationen i ett kortsiktigt perspektiv. Den långsiktiga inriktningen måste också ses i ljuset av en allt snabbare internationalisering liksom behovet av en rimlig nationell arbetsfördelning. Därför är det också viktigt att strategin för högskolans långsiktiga inriktning är, förutom hos den enskilda högskolan själv, väl förankrad såväl på regional som på nationell nivå.

Distansutbildning och utlokaliserad/decentraliserad utbildning

Distansutbildningen kommer att få ökad fortsatt betydelse, i synnerhet för de grupper som av olika anledningar inte har möjlighet att studera på annan ort och för att klara ett fortsatt ökande vidareutbildningsbehov. Modern teknik ger förbättrade förutsättningar att studera på distans vid såväl nationella som internationella universitet och högskolor. Benägenheten hos många högskolor att anordna s.k. utlokaliserad/decentraliserad utbildning eller distansutbildning påverkas emellertid negativt av de ofta högre kostnaderna, jämfört med den reguljära utbildningen vid campus. Distansutbildningsmyndigheten (Distum) har bl.a. i uppdrag att utveckla distansutbildningsformen vid universitet och högskola samt inom folkbildning. Distum fördelar i detta sammanhang projektmedel.

Merkostnader för att anordna distansutbildning respektive utlokaliserad/decentraliserad utbildning kan i genomsnitt uppskattas vara dubbelt så stor som för ordinarie utbildning vid campus. Kostnaderna varierar dock kraftigt beroende bl.a. på vilken typ av utbildning det är frågan om.

3

Högskolans ersättning via det ordinarie utbildningsanslaget

täcker uppenbarligen inte dessa merkostnader. Dessa kostnader täcks vanligen i stället av kommunen, länsstyrelsen, via strukturfondsmedel eller på annat sätt. Utöver högskolans merkostnader har kommunen dessutom oftast ytterligare kostnader för lokaler, viss utrustning m.m.

Högskolans behov av ersättning utöver den ordinarie ersättningen via utbildningsanslaget, t.ex. från kommunen eller någon annan innebär ofta att en förhandlingssituation uppstår mellan kommunen och högskolan angående högskolans behov av fullständig kostnadstäckning. Kommunen har dock ofta svårt att verifiera om ersättningens storlek är rimlig. Dessutom saknar kommunen vanligen möjlighet att välja alternativa utbildningsanordnare. Detta innebär i praktiken att distansutbildningen och den utlokaliserade utbildningen ofta fungerar som ett mellanting mellan uppdragsutbildning och distansutbildning och utlokaliserad utbildning. Dessa utbildningar hamnar således i en gråzon där det är oklart om de som ordinarie campusutbildningen, skall betraktas som anslagsfinansierad eller marknadsstyrd (dvs. anpassad efter marknadernas efterfrågan). En möjlig lösning på detta problem kan vara att högskolans ersättning via utbildningsanslaget räknas upp för distansutbildning och utlokaliserad/decentraliserad utbildning. På så vis får högskolan, men även kommunen, full kostnadstäckning, och kommunen avlastas från behovet av att skjuta till medel.

En ytterligare möjlighet att öka valfriheten för den enskilde är att öka antalet distansutbildningsplatser och platser för utlokaliserad/decentraliserad utbildning, samt att fler högskolor tilldelas utbildningsplatser för decentraliserad utbildning. Detta kan medverka till att konkurrensen mellan högskolorna inom distansutbildningsområdet ökar, vilket i sin tur kan bidra till såväl en ökad kostnadseffektivitet som en ökad kvalitet i utbildningen. Med dagens modell är de som av olika skäl är mer bundna vid hemorten hänvisade till väsentligt färre utbildningsalternativ jämfört med de som studerar på ordinarie utbildningar vid campus.

3

Källa: Ny studie från de fyra nordligaste länen

Utredningen föreslår att högskolans ersättning för distansutbildning och utlokaliserad/decentraliserad utbildning räknas upp så att full kostnadstäckning för såväl högskolans som kommunens kostnader för utbildningen ges. Utredningen anser också att antalet platser för decentraliserad utbildning skall ökas, liksom antalet högskolor som tilldelas denna typ av utbildningsplatser.

10.6. Regional stimulanspolitik

10.6.1. Precisering av politikens mål

Tillväxtpolitiken är, vid sidan om de strukturella och grundläggande förutsättningarna, beroende av en mer flexibel och på kort sikt anpassningsbar politik, där det finns möjligheter att pröva och utveckla nya metoder.

Skillnader i grundläggande eller strukturella förutsättningar räcker inte för att förklara varför en lokal arbetsmarknad utvecklas bättre eller sämre än en annan. Det är uppenbart att skillnaderna även måste förklaras av t.ex. dynamiska faktorer, dvs. entreprenörskap och företagsklimat. I huvudsak är det faktorer som är starkt kopplade till varje regions lokala miljö och traditioner.

Utredningens förslag till delmål, ”Ökad lokal dynamik”, för en regionalt baserad tillväxtpolitik fordrar en ytterligare precisering. Samtidigt får preciseringen av målen inte drivas alltför långt på nationell nivå. Förutsättningarna för att utveckla dynamiken är unika för varje enskild lokal arbetsmarknad. Politiken måste med andra ord anpassas därefter. Det är heller inte nödvändigt att på samma sätt som när det gäller strukturpolitiken skapa samordnade lösningar eller inordna olika åtgärder efter enhetliga system och principer. En stor frihet måste råda när det gäller politikens utformning och anpassning till varje lokal arbetsmarknads speciella förutsättningar.

Den nationella politikens roll blir i detta sammanhang primärt att ange mål och riktlinjer samt vilka rambetingelser som gäller för politiken. En ytterligare konkretisering av de nedan angivna förslagen till preciseringar av delmålet ”Ökad lokal dynamik”, bör således ske i samspel mellan den nationella och den lokala eller regionala nivån.

Under förutsättning att målen på detta sätt har operationaliserats, har den nationella politiken en viktig uppgift när det gäller att följa upp och utvärdera program och åtgärder. En central uppgift är också att

utveckla och sprida kunskap och erfarenheter om åtgärder och program som varit mer eller mindre framgångsrika.

Betydelsen av företagsamhet och entreprenörskap

Lokalt baserad kunskap, förmåga att organisera etc. betyder alltmer i takt med att övriga produktionsförhållanden utjämnas internationellt. Inte minst ökar den relativa betydelsen av erfarenhetsbaserad eller s.k. tyst kunskap, som i huvudsak sprids via traditioner och förhållningssätt. Denna typ av kunskap kan vara knuten till såväl en lokal kultur som organisationskulturer.

I likhet med vad som tidigare nämnts, finns det ett antal utmärkande drag hos de lokala arbetsmarknader som trots mindre goda strukturella förutsättningar ändå har haft en god tillväxt och sysselsättningsutveckling. I synnerhet kännetecknas dessa delar av landet av en omfattande småföretagsamhet, en hög grad av nyföretagande och en lång entreprenöriell tradition. I enlighet med vad som framgått av flera av utredningens analyser, är företagsamheten eller den entreprenöriella förmågan inte bara beroende av egenskaper hos den enskilda individen. I en betydande utsträckning utvecklas entreprenörskapet även ur samspelet mellan individerna. Företagsamhet skulle därför kunna sägas vara både en individuell egenskap och ett kollektivt, ofta lokalt, fenomen. Den kunskap och de färdigheter som fordras för förmågan att ”handla” är endast i begränsad utsträckning något man kan läsa sig till eller få berättat för sig. Denna form av tyst kunskap utvecklas framför allt genom att ”göra”.

Att på olika sätt stimulera ett ökat entreprenörskap, inte minst inom skolans ram, är med andra ord av utomordentligt central och ökande betydelse för tillväxten. Dessutom får entreprenörskapet som tillväxtfaktor en ännu större betydelse för små lokala arbetsmarknader utan närhet till högskola och universitet.

Utredningen anser därför att ”Stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap” är ett av de viktigaste delmålen för att skapa en ökad lokal dynamik.

Betydelsen av samarbete

Behovet av att möta alltmer komplexa samordningsproblem medför att näringslivet söker alltmer flexibla sätt att organisera verksamheten. Ett exempel på detta är att samordningen i allt högre grad sker mellan många mindre företag i stället för inom ett stort.

Det är också i relationerna mellan företaget och dess kunder och leverantörer som huvuddelen av all förnyelse i näringslivet sker. I ett flertal studier och forskningsrapporter bekräftas att företag sällan ser sina kunder och leverantörer enbart som avsättnings- eller inköpsmarknader. De ses också som företagens viktigaste utvecklingspartner. Ett stort antal av företagens affärsrelationer innehåller också organiserade utvecklingssamarbeten.

Affärsrelationer kan heller inte beskrivas som lättflyktiga. Tvärtom är flertalet affärsrelationer mycket långsiktiga och stabila över tiden. På detta sätt knyts företag och företagare samman i olika nät av affärs- och utvecklingsrelationer. Det enskilda företagets konkurrenskraft är därför i hög grad beroende av den nätverksstruktur det ingår i, och vilken förmåga det har att skapa nya relationer. Här finns dock en betydande skillnad mellan kvinnor och män. I många sammanhang begränsas kvinnliga företagares möjligheter att utvecklas genom brist på utvecklade affärsnätverk. Denna fråga bör därför ägnas särskild uppmärksamhet.

I detta sammanhang är det lokala samarbetet mellan företag och företagare av utomordentlig betydelse. Det är dock lika viktigt att konstatera att de mest dynamiska lokala miljöerna även präglas av en hög grad av öppenhet och ett rikt kontaktnät, också utanför den nära omgivningen.

Utredningen har dock kunnat konstatera att det finns betydande skillnader mellan olika lokala arbetsmarknader när det gäller samarbetets karaktär och omfattning. Exempelvis framgår det av avsnitt 4.3.3 att näringslivet i lokala arbetsmarknader med högre tillväxt också har ett mer omfattande och utvecklat samarbete när det gäller forskning och utveckling (FoU) och kompetensutveckling.

Utredningen anser därför att åtgärder som syftar till att stimulera ”ett utvecklat företagssamarbete” är viktiga för att skapa mer dynamiska lokala arbetsmarknader. I synnerhet är detta viktigt när det gäller kunskapsutvecklande aktiviteter.

Betydelsen av ny kunskap och teknik

I flera sammanhang har vi kunnat konstatera att drivkrafterna i ekonomin till stor del är annorlunda i dag jämfört med tidigare. För dagens tjänstebaserade ekonomi, där över 80 procent av alla sysselsatta arbetar i någon typ av tjänsteproducerande organisation, är förmågan att ta till sig och tillämpa ny kunskap och teknik en förutsättning för överlevnad. Detta gäller emellertid inte bara för de företag och verksamheter som vi

traditionellt skulle beteckna som kunskapsintensiva. I dag gäller detta i stort sett all typ av verksamhet och alla typer av företag, även de som producerar förhållandevis enkla varor och tjänster.

Inte minst viktig är förmågan att ta till sig och använda den nya informationstekniken, som ger helt nya möjligheter att organisera verksamheter, nå nya marknader eller skapa nya produkter. Det är i stort sett bara fantasin som sätter gränser för hur den nya tekniken kan användas och vilka nya möjligheter som kan skapas. IT kan framför allt reducera betydelsen av geografiska avstånd, även om dessa även i framtiden sannolikt kommer att spela en väsentlig roll för utvecklingen.

En viktig och nödvändig förutsättning för att kunna använda den nya tekniken är givetvis att de fysiska förutsättningarna finns i form av t.ex. datorutrustning, telenät och s.k. bredbandsnät med hög kapacitet. Förmågan att dra nytta av den nya tekniken har dock inte bara med den fysiska tillgången att göra. En lika viktig faktor, som framför allt påverkar hur man använder tekniken, är vilka kunskaper om och attityder till den nya tekniken man har. Detta beror i sin tur på tillgången till relevant kunskap och erfarenhet i den nära omgivningen.

I avsnitt 4.3.3 framgår att användningen av IT när det gäller elektronisk handel är särskilt utbredd i de lokala arbetsmarknader som vi ser som de mest framträdande småföretagsregionerna eller entreprenörsdistrikten. Däremot har många företag i framför allt glesbygdsområden, i väsentligt lägre grad än i övriga delar av landet, tagit till sig den nya tekniken. Detta är särskilt anmärkningsvärt eftersom just dessa regioner har allt att tjäna på att försöka motverka nackdelarna med geografiska avstånd.

Det är uppenbart att näringslivets kunskapsförsörjning och förmåga att ta till sig nya kunskaper och ny teknik är av avgörande och ökande betydelse för konkurrenskraften. Utredningen anser därför att det är särskilt viktig att betona även denna aspekt.

Utredningen anser att en ökad tillämpning av ny kunskap och ny teknik utgör en särskilt viktig faktor för näringslivets utveckling. Inte minst är åtgärder som ökar och utvecklar företagens användning av informationsteknik viktig.

10.6.2. Politikens medel

Utveckling av entreprenörskap

En regionalt tillväxtbaserad utvecklingspolitik bör i högre grad än tidigare ta sikte på att stimulera och stödja en ökad företagsamhet och sätta entreprenörskapet i centrum. Detta ställer dock politiken inför helt nya utmaningar där det inte finns något enkelt recept med självklara åtgärder. Det är heller inte självklart vilken roll politiska åtgärder kan eller över huvud taget skall spela. Vår utgångspunkt är dock att det i minst lika hög utsträckning handlar om sociala insikter som om t.ex. ekonomiska villkor för företagandet.

Avsaknaden av enkla, generaliserbara och självklara lösningar för en politik som på bästa sätt stimulerar ett ökat entreprenörskap, måste med nödvändighet innehålla ett stort inslag av ”trial and error” samt en vilja att pröva nya lösningar. Detta ställer samtidigt högre krav på att utvärdera gjorda insatser, sprida erfarenheter och utveckla och ta till sig ny kunskap och nya insikter på området.

Utredningen kan konstatera att bristen på utvärderingar och samlade erfarenheter av redan gjorda insatser är mycket stor. Dagens regionalpolitiska eller näringspolitiska organisation är också i hög grad uppbyggd för att ekonomiskt stödja förhållandevis stora industriföretag. Dessutom har många organisationer svårt att anpassa sig till en ny situation.

Detta motiverar initiativ på nationell nivå för att utveckla och pröva nya grepp och metoder i politiken. I all synnerhet om åtgärderna förutsätter att man tvingas bryta mot mer eller mindre invanda arbetssätt.

Utredningen föreslår att ett nationellt program för entreprenörskap och lokal utveckling inrättas under minst en femårsperiod, med syfte att stimulera utveckling av nya metoder och pröva nya lösningar.

Programmet bör hållas samman av en av regeringen särskilt utsedd programgrupp, vars huvudsakliga uppgift skall vara att stödja arbetet på lokal nivå. Detta bör framför allt ske genom att man ställer samman och sprider erfarenheter, och i övrigt ansvarar för och tar initiativ till kunskapsutveckling inom området. Det är särskilt angeläget att programmet kan fungera fristående från redan etablerade organisationer och att såväl forskare som andra personer med praktisk erfarenhet av entreprenörskapsutveckling är väl företrädda i programgruppen. Programgruppen bör också återkommande kunna

lämna förslag till regeringen på förändringar i gällande lagar och regler och kunna föreslå andra typer av åtgärder.

De regionalpolitiska företagsstöden

Ända sedan de första regionalpolitiska företagsstöden inrättades i mitten av 1960-talet, har stöden spelat en till synes självklar roll för att stimulera företagande och sysselsättning i de s.k. stödområdena. Detta trots att förhållandevis få utvärderingar har genomförts. Bristen på utvärderingar begränsar möjligheterna att dra definitiva slutsatser om vilka effekter stöden sammantaget har haft genom åren. Vi vet hur läget ser ut i dag, men vi vet inte hur situationen hade sett ut utan stöden.

Utredningen har inte kunnat dra några säkra eller entydiga slutsatser av vare sig tidigare eller egna utvärderingar av de regionalpolitiska företagsstöden. Vissa utvärderingar förordar selektiva stödformer, medan andra framhåller fördelarna med generella stöd. En del utvärderingar drar slutsatsen att stöden i sig utgör ett problem, medan andra kommer fram till att stöden kan ge rätt effekt om hanteringen av stöden förändras. Nedan listas några för- och nackdelar med företagsstöden.

Fördelar:

  • stöden kan, om de används rätt, kompensera och utjämna skilda villkor för företagande i olika delar av landet.
  • generella stödformer kan utjämna villkor för företagande i olika delar av landet, utan att för den skull styra företagens investeringar.
  • stöden kan locka företag att etablera sig i stödområdena i stället för i t.ex. storstadsregionerna.
  • stöd till mjuka investeringar kan vara ett första steg att skapa nya möjligheter för företag.

Nackdelar:

  • stöd i olika former medför en risk för snedvridning av konkurrensen och utslagning av företag som ej fått stöd.
  • stöden går i huvudsak till traditionella branscher och hindrar en omvandling av näringslivet.
  • stöden riskerar att styra företagens beteende och val av investeringar.
  • det är oklart om stöden ger några positiva effekter.
  • de aktörer som hanterar stöden förmår inte i tillräckligt hög grad prioritera och bedöma affärsidéer.

Villkoren för företagande ser olika ut i olika delar av landet. Av de problem som lyfts fram bland företag inom stödområdet nämns särskilt svårigheter att få tillgång till kapital, både i form av lånekapital och riskkapital. Särskilt svårt är det med finansieringen av fastigheter, där det finns en systematisk nackdel i stödområdet. För många företag är det också svårt att rekrytera experter och ledningspersonal. Ytterligare problem är höga transportkostnader, inte minst för persontransporter.

De regionalpolitiska företagsstöden kan dock aldrig kompensera för brister i entreprenörskap eller företagande i sig. Grunden för att lyckas i detta avseende finns framför allt hos företagaren eller företagsledaren själv, t.ex. när det gäller hur möjligheter och resurser tas tillvara eller hur en affärsidé utvecklas och genomförs. Om de grundläggande förutsättningarna för företagande och företagsamhet saknas, är också möjligheterna till en långsiktigt hållbar utveckling små. En viktig slutsats är därför att också företagsstöden måste ses utifrån ett helhetsperspektiv, där de varierande förutsättningarna för företag och företagande, i olika delar av Sverige, utgör en viktig utgångspunkt för politikens utformning.

Utredningen anser att stimulans av, och satsningar på, företagande, även inom de s.k. regionalpolitiskt prioriterade områdena, bör ingå som en del av den nationella näringspolitiken.

Målsättningen för en regionalt baserad tillväxtpolitik bör även i denna del vara långsiktig tillväxt, med fokus på att stimulera företagande och entreprenörskap. En grundläggande utgångspunkt bör vidare vara att företagen skall ges förutsättningar att utvecklas ”på egen hand”.

Enligt utredningens bedömning är det betydligt mer som talar för att de selektiva stöden till stor del har verkat konserverande och därmed hämmat den långsiktiga utvecklingen. Detta trots den osäkerhet som finns framför allt när det gäller stödens långsiktiga effekter. I första hand har stöden haft en kortsiktigt bromsande effekt. De selektiva stöden har heller inte, i någon avgörande utsträckning, lyckats kompensera för brister när det gäller de mer grundläggande förutsättningarna, t.ex. brister i kommunikationssystemet eller tillgången till kunskap. Stöden har heller inte i tillräckligt hög grad uppfyllt könskvoteringsvillkoret. Dessa förutsättningar är dock av en helt avgörande betydelse i ett långsiktigt tillväxt- och utvecklingsperspektiv.

Det bör dock påpekas att det finns flera goda exempel där företag som erhållit denna typ av stöd utvecklats mycket väl. Det förändrar

emellertid inte utredningens bedömning av de selektiva stödens effekter som helhet.

I enlighet med vad som framgår av kapitel 8, så kan i princip två huvudsakliga slutsatser dras av de selektiva stödens effekter och orsaker. En slutsats är att den selektiva stödformen i sig ger negativa effekter, och att de selektiva företagsstöden därför bör avvecklas. En annan slutsats är att problemet ligger i själva hanteringen av stöden. Om man utvecklade och förändrade hanteringen av stöden skulle de i högre grad kunna fokusera långsiktig tillväxt och utveckling. Det senare förutsätter dock att den handläggande myndigheten kan identifiera tillväxtbranscher eller skilja de ”utvecklingsbara” företagen från de ”mindre utvecklingsbara”. Tidigare erfarenheter av sådana försök talar inte för att en sådan politik kommer att vara framgångsrik. När det gäller den nationella politiken i övrigt har man i huvudsak lämnat denna typ av strategier. Det är alltså tveksamt om en statlig eller annan offentlig myndighet är skickad för en sådan uppgift.

Utredningens slutsats är därför att ett detaljerat utformat system, för att kompensera olika typer av kostnadsnackdelar m.m., bör undvikas, och att generella lösningar i stället bör eftersträvas. Vi bedömer dock att de selektiva stödformerna av olika skäl kommer att vara nödvändiga under en övergångsperiod. Detta inte minst utifrån det faktum att de selektiva företagsstöden ingår som viktiga verktyg och medfinansiering i strukturfondsprogrammen. I största möjliga utsträckning bör dock hanteringen av dessa stöd inriktas på att stimulera tillväxt, entreprenörskap och företagsamhet. Det innebär exempelvis att stöd till s.k. mjuka och kunskapsutvecklande investeringar, liksom samverkan mellan företag, bör prioriteras.

En viktig utgångspunkt för utredningens förslag i denna del har således varit att så långt som möjligt ersätta de selektiva företagsstöden med mer generella former av stöd, eller mer marknadsmässiga förbättringar av förutsättningarna. De selektiva stöden bör dock inte avvecklas förrän de föreslagna alternativa lösningarna är färdigutvecklade och kan tas i bruk.

När det gäller de enskilda stödformerna föreslår kommittén i sammanfattning följande förändringar:

  • En generell nedsättning med 15 procentenheter av socialavgifterna för företag med färre än 50 anställda i stödområde A införs.
  • Det regionala utvecklingsbidraget avvecklas. Bidragsformen bibehålls emellertid så länge som den utgör en viktig del av medfinansieringen i strukturfondsprogrammen.
  • Ett system med generella lånegarantier eller villkorslån införs.
  • Sysselsättningsbidraget avvecklas.
  • Landsbygdsstödet bibehålls, men inriktas mot entreprenörskapsutveckling, mjuka kunskapsutvecklande investeringar och samverkan mellan företag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utveckla det s.k. mikrostödet. Landsbygdsstödet bör dessutom organiseras och hanteras i programform där genomförandeansvaret i första hand ligger på lokal nivå. Regionalt bör man dock ha ett samordningsansvar och ett ansvar för utvärdering. Utformning av program, genomförande och utvärdering bör, där så är möjligt, ske i samverkan med den föreslagna ”programgruppen för entreprenörskap”.
  • Småföretagsstödet avvecklas.
  • Särskild vikt bör läggas på att utveckla de s.k. kvinnolånen som i dag finns inom ramen för Almis verksamhet.

När det gäller sysselsättningsbidraget anser emellertid utredningen att möjligheten att använda stödformen bör kvarstå i samband med akuta sysselsättningskriser. Hanteringen av stödet bör dock i denna del ligga på nationell nivå.

Utredningen föreslår vidare att transportbidraget bibehålls i sin nuvarande form. Stödformen bör dock ingå som medel i en regionalt anpassad struktur- och kommunikationspolitik och inte primärt som ett regionalpolitiskt företagsstöd.

Utredningen har också diskuterat en rad andra alternativ för att öka tillgången till riskkapital för i första hand de mindre företagen. Av den intervjustudie som redovisas i rapport 9 framgår exempelvis att såväl företagare som kommunföreträdare ser tillgängligheten, eller snarare bristen på riskkapital, som en mycket viktig fråga för i synnerhet de mindre tillväxtföretagen. Den svenska marknaden uppfattas inte som tillfredsställande i detta avseende.

Av kapitel 8 framgår dock att det finns ett antal skäl att vara skeptisk till olika typer av statliga riskkapitalbolag. Exempelvis kan

kombinationen av offentliga medel och riskfyllda kommersiella investeringar vara svår rent generellt.

En alternativ möjlighet är att införa någon typ av skattestimulans för att öka tillgången på riskvilligt kapital. En lösning som utredningen studerat vore att införa ett särskilt skatteavdrag, vilket skulle innebära att enskilda personer helt eller delvis skulle slippa reavinstskatt i samband med försäljning av aktier eller andelar i aktiefonder. Detta under förutsättning att realisationsvinsten investerades i aktier i mindre företag i regionalpolitiskt prioriterade områden.

Utredningen har själv inte haft möjlighet att utreda denna fråga i detalj, men anser att lösningen har många fördelar. Samtidigt kan det finnas problem med en sådan lösning, i den mån avdraget endast gäller vissa delar av landet. Exempelvis kan det finnas en risk för missbruk av systemet.

Utredningen anser att frågan om s.k. riskkapitalavdrag bör prioriteras och utredas snarast.

En fortsatt utredning av denna fråga utesluter dock inte begränsade försök som kan utvärderas och ligga till grund för en förändrad politik.

10.6.3. Kapitalmarknaden

Vi har tidigare kunnat konstatera att en mer modern syn på lokalisering och långsiktig konkurrenskraft inte primärt utgår från relativa kostnadsfördelar-nackdelar, utan snarare från att företags konkurrenskraft långsiktigt bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ”ständigt lärande”.

I likhet med vad tidigare utredningar kunnat konstatera är motivet generellt för staten att lämna direkta finansiella stöd till företag förhållandevis liten idag. Detta på grund av att det generellt inte kan sägas råda någon brist på kapital på marknaden och kapitalmarknaden i huvudsak fungerar väl.

Slutsatsen gäller dock inte alla delar av landet, vilket motiverar särskilda, riktade åtgärder.

Mycket låga fastighetsvärden i glesbygdsområden, och därmed brist på realsäkerheter, är ett växande problem. Detta har betydelse för såväl företags möjligheter att lånefinansiera investeringar som enskilda personers möjligheter att finansiera bostadsinvesteringar.

Indirekt innebär detta att kommuner oftare tvingas ta en ekonomisk risk, genom att gå i borgen eller köpa fastigheten.

Utredningen anser att en möjlighet att ge lån eller lånegarantier snarast skall införas. Lånen skall även omfatta kommersiella fastighetsinvesteringar. Utredningen anser därutöver att hela kreditmarknadssituationen i glesbygdsområden behöver utredas ytterligare. Det gäller inte bara kommersiella krediter utan även bostadsinvesteringar.

10.7. Regional välfärdspolitik

10.7.1. Inledande överväganden och övergripande mål

Välfärd i termer av inkomst, boende, hälsa och tillgång till offentlig och kommersiell service, är självfallet en viktig och grundläggande förutsättning för tillväxt. Omvänt är också tillväxt en grundläggande förutsättning för välfärd, åtminstone den välfärd som mäts i ekonomiska termer.

Huvuddelen av fördelningspolitiken tar dock ingen hänsyn till geografin, utan har i stället individen som utgångspunkt. Exempelvis garanteras alla medborgare en viss inkomsttrygghet vid sjukdom, pensionering eller arbetslöshet. Ersättningsnivåerna är desamma oavsett var man bor i landet.

Hittills har det funnits en mycket bred uppslutning bakom denna princip i det svenska samhället. För de flesta har det framstått som fjärran att göra exempelvis pensionsersättningar eller kvaliteten i vård, omsorg och skola beroende av var i landet man bor. Utredningen har utgått från att detta är en mycket viktig och bärande princip även för framtiden.

Utredningen föreslår därför ”En likvärdig välfärdsnivå i alla delar av landet” som övergripande mål för en regionalt baserad välfärdspolitik.

Den grundläggande principen för den inkomstutjämning som sker i samhället bygger således huvudsakligen inte på att ”vissa regioner skickar pengar till andra”, utan på en omfördelning av inkomster mellan individer.

Välfärdssystemen och den ekonomiska utjämning som sker mellan medborgarna är således nationella system som solidariskt finansieras

av alla medborgare i det svenska samhället. Vilken nivå och omfattning av dessa system som är möjlig beror på den nationella tillväxten, som i sin tur är summan av alla regioners tillväxt.

Trots att inkomstutjämningen framför allt sker mellan individer är likafullt olika delar av landet mer eller mindre beroende av dessa omfördelningssystem, eftersom andelen barn, pensionärer och arbetslösa inte är densamma i alla regioner. Det är i huvudsak genom dessa välfärdssystem, som har som mål att utjämna inkomstskillnader mellan individer på grund av ålder, sjukdom och arbetslöshet, som huvuddelen av den regionala utjämningen sker. I detta sammanhang spelar regionalpolitiken i formell mening en i det närmaste försumbar roll.

Välfärden och geografin

Välfärdspolitiken kan emellertid inte i alla avseenden frikopplas från geografin. För det första är den inkomstutjämning som sker mellan individer i alla delar av landet inte tillräcklig för att ge de ekonomiska förutsättningar som krävs för att nå de nationellt bestämda välfärdsmålen. Även om kvalitetskraven på skola, vård och omsorg är desamma oberoende av var i geografin man bedriver verksamheten, så varierar såväl kostnaderna för olika verksamheter som underlaget för att finansiera verksamheten betydligt mellan olika delar av landet. Det skulle inte vara möjligt för landets kommuner och landsting att nå samma välfärdsambitioner inom grundskolan eller sjukvården utan den inkomstomfördelning som sker via det kommunala skatteutjämningssystemet.

För det andra varierar den geografiska tillgängligheten till olika typer av offentlig och kommersiell service, med var människor bor. Det räcker således inte med att sätta upp kvalitetsmål för olika verksamheter. Inte minst i glesare delar av landet är den geografiska tillgängligheten också en mycket central välfärdsfaktor.

För det tredje handlar den geografiska anpassningen av välfärdspolitiken inte bara om ekonomiska resurser för att nå de nationella välfärdsmålen eller om mål för geografisk tillgänglighet. Olika delar av landet har också olika förutsättningar att utforma och organisera olika verksamheter. En regional anpassning av nationella regler, liksom möjligheten att utforma olika och varierande typer av lösningar i olika delar av landet, är också av central betydelse.

Enligt utredningens uppfattning är det dessa tre aspekter som bör ligga till grund för en framtida regional välfärdspolitik.

10.7.2. Nationella mål och ekonomiska förutsättningar

I enlighet med vad som sägs ovan är det en självklar utgångspunkt för utredningen att kvaliteten i de grundläggande välfärdssystemen inte får vara beroende av var i landet man bor.

Utredningen föreslår därför ”Likvärdiga ekonomiska förutsättningar för välfärdspolitiken i alla delar av landet” som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik.

Flera av de system som har till syfte att trygga den grundläggande välfärden är ständigt föremål för översyn, som exempelvis olika individinriktade system eller det kommunala kostnads- och skatteutjämningssystemet. Regionala hänsyn har och skall ha en viktig plats i samband med utredningar av, och förändringar i, dessa system.

Tillgång till grundläggande service

En politik för ökad tillgänglighet kan dels avse hur offentlig och kommersiell service är lokaliserad, dels hur tillgängligheten påverkas av t.ex. förbättringar i kommunikationssystemet. Tillgängligheten är således beroende av hur politiken utformas både inom den regionala välfärdspolitiken och den regionala strukturpolitiken. Den senare politiken måste ju ta hänsyn till både välfärdspolitiska och tillväxtpolitiska mål.

Utredningen föreslår ”En god tillgänglighet till grundläggande service i alla delar av landet” som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik.

En viktig uppgift för utredningen har varit att definiera tydligare mål för vilken grundläggande service som skall finnas tillgänglig oberoende av var man bor. Inriktningen har således varit att försöka definiera en minsta godtagbar nivå. En allmän målsättning, t.ex. ”en likvärdig service”, har emellertid visat sig mycket svår att förverkliga.

I kapitel 9 framgår att en precisering av välfärdsmålet till ett i praktiken realistiskt mål, måste ta hänsyn till vilka samhällsekonomiska kostnader olika ambitionsnivåer innebär.

Med den tid som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att fullt ut lösa denna uppgift. Skälen för detta är flera:

Det saknas i dag tillgång till såväl ett fullständigt informationsunderlag som tillförlitliga och användbara modeller för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för olika alternativ. För närvarande pågår dock en uppbyggnad av ett informationssystem för att mäta tillgänglighet till viktiga servicefunktioner. En fortsatt utveckling av Glesbygdsverkets och Konsumentverkets s.k. servicedatabas är därför viktig. Likaså pågår ett utvecklingsarbete inom Glesbygdsverket för att ta fram tillförlitliga beräkningstekniska modeller för att kunna göra adekvata samhällsekonomiska konsekvensberäkningar. Även detta arbete är centralt för att det skall gå att göra en realistisk precisering av målen. Regeringen bör därför vidta nödvändiga åtgärder för att påskynda utvecklingen av den s.k. servicedatabasen samt för att utveckla tillförlitliga analysmodeller.

Tillgången till skolor och dagligvaruhandel

I glesbygdsregioner är särskilt barn och äldre människor beroende av samhällets stöd för att kunna bo kvar med en rimlig tillgång till skolor och inköp av dagligvaror. Men även andra grupper är beroende av att kunna ta del av både offentlig och kommersiell service.

När det gäller den offentliga servicen är möjligheterna större att formulera målen i termer av ”en minsta garanterad nivå”, även om någon garanti i ordets egentliga bemärkelse är svår att ge. Samtidigt finns det sedan länge väl utvecklade system, genom det kommunala skatteutjämningssystemet, för att beräkna kostnadsersättningar. Därför finns det redan vissa kriterier för tillgänglighet preciserade på skolans område, som ger kommuner med gles bebyggelsestruktur garanterade möjligheter att erbjuda elever i låg- och mellanstadiet skolgång inom 30 km från bostaden och högstadieelever inom 50 km.

En fortsatt kostnadsersättning för dessa kommuner ligger i linje med utredningens syn på hur barnens skolgång kan underlättas.

Vilka kriterier som skall gälla i det kommunala skatteutjämningssystemet är föremål för återkommande revidering. En sådan översyn pågår också för närvarande. Utredningen har därför inte funnit anledning att göra en parallell motsvarande översyn. Däremot bör, som nämnts tidigare, informationssystem utvecklas för uppföljning av utvecklingen i relation till de kriterier som formulerats i skatteutjämningssystemet. En samlad kunskap om den offentliga servicens lokalisering finns i dag endast när det gäller grundskolor.

Kommersiell service

När det gäller kommersiell service är möjligheterna att, på motsvarande sätt som inom det offentliga området, formulera målen i termer av en ”garanterad minsta nivå” väsentligt mer begränsade. Frågan är om det ens är realistiskt möjligt. Det skulle innebära att staten, på samma sätt som inom exempelvis räddningstjänstens eller skolans område, ikläder sig det fulla kostnadsansvaret för verksamheterna. Inte heller detta förefaller vare sig ekonomiskt rimligt eller ens önskvärt.

När det gäller tillgänglighet till exempelvis dagligvaruhandel, kan inte bara tillgänglighet, uttryckt i restid eller avstånd, ses som det enda målet. Det krävs också ett tillräckligt befolkningsunderlag. Vidare förändras människors köpvanor, inte minst på grund av bilen. Orsaken till att antalet dagligvarubutiker minskar, såväl i glesbygder som i tätorternas centrala delar, beror också på den kraftiga expansionen av större köpcentrum. Det innebär också att dagligvaruhandeln i en allt mindre utsträckning är daglig. Många människor gör i stället sina inköp veckovis, och väljer vid dessa tillfällen att handla vid större köpcentrum där priserna är lägre och utbudet större. Samtidigt har denna utveckling expanderat marknaden för bensinstationer och små servicebutiker, som konkurrerar med hög tillgänglighet och långa öppettider. I denna omstrukturering har både lanthandeln och snabbköpet fått ”stryka på foten”. Handeln med dagligvaror över Internet ökar också, vilket på sikt kan ge helt nya strukturella förutsättningar för handelns organisering. Ett särskilt glesbygdsproblem som utredningen har uppmärksammat, är att de stora dagligvarugrossisterna inte alltid vill fortsätta att leverera varor till lanthandlare efter t.ex. en ägarförändring.

Risken med att staten tar på sig kostnadsansvaret för dagligvarubutiker i glesbygdsområden är med andra ord att man konserverar en alltmer föråldrad struktur, som allt fler människor successivt väljer bort till förmån för andra alternativ.

Lika lite som när man på 1970-talet försökte att exakt definiera vilken typ av service som bör lokaliseras var, är det svårt att på liknande sätt fixera precisa mål och garantier för den fysiska tillgängligheten till kommersiell service. Likväl kan den minskande tillgängligheten till kommersiell service utgöra ett problem för en ökande grupp människor i framför allt glesbygdsområden.

Den väg som står till buds när det gäller kommersiell service är snarare att staten ger bättre förutsättningar för att dagligvaruhandeln och servicepunkterna i glesbygdsområden kan utvecklas till attraktiva alternativ för konsumenterna. I detta sammanhang är det viktigt att särskilt peka på dagligvaruhandelns centrala betydelse, eftersom

dagligvaruhandeln är en av de mest grundläggande servicefunktionerna och ofta en central utgångspunkt för att samordna annan typ av kommersiell service i glesbygdsområden.

De slutsatser som kan dras när det gäller kommersiell service är sålunda att staten kan hjälpa till att motverka allt för stora obalanser snarare än garantera en minsta tillgänglighet.

Utredningen föreslår därför ”Motverka regionala obalanser i tillgänglighet till kommersiell service” som delmål för en regionalt baserad välfärdspolitik.

De förslag till tänkbara mått för att identifiera regioner med bristande tillgänglighet till exempelvis dagligvaruhandel, vilka formulerats i kapitel 9 samt i Glesbygdsverkets underlagsrapport

4

till utredningen,

bör därför inte tolkas som ett mål för en garanterad minsta godtagbar nivå. I stället skall de ses som exempel på hur obalanser kan mätas och på hur effekter av olika åtgärder för att förbättra tillgängligheten kan följas upp och utvärderas. Vilka skillnader i tillgänglighet som kan ses som ”allvarlig obalans” är däremot mycket svårt att slå fast. Därmed går det heller inte att i exakta termer formulera generella tillgänglighetsmål som är lika för hela landet. Vilken preciserad målformulering för tillgänglighet som är realistisk och rimlig måste i stället anpassas till de lokala förutsättningarna. Dessa mål kan heller inte vara statiska, utan måste revideras fortlöpande allt eftersom förutsättningarna utvecklas, t.ex. genom ny teknik och nya distributionsformer.

Två alternativa förslag till hur processen för att precisera och anpassa målen föreslås i kapitel 9 och i Glesbygdsverket underlagsrapport. Med tanke på de slutsatser utredningen drar ovan så är alternativ 2 knappast möjligt när det gäller kommersiell service. En precisering av målen centralt av riksdag och regering skulle i så fall mer vara uttryck för ett mål att verka för, men knappast något som staten kan garantera. Alternativ 1, som innebär att en precisering av målen sker lokal och regionalt och i dialog med regering och nationella myndigheter, innebär att staten på ett tydligare sätt stimulerar nya samordningslösningar. Däremot är förutsättningarna större för riksdag och regering att, i likhet med vad som redan sker, garantera precisa tillgänglighetsmål för den offentliga servicen.

4

Rapport 11, Service och regional välfärd – utveckling, mål och medel.

10.7.3. Politikens medel

Politiken för att påverka utvecklingen av kommersiell service måste liksom vid all företagsutveckling utgå ifrån att det inte går att ”styra utvecklingen”. Däremot är det viktigt att politiken försöker bidra till att skapa så goda grundläggande förutsättningar som möjligt för att den kommersiella serviceverksamheten skall utvecklas och så långt som möjligt svara mot de grundläggande behov som finns. En sådan politik måste också anpassas till varierande lokala förutsättningar.

En politik som syftar till att stödja utvecklingen av kommersiell service i glesbygdsområden bör således bygga på samma grundläggande principer som samhällets stöd till företagsutveckling generellt. Servicenäringarnas stora betydelse för samhällsutvecklingen ger dem emellertid en särskilt strategisk betydelse. Man kan dock inte, på samma sätt som när det gäller näringslivet i övrigt, ha tillväxt som främsta mål. Samhällets insatser motiveras i detta sammanhang i första hand av att man måste försöka motverka regionala obalanser i välfärden.

Utredningens förslag har därför stora likheter med det i kapitel 9 föreslagna alternativ 1. Vissa förtydliganden är dock nödvändiga.

Enligt utredningens uppfattning bör statens insatser för att utveckla den kommersiella servicen i första hand prioritera de områden där man kan bedöma att störst risk finns för en försämrad tillgänglighet.

En regelbunden identifiering av dessa områden bör således äga rum. I detta sammanhang bör de samhällsekonomiska merkostnaderna för en befarad försämring beräknas. Detta underlag kan sedan ligga till grund för de medel som anslås till samhällets insatser på området.

De medel som i dag avsätts till kommersiell service ingår som en del av det s.k. landsbygdsstödet. Utredningens mening är att detta bör utgöra ett särskilt anslag. Detta för att skapa ökad tydlighet när det gäller syftet med statens insatser, dvs. ökad tillväxt eller förbättrad välfärd samt koppling mellan mål och medel.

Utredningen föreslår att det i serviceglesa områden utarbetas ett särskilt utvecklingsprogram för kommersiell service. Detta bör ske i respektive kommun och så långt möjligt vara ett kommunalt ansvar. Utformningen av programmen bör ske i samråd med lokala parter. Länsstyrelser/självstyrelseorgan bör ha ett samordningsansvar för denna process, och de sammanställda utvecklingsprogrammen för respektive län kan sedan ligga till grund för den nationella fördelningen av resurser.

Med hjälp av de lokala utvecklingsprogrammen kan kommunerna i sin tur göra anspråk på de medel som avsatts för respektive län. I respektive utvecklingsprogram bör tydliga mål anges för tillgänglighet till olika former av service i respektive område.

Ansvaret för genomförandet av åtgärderna läggs därmed i första hand på kommunerna, eller på grupper av kommuner inom samma lokala arbetsmarknad. Den föreslagna modellen har således stora likheter med grundtankarna i de s.k. tillväxtavtalen, dvs. den förutsätter en dialog om mål och medel mellan såväl den lokala och regionala nivån som mellan den regionala och nationella. För att få del av tillgängliga statliga medel måste man också formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Programmen bygger vidare på ett lokalt engagemang i såväl planeringsskedet som genomförandet.

Även om likheterna mellan det här föreslagna arbetssättet och tillväxtavtalen är stora, så finns skäl att inte göra serviceprogrammen till en del av tillväxtavtalen. Tillväxtavtalen är fokuserade på ekonomisk tillväxt, medan serviceprogrammen bör ha den enskildes tillgänglighet till grundläggande servicefunktioner i fokus. De lokala aktörerna kan också vara olika i de bägge processerna.

Det bör vidare vara ett nationellt ansvar att svara för en löpande uppföljning av programmen, vilket som tidigare nämnts förutsätter en utveckling av metoder och instrument för detta. Det är viktigt att den kvantitativa uppföljningen kompletteras med en dialog med regionerna kring vilka insatser som görs för att uppnå uppsatta mål. Dialogen bör ha som syfte att sprida erfarenheter och goda exempel mellan regionerna. Detta förutsätter att man på nationell nivå tar ansvar för uppföljning också i denna del.

Förutom vad som sägs ovan, bör det nationella ansvaret omfatta en möjlighet att bedriva pilotprojekt och testa nya servicelösningar. Exempelvis är Glesbygdsverkets eller Konsumentverkets möjligheter på detta område mycket begränsade i dag. Andra aktörer, som t.ex. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) eller enskilda

länsstyrelser, har mer ad hoc-mässigt kunnat avsätta vissa resurser. Det råder med andra ord en viss otydlighet om vem som bär detta ansvar på myndighetsnivå.

Utredningen föreslår därför att en myndighet, i första hand sektorsmyndigheten på området – Konsumentverket, ges ett tydligt uppdrag att utveckla och testa nya lösningar på det kommersiella serviceområdet.

Utredningen har inte tagit ställning till hur mycket resurser som krävs för denna uppgift, men ett rimligt belopp kan vara cirka 5 miljoner kronor.

Som hittills framgått fordrar en modell, i enlighet med utredningens förslag, en fortsatt utveckling av informationssystem, modeller och metoder. Innan ett utvecklingsarbete i detta avseende är genomfört, är det mycket vanskligt att uppskatta hur stora ekonomiska resurser som kan tänkas erfordras för nödvändiga utvecklingsinsatser inom det kommersiella serviceområdet.

Enligt utredningens uppfattning tyder dock det mesta på att det redan nu, innan modeller för kostnadsberäkningar har hunnit utvecklas, krävs ett utökat ekonomiskt stöd till kommersiell service. Detta bör dock inte ges i form av t.ex. ett utökat driftsstöd.

Utredningen föreslår därför ett tillfälligt extra utvecklingsstöd till kommersiell service. Detta skall användas för att ge incitament för att utveckla lokalt anpassade lösningar eller hitta alternativa sätt att tillgodose hushållens behov av tillgänglighet till olika former av kommersiell service.

Detta extra anslag skall ses som ett komplement till nuvarande stöd till kommersiell service och därför hanteras i särskild ordning. En preliminär bedömning av vilken omfattning av ytterligare stöd som är nödvändigt för de mest nedläggningshotade butikerna ger, enligt de beräkningar som redovisas i kapitel 9, ett ytterligare behov av medel motsvarande 30 till 35 miljoner kronor.

Utgiftsbestämda skatter

Statsbudgetens geografiska utfall har analyserats av utredningen. Kännetecknande för dagens fördelningssystem är att det bygger på en nationell solidaritet. När statens inkomster från olika källor samlas in

och fördelas till olika ändamål skapas stora penningflöden mellan olika individer, och som en följd därav också regionala prioriteringar av exempelvis investeringar i infrastruktur som omfördelar resurser geografiskt. Den strävan efter tillväxt och rättvisa som balanseras i olika riksdagsbeslut påverkas av flera nationella intressegrupper, t.ex. löntagare, kapitalägare, företagare, äldre, bilister och miljöintresserade, men också av geografiskt definierade intressen.

Inför varje statlig budget pågår diskussioner om den geografiska resursfördelningen. Det finns ett tiotal olika argument som kan användas för att en kommun, ett län, ett landsting eller en landsdel skulle betala mindre skatt eller få en större andel av statsbudgetens utgifter. Oavsett om dessa argument är berättigade eller ej, och oavsett om det finns lobbygrupper som driver dem eller ej, återstår alltid för riksdagen att skapa balans mellan tillväxt- och rättvisemål som bygger på en nationell solidaritet. Kommittén har i detta sammanhang kommit in på frågan om huruvida det är lämpligt att koppla vissa statliga skatteintäkter till geografisk användning.

Ett argument som är vanligt i diskussionen om geografisk resursfördelning är att ”vi i vår region arbetar fler timmar, mer effektivt, tjänar mer pengar och bidrar mer till den offentliga sektorns inkomster och bör därför få mer tillbaka”. Tydligast syns geografiska skillnader i arbetsinkomst i de kommunala budgetarna, där kommuner med en stor andel välutbildade medborgare i arbetsför ålder får betydligt större skatteintäkter än kommuner med många barn och pensionärer. Den kommunala skatteutjämningen har införts för att utjämna de kommunala förutsättningarna för skola, äldrevård, infrastruktur och mycket annat. Denna utjämning motiveras av rättviseskäl och en nationell solidaritet.

Ett annat argument i diskussionen om geografisk resursfördelning är att ”vi i vår region har större företagsvinster och kapitalinkomster från olika produktionsomläggningar och bidrar således mer till den offentliga sektorns inkomster och bör därför få mer tillbaka”. Ett system med kommunal beskattningsrätt från produktionsanläggningar, exempelvis vattenkraftverk, kärnkraftverk, fossilt eller biobaserade kraftverk, skogsindustrier eller jordbruksbaserad industri, skulle kräva ett nytt utjämningssystem för att åstadkomma rättvisa.

Tanken att de som råkar bo i närheten av en lönsam, kapitalintensiv produktionsanläggning skulle få en särskild och exklusiv rätt till avkastningen strider helt mot den nationella solidaritetstanken. Det gäller också om anläggningen utnyttjar en areell råvaruresurs eller en lokal naturresurs.

Att införa en partiell koppling mellan å ena sidan skatteinkomsterna från en produktionsanläggning och å andra sidan vissa offentliga,

exempelvis kommunala, utgifter i anläggningens närhet är dock förstås möjligt. Denna koppling är dock svår att motivera moralfilosofiskt. De positiva effekterna av en i vissa kommuner på så vis kopplad penningström skulle också av rättviseskäl behöva korrigeras med minskade statliga transfereringar till dessa kommuner via andra budgetposter. Priset för ett system med en geografisk låsning av vissa penningströmmar skulle bli krångligare statlig budgethantering och ökad byråkrati. Situationen för dem som bor nära produktionsanläggningen skulle bli i stort sett oförändrad.

Utredningen föreslår därför att den nationella solidaritetsprincipen skall gälla för statens budgethantering, vilket innebär att statliga inkomster från ett geografiskt område inte skall kopplas till statliga utgifter i samma område. Denna princip skall gälla även inkomster från produktionsanläggningar baserade på naturresurser.

Behovet av effektivare samordning

Utredningen anser också att statens insatser för att motverka regional obalans och för att utveckla alternativa servicelösningar, samtidigt måste gynna så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Möjligheterna att behålla vissa servicefunktioner i områden med vikande befolkningsunderlag ökar om fler servicefunktioner kan erbjudas på samma ställe med gemensamt utnyttjande av lokaler och personal. Det är uppenbart att det finns en potential för att göra betydande samordningsvinster.

5

I detta sammanhang bör vikten av att undersöka

och pröva okonventionella lösningar betonas.

När det gäller förändringar inom det statliga serviceområdet har staten självklart ett särskilt ansvar. Utredningen ser det därför som särskilt viktigt att tydliggöra de statliga servicegivarnas ansvar för att medverka till utformningen av lokalt anpassade och kostnadseffektiva samordningslösningar.

Kostnadsrationaliseringar sker dock som regel, även inom det statliga området, inom ramen för respektive myndighet. Mer sällan studeras de möjligheter och rationaliseringsvinster som finns att göra, i förhållande till såväl andra statliga som kommunala eller kommersiella verksamheter.

5

Se vidare kapitel 9 och rapport 12.

Utredningen anser att statliga myndigheter, med en särskild betydelse för service och välfärd, i samband med förändringar av verksamheten skall upprätta konsekvensbeskrivningar där möjligheterna att ta till vara samordningsvinster med andra aktörer studeras.

Rörlighet i glest befolkade områden

Förutom starka krav på långsiktiga väginvesteringsplaner har det även framkommit önskemål om att sänka kostnaderna för att utnyttja dem. En satsning på bra och framkomliga vägar sänker i sig kostnaderna för bil, buss och lastbilstrafik, men i mer glesbefolkade delar av landet kan långväga resor ändå bli betungande för hushållen.

De som bor utanför tätbebyggda områden är, på grund av långa avstånd och avsaknad av kollektiva transportlösningar, i det närmaste helt beroende av bilen som fortskaffningsmedel. Att bo på landsbygden innebär att man måste ha bil, många hushåll behöver dessutom två bilar. De omfattande investeringar som sker i infrastruktur för att utveckla det kollektiva transportnätet har därmed ett begränsat värde för denna grupp människor.

De möjligheter som finns för staten att minska resekostnaderna i gles- och landsbygdsområden via exempelvis förbättrade reseavdrag skulle bara minska den enskildes kostnader för arbetsresor. Resekostnader för att exempelvis få tillgång till olika typer av service m.m., påverkas således inte av förbättrade reseavdrag. En kompensation för denna typ av kostnader måste därför ske på annat vis.

Det finns då en rad olika sätt att ytterligare underlätta vägtransporter i gles- och landsbygdsområden, exempelvis via ökade reseavdrag, sänkta skatter på bensin eller differentierade drivmedelsskatter alternativt bilinnehav eller generella skattelättnader i boendet. Utredningen har inte hunnit utreda vad en sådan åtgärd skulle innebära i ett större sammanhang. För att få stöd över partigränserna krävs en analys som beaktar hela inkomst- och utgiftsbilden för jämförbara hushåll i andra orter än de som skulle få denna förmån.

Utredningen har i detta sammanhang diskuterat, men ej kommit fram till en gemensam ståndpunkt, kring s.k. landsbygds- och glesbygdsavdrag. Syftet med dessa avdrag är att kompensera gles- och/eller landsbygdsboende som inte kan nyttiggöra sig stora infrastrukturinvesteringar, trots att de själva är med och finansierar dem. De extra kostnader som långa avstånd till basservice samt

avsaknad av kollektivtrafik innebär skulle också kompenseras genom något av dessa avdrag.

Ett s.k. landsbygdsavdrag skulle tillfalla alla invånare i glesbygdskommuner. Enligt SCB:s definition är detta kommuner med mindre än fem invånare per kvadratkilometer och mindre än 20 000 invånare totalt. Antalet kommuner som i dag uppfyller dessa villkor är 29 stycken. I debatten förekommer förslag på ett grundavdrag på 10 000 kronor per år för människor som bor i glesbygd, småorter och tätorter med upp till 500 invånare. Avdraget bör enligt förslaget differentieras i tre nivåer beroende på avstånd och tillgång till basservice. Kompensationen kan lättast hanteras via skattsedeln, med avdragsmöjligheter som knyts till boende och möjligheter att ta del av allmänna kommunikationer. Eventuellt kan fastighetstaxeringens omvända belägenhetsfaktor användas för att definiera vilka som skall erhålla nämnda avdrag. Förslaget skulle innebära att den beskattningsbara inkomsten minskade med ca 1,3 miljarder kronor.

6

Förslaget om ett s.k. glesbygdsavdrag liknar i sin konstruktion förslaget om landsbygdsavdrag, men det skulle endast tillfalla dem som bor i genuin glesbygd enligt Glesbygdsverkets definition

7

.

Glesbygdsavdraget skulle vara ett direkt avdrag som riktar sig till alla skattebetalare i dessa bygder. Även glesbygdsavdraget skulle enligt sina förespråkare kunna ligga runt 10 000 kronor per person och år.

6

Riksdagens utredningstjänst

7

Områden med mer än 45 minuters körtid till tätorter som har mer än 3 000

invånare och/eller mer än 30 minuters körtid till tätorter med 1 000–3 000 invånare.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av Peter Eriksson (mp)

Jag anser att utredningen i stor utsträckning kunnat bygga upp en gemensam eller likartad analys och grundsyn på de regionalpolitiska frågeställningarna och jag tror att det är en viktig förutsättning för att kunna skapa den förändring som är nödvändig inom detta politiska område.

Jag vill här med fyra reservationer inom några avgränsade områden redovisa en annan uppfattning än den majoriteten gett uttryck för.

1. En regionalpolitisk utvecklingsfond.

I utredningens direktiv fanns skrivningar om att även behandla frågor kring hur regionalpolitiken ska formas efter att de nuvarande EUstöden eventuellt har avvecklats. Jag anser att vi inte riktigt har genomfört den uppgiften och vill därför reservera mig för en idé som jag tror kan vara en väg att gå. Det har länge funnits en diskussion om att de kommuner eller regioner som drabbats av vattenkraftsutbyggnaden skulle få en del av skatteinkomsterna från kraftverken och på så sätt få ett utvecklingskapital som inte upplevs som ett bidrag utan som något som skapats i hembygden. Utredningen anser dock att den nationella solidaritetsprincipen ska gälla vilket innebär att det är svårt att koppla statliga inkomster från ett område till utgifter inom samma område. Jag kan instämma i den grundtanken.

Mitt förslag är därför att under de närmaste åren bygga upp en statlig fond med medel t.ex. direkt från vattenkraften i avsikt att skapa en långsiktig finansiell lösning för utvecklingsinsatser till lokala arbetsmarknader och regioner med problem efter "EU-bidragen". Med andra ord att inrätta en svensk regionalpolitisk utvecklingsfond vid sidan av övriga nationella instrument. Avsikten är att fonden ska kunna användas för arbetsmarknader med problem i hela Sverige.

2. Avsnitt 10.7.3 Glesbygdsavdrag

Utredningen har kommit till den inte oväntade slutsatsen att kommunikationer är oerhört viktiga för utveckling. I befolkningstäta områden är det rationellt med kollektiva transportlösningar. Belastningen på vägarna blir mindre, kostnaderna per resa blir lägre och dessutom talar miljöskäl entydigt för kollektiva transporter. Det är också orsakerna bakom de förhållandevis höga bränsleskatterna och subventionerna av kollektivtrafiken. De boende i glesbygden har dock ofta långt till affärer, arbete, skola, barnomsorg, fritidsaktiviteter för barnen, annan offentlig service m.m. De betalar högre drivmedelsskatter men kompenseras inte genom fungerande kollektivtrafik. Det är inte heller rationellt för samhället att köra tåg och bussar i den verkliga glesbygden. Avsikten från samhällets sida kan inte heller vara att driva ut människor från glesbygden till städerna. Det, som jag bedömer som den enklaste och mest rationella hanteringen av problemet är att hushållen i glesbygd kompenseras direkt genom skattesystemet och deklarationen i form av ett särskilt glesbygdsavdrag riktat till de som bor längst bort från större tätorter. Jag finner det rimligt att använda Glesbygdsverkets definition på glesbygd som utgångspunkt. Det innebär att ca 200 000 människor berörs. Avdraget måste göras tillräckligt stort för att i någon mån kunna påverka och jag föreslår därför att avdraget blir 10 000 kronor/år. Det ger en nettoeffekt på ca 500 kronor per månad för en familj med två vuxna med normalinkomster.

3. Regionala persontransporter på tåg bör prioriteras för att minska restiderna och få de lokala arbetsmarknaderna att växa.

Utredningen har enhälligt kommit fram till att våra lokala arbetsmarknader behöver växa för att fungera bättre och kunna dra till sig en bredare kompetens och bli mer flexibla i funktionssättet. De viktigaste vägen för arbetsmarknaderna att växa är att minska restiderna. Jag anser att utredningen tydligare borde ha lyft fram en satsning på moderna regionala persontransporter på tåg som den, i många fall, överlägset viktigaste möjligheten för att på ett avgörande sätt korta restiderna. I många fall kan man minska restiderna till hälften eller mindre och på så sätt få lokala arbetsmarknader att växa och bli mer konkurrenskraftiga.

I detta sammanhang borde också en genomgång göras över orter som saknar bra fungerande tågförbindelser för att få fram en prioriteringslista över var nyinvesteringar behöver göras.

4. Avsnitt 10.5.2 Kompetensstöd för svaga arbetsmarknadsregioner

Jag anser att utredningen borde ha lagt ned mer intresse och arbete för att få fram ett bredare förslag för att förbättra möjligheterna för små arbetsmarknadsregioner i glesbygd att locka till sig kompetens. Ett inslag i ett sådant paket borde vara goda avskrivningsmöjligheter för studielån, ett annat kunde handla om medföljandes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden.

Reservation av Eskil Erlandsson (c)

Den regionalpolitiska utredningen har i sitt arbete haft många långtgående diskussioner inom många olika områden kring förslag som kunde tänkas utgöra en grund för en förnyad regionalpolitik. Tyvärr har många av dessa förslag stannat just på diskussionsstadiet. Jag har därför anledning att förutom ett särskilt yttrande också avge reservationer till förmån för förslag som jag anser borde ha lagts fram inom utredningens ram.

Betydelsen av ny kunskap och teknik

Utredningen för långtgående resonemang kring företagande och entreprenörskap kopplat till ny kunskap och teknik. Det är min bestämdaste uppfattning att den nya tidens företagande och entreprenörskap kommer att ske inom andra områden än de traditionella verksamheterna som finns i regionerna. En stor del av företagandet kommer i framtiden att ske inom IT sektorn, varför det är viktigt att tillgängligheten till en väl utbyggd digital infrastruktur finns tillgänglig i hela landet till likvärdiga villkor. Utredningen borde i denna del uttryckt betydelsen av en digital allemansrätt för samtliga hushåll och företag på lands- och glesbygden.

Utgiftsbestämda skatter – vattenkraftsvinster

Utredningen fick av regeringen möjlighet att närmare studera förutsättningarna att återföra en del av vattenkraftsvinsterna till de regioner som dessa genereras i. Utredningen har kommit fram till att principen om nationell skattesolidaritet strider mot ett sådant förslag. Utredningen har däremot inte studerat frågan från andra synvinklar än denna vilket

enligt mig utgör en brist. Det borde, enligt mig, vara möjligt att inom den nationella skattesolidaritetsprincipen kunna utveckla ett system där resurser från vattenkraften fonderas och handhas av en stiftelse med syfte att stimulera omvandlingsprocesser av företags- och samhällsstrukturer.

Rörlighet i glest befolkade områden

I utredningen förs ett resonemang kring möjligheterna att införa ett så kallat landsbygdsavdrag. Denna fråga var en av de frågor som kom att avgöras väldigt sent i utredningens diskussioner. Tyvärr har utfallet av diskussionerna inte blivit det av mig önskade. De som bor utanför tätbebyggda områden är, på grund av långa avstånd och avsaknad av kollektiva transportlösningar, i det närmaste helt beroende av bilen som fortskaffningsmedel. Detta innebär merkostnader för dessa hushåll.

Merkostnader för deltagande i det civila samhället och för att kunna åtnjuta offentlig-kommunal service måste kompenseras. Det är i sin tur nödvändigt för regionernas överlevnad och utveckling. Jag har till utredningen lagt fram alternativa förslag på hur ett sådant system kan utformas. Inget av dessa förslag har dock funnit gehör hos utredningens majoritet så att utredningen kunnat lägga ett konkret förslag.

Mina system skulle kunna utformas antingen genom att en avstånd/tids faktor används, alternativt genom att använda sig av en "omvänd" belägenhetsfaktor som underlag för avdragets storlek. Utredningen borde i denna del tagit klar ställning.

Mellanregional rörlighet

Möjligheterna till att skriva av studieskulder om man bosätter sig och arbetar i vissa regioner i landet har diskuterats ingående av utredningens ledamöter. Jag anser att detta mycket väl är en tänkbar väg att gå, anledningarna är flera. Dels den sociala snedrekrytering som finns mellan och inom regioner i Sverige, skillnader i skattetryck och skillnader i lönenivåer mellan tillväxtregioner och regioner med en något sämre utveckling. Utredningen borde på detta område ha föreslagit att denna möjlighet infördes inom statens utgiftsområden.

Utbildningssystemet

Betydelsen av de små och medelstora högskolorna kan inte ifrågasättas, de har haft och kommer förhoppningsvis även fortsättningsvis att ha en stor betydelse för utvecklingen i regionerna. För att detta skall vara möjligt är det viktigt att dessa lärosäten tillförsäkras fasta forskningsresurser på sådan nivå att en välfungerande forskningsmiljö kan byggas upp. Detta lägger grunden för samverkan med företag i närområdet och möjliggör för högskolorna att ytterligare konkurrera om såväl fasta som rörliga forskningsresurser. Utredningen borde ha kommit med konkret förslag i denna del.

Reservation av Ragnwi Marcelind (kd)

Kommittén har på ett utmärkt sätt analyserat och utvärderat resultatet av svensk regionalpolitik. Slutsatsen är att den traditionella regionalpolitiken som leddes ur 1960-talets glesbygdsproblematik ej längre är relevant. De förslag som kommittén lägger fram är framåtsyftande och sätter fokus på att långsiktigt skapa förutsättningar för Sveriges glesbygder att behålla fungerande lokala arbetsmarknader och ett växande kraftfullt näringsliv. Förutsättningarna för ett levande samhälle är att det finns en grundservicenivå. Därför är det positivt att kommittén så tydligt slagit fast rätten till samhällelig grundservice.

Det är tillfredställande att kommittén på ett samstämmigt sätt antagit framtidsinriktade övergripande mål och delmål för regionalpolitiken och jag vill bara understryka betydelsen av dessa. Jag anser att utredningen mot bakgrund av sitt omfattande mandat och begränsade tid, ändå har lyckats fånga upp det som är problemen i glesbygdsområden och pekar också på det centrala för att lyckas med att skapa framtidstro i hela Sverige. Jag vill på ett par punkter redovisa en annan uppfattning än den majoriteten gett uttryck för.

Regionalpolitiska utredningen har diskuterat frågan om huruvida det är lämpligt att koppla statliga skatteintäkter till geografisk användning. Kommittén har slutligen beslutat att den nationella solidaritetsprincipen ska gälla för statens budgethantering, vilket innebär att statliga inkomster från ett geografiskt område inte ska kopplas till statliga utgifter i samma område. Denna princip skulle då gälla även för inkomster från produktionsanläggningar baserade på naturresurser.

Kristdemokraterna vill inte helt avfärda möjligheterna att koppla statliga skatteintäkter till geografisk användning och ville att utredningen skulle se vikten av att utreda frågan om återföring av vattenkraftsvinsterna. Kristdemokraterna vill i detta sammanhang inte binda

sig för vilken metod som kan vara mest lämplig eller hur stor del av vattenkraftsvinsterna som bör återföras, men förordar att frågan noggrant ska analyseras. Jag reserverar mig därmed mot kommitténs slutsats rörande inkomster baserade på produktionsanläggningar baserade på naturresurser.

Riskkapitalförsörjningen är ett stort problem. Låga fastighetsvärden i glesbygden och brist på realsäkerheter. Detta påverkar såväl företags möjligheter att lånefinansiera investeringar som enskilda personers möjlighet att finansiera bostadsinvesteringar. Kapitalförsörjningen måste lösas både för företag och för privatpersoner. Kommittén föreslår att hela kreditmarknadssituationen ska utredas. Jag delar den uppfattningen och menar att utredningen även där ska omfatta villkoren för riskkapitalavdrag.

Jag delar däremot inte majoritetens uppfattning att ett system med generella lånegarantier och villkorslån ska införas i nuläget, innan den totala riskkapitalförsörjningen har utretts. Under avsnittet kommunikationer har utredningen diskuterat det långvariga förfallet av vägnätet. Utredningen har också föreslagit att en tioårsplan ska upprättas för väginvesteringar. Målsättningen ska vara att samtliga allmänna vägar i hela landet ska hållas öppna och farbara under alla delar av året. Denna skrivning skulle jag vilja ha som ett beslutsförslag.

En annan viktig fråga som vi alla varit överens om är vikten av att utöka den lokala arbetsmarknaden. För att detta ska vara möjligt är goda kommunikationer viktiga. Bilen har en central betydelse för glesbygdsboende, både för arbetsresor och för privatresor. För många glesbygdsbor är bilen den enda transportmöjligheten. Även med väl utbyggda kollektivtrafiksystem kommer bilen att vara nödvändig i framtiden. Jag anser att möjligheten till differentierad bensinskatt är en ytterligare åtgärd som bör utredas och övervägas skyndsamt och hade velat ha med förslag om utredning av differentierad bensinskatt i utredningen.

Reservation av Ola Sundell (m)

Kommittén har på ett förtjänstfullt sätt analyserat och utvärderat resultatet av den regionalpolitik som förts i Sverige alltsedan 1960- talet. Slutsatserna är att regionalpolitiken varit av marginell betydelse och i vissa fall motverkat sina egna syften.

Det är glädjande att förslagen är framåtsyftande och tar fasta på huvudproblemen i Sveriges glesare bebyggda områden. Vad gäller problem på arbetsmarknaden fäster vi vikt vid att vidga de lokala arbetsmarknaderna och att öka rörligheten. En nyckelfråga härvidlag är för-

kortade restider. Rätten till en samhällelig grundservice slås fast vilket är bra. Det är också tillfredsställande att propåer om rätt för regioner att punktbeskatta olika verksamheter analyserats och avvisats.

Trots att jag ställer upp både på övergripande mål och på de delmål för regionalpolitiken som föreslås delar jag inte majoritetens uppfattning på alla punkter vad avser åtgärdsförslagen.

Regional stimulanspolitik

Under detta område föreslås ett antal stimulansbidrag och stödformer. En del av dem har vi prövat och funnit att de har fungerat vilket inte hindrar att de med vissa ändringar kan fås att fungera än bättre. Jag vill understryka vikten av att vi skapar sådana nationella stödsystem som fungerar som medfinansiering till EU:s olika stödprogram.

Jag vänder mig däremot mot att Landsbygdsstödet föreslås leva vidare. Resultatet av denna stödform är hittills inte uppmuntrande. Kommitténs förslag till delvis ny inriktning och hantering av detta bidrag gör att stödändamålen kan inrymmas under andra stödformer.

Under detta avsnitt tas också problemet med riskkapitalförsörjningen upp. Detta är redan nu ett stort problem både i glesbygd och för vissa andra verksamheter och grupper i Sverige. Vart femte nytt företag startas av en invandrare trots att denna grupp har synnerligen svårt att erhålla lån. I glesbygd är problemen än större. Fast egendom värderas där mycket lågt som säkerhet om den överhuvudtaget accepteras. Kapitalförsörjningen för såväl företag som för privatpersoner måste lösas! På vilket sätt är emellertid inte självklart. Kommittén föreslår att en utredning om förutsättningarna på kreditmarknadsområdet i glesbygden tillsätts. Det är mycket angeläget att en sådan skyndsamt kommer till stånd. Den bör omfatta villkoren för riskkapitalavdrag.

Däremot kan jag inte dela förslaget om att ett system med generella lånegarantier och villkorslån skall införas. Tidigare erfarenheter av dessa åtgärder förskräcker. Ett villkorslån är därtill till sin funktion ett dolt bidrag. Enligt min uppfattning skall bidrag redovisas öppet.

Regional välfärdspolitik

I detta avsnitt vänder jag mig mot kommitténs förslag att ge tillfälligt extra utvecklingsstöd till kommersiell service. I själva begreppet kommersiell ligger just att det är efterfrågan som skall styra investeringar och utvecklingsarbete. Så är fallet även i detta område. De stödformer som finns idag nationellt och på EU nivå samt de stödformer som

utredningen föreslår täcker väl de behov av extra resurser som mindre företag inom detaljhandeln kan komma att behöva för speciella utvecklingsprojekt. Att ytterligare öka stödfloran är inte ägnat att förbättra företagsklimatet. Specifika företagsstöd har därtill en tendens att gynna vissa företag på andras bekostnad.

Det är också viktigt att påpeka att förslaget om ökade resurser för att utveckla och testa nya servicelösningar får tas inom ramen för konsumentverkets nuvarande resurser. Myndigheten skall således inte expandera.

Regional strukturpolitik

Inom detta område delar jag utredningens synpunkter, men vill lägga till att när det gäller tillgången på platser vid högskolor och universitet är det viktigt att det är elevernas efterfrågan som skall styra utbyggnad och tilldelning av ekonomiska resurser. Detta gäller även för distansutbildning.

Tillväxtavtalen har generellt sett inte varit framgångsrika. Att hänvisa till dem vilket kommittén gör under detta avsnitt är inte lyckat.

Övriga synpunkter

Som nämnts ovan anser jag att de slutsatser som kommittén dragit i stort sett är bra. Kommittén har dock kommit att beröra frågor som har legat utanför ramen för dess direktiv men som har betydelse för regionalpolitiken.

Arbetsmarknadspolitiken är ett sådant område. Kommittén har uppmärksammat den låga rörligheten av arbetskraft mellan regioner med arbetslöshet och arbetskraftsbrist. Att föreslå åtgärder för att komma tillrätta med detta fenomen har bedömts vara mer av arbetsmarknadspolitisk karaktär. Icke desto mindre är det ett stort problem. Jag vill uppmärksamma problemet med att dagens arbetsmarknadspolitik ger inlåsningseffekter som måste försvinna. Både för de drabbade människornas skull och för att kunna behålla eller rent av öka tillväxten i Sverige. Jag föreslår att arbetsmarknadspolitiken skyndsamt ses över mot bakgrund av de resultat som framkommit under kommitténs arbete.

Regressiv kommunalskatt är ett annat område där kommittén undvikit diskussion. Enligt min mening bör man införa möjligheterna för kommuner inom stödområde A att besluta om att kommunalskatten skall vara lägre, eller inte tas ut på årsinkomster över förslagsvis 400.000 kronor. På detta sätt skapas en stimulans för entreprenörer att

etablera sig i stödområdet. Även högutbildade personer inom servicenäringarna, till exempel läkare, skulle få en stimulans att flytta dit. Enligt beräkningar från Svensk Handel är kostnaden för kommunerna mycket liten för att inte säga marginell.

En tredje punkt där kommittén tvingas låsa sig fast i dagens mönster är i synen på de stora välfärdssystemen. Enligt min uppfattning skall vi ha en fortsatt gemensam finansiering av dessa system. Däremot skulle jag vilja se ett system där skolans finansiering följde eleven, där sjukvårdens följde patienten och där äldrevårdens följden den vårdbehövandes – så kallade pengsystem. Sådana system skulle innebära att dagens organisation där politiker i skilda församlingar bestämmer över medlens fördelning blev i stort sett obehövlig eftersom medborgarna själva fick möjlighet att fatta dessa beslut. Med pengsystem minskar också behoven av inomkommunal skatteutjämning eftersom resurserna blir individanknutna.

I synnerhet skolpeng och äldrepeng skulle ge andra och väsentligt bättre förutsättningar för en anpassad social service i glesbygden. Det blir lättare att driva små skolor och lättare att få den vård man själv efterfrågar. Kommittén borde som tilläggsuppgift få i uppdrag att utreda effekterna av pengsystem med inriktning på glesbygdens välfärdsproblem.

Reservation av Yvonne Ångström (fp)

Arbetet i den regionalpolitiska kommittén har präglats av en strävan att så långt möjligt komma fram till gemensamma ståndpunkter. Målsättningen har varit att lägga fram ett material som ska vara hållbart under en lång period och inte vara alltför beroende av förändringar i den politiska majoriteten. De genomgripande analyserna av en mängd olika områden bör dessutom kunna tjäna som underlag och utgångspunkt för fortsatta och mer djupgående utredningar som kommittén på grund av synnerligen omfattande utredningsuppdrag i kombination med förhållandevis kort tid inte klarat av att utföra.

Vi har från alla partier fått ge och ta i detta arbete, och på många punkter har vi kompromissat för att kunna lägga fram ett betänkande med så stort politiskt stöd som möjligt. Jag har dock funnit det nödvändigt att reservera mig på några punkter och avge ett kort särskilt yttrande.

10.5.1 Kommunikationer

Reservation 1

I detta avsnitt finns en skrivning om att utredningen förordar en tioårig plan för väginvesteringar, där målsättningen är att samtliga allmänna vägar i hela landet ska hållas öppna och farbara under alla delar av året.

Jag yrkar att denna skrivning görs om till ett direkt förslag:

Utredningen föreslår att det snarast ska upprättas en tioårsplan för väginvesteringar. Målsättningen för denna ska vara att samtliga allmänna vägar i hela landet ska hållas öppna och farbara under alla delar av året.

Reservation 2

Pendling

Under samma avsnitt finns en skrivning om att utredningen har diskuterat andra förslag som ska prövas, exempelvis avdrag för resor till och från barnomsorg.

Jag yrkar att denna punkt görs om till ett förslag:

Utredningen föreslår att kostnaderna för resor till och från barnomsorg ska få dras av som kostnad för inkomstens förvärvande liksom resor till och från arbetet.

10.6.2 Mellanregional rörlighet

Reservation 3

Under detta avsnitt behandlas möjligheten att göra avdrag för studieskulder i vissa fall alternativt ge bidrag till avbetalning av studielån för högskoleutbildade.

Jag yrkar att detta förs fram som ett förslag från utredningen:

Utredningen föreslår att ett system med avskrivning av studieskulder bör prövas för personer som förbinder sig att arbeta en tid i glesbygd. En sådan prövning bör ske i ett begränsat område och därefter utvärderas.

Särskilt yttrande av Gunilla Wahlén

Regionalpolitiska utredningens ståndpunkt att Sveriges medborgares välfärd grundas i arbete och företagsamhet på landets samtliga lokala/regionala arbetsmarknader är en viktig grund för att utveckla den

framtida regionalpolitiken. Denna regionala välfärdspolitik ska garantera alla medborgare en grundläggande välfärd och rimlig tillgång till samhällsservice. Människor måste kunna leva, bo och arbeta med goda förutsättningar till bl.a. utbildning, dagligvaruförsörjning, omsorg, vård, läkemedel och kommunikationer med omgivningen i vid bemärkelse.

Statens roll när det gäller att ansvara för och tillgodose basala förutsättningar för välfärd är omfattande. I det framtida samhället krävs utökade möjligheter till utbildning och kommunikationer för såväl unga, äldre, kvinnor och män inom den egna kommunen eller regionen. Det kan vara genom att minska de regionala skillnaderna vad gäller sysselsättningsgrad som att garantera ett vägnät som är öppet året om och fungerar för såväl person- som varutransporter. Andra förutsättningar för att minska den regionala obalansen är också att minska pendlingstider, utjämna kostnader för resor och tillgång till utbildning för såväl enskilda som privata företag och den offentliga sektorn.

Regionalpolitiska utredningen understryker även att möjligheten för den lokala och regionala nivån att själva formulera sina behov och hur de skall tillgodoses måste öka för att medborgarna ska kunna ta ansvar för utvecklingen i lands- och glesbygd.

Det är tillfredställande att kommittén analyserar och för fram ett stort antal förslag på vitt skilda områden inom både den "stora" och " lilla" regionalpolitiken, som om de genomförs, kommer att innebära större möjligheter för särskilt lands- och glesbygdsregionernas innevånare att leva, bo och arbeta i sin hembygd.

Vänsterpartiet är i de allra flesta delar helt överens med utredningen om tolkningar av analyser och förslag till åtgärder på kort och lång sikt. På några punkter vill jag dock redovisa en annan uppfattning.

10.7.3 Regional välfärdspolitik

I avsnittet, Politikens medel under rubriken utgiftsbestämda skatter tar kommittén upp bl.a. den geografiska resursfördelningen och avfärdar indirekt kravet på en återföring av en liten del av vattenkraftsvinsten hos kraftföretagen till de regioner, som under lång tid har försörjt resten av Sverige med billig energi. Dessa regioner har idag, som bekant, en mycket utsatt position och behöver äntligen få erkänt sin roll som stöttepelare i byggandet av Sveriges välstånd. De resurser som skulle skapas av en sådan återföring skall ligga under demokratisk kontroll i en regional utvecklingsfond för satsningar i exempelvis infrastruktur, utbildning och marknadsföring av besöksnäringen. Allt för att verka för en stabil och dynamisk framtid i de utsatta regionerna.

Senare i avsnitt 10.7.3 Rörlighet i glest befolkade regioner föreslår jag en skattereduktion för glesbygdsboende. De som bor långt utanför tätorten är helt beroende av en bra och fungerande bil eftersom de helt saknar förutsättningar till kollektivtrafik. I många fall behöver hushållet ha två bilar för att båda skall kunna jobba och delta i övrigt liv på fritiden, som tätortsbor tar för självklart. Reskostnader till arbetet kompenserar samhället delvis genom reseavdrag. Däremot för att i övrigt kunna fungera som en fullvärdig samhällsmedborgare behöver glesbygdsboende ta sig till s.k. basservice i form av skola, post, affärer, vårdcentral, hockeyrinken, ridskolan eller barnens kompisar. Jag föreslår att kommittén, för att göra detta möjligt, föreslår en skattereduktion för alla glesbygdsboende, där det via skattsedeln ges möjlighet till avdrag, som är knutet till boendet och till möjligheten till allmänna kommunikationer.

Under samma rubrik som ovanstående, i den del som behandlar olika metoder att underlätta vägtransporter i gles- och landsbygd, vill jag föreslå att en nollskatt på bil bör införas i de utsatta regionerna för att ytterligare lätta på de ekonomiska bördor som det absoluta behovet av bil innebär i dessa regioner.

Regional strukturpolitik, Kommunikationer

I avsnittet 10.5.1 under rubriken Transportsystemet föreslår jag att frågan om regionala tåg får en större tyngd som ett alternativ för att åstadkomma större arbetsmarknadsregioner och förkorta restiderna. Den spårbundna trafiken bör byggas ut i de delar av landet, som idag i stor utsträckning saknar sådan. En sådan utbyggnad kan bidra till att skapa större arbetsmarknadsregioner genom att binda samman städer med snabb trafik. Jag delar helt utredningens slutsats att betydelsen av person och varutransporter ökar i takt med att näringslivet, offentliga sektor, utbildningar blir mer specialiserat, kunskapsdrivet och att den geografiska rörligheten ökar. Det är helt avgörande för den fortsatta utvecklingen av regional balans att standarden och tillgängligheten på vägnätet ökar

Jag delar utredningens analys av de särskilda transportproblem som finns vad gäller Gotland. Höga priser, dålig service och låg kapacitet under delar av året leder till att Gotland, som region, inte får det lyft som annars kunde ske. Jag anser att kommittén bör föreslå en utredning om Gotlandstrafiken, där inriktningen skall vara att staten fullt ut tar ansvaret denna trafik på liknande sätt som staten ansvarar för järnvägsoch vägnätet i Norrlandstrafiken.

I samma avsnitt under rubriken Interregionala flygresor vill jag, till skillnad från utredningen, prioritera en reduktion av Luftfartsverkets avgifter för flygbolagen på vissa flygsträckor framför ett särskilt skatteavdrag för företagens kostnader för flygresor på vissa sträckor, då detta på ett helt annat sätt kommer alla innevånare, även företagen, i de utsatta regionerna till del.

Särskilt yttrande av Eskil Erlandsson (c)

Regionalpolitiska utredningen har haft till uppgift att utifrån dagens förutsättningar, utvärdera och komma med förslag till förändringar inom det regionalpolitiska området. Arbetet har varit intressant och dialogen med olika aktörer inom området har varit konstruktiv. Det har rått stor enighet om behovet av en förnyad regionalpolitik, bättre lämpad och anpassad till såväl de omvärldsförändringar som skett men även till de lokala förutsättningar som är väsens skilda mellan olika delar av landet. Den svenska regionalpolitikens tonvikt bör i framtiden inriktas på att skapa tillväxtmöjligheter i hela landet, enbart genom en ökad tillväxt kan en fortsatt välfärd garanteras.

Jag ställer mig bakom de analyser som gjorts av utredningen. Däremot har jag haft, vilket jag även anmält, synpunkter på några av de förslag som utredningen presenterar och som utredningen borde presenterat men valt att låta bli. Jag har därför valt att ge min syn på dessa punkter både genom ett särskilt yttrande men även genom ett antal reservationer som redovisas i ett särskilt kapitel.

Utredningens analyser visar att benägenheten att flytta är störst bland ungdomar. En av de redovisade orsakerna till detta är att ungdomar flyttar för att studera vilket måste betraktas som särdeles positivt. En annan stor orsak till den stora rörligheten bland ungdomar är viljan att byta miljö och vidga sin vyer. Något som även det måste betraktas som positivt. Mer allvarligt är det faktum att de stora befolkningsminskningarna i redan svårt utsatta regioner beror på en minskad benägenhet att flytta dit. Särskilt allvarligt blir detta då inte heller de som är uppväxta i regionen flyttar tillbaks. Utredningen har försökt beskriva konsekvenserna av vad detta kan leda till för vissa regioner i förlängningen. Jag delar dessa slutsatser. Jag har fört fram till utredningen, men tyvärr inte fått gehör för mitt förslag, om behovet av särskilda kulturpengar – kulbidrag inom regionalpolitiken. Ur utvecklingssynpunkt är ett väl fungerande civilt samhälle nödvändigt för tillväxt och välfärd. Det civila samhället är ofta underskattat när det gäller att göra regioner och kommuner livskraftiga. I detta arbete kan staten bidra genom att tillföra särskilda kulturpengar. Dessa pengar, som med fördel

kan riktas främst mot barn och ungdomar, skall användas för att garantera en mångfald inom kulturen. Genom detta får barn och ungdomar en positiv bild av sin uppväxt och önskar därigenom söka sig tillbaks till sin hembygd efter t.ex. en "utflykt" för studier och lite nya vyer. Rörligheten måste gå åt "båda" hållen.

Att bo på landsbygden innebär väldigt ofta extra kostnader. Långa avstånd och avsaknaden av alternativa transportmöjligheter gör bilen till en nödvändighet. För att kompensera resor till och från arbete har möjligheten att göra ett reseavdrag funnits sedan många år. Utredningen konstaterar här att en kraftfull höjning av beloppsgränsen är nödvändig till i storleksordningen drygt 20 kronor per mil, jag ställer mig bakom detta förslag.

För boende på lands- och glesbygd kompenserar inte reseavdraget för de många mil som körs vid resor till och från affären och service, för att skjutsa barn till och från barnomsorg, idrott eller föreningsliv. Många av dessa saker är viktiga för både barn, ungdomar och föräldrar.

Boende långt ifrån de områden där större infrastrukturinvesteringar sker kan inte dra nytta av dessa större satsningar på bl. a kollektivtrafik. Det är inte rimligt att de som bidrar till finansieringen inte själva kan dra fördel av de vinster som skapas. Att bo på landsbygden innebär att man måste ha bil, oftast behöver hushållet dessutom två. Kostnader som uppstår på grund av långa avstånd måste därför kompenseras. Enligt min uppfattning är detta en av de viktigaste åtgärderna för att vända utvecklingen på landsbygden. Ett landsbygdsavdrag bör alltså införas.

I den allmänna debatten kring denna fråga har även frågor kring differentierade fordons- och bensinskatter diskuterats. I samband med utredningen har inga mer långtgående diskussioner kring dessa alternativ förts. Hur ett system med differentierad bensinskatt skulle utformas för att bli träffsäkert är oklart. Till skillnad från införande av landsbygdsavdrag finns här pengar att tjäna för den som vill utnyttja systemet, denna möjlighet finns inte när det gäller landsbygdsavdraget då detta vanligtvis är kopplat till en högre nivå på kommunal och landstingsskatten, vilket minskar möjligheterna att ekonomiskt tjäna på att utnyttja systemet.

De små och medelstora högskolorna har haft en stor betydelse i de till dessa närliggande regionerna. Ofta utgör dessa utbildningsorter en motor för regionens utveckling. Detta faktum måste ytterligare förstärkas genom att tillförsäkra små och medelstora högskolor fasta forskningsresurser. På detta sätt kan en god forskningsbas med högkvalitet byggas upp, vilket i sin tur öppnar ytterligare dörrar till forskningsresurser. Forskning innebär även att dess högskolor kan utveckla en spetskompetens inom vissa områden vilket är positivt för regionernas

fortsatta utveckling. Genom att spetskompetens finns på orten kan näringsliv och högskola genom samverkan skapa förutsättningar för tillväxt. En högkvalitativ forskning leder ofta även till att avknoppningsföretag startas, något som visat sig vara positivt för såväl regionen som den aktuella högskolans fortsatta utveckling. Tyvärr har utredningen inte tagit till sig mina synpunkter om samhällets ansvar för att en viss grundforskning med hög kvalitet, vilket föranlett mig att inlämna en reservation även på denna punkt.

Incitamenten för studenter som avslutat sin studier att återvända till sin hembygd bör förstärkas. Detta inte minst på grund av det faktum att det inom kort kommer att bli stora pensionsavgångar inom såväl näringsliv som offentlig sektor. En stor del av dessa avgångar består av arbetstagare med akademisk bakgrund. Totalt sett kan det komma att bli svårt för kommuner med en liten andel av ungdomar som söker sig vidare till högre studier att ersätta de vakanser som uppstår. En stor anledning till detta ligger naturligt vis i den fortsatta sociala snedrekrytering som finns i landet, men kan även härledas till skattetryck, kommunikationer, socialservice och kultur och nöjesutbud. Det är därför önskvärt att staten går in och skapar incitament liknande det system som utarbetats i Norge med avskrivning av studieskulder för de studenter som efter avslutade studier återvänder till hembygden och finner sin utkomst där. Genom detta kan de förväntade vakanserna tillsättas. En ökande andel akademiker i regionen bildar samtidigt underlag för ett mer varierat kulturutbud. En ökad andel invånare med akademisk bakgrund kan även motverka den sociala snedrekrytering som finns inom regionerna i Sverige.

Det finns behov av en översyn kring reglerna för folkbokföring. Dagens system leder till att ungdomar tvingas skriva sig på den ort som de studerar på. Detta är olyckligt och begränsar ungdomarnas möjligheter att delta aktivt i det politiska systemet. Vidare innebär detta även en urholkning av kommunernas skattekraft. Det är sällan ekonomiska incitament som gör att studenter önskar skriva sig på hemorten. Ofta innebär folkbokföringen även att säsongsarbetande skattar sin inkomst på annan ort än där arbetet utförs. Detta medför att kommuner inte får ta del av de skatteintäkter som detta skulle generera, däremot står kommunerna med kostnader för den service som den säsongsarbetande tar del av. I förlängningen utgör de nuvarande folkbokföringsreglerna ett demokratiskt och ekonomiskt hot mot glesbygden.

Företagsstrukturen är starkt differentierad inom landet och mellan regioner. I landsbygd och glesbygd är företagsstrukturen fortfarande traditionell. I förlängningen kan detta skapa svårigheter för dessa orter. Det är därför nödvändigt att stimulera en större diversifiering av företagandet i dessa samhällsbildningar. Samhälliga insatser i form av t.ex.

utbildning och väl utbyggda kommunikationer av alla slag är särskilt viktiga på dessa orter. Genom bl.a. detta kan en breddning av arbetsmarknaden åstadkommas.

För att detta skall vara möjligt är det viktigt att lands- och glesbygd ges likvärdiga möjligheter att tillgodogöra sig den tekniska utveckling som skett inom IT området. Staten har ett ansvar att garantera att en digital infrastruktur med hög kapacitet kommer hela landet till del. Centerpartiet har under ett flertal år drivit frågan om en digital allemansrätt, där samtliga hushåll och företag på lika villkor skall kunna koppla upp sig gentemot via en fullvärdig bredbandsuppkoppling. Jag vidhåller vår uppfattning att detta är nödvändigt för att få fram en större diversifiering av företagandet runt om i landet.

Tillgången till digital infrastruktur är även av hälsoskäl viktig. Telemedicin kan i takt med landstingens försämrade resurser komma att ha en särskild betydelse inom sjukvården. Genom att kunna ställa diagnoser via telemedicinsk utrustning kan stora ekonomiska och miljömässiga vinster göras. Detta skulle även ge en ökad trygghetskänsla för patienter som vårdas i hemmet.

Det svenska transportstödet bör förändras så att det blir möjligt att få ett högre stöd för de produkter som nått en högre förädlingsgrad än de som är direkt råvara. På detta sätt kan ytterligare arbetstillfällen och tillväxt skapas i regionerna. Hur ett sådant system skall utformas bör utredas vidare.

Den svenska järnvägens betydelse bör uppvärderas. Större satsningar bör göras på att bygga ut det svenska järnvägsnätet, inte bara i nord-sydlig riktning utan även i väst-östlig riktning. Det finns en stor potential både inom person och godstransporter i dessa riktningar. Betydelsen av Barentsregionen kommer att öka, främst beroende på de stora naturresurser som finns i området, det är därför viktigt att redan nu skapa förutsättningar för denna region att växa. Här har såväl fraktflygplatsen Kallax i Luleå som Haparandabanan stor betydelse för att tillväxten skall kunna stimuleras. Järnvägstransporter har även stor betydelse ur miljösynpunkt och bör även av denna anledning stimuleras.

Det vanliga vägnätets betydelse för möjlighet till utveckling i alla delar av landet får aldrig underskattas. Många allmänna vägar är avstängda för tung trafik en stor del av året. Det innebär i sin tur att möjligheterna till utveckling i dessa delar av landet (och det är stora geografiska områden) är begränsade. Jag ser i denna del ingen annan möjlighet än att staten som har ansvaret för de allmänna vägarna under en 10-års period ser till att alla allmänna vägar erhåller en sådan standard att de är farbara under årets alla dagar även med tunga fordon. En nationell plan måste snarast till i denna del.

Jag, liksom utredningen, ställer mig bakom den nationella solidaritetsprincipen för statens budgethantering. Däremot anser jag att det borde finns möjligheter att från vattenkraftens vinster avsätta medel till en stiftelse vars främsta uppgift är att stimulera omvandlingsprocesser av företags- och samhällsstrukturer. Detta skulle utgöra ett utmärkt komplement till de lokala riskkapitalfonder som diskuteras i utredningen, utvecklande av sådana fonder bör skattemässigt stimuleras. Hur stor del av vinsten som skall avsättas, samt vilka kriterier som skall gälla för att få ta del av stiftelsens fonder, bör utredas vidare. Berörda kommuner har i en sammanslutning –Föreningen Sveriges Vattenkraftskommuner - gjort analyser och kommit med förslag till agerande från statens sida, även detta alternativ bör studeras närmare.

En av statens främsta uppgifter är att värna rättstryggheten. För att detta skall vara möjligt krävs närhet till rättstrygghetssystemets alla delar. Detta gäller såväl polis, tull, adekvat juridisk kompetens som domstolsväsende. Dessa delar har under de senaste åren starkt urholkats vilket medfört en minskad trygghet för boende i lands och glesbygd. Detta är inte tillfredsställande och bör därför förändras. En bristande tilltro till rättstrygghetssystemet är en grogrund för att odemokratiska sammanslutningar, som exempelvis medborgargarden, skall ta lagen i egna händer. Däremot är det postitivt att en ökad samverkan inom det civila samhället hjälper rättssystemet, detta gäller alla delar av landet.

Med detta vill jag tacka alla organisationer och enskilda som under utredningens löpande arbete hört av sig till mig med synpunkter och konkreta förslag till en förnyad regionalpolitik.

Särskilt yttrande av Yvonne Ångström (fp)

När det gäller området Regional stimulanspolitik har jag inte velat reservera mig men vill ändå framföra några synpunkter. Här föreslås:

  • Generella lånegarantier och villkorslån införs

Jag har ställt mig bakom detta förslag men vill förtydliga mitt ställningstagande på följande sätt:

Behovet av lån till rimliga villkor är oerhört stort i vissa delar av Sverige – framför allt i glesbygd – och de vanliga kreditinstituten ställer inte alltid upp. Jag anser att ett system med generella lånegarantier och villkorslån kan införas, men endast under en begränsad tid. En uppföljning och utvärdering bör ske efter exempelvis tre år, och däref-

ter bör riksdagen ta ställning till om det ska bibehållas i oförändrad form, förändras eller avvecklas.

När det gäller landsbygdsstöd vill jag anföra följande: Folkpartiet har i sitt program för regional balans, ”Bo där Du vill”, uttalat att selektiva stöd bör avskaffas. Men med hänsyn till den stora betydelse som landsbygdsstödet visat sig ha i många områden och med hänsyn till den nya inriktning som föreslås har jag ställt mig bakom föreliggande förslag.

Tillväxtavtalsprocess

På ett antal ställen i utredningens texter används ordet tillväxtavtalsprocess.

Jag har under arbetets gång framfört vid ett flertal tillfällen att jag inte till alla delar ställer mig bakom det ordvalet, eftersom arbetet med tillväxtavtalen enligt folkpartiets mening inte alltid fungerat helt tillfredsställande. Detta torde bl.a. bero på att inga särskild medel ”följer med” i detta arbete.

Jag har dock inte kunnat finna ett lämpligt uttryckssätt och har därför inte reserverat mig.

Särskilt yttrande av sakkunnig Staffan Ros Utbildningsdepartementet

Distansutbildning

Den regionalpolitiska kommittén föreslår att resurstilldelningen till universitet och högskolor som bedriver distans- eller decentraliserad utbildning skall höjas så att den motsvarar såväl lärosätets som kommunens merkostnader för dessa typer av utbildningar. Vidare föreslår kommittén att antalet platser för decentraliserad utbildning skall ökas liksom att fler högskolor än idag bör bedriva sådan utbildning.

Jag instämmer i bedömningen att framför allt universitetens och högskolornas distansutbildningar kan vara väsentliga från regional tillväxtsynpunkt. Behovet av att öka omfattningen av utbildning på distans eller att höja ersättningarna per helårsstudent och helårsprestation för sådana utbildningar får dock, enligt min mening, inte leda till att kvaliteten eller omfattningen av den högskoleutbildning som bedrivs på de olika högskoleorterna riskerar att sänkas. En finansiering av de förslag som kommittén för fram bör därför inte leda till att resurserna minskas när det gäller övrig universitets- och högskoleutbildning.

I sammanhanget bör noteras att utredningen (U 1999:04) om högskolans styrning - en utvärdering också arbetar med bl.a. frågan om hur resurstilldelningssystemet för universitetens och högskolornas grundutbildning skall kunna vidareutvecklas.

Källförteckning

Underlagsrapporter från Regionalpolitiska utredningen

Rapport 1: Johansson, M. & Persson, L. O., Lokala arbetsmarknader i konkurrens – arbetskraftens rörlighet under 1990-talet. SIR & NORDREGIO. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 2: Garvill, J., Malmberg, G. & Westin, K., Värdet av att flytta och att stanna – om flyttningsbeslut, platsanknytning och livsvärden. Umeå Universitet. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 3: Liljeström, Å. & Strömquist, U., Den nya ekonomiska geografin – Scenarier fram till år 2010. Temaplan AB. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 4: Bull, M., Lokalt utvecklingsarbete och småskalig entreprenörer – en strategisk allians i framtidsorienterad förändringsprocesser? Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 5: Persson, J. T., Kommunikationerna och den regionala utvecklingen. NUTEK. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 6: Gröning, L. & Hjern, B., Kommunal industripolitik och glokalt ansvar. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 7: Gorpe, P., Sigfridson, R. & Nilsson, J. E., Regionalpolitiken i praktiken – ett länsperspektiv. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 8: Malmberg, B. & Korpi, M., Befolkningsutveckling och välfärd. Institutet för bostadsforskning & Institutet för framtidsstudier. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 9: Hallin, G. & Svennson, R., Regionalpolitikens betydelse i tre svenska kommuner: En intervjubaserad jämförelse av synsätt, attityder och förhållningssätt. SIR. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 10: Hjalmarsson, D. m.fl., Framtida regionalpolitiska finansiella företagsstöd. EuroFutures AB. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 11: Hallin, G. & Svensson, B., En lärande regionalpolitik? Om lärande och utveckling i den regionala utvecklingspolitiken. SIR. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 12: Molde, J. & Gustafsson, M., Service och regional välfärd – Förslag till åtgärder för att motverka regionala obalanser i tillgänglighet till kommersiell och offentlig service. Glesbygdsverket. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 13: Johannisson, B., Humankapital och socialt kapital som kraftkällor vid regional utveckling. SIRE, Växjö universitet. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 14: Levin, H. & Pettersson, L., Företags flexibilitet och den regionala miljön. NUTEK Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 15: Holm, S. & Pitkänen, K., Det digitala samhället – IT och regional utveckling. NUTEK. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 16: Fridén, L. & Eklund, H., Regional tillväxt – mellanregionala skillnader i några EU-länder. INREGIA. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 17: Aggefors, K. & Bodevik, K., Stadsbudgetens regionala fördelning. NUTEK. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 18: Larsson, S., Tjänstesamhällets lokala dynamik. NUTEK. Stockholm 2000. Fritzes.

Rapport 19: Nygren, O. & Person, L-O., Befolkningsutvecklingen fram till år 2010 och därefter – prognoser för Sveriges lokala arbetsmarknader. SIR & NORDREGIO. Stockholm 2000. Fritzes.

Litteraturlista

Ackum Agell S., Medling och arbetsmarknadspolitik- åtgärder för en förbättrad lönebildning? Institutet för arbetsmarknadspolitik utvärdering.

Ackum Agell S., Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens effekter? Bilaga till projektet arbetslöshetsförsäkring vid Näringsdepartementet. 1999.

Ackum Agell S., Forslund A., Harkman A., Joahnsson E., Lundin M., Martinsson S. & Persson K. Erfarenheter av nittiotalets arbetsmarknadspolitik. 2000

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1998:8 Undanträngningseffekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder- en enkätundersökning ur både arbetssökande och arbetsgivarperspektiv.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:6, Arbetsmarknadsutsikterna för 1999 och 2000.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:7, Israelsson T., Var finns jobben 1999 och 2000.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:8, Arbetsförmedlingens marknadsandelar. 1998, AMS Utredningsenhet.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:9, Berggren K. & Härshammar B. Den geografiska rörligheten- flyttmotiv och betydelse för sysselsättningen.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:11, Om långtidsarbetslöshetens orsaker.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Ura 1999:15, Arbetsmarknadsutsikterna för år 2000, MAS utredningsenhet prognossektionen.

Arbetsmarknadsstyrelsen, Usa 1999:17, Edholm C.& Hägglund P., Flaskhalsar eller överdrivet formulerade behov?- en analys av arbetsgivarnas krav vid rekrytering.

Bachtler, J. Regional Policy In Europe: Which Way Forward? European Policies Research Centre, University of Strathclyde. 1989.

Bachtler, J., Yuill D. & Wishlade F., European Regional Incentives. 18

th

Edition, European policies research Centre, University of Strathclyde. 1999

Bergström, F., Essays on the Political Economy of Industrial Policy.Handelshögskolan, Stockholm.

Davidsson P., Lindmark, L. & Olofsson C., Näringslivsdynamik under 90talet. 1999.

Davidsson P., Lindmark, L.& Olofsson C., Dynamiken i svenskt näringsliv. 1994.

Eikeland P., Personal Incentives in Norwegian Regioanl Policy, Nordregio WP 1999:5.

Eisler H., Framtida flygupplägg för Norrlands inland. 2000.

Herlitz U., Bygderörelsen i Sverige, Working paper SIR

Johansson, B., Planering och utvärdering av förändringar i transportsystem: Geografiska transaktionskostnader, endogen tillväxt och samhällsutveckling, KTH, Institutionen för infrastruktur och samhällsplanering (utkast). 2000.

Glesbygdsverket, Service i gles- och landsbygd. 1997

Glesbygdsverket, Förnyelsens landskap - bygdepolitik för 2000–talet. 1997

Glesbygdsverket, Tar statliga myndigheter regionalpolitiskt ansvar? 1999

Glesbygdsverket, Synen i Sverige på viktiga åtgärder för gles- och landsbygd. Opinionsundersökning. 2000

Glesbygdsverket, Årsbok 2000.

Glesbygdsverket, Utveckling i gles- och landsbygder, årsrapport 2000

Gröning L., Anden i flaskan! En debattbok om en regional inneboende kraft. 1994

Gröning L., En betraktelse av projekt UPP, halvtidsrapport. 1999

Glesbygdsmyndigheten, Folkrörelserådet Hela Sverige Ska Leva.

Högskoleverket, Den högre utbildningen och arbetsmarknadens behovdelrapport med anledning av ett regeringsuppdrag. Arbetsrapport nr 3. 1999

Institutet för regionalforskning: Nedsatta socialavgifter och stödberättigade företag. 1999

Johannisson B., Entreprenörskap som ett kollektivt fenomen – den dynamiska industriregionen som förebild. 1997.

Kulturdepartementet, Social ekonomi – en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt? 1999.

Liljeström, Å. & Ling, A., Samordnade servicelösningar, en utvärdering av tre orter. Temaplan. 2000.

Länsstyrelsen I Norrbottens län, Rapportserie, nummer 7, Företagsutveckling och stödpolitik. De sänkta arbetsgivaravgifterna i Norrbottens län. 1989

Länsstyrelsen I Norrbottens län, Rapportserie, nummer 8, Om vingarna bär Avregleringen av inrikesflyget och dess regionala effekter i Norrbotten – en uppföljning. 1996

Amttsson, E. & Grut, K., Social ekonomi- om kraften hos alla människor. Utbildningsförlaget Brevskolan. 1989

Monnesland, J., Regional Policy in Nordic Countries- Background and Tendencies. Nordrefo 1997:2.

Månsson, H., Med periferin i centrum- om landsbygden som motor i en långsiktig hållbar utveckling. Glesbygdsverket. 1996.

Nilsson, J,. Blomstrande näringsliv- krafter och motkrafter bakom förändringar i europeiska och amerikanska regioner. IVA. 1998.

NUTEK R 1993:43, Värdet av regionalpolitiken.

NUTEK B 1995:4, Statsbudgetens regionala fördelning II budgetår 1992/93.

NUTEK R 1995:7, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1993/94.

NUTEK R 1996:10, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1994/95.

NUTEK R 1997:20, Rörlighetsmönster på framtidens arbetsmarknadregioner på väg mot år 2015. Nutek, SIR.

NUTEK 1997:11 Regioner på väg mot år 2015 - Förutsättningar, fakta och tendenser.

NUTEK R 1997:24, Inrikesflyget efter avregleringen. En analys av regionala effekter.

NUTEK R 1997:55, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1995/96.

NUTEK R 1997:82, Sysselsettningsvekst gjennom småforetagsutvikling – En evaluering på foretaksnivå av programmet ”Särskilda regionala åtgärder för regional utveckling och tillväxt. Slutrapport.

NUTEK, Arbetspapper nr 3/98, Analys av resultatmått.

NUTEK B 1998:10, Småföretag och regioner i Sverige 1998 – med ett tillväxtperspektiv för hela landet.

NUTEK R 1998:14, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1997.

NUTEK

R 1998:33, Utbildning för sysselsättning eller arbetslöshet-

nationella och regionala data för Sverige åren 1987-1996. (reviderad 1999).

NUTEK, Arbetspapper nr 1/99, Resultatmått i stödföretag och i näringslivet. Kompletterande studie.

NUTEK B 1999:5, Trebenta hundar och regionalt strategiarbete- en studie av strategiarbete i regioner i Storbritannien, Kanada, Finland, Frankrike och USA.

NUTEK, Nyttan av IT – i småföretagarens ögon. 1999.

NUTEK R 1999:11, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1998.

NUTEK, Från brukskultur till nätverkskultur. En tematisk studie av nätverk och samverkan i Mål 2-regionerna. 1999.

NUTEK, Delrapport: utvärdering av landsbygdsstödet. 2000.

NUTEK R 2000:12, Regionalpolitiskt finansiellt stöd, budgetåret 1999.

Näslund, M. & Persson, S., Regionalpolitik Igår, Idag, Imorgon, Nordstedts. 1972

Olsson, J., Den sociala ekonomin- medborgarna, Sverige , Europa, Carlssons bokförlag, Stockholm. 1994.

SCB, Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner- nya geografiska indelningar för regionala analyser. 1999.

Eliasson, K., Johansson, M. & Westin, L., EU, Östeuropa och Sveriges regioner, SIR rapport 107:1998

Ramfelt, L., Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken, bilaga 6, SOU 1997:13, Regionpolitik för hela Sverige, bilagedel. Stockholm: Fritzes.

Regeringens proposition 1999/2000:1, Budgetproposition för 2000 Svenska Kommunförbundet, Regional utveckling i Skottland, rapport från en studieresa. 1993

RRV 1999:40, Hur fördelas företagsstödet?.

Statskontoret. Mittutvärderingar av strukturfonderna – en övergripande utvärdering. Stockholm: Statskontoret 1999:53.

Sveriges officiella statistik, Registerbaserad arbetsmarknads-statistik, statistiska meddelanden AM 32 SM 9902. 1997

SCB, ERU, (1991:7) Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner, Nya geografiska indelningar för regionala analyser, Information om arbetsmarknaden.

Sörlin, S. & Törnqvist, G., Kunskap för välstånd, Universiteten och omvandlingen i Sverige, SNS Förlag. 2000.

Westlund, H. & Pichler, W,. Den gröna vågen. Kontraurbanisering i 90talets Sverige? Forskarforum kring lokal och regional utveckling, Östersund. 1999.

Ylinenpää, H., Det skotska exemplet, ERU-rapport 64. 1990.

Östhol, A., EU:s utvidgning: regionala och institutionella konsekvenser, SIR rapport 109:1999.

Departementsserier Ds 1998:48, Social ekonomi i EU-landet Sverige, tradition och förnyelse i samma begrepp : rapport från en arbetsgrupp.

Ds 1999:49, Anell, B., Att snubbla in i framtiden- en ESO-rapport om statlig omvandling och avveckling.

Ds 1999:50, Norberg, H., Regionalpolitiken- en ESO-rapport om tro och vetande, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

Ds 1999:58, Kontrakt för arbete- rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen.

Ds 2000:38, En effektivare arbetsmarknadsutbildning.

Statens offentliga utredningar LU 95, bilaga 5, Sveriges ekonomiska geografi.

LU 99, bilaga 3, Svenskt näringsliv på rätt väg?

SOU 1970:14; Urbaniseringen i Sverige.

SOU 1984:1, Sociala aspekter på regional planering : 8 forskare om regionalpolitik.

SOU 1989:55 ; Fungerande regioner i samspel, slutbetänkande av 1987 års regionalpolitiska kommitté.

SOU 1996:69, Kompetens och kapital – om statligt stöd till företag.

SOU 1996:142; Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen, delbetänkande av Länsstyrelse- och trafikutredningen.

SOU 1997:13; Regionalpolitik för hela Sverige, betänkande av REKO-STAT-utredningen.

SOU 1997:94, Konkurrensneutralt transportbidrag.

SOU 1997:160, Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning, betänkande av kommittén om EU:s utvidgning.

SOU 1998:28 Läkemedel i vård och handel: om en säker, flexibel och samordnad läkemedelsförsörjning : betänkande SOU 1998:89, Greppet- att vända en regions utveckling, rapport från Söderhamnskommittén.

SOU 1998:159, Kassaservice: betänkande

SOU 1999:23, Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet- förslag till inriktning av nya mål 3 inom EG:s strukturfonder.

SOU 1999:24, EG:s strukturstöd- ny organisation för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen.

SOU 1999:27, DELTA, Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättning.

SOU 2000:36, Utgångspunkter för 2000-talets regionalpolitik, Delbetänkande från regionalpolitiska utredningen.

Propositioner Proposition 1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla.

Proposition 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt.

Budgetpropositionen för 2000, utgiftsområde 18 och 19

Dir 1996:119

Kommittédirektiv

Bilaga 1

Dir.

Utredning om den framtida regionalpolitiken

1999

:2

Beslut vid regeringssammanträde den 21 januari 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med parlamentariskt inflytande tillkallas med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000-talets början.

Bakgrund till utredningen

Den senaste omfattande utredningen om regionalpolitiken med parlamentariskt inflytande, Fungerande regioner i samspel (SOU 1989:55), slutfördes under hösten 1989. Den låg till grund för regeringens proposition Regionalpolitik för 90-talet och för riksdagens ställningstagande våren 1990 (prop. 1989/90:76, bet. 1989/90:AU13, rskr. 1989/90:346).

Sedan denna utredning slutfördes har väsentliga förändringar skett i förutsättningarna för att bedriva regionalpolitik i Sverige. Dessa förändringar består bl.a. av den accelererande utvecklingen av produktions- och informationstekniken, den alltmer internationaliserade ekonomin och Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Med regionalpolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka utvecklingen i geografiska områden med regionalpolitiska problem. Härmed avses områden som, mätt på olika sätt, utvecklas avsevärt sämre än andra. Åtgärderna syftar till att uppnå regional

utjämning, dvs. en från samhällsekonomiska och välfärdspolitiska synpunkter balanserad utveckling mellan och inom regioner.

Dessa åtgärder behandlas ofta uppdelade efter statsbudgetens utgiftsområden i den "lilla" och den "stora" regionalpolitiken. Till den "lilla" regionalpolitiken anvisas medel inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling i statsbudgeten. Med den "stora" regionalpolitiken avses åtgärder inom andra utgiftsområden som har betydelse för den regionala utjämningen. Exempel på viktiga områden är kommunikationssektorn, utbildningsväsendet och det statliga bidragsoch utjämningssystemet i kommunsektorn.

Den nuvarande svenska regionalpolitiken infördes främst som en reaktion på den stora befolkningsutflyttningen under 1950- och 1960talen från norra Sverige. De stora omställningskrav denna ställde på både enskilda människor och samhället blev av sociala och samhällsekonomiska skäl svåra att acceptera. Den stabilitet i befolkningsutvecklingen som uppnåddes under 1970- och 1980-talen har på senare år återigen bytts till kraftiga befolkningsomflyttningar. Folkmängden har på senare år minskat kraftigt inte bara i glesbygd samt i små och medelstora kommuner utan även i många stora industriorter och i de flesta av Sveriges län. Samtidigt expanderar storstadsområdena, särskilt Stockholmsregionen, kraftigt. En nedbrytning på län av aktuella befolkningsprognoser från Statistiska centralbyrån pekar också mot att utvecklingen kommer att gå åt mycket skilda håll i olika delar av landet under det närmaste årtiondet. Därför står regionalpolitiken i dag inför minst lika stora utmaningar som när den infördes under 1960-talet.

Den svenska regionalpolitiken har dock under de senaste årtiondena, jämfört med andra länder, framgångsrikt medverkat till att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som hittills präglat det svenska samhället. Det är viktigt att denna tradition inte bryts. I regeringsförklaringen och i andra sammanhang sammanfattas detta mål bl.a. i uttrycket "Hela Sverige skall leva.".

Vidare har riksdagen, med anledning av regeringens proposition Regional tillväxt – för arbete och välfärd, uttalat att en kraftsamling behövs för att vända utvecklingen och att en utredning med parlamentariskt inflytande bl.a. bör studera effekterna av dagens regionalpolitik och utarbeta en strategi för regional balans. Utredningsarbetet skall även innefatta glesbygds- och landsbygdsfrågor (prop. 1997/98:62, bet.1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204).

Mot denna bakgrund bör en särskild kommitté tillkallas.

Uppdraget

Kommittén skall

1. analysera de senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna,

2. analysera regionalpolitikens effekter,

3. bedöma den framtida regionala utvecklingen,

4. utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till övergripande mål och effektmål för den framtida regionalpolitiken,

5. föreslå vilka olika medel som kan behövas för att uppnå dessa mål, samt

6. särskilt behandla den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden.

Kommitténs arbete skall utgå från lokala arbetsmarknader som minsta enheter och därifrån utvidgas till att avse förhållandena inom större regioner, t.ex. län och landsdelar.

Kommittén skall i sitt arbete i alla väsentliga frågor beakta hur den framtida regionalpolitiken kan bidra till en ekologisk hållbar utveckling samt till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män.

1. De senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna

Regional utveckling kan mätas på många olika sätt. Inom Europeiska unionen används i första hand bruttoregionprodukt per invånare och arbetslöshet. I Sverige har sedan länge den långsiktiga befolkningsutvecklingen setts som ett övergripande mått på en regions utveckling. Med hänsyn till att förutsättningarna för regional utveckling i Sverige skiljer sig från förutsättningarna i de flesta andra medlemsländer i unionen, främst beroende på geografiska förhållanden och låg befolkningstäthet, skall kommittén behandla befolkningsutvecklingen som ett viktigt mått på den regionala utvecklingen i Sverige även fortsättningsvis. Kommittén skall dock även belysa utvecklingen med andra mått, t.ex. olika sysselsättningsmått, bruttoregionprodukt, arbetslöshet samt andra ekonomiska och välfärdspolitiska variabler.

En viktig uppgift för kommittén är att inledningsvis närmare analysera i första hand 1990-talets regionala utveckling och orsakerna till denna.

I proposition 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd bedömer regeringen att det finns två viktiga orsaker till den negativa utvecklingen. Dels utsätter den alltmer internationaliserade ekonomin näringslivet i många små och medelstora orter för ökade påfrestningar, dels har de senaste årens besparingar på statsbudgeten lett till att välfärdssystemet försvagats. Dessa faktorer har förstärkt centraliseringstendenserna i samhället. En annan omständighet som nämns är att vissa regioner har påverkats negativt av avregleringar som genomförts på ett antal marknader med samhällsomfattande tjänster, t.ex. inom kommunikationssektorn.

Kommittén skall analysera dessa och andra förklaringar till den regionala utvecklingen. Kommittén skall även analysera om andra orsaker än ekonomiska numera spelar en stor roll för mäns och kvinnors flyttningsmönster, t.ex. om dagens unga människor har andra värderingar än tidigare generationer som påverkar utvecklingen.

Kommittén skall göra internationella jämförelser vid sina analyser av utvecklingen. Sverige blir i allt större utsträckning beroende av den internationella utvecklingen. Mot den bakgrunden skall i första hand utvecklingen i de övriga nordiska länderna, i Östersjöregionen och i Europeiska unionen analyseras.

2. Regionalpolitikens effekter

Ett viktigt led i kommitténs arbete skall vara att bedöma den hittillsvarande regionalpolitikens effekter på den regionala utvecklingen. Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det i stort sett samma geografiska områden som har de största regionalpolitiska problemen i dag som när den "moderna" regionalpolitiken infördes under 1960-talet. En övergripande fråga är vad som hade hänt om inte dessa områden hade varit föremål för regionalpolitiska åtgärder. Beror t.ex. de ökade obalanserna på utformningen av regionalpolitiken eller har de andra orsaker?

Det är angeläget att kommittén som en grund för sitt ställningstagande till målen för den framtida regionalpolitiken gör en samhällsekonomisk analys av de intäkter och kostnader som den hittillsvarande regionalpolitiken bedöms ha medfört.

Även om det är svårt att mäta effekterna av regionalpolitiska åtgärder bör, med hänsyn bl.a. till att en effektiv användning av statens medel är nödvändig samt att det regionalpolitiska arbetet bedrivs i alltmer decentraliserade former, kommittén göra stora ansträngningar för att försöka göra detta. Kommit