Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att undersöka möjligheterna att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för medborgare från ett annat EU-land som kommer till Sverige för att söka arbete.

I uppdraget ingår även att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i Sverige under en viss tid kan vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen.

Utredaren skall också utreda behovet av och möjligheten till kvalificeringsregler när det gäller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd ochservice till vissa funktionshindrade (LSS).

Bakgrund

Från och med den 1 januari 1995 är Sverige medlem i Europeiska unionen (EU). Varje EU-medborgare har rätt att ta anställning i ett annat EU-land och i samband med det resa in i och vistas i det landet. En sådan arbetstagare behöver inte ha arbetstillstånd men har rätt till ett uppehållstillstånd som visar att han eller hon fått anställning och får vistas och arbeta i landet.

En EU-medborgare som är arbetstagare i ett annat medlemsland och dennes familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare när det gäller rätten till sociala förmåner. Dessa personer får alltså inte diskrimineras i något avseende. Denna princip brukar benämnas likabehandlingsprincipen. Detta regleras bland annat i artikel 39 i EG-fördraget och i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 19.10.1968, s. 2-12, Celex 31968R1612). I Sverige innebär det att en EU-medborgare vid behov får söka ekonomiskt bistånd eller bistånd i form av andra insatser och att det i första hand är den kommun som sökanden vistas i som skall svara för hjälpen. Om en EU-medborgare blir ofrivilligt arbetslös betraktas han eller hon fortfarande som arbetstagare, vilket innebär att även arbetslösa i vissa fall skall behandlas på samma sätt som svenska medborgare när det gäller rätten till socialt bistånd.

Det är inte nödvändigt att man redan har fått arbete för att man skall ha rätt till fri rörlighet. Det räcker med att söka arbete och i princip finns ingen tidsgräns för arbetssökarperioden. EG-domstolen har uttalat att en period på sex månader inte strider mot EG-rätten (se t.ex. mål C-292/89, Antonissen, REG 1991s. I-00745). Arbetssökandes rätt till fri rörlighet inom EU förutsätter dock att de inte ligger värdlandet till last utan att de på egen hand kan klara sin ekonomi. Därmed omfattas denna grupp inte av likabehandlingsprincipen när det gäller rätten till socialt bistånd.

Rätten till fri rörlighet kan under vissa förutsättningar begränsas om personen inte finner arbete eller blir beroende av socialt bistånd från vistelselandet för sitt uppehälle. I rättsfallet Antonissen uttalade domstolen att en medlemsstat kan föreskriva att en arbetssökande från en annan medlemsstat kan tvingas lämna landet om han inte efter sex månader hittat något arbete, förutsatt att den arbetssökande inte bevisar att han fortfarande söker arbete och att han har en reell möjlighet att bli anställd.

Socialtjänstlagens (2001:453) vistelsebegrepp

En av hörnstenarna i socialtjänstlagen är principen om kommunens yttersta ansvar för dem som vistas i kommunen. Denna princip kommer till uttryck i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen. Lagen ställer inte upp några krav på bosättning eller uppehållstillstånd. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas inom kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ansvaret omfattar alla personer som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen.

En förutsättning för bistånd är enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det innebär enligt rättspraxis att för att en arbetslös person skall ha rätt till ekonomiskt bistånd krävs att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. själv aktivt söker arbete. Vidare är det ett krav att en person som endast arbetar deltid aktivt måste söka ett heltidsarbete för att få ekonomiskt bistånd.

Det är inte bara försörjningsstöd och annat ekonomiskt bistånd som en person som vistas i en kommun kan ha rätt till, utan även äldreomsorg, bland annat i form av hemtjänst eller bostad i särskild boendeform med service och omvårdnad. Biståndet kan också bestå av insatser till personer med funktionshinder och avse hjälp i hemmet, ledsagarservice, avlösarservice eller bostad med särskild service. I socialtjänstlagen regleras även insatser för barn och unga samt för missbrukare. Enligt socialtjänstlagen har kommunen ett särskilt ansvar för barn som riskerar att fara illa.

Vid prövning av rätt till bistånd eller andra insatser skall det alltid göras en individuell behovsbedömning.

Personer med omfattande funktionshinder kan omfattas av en särskild rättighetslag, LSS. En funktionshindrad som tillhör lagens personkrets kan ha rätt till insatser enligt lagen, förutsatt att villkoren i övrigt är uppfyllda. För att omfattas av lagen gäller dock att personen skall vara bosatt i riket. Vad som menas med bosättning i lagens mening är inte helt entydigt. I förarbetena står att vägledning kan hämtas från folkbokföringens bestämmelser.

Arbetstagarbegreppet har vid flera tillfällen tolkats av EG-domstolen, som slagit fast att begreppet vad avser fri rörlighet har en gemenskapsrättslig innebörd och att det inte får ges en nationell tolkning. De kriterier som EG-domstolen fastställt är bindande för alla medlemsstater. Avgörande för att någon skall betraktas som arbetstagare är att det arbete som utförs är en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet (t.ex. mål 53/81 D.M. Levin mot Secrétaire d État à la justice, REG 1982 s. 1035 p. 17). Ett anställningsförhållande i EG-rättslig mening utmärks normalt av de förutsättningar som domstolen ställt upp i domen Lawrie Blum: "att en person, under en viss tid, mot ersättning utför arbete av ekonomiskt värde åt någon annan under dennes ledning" (mål 66/85, Deborah Lawrie-Blum mot Land Baden-Württemberg, REG 1986 s. 2121 p. 17).

Det spelar i princip ingen roll om det rör sig om ett dåligt betalt deltidsarbete. Inte heller är det nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst. Det utförda arbetet får dock inte framstå som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse (t.ex. mål C-257/89, V.J.M. Raulin mot Minister van Onderwijs en Wetenschapen, REG 1992 s. I-1027 p. 14). Något direkt krav på att lönen skall utges i form av pengar finns inte. Även den som får lön i form av kost och logi kan betraktas som arbetstagare och har rätt till de förmåner som gäller för dem som är arbetstagare (t.ex. mål 196/87, Udo Steymann mot Staatssecretaris van Justitie, REG 1988 s. 6159 p. 12).

Ett exempel på EG-domstolens tolkning av arbetstagarbegreppet framgår av rättsfallet Kempf mot Staatssecretaris van Justitie (mål 139/85, R.H. Kempf mot Staatssecretaris van Justitie, REG 1986 s. 1741). Kempf var en tysk musiklärare som arbetade deltid, tolv timmar i veckan, i Nederländerna. Hans inkomst som musiklärare var så låg att han uppbar socialbidrag för att nå upp till existensminimum. Med hänvisning till att Kempf uppenbarligen inte förmådde försörja sig på sitt arbete och därför inte kunde anses som arbetstagare, nekades han uppehållstillstånd i Nederländerna. EG-domstolen uttalade att det var irrelevant ifall en person (lagligen) erhöll medel från annat håll än arbete (t.ex. genom bidrag), så länge det arbete som personen faktiskt utförde kunde anses vara en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet. Eftersom Kempfs musiklektioner bedömdes vara av mer än helt marginell och underordnad betydelse utmynnade EG-domstolens förhandsavgörande i att Kempf var att betrakta som arbetstagare.

I rättsfallet Rinner-Kuhn (mål 171/88 Rinner-Kuhn, REG 1989 s. 2743) har domstolen slagit fast att den som arbetar tio timmar i veckan omfattas av arbetstagarbegreppet. Domstolen har i avgörandet Kitz (mål C-2/89, Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank mot M. G. J. Kits van Heijningen, REG 1990 s. 1-01755) uttalat att en person som arbetar två timmar per dag två gånger i veckan omfattas av arbetstagarbegreppet i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1408/71.

Enligt artikel 7.2 i förordning 1612/68 skall en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat åtnjuta bland annat samma sociala förmåner i en annan medlemsstat som landets egna medborgare. Denna bestämmelse är inte direkt tillämplig på den som endast är arbetssökande i en annan medlemsstat. En EU-medborgare som är i Sverige för att söka arbete skall försörja sig själv.

Enligt tidigare praxis hade en arbetssökande i princip inte rätt till sådana sociala förmåner som arbetstagare har rätt till med stöd av artikel 7.2 i förordning 1612/68. I ett nyligen avgjort mål (dom den 23 mars 2004 i mål C-138/02 Collins) prövar EG-domstolen omfattningen av rätten till likabehandling för arbetssökande personer. Collins, som sökte arbete i Storbritannien, ansökte åtta dagar efter att han rest in i landet om ett bidrag som enligt nationell rätt kunde utges till arbetssökande som var stadigvarande bosatta i Storbritannien. Hans ansökan avslogs bland annat på grund av att bosättningen inte pågått någon avsevärd tid. EG-domstolen konstaterar att med beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet är det inte längre möjligt att utesluta en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillträdet till arbete från tillämpningsområdet för artikel 48.2 i fördraget (numera artikel 39.2 EG), i vilken den grundläggande principen om likabehandling som fastställs i artikel 6 i fördraget (numera artikel 12 EG) kommer till uttryck. Domstolen uttalar att ett bosättningsvillkor endast kan vara motiverat om det är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.

En arbetssökande från en annan medlemsstat kan ha möjlighet att få bistånd enligt svensk lagstiftning. Vistelsebegreppet och socialtjänstlagens regler om kommunens yttersta ansvar och den enskildes rätt till bistånd innebär att kommunerna från fall till fall måste bedöma om de ska ge bistånd och vilken omfattning biståndet skall ha.

Som tidigare nämnts är det avgörande vid bedömningen av rätt till ekonomiskt bistånd för en person som är arbetslös i vilken mån den sökande själv söker arbete. Rätten till bistånd för denna grupp av arbetslösa har hittills inte prövats av Regeringsrätten och det är därför osäkert hur långt kommunens yttersta ansvar sträcker sig. Det troliga är dock att socialnämnden avslår en eventuell biståndsansökan med hänvisning till att behovet kan tillgodoses genom att personen med hjälp från sitt lands ambassad återvänder till hemlandet. Möjligen kan personen få bistånd i form av matpengar och en biljett hem.

Med anledning av EU-utvidgningen gör regeringen bedömningen att det finns behov av att klargöra socialtjänstens yttersta ansvar för EU-medborgare som kommer till Sverige för att söka arbete samt även ta ställning till vilken form av bistånd enligt socialtjänstlagen som denna grupp bör komma i fråga för.

Kvalificeringsregel för rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) samt insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

En EU-medborgare som är arbetstagare i ett annat medlemsland och dennes familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare vad gäller rätt till sociala förmåner, och dessa personer får inte diskrimineras i något avseende. Vidare har EG-domstolen slagit fast att det inte är nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst så länge som det utförda arbetet inte framstår som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse.

Konsekvenserna av detta på socialtjänstens område är svåra att förutse. Av den anledningen bör en utredare få i uppdrag att undersöka möjligheterna till att införa en kvalificeringsregel för att rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen skall gälla. Uppdraget bör även omfatta insatser med stöd av LSS.

En utredare tillsätts för att undersöka möjligheterna att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för medborgare från ett annat EU-land som kommer till Sverige för att söka arbete.

Utredaren skall undersöka dels möjligheten att begränsa rätten till ekonomiskt bistånd för denna grupp av arbetslösa och deras medföljande familjemedlemmar, dels i vilken omfattning dessa personer i övrigt kan undantas från rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen med bibehållande av socialtjänstens yttersta ansvar för barn och med beaktande av deras speciella behov.

Utredaren skall i denna del belysa de konsekvenser eventuella förslag till förändringar kan få för kommuner och för den aktuella målgruppen. Barnens situation skall särskilt uppmärksammas i detta sammanhang. Om det finns behov av ändrad lagstiftning skall författningsförslag redovisas.

Utredaren skall vidare utreda möjligheten att införa en kvalificeringsregel för rätt till ekonomiskt bistånd och övrigt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Utredaren skall även på motsvarande sätt utreda behovet av och möjligheten till kvalifikationsregler när det gäller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I uppdraget ingår att analysera och bedöma om kvalificering kan ske genom vistelsetid i Sverige och/eller genom en viss aktivitet, exempelvis arbete eller studier under viss tid.

Utredaren skall belysa de konsekvenser eventuella förslag kan få för olika grupper i samhället under den tid som dessa inte uppfyller kvalificeringskravet.

Utredaren skall i sitt arbete beakta likabehandlingsprincipen som gäller för arbetstagare och deras familjemedlemmar från en annan medlemsstat, vilket innebär att samma reglering måste gälla för såväl svenska medborgare som för arbetstagare från andra EU-länder. Eventuella förslag får givetvis inte heller i andra avseenden strida mot EG-rätten. Utredaren skall i sitt arbete ta del av erfarenheter från andra EU-länder som kan vara av särskilt intresse. Eventuella förslag från utredaren får inte stå i strid med Sveriges övriga internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, t.ex. FN-konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, eller gällande lagstiftning mot diskriminering.

För de fall utredaren finner att det är möjligt att införa en kvalificeringsregel skall författningsförslag redovisas.

Om utredaren bedömer att behov finns av särskilda åtgärder för att motverka negativa konsekvenser för enskilda skall förslag till sådana lämnas. Barnens situation skall särskilt uppmärksammas i detta sammanhang.

I sitt arbete skall utredaren ha ett könsperspektiv och uppmärksamma förslagens konsekvenser för kvinnor respektive män och för de integrationspolitiska målen.

Utredaren skall även göra en konsekvensanalys över hur förslaget påverkar kostnader och intäkter för staten, kommuner och landsting. I de fall förslagen påverkar kostnader och intäkter för kommuner och landsting skall finansieringsprincipen tillämpas och utredaren skall föreslå finansiering.

Utredaren skall slutligen samråda med den kommitté som fått i uppdrag att göra en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21) och utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (dir. 2003:181 och tilläggsdirektiv dir. 2004:9).

Uppdraget vad gäller att undersöka möjligheterna att begränsa rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för medborgare från ett annat EU-land som söker arbete i Sverige skall redovisas senast den 31 december 2004.

Uppdraget skall redovisas i sin helhet senast den 1 maj 2005.

(Socialdepartementet)