Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 2004

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen beslutade den 11 december 2003 om kommittédirektiv till en utredning om genomförandet av EG-direktivet om familjeåterförening (dir. 2003:181). Den utredningen skall utvidgas till att även ta ställning till hur rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.01.2004, s. 44) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingår att gå igenom utlänningslagstiftningen och annan relevant lagstiftning. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar sombedöms nödvändiga. Utredaren skall även göra en beräkning av vilka kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering.

Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2004. Utredningstiden förlängs så att utredningen skall redovisa båda uppdragen senast den 31 oktober 2004 i ett gemensamt betänkande.

Bakgrund

Nuvarande bestämmelser

I 1 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) anges att en utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Av 2 kap. 2 § UtlL framgår att ett uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Om utlänningen har för avsikt att mera varaktigt bosätta sig i Sverige och han eller hon bedöms kunna få uppehållstillstånd, bör ett permanent uppehållstillstånd beviljas redan från början (prop. 1988/89:86 s. 146). I praktiken gäller detta främst dem som beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt, dem som får uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning och dem som får stanna i Sverige av humanitära skäl.

Under de senaste åren har utvecklingen gått i riktning mot en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det kan t.ex. bli aktuellt med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i en situation där Europeiska unionens råd har beslutat att en massflyktssituation skall anses föreligga (2 a kap. UtlL). Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får vidare ges om det råder tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt (2 kap. 4 b § UtlL). Genom 2 kap. 4 d och 4 e §§, som infördes den 1 juli 2000 (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159), kodifierades den i praxis etablerade principen om s.k. uppskjuten invandringsprövning. Det innebär att en utlänning som, i andra fall än vid familjeåterförening, beviljas uppehållstillstånd på grund av äktenskap eller samboförhållande med en i Sverige bosatt person skall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid första beslutstillfället. Permanent uppehållstillstånd kan ges efter två år, om förhållandet består. Om det finns särskilda skäl, kan uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Ett permanent uppehållstillstånd innebär att utlänningen får i princip samma rättigheter som en svensk medborgare bosatt i landet.

EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av avtalet (dvs. medborgare i en EU-stat, Island, Liechtenstein eller Norge). Regelverket för den fria rörligheten för personer innebär en rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES-stat. För andra EES-medborgare än nordbor krävs uppehållstillstånd för vistelse längre än tre månader. Uppehållstillstånden ges normalt för en femårsperiod. En make eller maka till en utlänning som fått ett sådant uppehållstillstånd i Sverige ges samma typ av tillstånd som EES-medborgaren oavsett vilket medborgarskap maken eller makan själv har. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor. Sedan den 1 juni 2001 gäller enligt ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och Schweiz att personer som är medborgare i Schweiz kan arbeta och vistas i Sverige under samma förutsättningar som de som är medborgare i en EES-stat.

Enligt 11 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap kan en utlänning efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras) om han eller hon har haft hemvist i Sverige i fem år. Utöver kravet på hemvist en viss tid i Sverige skall även andra villkor vara uppfyllda för att en person skall beviljas svenskt medborgarskap, såsom permanent uppehållstillstånd och styrkt identitet. En person som är statslös eller flykting kan beviljas svenskt medborgarskap efter fyra års hemvist i Sverige. En medborgare i ett annat nordiskt land kan beviljas svenskt medborgarskap redan efter två års hemvist i Sverige.

Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning

Europeiska unionens råd antog den 25 november 2003 direktivet 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.01.2004, s. 44). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 23 januari 2006. Det har följande huvudsakliga innehåll.

Räckvidd (artikel 3)

Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat. Tredjelandsmedborgare som är flyktingar eller på annat sätt skyddsbehövande omfattas dock inte. Även vissa andra kategorier, t.ex. personer som har tillfälligt skydd, är undantagna från direktivets tillämpningsområde.

Bosättningstid (artikel 4)

En tredjelandsmedborgare som varit lagligen bosatt i en medlemsstat i fem år har rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Perioder av frånvaro från den berörda medlemsstatens territorium skall godtas förutsatt att de är kortare än sex månader i följd och inte överstiger tio månader totalt under femårsperioden.

Villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt (artikel 5)

Medlemsstaterna skall kräva att tredjelandsmedborgaren styrker att han eller hon för egen räkning och för de familjemedlemmar för vilka han eller hon har försörjningsansvar, förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel. Vidare skall tredjelandsmedborgaren ha en sjukförsäkring. Medlemsstaten får kräva att tredjelandsmedborgaren följer villkoren för integrering enligt nationell lagstiftning.

Allmän ordning och säkerhet (artikel 6)

Medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet.

Förvärv av ställning som varaktigt bosatt (artikel 7)

En ansökan om ställning som varaktigt bosatt skall åtföljas av dokumentation som styrker att villkoren är uppfyllda. Myndigheterna skall skriftligen underrätta den sökande om beslutet om ställning som varaktigt bosatt så snart som möjligt och senast sex månader från det att ansökan lämnades in. Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i undantagsfall förlängas.

Uppehållstillstånd (artikel 8)

Ställning som varaktigt bosatt är permanent och ett EG-uppehållstillstånd skall utfärdas. Tillståndet skall gälla i minst fem år.

Förlust av ställning som varaktigt bosatt (artikel 9)

Varaktigt bosatta skall inte längre ha rätt att behålla denna ställning om den t.ex. erhållits genom bedrägeri, om utvisningsbeslut fattats eller vid bortovaro från gemenskapens territorium minst tolv månader i följd. En medlemsstat får återkalla ställningen som varaktigt bosatt om personen i fråga utgör ett hot mot den allmänna ordningen. Ställningen som varaktigt bosatt skall inte heller få behållas om en sådan ställning beviljats i en annan medlemsstat eller om personen varit borta från medlemsstaten i sex år, såvida inte särskilda skäl finns.

Förfarandegarantier (artikel 10)

Om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, eller om denna ställning återkallas eller förloras eller uppehållstillståndet inte förnyas, skall den person som berörs av beslutet ha rätt att ansöka om rättslig prövning.

Likabehandling (artikel 11)

Varaktigt bosatta skall enligt huvudregeln åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om bl.a. tillträde till arbetsmarknaden (såvida det inte är fråga om offentlig myndighetsutövning), studier och socialt bistånd.

Skydd mot utvisning (artikel 12)

En varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare får utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Innan beslut om utvisning av en varaktigt bosatt fattas skall medlemsstaterna bl.a. beakta hur länge bosättningen i medlemsstaten har varat och den berörda personens ålder. Ett beslut om utvisning skall kunna överklagas. Rättshjälp skall ges till varaktigt bosatta som saknar tillräckliga medel.

Förmånligare nationella bestämmelser (artikel 13)

En medlemsstat får utfärda uppehållstillstånd med förmånligare villkor än de som anges i direktivet. Sådana uppehållstillstånd ger dock inte rätt till bosättning i andra medlemsstater.

Huvudregel för bosättning i andra medlemsstater (artikel 14)

Varaktigt bosatta har enligt huvudregeln rätt att bosätta sig i andra medlemsstater för att arbeta eller studera eller av andra skäl.

Villkor för bosättning i en annan medlemsstat (artikel 15)

Den andra medlemsstaten får begära att den varaktigt bosatta bevisar att han eller hon har stabila och regelbundna försörjningsmedel och en sjukförsäkring. Medlemsstaterna får också kräva att tredjelandsmedborgaren följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. Krav på integration får dock inte ställas när tredjelandsmedborgaren har anmodats att uppfylla integreringsvillkor i den första medlemsstat som beviljade ställningen som varaktigt bosatt. Om den varaktigt bosatta är anställd får den andra medlemsstaten anmoda honom eller henne att visa t.ex. anställningskontrakt eller bevis om tillräckliga medel då det rör sig om en egen företagare. Om den varaktigt bosatte studerar får den andra medlemsstaten begära bevis om inskrivning vid en godkänd utbildningsanstalt.

Familjemedlemmar (artikel 16)

Makar och minderåriga barn har en principiell rätt att medfölja den varaktigt bosatte som flyttar till en annan medlemsstat. Den andra medlemsstaten får begära bevis av familjemedlemmen om att denne har sin försörjning tryggad samt sjukförsäkring.

Allmän ordning och säkerhet samt folkhälsa (artikel 17-18)

Medlemsstaterna får vägra ansökningar om uppehållstillstånd från varaktigt bosatta eller deras familjemedlemmar om personen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet eller mot folkhälsan.

Prövning av ansökan om och utfärdande av uppehållstillstånd (artikel 19)

En ansökan om uppehållstillstånd i den andra medlemsstaten skall handläggas inom fyra månader. Om behandlingen av ansökan är komplicerad, får tidsfristen förlängas med högst tre månader.

Förfarandegarantier (artikel 20)

Ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd skall vara motiverat och kunna överklagas. Om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller om uppehållstillståndet återkallas eller inte förnyas, skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning.

Garanterad behandling i den andra medlemsstaten (artikel 21)

Så snart som en varaktigt bosatt har fått uppehållstillstånd i den andra medlemsstaten skall han eller hon åtnjuta likabehandling på de områden som anges i artikel 11, dvs. en principiell rätt att t.ex. arbeta och studera.

Återkallande av uppehållstillståndet och återtagandeskyldighet (artikel 22)

Till dess att tredjelandsmedborgaren har uppnått ställning som varaktigt bosatt får den andra medlemsstaten vägra förnya eller återkalla uppehållstillståndet av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller om villkoren för bosättning inte längre är uppfyllda. Den första medlemsstaten skall i dessa fall återta den varaktigt bosatta. Den andra medlemsstaten får utvisa tredjelandsmedborgaren från unionens territorium på grund av allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Förvärv av ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten (artikel 23)

Efter ansökan skall den andra medlemsstaten bevilja varaktigt bosatta denna ställning under förutsättning att villkoren är uppfyllda, bl.a. kravet på minst fem års bosättning i landet.

Kontaktpunkter (artikel 25)

Medlemsstaterna skall upprätta kontaktpunkter med ansvar att utbyta information om bl.a. utfärdande av uppehållstillstånd.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning skall genomföras i svensk rätt.

Bosättningstid

En tredjelandsmedborgare som varit lagligen bosatt i en medlemsstat i minst fem år har enligt huvudregeln rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Denna status finns inte i svensk lagstiftning. Utredaren skall ta ställning till vilka författningsändringar som krävs för att det svenska regelverket skall uppfylla direktivet.

Försörjningskrav

En förutsättning för att en tredjelandsmedborgare skall kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt är att personen kan försörja sig och sina familjemedlemmar. Medlemsstaterna skall därför kräva av tredjelandsmedborgaren att styrka att han eller hon förfogar över försörjningsmedel och har sjukförsäkring. Utredaren skall bedöma vilka ändringar som behövs i svensk rätt för att införa denna ordning.

Handläggningstid

Ett beslut om ställning som varaktigt bosatt skall meddelas skriftligen till den sökande senast sex månader från det att ansökan lämnades in, såvida ärendet inte är av komplicerad natur. Utredaren skall ta ställning till hur detta krav kan införlivas i den svenska ordningen.

Förlust av ställning som varaktigt bosatt

Ställningen som varaktigt bosatt skall inte kunna behållas om den erhållits genom bedrägeri eller om utvisningsbeslut fattats eller vid bortovaro minst tolv månader i följd. Utredaren skall bedöma vilka ändringar som behöver införas för att svensk lagstiftning skall överensstämma med direktivet.

Förfarandegarantier

Om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, eller om denna ställning återkallas eller förloras eller uppehållstillståndet inte förnyas, skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Utredaren skall lämna förslag till vilka ändringar som krävs för att de svenska reglerna skall uppfylla dessa krav.

Likabehandling

Enligt huvudregeln skall varaktigt bosatta åtnjuta samma rättigheter som medlemsstatens egna medborgare i fråga om bl.a. tillträde till arbetsmarknaden (under förutsättning att det inte är fråga om offentlig myndighetsutövning), studier och socialt bistånd. Medlemsstaterna får begränsa likabehandling i förhållande till egna medborgare i fråga om anställning i de fall där verksamheten är förbehållen EU/EES-medborgare enligt gällande nationell lagstiftning. Utredaren skall ta ställning till om de svenska reglerna överensstämmer med direktivet och annars föreslå de ändringar som är nödvändiga.

Villkor för bosättning i andra medlemsstater

En tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varaktigt bosatt har enligt huvudregeln rätt att bosätta sig i andra medlemsstater för att t.ex. arbeta eller studera. Utredaren skall klarlägga hur de svenska reglerna behöver ändras för att uppfylla direktivet när det gäller rätten för varaktigt bosatta i andra medlemsstater att flytta till Sverige.

Den medlemsstat till vilken den varaktigt bosatte flyttar, får begära bevis om tryggad försörjning och sjukförsäkring. Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med att införa denna möjlighet i det svenska regelverket och ta ställning till vilka ändringar av den svenska ordningen som behövs om möjligheten införs.

Familjemedlemmar

Familjemedlemmar har rätt att följa med den varaktigt bosatte vid flytt till annan medlemsstat. Utredaren skall klarlägga hur de svenska reglerna för sådana familjemedlemmar skall utformas för att direktivet skall genomföras.

Allmän ordning eller säkerhet och skydd mot utvisning

Medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt eller vägra ansökningar om uppehållstillstånd från varaktigt bosatta och deras familjemedlemmar om de utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet eller mot folkhälsan. Vidare får en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare endast utvisas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Liksom när det gäller direktivet om rätt till familjeåterförening skall utredaren ta ställning till om ändringar behöver vidtas i den svenska lagstiftningen med anledning av dessa bestämmelser.

Handläggningstid

En ansökan om uppehållstillstånd i den andra medlemsstaten skall handläggas inom fyra månader. Om det är ett komplicerat ärende, får handläggningstiden förlängas med högst tre månader. Utredaren skall ta ställning till hur detta krav kan införlivas i den svenska ordningen.

Förfarandegarantier

Om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller om uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Utredaren skall klargöra hur de svenska reglerna förhåller sig till direktivet.

Likabehandling

En varaktigt bosatt som fått uppehållstillstånd i en annan medlemsstat skall enligt huvudregeln ha samma rättigheter som landets egna medborgare när det t.ex. gäller tillträde till arbetsmarknaden eller studier. Utredaren skall ta ställning till om de svenska reglerna behöver ändras för att genomföra direktivet.

Återkallande av uppehållstillståndet och återtagandeskyldighet

Så länge tredjelandsmedborgaren inte fått ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten får denna vägra förnya eller besluta att återkalla uppehållstillståndet av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller om villkoren för bosättning inte längre är uppfyllda. Den första medlemsstaten skall i dessa fall återta den varaktigt bosatte. Utredaren skall ta ställning till vilka ändringar som krävs i svensk rätt för att denna skall vara förenlig med direktivet.

Ställning som varaktigt bosatt

En varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare har rätt till ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten om villkoren är uppfyllda. Utredaren skall klarlägga vad som behöver göras för att det svenska regelverket skall uppfylla direktivet.

Nationell kontaktpunkt

Medlemsstaterna skall upprätta kontaktpunkter med ansvar att utbyta information om bl.a. utfärdande av uppehållstillstånd. Utredaren skall ge förslag på svensk kontaktpunkt och hur denna skall fungera.

Utredningsbehovet i övrigt

Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan även avseende ändringar som kan aktualiseras i annan lagstiftning.

Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska rättsordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder, t.ex. vad beträffar myndigheternas handläggningsrutiner, som genomförandet av direktivet ger anledning till.

Kostnadsberäkning

Utredaren skall göra en bedömning av eventuella kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra samt lämna förslag till finansiering i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2004.

(Utrikesdepartementet)