Prop. 1988/89:86

med förslag till utlänningslag m.m.

&

Regeringens proposition 1988/89: 86

med förslag till utlänningslag m. m. Prop. 1988/89: 86

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokollet den 16 mars 1989. På regeringens vägnar

Sten Andersson

Maj-Lis Lööw

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny utlänningslag som skall ersätta den nuvaran- de som är från år 1980. De ändringar som föreslås syftar främst till att åstadkomma en snabbare och mer rationell beslutsordning.

[ syfte att göra handläggningen av utlänningsärenden snabbare och effektivare föreslås att de nuvarande bestämmelserna om överlämnande och övertagande av s.k. verkställighetsärenden upphävs. [ stället skall eventuella verkställighetshinder beaktas redan när en fråga om avvisning eller utvisning prövas. Emellertid skall en ny ansökan om uppehållstill— stånd kunna behandlas även om det beträffande utlänningen föreligger ett lagakraftvunnet men ännu inte verkställt beslut om avvisning eller utvis- ning. En sådan ansökan, som skall ges in till invandrarverket, kan dock bifallas medan den avvisade eller utvisade är kvar i Sverige endast om det framkommer omständigheter som inte har prövats tidigare och om det föreligger grund för asyl eller andra synnerliga skäl. Verkets beslut kan inte överklagas. Om det är sannolikt att den nya ansökan skall bifallas kan invandrarverket inhibera verkställigheten av det tidigare beslutet om av- lägsnande. '

I lagen föreslås en regel som innebär att muntliga inslag bör användas i större utsträckning än hittills i asylärendentockså det i syfte att göra handläggningen snabbare och effektivare. _

I syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar i främst asylären- den föreslås en regel i 7 kap. 145 andra stycket sekretesslagen (19'802100)_ att sekretessen också skall gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ett beslut i ett utlänningsärende. Även detta ändringsförslag, som självfallet främst har rättssäkerhetsaspekter, får ses som ett led i strävandena att göra beslutsprocessen mer rationell än för närvarande.-

För att åstadkomma en snabbare och mer rationell beslutsordning före- slås också att invandrarverkets beslut att vägra uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall kunna överklagas tillsammans med ett i samband därmed fattat beslut om avvisning eller utvisning och att regeringen skall kunna besluta om sådana tillstånd i de fall då ett avlägsnandebeslut upp- hävs. Vissa beslut skall också kunna fattas av överinstans trots att de inte har behandlats av underinstansen.

Flera förslag tar sikte på att försöka komma till rätta med ett problem som har ökat alltmer under senare år, nämligen att utlänningar som kommer till Sverige uppger sig sakna både identitetshandlingar och biljet- ter (den s.k. dokumentlösheten).

Polisman, liksom personal vid tullen och kustbevakningen i vissa fall, föreslås sålunda få befogenhet att i samband med inresekontroll eftersöka identitets- och resehandlingar genom bl. a. kroppsvisitation i den ut- sträckning det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet eller resväg till Sverige.

Likaså föreslås att en utlänning, som är över 16 år, skall kunna tas i förvar redan av de skälen att antingen hans identitet är oklar vid hans ankomst till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd eller ett förvarstagande är nödvändigt för att genomföra en utredning. [ det senare fallet får förvarstagandet dock pågå högst 48 timmar. Även dessa regler har till främsta syfte att möjliggöra ett snabbare och säkrare utred- ningsförfarande.

Vidare föreslås att ägaren eller brukaren av det fartyg eller luftfartyg som har transporterat en utlänning till Sverige skall i vissa fall och under i princip obegränsad tid vara skyldig att ta med utlänningen tillbaka eller, om så inte är möjligt, att stå för kostnaden för dennes resa från Sverige med en annan transportör. Även här är syftet att genom särskilda kontroll- möjligheter i förväg bidra till att senare utredningar om identitet m.m. blir mindre betungande. '

Härutöver föreslås en rad andra ändringar i gällande regler, vilka till- sammans syftar till att ge en tydligare och enklare reglering av svensk utlänningsrätt än hittills. '

I lagen anges att rätt till asyl innebär rätt till uppehållstillstånd samt att ' konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer med s.k. Hyktingliknan- de skäl skall ha rätt till asyl om inte vissa närmare angivna undantagssitua- tioner föreligger.

De materiella reglerna om pass, visering, uppehålls- och arbetstillstånd behålls annars i stort sett oförändrade. Användningen av begreppen avvis- ning och utvisning ändras dock i vissa hänseenden. En utlänning, som kommer till Sverige utan att ha för inresan eller vistelsen erforderliga tillstånd eller som utan tillstånd stannar kvar när en visering eller uppe- hållstillståndsfri tid går ut, skall kunna avvisas oberoende av hur lång tid ' som gått sedan han anlände. Avvisning skall också kunna ske om en utlänning nekas inresa eller avlägsnas inom tre månader efter inresan på grund av att han t. ex. saknar medel för sitt uppehälle eller kan förväntas begå kriminella handlingar. Begreppet utvisning reserveras i fortsättningen för avlägsnande av en utlänning som blir kvar i Sverige sedan hans uppe-

hållstillstånd har gått ut eller som har begått brott av en viss svårhetsgrad eller som utgör en risk för rikets säkerhet.

De nuvarande reglerna om utvisning på grund av asocialitet får ingen mot5varighet i den nya lagen. Däremot överförs oförändrade reglerna om utvisning på grund av brott. I den mån det är möjligt skall även en allmän domstol beakta eventuella verkställighetshinder när en fråga om utvisning prövas.

Polismyndigheten får enligt förslaget i fortsättningen besluta om avvis- ning bara om frågan väcks inom tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och om utlänningen inte ansöker om asyl. Invandrarverket blir första instans i övriga ärenden, dvs. alla asylärenden och ärenden där utlänningen har vistats i Sverige längre tid än tre månader.

Om detär uppenbart att grund för asyl inte föreligger och det står klart att uppehållstillstånd inte heller kommer att beviljas på någon annan grund, skall invandrarverket kunna förordna att en avvisning får verkstäl- las utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Detta motsvarar i huvudsak de fall där polismyndigheten i dag får avvisa en asylsökande. s.k. direktavvisning. Beslut om omedelbar verkställighet skall kunna med- delas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige bara om det föreligger synnerliga skäl för det.

Som en' följd av förslaget att samtliga asylärenden i fortsättningen skall avgöras av invandrarverket och önskan att åstadkomma en snabbare be- slutsordning föreslås också att invandrarverket och i vissa fall polismyn- digheten i fortsättningen skall förordna offentligt biträde enligt rättshjälps- lagen (1972z429) i stället för som hittills rättshjälpsnämnderna.

I propositionen understryks att barn under 16år även i fortsättningen skall kunna tas i förvar bara i undantagsfall. Barnens ställning stärks genom att det i lagen anges, att förvar endast kan komma i fråga om det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och för att därigenom en förestående verkställighet, som inte bör fördröjas, blir äventyrad. Vidare måste det, liksom hittills, föreligga synnerliga skäl för ett förvarstagande av barnet eller dess vårdnadshavare, om detta skulle medföra att barnet skiljs från vårdnadshavaren.

En del bestämmelser som finns i den nuvarande utlänningslagen föreslås i fortsättningen bli intagna i särskilda lagar. Detta gäller de s.k. terrorist- bestämmelserna, som enligt förslaget sammanförs med lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall till en lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen), samt bestämmelserna om anställningstillstånd för utländska sjömän på svenska fartygi utrikes fart. Vidare föreslås en rad följdändringar i andra lagar.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den ljuli 1989.

Propositionens lagförslag Prop. 1988/89: 86 1 Förslag till Utlänningslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Kraven för utlänningars vistelse i Sverige m. m.

Inledande bestämmelser 1 & I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.

Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Passkrav

2 5 En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass. Regeringen får föreskriva undantag från kravet på passinnehav. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, statens invandrar- verk föreskriver vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen föreskriver vidare i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Viseringskrav

3 5 En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland. Island eller Norge. ,

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering.

Krav på uppehållstillstånd 4 5 En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ,skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Fin- land, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstill- stånd. Regeringen får också föreskriva krav på 'uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader. '

Krav på arbetstillstånd 5 5 En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd. 4

2 kap. Närmare om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Visering l & Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begrän- sas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas.

Uppehållstillstånd 2 & Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

3 5 Enligt bestämmelserna i 3 kap. skall en utlänning i vissa fall ges uppehållstillstånd i Sverige.

4 & Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige,

2. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta srg 1 Sverige, eller

3. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.

Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

5 5 Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstill- stånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl här,

2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller

3. det annars finns särskilda skäl. Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till asyl här, eller

2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

Arbetstillstånd 6 & Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. ' I fråga om arbetstillstånd tillämpas 55 första och andra stycket på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

Beslutande myndigheter

7 5 Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av utrikesdepartementet. -

Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, invandrar- verket får ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd.

8 5 Att regeringen i vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 7kap. 5,110ch1655.

Återkallelse av tillstånd 9 & Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det.

10 5 Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas, om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

11 5 Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd åter- kallas

1. om han inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan verk- samhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

2. om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet'kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i två år med uppehållstillstånd.

12 5 Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. -

13 å Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har meddelat viseringen eller av invandrarverket. Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet. '

3 kap. Asyl

Definitioner 1 5 Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlän- ning därför att '

1. han är flykting,

2. han är krigsvägrare, eller .

3. han, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

2 5 Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av'sin religiösa eller politiska uppfatt- .

ning. och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelse- 011 och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

3 5 Med krigsvägrare avses i denna lag en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

Rätten till asyl 4 5 En utlänning som avses i 1 5 har rätt till asyl.

Asyl får dock vägras om

1. det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksam- het eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl,

2. det beträffande en utlänning som omfattas av l 5 2 eller 3 finns särskilda skäl att inte bevilja asyl,

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskom- melse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller

5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4.

Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan att att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.

När flyktingskap upphör 5 5 En flykting upphör att vara flykting om han

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är-

medborgare,

nytt,

3. förvärvar medborgarskap 1 ett nytt- land och får det landets skydd, 4 av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 28, eller

5. inte längre befinner sig i en sådan situation-att han kan anses som flykting enligt 25 och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring 6 & På begäran av en flykting skall statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting (flyktingförklaring). -

En flyktingförklaring skall återkallas av invandrarverket, om det fram- kommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting enligt 25.

2. efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på

Resedokument 7 5 För flyktingar och statslösa utfärdar statens invandrarverk en sär- skild legitimationshandling för resor utanför Sverige (resedokument) en- ligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

4 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning 1 5 En utlänning får avvisas

1. om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit, eller

4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet.

Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstill- stånd som har upphört att gälla.

2 & En utlänning får vidare avvisas 1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka,. samt för sin'hemresa,

2. om han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det kan antas att han inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva sådan verksamhet som kräver arbetstill- stånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild-"omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något' annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1971: 176) om vissa internationella sank- tioner har-föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd.

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla 3 5 En utlänning får utvisas ur Sverige, om han upphåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats.

Handläggning av ärenden om avvisning och utvisning enligt 1 — 3 55 4 & Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om [. utlänningen söker asyl här, ' 2...utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här,

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 25 andra stycket, eller

4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning.

I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk.

5 5 Beslut om utvisning enligt 35 meddelas av statens invandrarverk.

6 5 Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstill- stånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Utvisning på grund av brott 7 5 En utlänning får också utvisas ur Sverige,

1. om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse i mer än ett år, eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för ett sådant brott, eller

2. om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse enligt denna lag eller enligt författningar som har utfärdats med stöd av lagen, samt omständigheterna vid brottet är försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag.

Utlänningen får dock utvisas endast om det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta med brottslig verksamhet här i landet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

8 5 Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

9 5 När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Vissa begränsningar för utvisning på grund av brott "10 5 När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 75, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstill- stånd sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsam- ma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet 11 5 När det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, får regeringen utvisa en utlänning eller besluta om inskränkningar och villkor i fråga om utlän- ningens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

I ärenden enligt första stycket skall förhandling hållas. Därvid tillämpas reglerna om förhandling 1 6 kap.

Beaktande av hinder mot verkställighet 12 5 När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8kap. 1—455 inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

1 beslut som meddelas av regeringen eller statens invandrarverk skall ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föran- leda.

Återtransport i vissa fall 13 5 Om en utlänning, som enligt ett beslut som har meddelats med stöd av denna lag bara får uppehålla sig i en viss del av landet ändå uppehåller sig på en annan plats i Sverige, skall han genom polismyndighetens försorg föras till en plats där han får vistas.

Förbud att återvända till Sverige 14 5 När statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av invandrarverket.

En dom eller ett beslut om utvisning enligt 7 eller 115 skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av för- budet kan medföra enligt 10 kap. 45.

Särskilt tillstånd till kort besök i Sverige 15 5 En utlänning som med stöd av 145 har förbjudits att återvända till

Sverige under en viss tid eller för alltid kan av statens invandrarverk ges .

särskilt tillstånd att göra ett kort besök här för synnerligen viktiga angelä- genheter. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan av någon annan än utlänningen.

5 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa- l 5 Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplys- ningar och visa upp de handlingar Som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse 1 Sverige. -

2 5 I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage. handresgods, handväskor och lik- nande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att- ta reda på utlän—

ningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömning- en av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlän- ningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i-denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten, kust- bevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana om- ständigheter samma befogenheter som anges i första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.

Omhändertagande av pass

3 5 Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, får polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetsbandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Omhändertagande av biljetter 4 5 En utlännings biljett för resan från Sverige får omhändertas av polismyndigheten i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om

1. utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får omhändertas bara 'om det dels framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här,

dels finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Polismyndigheten får försöka lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut.

Fingeravtryck och fotografi

5 5 Polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta hans fingerav- tryck om - . 1. utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd, eller ' 2. det finns förutsättningar att ta utlänningen 1 förvar.

Kontroll under vistelsen i Sverige 6 5 En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse av , polismyndigheten komma till myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det,-får han hämtas. Om det med

.11

hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, får han hämtas utan föregående kallelse.

Kontrollåtgärder enligt första stycket får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att-uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

6 kap. Särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m. m.

Kvarhållande för utredning [ 5 För utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 65 får en utlänning hållas kvar, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 5.

Förvar och uppsikt

F örvar av vuxna 2 5 En utlänning som har fyllt sexton år får tas i förvar om

I. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han däref- ter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller

2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1—3 eller 11 5 eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständighe- ter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller. bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

Förvar av barn 3 5 En utlänning under sexton år får tas i förvar endast om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1 -—3 eller 11 5 eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det f1.nns en uppenbar risk för att han annars håller sig undan och

därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller

2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i Sverige.

Den som är under sexton år får inte tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 55 andra stycket.

Om ett barn under sexton år skulle komma att skiljas från sin vårdnads- havare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.

Begränsning av tiden för förvar 4 5 En utlänning får inte hållas 1 förvar med stöd av 25 första stycket 2 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning inte hållas kvar 1 förvar mer än två veckor, om -

det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får en utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

Uppsikt 5 5 En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de förutsättningar som anges i 25,1 stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta' är tillräckligt.

Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

Ny prövning

6 5 Ett beslut om förvar som avses i 45 andra stycket skall prövas på nytt senast två veckor eller, om beslut har meddelats om avvisning eller utvis- ning, två månader efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes.

Ett beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall ny prövning fortlöpande ske inom samma tider.

Om ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla.

7 5 Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en för- handling. Detta gäller' även ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan saknar betydelse.

8 5 Om det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

9 5 Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handläg- ger ett ärende om uppehållstillstånd. avvisning eller utvisning. [ ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd, som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller uppsikt. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

Den verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för verkställighet.

Utan hinder av första stycket får ett beslut om förvar eller uppsikt meddelas av statens invandrarverk 1 ett ärende därhandlingarna' ännu inte har sänts över till regeringen och av en polismyndighet i ett ärende där handlingarna inte har överlämnats till invandrarverket.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

10 5 Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt. Regeringen får upphäva beslut om förvar eller uppsikt.

11 5 Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 1 1 5 polislagen (1984z387).

Om utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, kust- bevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller passkontrol- lanten samma rätt att omhänderta en utlänning som polismannen. Om- händertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Bestämmelser omförhandling

12 5 Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndig- het som beslutar om åtgärden. Denna myndighet får bestämma att för- handlingen i stället skall hållas av en tingsrätt.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om förhandlingen inte hålls vid den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt, skall, förutom utlänningen, en representant för myndigheten vara närvarande.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som hand- läggs av regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en tingsrätt eller en förvaltningsmyndighet att hålla den. Därvid gäller andra stycket på motsvarande sätt.

13 5 Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den tingsrätt eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställel- se. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får tingsrätten eller förvaltningsmyndigheten besluta att han skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Hämtning av någon annan än utlänningen får dock ske endast om det finns synnerliga skäl.

14 5 Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ären- det.

Förhandling vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelserna om bevisupp- tagning utom huvudförhandling i brottmål i tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 5 rättegångsbalken får rätten besluta att förhandling- en skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhand-' lingen kommer fram uppgifter, för vilka hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980: 100).

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall ske enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tillämpli- ga delar.

155. För inställelsen vid förhandlingen 'skall utlänningen få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn

till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersätt- ning för resa och uppehälle. ,

Ersättning och förskott beslutas av den myndighet eller domstol som håller förhandlingen.

Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas -av rege- ringen.

7 kap. Överklagande m.m.

Rätten att överklaga ] 5 Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får ' överklagas endast om det anges i detta kapitel. Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller en utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Beslut om avvisning och utvisning

Polismyndighetens beslut

2 5 En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överkla- gas till statens invandrarverk.

Invandrarverkets beslut 3 5 Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd får av utlänningen överklagas till regeringen.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument 4 5 Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedoku- ment samt återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas till regeringen.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning 5 5 När statens invandrarverk eller regeringen fattar beslut i ett överkla- gat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fattas också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen. Regeringen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen skall för viss tid förbjudas att återvända till Sveri- ge, även om lägre instans inte har meddelat ett sådant förbud. Invandrarverket och regeringen får vid prövning av ett beslut om avvis- ning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. I ärenden hos regeringen gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 5, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

Beslut att omhänderta biljett 6 5 En polismyndighets beslut att omhänderta en biljett får av utlän- ningen Överklagas till kammarrätten.

Beslut om förvar

7 5 En polismyndighets eller statens invandrarverks beslut om förvar får av utlänningen överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket. Kammarrättens beslut får överklagas enligt bestäm- melserna i förvaltningsprocesslagen (1971 :291 ).

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställ- ning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott 8 5 En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Beslut om ersättning m. m.

9 5 En förvaltningsmyndighets beslut 1. om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag, 2. att avvisa ombud eller biträde, eller 3. i enjävsfråga, får överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Beslut om ersättning överklagas till kammarrätten.

Omprövning av invandrarverkets beslut 10 5 Finner statens invandrarverk att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas till regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrande från verket.

Överlämnande av ärenden till regeringen 11 5 Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till regeringen för avgörande, om verket anser att särskilda skäl motiverar detta. Invandrar- verket skall då bifoga eget yttrande i ärendet.

Nöjdförklaring

12 5 En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller . en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

13 5 Nöjdförklaring avges inför 1. den myndighet som har meddelat beslutet eller domen, 2. polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller 3. styresmannen vid en kriminalvårdsanstalt eller föreståndaren för ett häkte eller den som tjänstgör i stället för styresmannen eller föreståndaren. Nöjdförklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som

har meddelat beslutet eller domen bara i vittnes närvaro och om den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

14 5 En nöjdförklaring kan inte återtas. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall hans överklagande i fråga om avvisning eller utvisning anses återkallat genom nöjdförklaring- en. Om utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedo- kument, flyktingförklaring eller främlingspass skall ansökningen anses återkallad genom nöjdförklaringen.

Upphävande av avvisnings- och utvisningsbeslut i vissa fall 15 5 Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av en ny ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upp- häva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller.

Invandrarverket får dock inte

1. upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning,

2. upphäva regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 1 1 5, eller

3. meddela uppehållstillstånd för den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant beslut.

16 5 Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 115 inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis.

Om domen eller beslutet om utvisning-inte upphävs kan, i fall som avses i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

8 kap. Verkställighet

Hinder mot verkställighet

Riskför dödsstraff, kroppsstraj'eller tortyr

1 5 En avvisning eller en utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns grundad anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara sådan i fara.

Risk,/örfö'rföljelse

2 5 När en avvisning eller en utvisning skall verkställas, får utlänningen ' inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett land som avses i första stycket, ,om det inte går att sända honom till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvar- lig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige.

Detta gäller inte om den förföljelse som hotar honom i det andra landet innebär fara för hans liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.

Likaså får utlänningen sändas till ett land som avses i första stycket, om han har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sändas till något annat land.

Särskilda hinder ifråga om krigsvägrare m.fl. 3 5 En krigsvägrare får inte, om det inte finns särskilda skäl, sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats. Samma hinder gäller i fråga om länder i vilka han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land, där han löper denna risk.

4 5 En utlänning som avses i 3 kap. 153 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land, där han riskerar att sändas vidare till hemlandet, om han har synnerliga skäl mot detta.

Vart verkställigheten skall ske 5 5 Om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1—455, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om möjligt. till det land från vilket han kom till Sverige.

Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land.

6 5 Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till . detta eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Om det är nödvändigt att bevaknings- personal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga honom vite. Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt l—455. '

Verkställighet av icke Iagakraftvunna beslut 7 5 En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkstäl- las fastän beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Verkställighet får också ske om utlänningen har avgett nöjdförklaring beträffande en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och åklagaren medger det. Verkställighet av utvisningen får dock inte ske förrän en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land.

8 5 Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkstäl- lighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Beslut om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige bara om ,synnerliga skäl talar för detta.

Avbrytande av verkställigheten (inhibition) 9 5 Om en utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med förord- nande om omedelbar verkställighet enligt 85, skall statens invandrarverk pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibi- tion). I samband med omprövning av ett avvisningsbeslut med ett sådant förordnande skall invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas.

10 5 Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlän- ning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får statens invandrarverk besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet. ,

Regeringen får, vid prövning av en fråga om upphävande av en domstols dom eller beslut om utvisning eller vid omprövning av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 5, besluta om inhibition av det tidigare meddela- de beslutet.

Om det finns särskilda skäl, får invandrarverket också i andra fall än som angetts i första stycket besluta om inhibition.

Verkställande myndighet 11 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av polis- myndigheten eller, i fråga om beslut av regeringen, någon annan myndig- hct som regeringen bestämmer.

Tidpunkten för verkställighet

12 5 En polismyndighets beslut om avvisning, statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, dom- stols dom eller beslut om utvisning samt regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 1 1 _5' skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om ' inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske.

Underrättelse om hinder mot verkställighet

13 5 Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta statens invandrarverk om detta. Invandrarverket får i ett så- dant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. '

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott. skall invandrarverketskyndsamt överlämna ärendet till'regering- en för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

När ett beslut skall anses verkställt 14 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Preskription

15 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän domstol, upphör att gälla, om det inte- har verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Om en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av ett beslut enligt första stycket inom fyraårstiden, och frågan om verkställighet fortfa- rande får ske kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt enligt 145 inom fyraårstiden, om inte annat visas.

Ny verkställighet

16 5 Om en utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända ändå återkommer till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 4kap. 155 eller stannar kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut, skall beslutet verkställas på nytt.

9 kap. Kostnadsansvar

Utlänningens ansvar för resekostnader l 5 Om en utlänning avvisas eller utvisas, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs att resa" genom en myndighets försorg. Detsamma gäller när en utlänning som bara får vistas i en viss del av Sverige, genom polismyndighetens försorg förs tillbaka till en plats där han får vistas.

Transportörens kostnadsansvar 2 5 Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med. '

Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om

1. han visar att han har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

3 5 Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att svara dels för de kostnader för hans uppehälle som uppstår för de närmaste tre månaderna, dels för hans utresa ur Sverige. Har fartyget eller luftfarty- get utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på dennes vägnar svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt.

10 kap. Påföljder för brott

Straffansvar ] 5 Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller

74355.

25. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, öve1träder bestäm- melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i en anmälan eller ett ansökningsårende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhål- lande av betydelse, -

4. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter' 1 denna lag eller 1 en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket'4 döms '

till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

35. Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms , , _

1. den som försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning som har meddelats enligt 4kap.11 5,

2. den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett' 1 vinningssyfte,

3. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet. -

4 5 Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut. om utvisning enligt 4 kap. 7 eller 115 inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

l ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

5 5 Till fängelse i högst två år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verk- samhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

6 5 Ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 35 2 eller 5 5 skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Hänvisningar till S35

  • Prop. 1988/89:86: Avsnitt 25

Avgifter

7 5 En fysisk ellerjuridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 15 andra stycket, betala en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbelop- pet. Avgiften får minskas eller efterskänkas, om särskilda omständigheter talar för det. - '

8 5 Frågor om påförande av avgift enligt 75 prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål på motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte ' påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, får den tillsammans med restavgift, som beräknas enligt 585 lmom. uppbördslagen (l953:272), dr'ivas in på det sätt som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. IndrivningS- åtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

11 kap. Vissa bestämmelser om handläggningen

Muntlig handläggning i asylärenden l 5 I ett asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig handläggning det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.

Invandrarverket får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas därvid enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 155 andra stycket.

Parts rätt att få del av uppgifter 2 5 Bestämmelserna i 175 förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppe- hållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Motivering av beslut 3 5 Bestämmelserna i 205 förvaltningslagen om motivering av beslut tillämpas inte beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstill- stånd och arbetstillstånd.

Statsråds beslut om inhibition 4 5 När ett ärende enligt denna lag skall prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.

Tolkersättning

5 5 Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet eller domstol har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den domstol eller myndighet som hand- lägger ärendet.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den -

myndighet som regeringen bestämmer.

Skyldighet att lämna uppgifter 6 5 Socialnämnden skall på begäran av regeringen, statens invandrar- verk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personli- ga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet på begä- ran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget.

Yttrande i ärenden om arbetstillstånd 7 5 Vid handläggning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

12 kap. Särskilda bemyndiganden

Anmälningsskyldigheter m. rn.

1 5 Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, medde- la föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige, 2. sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vistas inom vissa områden eller vara anställda i ett -visst företag eller i företag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet.

Diplomatpersonal m. fl. 2 5 I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänste- män som är anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskriver.

I fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmåner enligt lagen (19762661) om immunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar som följer av 2 5 55 i den lagen.

Hemsändande för vård m.m.

3 5 Regeringen får meddela föreskrifter om hemsändande av utlänning- ar, som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen ( l980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall eller 355

lagen (l967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda jämförd med 65 lagen (19852569) om införande av lagen (19851568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda rn. fl.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regering- en föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet.

Krig och krigsfara m. m. 4 5 Regeringen får meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnnit sig i, i fråga om utlänningars

1. inresa och vistelse i, landet,

2. utresa ur landet, .

3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här,

4. avlägsnande från landet samt

5. omhändertagande i anstalt eller förläggning.

5 5 En föreskrift enligt 45 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då Sverige är i krig skall underställas riksdagen inom en månad från ikraftträ- dandet. Om riksmöte inte pågår då, räknas tiden från början av nästa riksmöte.

Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då.

underställningen skedde.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989, då utlänningslagen (1980z376) skall upphöra att gälla.

2. Om ett ärende om avvisning eller utvisning på annan grund än brott har inletts före ikraftträdandet, skall i det ärendet beslut i frågan om avvisning eller utvisning fattas med tillämpning av äldre bestämmelser.

3. Om ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning har inletts före ikraftträdandet, tillämpas i det ärendet äldre bestämmelser 1 fråga om verkställigheten. För utlänningen gäller' 1 sådant fall inte 2 kap. 55 tredje stycket.

4. Om det 1 lag eller annan författning förekommer uttrycken förpassning eller förvisning, skall därmed avses utvisning enligt 4 kap. 35 resp. 751 nya lagen.

5. Vid tillämpning av 10 kap. 35 1 och 3 samt 45 likställs med beslut om utvisning eller föreskrift som där nämns motsvarande beslut eller före-_ skrift enligt äldre lag.

6. Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift, som har ersatts genom en bestämmelse 1 denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

2. Förslag till

Lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen)

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organi- sation eller grupp som avses i andra stycket och om det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i landet medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.

I första stycket avses en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här 1 landet.

Avvisning skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möjligt efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomsten.

2 5 Uppkommer fråga om att en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande skall in- hämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregåen- de förhandling eller hörande av invandrarverket besluta att inte avvisa utlänningen.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polis- myndigheternas prövning av frågan om ett ärende skall överlämnas till regeringens avgörande.

3 5 En utlänning får utvisas ur landet, om det föreligger sådana omstän- digheter som anges i 15 första stycket men enligt tredje stycket avvisning ' inte kan ske.

Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av regeringen. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande skall inhämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

4 5 Beslut om avvisning eller utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Därvid tillämpas bestämmelserna i 4kap. 145 andra stycket utlänningslagen (l989:000) på motsvarande sätt.

5 5 I ärenden om avvisning eller utvisning enligt denna lag får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och be— stämma om andra än utlänningen skall höras. Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandling- en hålls där, vid en annan domstol eller vid en förvaltningsmyndighet.

6 5 Den domstol eller myndighet som håller förhandlingen skall uppdra åt rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen.

7 5 Utlänningen och andra personer som skall höras, skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställel- se. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får domstolen eller förvaltningsmyndigheten besluta om hämtning genom polismyndighetens försorg. Hämtning av någon annan än utlän- ningen får dock ske endast om det finns synnerliga skäl.

8 5 Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälleatt ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ären- det.

I fråga om förhandling vid allmän domstol skall, i den mån annat inte följer av 5 7 samt 9 och 1055, i tillämpliga delar gälla bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 5 rättegångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandling- en kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekre- tess som avses i sekretesslagen (1980: 100).

Förhandling vid förvaltningsmyndighet eller allmän förvaltningsdom- stol skall, om annat inte följer av 5—7 samt 9 och 1055, ske med iakttagan- de i tillämpliga delar av som föreskrivs om muntlig förhandling vid sådan domstol.

9 5 För inställelse vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i landet samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anled- ning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppe- hälle.

Den som är allmänt ombud eller tolk har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

10 5 Frågan om ersättning eller förskott prövas av den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

11 5 En förvaltningsmyndighets beslut om ersättning enligt 95 får över- klagas till kammarrätten.

12 5 En utlänning får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt denna lag eller beslut härom föreligger och det skäligen kan antas att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet' 1 Sverige eller om hans identitet är oklar. Är utlän- ningen under sexton år får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem.

Under de förutsättningar som anges i första stycket kan en utlänning ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt. Beträffande uppsikt gäller 6 kap. 55 utlänningslagen (1989:OOO) i tillämpliga delar.

13 5 Även om de i 125 angivna förutsättningarna inte föreligger, får en Prop. 1988/89: 86 polismyndighet ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt när fråga om avvisning skall överlämnas till regeringen enligt 25 eller när det uppkommer fråga om att utvisa utlänningen enligt 35. . Beslut med stöd av första stycket skall anmälas till regeringen. Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

14 5 När regeringen har beslutat om avvisning eller utvisning enligt denna lag men det möter hinder som anges i 8 kap. 1—455 utlänningslagen (1989:000) mot att verkställa beslutet eller beslutet av annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition). Avvisnings— eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl till detta.

15 5 När fråga uppkommer om hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, får det statsråd som har till uppgift att föredra sådana ärenden besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har avgjort ärendet. Ett sådant beslut får även fattas av statens invandrarverk. Verket skall då genast underrätta regeringen och anmäla ärendet, om det ännu inte har kommit under regeringens pröv- ning.

16 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten ankommer på polismyndighet. Regeringen får dock förordna att verkställigheten skall ske genom annan myndighets försorg.

17 5 Skall ett av regeringen meddelat beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag på grund av förordnande enligt 145 inte verkställas, tilläm- pas 19 — 22 55 beträffande utlänning som avses med beslutet. Regeringen får besluta om sådana åtgärder som anges i 4 kap. 1 l 5 första stycket utlännings- lagen (l989:000) för utlänningens vistelse i landet.

Har enligt utlänningslagen meddelats beslut i andra fall än sådana som avses i första stycket om avvisning eller utvisning och kan beslutet inte verkställas, får regeringen, om sådana omständigheter föreligger beträffan- de utlänningen som avses 15, förordna att 19—22 55 skall tillämpas och besluta om sådana åtgärder som sägs i första stycket. .

Innan beslut om åtgärder meddelas skall förhandling hållas. Därvid tillämpas reglerna om förhandling i 5 — 1 1 55.

18 5 I ärende enligt denna lag gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i 4kap. 12, 13 och 15 55, 5 kap. 5 5, 6 kap. 45 andra stycket och 6—1555, 7kap. 7 och 955, 8kap. 1—6, 14 och 1655, 9 kap. 1—355 samt 11 kap. 5 och 655 utlänningslagen (l989:000).

19 5 Om det är av betydelse för att utröna om en organisation eller grupp som avses i l 5 andra stycket planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får en utlänning som avses i 175, underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbe- siktning. Av en sådan utlänning får också tas fingeravtryck och fotografi. Förordnande om åtgärd enligt första stycket meddelas av polismyndig- het. I fråga om sådan åtgärd gäller i övrigt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. 27

20 5 För ändamål som avses i 195 första stycket kan rätten, om det finns synnerliga skäl, meddela polismyndighet tillstånd att ta del av samtal till och från telefonapparat, som innehas eller av annat skäl kan antas komma att begagnas av en utlänning som avses i 17 5.

Rätten kan för ändamål som avses i 195 första stycket, om det finns synnerliga skäl, även meddela polismyndighet tillstånd att närmare under- söka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänning som avses i 175, och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt.

I tillstånd som avses i andra stycket-kan rätten förordna, att i tillståndet avsedd försändelse, som ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden inte får utan tillstånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mottagaren eller annan.

21 5 Tillstånd som avses i 205 skall meddelas att gälla för viss tid som inte överstiger en månad. Tiden räknas vid tillstånd till telefonavlyssning från den dag tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare och i övriga fall från den dag tillståndet meddelades.

Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspo- lisstyrelsen. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om förfarandet skall också bestäm- melserna i rättegångsbalken om förfarandet vid rättens prövning av fråga som under förundersökning i brottmål uppkommit om åtgärd enligt 27 kap. 165 nämnda balk tillämpas.

22 5 Uppteckning som har gjorts vid telefonavlyssning får inte granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Inne- håller uppteckningen något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i sådan del efter granskningen omedelbart förstöras.

Försändelse eller annan handling som omfattas av tillstånd enligt 205 får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall försän- delse som finns hos befordringsanstalt tillställas den till vilken försändel- sen är ställd och annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om inte beslag sker enligt därom gällande bestämmelser.

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1988/89:86: Avsnitt 7

235. Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 15 att komma in i Sverige,

2. den som försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag eller

3. en utlänning som bryter mot en sådan föreskrift som har meddelats

enligt 17 5. - . För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

24 5 Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige, fast han enligt ett verkställt.

beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 25 utlänningslagen (19892000).

1 ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989, då lagen (197511-360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall skall upphöra att gälla.

Bestämmelserna i 175 första stycket tillämpas även när regeringen enligt 735 utlänningslagen (1980z376) eller 85 lagen (1973zl62) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund eller 51 5 tredje stycket utlänningslagen (1954: 193) har förordnat att avvis- nings- eller utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmelserna i 175 andra stycket är tillämpliga också när beslut om avvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvis- ning, förpassning, förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlän- ningslagen (19542193).

Vid tillämpning av 23 5 första stycket 2 och 245 första stycket likställs med beslut om avvisning eller utvisning som där avses motsvarande beslut enligt äldre lag. Med föreskrift enligt 235 första stycket 3 likställs motsvarande föreskrifter som meddelats enligt äldre lag.

Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen. _ -

3. Förslag till Lag om tillstånd för anställning på fartyg

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 En utlänning skall ha tillstånd för att ha anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik (anställningstillstånd) om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd-' 1 Sverige eller' är medborga- rei Danmark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på anställningtill- stånd.

2 5 Anställningstillstånd ges för tjänstgöring i en befattning på ett visst fartyg eller vissa fartyg eller på fartyg som tillhör ett visst rederi. Tillstån- det får förenas med de villkor som behövs.

3 5 Anställningstillstånd ges av arbetsmarknadsstyrelsen. Tillstånd får dessutom ges . av den sjömansförmedling, som utses av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, och

2. av de svenska utlandsmyndigheter som utrikesdepartementet bestäm- mer.

Arbetsmarknadsstyrelsen får återkalla ett anställningstillstånd om utlän- ningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen har förtigit vissa omständigheter eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl.

4 5 Den som har en utlänning i sin tjänst trots att utlänningen inte har föreskrivet anställningstillstånd döms till böter eller, när omständigheter- na är försvårande, till fängelse i högst ett år.

5 5 Fysisk ellerjuridisk person som har en utlänning i sin tjänst, trots att denne inte har föreskrivet anställningstillstånd, skall erlägga en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under längre tid än tre månader. utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter förelig- ger.

6 5 Frågor om påförande av avgift enligt 55 prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. 1 frågor om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgif- ten tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid. får den jämte restavgift. som beräk- nas cnligt 585 1 mom. uppbördslagen (19531272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. lndrivningsåtgärder får dock inte vidtas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.

4. Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972z429)

Härigenom föreskrivs att 41 och 43 55 rättshjälpslagen (1972:429)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4152

Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende

1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intag- ning enligt 8. 9 eller 105 eller utskrivning enligt 16 eller 195 lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,

2. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskriv- ning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 355 lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

3. angående beredande av vård enligt lagen (19802621) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller omedelbart omhändertagande enligt 65 samma lag eller angående upphörande av sådan vård enligt 55 samma ' lag eller hos förvaltningsdomstol vid överklagande enligt 205 första stycket I samma lag,

4. hos förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart omhändertagande enligt 135 samma lag.

5. angående utvisning enligt 38, 43, 47 eller 485 utlänningslagen (1980:376) samt vid utredning hos polismyndighet när fråga har upp- kommit om utvisning enligt angiv- na lagrum.

6. angående avvisning enligt ut- länningslagen, dock ej hos polis- myndighet, .råvida icke anledning föreligger att överlämna ärendet till statens invandrarverk eller utlän- ningen enligt 50 eller 525 samma lag hållits i förvar längre än tre da- gar.

7. angående verkställighet enligt utlänningslagen, om anledning fö- religger att överlämna ärendet till statens in vandraverk med stöd av 85 eller 86 _5 samma lag eller hänskjuta ärendet dit med stöd av 8 7 5 samma lag eller om utlänningen enligt 50 eller 5 25)" samma lag hållits i förvar längre än tre dagar,

8. angående föreskrifter som meddelats enligt 1359, 485 eller 74 5' andra stycket utlänningslagen,

' Lagen omtryckt 19831487. 3 Senaste lydelse 1988: 1482.

5. angående avvisning enligt ut- länningslagen (1989.'000), dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 5 utlänningslagen hållits i förvar längre än tre dagar.

6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 eller 11.5 utlänningslagen,

7. angående avvisning eller utvis- ning enligt lagen (1989:000) om åt- gärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terro- ristlagen),

8. hos regeringen angående åtgär- der som beslutar enligt 4 kap. 11,5 utlänningslagen eller 175” terrorist- lagen.

Nu varande lydelse

9. angående hemsändande av ut- länning med stöd av 1045 första stycket utlänningslagen,

Föreslagen lydelse

9. angående hemsändande av ut- länning med stöd av 12 kap. 35 at- länningslagen,

10. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap.

brottsbalken,

11. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd en- ligt lagen (1963: 193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottsmålsdom,

12. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Dan- mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller

behandling,

13. angående kastrering enligt lagen (1944: 133) om kastrering, om gil- tigt samtycke till åtgärden ej lämnats,

14. hos regeringen enligt 15 and- ra stycket lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vis- safall.

14. hos regeringen enligt 175 andra stycket terrorist/agen angå- ende förordnande om tillämpning av 19—2255 samma lag,

15. hos allmän förvaltningsdomstol angående intagning på sjukhus en- ligt 7,14 eller 15 5 smittskyddslagen (1968. 231) eller angående utskrivning från sjukhus enligt samma lag.

43 53 Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då an-

nars anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas rättshjälp och i mål eller ärende som anges i 415 1 även av annan som får föra talan i målet eller ärendet.

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. Dock ankommer prövningen i ärende hos socialnämnd eller social distriktsnämnd enligt 415 3 på länsrätten, i ärende som avses i 41 5 5—9, 13 eller 14 på rättshjälps- nämnden, i ärende hos polismyn- dighet enligt 415 12 på länsrätten samt i annat ärende hos regeringen än som avses i 41,5 5— 9 eller 14 på departementstjänsteman som rege- ringen bestämmer.

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. Dock ankommer prövningen i ärende hos socialnämnd eller social distriktsnämnd enligt 415 3 på länsrätten, i ärende som avses i 41 5 13 på rättshjälpsnämnden, i ärende hos polismyndighet enligt 415 5 el- ler 7 på rättshjälpsnämnden, om an- sökan om rättshjälp skall avslås, i ärende hos polismyndighet enligt 415 12 på länsrätten samt i ärende hos regeringen på depanements- tjänsteman som regeringen bestäm- mer.

Har myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till dess talan fullföljts eller tiden för fullföljd utgått andra stycket motsvaran- de tillämpning.

Rättshjälp utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets

avgörande.

3 Senaste lydelse 19881213.

Nuvarande lydelse

Ansökan om rättshjälp genom of-l fentligt biträde ges in till den myn- dighet som handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i 415 5—9, 13 eller 14, ges dock ansökan in till rättshjälps- nämnden.

Föreslagen lydelse

Har rättshjälp beviljats i ärende vari beslutas om avvisning eller ut- visning enligt utlänningslagen (1989:000) eller lagen (1989:000) om åtgärder för attförebygga vålds- dåd med internationell bakgrund (terroristlagen) gäller rättshjälpen till dess verkställighet av beslutet skett eller frågan om verkställighet förfallit.

Ansökan om rättshjälp genom of- fentligt biträde ges in till den myn- dighet som handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i 41 5 13, ges dock ansö- kan in till rättshjälpsnämnden,

Myndighet som inte själv får bevilja rättshjälpen skall till behörig myn- dighet med eget yttrande överlämna ingiven ansökan med därvid fogade handlingar eller anmäla behovet av offentligt biträde.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989. I ärende enligt utlänningslagen (1980z376) eller lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall tillämpas fortfarande äldre bestämmelser.

5. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 145 sekretesslagen (1980: 100)[ skall ha följande lydelse. -

Förslagen lydelse

7 kap.

145 Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för över-

grepp eller annat allvarligt men som föranleds av föhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlän- Nu varande lydelse

ningar.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksam- het för kontroll över utlänningar och i ärende om svensk medbor- garskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller nå- gon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlän- ningar gäller sekretess också för an- mälan eller annan utsaga av en- skild. om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående ut- sätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gällt-'r dock inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksam- het för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medbor- garskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om 'det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller nå- gon honom närstående lider men. 1 verksamhet för kontroll över utlän- ningar gäller sekretess också för an- mälan eller annan utsaga av en- skild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående ut- sätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1989.

'Lagcn omtryckt 198819

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 18 a5 lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall[ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18a5

Har beträffande någon som är patient enligt denna lag beslut med- delats om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1980:376) eller utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller lagen (1959z254) om utläm- ning för brott till Danmark, Fin- land, Island och Norge eller lagen (1970:375) om utlämning till Dan- mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, skall han ut- skrivas, om det begärs av den myn- dighet som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Har beträffande någon som är_ patient enligt denna lag beslut med- delats om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen ('I989:000) eller utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller lagen (1959:254) om utläm- ning för brott till Danmark. 'Fin- land, Island och 'Norge eller lagen (1970:375) om utlämning till Dan- mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling. skall han ut- skrivas, om det begärs av den myn- dighet som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Beträffande utskrivning som nu sagts gäller 17 5.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989. Äldre bestämmelser gäller fort- farande i fråga om beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1980:376)

' Lagen omtryckt 1982z782

7. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971: 176) om vissa internationella sanktioner

Härigenom föreskrivs att 155 lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse ' Föreslagen lydelse -

155'

Regeringen får förordna att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i en blockerad stat och ha begått eller avser att begå sådan handling som står i strid mot för- bud enligt 3 —8 55 kan avvisas i den ordning som föreskrivs i utlän- ningslagen ( I 9803 76). .

Regeringen får förordna att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i en blockerad stat och ha begått eller avser att begå sådan handling som står i strid mot för- bud enligt 3—8 55 kan avvisas i den ordning som föreskrivs i utlän- ningslagen ( I 98 9: 000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989.

' Senaste lydelse 1985: 1053

8. Förslag till

Lag om ändring av lagen (1965: 94) om polisregister rn. rn.

Härigenom föreskrivs att 7å lagen (1965:94) om polisregister m. m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

75'

Föreslagen lydelse

[ uppgift från polisregister må, om ej annat följer av 7a5, ej medtagas anteckning om

1. böter, sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av

strafföreläggande;

2. villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse som ådömts enligt 28 kap. 35 brottsbalken, överlämnande till särskild vård, dom varigenom nå- gon enligt 30 kap. 65 brottsbalken förklarats fri från påföljd, beslut av åklagare att icke tala å brott eller beslut om utvisning enligt 38, 43, 47 eller 485 utlänningslagen (1980:376). sedan tio år förflutit från dom eller beslut;

2. villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse somådömts enligt 28 kap. 3å brottsbalken, överlämnande till särskild vård, dom varigenom nå- gon enligt 30kap. 65 brottsbalken förklarats fri från påföljd, beslut av åklagare att icke tala å brott eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 eller II &” utlänningslagen( I 989.000) eller 35 lagen (1989.'000) om åtgärder för att före- bygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen), sedan tio år förflutit från dom eller beslut;

3. fängelse i annat fall än som avses i 2 samt förvandlingsstraff för böter, sedan tio år förflutit från frigivningen;

4. vandel i övrigt, sedan tio år förflutit från den händelse som föranlett anteckningen.

Anteckning om utvisning som beslutats av allmän domstol tas med under den tid, som är föreskriven för den brottspåföljd som har ådömts jämte utvisningen. '

Har före utgången av tid som nu sagts beträffande samma person ånyo meddelats dom eller beslut eller förekommit händelse, som antecknats i registret och icke avser endast förändring av påföljd eller verkställighet av tidigare dom eller beslut, må båda anteckningarna medtagas så länge ' någondera må medtagas enligt första eller andra stycket. Förekommer flera anteckningar, äger vad nu sagts motsvarande tillämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om anteckning angående beslut om utvisning enligt'38, 43, 47 eller 485 utlänningslagen (1980z376). '

'. Senaste lydelse 1988z946.

9. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971 :289) om allmänna

förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2, 14 och 1855 lagen (197lz289) om allmänna förvaltningsdomstolar' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse .

252

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen

(1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instruktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Om regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid finns bestämmelser i 11 kap. 115 regeringsformen. I 675” tredje styc- ket utlänningslagen (1980:376) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vissa fallprövar omjörvarsbeslut skall bestå.

Om regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid finns bestämmelseri 11 kap. 115 regeringsformen. I 7 kap. 75 tredje stycket utlänningslagen(1989:000)

finns vidare bestämmelser om att_ regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut omförvar skall bestå.

1453

Länsrätt prövar

I. mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfatt- ningarna i den utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar,

2. mål enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1988:153) om bistånd åt asylsö- kande m.fl., lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt ut- vecklingsstörda m.fl., utlännings- lagen (1980.'376). smittskyddslagen (1968z231), lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, körkortslagen (1977:477) och lagen (1989: 14) om erkännande av verk- ställighet av utländska vårdnadsav- göranden m.m. och om överflytt- ning av barn, allt i den utsträckning

' Lagen omtryckt 1981: 1323. 3 Senaste lydelse 1982: 1 138. 3 Senaste lydelse 1989: 15.

2. mål enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1988:153) om bistånd åt asylsö- kande m.fl., lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt ut- vecklingsstörda m.fl., smittskydds- lagen (1968z23l), lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Fin- land, Island eller Norge för verk- ställighet av beslut om vård eller behandling, körkortslagen (1977:477) och lagen (1989:14) om erkännande av verkställighet av ut- ländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, allt i den utsträckning som är föreskrivet

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

som är föreSkrivet i dessa lagar idessa lagar samt mål enligt 6kap. samt mål enligt 6 kap. 215 och 215och 21 kap. föräldrabalken, 21 kap. föräldrabalken,

3. mål som avses i 245 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 4. mål som avses i 65 första stycket lagen (1985:206) om viten. Länsrätten i Östergötlands län prövar mål enligt luftfartslagen. (1957z297) i den utsträckning som' är föreskrivet i den_lagen.

Förekommer vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-, taxerings- eller uppbördsförfattningama som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna, om det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas av regeringen.

18 54 Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam ' 1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,

2. vid sådant förhör med vittne 2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av an- eller sakkunnig som begärts av an- nan länsrätt samt vid sådant förhör nan länsrätt, i ärende enligt utlänningslagen ( I 9803 76) som begärts med stöd av 5 75 samma lag, '

3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4. vid beslut om återkallelse tills vidare av ett körkort, körkortstillstånd eller traktorkort eller om vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,

5. vid beslut enligt luftfartslagen (1957:297) om försättande ur kraft av ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,

6. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Vad som Sägs i andra stycket gäller även vid avgörande av

1. mål om utdömande av vite,

2. mål enligt bevissäkringslagen ( 1975: 1027) för skatte- och avgiftspro- cessen, enligt lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623),

3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 65 lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga och 135 (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

4. mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna med undan- tag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skatt och mål enligt lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare,

5. mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 20 kap. 155 fastighets— taxeringslagen (1979: 1 152),

" Senaste lydelse 1988: 1481.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6. mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 5000 kr.,

7. mål enligt skatte- och-taxeringsförfattningarna i vilket beslutet Över- ensstämmer med parternas samstämmiga mening,

8. mål om rättshjälp genom offentligt biträde i ett ärende hos en annan myndighet, _

9. mål enligt körkortslagen (1977:477), om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort, körkortstillstånd eller traktorkort skall återkallas eller att ett utländskt körkort inte skall godkännas,

10. mål enligt luftfartslagen, om beslutet innebär att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett certifikat, elevtillstånd eller behörighets- bevis skall återkallas,

1 1. mål i vilket saken är uppenbar.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1989.

10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988: 153) om bistånd åt asylsökande - m.fl.

Härigenom föreskrivs att 25 lagen (1988: 153) om bistånd åt asylsökan- de m.fl. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 5

25 Bistånd lämnas till en utlän- 25 Bistånd lämnas till en utlän- ning som med stöd av 3, 5 eller 6,5 ning som enligt bestämmelserna om utlänningslagen ( I 9803 76) söker asyl i 3 kap. 15 utlänningslagen uppehållstillstånd (asylsökande), (1989.'000). ansöker om uppehålls- om den asylsökande tillstånd (asylsökande), om den

asylsökande

1. vistas på en statlig förläggning för asylsökande,

2. vistas i en kommun som har träffat överenskommelse med statens invandrarverk om att ta emot asylsökande och där denlasylsökande har anvisats plats av invandrarverket,

3. tillfälligt vistas i en kommun i avvaktan på att anvisas plats på en förläggning eller i en annan kommun", eller

4. vistas i en kommun som den asylsökande har stark familjeanknytning till eller har andra synnerliga skäl av vistas i.

Rätt till bistånd enligt första stycket här också den asylsökandes med- följande barn under 16 år.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1989.

11. Förslag till

Lag om ändring av datalagen (1973: 289)

Härigenom föreskrivs att 45 datalagen (1973:289)' skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

45

Tillstånd att inrätta och föra per- sonregister som innehåller uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1980:621) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbruka- re i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda eller utlän- ningslagen (1980.'3 76) får endast om synnerliga skäl föreligger med— delas annan än myndighet som en- ligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter.

Föreslagen lydelse

2

Tillstånd att inrätta och föra per- sonregister som innehåller uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1980:621) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbruka- , re i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (19672940) angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda eller utlän- ningslagen (1989000) får endast om synnerliga skäl föreligger med- delas annan än myndighet som en- ligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter.

Tillstånd att inrätta och föra personregister som i övrigt innehåller uppgift om någons sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv eller uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen får endast om särskilda skäl föreligger meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författ- ning har att föra förteckning över sådana uppgifter.

Tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om någons ras, politiska uppfattning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt får meddelas endast om särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1989.

' Lagen omtryckt 1982:446. 3 Senaste lydelse 1988: 1485.

'12 Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370)

Härigenom föreskrivs att 205 kommunalskattelagen (1928z370) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse '

205'

Vid beräkningen av inkomsten från särskild 'förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibe- hållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt) som har influtit i förvärvskällan under beskattningsåret.

Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, så- som vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

sådana kostnader för hälsovård, sjukvård samt företagshälsovård som anges i anvisningarna;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar eller kottar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 195;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvs- verksamhet:

svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning på skuld; ränta enligt 8 kap. 1 5 studiestödslagen (1973z349); avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift; avgift enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987: 10); avgift enligt 99a5 utlännings- avgift enligt 10 kap. 75 utlän- lagen ( I 980: 3 76); ningslagen (] 989: 000);

avgift enligt 265 arbetstidslagcn (1982z673); skadestånd, som grundas på lagen (1976:580)_om medbestämmande i arbetslivet eller annan lag som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än ekonomisk skada;

företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken; straffavgift enligt 8 kap. 75 tredje stycket rättegångsbalken;

belopp för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 755 uppbörds- lagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982: 1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift; kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig par- kering;

överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen (1978:268); vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vatten- förorening från fartyg;

avgift enligt 35 lagen (1975285) med bemyndigande att meddela före- skrifter om in- eller utförsel av varor;

' Senaste lydelse 1988: 1530.

Nuvarande lydelse ' Föreslagen lydelse

lagringsavgift enligt lagen (1984: 1049) om beredskapslagring av olja och kol eller lagen (1985: 635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet;

avgift enligt 185 lagen (1902271 5. l), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar;

ränta på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses i punkt 7 av anvisningarna till 245; ,

kapitalförlust m.m. i vidare mån än som får ske enligt 36 5. (Se vidare anvisningarna.)

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989. Äldre bestämmelser skall fortfa- rande tillämpas i fråga om avgift enligt 99 a5 utlänningslagen (1980:376).

13. Förslag till Lag om ändring av kreditupplysningslagen (1973: 1 173)

Härigenom föreskrivs att 65 kreditupplysningslagen (1973:1173)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

652

Föreslagen lydelse

Uppgift om någons politiska eller religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får icke insamlas, lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksam- het.

Uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått an- nan påföljd för brott eller har varit föremål för åtgärd enligt social- tjänstlagen (1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbruka- re i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda, 1,1—1455 polislagen (1984:387), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. eller utlänningslagen (1980:376) får ej utan medgivande av datainspek- tionen insamlas, lagras eller vidare- befordras i kreditupplysningsverk- samhet . Detsamma gäller uppgift- om sjukdom, hälsotillstånd eller liknande.

' polislagen

Uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått an- nan påföljd för brott eller har varit föremål för åtgärd enligt social- tjänstlagen (1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, lagen (19881870) om vård av missbruka- re i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda, 11—1455 (1984z387), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusande personer m.m. eller utlänningslagen (I989:000) får ej utan medgivande av datainspek-. tionen insamlas, lagras eller vidare- . befordras i kreditupplysningsverk- samhet . Detsamma gäller uppgift- om sjukdom, hälsotillstånd eller liknande.

Medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger.

Vad som anges i andra stycket utgör ej hinder för att uppgift om näringsförbud insamlas, lagras eller vidarebefordras i kreditupplysnings- verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989.

' Lagen omtryckt 1981:737. 2 Senaste lydelse 1988: 1478.

Arbetsmarknadsdepartementet Prop. 1988/89: 86

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989

Närvarande: statsrådet S. Andersson, ordförande, och statsråden Görans- ' son, Gradin, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Thalén, Nordberg. Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande: Statsrådet Lööw

Proposition med förslag till utlänningslag m. m.

1. Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande den 12 februari 1987 tillkallades två särskilda utredare. Den ene utredaren (A l987:01), fortsättningsvis kallad lagutredningen, fick till uppgift att göra en i första hand teknisk översyn av utlänningslagstiftningen. Framför allt skulle förslag lämnas till ändringar som leder till kortare handläggningstider i asylärenden. Till särskild utredare förordnades f.d. justitierådet Carl Holmberg.

Den andre utredaren (A 1987102), fortsättningsvis kallad asylärendeut- redningen, fick till uppgift att se över organisation och rutiner för hand- läggningen av asylärenden. Uppdraget var att föreslå de organisatoriska och administrativa förändringar som behövs för att förkorta handlägg- ningstiderna i asylärenden. Till särskild utredare förordnades generaldi- rektören Lennart MyhlbaCk.

Utredarna överlämnade i januari 1988 var sitt betänkande (SOU 1988: 1) Översyn av utlänningslagen resp. (SOU 1988:2) Kortare väntan.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 22 oktober 1987 tillkallades ytterligare en särskild utredare. Denna utredare (A 1987:07) ficki uppgift att lämna förslag till en ny organisation vid statens invandrarverk. Till särskild utredare förordnadesIgeneraldirektören Christina Rogestam. Ut- redningen, fortsättningsvis kallad organisationsutredningen (SI V 89), överlämnade i juli 1988 en slutrapport Ny organisation för statens invand- rarverk.

En annan utredning som bör nämnas i detta sammanhang hade i upp- drag att bl.a. utreda asylförfarandet vid gränserna (A 1984:01). Denna utredning, i fortsättningen kallad asylutredningen, överlämnade i oktober 1986 sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvis- ningar. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning över 're- missyttrandena har upprättats inom arbetsmarknadsdepartementet och finns tillgänglig i ärende dnr R 5315/86.

Genom beslut den 3 april 1986 uppdrog regeringen åt statens invandrar- verk att utreda och lämna förslag rörande den framtida utformningen för mottagande av flyktingar under kriser och i krig. Verket överlämnade i 46

maj 1987 sina överväganden och förslag (R 2801/87) Mottagande och omhändertagande av flyktingar under kriser och i krig. Förslagen har remissbehandlats. En sammanställning över remissyttrandena har upprät- tats inom arbetsmarknadsdepartementet och finns tillgänglig i ärendet.

I ärendet har vidare förekommit vissa skrivelser till regeringen. Härutöver har till regeringen under en längre tidsperiod inkommit ett stort antal skrifter från enskilda personer och organisationer, vilka berör frågor med anknytning till utlänningslagstiftningen.

Lagutredningens sammanfattning av sitt betänkande och dess lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 och 2 och asylärende- utredningens sammanfattning av sitt betänkande som bilaga 3. .

Betänkandena har remissbehandlats. Förteckningar över remissinstan- serna och två inom arbetsmarknadsdepartementet upprättade samman- ställningar över remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 4 och 5. .

Regeringen beslutade den 22 december 1988 att inhämta lagrådets ytt- rande över bl.a. förslag till ny utlänningslag, förslag till lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen), för- slag till lag om tillstånd för anställning på fartyg samt förslag till ändringar i rättshjälpslagen (l972:429) och sekretesslagen (1980:100). Förslagen hade upprättats i arbetsmarknadsdepartementet på grundval av lagutred- ningens betänkande. De lagförslag som remitterats till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6. I den mån förslagen rör lagstiftning som hör till andra departement har jag samrått med berörda statsråd.

Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen. Lagrådet anser att . förslaget till ny utlänningslag väl tillgodoser syftet att den skall vara mer överskådlig och erbjuda mer rationella handläggningsregler. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 7. Som kommer att framgå godtar jag i huvudsak lagrådets förslag till ändringar i de remitterade förslagen. I samband med att jag behandlar de olika sakfrågorna och de enskilda paragraferna i mitt förslag kommer jag att gå in på lagrådets synpunkter. Lagrådets granskning har också lett till omformuleringar och omredigeringar av lagförslagen i remissen.

I propositionen föreslås flera lagändringar som inte har granskats av lagrådet. Samtliga är följdändringar med anledning av den nya utlänning- slagstiftningen. Ändringarna får anses vara av sådan beskaffenhet att lagrå- dets granskning inte behövs. Förslagen har utarbetats inom arbetsmark- nadsdepartementet. Vissa av dem rör'dock lagstiftning som hör till andra departement. Jag har även beträffande dessa ändringsförslag samrått med berörda statsråd.

Prop. 1988/89: 86

2 Allmän motivering 2.1 Utgångspunkter

Några av huvudproblemen inom invandrings- och flyktingpolitiken kan sammanfattas i tre punkter: _- Det tar för lång tid att utreda, handlägga och fatta beslut i utlännings- ärenden; beslut om avlägsnande verkställs inte tillräckligt snabbt. Det tar för lång tid innan den som fått tillstånd att stanna i landet kan tas emot i en kommun. ' _- Det tar för lång tid efter bosättningen innan invandrare och flyktingar kan få ett arbete och en egen försörjning.

Problemen kan inte lösas enbart med statliga åtgärder. En framgångsrik ' invandrings- och flyktingpolitik är en angelägenhet för många: riksdag och regering, centrala ämbetsverk och deras regionala och lokala företrädare, de tillståndssökandes rättsliga ombud, kommunerna, frivilliga organisa- tioner, alla de som blir nyanlända flyktingars och invandrares medmänni- skor. Det krävs målmedvetenhet, förändringsvilja, engagemang och tåla- mod. Statsmakternas bidrag till' att lösa de problem som jag nu samman- fattat i de tre punkterna är flera.

Efter förslag av regeringen i 1987/88 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88: 150) beslöt riksdagen att ge statens invandrarverk vidgade och delvis nya möjligheter att åstadkomma ytterligare mottagningserbju- danden från kommunerna. I samma proposition föreslog regeringen flera särskilda insatser inom arbetsmarknadspolitiken i syfte att underlätta invandrares och flyktingars väg in i arbetslivet. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag. Arbetet med att "förmå kommunerna att ta emot fler flyktingar och med att hävda arbetslinjen även för flyktingar och invandrare fortsätter. Senast har detta kommit till uttryck i regeringens proposition (1988/89:47) om vissa ekonomisk-politiska åtgärder. Den ge- nerösa och aktiva flyktingpolitik som regeringen vill föra är starkt beroen- de av att vidtagna åtgärder ger påtagliga resultat.

Åtgärder för kortare väntetider l asylärenden

För många asylsökande är det oerhört påfrestande att under lång tid få vänta på beslut. De långa väntetiderna i dag går knappast att förena med kravet på rättssäkerhet. Nuvarande kostnader för uppehälle, sjukvård och andra åtgärder för asylsökande kan minskas avsevärt med kortare vänteti- der. Långa väntetider motverkar och fördröjer en framgångsrik integration för de asylsökande som får stanna i landet.

Det översynsarbete av invandrar— och flyktingpolitiken som inleddes år 1987 syftar primärt till att radikalt förkorta handläggningstiderna i utlän- ningsärenden. Arbetet har varit uppdelat i fyra delar: _- En huvudsakligen teknisk översyn av utlänningslagstiftningen (lagut- redningen). Utredning om nya rutiner för handläggningen av asylärenden (asylären- deutredningen).

Översyn av organisationen vid statens invandrarverk (organisationsut- redningen SIV 89). — Ny ordning för bistånd åt asylsökande under väntetiden.

Den sistnämnda delen av arbetet resulterade i riksdagsbeslut och ny lagstiftning (jfr. prop. 1987/88:80, SfU 17, rskr. 160). I övriga tre delar har regeringen nu haft att ta ställning till tre sinsemellan sammanhängande betänkanden: om reviderad utlänningslagstiftning, om nya rutiner för hanteringen av asylärenden och om en ny organisation för statens invand- rarverk.

Jag vill redan här konstatera att kortare handläggningstider inte kan nås utan samverkande åtgärder på flera plan. Det krävs bl. a. — en effektivare ärendeprocess som tidigt skiljer ut mindre komplicerade ärenden från de svåra, så att de senare inte blockerar för snabba beslut i de förstnämnda; — en lämplig organisation som främjar smidiga utredningar. snabba be- slut och effektiv verkställighet; en tillräcklig resursinsats; ett smidigt samspel mellan myndigheter och andra berörda utanför myndighetsvärlden (advokater, frivilligorganisationer etc.); — en stärkt administrativ kontroll av ärendehanteteringen; — en tillräcklig försörjning av information och dokumentation av betydel- se för snabba och riktiga beslut. Regeringens ställningstagande till de tre nu aktuella betänkandena sker mot bakgrund bl. a. av det beslut som riksdagen fattade under våren 1988 med anledning av regeringens förslag rörande principerna för en ny organi- sation för statens invandrarverk (prop. 1987/88:158, SfU 28, rskr. 339). Riksdagen har där upphävt sitt beslut från år 1975 (prop. 1975:26, InU 6, rskr. 160) om invandrarverkets nuvarande organisation och ställt sig bak- om principerna för en ny, rcgionaliserad verksorganisation. Riksdagen beslöt samtidigt att korrigera vissa delar av gällande riktlinjer för flykting- mottagandet. Mot denna bakgrund och med beaktande av verkslednings- beslutct (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226) bedömer jag att varken förslagen om nya rutiner för asylärenden eller detaljorganisationen för invandrarverket som sådan behöver underställas riksdagen. När det gäller resurserna för och inriktningen av arbetet i den nya verksorganisationen, vill jag hänvisa till den proposition (1988/892105) som regeringen nyligen beslutat om.

Jag vill — innan jag går in på själva lagförslaget — ge en översiktlig beskrivning av rutin- och organisationsfrågorna. Alla de åtgärder. som det beskrivna översynsarbetet omfattar, avses träda i kraft den 1 juli 1989.

Nya rutiner i asylärenden; ny organisation för invandrarverket

Med utgångspunkt i asylärendeutredningens förslag och utifrån målsätt- ningen att tiden från en ansökan till ett slutligt beslut från regeringen vanligtvis inte skall behöva överstiga sex månader skall asylsökande i fortsättningen normalt hänvisas till en s.k. utredningssluss där asylutred- ningen görs. Till dessa utredningsslussar. där de sökande normalt bor

under utredningen, koncentreras polisens utredningsresurser så att utred- ningen skall kunna genomföras inom två veckor. Personal från invandrar- verket bör i direkt anslutning till polisens utredning kunna göra en uppdel- ning i klara ärenden och andra ärenden samt fatta beslut i de klara ärendena omgående.

l ärenden som inte är så klara att det är möjligt att direkt avvisa eller att ge tillstånd redan vid utredningsslussarna, skall invandrarverket kunna fatta beslut inom sex veckor från det att polisens utredning är slutförd. Detta förutsätter att det offentliga biträdet. om sådant har förordnats. utan dröjsmål kommer in med yttrande.

Överklagade ärenden, som förutsätts gå vidare till regeringen, skall normalt kunna avgöras inom totalt sex månader från det handläggningen inleddes.

En asylsökande som inte har en bostad ordnad hos någon nära anhörig eller inte har andra synnerliga skäl bör inkvarteras på förläggning till dess att frågan om han eller hon får stanna i landet är slutgiltigt avgjord.

Huvuddragen i den nya organisationen är följande. Invandrarverkets organisation regionaliseras bl.a. för att åstadkomma en effektivare handläggning av utlänningsärenden. Härigenom skall man uppnå också ett bättre flyktingmottagande och en förbättrad samverkan mellan verket, andra berörda myndigheter och kommunerna. Fyra utred- ningsslussar inrättas i olika delar av landet för utredningar och beslut i asylärenden. Utgångspunkten är att så många beslut som möjligt bör tas ute på slussarna.

Invandrarverkets funktioner för mottagande av asylsökande och flyk- tingar och för samordning och bevakning av invandrarpolitiska åtgärder organiseras i fyra regioner. Inom varje region bör finnas ett kontor som svarar för det direkta samarbetet med kommunerna inkl. utplacering av flyktingar i kommunerna samt för ledningen av förläggningsverksamheten m.m.

Verkets resurser för planering, ledning och kontroll av verksamheten föreslås bli förstärkta liksom insatserna för utbildning av personalen.

2.2. Förslaget till ny utlänningslag

2.2.1. Varför en ny utlänningslag?

Min bedömning: Den nuvarande utlänningslagen behöver göras mer överskådlig och erbjuda mer rationella handläggningsregler i syfte främst att främja kortare handläggningstider i utlänningsärenden. Vissa förändringar bör som ett led i dessa strävanden vidtas i fråga om vilka bestämmelser som bör tas in i lag och vilka som bör framgå av förordning. Reglerna om anställningstillstånd för utländska sjö- män på svenska fartyg och de s.k. terroristbestämmelserna i den nuvarande lagen saknar egentligt samband med flykting— och in- vandringspolitik och bör därför återfinnas utanför den egentliga utlänningslagstiftningen. Dessa förhållanden sammantagna leder till att en ny utlänningslag behövs.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med min. Remissinstanserna: Bedömningen att en ny lag behövs tillstyrks eller lämnas utan erinran av en majoritet av remissinstanserna. Flera remissin- stanser anser att lagstiftningen genom lagutredningens förslag blir mer överskådlig och ändamålsenlig. Ombudsmannen mot etnisk diskrimine- ring (DO) anser att utredningens förslag och överväganden allmänt sett är väl ägnade att läggas till grund för lagstiftning. JO ifrågasätter lösningen att mönstra ut en del bestämmelser från utlänningslagen och placera dem i särskild lagstiftning. Enligt JO kan också förslaget att i lag ange kraven på olika tillstånd uppfattas som en förändring av den grundläggande samhäl- leliga attityden till utlänningar. Kammarrätten i Jönköping är kritisk till den lagtekniska utformningen av förslaget och föreslår att de ändringar i sak som anses påkallade vidtas inom ramen för gällande lagtext.

Skälen för min bedömning: Bakgrund

Utlänningslagen (1980:376, UtlL) har varit i kraft sedan den 1 juli 1980 (prop. 1979/80:96, AU 27, rskr. 378). Den har ändrats vid flera tillfällen; de mest omfattande ändringarna företogs år 1984 (SFS 1984:595). UtlL överensstämmer i stora delar med 1954 års utlänningslag, med de ändring- ar som gjordes i denna framför allt under 1970-talet.

När 1954 års lag på sin tid antogs utgick lagstiftaren från att olika restriktioner för inresa och vistelse skulle kunna komma att upphöra. Reglerna byggdes mot den bakgrunden upp så att regeringen i stället fick rätt att förordna om sådana inskränkningar. Samma principiella fördel- ning mellan lag och förordning återfinns i 1980 års utlänningslag. Till sin uppbyggnad är denna lag en ramlag, och utfyllande bestämmelser finns i utlänningsförordningen (1980:377; UtlF). Beträffande innehållet i lagstift- ningen och bakgrunden till denna vill jag främst hänvisa till invandrarpoli- tiska kommitténs betänkanden (SOU 1982:49) Invandringspolitiken — Bakgrund och (SOU 1983:29) Invandringspolitiken Förslag samt prop.

1983/84: 144. Riktlinjerna för den nuvarande invandringspolitiken fram- går av prop. 1985/86:98.

Kritik mot nu varana'ejörhållanden

Det har under åren från olika håll gjorts gällande att den nuvarande utlänningslagcns regelsystem i sig bidrar till att handläggningen av utlän- ningsärendena tar alltför lång tid. Detta gäller t. ex. de ganska komplicera- de bestämmelserna om hur ärenden överklagas och om överlämnande av ärenden i vissa fall från en myndighet till en annan.

Kritiken har även riktats mot de detaljerade reglerna för hur beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Reglerna medför i praktiken att många ärenden prövas i två eller tre instanser i två olika omgångar. Detta system kan också leda till att omständigheter som i och för sig skulle ha kunnat åberopas till stöd för en ansökan om uppehållstillstånd inte förs fram förrän i samband med att ett beslut om avlägsnande skall verkställas. Kritiken på denna punkt har förstärkts efter en lagändring som genomför- des år 1986 och som vidtogs i syfte att uppfylla de krav på en rätt till överklagande som finns i artikel 13 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen). Lagändringen innebar bl.a. att en utlänning gavs rätt att överklaga även ett beslut av polismyndigheten att inte överlämna ett s.k. verkställig- hetsärende till invandrarverket.

Det har vidare hävdats att vissa bestämmelser inte är tillräckligt tydliga och att detta har medfört svårigheter för en asylsökande att veta vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Besluten i utlänningsärende- na har också kritiserats för att vara alltför knapphändigt motiverade.

Såväl berörda myndigheter som enskilda och olika organisationer har uttryckt oro över att numera ett mycket stort antal av dem som söker asyl saknar identitetshandlingar och inte heller har biljetter och annat som kan visa varifrån de kommer. Detta medför dels att man inte vet vem den asylsökande egentligen är, dels att det blir svårare att göra en riktig bedöm- ning av asylskälen. Dessa faktorer kan också bidra till att handläggningsti- derna förlängs.

Behovet av en ny utlänningslag

Den översyn av utlänningslagen som lagutredningen har gjort har tagit sikte på att åstadkomma en mer överskådlig lagstiftning och mer rationella handläggningsregler än de nuvarande. Översynen har främst syftat till att förkorta handläggningstiderna utan att berättigade anspråk på rättssäker- het efterges.

Lagutredningen har funnit att de förändringar av systematiken som behövs i den nuvarande lagstiftningen för att de angivna syftena skall nås är omfattande. Utredaren har därför lagt fram förslag till en helt ny utlänningslag.

Den föreslagna lagtekniska lösningen har fått stöd av en så gott som enig remissopinion.

Som jag redan inledningsvis har framhållit är de långa handläggningsti- derna i utlänningsärendena, främst asylärendena, ett mycket allvarligt problem. Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem som söker asyl men de medför även stora kostnader för samhället. Det är därför nödvändigt att det vidtas åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna.

En bidragande orsak till att handläggningstiderna blivit så långa är enligt min mening de i viss mån komplicerade handläggnings- och verkställig- hetsreglerna i UtlL. När lagen tillkom var omfattningen av flyktinginvand- ringen avsevärt mindre än den är nu. Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningen av utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det gör nu. De delreformer som har genomförts sedan år 1980 har enligt min mening ökat lagens komplexitet. Till lagens bristande över- skådlighet bidrar också det förhållandet att den reglerar flera olika saker utan nödvändigt inbördes samband.

Jag anser det angeläget att utformningen av lagstiftningen på detta område inte motverkar målet att förkorta handläggningstiderna. Att ge- nomföra ytterligare delreformer inom ramen för den nuvarande lagtexten skulle enligt min mening motverka syftet att få en mer överskådlig och ändamålsenlig lagstiftning och därmed också målet att förkorta handlägg- ningstiderna. Jag anser därföri likhet med lagutredningen och en majoritet av rcmissinstanserna att en ny utlänningslag nu bör utformas.

Avsikten med det förslag till ny utlänningslag som jag nu lägger fram är alltså att åstadkomma en mer överskådlig lagstiftning med mer rationella handläggningsregler. Jag vill, bl.a. med anledning av vad JO har anfört i sitt remissvar, betona att det inte är fråga om att föreslå några ändringar av de principer för invandringspolitik och utlänningskontroll. som med bred politisk enighet har kommit till uttryck i den nuvarande utlänningslagen, eller av den grundläggande samhälleliga attityden till utlänningar. Många av bestämmelserna i den nu gällande utlänningslagstiftningen återfinns därför oförändrade eller med endast språkliga eller lagtekniska ändringar också i mitt förslag till ny utlänningslag.

Skillnaden mellan UtlL och den föreslagna nya lagen består främst i ändrade handläggningsregler för framför allt asylärenden, utbrytningen av de s.k. terroristbestämmelserna samt en viss omdisposition av de regler som tas upp i lag resp. ges i förordning.

Den omdisposition i fråga om vissa regler som jag föreslår skall ses mot bakgrund av att man i 1954 års lagstiftningsärende, vars huvudprinciper följdes också i 1980 års lagstiftningsärende, utgick från att omfattande restriktioner rörande utlänningars inresa och vistelse endast skulle be- hövas under en begränsad tid. Reglerna härom ansågs därför böra kunna ändras på ett smidigt sätt utan riksdagens medverkan. Vad som då fram- stod som regler av undantagskaraktär, såsom passtvång och skyldighet att ha uppehålls- och arbetstillstånd, är dock numera huvudregler som sanno- likt inte kommer att ändras inom överskådlig tid. Även om strävandena till ett vidgat samarbete inom Europa på skilda områden på sikt skulle leda till ett avskaffande av passtvång m.m. mellan de berörda länderna, skulle kravet på pass och andra villkor för inresa och vistelse i Sverige kvarstå för flertalet utlänningar. Detta kommer till uttryck i mitt förslag genom att

skyldigheten att inneha vissa handlingar och tillstånd samt de mer väsent— liga undantagen härifrån i fortsättningen anges direkt i lagen och inte som hittills i förordning.

Det bör i sammanhanget framhållas att strävandena inom de Europeis- ka Gemenskaperna (EG) att skapa ett gränslöst Europa följs från svensk sida. Som bekant har en särskild organisation byggts upp inom regerings- kansliet för att bevaka utvecklingen inom EG och finna lämpliga lösningar för samarbete på de olika samhällsområdena. Detta gäller också frågorna om asylrätt, visering och gränskontroll. Vad gäller viseringspolitiken har EG-länderna enats om att fr. om den 1 januari 1988 vidmakthålla vise- ringsplikt för medborgare i ca 50 länder (den s.k. negativlistan). Diskus- sioner pågår i syfte att utöka denna lista med ytterligare ett tjugotal länder. En viss utökning har också skett under år 1988. Vidare förekommer planer på att upprätta en s.k. positivlista över länder vars medborgare inte skall behöva ha visum för inresa i EG-Iänder. De länder som i första hand avses att tas upp på denna lista är de nordiska länderna och övriga EFTA-länder.

Även om EG-ländernas strävanden på de nu angivna områdena kan leda fram till vissa förenklingar när det gäller personers rörlighet mellan olika länder, är det inte nu möjligt att förutse hur en sådan ordning påverkar svenska förhållanden och svensk lagstiftning. Det kan dock redan nu konstateras att ett genomförande av planerna på att avskaffa gränskontrol- len mellan EG-länderna och en skärpning av den yttre kontrollen inte är förenligt med den nordiska passkontrollöverenskommelsen (PÖK). Även vid en anpassning till EG i detta hänseende måste förändringar beträffan- de PÖK genomföras. Utgångspunkten i detta arbete måste vara, oavsett hur en slutlig lösning ser ut, att den fria rörligheten för nordbor inom Norden inte äventyras.

För att underlätta den fortsatta framställningen kommer förslaget till ny utlänningslag att benämnas lagförslaget då hänvisningar görs till bestäm- melseri lagen. I samma syfte används även i löptext — förkortningarna UtlL och UtlF för 1980 års utlänningslag resp. 1980 års utlänningsförord- ning.

Lagens omfattning

Den nya utlänningslagen bör i likhet med UtlL reglera under vilka villkor utlänningar får resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. Den bör återspeg- la och ge de regler som behövs för att invandrings- och flyktingpolitikens målsättning skall följas. Den måste därför också innehålla bestämmelser om att en utlänning under vissa förutsättningar inte får resa in i eller måste lämna Sverige. '

Även i andra författningar än UtlL finns regler om att en utlänning skall lämna Sverige. Jag tänker på de Specialregler om hemsändande av utlän- ningar i vissa fall på grund av särskilda vårdbehov hos dem, som har meddelats av regeringen med stöd av ett bemyndigande i nuvarande 1045 första stycket UtlL. Jag anser, till skillnad från JO. att det inte heller i fortsättningen är nödvändigt att samtliga materiella regler om när och på vilka sätt utlänningar får förmås att lämna landet finns samlade i utlän-

ningslagen. Även andra regler som gäller för utlänningar kan med fördel hållas utanför själva utlänningslagen. Enligt min mening saknar också reglerna om anställningstillstånd för utlänningar på svenska fartyg i utrikes fart och de s.k. terroristbestämmelserna, som nu finns i UtlL, egentligt samband med invandrings- och flyktingpolitik, och de bör därför, som jag redan tidigare har antytt, inte heller återfinnas i den nya utlänningslagen utan tas in i särskilda lagar. Härigenom uppnås, menar jag, en klar och konsekvent avgränsning av lagregleringen till nytta både för den enskilde och för dem som skall tillämpa bestämmelserna.

2.2.2. Tillståndsfrågor

Mitt förslag: De materiella reglerna om pass, visering, uppehålls- och arbetstillstånd behålls i stort sett oförändrade. Den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd blir dock i fortsättningen viserings- fri. Regler införs om att visering normalt får ges för högst tre månaders vistelse.

Utrikesdepartementet ges rätt att utfärda inte bara visering utan också uppehållstillstånd.

Vissa av de bestämmelser som i dag ges i förordning bör i stället ges i lagen och vice versa.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Lagutredningen har också föreslagit att en bestämmelse införs om att uppehållstillstånd skall kunna beviljas om utlänningen befinner sig i Sveri- ge när ansökan görs eller prövas, om han visar att han endast gör ett tillfälligt besök här (2 kap. 55 3 utredningens lagförslag). Utredningen har vidare föreslagit att det beträffande arbetstillstånd generellt skall anges att ett sådant skall avse visst eller vissa slag av arbete, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser godtar ut- redningens ståndpunkt. Några anser att det är angeläget att inresebegrep- pet klargörs. ÖB betonar därutöver vikten av att reglerna rörande pass och visering ges ett klart och entydigt innehåll. Några remissinstanser lämnar vissa lagtekniska synpunkter rörande utformningen av bestämmelserna. Rikspolisstyrelsen (RPS) och invandrarverket anser att den av utredning- en föreslagna bestämmelsen om prövning av ansökan om uppehållstill- stånd vid tillfälliga besök inte bör införas. Invandrarverket ifrågasätter utredningens förslag att det generellt skall anges att arbetstillstånd skall avse visst arbete eller vissa slag av arbeten. RPS anser att detta skall anges endast om särskilda skäl föranleder det. DO ifrågasätter om reglerna om arbetstillstånd längre fyller någon funktion.

Skälen för mitt förslag:

Inresebegreppet ÖB har i sitt remissvar pekat på att det är angeläget att de bestämmelser som kan få betydelse för militär personals agerande i tjänsten är utformade

på ett sätt som i möjligaste mån utesluter tveksamheter vid tillämpningen av dem. Osäkerhet om bestämmelsernas innebörd har enligt ÖB i vissa fall förekommit när militär myndighet samverkar med polis och kustbevak- ning vid övervakning av svenskt sjöterritorium. ÖB hänvisar till sin skri- velse till regeringen av den 30 mars 1987 där önskemål framställs om att reglerna om krav på pass och visering samt begreppet inresa förtydligas i berörda författningar. Ett klargörande är enligt ÖB speciellt viktigt beträf- fande situationer när utländska fritidsbåtar kommer in på svenskt territo- rium. Även vissa andra remissinstanser har tagit upp frågan om innebör- den av begreppet inresa.

Enligt förordningen (1982:755) om utländska statsfartygs- och statsluft- fartygs tillträde till Sveriges territorium m.m. (tillträdesförordningen) av- ses med svenskt territorium Sveriges landområden. sjöterritorium samt luftrummet över landområdena och sjöterritoriet.

Bestämmelser om sjöterritoriet finns i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Enligt lagen omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och territorialhavet. Det begränsas mot det fria havet eller annan stats territorium av territorialgränsen och i Öresund av demarkationslinjen. Till inre vatten räknas, förutom sjöar, vattendrag och kanaler inom landet, vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och skär intill vissa linjer (baslinjer) som regering- en bestämmer. Till territorialhavet räknas det vattenområde av en viss närmare angiven bredd som är beläget utanför Sveriges landområden och innanför det fria havet.

I folkrätten finns regler om fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav. Reglerna har kodifierats i 1958 års Genevekonvention om territorialhavet och tilläggszonen samt 1982 års havsrättskonvention. Ingen av konventionerna har ratificerats av Sverige.

Enligt folkrättsliga regler, sådana de återfinns i de nyss nämnda konven- tionerna, är genomfart oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet.

Regler om oskadlig genomfart finns för svensk del beträffande statsfar- tyg som enligt 35 tillträdesförordningen för genomfart har tillträde till svenskt territorialhav. Före sådan genomfart skall anmälan göras på diplo- matisk väg.

För handelsfartyg, fritidsbåtar som inte är statsfartyg och privatägda fritidsbåtar saknas föreskrifter om oskadlig genomfart.

l UtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i Sverige. Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och om vilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa.

I praxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering för en utlänning som reser till ett annat land via Sverige och vars vistelse här inskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats.

Bestämmelserna om straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning att obehörigen resa in i respektive resa till Sverige : jämte motivuttalanden vid tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84: 144 s. 1 17) ger närmast vid handen att åtminstone i det samman-

hanget endast den som har eller borde ha passerat gränskontrollen är att anse som inrest.

I UtlF finns bestämmelser om att in- och utresa måste ske på vissa bestämda platser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som före- skrivs i UtlL av pass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda att utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat än på s.k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annat nordiskt land får dessutom ske på s.k. gränsövergångsställen. För finländska och norska gränsbor gäller särskilda regler.

Särskilda bestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer till Sverige som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs att en besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit till Sverige inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får också tillfälligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger utan att inresa skall anses ha ägt rum.

Eftersom denna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av den motsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommit in på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med det nu sagda också en utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inrest i landet och därmed t.ex. vise— ringspliktig.

I detta sammanhang vill jag nämna att JK i beslut den 22 februari 1985 (dnr. 265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visa att han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på en främmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium.

Jag vill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i Sverige. Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö— eller luftterrito- rium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlän- ningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och veder- börliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. Vidare torde det, liksom för närvarande. i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att kräva s.k. transitvise- ring, dvs. visering för den som reser via Sverige till ett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgrund av utvecklingen i andra län- dcr bör det dock finnas möjlighet att vid behov ställa krav även på transitvisum, generellt eller för vissa nationaliteter även för denna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också lämpligt att ge möjlighet till undantag för s.k. oskadlig genomfart genom svenskt sjöterri- torium.

Någon generell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället bör regler om undantag från bestämmelserna om villkoren för inresa i de fall som redan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan anses befogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regeringen utfärdar i förordning.

Passky/dighet

Enligt gällande regler skall utlänningar ha pass såväl vid inresan i Sverige som under vistelsen här. Föreskrifter om detta finns i 15 UtlF och har utfärdats av regeringen med stöd av ett bemyndigande i 75 UtlL.

Den grundläggande skyldigheten att ha pass vid inresa och vistelse bör av de skäl jag har anfört tidigare (avsnitt 2.2.1) i fortsättningen framgå direkt av lagen. Från denna skyldighet bör regeringen i stället kunna meddela undantag. Det kunde ifrågasättas om också vissa undantag borde anges i lagen. Detta gäller främst de undantag som i dag framgår av 15 UtlF, nämligen rätt för den som har permanent uppehållstillstånd samt för nordiska medborgare enligt den s.k. nordiska passkontrollöverenskom- melsen (SÖ 1958z24) att vistas här utan pass. Jag anser emellertid inte att det föreligger några olägenheter med att de undantag från passkyldigheten som bör finnas även i fortsättningen meddelas av regeringen i förordning.

V isering

Visering innebär tillstånd att resa in och vistas i Sverige under en viss tid. Enligt grundregeln i 245 UtlF behöver alla utlänningar visering för att resa in i och uppehålla sig här i landet. Paragrafen innehåller dock omfattande undantag från grundregeln. Även bestämmelser om visering har meddelats av regeringen efter ett bemyndigande i UtlL ( 105). Av samma skäl som jag anfört i fråga om bestämmelsen om passkyldighet bör huvudregeln om visering i fortsättningen framgå av lagen och regeringen endast ges rätt att medge undantag från den.

Visering kan ges såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar eller för arbete i Sverige. Visering kan också ges för resa genom Sverige till ett annat land. För att visering skall medges krävs i praxis att utlänningen kan försörja sig här, inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Visering medges i praxis inte om en utlän- ning, som inte har uppehållstillstånd, redan när visumansökan görs kan antas egentligen ha för avsikt att bosätta sig här. Grunderna för att i tillämpningen neka visering överensstämmer i stort med de materiella grunder som UtlL ger för beslut om avvisning. ,

Någon längsta tid för vilken visering kan medges är för närvarande inte föreskriven. Enligt praxis ges visering normalt inte för längre tid än tre månaders vistelse i Sverige. Detta är också den period som gäller enligt de viseringsfrihetsavtal som Sverige har ingått med andra stater. För diplo- matisk personal kan visering ges för längre tid. '

Visering beviljas av invandrarverket. Visering får beviljas också av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen före- skriver, av diplomatiska eller konsulära myndigheter eller av polismyndig- heter. Invandrarverket har efter regeringens bemyndigande också i sin tur bemyndigat beskickningar och lönade konsulat att-bevilja visering. Ett sådant bemyndigande innefattar inte rätt att avslå en viseringsansökan. Beslut i viseringsfrågor kan inte överklagas. Viseringsärenden kan dock — liksom andra ärenden — överlämnas av invandrarverket till regeringen för

avgörande. Den som får avslag på en viseringsansökan kan komma in med en ny ansökan.

Viseringskravet framstår som nödvändigt, framför allt för att en regle- rad invandring skall kunna bibehållas. För närvarande omfattar det med- borgare från ungefär hälften av världens stater. Jag föreslår i enlighet med utredningen att en bestämmelse nu införs i lagen att visering inte får ges för längre vistelse än tre månader. Denna huvudregel bör dock kompletteras med ett bemyndigande för regeringen att meddela undantag från denna tidsgräns.

Av praktiska skäl bör också enligt min mening den viseringsfrihet, som för närvarande gäller för den som har permanent uppehållstillstånd, ut- sträckas till att avse även den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Eftersom den som får ett tidsbegränsat tillstånd nästan undantagslöst också medges rätt till återinresa under den tid tillståndet gäller, bör en sådan rätt kunna framgå direkt av lagstiftningen. I de fall det anses tvek- samt om utlänningen skall ha rätt att resa tillbaka in bör i stället uppehålls- tillståndet ges för kortare tid.

Endast sådana undantag från viseringskravet, som det inte torde bli aktuellt att ändra utan att frågan underställts riksdagen. kommer enligt mitt förslag till uttryck i lagtexten. Detta gäller undantagen för utlänningar som har uppehållstillstånd i landet och för medborgare i de nordiska län- derna (1 kap. 35 första stycket lagförslaget). Övriga undantag som kan be- hövas bör även i fortsättningen meddelas av regeringen i förordning.

Uppehållstillstånd

Med stöd av bemyndigande i UtlL (105) hari UtlF (30 &) föreskrivits att en utlänning inte får vistas här utan uppehållstillstånd längre tid än tre månader, om han inte är antingen medborgare i ett annat nordiskt land eller ogift barn under 16 år till en nordisk medborgare eller till en person som är bosatt här och som har uppehållstillstånd. I UtlF finns också regler om när uPpehållstillstånd får ges (31 å). Tillstånd får till en början ges till utlänningar som har rätt till skydd i Sverige. (flyktingar, krigsvägrare och personer med s.k. flyktingliknande skäl, dvs. personer som avses i 3, 5 och 655 UtlL). Vidare får uppehållstillstånd ges om det finns andra skäl av humanitär art eller Om utlänningen har viss anknytning hit. Slutligen får tillstånd beviljas den som fått arbetstillstånd eller på annat sätt har sin försörjning tryggad eller som skall studera eller göra besök här.

Sedan år 1981 gäller som huvudregel att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige (33Q UtlF). Den som söker uppehållstill- stånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får normalt avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för en konsekvent invandringspolitik. Vissa grupper har emellertid undanta- gits från förbudet att resa in i Sverige för bosättning utan att först ha beviljats uppehållstillstånd. Det är till en början de utlänningar som är befriade från kravet på uppehållstillstånd samt de som omfattas av regler- na om rätt till asyl eller annat skydd i 3, 5 eller 65 UtlL. Vidare är det . utlänningar som skall förena sig med en nära familjemedlem som är

stadigvarande bosatt i Sverige. Här krävs dessutom att de har sammanlevt med varandra utom riket. Slutligen kan undantag göras för det fall utlän- ningen av något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas att resa in i Sverige.

Ett uppehållstillstånd kan vara permanent eller gälla för viss tid. Sedan år 1984 tillämpas principen att permanent uppehållstillstånd regelmässigt skall meddelas utan föregående tidsbegränsat tillstånd, om bosättningen avses bli beständig eller i vart fall långvarig. Det enda undantaget gäller när s.k. uppskjuten invandringsprövning görs. Sådan tillämpas när det inte genast går att bedöma om bosättningen skall få fortsätta. Så anses vara fallet t. ex. vid äktenskap eller samboförhållanden, där parterna inte tidiga- re har bott tillsammans utanför Sverige. Vid uppskjuten invandringspröv- ning ges flera kortare tillstånd efter varandra. Först efter två år ges perma- nent uppehållstillstånd. [ allmänhet krävs då att äktenskapet/samboförhål- landet alltjämt består (prop. 1983/84: 144 s. 65).

Uppehållstillstånd beviljas av invandrarverket. Invandrarverket kan ge polismyndigheten rätt att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd. Endast invandrarverket kan avslå en ansökan om uppehållstillstånd. Beslut om uppehållstillstånd kan inte överklagas. Ett ärende om uppehållstillstånd kan emellertid överlämnas av invandrarverket till regeringen för prövning. Frågor om uppehållstillstånd blir också i praktiken bedömda av regeringen i samband med prövning av överklagande av avvisnings- eller utvisnings- beslut.

Jag föreslår nu att det även när det gäller reglerna om uppehållstillstånd görs samma förändring i fråga om vilka bestämmelser som skall ges i lag respektive förordning som jag har föreslagit i fråga om pass- och viserings- bestämmelserna. Skyldigheten att inneha och förutsättningarna för att få uppehållstillstånd bör sålunda regleras direkt i lagen. Som undantag från kravet på uppehållstillstånd bör i lagen endast anges medborgare i andra nordiska stater. ] den mån det befinns lämpligt att även andra personer befrias från skyldigheten att ha uppehållstillstånd, bör regeringen, i likhet med vad som gäller för närvarande. få utfärda föreskrifter härom. [ lagen bör också anges den gällande huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige och de från denna huvudregel viktigaste undantagen.

Jag föreslår vidare att i fortsättningen även utrikesdepartementet ges rätt att meddela uppehållstillstånd inom utrikesdepartementets verksam- hetsområde, dvs. för främst personer med diplomatisk anknytning eller anknytning till internationella organ.

Arbetstillstånd

Enligt 205 UtlL får regeringen föreskriva att en utlänning, som inte har permanent uppehållstillstånd, måste ha arbetstillstånd för att ha anställ- ning i Sverige eller arbeta här på grund av anställning utomlands annat än som handelsresande. I lagen finns också regler om tillståndens innehåll och om deras beviljande och återkallandc. Förutom de nyssnämnda undanta- gcn för utlänningar med permanent uppehållstillstånd och för handelsre-

sande finns alla materiella bestämmelser om arbetstillstånd i UtlF. Hit hör t.ex. regeln (505 UtlF) att en utlänning som avser att ta anställning i Sverige normalt inte får resa in i landet förrän han har fått arbetstillstånd. Bestämmelserna är. främst beroende på den stora mängden undantag. mycket komplicerade.

Jag anser att en något mer lättillgänglig reglering uppnås även i fråga om arbetstillstånd om det redan av lagen framgår i vilka fall skyldighet förelig- ger att ha ett arbetstillstånd och därutöver de mest centrala undantagsbe— stämmelserna. Dessa undantag är att nordbor och utlänningar med perma- nent uppehållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd. Däremot är undan— taget i fråga om handelsresande som har anställning utomlands enligt min mening inte av sådan betydelse, att det behöver återges i lag. Det får i stället ankomma på regeringen att föreskriva om sådant och andra undan- tag. Därvid bör de riktlinjer, som angavs i prop. 1983/84:144 s. 61 —63 och i prop. 1985/86:98 s. 3039 (SfU 20) följas. Det bör, menarjag, vara möjligt att inom ramen för dessa riktlinjer åstadkomma väsentligt enklare regler än de som nu finns och jag avser att återkomma till regeringen med förslag härom när en ny utlänningsförordning skall beslutas. Vidare bör, i likhet med de föreslagna bestämmelserna om uppehållstillstånd, regeln i 505 UtlF att en ansökan om arbetstillstånd normalt skall göras och till- stånd meddelas medan utlänningen befinner sig utomlands överföras till lagen.

Enligt 21 & UtlL skall arbetstillstånd ges för viss tid medan det får avse ett visst Slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga föreskrif- ter som behövs. Lagutredningen har här föreslagit den förändringen att tillståndet i fortsättningen ska/! avse även visst eller vissa slag av arbete, om inte särskilda skäl föranleder annat. Som motiv för förslaget anför utredningen att detta överensstämmer med praxis och innebörden i vissa uttalanden av riksdagen. Bl.a. invandrarverket och RPS har i sina re- missvar uttryckt tveksamhet vad gäller det lämpliga i den föreslagna förändringen.

Jag anser för min del att den tveksamhet som uttryckts av invandrarver- ket och RPS är befogad. Jag har inte för avsikt att i detta sammanhang föreslå några förändringar i de riktlinjer för arbetskraftsinvandring och för beviljande av arbetstillstånd som har lagts fast av statsmakterna i olika sammanhang under åren (se t.ex. prop. 1968: 142, och 1983/84: 144 s. 62 ff). Mot den bakgrunden ser jag det som både omotiverat och ägnat att skapa missförstånd att nu föreslå en ändrad lydelse av villkoren för arbets- tillstånd. Den nuvarande regleringen bör därför oförändrad föras över till den nya lagen.

Jag vill i detta sammanhang också ta upp ett par andra frågor som har återkommit i debatten. En av dessa, som också DO tar upp i sitt remissvar, är om skyldigheten att ha arbetstillstånd skulle kunna avskaffas. Jag anser emellertid att om den politik vad gäller arbetskraftsinvandring från utlan- det som har lagts fast av statsmakterna skall bibehållas, så skulle man, om arbetstillstånden avskaffades, i stället bli tvungen att i ärenden om uppe- hållstillstånd göra bedömningar motsvarande dem som nu görs i ärenden om arbetstillstånd. Lagutredningen har för sin del ansett att ett sådant

förfarande snarare skulle komplicera än förenkla regelsystemet och dess tillämpning. Jag delar utredningens bedömning och anser att den nuvaran- de regleringen på detta område bör behållas.

Ett annat ofta omdebatterat spörsmål är om en asylsökande skall ha rätt att arbeta under tiden som han väntar på beslut i ärendet om uppehållstill- stånd. Av remissinstanserna tas frågan upp av juridiska fakulteten vid Lunds universitet.

Jag anser inte att det finns tillräckliga skäl att överväga en ändring av den rådande huvudprincipen att tillstånd att arbeta medges bara den som har fått tillstånd att uppehålla sig i landet. För att komma till rätta med de problem som sysslolösheten under väntetiden kan medföra bör man i stället sträva efter att hålla nere handläggningstiderna. De förslag som jag i det följande lägger fram har just detta som ett av sina främsta syften.

Jag vill i detta sammanhang också påminna om att chefen för arbets- marknadsdepartementet efter samråd med min företrädare tillkallat en arbetsgrupp med uppdrag att undersöka hur man kan organisera menings- full verksamhet för dem som väntar på besked i tillståndsfrågan (prop. 1988/89:47. bilaga 3, s. 44).

Återkallelse av uppehållstillstånd m. m.

Mitt förslag: De nuvarande grunderna för när återkallelse av vise- ring, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får ske behålls. Återkal- lelse skall vidare i fortsättningen ske om en utlänning har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Undantag görs dock för det fall då det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats eller det annars föreligger särskilda skäl. Den tidsfrist inom vilken fråga kan väckas om åter- kallelse av uppehållstillstånd på grund av vissa former av asocialitet eller befarad kriminalitet förlängs från ett till två år. Tidsfristen räknas från den tidpunkt då utlänningen med tillstånd bosatte sigi landet. Återkallelse på grund av asocialitet m.m. skall i fortsättning gälla även tidsbegränsade uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd som meddelats av utrikesdepartementet bör få återkallas endast av departementet.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag till bestämmelser om återkal— lelse av visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får ett övervägande positivt bemötande från de remissinstanser som yttrar sig i frågan. För- eningen Sveriges polischefer anser att en uppgift om falsk identitet alltid lämnas uppsåtligen och att den dessutom alltid har betydelse för beslutet i ett tillståndsärende. Enligt föreningen bör den föreslagna undantagsregeln därför utgå. Liknande synpunkter lämnas av RPS. Invandrarverket ifråga- sätter om det finns större anledning att i det föreslagna fallet göra återkal- lelseregeln tvingande än det finns i andra fall av medvetet lämnande av

oriktiga uppgifter. JO ifrågasätter om inte reglerna skulle bli mer överskåd- liga och lättbegripliga, om man som utgångspunkt har att det kan ske en omprövning av tillståndet, när det framkommit skäl anta att de vid ansö- kan lämnade uppgifterna varit oriktiga. DO anser att krav på uppsåt från utlänningens sida måste ställas för återkallelse av ett tillstånd som grun- dats på oriktiga uppgifter. Uppsåtet bör därvid enligt DO täcka såväl uppgiftens oriktighet som att den har inverkat på beslutet att ge ifrågava- rande tillstånd. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att det undantagsvis kan finnas skäl för en utlänning att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet varför regeln om återkallelse inte bör vara tvingande.

Skälen för mitt förslag: Enligt UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen mot bättre vetande har lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter. Visering och arbetstillstånd får vidare återkallas om det i övrigt föreligger särskilda skäl. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd för den som ännu inte har rest in i Sverige.

Ett permanent uppehållstillstånd skall enligt nuvarande regler återkallas om bosättningen här i riket upphör. Ett permanent uppehållstillstånd får återkallas om det föreligger sådana förhållanden att utlänningen skulle kunnat avvisas på grund av bl.a. bristande förmåga att försörja sig ärligt eller befarad kriminalitet av visst slag eller kunnat utvisas på grund av asocialitet (otuktigt leverne och allvarligare följder av alkohol- eller narko- tikamissbruk). I sistnämnda fall måste utlänningen underrättas om att frågan om återkallelse har tagits upp inom ett år från det han bosatte sig i Sverige.

Det är oundvikligt att visering eller andra tillstånd ibland utfärdas, trots att förutsättningar egentligen inte förelegat. Likaså kan det efter det att beslutet fattats inträffa omständigheter som bör föranleda att utlänningen inte bör få behålla viseringen eller tillståndet.

De möjligheter till återkallelse som UtlL ger bör finnas kvar. Jag anser inte att de bör ersättas med en ordning med omprövning av givna tillstånd. Visering samt uppehålls- och arbetstillstånd bör således även fortsättnings- vis kunna återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att medvetet lämna falska uppgifter om annat än sin identitet eller undanhållit väsentli- ga fakta.

Uppehållstillstånd för den, som ännu inte har kommit till Sverige, bör också liksom hittills kunna återkallas om det finns andra särskilda skäl, t.ex. att förutsättningen för tillståndet har ändrats väsentligt. Om utlän- ningen själv inte har orsakat eller bort förutse att omständigheterna skulle förändras, bör dock återkallelsemöjligheten tillämpas med försiktighet. Om utlänningen i sådant fall har vidtagit förberedelser för sin utflyttning av mer omfattande art bör tillståndet normalt inte återkallas. Såväl vise- ring som arbetstillstånd bör också alltjämt kunna återkallas om det förelig- ger särskilda Skäl. Särskilda skäl att återkalla visering kan vara att utlän- ningen ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som förutsattes när viseringen meddelades. Arbetstillstånd kan t. ex. återkallas om det visar sig att utlänningen inte längre har det slag av arbete som det antogs att han skulle ha när tillståndet beviljades.

Om utlänningen mot bättre vetande lämnar felaktiga uppgifter om sin identitet och identitetsfrågan är av betydelse för att visering, uppehållstill- stånd eller arbetstillstånd meddelas får således återkallelse i och för sig ske redan enligt nuvarande regler. Det har emellertid blivit allt vanligare att utlänningar, som söker uppehållstillstånd här. saknar identitetshandling- ar. Detta är, som jag återkommer till senare, ett allvarligt problem för de flyktingmottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpoli- tik. Jag anser därför i likhet med lagutredningen att det är angeläget att reglerna om återkallelse skärps i de fall där en utlänning visar sig ha lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Enligt min mening bör en tvingande bestämmelse införas för de situationer, där misstag i fråga om utlänning- ens identitet har varit av betydelse för att visering eller tillstånd beviljats. [ regel torde en falsk uppgift om identiteten alltid lämnas uppsåtligen. Det är också sannolikt att den inverkar på beslutet.

Det kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan förekomma situationer då beslutet skulle ha blivit positivt även om ansökan gjorts med uppgivande av den rätta identiteten. Bestämmelsen bör därför innehålla ett undantag att återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör dock enligt min mening inte, som DO föreslår, krävas att utlänningen har förstått att den oriktiga uppgiften har haft sådan inverkan. Enligt min mening kan det emellertid finnas även andra situationer som gör att en återkallelse framstår som mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära skäl talar för att utlänningen — trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på frågan om tillstånd likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd (2 kap. 95 lagförslaget).

Enligt utredningens förslag är det invandrarverket eller den myndighet som har meddelat tillståndet som också beslutar om återkallelse. Förslaget kan, som RPS påpekar, komma att innebära att polismyndigheter får en större rätt att fatta återkallelsebeslut än de har enligt nuvarande regler. Att polismyndigheter och svenska beskickningar även i fortsättningen skall kunna återkalla av dem givna viseringar anser jag självklart. Mera tvek— samt är om det bör vara möjligt att låta en polismyndighet återkalla ett uppehålls- eller arbetstillstånd som den har givit. Enligt min mening sak- nas det anledning att frångå gällande ordning i detta hänseende. Återkallel- se av arbetstillstånd och uppehållstillstånd bör därför även i fortsättningen beslutas av invandrarverket. Visering och uppehållstillstånd som medde- lats av utrikesdepartementet bör dock få återkallas endast av departemen- tet.

Enligt nuvarande regler skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Denna bestämmelse bör finnas kvar. Det förekommer emellertid att utlänningar, vars bosättning i Sverige har upphört, fortsätter att vara skrivna på en adress här och därigenom kan få giltighetstiden för beviset om uppehållstillstånd (405 UtlF) förlängd. Det förekommer också att utlänningen sedan kan hämta beviset på ambassaden i hemlandet. Den nuvarande handläggningen för förlängning av giltighetstiden för bevis om permanent uppehållstillstånd

bör därför ses över. En tänkbar ordning är därvid att bevisen bara skall kunna utfärdas i samband med personligt besök hos en polismyndighet i Sverige. Jag avser att återkomma till regeringen i denna fråga. .

Permanent uppehållstillstånd kan också, som tidigare nämnts, enligt nuvarande reglering återkallas vid bl.a. vissa fall av asocialitet eller befar- ad kriminalitet. Enligt hittills gällande regler krävs det för att återkallelse på dessa grunder skall få ske att utlänningen har varit bosatt här kortare tid än ett år när han nås av underrättelse om att frågan om återkallelse har tagits upp hos invandrarverket. Jag kommer längre fram att föreslå att reglerna om utvisning på grund av asocialitet inte skall få någon motsva- righet i den nya lagen. Däremot kommer det alltjämt att vara möjligt att avvisa personer som med fog kan befaras komma att inte försörja sig ärligt — dvs. i praktiken leva asocialt — eller komma att ägna sig åt brottslig verksamhet här. Avvisning på dessa grunder skall dock inte kunna ske senare än tre månader efter ankomsten. Liksom för närvarande bör därför möjlighet till återkallelse av ett meddelat uppehållstillstånd finnas under en något längre tid på grund av förekomsten av motsvarande förhållanden. Mot bakgrund av att utvisning på grund av asocialt leverne alltså i fortsätt- ningen inte skall vara möjlig, anser jag att den nuvarande ettårsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd på de här aktuella grunderna är för kort och jag föreslår därför att tiden förlängs till två år.

Eftersom det kan vara mycket svårt att få kontakt med personer, som för ett asocialt eller kriminellt liv, bör återkallelse kunna ske även om utlän- ningen inte personligen har kunnat underrättas om ärendet inom tvåårs- fristen. Det bör vara tillräckligt att detta registrerats hos invandrarverket. oavsett om det har anhängiggjorts genom en ingiven handling eller tagits upp ex officio. Tvåårsfristen bör räknas från den tidpunkt då utlänningen började vistas i landet med uppehållstillstånd.

Det framstår också som omotiverat att tidsbegränsade uppehållstill- stånd inte skulle kunnaåterkallas om de senast behandlade förutsättning- arna är för handen. Sådana tillstånd ges visserligen för en begränsad tid och torde i allmänhet hinna gå ut innan ett ärende om återkallelse har slutbehandlats. Detta hindrar inte att det kan finnas fall då det kan vara av värde att tillståndet kan återkallas. Bestämmelsen om återkallelse på grund av asocialitet m.m. bör därför i fortsättningen gälla inte bara permanenta utan också tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Anställningstillstånd

Mitt förslag: Reglerna om skyldighet för utlänningar att ha tillstånd för att ha befattningar på svenska fartyg i utrikes fart bryts ut ur UtlL och tas in i en särskild lag (lag om tillstånd för anställning på fartyg).

Utredningens förslag: Overensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Sveriges redare/förening, som är den enda remissin-

Prop. 1988/89: 86

stans som yttrat sig i frågan, har ingen erinran mot förslaget. Föreningen föreslår härutöver förändringar i vissa av bestämmelserna om anställ- ningstillstånd.

Skälen för mitt förslag: Enligt 205 UtlL får regeringen föreskriva att en utlänning måste ha ett tillstånd för att ha anställning som avser befattning på ett svenskt fartyg i utrikes fart. Föreskrifter med stöd av detta bemyndi- gande linns i kungörelsen (l974:262) om anställningstillstånd för utlän- ning på svenskt fartyg.

Reglerna om anställningstillstånd tillkom år 1974 efter det att en sär- skild utredning sett över behovet av en vidgad kontroll av rekrytering av utländsk arbetskraft till svenska fartyg. l prop. l974:31 framhöll föredra- ganden att den svenska arbetsmarknadspolitiken omfattade även yrkessjö- farten och att det därför framstod som principiellt riktigt att den delen av arbetsmarknaden reglerades på motsvarande sätt som övriga delar. Före- draganden konstaterade vidare att den dittillsvarande oreglerade rekryte- ringen av utomnordisk arbetskraft stod i strid med bl.a. de svenska och övriga nordiska sjömännens intresse och att den motverkade strävandena att ”stabilisera sjömanskåren genom god yrkesutbildning och yrkesvana”. Mot bl.a. den bakgrunden föreslogs införandet av en tillståndsreglering på denna del av arbetsmarknaden. Med hänsyn till den uppenbara skillnaden mellan en anställning i Sverige och en påmönstring utomlands på ett svenskt fartyg i utrikes trafik ansågs det mindre lämpligt att inordna den nya kategorin i reglerna om arbetstillstånd. I stället introducerades anställ- ningstillstånden (prop. 197431 5. 42 ff, InU 8, rskr. 135).

Huvudregeln är att en utlänning inte får anställas på ett svenskt fartyg i en utländsk hamn utan att han eller hon har anställningstillstånd. Vid anställning på ett svenskt fartyg häri landet krävs normalt arbetstillstånd. Från skyldigheten att ha anställningstillstånd är nordbor undantagna. Det- samma gäller den som har ett permanent uppehållstillstånd eller har ar- betstillstånd som omfattar sjömansyrket. Även vid sidan av vad som nu nämnts finns en rad undantag från skyldigheten att ha anställningstill- stånd.

En arbetsgivare, som har en utlänning anställd trots att utlänningen saknar föreskrivet anställningstillstånd, kan dömas till böter. Arbetsgiva- ren kan också åläggas att betala en särskild avgift.

Anställningstillstånd beviljas och återkallas av arbetsmarknadsstyrelsen. Tillstånd får dessutom ges bl.a. av de sjömansförmedlingar som utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. [ praktiken beviljas anställningstillstånd av sjömansförmedlingen i Göteborg.

Reglerna om anställningstillstånd saknar egentligt samband med in- vandrings- och flyktingpolitiken. De bör inte heller, som framhölls i prop. l974:31, inordnas i det regelsystem som gäller för arbetstillstånd. Mot denna bakgrund anser jag det lämpligast att följa lagutredningens förslag att bryta ut reglerna om anställningstillstånd ur UtlL och samla dem i en särskild lag. I samband därmed kommer jag att föreslå vissa författnings- tekniska förändringar. Jag återkommer till denna fråga i specialmotive— ringen. Jag anser mig dock inte ha underlag för att i detta sammanhang föreslå några förändringar i sak.

Hänvisningar till S2-2-2

2.2.3. Beslut om avlägsnande

A vvisning och utvisning

Mitt förslag: Användningen av begreppen avvisning och utvisning ändras. En utlänning. som kommer till Sverige utan att ha för inresan eller vistelsen erforderliga tillstånd eller som utan tillstånd stannar kvar när en visering eller uppehållstillstånddsfri tid går ut, skall kunna avvisas oberoende av hur lång tid som gått sedan han anlände. Avvisning skall också ske om en utlänning nekas inresa eller avlägsnas inom tre månader efter inresan på grund av att han t.ex. saknar medel för sitt uppehälle eller kan förväntas begå krimi- nella handlingar.

Begreppet utvisning rescrveras i fortsättningen för avlägsnande av en utlänning som blir kvar i Sverige sedan hans uppehållstillstånd har gått ut eller som har begått brott av en viss svårhetsgrad eller utgör en fara för rikets säkerhet. De nuvarande reglerna om utvis- ning på grund av asocialitet får ingen motsvarighet i den nya lagen.

Polismyndigheten får besluta om avvisning, om frågan väcks inom tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och om utlänningen inte ansöker om asyl. Invandrarverket är första instans i övriga ärenden, dvs. alla asylärenden och ärenden där utlänningen har vistats i Sverige längre tid än tre månader.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Förslagen har i allmänhet blivit positivt mottagna. Lunds universitet. JO, Röda korset och svenska kyrkan rn. fl. anser emel- lertid att begreppet avvisning bör förbehållas de avlägsnanden som sker i omedelbart samband med inresan i Sverige. Därvid anförs bl.a. att termen avvisning såväl i internationella sammanhang som enligt svenskt språk- bruk har en sådan innebörd.

Skälen för mitt förslag: En utlänning som kommer till eller befinner sig i Sverige utan erforderligt pass eller tillstånd kan enligt nuvarande regler antingen avvisas eller utvisas. Om det är avvisning eller utvisning som tillgrips beror ofta på inom vilken tid efter ankomsten till Sverige som avlägsnandebeslutet fattas. Det blir således i allmänhet fråga om avvisning om beslutet fattas inom tre månader efter ankomsten till Sverige. Avlägs- nanden som beslutas mer än tre månader efter inresan måste ske i form av utvisning.

Avvisning inom tre månader får emellertid också ske på vad som ibland kallas materiella avvisningsgrunder (295 UtlL). Enligt dessa får en utlän- ning i vissa fall avvisas därför att han på grund av olika omständigheter som hänför sig till hans person, t.ex. bristande försörjningsförmåga eller befarad kriminalitet, inte anses vara önskvärd här i landet. Bestämmelser- na möjliggör en individuell utlänningskontroll.

Avvisning av en utlänning kan enligt dessa regler ske 1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige elleri något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa, 2.

om han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att årligen försörja sig eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, 3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet skäligen kan antas komma att begå brott i Sverige eller i annat nordiskt land, 4. om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse'verksamhet i Sve- rige eller i annat nordiskt land, eller 5. om det med stöd av lagen (1971: 176) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvis- ning kan ske.

Avvisning får också ske i andra fall, om det har begärts av ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars skulle bege sig dit.

Avvisning på materiella grunder får inte ske av den utlänning som har visering eller uppehållstillstånd som gäller. Prövningen av om utlänningen ' bör få resa in och vistas här i landet har då redan skett i tillståndsärendet. Om en utlänning som har föreskriven visering visar sig sakna medel för sin försörjning kan i stället grund för återkallelse av viseringen föreligga.

Några motsvarande regler som möjliggör utvisning finns inte. Däremot finns särskilda regler om utvisning på grund av brott och på grund av asocialitet. Jag återkommer till dessa närmare i det följande.

Avvisning beslutas i normalfallet av polismyndigheten. Om polismyn- digheten enligt de särskilda föreskrifter som nu gäller om detta överlämnar ett avvisningsärende till invandrarverket eller verket övertar ett sådant ärende, kan även invandrarverket fatta ett avvisningsbeslut, om detta

hinns med inom tremånadersfristen. Beslut om utvisning meddelas av ' invandrarverket med undantag för beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitet; i dessa fall beslutar domstol om utvisning.

Fram till år 1964 fick avvisning ske endast direkt vid utlänningens ankomst till Sverige eller omedelbart därefter. Genom den detta år vidtag- na förändringen att avvisning på materiell grund kunde ske upp till tre månader efter ankomsten har den ursprungliga innebörden av avvisning, nämligen att utlänningen hindras att resa in i Sverige, urholkats. Bestäm- melserna har därefter ändrats så att det numera är möjligt att avvisa på både formell och materiell grund under tre månader från inresan eller den tidpunkt då utlämningen först kom i kontakt med en polismyndighet. Den sakliga skillnaden mellan grunderna för avvisning och utvisning har där- igenom blivit liten och när det gäller avlägsnande på grund av avsaknad av pass eller tillstånd är det i allmänhet den tid, inom vilken beslutet har fattats, som ensam avgör vilket institut som används. '

Jag anser. i likhet med lagutredningen, att det inte är ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas på samma grund använda olika benämningar enbart beroende på om beslutet fattas före eller efter en viss tidpunkt. Utredningen föreslår att en uppdelning i stället görs efter grunderna för avlägsnandebeslutet och inte som hittills efter tidpunkten för avlägsnan- det. En utlänning, som uppehåller sig i Sverige efter det att hans uppehålls- tillstånd har upphört att gälla skall enligt förslaget endast kunna utvisas. En utlänning, som vid sin ankomst till Sverige inte har vederbörliga

tillstånd, föreslås kunna avvisas under vissa förutsättningar, oberoende av hur-lång tid efter ankomsten hit som beslutet tas. Jag återkommer i nästa avsnitt till frågan om utvisning på grund av brott. .

Några remissinstanser har tagit avstånd från att avvisning skall få ske annat än i samband med ankomsten eller i nära anslutning till ankomsten. JO och Lunds universitet anser att man i stället bör återinföra de före år 1964 gällande reglerna om att avvisning måste ske senast inom en vecka från ankomsten. En utlänning, som vistats i Sverige längre tid än en vecka efter ankomsten, skulle enligt dessa förslag endast kunna utvisas. För att detta inte skall medföra att färre avlägsnandebeslut kan verkställas direkt föreslår Lunds universitet att vissa utvisningsbeslut skall kunna verkställas utan hinder av att de inte vunnit laga kraft.

Jag har förståelse för dessa synpunkter. Det ligger onekligen nära till hands att uppfatta innebörden av begreppet avvisning som en åtgärd som hindrar en utlänning från att resa in i ett land. Det kan därför te sig främmande att avvisa en person, som visserligen inte har fått uppehållstill- stånd men som ändå kan ha tillåtits att vistas i Sverige medan frågan om sådant tillstånd prövas, ibland kanske under ganska lång tid. Detsamma gäller en person som med eller utan myndigheternas vetskap vistas i Sverige utan att frågan om uppehållstillstånd kan aktualiseras. Jag vill emellertid mot detta anföra, att man efter lagändringen år 1964 har kunnat avvisa en utlänning, inte bara vid ankomsten utan också under de tre första månaderna av utlänningens vistelse här. Anknytningen till själva ankomsten är således redan delvis borta.

Vidare är det enligt mitt förmenande trots allt väl förenligt med avvis- ningsbegreppet. även som det i dag uppfattas, att kunna avvisa den som ännu inte har fått uppehållstillstånd, oavsett hur lång den faktiska vistelse- tiden är. Det är ju fortfarande fråga om avlägsnande av personer som inte uppfyller de krav som ställs upp för inresa eller vistelse här. En annan sak är att de rent faktiskt ändå tillåts att vistas i Sverige medan deras ärende om uppehållstillstånd prövas. Varken det förhållandet att det kan ta tid innan ett ärende kan behandlas färdigt eller att utlänningen under kortare eller längre tid åsidosätter sin skyldighet att söka tillstånd bör kunna leda till att avvisning inte längre skall-kunna ske.

En annan sak är att tidsfaktorn i viss utsträckning bör få inverka på vilken myndighet som skall avgöra ett ärende och på rätten att få stanna i landet medan högre instans prövar överklagandebeslutet. Det torde också vara nödvändigt att ha kvar en tidsgräns om tre månader beträffande några avvisningsgrunder.

Jag föreslår alltså för framtiden följande ordning. Avvisning bör få ske utan tidsgräns om en utlänning inte uppfyller de formella krav som gäller för inresa och vistelse i Sverige. Det är således fråga om avlägsnande på grund av att utlänningen saknar pass, visering eller arbetstillstånd när han är skyldig att ha sådan handling eller sådant tillstånd. Detsamma skall gälla vid avsaknad av uppehållstillstånd när utlänningen aldrig har haft ett sådant i Sverige. Det saknar därvid betydel- se om bristerna upptäcks vid ankomsten eller först senare. Det blir också fråga om avvisning om utlänningen visserligen var viseringsfri eller hade

visering för besök men dröjer sig kvar sedan viseringen eller den uppehålls- tillståndsfria tiden har gått ut. Även den som enligt nuvarande regler vägras rätt att resa in i Sverige därför att han vill resa vidare till ett annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd till detta bör alltjämt kunna avvisas. Detsamma gäller om utlänningen bör nekas inresa därför att han lämnar felaktiga uppgifter om sin tilltänkta vistelse i Sverige.

Liksom nu bör avvisning få ske också på materiella grunder såsom medellöshet och risk för brottslig verksamhet. En tidsgräns på tre månader bör emellertid finnas kvar för dessa fall.

Beträffande personer som vid sin ankomst till Sverige hade eller senare meddelats uppehållstillstånd i Sverige men har stannat här sedan tillståndet löpt ut eller återkallats bör liksom för närvarande begreppet utvisning an- vändas. Det rör sig om personer som en gång har fått tillstånd att vistas i Sverige och som fått en naturlig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelser eller liknande. De nuvarande reglerna i detta avseende bör därför inte ändras.

För en utlänning, som behöver ha uppehålls- eller arbetstillstånd men som saknar sådant, medför den nya föreslagna användningen av begrep- pen avvisning och utvisning inte någon ändring praktiskt sett. Enligt nu gällande regler kan utlänningen i motsvarande fall i stället utvisas om han har vistats i landet längre än tre månader. I fortsättningen skall han i stället avlägsnas efter ett beslut om avvisning. Jag vill beträffande den närmare innebörden av reglerna hänvisa till specialmotiveringen under 4 kap. 1— 3 55 lagförslaget.

De föreslagna ändringarna bör inte medföra någon förändring i förhål- lande till vad som nu gäller med avseende på beslutskompetensen. När utlänningen har vistats här i mer än tre månader bör det därför alltid vara invandrarverket som fattar det första beslutet i ärendet. Beslut om avvis- ning inom tremånadersramen bör liksom hittills fattas av polismyndighe- ten med det undantag i fråga om utlänningar som också söker asyl, som jag strax skall återkomma till. Som anges i specialmotiveringen till 4 kap. 45 4 lagförslaget bör det vara utlänningen som skall visa när ankomsten hit skedde.

Enligt nuvarande regler kan den som utvisas förbjudas att under viss tid återvända till Sverige, återresefirbud. Eftersom det enligt mitt förslag kommer att ske avvisning i många av de fall där det för närvarande sker utvisning bör återreseförbud kunna meddelas också i avvisningsärenden.

Enligt lagutredningen borde det kunna övervägas att utfärda återreseför- bud endast i de fall där utlänningen inte följer bestämmelserna om att lämna landet, när ett verkställbart beslut föreligger. Beslutet skulle då göras villkorat och träda i kraft i de fall verkställighet måste ske genom polisens försorg. Jag delar emellertid den av bl.a. invandrarverket fram- förda meningen att sådana regler skulle medföra ett komplicerat och tidsödande övervakningssystem. Jag vill därför inte föreslå att ett sådant system införs.

Beslut om utvisning på grund av brott kan gälla utlänningar av alla kategorier, alltifrån personer som sedan lång tid är bosatta här i landet och har permanent uppehållstillstånd till personer som har rest in illegalt

enbart för att begå brott. Domstolen gör en bedömning huruvida utlän- ningens förehavanden i Sverige är av sådan art att de bör föranleda att han avlägsnas ur landet. Ett enhetligt begrepp för sådant avlägsnande bör alltjämt väljas och jag anser i likhet med lagutredningen att begreppet utvisning fortfarande är det som bör användas. Jag delar alltså inte t. ex. JO:s uppfattning att det tidigare använda begreppet ”förvisning” skall återinföras för dessa fall. Samma argumentation talar för att använda begreppet utvisning för de speciella fall där regeringen kan — och även i fortsättningen bör kunna — besluta att avlägsna en utlänning, som utgör en risk för rikets säkerhet (485 UtlL resp. 4 kap. 11 5 lagförslaget).

De fall där domstolarna enligt nuvarande ordning fattar beslut om utvisning kommer enligt mitt förslag i förtsättningen bara att beröra de allmänna domstolarna och avse utvisning såsom särskild rättsverkan på grund av brott. Den andra grund på vilken utvisning nu kan beslutas av domstol, nämligen asocialitet, kommer jag strax att föreslå skall utgå ur den nya lagen. Därmed befrias förvaltningsdomstolarna från en, om än obetydlig, kategori mål.

Utvisning på grund av brott

Mitt förslag: Några sakliga ändringar i förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås inte när det gäller kriterierna för utvisning på grund av brott.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland RÅ, RPS och Stockholms tingsrätt, anser att frågan om möjligheten att justera påfölj- den, om ett utvisningsbeslut upphävs, bör utredas på nytt.

Skälen för mitt förslag: Reglerna om utvisning på grund av brott sågs över grundligt år 1980. Härjämte gjordes vissa justeringar år 1984. Den senare översynen gjordes främst med anledning av de nya riktlinjerför att bevilja permanent uppehållstillstånd som då drogs upp, se avsnitt 2.2.2. Vid detta tillfälle infördes bl.a. ett direkt förbud mot utvisning av den som kommit till Sverige som ung.

Utvisning av en utlänning på grund av brott får enligt 405 UtlL endast ske om brottet varit av viss svårhetsgrad och om det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet eller brottet är sådant att den dömde inte bör få stanna här. Hänsyn tas också till utlänningens anknytning till Sverige. Utvisningsfrågan avgörs av den domstol som dömer i brottmålet. Om en utlänning utvisas skall domstolen beakta det men som utlänningen åsam- kas genom utvisningen, när domstolen bestämmer påföljden för brottet.

Bestämmelsen om beaktande av menet fanns tidigare i 405 UtlL. I prop. 1987/88: 120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning och påföljdsval m. m.) föreslogs att bestämmelsen med i sak oförändrat innehåll skulle flyt- tas till brottsbalken (29 kap. 5 5 4). I propositionen föreslogs vidare bl.a. ett förbud för högre rätt att besluta om utvisning i det fallet att lägre rätt inte

har meddelat ett sådant beslut och talan har fullföljts endast av den dömde ellertill hans förmån. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989 (JuU _ 1987/88:45. rskr. 404, SFS 1988:942).

Jag saknar anledning att nu föreslå någon ändring av kriterierna för när utvisning på grund av brott skall få ske. Bestämmelserna har inte föranlett några egentliga tillämpningssvårigheter. Reglerna om utvisning på grund

av brott får därför enligt mitt förslag samma utformning som för närvaran- ' de med beaktande av den ändring vad gäller placeringen av bestämmelsen , om bedömningen av hur menet skall påVerka straffmätningen som nyligen har beslutats av riksdagen (4 kap. 75 lagförslaget).

En fråga som lagutredningen har berört och som flera remissinstanser har angivit vara i behov av en nyordning är följande. Ett av domstol fattat utvisningsbeslut upphävs ibland av regeringen när det visar sig att beslutet inte går att verkställa. Ett sådant upphävande leder inte till att påföljden ändras, trots att beslutet om utvisning kan ha föranlett att en lindrigare påföljd dömts ut än annars skulle ha skett. En person som har utvisats på grund av brott och som därför har fått ett kortare fängelsestraff än normalt kommer alltså vid ett upphävande av utvisningsbeslutet att ha fått en lindrigare påföljd än den som för jämförbara brott, kanske i samma mål, inte har ådömts utvisning men i i stället ett strängare straff. Enligt utred- ningen inger denna ordning betänkligheter. Utredningen ansåg sig emeller- tid av tidsmässiga skäl inte ha möjlighet att mera ingående utreda hur ett system som medgav påföljdsjustering i de fäll utvisningsbeslutet upphävs borde utformas. ' ' '

Även denna fråga behandlades i den nyss nämnda propositionen 1987/88:120. Där konstateras till en början att frågan har utretts av fängelsestraffkommittén (Ju l979:05), som stannat för att inte lägga fram något ändringsförslag med hänsyn till att problemet endast ledde till mer

allvarliga olägenheter i ett fåtal fall per år och att de lösningar som '

kommittén övervägt var förenade med olägenheter av principiell och praktisk natur. Mot bakgrund härav och med hänvisning till att frågeställ- ningen hade berörts av lagutredningen, vars förslag var föremål för remiss, ansåg föredragande statsrådet att det vid den tidpunkten inte fanns till- räckliga skäl att överväga en lagstiftning med sikte på fall då en av domstol beslutad utvisning inte går att verkställa.

Jag har erfarit att frågeställningen uppkommit vid åtskilliga tillfällen under de senaste åren. Jag är av den uppfattningen att problemet med hänsyn till dess frekvens och principiella natur borde åtgärdas. Önskemål i denna riktning har också förts fram av flera av remissinstanserna. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet vill jag därför anföra följan- de.

En första åtgärd för att lösa problem av den art som det här är fråga om vore att låta domstolarna få ett bättre underlag för bedömningen av utvisningsfrågan. En självklar utgångspunkt vid bedömning huruvida ett utvisningsbeslut bör meddelas som en särskild rättsverkan av brott vid sidan av påföljden borde naturligen vara frågan om en utvisning över huvud taget kommer att kunna verkställas. Domstolarna bör därför, redan när en fråga om utvisning på grund av brott övervägs, kunna inhämta

yttrande från invandrarverket i verkställighetsfrågan beträffande dem som gör gällande rätt till asyl i Sverige. Skulle det bedömas att en utvisning i samband med frigivningen inte kommer att kunna verkställas, t.ex. på grund av att brottet som sådant i hemlandet skulle komma att medföra omänsklig bestraffning, bör något beslut om utvisning inte heller fattas (jfr prop. l979/80:96, s. 64, AU 27, rskr. 378). Jag anser därför att de allmän- na domstolarna i fortsättningen bör beakta eventuella verkställighetshin- der i den mån detta går att göra i det enskilda fallet. Jag återkommer till frågan under avsnitt 2.2.8.

Det är vidare min avsikt att senare i samråd med justitieministern på nytt överväga möjligheterna att genom förslag" till en lagändring komma tillrätta med problemen i de fall där regeringen upphäver en av domstol beslutad utvisning.

Utvisning på grund av asocialitet

Mitt förslag: Utvisning på grund av asocialitet skall inte längre kunna ske.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Endast åklagarmyndigheten i Stockholm och polis- myndigheten i Huddinge har avstyrkt förslaget.

Skälen för mitt förslag: Enligt 435 UtlL får en utlänning utvisas ur riket dels om utlänningen yrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att ärligen försörja sig, dels om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och med anledning därav är farlig för någon annans personliga säkerhet eller lever på ett grovt störande sätt. Beslut om utvisning på grund av sådan asocialitet meddelas av länsrätt. '

Redan utlänningslagkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag, att utvisningsgrunden asocialitet skulle avskaf- fas. Några remissinstanser anförde emellertid att det var av värde att ha bestämmelserna härom kvar och föredragande statsrådet delade i prop. l979/80:96 denna uppfattning. Sedan år 1980 har emellertid utvisning på grund av asocialitet skett endast vid'enstaka tillfällen och sedan år 1984 vid endast ett tillfälle. Vid ytterligare tre tillfällen sedan år 1984 har ärenden om utvisning på denna grund tagits upp men då inte lett till beslut om utvisning. Bestämmelsen måste därför anses vara i det närmaste obso- let. Tiden får nu anses mogen att avskaffa asocialitet som särskild utvis- ningsgrund i enlighet med vad lagutredningen, stödd av en så gott som enig remissopinion, har föreslagit. Jag vill dock samtidigt erinra om mitt tidigare framförda förslag om förlängning av den tid inom vilken återkal- lelse av ett uppehållstillstånd skall kunna ske på grund av bl. a. underlåten- het att försörja sig ärligt (avsnitt 2.2.2).

Hänvisningar till S2-2-3

2.2.4. Asylregler

Innebörden av och grunder för asyl

Mitt förslag: I lagen anges att rätt till asyl innebär rätt till uppehålls- tillstånd. Konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer med vissa flyktingliknande skäl skall ha rätt till asyl om inte vissa undan- tagssituationcr föreligger.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: Förslaget har fått ett till övervägande del positivt mottagande. Några remissinstanser, bl.a. invandrarverket och JO, anser emellertid att förslaget innebär att den svenska lagstiftningen kommer att skilja sig från internationellt vedertagna begrepp. Detta anses kunna kom- ma att försvåra det internationella samarbetet. DO, Lunds universitet och Amnesty anser att definitionen av ”politisk förföljelse” bör utgå ur lagtex- ten. Flera remissinstanser, bl.a. llyktingrådet, DO och Lunds universitet anser att asylreglerna bör göras tillämpliga också beträffande den som utan att vara krigsvägrare har lämnat sitt hemland på grund av krig eller inbördeskrig och som nu ofta får stanna i Sverige av humanitära skäl.

Skälen för mitt förslag Gällande ordning

Enligt 35 UtlL skall en flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, om han behöver skydd här. I paragrafen definieras vem som är att anse somjlykting. Härmed avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet. tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Definitionen överensstämmer med den som finns i 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) jämte 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning. De människor som omfattas av flyktingkonventionen kallas därför också för konvention.s_'/l_i-'ktingar.

l paragrafen finns också en närmare definition av vad som skall avses med förföljelse. Den betecknas som politisk jörjöljelse och skall vara riktad mot utlänningens liv eller frihet eller annars vara av svår beskaffenhet. Någon motsvarande definition finns inte i konventionen.

Enligt 55 UtlL har också krigsvägrare i allmänhet rätt att få fristad i Sverige. Med krigsvägrare avses i första hand den som har avvikit från pågående militärtjänst som äger rum på en krigsskådeplats eller kan kom- ma att förläggas dit. Motsvarande gäller i allmänhet i fråga om den som har flytt från sitt hemland för att undgå att bli uttagen till militärtjänstgö-

ring på krigsskådeplats. ] det senare fallet måste emellertid risken för krigstjänstgöring ha varit påtaglig.

Utöver flyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt andra perso- ner. som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Skyddet för denna grupp med flyktingliknande skäl regleras i 65 UtlL. Beträffande tolkningen av paragrafen kan främst hänvisas till prop. 1975/76: 18 s. 100— 1 13 och 1983/84:144 s. 35—40. Här skall endast framhållas att det är fråga om personer. som inte har varit utsatta för eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de bör betraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politiska förhållande- na i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserier, att det inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Paragrafen omfattar normalt inte den som har tvingats lämna sitt land på grund av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid dessa omständigheter vara sådana att 65 anses tillämplig.

För de personer som avses i 65 UtlL, dvs. de för vilka jag hittills har använt uttrycket "utlänningar med flyktingliknande skäl”, används i inter- nationella sammanhang ofta termen ”de factoflyktingar". Beteckningen, som förvisso har brister, bör självfallet inte användas i lagtext, men det är i övrigt förenat med inte minst praktiska fördelar att ha en sammanfattande benämning för de personer som omfattas av bestämmelserna i en viss paragraf. Jag kommer därför att i fortsättningen använda begreppet de factoflyktingar för dem som. utan att vara konventionsflyktingar, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

Rätten till fristad i Sverige är något större för konventionsflyktingar än för de andra två grupperna. Detta markeras i nuvarande lag genom att det för att vägra en konventionsflykting fristad krävs synnerliga skäl medan det för de båda andra grupperna räcker med särskilda skäl.

Varken konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har nämligen en oinskränkt rätt att få stanna i Sverige. Inte ens en konven- tionsflykting anses ha rätt att fritt välja vilket land han skall få skydd i. Enligt gällande svensk praxis, som motsvaras internationellt av ett liknan- de synsätt. förväntas en flykting i princip söka asyl i det första land han kommer till efter flykten, om han i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att återsändas till förföljelselandet. Detta motsvaras enligt min uppfattning av en skyldighet för det landet att pröva hans asylansökan. En flykting som före ankomsten till Sverige har vistats i ett sådant s.k. första asylland återsänds därför som regel till det landet. Första a.s'yllandsprinei— pen kommer till uttryck i nuvarande lagtext genom att rätten för flyktingar att få stanna har knutits till att de ”behöver skydd här”. Ett sådant behov anses som regel inte föreligga om något annat land är första asylland. Om den asylsökande efter flykten från förföljelselandet vistats i mer än ett land. är varje sådant s.k. tredje land att betrakta som första asylland i förhållande till det land han sist kommer till. Härutöver kommer första

asyllandsprincipen i den nuvarande lagstiftningen till uttryck endast indi- rekt (t.ex. i 345 andra stycket UtlL och 66 b5 UtlF).

Första asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om utlänningen en- bart har rest igenom något eller några andra länder på väg till Sverige (en routeregeln). Det spelar inte någon roll om genomresan har skett med flyg, tåg, bil eller på annat sätt. Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen själv inte har kunnat råda över, som trafikhinder eller allvarlig sjukdom, med- för inte att en routeregeln sätts ur spel. Det "anses dock att utlänningen måste visa att han endast har rest igenom första asyllandet och att eventu- ella uppehåll har varit av nyssnämnd art. Första asyllandsregeln tillämpas inte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, t.ex. ge- nom att tidigare ha vistats här en längre tid eller genom att ha nära släktingar här men inte i första asyllandet.

Andra omständigheter som i praxis anses kunna medföra att flyktingar och motsvarande grupper inte kan anses ha behov av skydd i Sverige är att utlänningen redan har en särskild anknytning, genom t.ex. familjeband, till ett annat land där han kan få ett fullgott skydd eller att han av annat skäl har rätt att vistas i ett sådant land. .

En konventionsflykting har rätt att få flyktingförklaring, 165 UtlL, och resedokument. 55 UtlF. Resedokument utfärdas i enlighet med flykting- konventionen till en utlänning som uppfyller flyktingkritericrna i konven- tionen. Invandrarverket beslutar i sådana frågor. Den som har fått flyk- tingstatus behåller denna status om inte grunderna för flyktingskapet änd— ras (45 UtlL). En flyktingförklaring kan också återkallas om den erhållits genom falska uppgifter.

Föreslagen ordning Asy/begreppet

Det är i internationella sammanhang vanligast att tala om asyl endast i samband med skydd åt konventionsflyktingar. Sverige torde för övrigt vara det enda land, i vart fall i Europa. som har en uttrycklig bestämmelse som ger krigsvägrare rätt till skydd. Krigsvägrare torde dock i vissa fall få stanna även i andra länder, men då av antingen flyktingliknande eller humanitära skäl (jfr. specialmotiveringen till 3 kap. 35 lagförslaget). Som jag tidigare har angett är det emellertid inte. min avsikt att i detta samman- hang föreslå några ändringar av grunderna för den nuvarande flyktingpoli- tiken. Jag vill därför inte föreslå några ändringar som kan uppfattas som inskränkningar i skyddet för asylsökande. Det i svensk lag direkt uttalade skyddet för krigsvägrare bör därför bli kvar.

Med hänsyn till de stora likheter som råder mellan det skydd som de angivna grupperna krigsvägrare och de factoflyktingar behöver och det som konventionsflyktingar har, bör begreppet asyl, som lagutredningen har föreslagit, i fortsättningen kunna gälla för det tillstånd att uppehålla sig här i landet som samtliga dessa grupper har rätt att få. ' '

Några remissinstanser anser det olämpligt att Sverige skulle komma att använda ett asylbegrepp som i viss mån avviker från vad som är vedertaget

Prop. 1988/89: 86

internationellt. Liksom lagutredningen anser jag emellertid att de eventu- ella olägenheter detta kan medföra är förhållandevis små. Särskilt mot bakgrund av de olikheter som ändå föreligger mellan olika länders asyllag- stiftningar torde det inte medföra några större problem att svensk lagstift- ning medger aSyl åt fler grupper än dem som finns i flyktingkonventionen. Fördelarna nämligen att det klart anges vilka förutsättningarna för rätt till skydd i Sverige är. att långtgående jämställdhet mellan grupper med i det närmaste samma behov av skydd nås samt att en mer lättförståelig lagtext tillskapas väger enligt min uppfattning klart över de eventuella nackdelarna. ' ' '

För att förenkla lagtexten och därigenom också dess tillämpning bör det enligt min mening direkt i denna nu anges vad det innebär att en person får asyl i Sverige. Då detta för svenskt vidkommande alltså är detsamma som att uppehållstillstånd beviljas en utlänning därför att denne är flykting eller kan åberOpa de nyss beskrivna flyktingliknande skälen. bör en defini- tion av denna innebörd införas i lagen. Vidare bör i lagen anges i vilka fall asylrätt inte föreligger trots att utlänningen i och för sig är att anse som flykting eller kan åberopa flyktingliknande grunder för ansökan om asyl. Dessa bestämmelser bör, tillsammans med övriga särregler som rör asyl- rätten. tas in i ett särskilt kapitel (3 kap. lagförslaget). Jag anser däremot inte att det är lämpligt att, som JO föreslår, i asylkapitlet föra in också regler om överklagande. verkställighet etc. Några särbestämmelser som tar sikte just på asylsökarfallen föreslås inte i dessa avseenden. Detta skulle därför medföra en dubbelreglering och en tekniskt sämre lag utan att några egentliga fördelar skulle uppnås. .

Några remissinstanser påtalar att den i den nuvarande lagtexten intagna definitionen av ”politisk förföljelse" inte står i överensstämmelse med flyktingkonventionen. Definitionen infördes i svensk lagstiftning i sam— band med ratifikationen av flyktingkonventionen. [ likhet med mina före- trädare anser jag att den på ett med konventionen väl förenligt sätt anger vad begreppet förföljelse i konventionen avser. Det är emellertid riktigt att någon motsvarande definition inte finns i själva konventionen. Jag vill inte heller uteSIuta att benämningen "politisk förföljelse” i viss mån kan vara missvisande. Även exempelvis förföljelse av etniska och religiösa skäl avses ju samtidigt som de factoflyktingar ges rätt att stanna just på grund av de politiska förhållandena i hemlandet utan att de anses falla in under begreppet politisk förföljelse. Jag anser därför att övervägande skäl talar för att definitionen nu bör tas bort ur lagtexten. Att detta inte medför någon förändring beträffande tolkningen av paragrafen återkommerjag till i specialmotiveringen (3 kap 25 lagförslaget).

Flera remissinstanser 'har gjort gällande att även utlänningar med andra skäl än de som för närvarande anges i 3, 5 eller 65 UtlL bör få motsvaran- de lagreglerade starka rätt till skydd. Sålunda anser bl. a. Lunds universitet att även den som. utan att vara krigsvägrare. lämnar sitt hemland på grund av krig, inbördeskrig eller liknande omständigheter bör beviljas asyl. Röda korset m.fl. anser att även den som kan åberopa starka humanitära skäl skall omfattas av asylreglerna. Jag anser emellertid att det inte är lämpligt att ytterligare utvidga den starka rätt till skydd i Sverige som asylreglerna

är avsedda att garantera. En annan sak är att många utlänningar ändå beviljas uppehållstillstånd i Sverigejust därför att förhållandena i hemlan- det är sådana att uppehållstillstånd bör beviljas av humanitära skäl. Jag utvecklar detta närmare i specialmotiveringen (2 kap. 45 2 lagförslaget).

Flera remissinstanser har anfört att inte bara den s.k. första asyllands- principen utan också undantagen från denna, t.ex. en routeregeln, bör anges direkt i lagen. Själva principen, att skydd kan nekas den som redan har eller skulle kunna få skydd i annat land, anser jag i likhet med lagutredningen nu tydligare bör framgå av lagen. Den återspeglar sig därför i 3 kap. 45 andra stycket 4 lagförslaget. I specialmotiveringen anger jag också exempel på situationer då undantag från första asyllandsprinci- pen bör göras. En uttömmande uppräkning av undantag anser jag dock inte bör göras vare sig i lagen eller i motiven. En sådan uppräkning skulle nämligen kunna äventyra möjligheten att snabbt anpassa tillämpningen till nya situationer och mönster beträffande asylsökande. Om de mest hjälpbehövande alltid skall kunna få skydd är det nödvändigt att en viss flexibilitet föreligger i reglerna. Jag föreslår därför en mer allmänt hållen regel som ger regeringen rätt att närmare ange vilka undantag som bör göras från första asyllandsprincipen i den faktiska tillämpningen.

Handläggning av asylärenden

Mitt förslag: Invandrarverket skall som första instans fatta beslut i alla ärenden om avvisning där behovet av asyl har åberopats. Det- samma skall gälla ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökande.

De särskilda reglerna i utlänningslagstiftningen om förhandling i utlänningsärenden begränsas till ärenden om förlängning av tiden för förvar och uppsikt samt till ärenden om utvisning på grund av fara för rikets säkerhet. I den nya lagen införs dock en regel som innebär att muntliga inslag bör användas av invandrarverket i större utsträckning än för närvarande i asylärenden i syfte att göra hand- läggningen säkrare och effektivare. Den nya regeln ersätter i asyl- ärenden 145 förvaltningslagen (1986:223).

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i stort med mitt. Utredning- en har dock föreslagit en regel vid sidan av 145 förvaltningslagen som innebär att muntlig handläggning skall ingå i ett asylärende, om ett sådant förfarande måste antas vara av väsentlig betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Vidare har lagutredningen föreslagit att det i den nya lagen införs en bestämmelse om att invandrarverket i ett asylärende skall kunna meddela beslut om uppehållstillstånd även på andra grunder än asyl (delbeslut). innan ställning tas till åberopade asylskäl.

Remissinstanserna: Förslagen har i huvudsak bemötts positivt. DO. kammarrätten, Röda korset m.fl. anser att muntlig förhandling bör ske i än större utsträckning än vad utredningen föreslagit.

RPS och invandrarverket avstyrker förslaget angående s.k. delbeslut, då det anses föranleda onödigt merarbete. Viss skepsis till den föreslagna konstruktionen med ”delbeslut” uttrycks också av länsrätterna. Andra remissinstanser, bl. a. Röda korset, flyktingrådet och svenska kyrkan m.fl., är uttalat positiva till förslaget om delbeslut men framhåller att det medför vissa problem. som måste lösas. t.ex. rörande ekonomiska konsekvenser för de enskilda asylsökandena.

Skälen för mitt förslag Allmänt om den nuvarande handläggningen

En begäran om att få asyl i Sverige görs oftast hos den lokala polismyndig- heten. Vad som avses med en asylansökan är inte angivet i lagtexten. Av bestämmelserna följer emellertid att den som begär tillstånd att få stanna kvar i Sverige och som grund härför åberopar att han har sådana skäl som anges i 3, 5 eller 655 UtlL ansöker om asyl. Även om skäl för avvisning i och för sig föreligger skall polisen överlämna ärenden där risk för politisk förföljelse åberopas till statens invandrarverk för avgörande. Detsamma gäller när utlänningen gör gällande att han är krigsvägrare eller att han inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där. Under vissa förutsättningar får emellertid ett ärende om avvisning avgöras av polismyndigheten även om asylskäl har åberopats. Så är fallet 1. när utlänningens påstående om risk för politisk förföljelse, krigsvägran etc. är uppenbart oriktigt. 2. om de åberopade skälen för att inte vilja återvända till hemlandet uppenbart kan lämnas utan avseende eller 3. om det är uppenbart att han i det land, till vilket han skall skickas, inte riskerar att sändas till hemlandet eller till ett land där han löper risk för förföljelse. Ett avvisningsbeslut som fattas av polisen skall verkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. s.k. direktavvisning. I de fall där asylskäl har åberopats av utlänningen måste dock beslutet anmälas till invandrarverket. Det får då inte verkställas förrän invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet. Om verket övertar ärendet förfal- lcr avvisningsbeslutet. Om ärendet inte övertas skall avvisningsbeslutet verkställas. Avvisningsbeslutet kan överklagas och inhibition sökas.

Jag vill inledningsvis göra följande allmänna uttalanden i fråga om prövningen av asylansökningar.

Beslutsgången i asylärenden måste, som i all myndighetsutövning, vara rättssäker och samtidigt effektiv. Vissa beslut måste, av skäl som jag senare återkommer närmare till, vara verkställbara redan innan de har vunnit laga kraft. Detta ställer stora krav på att beslutsunderlaget är fullständigt och på beslutsfattarens kompetens. Väsentligt är att ansökningar om asyl prövas efter normer som i all möjlig utsträckning säkerställer att den som behöver skydd i Sverige inte avvisas eller utvisas. Felaktiga beslut i sådana ärenden kan orsaka obotliga skador. Det är av central betydelse att allt sakligt underlag som krävs för beslut i ett ärendc föreligger redan i första instans. I beslut som går en sökande emot bör skälen anges så tydligt att denne förstår vad som föranledde utgången. Därigenom underlättas också

den fortsatta hanteringen av ärendet. Det är mot denna bakgrund som mina förslag i det följande får ses.

Jag återkommer i avsnitten 2.2.7 och 2.2.8 till frågorna om överklagan- de och vcrkställighet av asylärenden.

I n vandrarverketjörsta instans [ asylärenden

Det är enligt min mening uppenbart att det finns asylansökningar, som är så klart obefogade att någon särskild sakkunskap inte erfordras för att ta ställning till dem. Det är också uppenbart att det finns många polismän som har förvärvat mycket grundliga kunskaper på området. Det har emel- lertid visat sig vara betydligt svårare att i praktiken generellt göra den fördelning mellan ärenden som polismyndigheten får pröva och sådana som skall överlämnas till invandrarverket än som förutsattes vid reglernas införande. Det blir till sist alltid fråga om en skönsmässig bedömning av när utgången av ett ärende är så uppenbar att ärendet inte behöver över- lämnas till överinstansen. Det måste också anses tveksamt, om det nu existerande systemet med anmälan 'till invandrarverket tillgodoser rättssä- kerheten i tillräcklig grad. Asylutredningen har också tagit fram uppgifter som tyder på att benägenheten att överlämna asylärenden till invandrar- verket varierar mycket mellan olika polismyndigheter (DsA 1985:4 s. 63 —66). Möjligheten för en asylsökande att få stanna i Sverige under hela prövningen av asylärendet kan därmed komma att bli beroende av i vilket polisdistrikt utlänningen gör sin ansökan.

Sammantaget talar därför övervägande skäl för att lagutredningens och tidigare asylutredningens - förslag att polismyndigheten inte i något fall skall besluta om avvisning av asylsökande bör genomföras. Beslut i asylärenden bör i stället i fortsättningen alltid fattas av invandrarverket i första instans. Själva begäran om asyl kommer dock av naturliga skäl även i fortsättningen oftast att framställas till polisen i samband med inresan i landet. Det måste därför också framgent ankomma på polisen att göra vissa bedömningar om vilket fog det finns för begäran om asyl. Så snart polismyndigheten finner att det föreligger sådana omständigheter att det kan bli aktuellt med direktavvisning. dvs. där det enligt polisens bedöm- ning är uppenbart att grund för asyl inte föreligger, bör invandrarverket underrättas utan dröjsmål. Därigenom möjliggörs ett snabbt och effektivt handlande från verkets sida. Förslaget medför även i övrigt behov av väl fungerande samarbetskanaler mellan ansvarig polis och invandrarverket. Jag avser att senare föreslå regeringen att föreskrifter utfärdas härom.

Barnen i asylärenden

Innan jag går in på mina förslag till förändringar av handläggningen av asylärenden vill jag uppehålla mig kring barnens situation i dessa ärenden.

Bland de asylsökande har barnen en' särskilt utsatt position. Många av dem har utsatts för svåra påfrestningar till följd av osäkra förhållanden i hemlandet i allmänhet eller på grund av våld som har riktats mot dem själva eller deras anhöriga. Ett snabbt uppbrott från den invanda livsmil-

jön och resan till ett främmande land under omständigheter som ofta är svåra för barn att förstå kan ytterligare drabba barnen hårt. Barnen måste därför i asylärenden uppmärksammas som individer som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrar- na. I samband med utredning av asylärenden utfrågas därför numera vårdnadshavare om medföljande barns förhållanden, bl.a. deras fysiska och psykiska tillstånd, men också om eventuella egna asylskäl för barnen. Med utgångspunkt däri får avgöras om barnet självt bör höras, om sociala myndigheter bör kopplas in eller om någon annan åtgärd bör vidtas.

Enligt av socialstyrelsen nyligen framlagda allmänna råd bör asylsökan- de däribland barn — ges en inledande hälsoundersökning så snart som möjligt. För vissa grupper, bl.a. barn, skall denna inledande undersökning kunna följas upp av en läkarundersökning. Uppgifter från dessa undersök- ningar skall efter medgivande från vårdnadshavaren kunna ingå i det utredningsmaterial, som skall ligga till grund för beslut i ärendet om uppehållstillstånd.

Den beskrivna målsättningen för förfarandet ger enligt min mening goda förutsättningar för att i de asylärenden som inte leder till omedelbar avvisning ta hänsyn till flyktingbarnens särskilda situation.

Muntlig handläggning i asylärenden m. m. Särskilda regler omförhandling i UtlL

] UtlL finns särskilda bestämmelser om att förhandling skall hållas i vissa ärenden (56 5). Dessa är ärenden om avvisning eller utvisning av presum- tiva terrorister och om utfärdande av föreskrifter för dessa (30 och 47 55 samt 745 andra stycket), utvisning av personer som bedöms utgöra en risk för rikets säkerhet (48 5) samt ärenden om förlängning av tiden för ett förvar (535). Förhandling kan också hållas i annat ärende enligt UtlL hos invandrarverket eller regeringen. om det finns anledning till det.

Särskilda regler om förfarandet vid de nu nämnda förhandlingarna finns också (57—60 55 UtlL). Dessa regler innebär i korthet följande.

Förhandling skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Invandrarverket får dock besluta att en länsrätt eller en länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger och därvid bestämma om andra än utlänningen skall höras. I ärenden som regeringen handlägger får statsrådet eller en tjänsteman utse en domstol eller förvaltningsmyndig- het som skall hålla förhandlingen. ] ärenden om avvisning eller utvisning av presumtiva terrorister eller personer som utgör en risk för rikets säker- het skall förhandlingcn hållas vid Stockholms tingsrätt. om inte särskilda skäl föreligger mot det.

När det behövs får den myndighet som håller förhandlingen uppdra åt en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen. I terroristärenden och motsvarande skall ett allmänt ombud förordnas. Bestämmelser om kallelse och i vissa fall hämt- ning till förhandlingen liksom om offentlighet och bevisupptagning ges också.

Bestämmelserna om förhandling tillämpas huvudsakligen i terrorist- ärenden och i ärenden om förlängning av tiden för förvar. Det förekom- mer emcllertid undantagsvis att invandrarverket håller förhandling även i andra utlänningsärenden, om detta anses vara nödvändigt för att verket skall kunna göra en riktig bedömning av ärendet. Endast ett fåtal förhand- lingar av detta slag hålls varje år.

Lagutredningens förslag i denna del innebär att de särskilda bestämmel- serna i UtlL om förhandling behålls endast i ärenden om förlängning av tiden för förvar samt i ärenden om utvisning av personer som utgör risk för rikets säkerhet. Dessutom föreslås att förhandling införs också i ären- den om förlängning av tiden för uppsikt. Likartade bestämmelser upptas också i förslaget till lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) i ärenden om avvisning eller utvis- ning av presumtiva terrorister.

Lagutredningens förslag till ny utlänningslag innebär emellertid också i övrigt vissa ändringarjämfört med den nuvarande regleringen. Utredning- en föreslår att förhandling skall kunna hållas vid såväl allmän domstol som vid förvaltningsdomstol. men inte hos länsstyrelse. Vidare föreslår utred- ningen att reglerna om allmänt ombud utgår och att i stället en bestämmel- se införs om att en representant för den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt skall vara närvarande vid förhandlingen. I utredning- ens lagförslag får bestämmelserna om kallelse och hämtning till förhand— ling intc någon motsvarighet.

Jag delar lagutredningens uppfattning att särskilda regler om förhand- ling alltjämt bör finnas vad gäller ärenden om förlängning av tiden för förvar och om utvisning på grund av risk för rikets säkerhet samt att regler om förhandling införs även beträffande ärenden om förlängning av tiden för uppsikt. Beträffande förhandlingen i terroristärenden återkommerjag i avsnitt 2.2.11. I övriga ärenden enligt utlänningslagen gäller i första hand förvaltningslagens regler. Det saknas därför anledning att särskilt i utlän- ningslagen reglera förfarandet vid handläggningen av dessa förvaltnings- ärenden.

I fråga om innehållet i de bestämmelser som bibehålls i den nya lagen villjag framhålla följande.

Från de båda länsrätterna har påpekats att, om domstols medverkan bedöms vara påkallad för förhandlingen, denna lämpligen bör ges av tingsrätterna. Jag delar denna uppfattning. Sådan domstolsmedverkan torde exempelvis alltid böra användas i fall av utvisning på grund av fara för rikets säkerhet.

Jag ansluter mig till lagutredningens förslag att slopa de särskilda be- stämmelserna om s.k. allmänt ombud (jfr. dock förslaget till lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund) och i stället införa bestämmelser om att den handläggande myndigheten skall representeras vid förhandlingen. I övrigt bör de särskilda reglerna om förfarandet vid förhandling i utlänningsärenden behållas. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen till 6 kap. 2— 15 55 lagförslaget.

M untlig/iet i asylärenden

I 145 förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att om en part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna begränsning kan åberopas t. ex. för att be en part att återkomma senare när viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett måste emellertid myndigheterna i stor utsträck- ning tillåta att part lämnar uppgifter muntligt.

Myndigheten kan också. även om den enskilde inte begär det, besluta om muntlig handläggning och skall då särskilt beakta att detta kan under- lätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra.

Med muntlighet enligt förvaltningslagen avses inte enbart den formella muntliga förhandlingen utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden. Dessa bestämmelser i förvaltningslagen skall ses mot bakgrund av den hävdvunna principen att förvaltningsförfarandet normalt är skriftligt men med de muntliga inslag som betingas bl.a. av ärendets karaktär.

Förvaltningslagens regler gäller givetvis också för invandrarverkets handläggning.

Lagutredningen har föreslagit att en för myndigheten strängare regel än den som gäller enligt förvaltningslagen skall gälla för invandrarverkets handläggning av asylärenden. Utredningen föreslår att invandrarverket skall åläggas att ha muntlig handläggning. när en sådan kan antas vara av väsentlig betydelse för att avgöra om uppehållstillstånd skall beviljas i ett asylärende. I dessa fall får enligt förslaget muntlig handläggning undvaras endast om särskilda skäl talar emot det; ett sådant skäl kan enligt utred- ningen vara att utlänningen vägrar att infinna sig.

Liksom utredningen anserjag att inslag av muntlighet i handläggningen ofta kan skapa ett bättre underlag för ett riktigt beslut än en rent skriftlig handläggning. Sökanden får möjlighet att lägga fram sina synpunkter och beslutsfattaren kan ställa de kompletterande frågor som uppgifterna kan ge upphov till. Består det muntliga inslaget i ett sammanträffande mellan beslutsfattaren och sökanden kan en trovärdighetsbedömning underlättas.

De nu angivna fördelarna framträder klart när det är fråga om asylären- den. Det bör också vara lättare att klargöra för sökanden att alla uppgifter av betydelse och alla skäl som han kan åberopa för att han skall få stanna i landet måste föras fram. Det kan också framhållas för honom att om han. efter det han haft tillfälle att framlägga sina skäl, senare lämnar uppgifter som avviker från vad som sagts vid den muntliga handläggningen, kan tilltron till hela hans berättelse komma att äventyras. Om beslut meddelas i nära anslutning till den muntliga handläggningen. kan också delgivnings- problem begränsas.

Samtidigt som ett ökat inslag av muntlighet alltså skulle ha klara för- delar ur rättsäkerhetssynpunkt. kan den verksamt bidra till att göra hand- läggningen mer effektiv.

Genom den koncentration som muntlig handläggning ger möjlighet till kan också den tidsutdräkt som en omfattande skriftväxling ofta medför

undvikas. Invandrarverket har också i sitt remissvar påpekat att procedu- ren totalt sett kan bli snabbare och att tilltron till verkets beslut kan ökas.

I ganska många ärenden kommer ett ökat inslag av muntlighet i enlighet med vad som nu har sagts kunna bidra till att nå ett av huvudmålen med lagförslaget, nämligen kortare handläggningstider. Kortare handläggnings- tider innebär också i sig ökad rättssäkerhet.

Av uttalanden i betänkandet framgår att lagutredningen avsåg att den muntliga handläggningen enligt den föreslagna regeln i den nya utlännings- lagen skulle ske vid förhandling och att beslut skulle fattas på grundval av det material som fanns vid slutet av förhandlingen. Regeln skulle kunna tillämpas vid sidan av förvaltningslagens bestämmelser om muntlighet.

Lagrådet har riktat kritik mot lagutredningens förslag från skilda ut- gångspunkter. Förslaget skulle enligt lagrådet bl.a. leda till en tämligen omfattande muntlig handläggning av asylärenden och således ta en inte obetydlig del av invandrarverkets resurser i anspråk. Även min företrädare har tidigare gjort denna bedömning och var därför inte beredd att göra lagutredningens förslag i denna del till sitt.

Lagrådet, som delar uppfattningen att utlänningslagen bör innehålla en särskild regel om muntlig handläggning, har föreslagit att en sådan regel bör gälla i stället för 145 förvaltningslagen. Mot bl.a. denna bakgrund har lagrådet överarbetat det remitterade förslaget om muntlig handläggning.

Jag har inga invändningar mot lagrådets förslag som jag anser väl tillgo- doser de behov av muntlighet som kan finnas i ett asylärende. Enligt förslaget skall muntlig handläggning ingå i ett asylärende vid invandrar- verket om en sådan handläggning kan antas vara en fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare skall det förekomma muntlig handläggning om utlänningen begär det. Sådan hand- läggning skall naturligtvis inte äga rum om den skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om upphållstillstånd.

Den föreslagna regeln innebär således en skyldighet för invandrarverket att i större omfattning än som nu sker besluta om muntlig handläggning i asylärenden. Genom den omorganisation av invandrarverket som avses träda i kraft den 1 juli 1989 kommer också förutsättningarna för muntlig handläggning att i betydande grad förbättras. Vad jag främst åsyftar är det förhållande att flertalet ärenden kommer att avgöras regionalt av handläg- gare som finns på utredningsslussar där också utlänningen vistas.

Med muntlig handläggning enligt den nya regeln avses såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggningsformen bör dock komma till användning endast i begränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Hur en sådan förhandling skall utformas får invandrarverket besluta om från fall till fall.

Jag förordar alltså att den muntliga handläggningen i första hand kom- mer till stånd i form av informella sammanträffanden mellan invandrar- verkets personal, utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. En sådan ordning bör tillgodose såväl utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssäker handläggning.

Om muntliga sammanträffanden sker mellan invandrarverkets personal och utlänningen bör som regel endast kompletterande utredning företas. Jag vill understryka att den föreslagna regeln inte får leda till att ytterligare ett utredningsförhör hålls utöver det som polisen skall hålla med den asylsökande inledningsvis. Tvärtom bör muntlig handläggning, som DO har påpekat. verkligen användas för att tillvarata både utlänningens och myndighetens intresse. Jag anser dock. till skillnad från DO, inte att det finns något behov att införa allmänt ombud i asylärenden för att på det sättet få en mer kontradiktorisk ordning.

Några remissinstanser har föreslagit att muntlig handläggning liknande den som föreslås för invandrarverket skall införas även i regeringskansliet. Jag delar inte denna uppfattning. Genom muntlig handläggning vid in- vandrarverket i de fall som jag nu har beskrivit bör alla de omständigheter som kan vara av betydelse för avgörandet av en asylsökandes rätt att stanna i landet ha kommit fram och underlaget således vara komplett när invandrarverket fattar sitt beslut. Anledning saknas därför att införa en liknande handläggning i samband med överklagande.

Om det i ett asylärende förekommit muntlig handläggning bör i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga hand- läggningen. Tid för överklagande kommer då. om utlänningen är närva- rande och därigenom får del av beslutet, att kunna räknas från avkunnan- det. Myndighetens underrättelseskyldighet enligt 215 förvaltningslagen kan därmed fullgöras på ett enkelt sätt. Förfarandet är också ägnat att förkorta den totala handläggningstiden för ärendet.

Lagutredningen har i detta sammanhang föreslagit en regel (9 kap. 55 tredje stycket lagutredningens lagförslag) med innebörd att, om muntlig handläggning förekommit och utlänningen underrättats om att beslut skall meddelas viss dag, tiden för överklagande skulle kunna räknas från den dag då beslutet hölls tillgängligt av myndigheten. Förslaget har inte kom- menterats närmare. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i rättegångsbalken beträffande brottmål och tvistemål. Däremot finns be- träffande förvaltningsärenden inte denna möjlighet att fastställa en ut- gångspunkt för beräkning av tiden för överklagande. Enligt förvaltningsla- gen skall ett överklagande ske inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet (23 5).

Med hänsyn till den principiella skillnad som föreligger mellan förhand- lingsinstitutet enligt rättegångsbalken och möjligheten till muntlighet i förvaltningsärenden anser jag det inte lämpligt att vid sidanav förvalt- ningslagen införa en bestämmelse enligt förslaget. För att en bestämmelse av denna typ skulle kunna införas torde dessutom krävas kompletterande bestämmelser av rent formell karaktär avseende själva handläggningen som är främmande för förvaltningsärenden.

' 'Delbesl ut ' '

Det förekommer, om än inte ofta, att det under handläggningen av ett asylärende står klart att en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd på en viss grund men att det är mer osäkert om även någon annan åberopad

grund är tillämplig. Det kan t. ex. vara fråga om en person som uppenbarli- gen är krigsvägrare men som dessutom hävdar att han är konventionsflyk- ting. Andra exempel är personer vars omständigheter är sådana. att de i vart fall kommer att få stanna som de factoflyktingar eller på grund av humanitära skäl eller släktanknytning, men där de samtidigt hävdar att de är konventionsflyktingar. För närvarande görs praktiskt taget alltid en bedömning av samtliga åberopade skäl innan ställning tas till frågan om uppehållstillstånd skall beviljas. Har flyktingförklaring eller resedokument sökts samtidigt med uppehållstillstånd, kan i enstaka fall uppehållstill- stånd ges på t.ex. humanitära skäl i avvaktan på utredningen angående flyktingskälen. Av beslutet framgår då att det inte innefattar något ställ- ningstagande i statusdelen.

Lagutredningen har föreslagit att den nya lagen tillförs en bestämmelse med innebörd att uppehållstillstånd bör kunna meddelas i form av ett s.k. ”delbeslut” så snart det är klarlagt att uppehållstillstånd kan meddelas på någon annan grund än flyktingskap. Fördelarna för utänningen är enligt utredningen betydande. Väntetiden i den för den enskilde mest väsentliga frågan, dvs. den om rätten att stanna i Sverige, förkortas avsevärt. Osäker- heten om framtiden och därav följande oro eller t.o.m. psykiska besvär kan undanröjas. Anpassningen till det svenska samhället kan börja tidigare genom att utlänningen får möjlighet att bosätta sig utanför förläggningen och att arbeta. Om utlänningen ändå skulle vilja ha frågan om asyl besva- rad skulle han enligt förslaget anmäla detta viss kortare tid efter beslutet. Annars skulle ärendet avskrivas.

Från remissinstansernas sida har pekats på vilka nackdelar en ordning med delbeslut skulle innebära. Den främsta är att en del ärenden i viss utsträckning skulle komma att prövas två gånger. Enligt RPS, invandrar- verket och JUSEK bör redan detta förhållande leda till att förslaget inte genomförs. Invandrarverket har också hävdat att bestämmelsen skulle vara onödig eftersom verket redan nu skulle vara oförhindrat att meddela delbeslut.

Flera remissinstanser har också ställt sig frågande till'utredningens kon- struktion av ”delbeslutet". Länsrätten i Östergötlands län anför t.ex. att begreppet delbeslut syns oegentligt. Det är ju, menar länsrätten, inte fråga om ett delbeslut utan om ett annat beslut än det utlänningen har ansökt om. Länsrätten föreslår att lagtexten ges den utformningen att även om en utlänning har ansökt om asyl, uppehållstillstånd i stället får beviljas enligt 2 kap. 45 lagutredningens lagförslag i avvaktan på att asylansökan kan avgöras.

Jag gör för min del den bedömningen att de skäl, som utredningen har anfört för att meddela uppehållstillstånd så snart någon grund för detta kan anses föreligga, är starka. Som påpekats från vissa remissinstanser kan emellertid ett förfarande med delbeslut få till följd att ett ärende i prakti- ken prövas två gånger. Det kan också ifrågasättas om en sådan regel är nödvändig.

Redan nu torde invandrarverket ha möjlighet att meddela uppehållstill- stånd i form av ett ”delbeslut”, dvs. på annan grund än den som åberopats eller på en av flera åberopade grunder. Detta följer av allmänna förvalt- '

ningsrättsliga principer. Det är exempelvis möjligt för en myndighet att ex officio meddela för den enskilde gynnande beslut. En särskild regel i utlänningslagen om möjligheten att meddela "delbeslut" skulle därför i onödan komplicera lagstiftningen och skapa osäkerhet om förvaltningsla- gens räckvidd. Behovet av en sådan regel minskar också i takt med att handläggningstiderna kan förkortas.

Enligt min mening bör alltså lagutredningens förslag i denna del inte genomföras. Jag vill dock understryka att invandrarverket — även utan en uttrycklig bestämmelse i lag _ har skyldighet att alltid ta ställning till åberopade asylskäl (jfr. prop. 1983/84:144, SfU 30), dvs. även efter det att ett ”delbeslut” meddelats.

2.2.5. Beslutsmotiveringar och sekretess

Mitt förslag: I syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar i främst asylärenden införs en regel i 7 kap. 145 andra stycket sekre- tesslagen (1980:100) att sekretessen också skall gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ett beslut i ett utlänningsärende.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer till sitt syfte med mitt förslag. Utredningens förslag innebär dock att det överlämnas åt den tillämpande myndigheten att avgöra om offentlighets- eller sekretessintresset skall till- läggas störst tyngd.

Remissinstanserna: Utredningens ståndpunkt att det är angeläget att de krav på motivering som uppställs i 205 förvaltningslagen iakttas och utredningens förslag till ändring i sekretesslagen i syfte att göra motive- ringar möjliga i större utsträckning delas av majoriteten av de remissin- stanser som yttrar sig i frågan. JK och hovrätten för Västra Sverige betonar att beslutsmotiveringar är angelägna ur rättssäkerhetssynpunkt. Invand- rarverket påpekar att utförligare beslutsmotiveringar för verkets del kom- mer att medföra merarbete och tidsutdräkt både med utformningen av motivskrivningen och med hanteringen. Förslaget till ändring i sekretess- lagen avstyrks av länsrätten i Östergötlands län.

Skälen för mitt förslag: Enligt 205 förvaltningslagen är myndigheter skyldiga att vid ett ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock uteläm- nas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.

Bestämmelsen i 205 förvaltningslagen övertogs utan några sakliga änd- ringar från 1971 års förvaltningslag. [ förarbetena till sistnämnda lag uttalade föredragande statsrådet beträffande motiveringskravets innehåll att myndigheternas beslut inte behöver innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa

förhållanden bedömts rättsligen. Det är ”de springande punkterna" som Prop. 1988/89: 86 skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför, enligt departe- mentschefens mening, i ett stort antal fall kunna göras kort (prop. 1971:30, s. 493, KU 36, rskr. 222). Beträffande undantaget för brådskande fall uttalade departementschefen att en myndighets arbetsbörda som så- dan inte får tas i beaktande vid prövningen av om motivering skall uteläm- nas eller inte (prop. 1971:30 s. 494).

För utlänningsärenden har i 1025 andra stycket UtlL ytterligare undan- tag från kravet på beslutsmotivering gjorts för beslut om visering, arbets- tillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd. I övrigt är 205 förvaltnings- lagen tillämplig på beslut i utlänningsärenden.

Vid remissbehandlingen av förslaget till 1025 UtlL framhöll invandrar- verket att grunden för avvisning ofta var entydig. Enligt verket skedde avvisning oftast på den grund att utlänningen inte innehade pass och tillstånd för att resa in i riket eller på den grund att han kunde antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i riket. Verket förutsatte därför att ett återgivande av innehållet i det åberopade lagrum- met i dessa fall kunde godtas som skäl för ett avvisningsbeslut."Departe- mentschefen sade sig kunna godta vad invandrarverket anfört angående motiveringen för avvisningsbeslut. Beträffande viseringsärendena anförde departementschefen att besluten i dessa ärenden i allmänhet måste fattas med mycket kort varsel och ofta överbringas telegrafiskt varför det inte bör krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut (prop. 1971: 155, s. 64).

Under senare tid har det från olika håll framförts kritik mot att besluten i utlänningsärendena är bristfälligt motiverade. Mot detta har emellertid hävdats att beslutsmotiveringar lämnas i den utsträckning som är möjlig med hänsyn till sekretessreglerna. Det har därutöver från invandrarver- kets-sida — sagts -att verket behöver ytterligare personal för att kunna skriva beslutsmotiveringar.

Några remissinstanser anser i sina remissvar å andra sidan att skyldighe- ten att motivera beslut bör gälla också beträffande visering, arbetstillstånd och tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Vid en bedömning av i vilken utsträckning beslutsmotiveringar bör krävas måste en avvägning göras mellan å ena sidan behovet av motive- ringar och å andra sidan tillgången på resurser. Behovet av att'motivera besluten i de ärenden som är undantagna från tillämpningen av 205 förvaltningslagen är enligt min bedömning inte påfallande stort. Ett åläg- gande för de beslutande myndigheterna att motivera besluten i dessa fall skulle innebära att resurser fick tas från angelägnare uppgifter. Handlägg- ningstiderna skulle totalt sett öka. Jag anser därför att övervägande skäl talar för att beslut i ärenden rörande visering, arbetstillstånd och tidsbe- gränsat uppehållstillstånd även fortsättningsvis bör vara undantagna från kravet på beslutsmotiveringar. En regel av denna innebörd återfinns i 1 1 kap. 35 lagförslaget.

Det är emellertid angeläget med så klargörande motiveringar som möj- ligt i övriga utlänningsärenden. Flera skäl talar för detta. Klara motive- ringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och

ger den enskilde utlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare motiveringar syftar även till att förkorta handläggningstiderna genom att eljest nödvän- diga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut, exempelvis i ett yttrande över ett överklagande, kan undvikas. Handläggningen av överklagandeärendena förenklas härigenom. Om besluten motiveras blir det vidare i samband med en ny ansökan lättare att se om denna innehåller omständigheter som inte tidigare har prövats.

Som jag redogjorde för i inledningen till detta avsnitt finns dock en undantagsbcstämmelse i 205förva1tningslagen enligt vilken man av sekre- tesskäl får helt eller delvis utelämna skälen för ett beslut.

Enligt 7 kap. 145 andra stycket sekretesslagen gäller sekretess bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (ett omvänt skade- rekvisit). Sekretess gäller också för anmälan eller annan utsaga av en enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgett utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (ett rakt skaderekvisit). Sekretessen gäller dock inte beslut som meddelas i sådana ärenden.

Det ligger i sakens natur att beslut i utlänningsärenden många gånger baseras på känsliga uppgifter om utlänningens personliga förhållanden. Inte minst gäller detta asylärenden. För dessa uppgifter måste då ofta de nyss redovisade sekretessreglerna anses vara tillämpliga. Lagutredningen har funnit att detta kan vara en viktig orsak till att besluten i asylärenden — som ju är offentliga — ofta saknar motivering. Utredningen har därför för att undanröja detta hinder mot utförligare beslutsmotiveringar föresla- git att beslutsmyndigheten, om den i skälen till sitt beslut tar in uppgifter för vilka sekretess gäller, skulle kunna förordna i beslutet att sekretessen för dessa uppgifter skall bestå.

Invändningar mot förslaget har förts fram av två slag. Den ena är invandrarverkets och tar sikte främst på den arbetsinsats som en föränd- rad motiveringsskyldighet skulle kräva av verket. Den andra är länsrättens i Östergötlands län och är av mer principiell karaktär. Länsrätten anser att det av rättssäkerhetsskäl är olämpligt att börja tumma på den viktiga regeln att förvaltningens beslut är offentliga. Enligt länsrättens mening är offentligheten viktigare än att besluten blir utförligt motiverade och detta så mycket hellre som parten i efterhand kan upplysas om det man av sekretesskäl inte har velat skriva i klartext i beslutsskälen.

Självklart bör den huvudregel om beslutsmotivering som ställs upp i förvaltningslagen även följas i utlänningsärenden. Erfarenheterna visar att en ordning där utlänningen i efterhand upplyses om skälen för beslutet inte har fungerat i utlänningsärendena. En förändring måste därför komma till stånd. Även om jag givetvis vill slå vakt om principen att förvaltningsmyn- digheternas beslut skall vara offentliga i så stor utsträckning som möjligt anserjag ändå att vissa avsteg bör göras i utlänningsärendena, såvitt gäller den del av beslutet som utgörs av skälen. för att man skall uppnå den effekt som jag förespråkar här. Jag är också av den uppfattningen att den arbets-

insats som utförligare motiveringar redan i det första beslutet kan kräva från beslutsmyndigheten kommer att väl motsvaras av ett minskat behov av yttranden i överklagade ärenden, omprövningsbeslut OSV. Jag anser alltså att det är motiverat att gå fram på den linje som utredningen har föreslagit.

Lagutredningen har alltså föreslagit att det i 7 kap. 145 andra stycket sekretesslagen införs ett tillägg motsvarande bestämmelsen i 12 kap. 45 andra stycket sekretesslagen. Utredningens förslag innebär att, om uppgift som är sekretesskyddad intagits i skälen till ett beslut, i beslutet får förordnas att sekretessen för uppgiften skall bestå.

Lagutredningens förslag medför att den tillämpande myndigheten i sam- band med beslut i ett utlänningsärende utan närmare direktiv får avgöra om offentlighets eller sekretessintresset skall tilläggas störst tyngd. En sådan befogenhet föreskrivs enligt gällande rätt endast för domstolar i mål eller ärende i domstolens rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet.

Enligt tryckfrihetsförordningen skall begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag. I princip har en icke närmare reglerad möjlighet att göra en intresseavvägning vid prövning av utlämnande av uppgifter till enskilda nästan uteslutande förbehållits riks- dag och regering.

Domstolarna har emellertid en i viss mån motsvarande befogenhet bl. a. när det gäller att avgöra när sekretessbelagda uppgifter skall tas in i en dom. Denna frihet för domstolen att göra en avvägning i det enskilda fallet beror bl. a. på att det finns en lång tradition med åtföljande erfarenhet att falla tillbaka på.

Om man skulle införa en rätt för en myndighet som handlägger utlän- ningsärenden att bestämma om sekretess för uppgifter i beslutet skall bestå får detta ses som ett principgenombrott. Enligt min mening är denna konstruktion inte lämplig för någon annan verksamhet än den hos domsto- lar och andra myndigheter som i detta sammanhang kan jämställas med sådana.

Det var mot den nu angivna bakgrunden som min företrädare inte ansåg sig kunna följa lagutredningens förslag i denna del. I lagrådsremisssen föreslogs i stället att sekretess under vissa förutsättningar skall gälla för uppgift i skälen till ett beslut utan särskilt förordnande av myndigheten, dvs.ett ställningstagande avseende offentliggörande av uppgifter som kan vara föremål för sekretess skall på sedvanligt sätt ske i samband med att en uppgift i en handling som förvaras av myndigheten begärs utlämnad (se 15 kap. 4 och 5 55 sekretesslagen).

Lagrådet har ansett att den av lagutredningen föreslagna lösningen i denna del bör väljas. Enligt min mening är emellertid de skäl som lagrådet anfört till stöd för sin ståndpunkt inte av den arten att de motiverar en avvikelse från gällande principer. Remissförslaget i denna del bör därför ligga fast.

Vad däremot gäller den andra delen av remissförslaget, att det sekretes- skyddade området för uppgifter i skälen till ett beslut skall begränsas genom ett rakt skaderekvisit, delar jag lagrådets uppfattning att en sådan lösning inte är lämplig. Enligt lagrådet skulle konsekvenserna av detta

förslag bl. a. kunna bli, att uppgifter som under ärendets handläggning är sekretesskyddade t. ex. därför att de anses av utlänningen som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående i hemlandet inte längre sekretesskyddas om de tagits in i beslutsmotiveringen.

Som jag ser det bör också den av lagrådet förordade lösningen i denna del bättre tillgodose behovet av utförligare beslutsmotiveringar.

Det förslag jag nu lägger fram innebär alltså att sekretess enligt 7 kap. 145 andra stycket sekretesslagen också skall gälla beträffande uppgifter i skälen för ett beslut i ett utlänningsärende. Jag återkommer i specialmotiveringen med närmare synpunkter på bestämmelsens tillämpning.

Hänvisningar till S2-2-5

2.2.6. Kontrollfrågor

Mitt förslag: Den som har fyllt 16 år skall -— vid sidan av de förvarsmöjligheter som gäller för närvarande kunna tas i förvar redan av det skälet att hans identitet är oklar när han kommer till Sverige eller när han senare söker om uppehållstillstånd. Detsamma skall gälla om ett förvarstagande är nödvändigt för att genomföra utredningen. I det senare fallet får förvarstagandet dock pågå högst 48 timmar.

Barn under 16 år bör även i fortsättningen kunna tas i förvar i undantagsfall. Barnens ställning stärks dock genom att det i lagen anges, att förvar endast kan komma i fråga om det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och för att därigenom en verkstäl- lighet som inte bör fördröjas blir äventyrad. En uttrycklig regel föreslås att barn inte får tas i förvar, om det är tillräckligt med att ställa barnet under uppsikt. Vidare föreskrivs att ett förvarstagagan- de av barnet eller dess vårdnadshavare som innebär att barnet och vårdnadshavaren skiljs åt får ske bara om det finns synnerliga skäl.

Polisman, liksom personal vid tullen och kustbevakningen i vissa fall, får befogenhet att'i den utsträckning som det är nödvändigt företa kroppsvisitation i samband med inresekontroll för att eftersö- ka identitets— och resehandlingar. Den nuvarande möjligheten att omhänderta returbiljetter behålls.

Arbetsgivar- och bostadsanmälningarna avskaffas. Tidsbegränsade uppehållstillstånd får i fortsättningen inte be- gränsas oekså till att avse en viss del av landet eller förenas med föreskrifter om bl.a. byte av bostad, anställning och anmälnings- skyldighet. Samma förändring vidtas i fråga om. beslut om utvisning på grund av brott som upphävts av regeringen.

Lagutredningens förslag: Förslagen i dessa frågor överensstämmer i hu- vudsak med mina förslag. Utredningen har har dock föreslagit att inrese- kontrollen endast får omfatta undersökning av handbagage m.m. Utred- ningen har inte heller föreslagit någon särskild tidsgräns för utrednings-

förvar. Enligt utredningens förslag slopas möjligheten att ta hand om Prop. 1988/89: 86 biljetter.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har accepterat att förvar får ske på grund av oklar identitet men många har ställt sig avvisande till att förvar skall få ske enbart av utredningsskäl. bl. a. Röda korset har gjort gällande att en sådan bestämmelse skulle stå i strid med UNHCR:s rekom- mendationer. JO anser att de nya förvarsgrunderna bör få gälla i högst någon eller några dagar. Åtskilliga remissinstanser anser att förvar av barn över huvud taget inte bör få ske. Advokatsamfundet, Röda korset och Lunds universitet är tveksamma till om den föreslagna lagtexten verkligen stärker barnens ställning medan flyktingrådet anser att den ger barnen ett klart sämre skydd än den nuvarande. Kammarrätten i Jönköping påpekar att förvarsgrunden oklar identitet bör användas med viss restriktivitet. ÖB och RPS motsätter sig att bostadsanmälningarna avskaffas helt. RPS och några polismyndigheter föreslår att polisen skall få rätt att också undersö- ka utlänningars kläder, om detta behövs för att utröna resväg eller identi- tet.

Skälen för mitt förslag:

Allmänt om kontra/[behovet Några mer omfattande ändringar av gällande regler om den yttre eller inre utlänningskontrollen samt därmed sammanhängande möjligheter att vidta tvångsåtgärder framstår inte som påkallade. Jag föreslår därför att de nuvarande bestämmelserna i allt väsentligt oförändrade förs över till den nya lagen. De problem som orsakas av att utlänningar anländer till Sverige utan identitets— och resehandlingar måste emellertid uppmärksammas. Det framstår också som önskvärt att ytterligare öka skyddet för barnen i förvarsärenden. Jag kommer därför att här särskilt uppehålla mig vid frågan om åtgärder mot den s. k. dokumentlösheten och om förvar av barn.

Åtgärder mot ”dokumentlösheten "

Det har under senare år blivit allt vanligare att asylsökande, som anländer till bl. a. olika västeuropeiska länder, saknar identitetshandlingar. De upp- ger i allmänhet antingen att de inte har haft handlingar ens när de lämnade förföljelselandet eller att handlingarna har tappats bort under resan. Dessa påståenden visar sig ofta vara felaktiga. Redan svårigheten att resa ut ur flertalet förföljelseländer och att resa genom andra länder utan handlingar visar på den bristande sannolikheten. Avsaknaden av handlingar skapar stora problem för de flyktingmottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökan- des berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt längre tid än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar -i sin tur den tid som alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att återsända en asylsökande till ett s. k. första asylland endast om återsändan- det sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänning- en saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han när- mast har kommit och därmed också omöjligt att sända honom tillbaka. 92

Dokumentlösheten utgör därför i flertalet fall ett missbruk av asylrätten och är därmed till men för flyktingpolitiken.

Bland dem som gör sig av med sina handlingar finns personer som tveklöst skulle få stanna i Sverige även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas. Men där finns också personer som lika tveklöst skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer om vilkas rätt att stanna i Sverige tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökan- de gjort sig av med sina identitetshandlingar kan också variera. Det förekommer att de som organiserar resorna för dem som söker asyl upp- manar utlänningarna att göra sig av med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen av resan. Skälet för detta kan vara antingen att försvåra ett avvisande av den asylsökande eller att använda passen — och eventuella returbiljetter — på nytt.

Med all sannolikhet är dock det vanligaste skälet för att göra sig av med pass och färdbiljetter att den asylsökande anser att hans möjlighet att få stanna-i Sverige blir större, om handlingarna inte visas fram. Detta torde särskilt ofta vara fallet om det av handlingarna skulle framgå att den asylsökande redan har vistats i ett annat land där han antingen redan har fått eller skulle kunna få asyl och dit han alltså skulle kunna skickas tillbaka. En alIVarlig aspekt i sammanhanget är misstanken att brottsling- ar, även terrorister. genom att komma till Sverige utan identitetshandling- ar kan få möjlighet att etablera sig här under falskt namn och på sikt också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn.

Förekomsten av asylsökande utan identitets- och resehandlingar är i hög grad ett internationellt problem. Det är en väsentlig del av den företeelse som brukar kallas irregular movements, dvs. att flyktingar, som redan har fått asyl i ett land, fortsätter till ett annat land och begär asyl även där. Problemet har uppmärksammats av FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), som vid flera tillfällen uttryckt stark oro över det tilltagande missbruket att förstöra identitets- och resehandlingar. UNHCR har i olika sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt förstörande av sådana handlingar kan försvaga en asylsökandes ställning. Även bruket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvarligt, utom i de fall det är nödvändigt för att undkomma förföljelse. Att avsiktligt förstöra identi- tets- och resehandlingar i syfte att vilseleda måste enligt UNHCR alltid anses som oacceptabelt.

Allt fler personer söker således asyl i Sverige utan att ha handlingar som styrker deras identitet eller deras färdväg. Detta försvårar, förlänger och försämrar utredningen i asylärendena. Det medför uppenbara risker för att lagstiftningens intentioner beträffande vilka utlänningar som skall få en fristad i Sverige äventyras. Möjligheten att bedriva en generös flyktingpoli- tik försämras genom att stora resurser måste läggas ned på utredningar om utlänningarnas resväg och hemvist. Det kan också leda till bestående identifieringsproblcm beträffande personer som tillåts bosätta sig här.

Mot den bakgrund jag nu har beskrivit framstår det som nödvändigt att motverka dokumentförstöring. Jag kommer därför i det följande att lämna förslag till åtgärder av olika slag som har detta syfte. Jag vill dock kraftigt understryka att det också förekommer att människor flyr från sitt hemland

utan att kunna förse sig med identitetspapper av något slag. Jag har inte för avsikt att föreslå några åtgärder, som kan göra det svårare för dessa flyktingar att finna en fristad.

En åtgärd som bör kunna vidtas är följande. Enligt artikel 28 i flyktingkonventionen skall den stat, som tar emot en flykting, utfärda resedokument för denne. Rescdokumentet gäller som pass och innebär också en skyldighet för den utfärdande staten att tillåta inne- havaren att resa tillbaka in i landet. Liksom ett vanligt pass innehåller resedokumentet uppgifter om innehavarens identitet. Det kan ifrågasättas om det egentligen är rimligt att alls utfärda en identitetshandling beträffan- de cn person, vars identitet inte är styrkt. Någon möjlighet att vägra utfärda resedokument finns emellertid inte i fråga om den person som har erkänts som flykting. om konventionens regler skall följas. Det förekom- mer att det kan klarläggas att en person måste anses vara flykting i konventionens bemärkelse trots att hans identitet är osäker. Lagutredning- en har förespråkat att det i sådana fall i resedokumentet bör anges att identiteten inte är styrkt. En sådan anteckning bör enligt utredningen också kunna göras främlingspass.

UNHCR har i remissvar över utredningens betänkande avstyrkt att utredningens förslag genomförs. Därvid har UNHCR åberopat bl.a. att det skulle strida mot flyktingkonventionens bestämmelser om obligatorisk rätt till ett resedokument för flyktingar att på detta sätt inskränka möjlig- heten för dcn som är beroende av dokumentet att förflytta sig över gränser- na. Jag kan för min del inte dela UNHCR:s uppfattning i denna fråga.

Jag kan inte heller dela JO:s uppfattning att man regelmässigt, oavsett om identiteten är klarlagd eller inte. i resedokument m.m. bör ange att det är fråga om den identitet utlänningen har i Sverige. Det är rimligare att acceptera att en utlänning undantagsvis kan slippa en anteckning om oklar identitet på grund av att myndigheterna inte har upptäckt exempelvis en passförfalskning än att den. vars identitet inte kan betvivlas, skall åsamkas det obehag en anteckning av aktuellt slag obestridligen ändå kan medföra.

Jag anser alltså att utredningens förslag bör kunna följas. Närmare regler om resedokument och främlingspass bör liksom nu beslutas av regeringen.

En annan åtgärd till förebyggande av att resehandlingar förstörs kan vara att förmå de transportföretag som för med sig utlänningar till Sverige att redan före avresan kontrollera att passagerarna har nödvändiga identi- tets- och tillståndshandlingar.

Bestämmelser om sanktioner i form av viten eller böter mot innehavare avfartyg och _llvgplan som transporterar utlänningar trots att dessa saknar erforderliga handlingar för inresa finns sedan en tid i Förbundsrepubliken Tyskland, Danmark. Belgien, Norge och Storbritannien. Liknande be- stämmelser övervägs i Nederländerna. Några remissinstanser har föresla- git att sådana sanktioner skall införas också i Sverige. Det har emellertid visat sig svårt i andra sammanhang att skapa ett effektivt straffrättsligt sanktionssystem. som riktar sig mot utländska företag. Jag är därför inte beredd att föreslå att sådana sanktioner införs. Däremot anser jag att transportörernas nuvarande ansvar för återtransport av avvisade personer från Sverige i viss utsträckning bör kunna vidgas utan att allvarligare

negativa effekter uppstår. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt Prop. 1988/89: 86 2.2.9. Några ytterligare åtgärder i syfte att motverka dokumentförstöringen tar jag upp i det följande i sina särskilda sammanhang. Dessa åtgärder är ökade möjligheter till _lö'rvans'tagande för identitetskontral/ och utredning, och efierjbrskande av identitetshandlingar m. m.

F örvarstagande Nuvarande regler

En utlänning får enligt 505 UtlL tas iförvar antingen om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas eller om ett verkställbart beslut om avlägsnande har fattats. Beslut om förvar får dock meddelas bara om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga om- ständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Om utlänningen är under 16 år får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller. om de är flera, en av dem.

Ett förvarstagande får inte utan synnerliga skäl pågå mer än två veckor eller, när beslut har meddelats om avlägsnande, två månader. Varje nytt beslut skall som tidigare nämnts föregås av en förhandling. Det skall här anmärkas att en utlänning kan, främst i samband med in- och utresa, kvarhållas av polismyndigheten för utredning i upp till sex timmar utan att ett förvarsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att utreda utlänningens rätt att vistas i Sverige (85 tredje stycket UtlL).

Förvarsbeslut fattas av den myndighet som handlägger ärendet (polis- myndighet, invandrarverket, regeringen eller, i visst fall, statsråd). Polis- myndighetens och invandrarverkets beslut överklagas till kammarrätten i Jönköping och därifrån till regeringsrätten. Statsrådsbeslut kan prövas av regeringsrätten på visst sätt.

Den vuxna utlänning som har tagits i förvar skall tas in i kriminalvårds- anstalt. allmänt häkte eller polisarrest eller tas om hand på annat lämpligt sätt. Barn däremot får inte alls tas in i kriminalvårdsanstalt eller häkte och bara om det är synnerliga skäl i polisarrest. Åtminstone en av barnets vårdnadshavare skall vara tillsammans med barnet.

En utlänning, som kan tas i förvar. kan i stället ställas under uppsikt. Detta innebär att han skall lämna ifrån sig sitt pass, anmäla sig till polis- myndigheten eller iaktta de andra villkor som kan behöva meddelas för att uppsikten skall vara effektiv. Ett beslut att ställa en utlänning under uppsikt gäller för varje gång högst sex månader. Uppsikt bör alltid använ- das i stället för förvar, om det kan anses tillräckligt med sådana åtgärder. Detta följer indirekt av bestämmelsen i l 5 UtlL som anger att lagen alltid skall tillämpas så att utlänningen inte utsätts för mer ingripande åtgärder än som är nödvändigt.

Förvar av vuxna

För att förvarstagande skall få ske krävs alltså för närvarande bl.a. att sannolika skäl föreligger för avvisning eller utvisning. För flera grupper av asylsökande gäller dock att de inte kan avvisas eller utvisas alls, om de inte kan sändas tillbaka till ett första asylland. Om därför utlänningens identi- tet inte kan styrkas genom pass och/eller resehandlingar är det i praktiken omöjligt att avgöra varifrån han har kommit och alltså att fatta ett avvis- ningsbeslut, som i och för sig vore motiverat. I de fall där identiteten är okänd har det därför ofta ansetts att inte heller kraven på sannolika skäl för av- eller utvisning är uppfyllda och därmed inte heller för beslut om förvar. Emellertid har JK i en i maj 1988 till regeringen redovisad under- sökning av förvarsbeslut vid Arlanda vaktdistrikt (dnr. 3594—87—9) funnit att förvarsbeslut bör kunna fattas även i sådana fall. JK anför bl. a. att polisen inte med fog kan kritiseras för att osäkerheten om den asylsö- kandes identitet ofta leder till att utlänningen tas i förvar. Särskilt, fortsät- ter JK, ”ter sig förvarstagandet motiverat när polisen har anledning att anta att utlänningen gjort sig av med sitt pass och andra handlingar före inresan i syfte att öka möjligheterna att få uppehållstillstånd". Enligt JK kan det emellertid vara lämpligt att förtydliga bestämmelserna i detta hänseende.

För egen del anserjag i likhet med lagutredningen att det nu bör införas en klart uttalad möjlighet att ta en utlänningi förvar redan på den grunden att hans identitet är oklar. Detta är ytterligare en åtgärd för att komma till rätta med den s.k. dokumentlösheten som jag tidigare har framhållit som angelägen. Förvar i detta syfte används för övrigt sedan länge i många andra länder. Jag tycker att åtgärden nu bör prövas i Sverige. Det framstår också som föga tillfredsställande att utlänningar vars identitet är oklar skall kunna resa in i och fritt röra sig i Sverige. Om kontrollen av vilka utlänningar som får vistas i Sverige skall kunna fylla sitt syfte måste det alltså även av denna anledning vara möjligt att ta utlänningar i förvar till dess deras identitet blivit klarlagd. Jag föreslår därför en regel av sådant innehåll (6 kap. 25 1 lagförslaget). Som jag utvecklar närmare i specialmo- tiveringen bör denna nya förvarsgrund — liksom de övriga naturligtvis utnyttjas med urskiljning och återhållsamhet.

Mot bakgrund av den praxis som hittills har rått rörande förvarsbeslut anser jag det alltså angeläget att i lagtext uttryckligen ange. att förvarsta- gande får ske redan på grund av oklar identitet. ] likhet med bl. a. svenska kyrkan m.fl. anser jag dock att det inte kan krävas. att utlänningen alltid skall kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om förvarstagande. Det bör vara tillräckligt att han gör det sannolikt att den identitet som han uppger är riktig. Identiteten kan inte alltid anses oklar enbart därför att utlänningen saknar pass eller annan identitetshandling. Om utlänningens berättelse framstår som trovärdig och hans förklaring till att han saknar identitetspapper är sannolik bör även hans uppgifter om identiteten god- tas. Intill dess så sker bör det dock vara möjligt att hålla utlänningen i förvar, utan att detta görs avhängigt av att det också är sannolikt att ett avlägsnandebeslut kommer att fattas. Om det är tillräckligt att i dessa fall

ställa utlänningen under uppsikt bör naturligtvis denna utväg väljas i Prop. 1988/89:86 stället.

JO anför i sitt remissvar att förvar på grund av oklar identitet inte bör få pågå längre tid än någon eller några dagar. Denna tidrymd är dock enligt min uppfattning alltför snäv, om syftet med den nya förvarsmöjligheten inte skall förfelas. Man bör i stället genom en strikt tillämpning av den nu gällande regeln att det krävs synnerliga skäl för att förvar skall få pågå längre tid än två veckor, kunna i praktiken förhindra att förvar på grund av identitetsregeln pågår mer än fjorton dagar annat än i undantagsfall.

Jag föreslår också i enlighet med lagutredningen att det skall bli möjligt att ta en utlänning i förvar om detta är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras. En övervägande majoritet av de utlänningar som söker asyl i Sverige är visserligen måna om att så snart som möjligt få nödvändiga förhör genomförda, så att beslut kan tas i frågan om uppehållstillstånd. Det förekommer emellertid att en utlänning inte vill inställa sig till ett förhör. Visserligen kan han då enligt nuvarande regler hämtas till polisen och hållas kvar där för utredning under en kortare tid (sex timmar). Kvarhållandemöjligheten kan också utnyttjas i samband med utlänningens ankomst till Sverige. Om många asylsökande anländer samtidigt kan det dock vara svårt eller omöjligt för polisen att hinna genomföra ett förhör under de sex timmar som utlän- ningen får kvarhållas för utredningen. Samtidigt är det uppenbart att ingen utlänning som åberopar asylskäl bör tillåtas att resa in i landet utan att ens ett inledande förhör har hållits. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att utöka den tid av sex timmar som utlänningen får kvarhållas för utred- ning utan att ett förvarsbeslut meddelas. Detta framstår emellertid enligt min mening som en sämre lösning än att medge att beslut om förvar får meddelas. Ett beslut om förvar får, till skillnad från beslut om kvarhållan- de. inte fattas av en enskild polisman och kan dessutom överklagas. Förvar av utredningsskäl bör emellertid aldrig tillåtas bli långvariga. Jag anser därför att en tidsgräns om högst 48 timmar bör införas när det gäller förvar i utredningssyfte. En sådan tidsbegränsning torde också undanröja eventu- ell tveksamhet i frågan om förvarsregeln står i överensstämmelse med UNHCR:s i oktober 1986 utfärdade rekommendationer i detta ämne. I flertalet fall bör dessutom väsentligt kortare tid än två dygn kunna vara tillfyllest i praktiken.

Jag har övervägt att, såsom bl.a. advokatsamfundet föreslår, i lagen ange att förvar kan komma i fråga endast när uppsikt inte kan anses tillräckligt. Jag har därvid. som jag strax återkommer till, funnit att en sådan föreskrift bör införas avseende barn. Detta stämmer också överens med utredningens förslag. 1 övrigt anser jag emellertid inte att det är befogat att på detta sätt inskränka förvarsinstitutets användning. Jag vill erinra om att det redan i den inledande bestämmelsen till den nya utlän- ningslagen anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Häri ligger underförstått bl.a. att det alltid bör göras en bedömning om den för individen lindrigare åtgärden uppsikt kan användas i stället för förvar. Dessutom kan ett förvarstagande alltid underställas domstols prövning 97

efter överklagande och det skall också fortlöpande ses över av den handläg- gande myndigheten. Dessa regler är enligt min mening tillräckliga för att tillgodose kraven på rättssäkerhet och respekt för den personliga integrite— ten.

Jag vill i detta sammanhang också framhålla följande. I och med att polisen inte längre skall kunna fatta beslut om avvisning i något ärende där rätt till asyl har åberopats, är polisen inte heller primärt den myndighet som skall fatta beslut om förvar i sådana ärenden. Denna skyldighet vilar på invandrarverket. Emellertid kommer det naturligtvis att liksom hittills i praktiken yppa sig behov av snabba beslut i vissa asylärenden, varvid polisen även i fortsättningen genom sina gränskontrolluppgifter är den myndighet som först kommer i kontakt med den asylsökande och alltså kommer att ställas inför uppgiften att bedöma om det behövs ett beslut om förvar i avvaktan på invandrarverkets prövning. Jag anser det därför inte möjligt att —- på sätt JO förespråkat i olika sammanhang (se t.ex. dnr 2781 1986) helt ta ifrån polisen möjligheten att besluta om förvar. Självfallet bör polisen också i fortsättningen fatta beslut om förvar i de utlänningsärenden där invandrarverkets eller annan handläggande myn- dighets beslut inte kan avvaktas liksom naturligtvis i sådana ärenden som polisen själva handlägger.

Jag vill här understryka vikten av att de beslut om förvar, som polisen fattar i ett asylärende på grund av att det inte finns tid att avvakta invandrarverkets beslut, anmäls skyndsamt till verket och att verket sna- rast därefter prövar om åtgärden skall bestå. En regel av denna innebörd återfinns i 6 kap. 95 lagförslaget. Jag utgår dock från att invandrarverket skall kunna organisera sin verksamhet så att verkets tjänstemän i det övervägande antalet fall själva kan fatta beslut även i förvarsfrågan.

Förvar av barn

Som jag nyss har redogjort för krävs det enligt gällande regler för att ett barn under 16 år skall få tas i förvar dels att de allmänna kriterierna för förvarstagande är uppfyllda, dels att det därutöver föreligger synnerliga skäl för förvarstagande. Vad som avses med synnerliga skäl framgår inte av lagen och utvecklas inte heller närmare i förarbetena till denna. När bestämmelsen om att det krävs synnerliga skäl för att ta barn i förvar infördes år 1984 anfördes enbart (prop. 1983/84: 144 s. 111 f.) att det är ytterst viktigt att förvarsinstitutet inte tillgrips i andra fall än när detta är oundgängligen nödvändigt och att det är särskilt viktigt att undvika att ta barn 1 förvar. Som exempel på fall där ett förvarstagande likväl kan vara nödvändigt nämndes direktavvisningssituationen. Även 1 andra ärenden. t. ex. verkställighetsärenden, har det 1 praxis undantagsvis ansetts föreligga synnerliga skäl för förvarstagande av barn.

År 1987 ändrades reglerna om var och hur barn som tas i förvar skall placeras. Därvid avskaffades helt den tidigare möjligheten att placera barn i kriminalvårdsanstalt eller häkte. I samband därmed underströk jag på nytt att barn endast undantagsvis får tas i förvar (regeringens förordnings- motiv 1987z3). Med anledning av en av invandrarverket därefter företa-

gen undersökning om tillämpningen av utlänningslagens förvarsbestäm- melser uppdrog regeringen på hösten samma år åt JK att utreda förvarsta- ganden inom Stockholms polisdistrikt, Arlanda vaktdistrikt. JK har i det tidigare nämnda yttrandet den 3 maj 1988 (dnr 3594—87—9) redovisat resultatet av denna utredning. JK har därvid funnit bl.a. att förvarstagan- de av barn inte har skett i större utsträckning än som är tillåten enligt UtlL.

Jag kan till skillnad från flera remissinstanser inte finna annat än att det alltjämt är nödvändigt att även barn kan tas i förvar i vissa fall. Om förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle detta få till resultat att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verk- ställas. Detta kan enligt min mening inte vara en rimlig ordning.

Trots att alltså upprepade inskränkningar har gjorts under senare år i möjligheterna att ta barn i förvar och dessutom reglerna om hur förvarsta- gandet får genomföras har givits en ytterligt restriktiv utformning, anser jag i enlighet med utredningen och några remissinstanser att det är önsk- värt att det i lagen ges än klarare uttryck för när barn över huvud taget får tas i förvar än vad som är fallet för närvarande. En särskild paragraf rörande förvar av barn har därför tagits in i lagförslaget, se 6 kap. 35. Bestämmelsen innebär följande.

Till en början bör de av mig föreslagna nya förvarsgrunderna för vuxna — oklar identitet eller utredningsbehov — självfallet inte kunna användas för barn. För dessa bör alltjämt krävas antingen att det har fattats ett avlägsnandebeslut som skall verkställas eller att det är sannolikt att ett sådant kommer att fattas. De nuvarande kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingen undanhållande eller brottslig verksamhet bör också behållas. Jag anser emellertid att det när det gäller mycket unga personer bör ställas högre krav med avseende på undanhållanderisken än för vuxna. Jag föreslår därför att kraven skall vara att det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och att därigenom en förestående verk- ställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad. Dessa kriterier uttrycker enligt min mening väl dels innebörden av de uttalanden som har gjorts i tidigare propositioner, dels vad jag själv tidigare har uttalat om under vilka förutsättningar förvar av barn skall vara tillåtet.

Den utformning av lagtexten som jag nu föreslår — och som i någon mån avviker från lagutredningens — samt de exemplifieringar som jag anför i specialmotiveringen till bestämmelsen bör enligt min mening leda till att intentionerna bakom de nuvarande bestämmelserna uppfylls bättre och att därigenom förvarstagande av barn kommer att vidtas i färre fall än för närvarande. ] fråga om barn anser jag det också motiverat att föreslå en uttrycklig regel om att det alltid först måste övervägas om inte syftet med ett förvarstagande i stället kan uppnås genom att barnet ställs under uppsikt. En bestämmelse om detta har tagits in i 6 kap. 35 andra stycket lagförslaget.

Om förhållandena är sådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, är det viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvenserna som ett förvarstagande kan få för barnet. Det ligger i sakens natur att förvaret innebär en begränsning i barnets rörelsefrihet. Det är dock angeläget att barnet under tiden i förvar får vistas under i övrigt så normala förhållan-

den som möjligt. Jag tänker framför allt på förvarslokalernas utformning och betydelsen av att det där finns personal med kunskap om barn och barns utveckling. Jag menar också att det bör vara möjligt att nu ta bort den kvarvarande möjligheten att, om det finns synnerliga skäl för detta, hålla barn i förvar i polisarrest. Det är angeläget att berörda polismyndig- heter, kommuner och landsting samarbetar i dessa frågor. Jag finner det inte nödvändigt att regeringen särskilt uppdrar åt socialstyrelsen och riks- polisstyrelsen att informera om vikten och värdet av detta samarbete.

Vid förvarstagande av barn i utlänningsärenden är det av kanske ännu större betydelse än i andra sammanhang att ett barn inte skils från sina vårdnadshavare. Barnet befinner sig ju i ett främmande land, kan ofta inte tala landets språk och har inte sällan kommit hit efter uppslitande upple- velser i hemlandet. För att motverka separationer krävs det enligt nu gällande bestämmelser synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan också för förvarstagande av barnets vårdnadshavare. Om barnet har flera vårdnadshavare gäller kravet bara en av dem, men enligt uttalanden i förarbetena bör man söka undvika all familjesplittring. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i lagförslaget (6 kap. 35 tredje stycket).

E ftersökande av identitets— och resehandlin gar

Enligt 85 UtlL får en polisman i samband med inresekontroll undersöka bl.a. bagageutrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhind- ra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot reglerna i utlänningslagstift- ningen. Samma befogenhet tillkommer tulltjänsteman, passkontrollant och efter en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988 (SFS 1988z434) tjänsteman vid kustbevakningen, under förutsättning att inresekontrollen sker under medverkan av de myndigheter under vilka dessa tjänstemän hör.

Nuvarande regler ger också polisen vissa ytterligare möjligheter till kontroll av en utlännings identitet. I 8c5 UtlL finns en bestämmelse som innebär att fingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten till Sverige eller senare söker uppehållstillstånd här och som inte kan styrka sin identitet. Befogenhet för polismyndighet att ta en utlännings fingeravtryck och fotografi föreligger också om förutsättningar- na för förvarstagande är uppfyllda (50a5 UtlL).

Som jag redan har utvecklat kan det antas att ett inte obetydligt antal utlänningar, som vid ankomsten säger sig sakna identitetshandlingar och biljetter, i själva verket medför sådana. De nuvarande bestämmelserna är enligt min mening inte tillräckliga för att komma tillrätta med problemet med dokumentlösheten. Utöver de kontrollmöjligheter som således redan finns och de förslag som jag hittills har presenterat i syfte att begränsa dokumentlösheten bör ytterligare kontrollåtgärdcr övervägas.

Lagutredningen har föreslagit att polisen i samband med inresekontroll skall få undersöka utlänningens bagage inklusive handväskor och liknande om det är nödvändigt för att ta reda på hans identitet eller hans resväg till Sverige, om denna är av betydelse för hans rätt att få stanna här i landet. Det har gjorts gällande, bl.a. från RPS sida, att kontrollen även bör

innefatta en möjlighet till kroppsvisitation. Enligt RPS skulle bestämmel- sen i annat fall bli utan verkan.

Jag vill påpeka att även utredningens förslag i denna del innebär en form av kroppsvisitation eftersom härmed avses inte bara undersökning av vad en person har på sig utan också vad han bär med sig. I 2 kap. 6 och 20 55 regeringsformen ges utlänningar skydd mot bl.a. kroppsvisitation. Skyd- det kan dock begränsas genom bestämmelser i lag men endast för ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem.

Som jag tidigare har framhållit är det ett väsentligt intresse att komma till rätta med dokumentlösheten. Det förhållandet att allt fler utlänningar som söker asyl i Sverige underlåter att visa upp identitetshandlingar och andra handlingar av betydelse kan inte accepteras. Det är därför viktigt att förutsättningar skapas för en effektiv inresekontroll. Kroppsvisitation i någon form bör enligt min mening övervägas.

Jag instämmer i utredningens förslag att undersökning i samband med inresekontroll bör få ske av utlänningars bagage, handbagage och liknande för att utröna vederbörandes identitet eller resväg. I likhet med RPS anser jag dock inte att den kontrollbefogenheten är tillräcklig. Som jag ser det skulle det innebära en allvarlig inskränkning i möjligheterna att kunna motverka dokumentlösheten om en undersökning av en utlännings kläder aldrig skulle kunna komma i fråga. Jag anser därför att en regel om kroppsvisitation bör sträcka sig längre än utredningen har föreslagit genom att den också bör kunna ge befogenhet att undersöka en utlännings kläder.

Syftet med undersökningen skall vara att eftersöka pass och andra identitetshandlingar samt handlingar som utvisar utlänningens resväg till Sverige, exempelvis biljetter. Det får aldrig bli fråga om någon rutinmässig visitation av utlänningar som kommer hit utan det måste finnas anledning att anta att en utlänning underlåter att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknas skäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han saknar handlingar bör någon undersökning inte få företas.

Det bör framhållas att det ingripande som en visitation innebär självfal- let inte får vara större 'än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Det bör vara tillräckligt att polismannen, tulltjänstemannen eller annan som sköter inresekontrollen känner i eller utanpå fickor och kläder samt kontrollerar medfört bagage, dvs sådana åtgärder som ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisorisk skyddsvisitation. Åtgärder som är att hänföra till kroppsbesiktning är självfallet inte tillåtna.

Jag är medveten om att mitt förslag innebär en inskränkning av ett grundlagsskyddat intresse. Ändamålet med förslaget är dock enligt min mening sådant att begränsningen är förenlig med regeringsformen. Jag anser inte heller att begränsningen går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det.

Omhändertagande av returbiljetter

År 1985 infördes en möjlighet för polismyndigheten att under vissa förut- sättningar omhänderta en utlännings returbiljett, 8a5 UtlL. Möjligheten infördes för att förhindra att en utlänning, som söker uppehållstillstånd i Sverige och som vid ankomsten har returbiljett, gör sig av med denna medan ansökan om uppehållstillstånd prövas. Om ansökan avslås och utlänningen saknar biljett för resa från Sverige kan staten komma att belastas med resekostnaden. Omhändertagandet av biljetter har emellertid enligt lagutredningen visat sig vara förenat med betydligt större admini- strativa problem än väntat. I allmänhet tillåts inte polisen att lösa in biljetten och flertalet flygbolag accepterar inte att utsträcka giltighetstiden på polisens begäran. Detta innebär att polismyndigheten kontinuerligt måste bevaka att giltighetstiden för biljetten inte går ut och, när detta är nära förestående, återlämna returbiljetten till utlänningen. Denne har nämligen oftast betydligt större möjlighet än polisen att få lösa in biljetten. Lagutredningen har därför föreslagit att möjligheten att ta hand om biljet- terna slopas.

Ett bibehållande av omhändertagandemöjligheten framstår naturligtvis, som lagutredningen har framhållit, som motiverad endast om flygbolagen medverkar till att polismyndigheten kan lösa in biljetten. Inlösensumman kan då lämnas till utlänningen, om han får uppehållstillstånd, eller använ- das till inköp av en ny biljett, om ansökan avslås. Även om det kan vara svårt att få ett sådant system att fungera helt tillfredsställande, bör denna möjlighet att begränsa statens kostnader inte slopas. Jag föreslår därför att bestämmelserna i 8 a5 UtlL oförändrade förs över till den nya lagen.

Arbet.vgi1'ar— och bostadsanmälningar

Med stöd av 95 UtlL har regeringen förordnat om skyldighet för hotell och pensionat resp. för arbetsgivare att i vissa fall göra anmälan om upplåtan- de av bostad åt resp. anställning av en utlänning, 61 ——62 55 UtlF. Invandrarpolitiska kommittén föreslog i betänkandet (SOU 1983229) Invandringspolitiken Förslag (s. 176 ff.) att anmälningsskyldigheten beträffande anställning skulle avskaffas. Kommittén åberopade att den sammanlagda nyttan inte var så stor att den motsvarade de resurser som gick åt. Kommittén pekade särskilt på att en arbetsgivare, som anställer en utlänning som saknar erforderligt arbetstillstånd dels kan ådömas böter eller fängelse. dels kan åläggas att utge en särskild arbetsgivaravgift. Vidare ifrågasatte kommittén om nyttan med bostadsanmälningarna stod i rimlig proportion till insatsen och föreslog att även dessa skulle avskaffas. Flerta- let remissinstanser instämde i kommitténs förslag. bl.a. RPS uttryckte emellertid vid det tillfället tveksamhet och föreslog ytterligare utredning. En av RPS på begäran av justitiedepartementet företagen ny undersök- ning. redovisad ijanuari 1984. visade att en majoritet av polismyndighe- terna ansåg att bostadsanmälningarna borde avskaffas medan arbetsgivar- anmälningarna borde finnas kvar. RPS förordade emellertid för sin del i sitt yttrande till regeringen att arbetsgivaranmälningarna skulle tas bort

men att bostadsanmälningarna borde finnas kvar i viss utsträckning. Nå- got förslag till ändring av de gällande reglerna har därefter inte lagts fram för regeringen.

De undersökningar som invandrarpolitiska kommittén och därefter RPS har företagit liksom det positiva mottagande som remissinstanserna med något undantag nu har givit lagutredningens förslag att avskaffa båda anmälningsskyldigheterna ger vid handen att dessa är av begränsat värde. Samtidigt står det klart att de administrativa kostnaderna är höga. Jag anser därför att såväl bostads- som arbetsgivaranmälningarna nu bör av- skaffas. Regeringen bör dock alltjämt ha kvar en möjlighet att föreskriva om sådan anmälningsskyldighet, om behov därav skulle uppkomma. En bestämmelse härom återfinns i 12 kap. 1 5 lagförslaget.

Geografisk begränsning av tidsbegränsade uppehållstillstånd m. m.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt gällande reglering begränsas till att gälla uppehåll endast inom en viss del av Sverige men inte en mindre del än en kommun. Det får vidare innehålla anvisningar om byte av bostad och anställning samt anmälningsskyldighet (135 UtlL). Ett" up- pehållstillstånd som ger en utlänning rätt att vistas inom bara en kommun får avse högst ett år och förlängas med högst ett år i taget (145 UtlL). Regler om anvisningar i fråga om vistelseort, byte av bostad och anställ- ning samt anmälningsplikt finns också i 485 och 745 UtlL och får avse den som anses utgöra en risk för rikets säkerhet eller den som efter att ha blivit utvisad på grund av brott antingen har fått utvisningen upphävd eller fått tillstånd att trots utvisningen uppehålla sig i riket med anledning av föreliggande verkställighetshinder. Motsvarande möjlighet finns i fråga om presumtiva terrorister (745 andra stycket).

Enligt 275 UtlL får regeringen när det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom vissa områden. Under samma förutsättning får regeringen föreskriva att utlän- ningar inte utan tillstånd av regeringen eller av statens invandrarverk får anställas i ett visst företag eller i företag av ett visst slag. Inskränkningar av utlänningars rätt att uppehålla sig inom vissa områden har gjorts genom förordningen (1976:935) om skyddsområden och kontrollområden.

Utredningens lagförslag tar inte upp någon motsvarighet till föreskrifts- möjligheterna i 135, 145 och 745 UtlL utom såvitt avser den som kan' anses utgöra en risk för rikets säkerhet och den som kan befaras vara terrorist. Utredningen har inte heller kommenterat detta. Utredningen har dock föreslagit en motsvarighet till 275 UtlL.

Jag anser inte att det längre föreligger något behov att kunna inskränka utlänningars rätt att fritt röra sig inom landet eller meddela andra före- skrifter utöver det som föranleds av hänsyn till rikets säkerhet och behovet av skydd mot terrorism. Särskilda föreskrifter kan dock bli aktuella vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Jag återkommer till det i specialmotiveringen.

Jag föreslår därför att bestämmelser motsvarande dem som finns i 13 och 1455 samt 745 första stycket UtlL inte bör återfinnas i den nya

utlänningslagen. Detta innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd inte längre skall kunna begränsas geografiskt eller förses med föreskrifter om byte av bostad och anställning samt anmälningskyldighet. Sådana begräns- ningar eller föreskrifter skall inte heller kunna meddelas av regeringen i samband med att en dom eller ett beslut om utvisning upphävs. Vad särskilt gäller presumtiva terrorister återkommer jag till frågan i avsnitt 2.2.1].

Hänvisningar till S2-2-6

2.2.7. Överklagande

Mitt förslag: I förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås endast mindre ändringar i syfte att åstadkomma en snabbare och rationel- lare beslutsordning. Överinstansen ges möjlighet att i ett samman- hang fatta beslut i närliggande frågor. Invandrarverkets beslut att vägra eller återkalla uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall så- lunda kunna överklagas tillsammans med ett i samband därmed fattat beslut om avvisning eller utvisning och regeringen kunna beslu- ta om sådana tillstånd om avlägsnandebeslutet upphävs. Invandrar- verket och regeringen ges möjlighet att meddela beslut om avvisning eller utvisning av mindre barn i samband med att frågan om avlägs- nande av föräldern överprövas. även om frågan om barnet inte har prövats tidigare.

Omprövning av invandrarverkets beslut i första instans regleras uteslutande i den nya lagen och inte som hittills i såväl UtlL som förvaltningslagen. Omprövningen görs därmed obligatorisk.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Lagut- redningens föreslår dock att den f akultativa regeln i UtlL om omprövning av invandrarverkets beslut förs över oförändrad till den nya lagen.

Remissinstanserna: Förslaget har godtagits av flertalet remissinstanser. RPS och invandrarverket avstyrker dock att beslut att vägra uppehållstill- stånd och arbetstillstånd skall kunna överklagas ens i de fall utredningen har föreslagit och anser det olämpligt att regeringen meddelar sådana beslut. Invandrarverket anser vidare att negativa beslut om flyktingförkla- ring och resedokument inte längre bör kunna överklagas. RPS anser att invandrarverket inte skall kunna meddela uppehållstillstånd utan att upp- häva avlägsnandebeslutet och att regeringen inte bör kunna ge uppehålls- tillstånd till den som har utvisats på grund av brott. Lunds universitet anser att beslut att vägra visering bör kunna överklagas då sådan klagorätt enligt fakulteten torde föreligga enligt Europakonventionen. Slutligen an- ser flyktingrådet, svenska kyrkan m.fl. och Svenska Iran Kommittén att uppsiktsbeslut bör kunna överklagas, då de medför allvarliga inskränk- ningar för den enskilde.

Skälen för mitt förslag:

Gällande regler

Enligt nuvarande regler får en polismyndighets beslut om avvisning över- klagas av utlänningen till statens invandrarverk. Beslutet skall dock enligt huvudregeln verkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft.

Invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning får överkla- gas till regeringen.

En domstols beslut om utvisning på grund av brott överklagas enligt reglerna om överklagande av dom i brottmål.

Invandrarverkets och domstols beslut kan verkställas —— förutom efter laga kraft — också efter nöjdförklaring.

När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas ankommer detta på polismyndighet. Polisens verkställighetsbeslut kan formellt inte överklagas. Däremot skall polismyndigheten under vissa förhållanden överlämna verkställighetsfrågan till invandrarverket för beslut. Detta skall, mycket kort uttryckt, ske när utlänningen i samband med verkställig- heten för fram asylskäl som inte har prövats förut och dessa skäl inte är uppenbart oriktiga. Invandrarverkets beslut i verkställighetsärendet får överklagas hos regeringen.

Om en polismyndighet beslutar att ett ärende inte skall överlämnas till invandrarverket kan utlänningen överklaga det beslutet till verket, som vid bifall övertar ärendet. Om verket i ett överlämnat eller övertaget ärende skulle finna att verkställighet bör ske kan beslutet under vissa förutsättningar överklagas till regeringen.

Invandrarverket kan under vissa förutsättningar meddela anstånd med verkställigheten. Invandrarverkets beslut att verkställigheten av ett utvis- ningsbeslut skall fortgå kan inhiberas av det statsråd som ansvarar för utlänningsärendena i avvaktan på att regeringen kan fatta sitt beslut.

Beslut om förvar som har fattats av en polismyndighet eller av invand- rarverket överklagas till kammarrätten i Jönköping. Om ett beslut om förvar fattas av ett statsråd kan regeringsrätten på begäran av utlänningen pröva om åtgärden skall bestå. Regeringens beslut om förvar kan inte överprövas. Om regeringen i anslutning till ett avvisnings- eller utvisnings- beslut fattar beslut om att en utlänning skall hållas kvar i förvar, gäller emellertid detta beslut inte längre än fyra dagar.

Slutligen kan invandrarverkets beslut att inte ge flyktingförklaring eller att återkalla en sådan förklaring överklagas till regeringen. Detsamma gäller i fråga om resedokument. Vissa regler om överklagande av bl.a. ersättningsbeslut och beslut att ta hand om biljetter finns också för närva- rande.

Andra beslut enligt utlänningslagstiftningen kan inte överklagas. Det innebär att t. ex. beslut att vägra eller återkalla visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd samt beslut att ställa en person under uppsikt inte kan överklagas.

Föreslagen ordning

1 de redovisade reglerna föreslår jag nu inte några betydande ändringar. utom såvitt avser möjligheten att överklaga beslut om verkställigheten.

Jag tar därför i det följande först upp de mindre frågor om överklagande- reglerna som utredningen har berört eller som har aktualiserats av remiss— instanserna. Den reglering, som jag föreslår i fortsättningen skall gälla på verkställighetsstadiet, återkommer jag till utförligare i följande avsnitt (2.2.8).

Innan jag går över till de enskilda frågorna om överklagande vill jag helt kort göra klart att den översyn av UtlL som lagutredningen har företagit inte har innefattat uppdrag att överväga en annan instansordning än den nuvarande. Utredningen har också uttryckligen poängterat att bl.a. den begränsade tid som har stått till utredningens förfogande har omöjliggjort utformandet av något alternativt system. Det finns därför enligt min mening inte för närvarande anledning att ta upp frågan om alternativa lösningar.

Beslut [ tillståndsfrågor

För närvarande kan alltså beslut att vägra eller återkalla visering, uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd inte överklagas. Jag anser i likhet med utredningen att praxisbildningen och rättssäkerheten får anses tryggad genom en bestämmelse om att invandrarverket även i fortsättningen skall kunna överlämna ärenden av principiell vikt till regeringen för avgörande (7 kap. 11 5 lagförslaget) och genom att den som har fått avslag alltid kan begära omprövning eller göra en ny ansökan. Någon generell möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade av regeringen bör därför inte införas. Det bör emellertid öppnas en möjlighet att få frågan om uppehålls- tillstånd resp. arbetstillstånd prövad i samband med överklagande av ett beslut om avlägsnande. Jag återkommer strax något utförligare till frågan om rätt att överklaga viseringsbeslut.

Den nuvarande ordningen att regeringen vid ett överklagande endast prövar avvisnings- eller utvisningsfrågan framstår, som lagutredningen har framhållit, inte alltid som helt ändamålsenlig. Eftersom ett beslut om uppehållstillstånd i många fall är en förutsättning för rätten att få stanna i Sverige, är det uppenbart att ett beslut om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd regelmässigt måste meddelas om ett beslut om avlägs- nande hävs. Däremot kan det i enstaka fall vara mer tveksamt om arbets- tillstånd skall meddelas och i så fall för vilken tid eller vilket yrke.

Det nuvarande systemet, som innebär att invandrarverket efter det att regeringen har upphävt ett avlägsnandebeslut får "legitimera” utlänning- ens närvaro genom att bevilja uppehållstillstånd bör alltså modifieras. Uppehållstillstånd bör kunna meddelas av regeringen, i samband med att regeringen beslutar att ändra ett av invandrarverket fattat avlägsnandebe- slut. Eftersom det i vissa fall ändå kan vara mest lämpligt att invandrarver- ket får besluta om exempelvis uppehållstillståndets längd eller om arbets- tillstånd, bör det emellertid stå regeringen fritt att återförvisa en del av

ärendet till verket för prövning av hur dessa frågor skall regleras. Vid prövningen av ett avlägsnandebeslut bör emellertid regeringen, i de fall detta är möjligt. ta ställning också till utlänningens rätt till uppehållstill- stånd och arbetstillstånd. En sådan ordning, som bör kunna medverka till att hanteringen av utlänningsärendena förenklas och blir mer rationell, hindrar inte att det får vara en uppgift för invandrarverket att utfärda de ytterligare handlingar som kan aktualiseras på grund av beslutet, t.ex. resedokument. Den föreslagna ordningen har fått uttryck i 7 kap. 55 lagförslaget.

När det så gäller möjligheten att överklaga viseringsbeslut vill jag anföra följande. Jag kan till skillnad från juridiska fakulteten vid Lunds universi- tet inte finna att det följer av Europakonventionen att ett beslut att vägra visering skall kunna överklagas. Visering innebärju tillstånd att tillfälligt vistas i ett land där man inte är medborgare. Någon rätt till sådan vistelse följer inte av konventionen. Bara om ett sådant besök skulle vara enda möjligheten att skydda familjelivet torde konventionen få aktualitet. En- ligt min uppfattning lär emellertid en sådan situation knappast någonsin kunna uppkomma. För detta skulle det krävas att familjemedlemmarna inte kan träffas i något annat land. Dessutom kan det med fog ifrågasättas om en vistelse av så kortvarig natur som en visering medger över huvud taget kan anses ge skydd för familjelivet på det sätt som konventionen förutsätter. Jag är därför inte heller av detta skäl beredd att föreslå någon ändring med avseende på möjligheterna att överklaga ett beslut om avslag på en begäran om visering.

F lyktingförklaring och resedokument

Invandrarverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd kan alltså inte över- klagas. Den som vill stanna i Sverige därför att han anser att han är konventionsflykting men som av verket har bedömts vara de factoflykting kan inte överklaga och begära att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av att han är konventionsflykting. Däremot kan han, samtidigt som han ansöker om att få stanna i Sverige eller därefter, ansöka om flyktingförkla- ring och resedokument. Flyktingförklaring och resedokument ges bara för personer som är att betrakta som konventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförklaring och resedokument kan överklagas till regering- en (655 UtlL och 895 UtlF). Vid prövningen av frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning av de skäl som utlänningen har åberopat för rätten att få stanna här även om uppehållstillstånd har bevil- jats på andra grunder än flyktingskap. För närvarande prövar regeringen ca 400 sådana överklaganden per år. Bifallsprocenten är knappt 10%. Invandrarverket har i flera sammanhang ifrågasatt. om det är rimligt att dessa ärenden skall få överklagas till regeringen.

Den som får flyktingförklaring och resedokument är i vissa avseenden gynnsammare ställd än den som får stanna av politisk-humanitära skäl eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekono- miska fördelar, t.ex. rätt till studiesocialt stöd utan kvalifikationspröv-

ning, och dessutom ett bättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ett resedokument ger honom också möjlighet att resa till andra länder i något större utsträckning än om han enbaft har främlingspass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse att bli erkänd som flykting och alltså ha fått sina uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständig- heterna anser jag, i likhet med lagutredningen. att det alltjämt bör vara möjligt att överklaga ett beslut som innebär avslag på en ansökan om flyktingförklaring och resedokument.

Uppsikt

Flyktingrådet och ytterligare några remissinstanser har i sina remissvar framfört åsikten att ett beslut att ställa någon under uppsikt bör kunna överklagas. Detta är inte möjligt enligt nuvarande lag och lagutredningen har inte heller föreslagit någon ändring. Som skäl anför remissinstanserna att uppsiktsbeslut kan medföra betydande inskränkningar i den personliga friheten. Jag är medveten om att så kan vara fallet. Samtidigt anser jag dock att de inskränkningar som kan följa av ett uppsiktsbeslut inte är av så allvarlig natur att en rätt att överklaga måste införas. Detta gäller framför allt mot bakgrund av att ett uppsiktsbeslut är tidsbegränsat och att en ny prövning ändå måste ske med vissa tidsintervaller. Jag föreslår också i likhet med lagutredningen att förhandling i fortsättningen skall hållas innan ett uppsiktsbeslut förlängs, om det inte är uppenbart att en förhand- ling saknar betydelse. Jag är därför för närvarande inte beredd att föreslå att beslut om uppsikt skall kunna överklagas.

Överprövning av regeringensförvarsbeslut m. m.

Utredningen har föreslagit att regeringens beslut i en förvarsfråga skall kunna överklagas till regeringsrätten. Detta är för närvarande inte möjligt, men i stället gäller ett av regeringen meddelat förvarsbeslut aldrig längre tid än fyra dagar. En ordning liknande den föreslagna gäller dock, som jag tidigare nämnde, i fråga om de interimistiska beslut om förvar som har fattats av det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet. Enligt denna ordning prövar regeringsrätten på framställning av utlänningen om det av statsrådet beslutade förvaret skall bestå. Enligt utredningens förslag skall nu även statsrådets beslut om förvar i stället få överklagas till regeringsrät- ten. Förslaget har inte kommenterats av någon annan remissinstans än regeringsrätten.

Regeringsrättens ledamöter anför bl.a., att enligt utredningens förslag skulle införas en vidare möjlighet för regeringsrätten att överpröva beslut av regeringen än den som sker efter rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Rättsprövning kan, påpekar regeringsrättens ledamöter, på grund av en undantagsregel i lagen om rättsprövning inte alls ske i utlänningsärenden. Utredningens förslag skul- le, om det genomfördes, innebära att prövningen hos regeringsrätten skulle avse beslutet i hela dess vidd och inte bara gälla frågan huruvida beslutet strider mot någon rättsregel. I sak torde dock prövningen inte komma att

Prop. 1988/89: 86

skilja sig i något väsentligt hänseende från den överprövning som enligt gällande utlänningslag sker av statsråds interimistiska beslut om förvar.

Regeringsrättens ledamöter pekar också på att om den föreslagna över- klagandeordningen skulle införas detta skulle komma att medföra att vissa av förvaltningslagens regler skulle komma att bli tillämpliga även i dessa regeringsärenden. Härvid åsyftas bestämmelserna om besvärshänvisning, ingivande av besvärsskrift till beslutsmyndigheten och omprövning av beslut. Särskilt effekterna av omprövningsskyldigheten på bl. a. handlägg- ningstiderna hos regeringen bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbe- tet. Regeringsrättens ledamöter har därutöver pekat på ytterligare några problem, särskilt vad gäller bevakning av tidsfrister. som skulle kunna uppkomma med den nyordning som utredningen har föreslagit.

Mot bakgrund av bl.a. de invändningar som riktades mot lagutred- ningens förslag från regeringsrättens ledamöter föreslog min företrädare i lagrådsremissen att den nuvarande ordningen skulle behållas. Lagråds- granskningen har emellertid föranlett mig att föreslå en ordning som innebär att regeringen inte skall ta. ställning till förvarsfrågor på annat sätt än att regeringen i samband med upphävande av ett avlägsnandebeslut också skall kunna upphäva ett eventuellt förvarsbeslut. Regeringen skall också kunna upphäva ett förvarsbeslut om det inte finns skäl för det. Däremot skall regeringen inte ges uppgiften att förordna om förvar. ] likhet med vad som för närvarande gäller skall det statsråd som har till uppgift att föredra ären- den enligt utlänningslagen kunna besluta i förvarsfrågor under ärendets handläggning hos regeringen. Beslut om förvar som meddelats av ett stats- råd skall få samma varaktighet som ett förvarsbeslut som har meddelats av invandrarverket eller polismyndigheten, dvs. två veckor resp. två månader. Ett sådant beslut skall således kunna gälla även efter det att regeringen beslutat i avvisnings- eller utvisningsärendet. Det bör efter denna tidpunkt åligga den verkställande myndigheten att inom samma tidsfrister ta ställ- ning till om tvångsåtgärden skall bestå. Motsvarande regler föreslås för beslut om uppsikt.

Lagrådet yttrade i frågan bl.a. följande.

"Under förarbetena till den nu gällande ordningen föreslogs i det då till lagrådet remitterade förslaget bl.a. att det ansvariga statsrådet skulle få beslutanderätt i frågor 'om förvar och att statsrådets beslut skulle kunna överklagas till regeringsrätten. Det förslaget föranleddes av bestämmelser- na i artikel 5 i Europakonventionen resp. artikel 9 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (prop. 1981/82: 146 s 43 fl).

Lagrådet riktade kritik mot förslaget på den grunden att förslaget inte stod väl i överensstämmelse med rcgcringsformens bestämmelse om for- merna för fattande av regeringsbeslut. till den del förslaget omfattade Statsrådsbeslut som meddelas i anslutning till att regeringen avgör ett ärende om avlägsnande (a prop. s. 160 f). Regeringen valde då att avstå från förslaget i den av lagrådet kritiserade delen och föreslog i stället att regeringens beslut om förvarstagande skulle ges en mycket kort varaktig- het, högst fyra dagar. I det sammanhanget framhölls att verkställighets- rnyndigheten enligt 505 UtlL kunde besluta om förvarstagande när ären-

det hade överlämnats för verkställighet (a prop s 165). Riksdagen följde regeringens förslag i denna del.

Artikel 5 i Europakonventionen innebär bl.a. att den som berövats sin frihet skall äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsbe- rövandet prövas snabbt. Europadomstolens avgörande i fallet Brogan and others, Europadomstolens publikationer, serie A 145-B, ger vid handen att det inte är säkert att domstolen under alla förhållanden skulle godta en ordning som innebär att en person är berövad friheten i fyra dagar utan möjlighet till domstolsprövning. När man har att bedöma om det nu aktuella förslaget är förenligt med artikel 5 i Europakonventionen måste även beaktas att det kan förflyta längre än fyra dagar innan den verkstäl- lande myndigheten — iregel polismyndigheten — fattat beslut i förvarsfrå- gan och kammarrätten hunnit pröva överklagande av den verkställande myndighetens beslut. Mot den bakgrunden gör lagrådet den bedömningen att den föreslagna ordningen inte står i god överensstämmelse med Sveri- ges åtaganden enligt konventionerna.”

Som framgår av specialmotiveringen till 6 kap. 9— 1055 lagförslaget re- kommenderar lagrådet i stället den ordning som jag nu redogjort för.

Omprövning av beslut

Sedan den 1 juli 1986 får invandrarverket ompröva ett av verket i första instans fattat beslut, om verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och det nya beslutet inte blir till nackdel för utlänningen. Omprövning får ske även om beslutet har överklagats (65 5 b UtlL). Sedan invandrarverket har överlämnat ären- det till regeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrande från verket. Bestämmelsen infördes i samband med att 1986 års förvaltningslag trädde i kraft. Även denna lag innehåller en omprövnings- regel. Den regeln skiljer sig dock på några punkter från UtlL:s bestämmel- se. Omprövning är obligatorisk enligt förvaltningslagen medan den är fakultativ enligt UtlL. Enligt förvaltningslagen skall omprövning ske om beslutet är uppenbart oriktigt medan en omprövning enligt UtlL får ske om beslutet är oriktigt. I båda fallen kan omprövning ske även om beslutet har överklagats men omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller inte om klaganden har begärt inhibition. Inte heller gäller denna skyldighet sedan myndigheten har överlämnat handlingarna i ett överklagat ärende till överinstansen.

De båda omprövningsinstituten har ansetts kunna tillämpas på samma beslut.

Det till lagrådet remitterade förslaget till ny utlänningslag innehöll en omprövningsregel motsvarande den som finns i UtlL. Enligt lagrådet kan det ifrågasättas om 35 förvaltningslagen ger utrymme för att omprövnings- institutet enligt den lagen skall gälla vid sidan av omprövningsregeln i UtlL. Lagrådet framhåller i sitt yttrande att en sådan ordning skulle innebära att, om invandrarverket fått anledning tro att ett av deras beslut var oriktigt men detta inte var uppenbart utan krävde viss kompletterande utredning, verket ändå skulle med stöd av förvaltningslagen kunna under— låta att ompröva beslutet trots att bestämmelsen i UtlL ger invandrarver-

Prop. 1988/89: 86

ket befogenhet att företa omprövningen. Enligt lagrådets mening är en sådan ordning otillfredsställande.

Jag delar lagrådets uppfattning att det skulle vara rationellt och värde- fullt om omprövning av invandrarverkets beslut uteslutande reglerades i den nya utlänningslagen. Omprövningen enligt UtlL måste då göras obli- gatorisk. Skyldigheten att ändra ett oriktigt beslut borde dock bortfalla inte bara om ändringen skulle bli till nackdel för utlänningen utan även om ändringen skulle. sakna betydelse för honom. En omprövningsregel av denna innebörd har tagits in i den nya lagen (7 kap. 105). Bestämmelsen kommer att omfatta samtliga beslut som invandrarverket har meddelat i första instans, således även beslut om omedelbar verkställighet (se härom avsnitt 2.2.8).

Invandrarverket har föreslagit, att verket skall ges möjligheter till om- prövning också av de beslut som verket har fattat vid en överprövning av polismyndighetens beslut (jfr. 65b % UtlL). Förvaltningslagen och den nyss föreslagna omprövningsregeln i den nya utlänningslagen reglerar en- dast skyldigheten att ompröva ett beslut som den omprövande myndighe- ten har fattat som första instans. Möjligheten att ompröva ett beslut i andra fall har lämnats oreglerad. Mot denna bakgrund men särskilt med beaktande av att invandrarverket nu skall vara första instans i alla asyl- ärenden vill jag inte föreslå en regel av den angivna innebörden.

Övriga frågor

I 725 tredje stycket UtlL finns en bestämmelse som begränsar regeringens möjlighet att upphäva lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning eller att medge anstånd med verkställigheten av sådana beslut. Sådana frågor kan nämligen prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 695 UtlL har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 905 UtlL.

Bakgrunden till bestämmelsen är följande. Enligt 1954 års utlänningslag fanns det fr.o.m. den 1 januari 1976 en möjlighet att överklaga alla avvisnings- och förpassningsärendcn till rege- ringen och samtidigt möjlighet att sedan beslutet hade vunnit laga kraft hos regeringen ansöka om att beslutet skulle upphävas, s.k. återbryt- ning. Denna ordning ledde till stora olägenheter. l regeringskansliet med- förde den att mycket tid gick åt för att ta ställning till yrkanden om att verkställigheten skulle inhiberas samt även ompröva regeringens nyligen fattade beslut. Med anledning härav avskaffades återbrytningsinstitutet utom beträffande domstols beslut om förvisning och utvisning (prop. l978/79:96, AU 27).

Det ansågs emellertid inte vara tillräckligt att upphäva reglerna om återbrytning. Regeringen ansågs nämligen även utan uttryckliga bestäm- melser ha möjlighet att upphäva eller att i övrigt i mildrande riktning ändra sina avlägsnandebeslut. Detta följde av de allmänna principer om besluts rättskraft som hade utbildats i praxis.

Med hänsyn härtill infördes samtidigt en uttrycklig bestämmelse i 725 UtlL som begränsade omfattningen av återbrytningsrätten.

En liknande begränsning bör föreskrivas i den nya lagen. En sådan föreskrift är ett ändamålsenligt komplement till ett förslag som jag kom- mer att redovisa i nästa avsnitt och som går ut på att det inte skall vara möjligt att överklaga ett beslut varigenom invandrarverket avslagit en ny ansökan om uppehållstillstånd för den som skall avlägsnas ur landet enligt ett laga kraftvunnet beslut.

Lagrådet har inte haft några invändningar mot detta förslag men har uttalat sig om räckvidden av en sådan bestämmelse. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen (7 kap. 1 5).

Hänvisningar till S2-2-7

2.2.8. Verkställighet och ny ansökan

Mitt förslag: Nuvarande bestämmelser om överlämnande och över- tagande av verkställighetsärenden upphävs. Den myndighet som avgör en fråga om avvisning eller utvisning skall i stället ta hänsyn till eventuella hinder för verkställigheten. Nuvarande lagbestäm- melser om s.k. politiska verkställighetshinder förs över i sak oför- ändrade till den nya lagen. En uttrycklig regel som förbjuder verk- ställighet till länder där utlänningen skulle riskera dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr införs därutöver.

Utlänningen skall som huvudregel få viss kortare tid på sig från det att avlägsnandebeslutet vann laga kraft att frivilligt lämna lan- det. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol skall upphöra att gälla om det inte verkställts inom fyra år.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Utred- ningen har dock föreslagit ett förstärkt skydd i verkställighetshänseende åt krigsvägrare och de factoflyktingar. Utredningen har inte tagit upp frågan om en särskild regel som förbjuder verkställighet av avlägsnandebeslut till länder där utlänningen riskerar dödsstraff etc.

Remissinstanserna: Vitt skilda ståndpunkter har framförts i dessa frå- gor. Flertalet myndigheter. däribland JO. har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Det nuvarande systemet anses därvid i allmänhet vara komplicerat och tidsödande samt medföra stora risker för missbruk. Samtliga s.k. frivilligorganisationer samt advokatsam- fundet tar bestämt avstånd från utredningens förslag i huvudfrågan. Reg- lerna om överlämnande och övertagande av verkställighetsärenden sägs vara nödvändiga för rättssäkerheten och för att Sverige skall uppfylla sina konventionsåtaganden. Utredningens förslag angående verkställighetsfrå— gor i övrigt har fått ett som helhet positivt mottagande. RPS, invandrar- verket och advokatsamfundet anser dock att det bör vara tidpunkten för delgivning av det laga kraftvunna avlägsnandebeslutet som är utgångs- punkt för frivillig verkställighet. Flera remissinstanser motsätter sig att tiden för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning förlängs.

Skälen för mitt förslag: Överlämnande och övertagande av verkställighetsärenden I nuvarande utlänningslag finns en omfattande reglering av möjligheten för en utlänning att få en ny prövning av rätten att stanna i Sverige i samband med verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Det är polismyndig- heten som handlägger verkställighetsärenden. Om en utlänning i verkstäl- lighetsärendet gör gällande att han, om han sänds till ett visst land, kan utsättas för förföljelse eller bli sänd till en krigsskådeplats eller anför vissa andra omständigheter skall verkställighetsärendet dock överlämnas av polisen till invandrarverket. Ärendet skall inte överlämnas om de i verk- ställighetsärendet åberopade skälen har prövats redan i avvisnings- eller utvisningsärendet eller om de visserligen inte har prövats tidigare men är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. Ett ärende skall också överlämnas om det av annan anledning, t.ex. tungt vägande humanitära skäl. är tveksamt om eller hur verkställighet skall ske. Om polismyndighe- ten beslutar att ett ärende inte skall överlämnas till invandrarverket kan utlänningen i vissa fall överklaga det beslutet till verket, som vid bifall till överklagandet övertar ärendet. Verket kan till dess slutlig ställning tas förordna om inhibition. Om verket i ett överlämnat eller övertaget ärende skulle finna att verkställighet bör ske kan det beslutet i vissa fall överklagas till regeringen.

Dessa detaljerade och komplicerade regler saknar motsvarighet såväl i andra länders utlänningslagstiftning som i svensk rätt när det gäller verk- ställighet av beslut inom andra rättsområden. Redan det förhållandet att endast den svenska utlänningslagstiftningen innehåller regler av ifrågava- rande slag ger enligt min mening anledning att noggrant överväga om de är ändamålsenliga.

[ likhet med flera remissinstanser vill jag till en början framhålla att utlänningsärenden där asylskäl har åberopats har en speciell karaktär. Ett felaktigt beslut kan medföra att den enskilde utlänningens liv sätts i fara eller att han riskerar tortyr eller annan omänsklig behandling. Det är därför nödvändigt att i speciella fall kunna ändra även ett lagakraftvunnet beslut.

De nuvarande reglerna har lett till att det inte sällan sker en ny prövning under verkställigheten, som leder till en annan utgång efter det att rege- ringen har fattat beslut om avlägsnande. Självfallet är detta en positiv effekt, om det därigenom skapas ett riktigt beslut i stället för ett felaktigt. Inte sällan torde det emellertid vara fråga om ett beslut som i och för sig var riktigt när det fattades men där det just genom en ny behandling och därav beroende tidsutdräkt på verkställighetsstadiet uppkommer nya om- ständigheter. som saknar egentligt samband med frågan om risk för förföl- jelse eller liknande i hemlandet. En av lagutredningen företagen undersök- ning visar att invandrarverket som grund för ändring i överlämnade och överklagade verkställighetsärenden angav anknytning till Sverige eller hu- manitära skäl i omkring 80 % av fallen. Berörda parter kan också — mer eller mindre medvetet avstå från att i det första ärendet, när ansökan om uppehållstillstånd prövas, åberopa relevanta omständigheter eller se

till att ett ärende är komplett, eftersom de vet att det går att få en prövning också på verkställighetsstadiet. Det förekommer också framställningar om en ny prövning som är klart obefogade. Dessa förhalar processen och medverkar genom den ökade arbetsbelastningen hos främst invandrarver- ket och polismyndigheterna till att handläggningstiderna ökar för alla ärenden.

I likhet med lagutredningen anser jag att ett handläggningssystem, som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt. med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom skapar rättsosäkerhet. Jag kan i och för sig instämma i Röda korsets uppfattning, att drastiskt förkortade väntetider vad gäller pröv- ningen av asylärenden i sig är ägnade att minska antalet ändrade beslut på verkställighetsstadiet. Om tiden mellan ansökan och beslut är kort kan nya skäl inte uppkomma i så många fall. Det är emellertid mycket tveksamt om det alls är möjligt att förkorta väntetiderna om den nuvarande verk- ställighetsprövningen får vara kvar. Man måste då alltid räkna med att nya omständigheter kontinuerligt förs fram. Det är, som jag tidigare nämnde, långt ifrån alltid fråga om förhållanden som inte hade kunnat föras fram och bedömas redan från början. Det är enligt min mening olämpligt att ha kvar ett system som är så lätt att missbruka som det nuvarande. Nuvaran- de bestämmelser om överlämnande och övertagande av verkställighets- ärenden bör därför inte ges någon motsvarighet i den nya utlänningslagen.

Emellertid måste några regler ändå finnas. som gör det möjligt att inhibera eller ändra ett verkställbart avlägsnandebeslut, om nya omstän- digheter kommer fram som visar att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Jag redovisar strax hur ett så- dant system enligt min uppfattning bör byggas upp.

Verkställighets'hinder

1 77—80 55 UtlL finns bestämmelser om s.k. politiska verkställighetshin- der.

Enligt 775 UtlL får ingen utlänning sändas till ett land — hemlandet eller något annat land där han riskerar att utsättas för politisk förföljel- se, dvs. sådan allvarlig förföljelse som skulle kvalificera honom som konventionflykting. Han får inte heller sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han riskerar sådan förföljel- se.

Bestämmelsen i 775 UtlL gäller dock inte undantagslöst. Genom be- stämmelserna i 785 UtlL kan utlänningen vara undantagen från verkstäl- lighetsskyddet. Detta är fallet om utlänningen genom att ha gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna kvar här i landet. Den förföljelse som hotar honom i det land dit han skall sändas får dock inte innebära fara för hans liv och inte heller i övrigt vara av särskilt svår beskaffenhet.

De nu nämnda bestämmelserna gäller för alla utlänningar.

Härutöver finns det i UtlL särskilda regler rörande verkställighetshinder beträffande krigsvägrare och de factoflyktingar.

Enligt 795 UtlL får en krigsvägrare inte sändas till ett land varifrån han riskerar att sändas till en krigsskådeplats. Om utlänningen inte kan sändas till något annat land och det föreligger särskilda skäl för verkställigheten får dock utlänningen sändas till ett land som är krigsskådeplats. Med undantagsbestämmelscn avses bl. a. det fallet att utlänningen har utvisats på grund av brottslighet som är så allvarlig att han inte bör ha något särskilt verkställighetsskydd utöver det som kan följa av 77 och 78 55 UtlL.

[ 805 UtlL finns en särskild bestämmelse om verkställighetshinder be- träffande en de factoflykting. För att verkställighet inte skall ske till en de factoflyktings hemland krävs att denne åberopar synnerliga skäl däremot.

Lagutredningen föreslår att ett förstärkt skydd i verkställighetshänseen- de ges åt krigsvägrare och de factoflyktingar. Förslaget innebär att samma regler rörande verkställighet införs för krigsvägrare och de factoflyktingar som för konventionsflyktingar. Invandrarverket motsätter sig förslaget och hävdar att ett genomförande av detta skulle göra det lättare för allvarligt brottsliga utlänningar att få stanna i Sverige.

I likhet med invandrarverket anser jag det viktigt att inte underlätta för brottsbelastade utlänningar att få stanna i Sverige. Detta skulle enligt min mening kunna bli följden av att samma regler om verkställighetshinder införs för krigsvägrare och de factoflyktingar som för konventionsflykting- ar.

Jag anser därför att lagutredningens förslag på denna punkt inte bör genomföras utan att de nuvarande reglerna i 77—80 55 UtlL bör föras över i sak oförändrade till den nya lagen. Härutöver föreslår jag, med anledning av att Sverige har ratificerat FN-konventionen mot tortyr m.m. och den europeiska konventionen mot tortyr rn. m., en särskild bestämmelse i den nya lagen som generellt förbjuder verkställighet till länder där det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle vara i fara för att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling. Med tortyr likställs kropps- straff enligt 2 kap. 55 regeringsformen. På förslag av lagrådet har i förhål- lande till det remitterade förslaget verkställighetsförbudet utvidgats att omfatta länder där utlänningen riskerar dödsstraff(8 kap. 1 5 lagförslaget).

Bea/(tande av verlcstäl/ighetsh[nder

Jag delar lagutredningens uppfattning att den myndighet som beslutar om avvisning eller utvisning skall beakta också de hinder mot verkställighet som kan antas föreligga. En regel av denna innebörd har tagits in i lagförslaget (4 kap. 12 5). Somjag tidigare nämnde bör en sådan ordning gälla inte bara vid administrativa avlägsnanden utan också i samband med att en allmän dom- stol prövar en fråga om utvisning på grund av brott. Jag återkommer strax till denna fråga (se också avsnitt 2.2.3).

1 den mån det vid prövningen av avvisnings- eller utvisningsärendet hos regeringen eller invandrarverket visar sig föreligga ett verkställighetshin- der som kan antas bli bestående, torde redan i dag uppehållstillstånd meddelas. Jag anser emellertid att även hinder, vilka kan antas bli av mer

övergående natur, skall beaktas av den beslutande myndigheten. Som jag närmare kommer att utveckla i specialmotiveringen bör då ibland ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna meddelas (4 kap. 125 lagförslaget). Någon remissinstans har ifrågasatt om denna konstruktion är lämplig och som skäl till sin tveksamhet påpekat att det kan vara svårt att skapa förståelse för att den som har fått ett sådant tillstånd senare ändå tvingas att lämna landet. Den risk för sådana problem som möjligen kan föreligga är enligt min mening främst av psykologisk natur och får naturligtvis inte i sig leda till att man avstår från att meddela ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd när förutsättningar föreligger för detta.

Frivillig verkställighet

Det är enligt min mening önskvärt att den som avvisas eller utvisas ges tillfälle att frivilligt lämna Sverige. Detta är huvudregel även enligt nuva- rande ordning. Det har emellertid visat sig att systemet med frivillig verkställighet ofta inte fungerar. Huruvida detta beror på utlänningens ovilja att rätta sig efter avlägsnandebeslutet eller på de stora möjligheter till förnyad prövning som finns enligt de nuvarande reglerna vill jag låta vara osagt. Det förefaller dock sannolikt att snabbare handläggning av ärenden om uppehållstillstånd i förening med en ändring av systemet av prövning på verkställighetsstadiet kommer att medföra också en större benägenhet från den enskildes sida att rätta sig efter beslutet. Liksom lagutredningen tror jag dock att det är värdefullt med en uttrycklig regel som anger inom vilken tid den som har avvisats eller utvisats bör ha lämnat landet. En lämplig tidrymd är som utredningen har föreslagit två veckor, om avvisningsbeslut har fattats, och fyra veckor när det är fråga om utvisningsbeslut. En regel härom återfinns i 8 kap. 125 andra stycket lagförslaget. Utgångspunkten för den tidsfrist som jag sålunda föreslår bör vara den dag då beslutet vann laga kraft. Detta sker enligt förvaltningsla- gens reglcr tre veckor efter det att utlänningen fick del av beslutet. Rege- ringens beslut vinner laga kraft genast. Något krav på delgivning av rege- ringens beslut för att de angivna tidsfristerna skall börja löpa föreslås inte. Däremot måste självfallet den avvisade eller utvisade underrättas om beslutet.

Asylärendeutrcdningen har redovisat att enligt den ordning som tilläm- pas i dag underrättas den som har avvisats eller utvisats om beslutet genom polisens försorg. Invandrarverket och. i förekommande fall, rege- ringen sänder beslutet till polismyndigheten. som kallar den asylsökande och delger honom beslutet vid ett personligt sammanträffande med hjälp av tolk. Samtidigt som beslutet expedieras till polismyndigheten skickas en kopia av beslutet till utlänningens offentliga biträde i de ärenden där offentligt biträde finns förordnat. Undersökningar som har genomförts av asylärendeutredningen visar att det ofta tar tid att lämna underrättelse om ett beslut. Utredningen anser därför att rutinerna för underrättelse om beslut behöver ses över.

Asylärendeutrcdningens förslag innebär att de asylsökande normalt skall vistas på en förläggning till dess att deras ärende avgörs slutligt. Härige- nom bör enligt utredningen underrättelseförfarandet kunna förenklas och

gå snabbare. Underrättelse kan ske genom personal på förläggningen som lätt kan nå den asylsökande. Vid förläggningarna finns tillgång till tolkar, vilket också bör underlätta förfarandet. Jag delar utredningens bedöm- ning. 1 de fall där underrättelsen inte kan ges på detta sätt får även i fortsättningen de nuvarande rutinerna som jag nyss beskrev följas.

Med anledning av synpunkter från några remissinstanser vill jag slutli- gen framhålla att de angivna tidsfristerna för frivillig verkställighet inte innebär att verkställighet inte skall kunna ske tidigare. Sålunda bör polis- myndighetens beslut om avvisning, som alltid är omedelbart verkställbara, invandrarverkets beslut om omedelbar verkställighet, domstols dom eller beslut om utvisning och regeringens beslut om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet alltjämt verkställas snarast möjligt. Detta framgår av 8 kap. 125 första stycket lagförslaget. Polismyndigheten skall liksom för närva- rande ombesörja verkställigheten och kan, om det är nödvändigt, också ta utlänningen i förvar till dess beslutet har verkställts.

De tidsfrister för frivillig verkställighet som jag föreslår får i normalfal- let anses utgöra skäligt rådrum för utlänningen. En kortare tidsfrist bör dock kunna bestämmas av myndigheten redan i beslutet om avlägsnande, om det kan hållas för visst att utlänningen inte frivilligt kommer att lämna Sverige. Detsamma kan gälla i de fall där utlänningen finns på en statlig förläggning för flyktingmottagning och alltså normalt inte har något berät- tigat behov att avveckla sin vistelse i Sverige. Här bör, som organisations- utredningen SIV 89 har antagit, en tid av omkring en vecka som regel vara tillräcklig. Å andra sidan kan en längre tidsfrist också någon gång vara motiverad, t. ex. om utlänningen gör troligt att han behöver extra rådrum för att ordna sina förhållanden i hemlandet. En möjlighet bör därför ges åt beslutsmyndigheten att bestämma annan tid än de två resp. fyra veckorna.

Som jag återkom mer till senare ser jag allvarligt på att allt fler utlänning- ar genom att hålla sig undan söker undandra sig verkställighet av laga- kraftvunna verkställighetsbeslut. I likhet med lagutredningen anser jag det därför vara lämpligt att förlänga tiden till dess att ett avlägsnandebeslut upphör att gälla från två till fyra år.

Verkställighet av beslut om utvisning på grund av brott

När invandrarverket eller regeringen prövar ett ärende om avvisning eller utvisning skall enligt mitt förslag, i likhet med vad som i allmänhet gäller redan nu. hänsyn tas till de eventuella verkställighetshinder som kan finnas (4 kap. 125 lagförslaget). Det kan vara fråga om såväl s.k. politiska verkställighetshinder som hinder av humanitär art. Om prövningen ger vid handen att ett sådant hinder föreligger bör något avlägsnandebeslut inte fattas.

Någon motsvarande prövning har hittills normalt inte gjorts av domsto- larna i samband med att beslut har fattats om utvisning på grund av brott. [ mina tidigare överväganden har jag emellertid förespråkat att domstolar- na i fortsättningen skall kunna göra en bedömning av om en utvisning kommer att kunna verkställas i samband med att den dömde friges (avsnitt 2.2.3). Jag anser därför att den för regeringen och invandrarverket före-

slagna regeln också skall tillämpas av allmänna domstolar. Jag återkom- mer till denna fråga i specialmotiveringen.

Även om frågan om eventuella verkställighetshinder har bedömts av domstolen kan det emellertid senare visa sig att ett avlägsnande av utlän- ningen inte kan ske. Det kan exempelvis ha inträffat en politisk händelse- utveekling i utlänningens hemland som inte kunde förutses då utvisnings- beslutet fattades men som gör att hinder föreligger mot utvisningen. Rege- ringen bör i sådana fall kunna upphäva utvisningsbeslutet helt eller delvis. Denna möjlighet finns också nu i 715 första stycket UtlL. Mitt förslag innebär att den bestämmelsen överförs i sak oförändrad till den nya lagen.

Upphävande eller mildrande av utvisningsbeslut bör liksom hittills kun- na ske såväl på grund av inträffade verkställighetshinder som med anled- ning av uppkommen anknytning till Sverige eller andra omständigheter, exempelvis humanitära skäl.

N_v ansökan

Mitt förslag: En ny ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befinner sig här i landet skall kunna prövas utan hinder av att det beträffande utlänningen föreligger ett lagakraftvunnet men ännu inte verkställt administrativt beslut om avvisning eller utvisning. En sådan ansökan, som skall ges in till invandrarverket, kan dock bifallas endast om det framkommer omständigheter som inte har prövats tidigare och om det föreligger grund för asyl eller mycket starka humanitära skäl. Verkets beslut kan inte överklagas. Om det verkar sannolikt att den nya ansökan skall bifallas kan invandrar- verket inhibera verkställigheten av det tidigare fattade beslutet om avlägsnande.

Lagutredningens förslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser däribland DO och Lunds universitet godtar utredningens förslag. Invandrarverket, RPS och flera polismyndigheter anser emellertid att bifall 'till en ny ansökan skall kunna ges endast på grund av omständigheter som har uppkommit efter det

första beslutet och endast om utlänningen riskerar liv eller hälsa om han ' avlägsnas ur landet. DO betönar ålandra sidan att en omständighet måste betraktas som ny om den tidigare inte har framförts "eller-uppmärksam- mats. Samtliga frivilligorganisationer och advokatsamfundet tar avstånd från förslaget. De anser att det inte tillgodoser rättssäkerheten på samma sätt som de nuvarande reglerna om v'erkställighetsprövning. Röda korset m.fl. anser dessutom att 'de föreslagna reglerna, som inte tillåter överkla- '

gande av beslutet rörande den nya ansökan står i strid med Europakon- ventionen angående de mänskliga rättigheterna." '

Skälen för mitt förslag: Om den nuvarande möjligheten att i ett verkstäl- lighetsskede få en ny prövning av rätten att stanna kvar i landet skall

kunna tas bort, måste det ändå säkerställas på något annat sätt att verkstäl- lighet av ett avlägsnandebeslut, som skulle 'kunna medföra fara för utlän- ningens liv eller frihet, kan avbrytas. Detsamma gäller om det av någon annan anledning finns starka skäl att inte verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Detta bör, som utredningen har funnit. kunna ske genom att en ny ansökan om uppehållstillstånd i vissa fall skall kunna prövas medan utlänningen är kvar i Sverige och trots att det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verkställbart beslut om avlägsnande. Det måste finnas möjligheter att i anledning av denna nya ansökan undanröja det tidigare avlägsnandebeslutet men också att i avvaktan på prövningen inhibera verkställigheten av detta. Samtidigt är det viktigt att sådana åtgärder vidtas bara i de fall där verkställigheten av avlägsnandebeslutet skulle kunna antas leda till ett helt oönskat resultat och obotlig skada. Vida möjligheter till en ny prövning skulle tveklöst leda till att de nuvarande problemen med flera bedömningar av samma ärende skulle föras över till det nya systemet.

För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställ- ningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En regel av denna innebörd har tagits in i den bestäm- melse som uttrycker huvudregeln att en ansökan om uppehållstillstånd inte kan beviljas så länge en utlänning befinner sig i Sverige (2 kap. 55 tredje stycket lagförslaget).

Jag vill understryka, att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar all'a relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktig- het redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl ' saknas.

Det är emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit vara så lång tid. att det anses kunna motivera ett' uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövasgli sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkstäl- lighetsärendet åberopas då istället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn har hunnit födas'. Utvisningsbeslu- tet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening 1nte 1 fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att

avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.

Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fortfarande är kvar i Sverige. Detta skall gälla oberoende av om de omstän- digheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes.

Det är naturligtvis särskilt viktigt att en ny ansökan kan handläggas snabbt. På grund av de krav som jag föreslår skall gälla för bifall till den nya ansökan måste också en skyndsam bedömning kunna göras både av tyngden i de anförda skälen och av om det verkligen är fråga om nya omständigheter, som åberopas. Denna bedömning görs bäst av invandrar- verket och inte av den verkställande polismyndigheten. Den nya ansökan bör därför ges in till invandrarverket. Om ansökan ändå görs hos polisen eller hos någon annan myndighet måste det åligga dessa att snarast vidare- befordra ansökan till verket. Föreskrifter om detta kan beslutas av rege- ringen.

Vad jag har föreslagit i fråga om kraven på en ny ansökan måste också få till konsekvens att den nya ansökan inte automatiskt leder till att verkstäl- ligheten avbryts. Däremot måste naturligtvis invandrarverket ha möjlighet att meddela beslut om inhibition i avvaktan på att den nya ansökan prövas. En sådan möjlighet har fått uttryck i 8 kap. 105 första stycket lagförslaget. Det ligger enligt min mening i sakens natur att inhibition inte bör meddelas annat än om det vid en samlad bedömning framstår som någorlunda troligt att den nya ansökan kommer att bifallas.

För att inhibition med anledning av en ny ansökan skall meddelas bör därför enligt min mening följande villkor vara uppfyllda. Nya, inte tidiga- re bedömda, omständigheter till stöd för begäran om uppehållstillstånd måste läggas fram. Skäl för att dessa omständigheter inte har åberopats tidigare måste anges. Det måste framstå som någorlunda troligt att de nya omständigheterna kan leda till bifall av ansökan. En oklar eller ofullstän- dig ny ansökan bör inte medföra att inhibition meddelas enbart av det skälet att oklarhetema skall kunna redas ut.

Inhibition bör undantagsvis kunna meddelas också utan att någon ny ansökan föreligger, om det finns särskilda skäl för det. En utlänning kan t. ex. vara psykiskt eller fysiskt oförmögen att göra en ansökan men skäl för att avbryta verkställigheten beträffande honom kan på annat sätt ha kom- mit till invandrarverkets kännedom. En särskild regel härom har tagits in i 8 kap. 105 tredje stycket lagförslaget.

Jag vill understryka att det naturligtvis är viktigt att både den polismyn- dighet som skall verkställa och invandrarverket är lyhörda för vad som kan antas vara en ny ansökan och alltså innebära en begäran om att verkställig- heten skall avbrytas. Normalt bör det dock inte anses ankomma på polis- myndigheten att självmant uppmärksamma invandrarverket på att det kan föreligga skäl att avbryta verkställigheten. Polisen bör i stället infor- mera utlänningen om möjligheten att göra en ny ansökan och att ta kontakt med sitt offentliga biträde. Om emellertid polismyndigheten

finner att verkställigheten inte kan genomföras och någon ny ansökan inte ges in, bör polismyndigheten vara skyldig att underrätta invandrarverket.

Invandrarverket kan då antingen meddela inhibition enligt den tidigare återgivna initiativbestämmelsen i 8 kap. 105, om särskilda skäl föreligger, eller ge polismyndigheten anvisningar för verkställigheten i det särskilda fallet. Sådana anvisningar bör enligt min bedömning också kunna leda till att invandrarverket beslutar om tillfälligt anstånd med verkställigheten i avvaktan på att eventuella hinder för denna undanröjs.

Som jag tidigare har redovisat kan ett beslut att vägra uppehållstillstånd inte överklagas separat. Den konstruktion med en ny ansökan om uppe- hållstillstånd som jag nu föreslår får därför automatiskt, om inte annat föreskrivs, till följd att invandrarverkets beslut att vägra uppehållstillstånd i det nya ansökningsårendet står fast och att det tidigare meddelade, lagakraftvunna eller annars verkställbara, avlägsnandebeslutet alltså kan fullföljas. Detta kommer självfallet att leda till en betydligt minskad risk för omotiverade fördröjningar och förhalningar av en verkställighet som redan har bedömts böra genomföras och är. som jag ser det, en nödvändig förutsättning för att nå målet med en snabbare och effektivare handlägg- ning.

Några remissinstanser har emellertid gjort gällande att det skulle strida mot Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och mot kravet på rättssäkerhet att inte tillåta överprövning av beslutet att på nytt vägra uppehållstillstånd i fall där det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verk- ställbart beslut om avlägsnande. Jag kan inte dela denna uppfattning. Utlänningen har i det första ärendet haft möjlighet att överklaga beslutet om avvisning eller utvisning. Därvid har också eventuella hinder för verkställigheten bedömts och befunnits inte föreligga. Att en ny ansökan ändå anses böra kunna prövas därefter får ses som en undantagsreglering som kan användas just i rättssäkerhetens intresse för att förhindra sådana negativa effekter av ett avlägsnande som inte kunde förutses i det första ärendet. De skäl som remissinstanserna har anfört för att medge överkla- gande även av detta beslut föreligger alltså inte enligt min mening. Dessut- om kan naturligtvis invandrarverket i dessa liksom i andra fall överlämna ärendet till regeringens avgörande, om särskilda skäl t.ex. behovet av vägledande praxis motiverar detta (7 kap. 1 l 5 lagförslaget).

Om å andra sidan den nya ansökan om uppehållstillstånd bifalls skall naturligtvis det tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet samtidigt upp- hävas. Detta bör invandrarverket kunna göra även om avlägsnandebeslu- tet har fattats av regeringen.

] sammanhanget bör framhållas att lagrådet såväl i detta ärende som i yttrande över prop. 1987/88:69 (s. 237) uttalat att uppehållstillstånd inte bör jämställas med civila rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Omedelbar verkställighet

Mitt förslag: Om det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att uppehållstillstånd inte heller kommer att beviljas på någon annan grund, skall invandrarverket kunna förordna att avvisning får verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Detta motsvarar bl. a. de fall där polismyndighet i dag kan besluta om s. k. direktavvisning av asylsökande. Beslut om omedelbar verk- ställighet skall få meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige bara om det föreligger synnerliga skäl för det.

Ansökningar om inhibition av invandrarverkets beslut om avvis- ning med omedelbar verkställighet prövas av verket intill dess att handlingarna har överlämnats till regeringen. Verkets beslut i inhi- bitionsfrågan kan inte överklagas.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Advokatsamfundet, Röda korset, Rädda barnen, Amnesty, flyktingrådet, svenska kyrkan rn. fl. och asylkommittén avstyr- ker utformningen av kriterierna för omedelbar verkställighet. Det görs gällande att förslaget leder till att direktavvisning kan ske i väsentligt fler fall än som är möjligt enligt nuvarande lagstiftning. Detta anses inte godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt och sägs stå i strid med internatio- nella normer. Röda korset, flyktingrådet, svenska kyrkan m.fl. anser det också fel att möjliggöra direktavvisning senare än tre månader efter utlän- ningens ankomst till Sverige medan bl.a. RPS och invandrarverket anser detta vara lämpligt.

Remissinstanserna har haft delade uppfattningar i frågan om vilken instans som bör pröva ansökan om inhibition i samband med överklagan- de. Medan de hörda myndigheterna syns godta utredningens förslag —- RPS och invandrarverket tillstyrker uttryckligen har de s.k. frivilligor- ganisationerna avstyrkt. Röda korset. Rädda Barnen, flyktingrådet, svens- ka kyrkan m.fl., Sociala missionen och asylkommittén anser det oförenligt med inhibitionsbegreppet och farligt för rättssäkerheten att låta den in- stans som har fattat beslutet också pröva inhibitionsfrågan. RPS avstyrker att inhibition skall kunna ske trots att utlänningen själv inte ansökt därom.

Skälen för mitt förslag: De regler om ny ansökan på verkställighetssta- diet som jag nyss har redogjort för tar sikte på sådana fall där ett laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut föreligger. Emellertid finns det, som jag har redovisat tidigare i olika sammanhang, avlägsnandebeslut som kan och' måste kunna verkställas omedelbart och utan att laga kraft avvaktas. Enligt nuvarande regler skall polismyndighetens beslut- om avvisning verkställas utan hinder av att det har överklagats. Verkställigheten får dock inte genomföras innan invandrarverket har beslutat att inte överta ärendet efter det att polismyndigheten har anmält att den har funnit en utlännings påstående om asylskäl vara uppenbart oriktigt eller att myndig- heten har lämnat påståendet utan avseende och därför själv meddelat avvisningsbeslut i stället för att överlämna ärendet till verket.

I det system som jag nu föreslår skall polismyndigheten alltjäm't fatta beslut om avvisning i sådana fall då utlänningen antingen saknar erforder- liga tillstånd för inresan eller kan antas sakna tillräckliga medel för vistel- sen eller för hemresan, inte komma att försörja sig ärligt. komma att bedriva brottslig verksamhet av visst slag eller omfång m.m. Om emeller- tid en utlänning, som i och för sig skulle kunna avvisas på någon av dessa grunder, ansöker om asyl skall i fortsättningen invandrarverket bedöma dessa skäl och fatta beslut i avvisningsfrågan. Något utrymme för polis- myndigheten att göra bedömningen att ett påstående om skäl för asyl är uppenbart oriktigt eller kan lämnas utan avseende ges alltså inte i det nya systemet.

Polismyndighetens beslut om avvisning skall i fortsättningen inte in- rymma några bedömningar av känsligare art; det skall röra sig om fall där det föreligger klara brister i utlänningens rätt att vistas i eller komma in i landet. Dessa avvisningsbeslut bör även i fortsättningen kunna verkställas utan att laga kraft avvaktas och utan hinder av ett eventuellt överklagande. Om beslutet överklagas skall invandrarverket, liksom hittills, kunna med- dela inhibition av verkställigheten utan särskild föreskrift om det i utlän- ningslagen. Beslut om inhibition får liksom för närvarande anses alltid kunna meddelas av den överprövande myndigheten vid behov med stöd av 295 förvaltningslagen.

De fall där polismyndigheten hittills har haft befogenhet att meddela beslut om avvisning trots att skäl för asyl har åberopats av utlänningen skall nu enligt mitt förslag i stället avgöras av invandrarverket.

För att de riktlinjer som riksdagen senast vid antagandet av prop. 1983/84:144 — har dragit upp för invandringspolitiken skall kunna följas, måste det liksom hittills vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut även avseende en asylsökande verkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. Möjlighet till omedelbar verkställighet måste t. ex. med nödvän- dighet finnas om avvisning till ett första asylland skall kunna genomföras. Även i en del fall där verkställighet skall ske till hemlandet bör den emellertid kunna genomföras, trots att avlägsnandebeslutet inte har vunnit laga kraft. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl här i landet skall få avvakta att'beslutet efter ett eventuellt överklagan- de blir definitivt. Detta tar 'ofta lång tid och förorsakar problem för den enskilde och blir en ekonomisk belastning för samhället.

Det är för närvarande inte ovanligt att de skäl, som medför att tillstånd att stanna i Sverige slutligen ges, inte är de ursprungligen åberopade asylskälen utan skäl som har uppkommit först under vistelsen" här. Utlän- ningen acklimatiserar sig i Sverige, förlorar anknytning till hemlandet eller' ' formar sådana förbindelser här att det framstår som inhumant att begära att han skall lämna Sverige. Det står 'inte'i överenSStämmelse med de antagna riktlinjerna för invandringspolitiken att möjligheter skapas för en sådan händelseutveckli'ng. 'I en tid när antalet asylsökande liksom a'ntalet flyktingar ökar och stora krav ställs på resurser för att ta emot' och integre- ra flyktingar på ett riktigt "sätt; framstår det som felaktigt att den som ' kanske rentav lämnar medvetet falska uppgifter om sina asylskäl till sist får uppehållstillstånd på'grund av den anknytning" han har vunnit till

"' 123

Sverige. Även för att motverka en sådan utveckling bör därför omedelbar verkställighet kunna genomföras i uppenbara fall.

Omedelbar verkställighet hör till en början kunna ske om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättig- heter eller annan förföljelse inte förekommer. Ibland kan det visserligen inte uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte anses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställig- het skall således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen beträffande andra personer och då inte harlbefunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Omedelbar verkställighet skall också kunna ske om utlänningen, enligt de principer som jag tidigare har redogjort för, kan återsändas till ett land (ett s.k. första asylland), där han har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där han är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse.

Lagutredningen har föreslagit att beslut om omedelbar verkställighet skall kunna meddelas när skälen för en asylansökan är av sådan art att det är uppenbart att den asylsökande inte har rätt till asyl i Sverige. Ett sådant uttryckssätt skulle. menar utredningen, omfatta de tre situationer som jag nyss har beskrivit.

Även jag anser att det är lämpligt att ange när ett avvisningsbeslut får verkställas omedelbart på det sätt som utredningen har föreslagit. Som utredningen har föreslagit bör det emellertid också krävas att det står klart att uppehållstillstånd inte kommer att beviljas på någon annan grund, t. ex. av humanitära skäl. Jag kan inte dela den av bl.a. frivilligorganisatio- nerna framförda åsikten, att man genom den nya beskrivningen av direkt- avvisningsmöjligheten skulle komma i konflikt med olika internationella rekommendationer. Den som uppenbart inte har rätt till asyl och som inte heller av exempelvis humanitära skäl har någon möjlighet att få uppehålls- tillstånd i Sverige torde ha gjort en asylansökan som antingen är bedräglig eller saknar anknytning till asylrätt. Som jag återkommer till i specialmo- tiveringen (8 kap. 85 första stycket lagförslaget) förutsätter uppenbarhets- rekvisitet att bedömningen är helt klar och inte har kunnat nås först efter ingående bedömningar.

Av skäl som jag närmare utvecklar i specialmotiveringen till 8 kap. 85 andra stycket lagförslaget bör beslut om omedelbar verkställighet i allmän- het inte få meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. Jag vill emellertid inte utesluta att det undantagsvis kan vara befogat att så sker. Det kan exempelvis inte godtas att utlänningar ibland avsiktligt underlåter att ansöka om uppehållstillstånd under de tre första månaderna i Sverige för att därigenom slippa riskera att avlägsnandebeslu- tct får verkställas omedelbart. Jag föreslår därför att förordnande om omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut skall kunna meddelas även efter tre månaders vistelse i Sverige, om det föreligger synnerliga skäl för det.

Lagutredningen har föreslagit att invandrarverkets beslut om avvisning

som får verkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft skulle kallas direktavvisning. Detta begrepp används även i den av utredningen föreslagna lagtexten. Det är onekligen förenat med vissa fördelar att an- vända ett enhetligt, inarbetat begrepp för denna sorts beslut. Invandrar- verket måste emellertid enligt förslaget förordna särskilt om omedelbar verkställighet, medan de avvisningsbeslut som polismyndigheten även i fortsättningen skall ansvara för alltid är direkt verkställbara utan särskilt förordnande. Redan detta talar enligt min mening för att inte använda begreppet direktavvisning med avseende på invandrarverkets beslut i asyl- ärenden. Härtill kommer att begreppet direktavvisning i långt högre grad än begreppet avvisning leder tanken till vad som sker i direkt samband med utlänningens ankomst till Sverige och då närmast till de beslut som polisen alltjämt fattar. Enligt vad jag nyss har redogjort för bör det emel- lertid i fortsättningen vara möjligt, om än i undantagsfall. att invandrar- verket förordnar om omedelbar verkställighet också ganska lång tid efter utlänningens ankomst till Sverige. Jag anser det därför lämpligast att inte i lagtext använda begreppet direktavvisning utan i stället tala om omedelbar verkställighet i de nu aktuella fallen.

Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet skall, som andra beslut av verket, kunna överklagas till regeringen. Härmed uppkommer frågan, vilka effekter detta kan medföra för regeringen eller det statsråd som har till uppgift att föredra utlännings- ärenden, främst vad gäller antalet ärenden där frågan om inhibition av verkställigheten kan komma att aktualiseras.

Det är naturligtvis självklart att det även fortsättningsvis måste finnas en möjlighet att avbryta verkställigheten i de avvisningssituationer som jag här talar om. Både lagutredningen och den före lagutredningen verksam- ma asylutrcdningen har uppmärksammat frågan om regeringens roll i detta sammanhang. Asylutredningen ansåg för sin del att kravet på snabb- het och effektivitet i avvisningsärenden med omedelbar verkställighet medförde att invandrarverket borde pröva inhibitionsansökningar avseen- de verkets beslut även i de överklagade ärenden, som hade hunnit över- lämnas till regeringen. För att inte regeringen ändå skulle utsättas för ett tryck att meddela beslut om inhibition föreslog asylutredningen ett direkt förbud mot sådana beslut i regeringen. Mot förslaget riktades en del kritik under remissbehandlingen främst vad gällde det absoluta förbudet för regeringen att. även om behov i något fall förelåg, själv meddela inhibi- tion.

Lagutredningen har för sin del också föreslagit att invandrarverket självt skall besluta i inhibitionsfrågan. Därvid har utredningen som skäl åbero- pat främst att det i praktiken skulle bli omöjligt att upprätthålla ett effektivt system för omedelbar verkställighet av vissa avvisningsbeslut. om regeringen eller det enskilda statsrådet skulle pröva alla inhibitionsansök- ningar i sådana ärenden. Något förbud för regeringen att meddela inhibi- tionsbeslut föreslås dock inte. Däremot föreslår lagutredningen en uttryck- lig bestämmelse att invandrarverkets prövning av inhibitionsfrågan skall ske innan handlingarna i ärendet överlämnas till regeringen. Verkets be- slut i inhibitionsfrågan skall inte heller kunna överklagas.

Även vad gäller lagutredningens förslag har remissopinionen varit blan- dad. Jag har dock kunnat konstatera att inga erinringar har förts fram från de rättsvårdande organen.

Jag gör för min del följande bedömning. Enligt förvaltningslagen har från myndighetens skyldighet att göra om- prövning undantagits beslut där klaganden har begärt inhibition. Likaså finns i förvaltningslagen en särskild bestämmelse som anger att den myn- dighet som skall pröva ett överklagande också får bestämma att det över- klagade beslutet tills vidare inte skall gälla. Förvaltningslagens regler gäller dock bara om det inte i någon annan lag eller i en förordning har tagits in en bestämmelse som avviker från förvaltningslagens. Som jag tidigare (avsnitt 2.2.7) framhållit medför den föreslagna nya prövningsregeln att även invandrarverkets beslut om omedelbar verkställighet kan bli föremål för omprövning. Jag kan då inte se annat än att det blir en nödvändig konsekvens att invandrarverket också skall ta ställning i inhibitionsfrågan. Jag kan inte heller se att det skulle ligga någon risk för rättssäkerheten i detta. Av de skäl som lagutredningen har fört fram bör det då kunna göras till en skyldighet för invandrarverket att i samtliga överklagandefall ta ställning till om det finns skäl att avbryta verkställigheten innan ärendet förs vidare till regeringen, alltså också sådana där skäl till omprövning i och för sig inte anses föreligga.

Om regeringen eller, i förekommande fall, statsrådet, när ärendet når regeringen skulle finna att inhibition ändå bör meddelas, får det i och för sig liksom för närvarande stå regeringen eller statsrådet fritt att göra detta med en analog tillämpning av förvaltningslagens inhibitionsregel. En sär- skild regel om statsrådets behörighet har tagits in i lagförslaget ( 11 kap. 45). _

Jag vill avslutningsvis framhålla att jag är medveten om att denna konstruktion av inhibitionsprövning i och för sig torde vara relativt ovan- ligi svensk rätt. Menjag anser -—— i likhet med merparten av remissinstan- serna inte att den kan anses strida mot några grundläggande rättsprinci- per. Jag räknar också med att invandrarverket i största möjliga utsträck- ning kommer att organisera verksamheten så att inhibitionsfrågan kan prövas av någon annan person än den som fattade avvisningsbeslutet. Därmed anser jag att alla hinder av rättssäkerhetskaraktär eller av princi- piell natur, som'kan anses föreligga, borde vara undanröjda.

2.2.9. Ansvarsregler

Ansvarför transportörer

Mitt förslag: Ägaren av det fartyg eller luftfartyg som transporterar en utlänning till Sverige skall i vissa fall under i princip obegränsad tid vara skyldig att ta med utlänningen tillbaka eller, om så inte är möjligt, att stå för kostnaden för dennes resa från Sverige med en annan transportör. Detsamma skall gälla den som i ägarens ställe brukar ett fartyg eller ett luftfartyg. Som förutsättning för detta ansvar skall gälla att utlänningen avvisas på grund av att han saknar erforderliga tillstånd, handlingar eller medel för hemresan. Ansvaret skall gälla också med avseende på eventuell bevakningspersonal. Skyldigheten skall kunna efterges helt eller delvis om ägaren eller brukaren kan visa att han haft skälig anledning att anta att utlän- ningen hade rätt att resa in i Sverige eller att det av något annat skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. Ansvaret bör dock begränsas till att avse kostnaden för resa med ett transport- medel motsvarande det som utlänningen kom till Sverige med. Fartygsklarerare skall inte längre riskera att i något fall behöva bekosta utlänningens resa.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Dessa har i allmänhet accepterat förslaget. Det av- styrks emellertid av luftfartsverket, SAS. flyktingrådet och Svenska Iran Kommittén. De två förstnämnda instanserna anser att förslaget leder till att flygbolagen tvingas företa omfattande kontroller, vilket i sin tur föran- leder orimliga merkostnader. Flyktingrådet anför. att förslaget innebär allvarliga risker för att personer, som behöver undkomma förföljelse m.m., inte kan få skydd. Även SAS intar en liknande ståndpunkt. SAS anser också att det är orimligt att transportören skall betala kostnaden för eventuell bevakningspersonal. Sjöfartsverket anser att transportörens kostnadsansvar bör upphöra att gälla sex månader efter inresan.

Skälen för mitt förslag: Enligt huvudregeln i UtlL skall en utlänning som . avvisas eller utvisas från Sverige själv betala sin resa härifrån (995 första stycket). Det är emellertid inte ovanligt att utlänningen saknar medel till detta. Regeln har därför kompletterats med en skyldighet för den som transporterar hit utlänningen att i vissa fall i förhållande till staten svara för den kOStnaden.

Om en utlänning, som har kommit hit med flyg eller båt, avvisas enligt nu gällande regler, dvs. inom tre månader, får han föras tillbaka till båten eller flygplanet, om dessa skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden; det senare innebär i praxis inom omkring högst en vecka. Han får också sättas ombord på en annan båt eller ett annat flygplan med samma innehavare. Om befälhavaren vägrar ta emot honom får polisen förelägga lämpligt vite. Samma regler gäller vid verkställighet av ett utvis- ningsbeslut som meddelas inom sex månader efter inresan, om utlänning- en har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass (825 UtlL). I de fall som

beskrivits nu är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ut ur Sverige (995 andra stycket UtlL).

Jag vill nu i likhet med lagutredningen ifrågasätta, om transportörens ansvar för återtransport och kostnaden för denna i fortsättningen måste begränsas till att gälla under en viss tid. Frågan kräver särskild uppmärk- samhet eftersom den är nära förbunden med det ökande problemet med dokumentlösheten. Ett ökat ansvar för transportören kan ses som ett medel att på ett relativt tidigt stadium motverka en ytterligare spridning av detta. Enligt min uppfattning svarar den begränsning av ansvaret. som anknyter till att återtransport kan ske inom en mycket kort tid efter ankomsten till Sverige, inte mot vad som kan antas vara den reella grun- den för bestämmelserna. Det väsentliga torde vara om transportören har fört någon till Sverige trots att han vetat eller bort veta att denne saknade rätt att resa hit. Ansvaret bör därför i fortsättningen gälla under i princip obegränsad tid i fall där transportören har försummat att kontrollera att utlänningen uppfyller de svenska föreskrifterna för inresa i Sverige. För ansvar bör dock krävas att transportören har en realistisk möjlighet att kontrollera att det förhåller sig så. Flera av avvisningsgrunderna är sådana att det i praktiken är omöjligt för transportören att bedöma om grund för avvisning föreligger. Kostnadsansvar och ansvar för återtransport bör därför endast komma i fråga om avvisning sker på grund av att utlänning- en saknar pass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresa, dvs. i princip de fall där avvisningsgrund föreligger enligt 4 kap. 15 och 25 ] lagförslaget. Att medel för hemresa finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen har returbiljett.

I nuvarande verkställighetsregler föreskrivs som jag nyss nämnde att befälhavaren på fartyget eller flygplanet vid vite kan föreläggas att ta ombord den avvisade utlänningen. Det förekommer emellertid att ett sådant vitesföreläggande är verkningslöst eftersom befälhavaren vet att han inte behöver återvända till Sverige. Det förekommer också att det i realiteten inte är befälhavaren själv utan ägaren av transportmedlet eller företrädare för denne som vägrar att ta med utlänningen. RPS har föresla- git att även dessa personer skall kunna vitesföreläggas. Redan svårigheten att utkräva vite från utländska ägare och problemen att avgöra vem som representerar dem i Sverige gör emellertid att någon bestämmelse som utvidgar kretsen av dem som kan föreläggas vite enligt min mening inte bör införas. I stället föreslårjag en annan lösning som bör kunna motverka att kostnadsreglema sätts ur spel. Detta bör, som utredningen har föresla- git, kunna ske genom att transportörens kostnadsansvar utsträcks till att gälla återresa inte bara med hans eget fartyg eller luftfartyg, utan också med sådana transportmedel som har annan ägare. Ansvar bör kunna åläggas även den som i ägarens ställe brukar fartyget eller luftfartyget. Lagutredningen har kallat denne inhyrare. Jag anser emellertid att benäm- ningen brukare är lämpligare. Om det inte beror på ägaren eller brukaren att resan måste göras med en annan transportör, bör kostnadsansvaret dock inte utsträckas längre än till vad resan med det egna fartyget eller luftfartyget skulle kosta.

Jag vill för tydlighetens skull framhålla att de nu föreslagna begreppen

ägare resp. brukare inte innebär någon förändring av den personkrets som hittills benämnts innehavare. .

För att konsekvenserna av den föreslagna ordningen skall bli rimliga måste emellertid även i andra fall ersättningsskyldigheten kunna efterges, helt eller delvis. Så bör vara fallet om det i praktiken har varit omöjligt för befälhavaren att genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan de nordiska länderna eller vid andra transporter där ett mycket stort antal personer skall tas ombord under kort tid. Något ansvar bör inte heller komma ifråga om utlänningen haft falska handlingar, om inte dessa hand- lingar varit så uppenbart falska att det måste ha upptäckts omedelbart. Jag återkommeri specialmotiveringen närmare till frågan när ansvar inte bör utkrävas (8 kap. 65 och 9 kap. 2 5).

Beträffande remissinstansernas invändningar vill jag anföra följande. Vad till en början gäller invändningen att flygbolagen skulle sakna faktiska möjligheter att företa en effektiv kontroll vill jag påpeka att sanktionsreg-

ler, dvs. regler om straffansvar för de transportörer som befordrar utlän- ' 'ningar utan pass eller visum. har införts i en rad länder under senare år. Detta, som inte har ansetts strida mot gällande internationella överens- kommelser på området. måste med nödvändighet ha medfört att kontrol- ler redan nu vidtas av bolagen i förhållande till dessa länder. Jag har svårt att inse att då inte någon form av motsvarande kontroll skulle kunna vidtas också beträffande resenärer till Sverige.

Det nu anförda argumentet har enligt min mening bäring också på den, naturligtvis allvarligare, invändning som bl. a. flyktingrådet har fört fram. nämligen att ett ökat ansvar för transportörerna kan få till effekt att dessa inte vill eller vågar ta ombord sådana personer som hals över huvud flyr sitt land undan förföljelse och därför inte heller kan skaffa vare sig pass eller erforderliga tillstånd. Denna risk har alltså inte avhållit andra länder från att införa straffsanktioner mot transportföretagen. Jag är också över- tygad om att transportörerna, om situationen uppstår, i det enskilda fallet mycket väl kan bedöma skälen till att erforderliga handlingar saknas och därmed avgöra att det rör sig om ett fall där något kostnadsansvar i efterhand inte kommer att föreligga för dem.

Det är enligt min uppfattning rimligt att transportörens ansvar på sätt utredningen föreslagit skall gälla även eventuell bevakningspersonals rese- kostnad. Denna kostnad är ju en direkt följd av att utlänningen trots bristeri inresehandlingarna har medtagits till Sverige.

En fråga som berörs av SAS men som inte tagits upp av utredningen är omfattningen av transportörens ansvar, när han endast skött den sista etappen av en resa. Det är t. ex. vanligt att utlänningen kommer med andra flyglinjer till Köpenhamn och reser med SAS bara mellan Köpenhamn och den svenska slutdestinationen. Om de föreslagna reglerna skall få önskad effekt kan man enligt min mening inte begränsa kostnadsansvaret till att gälla den sista etappen i dessa fall. Det måste i normalfallet ankomma på flygbolagen att sinsemellan reglera dessa kostnader. Det torde också enligt min uppfattning vara möjligt att i flertalet fall kontrollera handlingarna även vid omstigning till ett nytt flygbolag.

S trajjansvar

Mitt förslag: Straffmaximum för den straffbara gärning som består i att i vinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd höjs från ett till två års fängelse. Någon ändring företas inte för närvarande i fråga om vinningsrekvisitet för nyssnämnda brott eller'för brottet att försvåra verkställighet.

Lagutredningens förslag: Utredningen har föreslagit att straffbestämmel- sen för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd kompletteras med ett grovt brott med ett Straffmaximum av två års fängelse. 1 övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: De har överlag varit positiva till förslagen. RÅ har emellertid ansett det tveksamt att införa en särskild straffskala för grova brott. Åtskilliga remissinstanser. däribland RPS, anser att vinningsrekvisi- tet bör avskaffas för båda nu ifrågavarande brottstyper.

Skälen för mitt förslag:

Organiserana'e av asylsökandes resor till Sverige Mot bakgrund av då inträffade händelser infördes år 1984 i UtlL en straffbestämmelse avseende den som i vinningssyfte planlägger eller orga- niserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd (965 andra stycket 4. UtlL). Påföljden är fängelse i högst ett år eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Det har. bl.a. från några remissinstanser, gjorts gällande att bestämmelsen inte är effektiv som medel att motverka den verksamhet som man vill förhind- ra. bl.a. har pekats på svårigheterna att bevisa att gärningsmannen har handlat i vinningssyfte. Bestämmelsen har emellertid tillämpats i flera fall under de få år som den har varit gällande. Jag finner det därför inte nu påkallat att föreslå att det särskilda vinningsrekvisitet tas bort. Däremot finnerjag det i likhet med utredningen och remissinstanserna angelä- get att påföljden för den som bedriver nu ifrågavarande verksamhet i stor omfattning är så pass kännbar att den kan ha en avhållande verkan, trots de uppenbart mycket höga vinster som går att få.

RÅ har ställt sig tveksam till utredningens förslag att införa beteckning- en ”grovt brott" och ifrågasatt om det inte vore lämpligare att enbart höja Straffmaximum till två års fängelse. Även jag är tveksam till den av utredningen valda konstruktionen. Förslaget betyder nämligen att det blir en uppdelning i tre påföljdsgradcr böter, fängelse upp till ett år och fängelse upp till två år trots att spännvidden mellan lägsta och högsta straff egentligen är ganska liten. Enligt min mening bör därför den av RÅ förordade lösningen väljas. Den föreslagna straffskärpningen tar sikte på de fall då verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller i vart fall i mycket stor omfattning och med betydande vinning.

Försvårande av verkställighet

Det förekommer inte sällan att den som avvisats eller utvisats håller sig undan för att undvika verkställighet. Ofta är detdock omöjligt att hålla sig undan, åtminstone under någon längre tid, utan att få hjälp till detta. Sedan år 1984 är det straffbart att lämna sådan hjälp, om det sker i vinningssyfte (965 andra stycket 3 UtlL). Den som utan ersättning hjälper en avvisad eller utvisad utlänning kan straffas endast om utlänningen har avvisats eller utvisats för att han är terrorist eller utgör ett hot mot rikets säkerhet (965 andra stycket 2).

En rättsstat kan inte tolerera att i laga ordning fattade beslut åsidosätts. Det kan befaras att, om verkställigheten av ett stort antal avlägsnandebe- slut skulle förhindras eller försvåras genom åtgärder från andra än dem som direkt berörs av besluten, detta skulle på sikt kunna komma att leda till att utlänningar som har ett verkligt behov av fristad inte kan tas emot i Sverige. Därför skulle man i och för sig med fog kunna överväga det förslag som har förts fram från flera remissinstanser, nämligen om inte Straffrihe- ten för den som utan vinning söker hindra verkställighet nu borde begrän— sas, t. ex. till att avse den som hjälper nära släktingar att hålla sig undan. Jag vill dock tro att kortare väntetider innan beslut i fråga om uppehålls- tillstånd meddelas i sig kommer att leda till att undanhållande blir mindre vanligt än nu. Någon skärpning av bestämmelserna bör därför för närva- rande inte vidtas.

Övrigt

I övrigt föreslår jag att de nuvarande straffansvarsbestämmelserna m.m. i UtlL förs över till den nya lagen med i huvudsak oförändrat innehåll. Bestämmelserna återfinns i 10 kap. lagförslaget.

Hänvisningar till S2-2-9

  • Prop. 1988/89:86: Avsnitt , 55

2.2.10. Rättshjälpsfrågor

Mitt förslag: I rättshjälpslagens bestämmelser om rättshjälp genom offentligt biträde i utlänningsärenden görs de följdändringar som föranleds av förslaget till ny utlänningslag och förslaget till lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Vidare införs en regel som innebär att beviljad rättshjälp skall gälla tills verkställighet har skett eller frågan om verkställighet har förfallit. Beslutanderätten i frågor om rättshjälp i utlänningsärenden flyttas från rättshjälpsnämnderna till de myndig- heter, främst invandrarverket som handlägger ärendet. Är den handläggande myndigheten en polismyndighet skall dock rätts- hjälpsnämnden besluta, om avslag på en rättshjälpsansökan skall meddelas.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Förslaget att låta rättshjälpen och biträdesförord-

nandet bestå till dess beslut om avvisning eller utvisning verkställts får ett positivt bemötande av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Dessa är rättshjälpsnämnden i Malmö, invandrarverket, Röda korset, flyktingrå- det och Sociala Missionen.

Förslaget att invandrarverket, i stället för rättshjälpsnämnderna, skall besluta i fråga om rättshjälp i utlänningsärenden tillstyrks av hovrätten för Västra Sverige, domstolsverket, besvärsnämnden för rättshjälpen, rätts- hjälpsnämnden i Stockholm och invandrarverket. Flera remissinstanser avstyrker eller är kritiska mot denna del av utredningens förslag. Hit hör rättshjälpsnämnden i Malmö, DO och advokatsamfundet.

Några remissinstanser, däribland advokatsamfundet och DO, förordar en generös tillämpning av reglerna om förordnande av offentligt biträde.

Skälen för mitt förslag:

Nuvarande ordning 1 utlänningsärenden finns möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde. Denna form av rättshjälp är kostnadsfri för den som beviljas rättshjälpen. Rättshjälp genom offentligt biträde kan enligt 41 5 rättshjälpslagen (l972:429) beviljas i följande fall.

1. I ärende angående utvisning enligt 38, 43. 47 eller 485 UtlL samt vid utredning hos polismyndighet när fråga har uppkommit om utvisning enligt angivna lagrum. . I ärende angående avvisning enligt UtlL, dock ej hos polismyndighet, såvida inte anledning föreligger att överlämna ärendet till statens in- vandrarverk eller utlänningen har hållits i förvar längre än tre dagar. IJ '.») att överlämna ärendet till invandrarverket med stöd av 85 eller 865 samma lag eller hänskjuta ärendet dit med stöd av 875 samma lag eller om utlänningen har hållits i förvar längre än tre dagar.

4. l ärende angående föreskrifter som har meddelats enligt 13 5, 485 eller 745 andra stycket UtlL rörande inskränkningar och villkor för utlän- ningens vistelse här i riket.

5. l ärende angående hemsändande av utlänning som har tagits om hand '

enligt viss social vårdlagstiftning.

Möjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde har successivt förbättrats. Den senaste ändringen gäller fr.o.m. den 1 juli 1988 (SFS 1988z213. prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr. 193). Rätten till offentligt biträde för utlänning som har tagits i förvar inträder numera redan efter tre dygns förvarstagande (jfr. p. 2 och 3 ovan). Enligt tidigare gällande regler var tiden en vecka.

I de fall som anges i 41 5 föreligger en presumtion för att rättshjälp skall beviljas. Enligt 425 rättshjälpslagen skall nämligen rättshjälp genom of- fentligt biträde beviljas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Paragrafen erhöll sin nuvarande lydelse den 1 januari 1982 (SFS 1981 :23). I fråga om utlänningsärenden infördes dock denna presumtions- regel redan den 1 juli 1978 (SFS 19781363). 1 prop. 1977/78:90 (s. 67) uttalades då bl.a. följande:

. I ärende angående verkställighet enligt UtlL. om anledning föreligger .

Huvudprincipen bör vara att ingen — utom såvitt gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen — skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta i fråga att utlänningen skall avlägsnas. Framstår det som klart att utlänningen skall få stanna bör biträde inte utses. Förhållandena kan även annars undantagsvis vara såda- na att något behov av biträde inte föreligger. I sådana fall skall biträde inte heller förordnas. Så kan vara fallet om det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger och att hinder inte finns mot förpass- ning till hemlandet.

I prop. 1987/88:73 om förbättringar i rättshjälpssystemet föreslogs inte någon förändring av 425 rättshjälpslagen. Det framhölls särskilt att det saknas anledning att ifrågasätta presumtionsregeln såvitt gäller ärenden inom utlänningslagstiftningen samt att den nuvarande regeln väl åter- speglar det faktiska behovet av biträde (prop. 1987/88:73 s. 84). Det påpekades dock att presumtionsregeln inte befriar den som har att besluta om rättshjälp genom offentligt biträde från skyldigheten att göra en indivi- duell prövning i det enskilda fallet (s. 85).

I utlänningsärenden prövas rättshjälpsfrågorna av rättshjälpsnämnder- na. Rättshjälp beviljas och biträde förordnas efter ansökan eller då annars anledning föreligger. Ansöker utlänningen själv om rättshjälp skall yttran- ' de över ansökningen inhämtas från den myndighet som handlägger utlän- ningsärendet om det inte är uppenbart obehövligt. Den handläggande myndigheten kan också självmant anmäla till rättshjälpsnämnden att det föreligger behov av offentligt biträde. Förfarandet vid prövning av rätts- hjälpsfrågor i utlänningsärenden är ett undantag från huvudregeln som innebär att den handläggande myndigheten själv förordnar offentligt biträ- de (435 rättshjälpslagen).

När regeln i 435 rättshjälpslagen fick sin nuvarande utformning uttalade föredragande statsrådet att 'uppgiften att förordna biträde i utlännings- ärenden borde ligga kvar hos rättshjälpsnämnderna med hänsyn till utlän- ningsärendenas speciella karaktär (prop. 1978/79: 90 s. 188, AU 30, rskr. 202). I det betänkande som låg till grund för sistnämnda proposition anförde rättshjälpsutredningen:

För en person som t. ex. berörs av en så ingripande åtgärd som frihetsberö- vande eller avlägsnande från riket om han är utlänning —— torde det vara svårt att inte betrakta den myndighet som beslutar om den aktuella åtgär- den som sin motpart i ärendet. Om denna myndighet också skall kunna avslå en begäran från honom att få offentligt biträde som hjälp mot myndigheten, torde det föreligga stor risk för att han betraktar sig som helt utlämnad åt myndighetens godtycke. Utredningen anser därför att främst principiella skäl talar för att beslutanderätten i fråga om offentligt biträde skall ligga hos ett i förhållande till myndigheten fristående organ (SOU l977:49 s. 236).

Som tidigare nämnts har en utlänning inte rätt till rättshjälp när en polismyndighet beslutar om avvisning med stöd av UtlL om inte utlän— ningen hållits i förvar längre än tre dagar (41 5 6 rättshjälpslagen). Rätt till

offentligt biträde föreligger emellertid redan under polisutredningen så snart anledning föreligger att överlämna ett avvisningsärende till invand- rarverket liksom vid polisutredning när fråga har uppkommit om utvis— ning. I regel förordnas biträde i dessa fall efter anmälan från polismyndig- heten. Något yttrande från invandrarverket behöver då inte inhämtas.

Om en myndighet har skilt ett mål eller ärende från sig i vilket rättshjälp genom offentligt biträde har beviljats gäller rättshjälpen till dess talan fullföljts eller tiden för fullföljd gått ut. Rättshjälp utgår också när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs en annan myndighets prövning eller saken lämnas över till en annan myndighets avgörande (435 tredje och fjärde styckena rättshjälpslagen). Reglerna innebär beträffande utlän- ningsärenden att ett beslut om rättshjälp i ett s.k. grundärende inte omfat- tar förfarandet i ett s.k. verkställighetsärende.

I vilka fall bör offentligt biträde förordnas?

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om i vilka fall offentligt biträde bör förordnas. Jag vill därför inledningsvis framhålla att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara den huvudprincip som har kommit till uttryck i prop. 1977/78z90, att ingen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. I gällande lagstiftning har dock undantag från denna princip gjorts bl. a. för avvisningar som beslutas av polismyndighet, de s.k. direktavvisningarna. Det gäller därvid också direktavvisningar av asylsökande. eftersom sådana har förutsatts ske en- dast i klara fall. Övriga ärenden överlämnas till statens invandrarverk och rättshjälp beviljas då regelmässigt. När jag nu föreslår att alla asylärenden skall prövas av statens invandrarverk i första instans finns anledning att något beröra i vilken utsträckning rätt till offentligt biträde skall anses kunna föreligga i de ärenden som hittills har bedömts som direktavvis- ningsfall.

Asylutredningen har i sitt slutbetänkande behandlat frågorna som rör rättshjälp vid direktavvisning av asylsökande. Asylutredningen föreslog i likhet med lagutredningen att alla asylärenden borde behandlas av invand- rarverket och inte av polisen. Utredningen konstaterade att den av utred- ningen föreslagna ordningen skulle få till följd om ingen ändring gjordes i rättshjälpslagen —- att den rätt till offentligt biträde som nu föreskrivs för de till invandrarverket överlämnade ärendena i 41 5 rättshjälpslagen skulle komma att gälla för alla asylärenden. således också dem som hittills har avgjorts av polisen (direktavvisningsfallen). Utredningen diskuterade om det fanns någon enkel metod att från lagrummets tillämpningsområde undanta asylärenden som är av den karaktären att en rätt till offentligt biträde hittills inte har medgetts och inte heller borde medges i fortsätt- ningen. Asylutredningen fann emellertid att, även om det finns ärenden där behov av offentligt biträde saknas, dessa lämpligen inte kan avgränsas genom ett undantagsstadgande i 41 5 rättshjälpslagen. På samma sätt som gäller för övriga ärendekategorier i 415 rättshjälpslagen måste avgräns- ningen ske genom den särskilda behovsprövning som beslutande myndig-

het skall göra för varje särskilt fall. Inte heller fann utredningen tillräckliga skäl föreligga att ändra presumtionsregeln i 425 rättshjälpslagen.

Lagutredningen gör i dessa frågor samma bedömning som asylutred- ningen. Inte heller jag anser att det är möjligt att i lagen närmare ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med de ändringar i utlännings— lagstiftningen som jag nu föreslår kommer behov av biträde att föreligga i flertalet av de avvisnings- och utvisningsärenden som skall prövas av invandrarverket i första instans. Presumtionsregeln i 425 rättshjälpslagen kommer således fortfarande att avspegla det faktiska behovet. Såsom påpekats av rättshjälpskommittén (SOU 198524 5. 142) följer med en sådan regel handläggningsmässiga vinster i form av minskad byråkrati och förkortad handläggningstid. Skäl saknas därför att ändra regeln.

I vilka fall offentligt biträde skall förordnas får liksom hittills bli en fråga om tillämpningen i det enskilda fallet. När invandrarverket i fortsättning- en skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. motsva- righeten till dagens direktavvisningar, måste det enligt mitt förslag i det föregående vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att uppe- hållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. Jag har därvid anfört att det i dessa fall inte får föreligga behov av utredning om förhål- landena, saken måste vara uppenbar utan närmare undersökningar. I sådana fall torde det enligt min bedömning också som regel kunna antas att behov av offentligt biträde saknas. Undantag härifrån kan dock förelig- ga. Sålunda delar jag utredningarnas uppfattning att offentligt biträde bör kunna förordnas om det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det är fråga om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Offentligt biträde bör också förordnas i övriga fall, såvitt det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredjeland där risken för förföljel- se och vidaresändande till land där förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga om asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller annat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt.

Liksom hittills bör i princip rätt till biträde föreligga redan under polis- utredningen utom i de fall där polismyndigheten själv har att besluta om avvisning och utlänningen inte hålls i förvar eller har hållits i förvar mindre tid än tre dygn. I regel måste naturligtvis viss utredning göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas.

Ett rättshjälpsbesluts räckvidd

Som tidigare har nämnts kan en utlänning enligt gällande regler beviljas rättshjälp genom offentligt biträde i ärende angående avvisning eller utvis- ning (41 5 5 och 6 rättshjälpslagen). Biträdesförordnandet upphör antingen genom att utlänningen får tillstånd att stanna i Sverige eller genom att ett avlägsnandebeslut vinner laga kraft. Om utlänningen överklagar ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut till regeringen, omfattar rättshjälpen alltså även handläggningen hos regeringen. Den upphör i detta fall först när regeringen har prövat besvären.

Rättshjälp genom offentligt biträde kan emellertid också beviljas under verkställighetsstadiet om det finns anledning att överlämna ärendet till invandrarverket därför att nya politiska skäl har anförts mot att avlägsnan- debeslutet kommer till genomförande (415 7 rättshjälpslagen). Eftersom den tidigare meddelade rättshjälpen har upphört att gälla måste ett nytt beslut meddelas. Rättshjälpen upphör i detta fall när beslut i ett verkstäl- lighetsärende vunnit laga kraft eller när regeringen har prövat ärendet efter överklagande.

1 det nu föreliggande förslaget till ny utlänningslag upphävs de nuvaran- de bestämmelserna om överlämnande av verkställighetsärenden. En möj- lighet att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd på verkställighetssta- diet införs dock. Förslagen innebär att överväganden också måste göras beträffande räckvidden av ett rättshjälpsbeslut i ett ärende om avvisning eller utvisning av en utlänning.

Lagutredningen har föreslagit att rättshjälp genom offentligt biträde som har beviljats i ett ärende om avvisning eller utvisning av en utlänning bör få gälla även för tiden till dess frågan om avlägsnande av utlänningen har förts till sitt slut, dvs. att rättshjälpen bör omfatta biträde även under tiden fram till dess verkställighet har skett eller fråga därom har förfallit. Enligt utredningen innebär det att rättshjälpen omfattar insatser som har avseen- de på genomförandet av eller hinder för verkställigheten men inte det ärende som en ny ansökan om uppehållstillstånd ger upphov till.

En ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 55 tredje stycket lagförslaget kan endast göras av en utlänning beträffande vilken det förelig- ger ett beslut om avvisning eller utvisning som skall verkställas. Det förutsätts att utlänningen alltjämt befinner sig i landet och ansökningen kan beviljas endast i speciella fall. I samband med att en sådan ansökan görs har invandrarverket getts möjlighet att meddela inhibition beträffan- de verkställigheten av avlägsnandebeslutet.

Enligt min mening talar övervägande praktiska skäl för att genomföra utredningens förslag att låta rättshjälpen omfatta biträde fram till dess verkställighet har skett eller frågan om verkställighet har förfallit. I detta ligger emellertid som jag ser det också sådant biträde som kan uppkomma i samband med att utlänningen ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 55 tredje stycket lagförslaget. En ny ansökan torde normalt ske i nära anslutning till att avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft och en sådan ansökan har även i övrigt ett nära samband med det tidigare ären- det. Rättshjälpen upphör om uppehållstillstånd beviljas eller efter det att en ny ansökan har avslagits — verkställighet av avvisnings- eller utvis- ningsbeslutet kommer till stånd.

Handläggningen

Den av mig föreslagna ordningen att invandrarverket skall pröva samtliga asylärenden i första instans kommer sannolikt att medföra att offentliga biträden begärs i något fler fall än tidigare. Det rör sig alltså om de asylfall där polismyndigheten i dag själv beslutar om avvisning. Det är därför naturligtvis viktigt att handläggningen av rättshjälpsfrågorna ordnas så att inte ärendena fördröjs.

Asylärendeutrcdningen föreslår att det bör ankomma på invandrarver- ket. och i förekommande fall regeringen att, i stället för rättshjälpsnämn- derna, besluta om rättshjälp i utlänningsärenden. Förslaget biträds av lagutredningen.

Asylärendeutrcdningen anför som ett skäl för att flytta över beslutande- rätten i frågor om rättshjälp till invandrarverket att handläggningstiderna därigenom totalt sett borde kunna förkortas eftersom en myndighet mind- re behöver sätta sig in i ärendet. Enligt asylärendeutredningen slipper man även problemet med hur besluten skall fattas i brådskande fall, eftersom invandrarverket kommer att ha en jourverksamhet för ärenden om avvis- ning med omedelbar verkställighet.

Flera av de remissinstanser som är kritiska mot förslaget hänvisar till utlänningsärendenas speciella karaktär som gör att beslutanderätten i frå- ga om rättshjälp och offentligt biträde bör ligga hos ett i förhållande till invandrarverket fristående organ. I flera yttranden anförs 'att det inte är lämpligt att den myndighet som kan upplevas som motpart skall handha förordnandet av biträde.

Jag anser själv att dessa principiella betänkligheter har viss tyngd men att de inte är av sådan beskaffenhet att de väger över de fördelar som en överflyttning av beslutanderätten skulle medföra. En reform av detta slag skulle väsentligt bidra till att förkorta handläggningstiderna i asylärenden. Enligt min mening är alltså tiden mogen för att pröva en nyordning som innebär att i första hand invandrarverket tar över rättshjälpsnämndernas beslutanderätt i utlänningsärenden. Självfallet kommer i det nya systemet rättshjälpsansökningar att behöva prövas även av en polismyndighet eller i ärenden som handläggs hos regeringen. Huvudregeln bör också här vara att den myndighet som handlägger ärendet skall besluta i fråga om rätts- hjälp. Jag bedömer dock att antalet rättshjälpsärenden i dessa instanser blir mycket begränsat.

När det gäller polismyndigheternas handläggning av rättshjälpsfrågorna talar enligt min mening övervägande skäl för att åtminstone till en början begränsa beslutsbefogenheterna till de fall där rättshjälp enligt polismyn- dighetens mening skall beviljas. De fall där myndigheten anser att ansökan skall avslås bör däremot skyndsamt överlämnas till rättshjälpsnämnden för handläggning. Härigenom uppnår man att rättshjälpsfrågan i de klara fallen i allmänhet kan hanteras'snabbt och smidigt, samtidigt som polis- myndigheterna avlastas arbetet med de mer svårbedömda fallen. Jag är dock inte främmande för tanken att beslutsbefogenheterna även i avslags- situationerna kan överlåtas på polisen när myndigheterna i en framtid fått större erfarenhet av hanteringen av rättshjälpsfrågorna.

Vad gäller prövningen hos regeringen bör som hittills rättshjälp beslutas av en departementstjänsteman som regeringen förordnar.

En fråga som lagutredningen inte har berört i sammanhanget är möjlig- heten att överklaga ett rättshjälpsbeslut i ett utlänningsärende. Enligt 495 andra stycket rättshjälpslagen får ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas till besvärsnämnden för rättshjälpen. Det innebär att såväl invandrarverkets som en polismyndighets beslut får överklagas till nämn- den i särskild ordning utan samband med huvudärendet. Samma ordning

1,37

gäller för beslut som har meddelats av en departementstjänsteman under handläggning av ett utlänningsärende hos regeringen, eftersom tjänste- mannen vid utövandct av denna beslutsfunktion är att uppfatta som en förvaltningsmyndighet (prop. 1978/79:90 s. 501). Någon ändring i de nu gällande reglerna behöver alltså inte göras med anledning av förslaget att flytta över beslutanderätten.

Beträffande reformens ekonomiska konsekvenser återkommer jag i av- snitt 2.2.12.

2.2.1] Terroristbestämmelserna

Mitt förslag: Terroristbestämmelserna i UtlL bryts ut ur lagen och förs i huvudsak oförändrade samman med bestämmelserna i spa- ningslagen till en särskild lag (lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund, terroristlagen). I samband härmed föreslås att den nuvarande begränsningen av giltighetstiden för spaningslagens regler upphävs.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna: Förslaget godtas av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Flera remissinstanser anser att terroristlagstiftningen bör ses över i sak.

Skälen för mitt förslag: Mot bakgrund av den internationella terroris- men och de våldshandlingar med politiska motiv som då förekommit i Sverige. antogs år 1973 lagen (1973:]62) om särskilda åtgärder till före- byggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terro- ristlagen.

Lagen var tidsbegränsad men giltighetstiden förlängdes senare till ut- gången av år 1975. Samma år beslöt riksdagen med anledning av prop. 1975/76:18 (s. 149—156) bl.a. att de grundläggande bestämmelserna i terroristlagen om avvisning och utvisning av utlänningar som bedöms vara presumtiva terrorister skulle tas in i 1954 års utlänningslag samt att be- stämmelserna om vissa spanings- och tvångsåtgärder skulle överföras till en särskild lag, lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). Det övervägdes samtidigt om bestämmelserna om tvångsåtgärder kunde upphävas (prop. 1975/76:18 s. 160, InU 24, rskr. 12 l ). F öredraganden ansåg emellertid att bestämmelserna borde behållas i avvaktan på ett kommande förslag från utredningen om telefonavlyssning samt att bestämmelserna i avvaktan härpå borde göras tidsbegränsade.

l prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning m.m. uttalade föredraganden att bestämmelserna i 1975 års spaningslag borde bibehållas tills vidare. Det framhölls att det alltjämt fanns behov av sådana tvångsåtgärder för att förebygga våldsdåd av den art, som den speciella lagstiftningen på området riktar sig mot, men att reglerna alltjämt borde vara tidsbegränsade med hänsyn till deras speciella karaktär och tillämpningsområde (prop. 1975/76:202 s. 30 f., JuU 40).

När de grundläggande terroristbestämmelserna infördes i 1954 års ut- länningslag gjordes de också permanenta. I prop. 1975/76: 18 s. 153 uttalade föredraganden att en särskild terroristlagstiftning inte kunde undvaras för överskådlig tid samt att bestämmelserna borde tas in i utlän- ningslagstiftningen eftersom de enbart avsåg utlänningar och hade ett nära samband med utlänningslagens bestämmelser. För att tillgodose intresset av parlamentarisk insyn, som dittills kunnat verkställas i samband med riksdagens återkommande prövning av terroristlagens giltighetstid, ålades regeringen att varje år till riksdagen redovisa tillämpningen av terrorist- bestämmelserna i utlänningslagen. En motsvarande redovisningsskyldig— het avseende spaningslagens tillämpning infördes år 1982 (JuU 1981/82:54, rskr. 298). '

Terroristbestämmelserna återfinns numera i 1980 års utlänningslag. Spaningslagen är fortfarande tidsbegränsad, men giltighetstiden har suc- cessivt förlängts, senast till utgången av december 1989 (prop. 1988/89:12, .luU 12, rskr. 37).

Åtskilliga av den nuvarande utlänningslagens bestämmelser om hand- läggningen av utlänningsärenden i allmänhet gäller även ärenden som rör avlägsnande av sådana personer som misstänks eller bedöms vara presum- tiva terrorister. I princip är det fråga om särbestämmelser endast i två avseenden. För det första anges särskilda grunder för att avvisa en utlän— ning. För det andra är det regeringen som fattar beslut i ärendena.

] praktiken handläggs emellertid terroristärendena på ett helt annat sätt än övriga utlänningsärenden. Särskilda ställningstaganden måste göras i terroristärenden, inte minst i känsliga utrikespolitiska frågor. Intresset av sekretess är annorlunda. Redan av dessa skäl kan det ifrågasättas om sambandet mellan terroristbestämmelserna och bestämmelserna i UtlL i övrigt är så starkt att den nuvarande modellen bör bibehållas. Härtill kommer att terroristbestämmelsernas placering i UtlL har gjort denna lagstiftning onödigt komplicerad och svåröverskådlig. Terroristbestäm— melserna har också tillämpats i ytterst få fall jämfört med övriga bestäm- melseri UtlL.

Mot den nu angivna bakgrunden harjag ansett det vara mest ändamåls- enligt att, såsom lagutredningen har föreslagit, åter bryta ut bestämmelser— na ur utlänningslagstiftningen och sammanföra dem med bestämmelserna i spaningslagen. I sammanhanget går inte heller att bortse från att en placering i UtlL negativt påverkar den allmänna synen på denna lag som ju i övrigt präglas av en generös inställning beträffande utlänningars möjlig- het att vistas i Sverige.

Den nya lagen kan rubriceras lag om åtgärden/ör anförebygga våldsdåd med internationell bakgrund. terroristlagen.

En fråga som måste ställas är huruvida den nya lagen i sin helhet bör vara tidsbegränsad eller om även de regler som för närvarande finns i Spaningslagen kan permanentas.

Skälet för den tidsbegränsning som gäller för spaningslagens tillämpning har varit att det med hänsyn till bestämmelsernas ingripande och extraor- dinära natur ansetts särskilt viktigt med återkommande parlamentarisk kontroll av tillämpningen. Som jag tidigare nämnde har dock regeringen

ålagts att årligen till riksdagen redovisa tillämpningen av såväl UtlL:s terroristbestämmelser som spaningslagen. Genom dessa redogörelser har enligt min mening behovet av riksdagens insyn och kontroll blivit tillgodo- sett. Dessa rutiner kan användas även i fortsättningen utan att bestämmel- serna behöver vara tidsbegränsade. Något avgörande-hinder mot att per- manenta spaningslagens regler föreligger således inte. Det bör i samman- hanget beaktas att en parlamentarisk kommitté (A l988:02) har tillsatts med uppgift att se över terroristlagstiftningen. Översynen skall vara slut- förd före utgången av år 1989. Det nu lämnade lagförslaget kan därigenom antas få en mycket begränsad giltighetstid.

Lagförslaget innebär sålunda att terroristbestämmelserna i UtlL sammanförs med bestämmelserna i Spaningslagen till en och samma lag. I samband med detta görs vissa tekniska bearbetningar. Förslaget innebär utan att de grundläggande reglerna förändras — i viss mån en anpass- ning till förslaget till ny utlänningslag. Jag återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen.

2.2.12. Ekonomiska konsekvenser

Min bedömning: Förslagen bör totalt sett leda till minskade kostna- der för samhället.

Lagutredningens förslag: Överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna: Myndigheterna och organisationerna har endast i marginell utsträckning berört de ekonomiska konsekvenserna.

Skälen för min bedömning: De ekonomiska konsekvenserna till följd av ändringar i utlänningslagstiftningen går inte att entydigt avgränsa från de förändringar i resursbehovet i övrigt hos statens invandrarverk som följer av verkets nya organisation och arbetssätt fr.o.m. den 1 juli 1989.

Jag bedömer emellertid att ett mindre resursbehov uppstår hos invand- rarverket till följd av den nu föreslagna lagstiftningen, bl. a. beroende på överflyttningen av rättshjälpsbesluten från rättshjälpsnämnderna till ver- ket, förfarandet med muntlig handläggning och ändrad instansordning i fråga om vissa avvisningsbeslut.

Å andra sidan bör det vara möjligt att åstadkomma kostnadsminskning— ar inom regeringskansliet och hos polismyndigheterna.

Belastningen på regeringskansliet torde minska genom att regeringen avlastas handläggningen av överklagade verkställighetsärenden. Vidare bör bättre utredningar i första instans leda till att färre beslut överklagas till regeringen. .

Polismyndigheternas arbetsbelastning bör minska, främst till följd av att omfattande verkställighetsförhör inte behöver hållas och genom att bo- stads- och arbetsgivaranmälningarna avskaffas.

Jag räknar även med betydande besparingar för statsverket genom de föreslagna ändringarna i transportörernas kostnadsansvar.

Sammantaget bedömer jag att mina förslag medverkar till väsentligt

kortare totala handläggningstider, dvs. tiden från ansökan om asyl till dess att utlänningen får uppehållstillstånd eller lämnar Sverige. Jag kan därför på goda grunder hävda att förslagen totalt sett leder till minskade kostna- der för staten. Jag vill i övrigt hänvisa till den nyligen beslutade propositio- nen om ny organisation, hantering av asylärenden och resurser för statens invandrarverk (prop. 1988/89:105).

2.2.13. Ikraftträdande

Mitt förslag: Jag förordar att den nya utlänningslagen och de övriga av mig föreslagna lagarna och lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1989.

Utredningarnas förslag: Från lagutredningens sida lämnas inte något förslag rörande tidpunkten för ikraftträdandet. Asylärendeutredningen ut- talar däremot att dess förslag till organisationsförändringar och ändrade rutiner bör kunna genomföras fullt ut den 1 juli l989.

Remissinstanserna: En remissinstans är tveksam till den av asylärende- utredningen föreslagna tidpunkten för genomförandet.

Skälen för mitt förslag: Det är viktigt att handläggningstiderna i asyl- ärendena förkortas. Såväl lagutredningen och asylärendeutredningen som utredningen (A 1987:07) om översyn av invandrarverkets organisation har haft denna målsättning.

De förändringar av lagstiftningen samt av organisatoriska och admini- strativa rutiner som behövs för att målsättningen skall kunna uppnås bör genomföras så snart som möjligt. De bör också för att få bästa effekten genomföras samtidigt. Som jag har redovisat redan i början av mitt anfö- rande bedrivs arbetet med en omorganisation av invandrarverket och av de administrativa rutinerna med sikte på att reformen skall kunna vara fullt genomförd den 1 juli 1989. Enligt min mening bör därför den nya utlänningslagen och den övriga lagstiftningen som är föranledd av denna också träda i kraft den ljuli 1989.

I fråga om de övergångsbestämmelser som bör gälla hänvisar jag till specialmotiveringen till förslaget till ny utlänningslag.

3. Upprättade lagförslag

I enlighet med vadjag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen- tet upprättats förslag till

I. utlänningslag.

2. lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bak- grund (terroristlagen). lag om tillstånd för anställning på fartyg, lag om ändring i rättshjälpslagen (l972:429), lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100),

luu-r—w

6. lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 7. lag om ändring i lagen (1971 : 176) om vissa internationella sanktioner, 8. lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister, 9. lag om ändring i lagen (197 1 :289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 0. lag om ändring i lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl., 1 1. lag om ändring i datalagen (1973:289), 12. lag om ändring i kommunalskattelagen (19282370), 13. lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973: 1 173). Lagrådet har granskat lagförslagen 1 — 7.

4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till utlänningslag ] kap. Kraven för utlänningars vistelse i Sverige m. m.

I detta kapitel anges de grundläggande förutsättningarna för att en utlän- ning skall få resa in i Sverige, uppehålla sig och arbeta här. Reglerna återspeglar utlänningslagstiftningens utgångspunkt att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige medan utlänningar i princip behöver någon form av tillstånd. I förhållande till den nuvarande lagstiftningen är skillnaden främst, såsom närmare utvecklats i den all- männa motiveringen, att vad som framstår som huvudregler i fråga om tillståndskraven anges direkt i lagen och inte, som hittills. efter bemyndi- gande i lagen av regeringen i förordning.

I den allmänna motiveringen har förkortningarna UtlL och UtlF an- vänts för 1980 års utlänningslag resp. 1980 års utlänningsförordning. Dessa förkortningar kommer att användas på motsvarande sätt i special-

' motiveringen.

Inledande bestämmelser

15 I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan ax visas eller utvisas ur landet.

Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Paragrafen motsvarar i allt väsentligt lå UtlL. Bestämmelser om avlägs- nande, som grundar sig på andra omständigheter än dem som regleras i utlänningslagen, t. ex. ett vårdbehov, finns också i andra lagar eller förord- ningar. Närmare härom se avsnitt 2.2.1 och 12 kap. 35.

Passkrav

Hänvisningar till US35

25 En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass. Regeringen får föreskriva undantag från kravet på passinnehav.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, statens invandrar- verk föreskriver vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen föreskriver vidare i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Bestämmelsen motsvarari huvudsak 75 UtlL. Till skillnad från tekniken i den hittillsvarande lagregleringen anges dock nu kravet på passinnehav för inresa och vistelse som den huvudregel, från vilken regeringen får meddela undantag.

Med stöd av bestämmelsen i tredje stycket kan regeringen föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen kan också ge in- vandrarverket denna befogenhet. Detta överensstämmer med vad som gäller för närvarande. Regeringen får också föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Föreskrifter av det nu angiv- na slaget finns för närvarande i 3—4 och 6—1155 UtlF. Där regleras bl.a. vilka legitimationshandlingar som gäller som pass samt förutsättningarna för att utfärda främlingspass och vilka myndigheter som kan göra detta. Motsvarande reglering bör återfinnas i en ny utlänningsförordning.

Viseringskrav

35

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Fin- land, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering. Enligt 105 UtlL har regeringen rätt att bestämma att det krävs tillstånd i form av visering eller uppehållstillstånd för att resa in i och vistas i Sverige. Regeringen har med stöd av detta bemyndigande förordnat i 245 UtlF att en utlänning inte får resa in i Sverige utan att ha visering. I samma paragraf meddelas därefter en rad undantag från viseringskravet vad avser bl. a. medborgare 1 de nordiska länderna. den som har permanent uppe- hållstillstånd samt medborgare | särskilt uppräknade länder.

Grundregeln om kravet på visering föreslås nu framgå direkt av lagen. Samtidigt tas ett par undantag från viseringskravet upp där.

Enligt 245 andra stycket 1 UtlF, är utlänningar med permanent uppe- hållstillstånd viseringsfria. En utlänning med tidsbegränsat uppehållstill- stånd är enligt gällande" regler viseringsfri under vistelsen i Sverige men behöver visering för inresa om inte annat anges i uppehållstillståndet. Regelmässigt ges emellertid den som får ett sådant tillstånd i praktiken rätt att resa in i Sverige under den tid tillståndet gäller.

Uppehållstillstånd bör inte utfärdas till någon om det inte anses att denne bör få resa in i Sverige under den tid tillståndet gäller. I förslaget har därför nu angivits att uppehållstillstånd, dvs. såväl permanent som tids- begränsat, medför att visering inte krävs för inresa eller vistelse. Om någon omständighet skulle inträffa som medför att en utlänning, som här uppe- hållstillstånd men som har lämnat Sverige, bedöms inte böra få återvända, kan i stället uppehållstillståndet återkallas; inte sällan torde skälet att vilja vägra återinresa motsvara något av dem som också utgör skäl för återkal- lelse av ett uppehållstillstånd enligt 2 kap. 9 — 12 åå lagförslaget.

Bestämmelsen att nordbor är undantagna från viseringskravet motsva- rar 245 andra stycket 2 UtlF.

Utöver de grupper som nu i lagen uttryckligen undantas från kravet på visering finns för närvarande föreskrifter om viseringsfrihet i en rad andra fall. Viseringsfrihet gäller bl. a. för medborgare i stater med vilka Sverige har viseringsfrihetsavtal och för personer, som är fast bosatta i något annat nordiskt land och har främlingspass utfärdat av det landet. Någon in- skränkning i dessa regler är inte avsedd. De bör liksom hittills kunna ' meddelas av regeringen genom förordning.

Krav på uppehållstillstånd ' 4 5 En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehålls- tillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstill- stånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Enligt nuvarande regler, 105 UtlL, får regeringen föreskriva att utlänning- ar skall ha uppehållstillstånd för att resain i eller uppehålla sig i Sverige. Med stöd av denna regel har regeringen förordnat att utlänningar med vissa undantag behöver ha uppehållstillstånd för vistelse i Sverige som överstiger tre månader (30å UtlF). Nu föreslås att huvudregeln om krav på uppehållstillstånd samt det nu gällande undantaget därifrån vad avser medborgare i de nordiska länderna anges redan i lagen. Därutöver ges ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om undantag även i andra fall.

Av 34 och 359'9' UtlF följer att det i den uppehållstillståndsfria tiden skall räknas in vistelse i annat nordiskt land. Dessa bestämmelser har, liksom de övriga hittills nämnda undantagen från de olika tillståndskraven för medborgare i de nordiska länderna, sin bakgrund i överenskommelsen med Danmark, Finland, Island och Norge om'upphävande av passkontrol- len vid de internordiska gränserna (passkontrollöverenskommelsen, SÖ 195824). I dessa fall kan alltså kravet på uppehållstillstånd inträda tidiga- re än efter tre månaders vistelse i Sverige. För att ge regeringen möjlighet att utfärda regler motsvarande dem som för närvarande finns i 34 och 35 åå UtlF har i andra stycket också angetts att föreskrifter om kortare vistelsetid får meddelas av regeringen i förordning.

Krav på arbetstillstånd

55

En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställ- ning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlänningen har perma- nent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstill- stånd.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som hittills har föreskrivits i 205 UtlL samt i 465 andra stycket 1 och 2 UtlF.

Regeringen får föreskriva om ytterligare undantag utöver de två som nu anges i lagtexten. Härigenom kan bl.a. det undantag från kravet på arbets- tillstånd som nu gäller för handelsresande enligt en uttrycklig regel i UtlL bibehållas. _

De regler om s.k. anställningstillstånd som för närvarande också finns i 205 UtlL återfinns enligt mitt förslag i en särskild lag, se lagförslag nr '3.

2 kap. Närmare om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

I detta kapitel anges innebörden av visering, uppehållstillstånd och arbets- tillstånd samt de viktigaste förutsättningarna för att sådana tillstånd skall beviljas eller kunna återkallas.

Visering

1 € Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begrän- sas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. '

I denna bestämmelse anges innebörden av visering och för vilken tid visering får beviljas. Paragrafen motsvarar delvis 11 & UtlL. Någon längsta tid för giltigheten anges dock inte där men visering ges, som tidigare har nämnts, normalt inte för mer än tre månaders vistelse. I l & anges detta nu som en huvudregel.

Som nämnts i den allmänna motiveringen förekommer det att chefen för utrikesdepartementet meddelar viseringar, s.k. diplomatviseringar, för längre tid än tre månader. Denna ordning har befunnits vara ändamålsen- lig och det saknas anledning begränsa denna möjlighet. Befogenheten bör dock tillkomma utrikesdepartementet. I andra stycket har därför tagits in ett bemyndigande för regeringen att meddela undantag från huvudregeln att visering inte får ges för längre tid än tre månaders vistelse. Även andra undantag kan komma i fråga.

Med anledning av ett påpekande från invandrarverket vill jag klargöra. att en beviljad visering — för såvitt annat inte har angivits — automatiskt ger rätt att resa in i Sverige inte bara en första gång utan flera gånger under den tid som viseringen gäller. Liksom för närvarande kommer visering ibland att gälla för kortare tid än tre månader,. Exempelvis bör visering inte ges för längre tid än utlänningens pass är giltigt. Det kan också förekomma att besök endast bör få göras under någon eller några dagar eller veckor. Viseringen kan också förses med olika villkor och kan t. ex. inskränkas till att gälla endast för resa genom Sverige.

Uppehållstillstånd 2 &

Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige..under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (per- manent uppehållstillstånd).

Paragrafen motsvarar i sak 125 första stycket samt delar av 13 och 1555 UtlL. Riktlinjerna för när ett tidsbegränsat resp. permanent uppehållstill- stånd skall meddelas drogs upp år 1984 (prop. 1983/84:144, SfU 30). Dessa riktlinjer torde alltjämt få vara vägledande. Ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd bör således meddelas t.ex. en utlänning, som skall besöka släktingar i Sverige under viss tid eller utföra ett visst arbete eller studera här. Om utlänningen har för avsikt att mer varaktigt bosätta sig i Sverige och han i och för sig bör beviljas uppehållstillstånd bör han redan från början meddelas ett permanent sådant. Detta förhållande behöver dock inte, som hittills, uttryckligen anges i lagtexten (jfr. 125 första stycket andra meningen UtlL). I vissa fall av familjeanknytning bör först ett tidsbegränsat tillstånd ges (s.k. uppskjuten invandringsprövning).

Till skillnad från vad som nu gäller föreslås även tidsbegränsade uppe- hållstillstånd ge rätt till inresa och återinresa. Eftersom innehavare av ett sådant tillstånd redan nu regelmässigt beviljas rätt till återinresa under den tid tillståndet gäller. är det enligt min mening mer rationellt att sådan rätt generellt skall följa av tillståndet. Jag harju också i det föregående (1 kap. _ 3 5) föreslagit att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara fri från kravet på visering vid inresa. Jag vill också erinra om att såväl tidsbegränsade som permanenta uppehållstillstånd skall kunna återkallas, se vidare specialmotiveringen till 95 ff. i detta kapitel.

35

Enligt bestämmelserna i 3 kap. Skall en utlänningi vissa fall ges uppehålls- tillstånd i Sverige. '

I denna paragraf crinras om att bestämmelserna om asyl, som återfinns i 3 kap., medför att uppehållstillstånd skall beviljas i vissa fall. Bestämmelser- na om asyl har sin motsvarighet i 3, 5 och 655 UtlL och i 315 1 och 2 UtlF. I 31 5 UtlF sägs att uppehållstillstånd får beviljas medan det i den föreslag- na paragrafen slås fast att en utlänningi vissa fall skall ges tillstånd. Någon ändring i praktiken är emellertid inte avsedd. Av 3, 5 och 655 UtlL följer nämligen att flyktingar, krigsvägrare och personer, som har vissa flykting- liknande skäl (de factoflyktingar), endast i särskilda undantagsfall får nekas tillstånd att stanna i Sverige. Reglerna om uppehållstillstånd för de utlänningar, som omfattas av dessa kriterier, uppfattas därför i själva verket redan nu som en skyldighet att ge tillstånd.

45. Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige,

2. en utlänning SOm av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller

3. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

I paragrafen tas upp olika personkategorier som, vid sidan av de utlänning- ar som avses i 35, kan få uppehållstillstånd. Uppräkningen är inte uttöm- mande. Paragrafen innehåller därför ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att uppehållstillstånd får beviljas också i andra fall.

Första stycket

Punkt ]. Bestämmelsen motsvarar 315 4 UtlF. Uttrycket nära anhörig i den föreslagna bestämmelsen avser att tydligare än det nu använda uttryc-

et "familjeanknytning" beskriva den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som också riksdagen vid flera tillfällen ställt sig bakom. Uppehållstillstånd skall således kunna ges till make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldraroch andra släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt till personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. ”sista länk”-fall. I de angivna fallen är situationen i allmänhet sådan att hinder inte möter mot att ge uppehållstillstånd (jfr. prop. 1983/84:144, s. 64 fl). En individuell prövning av det aktuella fallet måste alltid göras. Anknyt- ning till en nära anhörig kan endast åberopas i förhållande till en person som har beviljats uppehållstillstånd eller som är bosatt här utan att behöva tillstånd. Den kan således inte göras gällande i förhållande till den som väntar på uppehållstillstånd.

Förutom släktanknytning kan även annan särskild anknytning till Sveri- ge beaktas då det gäller att bedöma en ansökan om uppehållstillstånd. Omständigheter som har betydelse är en tidigare längre vistelse i Sverige eller svenskt ursprung. Detsamma gäller en längre anställning på ett svenskt fartyg eller i ett svenskt rederi och, om än i mindre grad, anställ- ning vid ett svenskt företag utomlands (prop. 1983/84: 144 s. 81).

Punkt 2. Regeln motsvarar andra ledet i 31 5 2 UtlF. Det kan vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd här. Hit hör också personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhu- mant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig. Det kan också vara fråga om personer som i och för sig borde avvisas eller utvisas men där en verkställighet inte skulle kunna ske därför att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot. Som anförs i special- motiveringen till 4 kap. 125 bör beslut om avlägsnande i allmänhet inte meddelas i sådana fall.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl kan också meddelas släktingar som inte omfattas av första punkten men där kombinationen av vissa humanitära skäl och släktanknytning gör att tillstånd bör ges.

Punkt 3. Regeln motsvarar 31 5 3 UtlF. Uppehållstillstånd skall normalt meddelas om arbetstillstånd beviljas. Vanligtvis samordnas tillståndsfrågorna. Att innehavare av ett permanent uppehållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd framgår av 1 kap. 55.

När det gäller bestämmelsen att uppehållstillstånd får ges till den som har sin försörjning ordnad på annat sätt krävs enligt praxis i allmänhet något mer än enbart försörjningsförmåga, t. ex. någon form av anknytning.

Andra stycket

Den föreslagna ordningen med ett redan i lag angivet krav på uppehållstill- stånd bör inte medföra att alla fall där uppehållstillstånd får medges behöver tas in i lagen. Regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall, t.ex. när det gäller studier eller besök här.

55 Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl här,

2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller ,

3. det annars finns särskilda skäl. Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till asyl här, eller

2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

Paragrafen ger uttryck för den år 1981 införda huvudprincipen att den som önskar bosätta sig i Sverige skall söka och få uppehållstillstånd innan han- anländer hit (prop. l979/80z96 s. 33, AU 27, rskr. 378, jfr. 335 UtlF).

F örsta stycket

Den som vill ha uppehållstillstånd här kan inte först söka visering och därefter, medan han under viseringstiden uppehåller sig i Sverige, söka uppehållstillstånd. Ansökan skall då avslås. Även om utlänningen kan vistas i Sverige viss tid utan visering måste han lämna Sverige innan han söker uppehållstillstånd. '

Liksom för närvarande skall dock vissa undantag kunna göras från huvudregeln. Dessa anges i andra och tredje styckena.

Andra stycket

Punkterna I och 2 motsvarar 335 första stycket 2 och 3 UtlF. Det i punkten 2 föreslagna begreppet nära familjemedlem är mer inskränkt än begreppet nära anhörig i 45. Begreppet avser endast medlemmar av den s.k. kärnfamiljen. Hit räknas make/maka och sambo samt ensamstående barn under 20 år. Den nära familjemedlemmen skall vara stadigvarande bosatt här i landet. Bosättningen måste alltså ha en högre grad av varaktig-

het än enligt 45. Det innebär normalt att utlänningar som erhållit tidsbe- gränsat uppehållstillstånd, t.ex. för gäststudier eller i samband med s.k. uppskjuten invandringsprövning, inte är att anse som stadigvarande bo- satta i landet. Undantagsvis kan dock även en person som har ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd anses vara stadigvarande bosatt. Sökanden mås- te dessutom ha sammanlevt med familjemedlemmen utomlands.

I punkt 3 ges möjlighet att göra andra undantag när det föreligger särskilda skäl. Så kan vara fallet om utlänningen har ett uppehållstillstånd som har meddelats för annat ändamål än besök och som går ut medan ansökan är föremål för prövning. Ett annat fall, som inte är ovanligt, är att det är fråga om en utlänning som bör beviljas uppehållstillstånd och där det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstår som orimligt att begära att ansökan skall göras från hemlandet. Andra exempel på fall då en ansökan om uppehållstillstånd bör prövas trots att inresa redan har skett i landet är då det kan antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Detsamma gäller det fallet att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan har eller väntar barn med.

I tredje stycket görs ytterligare inskränkningar beträffande möjligheten att få bifall till en ansökan om uppehållstillstånd som görs medan utlän- ningen befinner sig i Sverige. Dessa undantag tar sikte på personer som har blivit avvisade eller utvisade och därefter, när avlägsnandebeslutet har vunnit laga kraft och skall verkställas, ger in en ny ansökan. Bestämmelsen gäller alltså inte dem som har avvisats med förordnande om omedelbar verkställighet. Av dessa kan överklagande användas för att få en ytterligare prövning av uppehållstillståndsfrågan.

Som har angetts i den allmänna motiveringen bör alltså en utlänning trots ett laga kraftvunnet avlägsnandebeslut i undantagsfall kunna få en ny ansökan om uppehållstillstånd prövad utan hinder av att han alltjämt finns kvar i landet. Såsom framgår av 8 kap. 105 kan verkställigheten av det tidigare beslutet också inhiberas medan den nya ansökan prövas. Som har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.8, bör möjligheten att göra en ny ansökan emellertid inte få leda till att'samma omständighe— ter blir föremål för en ny prövning och inte heller till att omständigheter som inte har prövats i det tidigare avgjordaänvisnings— eller utvisnings- ärendet leder till bifall annat än i undantagsfall. '

Möjligheten att ge uppehållstillstånd på grund av en ny ansökan innan ett avlägsnandebeslut verkställs måste därför, även om helt nya omstän- digheter föreligger, begränsas till de fall där det föreligger mycket starka skäl. En ansökan om uppehållstillstånd skall således i dessa fall och till skillnad från de fall som avses i andra stycket kunna beviljas bara under två förutsättningar. Den ena är att utlänningen har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. Den andra är att det annars föreligger synnerliga skäl. Härmed avses mycket starka skäl av humanitär art, t.ex. om det föreligger en risk för självmord eller om ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig fara för utlänningens liv eller hälsa. Humanitära skäl kan finnas också i andra situationer, t.ex. omverkställandet av det första , beslutet har fördröjts under avsevärd tid på grund av omständigheter som

utlänningen inte har kunnat råda över. I de senare fallen torde ibland ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna ges. Av 7 kap. 155 framgår att det tidigare meddelade avlägsnandebeslutet inte får verkställas medan det tidsbegränsade tillståndet gäller.

Arbetstillstånd

6?) Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga .villkor som behövs.

I fråga om arbetstillstånd tillämpas 55 första och andra stycket på motsvarande sätt.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Bestämmelsens första stycke motsvarar 215 UtlL. Ett arbetstillstånd är alltid tidsbegränsat. Av 1 kap. 55 lagförslaget framgår att utlänningar med permanent uppehållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Detsamma gäller medborgare i de nordiska länderna. Enligt-575 UtlF får inte arbetstillstånd ges för längre tid än utlänningens pass gäller eller utlänningen får vistas här utan tillstånd. Motsvarande bestämmelse bör tas in i en ny utlänningsförordning.

Det får i arbetstillståndet föreskrivas att det skall avse visst slag eller vissa slag av arbete. Andra villkor får också ges, t. ex. att tillståndet avser anställning hos en viss arbetgivare. Sådana arbetstillstånd som ges vid egentlig arbetskraftsinvandring är regelmässigt begränsade till att avse anställning inom ett visst yrke. Arbetstillstånd för anställningar som ingår som led i ett internationellt utbyte bör begränsas till att avse anställning inom ett visst yrke hos en viss arbetsgivare (prop. 1983/84: 144 s. 62).

Generella arbetstillstånd ges enligt praxis åt personer som _får tidsbe- gränsat uppehållstillstånd på grund av s.k. uppskjuten invandringspröv— ning (prop. 1983/841144 s. 65) och kan också vara aktuellt att ge i vissa andra anknytningsfall.

I paragrafens andra stycke har genom en hänvisning till 55 första och andra styckena, som gäller kravet att uppehållstillstånd som huvudregel skall vara ordnat före inresan, motsvarande regler gjorts tillämpliga på arbetstillstånd. Detta överensstämmer i huvudsak med vad som för när- varande föreskrivs i 505 UtlF (jfr. också 265 UtlL). '

Ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd får meddelas av regeringen.

Beslutande myndigheter

Hänvisningar till US42

75 Beslut om visering. uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får med- delas ockSå av utrikesdepartementet. Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, invandrar- verket får ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd.

85 Att regeringen i vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 7 kap. 5, 1 l ' och 1655.

Enligt nuvarande regler får visering ges av invandrarverket och chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen föreskriver, av diplomatiska eller konsulära myndigheter eller av polismyndigheter (185 UtlL). Uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av invandrarverket (195 och 245 UtlL). Regeringen får medge andra myndigheter rätt att ge visering, tidsbegränsade uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Sådana be- fogenheter har i olika hänseenden medgetts polismyndighet samt arbets- marknadsstyrelsen (AMS) och länsarbetsnämnderna.

N_första stycket tar upp de huvudregler i fråga om beslutsbefogenheter som finns i 18, 19 och 24 55 UtlL. En saklig ändring är att utrikesdeparte- mentet får rätt att meddela uppehållstillstånd inom dess verksamhetsom- råde. Denna rätt är avsedd att utövas beträffande personer med diploma- tisk anknytning ellermed sådan anknytning till internationella organ att det bör vara.--utrikesdepartementet som meddelar dem tillstånd att uppe- hålla sig här. Det ligger i sakens natur att sådana tillstånd regelmässigt blir tidsbegränsade.

Enligt 75 andra stycket har de .bemyndiganden, som regeringen'och invandrarverket för närvarande har att delegera beslutsbefogenheter till-- andra myndigheter. avfattats generellt. Det anges inte till vilka myndighe- ter delegation kan ske. Avsikten- är emellertid inte att göra några sakliga förändringar i det system som gäller för närvarande. De kompletterande regler som behövs om rätt för bl. a. polismyndigheter, AMS och utlands- myndigheterna att meddela tillstånd får anges i förordning.

Enligt 1 1 kap. 75 skall arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer ibland höras innan arbetstillstånd ges. Det är då i princip de centrala organisatio- nerna som skall beredas tillfälle att yttra sig, Dessacrganisationer kan givetvis inhämta yttrande-från de lokala organisationerna.

I 8,5 erinras om att ocksåregeringen i .vissa fall kan besluta om tillstånd.

Återkallelse av tillstånd 9 &. Visering, uppehållstillstånd och: arbetstillstånd skall återkallas, om utlän- ningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin-:idént-itet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften-inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det:-.

105

Visering. uppehållstillstånd och arbetstillStånd..får återkallas, om utlän- ningen medvetct har lämnat- andra oriktiga uppgifter=än omlsinzidentitet eller medvetet har förtigit omständigheter som varit" av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske-.om' det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånddock'endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

115. Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehålls't-illstånd.återkallas

1. om han inte försörjer-sigpå ett ärli'g't'sätt eller-bedriver sådänrverk- samhet som kräver arbetstillstånd utan at-t ha sådant tillstånd,

2. om han på grund av.ett tidigare ådömt f'rihctsstraffeller någon-annan

särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage. spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i två år med uppehållstillstånd.

12 5 Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosätt- ning i Sverige upphör.

135

Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har meddelat viseringen eller av invandrarverket. Uppehållstillstånd eller vi- sering som har beviljats av utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet.

95. Denna återkallelsegrund är i viss mån ny. Den motiveras främst av önskan att markera det allvar med vilket det tilltagande bruket att inte medföra identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige måste betraktas. Beträffande de närmare skälen för bestämmelsen hänvisas till den allmän- na motiveringen, avsnitt 2.2.2. Utgångspunkten är att ett tillstånd skall återkallas om det har getts till en person under en viss identitet som senare visar sig vara oriktig. Man torde kunna utgå från att den som lämnar en falsk uppgift om sin identitet gör det medvetet. En förutsättning för att återkallelse skall ske är dock att den falska uppgiften om identiteten på något sätt har inverkat på prövningen av tillståndsfrågan. Det torde i och för sig kunna presumeras att identi- tetsfrågan alltid har betydelse vid tillståndsgivningen. Kan det emellertid antas att uppehållstillstånd skulle ha meddelats, även om den rätta identi- teten hade varit känd, på grundval av de förhållanden som i övrigt förelåg vid tillståndsgivningen, skall ingen återkallelse ske. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen bör också återkallelse i vissa fall kunna underlåtas, även om de oriktiga uppgifterna har inverkat på frågan om tillstånd (avsnitt 2.2.2). 10,5. Motsvarande bestämmelser finns i 11, 17 och 23 55 UtlL. Bestäm- melserna är, till skillnad från 95, fakultativa. 119". I 175 tredje stycket andra meningen UtlL finns regler om återkallel- se av permanent uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet får återkallas om förhållandena är sådana som anges i bl.a. 295 första stycket 2—4 UtlL. Dessa bestämmelser överförs oförändrade till den nya lagen. Möjligheten till återkallelse på dessa grunder skall dock, till skillnad från nu gällande lag, enligt förslaget gälla också ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Tids- fristen för myndigheten att ta upp frågan om återkallelse har också ut- sträckts från ett till två år. Tidsfristen skall räknas från den tidpunkt då utlänningen med tillstånd bosatte sig i landet. Ändringarna i förhållande till 175 tredje stycket UtlL, som också har berörts i den allmänna motiveringen, skall ses mot bakgrund av att möjlig-

heten till utvisning på grund av asocialt leverne (435 UtlL) föreslås bli avskaffad, se avsnitt 2.2.3. Det är tillräckligt att ett ärende om återkallelse har väckts inom två år. Utlänningen behöver inte ha fått vetskap om detta, men bör självfallet underrättas snarast möjligt.

125 motsvarar 175 tredje stycket första meningen UtlL. 135 motsvarar i huvudsak de bestämmelser om återkallande myndighe- ter som nu finns 1 UtlL (18,19 och 24 55). Bestämmelserna har komplette- rats med en regel som innebär att beslut om uppehållstillstånd som medde- lats av utrikesdepartementet endast kan återkallas av departementet (jfr. 75 första stycket).

Enligt lagförslaget kommer regeringen att efter överklagande kunna bevilja uppehållstillstånd (närmare härom, se 7 kap.). Utformningen av bestämmelsen innebär att invandrarverket kan besluta om återkallelse även av tillstånd som regeringen har beviljat. Denna ordning föreslås för att inte regeringen skall-belastas med ärenden, som rimligen bör prövas av invandrarverket i första instans. .

Ett beslut om återkallelse kan överklagas bara i samband med talan mot ett beslut om avvisning eller utvisning, se 7 kap.

3 kap. Asyl

I detta kapitel har de särskilda reglerna om asyl samlats. Definitioner ges av begreppen flykting, krigsvägrare och asyl. Härutöver innebär de nya bestämmelserna dels att vissa av de nu gällande reglerna förs samman, dels att vissa uttalanden som har gjorts i motiven i tidigare lagstiftningsären- den nu återspeglas i lagtexten.

Definitioner

Hänvisningar till US46

15. Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att

1. han är flykting,

2. han är krigsvägrare, eller

3. han, utan att vara flykting, inte'vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. I paragrafen anges vad som i lagen avses med asyl. Definitionen avviker något från den internationellt vanliga innebörden, skydd mot förföljelse. I UtlL används orden fristad och skydd för att beteckna vad asyl innebär. Det synes emellertid ändamålsenligt att det i lagtexten ges klart uttryck för vad detta skydd egentligen innefattar för den som får asyl i Sverige. Det innebär rätt att vistas här. uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd kan emel- lertid, som framgår av 2 kap., medges på olika grunder. Det bör därför klargöras att asyl är ett uppehållstillstånd som meddelas på vissa närmare angivna grunder. Härigenom erhålls en bestämd innebörd av asylbegrep- pet. Om inte utlänningen själv begär annat bör den som beviljas uppehålls- tillstånd på grund av asylskäl ges permanent uppehållstillstånd.

Med asyl avses i den nu föreslagna lagen till en början det skydd genom uppehållstillstånd som ges åt s.k. konventionsflyktingar. Denna använd- ning av begreppet asyl står i överensstämmelse med internationell sedvän- ja. Vidare avses med asyl här skydd för personer som utan att vara konventionsflyktingar inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som har tungt vägande skäl för det (nuva- rande 65 UtlL, i den allmänna motiveringen kallade de factoflyktingar). Det finns inte någon internationell enighet om att skyddet för denna grupp skall betecknas som asyl. Slutligen omfattar begreppet asyl här skyddet åt krigsvägrare. I många andra länder anses det inte vara fråga om asyl, om en krigsvägrare får stanna för att slippa delta i ett krig i hemlandet. Enligt svensk rätt har emellertid de olika grupperna sedan länge i väsentliga delar samma rätt till skydd här. Det är därför befogat att anse att samtliga dessa grupper har rätt till asyl. Att det ändå finns skillnader mellan de tre grupperna i fråga om hur stark denna rätt till skydd är framgår genom bestämmelserna i 45 om när undantag från huvudregeln om rätt till asyl kan tillåtas.

Punkt I— 2. Begreppen flykting och krigsvägrare definieras i 2 —- 3 55. Punkt 3. Definitionen motsvarar den som för närvarande återfinns i 65 UtlL. Beträffande den närmare innebörden hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.4. Av skäl som jag där har utvecklat kallas de personer som här avses också de factoflyktingar.

Hänvisningar till S15

25

Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelse- ort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Paragrafen överensstämmer med 35 andra stycket UtlL och beskriver de flyktingar som i den allmänna motiveringen har kallats _för konventions- flyktingar. Definitionen av en flykting överensstämmer nämligen också med flyktingbegreppet i 1951 års Geneve-konvention (flyktingkonven- tionen).

Till skillnad från tidigare lagstiftning har däremot någon definition av begreppet förföljelse inte intagits i lagtexten (jfr. avsnitt 2.2.4 och 35 tredje stycket UtlL). Någon ändring av vad som avses med förföljelse är därmed inte avsedd. Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts genom lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kortvarigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för

förföljelse om ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad trakasserier.

35

Med krigsvägrare avses i denna lag en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Den i paragrafen givna bestämningen av begreppet krigsvägrare överens- stämmer i huvudsak med definitionen i 55 UtlL. I definitionen har emel- lertid gjorts ett tillägg så att det klart framgår att bestämmelsen omfattar också den utlänning som redan befinner sig utanför hemlandet, när frågan om krigstjänstgöring blir aktuell. Enligt fast praxis anses en sådan utlän- ning som krigsvägrare med stöd av grunderna för den nuvarande regeln. Enligt min uppfattning är det lämpligt att denna praxis kommer till direkt uttryck i lagen.

Med hemland avses dels det land i vilket en utlänning är medborgare dels — beträffande en statslös person — det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

Rätten till asyl 45 En utlänning som avses i l 5 har rätt till asyl.

Asyl får dock vägras om

1. det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksam- het eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl.

2. det beträffande en utlänning som omfattas av 1 5 2 eller 3 finns särskilda skäl att inte bevilja asyl.

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskom- melse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller

5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4.

Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.

Ijö'rsta stycket anges den grundläggande regeln att personer med asylskäl, dvs. flyktingar och krigsvägrare, såsom dessa grupper har definierats i 2— 355. samt de factoflyktingar, i princip har rätt att få uppehållstillstånd/asyl i Sverige. I fem punkter i andra stycket anges därefter de undantag från huvudregeln som ändå finns och där alltså uppehållstillstånd/asyl kan vägras även den som i och för sig hör till någon av de tre kategorier som

anges i 1 5'. Reglerna i punkterna l — 5 avser att tydligt uttrycka när en i och för sig asylberättigad ändå inte kan anses ha ett berättigat behov att få skydd i Sverige.

Punkt 1. Detta undantag gäller såväl för flyktingar som för krigsvägrare och de factoflyktingar. Det motsvarar innebörden av den möjlighet att, om det finns synnerliga skäl, vägra en flykting fristad här som återfinns i 35 första stycket UtlL. Vad som avses med synnerliga skäl anges inte i den nuvarande lagtexten. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1954:41, s. 77, LU 14, rskr. 155 och prop. 1975/76: 18, s. 107, InU 24, JuU 15, rskr. 121 och 122,) avses emellertid dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt att bevilja asyl, dels omständigheter som enligt flyktingkonventionen diskvalificerar en flykting från flykting- konventionens skydd, t.ex. brott mot mänskligheten. krigsförbrytelser och liknande gärningar. Hit hör också grova icke-politiska brott som förövats innan utlänningen kom till Sverige. Den nu föreslagna lagtexten är avsedd att ge en viss anvisning om vad som skall anses vara synnerliga skäl att vägra asyl. .

Punkt 2. Krigsvägrare och de factoflyktingar kan enligt gällande lagregler nekas skydd i Sverige, om särskilda skäl talar för detta (5 och 655 UtlL). Till sådana särskilda skäl räknas naturligtvis sådan risk för rikets säkerhet som nu föreslås bli reglerat redan under punkt 1. Som andra särskilda skäl att neka krigsvägrare och de factoflyktingar uppehållstillstånd här i landet angavs vid bestämmelsernas införande i UtlL (prop. 1975/76: 18) att för— hållandena är sådana att det bedöms vara nödvändigt för att reglera invandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar i Sverige; för att skydd skulle få vägras skulle det dock vara fråga om så pass många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det svenska samhället och den svenska flyktingmottag- ningen att ta emot dem i Sverige. Beträffande de factoflyktingar uttalades också att tyngden av de omständigheter utlänningen åberopar måste till- mätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl mot att ta emot en krigsvägrare eller en de factoflykting kan också vara att denne gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Reglerna om verkställighetshinder (8 kap.) samt skyldigheten att beakta sådana vid handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd (4 kap. 125) kan emellertid medföra att uppehållstillstånd ges även till personer som på grund av allvarliga brott annars skulle nekas tillstånd.

Punkt 3. Av den nordiska passkontrollöverenskommelsen följer att inre- sekontroll i princip görs i det land i vilket man reser in i Norden. Som följd härav är det land som tillåter en utlänning att resa in i Norden skyldigt att låta honom resa tillbaka in i landet om han utan tillstånd fortsätter till ett annat nordiskt land. Detta gäller även asylsökande. Någon fara för den asylsökande föreligger i allmänhet inte eftersom de nordiska länderna har en likartad hållning beträffande asylsökande. Asylprövning skall emeller- tid inte vägras i Sverige om det är uppenbart att uppehållstillstånd, på asylskäl eller på annan grund, inte kommer att beviljas i inreselandet. Har den asylsökande redan fått definitivt avslag på en ansökan om uppehålls-

tillstånd där kan behov av skydd i Sverige föreligga och ansökan måste då prövas i Sverige.

Punkt 4. Denna bestämmelse ger uttryck för den s.k. första asyllands- principen (se avsnitt 2.2.4).

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land (första asylland) krävs inte att han redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att han har uppehållit sig i det landet och att man på grund av detta lands lagstiftning, internationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till det land där han riskerar förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till enkrigsskådeplats eller, i fråga om de factoflykting-' ar, till sitt hemland. Utlänningen måste också vara tryggad mot att från det landet sändas vidare till ett annat land från vilket han i sin tur kan sändas vidare till något annat land där han löper samma risker. Ett land som har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen anses utgöra ett första asylland i förhållande till de persongrupper som landets åtaganden enligt konven- tionen omfattar. Huruvida länder som inte har tillträtt konventionen kan anses ge ett sådant skydd som här avses måste avgöras i varje enskilt fall. För att asyl skall kunna vägras på denna-grund krävs att utlänningen har uppehållit sig i första asyllandet. Den som endast har rest igenom ett land - skall vid denna bedömning inte anses ha uppehållit sig där. Det är utlän- ningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om en genomresa. Detta kan ske genom att utlänningen visar upp sitt pass eller sin biljett.

Undantag från första asyllandsprincipen skall också göras i de fall då vistelsen i det andra landet har föranletts av akut sjukdom eller trafiktek- niskt hinder eller annan omständighet som utlänningen inte har rått över.

Punkt 5. En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Han är då inte i behov av skydd i Sverige och bör inte ha rätt till asyl här. Detta är fallet om utlänningen redan har fått och har kvar flyktingstatus i det andra landet. Detsamma gäller om han i övrigt har väsentligt starkare anknytning till ett annat land än till Sverige, t. ex. genom tidigare långvarig vistelse där, genom giftermål med en medborgare i det landet. genom att kanske redan ha uppehållstillstånd eller uppenbarligen skulle kunna få det där, eller genom att övriga med- lemmar av hans familj har tagits emot där.

Enligt tredje stycket får regeringen ge föreskrifter om undantag från första asyllandsprincipen för sådana fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. Det kan röra sig om omständigheter som i nuvarande lagstift- ning beskrivs i 66 b5 andra stycket 1 och 2 UtlF. Utlänningen kan ha en nära anhörig som är bosatt här i landet eller på grund av tidigare långvarig vistelse i Sverige ha fått särskild anknytning hit samtidigt som han saknar sådan anknytning till det land dit verkställighet skulle komma-att ske.

. Prop. 1988/89: 86

När flyktingskap upphör

Hänvisningar till US47

55. En flykting upphör att vara flykting om han

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är medborgare,

2. efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytt, - .

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 25, eller

5. inte längre befinner sig i en sådan situation att han kan anses som flykting enligt 25 och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort. '

Bestämmelsen angående upphörande av flyktingskap motsvarar 45 UtlL.

F lyktingförklaring 65 På begäran av en flykting skall statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting (flyktingförklaring).

En flyktingförklaring skall återkallas av invandrarverket, om det fram- kommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting enligt 25.

Bestämmelser motsvarande 65. som har sin grund i regler i flykting- konventionen. finnsi 16, 17 och 1955 UtlL.

Resedokument

7?) För flyktingar och statslösa utfärdar statens invandrarverk en särskild legitimationshandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. Enligt bl. a. flyktingkonventionen åligger det fördragsslutande stat att un- der vissa förutsättningar utfärda en särskild legitimationshandling för flyktingar. Bestämmelser om utfärdande av resedokument finns f.n. i 55 UtlF.

I 75 anges att resedokument utfärdas av statens invandrarverk. Ytterli— gare föreskrifter om resedokument får meddelas av regeringen.

4 kap. Avvisning och utvisning

I detta kapitel ges bestämmelser om när en utlänning skall kunna nekas inresa i eller tvingas lämnalSverige. l kapitlet regleras också vilka myndig- heter som fattar besluten. '

Innebörden av termerna avvisning och utvisning ändras i viss mån i förhållande till UtlL:s motsvarande begrepp. Skälen för detta har utveck— lats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.3. Begreppet avvisning be- tecknar nu de fall där avlägsnandet beslutas av en administrativ myndig- het och där utlänningen inte har och inte heller, när avlägsnandefrågan aktualiseras. har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit.

Begreppet utvisning reserveras i fortsättningen för avlägsnande av utlän- ningar som antingen blir kvari Sverige sedan ett uppehållstillstånd har gått ut eller som har begått brott av viss svårhetsgrad eller utgör en risk för landets säkerhet.

Bestämmelserna om beslutande myndigheter har ändrats framför allt så att den beslutsbefogenhet i asylärenden som polismyndigheten hittills har haft nu helt förs över till invandrarverket.

Hänvisningar till S55

Avvisning

15 En utlänning får avvisas .

1. om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige.

2. om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit. eller

4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet.

Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige hade eller som därefter. under en tid, har haft ett uppehållstill- stånd som har upphört att gälla.

1 paragrafen återfinns de grunder för avlägsnande som nu finns i 285 och 385 UtlL.]brme/la avvisningsgrunder. '

Första stycket

Punkt I. En bestämmelse om att avvisning får ske av en utlänning som saknar pass finns i 285 1 UtlL. En utlänning kan med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen hindras att resa in i Sverige om han saknar pass, när sådant krävs för inresa eller vistelse. Den som underlåter att'visa upp sitt pass får anses sakna sådant.

Bestämmelsen är emellertid tillämplig också på den utlänning som har pass vid inresan men som senare under vistelsen här visar sig sakna sådan handling fastän han enligt bestämmelserna i 1 kap. 25 och med stöd av den paragrafen utfärdade föreskrifter skall ha pass. Förändringen av termino- login vad avser användningen av begreppen avvisning resp. utvisning medför att regeln delvis kommer att motsvara även 385 UtlL, dvs. den regel enligt vilken utvisning får ske av en utlänning som uppehåller sig här efter tre månader i landet utan att. ha erforderligt pass. I fortsättningen kommer alltså ett beslut om avvisning att kunna meddelas i dessa fall och inte. som för närvarande, ett beslut om utvisning.

Punkt 2. Enligt denna bestämmelse kan en utlänning avvisas om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd, som han är skyldig att ha när han reser in i eller uppehåller sig i Sverige. Bestämmelser härom finns för närvarande i 285 1 och 385 första stycket i UtlL. De tillstånd som kan krävas är dels de som anges i 2 kap., dvs. uppehållstillstånd och arbetstillstånd, dels ett sådant särskilt tillstånd som enligt 155 kan ges en

person som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige (återreseförbud).

Avvisning enligt denna punkt kan ske av den som vid ankomsten saknar föreskrivna tillstånd. Eftersom tillstånden i allmänhet skall sökas före inresan kan avvisning på denna grund ske också av den som inte behöver ha tillstånd för själva inresan eller har sådant för en kortare vistelse, om det av omständigheterna klart framgår att han under den avsedda vistelsen kommer att behöva någon form av tillstånd. Vidare kan avvisning ske efter inresan om det först då visar sig att erforderliga tillstånd inte finns eller behov av tillstånd inte uppkommer förrän under vistelsen. En utlänning som reser till Sverige som turist och inte lämnar landet när viseringstiden eller den uppehållstillståndsfria tiden har gått ut kan avvisas med stöd av denna bestämmelse. Detsamma gäller den som under en från början legal vistelse här söker asyl eller vidtar andra åtgärder av vilka det framgår att han har för avsikt att stanna kvar i Sverige sedan den legala vistelsetiden har gått ut. En utlänning som vistas här med stöd av visering kan också avvisas om det visar sig att han har sådan anställning som kräver arbetstill- stånd. '

En utlänning, som har fått särskilt tillstånd att vistas här trots att han har återreseförbud (155), bör inte avvisas om han stannar i Sverige när tillståndet har gått ut; det ursprungliga beslutet kan i stället verkställas på nytt.

Punkt 3. Motsvarar 285 2 UtlL. Avvisning enligt denna punkt kan endast ske i samband med utlänningens ankomst till Sverige.

Punkt 4. Bestämmelsen avser att motsvara de fall där avvisning nu kan ske med stöd av 285 3 och 4 UtlL, dvs. då en utlänning vid inresan undandrar sig att lämna begärda uppgifter eller lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller förtiger någon sådan betydelsefull omständighet. För det fall utlänningen undandrar sig att visa upp sitt pass är, som nyss har framgått, punkt 1 tillämplig. I den mån de felaktiga eller uteblivna upplysningarna inte har någon inverkan på frågan huruvida pass, visering eller tillstånd behövs och avvisning inte heller bör ske med stöd av 25, torde i praktiken avvisning inte ske enligt nuvarande regler.

Andra stycket

Som har utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.3, bör den som har beviljats uppehållstillstånd inte avvisas utan utvisas om han inte lämnar Sverige när tillståndstiden har gått ut. Detta gäller oavsett om han hade sådant tillstånd redan vid ankomsten hit. Avvisning kan däremot användas beträffande den vars uppehållstillstånd har återkallats innan han anländer till Sverige.

Hänvisningar till US49

25 En utlänning får vidare avvisas

1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land. som han tänker besöka, samt för sin hemresa,

2. om han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det kan antas att han inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva sådan verksamhet som kräver arbetstill- stånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät- telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (19712176) om vissa internationella sank- tioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd.

lförsta stycket upptas de materiella avvisningsgrunder. som avses motsva- ra vad som nu föreskrivs i 295 UtlL. Avvisningsgrunderna i 25 gäller inte för den som har gällande visering eller uppehållstillstånd. Sådana omstän- digheter som kan föranleda avvisning enligt denna'paragraf kan och bör i stället beaktas i samband med att respektive tillstånd meddelas. Om det efter inresan skulle visa sig att det beträffande en person som har fått visering eller uppehållstillstånd föreligger sådana omständigheter som av- ses med avvisningsgrunderna i paragrafen, kan det bli fråga om att återkal- la det meddelade tillståndet (se 2 kap. 115).

Bestämmelserna i andra och tredje styckena överensstämmer i huvudsak med 295 andra och tredje styckena samt 31 5 första stycket UtlL.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige.

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla 35 En utlänning får utvisas ur Sverige, om han uppehåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats.

Tillämpningsområdet för beslut om utvisning blir enligt den föreslagna ordningen betydligt mindre än enligt nu gällande lagstiftning (jfr. 385 UtlL). Detta blir en följd av att avlägsnande genom avvisning på formell grund enligt vad som har redovisats under 1 5 föreslås kunna ske utan den inskränkning i tiden (3 månader) som hittills har gällt. Den kvarvarande situation, där utvisning på grund av brister i gällande tillstånd att vistas i Sverige skall användas, är den där utlänningen har haft ett uppehållstill- stånd men detta har upphört att gälla. Ett uppehållstillstånd kan upphöra att gälla antingen genom att tidsfristen för ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd har gått ut eller genom att uppehållstillståndet har återkallats enligt 2 kap. 9 — 12 55.

Handläggning av ärenden om avvisning och utvisning enligt 1 — 3 55

45

Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här,

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 25 andra stycket, eller

4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning.

I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk.

Paragrafen reglerar frågan om vilken myndighet som får besluta i ett avvisningsärende. Bestämmelserna innebär att beslutskompetensen i stör- re utsträckning än i UtlL läggs hos invandrarverket. De överväganden som ligger bakom förslaget har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.3.

Första stycket

Punkt 1. Som anförts i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.3, bör det ankomma på invandrarverket och inte polismyndigheten att fatta beslut i ärenden där asylskäl skall bedömas. Om utlänningen, när fråga uppkom- mer om avvisning, begär att få stanna i Sverige och åberopar sådana skäl som anges i 3 kap. något som alltid bör tolkas som en begäran om uppehållstillstånd — skall alltså ärendet avgöras av invandrarverket. Lik- som för närvarande åligger det polismyndigheten, hos vilk'en ansökan normalt görs, att förvissa sig om vilka grunder utlänningen åberopar till stöd för sin begäran. Påstår utlänningen att han är att anse som flykting, krigsvägrare eller de factoflykting skall polismyndigheten överlämna frå- gan om huruvida han skall meddelas uppehållstillstånd/asyl eller avvisas till verket för att fatta beslut. Detta gäller även om det för polismyndighe- ten framstår som uppenbart att de åberopade grunderna inte kan medföra rätt till asyl. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka om asyl. Frågan skall anmälas till verket även i ett sådant fall om polismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunna medföra asyl. Polismyndigheten måste vara lyhörd för sådana omständigheter i utlänningens berättelse som kan tyda på att det är fråga om ett asylärende.

Det är viktigt att invandrarverket så tidigt som möjligt underrättas om att ett asylärende föreligger. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att utfärda föreskrifter om polismyndighetens underrättelseskyldighet.

Punkt 2. Denna punkt saknar direkt motsvarighet i nuvarande lagstift- ning. Enligt fast praxis överlämnar emellertid polismyndigheten med stöd av 355 UtlL regelmässigt ärenden som rör nära anhöriga till asylsökande till invandrarverket, i de fall där ärendet om asyl skall handläggas av verket. Därigenom möjliggörs ett gemensamt ställningstagande till hela familjens rätt att stanna här. Genom denna ordning kan man förebygga att beslut meddelas som medför familjesplittring. I lagen införs nu en bestäm-

melse som innebär att invandrarverket skall pröva ett ärende om avvis- ning, om utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl i Sverige. Med nära familjemedlem avses medlemmar av den s.k. kärnfamiljen, dvs. make eller sambo och ensamstående barn under 20 år (jfr. 2 kap." 55). I den mån en gemensam bedömning bör göras även när det är fråga om andra släktingar kan ärendet överlämnas av polisen till invandrarverket med stöd av andra stycket.

Punkt-3. Regeln motsvarar vad som nu gäller enligt 355 första stycket första meningen UtlL.

Punkt 4. Bestämmelsen innebär att det, liksom för närvarande, är in- vandrarverket som skall besluta om avlägsnande när utlänningen har vistats i Sverige sedan minst tre månader. För närvarande kan en utlän- ning som .varit här denna tid endast utvisas (315 första stycket andra— meningen och 385 UtlL) och utvisningsbeslut fattas alltid av invandrar- verket.

l motsvarande fall kan nu i stället beslut om avvisning med stöd av 1 5 komma att meddelas också efter tremånadersfristens utgång. Därvid är det viktigt att invandrarverket även i fortsättningen fattar alla beslut beträf- fande den som har varit längre tid än tre månader i Sverige.

Den avgörande tidpunkten när ansvaret för avvisningsfrågan går över från polisen till invandrarverket föreslås vara beroende av när frågan om avlägsnande väcks. Om ett förhör har inletts med en utlänning inom tre månader efter dennes ankomst i syfte att utröna om det föreligger skäl för avvisning, får polismyndigheten besluta i ärendet även efter den tiden. Detsamma gäller om ett ärende har tagits upp på annat sätt, t. ex. genom att polismyndigheten försökt nå utlänningen för förhör. Är det tveksamt om avvisning skall ske, skall ärendet överlämnas till invandrarverket (se andra stycket).

Det måste få ankomma på utlänningen att visa att han har vistats mer än tre månader i Sverige, om han önskar få avvisningsfrågan-bedömd av invandrarverket. I den mån gällande inreseföreskrifter har följts torde inga problem föreligga att visa detta. Har utlänningen däremot åsidosatt dessa föreskrifter är det rimligt att han på annat sätt visar att han har rest in vid en viss tidpunkt för att ärendet skall överlämnas av polisen till invandrar- verket.

Andra och tredje styckena

Enligt andra stycket är polismyndigheten den myndighet som beslutar i- avvisningsärenden, om inte sådana omständigheter som anges i första stycket föreligger. Polismyndigheten skall dock enligt tredje stycket över- lämna ärendet till invandrarverket om det enligt polismyndighetens be- dömning är tveksamt om avvisning bör ske. Denna regel överensstämmer med den som nu finns i 355 första stycket andra meningen UtlL.

Hänvisningar till US50

55

Beslut om utvisning enligt 35 meddelas av statens invandrarverk. Bestämmelsen motsvarar vad som nu gäller enligt 385 andra stycket UtlL.

65

Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd '

återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Bestämmelsen. som har utformats i enlighet med lagrådets förslag, mot- svarar beträffande avslag på en ansökan om uppehållstillstånd 385 andra stycket andra meningen UtlL med den ändring som följer av att avlägsnan- den av utlänningar i fortsättningen i många fall skall ske genom beslut om avvisning i stället för, såsom för närvarande, genom beslut om utvisning. Bestämmelsen skall också kunna tillämpas i samband med en återkallelse av ett uppehållstillstånd. Beslut om avvisning eller utvisning kan underlå— tas, om synnerliga skäl talar emot det. Ett sådant synnerligt skäl kan vara det fall då det är ställt utom varje tvivel att utlänningen självmant kommer att lämna landet (prop. l977/78190 s. 71). Ett annat skäl kan vara att det beträffande utlänningen redan föreligger ett lagakraftägande avlägsnande- beslut.

Utvisning på grund av brott

75 En utlänning får också utvisas ur Sverige,

1. om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse i mer än ett år, eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för ett sådant brott, eller

2. om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse enligt denna lag eller enligt författningar som har utfärdats med stöd av lagen, samt omständigheterna vid brottet är försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag.

Utlänningen får dock utvisas endast om det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta med brottSIig verksamhet här i landet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

85 - . Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

95

När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en på- följd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till. Paragraferna överenstämmer i sak med 405 UtlL i dess lydelse enligt SFS 19882948, som trädde i kraft den ljanuari 1989.

Vissa begränsningar för utvisning på grund av brott

105. När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 5, skall den

ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur. länge han har vistats i Sverige.

En utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstill- stånd sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsam- ma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år. .

Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Paragrafen motsvarar 41 5 UtlL. I fråga om flyktingar h_ar förutsättningar- na för utvisning på grund av brott nu angetts direkt i paragrafen i stället för genom en hänvisning till den bestämmelse (785 UtlL) som reglerar undan- tag från vissa typer av verkställighetshinder. Någon saklig ändring har inte avsetts. Med anledning av ett påpekande från en remissinstans vill jag framhålla att endast en av svensk myndighet utfärdad flyktingförklaring eller bedömning om flyktingskap utgör ett hinder mot utvisning. Om en domstol fmner skäl att tro att en flyktingförklaring kan ha tillkommit på felaktiga grunder bör yttrande begäras från invandrarverket. Verket har då möjlighet att återkalla flyktingförklaringen. Jag vill också påpeka att det nu ifrågavarande skyddet endast gäller för konventionsflyktingar. Jag är inte beredd att, som en remissinstans har föreslagit, föreslå en utvidgning av skyddet till att gälla även krigsvägrare och de factoflyktingar. (Sc dock vad jag har anfört i den allmänna motiveringen i frågan om dömstolarnas möjlighet att i vissa fall beakta framtida verkställighetshinder, avsnitt 2.2.3 och 2.2.8). Beteckningen synnerligen grovt brott överensstämmer med flyktingkonventionens regler.

Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet

Hänvisningar till S105

115

När det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, får regeringen utvisa en utlänning eller besluta om inskränkningar och villkor 1 fråga om utlänning- ens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

l ärenden enligt första stycket skall förhandling hållas. Därvid tillämpas reglerna om förhandling 1 6 kap. '

Bestämmelsen överensstämmer med vad som nu föreskrivs 1 485 och 745

andra stycket UtlL.

Beaktande av hinder mot verkställighet

125

När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn'tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1 —455 inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgö- randet verkställs.

1 beslut som meddelas av regeringen eller statens invandrarverk skall ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föran- leda. Bestämmelsen i första stycket är ny och innebär att regeringen eller de myndigheter, som skall besluta om avvisning eller utvisning av en utlän- ning, redan vid denna prövning skall beakta eventuella hinder mot verk- ställighet (se 8 kap. 1—455). Bestämmelsen har placerats i 4 kap. på inrådan av lagrådet och har dessutom utformats i enlighet med lagrådets förslag.

En prövning av eventuella verkställighetshinder sker sannolikt i många fall redan i dag, åtminstone i asylärenden. Att en uttrycklig regel nu föreslås beror på att det framstår som angeläget att i lagen markera beho- vet av att utlänningen själv snarast för fram de hinder mot hans avvisning eller utvisning som enligt hans mening finns.

Som jag tidigare framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.3 och 2.2.8) bör de allmänna domstolarna i fortsättningen beakta eventuella verkställighetshinder då utvisning som en särskild rättsverkan av brott övervägs. Möjligheten för en domstol att beakta eventuella verkställighets- hinder, som kan föreligga vid en villkorlig frigivning, är givetvis begränsad. Detta gäller inte minst när ett långt fängelsestraff ådöms. Om utlänningen på grund av tidigare brottslighet, politiska handlingar eller annan liknande verksamhet i hemlandet riskerar'dödsstraff eller tortyr (jfr. 8 kap. 15), bör det dock i allmänhet kunna fastställas redan vid domstillfället om ett sådant hinder mot en verkställighet av utvisning kommer att bestå under överskåd- lig tid. En annan utgångspunkt bör kunna vara att utlänningen gör gällande rätt till asyl i Sverige. Även i andra situationer kan emellertid omständig- heter framkomma som ger anledning att överväga om hinder mot en kom-

mande verkställighet av ett utvisningsbeslut kommer att uppstå. För att .

skapa underlag för bedömningen bör domstolen inhämta yttrande från in- vandrarverket.

Det är inte bara sådana hinder som anges i 8 kap. 1—455 som skall beaktas utan också andra särskilda hinder som kan tänkas föreligga, exem- pelvis av humanitär natur Om det vid denna prövning visar sig att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, bör beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas.

] de fall där polismyndigheten fattar beslut om avvisning skall några hinder mot verkställighet normalt inte kunna föreligga. Om 'detta ändå görs gällande av den avvisade torde detta få uppfattas som en begäran om asyl enligt 3 kap., och ärendet får dålbehandlas i enlighet med detta, dvs.. överlämnas till invandrarverket för prövning. '

Om det hos polismyndigheten görs gällande verkställighetshinder enligt 8 kap. l—455, när ett beslut om utvisning på grund av brott skall verkstäl- las, får detta uppfattas som en begäran om att utvisningsbeslut helt eller delvis skall upphävas (se 7 kap. 165). Polismyndigheten får i ett sådant fall underrätta invandrarverket. som i sin tur skyndsamt skall överlämna ärendet till regeringen för vidare prövning '(8 kap 13'5). ' .

Hänvisningar till US56

Andra s_tvckel gäller 'endast ärenden om a_vvisning eller utvisning som handläggs av regeringen eller invandrarverket. Om det vid en prövning av

'-166

ett sådant ärende visar sig att ett avlägsnandebeslut inte går att verkställa får i stället uppehållstillstånd ges. Om verkställighetshindret kan antas vara övergående kan antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd medde— las eller förordnas att det skall anstå med verkställigheten av det meddela- de avvisnings- eller utvisningsbeslutet tills vidare. Detta har i andra styc- ket uttryckts så att det i beslutet om avvisning eller utvisning skall ges sådana anvisningar i fråga om verkställigheten som prövningen kan föran- leda. ] denna regel ingår skyldighet att i beslutet ange om det vid prövning- en har framkommit att utlänningen bara kan sändas till ett visst bestämt land eller att verkställighet inte kan ske till något visst land.

På grund av den nya konstruktionen är det av" största vikt att omständig- heter av betydelse för bedömningen av verkställighetsfrågan klargörs re- dan vid utredningen i första instans. Det måste alltså klargöras för utlän- ningen att han under handläggningen hos invandrarverket eller regeringen också måste föra fram vad han vill ha beaktat i detta hänseende.

Återtransport i vissa fall

135

Om en utlänning, som enligt ett beslut som har meddelats med stöd av denna lag bara får uppehålla sig i en viss del av landet ändå uppehåller sig på en annan plats i Sverige, skall han genom polismyndighetens försorg föras till en plats där han får vistas.

Bestämmelsen överensstämmer med 945 UtlL.

Förbud att återvända till Sverige

145

När statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får be'slu- tet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av invandrarVerket.

En dom eller ett beslut om utvisning enligt 7 eller 115 skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning l domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 10 kap. 45. Enligt 395 UtlL skall invandrarverket, om det inte föreligger särskilda skäl

däremot, meddela ett s.k. återreseförbud när-ett beslut om utvisning meddelas. Eftersom en utlänning enligt förslaget kommer att avlägsnas,- från riket genom beslut om avvisning i mångafall där det enligt nuvarande bestämmelser skulle ha beslutats om utvisning, bör återreseförbud'i fort- sättningen kunna meddelas också när invandrarverket beslutar om avvis- ning. En regel med denna innebörd har tagits in i första stycket.

Genom den föreslagna regeln kommer ett återreseförbud att 'kunna' meddelas även i några fall där det hittillsinte har kunnat ske. t. ex. i de fall

invandrarverket avvisar en utlänning och beslutar om omedelbar Verkstäl- - lighet, dvs. motsvarigheten till de nuvarande s.k. direktavvisningsfällen -' hos polisen. I många sådana fall torde ett återreseförbud inte vara påkallat.

'l67

Återreseförbud bör också kunna undvaras i fall där det framstår'som Prop. 1988/89:86 sannolikt att utlänningen kommer att rätta sig efter ett avlägsnandebeslut. Skyldigheten för invandrarVerket att meddela återreseförbud bör därför göras mindre sträng än den är enligt 395 UtlL. Ett beslut om återreseför- bud bör meddelas samtidigt med ett beslut om avlägsnande.

Av 7 kap. 55 andra stycket framgår att även regeringen kan besluta om återreseförbud.

Till skillnad mot vad som gäller beträffande återreseförbud som medde- lats av regeringen enligt" 11 5 eller av en domstol i samband med en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, vilka kan upphävas endast av regeringen, innebär ett återreseförbud enligt första stycket förbud att återvända utan tillstånd av invandrarverket. I detta fall kan alltså invand- rarverket upphäva förbudets verkningangenom att ge utlänningen tillstånd att resa in och vistas i Sverige. Detta" kan.-skegenom att utlänningen 'får uppehållstillstånd och, i förekommande fall, visering. Har i ett Sådant fall utlänningen överklagat avvisningen eller utvisningen upphävs det-beslutet. Avser överklagandet endast återreseförbudet, avskrivs det'ärendet.

Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 42 och 49.55 UtlL.

Särskilt tillstånd till kort besök i Sverige

155

En utlänning som med stöd av" 145 har förbjudits att återvända till Sverige under en viss tid eller för alltid kan av statens invandrarverk ges sär'skilt tillstånd att göra ett kort besök här för-synnerligenfv'iktiga angelägenheter. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda-skäl, ges även på ansökan av någon annan än utlänningen. Första meningen överensstämmer i huvudsak med 765 UtlL och skiljer sig från lagutredningens förslag genom att förutsättningarna för att ett sådant

- tillstånd skall få ges anges redan i lagtexten.

1 andra meningen görs klart att tillstånd kan meddelas ocksåpå begäran av annan än utlänningen. Det kan t.ex. förekomma-att en- utvisad.-utlän- ning åberopas som vittne inför domstol.? Utlänningen-kan "då ges tillstånd till ett kort besök i Sverige. ,

Tillstånd för tillfällig vistelse i landet enligt? 155 meddelas av; invandrar— verket. Sådant tillstånd får lämnas även- om regeringen ellerz'fdomstol meddelat återreseförbudet. Tillståndet medför emellertid inte att återrese- förbudet upphör att gälla. Efter be's'öketskäll-utlänningen .alltså' på nytt lämna landet. En utlänning som' inte-efter be'sökstidens- utgång! frivilligt reser ut skall föras ut ur Sverige(jfr. kommentaren till? 1 5.första's_ty'eket'"2).

5 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder '

] detta kapitel har sammanförtslde regler som styn5den=yttre utlännings- kontrollen (kontrollen av utlänningar isamban'd- med" in- och '-utresa)*och den inre utlänningskontrollen (kontrollen av utlänningar som har tillåtits att resa in i landet). 168

Kontroll i samband med inresa och utresa

15

Vid inresa eller utresa skallen utlänning visa upp sitt pass för polismyndig- heten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

25

I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identi- tet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inrese— kontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i .bilar oöh- andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten, kust- bevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad"passkontrollant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana om- ständigheter samma befogenheter som anges i första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. l protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.

Paragraferna gäller kontroll vid inresa (jfr. avsnitt 2.2.2) och — i fråga om 1 5 — utresa. Beträffande kontroll av utlänningar som — legalt eller illegalt befinner sig i landet gäller 6 5.

I 15 återfinns i allt väsentligt de bestämmelser om kontroll av utlänning- ar i samband med in- och utresa (yttre utlänningskontroll) som för närva- rande finns i 85 första stycket UtlL.

Föreskriften att utlänningen är skyldig att förete biljett har dock bytts ut mot en allmän skyldighet att förete de handlingar som kan vara av betydel- se för att ta-ställning till utlänningens rätt att resa in och vistas i Sverige. Hit hör ofta färdhandlingar, eftersom dessa kan vara av betydelse bl.a. för att utröna om en utlänning skall få stanna i Sverige, åtminstone temporärt, eller återsändas till ett annat land. Med stöd av denna bestämmelse kan polismyndigheten också begära att utlänningen visar fram visering eller arbetstillstånd, som inte förts in i passet, eller andra identitetshandlingar än pass. .

.it—”första stycket. En polisman. ges enligt lagförslaget. utöver vad som för närvarande gäller, rätt att kroppsvisitera en utlänning samt undersöka vissa av hans tillhörigheter. .

Kroppsvisitation innebär i första hand undersökning av en persons kläder och av det denne i övrigt bär på sig. Även undersökning.-av det som någon bär med sig, t.ex. en väska, brukar hänföras till kroppsvisitation. För tydlighetens skull har emellertid i paragrafen införts en uttrycklig bestämmelse om undersökning av bagage m.m. '

Syftet med bestämmelsen är att komma till rätta med de problem som .

följer av att man inte vet utlänningars identitet eller resväg, jfr. avsnitt 2.2.6. Kroppsvisitation och undersökning av handväskor m.m. får med stöd av denna paragraf göras endast i den utsträckning det är nödvändigt för att man skall komma underfund 'med utlänningens identitet eller resväg. Undersökningen får alltså inte ske i annat ovidkommande syfte. Undersökning för att utröna resvägen får endast göras om resvägen är av betydelse för utlänningens rätt att vara kvar i Sverige. Möjligheten är av intresse främst för att den s.k. första asyllandsprincipen skall kunna tillämpas. För att undersökning skall få ske krävs också att dokument, som styrker identitet eller resväg, behövs för de syften som angivits. Om bagage, handväskor etc. påträffas vid genomsökande av bagageutrymmen så kan detta resgods genomsökas med stöd av denna paragraf.

Enligt 85 fjärde stycket UtlL får en polisman i samband med inresekon- troll undersöka bagageutrymmen och övriga utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i UtlL eller i en författning som har utfärdats med stöd av UtlL. Enligt paragrafens lydelse före den lagändring som redovisas nedan (andra stycket) gavs en polisman rätt att undersöka bagageutrym- men och övriga slutna utrymmen. Någon ändring i sak av denna bestäm-' melse var inte avsedd att vidtas genom prop. 1987/88: 142, FöU 10, rskr. 299, SFS 1988z434). [ mitt förslag till lydelse har därför ordet slutna återinförts. '

25 andra stycket motsvarar 85 fjärde stycket andra meningen UtlL. Om '

inresekontrollen sker under medverkan av en tullmyndighet eller kust- bevakningen eller med biträde av en särskilt förordnad passkontrollant, skall tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller pass- kontrollanten ha samma befogenhet som polisen. Till följd av att kust- bevakningen fr.o.m. den 1 juli 1988 avskildes från tullverket och bildade en egen myndighet gjordes tillägget i bestämmelsen om att inresekontroll kan ske under medverkan av kustbevakningen (SFS l988z434). I bestäm- melsen har också tagits in den regel om skyldighet att i vissa fall visa upp pass och andra handlingar för en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid kustbevakningen som för närvarande återfinns i 235 UtlF (SFS l988z467).

Enligt 25 tredje stycket skall protokoll föras över kroppsvisitation. Be-

stämmelsen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller beträffande ' '

kroppsvisitation enligt rättegångsbalken. l protokollet skall antecknas vad som kommer fram vid förrättningen. "

l paragrafen har inte tagits in' några särskilda" regler om vilka hänsyn som' bör tas i samband med kroppsvisitation. ] 2 b5 lagen (l976z371) om behandling av häktade och anhållna m.'fl.'ges utförliga'reg'ler om vad som'i " det sammanhanget skall iakttas vid bl.a:kroppsvisitatiöh. Där sägs bl.a. att kroppsvisitation inte får göras mer ingående än vad ändamålet med ' åtgärden kräver och att'all'd'eri'hänsyn som omständigheterna medger'skall' iakttas. Om möjligt skall ett vittne" närvara. Vidare gäller' att åtgärder i fråga om kvinnor inte får verkställas eller bevittnas'av andra än kvinnor, läkare eller legitimerade'sj'uksk'öterskor. Liknande regler återfinns även i '- annan lagstiftning som medger kroppsvisitation (se'- t.ex. 55 lagen" / 19701926/ om särskild'kontroll på'flygplats). Däremot har det inte ansetts

nödvändigt att ha en uttrycklig regel av denna innebörd i anslutning till 195 polislagen (l984:387) om kroppsvisitation (skyddsvisitation), en regel som har nära likheter med den nu föreslagna bestämmelsen vad gäller ändamål och innehåll. I det sammanhanget ansågs det (prop. 1983/84: 1 l 1 s. 120) som självklart att även en sådan ytlig kroppsvisitation som det här är fråga om alltid skall göras med tillbörlig hänsyn till personernas kön och på ett sådant sätt att åtgärden inte väcker onödig uppmärksamhet. Med hänsyn till att en erinran om detta gjorts i rikspolisstyrelsens tillämpnings- föreskrifter ansågs någon bestämmelse härom i lagen inte behövlig.

Motsvarande bedömning har gjorts här. Nödvändiga tillämpningsföre- skrifter bör kunna utfärdas av rikspolisstyrelsen i nära anslutning till de regler som gäller enligt 2 b5 häkteslagen. Därvid bör särskilt beaktas att det här kan röra sig om personer, vars etniska eller religiösa bakgrund motiverar särskilt hänsynstagande vid valet av den tjänsteman som utför visitationen. Det kan alltså finnas anledning att se till att visitation alltid utförs av en person av samma kön som den visiterade.

Omhändertagande av pass

Hänvisningar till US61

35

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, får polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 8 b5 UtlL. För det fall utlänningen saknar pass har polismyndigheten getts möjlighet att i stället omhänderta annan identitetshandling. Ett omhändertagande enligt denna paragraf bör ske endast om det kan underlätta utredningen eller verkställigheten av ett eventuellt avlägsnandebeslut.

Omhändertagande av biljetter

45 En utlännings biljett för resan från Sverige får omhändertas av polismyn-

digheten' 1 avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om

1. utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill-' stånd när detta fordras för' inresa eller vistelse' 1 Sverige, eller 2. utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd.— Biljetten får omhändertas bara _om det dels framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här,

dels finns anledning att anta att Utlänningen annars 'gör sig' 'av'_ 'med.

biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige. "

Polismyndigheten får' försöka lösa in biljetten, om 'den "annars skull'e' förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de- pengar" som då betalas ut. Bestämmelsen överensstämmer med "8 a5 UtlL." Paragrafen har. 'iitfo'r- mats i enlighet med lagrådets förslag." Någon ändring i sak är inte avsedd-.

'171

Fingeravtryck och fotografi 5 & Polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck om

1. utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om upphållstillstånd, eller 2. det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar.

Bestämmelsen motsvarar 8 c och 50 a55 i UtlL.

Kontroll under vistelsen i Sverige

65 En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse av polismyn- digheten komma till myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han hämtas. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen. får han hämtas utan föregående kallelse.' Kontrollåtgärder enligt första stycket får vidtas endast om det finns

anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

I denna paragraf finns bestämmelser om kontroll av utlänningar, som har tillåtits resa in i Sverige (inre utlänningskontroll). Den gäller både för en utlänning som har fått tillstånd att vistas här och för en utlänning, vars ansökan härom ännu inte har färdigbehandlats.

Första stycket motsvarar 85 andra stycket UtlL. Föreskriften att utlän- ningen är skyldig att förete biljett har dock bytts ut mot en skyldighet att förete de handlingar som kan vara av vikt för att man skall kunna ta ställning till utlänningens rätt att vistas i Sverige (jfr. motiveringen till 1 5). Bestämmelsen innebär inte att utlänningar är skyldiga att bära passet på sig under vistelsen i Sverige.

Bestämmelsen innebär också att en utlänning under vissa förutsättning- ar kan hämtas till polismyndigheten för att lämna uppgifter om sin vistelse här. '

Asylärendeutredningen har föreslagit att en utlänning också skall kunna hämtas, om han inte åtlyder en anmodan av invandrarverket att inställa sig på en utredningssluss för utredning. Någon hämtningsmöjlighet i detta syfte har dock inte föreslagits här. Att en utlänning, som inte medverkar till att ärendet om uppehållstillstånd blir utrett, ibland kan tas i förvar framgår av 6 kap. 2 5. '

Andra stycket. som är nytt, är en erinran om att det skall finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna i första stycket får tillämpas. JO har i ärenden om utlänningskontroll år 1980 och 1981 (dnr 762—1980 och 1377— 1981) framhållit bl. a. att ”en- bart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll". Utlänningens uppträdande eller umgänge

kan emellertid ibland ge anledning till misstanke att han inte har rätt att uppehålla sig här. Kontrollåtgärder kan då vidtas med stöd av denna paragraf. Vidare måste en utlänning, som ännu inte har beviljats uppe- hållstillstånd, kunna kallas till förhör i anledning av sin ansökan.

6 kap. Särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m. m.

Kvarhållande för utredning

15

För utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 65 får en utlänning hållas kvar, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 5.

Bestämmelsen motsvarar 85 tredje stycket UtlL. Bestämmelsen har kom- menterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.6.

F örvar och uppsikt

Förvar av vuxna

Hänvisningar till US65

25 En utlänning som har fyllt sexton år får tas i förvar om

1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han däref- ter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller

2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1—3 eller 115 eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständighe- ter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

I 2 och 355 regleras förutsättningarna för att utlänningar skall få tas i förvar i samband med tillämpningen av utlänningslagen. Vissa förändring- ar har gjorts i förhållande till UtlL, där förvarskriterierna återfinns i 505. Ändringarna innebär bl.a. att förutsättningarna för att ta barn under 16 år i förvar definieras tydligare och inskränks samt att utlänningar över 16 år får tas i förvar i något fler fall än för närvarande. Paragraferna har i förhållande till det remitterade förslaget jämkats något på förslag av lagrå- det. . l 2 5 regleras förutsättningarna för att ta en utlänning som har fyllt 16 år i förvar. Enligt första stycket punkt ] . som innebär en saklig nyhet, kan detta till en början ske om utlänningens identitet är oklar när han kommer till Sverige eller när han efter ankomsten söker uppehållstillstånd. För att en reell kontroll skall kunna hållas över att utlänningslagens bestämmelser uppfylls är det en förutsättning att man vet identiteten på de utlänningar

som tillåts resa in i eller avvaktar beslut i fråga om uppehållstillstånd i Sverige. Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande ordning (505 första stycket UtlL) är det inte en' förutsättning för tillämpningen av denna punkt att det sannolikt kommer att fattas ett avlägsnandebeslut. Förslaget föranleds av att det just beträffande den som saknar handlingar och vars identitet till följd härav är oklar ofta kan vara särskilt svårt att avgöra om det är sannolikt att ett beslut om avlägsnande kommer att meddelas. Identiteten behöver i allmänhet vara känd för att man skall kunna bedöma sannolikheten.

Bestämmelsen innebär inte att alla utlänningar som saknar pass eller andra identitetshandlingar får tas i förvar. Identiteten kan göras sannolik även på andra sätt, t. ex. genom uppgifter från andra personer eller genom att utlänningens berättelse om vem han är och varför han saknar identi- tetshandlingar bedöms vara trovärdig. Som en ytterligare förutsättning för förvarstagande anges därför ätt utlänningen vars identitet är oklar, inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig. Någon fullständig bevisning om identiteten krävs alltså inte. Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter är till övervägande del sannolikt att utlänningen har den identitet han påstår.

Om en utlännings rätt att få resa in i eller vistas i Sverige kan bedömas utan att identiteten är fullständigt känd, får förvarstagande på denna grund inte ske. Däremot kan i ett sådant fall förvarstagande någon gång ske på grund av bestämmelsen i punkten 3, dvs. om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas. Görs å andra sidan den bedömning- en att han trots den oklara identiteten rimligen måste beviljas asyl i Sverige, bör självfallet inte heller något förvarstagande ske. Dessa in- skränkningar i möjligheten att besluta om förvar med stöd av punkten 1 har uttryckts genom kravet att utlänningens rätt att resa in i landet inte kan bedömas ändå. ' '

Bestämmelsen är inte tillämplig på utlänningar som påträffas inne i landet och som inte söker uppehållstillstånd. Om en sådan person inte kan styrka sin identitet kan detta ibland utgöra grund för antagande att han sannolikt inte har rätt att vistas i Sverige. Förvarsgrunden i punkt 3 — med beaktande av de ytterligare förutsättningar som anges i andra stycket -— kan då i stället vara tillämplig. '

Även bestämmelsen iförsta stycket punkt 2 saknar motsvarighet i nuva- rande lag. Motiven bakom bestämmelsen har redovisats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.6. Enligt bestämmelsen får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras. Det krävs alltså inte, till skillnad från vad som gäller enligt bestämmelsen i punkt 3 och andra stycket, att det finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan. [ kravet på att ett förvarstagande skall vara nödvändigt för att kunna genomföra utredningen ligger dock att det måste föreligga mycket starka skäl för att besluta om ett frihetsberövande i detta syfte. Ett sådant skäl kan vara att något utredningsförhör inte har kunnat hållas under de sex timmar som utlänningen får hållas kvar för utredning enligt 15. Detta bör dock behöva inträffa bara undantagsvis, t.ex. i samband med att ett stort antal utlän-

ningar anländer samtidigt till en inresekontrollplats. Ett annat skäl kan naturligtvis vara att en utlänning som redan finns i landet trots polismyn-' dighetens ansträngningar inte har velat medverka till att frågan om hans rätt att vistas här i fortsättningen blir vederbörligen utredd. Enbart det förhållandet att det skulle underlätta för den utredande myndigheten att ta utlänningen i förvar kan däremot naturligtvis aldrig anses utgöra ett till- räckligt skäl för förvarstagande.

Av 45 framgår att möjligheten att hålla en person i förvar enligt denna punkt är mer begränsad i tiden än i övriga fall (48 timmar).

I första stycket punkt 3 samt andra stycket återfinns de bestämmelser om förvar som överensstämmer med den nu gällande huvudregeln i 505 UtlL.

F örvar av barn

35 . En utlänning under sexton år får tas i förvar endast om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1 —3 eller 11 5 eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvis- ning och det

1. finns en uppenbar risk för att han annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller

2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i Sverige.

Den som är under sexton år får inte tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 5 andra stycket.

Om ett barn under sexton år skulle komma att skiljas från sin vårdnads- havare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl. Som framgår av den allmänna motiveringen. avsnitt 2.2.6, bör barn under 16 år få tas i förvar endast när det finns synnerligen starka skäl för detta. Förutsättningarna för förvarstagande av barn anges i denna paragraf.

Första stycket

I likhet med vad som för närvarande föreskrivs i 505 UtlL krävs att det är sannolikt att ett avlägsnandebeslut kommer att fattas eller att det finns ett verkställbart sådant beslut. Detta motsvarar alltså den situation som be— ' träffande vuxna anges i 25 första stycket 3. Därutöver skall det i fråga om barn för det första finnas en uppenbar risk för att barnet håller sig undan. Det måste anses att det är barnet som håller sig undan även om det är fråga om ett litet barn som helt utan eget agerande göms undan av föräldrarna. Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Den kan t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter eller beteende. För det andra skall det också finnas en uppenbar risk för att undanhållandet äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Detta torde framför allt kunna anses vara fallet om verkställighet skall ske till ett s.k.

första asylland. Som har framgått tidigare måste avvisning till ett första asylland i allmänhet ske inom mycket kort tid efter ankomsten, om den alls skall gå att genomföra. Det kan också anses vara viktigt att verkställig- heten inte fördröjs i ärenden där det redan har gått en längre tid efter det verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det är barnet eller dennes vårdnadshavare som själva avsiktligt har fördröjt verkställigheten. De nu behandlade förvarsgrunderna beskrivs i punkt 1.

[ punkten 2 anges som grund för förvar att det skäligen kan befaras att barnet bedriver brottslig verksamhet i Sverige. Den överensstämmer med vad som gäller för vuxna enligt 25 och vad som har gällt enligt UtlL. För att förvarstagande skall få ske bör det vara fråga om brottslighet av någon omfattning eller betydelse.

A ndra stycket

Bestämmelsen saknar motsvarighet i UtlL. Förvar av barn får i fortsätt- ningen inte tillgripas utan att det har gjorts en bedömning av om det är tillräckligt att barnet i stället ställs under uppsikt. Uppsikt kan exempelvis ske genom att barnet får bo hos en släkting eller på annat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd får lämna det område där denna bostad är belägen. Det område där barnet får vistas bör naturligtvis inte vara så begränsat att det i realiteten är fråga om ett förvar, jfr. motiveringen till

5.5.

Tredje stycket

Bestämmelsen uttrycker den viktiga huvudregeln att ett barn och dess föräldrar i princip inte skall få skiljas åt genom ett förvarstagande av någon av dem.

Om synnerliga skäl föreligger får dock barnet skiljas från sina föräldrar eller någon av dem. Ett sådant synnerligt skäl kan vara att det beträffande en av föräldrarna föreligger risk för undanhållande men inte beträffande den andra. Likaså kan det någon gång anses vara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon av föräldrarna att man behöver kunna ta föräldern i förvar med stöd av 25 första stycket 1 eller 2 för att kunna utröna familjens identitet eller genomföra en utredning om familjens rätt att stanna i Sverige. Att undvika familjesplittring genom att ta såväl barn som vårdnadshavare i förvar får givetvis inte förekomma, om inte förutsätt- ningarna för förvar föreligger beträffandc samtliga.

Om barnet redan har skilts från föräldrarna genom deras eget förfarande t. ex. genom att de har lämnat barnet hos någon annan och själva håller sig undan — utgör tredje stycket i sig inte något hinder mot att ta barnet i förvar. Själva förvaret medför inte familjesplittringen. Men att det skulle vara motiverat att ta ett ensamt barn i förvar under sådana förhållanden måste anses vara i det närmaste uteslutet i praktiken. Självfallet får ett förvarstagande av en medlem av en familj aldrig tillgripas för att förmå andra familjemedlemmar att ge sig tillkänna. '

Begränsn in g av tidenjörförvar

45 En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 25 första stycket 2 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning inte hållas kvar i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får en utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Som har anförts i den allmänna motiveringen bör det inte få komma i fråga att hålla en utlänning i förvar av utredningsskäl annat än en mycket kort tid. ljörsta stycket föreskrivs därför en särskilt kort tidsfrist, 48 timmar. för förvar som har beslutats av utredningsskäl.

Den angivna tiden är den maximalt tillåtna och får, till skillnad från vad som gäller de fall som regleras i andra stycket, inte förlängas. Självfallet måste polismyndigheten eller den myndighet som annars har beslutat om förvaret sträva efter att genomföra utredningen på så kort tid som möjligt. Jag förutsätter att detta måste vara möjligt i flertalet fall och att förvarsti- der som överstiger tolv timmar blir ovanliga. För detta talar det förhållan- det att flera polismyndigheter under remissbehandlingen har förordat att man i stället för att införa den aktuella förvarsgrunden borde utöka tiden för kvarhållande enligt 1 5 från sex till tolv timmar.

Andra stycket motsvarar 535 första stycket UtlL. Bestämmelsen innebär att förvar i andra fall än utredningsfallen normalt får pågå i högst två veckor eller, om ett beslut om avlägsnande föreligger eller det är en verkställighetssituation, i högst två månader. Förvar under en längre tid förutsätter att det föreligger synnerliga skäl i samband med den förnyade prövning. som skall ske enligt 65 och som regelmässigt skall föregås av en förhandling.

Någon särskilt kort tidsfrist för förvar på den nya förvarsgrunden oklar identitet (25 första stycket 1) föreslås inte. Enbart det förhållandet att identiteten är oklar bör dock aldrig kunna anses innebära sådana synnerli- ga skäl som krävs för förvar i längre tid än två veckor. Man torde härut- över få kräva t. ex. att det föreligger sannolika skäl för avvisning eller att möjligheten att verkställa ett beslut fortfarande utreds.

Det remitterade förslaget innehöll även ett tredje stycke som på förslag av lagrådet slopats (se kommentaren till 9 och 1055).

Upps'i kt 5 5 En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de förutsättningar som anges i 25, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

Bestämmelsen motsvarar till sin lydelse 505 andra stycket UtlL. Förutsättningarna för att ett beslut om uppsikt skall få fattas är desam-

ma som för ett beslut om förvar enligt 25. För ett beslut om uppsikt förutsätts dessutom enligt första stycket att denna åtgärd måste anses tillräcklig t. ex. för att förhindra ett undanhållande eller en brottslig verk- samhet. Genom att två nya grunder införs för beslut om förvar kommer också beslut om uppsikt formellt att kunna användas i fler fall än för närvarande. Utrymmet för att använda uppsikt i stället för förvar i fråga om den vars identitet är oklar eller den som behöver utredas får dock i praktiken bli mycket begränsat.

Av 1 kap. 15 andra stycket får anses följa att uppsikt bör väljas som tvångsåtgärd framför förvar när det är möjligt. Lagen skall enligt den bestämmelsen tillämpas så att utlänningen inte utsätts för mer långtgående åtgärder än som är nödvändigt.

På inrådan av lagrådet har för tydlighetens skull angetts att första stycket gäller utlänningar över sexton år.

I andra stycket anges innebörden av begreppet uppsikt. Dessa bestäm- melser skall också tillämpas beträffande den som är under 16 år. Att den som är under 16 år inte får tas i förvar, om uppsikt bedöms vara tillräckligt framgår av 35 andra stycket. Särskilt när det gäller barnfamiljer måste därför möjligheten att besluta om uppsikt i stället för förvar prövas noga.

Som exempel på villkor utöver dem som nämns i andra stycket, kan nämnas åläggande för utlänningen att uppehålla sig på en viss ort eller i en viss kommun. Däremot torde det inte få komma i fråga att utlänningen åläggs att vistas inom ett mer begränsat område, t.ex. en flyktingförlägg- ning. Ett sådant åläggande skulle kunna vara att anse som ett förvar. Som framgår av 7 kap 1 5 kan ett beslut om uppsikt inte överklagas.

Med anledning av vissa uttalanden i specialmotiveringen till lagrådsre- missen har lagrådet framhållit följande.

"Enligt Europakonventionen har den som berövats friheten rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av ett frihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person att vistas på en viss plats eller inom ett visst området. ex. en kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande i konventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten som en förläggning eller en utredningssluss kan antas vara föreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. Jfr. Guzzardimålet, Europadomstolens publikationer, serie A 39, där den europeiska domstolen fann att det förelåg ett frihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som villkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att en utlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss. Skall möjligheten att föreskriva sådana villkor behållas bör det införas regler om rätt att överklaga ett beslut om uppsikt.”

Andra stycket har i förhållande till lagrådsremissens lagförslag på lagrådets inrådan justerats på så sätt att sista meningen har strukits. ] meningen angavs. i likhet med vad som föreskrivs i 505 andra stycket sista meningen UtlL. att en utlänning som inte uppfyller de särskilda villkor som föreskri- vits när han ställs under uppsikt får tas i förvar. Enligt lagrådets mening är en sådan regel alltför onyanserad. Lagrådet anför i sitt yttrande bl.a. följande: "Avsikten kan knappast vara att varje avvikelse från de föreskriv-

na villkoren skall kunna medföra att förvar tillgrips. Skall en sanktion vid överträdelse av uppsiktsvillkoren behållas bör överträdelsen på något sätt kvalificeras. Enligt lagrådets mening behövs emellertid inte någon särskild bestämmelse. Det följer av paragrafen att om förutsättningar för uppsikt inte längre föreligger kan frågan om förvar tas upp till prövning.”

Ny prövning

65 Ett beslut om förvar som avses i 45 andra stycket skall prövas på nytt senast två veckor eller. om beslut har meddelats om avvisning eller utvis- ning. två månader efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes.

Ett beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall ny prövning fortlöpande ske inom samma tider.

Om ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla.

75

Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta gäller även ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter framstår som up- penbart att en sådan saknar betydelse.

8 O%n det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt. skall åtgärden omedelbart upphävas.

1 6.f_li')'rsta, andra och tredje stycket ges regler om förnyad prövning av förvars- och uppsiktsbeslut. Nuvarande regler finns i 535 UtlL. Enligt den bestämmelsen gäller ett förvarsbeslut inte längre än två veckor resp. två månader, räknat från dagen för beslutet om förvar. Ett beslut att ställa en utlänning under uppsikt gäller för varje gång högst sex månader. Förvar eller uppsikt utöver de nämnda tidsperioderna kräver ett nytt beslut. Enligt förslaget skall istället en ny prövning ske inom samma tidsrymd som för närvarande gäller för fattande av ett nytt beslut. Vad gäller förvarsbe- slut slås fast att tidsfristen räknas från den dag då det faktiska omhänderta- gandet skedde. Beträffande beslut om uppsikt har på inrådan av lagrådet beslutsdagen behållits som utgångspunkt för beräkningen av inom vilken tid en förnyad prövning måste ske.

I tredje stycket anges att ny prövning fortlöpande skall ske inom samma tider. Det innebär att en förnyad prövning skall ske inom två veckor eller två månader resp. sex månader från det föregående beslutet. [ överklagade ärenden om avvisning eller utvisning räknas tiden från avlägsnandebeslu- tet. om myndigheten enligt 105 förordnat att utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt. Även överinstansen skall fortlöpan- de iaktta samma tidsfrister.

Som framhållits av lagrådct skall bestämmelsen iakttas av alla de myn- digheter som handlägger ärenden om förvar. dvs. inte bara de myndigheter som handlägger själva avlägsnandeärendet utan också de myndigheter som

i samband med verkställighet av ett avlägsnandebeslut har att ta ställning till en förvars- eller uppsiktsfråga.

Lagrådet har vidare framhållit att den förnyade prövningen av beslut om förvar eller uppsikt som skall ske enligt 65 skiljer sig helt från ompröv- ningar enligt förvaltningslagen och 7 kap. 105. 1 65 är det fråga om en prövning inom vissa tidsfrister utan att det finns anledning anta att beslu- tet är oriktigt. De nya prövningarna måste företas för att beslutet skall bevara sin giltighet. För att markera denna skillnad har på lagrådets inrådan paragrafens rubrik givits lydelsen ”Ny prövning”. Lagrådets ge- nomgång har även föranlett vissa justeringar av lagtexten.

Om förnyad prövning inte sker inom den föreskrivna tiden förfaller beslutet om förvar eller uppsikt (ljärde stycket).

Jag vill i detta sammanhang nämna att JO i ett beslut (dnr 2781—1986) har ifrågasatt, om beslut om förvar normalt bör fattas i den eftersöktes utevaro och därvid hävdat att uttryckligt lagstöd saknas för detta. Jag anser att den lydelse som jag nu föreslåri första stycket ger klart stöd för att förvar kan beslutas trots att utlänningen ännu inte har påträffats. Där- med har inte sagts att en sådan ordning normalt bör tillämpas.

[ 7,5” föreskrivs att varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta motsvarar vad som gäller enligt nuvarande regler (535 andra stycket UtlL). Härutöver föreskrivs en ny skyldighet att hålla förhandling även när ett beslut om uppsikt prövas om.

Beträffande denna skyldighet att hålla förhandling vid uppsikt ges dock möjlighet att avstå, om förhandlingen är uppenbart obehövlig. Om ett uppsiktsbeslut inte kan anses medföra några allvarligare restriktioner, t.ex. om utlänningen endast har ålagts att lämna ifrån sig sitt pass, torde förhandling inte behöva hållas, om inte utlänningen begär det för att få tillbaka passet och anför några skäl varför omhändertagandet av passet har föranlett problem. Ett beslut att inte hålla förhandling får inte överklagas.

8.5”. Motsvarar 545 andra stycket UtlL. Ett förvarsbeslut skall omedel- bart hävas om det inte längre är nödvändigt. Så kan vara fallet bl. a. om det har blivit möjligt att i stället ta beslut om uppsikt.

Beslutande myndigheter

95

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. l ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd, som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller uppsikt. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av reger- ingen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

Den verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för verkställighet.

Utan hinder av första stycket får ett beslut om förvar eller uppsikt meddelas av statens invandrarverk i ett ärende där handlingarna ännu inte har sänts över till regeringen och av en polismyndighet i ett ärende där handlingarna inte har överlämnats till invandrarverket.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

105 Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänning- en fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Regeringen får upphäva beslut om förvar eller uppsikt.

11 5 Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 115 polislagen (l984:387).

Om utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, kust- bevakningen eller med hjälp av särskilt förordnad passkontrollant, har tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller passkontrol- lanten samma rätt att omhänderta en utlänning som polismannen. Om- händertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

I 9—1155 regleras vilka myndigheter som skall fatta beslut i frågor om förvar eller uppsikt m.m. Regleringen motsvarar i huvudsak vad som nu föreskrivs i 50. 51, 52 och 54 55 UtlL. I vissa avseenden har reglerna fått anpassas till den ändring av beslutsbefogenheterna som har gjorts beträf- fande avvisning. Huvudregeln är i fortsättningen att den myndighet som beslutar i ärenden om avvvisning eller utvisning och därmed samman- hängande fråga om uppehållstillstånd den handläggande myndigheten — också bestämmer i fråga om förvar eller uppsikt (jfr. tidigare uttalanden i prop. 1979/80:96 s. 102).

1 95 tredje och fjärde styckena samt i 115 ges dock föreskrifter för beslutsfattandet i situationer där den handläggande myndigheten i realite- ten inte har möjlighet att ta ställning.

Som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.7) har på lagrådets inrådan nya regler införts beträffande handläggningen av frågor rörande förvar eller uppsikt hos regeringen. Den i lagrådsremissen föreslagna re- geln att regeringens förvarsbeslut skall gälla i fyra dagar har slopats (jfr. 6 kap. 45 tredje stycket i lagrådsremissens lagförslag). Vidare har ändringar genomförts beträffande varaktigheten av ett beslut om förvar eller uppsikt som har meddelats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen. Lagrådet har i yttrandet till 6 kap. 9 och 1055- anfört bl. a. följande.

”När ärenden om avvisning eller utvisning anhängiggörs hos regeringen ligger saken ibland till så att utlänningen redan är tagen i förvar. Det förekommer också att det ansvariga statsrådet beslutar interimistiskt om tagande i förvar. I båda dessa situationer kan enligt det remitterade försla- get beslutet om förvar överklagas till förvaltningsdomstol (7 kap. 75). 1 och med att regeringen slutligt avgör ärendet överlämnas det för verkställighet,

normalt till polismyndigheten. Det torde inte möta något principiellt hinder att för dessa fall tillämpa en ordning, som innebär att det tidigare fattade beslutet om tagande i förvar kan bestå under verkställighetsskedet. Eventu- ell förnyad prövning av det tidigare förvarsbeslutet får då göras av den verkställande myndigheten. Den myndighetens beslut kan överklagas till kammarrätten.

Det kan också inträffa, att polismyndigheten med stöd av 6 kap. 95 fjärde stycket beslutar att en utlänning tillfälligt skall tas i förvar medan ett avlägsnandeärende handläggs i regeringskansliet. 1 det fallet ankommer det på det ansvariga statsrådet att göra en prövning av polisens beslut (6 kap. 95 första och fjärde styckena). Statsrådets beslut kan överklagas till regeringsrätten.

Vidare har man att räkna med möjligheten att regeringen vid sin slutliga prövning av avlägsnandeärendet finner, att skäl föreligger att ta den berör- de utlänningen i förvar. Det synes emellertid kunna överlämnas åt den verkställande myndigheten att i det läget fatta beslutet om förvar. Det kan kanske då inträffa, att utlänningen håller sig undan så snart han får reda på regeringens beslut i avlägsnandeärendet och alltså innan polismyndigheten hunnit ta ställning i frågan om förvar. Å andra sidan bör något liknande kunna inträffa i den situation som förutses i lagrådsremissen, eftersom ut- länningen kan få reda på regeringens beslut om förvar ungefär samtidigt med polismyndigheten och då utnyttja tillfället till att avvika innan polisen hun- nit verkställa regeringens beslut.

Slutligen skall behandlas det fallet att regeringen vid sin slutliga pröv- ning finner att en utlänning, som är tagen i förvar, inte skall avlägsnas från landet eller av annat skäl inte längre skall hållas i förvar.

Hänvisningar till US70

Sammanfattningsvis förordar lagrådet följande. Regeringen skall inte ges uppgiften att förordna om att en utlänning skall tas eller hållas kvar i förvar. l konsekvens härmed bör regeringen inte heller kunna förordna, att en utlänning skall ställas under uppsikt. Däremot bör regeringen kunna häva beslut om förvar eller uppsikt ifall regeringen beslutar att utlänningen inte skall avlägsnas från landet eller av annat skäl inte skall hållas kvar i förvar eller stå under uppsikt. Ett beslut av det ansvariga statsrådet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla även efter det att regeringen slutligt beslutat att utlänningen skall avlägsnas. Blir det senare aktuellt att göra en förnyad prövning av statsrådets beslut, får den prövningen göras av den verkställande myndigheten. Ett beslut av den myndigheten om förvar kan överklagas till kammarrätten. På motsvarande sätt bör ett av en underordnad myndighet fattat beslut om förvar eller uppsikt kunna bestå, även om regeringen slutligt avgjort att utlänningen skall avlägsnas.” Enligt 95 första stycket är det i princip den handläggande myndigheten, dvs. den myndighet som beslutar i ärendet om avvisning eller utvisning, som beslutar om utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt. Ett statsråd kan också fatta beslut i fråga om förvar eller uppsikt i ärenden som har förts till regeringen.

Enligt den föreslagna lydelsen av första stycket kan regeringen inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar eller besluta om att en utlänning skall ställas eller hållas kvar under uppsikt. Denna uppgift åligger i stället det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden" enligt utlänningslagen. Bestämmelse har tillkommit på förslag av lagrådet (se avsnitt 2.2.7). Regeringen kan dock besluta om att upphäva ett redan fattat beslut om förvar eller uppsikt (jfr. 105).

Som framhållits av lagrådet följer av lydelsen att statsrådets beslut måste fattas under handläggningen, dvs. innan regeringen avgör ärendet om avvisning eller utvisning. När regeringen fattat sitt beslut, kan statsrådet inte längre påverka saken utan ansvaret övergår då på den verkställande myndigheten. Vidare framgår av den föreslagna lydelsen att ett av det ansvariga statsrådet fattat beslut om förvar eller uppsikt består även efter det att regeringen meddelat beslut om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. För statsrådets beslut gäller emellertid de tidsfrister som anges i 6 5.

Enligt andra stycket får den verkställande myndigheten fatta beslut om förvar eller uppsikt. Med stöd av denna bestämmelse kan den verkställan- de myndigheten dels fatta ett nytt beslut om tvångsåtgärd, dels genom en ny prövning (se 6 5) ta ställning till om ett redan fattat beslut skall bestå.

Enligt 9,5 tredje stycket skall invandrarverket kunna besluta om förvar eller uppsikt även i sådana fall där beslutet om avvisning eller utvisning har överklagats och sålunda handläggs hos regeringen men handlingarna i ärendet ännu inte har hunnit översändas dit. Uttryckssättet i bestämmel- sen avser att medge beslut om förvar även i den situationen att invandrar- verket har skilt ärendet från sig genom beslut men beslutet varken har överklagats eller vunnit laga kraft. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 51 5 UtlL. Enligt 9 5 tredje stycket har samma befogenhet tillagts polismyn- digheten i motsvarande situationer. Har verkställighet av en polismyndig- hets beslut påbörjats. är andra stycket tillämpligt.

9,5jiärde stycket. Innehållet i bestämmelsen har sin motsvarighet i 525 första och tredje stycket UtlL. Bestämmelsen ger polismyndigheterna rätt att i vissa fall fatta beslut om förvar eller uppsikt i ärenden som handläggs av invandrarverket eller regeringen. Detta kan ske i brådskande situatio- ner då dcn handläggande myndighetens beslut om tvångsåtgärder inte hinner avvaktas. Detta kan antas bli ett inte ovanligt förfarande i inled- ningsskedet av asylärenden till följd av att polismyndigheten i praktiken måste inleda ett utredningsförfarande i dessa utan att formellt vara hand- läggande, dvs. beslutsfattande, myndighet.

Om polismyndigheten har beslutat om en tillfällig tvångsåtgärd skall detta skyndsamt anmälas hos den myndighet som handlägger ärendet. Denna har då att omedelbart ta ställning till om åtgärden skall bestå.

105". Första stycket motsvarar i huvudsak 545 första stycket första me- ningen UtlL.

] andra stycket har som en följd av lagrådets förslag i anslutning till 9 och 1055 införts en regel att regeringen får upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Denna lydelse jfr. med den föreslagna lydelsen av 95 första stycket utvisar att regeringen inte har att ta ställning till om ett beslut om förvar eller uppsikt skall bestå när regeringen slutligen avgör att utlänning- en skall avlägsnas. Ett tidigare meddelat beslut fortsätter alltså att gälla inom den tidsram som följer av 6 5, om inte regeringen upphäver beslutet.

115. 1 de fall då en polismyndighet kan besluta om en tvångsåtgärd som innebär omhändertagande kan också en enskild polisman ingripa mot en utlänning. Enligt 11 5 polislagen (l984:387) kan en polisman i sådana fall omhänderta utlänningen om föreskrivna förutsättningar för beslut om

"183

omhändertagande föreligger och om dröjsmål med omhändertagandet skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon annan fara. Enligt bestämmelsen i andra stycket har en tulltjänsteman. en tjänsteman vid kustbevakningen eller en passkontrollant i vissa situationer samma befo- genhet att omhänderta som en polisman har enligt polislagen. Bestämmel- sen har sin motsvarighet i 555 andra stycket UtlL (senaste lydelse SFS 1988:434). Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman. Sedan anmälan har gjorts övertar polismannen ansvaret för fortsatta åtgärder.

Bestämmelser om förhandlingen

125

Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden. Denna myndighet får bestämma att förhandlingen i stället skall hållas av en tingsrätt.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om förhandlingen inte hålls vid den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt, skall, förutom utlänningen, en representant för myndigheten vara närvarande.

l ärenden om uppehållstillstånd. avvisning eller utvisning som hand- läggs av regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en tingsrätt eller en förvaltningsmyndighet att hålla den. Därvid gäller andra stycket på motsvarande sätt.

ljörsta stycket regleras vem som skall hålla förhandling i ett ärende om förlängning av tiden för förvar eller uppsikt. Huvudregeln, att denna skyldighet åvilar den handläggande myndigheten, överensstämmer med nuvarande reglering i 575 första stycket, första meningen UtlL.

Enligt 575 UtlL får invandrarverket besluta att länsstyrelse eller länsrätt skall hålla förhandlingen.

Bakgrunden till att uppdraget att hålla förhandling kan lämnas till länsstyrelserna är att dessa före år 1972 fattade beslut om utvisning på grund av asocialitet och i samband därmed kunde hålla förhör. Ett ytterli- gare skäl till den nuvarande bestämmelsen är att länsstyrelserna enligt 1954 års utlänningslag hade att verkställa beslut om förpassning, förvis- ning och utvisning. Handläggningen rörande utvisning på grund av asocia- litet överflyttades nämnda år till länsrätterna (prop. 19712155, an 37. rskr. 351).

Enligt den föreslagna bestämmelsen kan myndigheterna uppdra åt en tingsrätt att hålla förhandlingen. Överrätt undantas alltså genom bestäm- melsen. Vidare föreslås ingen särreglering beträffande ärenden enligt 4 kap. 1 1 5 (jfr. 575 andra stycket UtlL).

Till skillnad från vad som har föreslagits av lagutredningen innebär lagförslaget i denna del att det inte längre blir möjligt att hålla förhandling- en vid en förvaltningsdomstol. Anledningen till detta är förslaget att nu avskaffa möjligheten till utvisning på grund av asocialitet. Sådana ärenden är de enda ärenden enligt UtlL som för närvarande prövas av länsrätterna. Något skäl att behålla enbart möjligheten att hålla förhandling vid en

förvaltningsdomstol kan inte anses föreligga. Detsamma gäller beträffande länsstyrelse.

[ andra stycket återfinns regler om vem som skall närvara vid förhand- lingen och om hörande av andra personer än utlänningen. En nyhet är att det uttryckligen föreskrivs att en representant för den handläggande myn- digheten alltid skall vara närvarande även då förhandlingen hålls vid en annan myndighet. Som huvudregel bör därvid gälla att myndighetsrepre- sentanten är antingen beslutsfattaren eller föredraganden i det aktuella ärendet.

Representanten behöver dock inte nödvändigtvis vara en tjänsteman vid myndigheten. l undantagsfall kan det vara mer motiverat att uppdra- get ges åt t.ex. en tjänsteman vid rikspolisstyrelsen. Detta kan vara fallet om det är fråga om förhandling i ett ärende om utvisning eller föreskrifter enligt 4 kap. 11 5. Möjligheten att utse en representant utanför den egna myndigheten ersätter också de regler som för närvarande finns om allmänt ombud, 585 UtlL. Det finns självfallet inte några hinder mot att mer än en representant för myndigheten är närvarande vid förhandlingen.

Möjligheten att höra andra personer än utlänningen överensstämmer i huvudsak med den reglering som finns i 575Ut1L.

'I'redje stycket. Innehållet i bestämmelsen har sin motsvarighet i 575 första stycket tredje meningen UtlL. Av lydelsen framgår att bestämmel- serna i andra stycket gäller på motsvarandc sätt i ärenden som handläggs av regeringen.

135

Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhand- lingen. Om utlänningen hålls i förvar. skall den tingsrätt eller förvaltnings- myndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall. får tingsrätten eller förvaltningsmyndigheten besluta att han skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Hämtning av någon annan än utlän- ningen får dock ske endast om det finns synnerliga skäl. Paragrafen överensstämmer med 595 UtlL.

145

Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin stånd- punkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Förhandling vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelserna om bevisupp- tagning utom huvudförhandling i brottmål i tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 5 rättegångsbalken får rätten besluta att förhandling- en skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhand- lingen kommer fram uppgifter, för vilka hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980: 100).

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall ske enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tillämpliga delar.

Bestämmelserna överenstämmer i huvudsak med den reglering rörande

förhandling vid allmän domstol och förvaltningsmyndighet som finns i 605 UtlL. På inrådan av lagrådet har i tredje stycket gjorts en hänvisning till bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (197lz291) vad gäller förfarandet i samband med förhandling vid en förvaltningsmyndighet. [ den mån bestämmelser avseende förfarandet saknas i detta kapitel skall alltså förvaltningsprocesslagen tillämpas.

155

För inställelsen vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning av all- männa medel för resa och uppehälle. om det bedöms skäligt med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anled- ning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppe- hälle.

Ersättning och förskott beslutas av den myndighet eller domstol som håller förhandlingen.

Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av rege— ringen.

Paragrafen överenstämmer i huvudsak med 61 5 första och andra stycket och 625 UtlL.

Närmare bestämmelser om ersättning och förskott har regeringen med- delat i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

7 kap. Överklagande m.m.

Rätten att överklaga

1 5 Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överkla- gas endast om det anges i detta kapitel.

Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller en utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel. Paragrafens första stycke. som har en motsvarighet i 685 första stycket UtlL, klargör att beslut av förvaltningsmyndigheter i frågor, som regleras i utlänningslagstiftningen, får överklagas endast när detta särskilt har an- getts i lagen.

Andra stt-'eket avser att ge uttryck för grundsatsen att regeringen är förhindrad att pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning i andra fall än dem där enligt en uttrycklig lagregel regeringen har en sådan prövningsrätt, dvs. en motsvarighet till vad som nu gäller cnligt 725 tredje stycket UtlL. Bestämmelsen har motiverats även i den allmänna motiveringen. avsnitt 2.2.7.

Lagrådet har i och för sig inte haft någon invändning mot regeln men har yttrat sig om dess räckvidd. Lagrådet anför:

”Fråga uppkommer emellertid i-vilken utsträckning lagakraftägande av- lägsnandebeslut likväl kan upphävas eller mildras av regeringen till följd

av bestämmelserna i 11 kap. 135 regeringsformen. Regeringen kan enligt denna paragraf efterge eller mildra inte bara brottspåföljd och annan rättsverkan av brott utan också annat liknande av myndighet beslutat ing- repp avseende enskild person eller egendom. Denna grundlagsfästa rätt kan inte begränsas genom vanlig lag.

När det först gäller de föreslagna reglerna om avvisning och utvisning på formell grund (t. ex. att pass. visering eller uppehållstillstånd saknas) torde saken ligga till på följande sätt. Den föreslagna utlänningslagen bygger på att utlänningar skall ha tillstånd för att få bosätta sig eller arbeta här i landet. Den som inte får ett erforderligt tillstånd och till följd därav avvisas kan inte sägas ha blivit utsatt för något ingrepp som liknar brotts- påföljd eller annan sådan rättsverkan av brott. Nådeinstitutet i regerings- formen kan inte antas omfatta beslut om avvisning eller utvisning på sådana formella grunder.

Bestämmelserna i 11 kap. 135 regeringsformen om regeringens rätt att bevilja nåd omfattar däremot fn beslut om utvisning på grund av brott eller på grund av asocialitet (prop 1973:90 s 413 och prop 1979/80:96 s 80). l konsekvens härmed får man utgå från att även beslut om avvisning på sådan materiell grund som enligt det remitterade lagförslaget består i brott eller vägran att försörja sig på ett ärligt sätt kan vara föremål för nåd.

Slutsatsen av det anförda blir alltså att regeringen inom ramen för nådeinstitutet kan upphäva ellcr mildra beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning på grund av befarad brottslighet eller vägran att försörja sig på ett årligt sätt men däremot inte beslut om avvisning eller utvisning på formell grund. Det följer av nådeinstitutets karaktär att det i praktiken hör till undantagen att nåd beviljas vid utvisning på grund av brott m m (se SOU 1972: 15 s 200).”

Beslut om avvisning och utvisning

Polismyndighetens beslut

25 En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överklagas till statens invandrarverk.

Paragrafen motsvarar 635 UtlL.

I 11 vandrarverkets beslut

3?)

Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd eller återkallelse av sådana tillstånd får av utlänningen överklagas till regermgen.

Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen bör beslut att neka uppehållstillstånd och arbetstillstånd kunna överklagas, om talan samtidigt förs mot ett avlägsnandebeslut. Även beslut om återkallelse av tillstånd bör kunna prövas tillsammans med ett avlägsnandebeslut. Regler- na härom ges i 35 som i övrigt överensstämmer med 655 första stycket första meningen UtlL.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

45

Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedokument samt återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas till regermgen.

l 4 5 finns regler om rätt att överklaga beslut att neka flyktingförklaring .eller resedokument och beslut att återkalla en flyktingförklaring. Härige- nom motsvarar beträffande flyktingförklaring 45 bestämmelserna i 655 första stycket andra meningen UtlL och 895 UtlF.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

55

När statens invandrarverk eller regeringen fattar beslut i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fattas också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

Regeringen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen skall för viss tid förbjudas att återvända till Sveri- ge. även om lägre instans inte har meddelat ett sådant förbud.

Invandrarverket och regeringen får vid prövning av ett beslut om avvis- ning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. 1 ärenden hos regeringen gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 5, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

Bestämmelserna i denna paragraf saknar motsvarighet i UtlL. Gemensamt för dem är att de ger överinstansen ökad möjlighet att i ett sammanhang besluta i närliggande frågor. På förslag av lagrådet har paragrafen jämkats något i förhållande till det remitterade förslaget. Även rubriken har änd- rats.

Första stycket. Som har anförts i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.7, bör den myndighet som upphäver ett avlägsnandebeslut också kun- na bevilja uppehållstillstånd.

Andra stycket. Bestämmelsen innebär att regeringen får något vidgade möjligheter att meddela återreseförbud.

Enligt 495 UtlL skall regeringen då beslut fattas om utvisning av pre— sumtiva terrorister och av utlänningar vars vistelse här innebär hot mot rikets säkerhet meddela återreseförbud. Motsvarande regel återfinns nu i 4 kap 145 detta lagförslag samt i 45 förslaget till lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund. Frågor om återreseför- bud kan enligt UtlL i övrigt endast komma under regeringens prövning genom att ett med återreseförbud förenat utvisningsbeslut, som har fattats enligt 395 UtlL, överklagas eller i samband med den prövning som får göras enligt 71 5 UtlL i de fall då ett utvisningsbeslut inte kan verkställas.

Genom bestämmelsen får regeringen möjlighet att meddela återreseför- bud vid varje prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning. Detta gäller oavsett om invandrarverket har förordnat om sådant förbud eller inte.

Tredje stycket. Det är angeläget att beslut rörande samtliga medlemmar i en familj tas samtidigt. Beslut rörande barn som föds under det att ett avlägsnandeärende rörande vårdnadshavaren är anhängigt bör därför kun- na tas tillsammans med beslut i vårdnadshavarens ärende. Detsamma bör gälla om ett ärende som berör ett barn av förbiseende eller annan orsak inte har förts upp tillsammans med föräldrarnas. I sådana fall bör vid handläggningen beaktas att ärendet inte avgörs av både regeringen och invandrarverket. Om det beträffande barnet åberopas asylskäl då ärendet skall prövas hos regeringen får tvåinstansprövningen frångås endast då det är uppenbart att grund för asyl saknas. Jag vill understryka att möjligheten att frångå instansordningen måste utnyttjas med försiktighet.

l lagrådsremissens lagtext angavs inte hur gamla barn bestämmelsen skulle kunna tillämpas på. Lagrådet har påpekat att det kan tänkas att även vuxna barn står under någon förälders vårdnad enligt utlänningens hemlands lag. För att underlätta tillämpningen av paragrafen har därför tredje stycket kompletterats på så sätt att endast barn under 16 år skall kunna avvisas eller utvisas på den grunden att sådant beslut meddelats beträffande vårdnadshavaren. Samma åldersgräns gäller för övrigt vid tillämpningen av 6 kap. 3å.

Beslut att omhänderta biljett

65

En polismyndighets beslut att omhänderta en biljett får av utlänningen överklagas till kammarrätten.

Motsvarande bestämmelse i UtlL finns i 66 ag'. Enligt den bestämmelsen kan ett beslut att omhänderta en utlännings biljett överklagas till statens invandrarverk. l lagrådsremissen föreslogs en regel av samma innebörd. Lagrådet har emellertid invänt att ett beslut om omhändertagande av en utlännings returbiljett i motsats till beslut att neka eller återkalla uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd och beslut angående flyktingförklaring eller resedokument bör kunna överklagas till domstol som en följd av bestämmelserna om civila rättigheter i artikel 6 i Europakonventionen. Lagrådet anför i yttrande bl. a. följande:

”Av ett tidigare uttalande av lagrådet (prop 1987/88:69 s 237) framgår att uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte börjämställas med civila rättig- heter enligt konventionen. Det finns enligt lagrådets mening inte något skäl att nu inta en annan ståndpunkt än den lagrådet tidigare givit uttryck för. Beträffande en utlännings rätt till resedokument anser lagrådet att det ligger närmast till hands att anlägga ett motsvarande betraktelsesätt. Något annorlunda är det emellertid med polismyndighets omhändertagande av en utlännings returbiljett. Här gäller det utlänningens rätt till en biljett som representerar ett värde för honom och vilken han hindras från att förfoga över. När bestämmelsen infördes (prop 1984/851173) fann depar- tementschefen att det inte kunde anses vara fråga om en sådan rättighet som enligt Europakonventionen måste prövas av opartisk domstol. Enligt lagrådets mening visar emellertid utvecklingen vid Europadomstolen att begreppet civila rättigheter har fått en vidare innebörd än vad som tidigare

antagits gälla. Lagrådet finner det tveksamt om det inte i dag skulle anses att ett beslut om omhändertagande av en utlännings returbiljett är av sådan karaktär att det borde finnas möjlighet till en domstolsprövning av beslutet.”

Med hänsyn till lagrådets uttalande har införts en regel som innebär att polismyndighets beslut enligt 5 kap. 4ä skall kunna överklagas till kammar- rätt.

Beslut om förvar

7 5 En polismyndighets eller statens invandrarverks beslut om förvar får av utlänningen överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket. Kammarrättens beslut får överklagas enligt bestämmel- serna i förvaltningsprocesslagen (1971 :291).

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställ- ning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 67å UtlL. Till skillnad från den äldre bestämmelsen innebär 79” att även s.k. tillfälliga beslut om förvar av polismyndighet (jfr. 6 kap. 95 fjärde stycket) går att överklaga.

På grund av att statens invandrarverk är beläget i Norrköping skall förvarsbeslut som meddelats av verket liksom hittills överklagas till kam- marrätten i Jönköping. Denna instansordning gäller också beträffande beslut som har meddelats av en tjänsteman vid en s.k. utredningssluss, även om tjänstemannen rent faktiskt befinner sig på någon annan ort än Norrköping.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott

Hänvisningar till PS3

85. En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt

vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Bestämmelsen överensstämmer med 645 andra stycket UtlL.

Beslut om ersättning m. m.

95 En förvaltningsmyndighets beslut 1. om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag, 2. att avvisa ombud eller biträde. eller 3. i en jävsfråga får överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Beslut om ersättning överklagas till kammarrätten.

Motsvarande reglering finns i 66ä och 685 andra stycket UtlL. Genom den nya bestämmelsen införs dock en möjlighet att överklaga beslut om ersättning till en utlänning eller någon annan i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen utan samband med ärendet i övrigt.

Omprövning av invandrarverkets beslut

105

Finner statens invandrarverk att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas till regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrande från verket.

Bestämmelsen har sitt ursprung i 65 b5 UtlL, enligt vilken statens invand— rarverk ges möjlighet att ompröva sina beslut i första instans. Omprövning enligt UtlL är fakultativ medan omprövning enligt den nya lydelsen är obligatorisk. Den nya bestämmelsen träder i stället för 145 förvaltningsla— gen.

I den allmänna motiveringen harjag närmare redogjort för de skäl som ligger bakom den nya ordningen (avsnitt 2.2.7). Lagrådet har bl.a. fram- hållit att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande eftersom den ger invandrarverket möjlighet att underlåta en omprövning enligt förvalt- ningslagen även om bestämmelserna i UtlL ger en sådan befogenhet.

Enligt den nya bestämmelsen .rkall alltså invandrarverket, om verket finner att ett beslut som verket meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslu— tet om det inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. Målsättningen bör. liksom hittills. vara att den totala handläggningstiden hos såväl invandrarverket som regeringen skall förkortas genom ompröv- ningen (jfr. prop. 1985/86:133 s. 27).

Överlämnande av ärenden till regeringen

11 5 Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till regeringen för avgöran- de. om verket anser att särskilda skäl motiverar detta. Invandrarverket skall då bifoga eget yttrande i ärendet. Paragrafen motsvarar 695 UtlL. Överlämnande kan t.ex. ske om ärendet rör någon principiellt eller kanske politiskt viktig fråga, om ärendet be- döms vara av intresse för praxisbildningen. om ärendet gäller en person där ärenden rörande övriga familjemedlemmar 'fedan handläggs hos rege- ringen eller om det är aktuellt att göra gällande synnerliga eller särskilda skäl mot att bevilja asyl (jfr. 3 kap 45).

Hänvisningar till US72

Nöjdförklaring

125

En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

135. Nöjdförklaring avges inför

1. den myndighet som har meddelat beslutet eller domen.

2. polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

3. styresmannen vid en kriminalvårdsanstalt eller föreståndaren för ett häkte eller den som tjänstgör i stället för styresmannen eller föreståndaren.

Nöjdförklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen bara i vittnes närvaro och om den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

14

Enånöjdförklaring kan inte återtas. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges. skall hans överklagande i fråga om avvisning eller utvisning anses återkallat genom nöjdförklaringen. Om utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd. resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass skall ansökningen anses återkallad genom nöjdförklaringen.

12,5 motsvarar 705 första stycket UtlL och hänvisningen i 705 fjärde stycket första meningen till detta lagrum.

[35 mot5varar 705 andra stycket UtlL och hänvisningen i 705 fjärde stycket andra meningen till detta lagrum. Den nya bestämmelsen skiljer sig i några avseenden från 705 andra stycket UtlL. Länsrätten och kammar- rätten har tagits bort ur uppräkningen av vilka domstolar och myndigheter som nöjdförklaring kan avges till. Ändringen är föranledd av att bestäm- " melserna om utvisning på grund av asocialitet enligt förslaget skall upphä- vas. Även regeln om att länsstyrelser kan ta emot sådan förklaring har utgått i den nya paragrafen. Skälet till detta har jag utvecklat i specialmo- tiveringen till 6 kap. 125.

Bestämmelsen i 705 fjärde stycket andra meningen UtlL om att nöjd- förklaring kan avges inför en allmän underrätt har inte tagits med i den nya bestämmelsen eftersom det inte längre torde förekomma att så sker inför annan domstol än den som har avgjort målet.

145". 1 andra meningen har ett tillägg gjorts i förhållande till 705 tredje stycket UtlL. Om en ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd. resedoku- ment. flyktingförklaring eller främlingspass är föremål för prövning då den avvisade eller utvisade återkallar sitt överklagande av avvisnings- eller utvisningsbeslutet genom nöjdförklaring skall även dessa ansökningar an- ses återkallade. Syftet med tillägget är att göra det lättare för myndigheter- na att avsluta sådana ärenden.

Upphävande av avvisnings- och utvisningsbeslut i vissa fall

155 Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av ny ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller. Invandrarverket får dock inte [. upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning.

2. upphäva regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 5, eller 3. meddela uppehållstillstånd för den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant beslut.

Första stycket. Invandrarverket har också enligt nu gällande lagstiftning möjlighet att upphäva tidigare meddelade beslut, 725 första och andra styckena UtlL. Detta gäller även om det är regeringen som har fattat det tidigare beslutet. Undantag gäller dock för beslut som regeringen har fattat i fråga om terrorister eller annars på grund av fara för rikets säkerhet. Det måste emellertid understrykas att det inte får komma i fråga att verket ' upphäver ett av regeringen fattat beslut på grund av att verket gör en annan bedömning av de omständigheter som förelåg i det av regeringen avgjorda ärendet. För att ett upphävande skall ske måste beslutet kunna grundas på omständigheter, som inte har varit föremål för regeringens prövning (jfr. 2 kap 55 tredje stycket).

Invandrarverket har möjlighet att meddela ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd utan att upphäva avlägsnandebeslutet. Under den tid ett sådant tillstånd gäller får avlägsnandebeslutet inte verkställas. Att invandrarver- ket fram till dess att beslut tas i anledning av omprövningen eller den nya ansökan kan meddela inhibition framgår av 8 kap. 105.

1 andra stycket sägs att invandrarverket inte får upphäva ett av domstol meddelat utvisningsbeslut. ] likhet med vad som gäller enligt nuvarande lag får endast regeringen upphäva ett sådant beslut, se 165. Inte heller får invandrarverket upphäva beslut som regeringen har fattat med stöd av 4 kap. 115. Ett sådant beslut kan i stället ändras av regeringen genom omprövning.

165

Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 115 inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses

i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller. Första stycket motsvarar 71 5 första stycket UtlL vad gäller utvisning på grund av brott och ansluter sig mer till gällande lagtext än lagutredningens förslag. Bestämmelserna har också gjorts tillämpliga beträffande utvis- ningsbeslut enligt 4 kap. 115.

Enligt första stycket har regeringen rätt att upphäva eller mildra ett lagakraftvunnet avgörande om utvisning på grund av brott. Detta kan ske om utvisningen inte kan verkställas till följd av bestämmelserna i 8 kap. om verkställighetshinder. Andra skäl att upphäva utvisningen kan vara att utlänningen har stark familjeanknytning i Sverige eller lider av en svår sjukdom.

Frågan om ett eventuellt upphävande av utvisningen kan komma under regeringens prövning efter ansökan från den dömde utlänningen eller genom att regeringen självmant tar upp saken. Enligt 8 kap 135 är invand-

rarverket skyldigt att underrätta regeringen om att verkställigheten inte går att genomföra.

Enligt andra stycket kan regeringen i de angivna situationerna meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och då avstå från att häva utvisnings- beslutet. Detta motsvarar den möjlighet regeringen nu har att ge utlänning- en tillstånd att uppehålla sig här trots utvisningsbeslutet (71 5 första stycket UtlL). Ändringen är en följd av att regeringen enligt 7 kap 55 första stycket lagförslaget får möjlighet att meddela uppehållstillstånd. Om ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd meddelas får givetvis utvisningsbeslutet inte verkställas, medan tillståndet gäller.

8 kap. Verkställighet

Kapitlet innehåller regler om vilka förhållanden som kan lägga hinder i vägen för verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut samt om. ifall sådana hinder inte föreligger, vart verkställighet skall och får ske. Vidare anges när verkställighet skall ske och förutsättningarna för att verkställighet av ett beslut skall kunna inhiberas. Slutligen finns bestäm- melser avsedda att underlätta verkställigheten av beslutet och om pre— skription av avvisnings- och utvisningsbeslut, som inte verkställs inom visstid.

Hinder mot verkställighet

R iskjör dödsstrajl. kroppsstrali'e/ler tortyr

15

En avvisning eller en utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns grundad anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara.

Bestämmelsen är ny och ger uttryck för principer som tillämpas i praxis. Enligt paragrafen får avvisning eller utvisning enligt den nya lagen aldrig ske till ett land där utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraffeller tortyr eller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. Paragrafen har fått sin slutliga lydelse på förslag av lagrådet.

l FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedå rande behandling eller bestraffning (SÖ l986:l), artikel 3 första stycket, förbinder sig konventionsstaterna att inte utvisa eller avvisa en person till ett annat land. i vilket det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr. Förbudet är undantagslöst. Sverige ratificerade konventionen den 8januari 1986.

Som lagrådet framhållit innefattar begreppet tortyr enligt nämnda kon- vention våld som framkallar allvarlig smärta eller svårare fysiskt eller psykiskt lidande. Tortyr sker enligt definitionen för att framtvinga uppgif- ter eller såsom vedergällning. l 2 kap. 55 regeringsformen skiljs emellertid

mellan tortyr och kroppsstraff. Som lagrådet påpekat bör lagtexten vara anpassad till det lagrummet. Det betyder dock inte en utvidgning av skyddet enligt konventionen; kroppsstraff är nämligen enligt konventio- nen en form av tortyr.

Avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen riskerar att straffas med döden får inte heller ske enligt den föreslagna bestämmelsen (jfr. 125 första stycket 3 lagen /1957:668/ om utlämning för brott).

Bestämmelsen skall beaktas i samtliga fall då en fråga om avvisning eller utvisning prövas (jfr. 4 kap. 12 5) eller när ett sådant beslut skall verkställas.

Riskförförfö/jelse

2 5

När en avvisning eller en utvisning skall verkställas, får utlänningen inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett land som avses i första stycket, om det inte går att sända honom till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvar- lig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. Detta gäller inte om den förföljelse som hotar honom i det andra ländet innebär fara för hans liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.

Likaså får utlänningen sändas till ett land som avses i första stycket, om han har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sändas till något annat land.

Särskilda hinder ifråga om krigsvägrare m.fl.

35

En krigsvägrare får inte, om det inte finns särskilda skäl. sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats. Samma hinder gäller i fråga om länder i vilka han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land. där han löper denna risk.

45

En utlänning som avses i 3 kap. 15 3 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land, där han riskerar att sändas vidare till hemlandet, om han har synnerliga skäl mot detta.

Paragraferna återger de regler om verkställighetshinder som finns i 77— 8055 UtlL. främst de s.k. politiska verkställighetshindren. Reglerna åter- speglar innehållet i artikel 33:2 i flyktingkonventionen.

2,5]örsta stycket innehåller ett generellt förbud mot att sända utlänning- ar till länder där de kan utsättas för förföljelse. Med förföljelse avses här sådan allvarlig förföljelse som beskrivs i 3 kap. 25. Av andra stycket framgår dock att förbudet i första stycket inte är undantagslöst. Verkstäl- lighet kan i vissa fall ske till sådana länder som beskrivs där. En förutsätt- ning för detta är att utlänningen har dömts för ett synnerligen grovt brott och därigenom visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för

allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. Verkställig- het får dock inte ske ens i dessa fall om den förföljelse som hotar utlänning- en i det andra landet skulle innebära fara för hans liv eller i övrigt är av särskilt svår beskaffenhet.

Verkställighet kan enligt 25 tredje stycket ske utan annan formell in- skränkning än vad som anges i 15, om utlänningen har bedrivit verksam- het som har inneburit fara för rikets säkerhet.

1 3 och 455 återges de särskilda verkställighetshinder beträffande krigsvägrare och de factoflyktingar, som för närvarande finns i 79 och 80 55 UtlL.

35 innebär att en krigsvägrare inte får sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats, om det inte finns särskilda skäl för det. Bestämmelsen avser att uttrycka samma innebörd som 795 UtlL (ang. bestämmelsens närmare innebörd hänvisas till prop. 1975/76: 18 s. 108 f., an 24, JuU 15, rskr. 121 och 122). Här kan enbart anges att som särskilda skäl för att genomföra en verkställighet med avseende på en krigsvägrare får anses att utlänningen har utvisats på grund av en brottslig- het som är så allvarlig att han inte bör åtnjuta något särskilt verkställig- hetsskydd utöver det som följer av 1 och 255.

4,5 ger en de factoflykting möjlighet att anföra synnerliga skäl mot verkställighet av ett avvisnings— eller utvisningsbeslut till hans hemland. Även här är det främst i den situationen då en utvisning på grund av brott skall verkställas som bestämmelsen kan komma att bli beaktad. En de factoflykting skall alltså i samband med verkställigheten av ett avlägsnan- debeslut normalt behandlas som andra utlänningar. Men kan han anföra synnerliga skäl varför han inte bör sändas till sitt hemland kan dessa komma att beaktas. Med uttrycket synnerliga skäl har avsetts att uttrycka att det skulle vara stötande för rättskänslan att genomföra verkställigheten till hemlandet (prop. 1975/76:18 s. 109).

Vart verkställigheten skall ske

55 Om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1—455, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han kom till Sverige.

Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt 'som anges i första stycket eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land.

Frågan om till vilket land avvisningen eller utvisningen skall ske om inte s. k. politiska verkställighetshinder föreligger regleras för närvarande i 81 5 UtlL. I förhållande till dessa har reglerna i den föreslagna paragrafen gjorts mer flexibla. Avvisning och utvisning skall sålunda kunna ske såväl till det land som utlänningen kom från till Sverige som till hemlandet. Det kan dock föreligga särskilda skäl att sända utlänningen till' ett annat land. Sådana särskilda skäl kan utgöras av förhållanden enligt 2 5. Det kan vidare tänkas att den stat till vilken utlänningen normalt skulle ha sänts vägrar att ta emot

honom eller att utlänningen har uppehållstillstånd i ett visst land och hellre vill återvända dit än till hemlandet.

Enligt 81 5 tredje stycket UtlL får en utlänning som har kommit hit från något av de nordiska länderna återsändas dit i enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Den bestämmelsen får anses täckas av huvudregeln i den föreslagna paragrafen.

65 Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till detta eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Om det är nödvändigt att bevaknings- personal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga honom vite. Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1—455.

Första och andra styckena. Bestämmelserna överensstämmer i stort med 825 första och andra styckena UtlL. Den nuvarande skyldigheten för befälhavaren att ta ombord en avvisad utlänning har dock utsträckts till att gälla också erforderlig bevakningspersonal.

Skyldigheten att ta med en avvisad utlänning tillbaka är begränsad till att avse fall där det har funnits en verklig möjlighet för befälhavaren att låta kontrollera att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. En sådan möjlighet till kontroll måste anses finnas beträffande skyldigheten att ha pass, tillstånd för inresa eller vistelse samt medel för hemresan. Skyldighe- ten att ta ombord utlänningen igen har därför begränsats till de fall där en utlänning avvisas på grund av de angivna bristerna.

Skyldigheten har däremot inte längre begränsats till att avse fall där fartyget/flygplanet skall avgå omedelbart eller inom den närmaste tiden eller — som nu i fråga om utvisning — inom sex månader efter inresan.

De i paragrafen använda uttrycken ägaren resp. brukaren (transportö- ren) avser att tydligare uttrycka innebörden av det begrepp som har an- vänts i 825 UtlL. nämligen innehavaren. Någon betydelseförändring är alltså inte avsedd.

Att transportören i dessa och vissa andra fall kan vara skyldig att svara för kostnaden för utlänningens återresa samt för eventuell bevakningsper- sonal framgår av 9 kap. 25.

Tredje stycket motsvarar 825 tredje stycket UtlL.

Verkställighet av icke lagakraftvunna beslut 7 5 En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkstäl— las fastän beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Verkställighet får också ske om utlänningen har avgett nöjdförklaring beträffande en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och åklagaren medger det. Verkställighet av utvisningen får dock inte ske förrän en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land.

Reglerna avses i sak motsvara 835 UtlL samt 745 första och andra styckena UtlF .

85

Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställig- het), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppe- hållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Beslut om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige bara om synnerliga skäl talar för detta.

Bestämmelsen är ny. Den är en följd av att invandrarverket framdeles skall besluta i alla asylärenden. Beträffande bakgrunden till detta hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.4.

I _törsta stycket beskrivs under vilka förutsättningar invandrarverket kan förordna om omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut. Jag har valt att kalla detta omedelbar verkställighet istället för direktavvisning som har föreslagits av lagutredningen. Skälen härtill har jag utvecklat i den allmän- na motiveringen (avsnitt 2.2.4).

Förordnandc om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges — måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationali— tet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Vad som i dessa fall har lagts fast i praxis är att det förhållandet att någon bekänner sig till en viss religion inte ensamt utgör ett tillräckligt skäl för asyl. 1 ett sådant fall måste ändå" utredas, att det inte finns ytterligare omständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörighe- ten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan beslut om omedelbar verkställighet meddelas. Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga. &

Även om det är uppenbart att en ansökan om asyl inte kan beviljas, får beslut inte tas om omedelbar verkställighet om det inte också är uppenbart att uppehållstillstånd inte bör beviljas av andra skäl, t. ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som regel inte får beviljas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till Sverige. Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas.

Omedelbar verkställighet kan beslutas även om skäl för asyl inte alls åberopas av utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats av polismyndighe- ten för att denna har ansett det tveksamt om avvisning bör få ske (4 kap 45 tredje stycket).

Andra stycket. Avvisning kan, enligt den nu föreslagna regleringen, beslutas även senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sveri- ge. 1 motsvarande fall beslutas enligt UtlL om utvisning. Ett beslut om utvisning kan inte verkställas om det inte har vunnit laga kraft.

Starka skäl talar för att den som har vistats i Sverige i åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om hans rätt till uppehållstillstånd har prövats slutligt. Detta gäller såväl asylsökande som dem som söker uppe-' hållstillstånd av andra skäl. Det kan emellertid förekomma fall där ett avvisningsbeslut bör få verkställas enligt första stycket även efter tremåna- dersfristen. För detta skall enligt den nu föreslagna bestämmelsen krävas att det föreligger synnerliga skäl. Det kan t. ex. vara frågan om en person som uppehållit sig här utan att ha erforderlig visering och utan att ge sig till känna för polisen. Omedelbar verkställighet bör också kunna ske om det visar sig att utlänningen lämnat falska uppgifteri väsentliga avseenden. När frågan om omedelbar verkställighet efter tre månaders-vistelse i Sverige aktualise- ras måste alltid en bedömning göras av den anknytning utlänningen fått till Sverige genom vistelsen. En illegal vistelse här bör dock som regel inte anses ge upphov till sådan anknytning.

Avbrytande av verkställigheten (inhibition) 9 5 Om en utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet enligt 85, skall statens invandrarverk pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). I samband med omprövning av ett avvisningsbeslut med ett sådant förord- nande skall invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas.

I denna paragraf, som utformats på förslag av lagrådet. finns bestämmel- ser angående inhibition av avvisningsbeslut. där invandrarverket har för- ordnat om omedelbar verkställighet. Av skäl som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen skall denna prövning göras av invandrarverket. Invandrarverket skall pröva om inhibition skall meddelas såväl om beslu- tet har överklagats som om det i samband med en omprövning visar sig föreligga skäl för detta. Den sistnämnda situationen uttrycks i andra meningen.

Invandrarverket kan meddela inhibition även om det varken finns något yrkande härom eller ett överklagande av avvisningsbeslutet. Om ett över-

klagande har skett skall verket pröva inhibitionsfrågan även om särskilt yrkande om detta inte har framställts.

Invandrarverket skall inte överlämna handlingarna i ett överklagat av- visningsärende. där beslutet får verkställas omedelbart, till regeringen förrän verket har tagit ställning till om inhibition skall ske. Med hänsyn härtill och då invandrarverkets inhibitionsbeslut inte får överklagas (jfr. 7 kap. 15) torde det bli mycket ovanligt att regeringen beslutar om inhibi- tion. Något hinder för regeringen att i ett överklagat och inte verkställt ärende förordna om inhibition av verkställigheten föreligger emellertid mte.

Hänvisningar till US82

105

Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får statens invandrarverk besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Regeringen får, vid prövning av en fråga om upphävande av en domstols dom eller beslut om utvisning eller vid omprövning av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 5, besluta om inhibition av det tidigare meddela- de beslutet.

Om det finns särskilda skäl. får invandrarverket också i andra fall än som angetts i första stycket besluta om inhibition.

Första stycket. Genom denna paragraf ges invandrarverket möjlighet att inhibera ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut i vissa fall. Detta kan ske i samband med prövning av en ny ansökan om uppehållstill- stånd. Någon skyldighet att meddela sådant beslut har inte föreskrivits. Inte heller har i bestämmelsen angetts något om förutsättningarna för att inhibition skall få beviljas. Av 2 kap. 55 tredje stycket följer emellertid att en ansökan om uppehållstillstånd från en person beträffande vilken det föreligger avlägsnandebeslut endast får beviljas medan denne är kvar i Sverige under mycket begränsade förutsättningar. Om det inte är troligt att de förutsättningar för bifall som anges i nämnda lagrum är uppfyllda, skall givetvis inte heller inhibition meddelas.

Andra stycket. Första ledet i bestämmelsen är en följd av att endast regeringen kan upphäva domstols dom eller beslut om utvisning (jfr. 7 kap. 165). Regeringen har därvid möjlighet att förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas.

Andra ledet av bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 735 UtlL. Om regeringen fattat beslut om att utvisa en utlänning av hänsyn till rikets säkerhet (4 kap. 1 1 5) skall i samband med detta regeringen också ta hänsyn till om det föreligger några hinder mot verkställigheten. Om det gör det bör utvisningsbeslut inte meddelas eller, om verkställighetshindret kan antas vara övergående, utvisning beslutas med förordnande om att verkställig- het tillsvidare inte får ske. Om regeringen beslutar om utvisning men därefter finner anledning att senare ompröva sitt beslut med analog tillämpning av förvaltningslagens regler, bör regeringen också ha möjlighet att fatta beslut om att den tidigare beslutade utvisningen inte får verkstäl- las. Denna senare situation har kommit till uttryck i bestämmelsen.

Tredje stycket. Enligt förslaget har polismyndigheten inte längre någon

skyldighet att överlämna ett ärende angående verkställighet till invandrar- verket. Eventuella verkställighetshinder skall ha bedömts redan i samband med beslutet om avvisning eller utvisning (se 4 kap. 125). Om det när verkställighet skall ske ändå visar sig att det finns skäl att inte genomföra verkställigheten förutsätts utlänningen ge in en ny ansökan om rätt att få stanna här. Såväl polismyndigheten som invandrarverket förutsätts göra en vid tolkning av vad som skall anses vara en ny ansökan. Det kan emellertid inte uteslutas, att det kan uppkomma situationer då utlänningen inte vill eller inte kan göra en ny ansökan trots att skäl till bifall till en sådan uppen- barligen föreligger. Polismyndigheten bör då uppmärksamma invandrar- verket på fallct (jfr. 13 5). Verket bör ha möjlighet att meddela inhibition i ett sådant ärende. Även i andra fall, t. ex. om anhöriga eller vänner till utlän- ningen gör troligt att han skulle få bifall till en ny ansökan, bör verket ha möjlighet att inhibera ett verkställbart beslut. Denna möjlighet bör," liksom för närvarande, finnas även i fråga om ett av domstol meddelat utvisnings- beslut.

Verkställande myndighet

115

Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av polismyndighe- ten eller, i fråga om beslut av regeringen, någon annan myndighet som regeringen bestämmer. ] paragrafen anges att det. liksom för närvarande (845 UtlL), är polismyn- digheten som skall se till att ett beslut om avvisning eller utvisning verks- tälls. Regeringen kan dock, i fråga om sina avlägsnandebeslut, bestämma att någon annan myndighet skall ha hand om verkställigheten.

Tidpunkten för verkställighet

125

En polismyndighets beslut om avvisning. statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, domstols dom eller beslut om utvisning samt regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 1 l 5 skall verkställas snarast möjligt.

1 andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske. '

l paragrafen ges bestämmelser om när verkställighet skall ske. Första stycket motsvarar bestämmelser som nu finns i 845 UtlL. Be- stämmelsen omfattar polismyndighetens avvisningsbeslut, avvisningsbes- lut där invandrarverket har förordnat om omedelbar verkställighet, dom-- stols dom eller beslut om utvisning på grund av brott samt regeringens

beslut om utvisning enligt 4 kap. 115. Samtliga utgör sådana fall där frivillig verkställighet i allmänhet inte kan komma i fråga.

Enligt andra stycket skall verkställighet i övriga fall som huvudregel ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tidsfrister för detta har getts i lagen och bestämts till två veckor efter det att ett avvisningsbeslut och fyra veckor efter det att ett utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. Om det finns skäl för det, t.ex. på grund av längden av utlänningens vistelse i Sverige eller behovet att underlätta en verkställighet. får den beslutande myndigheten i avvisnings- eller utvisningsbeslutet dock ange en längre resp. en kortare tid inom vilken frivillig verkställighet skall ha skett. Kortare tid kan t.ex. vara motiverat om utlänningen vistas på en statlig förläggning för flyktingmottagning.

Enligt tredje stycket skall polismyndigheten också i vissa andra fall verkställa ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut så snart som möjligt. Detta gäller då utlänningen har underlåtit att lämna landet inom den i andra stycket angivna tidsfristen men också då det redan dessförinnan med säkerhet måste antas att han inte tänker åka frivilligt.

När polismyndigheten skall verkställa ett avlägsnandebeslut har den, om förutsättningarna enligt 6 kap. 2 eller 35 är uppfyllda, möjlighet att ta en utlänning i förvar. Detta gäller i och för sig också under den tid som är angiven för frivillig verkställighet. 1 de fall där det med säkerhet måste antas att utlänningen inte avser att självmant rätta sig efter avlägsnande- beslutet och polismyndigheten alltså har möjlighet att verkställa beslutet omedelbart utan att avvakta tidsfristen för frivillig verkställighet måste naturligtvis också förvar kunna tillgripas.

Underrättelse om hinder mot verkställighet

135

Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten under- rätta statcns invandrarverk om detta. invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till regering- en för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

Enligt lagförslaget upphör polismyndighetens hittillsvarande möjlighet resp. skyldighet att under vissa förutsättningar överlämna ett verkställig- hetsärende till invandrarverket. Om hinder mot verkställighet uppkom- mer, som inte har beaktats vid prövningen av avlägsnandeärendet (4 kap. 125), torde ofta en ansökan om inhibition göras eller en ny ansökan om uppehållstillstånd komma att ges in. Det kan emellertid uppkomma situa- tioner då utlänningen inte kan eller vill agera i ärendet. Det kan också visa sig föreligga andra omständigheter som gör det erforderligt att invandrar- verket ger besked om verkställigheten. Särskilt kan detta gälla i de fall där någon prövning av eventuella verkställighetshinder inte har gjorts i sam- band med avlägsnandebeslutet. [första stycket har den verkställande myn-

digheten därför förelagts att underrätta invandrarverket om det är omöj- ligt att genomföra verkställigheten med ledning av vad som har angetts i avlägsnandebeslutet eller av andra skäl. Det bör ankomma på rikspolissty- relsen att utarbeta närmare riktlinjer för denna underrättelseskyldighet.

När polismyndigheten bedömer att en verkställighet inte kan genomfö- ras och därför underrättar invandrarverket, får verket besluta i fråga om verkställigheten. Sådana beslut kan vara av skilda slag. Verket kan t. ex. ge praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transportvägar eller trans- portmedel. Men verket kan också vidta de andra åtgärder som behövs, t.ex. meddela inhibition med stöd av 105 tredje stycket, om det finns anledning att anta att en ny ansökan om uppehållstillstånd kommer att ges in till verket eller att en ansökan om att få ett beslut om utvisning på grund av brott upphävt kommer att ges in till regeringen och det är troligt att en sådan ansökan skulle bifallas. Verket bör över huvud taget bistå den verkställande myndigheten med de råd som kan behövas i det enskilda fallet för att eventuella komplikationer i samband med verkställigheten skall kunna undanröjas på ett smidigt och godtagbart sätt.

Andra stycket innehåller en särskild bestämmelse för de fall då verkstälé ligheten avser utvisning på grund av brott. Sådan utvisning får beslutas av domstol i samband med att en utlänning döms för brott. De närmare förutsättningarna för detta framgår av 4 kap. 7å. Enligt 7 kap. l6å har regeringen möjlighet att helt eller delvis upphäva en sådan utvisning. Detta kan ske bl. a. om det föreligger hinder mot verkställigheten.

Frågan om upphävande av utvisningen kan komma under regeringens prövning antingen efter en ansökan från den dömde utlänningen själv eller någon annan eller genom att regeringen utan att någon ansökan föreligger tar upp saken. För att regeringen, i de fall då ansökan inte görs, skall få kännedom om att verkställigheten inte går att genomföra är invandrarver- ket enligt andra stycket skyldigt att skyndsamt överlämna frågan till rege- ringen för prövning.

När ett beslut skall anses verkställt

145

Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänning- en har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 925 första stycket UtlL.

Grundregeln är att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet. Det saknar betydelse om han har lämnat landet före eller efter det att beslutet vann laga kraft. Det krävs inte såsom hittills att han också har fått del av det lagakraftvunna beslutet.

Regeringens beslut vinner laga kraft omedelbart. Att sådana beslut regel- mässigt ändå bör delges den berörde i samband med en förestående verk- ställighet måste anses vara en självklarhet, inte minst då beslutet innehål- ler ett förbud att återvända till Sverige (jfr. den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.8). Delgivning bör dock inte vara någon absolut förutsättning för att ett lagakraftvunnet beslut skall anses vara verkställt.

Om utlänningen återvänder till landet. efter det att verkställighet skall anses ha skett, kan någon ny verkställighet inte längre genomföras på grund av det tidigare beslutet. om inte detta är förenat med ett återreseför- bud (se 165). Frågan om avlägsnande av utlänningen får då prövas i ett nytt förfarande. Om han återvänder innan beslutet har vunnit laga kraft något som närmast kan bli aktuellt i fall av omedelbar verkställighet kan dock avlägsnandebeslutet naturligtvis verkställas igen.

Det förekommer emellanåt att en avvisad eller utvisad person inte tillåts att resa in i något annat land och därför återkommer till Sverige. Om verkställighet i ett sådant fall skall anses ha skett enligt 145 och avlägsnan- debeslutet inte har varit förenat med ett återreseförbud, måste också ett nytt avlägsnandebeslut fattas.

Eftersom ett beslut om förvar upphör att gälla i samband med verkstäl- lighet blir det i förekommande fall nödvändigt att fatta också ett nytt förvarsbeslut, om förutsättningar för det föreligger vid detta senare tillfäl- le. Det måste därvid beaktas att det gamla verkställighetsbeslutet inte längre gäller och alltså inte kan utgöra grund för förvarsbeslutet (Jfr. J Kzs beslut i ärende 3949—87—4l).

Preskription

Hänvisningar till US87

155

Ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän domstol. upphör att gälla, om det inte har verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft. .

Om en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av ett beslut enligt första stycket inom fyraårstiden, och frågan om verkställighet fortfa- rande får ske kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt enligt 145 inom fyraårstiden, om inte annat visas. Paragrafen innehåller preskriptionsregler. Bestämmelserna överensstäm- mer med 925 andra och tredje styckena UtlL med den skillnaden att preskriptionstiden har förlängts från två till fyra år. Denna förlängning har föreslagits mot bakgrund av att det har blivit allt vanligare att utlänningar undandrar sig verkställighet genom att hålla sig undan under långa tider (se även den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3).

Ny verkställighet

Hänvisningar till US88

165

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända ändå återkommer till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 4 kap. l5å eller stannar kvar här efter det att giltighetsti- den för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut, skall beslutet verkställas på nytt.

Paragrafen överensstämmer i huvudsak med 935 UtlL.

9 kap. Kostnadsansvar

I detta kapitel finns regler om vem som skall svara för kostnaden för en utlännings avlägsnande från Sverige i några angivna situationer.