Beslut vid regeringssammanträde den 27 oktober 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda den nuvarande statliga folkrörelsepolitiken och lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning. Utredaren skall genomgående beakta aspekter som kan ha betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

I uppdraget ingår också att utreda och föreslå lämpliga åtgärder rörande bidragsgivning och annan finansiering av folkrörelsernas och det övriga föreningslivets verksamhet. Utredaren skall även lämna förslag om hur statistikförsörjningen inom området kan stärkas och utvecklas samt föreslå hur forskningen om folkrörelserna och det övriga föreningslivet kan utvecklas.

Folkrörelsepolitikens nuvarande inriktning och utformning

Den statliga folkrörelsepolitiken är i dag uppdelad i två delar, en sektorsorienterad del och en sektorsövergripande och mer generell del.

Den sektorsorienterade folkrörelsepolitiken bedrivs i stort sett inom samtliga politik- och verksamhetsområden i statsbudgeten - t.ex. handikappolitiken, ungdomspolitiken, kulturpolitiken, miljöpolitiken och idrottspolitiken - och omfattar specifika frågor som rör olika typer av föreningar inom respektive sektor. Inom den generella och sektorsövergripande folkrörelsepolitiken hanteras gemensamma frågor som rör alla typer av folkrörelser och ideella föreningar, t.ex. den statliga bidragsgivningen till föreningslivet.

Den generella folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politikområde inom statsbudgeten 2001 (prop. 2000/01:1, utg.omr. 17). Ett syfte med åtgärden var att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida när det gäller såväl relationer till folkrörelser och föreningar av olika slag som villkor och förutsättningar för föreningslivets verksamhet. Ett annat syfte var att synliggöra och lyfta fram den betydelse föreningslivet har för den demokratiska infrastrukturen i vårt samhälle.

Det övergripande målet för den generella folkrörelsepolitiken är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar.

År 2001 tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp med uppdrag att samordna regeringens folkrörelsepolitik (Ju 2001/5920/D). I arbetsgruppen ingår representanter från samtliga departement.

Huvuduppgifter för arbetsgruppen är att dels utgöra ett forum för samråd i frågor som rör föreningslivet och den sociala ekonomin och på så sätt förbättra den gemensamma kunskapsbasen om dessa frågor i statsförvaltningen, dels följa upp vissa gemensamma insatser på området. Med social ekonomi avses organiserad verksamhet som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn (jfr prop. 2004/05:1 utg.omr. 17, s. 3). Sådan verksamhet bedrivs i första hand i föreningar, stiftelser och kooperativ. Verksamheterna har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.

Dialogen mellan regeringen och föreningslivet är en central uppgift för den generella folkrörelsepolitiken. Det handlar bl.a. om att inhämta kunskap om den ideella sektorn och dess behov samt om vad det är som stimulerar respektive försvårar människors organisering i folkrörelser och föreningslivet i övrigt.

År 2002 inrättade regeringen ett särskilt forum, Folkrörelseforum, i syfte att stärka dialogen med föreningslivet. Forumet har i uppgift att behandla övergripande frågor, bl.a. sådana frågor som rör den ideella sektorns villkor och förutsättningar och sektorns möjligheter att utgöra en samlad samhällsröst i för demokratin väsentliga frågor. Inom ramen för forumet genomfördes 2003 en serie tematiska seminarier och en större konferens. Under 2004 genomfördes på motsvarande sätt ett antal seminarier, bl.a. om ekonomiska bidrag och om demokratins behov av ett självständigt föreningsliv.

En av huvuduppgifterna inom den generella folkrörelsepolitiken är att medverka till att föreningslivets förutsättningar och villkor utformas på ett ändamålsenligt sätt. En fråga som har en avgörande betydelse i sammanhanget är föreningslivets möjligheter att finansiera sin verksamhet.

Ett vanligt sätt att finansiera verksamheten är genom olika typer av bidrag. Inom den generella folkrörelsepolitiken hanteras gemensamma frågor kring bidrag, dvs. frågor som rör dels statliga bidragsprinciper och bidragssystem samt utvecklingen av dessa, dels uppföljning och utvärdering av olika typer av statsbidrag.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en kartläggning av föreningsbidrag, såväl statliga som kommunala bidrag. I uppdraget ingick även att undersöka behovet av gemensamma bidragsprinciper för den statliga bidragsgivningen till föreningslivet. Uppdraget är redovisat i rapporten Bidrag till ideella organisationer (2004:17).

I betänkandet Kvinnors organisering (SOU 2004:59) föreslås att alla organisationer som uppbär statsbidrag skall arbeta aktivt med jämställdhet. Enligt betänkandet måste ett jämställdhets- och könsperspektiv tydligare integreras i folkrörelsepolitiken och i den statliga bidragsgivningen. Utredaren har lämnat vissa konkreta förslag på området som för närvarande bereds inom Regeringskansliet.

I syfte att förbättra folkrörelsernas och det övriga föreningslivets förutsättningar och villkor på andra sätt än via bidrag har regeringen också inom ramen för den generella folkrörelsepolitiken bl.a. låtit initiera andra utredningar.

Exempelvis har regeringen uppdragit åt en särskild utredare att undersöka och analysera frågor som rör allmänna samlingslokaler, bl.a. vilken betydelse dessa lokaler har för närsamhället, särskilt när det gäller invånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna. Uppdraget är redovisat i betänkandet Allmänna samlingslokaler- demokrati, kultur, utveckling (SOU 2003:118).

Vidare har ett uppdrag lämnats till en utredare att kartlägga ideella föreningars rättsliga villkor (Ju 2004:J). Syftet med kartläggningen är att få en samlad bild och bedömning av de rättsliga villkoren för sådana föreningar. Uppdraget skall redovisas under hösten 2005.

Sveriges inträde i Europeiska unionen har också gett ideella organisationer en mer formell roll i de partnerskap som finns inom EG:s strukturfonder. Dessa partnerskap återfinns också inom arbetet med de regionala tillväxtprogrammen, tidigare regionala tillväxtavtal, som finns i samtliga län.

En viktig uppgift inom den generella folkrörelsepolitiken är att bidra till en ökad kunskap om föreningslivet och dess verksamheter. Det avser kunskap om dels föreningarnas och folkrörelsernas samhällsroll och betydelse för den demokratiska infrastrukturen, dels föreningslivets sammansättning, omfattning och verksamhetsinriktning samt den sociala ekonomins utveckling. Sådan kunskap inhämtas bl.a. genom sektorsövergripande studier.

Två exempel på sådana studier är Statistiska centralbyråns (SCB) undersökning om föreningsengagemanget i Sverige, som är redovisad i rapporten Föreningslivet i Sverige - Välfärd, Socialt kapital, Demokratiskola (2003/98) och Vetenskapsrådets kartläggning av forskningen om folkrörelser, som redovisats i rapporten Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser (2003/15).

Som ett komplement till SCB:s studie, och för att få en mer fullständig bild av det ideella engagemanget, har uppdrag givits till Göteborgs universitet att undersöka nya sociala rörelser (Ju2004/4109/D). Detta uppdrag redovisas i mars 2006. Ersta Sköndal högskola har givits i uppdrag att undersöka frivilliga insatser i och utanför föreningslivet (Ju2004/2567/D). Denna studie skall redovisas under hösten 2005.

Det har även genomförts en rad olika bidragsöversyner i särskilda frågor, t.ex. av statsbidrag till handikapporganisationer (Socialstyrelsen 2005), bidrag till etniska organisationer (Ds 2003:10) och bidrag till kvinnoorganisationerna (SOU 2004:59). En proposition om statligt stöd för kvinnors organisering (prop. 2005/06:4) har nyligen överlämnats till riksdagen.

Flera föreningar har varit inblandade i det lokala utvecklingsarbetet inom ramen för den nationella storstadspolitiken. Regeringen har beviljat bidrag till en studie om hur underifrånperspektivet har tillämpats i storstadsarbetet inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen (Ju2004/2199/STO). Studien har redovisats i Mångkulturellt centrums rapport En känsla av delaktighet (2005:2).

Folkrörelsepolitikens inriktning och utformning måste återkommande diskuteras mot bakgrund av de förändringar som samhället genomgår med ökad internationalisering och globalisering, snabb utveckling av informationstekniken, förändrade attityder och beteenden hos människor, förändringar i den offentliga sektorns uppgifter m.m. Dessa förändringar påverkar i sin tur folkrörelserna och det övriga föreningslivets förutsättningar och villkor. Det finns också behov av att kontinuerligt följa upp och utvärdera de insatser som genomförs inom politiken för att bedöma om målen för politikområdet uppfylls samt bedöma om den nuvarande politikens inriktning, arbetssätt och arbetsformer är ändamålsenliga i relation till de ursprungliga syftena.

När den generella folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politikområde 2001 var, som tidigare nämnts, ett syfte med åtgärden att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida när det gäller såväl relationer till folkrörelser och föreningar av olika slag som villkor och förutsättningar för föreningslivets verksamhet. Det finns således behov av att bl.a. undersöka om inrättandet av en generell och sektorsövergripande folkrörelsepolitik lett till ett samlat synsätt och om samordningen mellan den sektorsorienterade och den sektorsövergripande folkrörelsepolitiken är ändamålsenlig.

Ett annat syfte med inrättandet av politikområdet var att synliggöra och lyfta fram den betydelse föreningslivet har för den demokratiska infrastrukturen i vårt samhälle. Det finns därför även behov av att bl.a. undersöka i vilken utsträckning detta uppnåtts samt i vilken utsträckning folkrörelsepolitiken har underlättat folkrörelsernas kunskapsspridande uppgift.

Vidare finns det behov av att bl.a. undersöka i vilken utsträckning de insatser som genomförts inom politikområdet har bidragit till att uppfylla målet för området.

Sedan den generella folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politikområde 2001 har en rad åtgärder vidtagits i enlighet med syftena och målet, såsom inrättandet av ett forum för en dialog mellan regeringen och föreningslivet samt framtagandet av kunskap om föreningslivets generella villkor och förutsättningar. För att nu bedöma folkrörelsepolitikens fortsatta inriktning och utformning finns det anledning att låta en särskild utredare göra en samlad översyn av den statliga folkrörelsepolitiken. Behovet av en sådan översyn har bl.a. konstaterats av den interdepartementala arbetsgruppen för folkrörelsepolitiken.

Därtill har SCB i sin rapport Föreningslivet i Sverige - Välfärd, Socialt kapital, Demokratiskola pekat på en rad förändringar som föreningslivet mött under 1990-talet och som motiverar en generell översyn av hur folkrörelsepolitiken har utvecklats och bör utvecklas framöver. Flera av de myndigheter och organisationer som har fått tillfälle att lämna synpunkter på SCB:s rapport instämmer i SCB:s bedömning om att folkrörelsepolitiken bör ses över (Ju2003/5678/D). Samtidigt efterlyses bl.a. ett tydligare samlat synsätt och förhållningssätt till föreningslivet från statens sida. Även Statskontoret har i sin rapport Bidrag till ideella organisationer uttryckt uppfattningen att staten bör utveckla synen på och förhållningssättet till de ideella organisationerna, bl.a. för att konsekvent kunna ta ställning till om bidrag skall ges, vilka bidragsformer som bör användas och vilka villkor som bör knytas till bidraget.

En särskild utredare skall utreda den nuvarande statliga folkrörelsepolitiken samt lämna förslag om en framtida folkrörelsepolitik. Utredaren skall genomgående beakta aspekter som kan ha betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Utredaren skall utvärdera den nuvarande folkrörelsepolitikens genomförande och resultat i relation till målet för den generella folkrörelsepolitiken och de bakomliggande syftena med inrättandet av detta politikområde. I denna uppgift ingår att bl.a. utvärdera valet av insatser - såsom Folkrörelseforum, de olika statliga utredningar som tillsatts, liksom olika uppdrag som lämnats till universitet, högskolor och myndigheter - inom den generella folkrörelsepolitiken. Analysen skall visa i vilken utsträckning motsvarande insatser också genomförs inom de sektorsorienterade politikområdena. Det gäller exempelvis sådana organisationer som bedriver hälsofrämjande verksamhet men som inte självklart hör hemma i den sociala sektorn eller i någon annan sektor.

Utredaren skall även utvärdera den statliga folkrörelsepolitikens nuvarande uppdelning i en sektorsorienterad del och en sektorsövergripande del samt samordningen mellan dessa delar. Utredaren skall i detta sammanhang beakta den målkonflikt som kan uppstå i skärningspunkten mellan den sektorsövergripande folkrörelsepolitiken och den sektorsorienterade folkrörelsepolitiken.

Med utgångspunkt i denna utvärdering, resultat från andra pågående studier inom området samt sådana generella omvärldsförändringar som påverkar folkrörelsernas och det övriga föreningslivets förutsättningar och villkor, skall utredaren lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning. Utredaren skall särskilt beakta de förändringar som pågår när det gäller kvinnors och mäns engagemang och sätt att organisera sig samt vad som främjar respektive försvårar deras organisering. Av redovisade överväganden skall det framgå att aspekter avseende jämställdheten och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen har beaktats.

Barn och ungdomars ideella engagemang i såväl egna som generationsövergripande organisationer är en förutsättning för att det ideella engagemanget skall kunna spela en viktig roll i samhällsutvecklingen också fortsättningsvis. Utredaren skall därför beakta faktorer som främjar respektive försvårar unga kvinnors och unga mäns organisering i både egna och generationsövergripande former.

Förslagen bör så långt möjligt omhänderta även sådana frågor som rör olika typer av föreningar som i dag inte med självklarhet kan sägas tillhöra en viss sektor. I uppdraget ingår också att bedöma det nuvarande målet för den sektorsövergripande folkrörelsepolitiken när det gäller ändamålsenlighet och vid behov överväga och föreslå nya mål. I detta ingår att identifiera målgrupp eller målgrupper för politikområdet.

För folkrörelserna och det övriga föreningslivet är bidrag och annan finansiering av grundläggande betydelse för deras villkor och förutsättningar. Som tidigare nämnts gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga föreningsbidrag och undersöka om det finns något behov av gemensamma bidragsprinciper för den statliga bidragsgivningen. Uppdraget är redovisat i rapporten Bidrag till ideella organisationer (2004:17) i juni 2004. Med utgångspunkt i Statskontorets redovisning skall utredaren överväga om det finns behov av gemensamma principer för den statliga bidragsgivningen till folkrörelserna och det övriga föreningslivet, t.ex. om bidrag skall ges, vilken bidragsform som bör användas och vilka villkor som skall knytas till bidraget.

Dessutom skall utredaren beakta Statskontorets övriga förslag och rekommendationer och föreslå lämpliga åtgärder på området. Särskilt bör behovet av generella principer för att effektivisera uppföljningen och utvärderingen av bidragsgivningen beaktas.

Folkrörelsernas och det övriga föreningslivets verksamhet finansieras i dag även genom dels direkt stöd i form av t.ex. avtalsersättningar, gåvor, insamlingar och lotterier, dels indirekt stöd i form av t.ex. stöd till allmänna samlingslokaler. Utredaren skall undersöka hur staten skulle kunna underlätta för folkrörelserna och det övriga föreningslivet att finansiera sin verksamhet på andra sätt än via bidrag. Uppdraget omfattar dock inte skattefrågor.

Som underlag för sina överväganden skall utredaren bl.a. använda de synpunkter som framkommit vid det seminarium som genomfördes i oktober 2004 inom ramen för Folkrörelseforum (Ju2004/8254/D).

Den statistik som finns i dag om folkrörelserna och det övriga föreningslivet består till viss del av statistik inhämtad av Statistiska centralbyrån, universitet och vissa organisationer. Det finns emellertid ett behov av en mer samlad och kontinuerlig statistik. Utredaren skall därför lämna förslag om hur statistikförsörjningen kan stärkas och utvecklas när det gäller folkrörelserna och det övriga föreningslivet i syfte att säkerställa en mer kontinuerlig sådan kunskap. I detta sammanhang skall behovet av könsuppdelad statistik beaktas.

Även forskning på området är viktigt för kunskapsinhämtningen. Vetenskapsrådet har på uppdrag av regeringen kartlagt den svenska forskningen om folkrörelser. Kartläggningen är redovisad i rapporten Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser (2003/15). Vetenskapsrådet har valt att avgränsa uppdraget till grundforskning inom humaniora och samhällsvetenskap och redogör i sin rapport för forskningens inriktning, finansiering, organisering och huvudmannaskap samt lämnar förslag till forskningsområden som kan främjas.

Utredaren skall undersöka och lämna förslag om hur forskningen om folkrörelserna och det övriga föreningslivet kan utvecklas med beaktande av också områdets egna forskningsinsatser. Ett underlag för utredarens överväganden skall vara Vetenskapsrådets rapport.

Utredaren skall vid genomförandet av uppdraget samråda med företrädare för organisationen Sveriges Kommuner och Landsting och föreningslivet samt med Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Ungdomsstyrelsen och andra berörda myndigheter. Utredaren skall även vid behov samråda med företrädare från andra sektorer, såsom företrädare för näringslivet.

Utredningen bör bedriva ett utåtriktat arbete som syftar till att fånga upp för politiken relevanta intressenters åsikter om folkrörelsepolitiken i dag och i framtiden. Utredaren skall arbeta med minst en referensgrupp med företrädare från föreningslivet. Utredaren skall beakta innehållet i redovisningen av uppdraget om nya sociala rörelser, uppdraget om frivilligt socialt arbete i och utanför föreningslivet och kartläggningen av ideella föreningars rättsliga villkor. Utredaren skall även beakta Ansvarskommitténs arbete (Fi 2003:02, dir. 2004:93) och Idrottsskattekommitténs arbete (Fi 2004:12, dir. 2004:92), liksom andra för uppdraget relevanta pågående studier och utredningar.

Vid överväganden om den framtida folkrörelsepolitiken kan utvecklingen i och erfarenheter från andra länder ge intressanta jämförelser och idéer. I sammanhanget bör utredaren uppmärksamma att riksdagen har understrukit folkrörelsernas roll i politiken för den globala utvecklingen (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:122). Svenska folkrörelsers erfarenhetsutbyte med ett urval av andra länder inklusive utvecklingsländer bör därför belysas.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som kan följa av uppdraget.

Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser som lämnade förslag skulle få för kvinnors och mäns förutsättningar att bilda och delta i föreningar och folkrörelser utifrån ett jämställdhetsperspektiv respektive integrationspolitiskt perspektiv. Utredaren bör även bedöma hur förslagen påverkar villkoren för att etablera och bedriva näringsverksamhet dels inom ramen för en ekonomisk förening, dels i annan företagsform.

När förslag lämnas skall utredaren ta hänsyn till vad som anges i 14 § kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Utredaren skall även analysera förslagens eventuella konsekvenser för näringslivet. Lägger utredaren förslag som innebär en kostnadsökning för staten och kommunsektorn, skall kommittén även föreslå en finansiering.

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 30 juni 2007.

(Justitiedepartementet)