Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Utredaren skall kartlägga och analysera hur kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn ser ut. Vidare skall utredaren analysera vad kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) innefattar. Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredaren lämna förslag till hur socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn bör vara utformat för att det skall motsvara kommunernas ansvar samt till hur stödet kan stärkas och förbättras.

I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver författningsändringar skall utredaren lämna förslag på sådana.

Bakgrund

Våld mot kvinnor är ett allvarligt samhällsproblem och ett hot mot kvinnors hälsa, välbefinnande och till och med liv. Regeringen ser det som ytterst angeläget att våldsutsatta kvinnor får det stöd och den hjälp som de behöver från samhället. Flera myndigheter har ett ansvar för våldsutsatta kvinnor och kommunernas socialtjänst är en viktig aktör för dessa kvinnor. Kommunerna har enligt SoL ansvaret för att våldsutsatta kvinnor får stöd. Sedan flera år tillbaka har såväl Socialstyrelsens som länsstyrelsernas tillsyn påvisat brister i detta stöd. Olika rapporter visar dock att kommunernas arbete för våldsutsatta kvinnor utvecklas i positiv riktning, men att stödinsatserna varierar mellan olika kommuner i landet och att det förekommer att våldsutsatta kvinnor nekas hjälp även i de kommuner som har ett väl utvecklat arbete. Dessutom finns det uppgifter som pekar på att socialtjänsten har stora svårigheter att erbjuda våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem eller funktionshinder adekvata insatser. Det finns även uppgifter om att insatserna behöver stärkas för flickor och unga kvinnor som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det är angeläget att en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor genomförs.

Resultatet av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn

Socialstyrelsen rapporterar årligen om tillståndet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och informerar i sin redovisning (Lägesrapporter 2003) att det finns flera indikatorer som talar för att kommunernas arbete för att stödja våldsutsatta kvinnor utvecklas i positiv riktning. Även länsstyrelserna anser att det sker en positiv utveckling av kommunernas stöd till kvinnor som utsatts för våld. Det pågår utbildningar och kompetensutveckling för att ge personalen bättre kunskap. I över en tredjedel av länen finns länsövergripande samverksansgrupper, i flera kommuner finns lokala samverkansgrupper och många kommuner har tagit fram strategier eller handlingsplaner.

I samband med regeringens proposition Kvinnofrid (prop. 1997/98:55) fick ett antal myndigheter i uppdrag att genomföra fortbildning för olika yrkesgrupper. Socialstyrelsen följde under år 2003 upp utbildningen för personal inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Uppföljningen visade att utbildningen har lett till ökad kunskap och till konkreta åtgärder. Socialtjänsten bedöms nu klart och tydligt ha uppmärksammat gruppen våldsutsatta kvinnor.

Riksdagen har givit regeringen till känna att regeringen omgående bör vidta åtgärder för att dels inventera i vilken utsträckning det finns handlingsplaner i kommunerna för arbetet med våldsutsatta kvinnor, dels återkomma till riksdagen med förslag om hur kommunerna skall kunna ta ett systematiskt ansvar för arbetet med våldsutsatta kvinnor (bet. 2004/05:SoU1, rskr. 2004/05:114).

Med anledning av den del av tillkännagivandet som rör kommunala handlingsplaner har regeringen uppdragit åt Socialstyrelsen att tillsammans med länsstyrelserna inventera i vilken utsträckning landets kommuner har handlingsplaner för arbetet med våldsutsatta kvinnor. Uppdraget skall redovisas senast den 30 oktober 2005.

Kommunerna har enligt 2 kap. 2 § SoL det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ansvaret inkluderar olika former av stöd till kvinnor som utsätts för våld. Enligt 3 kap. 1 § SoL skall kommunen svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna möjlighet att anpassa sina insatser efter skiftande behov och önskemål.

Kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor förtydligas i 5 kap. 11 § SoL. Där stadgas att socialnämnden bör beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Bestämmelsen infördes i socialtjänstlagen (1980:620) i samband med propositionen Kvinnofrid och trädde i kraft den 1 juli 1998. Lagrummet har senare kompletterats med en reglering rörande socialtjänstens ansvar för brottsoffer, som innebär att socialnämnden bör verka för att den som har utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2001 (prop. 2000/01:79, bet. 2000/01:JuU20, rskr. 2000/01:205).

Flickor och pojkar som själva har utsatts för psykiskt eller fysiskt våld eller som har upplevt våld mellan föräldrar är en utsatt grupp som behöver stöd och hjälp. Enligt 5 kap. 1 § SoL har socialtjänsten ett ansvar att verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa har socialtjänsten enligt 5 kap. 1 a § SoL också ett huvudansvar för att samverkan mellan samhällsorgan, organisationer och andra som berörs kommer till stånd. Regeringen har i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53) konstaterat att barn som tvingas bevittna våld i sin närmiljö eller lever i en miljö där våld och hot om våld förekommer far illa.

Regeringen har tillkallat en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en samlad översyn av den sociala barn- och ungdomsvården (dir. 2003:76). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 2005.

Ytterligare en parlamentarisk kommitté har tillkallats som bland annat skall undersöka hur barnets bästa i dag tillgodoses i de fall där en förälder har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot den andra föräldern, framför allt våldsbrott (dir. 2002:89). Mot bakgrund av den undersökningen skall kommittén överväga om några åtgärder bör vidtas för att bättre tillgodose barnets behov och intressen.

I departementspromemorian Barnen i brottets skugga (Ds 2004:56) behandlas frågan om stöd till flickor och pojkar som har bevittnat våld mot närstående vuxna. I promemorian föreslås att socialtjänstlagens bestämmelse om stöd till brottsoffer (5 kap. 11 § SoL) kompletteras, så att det tydliggörs att barn som bevittnar våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Syftet med den föreslagna ändringen är att tydliggöra socialtjänstens ansvar. Promemorian har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Socialstyrelsen är nationell expert- och tillsynsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst och hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen verkar för att insatserna på dessa områden har god kvalitet och fördelas efter behov. Rollen som expert- och tillsynsmyndighet innebär att Socialstyrelsen genom normering, tillsyn och kunskapsförmedling påverkar huvudmän och yrkesverksamma. Socialstyrelsen arbetar fortlöpande med frågor inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården som rör våld mot kvinnor. Socialstyrelsen har under de senaste åren arbetat med ett flertal uppdrag som rör våld mot kvinnor, utifrån Kvinnofridspropositionens förslag, och har inom ramen för de uppdrag som gavs i samband med propositionen bland annat publicerat informations- och utbildningsmaterial.

Socialstyrelsen har tagit initiativ till Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid där 16 myndigheter ingår och är ansvarig för den myndighetsgemensamma webbplatsen Kvinnofridsportalen (www.kvinnofridsportalen.se).

Länsstyrelserna utövar tillsyn över socialtjänsten. Länsstyrelsen skall se till att socialtjänstens arbete bedrivs målinriktat, lagenligt samt med god kvalitet och framförhållning i planeringen. Under år 2003 skulle länsstyrelserna enligt sina regleringsbrev verka för att socialtjänsten ger stöd och skydd till kvinnor som är utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet. Under år 2004 var målet att stödet och skyddet till kvinnor som är utsatta för våld eller andra övergrepp skulle uppmärksammas i tillsynen.

Socialstyrelsen har tillsammans med länsstyrelserna fått regeringens uppdrag att inventera i vilken utsträckning landets kommuner har handlingsplaner för arbetet med våldsutsatta kvinnor. Uppdraget skall redovisas senast den 30 oktober 2005.

Socialstyrelsen har dessutom fått ett särskilt uppdrag att ta fram en kunskapssammanställning om verkningsfulla metoder och arbetssätt i socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor. Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2006.

Uppdragen syftar till att stärka kommunernas möjligheter att ta det ansvar som åvilar dem för våldsutsatta kvinnor. Avsikten är att stödja en enhetlig utveckling i landet inom detta område. En handlingsplan utgör enligt regeringens bedömning en bra grund för kommunernas arbete på området medan en kunskapssammanställning om verkningsfulla metoder och arbetssätt kan fungera som ett effektivt verktyg för att omsätta handlingsplanen i praktiskt arbete.

För perioden 2003-2007 avsätter regeringen 180 miljoner kronor för skyddat boende och andra insatser för ungdomar som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld. Medel för dessa insatser administreras av länsstyrelserna. Socialstyrelsen har fått regeringens uppdrag att följa länsstyrelsernas arbete med inrättanden av skyddade boenden m.m. Vidare skall Socialstyrelsen utreda hur ett nationellt konsultativt stöd kan utformas för bland annat personal inom socialtjänsten som kommer i kontakt med ungdomar som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld. Bägge uppdragen skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Kvinnojourerna i landet utför ett betydelsefullt arbete för att skydda, stödja och hjälpa våldsutsatta kvinnor och deras barn. Staten stöder kvinnojourer och andra organisationer som arbetar för att motverka våld mot kvinnor, främst Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS) och Sveriges Kvinnojourers Riksförbund (SKR), med ett organisationsstöd. År 2004 fördelades 15 miljoner kronor till kvinnojourernas två riksorganisationer.

I dag bedrivs kvinnojoursverksamhet i cirka 150 kommuner. Många kommuner har upparbetade samarbeten med de ideella kvinnojourerna och ger dem ekonomiskt stöd. Det är dock oklart hur många kvinnojourer som får kommunalt ekonomiskt stöd och i vilken utsträckning samt i vilka former kommunerna samarbetar med kvinnojourerna.

Verksamheten vid de lokala kvinnojourerna varierar. En del kvinnojourer har anställd personal, kontor och telefontider dygnet runt, medan andra har avgränsad telefontid och enbart ideellt arbetande personal. En stor del av kvinnojoursverksamheten vilar på de enskilda medlemmarnas frivilliga, ideella och oavlönade arbete. All rådgivning är gratis, men en del jourer tar betalt för boendenätter. Kvinnorna som söker hjälp får vara anonyma och de blir inte registrerade hos någon myndighet.

Staten stöder även finansiellt Riksorganisationen professionella kriscentra för män som bistår män i kris. En viktig uppgift för dessa kriscentra är att professionellt arbeta med män som har problem med aggressivitet och våld, genom bland annat samtalsterapi.

Olika åtgärder har vidtagits under de senaste åren i syfte att förbättra stödet till våldsutsatta kvinnor, och flera rapporter visar att kommunernas arbete på området utvecklas i positiv riktning. Uppgifter från bland annat Socialstyrelsen, kvinnojourernas riksorganisationer och betänkandet Slag i luften En utredning om myndigheter, mansvåld och makt (SOU 2004:121) visar dock att stödinsatserna fortfarande varierar mellan olika kommuner i landet. Till och med i de kommuner som har ett väl utvecklat arbete förekommer det att våldsutsatta kvinnor nekas hjälp.

Vidare finns det uppgifter från bland annat kvinnojourernas riksorganisationer och Handikappombudsmannen som pekar på att socialtjänsten har stora svårigheter att erbjuda våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem eller funktionshinder adekvata insatser. Handikappombudsmannen har rapporterat (Handikappombudsmannens 9:e rapport till regeringen Skydda mot diskriminering) om bristande tillgänglighet för våldsutsatta kvinnor med funktionshinder som söker hjälp. Länsstyrelserna i de tre storstadslänen har gemensamt rapporterat (Nationell rapport om skyddat boende m.m.) att skyddat boende har initierats i storstadslänen för flickor och unga kvinnor som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld men att ytterligare insatser behövs för att tillgodose behoven för denna grupp.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag rapporterat (När mamma blir slagen) om socialtjänstens olika stödverksamheter för barn som bevittnat våld. I rapporten framhålls hur viktigt det är att uppmärksamma de barn som har upplevt våld mellan närstående vuxna. Vidare framhålls att det är viktigt att barnens situation särskilt beaktas i det fortsatta arbetet med att upprätta handlingsplaner för hur våldsutsatta kvinnor ska bemötas inom socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård.

Under de senaste tio åren har regeringens arbete med frågor om mäns våld mot kvinnor präglats av ett könsmaktsperspektiv, som innebär att män som grupp är överordnade kvinnor som grupp och att mäns våld mot kvinnor är ett uttryck för denna maktordning. Utredaren skall därför i sitt arbete beakta ett könsmaktsperspektiv. I betänkandet Slag i luften framhålls att mäns våld mot kvinnor måste ses som ett eget kompetens- och kunskapsområde samt att det finns en bristande samsyn på problematiken.

Det är viktigt att våldsutsatta kvinnor får det stöd som de behöver, oavsett i vilken kommun de är bosatta. Därför behöver kommunernas arbete med att stödja våldsutsatta kvinnor stärkas och förbättras.

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Utredaren skall kartlägga och analysera hur kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn ser ut och i vilken omfattning utsatta kvinnor får hjälp. Vidare skall utredaren analysera vad kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor enligt SoL innefattar. Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredaren lämna förslag till hur socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn bör vara utformat för att det skall motsvara kommunernas ansvar samt till hur stödet kan stärkas och förbättras.

Utredaren skall både i kartläggningsdelen och i sina förslag särskilt beakta stödet till våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem eller funktionshinder samt våldsutsatta kvinnor och flickor med utländsk bakgrund. Dessutom skall utredaren uppmärksamma den problematik som är förknippad med att ha skyddade personuppgifter för våldsutsatta kvinnor och deras barn som har kontakt med socialtjänsten.

I samband med en översyn av stödet till våldsutsatta kvinnor måste hänsyn tas till att många av kvinnorna har barn. Socialtjänstens insatser för våldsutsatta kvinnor skiljer sig till sin utformning beroende på om det finns barn med i bilden. Barnen är egna individer med egna behov som måste tillgodoses. Utredaren skall därför beakta de särskilda behov av stöd och hjälp som barn och unga som har bevittnat våld mellan närstående vuxna har, vid genomförandet av samtliga delar av uppdraget.

Utredaren skall samarbeta med Socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras uppdrag i fråga om kommunala handlingsplaner samt med Socialstyrelsen i dess uppdrag i fråga om kunskapssammanställning om verksamma metoder och arbetssätt i socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor. Dessutom skall utredaren samråda med Utredningen om en nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (dir. 2003:76), samt följa den fortsatta beredningen av förslaget om stöd till barn som har bevittnat våld mot närstående vuxna, i departementspromemorian Barnen i brottets skugga (Ds 2004:56).

Utredaren skall överväga hur socialtjänsten i sitt arbete skall kunna använda sig av den kunskap och kompetens som finns samlad på Rikskvinnocentrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. Vidare skall utredaren följa den fortsatta beredningen av betänkandet Slag i luften En utredning om myndigheter, mansvåld och makt (SOU 2004:121), särskilt i de delar som har bäring på socialtjänstens ansvarsområde.

I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver författningsändringar skall utredaren lämna förslag på sådana.

Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med dem som berörs, t.ex. Socialstyrelsen, länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting, Handikappombudsmannen, Barnombudsmannen, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Rikskvinnocentrum, kvinnojourernas riksorganisationer samt andra berörda intresseorganisationer såsom handikapporganisationer.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2006.

(Socialdepartementet)