Beslut vid regeringssammanträde den 13 januari 2005

Sammanfattning av uppdraget

Naturkatastrofen i Asien innebär en påfrestning för hela vårt samhälle som det tidigare i modern tid inte ställts inför.

En oberoende kommitté skall utvärdera vårt samhälles förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i Asien inneburit och på vilket sätt de erfarenheterna kan tas tillvara. Utvärderingen skall ske i form av en medborgarkommission. Den skall särskilt belysa hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna, inklusive Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna, hanterat denna situation. En jämförelse skall göras med hur andra länder har hanterat situationen. Erfarenheter skall även hämtas från hur vårt samhälle hanterat andra svåra påfrestningar under modern tid.

Kommittén skall aktivt inbjuda enskilda som berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Kommittén skall mot bakgrund av sin utvärdering peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, informationsfrågor och övriga rutiner för krishantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land.

Bakgrund

En kraftig jordbävning inträffade utanför Indonesiens kust natten till söndag den 26 december 2004. På richterskalan uppmättes den till 8,9. De enorma vågor som följde efter skalvet drabbade ett mycket stort område i Asien. Påfrestningarna på de drabbade länderna i regionen är ofattbart stora, och betydande insatser från omvärlden krävs för att minska lidandet och klara återuppbyggnaden.

Naturkatastrofen drabbade även de många svenskar som vistades i regionen. Även vårt samhälle har därigenom ställts inför frågor och problem som vi i dag svårligen kan överblicka och förutse. Redan står dock klart att följderna av naturkatastrofen är en av de absolut största påfrestningar som vårt land ställts inför i modern tid.

Katastrofen har inneburit att de centrala statsorganen och de centrala myndigheterna, inklusive Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna, har ställts inför stora utmaningar när det gäller sin krishanteringsförmåga. För dem som mist en anhörig, skadats eller på annat sätt personligen drabbats av katastrofen är dessa institutioners förmåga att hantera krisen, allt ifrån det inledande akuta skedet till de långsiktiga följderna, en fråga av största vikt. För att bl.a. samordna myndigheternas insatser och för att inrätta en funktion för kontakter med anhöriga till katastrofens offer har regeringen inrättat Rådet för stöd och samordning med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:1). Det finns därjämte anledning att också noggrant utvärdera och dra lärdomar inför framtiden av hur naturkatastrofen i Asien har hanterats.

Samhällets krishantering bygger på att den aktör som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har motsvarande ansvar vid kriser. Förmågan att hantera kriser innebär bl.a. att den ansvarige skall kunna leda, samordna, samverka, informera och agera under ett krisförlopp.

Större kriser är komplexa och påverkar många delar av samhället, där bl.a. myndigheter, kommuner, frivilligorganisationer och företag är berörda i konsekvenshanteringen. För att berörda aktörer skall kunna agera koordinerat och effektivt krävs en tvärsektoriell samordning mellan olika sektorer och olika nivåer. Regeringen ansvarar för denna samordning.

Krishanteringsförmågan bygger på en struktur med sektors- och områdesansvar. Områdesansvaret innebär att det finns ett organ som kan verka för inriktning, prioritering och samordning av åtgärder i en krissituation. Områdesansvaret finns på lokal, regional och nationell nivå. Kommunen, länsstyrelsen och regeringen är områdesansvariga organ på respektive nivå. Sektorsansvaret innebär att det finns ansvariga myndigheter som genomför förebyggande och förberedande insatser utifrån en analys av befintliga risker och sårbarheter inom viktiga samhällssektorer. Således har t.ex. Socialstyrelsen ansvaret på hälso- och sjukvårdsområdet och Affärsverket svenska kraftnät ansvaret när det gäller elförsörjningen, se förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.

Regeringen har det övergripande ansvaret för samhällets insatser i händelse av stora påfrestningar och för samhällets beredskap och förmåga att hantera sådana situationer. Inom Regeringskansliet är ansvaret så fördelat att det inom varje departement bör finnas en förmåga och resurser att vid allvarliga krissituationer, som har sitt ursprung inom det egna ansvarsområdet, även kunna samordna andra berörda departement. Försvarsdepartementet ansvarar enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet för förvaltningsärenden om Regeringskansliets beredskap och därmed sammanhängande frågor. Försvarsdepartementet stödjer departementen i frågor om krishantering.

För utrikesrepresentationen finns särskilda föreskrifter om beskickningars uppgifter vid bl.a. naturkatastrofer. Om en naturkatastrof inträffat inom verksamhetsområdet, skall beskickningen genast undersöka om någon svensk medborgare avlidit eller skadats eller om någon svensk egendom skadats. Om så skett, skall Utrikesdepartementet snarast underrättas (20 § förordningen [1992:247] med instruktion för utrikesrepresentationen). Enligt Regeringskansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap skall varje utlandsmyndighet hålla beredskap för egen del och för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas vid bl.a. naturkatastrofer i stationeringslandet eller dess närhet (UF 2000:6). Inom Utrikesdepartementet är det enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden som handlägger ärenden om konsulärt bistånd till enskilda utomlands.

Generella förslag till att förbättra samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar på samhället i fred lämnades våren 2001 av den särskilde utredaren Åke Pettersson i Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). Regeringen har i de av riksdagen antagna propositionerna Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) och Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) lämnat en redogörelse för hur strukturen för krishanteringen i samhället skall förstärkas. Ett nytt politikområde - Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar - introducerades för att säkerställa att en tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivs och en tillräcklig krishanteringsförmåga åstadkoms. Ett förändrat finansieringssystem för svåra påfrestningar beskrevs. Ansvarsförhållanden gällande krishantering, planering och vidtagande av åtgärder för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred preciserades.

Vidare inrättades från den 1 juli 2002 en ny myndighet, Krisberedskapsmyndigheten, med planeringsuppgifter vid höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Krisberedskapsmyndigheten har till uppgift att samordna arbetet med att utveckla krisberedskapen i det svenska samhället, se förordningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten. Myndigheten har dock inga operativa uppgifter i en krissituation.

Försvarsberedningen har i uppdrag att i en rapport, i enlighet med vad regeringen anförde i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), föreslå en samlad strategi för det fortsatta arbetet med att stärka samhällets förmåga inför framtida hot och risker. Försvarsberedningen skall där behandla samhällets krishantering och beredningen skall lämna sin syn på det underlag som inkommer från Krisberedskapsmyndigheten rörande behovet av fredstida förstärkt förmåga och principerna för grundläggande säkerhetskrav. Beredningen skall redovisa sina synpunkter senast den 15 september 2005.

Under det senaste decenniet har det inträffat ett antal särskilda händelser som ställt stora krav på vårt samhälle. I anslutning till dessa händelser har det uppstått frågor om hur myndigheter och andra aktörer agerat före eller under den särskilda händelsen samt vid hanteringen av konsekvenserna av den. Utredningar har tillsatts för att dels utvärdera vad som hänt, dels peka på behov av förändringar mot bakgrund av utvärderingarna. Utredningarna har vidare fyllt en viktig funktion i att ge dem som berörts av de särskilda händelserna möjligheter att föra fram sina synpunkter och erfarenheter. De har också bidragit till att, i någon mån, läka såren efter uppslitande händelser genom en allsidig belysning av skeenden och olika aktörers insatser.

Som exempel kan nämnas uppdraget till Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder med Peter Örn som ordförande (dir. 1997:105), Göteborgskommittén (dir. 2001:60) efter kravallerna vid toppmötet i Göteborg sommaren 2001 och Personskyddsutredningen (dir. 2003:132) efter mordet på dåvarande utrikesminister Anna Lindh. Även 11 september-utredningens uppdrag (dir. 2001:120) kan nämnas i detta sammanhang.

Följderna av naturkatastrofen i Asien är en av de absolut största påfrestningar som vårt samhälle ställts inför i modern tid. Det finns därför skäl att utvärdera hur vårt samhälle har agerat i direkt anslutning till naturkatastrofen i Asien och hur samhället sedan hanterat konsekvenserna av den. Inom riksdagen har konstitutionsutskottet tagit initiativ till en granskning av hur regeringen hanterat situationen. Jämte den granskning som sker i riksdagen bör en utvärdering ske för att ge underlag till förändringar som stärker samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fredstid, särskilt sådana händelser som drabbar ett stort antal svenska medborgare, och andra i Sverige bosatta, utanför vårt land.

En oberoende kommitté skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna, inklusive Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna, har agerat med anledning av naturkatastrofen i Asien.

Granskningen skall särskilt avse de centrala statsorganens, Regeringskansliets, utlandsmyndigheternas och övriga centrala myndigheters agerande när det blev känt att en jordbävning skett utanför Indonesiens kust, samt hur arbetet därefter organiserades och genomfördes inom Regeringskansliet och på utlandsmyndigheterna och hur de centrala myndigheterna i övrigt hanterat situationen.

Utvärderingen skall vidare avse de berörda aktörernas organisation, styrning, samverkan och informationsutbyte. Kommittén skall utvärdera om roller och ansvarsfördelning mellan olika aktörer varit tydliga. Kommittén skall analysera om de förberedelser som vidtagits för allvarliga krissituationer varit tillräckliga och i vilken utsträckning erfarenheter från tidigare påfrestningar tagits tillvara.

Utvärderingen skall avse hur samverkan fungerat inom Regeringskansliet inklusive utlandsmyndigheterna, mellan Regeringskansliet och de centrala myndigheterna, samt mellan de centrala myndigheterna. Kommittén skall även utvärdera hur Regeringskansliet och de centrala myndigheterna samverkat med den regionala och lokala nivån, samt Regeringskansliets och de centrala myndigheternas samverkan med andra aktörer, som researrangörer, frivilligorganisationer och trossamfund.

Kommittén skall utifrån tidigare gjorda utvärderingar inhämta erfarenheter av hur samhället hanterat andra svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Kommittén skall även inhämta erfarenheter av hur andra, med Sverige jämförbara länder, har hanterat följderna av naturkatastrofen i Asien. Av särskilt intresse är erfarenheter från våra nordiska grannländer. I det sammanhanget skall kommittén även belysa i vilken utsträckning berörda länder samarbetat och samordnat sina insatser, inklusive hur EU:s institutioner hanterat katastrofen.

Mot bakgrund av sin utvärdering skall kommittén peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, hantering av information och övriga rutiner för krishantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land.

Kommittén får överväga också andra frågor som den finner motiverade med anledning av uppdraget.

Kommittén skall i sitt arbete samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer. Kommittén får inhämta uppgifter till stöd för sitt uppdrag från Regeringskansliet inklusive utlandsmyndigheterna och de centrala förvaltningsmyndigheterna, samt på andra sätt som kommittén finner lämpligt.

Kommittén skall arbeta med ett öppet arbetssätt och ett tydligt medborgarperspektiv, d.v.s. organisera sig som en medborgarkommission. Kommittén bör som underlag för sina slutsatser aktivt ta del av erfarenheter och synpunkter från enskilda som berörts av katastrofen, samt inhämta synpunkter från andra aktörer som reseföretag, frivilligorganisationer och trossamfund.

Kommittén skall följa arbetet inom Rådet för stöd och samordning med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:1). Kommittén skall hålla sig informerad om arbetet inom Försvarsberedningen.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2005. Kommittén är oförhindrad att redovisa delar av uppdraget i delbetänkanden.

(Finansdepartementet)