Beslut vid regeringssammanträde den 28 juli 2005

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

I syfte att säkerställa att ansökan om tvångsvård av missbrukare sker när det behövs och att rättstillämpningen som avser sådan tvångsvård skall bli enhetlig,skall utredaren analysera behovet av förstärkt tillsyn över socialnämndens ställningstagande att inte ansöka om tvångsvård för missbrukare. Om utredaren finner att ett sådant behov föreligger skall utredaren lämna förslag på hur en sådan förstärkt tillsyn bör utformas och regleras.

Bakgrund

Enligt 3 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) syftar tvångsvården till att motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Enligt 11 § LVM skall socialnämnden, om nämnden efter utredning anser att det finns skäl att bereda någon tvångsvård, ansöka om sådan vård hos länsrätten. I den proposition som föregick obligatoriet (prop. 1987/88:147) motiverades detta med att LVM är tillämplig endast då det är fråga om så omfattande missbruk att allvarliga medicinska eller sociala skadeverkningar är nära förestående. Utebliven vård i sådana fall kan leda till att missbrukaren dör, ådrar sig obotliga skador eller slås ut socialt.

Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) är en viktig länk i en sammanhållen vårdkedja. Vård enligt LVM utgör samhällets yttersta garanti för att också de tyngsta missbrukarna, de som normalt inte själva efterfrågar behandling, ges möjlighet att komma ifrån sitt missbruk och beroende. För många av dem kan LVM-vård utgöra skillnaden mellan liv och död. Missbrukarvårdens utveckling under 1990-talet har dock inneburit att LVM-vården minskat i omfattning. Trots ett ökat tungt missbruk har den nedgång som inleddes i början av 1990-talet fortsatt. Nedgången i institutionsvård gäller också den frivilliga vården, men är mest märkbar inom tvångsvården, där antalet vårdade har minskat med omkring två tredjedelar mellan åren 1990-2003. Den 1 november 2003 vårdades 222 personer med stöd av LVM och drygt 3 300 på frivillig bas med stöd av socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Nedgången i tvångsvården har främst gällt alkoholmissbrukarna, medan andelen tvångsvårdade narkotikamissbrukare har varit relativt konstant. Utvecklingen inom missbrukarvården har skett samtidigt som missbruket av narkotika och alkohol har ökat kraftigt. Erfarenheten av narkotika bland elever i årskurs nio har fördubblats sedan åren 1989 och 1990 samtidigt som antalet tunga narkotikamissbrukare beräknas ha ökat från omkring 15 000 år 1979 till omkring 30 000 i dag. Till detta kommer en kraftigt ökad alkoholkonsumtion under senare år. Livssituationen för människor med omfattande sociala problem i form av t.ex. missbruk och hemlöshet präglas av bristen på resurser inom samtliga välfärdsområden - arbete, social trygghet, ordnat boende och hälsa. Ett uttryck för de tunga narkotikamissbrukarnas utsatthet är en kraftig ökning av den narkotikarelaterade dödligheten sedan åren 1989 och 1990.

Det ökade behovet av insatser mot missbruk har dock inte åtföljts av en motsvarande ökning av resurser för vård och rehabilitering. Tvärtom har kommunernas prioriteringar i stället lett till en nedrustning av vården. Enligt Socialstyrelsens rapport Vårdens värde - Vad får vi för pengarna i vård och omsorg (2002) har kommunerna sedan år 1995 dragit ner sina kostnader med 20 procent eller drygt en miljard kronor. Utvecklingen bekräftas av LVM-utredningen (SOU 2004:3), som konstaterar att det finns starka indikationer på att utvecklingen inom missbrukarvården har lett till att en grupp klienter, främst sådana med ett långvarigt alkoholmissbruk, inte får sina vårdbehov tillgodosedda. Enligt utredningen visar länsstyrelsernas verksamhetstillsyn att det i vissa kommuner sker en hårdhänt prioritering av vilka klienter som de facto beviljas bistånd enligt SoL.

Mellan åren 1984 och 1994 var det länsstyrelsen som var ansvarig för att utreda ärenden om tvångsvård och ansöka hos länsrätten om beredande av sådan vård. Genom en lagändring är det sedan den 1 juli 1994 socialnämnden som skall utreda behovet av och vid vissa förutsättningar ansöka hos länsrätten om beredande av tvångsvård enligt LVM. I den proposition som föregick lagändringen (prop. 1993/94:97) angavs att socialnämnderna hade stor kompetens på området och att ansvaret för att utreda och aktualisera frågan om tvångsvård hade naturligt samband med socialnämndens ansvar för missbruksfrågor i stort. Å andra sidan framhölls i propositionen att det inte kan bortses från att länsstyrelserna i flera avseenden kommit att spela en viktig roll genom sin initiativrätt i LVM-ärenden. Det gäller bl.a. strävandena mot en enhetlig rättstillämpning, något som får anses som både önskvärt och nödvändigt när det gäller för den enskilde så ingripande åtgärder som en längre tids frihetsberövande. Att praxis skiftar från kommun till kommun eller t.o.m. från kommundel till kommundel kan svårligen accepteras på ett sådant område. Det faktum att länsrätten fattar det formella beslutet om vård utgör visserligen en garanti för att inte tvångsvård kommer till stånd i ett fall när andra behandlingsmöjligheter först borde prövas. Beslut av länsrätten kan dock inte garantera att en kommun faktiskt ansöker om LVM-vård i ett fall när så borde ske. Det är inte minst i dessa situationer som länsstyrelsen kunnat agera i kraft av sin initiativrätt och därigenom framtvinga vårdinsatser som en kommun annars inte varit beredd att ansöka om.

I en tid som är ekonomiskt bekymmersam för kommunerna ökar riskerna för att lokala ekonomiska hänsyn får påverka ramen för missbrukarvården och att tvångsvård inte alltid kommer till stånd när det behövs. Missbrukarvården är ett område där få personer protesterar mot nedskärningar trots att ingenting tyder på att vårdbehoven minskat.

Mot ovan angiven bakgrund finns det anledning att utreda om det finns ett behov av förstärkt tillsyn av socialnämndens skyldighet enligt 11 § LVM att hos länsrätten ansöka om tvångsvård om man efter utredning funnit att förutsättningarna för en sådan ansökan föreligger. Om utredaren finner att ett sådant behov föreligger skall utredaren lämna förslag på hur en sådan förstärkt tillsyn lämpligen bör utformas. Det skulle i detta sammanhang kunna finnas anledning att överväga fördelar och nackdelar med att stärka länsstyrelsens tillsyn av socialtjänsten på så sätt att länsstyrelsen i fall då styrelsen i ett ärende, till skillnad från socialnämnden, finner att en ansökan om tvångsvård borde göras hos länsrätten, skall kunna ta över ärendet och ansöka hos länsrätten alternativt kunna förelägga socialnämnden att göra en sådan ansökan. Tecken tyder på att kommunernas kostnader ökat sedan 2002 men det är ändå långt kvar innan behoven har tillgodosetts.

I syfte att säkerställa att ansökan om tvångsvård av missbrukare sker när det behövs och att rättstillämpningen som avser sådan tvångsvård skall bli enhetlig, skall utredaren analysera behovet av en förstärkt tillsyn av socialnämndens ställningstagande att inte ansöka om tvångsvård då det föreligger missbruk. Analysen skall avse all tvångsvård av vuxna missbrukare, dvs. såväl tvångsvård enligt LVM som tvångsvård i anledning av missbruk av personer mellan 18 och 20 år enligt LVU. Om utredaren finner att ett sådant behov föreligger skall utredaren lämna förslag på hur en sådan förstärkt tillsyn bör utformas och regleras.

Utredaren skall härvid särskilt ta ställning till

• vilka ekonomiska och organisatoriska konsekvenser som förslaget kan ge upphov till och i förekommande fall lämna förslag till finansiering.

Utredaren är fri att ta upp även andra frågor som bedöms relevanta inom ramen för uppdraget. Utredaren skall lämna de författningsförslag som behövs för att genomföra förslagen.

Utredaren skall redovisa tilläggsuppdraget i ett delbetänkande senast den 1 juli 2006.

I anledning av tilläggsuppdrag förlängs tiden för den slutliga redovisningen av arbetet till den 1 juli 2007.

(Socialdepartementet)